SOU 1983:56

Naturresursers nyttjande och hävd

Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Regeringen bemyndigade genom beslut den 12 januari 1978 chefen för jordbruksdepartement att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter med uppdrag att utforma riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken. Med stöd av detta bemyndigande förordnade chefen för jordbruksdepartement fro m den 21 mars 1978 till ledamöter dåvarande landshövdingen Einar Gustafsson, tillika ordförande, utredningssekretera- ren. numera riksdagsledamoten Ulf Lönnqvist (s), riksdagsledamoten, numera lantbrukaren Karl-Erik Olsson (0), riksdagsledamoten Wivi-Anne Radesjö (s), pol mag Lars-Göran Redbrandt (fp) och riksdagsledamoten Per Unckel (m).

Sedan Einar Gustafsson entledigats förordnades fro m den 1 juli 1980 professor Carl Gustaf Bernhard som ledamot, tillika ordförande.

Till sakkunniga förordnades fro m den 21 mars 1978 fil kand Agneta Herlitz, sekreterare Tore Ivarsson, agronom Gunnar Lund, fil dr Carl M:son Mannerfelt (t o m den 31 mars 1980), dåvarande överdirektören Olof Nilsson (t o m den 2 februari 1979), dåvarande riksdagsledamoten Torsten Sandberg (to m den 2 februari 1979) samt ombudsmannen Bo Tengberg. Genom beslut därefter har som sakkunniga förordnats direktör John Gabriel Montgomery (from den 1 juli 1980), dåvarande statssekreteraren Per Wramner (fr o m den 21 november 1978 t o m den 31 december 1979) samt dåvarande statssekreteraren Olof Nilsson (fr o m den 1 januari 1980 t o m den 14 oktober 1982).

Genom skilda beslut har förordnats till experter numera kanslichefen Lennart Daléus, departementsrådet Fredrik Damgren, fil lic Staffan Delin, docenten Hans Egnéus, civilingenjör Anders Ejerhed, universitetsadjunkt Lars Emmelin, avdelningschefen Lars-Erik Esping, fil kand Bo Falk, departementssekreteraren numera planeringsdirektören Jan Gunnarsson, departementssekreteraren Sören Häggroth, docenten Ann-Mari Jansson, docent Thomas B Johansson, agronom Karl-Ivar Kumm, författaren Per Kågeson, departementssekreteraren Rolf Lindell, departementsrådet Len- nart Lindgren, departementssekreteraren Torsten Löfgren, professorn Nils Malmer. fil dr Per-Martin Meyerson, forskningschefen Ragnar Ohlson, departementssekreteraren Lennart Roigart, docent Malin Sundberg-Falken- mark, kanslirådet Bengt T:son Söderström, docent Uno Svedin, docent Emin Tengström, dåvarande statssekreteraren Per Wramner samt avdel- ningsdirektören Gunnar Zettersten.

I beslut vid skilda tillfällen har sedermera Lars-Erik Esping, Bo Falk, Jan

Gunnarsson, Per Kågeson, Rolf Lindell, Torsten Löfgren och Bengt T:son Söderström entledigats.

Som huvudsekreterare förordnades fr o m den 21 mars 1978 professorn Erik Arrhenius, som sekreterare jägmästare Sivar Nordström (tjl fr o m den 1 okt 1982) och som biträdande sekreterare dåvarande departementssekre- teraren Anders Nilsson. I skilda beslut har avdelningsdirektören Ingrid Carlman, numera kanslichefen Lennart Daléus, förste revisor Eric Gandy, dåvarande kanslisekreteraren Thomas Gustafsson, fil kand Klas Hjelm, jur kand Hans Lindqvist, departementssekreteraren Bengt Lindwall, fil kand Ralph Monö samt byrådirektören Björn Wallgren förordnats som biträdan— de sekreterare. Vidare har avdelningsdirektör Göran Bengtsson, assistent Meta Kågeson, fil kand Birger Persson och miljöskyddstekniker Peter Wenster biträtt sekretariatet i utredningsarbetet. Ingrid Carlman, Lennart Daléus, Eric Gandy, Thomas Gustafsson, Klas Hjelm, Hans Lindqvist Ralph Monö och Anders Nilsson har sedermera i beslut vid skilda tillfällen entledigats.

Kommittén har antagit namnet Naturresurs- och miljökommittén (NMK).

Sedan utredningen nu slutfört sitt arbete, får utredningen härmed överlämna sitt betänkande Naturresursers nyttjande och hävd (SOU 1983:56).

Reservationer har lämnats av ledamöterna Lönnqvist, Olsson, Redbran dt, Radesjö och Unckel. Särskilda yttranden har avgetts av sakkunniga Herlitz, Ivarsson, Lund och Montgomery. Experterna Emmelin, Sundberg-Falken- mark och Zettersten har medgetts avge särskilda yttranden.

Stockholm den 14 september 1983

Carl Gustaf Bernhard Ulf Lönnqvist Karl-Erik Olsson Wivi-Anne Radesjö

Lars-Göran Redbrandt Per Unckel

/Erik Arrhenius

InnehåH

Läsanvisning I Bakgrund och hittillsvarande natur- resurs- och miljöpolitik

I:1Utredningsuppdraget och arbetets upp- läggning

1.1 Direktiven . 1. 2 Uppläggningen av utredningsarbetet

I:2 Naturresurspolitik i Sverige

2.1 Inledning

2.2 Jordbruk

2.3 Skogsbruk

2.4 Mineralutvinning . . 2.5 Den fysiska n'ksplaneringen

I:3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

3.1 Inledning . . .

3.2 Tekniskt miljöskydd . . 3.2.1 Tiden före miljöskyddslagen (1969) 32.2 Miljöskyddslagen . 3.2.3 136 a & byggnadslagen 3.2.4 Miljökostnadsutredningen 3.2.5 Ändringar i miljöskyddslagen

3.3 Miljöfarligt avfall

3.4 Produktkontroll . . . 3.4.1 Tiden före lagen om hälso- och miljöfarliga varor 3.4.2 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor 3.4.3 Produktkontrollens organisation

3.5 Havsförorening

15

25 30

31 31 34 41 45

51 51 51 53 54 56 56 57 58 58 59

61

3.6 3.7 3.8

Svavel i bränsle Bilavgaser Transport av farligt gods

I:4 Den svenska naturvårdslagstiftningen

4.1 4.2

4.3 4.4 4.5 4.6

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljö-

5.1

5.2

5.3

Inledning

Naturvårdslagen . . . 4.2.1 Olika former av områdesskydd 4.2.2 Skydd för friluftslivet

4.2.3 Skydd för naturmiljön 4.2.4 Skydd mot nedskräpning Jakt- och fiskelagstiftningen Terrängkörningslagen

Bokskogslagen

Övrig lagstiftning som berör naturvården

området

Lagstiftning inom naturresurs- och miljöområdet 5.1.1 Jordbruket 5.1.2 Skogsbruket

5.1.3 Mineralhanteringen

5.1.4 Vatten m. m.

5.1.5 Energi . .

5.1.6 Miljöskyddet

5.1.7 Naturvården m. 111.

5.1. 8 Markanvändning

5.1. 9 Övriga författningar . . . Den statliga administrationen mom naturresurs- och miljöområ- det........... 5.2.1 Jordbruksdepartementets ansvarsområde 5.2.2 Industridepartementets ansvarsområde 5.2.3 Bostadsdepartementets ansvarsområde 5.2.4 Andra departementsområden

5.2.5 Den regionala och lokala administrationen Övriga styrmedel inom naturresurs— och miljöområdet 5.3.1 Allmänna styrmedel/uppgifter 5.3.2 Myndighetsutövning 5.3.3 Normering 5.3.4 Resursfördelning 5.3.5 Ekonomiska styrmedel 5.3.6 Forskning 5.3.7 Utbildning 5.3.8 Informationshantering 5.3.9 Internationellt samarbete 5.3.10 Planering, tillsyn

63 65 67

69 72 74 75 76 77 77 77 78 78

81 82 82 82 82 83 83 84 84 84

85 85 89 93 95 95 96 96 98 98 100 101 104 110 115 119 120

II Utredningens begreppsapparat II:1Några ekologiska begrepp och deras

tillämpning 1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 1.2 Vetenskapen ekolog1 vaxer fram . . . . . . . . . . 121 1.3 Några ekologiska grundbegrepp . . . . . . . . . . 122 1.4 Naturens olika kretslopp . . . . . . . . . . . . . 123 1.4.1 Det geokemiska kretsloppet . . . . . . . . . 123 1.4.2 Energiflöden . . . . . . . . . . . . . . 124 1.4.3 Ämneskretslopp . . . . . . . . . . . . . 126 1.4.4 Vattnets kretslopp . . . . . . . . . . . . 127 1.4.5 Kvävets kretslopp . . . . . . . . . . . . . 127 1.4.6 Fosforns kretslopp . . . . . . . . . . 128 1.4.7 ”Naturfrämmande” ämnen och radioaktiv strålning . 128 1.4.8 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . 129 1.5 Ekologisk succession . . . . . . . . . . . . . . 129 1.6 Ekologisk tolerans . . . . . . . . . . . . . . . 130 1.7 Adaptation . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 1.8 Ekologisk nisch . . . . . . . . . . . . . . . . 132 1.9 Bärkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 1.10 Ekologisk stabilitet . . . . . . . . . . . . . . . 134

II:2 Naturresursbegrepp

2.1 Vad är naturresurser? . . . . . . . . . . . . . . 137 2.2 System för indelning av naturresurser . . . . . . . . 138 2.3 Naturresurshanteringen . . . . . . . . . . . . . 139 2.4 Naturresursernas tillgänglighet . . . . . . . . . . . 140 2.4.1 Fysiska tillgänglighetsvillkor . . . . . . . . . 140 2.4.2 Teknologiska tillgänglighetsvillkor . . . . . . . 141 2.4.3 Ekologiska tillgänglighetsvillkor . . . . . . . . 141 2.4.4 Socio-kulturella tillgänglighetsvillkor . . . . . . 142 2.4.5 Avvägning mellan olika villkor . . . . . . . . 142 2.5 Substitution . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 2.6 Naturresurshushållning . . . . . . . . . . . . . 144 2.7 Vatten som tillämpningsexempel . . . . . . . . . . 144

II:3 Miljöföroreningar — grunder och be-

grepp 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3.2 ”Regeln om de naturliga halterna” . . . . . . . . 147 3.3 Föroreningars livslängd och miljöstörningars varaktighet . . 149 3.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 149

33.2 Beständiga föroreningarimiljön . . . . . . . 149

3.3.3 Obeständiga föroreningar i miljön . . . . . . . 150 3.4 Allmänt om hälsoskador . . . . . . . . . . . . . 151 3.4.1 Hälsoskadors uppkomst . . . . . . . . . . 151 3.4.2 Hälsoskadors varaktighet . . . . . . . . . . 152 3.5 Föroreningskällor och spridningsvägar . . . . . . . . 153 3.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 153 3.5.2 Spridning av beständiga föroreningar . . . . . . 153 3.5.3 Spridning av nedbrytbara föroreningar . . . . . 156

II:4 Livskvalitet

III Naturresurs— och miljösituationen, problembild

III:1 Naturresurser globalt — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

1.1 Efterfrågan och utbud . . . . . . . . . . . . . . 159 1.2 Mineral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 1.3 Fossila bränslen . . . . . . . . . . . . . . . . 162 1.4 Vatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 1.5 Genetiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . 165 1.6 Jordbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1.7 Skogsbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 1.8 Fiske och valfångst . . . . . . . . . . . . . . . 171

III:2 Naturresurser i Sverige tillgångar, utnyttjande, begränsningar

2.1 Mineral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2.2 Energi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 2.3 Vatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2.4 Mark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 2.5 Genetiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . 184 2.6 Jordbruk och rennäring . . . . . . . . . . . . . 187 2.7 Trädgård . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2.8 Skog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2.9 Fiske . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

III:3 Effekter på naturmiljön och på männis- kans hälsa av olika substanser

3.1Inledning..................199 3.2Koldioxid..................199

3.3Svaveloxider.................200

3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Kväveföreningar Fosforforemn gar Sällsynta grundämnen (och deras föreningar) Kolföreningar Ovri ga substanser

3.8.1

Onaturliga kiselföreningar

III:4 Hotbilder

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

IV Problembilden — vad har gjorts vad

IV:1 Miljöskyddets resultat

1.1

1.4

1.5

1.6

Inledning . . . . Tidigare ekologiska katastrofer

Kol Kväve Svavel Fosfor Ozon Kvicksilver Kadmium 4.10 Bly 4.11 Selen

måste göras

Inledning 1.2 Koldioxid 1.3 Svaveloxider

13.1

1. 3. 2 Föroreningssituationen luft 1.3.3 Föroreningssituationen— mark och vatten 1.3.4

Utsläpp

Kalkning av sjöar

Kväveföreningar

1.41

1. 4. 2 Föroreningssituationen luft 1.4.3 Föroreningssituationen mark och vatten

Utsläpp

Fosforföreningar

1.51 15.2

Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

1.6.1 1.6.2 1.6.3 1.6.4 1.6.5 1.6.6

Utsläpp Föroreningssituationen

Inledning . . Direkta lokala utsläpp Direkta diffusa utsläpp Fördröjda lokala utsläpp Fördröjda diffusa utsläpp Nedfall över Sverige

200 202 203 203 204 205

207 207 208 2 1 1 213 219 221 224 228 233 237

243 245 246 246 246 247 247 249 249 251 251 251 251 251 253 253 256 256 256 257 258

SOU 1983r56 1.6.7 Transport till havet med avrinnande ytvatten 259 1.6.8 Sällsynta grundämnen till åkerjord 259 1.6.9 Föroreningssituationen — luft 259 1.6.10 Föroreningssituationen vatten . . 259 1.6.11 Föroreningssituationen — mark och sediment 260 1.6.12 Föroreningssituationen — kvicksilver 261 1.6.13 Föroreningssituationen — sammanfattning 262 1.7 Kolföreningar . . . . . . . 262 1.7.1 Utsläpp diverse kolföreningar . . . . 262 1.7.2 Utsläpp — halogenerade och andra onaturliga substanser (förutom bekämpningsmedel) 266 1.7.3 Utsläpp — bekämpningsmedel . . . 267 1.7.4 Föroreningssituationen — kortlivade kolföreningar 272 1.7.5 Föroreningssituationen långlivade kolföreningar 273 1.7.6 Föroreningssituationen sammanfattning 273 1.8 Övriga substanser 273 1.8.1 Utsläpp 273 1.8.2 Föroreningssituationen 274 1.9 Miljöskyddskostnader 275 1.9.1 Inledning 275 1. 9. 2 Investeringar . . 275 1. 9. 3 Några årliga kostnader . . . 276 1. 9. 4 Hittills utbetalade bidrag för miljöskyddande åtgärder 278 1.10 Några synpunkter på 1970- talets miljöskydd 278

IV:2 Naturvårdens resultat

2.1 Inledning . . . . . 287 2.2 Inventering—planering—kunskapslagring 288 2.2.1 Naturinventering 288 2.2.2 Naturvårdsplanering 292 2. 2. 3 Kunskapslagring 293 2.3 Säkerställandearbetet . 294 2.3.1 Bevarandeinriktad naturvård 294 2.3.2 Bevarandeläget 296 2. 3. 3 Flora- och faunavård 299 2.4 Friluftsliv . . . . 301 2.5 Bevakning och kontroll 303 2.6 Rådgivning 304 2.7 Naturvårdslagen . . 304 2. 7.1 Skydd för naturmiljön . 306 2.7.2 Skydd för växter och djur 307 2.8 Fysisk riksplanering 307 2.9 Internationellt arbete 310 2.10 Resurser för allmän naturvård 310

IV:3 Naturresurspolitiken i Sverige

3.1 Politikens syfte och svagheter . . . . . . . . . . . 315 3.2 Naturresurspolitikens medel . . . . . . . . . . . . 316 3.3 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

IV:4 Behovet av en strategi för naturresurs-

hanteringen 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 319 4.2 World Conservation Strategy — en problembild . . . . . 320 4.3 Kritik av problembilden . . . . . . . . . . . 321 4.4 Om ställningstagande till ”den globala krisen” . . . . . 321 4.5 Beroendet av naturen . . . . . . . . . . . . . . 321 4.6 Svenskt perspektiv . . . . . . . . . . . . . . 322 4.7 Behövs en strategi för naturresurser och miljö? . . . . . 323

IV:5 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 5.2 Hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik . . . . . . 326 5.3 Handlingsfriheten påverkas av många faktorer . . . . . 326 5.4 Är ytterligare åtgärder nödvändiga? . . . . . . . . . 327 5.5 Möjliga åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . 328

IV:6 Utgångspunkt för en strategi en eko- logisk grundsyn

6.1 Ekologisk grundsyn—ett mångtydigt begrepp . . . . . . 331

6.1.1 Inledning . . . . . 331 6.1. 2 Olika uppfattningar om begreppets innebörd . . . 331 6.1.3 Motstående föreställningar . . . . . . . . . 332 6.1.4 Hur kan en grundsyn föras ut? . . . . . . . . 333 6.2 Vissa element i en ekologisk grundsyn . . . . . . . . 333 6.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 333 6.2.2 Fem etiska normer . . . . . . . . . . . . 334

V En svensk naturresurspolitik

V:1 En svensk naturresurspolitik

1.1 Problembilden . . . . . . . . . . . . . 341 1. 2 Behovet av en samlad naturresurs- och miljöpolitik . . . . 342 1.2.1 Sambanden mellan ekosystemen . . . . . . . . 342

1.2.2

1.2.3 1.2.4 1.2.5

Ett behov, flera naturresurser flera behov, en naturre- surs . . . . . . Naturresurspolitiken kontra annan politik

Risk för felstyrning

Naturresurslag

V:2 Mål och strategier för genomförande

2.1 Räckvidden i en svensk naturresurspolitik

2.2 Mål —

medelsarsenalen

V:3 Program för miljöskyddet

3.1 Inledning . .

3.2 Prioriteringar mom miljöskyddet 3.3 Miljö och ekonomi .

3.4 Resurser för miljöskydd . . . . . . . 3.5 Kommitténs prioriteringar tillämpade på specifika (grupper av)

ämnen 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.5.6 3.5.7 3.6 Buller

Koldioxid

Svaveloxider

Kväveföreningar

Fosforföreningar . . . Sällsynta grundämnen (och deras föreningar) Kolföreningar

Övriga substanser

3.7 Genomförande av miljöprogrammet 3.8 Sammanfattning och förslag

V:4 Program för naturvården

4.1 Inledning . . . .

4.2 Diskussion av naturvårdens resultat 4.3 Prioriteringar inom naturvården 4.4 Kommitténs förslag rörande naturvården 4.4.1

4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5

Naturinventering, naturvårdsplanering, kunskapsläg— ring . Fauna- och floravård

Naturvårdslagen . . . . . . Hänsynsregel till naturvården 1 speciallagstiftning Organisation och resurser

V:5 Medel

5.1 Grund 5.1.1

läggande kunskaper Inledning

342 342 342 343

345 346

349 350 350 352

353 353 353 354 354 355 357 359 359 360 361

363 363 366 367

367 368 369 369 370

373 373

5.2

5.3

5.4

5.5

5.6

5.7

5.1.2 5.1.3 5.1.4

Kunskapsbehov Forskning Utbildning

Beslutsfattande under osäkerhet 5.2.1 5.2.2

5.2.3 5.2.4

5..25

Från kunskapsunderlag till beslut . . . Bedömning och bearbetning av vetenskapligt material för beslut .

Beslutsprocess och osäkerhet . . Offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling som metoder för att hantera osäkerhet Kommitténs förslag

Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4

Inledning Naturresursstatistik Naturresursräkenskaper Kommitténs förslag

Konsekvensbeskrivningar

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5

Behovet av konsekvensbeskrivningar Konsekvensbeskrivningar i andra länder Utformningen av en konsekvensbeskrivning Konsekvensbeskrivningar i Sverige Kommitténs överväganden och förslag

Ekonomiska styrmedel

5.5.1 5.5.2 5.5.3

5.5.4

5.5.5

5.5.6

5.5.7

55.8

Inledning . . . .

Ekonomiska styrmedels syfte och användning

Åtgärder inom andra politikområden får konsekvenser för naturresurshanteringen . . . När och var kan direktverkande styrmedel, däribland ekonomiska styrmedel, användas i naturresurspoliti— ken? . . . . . . . . . . . Grundläggande principer för utnyttjande av ekonomiska styrmedel och sambanden med andra medel i naturre- surspolitiken . . Uppföljning av styrmedlens effekter . . Exempel på speciella ekonomiska styrmedel som kan övervägas närmare

Sammanfattning

Särskild ersättning för skador på hälsa och miljö 5.6.1 5.6.2 5.6.3

5.6.4

Inledning . . . . . .

Några definitioner och speciella problem

Argument för och emot särskild ersättning genom fonder eller försäkring Slutsatser

Organisation

5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5

Arbetsuppgifter i stort Den lokala nivån Den regionala nivån Den centrala nivån Regeringsnivån

374 375 381 385 385

386 387

388 389 391 391 391 392 394 395 395 396 396 398 400 401 401 401

403

408

410 419

420 '

423 425 425 426

427 429 430 430 431 434 435 436

Reservationer och särskilda yttranden . .

R 1 Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö

R 2 Karl-Erik Olsson .

R 3 Lars-Göran Redbrandt

R4PerUnckel ..

R 5 Lars- Göran Redbrandt, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten . .

R 6 Karl- Erik Olsson, Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz, Gun- nar Lund och Gunnar Zettersten . . . . R7 Karl- Erik Olsson, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten . R 8 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz och Gunnar Zettersten

R 9 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz och Gunnar Zettersten

S 1 Agneta Herlitz S 2 Tore Ivarsson

53 Gunnar Lund . . . 54 John Gabriel Montgomery SS Lars Emmelin .

S 6 Malin Sundberg- -Falkenmark S 7 Gunnar Zettersten

Bilaga 1 Av kommittén framtaget material . .

Bilaga 2 Birger Persson. Några exempel på hur mål och riktlinjer eller strategier för naturresurshantering kan omsättas i praktiska åtgärder Bilaga 3 Sven- Olov Ericson och Johan Tollin. Några synpunkter pa hur naturresursstrategier kan struktureras . . Bilaga 4 Staffan Westerlund: Bästa teknik- -principen— finns den?

439 441 445 453 455

459

465

483 485 489

493 503 505 507 513 517 521

525

529

543 583

Läsanvisning

Betänkandet är uppdelat i fem avdelningar (I — V). De tre första avdelningarna upptas huvudsakligen av bakgrundsbeskrivningar (I — II) och beskrivning av problembilden (III). I den fjärde och femte avdelningen återfinns kommitténs ställningstaganden och förslag.

Genom denna uppläggning av betänkandet är det möjligt för de läsare som anser sig väl bekanta med såväl den hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitiken som de begrepp som kommittén använder, att ta del av kommitténs ställningstaganden genom att gå direkt in i avdelning III där problembilden beskrivs, och mot bakgrund av denna beskrivning läsa avdelning IV och V.

Reservationer och särskilda yttranden anges nedan kapitel för kapitel. De nummer som står inom parentes är hänvisningar till respektive reservation eller särskilt yttrande i slutet av betänkandet. Utöver resonemang med direkt anknytning till kapitlen görs i reservationerna och i viss utsträckning även i särskrivningarna generella kommentarer om utredningsuppdraget och kommittéarbetet. I ett fall består reservationen av ett påpekande att ytterligare ett kapitel borde förelegat i huvudtexten (R5) samt ett underlag för sådan text. Reservationernas fördelning inom betänkandet framgår av tabell L-1.

Till betänkandet har fogats fyra bilagor. Bilaga 1 ger en förteckning över det bakgrundsmaterial som utgetts som separata publikationer eller förelig- ger som stencilerade rapporter. Bilaga 2 — 4 är material som utarbetats för kommitténs räkning i mer direkt anslutning till arbetet med betänkandet. Kommittén har emellertid här valt att inte söka bearbeta materialet till betänkandeavsnitt som kommittén kan ställa sig bakom. I stället har kommittén beslutat att publicera detta diskussionsunderlag i anslutning till betänkandet som särskilda bilagor där endast författarna ansvarar för innehållet.

Avdelning 1: Bakgrund och hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik Betänkandets första avdelning är rent beskrivande och skall ge en översikt

över naturresurs- och miljöpolitikens utveckling i Sverige under de senaste decennierna.

I:1 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

Kapitlet innehåller direktiven samt en mycket kortfattad beskrivning av arbetsformerna, framför allt avseende bakgrundsmaterialet.

I:2 Naturresurspolitik i Sverige

I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av några olika naturresursom- råden för att visa vilka målsättningar som har funnits, vilka utredningar som har gjorts och vilka lagar som har stiftats. Härutöver berörs även den fysiska riksplaneringen.

I:3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

Kapitlet redogör kortfattat för hur lagstiftning och myndigheter inom områdena miljöskydd och produktkontroll vuxit fram i Sverige.

I:4 Den svenska naturvårdslagstiftningen

I kapitlet beskrivs naturvårdslagstiftningens framväxt och nu gällande lagar inom naturvårdsområdet.

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Som en komplettering till de tre föregående kapitlen i avdelning I behandlas här översiktligt några andra styrmedel inom naturresurs- och miljöområ- det.

Avdelning II: Utredningens begreppsapparat

Här har kommittén som bakgrund gjort en genomgång av begrepp som bedömts vara relevanta för den fortsatta framställningen. När det gäller de två första kapitlen har framställningen avsiktligt hållts på en översiktlig nivå och berör vissa elementära begrepp och förhållanden. I kapitel 3 framförs vissa principiella resonemang som har betydelse för den fortsatta behand- lingen av miljöskyddet i betänkandet.

II:1 Några ekologiska begrepp och deras tillämpningar

I detta kapitel presenteras några centrala ekologiska begrepp och deras tillämpning.

II:2 Naturresursbegrepp

I kapitel] II:2 förs ett motsvarande resonemang kring några centrala begrepp inom naturresursområdet.

II:3 Miljöföroreningar grunder och begrepp

Kapitlet inleds med ett resonemang kring vad som här kallats ”regeln om de naturliga halterna” och fortsätter med en diskussion kring miljöstörningars varaktighet respektive föroreningars livslängd i miljön.

II:4 Livskvalitet

I detta kapitel görs en avgränsning av kommitténs arbete gentemot begreppet livskvalitet.

Avdelning III: Naturresurs- och miljösituationen. Problembild

Här ges en sammanfattning av dagens problembild med avseende på naturresurser och miljö. De tre första kapitlen i avdelningen bör ses som ett försök att ge en översiktlig faktabakgrund över naturresurshantering samt miljö- och hälsoeffekter. I det sista kapitlet diskuteras några representativa naturresurshanteringsproblem mer ingående.

III:1 Naturresurser globalt — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Med hjälp av exempel beskrivs väsentliga delar av den globala naturresurs- situationen. Kommittén har sökt beskriva förändringar i tillgången på naturresurser, hur de handhas och används samt begränsningar och problem i den globala hanteringen.

III:2 Naturresurser i Sverige — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Mot bakgrund av den i kapitel III:1 beskrivna globala naturresurssituationen diskuteras i detta kapitel naturresursläget i Sverige.

III:3 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser

Kapitlet sammanfattar några basfakta om olika (grupper av) substanser och deras hälso— och miljöeffekter. Särskild vikt läggs därvid vid effekternas varaktighet (sammanfattas för miljöeffekter i tabell III:3-1).

III:4 Hotbilder

För att klargöra huruvida samhällets nuvarande hantering av naturresurser och miljö är acceptabel presenteras här några exempel på sådan hantering som har lett till eller kan leda till oroande framtidsperspektiv. Urvalet av exempel har gjorts för att belysa olika typer av problem. Exemplen är

visserligen stora aktuella naturresurs- och miljöproblem, men urvalet innebär inte någon prioriteringsbedömning.

Reservation: El Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2).

Avdelning IV: Problembilden Vad har gjorts? — Vad måste göras?

Mot bakgrund av den i avdelning I till III beskrivna naturresurs- och miljösituationen granskas den politik som har förts i Sverige (kap 1 — 3). I kapitel 4 till 6 behandlar kommittén enligt direktivens krav begreppet ekologisk grundsyn.

IV:1 Miljöskyddets resultat

Kapitlet redovisar, mycket översiktligt, hur tillförseln av olika (grupper av) föreningar ändrats under de senaste 10 — 15 åren. Något sägs vidare om hur tillståndet i miljön förändrats under samma period. Dessutom redovisas vissa av miljöskyddets tidigare och nuvarande kostnader. Kapitlet avslutas med några synpunkter på 1970-talets miljöskydd; främst dess inriktning och hur denna påverkats av olika faktorer.

Reservationer: EJ Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (RI). D Ledamoten Per Unckel (R4).

IV:2 Naturvårdens resultat

Här görs en genomgång av naturvårdens mål, arbetsformer och resultat sedan 1965. Vidare behandlas de konflikter som kan föreligga mellan olika skyddsmotiv. En diskussion förs även om utformningen av naturvårdslagen och hänsynsregler inom speciallagstiftning.

Särskilt yttrande: El Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl).

IV:3 Naturresurspolitiken i Sverige

Med utgångspunkt från de i avdelning I beskrivna styrmedlen inom naturresursområdet förs en översiktlig diskussion om den hittillsvarande naturresurspolitiken i Sverige.

Reservationer: El Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). 12! Ledamoten Lars-Göran Redbrandt (R3).

IV:4 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen

I detta kapitel diskuteras behovet av en svensk naturresursstrategi mot bakgrund av den globala naturresurs— och miljösituationen såsom den beskrivits i ett flertal internationella studier.

IV:5 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

I detta kapitel söker kommittén göra ett sammanfattande ställningstagande utifrån det i de fyra föregående kapitlen beskrivna naturresursutnyttjandet och dess konsekvenser.

Reservation: !: Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: C Sakkunnige John Gabriel Montgomery (84).

IV:6 Utgångspunkt för en strategi en ekologisk grundsyn

Inledningsvis redovisas kortfattat den diskussion som förts och förs om begreppet ekologisk grundsyn. Därefter framför kommittén sin syn på begreppets innebörd. Som ett led i utarbetandet av en ekologisk grundsyn framläggs fem etiska normer.

Reservationer: :l Ledamoten Karl—Erik Olsson (R2). - Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: C Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (RI). 3 Sakkunnige Agneta Herlitz (81). C Sakkunnige Gunnar Lund (83).

Avdelning V: En svensk naturresurspolitik

På grundval av beskrivning och analys av den hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitiken diskuteras mål och medel i den framtida politiken.

V:1 En svensk naturresurspolitik

I kapitlet summeras problembilden från tidigare avdelningar. Vidare diskuteras behovet av en samlad naturresurspolitik och de risker för felstyrning en sådan kan ge upphov till.

Reservation:

Ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt (R6) med instämmande av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten.

Tilläggsreservation till ovanstående reservation R6: D Ledamoten Redbrandt (R8) med instämmande av sakkunnige Herlitz och experten Zettersten.

Särskilda yttranden: El Sakkunnige John Gabriel Montgomery (54) 13 Experten Lars Emmelin (SS)

V:2 Mål och strategier för genomförande

Förslag till översiktliga mål för en naturresurspolitik presenteras i detta kapitel. Vidare förs en diskussion om lämpligheten av strategier för olika sektorer.

Reservationer D Ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt (R6), med instämmande av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten.

Tilläggsreservationer till ovanstående reservation R6: El Ledamoten Olsson (R7), med instämmande av sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten. D Ledamoten Redbrandt (R8), med instämmande av sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten.

Särskilda yttranden: El Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). CI Sakkunnige John Gabriel Montgomery (84). D Experten Lars Emmelin (SS). D Experten Malin Falkenmark-Sundberg (S6).

V:3 Program för miljöskyddet

Kapitlet innehåller ett översiktligt förslag till program för miljöskyddet. Kommittén föreslår dessutom att följande bör göras: El Omfördelning av de miljöskyddande myndigheternas resurser i enlighet med kommitténs prioriteringar. El Kartläggning av och eventuellt åtgärdsprogram mot spridning av sällsynta grundämnen. D Program för att nedbringa spridningen av onaturliga föreningar med okänd livslängd. D Vissa förtydliganden av miljöskyddslagen. D Översyn av miljöskyddsförordningen.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: El Sakkunnige Gunnar Lund (53).

V:4 Program för naturvården

Efter en inledande uppsummering av det hittillsvarande naturvårdsarbetet framförs vissa förslag om utformningen av och medlen i den framtida naturvården.

Reservationer: Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). E Sakkunnige Tore Ivarsson (52).

V:5 Medel

V:5 .] Grundläggande kunskaper

I avsnittet diskuteras behov av åtgärder inom olika kunskapsalstrande verksamheter. Forskningsbehov inom ett antal centrala områden av natur- resurshushållning och miljövård påvisas. Allmänna och mer speciella åtgärder för att förstärka utbildningen rörande naturresurser och miljö diskuteras.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

I detta avsnitt behandlas olika former för systematisk hantering av osäkerhet, bl a offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling, samt överförande av kunskapsunderlag till beslutsunderlag med särskild hänsyn till naturresurs— områdets komplexitet.

Reservationer: Cl Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). El Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

V:5.3 Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper

Kommittén överväger hur befintliga data och bearbetningsrutiner bäst kan utnyttjas. Vidare diskuteras för- och nackdelar med naturresursräkenskaps- system.

V:5.4 Konsekvensbeskrivningar

Kommittén överväger hur underlaget vid beslut av betydelse för naturre- surshushållning kan förbättras. Därvid ägnas speciell uppmärksamhet åt olika former av konsekvensbeskrivningar.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). El Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: El Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

V.'5.5 Ekonomiska styrmedel

I detta avsnitt framlägger kommittén principiella överväganden huvudsakli- gen rörande ekonomiska styrmedel. Vidare diskuteras konsekvenser för naturresurshanteringen av åtgärder inom andra områden.

Reservationer: El Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: El Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

V:5.6 Särskilt ersättning för skador på hälsa och miljö

I detta avsnitt diskuteras möjligheten att komplettera dagens skydd för och skadeersättning åt tredje man. Härvid behandlas för— och nackdelar med fond- respektive försäkringssystem.

Reservation: El Ledamoten Per Unckel (R4).

V:5 . 7 Organisation

I detta avsnitt berörs de organisatoriska konsekvenserna på olika nivåer av de mål och medel kommittén framlagt i betänkandet.

Reservationer:

EI Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). D Ledamoten Per Unckel (R4). D Ledamoten Lars-Göran Redbrandt (R9), med instämmande av sakkun- nige Agneta Herlitz och experten Gunnar Zettersten.

Särskilda yttranden: EI Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). Cl Sakkunnige Tore Ivarsson (52). D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

Bilagor

Bilaga 1 är som ovan angivits en förteckning över det bakgrundsmaterial som kommittén utgivit under sin verksamhet i form av publikationer samt ett antal stencilerade rapporter. Detta bakgrundsmaterial har tillkommit för att komplettera det underlag för kommitténs betänkande som hämtats från andra källor.

Bilaga 2 Birger Persson: Några exempel på hur mål och riktlinjer eller strategier för naturresurshantering kan omsättas i praktiska åtgärder.

Här diskuteras också i viss mån konsekvenserna av applicering av olika typer av medel, såväl i form av resultat och kostnader som uteblivna resultat och felstyrningar.

Bilaga 3 Sven-Olov Ericson och Johan Tallin: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras.

Synpunkterna ges med utgångspunkt från kommitténs fem normer. Här diskuteras ett handlingsprograms innehåll, och hinder för dess förverkligan- de. Detta exemplifieras med problemen försurning, skogens utnyttjande som råvarukälla med dess konflikter och problem, introduktion av jordbruket som råvaruleverantör till kemisk industri, samt effektivisering av energipro- duktion i kombinat.

Bilaga 4 — Staffan Westerlund: Bästa teknikprincipen finns den? Bilagan innehåller en redogörelse för mil jöskyddslagens tillåtlighetsregler och dessas tillämpning.

Tabell L—l Fördelning av ledamöternas reservationer inom betänkandet. .anger att reservation avgivits mot hela eller delar av kapitlet eller avsnittet. Särskilda yttranden av ledamöter, sakkunniga och experter anges ej i tabellen.

Avd. I—III Avd. IV Avd. V

Ledamöter I:1—III:3 III:4 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5.152 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Ordf. Carl Gustaf Bernhard Karl Erik Olsson (c) . . . O . Lars Göran Redbrandt (fp) . 0 . . Ulf Lönnqvist (s) . 0 . . . Wivi-Anne Radesjö (s) . . . . . Per Unckel (rn) . . . O . . 0 . . . . .

. WW 11111 Jm:,ämvstmn

'- . -. ' '1 - .. 1 ' ' -,1 . .1- 1 1 1 -11111..1_11* '.,1.-,1..11,.1 1 .' 1 -.-11,1_.1- 1., _ memo ., ,1._ _ . f_n-':' 11..ij ',t'. _l1| ,,1'l ._

1 111111 I:11I *

,,,-wlan" .-' ' ' .;..'1"'"11"_ . .

gå?-131132, -l'l' ”211"-

1 ,,.11.' __ ' Ill & "i. llll l.. 1— : 1.1: FJ, w |1. 1. . 11 ' - : ..-' 111 . " -" ." f M f 11,15, '=- '. .

|| 1 ...,;1

|-"" .ru

__- 1l'1""

hm? —'-"=.='1'"' ' " "j .

II II _ ,l' vlll1 " 1 H- ' ...fi,1.1.....' *1'11....11.,.1..—""L,.e' ...-' J-1. 5.1 ' - 11.- E ,,,": . 1 |' :tél . : . ' -.. . .” ' 51 ' ,,,—., " ,; , ., 'art'h'. 1 11."'_3 11 -11' ,'.

I Bakgrund och hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik

I:1 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

1.1 Direktiven

Genom beslut den 12 januari 1978 bemyndigades chefen för jordbruksde- partementet. statsrådet Dahlgren, att tillkalla en kommitté med uppdrag att utforma riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken.

I det anförande till statsrådsprotokollet som låg till grund för beslutet uttalade statsrådet:

Den tekniska och ekonomiska utvecklingen i industriländerna har efter hand möjliggjort betydande förbättringar av människornas livsvillkor och materiella standard, tex i form av bättre bostäder, näringsstandard. arbetsförhållanden, utbildning. social omsorg och hälsovård samt ökad fritid.

Denna utveckling har emellertid också negativa sidor, vilka blivit alltmer uppenbara. Den höjda materiella standarden har delvis uppnåtts till priset av misshushällning med naturresurser och därigenom också på bekostnad av betydelse- fulla miljövärden.

Konsekvenserna av en sådan fortsatt utveckling kan bli allvarliga. Det som därvid främst oroar är knappheten på och den ojämna fördelningen av naturresurser, jordens begränsade förmåga att tåla föroreningar samt miljögifternas hälsoeffekter. De fattiga ländernas situation understryker behovet av en ansvarsmedveten resurshushållning i industriländerna.

I vårt land har insatserna inom miljövårdsområdet successivt ökats. Jag avser här närmast frågor om skyddet av den yttre miljön. Med stöd av miljöskyddslagen (1969387) har kraven på åtgärder för att begränsa utsläpp till luft och vatten från olika industriella och andra anläggningar efter hand skärpts. Omfattande statliga bidrag har påskyndat utbyggnaden av kommunala avloppsreningsverk och industrins reningsåt— gärder. Dessa insatser har inom många områden resulterat i kraftigt minskade föroreningar. Särskild lagstiftning har införts för att begränsa avgasutsläppen från bilar och svavelhalten i fossila bränslen. Olika åtgärder har vidtagits för att stimulera till förbättrad avfallshantering samt ökad återvinning och återanvändning.

Kontrollen av hälso— och miljöfarliga varor har förbättrats. Kontrollorganisationen byggs ut och ett produktregister förbereds. Användningen i olika sammanhang av en rad hälso- och miljöfarliga ämnen, tex DDT och PCB samt vissa föreningar av kvicksilver, bly och kadmium har begränsats eller förbjudits.

Med stöd av bl a naturvårdslagen (1964:822) och ekonomiska insatser från stat och kommuner har stora arealer bevarats för vetenskapliga och kulturella ändamål eller för friluftslivets behov. Genom den fysiska riksplaneringen eftersträvas en bättre samordning i de statliga insatserna inom detta område och med den kommunala markanvändningsplaneringen. Resurserna för administration, forskning, information och övervakning på miljövårdsområdet har förstärkts kraftigt under den senaste tioårsperioden. I ökad utsträckning har miljövårdsfrågorna också blivit föremål för internationellt samarbete.

Även om betydande insatser redan gjorts och fortlöpande görs för att lösa olika miljövårdsproblem kommer behovet av ytterligare insatser att vara stort. Samtidigt måste vidtagna åtgärder utvärderas. Så har också skett när det gäller olika delfrågor inom miljövårdsområdet, där flera kommittéer f n arbetar. Frågor om bl a fördelning- en av kostnadsansvaret för miljövårdsåtgärderna och principerna för användning av olika styrmedel inom miljövårdsarbetet behandlas av utredningen (Jo 1971:08) om kostnaderna för miljövården. Miljöskyddslagstiftningen ses över av miljöskyddsutred— ningen (Jo 1976c06) som bl a prövar vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra tillsynen över miljöstörande anläggningar. Bilavgasfrågorna behandlas nu av två kommittéer (K 1977:02 och Jo 1977:08). En översyn av tillståndsprövningen för bl a grustäkter sker inom naturvårdskommittén (Jo 1970128). Vidare förbereds en särskild utredning för översyn av produktkontrollens organisation och därmed sammanhäng— ande frågor.

Ställningstaganden i olika frågor måste inom miljövården ofta göras på grundval av ett osäkert beslutsunderlag. Det är i allmänhet inte möjligt att med full säkerhet fastställa t ex vilka skadeverkningar som kan uppkomma till följd av olika industriella processer eller produkter resp att bedöma hur effektiva olika reningsåtgärder kan bli. Osäkerheten är i allmänhet också stor när det gäller kostnadsberäkningar i anslutning till ifrågasatta miljövårdsåtgärder. Beslut om reformer och åtgärder inom miljövårds— området under den gångna tioårsperioden har i stor utsträckning avsett sådana frågor där klart definierade problem förelegat och där godtagbara tekniska lösningar funnits till rimliga kostnader. Enligt min uppfattning har det också varit naturligt att i det inledande skedet av miljövårdsarbetet direkt angripa de konkreta problemen på detta sätt.

Det är emellertid angeläget att vi i framtiden kan anlägga ett vidare perspektiv på miljövårdspolitiken. Vi måste kunna fatta våra beslut mot bakgrund av en mera samlad bedömning och prioritering av behovet av åtgärder inom hela miljövårdsområdet. Det är också nödvändigt att vi genom bättre och mer långsiktig planering i större utsträckning än fn söker förebygga miljövårdsproblem genom att åstadkomma en bättre hushållning med naturresurserna. Jag använder här begreppet naturresurser i dess vidaste mening dvs ämnen eller egenskaper hos dessa, som kan eller skulle kunna utnyttjas av människan. En sådan förbättrad hushållning med naturresurserna får dock inte enbart ses som grundval för miljöpolitiken. All verksamhet måste i framtiden baseras på en teknik som tillvaratar möjligheterna till hushållning med naturresur- ser.

Insikten om behovet av en förbättrad hushållning med naturresurserna har ökat kraftigt under senare är såväl i Sverige som i andra länder. En rad studier på detta område har genomförts nationellt och internationellt. I Sverige har i olika samman- hang gjorts analyser sektorvis av tillgång och efterfrågan för olika slag av råvaror. Som exempel på sådana utredningar kan nämnas arbetet inom 1973 års skogsutredning (Jo 1973:06) och mineralpolitiska utredningen (I 1974z02). Syftet har i första hand varit att klarlägga förutsättningarna för utveckling på kortare eller längre sikt av resp näringsgrenar. I ökad utsträckning har detta slag av utredningsverksamhet kommit att innefatta även analyser av i vilken utsträckning utvecklingen av en näringsgren och därmed ett ökat utnyttjande av vissa naturresurser kan komma i koanikt med andra

viktiga samhällsintressen.t ex miljöintressena. Ett exempel på bredare angreppssätt är den kommitté (Jo 1977206) för vattenplanering. som jag har tillsatt efter bemyndi— gande av regeringen.

Under det senaste årtiondet har också skett en förstärkning av den sektorövergri- pande samhällsplaneringen i syfte att skapa ett underlag för åtgärder som står i överensstämmelse med angelägna och långsiktiga samhällsintressen.

Den regionalpolitiska planeringen och den fysiska riksplaneringen representerar sådan fortlöpande sektorövergripande samhällsplanering. Inom ramen för dessa verksamheter analyseras de geografiska konsekvenserna av samhällsutvecklingen och lämnas underlag för statsmakternas beslut om vilka riktlinjer som bör gälla för befolkningens regionala fördelning resp hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser. Genom den utvärdering av den fysiska riksplaneringens planerings- skede som fn genomförs erhålls en första översiktlig bild av vilka konsekvenser beträffande i första hand markanvändning som den förväntade respektive planerade samhällsutvecklingen ger upphov till. Inom bostadsdepartementet förbereds en ny rapport om hushållningen med landets mark; och vattenresurser vilken avses publiceras kring årsskiftet 1978/79.

I syfte att ytterligare komplettera underlaget för en bred debatt om utformningen av det framtida samhället inrättades år 1973 sekretariatet för framtidsstudier. Sekreta— riatet har låtit genomföra långsiktigt och brett inriktade studier av vissa frågor, bl a inom naturresursområdet.

För den fortsatta samhällsutvecklingen är det nödvändigt att ett ekologiskt synsätt i högre grad än hittills tillämpas. Därmed avses att mänskliga behov skall tillfredsställas på ett sådant sätt att de fysiska och biologiska förutsättningarna för mänsklig verksamhet i framtiden uppfylls. Detta synsätt måste prägla också resursanvändning- en. Den begränsade tillgången på många naturresurser, konflikter mellan motstående intressen och de miljöeffekter som följer av en ökad resursförbrukning nödvändiggör enligt min mening en bättre hushållning med naturresurserna.

Ekologiska principer ligg'er också till grund för den fysiska riksplaneringen, där dock arbetet koncentreras på sådana miljö- och resurshushållningsfrågor som har direkt geografisk anknytning. Det är emellertid angeläget att nu bygga upp en naturresurs- och miljöpolitik med ett vidare perspektiv.

För att dra upp allmänna riktlinjer för en sådan samlad svensk naturresurs- och miljöpolitik bör en särskild kommitté tillsättas. Samhällsutvecklingen måste ges en sådan inriktning att den kan tillgodose kraven på en långsiktig hushållning med naturresurserna och på en god miljö. Mot denna bakgrund bör en samlad utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet utföras.

En inledande uppgift för kommittén bör vara att studera vilka förändringar i fråga om utnyttjandet av naturresurserna som en ekologisk grundsyn kräver. Därvid bör kommittén söka bedöma toleransgränserna i olika hänseenden för de störningar som olika ekologiska system kan utsättas för utan att livskvaliteten för kommande generationer hotas. Begreppet livskvalitet och vad som kan bedömas vara en rimlig nivå för denna bör utvecklas och konkretiseras. De mänskliga och ekologiska krav som blir resultatet av dessa analyser bör ligga till grund för inriktningen av den framtida samhällsutvecklingen.

Kommittén bör göra sina bedömningar utifrån aktuell kunskapsnivå och även pröva om de ur analyserna härledda framtidsbilderna är önskvärda och realiserbara. I arbetet bör ingå att söka beskriva på vilket sätt samhällsutvecklingen kan påverkas i önskad riktning och i vilken takt detta kan ske. Kommittén bör också bedöma i vad mån ett tillgodoseende av resurs- och miljöpolitiska mål kan komma i konflikt med andra angelägna mål för samhället och enskilda människor. Likaså bör kommittén i den utsträckning det är möjligt analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna i vid mening av de härledda framtidsbilderna.

Bedömningen av möjliga mål för den framtida naturresurs— och miljöpolitiken kan ske utifrån olika perspektiv vad avser såväl tid som rum. Det är enligt min mening inte lämpligt att i direktiven i detalj binda kommitténs arbete i dessa avseenden. Tidshorisonten bör bestämmas mot bakgrund av bedömningar av under hur lång tidsperiod dagens politiska beslut i väsentlig utsträckning påverkar samhällsutveck— lingen. Vidare bör beaktas att sambandet med olika pågående former av samhälls— planering ställer krav på samordning av valda tidsperspektiv.

För såväl naturresurs- som miljöfrågorna gäller att bedömningarna måste ske i ett internationellt perspektiv. Även om kommittén i första hand måste inrikta sig på att utforma förslag till riktlinjer för en svensk naturresurs- och miljöpolitik bör dessa stå i överensstämmelse med vår grundsyn om internationell solidaritet och ett gemensamt ansvar för jordens resurser. Studier och bedömningar av den globala miljö- och resurssituationen böri huvudsak begränsas till vad som kan behövas som underlag för kommitténs ställningstaganden när det gäller den svenska naturresurs- och miljöpo— litiken.

Dessa mera allmänna överväganden rörande mål för naturresurs— och miljöpolitiken bör kunna leda till ökade kunskaper om alternativa möjligheter till utveckling av samhället utifrån en ekologisk grundsyn. Dessa ökade kunskaper bör ligga till grund för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken.

När det gäller hushållningen med naturresurser har samordningen mellan samhällets olika insatser ännu inte tagit fastare former. En viktig uppgift för kommittén bör därför vara att sammanställa och utvärdera de studier som gjorts och det arbete som pågår inom detta område. Intresse bör även ägnas utländska studier i den mån värdefulla erfarenheter för det fortsatta svenska arbetet kan vinnas.

Hushållningen med naturresurser bör inriktas mot användning av förnybara naturresurser, en såväl kvantitativt som kvalitativt uthållig avkastning, en så långt möjligt fullständig återanvändning samt mot mer hållbara, reparerbara och återvinn- ingsbara produkter. Jag är samtidigt angelägen betona att den hushållning med naturresurser som jag här åsyftar även har till ändamål att åstadkomma ett effektivare resursutnyttjande och därmed också ge möjligheter till fortsatt förbättring av människornas livsvillkor.

Tillgången på energi är en begränsande faktor för exploateringen av andra naturresurser. Energianvändningens miljöeffekter är i flera avseenden betydande. Den långsiktiga energianvändningen och dess konsekvenser för hushållningen med naturresurser måste därför beaktas. Därvid bör i första hand material från pågående energiutredningar utnyttjas.

Kommittén bör alltså utforma riktlinjer för en långsiktig hushållning med naturresurserna inom de ramar som en ekologisk grundsyn kan komma att ange. Därvid uppkommer samordnings- och avgränsningsproblem gentemot en rad verk- samheter som bedrivs från delvis andra utgångspunkter. Kommittén bör i samarbete med berörda kommittéer, myndigheter eller andra organ på lämpligt sätt belysa förekommande samordnings- och avgränsningsfrågor.

När det gäller olika frågor inom miljövårdsområdet har som jag redan nämnt insatserna successivt ökats under de senaste tio åren. I anslutning till den utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet, som kommittén enligt vad jag tidigare anfört skall göra, bör också möjligheterna prövas att upprätta ett samlat program för framtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön. Därvid bör behovet av åtgärder inom olika delområden vägas mot varandra och prioriteras.

Jag vill framhålla att dåliga eller farliga arbetsmiljöförhållanden för många människor utgör ett hot mot hälsa och välbefinnande. Kommittén bör inte särskilt behandla arbetsmiljöfrågor men bör eftersträva lösningar som medverkar till förbättringar även av arbetsmiljön.

Som jag tidigare berört har samhällets insatser på miljövårdsområdet till stor del fått

inriktas på att i efterhand söka rätta till missförhållanden. Åtgärder har emellertid också vidtagits för att göra det möjligt att beakta miljöaspekterna när olika nya verksamheter planeras. Arbetet inom den fysiska riksplaneringen kan till stor del ses som ett exempel på sådana strävanden. Förenklat kan man tala om en återställande och en förebyggande del av miljövårdsarbetet. Hittills har framför allt de förebyg- gande insatserna varit otillräckliga. Kommittén bör därför särskilt överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att miljöhänsyn skall kunna tas på ett tidigt stadium i planeringen av olika verksamheter.

Samtidigt måste emellertid politiken utformas så att insatserna för att återställa förstörd miljö eller för att förhindra miljöskador i det enskilda fallet inte eftersätts. Tvärtom har utvecklingen under senare år visat att tillsynen och kontrollen bör förstärkas och åtgärder vidtas för att ge samhället ökade möjligheter att komma till rätta med sådana problem som redan har uppstått.

Uppgiften att söka utforma långsiktiga riktlinjer och mål för det framtida arbetet inoin naturresurs- och miljövårdsområdet innebär. som framgår av vad jag tidigare anfört, ett omfattande arbete. Jag bedömer det därför inte som möjligt att kommittén skall kunna utforma mer än ett första förslag till sådana riktlinjer. Detta arbete bör i huvudsak kunna baseras på befintligt material.

Kommitténs arbete bör sålunda ses som inledning till en planmässig utrednings- verksamhet inom naturresurs- och miljöområdet där erfarenheterna av den första etappen får ligga till grund för beslut om hur det fortsatta arbetet bör bedrivas. Mot denna bakgrund är det angeläget att kommittén också prövar och lägger fram förslag i fråga om formerna för det fortsatta arbetet på detta område. I detta sammanhang bör kommittén studera erfarenheterna av annat planeringsarbete i syfte att åstadkomma en smidig och till ändrade förutsättningar anpassningsbar verksamhet. Kommittén bör vidare överväga på vad sätt samordning kan ske med existerande planeringsformer t ex den ekonomiska långtidsplaneringen, den regionalpolitiska planeringen. den regiona— la trafikplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Härvid bör kommittén också beakta de erfarenheter av behandlingen av sådana frågor som kan ha vunnits i andra länder i första hand de nordiska.

Jag ser det som viktigt att utarbetandet av riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken kompletteras med förslag om hur riktlinjerna skall kunna omsättas i praktiska åtgärder. Kommittén bör därför noga pröva de olika medel som kan utnyttjas för att påverka samhällsutvecklingen i en riktning där större hänsyn kan tas till behoven av en förbättrad hushållning med naturresurser och till miljökrav i enlighet därmed. Kommittén bör analysera olika medel att påverka utvecklingen såsom lagstiftning, skilda slag av forsknings— och utvecklingsarbete. planeringsåtgärder, ekonomiska styrmedel, beslutsformer, organisation, information och utbildning m m. Kommittén bör sålunda vara oförhindrad att överväga förändringar i uppbyggnaden av miljövårdsadministrationen och lagstiftningen på naturresurs- och miljöområdet, former för vidgat inflytande för allmänheten över beslut som rör deras miljö samt åtgärder för att åstadkomma en till ekologisk grundsyn lämpligt anpassad utbild- ning.

Det vida uppdrag kommittén far förutsätter samordning med arbetet i andra kommittéer och inorn myndigheter. Kommittén bör vidare beakta behandlingen av förslag som under dess arbete läggs fram i andra utredningar och som är av betydelse för utredningsuppdraget. Som exempel på en utredning av detta slag kan jag särskilt nämna titredningen om kostnaderna för miljövården. Härutöver vill jag framhålla att arbetet i huvudsak bör inriktas på övergripande frågor inom naturresurs- och miljöområdet. Kommittén bör således inte gå in på sådana specialfragor som behandlas i andra utredningar. Iden mån kommittén finner att någon fråga inom dess ämnesområde påkallar särskild utredning som inte är av den övergripande karaktär att den lämpligen bör utföras av kommittén bör den kunna föreslå att frågan utreds i

särskild ordning.

Jag bedömer det som angeläget att kommittén så snabbt som möjligt kan redovisa vissa förslag och särskilda studier i form av delbetänkanden. Jag ser det som önskvärt att arbetet kan utföras på ett sådant sätt att samhällsdebatten kring hithörande frågor stimuleras. Kommitténs arbete bör i övrigt bedrivas så att slutredovisningen kan göras före utgången av år 1981.

Vidare har till utredningen överlämnats ett antal riksdagsmotioner. Till utredningen har dessutom inkommit ett antal skrivelser och handlingar från myndigheter, organisationer och enskilda.

1.2 Uppläggningen av utredningsarbetet

I direktiven framhåller departementschefen som önskvärt att arbetet kan utföras på sådant sätt att samhällsdebatten kring hithörande frågor stimuleras. Den seminarieverksamhet som bedrivits med deltagare från myndigheter, forskningsinstitutioner och miljöorganisationer skall ses som ett led i denna strävan. Sammanlagt har ett 30—tal seminarier genomförts. Vidare har ett antal bakgrundsrapporter och projektstenciler publicerats (se förteckning i bilaga 1). För innehållet [ underlagsrapporter och projektsten- ciler ansvarar endast de enskilda författarna. Kommitténs huvudsekreterare har haft det redaktionella ansvaret.

Utöver arbetet med projektrapporter och seminarier har utredningens sekretariat haft kontakter och sammanträffanden med myndigheter och organisationer på miljö- och naturresursområdet.

Sekretariatet har också följt forskningsprojekt och andra utredningar med angränsande verksamhet och uppgifter som den nordiska råvaru— och resursutredningen, forskningsrådsnämndens naturresursdelegation, land- skapsinformationsutredningen, produktkontrollutredningen, miljöskade- utredningen, miljöskyddsutredningen och utredningen om spridning av kemiska medel och handelsgödselmedel.

I:2 Naturresurspolitik i Sverige

2.1 Inledning

I detta kapitel görs en kortfattad genomgång av några olika naturresursom- råden för att se vilka målsättningar som har funnits, vilka utredningar som har gjorts och vilka lagar som har stiftats. Dessutom behandlas den fysiska riksplaneringen, som också påverkar hushållningen med naturresurser. Genomgången rör i huvudsak tiden efter 1945.

Till stor del är det frågor kring markumyttjandet som behandlas. De områden som berörs bör ses som väsentliga och belysande exempel. Politiken kring frågorna om luft, vatten, energi och avfall har tex inte behandlats i detta kapitel. För de områden som beskrivs bygger framställ- ningen på material som är dokumenterat på ett något så när lättillgängligt sätt, till stor del material från regering, riksdag och myndigheter. Genom att vi här i första hand behandlar innehållet i de förslag som vid riksdagsbeslut haft majoritetens stöd framkommer inte de olika åsikter som framfördes i diskussionen före beslutet.

2.2 Jordbruk

År 1947. 1967 och 1977 fattade riksdagen beslut om riktlinjer för jordbrukspolitiken.(1) I jordbrukets livsmedelsproduktion ingår 5 k egentli- ga jordbruksprodukter, dvs spannmål, potatis, sockerbetor, oljeväxter, kött, mjölk och ägg. Produktionen av frukt, bär och grönsaker omfattas inte av jordbrukspolitiken utan hänförs till trådgårdsnäringen. För denna näring fastställdes riktlinjer 1979. (2) Jämfört med de jordbrukspolitiska riktlin- jerna är de allmänt hållna. I riksdagsbeslutet förutsattes att trädgårdsnäring- en liksom tidigare kommer att vara beroende av sin internationella konkurrenskraft, vilken i första hand skall upprätthållas genom rationalise- ring.

I samtliga jordbrukspolitiska beslut ingår ett mer eller mindre klart uttryckt inkomstmål. Det som sedermera kom att betecknas som produk- tionsmål ingick redan i viss män i 1947 års beslut men finns uttryckligen med i de båda senare besluten. Effektivitets- eller rationaliseringsmål kan sägas ingå i alla besluten. även om termen inte utnyttjas i målbeskrivningarna.

I 1947 års beslut var inkomstmålet, dvs att tillförsäkra de i jordbruket verksamma en skälig inkomst, jordbrukspolitikens primära mål. Jordbru-

karna skulle ha samma möjligheter som utövare av andra näringar att uppnå en viss typ och grad av ekonomisk och social standard. Basjordbrukare, som hade 10 20 hektar åker, skulle inkomstmässigt jämställas med vissa grupper av industriarbetare (inkomstlikställighet). Denna kategori jordbrukare utgjorde målgruppen för såväl pris- som rationaliseringspolitiken. Det förutsattes att produktionen i princip skulle ligga inom det inhemska avsättningsutrymmet.

I 1967 års riktlinjer beskrevs inkomstmålsättningen som att "de som arbetar i jordbruket i framtiden får en ekonomisk standard som är likvärdig med den som yrkesutövare inom andra näringar når". Produktionsmålet formulerades så, att produktionen skulle minska till en lägsta nivå som bestämdes av vissa krav på beredskap inför avspärrning, detta för att undvika dyrbar överskottsproduktion. J ordbruksnäringen skulle arbeta under beting- elser som så långt möjligt var desamma som för näringslivet i övrigt. Bland olika rationaliseringsåtgärder framhölls strukturrationaliseringen som sär- skilt väsentlig. Familjejordbruket skulle utgöra basen för jordbruksnäringen men någon övre gräns för vilka som skulle kunna få statligt rationaliserings- stöd angavs inte.

Natur- och landskapssynpunkterna behandlades i propositionen 1967z280i samband med produktionsmålsättningen. Även om naturvården enligt propositionen var en mycket angelägen samhällsfråga, ansågs det inte möjligt att speciellt främja denna genom generella jordbrukspolitiska åtgärder. Samtidigt med en erinran om att det åligger lantbruksorganisatio- nen att i arbetet med jordbrukets rationalisering så långt som möjligt beakta naturvårdssynpunkterna, förutskickades det att naturvårdsmyndigheterna skulle få i uppdrag att följa verkningarna från landskapsvårdssynpunkt av att jordbruksarealen minskade i omfattning.

1977 års beslut utgår från att landets naturliga resurser för jordbrukspro- duktion skall utnyttjas och att familjelantbruket skall vara den dominerande företagsformen.

Ett huvudsyfte med jordbrukspolitiken anges vara att tillförsäkra dem som är sysselsatta inom jordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår.

Ett viktigt led i de statliga insatserna är enligt riktlinjerna att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag och att genom stöd till forskning, försök och rådgivning medverka till utvecklandet av en teknik som kan utnyttjas vid sådana företag. Statsmakterna ser positivt på vad som i propositionen kallas kombinerade företag, där jordbruket kombineras med någon annan sysselsättning (företrädesvis inom eller med anknytning till de areella näringarna).

Innebörden av produktionsmålsättningen i 1977 års beslut kan sägas vara, att jordbruksproduktionen tillåts växa trots att åkerarealen förutsätts sakta sjunka. Överskotten koncentreras på spannmål, medan animalieproduktio- nen förväntas bli mera anpassad till den inhemska konsumtionen.

Beredskapskraven anger en nedre gräns för produktionsmålet, som inte får underskridas. Begreppet försörjningsförmåga används som ett samman- fattande begrepp för att mäta livsmedelsberedskapen. Försörjningsförmå- gan visar den beräknade tillgången på livsmedel under en avspärrning uttryckt i procent av det beräknade behovet.

Jordbruket anses ha en viktig regionalpolitisk funktion att fylla. I propositionen 1977/78: 19 anförs, att en omfattande nedläggning av åkermark ofrånkomligen skulle drabba redan svaga bygder. Dessa konsekvenser hade inte beaktats i de kalkyler som 1972 års jordbruksutredning gjort. Kalkylerna ansågs därför inte direkt kunna ligga till grund för samhällsekonomiska bedömningar.

I 1977 års beslut anges att det finns flera olika medel för de statliga insatserna — rådgivning, finansieringsstöd och markpolitiska instrument — utan att egentligen rangordna dem sinsemellan. Statsmakterna överlåter åt lantbruksstyrelsen att precisera riktlinjerna utifrån några allmänna begrepp såsom utvecklade, utvecklingsbara, begränsat utvecklingsbara och icke- utvecklingsbara jordbruksföretag.

Jordbrukspolitiken bör, enligt 1977 års beslut, präglas av en ekologisk grundsyn. På sikt måste samhället sträva efter att finna en produktionsteknik där hög effektivitet kan förenas med kraven på resurshushållning och ekologisk balans. Det ansågs oomtvistligt att debatten vinner på att ett mera preciserat underlag tas fram genom att man jämför de ekonomiska och ekologiska följderna av en konventionell respektive en alternativ jordbruks- teknik.

Naturvårdsverket borde, enligt beslutet, utarbeta riktlinjer för hur jordbruket bör bedrivas med hänsyn till miljövårdssynpunkter. Som ett särskilt problem när det gäller resurshushållningen inom jordbruket upp- märksammades vattenhushållningen. Rationaliseringsmålet skall enligt 1977 års beslut begränsas av kraven för ekologisk grundsyn, underordning under regionalpolitiken och hushållning med vattenresurser. Lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna skall beakta dessa krav då rationaliseringsinsatser- na utformas.

Utöver inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitetsmålet diskute- rades i samband med 1977 års beslut vad som skulle kunna betecknas som ett fjärde jordbrukspolitiskt mål — folkhälsomålet. I direktiven till 1972 års jordbruksutredning angavs, att bedömningen av produktionsmålet bl a skulle påverkas av det växande intresset för kost- och näringsfrågor.

Jordbruksutredningen fann det angeläget att produktionsinriktningen anpassas till förändringar i kostvanorna. Utredningen diskuterade om subventionen av jordbruksprodukter kunde differentieras i syfte att påverka näringsstandarden. Utredningen fann emellertid att det huvudsakliga sättet att förbättra människors matvanor bör vara en intensifierad upplysning om sambandet mellan kost och hälsa. I propositionen framfördes samma tanke. Något särskilt folkhälsomål fastställdes alltså inte.

Av särskilt intresse är vanhävdslagstiftningen och dess utveckling. 1947 års uppsiktslag innehöll bestämmelser om att odlad jord och jordbruksbyggna- der inte fick vanhävdas. Lagen kompletterades med en särskild lag om tvångslnlösen av vanhävdad jordbruksegendom. Eftersom uppsiktslagen ansågs hindra nedläggning av jordbruk och överföring av jordbruksmark till skogsmark ersattes den 1969 av en jordhävdslag. Denna lag skulle i första hand användas för att underlätta strukturomvandling och rationalisering inom jordbruket. Lagen tillät att jordbruk lades ned. Endast om nedlägg- ningen stred mot vissa allmänna intressen skulle lantbruksnämnden ingri- pa.

Under 1960-talet framfördes också i olika jordbrukspolitiska sammanhang krav på att större hänsyn skulle tas till landskaps- och naturvård samt att gammal kulturmiljö skulle bevaras. Jordbruksutredningen ansåg det emel- lertid inte rimligt att tillgodose naturvårdsintressen inom ramen för vanhävdslagstiftningen. Det skulle innebära att kostnaderna för naturvården delvis skulle belasta jordbruket och därmed påverka livsmedelspriserna. Naturvården skulle enligt jordbruksministern inte främjas genom generella jordbrukspolitiska åtgärder utan genom naturvårdspolitik.

Lagen om skötsel av jordbruksmark (1979z425) antogs av riksdagen 1979 (3) och ersatte vanhävdslagen. Skötsellagen syftar bla till att begränsa ytterligare nedläggning av åkermark och kultiverad betesmark. Jordbruks- mark, som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga omständigheter är lämplig för jordbruksproduktionen, skall brukas så att markens produktions- förmåga tas till vara på ett ändamålsenligt sätt. Den som vill ta jordbruks- mark ur produktion måste ansöka om tillstånd till detta hos lantbruksnämn- den. Nämnden får även under vissa förutsättningar förelägga innehavaren att åter ta mark i jordbruksproduktion. Om ägaren så begär är staten skyldig att lösa in den fastighet som berörs av ett sådant föreläggande. Enligt propositionen 1978/79:163 bör vidare hänsyn tas till naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen i all verksamhet som avser utnyttjande av naturresurser, således även i jordbruket.

Såsom framgått av framställningen har jordbrukspolitiken under hela perioden efter kriget kretsat kring inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitets- eller rationaliseringsmålet. De skilda målen har betonats olika mycket under olika perioder samtidigt som de givits något olika innebörd. Det ställs numera i större utsträckning än tidigare allmänna krav även på ekologisk grundsyn och hushållning med naturresurser vilket kan påverka de jordbrukspolitiska målen. Hur detta skall beaktas är bl a lantbruksstyrel- sens, lantbruksnämndernas och naturvårdsverkets uppgift att ta reda på och informera om.

Den samlade åkerarealen i landet har stadigt minskat efter krigsslutet. Antalet företagsenheter har sjunkit ännu snabbare. De kvarvarande företagsenheterna tenderar därför att öka i storlek. Arealminskningens takt har dock successivt avtagit under senare år, och den totala åkerarealen förändras numera endast föga från år till år. Antalet sysselsatta har minskat kraftigt, vilket innebär en stark produktivitetsökning per arbetsinsats.

2.3 Skogsbruk

Bestämmelser som reglerar skogarnas utnyttjande har funnits länge. Den äldsta lagstiftningen behandlar t ex rätten att odla upp skogsmark, bete. jakt. rätten till bärande träd, masteträd och storverksträd och liknande frågor. Efter hand som bergsbruket ökade i betydelse tillkom bestämmelser som syftade till att tillgodose denna närings stora behov av ved. kol och konstruktionsvirke. Under 1600- och 1700-talen gällde vissa i regel ganska verkningslösa bestämmelser som tog sikte på att motverka en konstaterad eller befarad skogsbrist.

Under inflytande av den ekonomiska liberalismens tankegångar upphäv-

des under slutet av 1700-talet och början av 1800-talet många inskränkningar i dispositionsrätten till skogarna. Den främst för exportmarknaden starkt ökade efterfrågan på sågat virke, gruvvirke och senare även pappersmassa, ledde till överavverkning och nästan total brist på återväxtåtgärder inom ramen för en i praktiken oreglerad dispositionsrätt till skogen.

Ett mera samlat grepp i skogslagstiftningsfrågan togs först av 1896 års skogskommitté. Ifråga om de enskilda skogarna uttalades att lagstiftningens mål borde vara en uthållig och i huvudsak jämn produktion. Erfarenheterna av tidigare lagstiftnings bristande effekt motiverade förslaget om ett offentligt organ, som skulle övervaka den enskilda skogshushållningen, ge råd och anvisningar och även förmedla bidrag. Så tillkom 1903 års lag angående vård av enskilda skogar och samtidigt bildades skogsvårdsstyrel- serna. Rätt snart visade det sig dock att lagstiftningen behövde skärpas. År 1923 tillkom den första egentliga skogsvårdslagen. Den föreskrev att nöjaktig återväxt skulle frambringas inom skälig tid efter avverkning. Yngre skog fick — med vissa undantag inte avverkas på annat sätt än genom för skogens utveckling ändamålsenlig gallring. Äldre skog fick inte avverkas så att skogens återväxt äventyrades eller så att fastigheten fick brist på husbehovsskog. I lagen infördes ett nytt begrepp, svårföryngrad skog.

Skogsbruket och skogsindustrin var under 1940—talet och i början av 1950-talet av mycket stor betydelse för det svenska folkhushållet. Exporten bestod till stor del, 35 40 % av exportvärdet, av produkter som baserades på skog. Konkurrensen från utlandet krävde emellertid en ökad effektivitet inom skogsbruket. Virkestillgången bedömdes tämligen pessimistiskt. Det fanns inget större utrymme för en expansion av skogsindustrin om inte särskilda åtgärder vidtogs. Det var föryngrings- och återväxtproblemen som stod i förgrunden. Möjligheterna till en naturlig föryngring hade tidigare bedömts alltför optimistiskt. Skogsodlingsarbetet var eftersatt och det fanns stora kalmarker och skräpskogar. Det behövdes en bättre skogsvård och mer mark för skogsproduktion.

I direktiven till den utredning som ledde fram till 1948 års skogsvårdslag framhölls det, att man borde försöka få fram bestämmelser, som såväl skogligt som socialt var avpassade till den moderna utvecklingen.

1948 års skogsvårdslag, 1 &, ger en principdeklaration för skogsvården:

Skogsmark med därå växande skog bör genom utnyttjande på lämpligt sätt av markens virkesalstrande förmåga skötas så, att tillfredsställande ekonomiskt utbyte vinnes och, såvitt möjligt, i huvudsak jämn avkastning erhålles.

Denna principdeklaration angav målet för den statliga skogspolitiken och den skulle vara till ledning vid tolkningen av de följande tvingande reglerna i lagen. Bestämmelsen innehåller dels ett krav på lönsamhet, dels ett krav på jämn avkastning. Skogsbruket borde bedrivas som ett ekonomiskt företag, inriktat på att lämna ekonomisk vinst. Lönsamheten borde ytterst vara avgörande när man tog ställning till vilka föryngringskostnader som borde tillåtas i ett givet fall eller när slutavverkning skulle sättas in. Kravet på jämn avkastning stod i viss motsättning till dessa ekonomiska synpunkter. Motiveringen var att trygga sysselsättningen, råvaruförsörjningen och inkomsterna från enskilda jordbruksenheter på längre sikt.

Huvudregeln för avverkning gavs i 6 &:

Utvecklingsbar skog må icke avverkas annat än genom gallring, som är för skogens utveckling ändamålsenlig.

Denna regel innehåller flera termer som är mycket obestämda. Enligt lagen är skog att anse som utvecklingsbar så länge som det måste antas bli mera lönande att låta skogen stå kvar än att omedelbart avverka den. För att göra en sådan lönsamhetskalkyl krävs emellertid en rad bedömningar, vilka med nödvändighet blir mycket osäkra, även om man bortser från mera tillfälliga konjunkturer. Under lagförslagets beredning förordades därför i stället biologiska kriterier, t ex ålder eller dimension, för att minska osäkerheten i bedömningarna. Enligt lagförslaget (prop 1948z34) skulle, på grund av osäkerhetsmomenten vid en långsiktig bedömning, ingrepp i den enskilde Skogsägarens dispositionsrätt endast göras i mera påtagliga fall. Lagens krav på skogsägarna var således föga preciserade. Hur lagens vaga formulering skulle tolkas kom i praktiken att avgöras av skogsvårdsstyrelserna. Detta ansågs under förarbetena som önskvärt. Lagens termer borde få nytt innehåll allteftersom man gör vetenskapliga framsteg.

Lagen gav inte någon möjlighet att framtvinga vare sig slutavverkning eller gallring. Skogsvårdsstyrelserna kunde inte heller framtvinga reproduktions— åtgärder på sedan gammalt underhaltiga skogar, om de inte tillhörde något av de speciella fall som räknades upp (ödelagd skogsmark). Markägaren kunde fritt använda sin skogsmark till exempelvis trädgård, åker eller byggnadstomt, såvida det inte var fråga om svårföryngrad skog eller skyddsskog. Skogsvårdsstyrelsen skulle kontrollera att sådan användning verkligen ägde rum och, om detta inte skedde, tillse att marken försattes i skogsbärande skick.

Statsbidrag kunde utgå till vissa skogsförbättrande åtgärder och till krav på skogsvårdande åtgärder enligt lagen. Likaså utgick bidrag till vissa väg- och flottledsbyggnader. Vid sidan av den rena myndighetsutövningen bedrev skogsvårdsorganisationerna rådgivnings- och informationsverksamhet. som bekostades av staten.

Före 1960 bedrev skogsvårdsstyrelserna i stort sett sitt arbete var och en efter de linjer och i de former som vederbörande styrelse ansåg lämpliga och ändamålsenliga, vilket medförde att såväl deras inriktning som deras arbetsmetoder växlade. Men Skogsstyrelsens anvisningar samt 1955 års utrednings undersökningar av åtgärdsbehovet normalprogrammet — var normerande.

Med statsmakternas beslut är 1968 om statens skogsföretag ändrades grunderna för domänverkets förvaltning av statens skogsmark. Målet för verksamheten vid domänverket skulle vara att på lång sikt åstadkomma bästa möjliga samlade ekonomiska utbyte. Statens skogsbruk skall enligt beslutet bedrivas där biologiska och ekonomiska förutsättningar föreligger och enligt de huvudriktlinjer som för övrigt skogsbruk är angivna i skogsvårdslagen.

År 1965 tillsattes skogspolitiska utredningen för att utreda riktlinjerna för den framtida skogspolitiken. Utredningen skulle pröva om, och i så fall hur, skogsvårdslagen borde ändras. Av direktiven framgår att skogsindustrierna hade problem med sin råvaruförsörjning.

Skogspolitiska utredningen ansåg sig bryta mot den Skogspolitiska traditionen, som var inriktad på resursskapande och resursbevarande. Utredningen föreslog i sitt betänkande (4) att skogspolitiken starkare skulle inriktas på utnyttjandet av resurserna. Denna omläggning ansågs motivera nya styrinstrument.

Utredningen innehöll tre centrala moment:

förslag om makroekonomisk långsiktsplanering av skogsnäringen förslag om ny skogsvårdslag (som skulle gälla även för statens och kyrkans

skogar)

:! förslag om ett kombinerat avgifts- och stödsystem avsett att påverka utbudet av virke

Skogspolitiska utredningen konstaterade, att skogs- och jordbrukssektorn är en relativt tillbakagående del av ekonomin. Produktionskapaciteten är i stort sett given av tillgången på ekonomiskt utnyttjbar skogsmark. En fortsatt allmän ekonomisk tillväxt kommer därför att ytterligare reducera sektorns betydelse från försörjningssynpunkt. Därmed blir det också rimligt, enligt Skogspolitiska utredningen, att anlägga ett normalt näringspolitiskt betrak- telsesätt. Avverkningarna borde enligt utredningen öka snabbt och uthållig- hetsprincipen överges.

Den Skogspolitiska utredningen kritiserades hårt. Regeringen lade inte fram någon proposition utan tillsatte 1973 en ny utredning, den s k skogsutredningen. I direktiven till denna utredning angavs att målet för skogspolitiken bör utformas så att möjligheter skapas för en långsiktigt hög produktion i skogsindustrin och därmed för en hög intensitet i det svenska skogsbruket. Vidare sades att utgångspunkten för skogspolitiken bör vara att skogsmarken skall utnyttjas på bästa sätt från samhällets synpunkt.

Skogsutredningen hade enligt direktiven två huvuduppgifter. Den första var att utarbeta ett system för en s k rullande virkesbalansutredning och med hjälp av detta system redovisa alternativa utvecklingslinjer för den svenska skogsnäringen. Den andra var att lägga fram förslag till styrmedel inom skogspolitiken. Utredningen betonade starkt, att skogsbruket måste bedri- vas kontinuerligt och intensivt, så att en hög produktion möjliggörs i skogsindustrin. Enligt utredningen motiverar osäkerheten om framtiden en välavvägd hushållning med våra skogar. Härigenom kan, enligt utredningen, valmöjligheterna och handlingsfriheten i fråga om skogarnas utnyttjande bibehållas även i framtiden (5).

Utredningen redovisade tre alternativa skogsproduktionsprogram. Pro- grammen sträcker sig över en 100-års period och ger en uppskattning av den högsta möjliga långsiktiga avverkningsnivån efter år 1980.

Alternativ 1 beskriver ett skogsbruk liknande det som har bedrivits under de senaste decennierna. Det skulle dock innebära en bättre beståndsanlägg- ning och mer omfattande bortröjning av lövsly än för närvarande och kan beräknas ge ungskogar av den kvalitet som vi har i dag.

Alternativ 2 beskriver ett mera intensivt skogsbruk än alternativ 1. Lövträdsinblandningen skulle minska ytterligare och contortatall skulle planteras i Norrlands inland och nordvästra Svealand. Fastmarksgödslingen skulle öka. Dikningen och gödslingen av sumpskogar och myrmarker skulle påskyndas. Det beräknades att 30 % av dessa marker skulle kunna torrläggas

under en 40-års period. Arbetet skulle genomföras i samråd med naturvårds- myndigheterna. Ett program enligt detta alternativ beräknas möjliggöra en successiv ökning av den årliga bruttoavverkningen från 75 miljoner skogskubikmeter (m3sk) till 89 miljoner m3sk om 100 år.

Alternativ 3 beskriver ett skogsbruk med starka restriktioner för använd- ning av kemiska bekämpningsmedel, gödsling och dikning av våtmarker. Ett program enligt detta alternativ beräkades leda till att den årliga bruttoav- verkningen måste minska med 6 miljoner m3sk i förhållande till 1970-talets nivå, dvs till 68 miljoner m3sk.

År 1979 fattade riksdagen beslut om skogspolitikens inriktning.(5) Det slogs fast att skogen är en av de få förnyelsebara naturresurserna och att den kommer att vara en viktig råvarukälla även i framtiden. Skogsbruket skall inriktas på en varaktigt hög produktion av virke lämpat för industriell förädling, främst barrvirke av god kvalitet. Den produktionsresurs som marken utgör skall tas till vara. Snabb anläggning av ny skog efter slutavverkning och en effektiv lövröjning är viktiga medel för att uppnå detta mål. Samtidigt skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen.

Detta innebär att den princip om hänsyn till naturvårdens intressen som lades fast 1974 bör gälla även i en ny skogspolitik. Nödvändigheten av att konflikter mellan skogsbruket och rennäringen blir lösta på ett smidigt sätt betonas. I anslutning till beslutet inrättades två nya nationalparker samtidigt som anslagen för att säkerställa mark för naturvårdsändamål ökades kraftigt. Syftet var främst att bevara värdefulla naturskogsområden.

Liksom hittills bör principen om hushållning med skogstillgångarna ligga till grund för skogspolitiken. Motiven för en väl avvägd hushållning är främst behovet att säkra skogsindustrins råvaruförsörjning på längre sikt och sysselsättningen i skogsbruket. Skogsbruket bör även i fortsättningen inriktas så att handlingsfriheten och valmöjligheterna bevaras för kommande generationer. Under kortare perioder bör dock virkesuttaget kunna varieras med hänsyn till konjunkturernas växlingar.

Om skogsmark skall tas i anspråk för andra ändamål än skogsproduktion måste enligt riktlinjerna alla förändringar föregås av översiktlig planering på lokal och regional nivå. Härvid bör man försöka nå lösningar som innebär att skogsmark inte tas i anspråk för andra ändamål om likvärdiga och från skogsbrukssynpunkt lämpliga lösningar kan nås.

Jordbruksministern och jordbruksutskottet ansåg, liksom flera remissin- stanser, att det inte är meningsfullt att lägga fast ett närmare preciserat. långsiktigt skogsprogram för det svenska skogsbruket. Man ansåg att handlingslinjerna inte får låsas samt att valet av åtgärder och formerna för deras genomförande fortlöpande måste omprövas och anpassas till utveck- lingen.

På kort sikt ansågs det emellertid omöjligt att bortse från skogsindustrins behov. Utgångspunkten borde därför, enligt propositionen, vara att söka åstadkomma en skogsproduktion som ger åtminstone den virkesmängd som redovisadesi alternativ 1. Riksdagen tog i sitt beslut inte ställning för något av utredningens alternativ.

Statsmakterna anser att det krävs medel av såväl rättslig som ekonomisk och administrativ art för att nå målen för skogspolitiken. Det framhålls att

det givetvis inte är möjligt att en gång för alla låsa medlens form och innehåll. Med den långsiktiga inriktningen som bör prägla skogspolitiken är det nödvändigt att successivt förändra och förbättra de olika medlen samtidigt som det också måste finnas en viss stabilitet i de instrument som används.

Skogsvårdslagstiftningen bör enligt statsmakterna även i fortsättningen användas som medel för att ange de grundläggande krav som samhället ställer i fråga om skogsvården. Den föreslagna nya skogsvårdslagen genomförs i huvudsak enligt utredningens förslag. Skogsbruket skall i princip vara självfinansierat. I de fall då det är ett samhällsintresse att skogsvården går utöver de grundläggande krav i skogsvårdslagen som kan anses skäliga för den enskilda skogsbrukaren, bör statligt ekonomiskt stöd kunna ges. Det kan motiveras främst från regionalpolitiska utgångspunkter.

Regering och riksdag avvisade utredningens förslag om s k skogsvårds- konton. I stället avsåg man att via bl a skogsbeskattningen nå samma syfte. Rådgivning och information bör enligt beslutet även i framtiden ingå som ett väsentligt led i den statliga skogspolitiken.

Den direkta avverknings- och skogsvårdsservicen till sådana markägare som inte kan vara aktiva brukare bedöms vara viktig. Det pågående arbetet med att förbättra strukturen bör fortsätta genom lantbruks- och lantmäte- riorganisationerna. Några nya åtgärder föreslås inte i syfte att påskynda strukturrationaliseringen.

Översiktliga skogsinventeringar av den typ som Skogsutredningen föresla- git bör, enligt statmakterna, göras över hela landet. Verksamheten bör bedrivas i skogsvårdsorganisationens regi. Skogsinventeringarna anses få betydelse dels för samhällsplaneringen, dels som underlag för fastighetsvisa skogsbruksplaner.

Enligt statsmakterna är det inte möjligt att leva upp till den antagna skogspolitiken utan ett intensifierat forsknings- och utvecklingsarbete. Detta arbete bör behandla skogsbiologiska och tekniska områden, inbegripet miljöfrågor med anknytning till skogsproduktionen.

Skogsutredningen lade också fram förslag till ny skogsvårdslag och förslag om hur skogsvården skall finansieras.

En ny skogsvårdslag (1979:429) trädde i kraft i januari 1980. Denna gäller till skillnad från 1948 års lag även för statens och kyrkans skogar. Portalparagrafen i den nya lagen säger att:

Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande av markens virkesprodu- cerande förmåga skötas, så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen.'

Skogsmarkens virkesproducerande förmåga skall tillvaratas bl a genom

att:

B glesa och dåliga skogar ersätts med välväxande ungskogar (5 5) C använda bra metoder för att anlägga ny skog; plantering eller sådd skall 'Kfavet På hänsyn till

ske så snabbt som möjligt efter avverkningen (7 &) "atusård?"S OCh andra D använda så bra plant- eller frömaterial som möjligt (8 %) allmanna [mi.esse-n hade redan 1974 forts in som

gallringen görs så att skogens fortsatta utveckling gynnas (12 &) ändring i 1948 års skogs- D slutavverkning förbjuds så länge skogen fortfarande växer bra (13 &) vårdslag.

Fl

Flertalet bestämmelser i den nya lagen överensstämmer med motsvarande bestämmelser i 1948 års lag. Detta gäller exempelvis skyddet mot slutav- verkning av icke mogen skog och begränsningen av avverkningstakten av den skog som är mogen för slutavverkning. Dock kan sägas, att en viss skärpning av kraven på skogens anläggande och vård i allmänhet skett. En nyhet är kravet att plant- och ungskogar skall röjas när behov härav föreligger (9 €), liksom att från skogsbrukssynpunkt lågproduktiv och gles skog skall avverkas och ersättas med ny skog (5 & och 6 €).

År 1978 kom ett tillägg till förra skogsvårdslagen med krav på förebyg- gande åtgärder mot insektshärjningar. I korthet innebär dessa bestämmelser att obarkat virke, som kan tjäna som yngelplatser för barkborrar, inte får lämnas kvar i skogen. Dessa bestämmelser finns också i den nya lagen. Vidare infördes bestämmelser om bekämpning av insekter vid masshärjning- ar.

Bestämmelserna om hur skogsbruket skall bedrivas för att hänsyn skall kunna tas till naturvårdens intressen har Skogsstyrelsen utarbetat i samråd med statens naturvårdsverk. De behandlar tex hyggesstorlek, hur hyggen skall tas upp med hänsyn till landskapsbilden, hur impediment skall behandlas och hur skogsvårds- och avverkningsarbeten skall utföras. För dikning gäller samrådsskyldighet enligt 5 20 naturvårdslagen. Strängare krav än i övrigt gäller för skogsmark intill bebyggelse och i områden som är av stor betydelse för vetenskaplig naturvård, friluftsliv, rekreation eller kulturmin- nesvård. Allmänna råd om hänsynstagande till rennäringens intressen har utfärdats efter samråd med lantbruksstyrelsen.

Mot bakgrund av den brist på virke som förelåg under högkonjunkturen 1979-1980 tillsattes den s k virkesförsörjningsutredningen. Utredningen föreslog (6) vissa ändringar i skogsvårdslagen bl a en föreskrift om avverkningsskyldighet. Vidare föreslog man förstärkningar av det statliga stödet. Man förordade ett program för att snabbt ersätta dålig skog med ny. Även på skattelagstiftningens område föreslogs förändringar.

Utredningens förslag har varit föremål för riksdagsbehandling under hösten 1981 och våren 1982.(7) Därvid har bl a slagits fast att 1979 års skogspolitik inte skall förändras. Vidare har riksdagen beslutat om ett 15-årsprogram för avveckling av glesa skogar till en årlig kostnad av 200 miljoner kr och om vissa förändringar i skattelagstiftningen i avverknings- stimulerande syfte. Slutligen har en mindre ändring gjorts i 6 & skogsvårds- lagen och vissa smärre justeringar kommer att göras i verkställighetsföre- skrifterna till lagen.

Det har under tiden efter andra världskriget blivit allt större åtskillnad mellan jordbruk och skogsbruk i brukningshänseende. Skogsägarförening- arnas tillväxt har i viss mån gjort det möjligt att använda kapitalintensiva bruknings- och avverkningsmetoder även för de mindre skogsbruken. Skogsägarföreningarna har i viss utsträckning övertagit en del av skogsvårds- styrelsernas arbetsuppgifter, t ex rådgivning, avverkningsuppdrag och skogs- vård.

Iden nya skogsvårdslagen ställs större och mer precisa krav på effektivitet i virkesproduktionen. Skogsbruket skall vara hårdare inriktat på produktion av barrträdsvirke. Samtidigt med effektivitetskraven har krav på hänsyn till naturvård och allmänna intressen tillkommit.

i SOU 1983:56 Naturresurspolitik i Sverige 41 l i 2.4 Mineralutvinning l

Rätten att utnyttja mineraltillgångar regleras av jordäganderättssystemet. koncessionssystemet och inmutningssystemet.

Enligt jordäganderättssystemet tillkommer rätten att utnyttja mineralfyn- digheter ägaren av den mark där de påträffas. Koncessionssystemet innebär, att rätt att söka efter och bearbeta mineralfyndigheter upplåts efter prövning av statlig myndighet. Inmutningssystemet innebär, att den som upptäcker en mineraltillgång och anmäler detta, får rätt att utnyttja tillgången.

Ibl a gruvlagen (1974z342), gruvkungörelsen (19741344), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter, förordningen (1974:893) om vissa mineralfyn- digheter och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln framgår hur de olika rättsliga systemen för mineralutvinningen förhåller sig till varandra. I dessa lagar och förordningar regleras förhållanden mellan olika rättigheter också vad avser de ändringar i regelsystemet som gjordes bl a i 1938 års gruvlag. Vidare anges de rättigheter och skyldigheter som åvilar staten och enskilda rättighetsinnehavare vad gäller mineralutvinning.

Svensk mineralpolitik har mycket gamla anor. Staten har traditionellt varit aktiv inom detta område. Gruvindustrin har utgjort grunden för flera svenska verkstadsföretag, och Sverige producerar och exporterar fortfaran- de en betydande mängd mineralråvaror.

Under de första tio åren efter andra världskriget ägnades malmfrågorna liten uppmärksamhet i den politiska debatten; inget omfattande reformar- bete genomfördes. Produktionen och exporten av järnmalm ökade stadigt, och situationen föreföll tämligen oproblematisk. Enligt Norrlandskommit- tén var malmförekomsterna i Norrbotten väl kända och undersökta. Någon begränsning av brytningen behövde inte göras med hänsyn till malmtillgång- arnas storlek.

I slutet av 1950-talet började emellertid malmpriserna att sjunka. De svenska fosforrika malmerna var inte heller lika eftertraktade som tidiga— re.

Denna förändrade situation utlöste i slutet av 1950-talet en ökad malmpolitisk aktivitet. Exporten ökade visserligen fortfarande men lång- sammare än produktionen. Värdemässigt ökade den något mer än volym- mässigt, eftersom alltmer malm förädlades före export. Produktionen måste emellertid öka till 30 miljoner ton inom en femtonårsperiod, om den svenska malmen skulle kunna behålla sin andel av den europeiska marknaden. Kunskaperna om malmtillgångarna, inte minst i Norrbotten, ansågs nu bristfälliga. Tillgångarna ansågs visserligen fortfarande inte utgöra någon begränsande faktor, men det betonades att de förvisso inte var outtömliga. Någon systematisk prospektering hade ej förekommit i Sverige före första världskriget, denna påbörjades nu och ökade markant i början av 1960-talet. Den brist på vissa metaller m ut som världskriget medförde för Sverige blev den direkta anledningen till statens satsning på prospektering. Anslaget för malmletning höjdes successivt från 0,5 miljoner kr 1945 till 1 miljon 1957. Redan 1961 var det uppe i 2 miljoner kr. 1967 var det drygt 10 miljoner och 1970 nästan 20 miljoner kr.

En allmän inventering i Norrbotten påbörjades 1963. Det behövdes ett underlag för en långsiktig planering av brytningen. Situationen i Norrbotten

betecknades som gynnsam. Malmerna skulle räcka i mer än 100 år. Man räknade med att kunna öka exporten. om än allt långsammare. Läget i Bergslagen var däremot sämre. Där räknade man inte med några nya stora fynd, utan man fick inrikta sig på djupmalmer. Tillgångarna beräknades räcka för 50 65 års brytning. Driften vid några gruvor antogs upphöra av kostnadsskäl.

I samband med igångsättandet av en allmänna inventering av de geologiska förhållandena i Jämtland och Västerbotten påbörjades statens prospektering. Prospekteringen var en ekonomiskt riskfylld verksamhet bl a beroende på förräntningskraven och gruvprojekteringens mycket långsiktiga karaktär. Detta tillsammans med den forskning och utveckling som fordrades för att få fram nya och effektivare metoder som hjälp i prospekteringen, medförde att ett statligt stöd krävdes. Statens insatser bestod dels i direktfinansiering av prospektering, dels i form av grundläg- gande geologisk kartering och dels i form av stöd till forskning och utveckling inom mineralsektorn.

Målet med prospekteringen var att upptäcka nya fyndigheter i minst samma takt som brytningen ökade. Den svenska stålindustrin behövde dessutom stora mängder legeringsmetaller. Internationellt sett var de svenska gruvorna små och sulfidmalmernas metallhalt tämligen låg. Huvud- delen av malmen förädlades inom landet. Det var svårt att göra uppskatt- ningar av tillgångarnas storlek, bl a beroende på att vad som skulle betraktas som brytvärd malm var avhängigt de starkt växlande metallpriserna. Man räknade med att det fanns goda möjligheter att finna vissa viktiga legeringsmetaller. Svårigheten bestod i att lokalisera de relativt små koncentrationerna.

Med hänsyn till den internationella konkurrensen ansågs det nödvändigt att rationalisera i alla led av gruvhanteringen. Det ansågs att områdena som prospekterades måste vara stora, och att fyndigheterna inte borde splittras mellan olika exploatörer. Gruvlagstiftningen utformades så att den stimule- rade och underlättade malmletning, undersökning och bearbetning samtidigt som den skulle ge garantier för att de som hade beviljats inmutning och utmål utförde åtminstone vissa minimiprestationer.

I direktiven till mineralpolitiska utredningen, som tillsattes 1974, angavs att det primära målet för den svenska mineralpolitiken bör vara ”att åstadkomma en försörjning med mineralråvaror — genom exploatering av inhemska tillgångar eller genom import som tillgodoser Sveriges behov på mest förmånliga sätt”. Utredningen skulle ”ta fram underlag för övervägan- den rörande den långsiktiga hushållningen med mineralresurser”. Mot bakgrund av prognoser över Sveriges försörjning med mineralråvaror skulle utredningen pröva om mineralpolitiken borde ändras. Mineralpolitiska utredningen fick senare även i uppdrag att överväga hur riktlinjerna för obrutna fjällområden (som riksdagen fattade beslut om 1977 som ett led i den fysiska riksplaneringen) skulle kunna förenas med en från samhällets synpunkt önskvärd nivå på prospekteringsinsatserna.

I sitt betänkande (8) angav mineralpolitiska utredningen att de industri- politiska frågorna nu framstår som de mest angelägna att utreda. Tyngd- punkten i debatten hade enligt utredningen förskjutits så att försörjnings- och hushållningsfrågorna inte längre ansågs viktigast. Utredningen behand-

lade därför försörjningen, men inte hushållningen med mineral.

I regeringens proposition Mineralpolitik (1981/82:99) anges de allmänna utgångspunkterna och förutsättningarna för dagens mineralpolitik. Proposi- tionen bygger på ett mycket omfattande utredningsmaterial. som under åren 1977-1981 lagts fram inom mineralområdet, bl a den mineralpolitiska utredningen. I propositionen sägs bl a att

. . .mineralpolitikens syfte är att skapa förutsättningar för en god försörjning av mineralråvaror för den svenska industrin. Politiken skall främja och möjliggöra utnyttjandet av våra egna mineralresurser med fullt beaktande av miljökraven och kraven på ett effektivt resursutnyttjande. Mineralpolitiken skall också främja en god hushållning med mineralråvarorna. Även de regionalpolitiska hänsynen utgör en viktig faktor för mineralpolitiken.

Den nuvarande statliga myndighetsorganisationen på mineralområdet inför- des 1973-1974, då statens industriverk (SIND) och nämnden för statens gruvegendom (NSG) bildades. Samtidigt omorganiserades Sveriges geolo- giska undersökning (SGU) och började övergå till en huvudsakligen uppdragsfinansierad verksamhet. Våren 1981 beslutade riksdagen om en ny organisation inom mineralområdet. Den nya organisationen innebär att myndighetsuppgifterna samlas inom en förvaltningsenhet medan uppdrags- verksamheten bedrivs i ett särskilt organ. Detta medför bl a att SGU delas i en myndighetsdel och en del som på uppdrag utför olika tjänster. Till myndighetsdelen överförs även SIND:s nuvarande uppgifter på mineralom- rådet. Den nya organisationen skall verka fr o m 1 juli 1982. För att klarlägga vilken påverkan på omgivningen som kan accepteras vid prospektering och gruvdrift i de obrutna fjällområdena fick statens naturvårdsverk (SNV) i uppdrag att utarbeta rapporten Förslag för begränsning av omgivningspåverkan vid prospektering och gruvbrytning inom obrutna fjällområden. I rapporten framhålls att en utgångspunkt för SNV är att utsläpp av föroreningar som bestående förändrar fauna eller flora ej skall accepteras. SNV kräver vidare en noggrann redovisning av miljöeffekter av alla ingrepp och förslag till åtgärder. SNV konstaterar: ”Att i allmängiltiga termer ange de krav som från naturvårdssynpunkt bör ställas på prospektering och gruvbrytning i obrutna fjällområden är förenat med vissa svårigheter.” Verket föreslår dock bla: El att en riktpunkt bör vara, att högst 20-procentiga förhöjningar av den naturliga halten av metaller kan accepteras D att regeringen i samband med tillståndsprövningen bör kunna föreskriva, att ett exploateringsföretag antingen utför särskilda undersökningar eller betalar kompensation D att exploateringsföretag skall åläggas att lägga upp en fond för efterbe- handlingsarbeten i samband med varje gruvprojekt E att en landskapsvårdsplan skall läggas till grund för myndigheternas

prövning och ge anvisningar om vad planen bör innehålla E att all provbrytning görs anmälningspliktig enligt miljöskyddslagen

(vilket verket föreslagit redan tidigare) att vissa begränsningar görs av ingrepp och påverkan genom prospekte- ring och gruvbrytning

Mineralpolitiska utredningen ansåg att flera av SNV:s uttalanden och förslag oavsiktligt kan ge upphov till en alltför snäv tolkning och att det blir omöjligt. utom i extrema fall, att exploatera de fyndigheter som kan bli ett resultat av prospektering. Utredningen ansåg vidare, att den lag om lokaliseringspröv- ning som avses ersätta 136 a s" i byggnadslagen angående lokaliseringspröv- ning av miljöstörande industri möjliggör en sådan individuell prövning som SNV önskar. Om fyndigheterna ligger nära gränsen för de obrutna fjällområdena skulle lokaliseringsprövningen kunna resultera i att gränsen (för de obrutna fjällområdena) ändras, vilket dock förutsätter ett riksdags- beslut.

Utredningen avvisade SNV:s förslag om särskilda undersökningar för att dokumentera naturmiljön eller ekonomisk kompensation till naturvården som villkor för exploatering. Sådan ekonomisk kompensation förutsätter, enligt mineralpolitiska utredningen, att miljövårdsavgifter införs mer allmänt. Utredningen föreslogi stället att ett statligt finansierat inventerings- program bör genomföras i de obrutna fjällområdena.

Gruvdriften och mineralpolitiken framstår som det mest sektorinriktade området av dem som behandlats i detta kapitel. Större hänsyn tas till internationella förhållanden än inom jordbruk och skogsbruk, och tidsper- spektivet synes vara kortare. Mineralpolitiska utredningen konstaterade utan att föreslå några speciella hushållningsåtgärder, såsom utökad recirku- lation av vissa metaller i industrin eller ett större utnyttjande av alternativa mineral eller produkter, att försörjningstryggheten för vissa mineralråvaror kommer att försämras. Utredningen föreslog dock vissa försörjningsåtgär- der, såsom stöd till investeringar inom mineralsektorn, fredskrislager, fortsatt drift av gruvor som hotas av nedläggning, minskade restriktioner för handeln med mineralråvaror, jämnare fördelning av prospekteringsinsatser och investeringar i mineralsektorn i världen samt bestämmelser i internatio- nella råvaruavtal som skyddar Sveriges intresse av en tryggad försörjning.

Den beskrivning av utvecklingen inom mineralsektorn som gjorts ovan har iförsta hand behandlat gruvindustrin och därtill hörande projektering m m. Naturresurserna sten, sand och grus kan även klassificeras som industrimi- neral och ingår därför naturligt i detta avsnitt.

Förbrukningen av grusmaterial i Sverige har ökat ca tio gånger från 1930-talet till i dag. Den största ökningen skedde under 1960-talets högkonjunktur. De senaste årens lågkonjunktur tillsammans med minskad betongbyggnation har dock medfört att ökningen avstannat.

Regeringen uppdrog 1974 åt SIND att utreda vissa frågor rörande utvinning av sand och grus, särskilt från havsområden. Utredningen (9) utgör tillsammans med betänkandet från naturvårdskommittén (10) underlags- material till propositionen Mineralpolitik (1981/82:99). I propositionen konstateras bl a att en ökad gruskonsumtion och skärpta miljökrav på sikt kan komma att leda till knapphet på grustillgångar belägna nära konsum- tionscentra. Detta kan medföra en högre prisnivå, vilket leder till att man söker sig till alternativa försörjningskällor. Grus som framställs genom krossning av berg används redan i dag. Krossmaterial kan emellertid ej ersätta naturgrus inom alla användningsområden. Detta har bl a medfört att en viss utvinning av grusförekomster till havs har påbörjats.

Regeringens proposition berör även naturvård och täktverksamhet som

behandlats i naturvårdskommitténs betänkande. Kommittén föreslog i sitt betänkande att naturvårdslagen skärps i fråga om bl a prövning av tillstånd till täkt så att hushållning med täkttillgångarna kan beaktas på ett bättre sätt. Vidare lämnade kommittén förslag till program för regionala täktinvente- ringar som syftar till att förbättra planerings- och beslutsunderlaget i frågor som rör täktverksamhet. I propositionen föreslås dock ej några övergripande åtgärder inom sand- och grusområdet. Naturvårdskommitte'ns förslag om regionala täktinventeringar kommer att behandlas i en proposition om ändringar i naturvårdslagen som är under utarbetande.

2.5 Den fysiska riksplaneringen (FRP)

Redan omkring 1945 diskuterades behovet av en riksplanering. Frågan aktualiserades i olika utredningar och motioner i samband med arbetet på det som senare skulle bli 1947 års byggnadslag (som fortfarande gäller). Men i byggnadslagen nöjde man sig med de fyra planinstituten byggnadsplan, stadsplan, generalplan och regionplan. Under 1960-talet väckte stora etableringar, bl a i Vindelälven, Värö och Brofjorden, en debatt som utmynnade i förnyade krav på riksplanering.

De övergripande utgångspunkterna för den fysiska riksplaneringen angavs främst vara ekologisk grundsyn, ökad vaksamhet beträffande miljöutveck- lingen i stort samt långsiktigt tidsperspektiv i hushållningen med naturresur- serna.

I proposition 1972:111 bilaga 2 rörande hushållning med mark och vatten konstateras:

Av grundläggande betydelse för den fysiska riksplaneringens inriktning är på vad sätt man i planeringen skall beakta bedömningar av ekologisk art och frågor om miljöutvecklingen i stort samt önskemålet om ekonomisk tillväxt. Frågan om vilket tidsperspektiv som tas till utgångspunkt för planeringen är i detta sammanhang av stor betydelse.

Vidare finns i samma proposition en allmän beskrivning av en ekologisk grundsyn i den fysiska planeringen. Denna bör jämföras med den naturvård som beskrivs i förarbetena till 1964 års naturvårdslag. En ekologisk grundsyn innebär enligt propositionen bl a att:

. . .den fysiska planeringen skall medverka till att samhällsutvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger och att mångformigheten i naturliga ekosystem bevaras så att förutsättningarna ges för rika biologiska utvecklingsmöjlig- heter i framtiden. Samhällsutvecklingens störningar på ekosystemen bör därvid hållas under kontroll.

. . .restriktioner på en utveckling som medför att icke förnyelsebara naturresurser förbrukas och att naturmiljöns tillstånd försämras så att framtida handlingsalternativ försvinner. Från ekologiska utgångspunkter kan även vårt nuvarande sätt att utnyttja naturens biologiska produktionsförmåga för t ex areell produktion delvis behöva ändras. . .

. . .ställa samman ekologiska modeller som kan användas inom fysisk planering. Det är därvid särskilt angeläget att ingående studera markmiljön eftersom denna torde vara mindre känd än vatten- och luftmiljöerna. I studierna bör även ingå frågor om

markens känslighet för utsläpp av förorenande ämnen. slitage och annan påverkan. Häri bör även innefattas undersökningar av jordarter, jordmåner, vegetation och inte minst grundvatten. . .

Det är angeläget att en ekologisk grundsyn tillämpas på alla planeringsnivåer. Inte minst är detta nödvändigt för att tillgodose de ekologiska krav människor som biologiska varelser ställer socialt, psykiskt och fysiskt på tex stads- och bostadsmil- jön.

Regering och riksdag har angett utgångspunkter för prioriteringen av markanvändningen i vissa områden geografiska riktlinjer. Dessutom har man angett hur vissa verksamheter bör behandlas i den fysiska planeringen verksamhetsanknutna riktlinjer.

Arbetet med FRP har skett i tre olika etapper: inventerings-, program- och planeringsskede. Arbetet startade 1967 och har genomförts i samverkan mellan regering, riksdag, olika centrala myndigheter (främst statens planverk, statens naturvårdsverk och riksantikvarieämbetet), länsstyrelser och kommuner. Kommunerna har grundläggande uppgifter genom att riktlinjerna till stor del förutsätts komma till uttryck i kommunernas fysiska planläggning. Härigenom har främst den översiktliga planeringen förbätt- rats.

I Mark och vatten I (SOU 1971:75) redovisades ett flertal frågor, bl a konflikter om mark och vatten i landets kustområden till följd av anspråk på fritidsbebygelse samt miljöstörande och resurskrävande industri. Vidare behandlades bl a förändringar i markanvändningen till följd av utvecklingen inom jord- och skogsbruket (dikning, kalavverkning, vattenreglering, sammanslagning till större enheter osv). Utredningen konstaterade vidare att det saknades samlad kunskap om marken och markförhållandena.

Rapportens förslag togs upp i propositionen 1972:111, som förutom riktlinjer för hushållningen med mark och vatten även innehöll ett regionalpolitiskt handlingsprogram. Därigenom markerades sambandet mellan den regionala och den fysiska planeringen. I samband med riksdagens beslut om riktlinjer för hushållning med mark och vatten gjordes vissa ändringar i bl a byggnadslagstiftningen.

Staten förutsattes bevaka sina intressen i riksplaneringen i samband med samrådet mellan länsstyrelser och kommuner. Om detta samråd inte leder till för staten acceptabelt resultat, kan regeringen utnyttja byggnadslagens möjlighet (10 a &) att föreskriva att kommunen skall upprätta en generalplan och även ge anvisningar om planeringens inriktning.

I samband med riksdagens beslut om den fysiska riksplaneringen kompletterades byggnadslagen med en bestämmelse (136 a 5) som innebär att regeringen skall pröva tillkomsten och lokaliseringen av sådan industri som behandlas i den fysiska riksplaneringen. Regeringens tillstånd får ges endast om kommunerna tillstyrkt (kommunalt veto).

När FRP startade var kraven på att hänsyn skulle tas till naturförutsätt- ningarna inte uttalade för de flesta verksamheter, men en del sådana frågor berördes redan i det första riksdagsbeslutet 1972 om hushållning med mark och vatten. I riksdagens beslut betonades en ekologisk grundsyn som utgångspunkt för planeringen. Enligt riktlinjerna ansågs det angeläget att

jordbruket och skogsbruket ägnades särskilt stor uppmärksamhet. Vid konflikter mellan jordbruksintressen och tätortsutbyggnad bör man i den kommunala planeringen försöka hitta sådana lösningar att bördig jordbruks- mark i minsta möjliga utsträckning utnyttjas för bebyggelse.

Fritidsbebyggelsen bör planeras så, att tillgängliga resurser för rekreation kan utnyttjas av alla. I områden där konkurrensen om mark är stor måste tätare former väljas.

1972 års beslut innehöll också geografiska riktlinjer för naturresursernas utnyttjande och behandlade de obrutna kusterna, de högexploaterade kusterna, mark för vissa typer av industrier vid de högexploaterade kusterna, övriga kustområden, utbyggnaden av kärnkraftverk, väglösa vildmarksom- råden, vildmarkskärnor samt vissa huvudälvar och källflöden i norra Sverige opåverkade av vattenkraftutbyggnad.

Efter 1972 års beslut arbetade kommunerna i samråd med länsstyrelserna fram förslag till hur riktlinjerna skulle fullföljas i ett s k programskede.

Regeringen tog ställning till programmen genom bl a beslut för varje län under våren 1975. I propositionen 1975/76:1 redovisade regeringen det samlade resultatet av programskedet. I allt väsentligt godtogs de av kommunerna upprättade programmen. Riksdagen godtog också i stort sett regeringens förslag (11).

I regeringens beslut i samband med programskedet gavs närmare riktlinjer för arbetet under planeringsskedet. I vissa fall innebar detta preciseringar av tidigare givna riktlinjer. Bland annat underströks det angelägnai att bevara högvärdig jordbruksmark för jordbruksproduktion. Kommunernai landets viktigare jordbruksbygder borde därför utarbeta program för hushållning med jordbruksmarken i samarbete med varandra och i samråd med bl a länsstyrelse och lantbruksnämnd. För expansiva tätorter inom jordbrukets primära intresseområden borde översiktliga planer för markanvändningen upprättas som beaktar jordbrukets intressen.

Vissa huvudälvar och älvsträckor i norra Sverige har undantagits från utbyggnad av vattenkraft. Torne älv, Kalix älv, Pite älv och Vindelälven bör undantas i sin helhet. I Lule älv, Skellefte älv, Umeälven och Ångermanäl- ven bör opåverkade källflöden bevaras outbyggda (prop 197530). I ett senare beslut kom även en rad outbyggda älvsträckor i älvar som i övrigt redan har byggts ut att omfattas av riktlinjerna (prop 1977/78:57).

I fjällvärlden har 5 k obrutna fjällområden fått ett förstärkt skydd. Det gäller bl a vägar, vattenkraftutbyggnad och gruvor samt ett intensivt skogsbruk (prop 1977/78:31). Genom proposition 1980/81:71 ändras avgränsningen av ett par av de obrutna fjällområdena. Regeringen har genom beslut hösten 1981 avgränsat de obrutna fjällområdena mera i detalj.

Kommunerna redovisade resultatet av planeringsskedet till länsstyrelser- na i mars 1977. Detta gjordes i form av kommunöversikter, översiktsplaner samt åtgärdsredovisning och vissa särskilda redovisningar. Länsstyrelserna gjorde en sammanställning av kommunernas planer och en bedömning av hur riksdagens riktlinjer hade följts. På regeringens uppdrag utarbetade planverket en rapport om hela planeringsskedets arbete. (12)

Under 1978 1979 fattade regeringen beslut för varje län och resultatet av planeringsskedet redovisades i proposition 1978/79:213. Regeringen konsta-

terade i propositionen bl a att riksdagens beslut 1977 om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken innebär, att den nuvarande åkerarealen i stort sett bör bibehållas. Enligt propositionen skulle som utgångspunkt för den fortsatta riksplaneringen gälla "att brukningsvärd jordbruksmark inte får tas i anspråk för bebyggelse om en från samhällets synpunkt tillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan mark". Vid riksdagsbehandlingen framfördes viss kritik bl a i följande avseenden. Riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen ansågs ha en oklar ställning i förhållande till vad som gäller för den fysiska planeringen i övrigt. Vidare anfördes att begreppet "brukningsvärd” jordbruksmark var alltför långtgående jämfört med ”högvärdig efter regionala bedömningar", som användes i 1977 års jordbrukspolitiska beslut.

Riksdagen godtog 1979 regeringens förslag om riktlinjer beträffande jordbruksmarken och regeringens förslag till precisering av riktlinjerna för fritidsbebyggelse.

Länsstyrelserna har under 1980 redovisat och skall 1982 i vissa avseenden redovisa för regeringen hur långt arbetet med att fullfölja riktlinjer för mark och vatten har fortskridit.

Under 1979 publicerade bostadsdepartementet en ny rapport om hushåll- ning med mark och vatten (13). Där redovisas olika verksamheters anspråk på mark och vatten och förslag lämnas till kompletterande och nya riktlinjer. Framtida anspråk på naturresurserna motiverar enligt rapporten en huvud- inriktning på det fortsatta riksplanearbetet på följande nya frågor, som bör uppmärksammas särskilt i den fortsatta utvecklingen av den fysiska riksplaneringen:

1. Begränsning av miljöföroreningarna stor restriktivitet när det gäller att tillåta ytterligare påfrestning på naturmiljön.

2. Skydd för vattenresurserna medvetna åtgärder för att hushålla med sötvatten och med havets resurser.

3. Ökad vaksamhet vad gäller miljöutvecklingen istort — konsekvenserna för naturvården, friluftslivet och kulturminnesvården av de miljöförändring- ar som orsakas av rationaliseringarna i jord- och skogsbruket behöver uppmärksammas ytterligare.

4. Fortsatt satsning på friluftsliv och alternativa former för fritidsboende mark måste reserveras för friluftsliv och fritidsboende som gör de attraktiva områdena tillgängliga för så många människor som möjligt.

5. Handlingsberedskap inför introduktion av nya energikällor ett ökat utnyttjande av inhemska energikällor kräver att resurser reserveras; hänsyn måste samtidigt tas till annan markanvändning och kraven på en god miljö.

6. Bättre överblick över och reservation av resurser för produktion naturresurser m ni som är av särskilt värde för industri- och gruvverk- samhet bör skyddas så att ett framtida utnyttjande inte försvåras. Lokaliseringsförutsättningarna bör bedömas samlat och med hänsyn till naturens känslighet för föroreningar.

7. Medveten styrning av bebyggelseutveckling och viktigare investeringar [ transport- och energidistributionssystem.

8. Förenkling av arbetsformerna riktlinjerna för hushållning med mark och vatten bör regleras i en ny plan- och bygglagstiftning. Riktlinjerna bör i

ökad utsträckning kunna fullföljas i det löpande planerings- och utredningsarbetet på i första hand kommunal nivå.

En proposition om fortsatt fysisk riksplanering (prop 1980/81:183) har avlämnats till riksdagen på grundval av rapporten och remissyttrandena över denna. Riksdagen har godkänt propositionen (CU 80/81139, rskr 80/81:377, CU 81/82:1).

Enligt förslaget till ny plan- och bygglag (SOU 1979165-66) skall huvuddelen av riktlinjerna för hushållning med mark och vatten lagregleras. På det sättet får de riktlinjer som riksdagen anger i anslutning till den fysiska riksplaneringen en klarare rättsverkan.

Enligt förslaget till ny plan- och bygglag omfattar riksintressena såväl bevarandeintressen som exploateringsintressen. Bevarandeintressena avser områden som är särskilt värdefulla för jordbruket, kulturminnesvården, naturvården m m. Exploateringsintressena avser utbyggnad av kommunika- tioner och möjligheter att ta till vara viktiga råvaror. Till riksintressena hör också det militära och civila försvarets intressen. Bland riksintressena ingår även huvuddelen av de geografiska riktlinjer som riksdagen har beslutat om i den fysiska riksplaneringen.

Referenser till I:2 1 Prop 1947z75, JoU 1947z2, rskr 427, prop 1976z95, JoU 1967z25, rskr 19671280 och prop 1977/78:19, JoU 1977/78:10, rskr 1977/78:103. 2 Prop 1978/79:136, JoU 1978/79:29, SkU 1978/79:47, rskr 1978/79:399-

400. Prop 1978/791163, JoU 1978/79:33, rskr 1978/79:402. 4 Mål och medel i skogspolitiken. Betänkande av skogspolitiska utredning- en. SOU 1973:14. 5 Ny skogspolitik. Betänkande av 1973 års skogsutredning. SOU 1978:6. Skog för framtid. Bilaga till 1973 års skogsutrednings betänkande SOU 1978:7. Prop 1978/79:110, JoU 1978/79:30, rskr 1978/791387. 6 Skogsindustrins virkesförsörjning. Betänkande av virkesförsörjnings— utredningen. SOU 1981:81. 7 Prop 1981/82:30, 100, 177 och 182. 8 Mineralpolitik. Betänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1980:12. 9 Grus och sand på land och i hav. SIND 1980:1. 10 Naturvård och täktverksamhet. Betänkande av naturvårdskommittén. SOU 1979:14.

11 CU 1975/76zl, rskr 1975/76:45. 12 Den fysiska riksplaneringens planeringsskede. Underlag för fortsatt fysisk riksplanering. Statens Planverk, rapport 44. Underlagsmaterial nr 3:78, 1978. 13 Hushållning med mark och vatten 2. Del I. Överväganden. Del II. Bakgrundsbeskrivning. Rapport 1979, bostadsdepartementet. SOU 1979:54—55. U.)

I:3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

3.1 Inledning

I detta kapitel redogörs kortfattat för hur lagstiftning och myndigheter inom områdena tekniskt miljöskydd och produktkontroll vuxit fram i Sverige. Något nämns dessutom om miljöfarligt avfall. Texten bygger på (och är delvis utdrag ur) bl a propositioner och tidigare betänkanden.

Miljöskydd i vid mening kan emellertid sägas omfatta alla åtgärder som är ägnade att motverka spridningen av föroreningar i miljön. Hit kan då räknas även lagstiftning och internationella konventioner till skydd mot havsföro- rening (olja, miljöfarligt avfall m m) och mot försurande utsläpp (svavel- och kväveoxider), åtgärder för att minska utsläppen av bilavgaser samt skydd vid transport av miljöfarligt gods. Även dessa frågor behandlas därför översikt- ligt i det följande. Delar av den kommunala renhållningen kan också räknas till miljöskyddet samt kanske även åtgärder mot nedskräpning (av bl a skrotbilar) i miljön m m. Dessa frågor berörs emellertid inte vidare i detta kapitel.

3.2 Tekniskt miljöskydd

3.2.1 Tiden före miljöskyddslagen (1969)

Tidigare reformförslag sammanfattas i propositionen (1969128) med förslag till miljöskyddslag (1). Där sägs bla:

Tanken på att lagstiftningsvägen komma till rätta med vissa immissionsproblem är av gammalt datum. Redan i ett av sundhetskommittén år 1859 avgivet betänkande förordades efter utländskt mönster ett system med förprövning och kontroll av särskilt uppräknade "för helsan menliga hanteringar”, med andra ord ett koncessionssystem. Enligt detta förslag skulle magistraten och länsstyrelsen vara koncessionsmyndigheter. Betänkandet kom att delvis ligga till grund vid utarbetandet av 1874 års hälsovårds- stadga, som var den första i sitt slag. Det förordade koncessionssystemet genomfördes emellertid inte.

Efter flera framställningar i riksdagen i början av 1900-talet fick den s k dikningslagskommittén i uppdrag att verkställa utredning om åtgärder för att förebygga vatten- och luftföroreningar. 1915 avlämnade kommittén ett betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m m. Kommittén förklarade sig ha funnit, att frågan om åtgärder mot vattenförorening och frågan om åtgärder mot

förorening av luften ägde sådant inbördes sammanhang att båda frågorna borde behandlas i ett gemensamt lagförslag.

Kommittén ansåg, att ett generellt förbud mot förorening av luft och vatten var otänkbart i fråga om industriella anläggningar. För industrins fortbestånd måste sådan förorening i viss mån tolereras, men i allmänhetens intresse måste tillses att föroreningen i varje särskilt fall inte blev större eller svårare än omständigheterna nödvändiggjorde. I lag borde därför påbjudas, att inom rimliga gränser alla till buds stående anordningar och säkerhetsfrågor skulle vidtas för att förebygga eller inskränka förorening. Genom opartisk myndighet borde fastslås inom vilka gränser förorening fick äga rum. Om en industriell anläggning trots iakttagande av föreskrivna anordningar medförde så stora olägenheter att den skadelidande inte enligt grannelagsrättens allmänna grunder kunde anses skyldig att utan vidare tåla dem, behövde driften inte nödvändigtvis förbjudas. Mot erläggande av skadestånd borde anläggningens innehavare ändå kunna få rätt att behålla anläggningen. Endast i yttersta nödfall borde driften förbjudas. Kommitténs förslag utmynnade i konces- sionstvång för vissa industriella anläggningar. Vidare föreslog kommittén att en särskild myndighet— vatteninspektionen skulle inrättas för att ta hand om frågor som gällde vatten- och luftförorening. Dikningslagskommitténs förslag ledde emellertid inte till någon lagstiftning. En bidragande orsak härtill torde ha varit den dyrbara förvaltningsapparat som förslaget förutsatte.

Efter förslag av särskilda sakkunniga, som tillkallats år 1936. genomfördes däremot 1939 och 1941 vissa regler till skydd för grundvatten resp för ytvatten. De sakkunniga hade också vidtagit förberedande åtgärder för utredning om luftförorening. Utred- ningen i denna del fullföljdes emellertid inte.

Bestämmelser till skydd mot vattenförorening togs 1941 in i vattenlagen (1918:523). Utsläpp av vattenföroreningar skulle prövas av vattendomsto- larna. Lagen skärptes 1956 genom ett principiellt förbud mot att släppa ut obehandlat kloakvatten, pressaft från silos, urin från djurstallar. galvaniskt bad och koncentrerat sköljvatten från sådant bad. Dessa förbud överfördes sedermera till miljöskyddslagen (7 &) och gäller sålunda fortfarande.

Statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar infördes 1944 och permanentades 1953. Bidragen till vattenverk och tillförselledningar upp— hörde 1968. 1980 beslöt riksdagen att även de generella bidragen till avloppsreningsverk skulle upphöra. (Se vidare lV:l.9).

Tanken på ett koncessionssystem för omgivningsstörande verksamhet återkom i ett jordabalksförslag 1960. Man förutsatte emellertid då att den närmare utformningen av ett koncessionssystem skulle bli föremål för särskild utredning.

Den 5 k vattenvärdskommitte'n (tillsatt 1953) avgav sitt slutbetänkande 1963, där man bl a föreslog att vatteninspektionen (inrättad 1958) och väg- och vattenbyggnadsstyrelsens va-byrå (inrättad 1944) skulle slås samman till en ny myndighet. kallad vattenvärdsstyrelsen. Flera remissorgan anförde emellertid att vattenvärden borde samordnas med naturvården och eventu- ellt även med luftvården.

Riksdagen beslöt 1965 att de ovannämnda organen jämte luftvårdsnämn- den och naturvårdsnämnden (inrättade 1963) skulle sammanföras till ett centralt organ 1967. Beslutet ledde till bildandet av naturvårdsverket, som inledde sin verksamhet den 1 juli 1967. Samma år överfördes länsingenjörs- kontoren (regionala organ för vattenvård inom väg- och vattenbyggnadsver- ket) till länsstyrelserna, där de sammanfördes med länens naturvårdsinten-

denter till naturvårdsenheter. 1964 års naturresurskommitté lade 1967 fram två betänkanden om miljövårdsforskningens läge och framtida organisation. (2) (3)

3.2.2 Miljöskyddslagen

1963 hade de 5 k immissionssakkunniga fått i uppdrag att utreda frågan om en koncessionslagstiftning beträffande grannskapsstörande verksamhet. Im- missionssakkunnigas uppdrag, deras betänkande och dess behandling beskrivs i miljöskyddsutredningens (se nedan) första betänkande (4):

Efter bla några motioner under 1964 års riksdags vårsession, 1:134 och II:163, angående lagstiftning mot luftföroreningar utvidgades de sakkunnigas uppdrag till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissio- ner.

Immissionssakkunniga avlämnade i december 1966 betänkandet, SOU 1966:65, Luftförorening, buller och andra immissioner, med förslag till bl a immissionslag och lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening. luftförorening, buller m m. Förslaget behandlade sådana immissioner som uppkommer vid användningen av fast egendom. Reglerna utformades i nära anslutning till vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening. Som grundläggande led i kontrollsystemet ingick bl a regler om obligatorisk förprövning, fortlöpande tillsyn m m. Vattendomstolarna föreslogs bli koncessionsmyndigheter och exklusivt behöriga domstolar i immissionsmål. Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna föreslogs bli verksamma som expertorgan.

Med anledning av vad som kom fram vid remissbehandlingen av immissionssak- kunnigas förslag uppdrogs i slutet av 1967 åt naturvårdsverket att utreda de organisatoriska konsekvenserna av att förlägga tillståndsprövningen av såväl immiss- ions- som vattenföroreningsärenden till verket samt förfarandet i sådana ärenden. Naturvårdsverkets utredning redovisades i början av 1968. Naturvårdsverket föreslog ett system med förprövning av immissionsfrågor som avsevärt skilde sig från den lösning immissionssakkunniga förordat. Verket ansåg bl a att prövningsordningen borde vara densamma för ärenden om immissioner och ärenden om vattenförorening. Tillståndsgivningen måste grundas på allmänna bedömanden av ekonomisk och teknisk art och borde därför ankomma på en central administrativ myndighet. Naturvårdsverket framhöll att verket hade tillgång till teknisk expertis och överblick över alla de förhållanden som kunde inverka på en koncessionsprövning. Mot denna bakgrund föreslog naturvårdsverket att prövningen borde förläggas till naturvårds- verket genom att en särskild koncessionsnämnd inrättades inom verket.

I fråga om val av prövningsmyndighet m m anförde dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, i proposition angående miljöskyddslagen, (1969:28) bl a att de båda utredningarna och yttrandena över dem gav tillräckligt underlag för ett ställningstagande till frågan huruvida tillståndsprövningen borde förläggas till domstol eller administrativ myndighet och till frågan om organisation och förfarande vid prövningen. Enligt departementschefens uppfattning ansågs övervä— gande skäl tala för en administrativ prövning, bl a effektivitet, snabbhet och smidighet. Vidare ansågs en allsidig bedömning och en enhetlighet i besluten bäst kunna erhållas om prövningen lades på ett centralt organ.

Efter lagråds- och riksdagsbehandling utfärdades miljöskyddslagen (1969z387) — ML — den 29 maj 1969. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1969.

Det prövningssystem som miljöskyddslagen kom att innehålla kan sägas utgöra en kompromiss mellan immissionssakkunnigas och naturvårdsverkets förslag.

Lagens allmänna innehåll sammanfattades på följande sätt i propositionen (1):

I propositionen läggs fram förslag till miljöskyddslag, som innebär en ny samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störning- ar. I fråga om vattenförorening föreslås att de regler om skyldighet att motverka sådan förorening som fn finns i 8 kap vattenlagen ersätts med bestämmelser i den nya lagen och att en skärpning av bestämmelserna genomförs. Beträffande övriga störningar innebär förslaget att lagstiftning införs på ett område som tidigare varit i huvudsak oreglerat.

Förslaget går ut på att störningar skall förebyggas så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Det står var och en som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet fritt att ansöka om tillstånd till verksamheten och därvid få fastslaget om och under vilka villkor verksamheten får drivas. Tillstånd lämnas av koncessions- nämnden för miljöskydd. Talan om tillståndsbeslut kan föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. När väsentliga allmänna intressen är berörda skall tillståndsärende underställas Kungl. Maj:t. Under vissa i lagen närmare angivna omständigheter kan omprövning av tillstånd ske och nya villkor fastställas. Enligt förslaget får det allmänna möjlighet att utöva en effektiv kontroll och att aktivt medverka till att störningar förebyggs. Kungl. Maj :t får bemyndigande att föreskriva att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas eller på visst sätt ändras eller att avloppsvatten av visst slag inte får utsläppas utan att tillstånd lämnats enligt lagen eller särskild anmälan gjorts. I fall då Kungl. Maj:t föreskrivit skyldighet att söka tillstånd kan statens naturvårdsverk medge dispens från skyldigheten under förutsättning att av verket fastställda villkor för verksamheten följs. Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna skall utöva fortlöpande tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen.

För skada och olägenhet genom miljöfarlig verksamhet är den som utövar verksamheten skyldig att utge ersättning.

Miljöskyddskungörelsen (1969z388) som regeringen utfärdat med stöd av lagen reglerade bl a prövningen av olika slag av miljöfarlig verksamhet. Kungörelsen innehöll sålunda en lista över fabriker och andra inrättningar vilka ej fick anläggas utan tillstånd eller 5 k dispens. En annan lista upptog anläggningar vilka ej fick anläggas utan att anmälan i god tid gjorts till länsstyrelsen. Med dispens menades befrielse från skyldigheten att söka tillstånd hos koncessionsnämnden för miljöskydd. Dispens kunde beviljas av naturvårdsverket eller (i vissa fall) av länsstyrelsen. I så fall skulle naturvårdsverket respektive länsstyrelsen ange de villkor som skulle gälla för verksamheten.

3.2.3 136 a & byggnadslagen

I samband med att riksdagen år 1972 beslutade om vissa riktlinjer för hushållningen med mark och vatten infördes bestämmelser i byggnadslagen (BL) (1947:385) om att regeringen skall pröva etableringar av industriella eller liknande verksamheter där valet av plats är av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. Bestämmel- serna, som gäller fr o m den 1 januari 1973, togs in i 136 aå BL.

Från och med den 1 juli 1975 kompletterades bestämmelserna i 136 a & BL genom riksdagens beslut med anledning av proposition 1975:30 om energihushållning m m så att regeringen även skall pröva verksamheter som

är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi. Bestämmelserna ändrades vidare så att prövningen även skall avse såväl tillkomsten av en verksamhet som dess lokalisering. Samtidigt med detta beslut lade riksdagen även fast vissa riktlinjer för energihushållningen.

Under åren 1975 och 1976 beslutade riksdagen att även verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med träfiberråvaror skall prövas av regeringen.

Regeringens prövning enligt 136 a & BL skall enligt förarbetena vara så allsidig som möjligt. Vid prövningen skall regeringen beakta inte bara de hushållningsaspekter som anges i paragrafen utan även andra förhållanden av större betydelse som t ex arbetsmarknads- och regionalpolitiska synpunk- ter, frågor om råvarutillgång osv.

Prövningsskyldighet gäller för följande slag av nyanläggningar:

1. Järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk.

2. Sågverk med en årlig produktionskapacitet om 5 000 m3 sågade trävaror eller mer, massafabrik, pappersbruk samt fabrik för tillverkning av fiberskivor, spånskivor eller plywood.

3. Fabrik för framställning av oorganiska eller organiska kemikalier eller av

petrokemiska produkter i övrigt.

Fabrik för raffinering av råoljor.

Atomkraftanläggning.

Anläggning för upparbetning av atombränsle. Ångkraftanläggning och annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 500 megawatt. Fabrik för framställning av gödselmedel.

9. Cementfabrik.

som.»

90

Vidare föreligger prövningsskyldighet för viss utvidgning av verksamheten vid sådana skogsindustriella anläggningar som anges i punkt 2.

Regeringen kan medge undantag från prövningsskyldigheten för såväl olika nyanläggningar som utvidgningar av skogsindustri.

Regeringen kan också genom särskilt beslut bestämma att inte prövnings- pliktig nyanläggning eller utvidgning av verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi, med träfibermassa eller med landets samlade mark- och vattentillgångar skall prövas.

För att tillstånd skall kunna lämnas krävs att kommunen tillstyrker detta. Kommunen har således vetorätt vid prövning enligt 136 a i? BL.

I ett beslut om tillstånd kan regeringen föreskriva villkor av olika slag. Regeringens beslut enligt 136 a & BL är bindande vid prövning enligt miljöskyddslagen (ML). Sedan regeringen har lämnat tillstånd till verksam- heten föreskriver koncessionsnämnden för miljöskydd de närmare villkoren för verksamheten vid efterföljande prövning enligt ML. Från och med den 1 juli 1981 kan koncessionsnämndens prövning ske parallellt med regeringens prövning enligt 136 aé BL; frågan om tillstånd enligt ML får dock inte avgöras innan prövningen enligt 136 a & BL har skett.

3.2.4 Miljökostnadsutredningen

1971 hade chefen för jordbruksdepartementet tillkallat den s k utredningen om kostnaderna för miljövården. I utredningens slutbetänkande (5) före- slogs bl a: D främjande av forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljö- politikens kostnader och intäkter EJ längre gående tillämpning av principen om förorenarens kostnadsansvar genom införande av en prövnings- och tillsynsavgift bestående av en engångsdel och en årlig del C! införandet av en särskild avgift på överutsläpp som komplement till den tillständsprövning som även fortsättningsvis föreslås vara det centrala styrmedlet

Den miljöekonomiska forskningen borde, enligt utredningen, starta ome- delbart. Utredningen lade dock inte fram något konkret förslag om organisationen av denna forskning, men uppskattade de årliga personalkost- naderna för forskningen till 0,7 miljoner kr i 1978 års kostnadsläge.

Ett förslag till system med avgifter för prövning och tillsyn har utarbetats av naturvårdsverket. Förslaget överlämnades till regeringen i juni 1982.

Beträffande de eventuella avgifterna för överutsläpp anförde utredningen följande:

Utredningen föreslår att statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden, riksrevisions- verket och riksskatteverket ges i uppdrag att närmare utreda utformningen av ett system för avgiftsbeläggning av överutsläpp. Utgångspunkterna för arbetet bör vara följande: Avgiften skall utgå i samtliga fall då överutsläpp konstaterats. Dess storlek bör vara känd i förväg och kunna tas ut snabbt i administrativ ordning. Detta bör kunna åstadkommas genom att den fastställsi samband med prövningen av verksamheten och efter hand revideras med hänsyn till penningvärdes— och andra kostnadsförändringar. Avgiftens storlek bör slutligen bestämmas så att den inte ger några incitament till att välja avgift i stället för att snabbt vidta föreskrivna miljöskyddsåtgärder.

3.2.5 Ändringar i miljöskyddslagen

Ett något annorlunda och mer detaljerat förslag beträffande utsläppsavgifter lämnades av miljöskyddsutredningen (4). Utredningen tillsattes 1976 för att se över miljöskyddslagstiftningen mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits sedan lagen trädde i kraft 1969. Utredningens förslag rörde främst förprövning, tillsyn, påföljder (bland annat 5 k miljöskyddsavgift) och besvärsrätt. På grundval av betänkandet föreslog regeringen i januari 1981 (prop 1980/81:92) vissa ändringar i miljöskyddslagen. Under rubriken ”Propositionens huvudsakliga innehåll” anförde chefen för jordbruksdepar- tementet:

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1969, syftar till att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vattenförorening, luftförorening. buller och andra störningar. Mot bakgrunden av de erfarenheter som har gjorts vid lagens tillämpning och av den skärpning av samhällets syn på miljöskyddsfrågor som har ägt rum sedan lagens tillkomst förordas i propositionen vissa ändringar i fråga om lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder.

Förprövningen av miljöfarlig verksamhet sker i dag hos koncessionsnämnden för miljöskydd, om inte statens naturvårdsverk eller i vissa fall länsstyrelsen medger dispens från förprövningsplikten. Denna dispensrätt föreslås nu bli upphävd. I fråga om sådan miljöfarlig verksamhet som innebär mindre allvarliga störningar har det hittills räckt med en anmälan till länsstyrelsen. Anmälningsförfarandet skall enligt propositionen ersättas av en tillståndsprövning. För att berörda myndigheter och allmänheten skall få tillfälle att ta del av planerna på att inrätta miljöstörande anläggningar så tidigt som möjligt föreslås att ett särskilt informations- och samrådsförfarande skall föregå själva tillståndsprövningen. Under samrådsförfaran- det, som den planerade anläggningens innehavare skall svara för, skall allmänheten beredas möjligheter att framföra synpunkter på anläggningen och dess inverkan på miljön. För att förbättra möjligheterna att bedöma en planerad miljöfarlig verksamhet införs skyldighet för sökanden i ett tillståndsärende att lämna en beskrivning av miljöeffekterna av verksamheten.

För att främja bl a ett ökat kommunalt inflytande på miljövårdsområdet föreslås i propositionen att kommunerna genom ett frivilligt åtagande kan låta hälsovårdsnämn- den ta över ansvaret för den löpande tillsynen av vissa slag av miljöfarliga verksamheter från länsstyrelsen.

Beträffande påföljdssystemet föreslås att en skärpning genomförs. Straffmaximum för brott mot lagen föreslås bli höjt. Enligt propositionen bör påföljdssystemet förstärkas med en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift). Syftet med en sådan avgift är att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kan medföra. Miljöskyddsavgiftcn skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall enligt förslaget i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse och påföras den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Uppgiften att pröva frågor om uttagande av miljöskyddsavgiften föreslås ankomma på koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1981.

De föreslagna lagändringarna antogs av riksdagen (1981:420) och trädde i kraft den 1 juli 1981. Samtidigt upphörde miljöskyddskungörelsen att gälla och ersattes av miljöskyddsförordningen (1981z574). Bilaga A till förord- ningen innehåller dels en lista över olika slag av miljöfarlig verksamhet för vilka fråga om tillstånd skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd (koncessionsnämndslistan), dels en motsvarande lista över verksamheter för vilka länsstyrelsen är prövningsmyndighet (länsstyrelselistan). De två listorna liknar, men är inte identiska med, listorna i den tidigare miljöskydds- kungörelsen. Bland annat har några tidigare inte prövningspliktiga verksam- heter tillkommit. Vissa verksamheter som tidigare prövades av koncessions- nämnden skall nu prövas av länsstyrelsen. En tredje lista (bilaga B) anger verksamheter som inte får påbörjas utan att anmälan i god tid gjorts till länsstyrelsen.

3.3 Miljöfarligt avfall

Förordningen (l9751346) om miljöfarligt avfall trädde i sin helhet i kraft den 1 januari 1976. Förordningen innehåller en lista på tio avfallsslag för vilka förordningens bestämmelser gäller. Till förordningen hör en av naturvårds- verket utarbetad vägledande förteckning över miljöfarliga avfall. Förord-

ningen innehåller regler för uppgiftslämnande, transport och omhänderta- gande av miljöfarligt avfall. Beträffande omhändertagande av miljöfarligt avfall anvisar förordningen följande möjligheter: EJ avfallet oskadliggörs där det uppkommit D avfallsproducenten låter annat industriföretag behandla avfallet D avfallet överlämnas till Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SA- KAB) eller till företag som av regeringen erhållit särskilt tillstånd att behandla miljöfarligt avfall

El avfallet utförs till land som har resurser att behandla avfallet på ett miljöriktigt sätt D avfallet lagras tills vidare

Förordningens huvudsyfte är självfallet att bidraga till att avfallet tas om hand på ett sätt som kan godtagas från miljösynpunkt. Syftet har ännu endast delvis nåtts; bl a beroende på att den planerade centrala anläggningen för behandling av miljöfarligt avfall ännu inte kommit till stånd. Efter beslut av regeringen byggs emellertid anläggningen nu i Kumla kommun, Örebro län. Anläggningen beräknas stå färdig vid slutet av år 1983.

3 .4 Produktkontroll

3.4.1 Tiden före lagen om hälso- och miljöfarliga varor

Före 1943 var samhällets reglering av gifter begränsad till vissa specifika ämnen med hög akut giftighet, förutom några författningar på transportom- rådet. Syftet var att förhindra kriminella eller oavsiktliga förgiftningar. Detta försökte man göra genom att begränsa tillgängligheten av gifter.

År 1943 trädde en ny giftstadga i kraft med syfte att förhindra oavsiktliga förgiftningar, t ex yrkesförgiftningar och barnolyckor. Vilka varor som föll inom stadgans tilllämpningsområde bestämdes genom uttömmande förteck- ningar (positiva listor) fogade till stadgan. I övrigt innehöll giftstadgan regler om tillstånd för tillverkning av gift, krav på föreståndare, importrestriktio- ner, tillstånd för handel med gift, krav på emballering, märkning och förvaring samt förbud mot användning av vissa specifika gifter för specificerade ändamål.

Giftnämnden inrättades och giftstadgan reviderades 1962. I den nya giftförordningen (1962z702) angavs såsom hälsofarliga varor "varje ämne eller beredning som med hänsyn till varans egenskaper och användning kan befaras förorsaka död, sjukdom eller kroppsskada hos människor”. Ansvaret för klassningen i giftiga och vådliga ämnen fördes över till tillverkare och importörer, med möjlighet för dessa att få frågan bedömd av giftnämnden genom 5 k responsa.

Övriga principiella ändringar 1962 var att man införde begreppet ”användning” vid bedömning av en varas hälsofarlighet samt märkningsskyl- dighet, vilket i princip innebär en skyldighet för tillverkare att ta reda på om de varor som överlåtits är farliga eller inte.

3.4.2 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor

I riksdagen debatterades under 1960-talet hur samhället effektivt skulle kunna kontrollera det växande sortimentet av farliga varor. 1969 tillsattes en utredning för att belysa frågorna om kontroll av farliga produkter. I miljökontrollutredningens betänkande (6) föreslogs en utvidgad lagstiftning som i princip skulle omfatta alla kemiska ämnen och beredningar som kan befaras medföra hälsofara eller skadlig verkan i miljön och dessutom alla varor som behandlats med sådana ämnen om de därigenom kan befaras medföra sådana risker. Denna utvidgning föranleddes av den ökade medvetenheten om miljöproblemen under 60-talet samt ökade kunskaper om de kopplingar som finns mellan människan och miljön. Man eftersträ- vade en helhetssyn på problemet med kemiska ämnen och beredningar med hänsyn till att samma ämne kan påverka många olika delar av miljön.

Efter remissbehandling av utredningsförslaget förelades riksdagen förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor. I propositionen (1973:17) anförde chefen för jordbruksdepartementet att ”en övergripande målsättning vid utformningen av reglerna om hälso- och miljöfarliga varor bör vara att förhindra eller förebygga skador på människors hälsa och i miljön genom sådana varor. Vår strävan måste i första hand vara att målmedvetet begränsa användningen av hälso- och miljöfarliga varor”.

Under rubriken ”Propositionens huvudsakliga innehåll” anförde departe- mentschefen sammanfattningsvis:

I propositionen läggs fram förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor. Lagen innebär en skärpt produktkontroll över varor som med hänsyn till kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper och hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön. Lagen skall efter Kungl. Maj:ts föreskrift kunna tillämpas även på annan vara, om det är av särskild betydelse från hälso— eller miljöskyddssynpunkt. Den nya lagstiftningen föreslås ersätta bl a giftförordningen (1962:702), bekämpningsmedels— förordningen (1962z703) och PCB-lagen (19712385), vilka författningar medger ingrepp endast mot enstaka ämnen och produkter. Lagförslaget har fått formen av en central ramförfattning, som innehåller dels grundläggande bestämmelser om tillverk- ning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor, dels bemyndigande för Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer att ingripa mot olika kemiska varor. Enligt förslaget får det allmänna möjlighet att utöva en effektiv kontroll och att aktivt medverka till att skadeverkningar förebyggs. Så t ex får Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer bemyndigande att föreskriva att visst slag av hälso- och miljöfarlig vara får hanteras eller importeras endast efter särskilt tillstånd eller att för hantering eller import skall gälla annat särskilt villkor. Totalförbud mot hantering eller import av hälso- och miljöfarlig vara kan också meddelas.

Förslaget går ut på att skadeverkningar skall förebyggas så långt det är möjligt. En grundregel är att den som hanterar hälso- och miljöfarliga varor skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka att varorna får skadliga verkningar. Detta förutsätter en långtgående undersökningsskyldighet. Bl a krävs av tillverkare och importörer att de vidtar aktiva åtgärder för att förvissa sig om sammansättningen av sina varor och att de klarlägger riskerna för eventuell skada på människor eller i miljön.

För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt den nya lagstiftningen föreslås att ett särskilt produktkontrollorgan i form av en nämnd inrättas. Produkt-

kontrollorganet blir självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen men knyts administrativt till statens naturvårdsverk. Giftnämnden föreslås upphöra. Den löpande tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen föreslås centralt åvila naturvårdsverket och arbetarskyddsstyrelsen. Den regionala och lokala tillsynen skall utövas av länsstyrelsen och yrkesinspektionen resp hälsovårdsnämnden.

Lagen om hälso- och miljöfarliga varor föreslås träda i kraft den ] juli 1973.

Lagen antogs av riksdagen (19732329). Nära jämförbara lagar har antagits i bl a Schweiz (1969), Japan (1973), USA och Norge (1976), Frankrike (1977), Danmark (1979).

Lagen innehåller en rad möjligheter för regeringen att delegera olika uppgifter och befogenheter till olika myndigheter. Till stor del har sådan delegation genomförts i kungörelsen (19732334) om hälso- och miljöfarliga varor (KHMV) med undantag för möjligheten att förbjuda hantering eller import av en viss vara (7 åLHMV) och möjlighet att föreskriva tillståndsplikt av visst slag.

3.4.3 Produktkontrollens organisation

Giftnämnden ersattes av produktkontrollnämnden som består av ledamöter från sex centrala ämbetsverk — cheferna för naturvårdsverket, socialstyrel- sen, arbetarskyddsstyrelsen, livsmedelsverket, konsumentverket och lant- bruksstyrelsen — och högst fem andra ledamöter som regeringen utser. Av de särskilt utsedda ledamöterna skall tre representera arbetstagarna och en näringslivet. Chefen för naturvårdsverket är nämndens ordförande och den femte av de särskilt utsedda ledamöterna är nämndens vice ordförande. Nämndens sammansättning har motiverats med att den dels skall hävda hälso- och miljöintressen, dels har att svara för erforderlig samordning mellan de i nämnden representerade myndigheterna. Nämnden har inget eget verkställande organ utan är i administrativt hänseende knuten till naturvårdsverket, varvid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå tjänstgör som nämndens kansli. Beredning och föredragning av ärende som ankom- mer på produktkontrollnämnden sker av tjänsteman vid produktkontrollby- rän, om inte nämnden bestämmer annat.

År 1978 tillsattes en kommitté för översyn av produktkontrollens organisation. I sitt betänkande (7) anförde kommittén bl a följande:

Till en början konstateras att det fn finns stora brister i kontrollen av hälso- och miljöfarliga varor och att de ambitioner som präglade 1973 års lagstiftning om dessa varor till stora delar inte blivit uppfyllda. Detta anses delvis bero på arbetsuppgifternas storleksordning och på otillräckliga personalresurser, men den nuvarande organisa— tionsformen för myndigheternas insatser bedöms ha i väsentlig mån bidragit till svårigheterna att få till stånd en effektivt fungerande produktkontroll. Särskilt framhålls olägenheter på grund av produktkontrollnämndens nuvarande sammansätt- ning och genom den mellanställning som naturvårdsverkets produktkontrollbyrå intar när den samtidigt skall tjänstgöra som kansli åt nämnden och utgöra en arbetsenhet inom naturvårdsverket. Som målsättning för den framtida produktkontrollorganisa- tionen anges att den skall skapa förutsättningar för att, så långt som det med hänsyn till uppgiftens omfattning och svårighetsgrad är möjligt. genomföra intentionerna med 1973 års lagstiftning. Härför krävs bl a en väsentlig förstärkning av tillsynsverksam- heten men också en aktiv produktkontroll från myndigheternas sida i form av

anvisningar och generella föreskrifter samt ingripanden mot ämnen och produkter som bedöms innebära särskilt stora risker för människor och/eller miljön. Vidare understryks att tillgången på toxikologiskt utbildad personal och toxikologiska laboratorieresurser behöver förbättras och att det av statsmakterna beslutade produktregistret' snabbt måste färdigställas.

Kommittén angav vidare fem alternativa förslag till organisation av produktkontrollen. Det av kommittén förordade förslaget innebär att produktkontrollnämnden och produktkontrollbyrån ersätts med ett friståen- de produktkontrollverk med eget kansli och egna utredningsresurser. Beslut med anledning av kommitténs förslag har ännu (april 1983) inte fattats.

3.5 Havsförorening

Under 1950-talet började föroreningarna av världens hav att på allvar uppmärksammas. Tidigast insåg man behovet av internationella överen- skommelser på sjöfartens område till följd av ökade utsläpp av olja. Förekomst av olika svårnedbrytbara och bioackumulerbara miljögifter som DDT och PCB i haven ledde också till internationellt samarbete.

Det är enligt lagen (1971 : 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten förbjudet för alla fartyg och flygplan, oavsett nationalitet, att dumpa avfall inom Sveriges territorialvatten. För fartyg och flygplan med svensk nationalitet gäller förbudet även utanför svenskt vatten.

Dumpningslagen gäller inte avfall som härrör från eller står i samband med ett fartygs drift. För sådant avfall gäller reglerna i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Lagen kom till i samband med att Sverige tillträdde MARPOL-protokollet (se nedan) och lagens bestämmel- ser är utformade med tanke på att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt protokollet. I vattenföroreningslagen stadgas bla. att inom svenskt territorialvatten och Östersjöområdet utanför detta får inte släppas ut olja från fartyg. utan denna skall behållas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja.

Enligt 5 % renhållningsförordningen (1979:04) skall från fartyg som ligger i hamn genom kommunens försorg tas emot och forslas bort oljeavfall, toalettavfall. fast avfall och rester av andra skadliga ämnen som det är förbjudet att släppa ut enligt vattenföroreningslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen gäller dock inte sådant olje- eller kemikalieförorenat vatten som avses i 3 kap l ä och Zå vattenföroreningslagen.

Den första miljöskyddskonventionen var 1954 års oljeskyddskonvention. som ännu finns kvar men i förändrad form. Konventionen trädde i kraft 1958 och kommer att ersättas av en ny konvention som väntas träda i kraft 1983. Under 1970-talet har ytterligare konventioner tillkommit till skydd för den marina miljön. Inom ramen för de marina konventionerna sker vidare ett omfattande forskningssamarbete rörande havsfrågor.

Totalt finns det i dag sju miljöskyddskonventioner som berör havsområ- den runt Sverige.

Konventionen om förhindrande av havsförorening genom dumpning från

fartyg och luftfartyg (Oslokonventionen). Konventionen omfattar västeuro- peiska områden. Samtliga nordiska länder har ratificerat konventionen som trädde i kraft 1974. Den täcker Nordostatlanten och Nordsjön inklusive Skagerack och Kattegatt och omfattar också kuststaternas territorialhav. I konventionens bilaga I finns en förteckning över vilka ämnen som inte får dumpas, t ex klorerade kolväten, cancerogena ämnen, kvicksilver, kadmium och deras föreningar. I bilaga II anges ämnen som det krävs tillstånd av nationell myndighet för att dumpa. Hit hör t ex arsenik, bly, koppar, zink och cyanider. Inom konventionens ram arbetas bla på att införa regler för avfallsförbränning till havs, alternativa metoder för behandling av avfall och riktlinjer för dumpning av avloppsslam och muddermassor.

Konventionen om förhindrande av havsförorening tillföljd av dumpning av avfall (Londonkonventionen). Konventionen som trädde i kraft 1975 hade hösten 1981 ratificerats av 47 länder, däribland de nordiska länderna. Konventionen är global och täcker även havsstaternas territorialvatten. Till skillnad från Oslokonventionen omfattar Londonkonventionen också dump- ning av radioaktivt avfall. De miljöfarliga ämnen som regleras av konven- tionen är i stort sett desamma som i Oslokonventionen.

Havsföroreningskonventionen till förhindrande av förorening från fartyg med 1978 årss k MARPOL-protokoll. Havsföroreningskonventionen under- tecknades 1973 och har ännu inte trätt i kraft, främst på grund av tekniska problem med avseende på reglerna om kemikalier. 1978 antogs det 5 k MARPOL-protokollet som utvidgade konventionen med nya regler för att komma till rätta med olje- och kemikalieutsläpp från fartyg. Konventionen, numera kallad MARPOL 73/78, gäller avfall som uppstår under fartygets normala användning. I fem bilagor regleras utsläppen av de olika förore- ningarna: olja, kemikalier, toalettavfall etc. En viktig skillnad jämfört med oljeskyddskonventionen är att oljebestämmelserna även avser raffinerade produkter, 5 k lätta oljor.

När konventionen träderi kraft, vilket beräknas ske 1983, innebär det att samma utsläppsregler som gäller i Helsingforskonventionen (se nedan) tillämpas i Östersjöområdet också av fartyg från länder utanför området. Sverige ratificerade konventionen 1980.

Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingfors- konventionen). Helsingforskonventionen syftar till att förhindra och minska förorening av Östersjöområdet, vare sig föroreningarna kommer från land, fartyg eller annan föroreningskälla. Den grundläggande principen i konven- tionen är att länderna vidtar alla nödvändiga lagstiftningsåtgärder, adminis- trativa åtgärder etc för att förhindra och minska förorening samt för att skydda och förbättra den marina miljön i Östersjöområdet. Konventionen har undertecknats av samtliga sju Östersjöländer och trädde i kraft 1980. Den omfattar Östersjön, Bottniska viken, Finska viken, Bälten och Öresund samt havet upp till Göteborg. Konventionen gäller såväl det fria havet som ländernas territorialvatten. I bilagor upptas ämnen som är farliga och inte bör släppas ut (t ex DDT och PCB) samt de grupper av skadliga ämnen (t ex kvicksilver och kadmium) som endast får släppas ut efter tillstånd. Bestämmelserna om förorening från fartyg överensstämmer i allt väsentligt med reglerna för specialområden i MARPOL 73/78. Konventionen innehål- ler vidare regler om samarbete mellan strandstaterna vid bekämpning av

vattenföroreningar från fartyg, samt ett allmänt förbud mot dumpning. För närvarande pågår verksamhet inom flera arbetsgrupper: en maritim, en teknisk-vetenskaplig, en som behandlar bekämpningssamarbete samt en som behandlar trafikinformation. Vidare arbetar man inom ett gemensamt femårsprogram med att beskriva den nuvarande föroreningssituationen. De sju länderna har åtagit sig var sitt föroreningsämne. Åtagandet gäller att framlägga förslag till enhetliga normer och riktlinjer till ledning för den nationella tillståndsgivningen. Sverige svarar för kadmium.

Utöver de ovan genomgångna konventionerna finns också konventioner om förhindrande av havsförorening från landbaserade källor (Paris- konventionen), en överenskommelse mellan Sverige och Danmark för att skydda Öresund mot föroreningar och den nordiska miljökonventionen om miljöskadlig verksamhet samt överenskommelser om samarbete vid bekämpning av miljöskadliga utsläpp till havs.

Verkställigheten, samordningen och kontrollen av konventionerna hand- has som regel av ett sekretariat som är underställt en beslutande kommitté eller kommission med internationell sammansättning. Konventionerna är föremål för ständig revision, bl a på grund av nya observationer och nya mättekniska rön. I de flesta fall ligger svensk lagstiftning före de konven- tionstexter som antagits, vilket gjort det relativt lätt för Sverige att ratificera överenskommelserna. '

En arbetsgrupp med företrädare för kommunikations-, jordbruks- och kommundepartementen, sjöfartsverket och generaltullstyrelsen har nyligen föreslagit att en särskild vattenföroreningsavgift införs (DsK 198118). Vattenföroreningsavgiften borde, enligt arbetsgruppen, bli tillämplig i fråga om oljeföroreningar och tas ut på grundval av strikt ansvar. Detta skulle betyda att tullverkets kustbevakning kan ta ut avgift så snart man konstaterat att ett fartyg brutit mot reglerna, oberoende av om culpa-ansvar senare blir föremål för rättslig prövning.

3.6 Svavel i bränsle

Utsläpp av svaveloxider i luften bidrar till försurning av mark och vatten genom ökat nedfall av svavelföreningar. År 1968 antogs lagen (19681551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja som begränsade svavelhalten till högst 2,5 % från 1 juli 1969. 1970 sänktes svavelhalten i eldningsolja ytterligare. I Stockholms- och Göteborgsområdena får inte eldningsoljan innehålla mer än 1 % svavel. 1975 utvidgades förbudet mot att använda eldningsolja med mer än 1 % svavel till flera län i södra och västra Sverige där risken för försurning var särskilt stor. De nuvarande svenska bestämmelser- na rörande utsläpp av svavel från bl a förbränning av olja och kol grundar sig på lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. Lagen ersätter 1968 års lag. I . lagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter. Bestämmelserna återfinns i förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. 1977 infördes också möjligheter att ge statsbidrag till kalkning av sjöar som motåtgärd mot försurning.

För närvarande omfattas hela södra och mellersta Sverige upp till och med Uppsala, Västmanlands. Kopparbergs och Gävleborgs län: fr o m den 1

1Jfr miljöskyddslagen. lagen om hälso- och miljöfarliga varor. pro- duktkontrollagstiftning- en. lagen om åtgärder mot havsförorening från fartyg. lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Se bla Micha- nek. G: Svensk lagstift- ning om naturresurser och miljö. Stencil. Na- turresurs- och miljökom- mittén. 1980.

oktober 1982 också Västernorrlands län. Från och med den 1 oktober 1984 gäller förordningen i hela landet, dvs det blir förbjudet att förbränna eldningsolja med en svavelhalt överstigande 1 %. Detta motsvarar 0,24 g svavel per megajoule bränsle (g/MJ). Samma mängd gäller enligt nuvarande bestämmelser för kol, vilket motsvaras av ca 0,6 % svavel i kol. Från och med den 1 oktober 1984 gäller detta krav hela landet.

De svenska bestämmelserna är vid en internationell jämförelse att betrakta som långtgående i sin strävan att skydda miljön. Det kan bl a förklaras med att försurningseffekterna slagit igenom tidigare i Sverige än i flertalet andra länder på grund av den svenska markens försurningskänslig- het.

Svavelutsläppen är ett internationellt problem. Sverige har därför varit aktivt inom det internationella miljöskyddsarbetet. Till FN:s miljökonferens i Stockholm 1972 presenterade Sverige en rapport om försurningens orsaker, omfattning och följder. Rapporten gav till resultat att konferensen antog en principdeklaration vari sägs att stater är skyldiga att se till att verksamhet inom det egna landet inte orsakar miljöskadori andra länder. Rapporten har bl a följts upp av OECD som 1973 tog initiativet till en omfattande försurningsstudie med elva länder som aktiva medverkande i projektet. Sverige har också drivit på arbetet för mer konkreta internationella åtgärder och ratificerat konventionen om långväga gränsöverskridande luftförore- ningar från 1979, som utarbetats inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE).

Konventionen innebär att försurningsproblemen erkänns som ett allvarligt miljöproblem och att signatärstaterna åtar sig att vidta konkreta åtgärder för att begränsa och gradvis minska och förhindra långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Utformningen av dessa åtgärder skall förhandlas fram när konventionen trätti kraft. Konventionen innehåller även överenskommelser om ett omfattande internationellt informations- och forskningssamarbete.

I samband med behandlingen av regeringens proposition om riktlinjer för energipolitiken (prop 1980/81:90) beslöt riksdagen förorda ett högsta tillåtet utsläpp av 1 600 ton svavel per anläggning och år samt uttalade att man borde pröva om inte övergången till kol med högsta svavelhalt av ca 0,6 % kan ske senast år 1986.

Energiskattekommittén har föreslagit ett miljö- och energipolitiskt differentierat system för energibeskattning. Detta skulle innebära bl a en högre beskattning av olja och kol med höga svavelhalter använda som bränslen.

I regeringens proposition 1981/82:151 om åtgärder mot försurningen redovisas förslag till ytterligare insatser som syftar till att minska såväl utsläppen av försurande ämnen som till att begränsa de negativa effekterna av nedfallet av dessa ämnen. Förslagen kan delas in i nedanstående fem grupper:

1. Riktlinjer för ytterligare begränsningar av svavelutsläppen i Sverige.

2. Ekonomiskt stöd till investeringar för rökgasavsvavling.

3. Internationella insatser för att få till stånd minskade utsläpp av försurande ämnen i övriga länder i Europa.

4. Ökad satsning på kalkning av sjöar, vattendrag. mark och grundvatten

inom en statsbidragsram på 190 miljoner kr för de närmaste tre budgetåren. 5. Samordning av de svenska insatserna nationellt och internationellt.

Enligt propositionen bör möjligheterna att förbättra miljösituationen tas till vara när kol skall introduceras i Sverige. Riktlinjer för skärpta reningskrav vid förbränning av fossila bränslen redovisas. Riktlinjerna, som i första hand blir aktuella för nya koleldade anläggningar, utgår från de generella regler som nu finns i lagstiftningen om svavelhaltigt bränsle. Dessa regler innebär ett högsta tillåtet svavelutsläpp av 0,24 g svavel per megajoule bränsle, vilket motsvarar utsläppet från eldningsolja med 1,0 viktprocent svavel.

För nya större förbränningsanläggningar bör, enligt riktlinjerna i propo- sitionen, gälla att utsläppen inte får överstiga 0,1 g/MJ om det årliga totalutsläppet från anläggningen överstiger 800 ton svavel. För anläggningar som tas i drift efter utgången av år 1989 bör detta stränga krav enligt riktlinjerna gälla så snart en anläggning släpper ut mera än 600 ton svavel per år. Innebörden av de angivna kraven är att nya koleldade anläggningar inte får släppa ut mera än 800 respektive 600 ton svavel per år utan rökgasavsvavling eller andra likvärdiga åtgärder. För mindre koleldade anläggningar bör enligt riktlinjerna visst avsteg från nuvarande utsläppsbe- stämmelser kunna göras till och med år 1987 med hänsyn till svårigheterna att omedelbart tillförsäkra landet en försörjning av kol med tillräckligt låg svavelhalt.

För att underlätta introduktionen av teknik för rökgasavsvavling m m och genomförandet av oljeersättningsprogrammet läggs i propositionen fram förslag om statligt stöd för uppförande av avsvavlingsanläggningar.

Propositionen bifölls i riksdagen med undantag av riktlinjerna för ytterligare begränsningar av svavelutsläppen i Sverige som avslogs till förmån för vad som anförts i jordbruksutskottets betänkande. Där sägs att de riktlinjer som nu följs av koncessionsnämnden för miljöskydd vid faststäl- lande av reningskrav för större anläggningar börtillämpas även fortsättnings- vis fram till dess att pågående utredningsarbete (utredningen Kol—Hälsa- Miljö) redovisats och remissbehandlats.

3.7. Bilavgaser

År 1968 infördes krav på avgasrening. Mer än 4,5 volymprocent koloxid fick inte släppas ut från bensindrivna fordon vid tomgång. Året därefter infördes skärpta bestämmelser om blyhalten i bensin. Högst 0,7 gram bly fick finnas per liter bensin. År 1972 skärptes kraven ytterligare i en ny bilavgaskungö- relse. För bilar av 1976 års modell och senare krävs en rening som skall ge 60 — 70 % reducering av koloxid- och kolväteutsläppen och ca 45 % nedskärning av kväveoxidutsläppen. Från och med 1973 gäller även en begränsning av blyhalten till högst 0,4 gram per liter. År 1978 beslöt regeringen att blyhalten i regularbensin får uppgå till högst 0,15 gram per liter fr o m den 1 januari 1981. För premiumbensin gäller samma högsta blyhalt från den 1 april 1981.

År 1977 tillsattes bilavgaskommittén. Den har enligt direktiven och

tilläggsdirektiv (1979) följande huvuduppgifter:

att värdera hälso- och miljörisker från bilavgaser 111 att föreslå åtgärder mot bilavgaser och redovisa kostnader och andra

följdverkningar

att utarbeta ett program för forsknings- och utvecklingsarbete D att framlägga en tidsplan för övergång till helt blyfria motorbränslen i Sverige

[]

Bilavgaskommittén har i en lägesrapport (8) redovisat bakgrund och nuläge, frågor kommittén anser viktiga för slutbetänkandet, undersökningsprogram och behovet av kompletterande forskningsinsatser. Kommittén konstate- rade att trafikregleringar, ökad satsning på kollektivtrafik och skärpta krav på avgasrening på 5 15 år skulle kunna minska luftföroreningarna från biltrafiken. Innan man bestämmer sig för långsiktiga handlingsprogram bör man emellertid, enligt kommittén, veta mer om bl a effekterna av olika åtgärder. lett tvåårigt undersökningsprogram skall studier av hälsoeffekter. mätningar av luftkvaliteten, utsläpp från olika typer av bilar med olika avgasreningssystem och modeller för trafikplanering genomföras. Slutbetän- kande väntas under år 1983.

Två andra betänkanden med anknytning till dessa frågor avgavs 1979. Arbetsgruppen för blyfri bensin anförde i sitt betänkande (9) att sådan bensin kan införas den 1 januari 1983. Gruppen föreslog också en styravgift på 10 öre per liter för blyad bensin. Arbetsgruppen ansåg vidare att regeringen så snart som möjligt borde ta ställning till frågan om introduktion av alkoholhaltiga drivmedel. Det borde, enligt gruppen, föreskrivas att nya bilar fr o rn 1983 års modeller skall kunna drivas med blyfri bensin och fr o m 1985 års modeller med bränslen som innehåller metanol eller andra alkoholer.

Typbesiktningsutredningen framhöll att kontrollen av avgaskraven måste skärpas på bilar i trafik, eftersom en stor del av bilarna av de vanligaste modellerna inte klarade gällande gränsvärden för avgasutsläpp (10). En systematisk uppföljning och kontroll för nya bilar föreslogs komma till stånd vid särskilda teststationer.

En av de mest påtagliga bristerna i bilavgaskungörelsen (19791673) är enligt typbesiktningsutredningen att man inte närmare reglerat hur den uppföljande kontrollen skall ske av de bilar som med stöd av meddelat avgasgodkännande förs ut på marknaden.

För att komma till rätta med detta problem har naturvårdsverket den 24 juni 1981 infört preciserade bestämmelser för hur kontrollen av redan existerande utsläppsregler skall förbättras (11). Bestämmelserna innebär att stickprovskontroller skall göras på bilar som förts ut på marknaden. Finner man för många bilar av viss typ som inte klarar proven kan avgasgodkän- nandet för denna typ dras in. Beslutet har överklagats till regeringen som i ett delbeslut avslagit besvären men också beslutat att de nya reglerna blir obligatoriska först fr o m 1985 års modeller. Regeringen har överlämnat de nya reglerna för notifiering till bl a EG och EFTA.

3.8. Transport av farligt gods

Ett internationellt samarbete pågår rörande transport av farligt gods. Sverige har internationellt anpassade regler för inhemska sjö-, luft- och järnvägs- transporter. Dessa regler är samlade och avser alla varuslag. Föreskrifterna för inhemska vägtransporter återfinns däremot i skilda författningar beroende på varuslag. Dessa regler saknar ofta internationell anpassning. Sjöfartsverket, luftfartsverket och SJ har ansvaret för respektive sjö-, luft- och järnvägstransport. Frågor med anknytning till transport av farligt gods på väg handhas av de myndigheter som ansvarar för de olika varukatego- rierna. Den olikartade regleringen av transport av farligt gods, beroende på transportmedium och varuslag, samt uppdelningen av ansvaret mellan ett flertal myndigheter har medfört vissa svårigheter för myndigheter och andra berörda. Kommittén för transport av farligt gods har därför i sitt delbetänkande (12) lagt fram förslag till en lag om transport av farligt gods, till en ny myndighetsorganisation för landtransporterna samt förslag till en förbättrad tillsynsorganisation. Kommittén betonade vidare att skillnaderna mellan nationell och internationell reglering av transport av farligt gods bör utjämnas. Kommitténs författningsförslag avser en ramlag med de grundläggande principerna för all transport av farligt gods, oberoende av transport- och varuslag. Enligt förslaget bör flertalet föreskrifter för de olika transportsla- gen kunna kvarstå i skilda reglementen. Den föreslagna lagen om transport av farligt gods borde, enligt kommittén, kunna skapa en författningsmässig grund för regeringen eller de myndigheter regeringen utser att meddela internationellt anpassade föreskrifter. I fråga om organisation föreslogs att de arbetsuppgifter som i dag åvilar en rad olika myndigheter2 sammanförs till en nybildad enhet inom transportrå- det. Denna enhet skulle då få det samlade ansvaret för landtransport av farligt gods, visst ansvar för information om alla transportslag samt uppgift att verka för samordning mellan transportslagen. Ansvaret för tillsynen över sjö- och lufttransport borde, enligt kommittén, bli kvar hos sjö- respektive luftfartsverket. Tillsynsmyndigheter för land- transport av farligt gods borde bli yrkesinspektionen, tullmyndigheterna, polismyndigheterna, sprängämnesinspektionen, statens strålskyddsinstitut och statens kärnkraftsinspektion. Vidare föreslogs att en organisationskommitté ges i uppdrag att närmare utforma den nya myndighetsorganisationen för landtransport i enlighet med ZFrämst industriverket de principer som angivits i betänkandet. Denna kommitté är nu i arbete. och produktkontroll—_ Regeringen har efter lagrådsremiss lagt en proposition i riksdagen som i nämnde"; me," även] .. . .. ., .. . .. Viss utsträckning stral- allt Väsentligt forutom pa en punkt bygger pa utrednlngsforslaget. I skyddsinstitutet, kärn- propositionen föreslås till skillnad från utredningen att den nya myndigheten kraftsinspektionen och för landtransporter placeras hos sjöfartsverket. socialstyrelsen.

Referenser till I:3 1 Kungl. Maj:ts proposition 196928 med förslag till miljöskyddslag m m. Miljövårdsforskning. Del I, Forskningsområdet. Betänkande avgivet av 1964 års naturresurskommitté. SOU 1967:43. Miljövårdsforskning. Del II, Organisation och resurser. Betänkande avgivet av 1964 års naturresurskommitté. SOU 1967:44. Bättre miljöskydd I. Betänkande avgivet av miljöskyddsutredningen. SOU 1978:80. Miljökostnader — miljön i samhällsekonomin, kostnadsslag, kostnads- fördelning, styrmedel. Betänkande avgivet av utredningen om kostna- derna för miljövården. SOU 1978:43. Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Betänkande avgivet av miljö- kontrollutredningen. SOU 1972:31. Ny produktkontrollorganisation. Betänkande avgivet av kommittén för översyn av produktkontrollens organisation. DsJo 198014. Bilarna och luftföroreningarna. Lägesrapport avgiven av bilavgas- kommittén. SOU 1979:34. Bensin utan bly. Betänkande avgivet av arbetsgruppen för blyfri bensin. DsJo 1979:11. 10 Fordon i föreskrivet skick. Betänkande avgivet av typbesiktnings—

utredningen. DsK 11 Kungörelsen om avgasrening m m för bensindrivna bilar. Naturvårds-

verkets författningssamling 19813. 12 Säkrare transport av farligt gods. Delbetänkande avgivet av kommittén

för transport av farligt gods. DsK 1980:10.

I:4 Den svenska naturvårdslagstiftningen

4.1 Inledning

Sedan länge har i vårt land funnits lagar och författningar som har haft till syfte att skydda naturen mot alltför hårdhänta ingrepp från människans sida. Exempel på sådana äldre bestämmelser återfinns på jaktens, fiskets och skogshushållningens och bergshanteringens områden. Gemensamt för dem alla är emellertid att de hade en ekonomisk bakgrund. Genom en klok hushållning skulle naturtillgångarna bevaras för framtiden och inte utsättas för kortsynt skövling.

En naturvårdslagstiftning i egentlig mening växte fram först under 1900-talet. Den första naturskyddslagstiftningen var lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmärkens fredande och lagen samma dag angående nationalparker. Dessa lagar var i huvudsak inriktade på att skydda (fridlysa) vissa växt- och djurarter och andra naturföremål samt att bevara orörd natur i vissa avgränsade områden som var intressanta från vetenskaplig och estetisk synpunkt. Däremot gav denna lagstiftning inte något skydd för naturen och landskapet i allmänhet. Flertalet av landets nationalparker har avsatts med stöd av 1909 års lag om nationalparker och har tillkommit före 1945.

Urbaniseringen, bilismens genombrott, förändringen av jord- och skogs- bruk samt vattenkraftsutbyggnaden under seklets första hälft förde med sig omfattande ingrepp i naturmiljön och stor påverkan på naturen. I takt med denna påverkan ökade intresset för skyddet av landskap och natur. Genom särskilda organ och bestämmelser i lagar, som inte var primärt inriktade på naturvård, försökte man tillgodose naturvårdssynpunkter på i första hand landskapsvårdens område.

I byggnadslagstiftningen, byggnadslagen (1947z385 omtryckt 1981:872) och byggnadsstadgan (1959:612 omtryckt 1981:873) infördes bestämmelser, genom vilka tillstånd i stor utsträckning kom att krävas för ingrepp i naturen genom bebyggelse. Genom bestämmelser i lokala ordningsstadgor och byggnadsordningar förhindrades vidare förfulande skyltning och affischering i det fria. Även i andra lagar och författningar, exempelvis vatten- och väglagstiftningen, infördes bestämmelser av betydelse för skyddet av naturmiljön.

Det växande intresse från allmänhetens sida av att utnyttja naturen för rekreation och friluftsliv medförde även krav på en mera socialt inriktad naturvård. Genom tillkomsten av naturskyddslagen (19521688), men framför allt genom den nya strandlagen (1952z382), som ersatte en provisorisk

strandskyddslag från 1950, erhöll också naturvårdslagstiftningen en vidgad social funktion. Strandlagen innebar att tillståndsplikt för bostadshus infördes inom vissa strandområden varigenom allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv bättre kunde tillgodoses. Vidare infördes genom naturskyddslagen ett nytt institut, naturpark, som syftade till att för fritidsändamål bevara områden som var särskilt ägnade att bereda befolk- ningen rekreation och avkoppling.

Genom att 1952 års lagstiftning visade sig ge begränsat resultat blev kraven på en genomgripande revidering av naturskyddslagstiftningen och inrättande av en särskild statlig naturvårdsmyndighet allt starkare. Av den anledningen tillsattes 1960 års naturvårdsutredning. I sitt betänkande (1) framhöll utredningen behovet av en aktivare insats på naturvårdens område från samhällets sida. I detta syfte framlade utredningen förslag om en ny naturvårdslag, en ny naturvårdsorganisation samt förslag om finansieringen av naturvårdsarbetet.

På grundval av naturvårdsutredningens förslag antog statsmakterna 1963 ett principprogram med riktlinjer för den framtida naturvårdsverksamheten. I proposition 1963z71 angående riktlinjer och organisation för naturvårds- verksamheten m m underströk departementschefen att det med hänsyn till utvecklingen på skilda områden av samhällslivet framstår som synnerligen angeläget att dels söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen, dels att se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer. Departemenschefen uttalade därvid att det endast genom en aktiv naturvårdspolitik från samhällets sida torde vara möjligt att åstadkomma den på lång sikt bästa hushållningen med naturvärdena. På grund av de framträdande brister som utredningen påvisat i fråga om naturvården ansåg departementschefen liksom utredningen att det krävdes en högst väsentlig intensifiering av det allmännas insatser på naturvårdens område. Han anförde vidare bl a följande:

Utredningen har som benämning på samhällets olika åtgärder i sammanhanget använt beteckningen naturvård i stället för naturskydd, som är den hittills vanligaste termen. Jag ansluter mig helt till denna utredningens terminologi. Enligt min mening är nämligen ordet skydd knappast en lämplig benämning på de aktiva åtgärder i fråga om naturens användning, som bör ingå i samhällets insatser på området. Härutöver vill jag understryka betydelsen för naturvården av en ingående kännedom om de biologiska sammanhangen i naturen.

Vad gäller syftet med naturvårdspolitiken betonar utredningen främst vikten av att jämsides med bevarandet av vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden tillgodose det ur social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. Liksom utredningen anser jag att de åtgärder som erfordras för att naturen alltjämt skall kunna användas som en källa till rekreation för den stora allmänheten måste vara ett utomordentligt viktigt inslag i naturvårdspolitiken. Denna sociala sida av naturvården bör därför, såsom redan i viss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jämställas med den kulturellt och vetenskapligt betonade sidan. I likhet med utredningen år jag också av den uppfattningen att det vid en lämplig avvägning ej behöver uppkomma några motsättningar av betydelse mellan dessa båda sidor av naturvården.

Utöver de angivna uppgifterna för naturvården bör denna syfta till att naturvårds- intresset beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering för

skilda ändamål. Tillsammantagna utgör dessa funktioner de uppgifter, som bör ingå i förvaltningen på naturvårdens område.

Utredningen har därefter närmare utvecklat vilka åtgärder som i dagens läge bör vidtas inom naturvården. Härvid betonar utredningen till en början behovet av att säkerställa vissa landskapsmiljöer. I princip bör eftersträvas att samtidigt tillgodose den kulturella och den sociala sidan av naturvården. Enligt utredningens uppfattning bör ur vetenskaplig och kulturell synpunkt säkerställas områden i sådan omfattning att de tillsammans skall kunna anses representativa för svensk natur och det svenska odlingslandskapet. För att detta skall kunna ske fordras en betydande komplettering av det nuvarande beståndet av sådana objekt. Det stora behovet av områden för rekreation och friluftsliv anser utredningen bör tillgodoses i sådan utsträckning att allmänheten ges valmöjligheter. Med hänsyn härtill understryker utredningen att sammanhanget mellan befolkningskoncentration och behovet av friluftsområden gör att uppmärksamheten i första hand bör ägnas åt sådana områden i södra och mellersta Sveriges tätbefolkade regioner. Utredningen framhåller också angelägenheten av att en avvägning sker mellan markutnyttjandet för naturområden och för fritidsbebyg- gelse, vars syfte ju också är att bereda tillfälle till rekreation i naturmiljö.

Vid sidan av säkerställandet av naturområden utgör enligt utredningen landskaps— vården ett viktigt arbetsfält. De angelägnaste uppgifterna på detta område anser utredningen vara viss kontroll av bebyggelse, kontroll av vissa arbetsföretagi naturen — särskilt täktverksamheten och bilskrotningsföretagen samt åtgärder i fråga om utomhusreklam.

Utredningen framhåller att det skisserade programmet för naturvården bör grundas på en kartläggning av de nuvarande förhållandena. Härefter bör en planering ske med syfte att bland annat få till stånd en riksomfattande översiktlig plan till ledning för naturvårdsverksamheten.

Slutligen pekar utredningen i detta sammanhang på angelägenheten av att alla medborgare genom upplysningsverksamhet kommer till insikt om den enskilda människans ansvar vid vistelse i naturen.

Det här i korthet återgivna principprogrammet för naturvårdsarbetets inriktning har i huvudsak biträtts av de flesta remissinstanserna. För egen del anser jag programmet vara väl ägnat att ligga till grund för den intensifiering av det allmännas insatser i fråga om naturvården, som jag redan uttalat mig för. Särskilt vill jag framhålla vikten av att avsätta tillräckliga områden för rekreation och friluftsliv. Högst angeläget anser jag härutöver vara att den särskilda strandregleringen effektivt upprätthålls i enlighet med strandlagens syfte så att allmänhetens tillträde till landets kuster och sjöstränder inte hindras av okontrollerad bebyggelse. Vidare är det enligt min mening önskvärt att åtgärder vidtas för att hindra att landskapet förfulas genom olämpligt placerad eller utformad bebyggelse. Samtidigt bör tillses att täktverksamheten såvitt möjligt lokaliseras och bedrivs så att den inte spolierar oersättliga naturvärden. Slutligen fäster jag stor vikt vid att den tilltagande nedskräpningen med avfallsprodukter av olika slag kan bringas att upphöra. Det gäller härvid bland annat att skapa en större ansvarskänsla hos dem som vistas i naturen. Enligt min mening är detta en betydelsefull uppgift för den upplysningsverksamhet, som utredningen förordat i sitt principprogram . '

1963 års beslut innebar dessutom en betydande utbyggnad av naturvårdsor— ganisationen. Huvudansvaret för det regionala naturvårdsarbetet lades på länsstyrelsen som fick de flesta beslutsfunktionerna inom naturvården. Dessutom erhöll länsstyrelsen ansvaret för huvuddelen av den regionala inventerings- och planeringsverksamheten. Som central förvaltningsmyndig-

1Förutom dessa riktlinjer för naturvårdsarbetet bör även uppmärksam- mas de av riksdagen 1972 antagna riktlinjerna för fysisk riksplanering (se I:2.5).

het inrättades statens naturvårdsnämnd, som 1967 inordnades i den nya myndigheten statens naturvårdsverk. I beslutet fastslogs vidare att naturvår- den även var en kommunal angelägenhet.

I praktiken innebar denna fördelning av arbetsuppgifterna en sektoriell organisation bestående av statens naturvårdsnämnd (den nuvarande natur- vårdsbyrån inom statens naturvårdsverk), en naturvårdsintendent vid varje länsstyrelse (allmän naturvård inom de nuvarande naturvårdsenheterna) samt en på kommunal nivå svagt förankrad naturvård. Huvuddelen av det praktiska arbetet förlades till länsstyrelserna. Ansvaret för fördelning av anslagen, ersättning till markägare och markförvärv för naturvårdsändamål m m lades på statens naturvårdsnämnd. I fråga om kommunerna uttalades att dessa borde engagera sig ekonomiskt för att skaffa sina invånare tillgång till naturområden för rekreation och friluftsliv samt medverka i strandskyd- det och landskapsvärden.

På grundval av 1963 års beslut om allmänna riktlinjer för naturvården antog riksdagen 1964 förslaget till ny naturvårdslag (prop 1964zl48) som ersatte naturskyddslagen, strandlagen och vissa regler i byggnadslagen. De materiella nyheterna var främst det nya institutet naturreservat som skulle användas både för att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden och för att tillgodose behovet av mark för allmänhetens friluftsliv. Vidare skärptes strandskyddsbestämmelserna och allmänt till- ståndstvång infördes för täkt av sten, grus, sand och lera. Ett institut, landskapsskyddsområde, tillkom för att ge möjlighet till skydd av estetiskt värdefulla miljöer.

I det följande lämnas en översiktlig redovisning av naturvårdslagstiftning- en och de lagar och författningar i övrigt som är av intresse i detta sammanhang.

4.2 Naturvårdslagen (NVL)

Naturvårdslagen (19641822) trädde i kraft den 1 januari 1965. Lagen tar sikte på att skydda naturen som rekreationsmiljö, dess skönhetsvården och dess värden från vetenskaplig och kulturell synpunkt.

Vid sidan av främst miljöskyddslagen (ML) utgör NVL en del av den centrala miljölagstiftningen. I förhållande till ML, som trädde i kraft 1969 (se I:3), är dock möjligheterna att med naturvårdslagens instrument skydda miljön mera begränsade. Med ML kan man komma åt åtgärder som medför vatten- och luftföroreningar och andra immissioner i omgivningen och som kan utgöra ett direkt hot mot människors hälsa och egendom. NVL inriktar sig däremot främst på sådana åtgärder av en fastighetsägare som i stort sett får verkan bara på hans egen fastighet.

En fastighetsägare eller nyttjare av mark har också större möjligheter att hävda sina intressen enligt NVL än enligt ML. Om han enligt NVL förbjuds att bedriva viss verksamhet kan han i flertalet fall — i motsats till vad som gäller enligt ML få ersättning av staten för den förlust han lider genom förbudet.

NVL har emellertid successivt skärpts. Sålunda ändrades ersättningsbe- stämmelserna på ett genomgripande sätt under åren 1972 och 1973.

Ändringarna innebär bl a att den tidigare ersättningsrätten i anledning av vägrad dispens från strandskyddet och vid vägran av tillstånd till täkt upphävts. Vidare gäller som princip att ersättning utgår endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om mark tas i anspråk. Vad denna ersättningsprincip närmare innebär framgår av departementschefens utta- lande i proposition angående den fysiska riksplaneringen (1972:111, bil 2, s 334).

År 1974 beslutade riksdagen om ytterligare ändringar i bl a naturvårdsla- gen. Lagändringarna anslöt i huvudsak till förslag som framlagts i natur- vårdskommitténs betänkande (2). En viktig nyhet var att allemansrätten stärktes genom att generellt strandskydd infördes för land- och vattenområ- det vid i princip alla stränder intill 100 m från strandlinjen. Vidare utvidgades tillståndstvånget för täkt att även omfatta matjord, torv och andra jordarter. Dessutom tillkom institutet naturvårdsområde, vilket ersatte det tidigare s k landskapsskyddsförordnandet. Genom proposition (1974:166) infördes ock- så en regel i skogsvårdslagen om hänsyn till naturvården.

I förarbetena till prop 1974:166 framhölls att samhällsutvecklingen bör ges en långsiktig inriktning i linje med vad som från ekologiska utgångspunkter ter sig rationellt i ett längre perspektiv. Departementschefen anförde i det sammanhanget bl a följande (prop 1974:166):

På mindre än ett århundrande har utvecklingen gett människan tidigare oanade möjligheter att bruka naturens krafter och förfoga över dess tillgångar. Industrialise- ringen och befolkningsomflyttningen är i vårt land de mest framträdande yttre tecknen på den omvandling som skett. Vår tillvaro har i grunden förändrats. Den materiella standarden har ökat kraftigt. Men samtidigt har miljövärden förstörts. I dag framstår en god miljö i allt högre grad som en väsentlig del av vår totala levnadsstandard. Därför måste omtanke om miljövärdena ständigt påverka utvecklingen och bli en utgångs— punkt för samhällets handlande på skilda områden. Målet för miljöpolitiken är att skapa ett sådant samhälle för dagens och morgondagens människor att var och ens berättigade krav på en god livsmiljö kan tillgodoses. Att ge envar en livsvänlig och livsduglig miljö är liktydigt med höjd levnadsstandard och rättvisare fördelning av våra resurser.

Planeringen av miljöpolitiken måste sättas in som ett led i en totalplanering av hela samhället. Snävt ekonomiska hänsyn får inte tillåtas bli styrande för utvecklingen.

Naturen är en grundläggande del av vår miljö. Sedan urminnes tid gäller i vårt land förhållandet att naturen skall vara tillgänglig för alla. I detta ligger ett stort värde men också ett stort ansvar, i första hand för den som äger marken, att vårda och sköta den på ett sådant sätt att den kan utnyttjas både av nuvarande och kommande generationer. Men det åvilar också den som utnyttjar marken för rekreation och friluftsliv att visa omsorg och hänsyn till markens känslighet. Utgångspunkten för handlandet måste vara hänsyn till naturresurser och naturmiljö. Ingen har rätt att handla på ett sådant sätt att oersättliga naturvärden förstörs. Därför måste samhällets inflytande över utnyttjandet av våra naturresurser stärkas. Det sker bl a genom lagstiftning. För att bli ett verkningsfullt medel i strävandena att åstadkomma en livsvänlig miljö är alla måste lagstiftningen ständigt anpassas till aktuella förhållan— den . . .

Huvudprinciperna bakom lagen kommer också till uttryck i 1 & som har följande lydelse:

Naturen är en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten.

Envar skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Kan vid arbetsföretag eller eljest skada å naturen ej undvikas, skola de åtgärder vidtagas som behövas för att begränsa eller motverka skadan.

De centrala bestämmelserna i NVL kan indelasi vissa huvudgrupper. Först kan nämnas de bestämmelser som gör det möjligt att genom olika slag av områdesskydd tillgodose naturvårdsintresset. En annan grupp tar sikte på att särskilt skydda friluftslivet. Vidare finns särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön. Slutligen bör också nämnas de bestämmelser som finns till skydd mot nedskräpning.

4.2.1 Olika former av områdesskydd

Den första typ av speciella naturskyddsområden som behandlas i NVL är nationalpark. Syftet med nationalpark är att bevara ett större sammanhäng- ande område av en viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Avsikten är sålunda främst att tillgodose den vetenskapligt- kulturella naturvården. Området står dock öppet för alla men vanligen finns föreskrifter med restriktioner som bl a inskränker allmänhetens rörelsefri- het. Endast mark som ägs av staten kan avsättas till nationalpark. För att bilda nationalpark kan ett område exproprieras. Av landets yta har omkring 1,3 % avsatts som nationalpark, praktiskt taget helt inom fjällvärlden.

En annan typ av områdesskydd som är av stort intresse är naturreservat. Länsstyrelsen kan förklara ett område, oavsett om det är i allmän eller enskild ägo, som naturreservat om det bör särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller annars märkliga beskaffenhet. Men skälet för att avsätta ett område till naturreservat kan också vara att området är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Ett naturreservat kan alltså inrättas med hänsyn till såväl den kulturella som den sociala naturvårdens behov.

I beslutet om naturreservat skall anges de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten som behövs för att trygga ändamålet med reservatet. Som exempel på skyddsföreskrifter kan nämnas förbud mot bebyggelse, täktverksamhet, avverkning och användning av bekämpningsmedel. Läns- styrelsen kan också förplikta ägaren av marken att tåla intrång genom att vägar, parkeringsplatser och vandringsleder anläggs inom området eller att gallring, röjning eller liknande åtgärder företas eller att allmänheten bereds tillträde till mark inom området där de annars inte skulle få ta sig fram utan lov. Allmänhetens rörelsefrihet kan emellertid också inskränkas genom föreskrifter om exempelvis förbud att tälta och köra bil.

Som tidigare berörts kan fastighetsägaren få ersättning av staten om reservatsförordandet medför sådana inskränkningar i hans förfoganderätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning utgår följaktligen inte om han hindras att ändra markens användning eller om den pågående markanvändningen endast försvåras i begränsad utsträckning. Om reservats- föreskrifterna medför synnerligt men vid användningen kan fastighetsägaren i stället kräva att få fastigheten inlöst. Omkring 1,5 % av landets yta är för

närvarande naturreservat. Bestämmelserna för naturreservaten varierar beroende på syftet. Avgörande för ett naturreservats betydelse är således inte bara storleken utan också bestämmelserna.

En annan typ av områdesskydd är naturvårdsområde. Detta institut har likheter med naturreservatet men är avsett att användas för att bevara naturmiljön i fall där skyddsbehovet är mindre intensivt och kan tillgodoses genom vård- och kontrollåtgärder som vanligen kan förenas med ett normalt jord- och skogsbruk. Avsikten är att naturvårdsområde skall kunna bildas utan att ersättning till fastighetsägaren skall utgå. Är behövliga åtgärder så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras får följaktligen området inte avsättas till naturvårdsområde. Då skall området i stället avsättas som naturreservat.

I fråga om möjligheterna att meddela bla föreskrifter för områdets användning skall motsvarande bestämmelser som gäller för naturreservat tillämpas.

I förarbetena till lagen uttalas att institutet naturvårdsområde bör komma till användning särskilt för att skydda naturmiljön i närheten av tätorter.

I detta sammanhang kan också nämnas möjligheten att fridlysa enstaka föremål som naturminne. Ett märkligt naturföremål jämte ett område omkring föremålet kan fridlysas om det finns starka vetenskapliga eller estetiska skäl för det.

4.2.2 Skydd för friluftslivet

Friluftsintresset kan skyddas genom att ett område avsätts som naturreservat eller naturvårdsområde. I NVL finns emellertid vissa bestämmelser som syftar till att skydda friluftslivet mera generellt.

Bestämmelserna om s k strandskydd avser att trygga allmänhetens möjligheter enligt allemansrättsliga grundsatser att bada och idka friluftsliv inom strandområden. Syftet med dessa bestämmelser är alltså att hindra att allemansrätten inskränks på strandområden genom fritidsbebyggelse och andra anläggningar. Lagens regler öppnar emellertid inte några nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv och innebär således inte någon utvidgning av allemansrätten.

Numera gäller 5 k generellt strandskydd vilket betyder att skyddet i princip omfattar land- och vattenområde vid alla stränder som är av betydelse för allmänhetens friluftsliv intill 100 m från strandlinjen eller när det behövs 300 m från strandlinjen.

Förordnande om strandskydd innebär i princip att byggnadsförbud råder inom Skyddsområdet. Om särskilda skäl föreligger får emellertid länsstyrel- sen meddela undantag från byggnadsförbudet. Länsstyrelsen kan också meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom ett strand- skyddsområde, exempelvis om uppställning av husvagnar och ankring av båtar.

I naturvårdslagen finns även andra bestämmelser som har till syfte att stärka allemansrätten. En sådan bestämmelse berör möjligheterna till s k stängselgenombrott. Om ett stängsel hindrar eller försvårar allmänhetens tillträde till ett område, ”som är av betydelse för friluftslivet”, och på detta

sätt inskränker allemansrätten, kan den som håller stängslet föreläggas att anordna grind eller passage. Om emellertid syftet uppenbarligen har varit att utestänga allmänheten, kan markägaren föreläggas att riva stängslet.

I detta sammanhang bör också nämnas den bestämmelse som innebär att privata förbudsskyltar som syftar till att hålla allmänheten borta från områden som omfattas av allemansrätten inte får sättas upp utan tillstånd.

4.2.3 Skydd för naturmiljön

Bestämmelserna om skydd av naturmiljön skall kunna användas för att skydda inte bara landskapets utseende utan naturmiljön i dess helhet, inbegripet kultur- och odlingslandskapet och även havsmiljön. Ifrågavaran- de bestämmelser bör alltså kunna användas för att bevara ett visst önskvärt tillstånd i naturen, tex ett fjäll- eller hedlandskap eller ett öppet odlings- landskap.

Idet föregående har redan nämnts att instituten nationalpark, naturreser- vat, naturvårdsområde och naturminne kan användas för att skydda naturmiljön.

Därutöver finns vissa bestämmelser som syftar till att skydda naturmiljön mot främst arbetsföretag av olika slag. Vid bedömningen av dessa arbetsfö- retag skall hänsyn tas till deras inverkan på landskapsbilden i stort. Men även andra hänsyn än landskapets utseende kan påverka bedömningen, exempel- vis behovet av att skydda ett område med hänsyn till dess flora eller fauna eller därför att exempelvis täkt skulle kunna förstöra ett livligt frekventerat strövområde.

Den viktigaste bestämmelsen innebär att länsstyrelsens tillstånd krävs för täkt av grus, sten, sand, lera, torv, matjord eller annan jordart. Husbehovs- täkter är dock undantagna från tillståndstvånget. Inte heller behövs tillstånd enligt NVL om tillstånd till täkten lämnats enligt vattenlagen (1918:523) eller lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tillståndet kan förenas med de villkor som behövs för att begränsa skadorna på naturmiljön. Riksdagen antogi december 1982 proposition 1981/82:220, som innebär en skärpning av tillståndsprövningen av täkter. Sökanden skall i fortsättningen kunna åläggas skyldighet att bl a lägga fram utredning som belyser behovet av täkten. Om behovet att ta en viss täkt i anspråk inte kan styrkas är det meningen att täktansökningen skall kunna avslås.

När det gäller andra arbetsföretag som innebär att naturmiljön ändras väsentligt föreskrivs i NVL att samråd skall ske med länsstyrelsen innan företaget sätts i gång. För vissa slag av företag gäller enligt naturvårdsför— ordningen (1976:484) obligatorisk samrådsskyldighet. I detta sammanhang kan nämnas att genom den nämnda propositionen 1981/82:220 antogs ett allmänt tillståndstvång för uppförande av vilthägn på områden där allmän— heten får färdas fritt.

Till skydd för naturmiljön ger även lagen möjlighet att ingripa mot de störningar i landskapsbilden som reklamtavlor och liknande anordningar utgör.

Dessutom bör de bestämmelser uppmärksammas som finns till skydd för växt- och djurarter. Enligt NVL kan en växart, som kan befaras försvinna

eller utsättas för plundring, fridlysas genom att förbud meddelas mot att arten borttages eller skadas där den växer vilt. Lagen ger också möjlighet att skydda faunan. Ifråga om fridlysning av vissa djurarter ger dock NVL endast begränsade möjligheter till skydd. De centrala bestämmelserna om fridlys- ning av djur återfinns i stället i jakt- och fiskelagstiftningen (se I:4.3).

4.2.4 Skydd mot nedskräpning

I naturvårdslagen finns även en bestämmelse som stadgar ett allmänt förbud mot nedskräpning på alla områden, både i naturen och vid bebyggelse. Förutom att den som skräpar ned i princip är underkastad straffansvar kan hälsovårdsnämnden förelägga honom att städa upp efter sig.

4.3 Jakt— och fiskelagstiftningen

När det gäller skyddet av faunan hänvisar NVL i väsentlig utsträckning till de bestämmelser som finns i jakt- och fiskelagstiftningen. Den bestämmelse om fridlysning av djurart som finns i NVL får i stort sett betydelse för kräldjur, insekter och andra lägre stående djurarter. Däggdjur, fåglar, fiskar och vissa andra vattendjur skyddas av de bestämmelser om fridlysning, jaktvård m in som finns i främst jaktstadgan (1938:279 omtryckt 1981:678) och fiskeriför— ordningen (1982:126).

Om djurlivet inom ett visst område behöver skydd utöver fridlysning enligt jaktlagstiftningen kan länsstyrelsen med stöd av NVL meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Ett mera långtgående skydd för djurlivet kan vidare uppnås genom bildande av naturreservat eller naturvårdsområde.

NVL ger också möjlighet att kontrollera eller förhindra utplantering av olämpliga eller för vår fauna främmande djurarter.

4.4 Terrängkörningslagen

Syftet med terrängkörningslagen (1975: 1313) är främst att skydda naturmil- jön. Lagen förbjuderi princip körning med terrängfordon och motorfordon i hela landet på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog. Med stöd av lagen har regeringen i terrängkörningsförordningen (1978z594) dessutom förbjudit terrängkörning inom vissa delar av fjällområdet. Förbudet är dock inte undantagslöst. Det finns flera undantag från förbudet när det gäller körning i bla räddningstjänst eller näringsutövning.

Länsstyrelsen har dessutom möjlighet att lokalt för visst område meddela förbud mot terrängkörning eller meddela villkor för sådan körning om det behövs från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt.

På regeringens uppdrag sker för närvarande inom naturvårdsverket en utvärdering av terrängkörningslagen.

4.5 Bokskogslagen

Bokskogslagen (19742434) syftar till att skydda de boksskogar som finns kvar och som är av värde från naturvårdssynpunkt. Lagen skall ses mot bakgrund av att boksskogarna under senare decennier i stor utsträckning avverkats och ersatts av granskog. I princip krävs tillstånd av länsstyrelsen för att få avverka bokskog. Tillstånd fordras även för att efter avverkningen få vidta åtgärder för återväxt av annat trädslag än bok.

I likhet med vad som gäller enligt NVL utgår ersättning till innehavare av skog om ett beslut enligt boksskogslagen innebär att pågående markanvänd- ning avsevärt försvåras. En viktig begränsning i bokskogslagen är emellertid att omföring av bokskog till barrskog räknas som en ändrad markanvänd- ning. Om en sådan omföring inte tillåts utgår därför inte heller någon ersättning. Endast om ett rationellt bokskogsbruk avsevärt försvåras utgår

ersättning.

4.6 Övrig lagstiftning som berör naturvården

Utöver de lagar och författningar som primärt syftar till att skydda naturmiljön finns åtskilliga bestämmelser i annan lagstiftning som har tillkommit i naturvårdens intresse.

Som exempel kan nämnas skogsvårdslagen (1979:429) som främst tar sikte på att säkerställa en uthållig produktion av virke. Skogsbruket innebär emellertid ofta en väsentlig påverkan på naturmiljön. inte minst vad avser allmänhetens möjligheter att utnyttja skogsmarken för rekreation och friluftsliv. I skogsvårdslagen och dess följdförfattningar finns därför flera bestämmelser om helt eller delvis tillkommit för att skydda naturen vid skogens skötsel. Som en allmän princip anges sålunda i lagens inledande bestämmelser att skogsbruket är skyldigt att ta hänsyn till naturvårdens intressen. Vidare är skogsägarna skyldiga att underrätta Skogsvårdsstyrelsen om alla planerade slutavverkningar. varigenom myndigheterna får möjlighet att innan avverkningen sker meddela erforderliga föreskrifter om bla naturvårdshänsyn. I Skogsvårdslagstiftningen finns också föreskrifter om bl a hyggens storlek och form, beståndsanläggning, kvarlämnade av träd och buskar samt i fråga om skogsbilvägars sträckning.

Skogsvårdslagens hänsynsregler skall betraktas som minimikrav, som skogsbruket under alla omständigheter måste uppfylla. Utgångspunkten är att dessa regler skall kunna förenas med ett rationellt skogsbruk. Om skyddsintresset kräver andra eller strängare föreskrifter får i stället NVL:s bestämmelser tillämpas. För vissa åtgärder i skogsbruket är NVLzs bestämmelser om samråd aktuella. När det gäller hyggesplöjning och våtmarksdikning är samrådet obligatoriskt. I fråga om områden som är av särskilt värde för friluftslivet eller den vetenskapliga naturvården. exempel- vis tätortsnära skogsområden, kan föreskrifter meddelas genom förordnande om naturvårdsområde eller naturreservat.

Byggnadslagen (1947:385 omtryckt 1981:872) reglerar planeringen av bebyggelsen i stort, medan byggnadsstadgan (1959:61 omtryckt 1981:873) reglerar detaljerna. Många bestämmelser berör naturvården, men det som

varit av störst betydelse under senare år är den kommunala översiktliga planeringen.

Vattenlagen (1918:523) innehåller flera från naturvårdssynpunkt betydel- sefulla bestämmelser. Som en allmän regel gäller att byggande i vatten i princip inte får ske om det därigenom skulle uppstå sådan bestående ändring av naturförhållandena att väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. I detta samman- hang kan även nämnas regeringens befogenhet att pröva företag enligt vattenlagen för att tillgodose behovet av allmän planering.

För närvarande behandlas förslag till en ny vattenlag (prop 1981/82:130). Förslaget, som bygger på principerna i gällande rätt, innehåller flera ändringar, bl a föreslås de detaljerade tillåtlighetsreglerna bli ersatta med mer allmänt hållna regler som skall ge möjlighet till en samlad bedömning av vattenföretags lämplighet från allmän synpunkt.

Lagen ( I 966.31 4 ) om kontinentalsockeln reglerar utvinningen av naturtill- gångar på kontinentalsockeln. Tillstånd fordras således enligt lagen för täkt av sand, grus eller sten inom allmänt vattenområde i havet. Tillståndet förenas med de föreskrifter som behövs med hänsyn till naturvården eller andra allmänna intressen.

Även väglagen (1971:948) och vägkungörelsen (1971:954) innehåller föreskrifter som innebär att bl a naturvårdsintresset skall beaktas vid byggande av väg.

I detta sammanhang skall även nämnas lagen (1942:350 omtryckt 1976.'442) om fornminnen trots att lagen närmast tar sikte på vård av kulturminnen. De restriktioner som lagen föreskriver om bl a enskilda markägares möjligheter att förändra eller ta bort fasta fornlämningar innebär nämligen ofta ett skydd även för naturmiljön.

Referenser till I:4

1 Naturen och samhället. Betänkande avgivet av 1960 års naturvårds- utredning. SOU 1962:36. 2 Strandskydd, landskapsskydd, förvaltning. Betänkande avgivet av natur- vårdskommittén. Ds Jo 197411.

'( .. .flnl. iiu'...

tåg,: tara" = = vara || . jiläii'ijj' .:].r VH äkt lit-:|” :::rfrtffl '” lidit-lll- Blå).

Säf-i . F 'lliw

a_i 74332

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Tidigare har redogjorts för de målsättningar som funnits inom centrala delar av naturresurs- och miljöområdet såsom dessa kommer till uttryck i utredningar, riksdagsbeslut och lagstiftning. Avsikten har inte varit att ge en heltäckande bild utan snarare att genom exempel visa hur politikens målsättningar vuxit fram för ett antal verksamheter inom området. I kapitel I:2, Naturresurspolitik i Sverige, behandlas således jordbruk, skogsbruk, mineralutvinning och den fysiska riksplaneringen ingående. Den svenska miljöskyddslagstiftningen redovisas i kapitel I:3 och naturvårdslagstiftningen i I:4. I detta kapitel kompletteras dessa exempel med en kort översikt över naturresurs- och miljöområdet vad gäller lagstiftningen, myndighetsorgani— sationen samt olika myndigheters uppgifter. Kapitlet "avslutas med en översikt över styrmedel som används inom naturresurs- och miljöområdet, vilket utgör underlag för medelsavsnittet längre fram i betänkandet.

Det bör påpekas här att det i första hand är de direkta, avsedda effekterna av olika styrmedel som behandlas. Icke-avsedda, indirekta effekter, tex sidoeffekterna av skatter som införts i fiskalt syfte, tas inte upp här. Inte heller behandlas uteblivna effekter av styrmedel. Se dock vidare avdelning IV respektive V.

5.1 Lagstiftning inom naturresurs- och miljöområdet

Naturresurs— och miljöområdet berörs direkt av ett stort antal författningar. Vissa författningar har ett brett tillämpningsområde som griper över flera sektorer/branscher, tex lagen om hälso— och miljöfarliga varor. Andra författningar är av mer begränsad karaktär, där tillämpningsområdet kan vara en viss bransch/näring eller problemområde/företeelse, exempelvis skogsvårdslagen och lagen om kommunal energiplanering. För flera delområden t ex skogsbruk, vatten, naturvård och mineralhantering finns en eller ett par centrala författningar som anger huvudprinciperna för de regler som gäller för respektive delområde. Detta gäller dock inte exempelvis jordbruket eller energiområdet, vilket torde framgå av följande översikt över lagstiftningen. Den lagstiftning som behandlats i tidigare kapitel redovisas endast kortfattat, medan annan lagstiftning behandlas mer utförligt.

5.1.1 Jordbruket

De viktigaste författningarna inom jordbruksområdet är lagen och förord- ningen om skötsel av jordbruksmark (1979), jordförvärvslagen och jordför— värvsförordningen (1979) samt lantbruksstyrelsens anvisningar till dessa. Jordabalkens bestämmelser om bl a jordbruksarrende bör också nämnas här. Se vidare I:2.2.

5.1.2 Skogsbruket

Skogsvårdspolitikens inriktning framgår av skogsvårdslagen från 1979, som vidareutvecklats i skogsvårdsförordningen samt Skogsstyrelsens föreskrifter m m till skogsvårdslagen. Jfr I:2.3.

5 . 1 .3 Mineralhanteringen

Gällande lagar är bl a gruvlagen (1974), lagen om vissa mineralfyndigheter (minerallagen 1974) samt lagen om kontinentalsockeln (1966). Jfr I:2.4.

5.1.4 Vatten m m

Vattenfrågor regleras i första hand i vattenlagen (1919) och lagen om vattenförbund (1976).

Den nu gällande vattenlagen trädde i kraft den 1 januari 1919. Följande år kompletterades den med bestämmelser om allmän farled, allmän flottled, torrläggning av mark, avledande av avloppsvatten och syneförrättningar. Grundvattenfrågor togs in 1939 och 1941 tillkom bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening. Lagen har därefter reviderats vid olika tillfällen. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen 1969 fördes reglerna om skyldighet att motverka vattenförorening över till denna lag. Vattenlagen innehåller dock fortfarande bl a vissa regler om avledande av avloppsvatten m m.

Förslaget till ny vattenlag (prop 1981/82:130) utgår från vattenlagsutred- ningens betänkande Revision av vattenlagen (SOU 1977:27). Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt, tex beträffande lagens tillämpningsområde, den grundläggande frågan om rätten till vatten och det vattenrättsliga prövningssystemet med vattendomstolarna som prövningsmyndigheter.

Den nu gällande vattenlagens detaljerade tillåtlighetsregler ersätts dock med mer allmänt hållna regler, som skall möjliggöra en samlad bedömning av ett vattenföretags lämplighet från bl a allmänna planerings- och samhälls- ekonomiska synpunkter. Möjligheterna att ompröva villkoren för givna tillstånd till förmån för framför allt allmänna intressen vidgas. För att lösa vattenfördelningsproblem som framför allt den ökade jordbruksbevattning- en har aktualiserat under 1970-talet införs möjligheter att bilda bevattnings- samfälligheter. Länsstyrelserna skall kunna förordna om särskilda skydds- områden till skydd för såväl yt- som grundvatten. Länsstyrelserna skall även utöva tillsyn enligt den nya vattenlagen. De administrativa frågorna om inrättande, utvidgning och avlysning av allmänna farleder. hamnar och flottleder bryts ut ur vattenlagen och regleras i särskilda lagar.

Som resultat av ett tidigare betänkande från vattenlagsutredningen (SOU 1973:31) har meddelats en särskild lag om vattenförbund (1976). Enligt denna lag kan vattenförbund bildas med uppgift att genom rensning, vattenreglering eller andra vattenvårdande åtgärder främja ändamålsenligt utnyttjande av vatten.

I fiskerättslagen (1950) regleras rätten till fiske. Fiskeriförordningen (1982) och länsfiskestadgorna innehåller bestämmelser om fiskets vård och bedrivande. Genom dessa förbjuds bl a fiske av vissa arter under angivna tider och fångst av fisk som inte når upp till vissa minimimått. Bestämmelser till skydd för fisket finns också i vattenlagen. Här kan också nämnas kräftpestförordningen (1975) och lagen om fiskevårdsområden (1981).

i l l l i

5.1.5 Energi

Här finns flera författningar som är av intresse, bl a: D lagen och förordningen om kommunal energiplanering 1977 eHagen

lagen om allmänförklaring lagen om allmänna värmesystem D energisparförordningen

atomenergilagen 1956 D atomansvarighetslagen (skadestånd)

villkorslagen 1977 C strålskyddslagen 1958

LJ

Fl

5.1.6 Miljöskyddet

De centrala författningarna för miljöskyddet är miljöskyddslagen (1969) och miljöskyddsförordningen (1981) samt lagen och kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor (1973). Dessa har behandlats tidigare i kapitel I:3, Den svenska miljöskyddslagstiftningen. Bland övriga författningar inom miljö- skyddsområdet kan nämnas följande:

lagen och förordningen om svavelhaltigt bränsle 1976 bilavgaskungörelsen 1979 D fordonskungörelsen 1972, terrängkörningslagen 1975 och terrängkör- ningsförordningen 1978 samt terrängtrafikkungörelsen 1972 luftfartslagen 1957 _ lagen och förordningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg 1980 lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss 1973 renhållningslagen och -förordningen 1979 förordningen om miljöfarligt avfall 1975 D lagen och kungörelsen om förbud mot dumpning av avfall i vatten 1971 bilskrotningslagen och bilskrotningsförordningen 1975 E lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark 1982

Till många av dessa lagar finns tillämpningsföreskrifter, allmänna råd m m från statens naturvårdsverk.

5.1.7 Naturvården m m

I naturvårdslagen (1964, ändrad 1974 och 1982) och naturvårdsförordningen (1976) finns de grundläggande bestämmelserna för naturvårdsarbetet. Se vidare I:.4 Övriga bevarandeförfattningar som kan nämnas är lagen om bevarande av bokskog (1974), lagen om fornminnen och lagen om byggnadsminnen.

Jaktlagen (1938) reglerar rätten till jakt. Den har också, tillsammans med jaktstadgan (1938), till syfte att skydda faunan. Vilda däggdjur och fåglar är i princip fridlysta. Regeringen utfärdar varje år på förslag av naturvårdsverket en särskild jakttidsförordning med bestämmelser om allmänna jakttider i fråga om vissa djurarter. Om jaktfrågor finns bestämmelser i flera andra författningar, däribland älgavgiftskungörelsen (1965), naturvårdsverkets årliga beslut om älgavgiftens storlek, jakttidsförordningen från 1976 samt kungörelsen om utplantering av vilt m m från 1963.

5.1.8 Markanvändning

Här är det främst byggnadslagen (1947), byggnadsstadgan (1959) samt expropriationslagen (1972) som är av intresse. Byggnadslagstiftningen tillkom i sin nuvarande utformning i slutet av 1940-talet och har komplette- rats och ändrats på ett antal punkter. Kommunernas ansvar för planeringen av markanvändningen och bebyggelsen inom sina områden, vilket är en grundprincip i byggnadslagstiftningen, har stärkts genom ändringar i lagstiftningen under senare år. Bland annat kan nämnas att en allmän lämplighetsprövning av all bebyggelse tillkom år 1973.

Ett förslag till ny plan- och byggnadslagstiftning presenterades i september 1979 (SOU 1979z65-66) och har remissbehandlats.

Expropriationslagen innehåller bla särskilda bestämmelser som ger möjlighet till expropriation för att bevara ett område som nationalpark, naturreservat eller naturminne, eller för att på annat sätt tillgodose ett väsentligt behov av mark eller en anläggning för idrott eller friluftsliv.

5.1.9 Övriga författningar

Hälsovårdsstadgan från 1958 innehåller bestämmelser på omgivningshygie- nens område bl a vatten och avlopp, renhållning och industrianläggningar. Syftet med hälsovårdsstadgan är att i första hand skydda människors hälsa. Men där finns även bestämmelser som gäller skyddet av den yttre miljön. Hälsovårdsnämnden är den lokala tillsynsmyndigheten. Nämnden skall bl a se till att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för motverkande av vatten- och luftföroreningar, buller och andra sådana störningar. Länsstyrelsen svarar för den regionala tillsynen och socialstyrelsen och livsmedelsverket för den centrala.

Nyligen antog riksdagen en ny hälsoskyddslag (1982:1080, prop 1981/ 82:219). Lagen innehåller färre detaljbestämmelser än hälsovårdsstadgan. och det förutsätts att regeringen och kommunerna meddelar ytterligare föreskrifter. Behovet av en normalhälsovårdsförordning och lokala hälso- vårdsordningar faller bort. Vidare är en förutsättning att de centrala

tillsynsmyndigheterna kompletterar författningarna med allmänna råd. Lagen innebär inte någon skärpning av kraven i förhållande till gällande lagstiftning.

Liksom hittills skall lagens syfte vara att förhindra uppkomsten av och undanröja sanitär olägenhet. Begreppet sanitär olägenhet definieras i lagtexten. Miljö- och hälsoskyddsnämnd är den nya benämningen på hälsovårdsnämnden. Nämndens medverkan i den kommunala fysiska planeringen betonas. Vissa verksamheter och vissa anläggningar får inte tas i bruk förrän anmälan gjorts till nämnden. Detta gäller t ex hotell, idrottsan- läggningar, badanläggningar, strandbad och lokaler där allmänheten erbjuds hygienisk behandling. Den nya lagen förbättrar möjligheterna till kontroll av avloppsvatten. Kommunerna får föreskriva att nämndens tillstånd skall krävas för att inrätta vissa avloppsanläggningar inom vissa områden av kommunen.

Hälsoskyddslagen lägger större tonvikt på nämndernas arbetsuppgifter utanför det traditionella hygienområdet. Härigenom ges en möjlighet att ytterligare anpassa hälsoskyddslagstiftningen till närliggande lagstiftningar inom miljöområdet. Lagen träder i kraft den 1 juli 1983.

5.2 Den statliga administrationen inom naturresurs- och miljöområdet

Naturresurs- och miljöfrågor berör flera departementsområden. Tyngd- punkten ligger dock hos jordbruks-, industri- och bostadsdepartementen samt myndigheter som hör till respektive departementsområde.

5.2.1 Jordbruksdepartementets ansvarsområde

J ordbruksdepartementet

Till jordbruksdepartementets verksamhetsområde hör jordbrukspolitiken och skogspolitiken, fiskepolitiken, rennäringsfrägor, tillämpning av vatten- lagen, miljövård, forskning på miljövårdsområdet, strålskydd, service och kontroll rörande bla livsmedel och djursjukvård, högre utbildning och forskning på jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och veterinär- medicinens områden, idrott och friluftsliv samt jakt och viltvård. J ordbruks- departementets uppgifter är fördelade på fyra sakenheter. I det följande redovisas den nuvarande ärendefördelningen.

Inom sakenhet I handläggs frågor om jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering, jordförvärvslagens tillämpning, skördeskadeskydd, prisreg- lering på jordbruksprodukter och livsmedelsberedskap. De anslagsfrågor som behandlas inom sakenheten rör bl a statligt stöd till jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering, livsmedelssubventioner, prisstöd till jordbruket i norra Sverige, skördeskadeskydd och beredskapslagring av livsmedel m m. Den för sakenhet I viktigaste lagstiftningen rör jordförvärv och skötsel av jordbruksmark. De myndigheter som sakenheten svarar för är lantbruksstyrelsen, lantbruksnämnderna, statens jordbruksnämnd samt

lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

Sakenhet II handlägger frågor om skogsbrukets rationalisering och övrig skogspolitik, prisreglering på fisk, fiskets rationalisering samt fiskeripoliti- ken i övrigt, rennäringen, bidrag vid naturkatastrof samt tillämpning av vattenlagen. De anslagsfrågor som handhas inom sakenheten rör bl a statligt stöd till skogsbruket, bidrag till fiskehamnar och statligt stöd i övrigt till fisket och fiskevården. Den för sakenhet II viktigaste lagstiftningen är skogsvårds- och fiskelagstiftningen samt rennärings- och vattenlagstiftningen. De myn- digheter som sakenheten svarar för är Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrel- serna samt fiskeristyrelsen med statens lokala fiskeriadministration.

Inom sakenhet III handläggs frågor om miljövård, innefattande naturvård, vatten- och luftvård, miljöskydd, kontroll av hälso- och miljöfarliga varor, renhållning samt miljövårdsforskning och strålskydd. Bland anslagsfrågor som bereds inom sakenheten kan nämnas förvärv och vård av mark för naturvårdsändamål, bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag samt forskning och undersökningsverksamhet inom miljövårdsområdet. Den för sakenheten viktigaste lagstiftningen är naturvårds- och mil jöskyddslagstift- ningen, lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor samt renhållningslag- stiftningen. Inom sakenhetens område finns bl a statens naturvårdsverk, produktkontrollnämnden, statens strålskyddsinstitut och koncessionsnämn- den för miljöskydd.

Sakenhet IV handlägger frågor om service och kontroll, vilket inbegriper bl a livsmedelsfrågor, veterinärväsendet, utsädeskontroll samt lantbrukske- misk kontrollverksamhet. Vidare bereds frågor om högre utbildning, forskning och försök på jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och veterinärmedicinens områden, idrott och friluftsliv samt jakt och viltvård. Anslag ges bl a till utbildning samt forsknings- och försöksverksamhet vid Sveriges lantbruksuniversitet. Den för sakenheten viktigaste lagstiftningen är livsmedelslagstiftningen, växtskydds—, djurskydds- och smittskyddslag- stiftningen samt jaktlagstiftningen. Bland myndigheter m ut inom enhetens område kan nämnas statens livsmedelsverk, Sveriges lantbruksuniversitet och skogs- och jordbrukets forskningsråd.

Myndigheter inom jordbruksdepartementets område

Här behandlas de myndigheter inom jordbruksdepartementets område som är särskilt intressanta i naturresurs- och miljösammanhang.

Lantbruksstyrelsen

Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om lant- bruket och lantbrukets rationalisering, trädgårdsnäringen och trädgårdsnä— ringens rationalisering, rennäringen och rennäringens rationalisering, stöd till företag i glesbygd, kontroll och inspektion på växtskyddsområdet, den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren, djurskyddet samt veteri- närväsendet, i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är chefsmyndighet för bl a lantbruksnämnderna och distriktsvete- rinärorganisationen.

Lantbruksstyrelsens verksamhet kan sammanfattas i följande punkter.

Styrelsen

D leder och utvecklar den översiktliga och regionala planeringen av

lantbruket och samordnar de statliga insatserna härför samt anpassar denna verksamhet till annan samhällsplanering, särskilt i fråga om

lämplig markanvändning leder och utvecklar det statliga finansieringsstödet, rådgivningsverksam- heten och övriga insatser för jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering

D leder och utvecklar de statliga insatserna för skogsbrukets strukturratio- nalisering D leder samhällets verksamhet för att förebygga att växtskadegörare införs och sprids i landet och övervakar bekämpningen av växtskadegörare B har tillsyn över djurskyddet

Lantbruksnämnderna

Lantbruksnämnderna (en i varje län) skall följa lantbrukets tillstånd och utveckling samt vidta eller hos lantbruksstyrelsen föreslå de åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga för att åstadkomma fortsatt rationalisering inom lantbruket. Nämnderna svarar även för vissa statliga åtgärder i fråga om tillsyn över växtodling och husdjursskötsel, om skördeskadeskydd, skördeuppskattning och jordbruksstatistik samt om försöksverksamhet inom lantbrukets område. Lantbruksnämnderna skall vidare Cl utföra översiktlig och regional planering för lantbruket EI bedriva rådgivning och upplysning i syfte att främja rationalisering inom jordbruket och trädgårdsnäringen samt strukturrationalisering Cl ha, i den mån det icke ankommer på annan myndighet, hand om statliga åtgärder för jordbrukets och skogsbrukets yttre rationalisering, däri inbegripet förvärv och försäljning av fast egendom, samt för annan rationalisering inom jordbruket och trädgårdsnäringen D upprätta planer för jordbrukets inre rationalisering och för rationalisering inom trädgårdsnäringen

Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för skogsbruket. Styrelsen företräder staten inom sitt verksamhetsområde, om inte annat följer av särskilda föreskrifter. Skogsstyrelsen har vidare särskilt till uppgift att leda de statliga åtgärderna för att främja skogsbruket, bedriva skoglig prognosverk- samhet som underlag för skogspolitiken och för planering med anknytning till skogsbruket, ha tillsyn över virkesmätningen samt svara för produktionen av skogsfrö och skogsplantor. Styrelsen bär även ansvar för att vidta åtgärder för att bevara den ärftliga variationen hos de inhemska skogsträden.

Skogsstyrelsen är chefsmyndighet för de regionala skogsvårdsstyrelserna. Skogsstyrelsen är första instans i ärenden som avser besvär över skogsvårds- styrelsens beslut och är dessutom licensgivande myndighet för all import av skogsfrö och skogsplantor.

Skogsvårdsstyrelserna

Ivarje län finns en skogsvårdsstyrelse. Huvuddelen av fältverksamheten och kontakter med skogsägarna sker inom ca 270 lokala distrikt. Varje skogsvårdsstyrelse skall inom sitt verksamhetsområde följa skogsbrukets tillstånd och utveckling och vidta eller hos skogsstyrelsen föreslå de åtgärder som behövs eller är lämpliga för att åstadkomma en ändamålsenlig utveckling av skogsnäringen.

Skogsvårdsstyrelserna svarar för att samhällets skogspolitik omsätts i praktiskt handlande. Arbetsuppgifterna omfattar bl a tillämpning av skogs- vårdslagen, förmedling av statsbidrag, skoglig planläggning, samhällsplaner- ing, rådgivning och information. Som uppdragsverksamhet åt skogsägare bedrivs t ex stämpling och skogsbruksplanläggning samt åt andra myndighe- ter beredskapsarbeten, naturvård m m. Skogsvårdsstyrelserna svarar också för driften av organisationens plantskolor.

Fiskeristyrelsen

Fiskeristyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden angående fiskerinäringen, fritidsfisket och fiskevården, i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är är chefsmyndighet för statens lokala fiskeriadministration, dvs de 24 fiskenämnderna och de 7 fiskeriinten- denterna. Styrelsen skall bl a lämna fiskets utövare bistånd, verka för vård av fiskbestånden samt främja ett rationellt utnyttjande av fiskbestånden. Fiskeristyrelsen skall även medverka till förbättring av fångstmetoderna samt främja avsättningen av fisk och fiskprodukter. Styrelsen har också till uppgift att utföra praktiska och vetenskapliga undersökningar och försök på fiskets område, tex biologiska undersökningar för att främja fisket samt fiskeritekniska undersökningar.

Statens naturvårdsverk

Statens naturvårdsverk är enligt instruktion (SFS 1967:44, ändrad och omtryckt 19801517):

——— central förvaltningsmyndighet för ärenden om naturvård, däri inbegripet vattenvård, luftvård och renhållning utomhus, samt om rörligt friluftsliv, jakt och viltvård, allt i den mån sådana ärenden ej ankommer på annan statlig myndighet. Till verkets förvaltningsområde hör även ärenden enligt miljöskyddslagen (1969z387), i den mån dessa ej ankommer på koncessionsnämnden för miljöskydd eller annan myndighet. Verket har tillsyn över efterlevnaden av lagen (l973:329) om hälso— och miljöfarliga varor och i anslutning därtill meddelade föreskrifter, iden mån tillsynen ej ankommer på annan myndighet.

Verket har vidare till uppgift att leda och främja företrädesvis målinriktad naturvårdsforskning och undersökningsverksamhet inom naturvårdsområdet.

naturvårdslagens område har naturvårdsverket i huvudsak förslagsstäl— lande och rådgivande funktioner. De utövas genom att man utfärdar allmänna råd och riktlinjer, upprättar förslag till att avsätta områden till nationalparker och naturreservat mm, granskar bebyggelse- och andra planer för markanvändning samt utför naturvårdsinventeringar. Verket

fördelar bl a markförvärvs- och vårdanslagen.

1 frågor enligt miljöskyddslagen är naturvårdsverket remissorgan för koncessionsnämnden för miljöskydd. Verket äger även anföra besvär över koncessionsnämndens beslut till regeringen. Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av statens naturvårdsverk. Verket fördelar bidrag till ny teknik inom miljövårdsområdet, bla ifråga om avloppsanläggningar och avfallsanläggningar. Genom produktkontrollbyrån bereder och verkställer verket produktkontrollnämndens beslut samt utövar tillsyn enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor i fråga om den yttre miljön. Vid verkets forskningsavdelning bedrivs forskning och undersök- ningar om spridning, förekomst och effekter av föroreningar och om konsekvenser av andra ingrepp i den yttre miljön. Verkets forskningsnämnd fördelar medel till miljövårdsforskning. Genom utvecklingsarbete och fördelning av statsbidrag främjar verket tillkomsten av anläggningar för idrott, friluftsliv och fritidsbåttrafik. Verket utarbetar förslag till jaktbestäm- melser.

Produktkontrollnämnden

Produktkontrollnämnden har till uppgift att pröva frågor som avses i lagen om hälso- och miljöfarliga varor, i den mån prövning ej ankommer på annan myndighet. Arbetet omfattar bl a att utfärda tillämpningsföreskrifter. I nämnden ingår cheferna för statens naturvårdsverk (ordförande), socialsty- relsen, arbetarskyddsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk och konsumentverket. Produktkontrollnämndens kansli, produktkontroll- byrån, är administrativt inrymt i naturvårdsverket.

Koncessionsnämnden för miljöskydd

Nämnden prövar ansökningar från kommuner, företag, enskilda m fl om tillstånd enligt miljöskyddslagen att bedriva miljöfarlig verksamhet.

Sveriges lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet har som främsta uppgift att genom forskning ta fram ny kunskap för jord- och skogsbruk, veterinärmedicin, trädgårdsodling och landskapsplanering. Vidare bedriver universitetet utbildning inom dessa områden och förmedlar information om forskningens praktiska resultat. Vid lantbruksuniversitetet gick budgetåret 1980/81 70 % av resurserna till forskning och försök, 20 % till utbildning och 10 % till information rn m.

5.2.2 Industridepartementets ansvarsområde

Industridepartementet

Industridepartementet har inom regeringskansliet ansvar för frågor rörande bl a industripolitik. energipolitik. regionalpolitik, mineralförsörjning samt teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete. Inom industrideparte- mentet är det främst två sakenheter som år av intresse från naturresurssyn- punkt.

Enhet I svarar för allmänna industripolitiska frågor, vissa industripolitiska planeringsfrågor och frågor som rör industrisektorns finansiering samt frågor rörande multinationella företag. Vidare handlägger enheten frågor som rör de mindre och medelstora företagen och har därmed på departementsplanet ansvaret för de regionala utvecklingsfonderna. Inom enhetens ansvarsom- råde faller också frågor rörande mineral- och naturresurser och statens gruvegendom. Bland de myndigheter som finns inom enhetens arbetsområde kan nämnas statens industriverk, bergsstaten, Sveriges geologiska undersök— ning, nämnden för statens gruvegendom samt delegationen för samordning av havsresursverksamheten.

Enhet II ansvarar för energipolitiken, dvs frågor om den långsiktiga energiförsörjningen. Här ingår produktion och distribution av elkraft, försörjning med bl a olja och naturgas samt energisektorns säkerhetsfrågor. Inom enhetens område ingår bl a statens vattenfallsverk och statens kärnkraftsinspektion.

Enhet III handlägger frågor rörande teknisk forskning och utveckling, där styrelsen för teknisk utveckling (STU) är den centrala förvaltningsmyndig— heten, samt frågor angående energiforskning.

Myndigheter inom industridepartementets område

Av särskilt intresse ur naturresurssynvinkel är statens industriverk, Sveriges geologiska undersökning samt havsresursdelegationen.

Statens industriverk

Statens industriverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör industri, hantverk och energiförsörjning samt mineralhantering. Industriver- ket meddelar bestämmelser i anslutning till de föreskrifter som regeringen utfärdar för bl a bergsstaten. Verket är chefsmyndighet för detta organ. Statens industriverk skall bl a göra utredningar och avge yttranden i frågor som rör de industri-, energi- och mineralpolitiska områdena, bevaka säkerhetsfrågor på energiområdet samt följa den internationella utveckling- en på det industriella området samt i fråga om energi och mineral.

Industriverkets verksamhet är av både utredande och verkställande karaktär. Två av verkets byråer är av särskilt intresse här, nämligen energibyrån och mineralbyrån. Industriverkets uppgifter på mineralområdet har överförts till SGU fr o rn den 1 juli 1982 (se nedan).

I energibyråns verksamhet ingår utredande, övervakande, föreskrivande och beredande uppgifter inom det energipolitiska och elektriska området samt frågor om tillstånd för att bedriva detaljdistribution av elektrisk ström. Detta innebär bl a att samla in och sammanställa uppgifter om användning och tillförsel av energi i olika former, att upprätta prognoser över utvecklingen på området, verka för en rationell användning, produktion och distribution av energi, att handlägga ärenden enligt lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar och förordningen om energibesparande åtgärder inom näringslivet m m samt att fullgöra uppgifter enligt förordningen om kommunal energiplanering och lagen om vissa rörledningar. Vad gäller elektrisk energi åligger det verket särskilt att utfärda säkerhetsföreskrifter

för elektriska starkströmsanläggningar och meddela bestämmelser om kontroll av elektrisk materiel.

Ny myndighetsorganisation inom energiområdet

Den nu existerande organisationen inom energiområdet speglar i stor utsträckning den utveckling som energipolitiken har genomgått sedan 1973 — 1974 års oljekris. Sålunda har de flesta myndigheter och andra organ som för närvarande är verksamma inom detta område inrättats eller fått sina uppgifter väsentligt ändrade under den senaste tioårsperioden. Dessa förändringar har skett för att möta de problem som har varit aktuella vid olika tillfällen. För organisationens del har detta medfört att varje del av den i många fall har kunnat fungera effektivt inom sitt område, samtidigt som den som helhet har blivit alltmer splittrad.

Huvudprincipen för den nya myndighetsorganisationen är att planering och verkställighet av uppgifter inom energitillförselområdet bör ske i nära samverkan. Vidare gäller att den nya organisationen skall byggas upp inom ramen för de resurser som i dag disponeras för motsvarande uppgifter.

Enligt riksdagens beslut våren 1982 skall den nya organisationen inom energiområdet koncentreras till två organ: statens energiverk och energi— forskningsnämnden. Statens energiverk, som inrättas den 1 juli 1983, kommer att vara ansvarig för planerings- och utredningsverksamhet som underlag för politiska beslut, forsknings- och utvecklingsverksamhet vad gäller energitillförsel som har betydelse för energiförsörjningen på kort och medellång sikt, kommunal energiplanering, information och utbildning, råd och föreskrifter, riktlinjer samt tillsyns- och tillståndsfrågor. Verket skall också få vissa övergripande uppgifter när det gäller energianvändning, t ex att utarbeta underlag för planering av energitillförseln och ta initiativ inom energihushållningsområdet i förhållande till sektormyndigheter och rege— ringskansli. Ansvaret för energianvändningen kommer dock fortfarande att åvila respektive sektormyndighet. Energiverket skall även medverka till att energiförsörjningssystemet och elförsörjningen utformas på ett sådant sätt att förutsättningar skapas för en avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut.

Till energiverket flyttas samtliga industriverkets resurser för planering och prognoser inom energiområdet, kommunal energiplanering och uppgifter i fråga om råd, tillsyn och provning m m inom energitillförselområdet. Från industriverket förs också över huvuddelen av verksamheten som stöder utbildningsåtgärder i energibesparande syften. Även oljeersättningsdelega- tionens och större delen av energisparkommitténs resurser tillförs energiver- ket liksom oljeersättningsfonden. Fonden förvaltar det stödsystem som infördes 1981 för åtgärder för att ersätta olja m m. Stödet skall inriktas på teknik som baseras på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Den övergripande planeringen och bedömningen av inom vilka områden som resursinsatser från fonden kan ge störst effekt ifråga om att ersätta olja ankommer på statens energiverk.

De insatser för forskning och utveckling på energiområdet som avser tillförselområdet och som syftar till en tillämpning på kort och medellång sikt överflyttas från nämnden för energiproduktionsforskning till energiver- ket.

Energiforskningsnämnden (EFN), som enligt riksdagsbeslut inrättades den 1 juli 1982, övertog de resurser för mer långsiktigt inriktad verksamhet som tidigare fanns vid nämnden för energiproduktionsforskning och som inte förs till energiverket. Till EFN överfördes även hela delegationen för energiforskning. Energiforskningsnämnden skall bevaka långsiktiga och övergripande energiforskningsfrågor inom hela energiområdet. Nämnden svarar vidare för planering av och stöd till viss långsiktig forskning vad gäller energitillförsel och för programmet Allmänna Energisystemstudier samt har hand om frågor om formerna för och inriktningen av fortsatt forskning och utveckling inom energiområdet. Ytterligare en uppgift är att fortlöpande utvärdera energiforskningen.

Den mineralpolitiska verksorganisationen

Den nuvarande mineralpolitiska verksorganisationen består av (delar av) statens industriverk, nämnden för statens gruvegendom, bergsstaten och Sveriges geologiska undersökning.

Inom industriverket handläggs inom mineralområdet i dag huvudsakligen följande: D tillståndsgivning samt övervakning och uppföljning av givna tillstånd enligt minerallagstiftningen och enligt lagstiftningen om kontinentalsock- eln prognosverksamhet vissa överklagandeärenden utredningar inom mineralområdet branschbevakning av gruv- och mineralindustrin viss internationell metallstatistik

DDDDCI

Riksdagen fattade våren 1981 beslut om en ny organisation inom mineral- området. Beslutet innebär att industriverkets uppgifter inom mineralområ- det i huvudsak upphörde den 30 juni 1982.

Statens industriverk svarade också fram to m den 30 juni 1982 för kanslifunktionerna åt nämnden för statens gruvegendom (NSG).

Nämnden förvaltar statens mineralfyndigheter och annan gruvegendom som tillhör staten. Nämnden, som beslutar i frågor om upplåtelse av gruvegendomen, svarar för att egendomen tas till vara på bästa sätt och där så är lämpligt utökas. Nämnden skall särskilt följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och ta initiativ till åtgärder för att förbättra det ekonomiska utbytet av gruvegendomen.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den centrala förvaltningsmyn- digheten för ärenden som rör landets geologiska beskaffenhet och har till uppgift att B utföra allmän geologisk kartering D bedriva informations- och dokumentationsverksamhet på det geologiska

området B på uppdrag uppsöka och undersöka förekomster av tekniskt användbara mineral, bergarter och jordarter samt grundvatten

Verksamheten skall bedrivas med beaktande av den tekniska och veten- skapliga utvecklingens krav, och resultaten redovisas så att bästa möjliga

ledning ges för beslut om utnyttjande av landskapet, särskilt berggrund, jordlager och grundvatten. SGU åtar sig geologiska utrednings- och undersökningsuppdrag. Uppdragsverksamheten skall ge full kostnadstäck- ning. Budgetåret 1980/81 finansierades endast ca en fjärdedel av verksam- heten via anslag direkt till SGU.

Den av riksdagen våren 1981 beslutade nya organisationen inom mineralområdet innebär att myndighetsuppgifterna på mineralområdet samlas inom en förvaltningsmyndighet medan affärsverksamheten bedrivs i ett särskilt organ. Detta medför att SGU delas i en myndighetsdel och en del som på uppdrag utför olika tjänster. Till myndighetsdelen överförs statens industriverks nuvarande uppgifter på mineralområdet i huvudsak genom att delar av verkets mineralbyrå överförs till den nya myndigheten. Myndighe- ten blir också chefsmyndighet för bergsstaten. Vidare bryts kanslifunktio- nerna för nämnden för statens gruvegendom ut från industriverket och bildar ett särskilt kansli för nämnden. Den nya organisationen skall verka fr o m den 1 juli 1982. Underlag för beslutet var mineralpolitiska utredningens (MPU) betänkande (SOU 1980:12) Mineralpolitik och framför allt remiss- utfallet av utredningens förslag.

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten

Delegationen som inrättades 1979 skall verka för samordning av svensk verksamhet, som innefattar utnyttjande, skydd och utforskande av havet eller som annars har anknytning till havet. Delegationen skall också verka för att havsresursverksamhet såväl vid myndigheter och organisationer som inom svenskt näringsliv främjas och stöds. Bland annat skall delegatio-

nen:

D för regeringen lägga fram förslag till övergripande program för svensk havsresursverksamhet och fortlöpande föreslå ändringar D lämna underlag för regeringens och myndigheternas ställningstaganden i frågor som rör utnyttjande, skydd och utforskande av havet 3 verka för en långsiktig hushållning med Sveriges naturresurser till lands

och havs verka för samordning av havsanknuten forskning och utveckling samt sammanställa och tillhandahålla information om planerade och pågående

projekt

D insamla och sammanställa information om befintlig teknisk utrustning för havsresursändamål 3 verka för internationellt samarbete på havsresursområdet

Delegationens förslag till övergripande program har lagts fram under år 1982.

5.2.3 Bostadsdepartementets ansvarsområde

Bostadsdepartementet

Till bostadsdepartementet hör ärenden angående bostäder. fysisk rikspla— nering och bebyggelseplanering samt byggnads-. lantmäteri- och kartfrågor.

Departementet är organiserat på fyra sakenheter, nämligen bostads-, bygg- och planenheterna samt enheten för fysisk riksplanering.

Planenheten svarar för frågor om planläggning av markanvändning och bebyggelse tex region- och generalplaner, stadsplaner, byggnadsplaner och byggnadsförbud samt dispenser från sådana förbud. Inom enheten bereds också vissa ärenden som rör tillämpningen av lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt tillstånd till förköp och expropriation i vissa fall. Vidare svarar enheten för ärenden som rör statens planverks budget och organisation.

Enheten för fysisk riksplanering svarar för att de av riksdagen beslutade rikslinjerna för hushållning med mark och vatten fullföljs i den kommunala planeringen. Enheten skall även sörja för att den fysiska riksplaneringen samordnas med annan översiktlig planering. Det ankommer på enheten att följa utvecklingen vad gäller övergripande mark- och vattenanvändningsfrå- gor samt överväga behov av kompletterande riktlinjer för hushållning med landets samlade mark- och vattentillgångar. Inom enheten behandlas vidare ärenden om tillkomst och lokalisering av sådan industriell eller liknande verksamhet som prövas enligt 136 a & byggnadslagen. Enheten svarar också för lantmäteri- och kartfrågor.

Bostadsdepartementet har vidare ansvar för programmet för energihus- hållning i befintlig bebyggelse.

Myndigheter inom bostadsdepartementets område

Här är det främst statens planverk och lantmäteriverket som är av intresse.

Statens plan verk

Statens planverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden om plan- och byggnadsväsendet. Detta innebär att verket har till uppgift bl a att:

insamla och bearbeta kunskap och erfarenhet inom dess verksamhetsom- råde ge råd och vägledning för planväsendet samt meddela föreskrifter, råd och anvisningar för byggnadsväsendet E verka för samordning mellan planverkets och andra myndigheters regler

som rör plan- eller byggnadsväsendet C verka för samordning mellan verket och andra myndigheter dels när det gäller insamling och bearbetning av kunskaper och erfarenheter som rör hushållningen med mark och vatten, dels råd och vägledning beträffande fullföljandet av de riktlinjer som har uppställts för hushållningen med mark och vatten

Inom planverket är det främst planavdelningen som är intressant ur naturresurssynvinkel. Avdelningen svarar för uppsikten över planväsendet samt ger råd och vägledning för den fysiska planeringen. Regionbyrån har bla hand om frågor med anknytning till den fysiska riksplaneringen. Stadsbyrån handlägger ärenden om stadsbygdens fysiska planering medan

kommunbyrån ansvarar för utveckling av metoder för kommunernas översiktliga fysiska planering.

Byggnadsavdelningen svarar för uppsikten över byggnadsväsendet. Avdelningen utarbetar främst föreskrifter, anvisningar och råd till byggnads- stadgan om byggnader och tomtmark beträffande säkerhet, hygien, trevnad, energihushållning, beständighet och underhåll. Dessa publiceras i Svensk byggnorm, som ingår i planverkets författningssamling.

Lantmäteriverket

Lantmäteriet har bl a till uppgift att svara för landets kartförsörjning, dvs att upprätta och utge samt revidera och ajourhålla kartor. Vidare har man till uppgift att verka för samordning av mätnings- och kartläggningsverksamhet. Verket lämnar också råd och upplysningar åt andra statliga organ samt åt kommunala organ i bl a kartografiska frågor.

5.2.4 Andra departementsområden

Även inom andra departementsområden finns myndigheter som har uppgifter av intresse i naturresurs- och miljösammanhang. Bl a kan nämnas

följande: Justitiedepartementet Vattendomstolar

— Centralnämnden för fastighetsdata Socialdepartementet Statens miljömedicinska laboratorium

Socialstyrelsens hälsovårdsbyrå Kommunikationsdepartementet — Vägverket

Sjöfartsverket — Luftfartsverket

— Statens geotekniska institut — Statens meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI)

Finansdepartementet — Statistiska centralbyrån (SCB) Utbildningsdepartementet - Forskningsrådsnämnden

Forskningsråden Arbetsmarknadsdepartementet — Arbetarskyddsstyrelsen Civildepartementet — Länsstyrelserna

5.2.5 Den regionala och lokala administrationen

Det finns flera statliga organ på regional nivå som arbetar med naturresurs- och miljöfrågor. Vissa sektororgan har redan nämnts. t ex skogsvårdsstyrel- serna och lantbruksnämnderna.

Huvudansvaret för naturvården och miljöskyddet på det regionala planet ligger hos länsstyrelserna, som bla är regional prövnings- och tillsynsmyn- dighet enligt naturvårds- och miljöskyddslagstiftningen och tillsammans med yrkesinspektionen — enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

Även vissa landsting arbetar med naturvårdsfrågor. För naturvården på det lokala planet svarar kommunerna. [ naturvårds- lagen stadgas om samråd mellan länsstyrelsen och berörda kommuner i vissa viktiga naturvårdsärenden. Kommunal planering och kommunala beslut har stor betydelse för naturvården. Kommunerna svarar t ex för det konkreta planeringsarbetet inom den fysiska riksplaneringen. Ansvaret för den översiktliga markanvändningsplaneringen ligger i allmänhet på kommunsty- relsen.

Länsstyrelsen kan delegera sin beslutanderätt i vissa naturvårdsärenden till kommunal myndighet. I regel sker delegation till kommunens byggnads— nämnd, som genom sina byggnadsreglerande uppgifter har en viktig funktion i miljövårdsarbetet.

Hälsovårdsnämnderna är lokala tillsynsmyndigheter enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. På framställning av kommun kan tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen överlåtas till hälsovårdsnämnden.

I egenskap av huvudmän för vatten- och avloppsverk, renhållningsverk och fjärrvärmeverk har kommunerna viktiga uppgifter inom miljövårdsar- betet.

5.3 Övriga styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Som framgår av ovanstående översikt över lagstiftningen och administratio- nen finns ett stort antal författningar och myndigheter inom naturresursom- rådet. Principiellt kan myndigheternas uppgifter indelas i två grupper.

1. Uppgifter av mer allmän karaktär t ex ansvar för ett visst område/typ av verksamhet, att följa utvecklingen/ bevaka detta område för att skaffa sig överblick, att företräda vissa allmänna intressen, att bygga upp en viss sorts kompetens osv. Oftast definieras dessa uppgifter i instruktioner, regleringsbrev och liknande.

2. Uppgifter av mer specifik karaktär som tilldelas genom speciallagstift- ning, t ex att utarbeta normer/tillämpningsföreskrifteri anslutning till en viss författning, besluta i vissa ärenden, administrera vissa bidrag och avgifter, sköta vissa planeringsuppgifter, svara för vissa utbildnings— och forskningsinsatser, utöva tillsyn enligt viss lagstiftning osv.

I det följande ges exempel på uppgifter som åligger departement och myndigheter inom naturresursområdet för att ge en bild av de olika typer av styrmedel som hittills använts inom naturresurs- och miljöområdet.

5.3.1 Allmänna styrmedel/uppgifter

I princip ingår dessa allmänna styrmedel i administrationens basuppgifter och gäller generellt för alla departement, myndigheter och andra organ inom administrationen. De utgör därför också förutsättningarna för administra— tionens agerande i olika sammanhang, tex för att sköta de uppgifter som åläggs enligt speciallagstiftning (jfr I:5.1).

En väsentlig uppgift är att bygga upp en kunskapsbas om myndighetens

intressesfär och de problem som finns där. Detta utgör en förutsättning för utformning av åtgärder riktade mot dessa problem samt för myndighetens agerande i övrigt.

Agerande och initiativ i olika situationer förutsätter också en övergripande områdesbevakning. Vad som avses med detta kan illustreras med följande citat ur naturvårdsverkets yttrande över betänkandet Hushållning med mark och vatten 2 (SOU 1979:54-55):

Naturvårdsverket anser sig ha ett bevakningsansvar för ett stort antal naturresurser och ser som sin uppgift att fortlöpande följa och ha överblick över användningen av mark, vatten och luft samt över miljösituationen i landet, dvs att bevaka att användningen av naturresurser sker med hänsynstagande till naturen och miljön.

Exempel på de uppgifter som beskrivits här finns i instruktioner och arbetsordningar för de flesta organ inom naturresurs- och miljöområdet. Lantbruksnämnderna t ex skall uppmärksamt följa lantbrukets tillstånd och utveckling inom sitt verksamhetsområde.

Grundläggande informationshantering, dvs insamling, bearbetning och analys av grundläggande data samt initiativ, t ex i form av en viss styrning, utgör en viktig uppgift för flertalet myndigheter. Exempel på grundläggande information är karteringar, kartläggningar, statistikinsamling, inventering- ar, program för miljökvalitet. Både grundläggande information och områ- desbevakning förutsätter i sin tur en kunskapsuppbyggnad och utveckling av olika metoder för bl a analys och bearbetning av data samt bevakning. Detta kan tex ske genom forskning, utbildning, utvecklingsarbete och försöks- verksamhet.

De kunskaper som byggs upp och vidareutvecklas hos olika myndigheter och organ utgör underlag för dessas och andras agerande. Samordning av åtgärder, verksamheter, regler, myndigheternas agerande osv hör också till viktiga grunduppgifter, tex skogsstyrelsens funktion som chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelsernas verksamhet.

Uppföljning och utvärdering av de resultat och effekter som uppnåtts utgör väsentligt underlag för vidareutveckling av de kunskaper som behövs för styrningen och är därmed uppgifter för tex offentliga utredningar och myndigheter.

Inom naturresurs- och miljöområdet finns många exempel på myndigheter där dessa sorters allmänna uppgifter uttrycks i instruktioner och dylikt. Som exempel kan nämnas följande: D skogsstyrelsen som skall svara för tillämpningen av den skogspolitik som statsmakterna fastställer

El naturvårdsverket som skall ha överinseende över naturvården i landet II! Sveriges geologiska undersökning som har som mål att klarlägga och sprida kännedom om landets geologiska beskaffenhet och därmed ge ledning för utnyttjande av landskapet D statens planverk som skall insamla och bearbeta kunskap om och erfarenhet av bygg- och planväsendet samt verka för samordning vad gäller föreskrifter, råd och anvisningar inom området

5.3.2 Myndighetsutövning

Med myndighetsutövning menas beslut i enskilda ärenden, dvs styrning genom ett prövnings- eller tillståndsförfarande, där beslutet mynnar ut i t ex tillstånd, förbud, särskilda villkor. Exemplen på detta är många inom naturresursområdet, bl a följande.

Beslut enligt jordförvärvslagen

Prövning av förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen utförs normalt av lantbruksnämnden i respektive län. Vid oenighet i nämnden kan avgörandet prövas av lantbruksstyrelsen. Om bolag förvärvar egendom med värde som uppenbart överstiger 1 miljon kr skall tillståndsfrågan prövas av regering- en.

Beslut enligt lagen om skötsel av jordbruksmark

Tillståndsprövning och tillsyn av efterlevnaden enligt Skötsellagen utövas av lantbruksnämnden i respektive län. Talan mot lantbruksnämndens beslut förs hos lantbruksstyrelsen genom besvär.

Beslut enligt skogsvårdslagen

Skogsvårdsstyrelen får meddela föreläggande och förbud enligt skogsvårds- lagen. Föreläggande och förbud får normalt meddelas först sedan det visat sig att tidigare lämnade råd och anvisningar inte följts av skogsägaren. I beslut om föreläggande och förbud kan Skogsvårdsstyrelsen utsätta vite. Om en skogsägare underlåter att efterkomma ett föreläggande får skogsvårdsstyrel- sen förordna att åtgärder vidtas på den försumliges bekostnad. Talan mot skogsvårdsstyrelsens beslut förs hos skogsstyrelsen genom besvär.

Övriga beslut

Andra exempel på enskilda beslut inom naturresurs- och miljöområdet är lokaliseringsärenden enligt byggnadslagens 136 a ä, registrering av bekämp- ningsmedel enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor, bildandet av naturreservat och naturvårdsområde. förbud enligt miljöskyddslagen 8 %. byggnadslovsprövning, täkttillstånd enligt naturvårdslagen, beslut av kon- cessionsnämnden enligt miljöskyddslagen, tillåtlighetsprövning enligt vat- tenlagen, beslut enligt minerallagen, expropriationstillstånd samt regional- politiska beslut.

5.3.3 Normering

Normering omfattar utarbetande av generella normer för olika verksamhe- ter/produkter, oftast i form av tillämpningsföreskrifter och allmänna råd i anslutning till lagstiftning. De flesta myndigheterna har en egen författnings- samling där deras författningar publiceras. Detta kan illustreras med en kort redogörelse för Skogsstyrelsens föreskrifter till skogsvårdslagen.

Vissa bestämmelser i skogsvårdslagen förutsätter för sin tillämplighet att följdföreskrifter utfärdas. Så har delvis skett genom den av regeringen utfärdade skogsvårdsförordningen. I denna förordning har dessutom skogs— styrelsen bemyndigats meddela mer detaljerade föreskrifter. När det gäller naturvårdshänsyn skall skogsstyrelsen samråda med naturvårdsverket. Skogsstyrelsens tillämpningsbestämmelser innehåller inte bara föreskrifter utan också anvisningar och allmänna råd. Föreskrifterna är tvingande och anger de krav som lagen ställer på skogens skötsel. Anvisningarna skall främja en enhetlig tillämpning av skogsvårdslagen. De allmänna råden är rekommendationer som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden, men som inte utesluter andra handlingssätt. De allmänna råden är oftast både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade.

Relationen mellan lag, förordning, föreskrifter och allmänna råd kan exemplifieras med bestämmelserna om naturvårdshänsyn. Enligt skogs- vårdslagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intresse vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigande medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringen har i skogsvårdsförordningen bestämt att skogsstyrelsen efter samråd med bl a naturvårdsverket skall meddela de närmare föreskrifter- na.

I skogsstyrelsens föreskrifter anges en rad konkreta bestämmelser och allmänna råd beträffande naturvårdshänsyn i skogsbruket. Ett exempel på en tvingande bestämmelse är följande: hyggesrensning, bränning, maskinell markberedning, stubbrytning samt kemisk lövbesprutning och gödsling skall undvikas på smärre lokaler med sällsynta växter. Motsvarande allmänna råd som alltså inte är tvingande har följande lydelse:

Större lokaler med spridda sällsynta växter bör helt eller delvis undantas från ovannämnda åtgärder om andra godtagbara skötselalternativ finns.

Skillnaden mellan anvisningen ”skall undvikas på smärre lokaler” och det allmänna rådet ”bör helt eller delvis undantas på större lokaler” har sin grund i lagens bestämmelser om att tvingande föreskrifter aldrig får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Längre gående föreskrif- ter som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras måste utfärdas enligt tex naturvårdslagen. Exemplet visar att tillämpningsföre- skrifter som utfärdas inom myndigheter kan ha stor betydelse för resultatet av lagars allmänna bestämmelser. Men även tillämpningsföreskrifterna lämnar vida tolkningsmöjligheter. I det aktuella fallet gäller det att avgöra vad som är "smärre lokaler” respektive "större lokaler". Exemplet visar också att de ekonomiska restriktioner som förs in i lagarna har stor betydelse för vilken naturvårdseffekt som kommer att uppnås.

Som ytterligare exempel på normering inom naturresurs- och miljöområ- det kan nämnas produktkontrollnämndens författningar, naturvårdsverkets allmänna råd till miljöskyddslagen, lantbruksstyrelsens anvisningar, riktlin- jer för de statliga myndigheterna i fråga om den fysiska riksplaneringen,

svensk byggnorm samt industriverkets anvisningar om kommunal energipla- nering.

5 .3.4 Resursfördelning

Ett mycket viktigt styrmedel är den fördelning av resurser till olika ändamål och olika organ som sker på olika nivåer, exempelvis i form av myndighets- anslag, statsbidrag, lån.

Inom naturresurs- och miljöområdet finns många exempel på styrning genom tilldelning av resurser. Vad gäller skogsbruket tex ligger det i samhällets intresse att möjligheterna till en hög och värdefull avkastning bibehålls och att skogsskötseln därför intensifieras. Vissa för samhället önskvärda skogsvårdsåtgärder framstår dock som olönsamma eller ekono- miskt betungande för den enskilde skogsägaren. Ett skäl är att skogsvård ofta ger avkastning först efter lång tid. Staten lämnar därför bidrag till vissa produktionsfrämjande åtgärder i skogsbruket, tex skogsodling, röjning, dikning och skogsvägsbyggnad.

Under de senaste åren har det varit svårt att tillgodose skogsindustrins virkesbehov. Riksdagen beslutade därför hösten 1981 om åtgärder för en förbättrad virkesförsörjning. Beslutet innebar bl a ökade bidrag till skogs- odling efter avverkning av lågproducerande bestånd. till skogsbruksplaner. till översiktliga skogsinventeringar och till byggande av skogsvägar. Riksda- gens beslut innebar också att insatserna skulle planeras för en lS—årsperiod. För budgetåret 1982/83 har föreslagits att det skall kunna beslutas om 3845 miljoner kr i bidrag till skogsvård m m. Vidare föreslås bla bidrag för byggande av skogsvägar med 50 miljoner kr. Huvuddelen av bidragen går till norra och inre Norrland och är sålunda väsentliga inslag i regionalpolitiken. Det kan i sammanhanget nämnas att det svenska skogsbruket årligen satsar ca 1 000 miljoner kr på skogsvård i enlighet med reglerna i skogsvårdslagen. Skogsvården är alltså i huvudsak finansierad inom skogsnäringen. Därtill kommer att skogsbruket genom den s k skogsvårdsavgiften medverkar till finansieringen av en väsentlig del av det statliga stödet till skogsbruket.

Ett annat exempel på styrning inom detta område är prisstödet till jordbruket. I 1977 års jordbrukspolitiska beslut ingår följande mål: inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitetsmålet. I 1977 års riktlinjer anges att jordbrukspolitiken skall ges en sådan inriktning att jordbruket och därtill knutna verksamheter kan medverka i en aktiv regionalpolitik. En särskild prisreglering av jordbruksprodukter i syfte att uppnå önskvärda producentpriser är tillsammans med det statliga rationaliseringsstödet de viktigaste medlen för att uppnå dessa mål. I den jordbrukspolitiska målsättningen ingår också att tillgodose konsumenternas krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalitet till rimliga priser. För att höja lönsamheten hosjordbruket i norra Sverige till en nivå som ärjämförbar med den som uppnås i det mellansvenska jordbruket, utgår ett särskilt prisstöd till mjölk, kött och fläsk i denna landsdel. Stödet är störst längst i norr för att sedan trappas av längre söderut. Norrlandsstödet finansieras genom medel från statsbudgeten.

För att hålla nere livsmedelspriserna för konsumenten infördes 1973 livsmedelssubventioner vilka sedan successivt utökades under 1970-talet. I

besparingssyfte har dessa dock reducerats något de senaste åren. Ytterligare exempel på styrning genom resursfördelning inom naturresurs- och miljöområdet är, förutom myndighetsanslagen, bl a energisparlån och bidrag, bidrag till miljöskyddsteknik, rationaliseringsstöd inom jordbruket, regionalpolitiskt stöd till bl a gruvföretag, bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, ersättning vid bildandet av naturreservat, markförvärv för naturvårdsändamål samt stöd till fiskehamnar och fiskevård.

5.3.5 Ekonomiska styrmedel

I föregående avsnitt har två typer av ekonomiska styrmedel — myndighets- anslag och statsbidrag — inom naturresurs— och miljöområdet beskrivits. Skatter, arbetsgivaravgifter m m som införts i fiskalt syfte men som fått en starkt styrande effekt är den form av ekonomiska styrmedel som främst är i bruk. I styrande syfte har ekonomiska styrmedel använts i liten omfatt- ning.

Ekonomiska styrmedel kan vara av både generell och selektiv natur. Då generella medel utnyttjas är åtminstone grundtanken att alla företag eller objekt som skall påverkas ges samma fördelar eller skyldigheter av den förda politiken. Generella medel torde också kräva mindre detaljstyrning från myndigheternas sida. Selektiva medel å andra sidan kräver i allmänhet att myndigheterna handlägger, bedömer och fattar beslut i varje särskilt ärende.

De flesta typer av skatter och skattelättnader, böter, avgifter, panter/ depositionsavgifter samt vissa generellt garanterade subventioner har ofta styrande effekt. Skadestånd, riskförsäkringar, subventioner som ges efter särskild prövning, statliga lån och lånegarantier samt specialdestinerad statlig upphandling kan räknas till de selektivt verkande ekonomiska styrmedlen.

Ekonomiska styrmedel kan användas som alternativ till regleringar och andra administrativa styrmedel i vissa situationer, men även som komplet- tering till dessa. Även administrativa medel kan vara generella respektive selektiva. Till generella administrativa medel hör bl a utbildning, forskning och viss lagstiftning medan de administrativa processerna såsom dispens- givning från generella förbud eller tillståndsgivning — kan räknas till selektiva medel.

Förhållandet mellan ekonomiska styrmedel och regleringar m fl adminis- trativa medel beror delvis på syftet med respektive medel. Flera olika syften kan urskiljas, bl a styrande och sanktionssyften. Det styrande syftet innebär att de ekonomiska styrmedlen används för att premiera det önskade beteendet hos styrobjekten. Substitution kan tex göras företagsmässigt motiverad genom användning av avgifter. Avsikten med styrande avgifter är dock att intäkterna på sikt skall minska, liksom behovet av administration. Ett tredje syfte med ekonomiska styrmedel är som sanktion för att komplettera administrativa regleringar. Detta innebär att överträdelse av bestämmelser automatiskt leder till sanktion i form av särskilda avgifter. Här är avsikten främst att se till att bestämmelser efterlevs.

Mot denna bakgrund beskrivs här vissa exempel på aktuella ekonomiska styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet.

Skatter kan förutom det statsfinansiella syftet vara styrande. Exempel därpå är den särskilda beskattningen av energi, som utgår i form av allmän energiskatt, bensinskatt, kilometerskatt samt särskild beredskapsavgift för oljeprodukter. Den allmänna energiskatten omfattar bensin, motorgas för drift av motorfordon, eldningsolja, motorbrännolja, bunkerolja, kol och koks samt elkraft. Det energiskattebelagda området är för närvarande undantaget från mervärdesskatt. Energiskattekommittén har dock föreslagit att mervärdesskatt införs på energiområdet.

Den nuvarande energibeskattningen är utformad med sikte på utnyttjan- det av bränsle och elkraft för energiändamål. Detta innebär att skatten inte omfattar t ex olja som används i den petrokemiska industrin eller koks som används i masugnar. Inte heller beskattas elkraft som används i elektroter- miska och elektrokemiska processer, tex vid framställning av aluminium. Vidare är vissa användningsområden undantagna, tex el för järnvägsdrift. Den mest energiförbrukande industrin har dock dispenser från den generella energibeskattningen. Skatten omfattar inte heller alla energislag. Bland bränslen som inte är skattepliktiga kan nämnas inhemska fasta bränslen som ved, torv, avfall och svenskt kol. Förutom svenskt kol omfattas dock dessa av den allmänna mervärdesskatten. Av annat energiutnyttjande som inte är skattebelagt kan nämnas solvärme och värme från värmepumpar.

Utöver skatterna på bränsle är bilar belagda med fordonsskatt. Fordons- skatten varierar med fordonsvikten och är alltså tex oberoende av vilket bränsle fordonet drivs med. Kilometerskatt utgår för fordon som drivs med andra drivmedel än bensin, motoralkohol eller motorgas, tex motorbrän- nolja, el eller gengas. Storleken på skatten varierar kraftigt med avseende på bränslets energiinnehåll. Sålunda är för närvarande skatten på både tjock och tunn eldningsolja ca 20 gånger högre än skatten på kol räknat per enhet tillförd energi.

Energiskattekommitténs huvudförslag är att mervärdesskatt läggs på energi. Kommittén föreslår också att ett energibeskattningssystem med differentierade energiskatter med avseende på energipolitiska och miljöpo- litiska aspekter införs. Vidare föreslår Utredningen om styrmedel för näringslivets energihushållning m m en särskild lag om energihushållning för näringslivet, som skulle innebära bl a obligatorisk energiredovisning och energiplanering för storförbrukarna av energi.

Avgifter som generellt styrmedel kan användas främst för att angripa nationella och regionala problem, dvs i de fall där ett stort antal objekt skall påverkas och där samtidigt enskilda problem är av mindre betydelse. Dispenser från avgifter eller nedsättning av avgifter i speciella fall kan kräva en omfattande administration och innebär dessutom att den styrande avgiften förlorar sin verkan.

Det finns flera olika typer av avgifter. De vanligaste är kostnadsbaserade avgifter med en av staten utförd motprestation, där avgifternas främsta syfte är att finansiera statlig verksamhet som riktar sig till speciella avnämargrup- per. Ett exempel härpå är skogsvårdsavgifter. Inom produktkontrollen finns exempelvis denna typ av avgift för att finansiera registreringen av bekämp- ningsmedel. Kostnadsbaserade avgifter utan direkt koppling till en motpres— tation finns också, med syfte att finansiera verksamheter som förorsakas av en speciell avnämarkategori gemensamt. Exempel på denna typ av avgift är

farledsvaruavgifter som finansierar sjöfartsverkets farledsverksamhet. Ett annat exempel är den avgift på olja och bensin som används för att bygga upp oljeersättningsfonden och för att finansiera energiforskningsprogrammet. Bland avgifter finns även sådana helt utan motprestation från staten. Syftet här är t ex att göra det ekonomiskt kännbart eller åtminstone inte lönsamt att avvika från uppställda normer eller villkor. Det rör sig egentligen om ekonomiska sanktioner. Exempel på detta utgör avgifterna på svavelhaltig olja och blyhaltig bensin i samband med dispenser i de fall halterna överskrider de fastställda gränsvärdena. Ytterligare exempel är miljöskydds- avgiften samt den föreslagna vattenföroreningsavgiften.

Till avgifter kan också hänföras indirekta skatter, där styrningssyftet kommer före sådana finansiella mål som full kostnadstäckning, samt även punktskatter. Om dessa, liksom avgifter i övrigt, kombineras med reglering- ar, t ex utsläppsnormer, kan en dubbel styreffekt uppnås. Dels kan då vissa minimigränser garanteras, dels kan ett ekonomiskt incitament ges till substitution eller processutveckling.

Inom industriverkets område finns exempel på avgiftsbelagd verksamhet. Industriverket tar ut avgifter enligt gruvlagen, minerallagen och expeditions- kungörelsen. Vidare uttas avgifter för sand-, grus- och stentäkter på kontinentalsockeln. Från och med 1977 kan också avgifter tas ut enligt lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar. Bergsstaten, för vilken industriverket är chefsmyndighet, uttar avgifter enligt gruvlagen och uppbär avgifter fastställda i koncessionsbeslut enligt minerallagen. Det finns inget kvantifie- rat ekonomiskt mål vad gäller avgifterna enligt minerallagstiftningen. Avgifterna har dels en kostnadstäckande funktion vad gäller myndighetens handläggning av olika ärenden, dels en mineralpolitisk funktion som i huvudsak har sin utgångspunkt i statens ägarfunktion genom minerallagstift- ningen.

Enligt miljöskyddslagen kan skadestånd utkrävas av dem som orsakar olägenhet genom miljöfarlig verksamhet. Ersättning skall utgå enligt allmänna skadeståndsregler. Det ankommer på den enskilde skadelidande att framställa skadeståndsanspråk inför domstol. Skadestånd med anledning av oljeutsläpp till sjöss t ex är reglerat såväl i internationella konventioner om skadeståndsskyldighet som frivilliga skadeståndsåtaganden från tanker- redarnas och oljebolagens sida.

Panter/depositionsavgtfter har också använts inom naturresurs- och miljöområdet. Kännetecknande för denna avgiftstyp är att en summa pengar återbetalas av staten, då någon fysisk eller juridisk person fullgjort en prestation. Gränsen mot avgift/fondering och åtföljande subventionering kan vara svår att dra om det inte är samma person som betalar in och som återfår avgiften. I detta fall är dock föremålet för styrning detsamma vid inbetalning och återbetalning. Exempel på denna typ av avgifter är bilskrotningsavgiften och returglaspanter. Hit hör också det nya pantsyste— met för dryckesförpackningar av aluminium (aluminiumburkar), där åter- vinningen skall uppgå till minst 75 % enligt utfästelse som har gjorts av bryggerierna, handeln och PLM. Systemet, som skall drivas av ett för ändamålet särskilt bildat pantbolag, införs år 1983 och når full effektivitet år 1985.

Statliga lån och lånegarantier kan vara förknippade med subventionerad

ränta eller amortering och/eller vara avskrivningsbara under vissa villkor, dvs villkorlig återbetalning. Sådana låneformer kan också vara kombinerade med risktagande från bankernas sida för att erhålla en professionell riskbedömning av nya projekt. Sådana lån och garantier har hittills använts i liten utsträckning inom naturresurs- och miljöområdet.

Slutligen kan nämnas subventioner för att få till stånd olika slags kapitalinvesteringar, tex energibesparande processer. Subventioner har behandlats utförligare i ett tidigare avsnitt om myndighetsanslag och statsbidrag.

5.3.6 Forskning

Forskning som styrmedel inrymmer flera olika sorters kunskapsbantering, bl a grundforskning, tillämpad forskning, utvecklingsarbete och försöks- verksamhet samt även bearbetning och utvärdering av olika erfarenheter. Inom naturresurs- och miljöområdet har forskningen ofta tvärvetenskaplig karaktär och omfattar de flesta av dessa former av kunskapsbantering. Många olika forskningsorgan berörs, såväl de som stöder och initierar forskning som de som bedriver forskning. Här tecknas en bild av statliga forskningsinsatser inom området. Redovisningen omfattar inte forskning som finansieras på annat sätt, tex näringslivets egen forskning.

Av de statliga FoU-anslagen går 39,5 % till allmän vetenskaplig utveckling. Anslagens fördelning på olika områden framgår av tabell I:5-1. Drygt tre fjärdedelar kommer från utbildningsdepartementet. I övrigt bidrar i första hand jordbruksdepartementet (lantbruksvetenskaperna och veterinärmedi- cin) och industridepartementet (styrelsen för teknisk utveckling STU).

Under denna rubrik förs alla de forskningsresurser som avser allmän kunskapsuppbyggnad, dvs fakulteternas forskningsanslag, forskningsrådens medel och tex STU:s stöd till teknisk forskning. Verksamheten vid forskningsrådsnämnden (F RN) och nämndens delegation för naturresursforskning (NRD) är av sektorövergripande karaktär. En av FRN:s hvuduppgifter är att främja och stödja samarbete och att samordna forskningsinsatser som bedöms vara angelägna från samhällets synpunkt. Delegationen skall initiera och främja forskning som rör naturresurs- och

Tabell I:5—l Fördelning av FoU-anslag för allmän vetenskaplig utveckling

Område FOU-anslag Mkr Procentuell 1981/82 fördelning Naturvetenskap 575 22,1 Medicin 575 22,1 Teknik 522 20,0 Lantbruk 280 10,8 Samhällsvetenskap 218 8,4 Humaniora 184 7,1 Ospecificerat 251 9,5 Totalt 2 605 100

Källa: SCB, Statliga anslag till forskning och utveckling 1981/82. Juni 1981.

miljöproblem. NRD har således primärt en samordningsfunktion, och delegationen har representanter för bl a flera sektoriella forskningsorgan. Själv förfogar delegationen endast över ca 1 miljon kr om året, främst avsedda som startpengar för projekt.

Inom delegationens verksamhetsområde pågår flera projekt som samfi- nansieras av FRN, forskningsråden och vissa andra forskningsorgan. Totalt rör det sig om ca 20 miljoner kr om året i projektstöd, varav FRN bidrar med ca 6 miljoner kr. Bland aktuella projektområden kan nämnas bekämpning av skadeinsekter, fytokemi, organismernas roll i kvävets kretslopp, effekter av surt regn och samspelet mellan energiformer ur ekologisk och ekonomisk synvinkel.

På mer övergripande nivå arbetar FRN/N RD med att utarbeta forsknings- program som underlag för prioriteringsdiskussioner och statsmakternas ställningstaganden. Ett exempel på ett sådant program rör forskning för att utveckla vattenbruk till en ny svensk näringsgren.

I rapporten Svensk forskning 1982 — 1986, som utgör en del av underlaget till regeringens proposition om forskning mm (1981/82:106), har FRN framhållit följande områden som angelägna för forskningsinsatser:

El möjligheterna att inom jordbruk och skogsbruk nedbringa användningen av kemiska bekämpnings- och gödselmedel med bevarad hög avkast- ning D markekologisk forskning inom jordbruk och skogsbruk för att bevara markens produktionsförmåga D i anslutning till jordbruksforskningen en sammanhållen satsning på livsmedelsområdet

I FRN:s förslag utgör markekologiska undersökningar ett av de forsknings- områden som ges den högsta prioriteten. Med utgångspunkt i dessa områden har NRD analyserat forskningsbehovet. I rapporten Naturresurserna och vår framtid (rapport 82:4) presenteras ett forskningsprogram för området på närmare 200 miljoner kr, fördelat på bl a åkermark och jordbruk, skogsmark och skogsbruk, vattenresurserna i samhällsplaneringen, havens biologiska resurser, vattenbruk och fytokemi.

De statliga FoU-anslagen till forskningsverksamhet inom jordbruksdepar- tementets verksamhetsområde uppgick för budgetåret 1981/82 till sammanlagt ca 514 miljoner kr eller 7,8 % av de totala FoU-anslagen. Det privata näringslivets satsning på FoU inom skogs- och jordbruksforskningen låg 1979 un der den genomsnittliga siffran för FoU-kostnader i procent av förädlings- värdet för samtliga industribranscher.

Skogs- och jordbrukssektorn har en långt driven och specialiserad FoU-organisation, som omfattar ett eget universitet, Sveriges lantbruksuni- versitet (SLU), ett eget forskningsråd, skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJ FR) samt andra statliga och halvstatliga forskningsorgan som stöder forskning inom området.

Sektorns centrala myndigheter har relativt begränsade uppgifter när det gäller forskningsfrågor. Som ett resultat av utredningen om statens skogs- och jordbruksforskningsråd fördelar skogsstyrelsen emellertid 5 miljoner kr fr o m budgetåret 1981/82 till tillämpad skogsproduktionsforskning. Ansla- get finansieras med skogsvårdsavgiftsmedel. J ordbruksnämnden disponerar

visst belopp som avsätts vid jordbruksprisöverläggningar av införselavgifts- medel inom den s k fördelningsplanen. Dessa används för upplysningsverk- samhet och utvecklingsarbete. Statens livsmedelsverk använder ca 10 %, ca 5 miljoner kr, av sin budget till forskning inom verket rörande kostfrågor och toxikologi.

Sveriges lantbruksuniversitet har ansvar för forskning rörande jordbruk och trädgårdsodling, skogsbruk, veterinärmedicin med livsmedelshygien samt delar av områdena fysisk miljö och landskapsplanering.

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) utför FoU-arbete inom vete- rinärmedicinens och livsmedelshygienens område. 1979/80 uppskattas SVA:s resurser för forsknings- och utvecklingsarbete ha uppgått till ca 12 miljoner kr.

Statens råd för skogs- och jordbruksforskning genomgick under budget- året 1981/82 en organisationsförändring. Rådets forskningsstödjande verk- samhet inriktas nu på stöd till mer grundläggande och långsiktig forskning inom området. Rådets forskningsmedel uppgick till 35,8 miljoner kr för budgetåret 1981/82.

Naturvårdsverkets forskningsnämnd stödde forskning inom jord- och skogsbruksområdet med ca 4,5 miljoner kr budgetåret 1980/81. Drygt hälften av dessa medel gick till forskning som i huvudsak rör odlings- och brukningsåtgärder och dess effekter. Styrelsen för teknisk utveckling bidrog till bl a skogsteknisk forskning och energiforskning. Forskningsrådsnämn- den stödde forskning inom området med ca 3,2 miljoner kr budgetåret 1980/81. Forskningen omfattade bl a projekt som rör doftsignaler för kontroll av skadeinsekter och åkermarkens ekologiska system.

Inom jordbruks- och skogsbruksområdena finns en rad kollektiva forsk- ningsorgan som t ex arbetar med skogsträds- och växtförädling. Den totala omfattningen av detta stöd till FoU är betydande och uppgick 1980/81 till ca 55 miljoner kr.

Sedan mitten av 1970-talet har en mycket snabb uppbyggnad av svenskt forsknings- och utvecklingsarbete inom energiområdet ägt rum. Samordnade FoU-insatser inom ramen för ett huvudprogram har bedrivits sedan 1975/76. Ett tecken på den vikt som lagts vid energiforskningen är att den från början bedrivits i treårsprogram som medger viss stabilitet och långsiktighet i planeringen. Statsmakterna har våren 1981 fattat beslut om energiforsk- ningsprogrammets tredje treårsperiod: 1981/82 — 1983/84. Samtidigt beslu- tades att 1 400 miljoner kr, utöver ej disponerade medel 1980/81, fick användas för programmet under denna period.

Det totala statliga stödet till energiforskning beräknas till 844 miljoner kr för budgetåret 1982/83, varav ca 500 miljoner kr till huvudprogrammet Energiforskning och 200 miljoner kr till prototyper och demonstrationsan- läggningar (oljeersättningsfonden).

Organisationen av energiforskningen har fått en speciell lösning. Huvud- programmet är indelat i sex program, av vilka de flesta i sin tur är indelade i delprogram. För fem av programmen finns programansvariga organ som svarar för planering av programmet samt beslutar om stöd till FoU. Själva forsknings- och utvecklingsarbetet utförs av andra myndigheter, högskolor, institut, företag, uppfinnare, konsulter etc."

De sex programmen, ansvariga organ samt anslag för budgetåret 1982/83 är följande: D energianvändning för transporter och samfärdsel — transportforsknings- delegationen (TFD, STU), 22,6 miljoner kr Cl energianvändning i industriella processer styrelsen för teknisk utveck- ling (STU), 56 miljoner kr EI energianvändning för bebyggelse byggforskningsrådet (BFR, STU), 90 miljoner kr D energiproduktion nämnden för energiproduktionsforskning (NE), 259 miljoner kr ] allmänna energisystemstudier — energiforskningsnämnden (EFN), 8,5 miljoner kr D energirelaterad grundforskning, 15,5 miljoner kr

Det finns ingen statistik över omfattningen av industrins energiforskning, som dock torde vara av betydande omfattning. Däremot finns vissa uppskattningar av denna forskning. På grundval av en enkätundersökning utförd av Ingenjörsvetenskapsakademien bland ett 40-tal större företag, beräknades industriell energiforskning uppgå till över 600 miljoner kr år 1980/81. Motsvarande siffra för statlig energiforskning samma år var ca 560 miljoner kr.

Energiforskningsprogrammets förändrades i och med att energiforsk- ningsnämnden inrättades den 1 juli 1982. Delegationen för energiforskning och en del av nämnden för energiproduktionsforskning uppgår i den nya energiforskningsnämnden.

Statliga insatser för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet görs även utanför energiforskningsprogrammet. Det gäller tex stöd till prototyper och demonstrationsanläggningar som administreras av statens industriverk (SIND), lantbruksstyrelsen och byggforskningsrådet (BFR). BFR får också besluta om lån för fördyrade byggkostnaderi samband med forskningsinriktat experimentbyggande på energiområdet.

Det finns också statlig energiforskning som finansieras med avgifter från kärnkraftsproducenter. Denna avser kärnsäkerhetsforskning, kärnkraftsan- knuten strålskyddsforskning samt åtgärder för hantering av radioaktivt avfall m m. Vidare driver statens vattenfallsverk en omfattande energiforsknings- verksamhet.

De totala utgifterna för forskning och utveckling på mineralområdet i Sverige beräknades av mineralpolitiska utredningen till knappt 100 miljoner kr per år. Detta betecknas som en mycket grov uppskattning som försvåras dels av att det är svårt att dra gränser mellan forskning och utveckling å ena sidan och allmänt produktivitetshöjande åtgärder å den andra, dels av att de forsknings- och utvecklingsarbeten som sker i anslutning till driften ofta redovisas som driftskostnader.

Företagens insatser har beräknats till 60 70 miljoner kr per år. Jämförelser med andra branscher tyder på att utgifterna för forskning och utveckling är relativt små i gruvindustrin.

En viss samordning av företagens utvecklingssatsningar sker inom ramen för den till Svenska Gruvföreningen knutna Gruvforskningen, som har till uppgift att formulera forskningsbehoven, att initiera forskningsprojekt samt

att fördela bidrag till dessa.

En del av forsknings- och utvecklingsverksamheten bedrivs inom ramen för kollektiva forskningsorgan. Dessa organ har utgifter på drygt 10 miljoner kr per år, varav ca 40 % kommer från styrelsen for teknisk utveckling och resten från byggforskningsrådet, Gruvforskningen, Jernkontoret, utrust- ningstillverkare m fl.

Riksdagen har hittills beviljat 35 miljoner kr för tre års verksamhet till den av Stiftelsen Svensk Gruvteknik drivna provgruvan i Kiruna.

Vid högskolan i Luleå bedrivs forskning inom bla geologi, geofysik, geokemi, bergteknik, bergmekanik, mineralteknik och arbetsmiljöfrågor. De totala utgifterna har beräknats till ca 15 miljoner kr per år. Högskolan har en ganska omfattande uppdragsforskning. Även verksamheten vid andra högskolor är av betydelse.

Stiftelsen Norrlandsfonden, som huvudsakligen finansieras med statliga medel, stöder viss forskning på mineralområdet, särskilt med anknytning till potentiella utvecklingsprojekt i övre Norrland. '

Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedriver viss geologisk forsk- ning, huvudsakligen i anslutning till den övriga verksamheten, dvs främst kartering och prospektering.

Vidare bedriver AB Svensk Alunskifferutveckling, med stöd av statliga medel, ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete inom alunskiffer- området.

STU spelar en viktig roll som finansiär av teknisk forskning och utveckling. Budgetåret 1981/82 hade STU 539 miljoner kr i anslag, vilket motsvarade mer än 10 % av industrins utgifter för forskning och utveckling. Av dessa gick ca 20 miljoner kr till insatser inom mineralområdet.

De statliga FoU-anslagen till ändamålet fysisk miljö och naturvård beräknades för budgetåret 1981/82 uppgå till ca 125 miljoner kr eller 1,9 % av FoU-anslagen. Anslagen till FoU kring den fysiska miljön och naturvården var relativt små men andelen av de totala FoU-anslagen har ökat sedan 1977.

1968 inrättades en forskningsnämnd och ett forskningsanslag vid statens naturvårdsverk (SNV). Anslaget används för FoU inom miljövårdsområdet. Forskningsnämnden, med företrädare för såväl forskare som avnämare, beslutar om anslagets närmare användning. Alla projekt granskas i vetenskapliga kommittéer. Forskningen bedrivs huvudsakligen av högskolor och universitet.

Forskningen skall lämna bidrag till planerings- och beslutsunderlag på miljövårdsområdet, vilket i praktiken innebär att forskningsområdet avspeg- lar i första hand SNV:s ansvarsområde och forskningsproblemen huvudsak- ligen SNV-enheternas efterfrågan på kunskap.

Kärnan i forskningsområdet består av s k effektforskning (effekter, spridning, kartläggning, mätmetoder), dvs huvudsakligen av insatser från naturvetenskapliga discipliner. FoU kring ”skyddet” och ”vården” har varit begränsad och ligger i randområdena mellan teknik, ekonomi, organisation, fysisk planering osv.

Budgetåret 1981/82 stod 40 miljoner kr till förfogande för SNV/ forskningsnämnden. Forskningsverksamheten bedrivs dels i form av enskil- da projekt, dels i form av sammanhållna projekt inom prioriterade områden,

s k projektområden, med särskilda program och under ledning av projekt- grupper. SNV har under 1970-talets senare år gått från en projektstrategi till en pro gramstrategi. 1981/82 bedrevs verksamheten inom 13 projektområden som totalt disponerade ca 18 miljoner kr. Försurningsproblemet har länge getts hög prioritet. Nya prioriteringar under senare år är forskning kring luftföroreningari tätortsmiljön, miljöproblem i kustzonen, miljökonsekven- ser av odlingsåtgärder i jord- och skogsbruk samt akvatisk toxikologi. En neddragning har gjorts av SNV:s stöd till bullerforskning.

För projekt utanför projektområdena disponerade de vetenskapliga kommittéerna (Toxikologi och hälsoeffekter, Marin miljö, Sjöar och vattendrag, Grundvatten och mark, Luftvård samt Naturvård) 1981/82 ca 14 miljoner kr.

Forskningssekretariatet vid SNV ansvarade också för ett större uppdrag från nämnden för energiproduktionsforskning, "Miljökonsekvenser vid energiproduktion ur kol, biomassa och torv” (ca 5 miljoner kr 1980/81).

Viss FoU-verksamhet finansieras också via naturvårdsverkets anslag Undersökningar av hälso- och miljöfarliga varor (1981/82 4 miljoner kr) och Särskilda undersökningar inom miljövårdsområdet m nr (1981/82 9,7 miljo- ner kr).

Den dominerande delen av den miljövårdsforskning SNV stöder avser industriella miljöproblem. Under de senaste åren har forskningen kring miljökonsekvenser av energiproduktion och energianvändning ökat kraftigt. Anslagen till forskning kring skogsbrukets miljöproblem förefaller vara större än de som ägnas jordbrukets. Stora forskningsinsatser görs inom områdena hälso- och miljöfarliga varor, tungmetaller, försurning och alternativa bekämpningsåtgärder.

Aktuella nya projektområden är: B miljöeffekter av olje- och kemikalieutsläpp vid sjötransporter 3 dricksvattenkvalitet och hälsa

3 testsystem för kemiska substanser i vattenmiljön miljöekonomi

De viktigaste organen vid sidan av SNV på miljövårdsområdet är NFR, STU, SJFR samt BFR. Dessutom tillkommer verksamheten vid Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL). Statens bidrag till den kollektiva miljövårdsforskning för vilken institutet svarar var budgetåret 1981/82 6,4 miljoner kr.

Byggforskningsrådets stöd avser främst bebyggelsens inverkan på miljön medan naturvetenskapliga forskningsrådets insatser i första hand inriktats på forskning kring ekologiska och hydrologiska problem. Forskningsansatserna har i några fall organiserats i stora tvärvetenskapliga projekt. NFR är huvudfinansiär för storprojektet ”Barrskogslandskapets ekologi” (1979/80 3 miljoner kr). Projektet ”Doftsignaler för kontroll av skadeinsekter” finansieras av NFR, FRN, SJFR:s skogssektion samt nio skogsbolag. Anslaget uppgick 1980/81 till ca 2,6 miljoner kr.

Skogs- och jordbrukets forskningsråd har under flera år i sina omfattande prioriteringslistor framhållit miljövård som ett angeläget forskningsområde. Det gäller hydrologi, åkermarkens ekologi, Skogsmarkens försurning, biologisk parasitkontroll och avfallsutnyttjande. Av SJFR:s anslag på 23,5

miljoner kr 1979/80 användes 2,2 miljoner kr för direkt miljörelaterade forskningsprojekt, dvs knappt 10 % av anslaget.

STU:s insatser för att förbättra den yttre miljön inriktas i första hand på optimering av befintliga reningsanläggningar, slutning av industrins vatten- system, indikering och eliminering av toxiska föroreningar samt återvinning av industriella avfall. STU:s insatser på området uppgår för närvarande till ca 5 miljoner kr, men har visat en nedåtgående tendens.

STU har också fått regeringens uppdrag att undersöka möjligheterna att fr o m budgetåret 1980/81 skapa ett insatsområde kring teknik för att begränsa luftföroreningarna vid oljeförbränning samt ny och mer miljövänlig förbränningsteknik. Vid STU pågår dessutom sedan 1980 ett flerårsprogram avseende utveckling av teknik för oljebekämpning till sjöss samt för bekämpning och sanering av olja i strandzonen.

Bland övrig forskning av intresse för naturresursfrågor kan nämnas utforskning av jorden och atmosfären. Exempel på anslagsmottagare är Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologis- ka institut och statens geotekniska institut. Anslaget uppgick till 39 miljoner kr budgetåret 1981/82.

5.3.7 Utbildning

Utbildning är ett medel för att föra ut kunskaper och erfarenheter från forskning, näringsliv och förvaltning. Utbildning kan även ha en attitydpå- verkande effekt.

Utbildning som är av intresse för naturresurs- och miljöområdet finns på flera olika nivåer och inom skilda utbildningsformer. Utbildning bedrivs både som vetenskaplig/yrkesutbildning och som kurs/fortbildningsverksam— het av mer allmän karaktär, ofta under beteckningen ”miljövård".

Skolans miljövårdsutbildning

I skolundervisningen har naturvården länge haft en plats — i folkskolan åtminstone sedan 1919 års normalplan, i läroverken ännu tidigare. Fram till 1960-talet behandlade naturvårdsundervisningen i huvudsak frågor som rörde nedskräpning, allemansrätt, skydd för växt- och djurarter etc. Under 1960-talet började mil jöskyddsfrågorna främst föroreningsproblemen — att uppmärksammas mer i den allmänna debatten. I många olika sammanhang ställdes också krav på en reformering av skolans miljövårdsundervisning.

Miljövårdsfrågorna finns behandlade som övergripande tema i 1969 års Läroplan för grundskolan på bla följande sätt:

Miljövårdsfrågor. Begreppet miljö används i läroplanen i vidsträckt betydelse. Det har där beröring med det mesta av mänsklig aktivitet. Miljövården är ett av det moderna samhällets väsentligaste problem. Urbaniseringen, den industriella utvecklingen och förändringarna i sättet att bruka jord och skog har medfört allvarliga störningar i livsmiljön. Utnyttjandet av naturresurser, som inte kan förnyas, liksom ett alltför hårt och biologiskt oriktigt utnyttjande av naturkapitalet ger anledning till berättigade farhågor för framtiden. Den moderna människans ökade rörlighet under den efter hand allt längre fritiden och den ofta förekommande dubbla bosättningen har ytterligare ökat problemets omfattning och allvar. Skolan måste mot denna bakgrund

ge eleverna en grundläggande orientering om miljövårdsfrågornas art och omfattning och söka väcka eleverna till ansvar för att som enskilda människor och blivande medborgare i samhället medverka till att hejda miljöförstörelsen och bereda sig själva och sina efterkommande en frisk livsmiljö.

I mål och riktlinjer i den nu gällande läroplanen för grundskolan, Lgr 80, behandlas naturresurs- och miljöfrågor på följande sätt:

Inom grundskolan ges ingen utbildning som syftar till speciella yrken. De kunskaps- områden som skall behandlas skall vara av grundläggande betydelse för alla, oavsett kommande verksamhet. Skolan skall därför bl a ge eleverna insikter i livsåskådnings- frågor, de stora samlevnads- och överlevnadsfrågorna, internationella frågor, naturvetenskap och teknik, hushållning med resurser, miljöfrågor, ekonomiska frågor. arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor, kulturfrågor, familjefrågor, sexualfrå- gor, invandrarfrågor, lag och rätt, trafikfrågor samt farorna med alkohol, narkotika och tobak. Alla elever skall få kunskaper i minst ett främmande språk. Kunskaper som är av betydelse för vardagslivet skall spela en stor roll.

Likaså skall skolan betona de tekniskt-praktiska vardagsfärdigheterna. Varje människa behöver dessa för att klara boende, arbete och fritid. Människan omger sig med allt fler tekniska hjälpmedel. Genom att föra in vardagskunskaper och vardagsfärdigheter i många olika ämnen är det möjligt att ge barnen respekt för att hushålla med resurser och bruksföremål och för möjligheterna att återanvända vardagstingen.

Med utgångspunkt i barnens vardagliga erfarenheter måste skolan ge eleverna insikt i de stora överlevnadsproblem som världen står inför. Alla måste bli medvetna om vikten av att hushålla med jordens resurser av energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser som kan hota världssamhället genom överbefolkning, arbetslöshet och vidgade klyftor mellan rika och fattiga länder. Genom ett historiskt perspektiv bör eleverna få kunskap om naturvetenskapens roll för utveckling av vårt nuvarande samhälle och vår levnadsstandard liksom om de faror som är förknippade med användningen av tekniken.

Naturresurs— och miljöfrågor behandlas även i kursplaner för olika ämnen eller ämnesgrupper.

I kursplanen för naturorienterade ämnen, dvs biologi, fysik, kemi och teknik, står bla:

Genom undervisningen i de naturorienterade ämnena skall eleverna vidga och fördjupa kunskaperna om sig själva, naturen och människans verksamhet.

Eleverna skall lära känna vanliga växter och djur och få perspektiv på hur olika former av liv har utvecklats på jorden. Vidare skall eleverna få kunskap om hur naturen fungerar, vanliga naturtypers uppbyggnad samt hur människan tidigare och i dag påverkar naturmiljön. Undervisningen skall visa hur kunskap om naturmiljön kan användas isamhällsarbetet, göra eleverna medvetna om människans ansvar för sin och kommande generationers livsmiljö och väcka deras respekt för allt levande.

Undervisningen skall ge eleverna en orientering om ämnens uppbyggnad och reaktioner. De skall få inblick i hur denna kunskap används för att förbättra våra levnadsvillkor men också vilka risker användningen kan medföra.

Eleverna skall ges möjlighet att träna sådana vardagsfärdigheter som är viktiga för dem som konsumenter både då det gäller varor och hushållning med naturresur— ser.

Undervisningen skall göra eleverna medvetna om de risker som finns i människans verksamhet och omgivning samt om det ansvar och de möjligheter man har att handskas med dem.

Vad gäller de samhällsorienterade ämnena, dvs geografi, historia, samhälls- kunskap och religionskunskap, står bl a följande:

Den omgivande verkligheten bör studeras i nära samverkan med de naturorienterade ämnena. Eleverna skall få en orientering om skilda natur- och kulturgeografiska miljöer i världen. Undervisningen skall präglas av en ekologisk grundsyn och leda till elementära insikter i frågor som gäller mänsklighetens överlevnad. I samband med undervisningen om industri- och utvecklingsländer skall frågor om fördelningen av jordens begränsade resurser behandlas.

I målen för ämnet hemkunskap står det bl a att:

Eleverna skall skaffa sig kunskaper om begränsningar och den ojämna fördelningen av jordens resurser. De skall fostras till respekt för att hushålla med resurser och bruksföremål och för möjligheterna att återanvända vardagstingen. De skall vänja sig vid att lösa olika uppgifter i samarbete och därigenom utveckla sin förmåga till en god samlevnad, i grupp, i familj och i arbetslivet.

Eleverna skall skaffa sig kunskap om vad kost, hygien och miljö betyder för hälsa och välbefinnande. Undervisningen skall befästa goda kost- och hygienvanor.

Eleverna skall lära sig att välja, tillaga och äta näringsriktig mat.

Bland idrottens mål står bl a:

Under vistelse i naturen skall eleverna skaffa sig kunskaper om friluftsliv, få förståelse för den ekologiska balansen samt lära sig att ta ansvar för naturen och utnyttja den rätt för rekreation och friluftsliv.

Även kursplanen för slöjd tar upp resursfrågor, tex:

Välja och arbeta med lämpliga metoder och material samt arbeta med underhåll och återbruk.

Diskutera resursproblem avseende råvaror, material och avfall samt energifrågor i samband med arbetet i slöjd.

I gymnasieskolan förekommer naturresurs- och miljövårdsundervisning i ämnet naturkunskap på de treåriga samhällsvetenskapliga, humanistiska och ekonomiska linjerna, på den tvååriga sociala linjen samt vidare i ämnet biologi på den treåriga naturvetenskapliga linjen.

På vissa tvååriga yrkesinriktade linjer finns miljövårdsmoment integrerade i undervisningen. Så är fallet tex på vårdlinjen, livsmedelstekniska linjen samt jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdslinjerna. De flesta av de tvååriga yrkesinriktade linjerna saknar emellertid miljövårdsundervisning i egentlig mening, dvs studier av miljöproblem på ekologisk bas.

Utbildning inom högskolan

Allmänna utbildningslinjer på universitets- och högskolenivån som behand- lar naturresurs- och miljöfrågor framgår av följande sammanställning (utom den högre tekniska utbildningen och utbildningen vid Sveriges lantbruksu- niversitet): Cl Biologlinjen D Fiskevårdslinjen

Fysikerlinjen Geovetarlinjen

Hälso- och miljövårdslinjen :! Livsmedelsindustrilinjen (YTH) Samhällsplanerarlinjen Kemistlinjen

Apotekarlinjen

E Driftteknikerlinjen

Bland enstaka kurser på universitets- och högskolenivå där naturresurs- och miljöaspekter ingår kan nämnas: Geografi 3 Kulturgeografi/samhällsgeografi Naturgeografi

Geovetenskap Geologi Miljövård Humanekologi Etnologi Energisystem Socialantropologi Naturvetenskaplig orientering Miljökemi Toxikologi

DDDDGDFICI

Inom den högre tekniska utbildningen beaktas naturresurs- och miljövårds- frågor i allt större utsträckning inom befintliga ämnen. Speciellt gäller detta då nya kurser startas. I t ex utbildningsplanerna för civilingenjörs- och bergsingenjörslinjerna som gäller fr o m den 1 juli 1977 står bl a:

Utbildningen skall ge medvetenhet om hur tekniken påverkar samhället i stort och människors levnadsförhållanden, ur såväl social som ekologisk synvinkel. Utbildning- en skall även ge medvetenhet om energins och andra naturresursers begränsning samt vikten av att dessa resurser tillvaratas.

Bland de utbildningslinjer vid de tekniska högskolorna som är av intresse i sammanhanget finns bergsvetenskapslinjen, geoteknologilinjen, lantmäteri- linjen, samhällsbyggnadstekniklinjen och väg- och vattenbyggnadslinjen. Vid de tekniska högskolorna finns även ett antal speciella miljövårdskur- ser. Dessa vänder sig i de flesta fall uteslutande till de studerande vid högskolan. Vid Chalmers i Göteborg ges dock en del kurser som är avsedda även för allmänheten. På grund av att utbildningsplanerna för de olika linjerna är mycket omfattande har de flesta miljövårdskurserna tvingats göras mycket korta. Enstaka kurser av intresse från naturresurs- och miljösynpunkt är bl a: Energihushållning Geologiska naturresurser Teknik för ett lagom samhälle

Energifysik

Kommunal energiplanering

nClEll'lEl

Teknisk vattenresurslära Vattenförsörjnings- och avloppsteknik Naturresurslära Areell naturresursplanering Marklära och markuppskattning Markanvändningsplanering Ekologiskt byggande

[_JLlDDClDEl

Jordbrukets högskolor blev en gemensam organisation så sent som den 1 januari 1975. Den 1 juli 1977 bildades Sveriges lantbruksuniversitet. Vid lantbruksuniversitet finns följande utbildningslinjer:

Jägmästarlinjen, veterinärlinjen, agronomlinjen, hortonomlinjen, land- skapsarkitektlinjen, lantmästarlinjen, trädgårdsteknikerlinjen, skogsmäs- tarlinjen och skogsteknikerlinjen. Som exempel på den utbildning som finns på SLU beskrivs här jägmästar- och agronomutbildningen.

På jägmästarlinjen sker fackutbildning för förvaltning och utveckling av naturresursen skog. De studerande får möjlighet att tillägna sig en ekologisk grundsyn och skall efter genomgången utbildning kunna ta ställning till biologiska, ekonomiska, tekniska och sociala problem och allsidigt värdera deras effekter i skogsbruket. Utbildningen ger en viss kompetens som är användbar inom fler yrkesområden än rent skogliga. Grundstudierna omfattar naturvetenskapliga-biologiska ämnen samt grundläggande kurser inom ekonomi och teknik, alla med skoglig anknytning. Studierna kan sedan inriktas på tex fördjupade kunskaper om virkesproduktionens biologiska förutsättningar och begränsningar samt skogens produktion av övriga nyttigheter och miljövärden. I inriktningens mål ingår också att ge inblick i avvägningen mellan utnyttjandet av mark för skogsproduktion och andra markanvändningsformer. En annan studieinriktning avser att ge utökad kunskap om de verksamheter som sammanhänger med skoglig förvaltning. De studerande får därvid, förutom för skogsbruksföretagens drift och planläggning väsentliga kunskaper, kunskaper om det ekonomiska och politiska samspel som råder mellan skogsbrukets och samhällets intressen. Ytterligare en studieinriktning förbereder yrkesutövning inom sådana företag eller organisationer där det är väsentligt att ha kunskap om hela processen från råvaruproduktion till konsumtion. Jägmästare med denna inriktning skall kunna organisera ochi övrigt medverka i olika delar av denna process, både vad gäller råvaruhantering, förädling och försäljning.

På agronomlinjen sker utbildning i grundläggande och tillämpade ämnen inom främst områdena biologi, ekonomi och teknik. Studierna inleds med ett års arbete på lantbruk samt viss orienterande undervisning i lantbruksekon- omi, husdjurslära, maskinlära och växtodlingslära. Utbildningen fortsätter vid Ultuna och inriktas i allmänhet mot något av ämnesområdena ekonomi, husdjur, mark/växt eller teknik. Ämnesområdet ekonomi omfattar studier i grundläggande ämnen som nationalekonomi, matematik och statistik, lantbrukets driftsekonomi, marknadslära och strukturekonomi. Ämnesom- rådet husdjur omfattar dels grundläggande ämnen som kemi, anatomi och statistik, dels tillämpade ämnen som husdjursförädling och husdjurens utfodring och vård. Inom mark-/växtområdet studerar man bl a kemi. mikrobiologi, botanik och markvetenskapliga ämnen. Detta följs av studier

inom tillämpade ämnen som växtodling, växtpatologi, marklära eller jordbearbetning. Slutligen inom teknikområdet studeras bl a fysik, mate— matik och statistik, lantbruksteknik bl a arbetsmaskiner och arbetsmetodik, motorlära med teknologi och lantbrukets byggnadsplanering och byggnads- teknik.

I övrigt finns en omfattande utbildnings- och kursverksamhet som rör naturresurser och som vänder sig till bl a redan verksamma inom området, lärare, studerande vid folkhögskolor, vuxengymnasiet, studieförbunden och frivilliga organisationer.

5.3.8 Informationshantering

Under denna rubrik behandlas insamling, bearbetning och användning av information som underlag för olika styrmedel.

Naturresurs- och miljöstatistiken

Huvuddelen av den officiella statistiken ges i dag ut av statistiska centralbyrån (SCB), tex Statistisk årsbok, Fiskestatistisk årsbok och Jordbruksstatistisk årsbok. Härutöver finns i vissa fall officiell statistik av speciell karaktär med annan ansvarig, tex ett fackämbetsverk. På det skogliga området publiceras exempelvis en stor del av den officiella statistiken av skogsstyrelsen" i Skogsstatistisk årsbok. Härutöver förekommer givetvis en hel del redovisning av statistisk natur från ämbetsverk och organisationer. Verken redovisar sålunda ofta statistisk information från den egna administrativa verksamheten. Men även mera avancerade satsningar på statistikredovisning förekommer för att belysa utveckling och resultat inom något visst verksamhetsområde. Det kan röra sig om andra ”skärningar” av ett material som samtidigt ingår som underlag för redovisning i den officiella statistiken eller kompletteringar på sakområden som inte alls belyses i den officiella statistiken.

En inventering av data som redan finns att tillgå på olika håll i Sverige har utförts vid sammanställningen av Miljöstatistisk årsbok. Inom SCB har uppgifter hämtats från jordbruks- och fiskestatistiken, industri—, handels- och transportstatistiken, folk- och bostadsräkningen samt fastighetstaxeringssta- tistiken. Vidare har de försöksvis framtagna uppgifterna fördelade på avrinningsområden utnyttjats. Statliga organ vars data har utnyttjats är naturvårdsverket, skogsstyrelsen, Sveriges lantbruksuniversitet (riksskogs- taxeringen), lantbruksstyrelsen, fiskeristyrelsen, lantmäteriverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges geologiska undersökning, meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet, vattenfallsverket och strålskyddsinstitutet. Vidare hämtas uppgifter från vissa branschföre- ningar och stiftelser samt hälsovårdsnämnderna i ett antal kommuner.

Nedan följer en lista med exempel på vissa naturresurser och de myndigheter som samlar in statistik om dessa:

lMed CCCN avses Cu- stoms Co-Operation Council Nomenclature, tidigare kallad Bryssel- nomenklaturen.

Naturresurs

Mark (arealer olika ägoslag)

Berggrund och jord Mineral

Sand Grus Åkermark Renbetesmark Skyddsvärd natur Våtmarker och vatten (kvalitativa aspekter) Vatten (kvantitativa aspekter)

Myndighet

Lantmäteriverket (LMV), Sveriges lant- bruksuniversitet (SLU), statistiska central- byrån (SCB)

Sveriges geologiska undersökning (SGU) Industridep., statens industriverk (SIND), SCB, SGU Industridep.

Industridep., statens naturvårdsverk (SNV) Lantbruksstyrelsen, SCB Lantbruksstyrelsen SNV

SNV, skogsstyrelsen, SGU SLU, LMV, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)

Grundvatten SGU Årliga skördar (jordbruk och trädgårdsodling) SCB Husdjur och pälsdjur SCB Kött-, fläsk- och mejeri- produkter SCB Bisamhällen och honungsskörd SCB Skogsmark Riksskogstaxeringen, skogsstyrelsen Virkesproduktion Riksskogstaxeringen, skogsstyrelsen Bokskog SNV, skogsstyrelsen Älgstammen SNV Fisk- och skaldjursbestånden Fiskeristyrelsen Saltsjöfiskets avkastning SCB Klimat SMHI Luft (kvalitativa aspekter) SNV

Källa: Hjelm, K: Naturresursläget. Statistik över naturresurser och redovisning av kontakter med myndigheter. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén.

Data via handels- och industristatistik

Ett antal områden i miljöstatistiken ligger mycket nära väl etablerade statistikgrenar på handels- och industrisidan. Det gäller uppgifter avseende industrier och andra anläggningar, flödet av varor samt vissa aspekter på energiförsörjningen. En del utnyttjas redan för redovisning i Miljöstatistisk årsbok. Vissa problem finns beträffande statistik över hälso- och miljöfarliga varor. Industri- och utrikeshandelsstatistiken har varukoder enligt CCCN.l Vissa av dessa avser tämligen rena kemikalier och kan relateras till lagen om hälso- och miljöfarliga varor. I andra fall finns ingen möjlighet att se vad en vara innehåller — eller att skilja ut farliga delar av en varugrupp från ofarliga. Detta beror delvis på att det inte finns någon exakt definition av vilka varor som skall betraktas som hälso- och miljöfarliga. Det produktregister som håller på att byggas upp vid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå kommer troligen att lösa en del av dessa problem.

I viss män kan statistik över tillverkning av och handel med hälso- och miljöfarliga varor tas fram genom att använda redan existerande uppgifter från företagsstatistiken.

En ny organisation av myndighetsansvaret för väg- och järnvägstranspor- ter av farligt gods gäller sedan den 1 januari 1983. Denna reform kan medföra administrativa procedurer som kan ge primärdata för statistikframställ- ning.

En närbesläktad pågående undersökning vid SCB gäller möjligheterna att ta fram statistik över sjötransporter med hjälp av uppgifter som lämnas till hamnarna.

Råvarustatistiken bygger på en särskild insamling av data. Den täcker inte alla branscher och SCB anser att urvalet av ingående råvaror behöver ses över.

Uppgifter om energiförsörjningen används redan nu i bakgrundsavsnittet i Miljöstatistisk årsbok.

Till industristatistiken insamlas inga uppgifter rörande emissioner, teknis— ka installationer för begränsning eller rening av utsläpp samt kostnader för miljövårdande åtgärder.

Riksskogstaxeringen och de objektiva skördeuppskattningarna

Det finns två regelbundet återkommande svenska undersökningar som bygger på ett slumpmässigt urval av arealer. Tillsammans täcker riksskogs- taxeringen och de objektiva skördeuppskattningarna in större delen av Sveriges mark utanför tätorterna, med undantag av fjällområdena.

Inom ramen för PMK (programmet för övervakning av miljökvalitet) genomförs undersökningar av tungmetallhalter i mossor på material som samlas in vid riksskogstaxeringen.

Genom markprover kan man undersöka markkemin (exempelvis halter av kväve, fosfor, kalcium, tungmetaller, pH-värde) och biologiska processeri marken (kvävemineralisering, enzymaktivitet, respiration) och vidare bestämma jordarter. Andra prover eller observationer, huvudsakligen på skogsmark, kan ge upplysningar om bla förna, vegetationsskador och förekomst av bär och svamp.

Avfallsdeklaration

Naturvårdsverket har samlat in deklarationer av miljöfarligt avfall avseende 1976, 1978 och 1980. 1980 lämnade ca 18 000 enskilda företag in deklaratio- ner (1976 ca 14 000, 1978 ca 1 500). Redovisningen, bl a i Miljöstatistisk årsbok, sker efter avfallstyp och sätt för omhändertagande. Någon rappor- tering efter källa har hittills inte gjorts.

Avfallsdeklarationer skall lämnas årligen.2 Uppgiftsskyldigheten gällde dock ej 1981 och 1982. SCB har på uppdragsbasis åtagit sig att för SNV:s räkning utföra den omfattande databearbetningen av 1980 års deklarationer. Ett antal statistiska problem av typ urval av branscher och företag, granskning och rättning av inlämnade uppgifter, bortfall, uppräkning av stickprovsresultaten, databehandling är förknippade med denna undersök- ning. På grund av bortfalls- och definitionsproblemen kan efterfrågad statistik vara svår att åstadkomma.

ZFörordningen (1975:346, ändrad senast 1981:312) om miljöfarligt avfall.

3"Gemensamt begrepp för lägesbestämbar infor- mation om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper och dess konstgjorda företeelser. Begreppet innefattar även sådana geodetiska och fotogrammetriska data som utnyttjas för lägesbestämning av land- skapsinformation samt geografiska namn och gränser, institutionella förhållanden m m” (landskapsinformations- utredningens direktiv).

Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK)

Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK) startades den 1 juli 1978 och drivs av statens naturvårdsverk. PMK skall belysa de långsiktiga och storskaliga förändringarna i vår miljö och skall utgöra ett komplement till och stöd för recipientkontrollen.

PMK omfattar:

luft- och nederbördskemiska stationsnätet EMEP-stationerna och intensivprogrammet vid Rörvik (nederbörd och luft)

fågelräkningar (tre projekt) och smådäggdjursinventering grundvattenkemiska mätningar

studier av växtnäringsläckaget från jordbruksområden vattenkvalitetsövervakning i vattendragen vattenkvalitetsövervakning i de stora sjöarna vattenkvalitetsövervakning i Östersjön och Västerhavet vattenkvalitetsövervakning i kustbandet

miljögiftsövervakning

DD

DDDDDDDD

PMK avses kunna utnyttjas för statistik både över miljötillståndet vid en given tidpunkt och över förändringar i miljön.

Tillsyn enligt miljöskyddslagen

Enligt miljöskyddslagen 385 skall naturvårdsverket och länsstyrelserna utöva tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet. Sedan 1 juli 1981 kan tillsyn också överlåtas på hälsovårdsnämnd. Utövare av miljöfarlig verksam- het genomför vanligen vissa mätningar som regelbundet rapporteras (kontrollprogram). På miljökontrollutredningens förslag utvecklades ADB- rutiner — under projektnamnet MI-01 — som nu införs successivt.

Landskapsinformation

Landskapsinformation3 i form av bilder, kartor och register av olika slag behandlas endast kortfattat här. För ytterligare information hänvisas till landskapsinformationsutredningens betänkande SOU 1981:73.

Inom den statliga sektorn produceras landskapsinformation i större omfattning vid ett trettiotal myndigheter.

Tyngdpunkten utgörs av kartor men bildmaterial och datorlagrad infor- mation börjar utnyttjas allt mera. Bland den småskaliga produktionen har främst det allmänna kartmaterialet, sjökorten, de allmänna geologiska kartorna och fastighetsregistret ett brett intresse.

Landskapsinformation produceras framför allt av lantmäteriverket, cen- tralnämnden för fastighetsdata, sjöfartsverket, Sveriges geologiska institut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och statistiska centralby- rån, men framställs också internt av t ex skogsbruks- och jordbruksorgani- sationerna. Primärkommunerna bedriver en mycket omfattande verksamhet både som producenter och konsumenter av landskapsinformation. Ifråga om ansvar kan en gräns mellan stat och kommun dras vid skalan 1:10 000, där

statliga organ verkar inom det mera småskaliga området. Utanför den offentliga sektorn har kartproducerande företag och tekniska konsultföretag en omfattande produktion. Även orienteringsklubbarna gör kartor som har ett betydande allmänt intresse.

En metod för att ta fram landskapsinformation som blivit allt viktigare är fjärranalys. Satellitdata och flygfotobilder kan ofta ge unika översikter över vissa miljöaspekter. Huvudsakligen kan optiskt urskiljbara miljöförhållan— den mätas t ex kalhyggen, vattenföroreningar som består av uppslammat material eller på annat sätt orsakar färg- och temperaturförändringar, luftföroreningar, insektsangrepp m m som ger färg- eller strukturförändring- ar hos trädens lövmassor eller på grödor och jordar.

Övrig informationshantering

Förutom informationsinsamling och bearbetning för att ta fram underlag för statsmaktens och myndigheters agerande i olika situationer, finns en stor mängd övriga aktiviteter som faller under beteckningen informationshante- ring. Bland annat kan nämnas myndigheters författningssamlingar och övrig publiceringsverksamhet, t ex tidskrifter, broschyrer, årsböcker, rapporter, PM, utställningar, kampanjer (Håll-Sverige-rent, energisparkampanjen), konferenser. Dessa former av informationsspridning kan ha till syfte att t ex förmedla nya kunskaper, lansera nya idéer, skapa förståelse för och kännedom om området, informera om gällande bestämmelser eller att påverka människors attityder och förhoppningsvis även deras beteende i en viss riktning (t ex att inte skräpa ned i naturen). Målgruppen för denna information varierar, den omfattar tex skolor, lärare, studiegrupper, organisationer, forskare, näringslivet, statlig och kommunal förvaltning, personalgrupper och allmänheten.

5.3.9 Internationellt samarbete

Internationellt samarbete är ett viktigt medel inom naturresurs- och miljöområdet. Många naturresurs- och miljöproblem är i stor utsträckning globala. Internationellt samarbete sker i många former. Sverige har tex aktivt deltagit i arbetet inom olika internationella organ.

Ett viktigt stegi detta samarbete togs i november 1979 då konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE). Konventionen trädde i kraft 1982. I juni 1982 skedde en uppföljning av FN-konferensen 1972 om den mänskliga miljön. Konferensen 1982 behandlade försurning och ECE:s medlemsländer deltog.

Sverige ingår i styrelsen för FN:s miljöprogram (UNEP) som höll en specialsession under maj 1982 med anledning av tioårsjubiléet av FN- konferensen om den mänskliga miljön. Syftet med sessionen var att mot bakgrund av erfarenheterna från 1970-talets internationella miljösamarbete dra upp riktlinjerna för samarbetet under 1980-talet. Miljöstyrelsen beslöt vidare på svenskt initiativ att inleda arbetet på en global konvention till skydd för ozonskiktet.

Bland övriga internationella samarbetsorgan av intresse kan nämnas FAO

(t ex angående världens livsmedelsförsörjning), GATI' (tex ifråga om tullskydd för trädgårdsprodukter), EG (gällande bl a exportreglering på fiskeområdet), internationella veterådet och den internationella sockerorga- nisationen.

Sverige arbetar också internationellt via bilaterala avtal och överenskom- melser, t ex om miljöproblem, fiskerättigheter, tekniskt—vetenskapligt sam- arbete på jordbruks-, skogsbruks- och miljöområdet med i första hand vissa östeuropeiska stater, jordbruksavtal med Finland och Norge m m.

Slutligen kan nämnas det omfattande internationella samarbetet som pågår inom kunskaps- och informationsområdet. Detta sker i ett flertal former och grupperingar, bla inom de många olika internationella forsk- ningsorganen. I vissa fall ger Sverige också bidrag till dessa organisatio— ner.

5.3.10 Planering, tillsyn

Planering

Som exempel på planeringsformer inom naturresurs- och miljöområdet kan nämnas den fysiska riksplaneringen, kommunal energiplanering, länsplaner- ing, kommunal fysisk planering, regionplanering, vattenplanering (utred- ningsförslag), lantbruksstyrelsens planering vad gäller jordbrukets rationa- lisering samt försöksplanering för kustområden. Den fysiska riksplaneringen behandlas utförligare i kapitel I:2.

Även planering som inte direkt utgår från naturresurs- och miljöhänsyn är av intresse i detta sammanhang. Ett exempel på detta är trafikplanering- en.

Sedan början av 1970-talet har regional trafikplanering bedrivits i Sverige. I denna planering har man bl a bedömt nuvarande och framtida transport- behov i respektive län samt utarbetat förslag till trafiklösningar och prioriteringar av trafikledsinvesteringar och andra åtgärder. I vägverkets metod för angelägenhetsbedömning av vägprojekt ingår numera olika mil jö- och markanvändningsaspekter som väsentliga delar. I 1979 års trafikpolitiska beslut sägs att den övergripande och långsiktiga trafikplaneringen bör byggas ut. Syftet är bl a att åstadkomma en samlad prioritering av investeringar inom olika trafikslag, minska trafikens miljöstörningar och energiförbruk- ning samt att ge långsiktiga bedömningar större tyngd vid besluten.

Tillsyn

Tillsynsuppgifter finns i de flesta författningar och hos de flesta myndigheter och kan utföras i form av tex löpande kontroll av att villkor följs, inspektionsbesök, uppföljning och utvärdering av engångskaraktär samt tillsyn i vidare bemärkelse med inslag av rådgivning/informationsspridning samt erfarenhetsåterkoppling. Tillsyn över ett visst verksamhetsfält ingår ocksåi regel bland myndighetens allmänna uppgifter enligt instruktioner och dylikt. Se vidare I:5.3.1.

II Utredningens begreppsapparat

II:1 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

1.1 Inledning

Naturvetenskapen ekologi har fått en central roll i miljödebatten. Detta beror på att denna vetenskap försett beslutsfattare med underlagsmaterial för beslut i miljöfrågor. Den har emellertid också givit inspiration till filosofiska system rörande människans förhållande till naturen.

En stor del av kommitténs underlagsmaterial har ägnats åt att belysa olika sidor av ekologins roll i samhället. I en rapport presenteras ekologins grundläggande begreppsapparat och framväxt som vetenskap.(1) I ytterliga- re några rapporter diskuteras bla ekologisk grundsyn (2), samt flera väsentliga ekologiska begrepp (3).

I detta kapitel presenteras kort några centrala ekologiska begrepp och deras tillämpning. Vidare diskuteras begränsningar i dessa begrepps användbarhet inom de frågeställningar naturresurs- och miljökommittén har att behandla. För att belysa begreppet ekologisk grundsyn och stimulera en debatt kring detta begrepp ges exempel på hur ekologiskt inspirerade resonemang kan tillämpas på vidare frågor av betydelse för naturresurspo- litik.

1.2 Vetenskapen ekologi växer fram

Ekologin är en tämligen ung vetenskap som vuxit fram inom biologin. Ordet ekologi har sitt ursprung i det grekiska ordet ”oikos”, vilket betyder "hus” eller ”plats att leva”. Ekologin är alltså bokstavligen ”studiet av organis- merna i deras hem”, vanligen uttryckt som ”läran om sambandet mellan organismerna och deras miljö”. Andra har uttryckt detta som ”studiet av naturens hushållning".

En del av den ekologiska forskningen har ägnats åt mer begränsade ekosystem och studier av arters och rasers relation till omgivningen. När människan genom teknikutvecklingen fått allt större möjlighet att göra omfattande ingrepp i naturen har behovet ökat att studera större ekologiska

sammanhang, t ex globala förändringar i växtproduktion och i luftens koldioxidhalt. De senaste årtiondena har ekologerna fått tillgång till avancerade tekniska hjälpmedel, bl a satellitbilder och datorer, vilket gjort det möjligt att studera större och mer komplicerade sammanhang och att göra matematiska modeller av ekosystem och globala kretslopp. Samtidigt har arbetsformerna inom naturvetenskaplig forskning förändrats så att ökat samarbete över ämnesgränserna stimuleras. Ekologisk forskning innebär i dag ett alltmer intimt samarbete mellan forskare inom biologiska vetenska- per och andra vetenskapsgrenar som kemi, fysik, statistik, naturgeografi.

Introduktionen av datateknik i den ekologiska forskningen på 1960—talet banade bl a väg för internationella storprojekt som behandlade sådana ekosystem som den arktiska tundran, prärierna eller Östersjön.

I Sverige har ekologins framväxt varit särskilt markerad sedan 1950—talet. I dag föreligger två klart urskiljbara skolor. De skiljer sig i fråga om målsättning, metoder och studieobjekt.

Den ena skolan, systemekologin, studerar huvudsakligen ekosystemet och dess kretslopp (1). För den andra skolan, den evolutionära ekologin, är populationen och hur den genom genetisk utveckling och urval anpassas till sin unika ”ekologiska nisch" det främsta studieobjektet (4).

I detta kapitel diskuteras i huvudsak den biologiska vetenskapen ekologi och dess kompetensområde. Det bör dock påpekas att ekologiska angrepps- sätt även används inom samhällsvetenskaperna, såsom sociologi i specialise- ringen socialekologi samt socialantropologi.

Sålunda använder socioekologer i stor utsträckning ekologiska angrepps- sätt vid studiet av de mänskliga sociala systemens utbyte med omgivningen, exempelvis i studiet av markanvändning, bostadssegregation, lokalisering och urbaniseringsprocesser.(5) I socialantropologins studier av utomeurope- iska lokala stamsamhällen betonas omgivande naturs betydelse för samhäl- lets organisation. En naturfolksstam betraktas då som en population i ekologisk bemärkelse som ingår i systemet av näringsutbyte i regionen och så gott som uteslutande utnyttjar sitt områdes resurser. (6)

Inom den s k etno-ekologin studerar man hur människans naturuppfatt- ning och utnyttjande av naturen styr det sätt på vilket hon organiserar sitt samhälle.(7)

Idag pågår på många håll i västvärlden ett samarbete mellan forskare från vitt skilda vetenskaper såsom fysik, ekonomi rn fl i syfte att tvärvetenskapligt studera olika strukturer och funktioner hos industrisamhället, framför allt när det gäller energiflöden och materialkretslopp. Ofta betecknas dessa mångfacetterade studier som humanekologi. De har främst inspirerats av systemekologin,

1.3 Några ekologiska begrepp

Ekologerna studerar system på olika nivåer, från populationer och uppåt.

En population omfattar samtliga individer av en viss art inom ett begränsat område. Populationen har ett gemensamt förråd av arvsanlag (genpool), dvs individerna har möjlighet att sprida sina arvsanlag inom gruppen under fortplantningen. Det är inte arten, utan populationen, som är den viktiga

grundenheten inom ekologin. Om populationen, och följaktligen också arten, skall kunna överleva på lång sikt krävs att genförrådet inte blir för litet. Individerna får inte bli för få och inte för nära besläktade.

Tillsammans med den omgivande miljön, luften, marken och vattnet, bildar alla populationer av djur, växter och mikroorganismer i ett område ekosystem.

Ekologen kan avgränsa ett ekosystem olika beroende på vad som är praktiskt med tanke på det problem man vill studera. Om ett stycke natur är rimligt avgränsat från omgivningen kan det betraktas som ett ekosystem, t ex en sjö eller en åker. Ett akvarium i laboratoriet eller hemmet är ett ekosystem. Hela den del av jordklotet där det existerar liv kan betraktas som ett ekosystem (biosfären).

Ekosystemet tillförs solenergi som driver en mängd ämnen, vatten, närsalter mm i olika kretslopp. Energi måste ständigt tillföras för att ekosystemet skall fungera. Därigenom kan vatten och närsalter (t ex fosfat, nitrat) återanvändas inom systemet. Om däremot närsalterna förs ut ur ett avgränsat ekosystem, såsom när åkrar skördas, måste de ersättas för att ekosystemet skall behålla sin produktionsförmåga. Såväl lantbruk som fiske innebär utnyttjande av ekosystem genom avtappning av en del av den materia och energi som tillförs systemet. Av centralt intresse är därför ekosystemens stabilitet och förmåga att upprätthålla en jämn produktion.

1.4 Naturens olika kretslopp

1.4.1 Det geokemiska kretsloppet

Det geokemiska kretsloppet drivs av tre stora kraftsystem: solenergin, kärnenergin från jordens inre samt tyngdkraften (gravitationen). I mindre skala påverkas jordytans processer av jordmagnetismen samt tidvattenrörel- ser (även i berggrunden) drivna av solens och månens gravitationskrafter.

I jordens mantel förs en ström av material i ett ytterst långsamt kretslopp. De fasta kontinentblocken flyter ovanpå den trögflytande manteln. Genom detta kretslopp i manteln rör sig kontinenterna sakta i förhållande till varandra. Vid höjdryggarna i oceanernas mitt flyter material från jordens inre upp mot ytan där det rör sig mot kontinenternas kant för att där åter sjunka ned i jordens inre. Detta kretslopp innefattar också havsvattnet med däri upplöst material, som sugs in vid höjdryggarnas bas och åter avges som undervattensgejsrar vid ryggarnas topp. På detta sätt sker ett utbyte mellan havsvattnets lösta material och jordens inre i ett kretslopp med omloppstider på tiotals miljoner år.

I jordens historia växlar perioder med intensiv bergbildning med längre, påtagligt lugnare perioder i jordskorpans rörelser. Hävningar och sänkningar sker i jordskorpan. De stora bergbildningsperioderna har mycket grovt räknat uppträtt med 200 250 miljoner års intervall. Dessa periodiskt växlande rörelser ger en rad följdfenomen. Under de lugna mellanperioder- na är klimatet varmare och fuktigare, exempelvis under dinosauriernas tid. När kontinenternas grovstruktur vittrar ner (landskapet åldras) och vittrings-

produkterna sedimenterar på havsbottnarna leder detta till höjning av havens nivå och översvämning av kontinenternas lägre delar. Landytan tenderar att minska. Bergbildningen leder till ökad landyta och stora förändringar i atmosfären med istider och torrtider som följd. Den yngsta bergbildningsperioden, den alpina, är nu i denna fas, medan äldre bergbildningar befinner sig i olika stadier av nedvittring.

Människan utnyttjar många ämnen i berggrunden och jordarter som sedan i viss utsträckning sköljs ut i havet och sedimenterar på havsbottnen. Detta är exempelvis fallet med fosfor. Via det geologiska kretsloppet återförs det till bergformationer på land i ett kretslopp med omloppstiden hundratals miljoner år.

1.4.2 Energiflöden

Till alla livsprocesser hör en energiomsättning. Av den instrålande solener- gin upptar växterna 0,1 5 % genom sin fotosyntes. En del av den energin (10—30 %) går åt vid växternas andning och lämnar systemet som värme. Resten byggs in i kemiska bindningar i växtsubstansen och frigörs när växterna bryts ner vid konsumtion eller förmultning. Solenergin och näringsämnen som växterna byggt in i sina vävnader utnyttjas av svampar, bakterier och växtätande djur. Figur II:1—1 visar hur ekosystemets levande organismer enligt arbetsfördelningen kan ordnas i tre huvudgrupper: producenter och konsumenter samt nedbrytare.

Växtätande djur äts av rovdjur vilkai sin tur kan ätas av andra rovdjur osv. Ekosystemets arter kan därför betraktas som ihopkopplade i näringskedjor, där strömmen av näringsämnen och energi går i riktning från växtätarna till köttätarna och sedan via nedbrytare, t ex förruttnelsesvampar och -bakteri- er, tillbaka till marken eller vattnet.

Begreppet näringskedja innebär en kraftig förenkling av de verkliga förhållandena i naturen, där energin och näringen sprider sig i olika riktningar från samma källa.

För att antyda det verkliga, komplicerade förhållandet används ofta begreppet näringsväv i stället för näringskedja. För enkelhetens skull används dock i det följande begreppet näringskedja.

I alla steg i en sådan näringskedja förloras stora mängder energi som värmeenergi. Varje organism behöver nämligen utnyttja i genomsnitt 90 % av energiintaget till de kroppsprocesser som håller den vid liv, framför allt andning. Figur II:1-2 illustrerar hur produktionen av 100 joule Växtplankton således endast ger 0,1 joule av lax, som utgör sista ledet i en näringskedja med fyra steg. Att ge spannmål till svin och höns för att få köttföda innebär att större delen av den energi som människan hade kunnat tillgodogöra sig om denna spannmål kunnat användas direkt som föda förloras ur födoäm- nessystemet. (Ett sådant förenklat resonemang är emellertid ej direkt tillämpbart p g a att även andra energiflöden ingår i samhällets hantering, och att spannmål och kött ej i alla avseenden är kvalitativt jämförbara.)

Ju längre upp i näringskedjan man kommer desto färre individer och mindre biomassa per ytenhet finns det. På den afrikanska savannen finns det många fler individer bland de stora växtätarna (antiloper, zebror, giraffer) än bland de stora rovdjuren (lejon, hyenor, geparder) som lever på växtätarna.

Närsalt'er + koldioxid

Gröna växter (producenter)

Djur (konsumenter)

svampar,

Döda bakterier vaxter m.m.

(nedbrytare)

Andning

Figur II:1—1 De grundläggande enheterna och energiflödena i ett ekosystem. Figurerna är ritade med hjälp av ett symbolspråk utvecklat för ekologiska modeller av den amerikanske ekologen H T Odum. Symbolförklaring: A = energikälla utanför systemet. B = koppling mellan två energiflöden (enkelriktad process). C = producent (autolrof). D = konsument (heterotrof). E = generell symbol för mängder inom ett system. F = energiförlust, rex vid överföring mellan två energiformer. Även kombinationer mellan två symboler förkommer, se tex symbolen för gröna växter i figuren som är en kombination av symbol B och C. (1)

Det finns oerhörda mängder växtätande insekter, ett långt mindre antal insektsätande fåglar och förhållandevis mycket få rovfåglar även i ekosystem som är praktiskt taget ostörda av människan.

För jorden som helhet har det beräknats att endast 0,1 % av den solenergi som jordklotet mottar binds via växternas fotosyntes. Den energi som värmer upp jord, vatten och luft har dock stor betydelse dels genom att den håller biosfären vid ca 300 grader över absoluta nollpunkten, dels också genom att den sätter ämnen i rörelse. Vindarna och havsströmmarna utjämnar temperaturskillnader på jorden och mellan årstiderna. Cirkulatio- nen mellan hav, luft och mark medelst avdunstning och nederbörd drivs också av solenergi.

Sol- energi

Växt- , plankton

Figur II:1-2 Vid varje steg i en näringskedja förloras ca 90 % av energin genom andning. 100 joule växtplankton ger därför endast 0,1 joule lax i detta exempel på en näringsl

kedja med fyra steg. (1 )

1.4.3 Ämneskretslopp

Solenergin omvandlas i flera andra energiformer och flödar genom ekosystemen. Därigenom drivs olika ämneskretslopp. Från växterna förs ämnen upp genom näringskedjorna tills de bryts ner av bakterier, svampar m m till sådan form att växterna på nytt kan ta upp dem. En fosforatom kan således vandra från berggrunden där råfosfat bryts, via fosfatgödsel till växtvävnad för att byggas in i ett djurs benstomme. Om fosfor slutligen som vattenförorening läcker från åkrar och städer uti havet och där ackumuleras i djuphavens bottensediment ligger, i mänskligt tidsperspektiv, ett viktigt näringsämne för alltid svåråtkomligt.

Av de ca 90 i naturen förekommande grundämnena är det endast mellan 30 och 40 som påvisats vara nödvändiga för levande organismer. Några få ämnen behövs i stora mängder för uppbyggnad av levande organismer — makronäringsämnen (kol, syre, kväve, fosfor, kalium m fl). Andra behövs i små eller ytterst små mängder för att någon biologisk process skall kunna fungera — mikronäringsämnen (t ex järn i blodets hemoglobin, magne— siumatomen i växternas klorofyllmolekyl och molybden och kobolt i kvävefixerande bakterier). Alla dessa grundämnen har sin speciella funktion i olika biologiska molekyler och kan ej substitueras.

Dessa grundämnen som krävs för livets funktioner kan även vara skadliga för organismer och ekosystem om de föreligger i för höga koncentrationer i system som är biologiskt tillgängliga någonstans i näringskedjan.

Andra grundämnen som inte har någon positiv biologisk funktion är enbart giftiga, somliga vid låga halter. De kräver därför särskild uppmärk- samhet vid hantering i mänskliga aktiviteter då de i normalt fungerande

system inte är önskvärda i någon koncentration.

Varje ämne har sitt speciella kretslopp, vissa långt mer komplicerade än andra. I kretsloppen ingår större eller mindre reservoarer där ämnet är upplagrat för längre eller kortare tid. Världshaven är reservoarer för huvuddelen av det vatten som ingår i det globala vattenkretsloppet. Atmosfären är huvudreservoar för det kväve som ingår i levande varel- ser.

1.4.4 Vattnets kretslopp

Bland ämnen i kretslopp har vatten en särställning. Vattnet transporterar närsalterna till växtrötter och upp i växtvävnaderna. Vattnet spänner ut vävnaderna och spelar en viktig roll i de flesta ämnesomsättningsproces- ser.

Vattnets väg från luften ner till grundvattenmagasin, sjöar och hav styrs av samspelet med vegetation och jordlager. I torra trakter fångar jorden upp mer vatten kring skogsdungar och skogsbälten till fördel för kringliggande åkrar och deras grödor. Vattenmagasineringen i grunden minskar flödes- skillnaden mellan torrtid och regntid och förebygger översvämningar. När tex regnskogar i tropikerna huggs ner reduceras markinfiltrationen och därmed förkortas vattnets väg mot floder och hav. Samtidigt reduceras avdunstningen till luften över området. Resultatet blir ökad avrinning och erosion samt häftigare kastningar mellan översvämningar och torka.

1.4.5 Kvävets kretslopp

Kväve är ett av de vanligaste och viktigaste grundämnena i organiskt material. Kväve ingår bland annat i proteiner och nukleinsyror och är därigenom oundgängligt för uppbyggnad av cellernas strukturella och funktionella enheter.

Trots att atmosfären till 78 % består av kvävgas är kväve i biologiskt tillgänglig form en begränsande faktor i många ekosystem, vilket är av betydelse för jord- och skogsbruket. Endast några få grupper organismer (vissa svampar. blågröna alger samt vissa bakterier, t ex släktet Rhizobium) kan ta upp kväve från luften och omvandla det till biologiskt tillgänglig form. Organismerna i denna naturliga kvävefixeringsprocess utnyttjar solenergi på växtplatsen vid normalt lufttryck och temperaturer ner mot 0 grader — i blågröna alger direkt genom fotosyntes, i kvävefixerande bakterier via en fotosyntetiserande värdväxt eller vid nedbrytning av dött organiskt materi- al.

Växterna tar upp kväve i form av ammoniak- eller nitratjoner för att sedan bygga upp olika proteiner.

När växterna blir uppätna av växtätare kommer kvävet att ingå i nya proteiner och andra molekyler, eller gå tillbaka till marken bl a i form av urin efter nedbrytning i djurets kropp. När växterna bryts ner av markdjur. bakterier och svampar frigörs kvävet genom att överföras till oorganisk form det mineraliseras. I första hand bildas ammoniak. som löser sig i markvätskan och bildar ammoniumjoner. Växternas rötter kan ta upp detta

lGenom exempelvis olämplig byggnadsteknik kan dock denna dos höjas avsevärt.

mineralkväve och åter bygga upp nya vävnader med det. Vissa bakterier och svampar i marken har förmåga att oxidera ammoniumkväve till nitrat. Växter kan utnyttja båda kväveformerna, men medan ammoniumkväve binds till bl a lerpartiklar i marken är nitrat lättlösligt och lakas lätt ur marken vid regn eller bevattning, om det ej dessförinnan bundits i tillgängligt växtmaterial. Vissa markbakterier kan också genom sk denitrifikation omvandla nitrat till kvävgas och gasen dikväveoxid som återvänder till atmosfärens stora kvävereservoar. På detta sätt kan stora mängder kväve från mark och vatten åter transporteras till atmosfären.

1.4.6 Fosforns kretslopp

Fosfor är en omistlig byggsten i alla organismer eftersom det ingår i flera olika molekyler som bär livsviktiga processer — såsom arvsmassans nuklein- molekyler som fördelar information och de nukleotider som överför energi i cellen.

Fosfor blir tillgängligt för växterna på naturlig väg genom att fosforhaltiga mineral vittrar. Fosfor återvänder till jorden med exkrementer eller när djur och växter dör och förmultnar. Från hushåll och jordbruk sköljs dock mycket fosfor ut i havet där det tas upp av Växtplankton för att sedan sedimentera på havsbottnen. I djuphavssedimenten är fosforn i människans korta tidsper_ spektiv ytterligt svårtillgänglig, eftersom det tar hundratals miljoner år innan geologiska processer höjer upp djuphavssedimenten till jordytan.

1.4.7 ”Naturfrämmande” ämnen och radioaktiv strålning

En särskild kategori utgör de ”naturfrämmande” syntetiska kemikalier och radioaktiva ämnen som framställs i det moderna samhället för olika syften: krig, Växtskydd, beklädnad, förpackning och botande av sjukdomar etc. De nya, främmande substanserna får egna flöden i naturen. Dessa flöden kan svårligen förutsägas, vilket innebär att långsiktiga och allvarliga skador redan kan ha uppstått när man lärt känna substansernas flöden. Det finns olika biologiska mekanismer som i viss utsträckning kan användas för skydd mot och nedbrytning av dessa naturfrämmande ämnen. Där dessa biologiska skyddsfunktioner mot ett gift bärs av en liten del av genmaterialet i en population med snabb generationsväxling kan en motståndskraftig popula- tion uppstå relativt snabbt genom ett selektionstryck. Detta kan innebära ett konkurrensövertag gentemot andra populationer med mindre snabb genera- tionsväxling.

Radioaktivitet har många användningsområden i dagens industrisamhälle. Både inom medicinsk och naturvetenskaplig forskning används radioaktiva isotoper som spårämnen vid undersökningar av bl a kretslopp.

Människan utsätts ständigt för låga] doser naturlig radioaktiv och annan joniserande strålning. Denna bakgrundsstrålning kommer från rymden, berggrunden, byggnadsmaterial, röntgenbehandling och vissa radioaktiva isotoper i människans kropp. Strålningen påverkar arvsmassan och anses därför bidra till uppkomsten av mutationer bland djur och växter. Dessa mutationer kan ej alltid observeras som en förändring av levande individers egenskaper.

1.4.8 Avslutning

Av redogörelsen ovan framgår att tillgången på olika ämnen kan begränsa produktionen i ekosystemen. Produktionen regleras då av det ämne som finns i underskott. Brist på ett ämne kan normalt inte kompenseras av överskott på andra.

Skillnaderna i kretsloppstyp har direkt praktisk betydelse. Fotosyntesen utgör mekanism för utbyte av kol mellan atmosfärsreservoaren och den biologiska fasen. Kol finns därför i de flesta ekosystem tillgängligt för de gröna växterna och därigenom för andra organismers livsprocesser.

Kväve finns i naturliga landekosystemen normalt i överflöd. Förmågan att ur atmosfären ta upp kvävgas och omvandla den till biologiskt tillgängligt kväve är emellertid begränsad till några organismgrupper. Dessa har därför en nyckelroll för produktionen i ekosystemen. Kvävefixering är energikrä- vande oavsett om den sker i en biologisk eller en teknisk process. I naturen måste den därför kopplas till energiflöden, t ex fotosyntesen eller förmult— ningens kolförbränning. Kvävet illustrerar att riklig förekomst av ett ämne inte nödvändigtvis medför att ämnet är tillgängligt för de biologiska systemen.

Fosforn slutligen, förloras kontinuerligt ur ekosystemen och sedimenterar i djuphaven. I djuphavssedimenten är fosforn under mycket lång tid undandragen de biologiska systemen.

Ovanstående korta skiss av några olika kretslopp avser även att visa att utformningen av naturens flöden är olika för varje ämne beroende på dess funktion i ekosystemen. Att efterlikna naturliga processer vid återvinning av ämnen medför följaktligen olika hantering beroende på vilket ämne det gäller.

Mängden av ett visst ämne i en organism eller ett system beror av balansen mellan tillförsel och utsöndringar. Vissa miljögifter kan upplagras i olika organismer genom att bindas mer eller mindre kraftigt till olika cellkompo- nenter. Sådana ämnen kan genomgå anrikningi näringskedjorna. Ju högre uppi kedjan man kommer desto högre koncentration av ämnena. Speciellt illa utsatta blir då de individer som befinner sig högst upp i näringskedjan, de 5 k toppkonsumenterna. Människan är toppkonsument i flera näringsked- jor.

1.5 Ekologisk succession

Om ett ekosystem, t ex en beteshage, lämnas ostört, följer de naturliga förändringarna ett visst mönster (ekologisk succession), där olika växt— och djurarter avlöser varandra mot ett ”moget” slutstadium (klimaxsamhälle). Det kännetecknas av artrikedom och en jämn produktion, så länge det får vara ostört. Tropiska regnskogar är typexempel på mogna ekosystem. Ostörda av människor, istider och torka genom hundratusentals år har fler djur och växter anpassat sig här än någon annanstans på jorden. Därför hyser den tropiska regnskogen troligen minst 50 % av alla växt- och djurarter som lever nu. Så gott som all energi och näring utnyttjas inom ekosystemet, varför endast små mängder kan avtappas genom skörd, jakt eller trädhuggning utan

att systemet störs. Det gamla mogna ekosystemet är stabilt men endast så länge inte nya typer av störningar inträffar.

Yngst är det ekosystem som börjar utvecklas på naken jord. Snabbt på plats är ettåriga växter som vill ha ljus och utrymme och har många och lättspridda frön. Unga ekosystem har få arter som sprider och förökar sig snabbt, s k pionjärväxter. Om växttäcket skalas bort är snart samma arter tillbaka igen. Om näringsämnen och energi tillförs kan man ta bort växttäcket gång på gång utan att produktionen minskar.

Ju mognare ett ekosystem är desto mer energi och näring behöver hållas kvar och konsumeras inom ekosystemet. För att få största möjliga produktion utnyttjar människan ekosystem i de yngsta utvecklingsstadierna. En odlad åker är ett ungt ekosystem som karaktäriseras av få arter av växter, djur och mikroorganismer. De arter som konkurrerar med bonden om grödorna sprider och förökar sig snabbt. Nya växter och djur strävar efter att kolonisera öppna, glest bevuxna marker eller nakna jordar.

Ett ungt eller stört ekosystem ärinte i jämvikt, ty så snart det lämnas ostört strävar det efter att utvecklas mot artrikare och mognare stadier. Om människan vill upprätthålla en jämn produktion i sina unga ekosystem. t ex åkrar och trädgårdar, krävs insatser för att kvarhålla systemen i omoget tillstånd. Människan måste gripa in med jordbearbetning, gödsling, bevatt- ning, skadedjursbekämpning m m. Dessa åtgärder tjänar därigenom ofta ett direkt produktionshöjande syfte.

1.6 Ekologisk tolerans

Ekosystemens förmåga att inom vissa gränser motverka förändringar grundas på att enskilda organismer har en viss tolerans mot förändringar i miljön. Det finns dock en genetiskt bestämd övre och nedre gräns för vilka förändringar en organism kan tåla, exempelvis ifråga om temperatur. En akvariefisk trivs bäst vid en viss vattentemperatur, den optimala tempera- turen.

Eftersom både för lite och för mycket av en faktor har inverkan finns dels ett optimumområde inom vilket organismen har de bästa betingelserna för en viss livsprocess, dels ett toleransintervall inom vilket organismen överhuvud taget kan leva.

Tolerans och optimala förhållanden med avseende på tex temperatur, salthalt, fuktighet räknar man fram för arten utifrån erfarenheterna av ett visst antal individer. Enskilda individers tolerans kan skilja sig mycket beroende på genuppsättning, hälsotillstånd, tillvänjning, ålder osv. Toleransområdets bredd är inte detsamma för en individ hela livet igenom. För de flesta organismer är fosterstadiet och det yngsta ungdomsstadiet särskilt känsligt mot många kemiska störningar på grund av sent utvecklade avgiftningsmekanismer. Om t ex en kemikalie testas endast på vuxna djur får man en felaktig uppfattning om artens tolerans. Toleransen skiljer sig inte bara mellan åldersstadier och individer utan ännu mera i stigande skala mellan populationer, arter och större artgrupper.

I naturen är organismerna utsatta för miljöbetingelser som kan innebära ytterligare påfrestningar såsom konkurrens från andra arter. Detta kan helt

förändra den toleransbild och de tröskelvärden man funnit i laboratoriemil- jön. I naturen möts organismen av en mängd gifter, var för sig i en tolerabel koncentration, men vars sammanlagda verkan kan bli skadlig.

Toleransgränserna påverkar varandra inbördes. Vissa faktorer kan inom vissa gränser kompensera för brister i andra. Så t ex kan många växter klara sig utanför sina normala utbredningsområden om de växer på mark med god tillgång till vissa näringsämnen.

Genom att olika ämnen samverkar i naturen kan de tillsammans bli giftigare (synergism) än summan av de enskilda ämnenas giftverkan. Därför kan blandningar av kemiska bekämpningsmedel få en annan och allvarligare effekt än de enskilda preparat som prövas och registreras.

Att fastställa toleransgränser för hela ekologiska system, är ännu mera komplicerat än för individer eller populationer.

De teoretiska och praktiska problemen förknippade med att studera toleransgränser för hela populationer och därvid arbeta med ett tillräckligt urval av faktorer är betydande. Dessa frågor är av central betydelse för miljövården och diskuteras utförligt i kommitténs underlagsmaterial. Ekologisk teoribildning och metodik tillåter emellertid i dag inte goda svar på frågor av typen: ”hur mycket tål naturen av ämnet X”, ”vilken belastning kan ekosystemet Y utsättas för”.

1.7 Adaptation

Inom vissa gränser kan en enskild organism anpassa sitt toleransområde till ändrade förhållanden (individuell adaptation). Exempel är individernas gradvis ökande förmåga att tåla värme, köld eller vissa gifter såsom nikotin, morfin och arsenik. Gränserna för denna förmåga är i grunden genetiskt bestämda men påverkas starkt av olika komponenter i individens livsmön— ster. ,

När individen anpassas till sin miljö genom att frekvensen av olika arvsanlag förändras i populationer av organismer som svar på miljöför- ändringar talar man om genetisk adaptation (anpassning), t ex mot den DDT—bekämpning som använts.

Efter några års intensiv användning av DDT upptäckte man gång på gång på olika platser att giftet inte längre var tillräckligt effektivt mot de insekter man avsåg att bekämpa. Senare blev det klarlagt att det inte berodde på för svaga doser utan på att det fanns motståndskraftiga flugor och myggor. Inom en population varierar individernas motståndskraft mot ett visst ämne. Vid en kemisk bekämpning dör i regel inte alla individer av skadedjuret utan de mest tåliga överlever och fortplantar sig. Upprepas behandlingen är efter år med samma kemikalie, så att varje gång den största delen av populationen dör men de tåligaste överlever, kommer populationen snart att domineras av motståndskraftiga individer. Det kemiska medlet har nu mist sin verkan därför att populationen blivit resistent.

Ju fler individer det finns och ju fler generationer de hinner utveckla på en säsong desto snabbare blir populationen resistent. I tropiska trakter kan en skadedjurspopulation hinna utveckla resistens mot ett visst bekämpnings- medel på endast fem år.

Skadedjurets naturliga fiender, tex rovinsekter och parasitsteklar, åter- hämtar sig långsammare efter bekämpningen eftersom de är färre i antal från början. En längre tids besprutning med DDT har därför visat sig kunna uppföröka skadedjur som spinnkvalster därför att deras naturliga fiender (rovkvalster) till största delen försvinner vid bekämpningen.

Utvecklingen av resistens mot ett visst kemiskt preparat kan fördröjas om olika preparat används.

Det finns många naturliga metoder att bekämpa och skydda sig mot skadegörare men även mot sådana metoder kan resistens utvecklas.

Växternas eget försvar kan bl a vara giftiga ämnen i vävnaderna och obehagliga dofter. Skyddet kan verka mot en eller flera arter eller raser av skadedjur och sjukdomar. Ett av skadegörarens motvapen är en anpassning till att tåla och kunna bryta ner de giftiga växtsubstanserna.

Resistensförädling kan därför sägas ofta vara en form av biokemisk bekämpning i den bemärkelsen att man skapar en resistent sort genom att öka halten eller giftverkan av ett eller flera ämnen i växten tills den blir giftig eller obehaglig för skadegörare.

Växters resistens i form av inbyggda gifter eller obehagliga dofter är ett defensivt försvar som endast påverkar angripare eller organismer som kommer riktigt nära. Ofta är dessa substanser artspecifika, dvs de påverkar endast ett fåtal raser eller arter av skadegörare. Syntetiska kemikalier som sprids över marken påverkar däremot ett stort antal arter av vilka en del är till nytta för människan genom att äta eller parasitera på skadedjuren. Ibland kan kemikaliernas nedbrytningsprodukter ha större giftverkan än ursprungs— ämnet.

Bland skadedjuren har individerna olika tolerans mot olika koncentratio- ner av giftiga växtsubstanser. Ensidig odling av en resistent gröda kan uppföröka de toleranta individerna så att de inom några få år kan dominera skadedjurspopulationen. Resistensen har då brutits. Växtförädlingen kan möta detta genom att kontinuerligt skapa nya växtraser med andra resistenta egenskaper, som kan ersätta de tidigare iodlingen. En annan väg är att skapa raser med så många resistensegenskaper att skadegörare ej förmår att genom urval anpassa sig genetiskt till dem alla. Båda metoderna förutsätter tillgång till växtmaterial med bred ärftlig variation.

1.8 Ekologisk nisch

Organismerna är inte passiva schackpjäser i den fysikaliska och kemiska miljön utan förändrar och anpassar sig, ökar eller minskar i antal i sitt livsrum, vilket i sin tur återverkar på den omgivande fysikaliska och kemiska miljön. När en viss halt av kväve uppnåtts i marken minskar bakteriernas kvävefixering (negativ återkoppling). Kontrollmekanismer i form av positiva (förstärkande) eller negativa (motverkande) återkopplingar spelar stor roll i naturen för stabiliteten i ekosystemen. Vid tex snabb förökning av en population inträder återkopplingsmekanismer som minskar antalet parbild- ningar eller uppfödda ungar. Det kan ske genom tex brist på revir för bosättning, brist på mat, sjukdomar eller för att rovdjuren förökat sig. När det med jämna mellanrum blir kraftig förökning bland sorkar (sorkår) eller

lämlar (lämmelår) i fjälltrakterna ökar även fjällugglan, som lever på smågnagarna. Utifrån en arts tolerans i fråga om viktiga miljöfaktorer som temperatur, pH-värde, fuktighet, födoval, konkurrens etc kan man beskriva dess ekologiska nisch. Inom ekologin utgår man ifrån att varje artär unik och att den genom sitt karaktäristiska levnadssätt är anpassad till en unik ekologisk nisch. Nischen ärinte en plats i rummet utan ett teoretiskt begrepp. Två arter kan inte ha samma nisch. Om de lever på samma plats måste de antingen utnyttja olika resurser eller samma resurs vid olika tidpunkter. Studiet av ekologiska nischer är av största betydelse för evolutionär ekologi.

Samspelet mellan olika organismer är en ömsesidig anpassningsprocess där organismen ständigt ställs inför nya problem som kan lösas på ett eller flera sätt.

Varje organism har en viss mängd tid, materia och energi för att livnära och fortplanta sig. Varje organism måste då använda en viss bestämd strategi för att använda resurserna på bästa sätt. Det naturliga urvalet bestämmer vilken strategi som kommer att tillämpas. Man skiljer allmänt mellan två alternativa strategier: specialisering och icke-specialisering. En hög grad av specialise— ring förutsätter en stabil miljö i den meningen att att livsviktiga resurser ständigt finns att tillgå i ett längre tidsperspektiv.

I en miljö som förändras till synes nyckfullt är det mest ändamålsenligt att inte vara särskilt specialiserad, exempelvis ifråga om föda och bostad. Av de landekosystem som vi känner har de tropiska skogarna utvecklats under stabila förhållanden under lång tid. Andelen specialister är stori regnskogen. Förhållandet antyder förklaringen till varför tropiska skogar är så känsliga för ingrepp.

I våra trakter är andelen specialister störst i gammelskogarna medan det moderna skogs- och jordbruket gynnar de ospecialiserade arterna, vilka är anpassade till olika miljöer.

1.9 Bärkraft

Ett viktigt begrepp i naturresurssammanhang är ”bärkraft”. Det är ett uttryck för hur stor population av en viss art som långsiktigt kan finnas inom ett område utan att förutsättningarna för dess existens rubbas. Om klimatet förändras, andra arter vandrar in osv, kan områdets bärkraft förändras. Tillämpat på tex mänskligt jordbruk kan teknik och val av grödor och husdjur förändra det antal människor som ett område kan föda. Bärkraftsresonemang kan vara fruktbara om man undersöker förhållandet mellan naturens produktionsförmåga vid en viss teknologi i ett bestämt område vid en viss tidpunkt. För den svenska skogsindustrin är det av stort intresse att känna till såväl avkastningsförmågan vid nuvarande skogsbruks- metoder som möjliga förändringari ett längre tidsperspektiv. Det gäller såväl tänkbara avkastningsminskningar på grund av försurning som möjligheter till ökad avkastning genom skogsgödsling och införande av andra trädslag. Det är uppenbart att man i tredje världen har överskridit många områdens bärkraft med nuvarande teknologi. Det medför bl a erosion, klimatförän- dringar och utarmning av genetiska resurser, processer som i stort sett är

irreversibla. Det finns i allmänhet ingen teknik tillgänglig i dag för att återställa produktionsförmågan.

Om bärkraftsbegreppet skall ha någon mening måste det röra sig om den långsiktigt uthålliga produktionsförmågan. Detta är inte nödvändigtvis liktydigt med maximal avkastning i ekonomisk bemärkelse. (2)

1.10 Ekologisk stabilitet

Till de från miljövårdssynpunkt mest intressanta frågorna inom ekologin hör de som gäller ekologiska systems stabilitetsegenskaper. Hur mycket tål ett system? Vad händer med systemet vid olika grader av påverkan? Återgår ett system till sitt tidigare tillstånd om en belastning minskas eller upphör? Frågor av denna typ är uppenbarligen centrala för miljövården.

I diskussioner om ekologiska systems stabilitetsegenskaper, motstånds- kraft mot förändring osv har begreppet diversitet spelat en viktig roll. I ekologiskt inspirerad natur- och miljövårdslitteratur har uppfattningen att mångformiga, diversa, ekologiska system är mera stabila, motståndskraftiga spelat en framträdande roll.

Uppfattningen om ett enkelt samband mellan stabilitet och diversitet har av modern ekologi modifierats på flera olika sätt. Sammanfattningsvis kan man emellertid säga att mångformighet i ekologiska system inte kan användas som indikator på att dessa system har god motståndskraft mot förändring. För att ha praktiskt värde för planering och prognos måste såväl stabilitetsbegrepp som mångformighet och diversitet definieras noga, och sambanden analyseras utifrån de specifika förutsättningarna.

Stabilitet är inget entydigt begrepp. Ett mycket stort antal olika stabilitetsbegrepp har efter hand utvecklats för att möjliggöra verklighets- trogen analys.

Inte heller diversitet är ett entydigt begrepp. Diversitet kan t ex avse antal arter, genetiskt material, livsformer.

Att ett system är stabilt i den meningen att det är konstant i sin artsammansättning över längre tid behöver inte betyda att systemet har egna inneboende mekanismer som stabiliserar det. Systemets stabilitet kan i stället bero på att omvärlden uppvisar stabila förhållanden. Det finns ekosystem med såväl hög som låg diversitet som utvecklats under stabila betingelser. Sådana systems förmåga att motstå kraftiga belastningar är vanligen låg oavsett mångformighet.

Ekosystemens stabilitetsegenskaper är beroende av vilket tidsperspektiv som anläggs. Själva stabiliseringsmekanismerna kan utvecklas under långa tidsförlopp. En mycket artrik fauna och flora, som under geologiskt aktiva perioder utsätts för kraftig påverkan under lång tid, kan ge upphov till helt nya grupper av växter och djur, medan en mindre mångformig organismvärld under samma förutsättningar kanske går under. De ursprungliga systemen går under även i det mångformiga fallet men ger upphov till nya system. Genetisk mångformighet ger således inte upphov till stabilitet eller motståndskraft mot förändring utan till möjlighet till anpassning till förändring. En förutsättning för denna anpassning är att förändringen ej är för hastig utan att tillräcklig tid föreligger för att utveckla nya arter.

Mångformigheten kan dessutom föreligga utan att antalet arter är högt.

Tropisk regnskog har utvecklats under mycket lång tid. Systemen är i dag i hög grad konstanta. Ämnesomsättningen är hög — lövfällning sker t ex under hela året och nedbrytningen av material är snabb. En stor del av näringskapitalet finns bundet i levande material. Förnyelse av trädbeståndet sker genom att enstaka träd eller mindre områden fälls. Störningar i form av mindre röjningar för svedjebruk kan systemet klara av. Upprepat svedjande eller storskalig fällning, avlövning etc medför emellertid sådana förändringar att återkolonisation av regnskogen endast sker med stor svårighet eller inte alls. Systemet karaktäriseras av hög diversitet, stabila omvärldsförhållanden, svaga inre stabiliserande egenskaper och låg motståndskraft mot större störningar. Detta system bibehålls inte på grund av sin mångformighet utan av att det skyddas av stabila omvärldsförhållanden.

Ett barrskogsområde inom norra halvklotets barrskogsbälte kännetecknas av låg diversitet. Det innehåller få växt- och djurarter. Föryngring sker i naturligt tillstånd genom skogsbrand eller stormfällning som kan påverka förhållandevis stora områden. Systemet återgår till sitt ursprungsläge genom en långt utdragen kolonisationsprocess. På ett brandfält kommer en serie växter in. En sådan succession av växter kan gå över fler eller färre steg beroende bl a på hur stark störningen varit. Stabiliten i systemet består således i att området efter en viss tid med relativt hög sannolikhet åter är klätt med barrskog även efter en mycket kraftig påverkan. Sannolikheten för att det ursprungliga systemet åter utvecklas är hög på grund av att det finns ett litet antal trädarter med god spridningsförmåga, som förmår återinvadera området.

Referenser till II:1 1 Jansson, A-M & Wulff, F: Ekologi — En vetenskap på framväxt. Bakgrundsrapport 2. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 2 Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. Emmelin, L.: Planering med ekologisk grundsyn. Bakgrundsrapport 13. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 3 Wiman, B & Holst, J : Ekologisk tolerans. Om stabilisering och föränderlighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 4 Wiklund, C: ”Evolutionär ekologi”, Forskning och framsteg nr 8, 1975. 5 Lindberg, G: Urbana processer. Studier i social ekologi. Lund 1971. 6 Se exempelvis, Harris, M: Culture, People, Nature. An Introduction to General Anthropology. Thomas Y Crowell. 1975. Vayda, A P: Environment and Culture Behavior. Ecological Studies in Cultural Anthropology. Natural History Press. Garden City (NY) 1969.

7 Tamm, G: ”Socialantropologins syn på naturresurser”, i Naturresurser— några olika perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökom- mittén, 1980. Harris, M: ”The cultural ecology of India's sacred cattle”, Current Anthropology Vol 7, No 1, 1966. White, L A: ”Energy and the evolution of culture”, i White, L A: The Science of Culture. 1949.

II:2 Naturresursbegrepp

Vetenskapen ekologi intar på grund av sin karaktär av systembeskrivande vetenskap en särställning i förhållande till kommitténs arbetsområde, människans utnyttjande av naturresurser. Därför behandlades några cen- trala ekologiska begrepp särskilt i föregående kapitel. Den uppsättning begrepp som krävs för kommitténs arbete kan dock helt givet ej återfinnas inom en enskild vetenskap. Var och en av vetenskaperna ekologi, geovetenskap, fysik, kemi, ekonomi, juridik etc behandlar endast delar av kommitténs arbetsområde.

För att kunna beskriva, bearbeta och diskutera företeelser inom naturre- sursområdet måste därför kunskap från olika vetenskaper integreras. Denna integration är ännu ej särskilt långt kommen (1). Ett problem är därvid de skilda, ofta oredovisade, föreställningar om relationen mellan människa- samhälle-natur som ligger bakom olika forskares bedömningar. Det har också lett till att de för kommittén aktuella begreppen ej alltid är inbördes konsistenta. Kommittén avser inte heller att framlägga förslag till en mer konsistent begreppsuppdelning. Som underlag för den vidare presentationen vill kommittén dock något precisera begrepp som vi framöver använder.

2.1 Vad är naturresurser?

Kommittén har som stöd för sitt arbete ett omfattande underlagsmaterial.(2) Diskussionen i detta material visar att naturresurser inte kan definieras annat än i relation till vissa samhälleliga förhållanden som teknisk kapacitet och upplevda behov. Den visar också att begränsningar för uttag och utnyttjande av naturresurser sätts av liknande faktorer, bl a tillgänglig teknologi, värderingar och människors föreställningsvärld.

En definition av ordet resurs är: ”ett medel för att underlätta uppnående av ett visst mål för en viss agent, givet vissa förutsättningar och viss aktivitet”. (3) Begreppet naturresurs borde enligt denna definition anknyta till människa och samhälle.

Naturresurser i ursprunglig eller omvandlad form utgör endast en resurskategori. Det finns också andra resursslag, såsom av människan skapade och i de mänskliga samhällena nedlagda resurser som inte nödvändigtvis behöver grunda sig på ett materiellt element. Det kan gälla en uppbyggd kunskapsnivå i ett samhälle men också organisatoriska strukturer. Det kan också gälla direkt mänsklig arbetsförmåga. I nationalekonomin talar

man ofta om produktionsfaktorerna jord, realkapital och arbete.

Den del av samtliga naturföreteelser som människan tar ut från naturen i form av materia och energi utgör naturresurser för ett visst samhälle vid en viss tidpunkt. För att naturföreteelser skall kunna betraktas som resurser bör de åtminstone kunna utpekas (identifieras). Och man bör i princip kunna tala om hur och till vad de skall kunna användas. Reserver är sådana naturresurser som man känner till var de finns och vars eventuella utnyttjande bedöms ha en viss grad av ekonomisk lönsamhet.

Naturresurser består av energi och materia som är ordnade i en viss struktur (är bärare av information). Termodynamiken inom fysiken ger en teoretisk behandling av hithörande frågor.

Allt liv, exempelvis, innebär samspel mellan system som är långt ifrån s k termodynamisk jämvikt. Såväl vidmakthållandet som förändringen av sådana system förutsätter omsättning och nedbrytning av de strukturer som ger de fysiska resurserna mycket av deras karaktär av resurser. Således behöver levande organismer bryta ner molekyler av mer komplicerad struktur (”mat") till enklare beståndsdelar. Detta sker i organismens ämnesomsättning. Restprodukterna med enklare struktur utsöndras ur organismen, som således utnyttjat skillnaden i "strukturell kvalitet" för att upprätt- hålla sin egen livsprocess.

De fysiska storheter som man oftast använder för att beskriva detta är entropi och exergi. Entropi är ett mått på den oordning som råder inom ett system. Exergin är det arbete som kan utvinnas ur ett system under dess utveckling mot jämvikt. l termodynamiskt språk används dessa uttryck på grund av att man inte bara kan tala om energi som kvantitet utan också måste beskriva dess kvalitet (vid jämförelse mellan tex arbetsförmågan hos 1 kWh varmvatten och den hos 1 kWh elström).

I samhället förbrukas hela tiden högvärda resurser för att ersätta förluster som uppstår genom läckage (t ex av värme genom en husvägg), friktion (t ex i transportapparaten eller i maskiner) och förstöring eller utspridning av värdefulla material. Likaså bryts högvärda resurser ner för att styra processer inom samhället. En mindre del av dessa samhälleligt förbrukade resurser lagras i nya materiella strukturer. All samhällelig aktivitet förutsätter således tillgång till i naturen förekommande fysiska resurser i form av energi, materia och ”strukturell kvalitet” (information).

2.2 System för indelning av naturresurser

En mängd olika indelningsgrunder förekommer.(4) Vanligast är att de grundar sig på en fysisk beskrivning. Ingen fysisk beskrivning av naturresur- ser kan dock inkludera alla aspekter. En annan grund för indelning är graden av förnybarhet. Det system som bl a används i de norska naturresursräken- skaperna grundar sig på en kombination av fysiska egenskaper och grad av förnybarhet.(5) Förnybarhet är inget entydigt begrepp, men har kommit att betyda att naturresurserna ingår i ett kretslopp med en i mänskligt planeringsperspektiv överblickbar omloppstid. Mineralolja, som visserligen förnyas, kallas ej förnybar därför att den bildas för långsamt.

Vi använder här begreppen flödes- respektive lagerresurser så som de användes i sekretariatet för framtidsstudiers resursprojekt. (4)

Flödesresurser kan delas in i ständigt flödande resurser där flödet ej kan styras av människan och fondresurser som har den egenskapen att människan kan påverka dem så att kontinuerliga flöden kan tas ut som avkastning utan

att själva resursen förbrukas. Gränserna mellan de olika kategorierna är till viss del diffusa (se nedan).

Här använder vi flödesresurser som beteckning för de ständigt flödande naturresurserna. Helt opåverkbara av människans agerande är de dock ej: I London är på grund av luftföroreningen UV-instrålningen från solen per ytenhet endast 2 % av instrålningen på Englands landsbygd; såväl vindar som havsströmmar kan påverkas av klimatförändringar orsakade av människan; vattenavrinningen från land har drastiskt förändrats genom skogsförstö- ring.

Fondresurser betecknar de naturresurser som kan ge en kontinuerlig avkastning om de sköts på ett ändamålsenligt sätt.

Lagerresurser betecknar de naturresurser för vilka varje uttag innebär en minskning av resursen i fysisk bemärkelse.

FLÖDESRESURSER

Instrålningsresurser (solinstrålning och annan elektromagnetisk strålning)

Kretsloppsresurser (det hydrologiska kretsloppet, luftmassans rörelse, havsströmmar)

FONDRESURSER

Biologiska resurser (genetiska resurser, djur, växter, ekosystem)

Tillståndsresurser (luft, vatten, landyta, markskikt)

LAGERRESURSER

Återvinnbara resurser (grundämnen, mineraler, sand, grus)

Icke återvinnbara resurser (fossila bränslen, klyvbart material)

2.3 Naturresurshanteringen

I samhället äger en omsättning av naturresurser rum. Denna omsättning kan beskrivas som fyra led.

Det första ledet utgörs av utvinning av naturresurser. Från flödesresurser- na och fonderna tas naturresurser ut som avkastning. Från lagren kan uttag göras som dock minskar lagren.

Det andra ledet består av en omvandling (förädling) av resursers egenskaper så att de passar behoven.

Det tredje ledet i resursomsättningen utgörs av den slutliga användningen av de mer eller mindre omvandlade naturresurserna. Målen för användning- en brukar ibland betecknas som basala (överlevnad och reproduktion) respektive fakultativa. De fakultativa bestäms genom individers och gruppers val under påverkan av det rådande kulturmönstret.

Det fjärde ledet i den samhälleliga resursomsättningen utgörs av resthan- teringen. Därmed avses hantering av restprodukter, dvs ”varor" som människan inte längre har nytta av, samt ursprungligen ej avsedda biprodukter. Om inte restprodukterna kan återvinnas eller återföras till naturen utan negativa sidoeffekter uppstår avfall som också måste tas om hand.

Det flöde av materia och energi som människan tar ut ur naturen kan för vissa naturresurser i princip beskrivas som ett kretslopp. Dessa naturresurser utnyttjas tillfälligt av människan och återgår därefter förr eller senare i modifierad form till naturen. Ett helt slutet kretslopp är det dock inte då tillförsel av energi behövs om den återförda materian skall återfå sin ursprungliga kvalitet.

Identifierade men ej använda naturresurser kan kallas potentiella resurser. Efter utvinningen används begreppet råvaror. Svårigheterna att definiera begreppet råvara har varit förknippade med att omvandlingsfasen ofta består av flera steg. Det som är råvara för en process kan samtidigt vara slutprodukten av en annan produktion.

2.4 N aturresursernas tillgänglighet

”Naturresurser” är som framgått ovan inte ett rent naturvetenskapligt begrepp. Huruvida en substans uppfattas som en naturresurs beror på behov, kunskaper och värderingar. Naturresursernas tillgänglighet styrs därmed av fysiska, kulturella, politiska, tekniska, organisatoriska och ekonomiska faktorer. Tillgängligheten är också starkt beroende av ekologiska, medicin- ska, sociala och etiska faktorer.(4) (6) Vi har här valt att kalla dessa faktorer tillgänglighetsvillkor. (Brukbarhet används ibland synonymt med tillgänglig- het. (l))

Nedan diskuteras i första hand fysiska, teknologiska, ekologiska och socio-kulturella villkor.

2.4.1 Fysiska tillgänglighetsvillkor

Fysisk tillgänglighet beskriver den totala tillgången: hur stora mängder som finns av ett ämne och vilka arealer som finns tillgängliga för ett naturresurs- utnyttjande. Den typ av begränsningar vi talar om här uttrycks i fysiska mängder. Det intressanta här är i första hand tillgångarnas absoluta gränser och inte naturresursernas kvalitet.

Den fysiska tillgängligheten bestäms av den biogeokemiska utveckling som har ägt rum sedan jorden bildades. Villkoren är alltså historiskt betingade men människan har genom uttag och andra ingrepp successivt påverkat tillgängligheten, huvudsakligen i negativ men ibland även i positiv riktning.

En viktigare begränsning för naturresursutnyttjandet än de fysiska gränserna är emellertid de krav och villkor som ställs utifrån andra aspekter på tillgänglighet. Ekologiska och teknologiska villkor kan t ex ge en potentiell tillgänglighet som är mycket lägre än den som anges av de fysiska gränserna.

2.4.2 Teknologiska tillgänglighetsvillkor

Det är vanligt att teknologisk tillgänglighet förknippas med avsaknaden eller tillgången på en viss teknik. Avsaknaden kan bero på flera saker: att tekniken kanske inte alls finns, att den finns men är olönsam eller av andra skäl ej är praktiskt tillämpbar. Teknik är dock inte bara användningen av olika typer av maskiner och annan utrustning utan också utveckling av kunskaper för att finna lösningar eller tillvägagångssätt för att klara av vissa problem.

Tillgängligheten måste framför allt diskuteras med utgångspunkt från hela bredden av teknologiska möjligheter vid en viss tidpunkt och den därmed förknippade kunskapshanteringen. Ibland har införandet av en enda teknik gett upphov till helt nya teknologiska system, t ex uppvärmningssystem baserade på olja och transportsystem baserade på förbränningsmotorn. Detta har kommit att påverka och styra naturresursutnyttjandet. Det teknologiska systemet kommer i sin tur att ställa krav på vilken kunskap som skall utvecklas, vilken teknik som skall användas, vilka naturresurser som skall tas i bruk m m. Ett etablerat teknologiskt system kan således innebära en låsning både genom att kapital investerats i anläggningar och genom att den tekniska fantasin binds vid en viss typ av tänkande. Den takt med vilken man har möjlighet att ersätta befintliga system är därför en starktstyrande faktor för den tekniska tillgängligheten.

Den teknologi som införts kan också medföra negativa effekter inom andra områden, t ex miljöstörningar. Inbyggt i ett teknologiskt system kan alltså finnas faktorer som begränsar en naturresurs tillgänglighet. Utsläpp i samband med förbränning av olika bränslen kan tex ha så stora negativa hälso- och miljöeffekter att det kan bli aktuellt att begränsa utnyttjandet av ett bränsle. Den teknologiska dimensionen på tillgängligheten anger därmed en hel rad villkor och begränsningar för utnyttjande av naturresurser.

2.4.3 Ekologiska tillgänglighetsvillkor

Med ekologiska villkor avses att effekter av och på ekosystem av ett visst naturresursutnyttjande måste beaktas, bl a de olika toleransgränserna för vad naturen tål utan att drabbas av oacceptabla förändringar.

Ekosystem är starkt föränderliga. Detta betyder bl a att långtgående påverkan ofta kan ske utan att ekosystemet helt utplånas. När det gäller sammansättning, struktur och funktion är emellertid ekosystemen relativt påverkbara. Känsligheten för störningar varierar mellan olika ekosystem. Det är därför av vikt att ta reda på hur ett naturresursutnyttjande påverkar ekosystemets funktioner för att kunna avgöra om en sådan påverkan kan accepteras.

Påverkan på ekosystem innebär även en påverkan av människors livsvillkor genom att vi är helt beroende av ekosystemen för vår överlevnad. Bland dessa effekter märks utöver förändrad produktionskapacitet också att ekosystemens förmåga att förmedla positiva och negativa effekter på mänsklig hälsa kan påverkas (exv genom att kvicksilver ansamlasi fisk p g a försurningens, eutrofieringens och luftföroreningens påverkan av tungme- tallflödet i ekosystemen).

Ett av problemen med de ekologiska villkoren är att kunskapen inom vetenskapen ekologi i dag är otillräcklig för en klar precisering av dessa villkor. Kunskapen om t ex de långsiktiga effekterna av ett intensivt jordbruk eller vilka effekter föroreningar har på ekosystemens struktur och funktion är mycket begränsad. Det är därför svårt att i dag få ett definitivt svar på frågor som har att göra med de ekologiska aspekterna på tillgänglighet. Till detta kommer problemet med de ekologiska effekternas ibland oväntade tids- och rumsdimensioner. Vissa typer av effekter är globala till sin karaktär och osäkerheten blir därmed speciellt stor.

2.4.4 Socio-kulturella tillgänglighetsvillkor

En resurs kan ha alternativa användningar. Ett rekreationsvärde kan exempelvis av somliga uppfattas som viktigare än det antal arbetstillfällen eller den vinst som kan erhållas om en resurs exploateras. Alternativa användningar som är oetablerade, har kort hävd eller är olönsamma i ett kort perspektiv kan ha svårt att få genomslag vid en sammanvägning av olika intressenters krav på en naturresurs. Inställningen till hur naturresurser bör utnyttjas beror ofta av sociala och kulturella förhållanden som utvecklats under lång tid.

Socio—kulturella villkor kan komma att stå i motsättning till andra tillgänglighetsvillkor. När tex den tekniska tillgängligheten i fråga om en resurs som använts på ett visst sätt förändras, kan detta få stora socio- kulturella effekter. De grundläggande normerna och värderingarna i ett samhälle förändras i allmänhet långsamt. Därmed utgör de en stabiliserande faktor men ger samtidigt en hög grad av tröghet som kan fördröja nödvändiga åtgärder och erforderlig förändring av tekniska system i en krissituation.

(7)

2.4.5 Avvägning mellan olika villkor

De ovan angivna tillgänglighetsvillkoren anger ramarna för hur en viss naturresurs bör och kan användas för olika ändamål, tex mark som rekreationsområde, som jordbruksmark eller som skogsmark. De avväg- ningar som därvid görs påverkar också den framtida försörjning som är beroende av denna naturresurs.

Dessa avvägningar påverkas av skilda intressen och mål i samhället. Det finns ofta en betydande handlingsfrihet då det gäller att påverka naturresur- sernas tillgänglighet. I vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlingsfrihet. I andra fall kan utrymmet dock vara så begränsat att avvägningar mellan olika intressen blir omöjliga.

Tillgängligheten och därmed också försörjningsläget för en viss naturre- surs kan inte kan slås fast en gång för alla. Vid bedömningen sker en en sammanvägning av flera olika villkor och värderingar som kan förändras med tiden. Det är i första hand de ekonomiska och politiska bedömningarna som ändras snabbt. Genom att politiskt ge större tyngd åt tex de ekologiska villkoren, påverkas tillgängligheten hos de naturresurser som berörs. Likaså kan denna påverkas om man gör en ekonomisk omvärdering av tex de

tekniska villkor som är förknippade med exploatering av en viss naturre- surs.

Det är oftast ekonomiska kriterier i konventionell bemärkelse som i det korta perspektivet bestämmer hur och om en resurs skall utvinnas, omvandlas och användas för en viss sorts produktion. En naturresurs bedöms då vara tillgänglig om dagens kostnad och pris gör det företagsekonomiskt värt att exploatera den.

I vissa fall kan det vara svårt att bestämma kostnaden i rent monetära termer. Vissa s k externa kostnader (som inte direkt drabbar företaget) vid ett naturresursutnyttjande, t ex minskad tillgänglighet för rekreation, miljöförstöring, kan endast delvis prissättas.

De faktorer som beaktas vid resursutnyttjandet har att göra med resursernas lokalisering, transporter, teknisk utvecklingskostnad, priser på arbetskraft, de priser som råder på marknaden m rn. Eftersom dessa faktorer tenderar att variera med tiden, kan en resurs snabbt förändras från att vara otillgänglig till att bli tillgänglig ur ekonomisk synvinkel, eller tvärtom.

De politiska begränsningarna av tillgängligheten för en naturresurs berör flera aspekter, t ex kontrollen över naturresursen, dess ekonomisk-politiska betydelse, olika politiska partiers/rörelsers syn på naturresursutnyttjandet, synen på naturresursanvändning som medel för att nå vissa politiska mål, handelspolitiska och beredskapspolitiska aspekter. Här ingår även att beakta sådana faktorer som äganderätts- och nyttjandefrågor och direkt och indirekt påverkan på närboende.

I fråga om kontroll över naturresursen kan man skilja på sådan som finns inom en nation (intern) och sådan som ligger utomlands (extern). I många länder i tredje världen har man inte effektiv kontroll över sina egna naturresurser, vilket innebär att de har begränsad tillgänglighet för landets syften och därmed påverkas landets försörjningsläge.

Den externa kontrollen utövas av olika aktörer. och oenighet om kontrollen kan leda till konflikter mellan aktörerna. Gränsen mellan extern och intern kontroll över resurser har i vissa fall kommit att suddas ut allt eftersom de ekonomiska förhållandena förändras.

2.5 Substitution

Substitution betyder utbyte eller ersättning och har blivit ett vanligt begrepp i samband med diskussionerna kring naturresursfrågor. Behovet av att ersätta en resurs med en annan kan vara ett uttryck för en fortgående teknisk utveckling (jfr namnen på två historiska epoker: stenålder och järnålder) eller att en råvara minskar i tillgänglighet (tex bensin under andra världskriget vilket medförde behov av ett byte till en annan resurs: gengas).

I strikt mening kan aldrig två ämnen helt substituera varandra i alla avseenden. Men eftersom det endast är vissa egenskaper hos ämnena som utnyttjas så kan god substituerbarhet föreligga om dessa egenskaper är någorlunda lika. Frågan om substituerbarhet måste således ses i förhållande till ett ämnes användning i ett visst sammanhang.(8)

Substitution används ibland även om möjligheten att erhålla en viss

funktion genom en ny kombination av olika resurstyper. Denna form av substitution är nära besläktad med teknisk utveckling i allmänhet.

Substitution kan innebära ett utbyte mellan två material, men substitution kan också ske mellan material och energi (isolering av hus ökar åtgången på byggnadsmaterial men minskar behovet av energi). Substitution kan också äga rum mellan naturresurser, mänskliga resurser och samhälleliga resur— ser.

I biologiska system kan substitution i hög grad ske mellan olika processer. Så är också fallet i evolutionen. Mellan grundämnen är substituerbarheten begränsad: Kol, fosfor och kväve kan ej substitueras, medan såväl järn som koppar och vanadin kan användas som syrebärare i andningssystem.

2.6 Naturresurshushållning

Naturresurshushållning har definierats på flera olika sätt. I miljövårdslitte- raturen används hushållning ofta synonymt med skydda, vårda, spara eller vara rädd om. I ekonomisk litteratur anges hushålla ofta betyda förvalta väl men också att utnyttja ekonomiskt optimalt inom givna gränser. Hushållning har därmed fått beteckna allt ifrån att vara rädd om naturen för dess egen skull till ett effektivt utnyttjande av naturen. Vad som här läggs i ordet hushållning framgår av nedanstående diskussion.

Naturens och samhällets ömsesidiga påverkan gör att hushållningen bör omfatta alla led i naturresursutnyttjandet. Huvudsyftet med allt utnyttjande av naturresurser är försörjning. I solidaritet med kommande generationer bör hushållningen trygga försörjningen såväl på kort som lång sikt. En god hushållning måste också innefatta åtgärder som syftar till att i görligaste mån förebygga negativa sidoeffekter av naturresurshanteringen. Naturresurshus- hållning kan därmed sägas omfatta alla åtgärder som syftar till försörjning på kort och lång sikt (uthållighet) samt minimering av negativa sidoeffekter. Hushållningen inbegriper även en tekniskt och ekonomiskt effektiv hante- ring av naturresurserna.

2.7 Vatten som tillämpningsexempel (9)

Eftersom naturresurserna är av många olika slag och används på många olika sätt är det svårt och möjligen inte heller nödvändigt att åstadkomma ett heltäckande beskrivningssystem. Detta kan illustreras med hjälp av en mångfacetterad och central naturresurs, vatten. Vattnet är en viktig resurs i flera avseenden. Det är: E grundläggande för liv (växter, djur, människor) C viktigt för många samhällsfunktioner (hygien, matlagning, tvätt, renhåll- ning, industriprocesser, kylning, värmedistribution, kommunikation, flottning, kraftproduktion) C ett betydelsefullt inslag i landskapet (fågelsjöar, myrmarker, sjöytor, vattenfall, vattendragssträckor etc) E! betydelse som psykologisk faktor (rekreation, strandliv, sportfiske, dekoration, symbol rn m)

Vattnet beskrivs som lagerresurs (geologiskt vatten), som flödesresurs och som fondresurs. Som flödesresurs är det mängden i vattenflödet i kombina- tion med dess beskaffenhet eller fallhöjd som utgör resursen. I detta avseende används vatten för försörjning av hushåll, av samhällen och industri, för bevattning och för kraftproduktion. När vattnet används som tillståndsresurs är det förekomsten av vatten i landskapet som är intressant i kombination med vattenförekomstens olika egenskaper (läge, djup, vatten- beskaffenhet, förmåga att utgöra underlag för biologisk produktion m m). Som tillståndsresurs används vattenområden (vattenförekomster) för ända- mål som rekreation, sjöfart, båtsport, strandliv samt som underlag för biologisk produktion.

Mera översiktligt kan man skilja mellan flödesbaserad användning och ”areell" användning. I det senare fallet kan vattenarealerna ses som en slags utvidgade landarealer och vattenanvändningen som en utvidgad markan- vändning.

Möjligheterna att använda vatten är beroende av vattenkretsloppets egenskaper: vattenrörelsens kontinuitet, samspelet mellan mark och vatten, mellan kvantitet och kvalitet, mellan grundvatten och ytvatten. Genom vattnets rörlighet kan ingrepp på ett ställe i kretsloppet återverka på senare led.

Markanvändning kan i mycket hög grad påverka den naturliga vattenom— sättningen. Människans ingrepp i landskap, jord och växtlighet ändrar markytans form och genomsläpplighet, vegetation och rotdjup. Detta kan ge både kvantitativa och kvalitativa effekter på det lokala vattenkretsloppet.

Samspelet mellan grundvatten och ytvatten beror på att vattendragen matas med uttömt grundvatten. Det finns således en förbindelse mellan ytvatten och grundvatten som gör dem till inbördes beroende resurser.

Slutligen finns ett direkt samspel mellan uppströmsanvändning och vattenresursens nedströmsegenskaper. Alla former av vattenanvändning i ett avrinningsområde är inbördes förbundna via vattenkretsloppet.

Begreppet vattentillgång har länge använts även i fråga om vattentillförsel. Inom den fysiska riksplaneringen (FRP) har man strävat mot klarare begrepp och förordat att ordet används i betydelsen flödesresurs. För vattenområden, dvs platsbundna vattenresurser, föredrar FRP uttrycket vattenföre— komst.( 10)

Vattnets tillgänglighet för visst ändamål regleras av olika villkor. Ekologiska villkor kan ställa krav på begränsning av användningen av ett vattenområde som recipient för avloppsvatten, eller sättet att använda ett vattendrag för kraftproduktion. Medicinska villkor avgör den lägsta vatten- kvalitet som krävs för dricksvattenförsörjning. Sociala villkor kan tala för att ett vattenområde skall förbehållas viss typ av användning (t ex för rekreation). Etiska villkor kan begränsa användningen av ett vattendrag för tex kraftproduktion.

Vattenresurshushållning innefattar i enlighet med det föregående alla åtgärder för att säkra den totala försörjningen på lång och kort sikt, minimera sidoeffekter av ingrepp i kretsloppet på hydrologiska och ekologiska förhållanden, samt en tekniskt och ekonomiskt effektiv hantering av vattenkretsloppet. Exemplet visar att man måste ha ett perspektiv som inte

inskränker sig till en enskild delaspekt eftersom varje användning av vatten påverkar annan vattenanvändning.

Referenser till II:2 1

Eriksson, K-E, Islam, S & Tengström, E: Resurser i natur och samhälle. Utkast till en teoretisk struktur för tvärvetenskapliga naturresursstudier. Bakgrundsrapport 14. Naturresurs- och miljökommittén. Stockholm 1983. Kommitténs underlagsmaterial, se bilaga 1. Allwood, J: ”Language beliefs and concepts”, s 52 ff i Allwood, J, Frängsmyr, T, Hjort, A & Svedin, U: Natural Resources in a Cultural Perspective. Rapport S-37. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1981. Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från resurs- och råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. Resursregnskap. Norges offentliga utredningar. NOU 1977z31. Egnéus, H: Några tankar kring naturresursbegreppet. Stencil. Naturre- surs— och miljökommittén, 1980. Allwood, J, Frängsmyr, T, Hjort, A & Svedin, U: Natural Resources in a Cultural Perspective. Rapport S-37. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1981.

Substitution att byta ut resurser. Rapport 309. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977.

I huvudsak baserad på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979:8. 10 Hushållning med mark och vatten 2. SOU 1979:54 och 55.

II:3 Miljöföroreningar grunder och begrepp

3.1 Inledning

För närvarande används många tiotusentals kända kemiska substanser och nya tillkommer i rask takt. Vid framställningen av dessa uppstår dessutom ett okänt antal merendels oidentifierade biprodukter som också kan nå naturmiljön som processutsläpp, avfall eller föroreningar i produkterna. Kunskaperna är fragmentariska om de allra flesta av dessa ämnen och endast i få fall vet man så mycket, att man med god säkerhet kan förutsäga de effekter som uppstår då en viss mängd av en viss substans sprids på visst sätt inom ett visst område.

Att kunskaperna om en viss substans inte räcker till för att beskriva alla dess miljöeffekter är emellertid inte liktydigt med att kunskaperna skulle vara otillräckliga som underlag för beslut. PCB-lagen, DDT-förbudet, det partiella kadmiumförbudet och begränsningarna av fossila bränslens svavel- halt är alla exempel på beslut som tagits trots att alla ekologiska och medicinska effekter av respektive ämnen inte var vetenskapligt bevisade till alla delar. Även i framtiden kommer beslut om olika ämnens spridning i miljön att behöva fattas trots att kunskapsunderlaget är i vetenskaplig mening ofullständigt. Att inte inskrida mot PCB, DDT osv hade för övrigt också inneburit beslut.

3.2 ”Regeln om de naturliga halterna”

Man kan inte dra en skarp gräns mellan farliga och ofarliga ämnen. Som första ansats kan man emellertid anta att negativa effekter kommer att uppträda om man till eller från miljön för ett visst ämne i sådan mängd att halten av ämnet (i luft, mark vatten eller organismer) ändras betydligt i förhållande till (variationerna i) den naturliga halten av ämnet'. Denna enkla regel (som inte gäller absolut och som inte säger någonting om effekternas art eller varaktighet, se nedan) kallas i fortsättningen ”regeln om de naturliga halterna”. Regeln kan även formuleras så: ju lägre den naturliga halten av ett ämne är, desto mindre är den mängd av ämnet som kan förmodas ge störningar i miljön och/eller skada människors hälsa.

För onaturliga föreningar och onaturliga grundämnen, dvs av människan framställda substanser som normalt inte förekommer i naturen, är regeln lätt att tillämpa. Det levande kan ha mekanismer för att skydda sig mot och/eller

*Om en sådan haltän- dring skall anses ”bety- dande" eller ej får avgö- ras från fall till fall med hänsyn dels till hur hal- terna av ämnet naturligt fördelar sig inom det aktuella området och andra jämförbara områ- den, dels till hur halter- na varierar med tiden. Markhalten kan t ex variera mer i rummet än i tiden medan halten i vatten kan variera mer i tiden än i rummet.

bryta ned ett naturfrämmande ämne, men man kan inte utan vidare förutsätta att ett sådant skydd finns. Eftersom den naturliga halten av ett onaturligt ämne är noll kan även små mängder av ett onaturligt ämne förmodas orsaka störningar i miljön.

För naturliga substanser kan man tänka sig fall då regeln inte gäller eller då begreppet "negativa effekter" inte är entydigt.

De effekter som t ex uppstår då man sprider beräknade mängder kalk eller spårämnen över en åker för att förbättra jorden får självfallet ses som i huvudsak positiva trots att halterna av dessa ämnen i marken därigenom höjs över de naturliga. Utsläpp av närsalter i en sjö är ett annat exempel: om tillförseln är måttlig och resulterar i ökad fiskproduktion, kan man inte utan vidare klassa effekterna som enbart negativa. I fall som dessa kan således en okritisk tillämpning av regeln leda till överdrivet stränga spridningsvill— kor.

Regeln om de naturliga halterna uttrycker sålunda inte en absolut sanning utan skall användas just som en första ansats, dvs till dess motsatsen bevisats (eller gjorts mycket trolig) bör man utgå från att toleransgränsen för halten av en viss substans i miljön är densamma som den naturliga halten (med dess eventuella naturliga variationer).

Regeln om de naturliga halterna kan illustreras med tabell II:3-1, där grundämnen grupperats efter sina respektive medelhalter i den åtkomliga, fasta jordskorpan: man sett ex att harmlösa grundämnen som järn (Fe) och kalcium (Ca) förekommer i haltområdet 100 000 — 10 000 mg/kg, de måttligt giftiga ämnena zink (Zn) och koppar (Cu) inom intervallet 100 — 10 mg/kg och kvalificerade miljögifter som kadmium (Cd) och kvicksilver (Hg) inom området I — 0,1 mg/kg. Utan djupare kunskap om kemi och toxikologi kan man således med ledning av tabellen göra en första grov bedömning av olika grundämnens relativa miljöfarlighet och prioritera eventuella mil jöskyddan- de åtgärder därefter.

Tabell Ilz3-l Elementens medelhalter i den åtkomliga, fasta jordskorpan8

Elementen har samlats i grupper, vardera omfattande en dekad av enheten gt—l (= ] miljondel = 10'4 %). Inom varje grupp är de ordnade efter fallande halt. Ordningsföljden är ofta något osäker. Element med ungefär lika halt har ordnats efter atomnummer inom samma parentes.

gt—l >100 000 0, Si 100 000 10 000 Al, Fe, Ca, Na, K, Mg 10000 — 1000 Ti, H, P, Mn 1000 — 100 F, S, Sr, Ba, C, (Cl, Cr), Zr, Rb, V 100 — 10 Ni, Zn, (N, Ce), Cu, Y, Li, (Nb, Nd), Co, La, (Ga, Pb), Th 10 — 1 Sm, (Pr, Gd), (Sc, Dy, Hf), (B, Br, Sn, Er, Yb), (Be, Ge, As, Ta, U), (Mo, Ca, Eu, Ho, W, TI) 1 0,1 Tb, Lu, Hg, 1, (Cd, Sb, Tm, Bi), (Ag, In) 0,1 0,01 Se, Ar, Pd 0,01— 0,00] (Pt, Au), He, Te, (Ru, Rb, Re, Os, Ir)

8 Hägg, G.: Allmän och oorganisk kemi. Almqvist & Wiksell. Uppsala 1964. Tabell 17.3, sid. 422.

3.3 Föroreningars livslängd och miljöstörningars varaktighet

3.3.1 Inledning

Det vaga uttrycket ”negativa effekter” i ovanstående avsnitt täcker alla tänkbara störningar i miljön eller på människans hälsa som kan orsakas av ändringari den kemiska miljön (dvs ändringar av sammansättningen hos luft, mark och/eller vatten). Störningar kan vara av olika slag, intensitet och varaktighet.

Detta avsnitt avser att belysa varaktighetsbegreppet inom miljöskyddet. Det är då viktigt att skilja på varaktigheten av en viss störning och på livslängden hos de föroreningar som orsakat störningen.

3.3.2 Beständiga föroreningar i miljön

Ett ämnes miljöfarlighet kan vara knuten till de grundämnen (exv kvicksilver, kadmium) av vilket ämnet är uppbyggt. Miljöfarligheten kan då aldrig elimineras genom nedbrytning i naturen eller ”destruktion” i en avfallsanläggning: grundämnena kommer alltid att finnas kvar oavsett vilken behandling substansen utsätts för.2 Substanser som innehåller miljöfarliga grundämnen är därför permanent miljöfarliga; spridning av dem orsakar bestående förorening av miljön. Antag att en fabrik släpper ut en beständig substans, exempelvis bly. Den utsläppta blymängden kommer då att öka oavbrutet, även om utsläppstakten skulle minskas, ända till dess fabriken läggs ned och utsläppet upphör. Blyet 2V' .. . .. .. . ., . . .. 1 bortser har fran kommer darefter att for all framtid finnas kvar nagonstans 1 miljon och dar möjligheten att omvand- utgöra en verksam eller latent miljöfara. Förloppet illustreras i figur la grundämnen med II:3-1. hjälp av kärnteknik.

Föroreningsmängd i miljön kring fabriken

Utsläpp upphör

&; Utsläppstakten minskas

Ut |" bö ' : app nar Figur II:3-1 Utsläpp av

Tid beständig förorening.

Figur II:3-2 Utsläpp av nedbrytbar förorening.

Föroreningsmängd i miljön kring fabriken

Utslä stakten minskas f PP

Utsläpp börjar

,. Utslapp upphor

Tid

Att en förorenings livslängd är evig behöver dock inte med säkerhet innebära att dess spridning orsakar en evig störning i miljön. Tungmetaller kan tex anrikas i en sjös sediment och därefter överlagras med rent sediment, vilket så småningom (efter tiotals, hundratals eller tusentals är beroende på sedimentens tillväxthastighet) når en sådan mäktighet att det tungmetallhaltiga skiktet isoleras från biosfären tills det kanske någon gång i framtiden åter blottas vid tex muddring eller gruvdrift.

Spridningsvägar och eventuella slutstationer för miljöfarliga grundämnen kan emellertid sällan förutsägas med säkerhet. Man bör därför alltid utgå från att spridning av beständiga föroreningar orsakar störningar i miljön för all framtid.

3.3.3 Obeständiga föroreningar i miljön

En miljöfarlig substans kan också vara uppbyggd av grundämnen som är vanliga i naturen och som i sig inte utgör någon miljöfara (kol, syre, kväve m fl). Miljöfarligheten beror då på de kemiska och fysikaliska egenskaper som följer av ämnets molekylstruktur, dvs det sätt på vilket atomerna är arrangerade i molekylen. Den mycket giftiga gasen vätecyanid (”cyanväte”, ”blåsyra”) har tex formeln HCN, dvs molekylen innehåller en atom av vardera väte, kol och kväve. Miljöfarligheten hos en sådan substans är därför tillfällig: det är alltid möjligt att omvandla substansen till ämnen som är harmlösa från miljösynpunkt. Substansen är med andra ord nedbrytbar. Spridning av nedbrytbara substanser kan inte orsaka att miljön varaktigt förorenas med dessa substanser. Nedbrytningen går dock i många fall mycket långsamt (se nedan).

Om exempelvis en fabrik släpper ut en lätt nedbrytbar substans sker ingen sådan ackumulering av föroreningen som i exemplet med bly: förorenings- mängden utanför fabriken förblir konstant (frånsett årstidsvariationer) så länge utsläppstakten är konstant. Om utsläppstakten minskas sjunker föroreningsmängden. Förloppet illustreras i figur II:3-2.

Man kan med stor säkerhet räkna med att naturliga kolföreningar bryts ned relativt snabbt i naturen till vatten, koldioxid, enkla kväve- och svavelföre-

ningar etc, dvs till sådana enkla, harmlösa substanser som normalt ingår i de naturliga kretsloppen — om det levande bygger upp en viss substans finns också mekanismer i naturen (fysikaliska, kemiska och/eller biokemiska) som kan bryta ned substansen. (Om produktionen av fast biologiskt material inom ett område överstiger nedbrytningen kan material dock komma att ackumuleras som torv, kol, olja.)

Att en viss förorenings livslängd är kört innebär dock inte med säkerhet att dess spridning orsakar en endast kortvarig störning i miljön. Skador på skog kan t ex kvarstå långt efter det att den substans som ursprungligen orsakade skadan försvunnit ur miljön; 5 k rotenonbehandling av en sjö för att utrota beståndet av ”skräpfisk” innebär att man samtidigt utplånar ett genmaterial som kan ha värdefulla egenskaper.

För nedbrytbara ämnen som normalt inte förekommer i naturen och som därför kan betecknas som onaturliga, kan man inte på något enkelt sätt bedöma livslängden i naturen. Det finns bland dem några om vilka man vet att de bryts ned så långsamt att deras livslängd kan mätas i mansåldrar eller århundraden (de mest kända torde vara PCB, DDT och de 5 k freonema) men för de allra flesta onaturliga substanser är livslängden i naturen okänd. Man vet vanligen inte vilka nedbrytningsprodukter som kan uppstå och sjävfallet är då även deras livslängd och eventuella farlighet okända. Beslut om produktion och användning av onaturliga substanser fattas därför i dag nästan undantagslöst utan att hänsyn kan tas till räckvidden och varaktighe- ten hos de störningar som substanserna eller dessas nedbrytningsprodukter kan ge upphov till i miljön.

Detta gäller även för plaster och andra fasta, olösliga substanser som i sin ursprungliga form inte kan påverka de biologiska och andra processer som sker i naturen. Man vet t ex inte vilka produkter som kan bildas när polyvinylklorid (PVC) bryts ned i naturen; endast att nedbrytningen går mycket långsamt. God beständighet (som hos PVC) kan därigenom innebära en risk: mycket material hinner produceras och spridas innan effekterna av eventuellt skadliga nedbrytningsprodukter börjar märkas.

De enkla ämnen som bildas vid fullständig nedbrytning av obeständiga föreningar sades ovan vara harmlösa och ingående i de naturliga kretsloppen. Regeln om de naturliga halterna gäller emellertid även för dem: vid tillräckligt stora utsläpp uppstår negativa effekter. Utsläppen av koldioxid (huvudsakligen från förbränning av fossila bränslen) är således så stora, att omfattande och långvariga klimateffekter kan befaras; utsläppen av svavel- och kväveoxider har medfört omfattande försurning av mark och vatten i vissa delar av världen. (Se vidare [11:44 och III:4.5.)

3.4 Allmänt om hälsoskador

3.4.1 Hälsoskadors uppkomst

Utgående från regeln om de naturliga halterna kan man anta att hälsoskador kan uppstå om människan utsätts för en substans i en för henne onaturlig halt eller mängd i omgivningen respektive födan.

För vissa hälsoskador gäller att effekten förvärras om dosen ökas (akuta

3Elektrofil — egenskap hos en molekyl som har lokalt underskott på elektroner och som där- för om den påträffar en molekyl med lokalt över- skott på elektroner binds till denna genom ett gemensamt nyttjande

av elektroner. Många biologiska molekyler, bl a det genetiska mate- rialet, har ymnigt före- kommande elektronrika regioner.

förgiftningar, nervskador, hjärt- och kärlskador, skador på lever och njure, hudskador etc). Om exponeringen minskas kan effekterna i många fall helt eller delvis gå tillbaka.

För genetiska skador (dvs skador som förs vidare till nästa generation) och cancerinitiering gäller i stället att sannolikheten för skada ökar med dosen; skadans intensitet är emellertid oberoende av dosen (”allt-eller-intet- effekt”). Dessa skador går inte tillbaka om exponeringen minskas.

Dosberoende skador kan givetvis orsakas av praktiskt taget alla substan- ser; dock finns en väl avgränsad grupp av ämnen som på grund av sin speciella kemiska struktur även i relativt låga doser ger specifika skador på olika fysiologiska funktioner. Dessa ämnen klassas som gifter. En del av dessa gifter (särskilt sådana med s k elektrofil karaktärs) kan dessutom ge cancer och genetiska skador.

För en naturlig substans som normalt förekommer i människans omgivning kan man anta att exponeringen måste överstiga ett mer eller mindre tydligt tröskelvärde för att nämnvärd skada respektive nämnvärd risk för skada skall uppstå. För genetiskt aktiva substanser (bl a cancerogener) räknar man dock för enkelhets skull med att ett sådant tröskelvärde ej existerar. Om substansen är essentiell (nödvändig) för människan (exv vissa metaller och aminosyror) finns dessutom ett undre tröskelvärde, dvs om tillförseln understiger detta värde uppstår bristsymptom. (Se vidare III:4.11.)

Även för onaturliga substanser (exv många klorerade föreningar) eller sådana natursubstanser där den naturliga exponeringen är ringa eller ingen (exv många växt- och svampgifter) kan sådana tröskelvärden existera; svårigheter att uppskatta dem och det faktum att olika personer kan vara olika känsliga gör dock att man i praktiken räknar med att skadan respektive risken för skada blir noll först när exponeringen minskats till noll.

3.4.2 Hälsoskadors varaktighet

Även när det gäller hälsoskador har varaktighetsbegreppet sålunda två

betydelser.

Man kan således tala om de hälsofarliga substansernas beständighet — en och samma kvicksilverportion kan skada ett i princip obegränsat antal människor efter varandra, medan exempelvis cyanid endast kan verka en gång. Det är således viktigt att beakta farliga substansers livslängd även då man endast ser till deras eventuella hälsoeffekter.

Man måste emellertid även se till varaktigheten av de hälsoskador som en substans kan orsaka. Man kan skilja på två fall:

1. Skador på cellen och individen repareras genom att skadade celler ersätts av nya celler eller cellbeståndsdelar. I vissa fall kan dock skadan vara så svår att denna reparation ej fungerar (exv omfattande brännskador av syror, svåra leverskador).

2. Skadan drabbar det självduplicerande informationssystem generna som styr cellens och därmed organismens funktion. Skadan kopieras i detta fall vid celldelningen och kvarstår och tillväxer i individen — en tumör bildas. Om skadan drabbat könscellernas informationsmaterial kopieras skadan troget från generation till generation oberoende av den ursprungligt skadade individens död en nedärvd beständig skada har erhållits och kvarstår i släktet.

De individuella skadorna läks eller upphör i alla händelser att existera i och med att individen dör; de är i denna mening obeständiga.4 En genetisk skada kan däremot fortplantas från generation till generation och sålunda bli bestående för all framtid.

3.5 Föroreningskällor och Spridningsvägar

3.5. 1 Inledning

Miljöskyddet har hittills till stor del varit inriktat på att begränsa punktut- släpp, dvs spridning av föroreningar från fabriker, reningsverk, avfallsupplag och andra fasta anläggningar. Föroreningar kan emelleftid nå miljön på andra sätt än genom direkta utsläpp. För vissa substanser svarar punktut- släppen för endast en mindre del av det totala utflödet till miljön. Begränsningar av punktutsläpp. kan i sådana fall vara otillräckliga. I det följande behandlas dessa frågor för beständiga respektive nedbrytbara föroreningar. '

3.5.2 Spridning av beständiga föroreningar

Spridning av beständiga fororenmgagj xemplifieras här med en beskrivning av hur zink sprids till miljön från * ,_zinkgruva. 5 För tydlighetens skull är beskrivningen starkt förenklad, vilket dock inte påverkar de slutsatser som kan dras av beskrivningen. Utsläpps- och avfallsmängder (grovt avrundade) förutsätter modern teknik. Förloppet sammanfattas i figur II:3—3.

Antag sålunda att man i en gruva bryter malm innehållande 100 ton zink (som zinksulfid). Från gruvan pumpas ett zinkförorenat vatten till omgivningen. Säg att 3 % av den zinkmalm som brutits avgår med ggn/vattnet. Från gruvan går då 97 ton zink i form av zinkmalm och 3 ton zink som '_fjj'rening i gruvvattnet.

Zinkmalmen förs därefter till ett anri _ gsverk där malmen krossas och zinksul- fiden skiljs från gråberget. Den sand stim där avskiljs innehåller kanske 10 % av ingående zinksulfid. Sanden deponeras. Den bästa 1 dag använda deponeringstekniken isolerar inte sanden från omgivningen för all framtid. Mah får därför räkna med att zmksulf den 1 sanden kommer att vittra (oxidation av sulfid till sulfat) varefter zinken kan lösas ut av genomrinnande vatten. Anrikningen ger sålunda ett fördröjt utsläpp av upp till 10 ton zink. Övriga zinkutsläpp från anrikningen är jämförelsevis små.

Den anrikade malmen (87 ton zink) går därefter till ett metallverk för framställning av zinkmetall . Till metallverket kommer dessutom för återvinning en viss mängd zink (x ton) i form av uttjänta produkter. (För zink är återvinningsgraden låg. I detta exempel är x alltså ett tal som är mycket mindre än 87. Återvinningsgradema för olika metaller skiljer sig at. Mei om detta nedan. ) I metallverket förloras 1 ton zink genom processutsläpp (huvudsakligen till luftar) och 5 ton genom avfallet. Avfallet deponeras. Även här får man se deponenngen som en åtgärd som fördröjer, inte förhindrar, att zinken i avfallet så småningom när miljön. Framställningen av zinkmetall ger sålunda ett direkt zinkutsläpp om 1 ton och ett fördröjt utsläpp om upp till 5 ton.

Den framställda zinkmetallen, (81 + x) ton, används för tillverkning av förzinkade (”galvaniserade") föremål, mässing, zinkgjutgods, rostskyddande pigment m m. Processutsläppen antas till 1 ton och zinkmängden i avfallet till 5 ton. Avfallet deponeras. (Avfallsmängd och omhändertagande kan gälla för en ytbehandlingsindu-

4De ekonomiska och sociala följderna för andra människor av ett dödsfall (exv en famil- jeförsörjares hjärtin- farkt) överlever självfal- let den skadade indivi- den.

SExemplet år inte avsett att utpeka just zink som ett miljöproblem. Zink år ett för människan och många andra organismer nödvändigt grundämne till skillnad från exem- pelvis kvicksilver och kadmium som inte har någon känd primär posi- tiv biologisk effekt.

NATUR

75

Tillverk-

Figur II:3-3 Brytning och spridning av 100 ton zink. Siffrorna avser zinkmängden (inte zink- flöden).

stri. Vid annan tillverkning kan förhållandena vara annorlunda. I vissa fall återvinns avfallet.) Den bästa använda deponeringstekniken är inte heller i detta fall sådan att avfallet blir för alltid isolerat från omgivningen. Om man inte senare tar upp avfallet ur deponin för återvinning av dess zinkinnehåll, kommer deponeringen sålunda att ge ett fördröjt utsläpp av upp till 5 ton zink.

Det största utsläppet, 75 ton, utgörs emellertid av produkten själv ("utsläpp genom fabriksporten”): varje zinkhaltig enhet blir en liten källa från vilken zink, genast eller efter någon tid, börjar söka sig ut i miljön.

Hela den brutna zinkmängden kommer sålunda förr eller senare att tillföras miljön (eventuellt med undantag för en del av avfallet). Utsläppet kommer att fördela sig i tid och rum enligt följande:

Direkta lokala utsläpp 5 ton Fördröjda lokala utsläpp S 20 ton Fördröjda diffusa utsläpp 75 ton

Summa utsläpp 5100 ton

Ett likartat resonemang kan föras för utvinning och hantering av andra miljöfarliga grundämnen. Direktutsläppen kan därvid skilja sig från dem i zinkexemplet, men framför allt kan återvinningsgraden och ämnenas uppehållstid i samhället6 vara helt annorlunda.7

För kadmium är tex återvinningsgraden extremt låg på grund av att metallen till helt övervägande del används som tillsats till produkter där kadmiuminnehållet är lågt och återvinning därför svår och/eller dyr. Den genomsnittliga uppehållstiden för kadmium i samhället är sannolikt kort.

För t ex koppar råder det motsatta förhållandet: metallen används mest i produkter från vilka kopparn lätt kan återvinnas och vilkas användningstid är lång.

I dessa och alla andra fall gäller emellertid att den mängd av ett visst grundämne som en gång brutits ur berggrunden kommer att nå miljön förr eller senare (undantag: material som deponerats helt avskilt från biosfären). Om det befinns nödvändigt att bromsa det sammanlagda utflödet av ett visst grundämne till naturen, räcker det sålunda inte med god avfallshantering och med att man minskar utsläppen i konventionell mening (även om detta i allmänhet torde vara starkt motiverat av lokala miljöhänsyn); det blir då nödvändigt att minska själva användningen av detta grundämne och/eller att öka återvinningsgraden.

Till den spridning av sällsynta grundämnen som sålunda orsakas av mineralbrytning skall vidare läggas den spridning till luft och vatten som uppstår genom uttag och användning av andra metallhaltiga lagerresurser som olja, kol, skiffer, kalk etc. Denna spridning sker mestadels i form av direkta, lokala utsläpp (t ex vid förbränning av fossila bränslen) och har därför tilldragit sig viss uppmärksamhet. De metallmängder som sålunda frigörs är emellertid i allmänhet små jämfört med dem som frigörs vid mineralbrytning. (Ett undantag är vanadin, som huvudsakligen sprids genom förbränning av olja.)

6Med ett ämnes ”uppe- hållstid i samhället" menas här den tid som förflyter från det att ämnet utvinns ur tex berggrunden till dess att ämnet når naturmiljön som förorening.

7En fjärde utsläppskate- gori kan beskrivas som "direkta diffusa ut- släpp”. Exempel: bly från biltrafiken, kvick- silver i betmedel, kad- mium i handelsgödsel.

3.5.3 Spridning av nedbrytbara föroreningar

Nedbrytbara substanser kan hämtas av människan från naturen (kol, olja, biomassa m m) eller framställas av henne genom olika processer; de kan omvandlas och brytas ned av människan och/eller genom processeri naturen. Ett nedbrytbart ämnes väg genom samhället till den yttre miljön är därför oftast svår eller omöjlig att kartlägga och kan sällan åskådliggöras med ett enkelt flödesschema. Det är emellertid i många fall inte nödvändigt att man vid beslut om miljöskyddande åtgärder har total överblick över hur en viss nedbrytbar substans hanteras och sprids.

För den stora gruppen av ogiftiga ämnen (lättnedbrytbara som exv socker, men även svårnedbrytbara som exv cellulosafibrer) är det sålunda tillräckligt att man förebygger sådana större punktutsläpp som annars skulle orsaka betydande störningar i respektive recipient. Åtgärderna bör sålunda anpassas till de lokala förhållandena och bl a vägas mot eventuella andra utsläpp av liknande substanser isamma recipient. Kunskap om användning— en av ogiftiga nedbrytbara ämnen och den därav orsakade diffusa spridning— en av dem är däremot ointressant eftersom spridningen är betydelselös från miljösynpunkt.

För en hälso- och/eller miljöfarlig substans krävs däremot att man åtminstone översiktligt — känner till inte endast större punktutsläpp utan även eventuella större flöden inom samhället och från samhället till naturen. Man kan annars komma att förbise de stora utflödena av substansen och rikta miljöskyddet mot de mindre utsläppen. Följden av en sådan feloptimering blir särskilt allvarlig om substansen är svåmedbrytbar. Man kan allmänt säga, att ju mer långlivad en miljöfarlig substans är, desto mer måste eventuella miljöskyddsåtgärder riktas mot själva hanteringen av substansen (inkl dess eventuella användning inom annan industri) och den därav orsakade diffusa spridningen (produktkontroll). Begränsning av processut- släpp (tekniskt miljöskydd) är då inte tillräckligt. (Jfr exemplet ovan beträffande spridning av zink.)

Ovanstående gäller avsiktligt framställda substanser. Många skadliga ämnen uppstår emellertid, ofta i stora mängder, som oönskade biprodukter vilka inte har någon användning (t ex klorerade ligniner från cellulosaindu- strins blekerier). I dessa fall sker huvuddelen av spridningen till miljön i form av utsläpp från tillverkningsprocesser och avfallshantering. Diffus spridning kan dock uppstå om en biprodukt följer med produkter som förorening.

II:4 Livskvalitet

Enligt kommitténs direktiv ”bör begreppet livskvalitet och vad som kan bedömas vara en rimlig nivå för denna utvecklas och konkretiseras”. Kommittén har därför övervägt olika skrivningar i detta ämne. Frågan är central, eftersom naturresurs- och miljöpolitiken — liksom politiken inom varje annat område — ytterst bör syfta till att främja och bevara människors livskvalitet i vidaste mening.

Kommittén har emellertid tvingats konstatera att de skrivningar vi övervägt inte varit sådana att de i nämnvärd grad skulle fört denna viktiga, men svåra, fråga framåt. Livskvalitet och därmed sammanhängande frågor är ett så omfattande och komplext område att det vore förmätet att behandla det med en kort skrivning i denna kommittés betänkande. För en mer djupgående behandling krävs expertis som ej står till kommitténs förfogan— de.

Att ange vad som kan anses vara en ”rimlig nivå” är enligt kommitténs mening inte en uppgift för en statlig utredning: det måste ankomma på varje enskild människa att göra denna bedömning inom de ramar samhällets regler anger.

Kommittén vill dock slå fast att en naturresurshushållning med sikte på långsiktig hushållning är en oundgänglig grund för att ge framtida genera- tioner samma eller bättre möjlighet än vi att, tillfredsställa sina krav på livskvalitet. Detta är ytterligare ett skäl för kommittén att försöka ange en strategi för en sådan hushållning och även medel för dess genomförande. Detta gör kommittén i avdelning V.

III Naturresurs- och

mil omtuationen, pro lemblld

III:1 Naturresurser globalt tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Här beskrivs med hjälp av exempel väsentliga delar av den globala naturresurssituationen. Därvid söker vi beskriva förändringar i tillgången på naturresurser, hur de handhas och används samt begränsningar och problem i den totala hanteringen av naturresurser. Detta försvåras dock av att tillgänglig information om naturresurser ofta är lägesbeskrivningar och sällan ger information om förlopp. Några karaktäristiska drag hos de beskrivna naturresurserna anges också. Grundförutsättningen att naturresursutnytt- jandet utgör en bas för vår överlevnad och välfärdsutveckling diskuteras ej här.

1.1 Efterfrågan och utbud

Utnyttjandet av naturresurser påverkas av många faktorer, bl a befolknings- utvecklingen, produktbehovet per individ, fördelning samt effektiviteten i råvaruhanteringen. Nedan diskuteras kortfattat hur det globala behovet respektive efterfrågan och utbudet av naturresurser kan komma att utvecklas i framtiden.

De senaste 100 åren har uttaget av naturresurser ökat markant. I vissa fall mer än 100 gånger. Enligt internationella prognoser kommer förbrukningenl av vissa naturresurser år 2000 att vara ca fyra gånger större än är 1975. (1) Sådana enkla trendframskrivningar leder emellertid till alltför förenklade bedömningar av resurstrycket.

Visserligen visar prognoser att jordens befolkning kommer att fortsätta att öka om än något långsammare (fn med 1,8 % per år). Men allmänt väntas en utplaning ske inom 100 år vid en befolkningsnivå på mellan 8 och 16 miljarder, dvs minst en fördubbling av dagens befolkningsnivå. (2)

Till det resurstryck som orsakas av befolkningstillväxten bör läggas den ökning som följer på en sannolik tillväxt i BNP per capita. Enligt flera prognoser kommer BNP—tillväxten dock troligen inte att fortsätta i samma takt som under perioden 1950 — 1975, då världs-BNP trefaldigades. Dessutom tenderar tjänsteandelen av BNP att öka mer än varuandelen.

lFörbrukningen av na— turresurser anges vara densamma som produk- tionen av råvaror.

Tillsammans med resurssnålare teknik bör detta kunna leda till att ökningen av resurstrycket för en given ökning av BNP i framtiden kommer att vara mindre.

Utvecklingen av ett utbud kan beskrivas med möjligheterna att producera livsmedel. De mest optimistiska bedömningarna anger att den övre gränsen ligger på en nivå som motsvarar nuvarande i-landsstandard för mellan 30 och 60 miljarder människor. Detta skulle möjliggöras genom ett intensivare vattenbruk, utvidgad jordbruksareal och speciellt genom ökad avkastning. Det sistnämnda anses kunna åstadkommas genom ökning av gödselgivor och konstbevattning samt införandet av nya högavkastande sädessorter. (3)

Beräkningarna är teoretiska och den praktiskt möjliga nivån ligger sannolikt långt under dessa teoretiska beräkningar. Uppfattningen att det skulle vara möjligt att väsentligt öka livsmedelsproduktionen på jorden delas dock av de flesta auktoriteter inom området. Det som begränsar en framtida produktionsökning är bristande förmåga och vilja att investera i sådan jordbruksutveckling. Investeringar i storleksordningen 100 miljarder kronor per år har nämnts. (4)

En annan begränsning är att fattigdom bidrar till en låg livsmedelspro- duktion, omfattande förluster av skörd på grund av dålig hantering och förstörelse av produktiv mark.

De icke önskvärda ekologiska konsekvenserna av ett intensifierat jord- bruk är i hög grad beroende av vilka jordbruksmetoder som används. Det är därför svårt att bedöma i hur hög grad sådana konsekvenser kommer att begränsa livsmedelsproduktionens omfattning på lång sikt.

Utbudet av en naturresurs varierar över tiden beroende på pris, teknisk utveckling, konflikter med motstående intressen m m. Minskar tillgången kan priset på en viss resurs stiga så att det blir lönsamt att utnyttja tidigare olönsamma tillgångar. Prisökningen stimulerar också till teknisk utveckling, som kan öka utbudet av olika naturresurser ytterligare.

Det största problemet ärinte svårigheterna att på kort sikt öka utbudet av olika naturresurser. De ekologiska störningar som ett intensivare naturre- sursutnyttjande kan ge upphov till är förmodligen ett större problem. Det gäller bl a störningar som verkar över nationsgränserna, såsom försurning till följd av utsläpp av försurande ämnen och klimatförändringar till följd av ökad koldioxidhalt i atmosfären. Ett annat exempel gäller sådana naturtill- gångar som urskogar och orörda forsar där tillgången ej kan ökas. Ett ökat ubud av sådana resurser för exploatering leder till ökande knapphet.

1.2 Mineral

Mineral består av ett eller flera grundämnen bundna i specifika strukturer. De bildar jordskorpans ytterskikt och finns också lösta i vatten. Från naturresurssynpunkt brukar man skilja på tre olika typer av mineral: bränslemineral (fossila bränslen, se 1.3), malmmineral (t ex kopparkis) och industrimineral (t ex asbest och kalksten). I detta avsnitt behandlas i huvudsak malmmineral.

De tillgängliga reserverna uppges motsvara endast en till två gånger den väntade förbrukningen fram till år 2000. Å andra sidan har de kända

reserverna uttryckta i årsförbrukning snarare ökat än minskat genom prospektering och ändrade priser under det senaste decenniet. Det har beräknats att en fördubbling av världsmarknadspriserna för de flesta metallerna skulle öka reserverna tre till fem gånger. (5) En sådan utveckling påverkas dock i hög grad av tillgången på energi, den tekniska utvecklings- takten m m.

Reserver definieras som den del av naturresurserna som är tekniskt möjliga och ekonomiskt lönsamma att utnyttja vid den aktuella prisnivån. Om man tar hänsyn även till andra tillgänglighetskriterier, såsom sociala, ekologiska och politiska, får man en snävare avgränsning av reservernas storlek.

Av den åtkomliga delen av jordskorpan utgör järn ca 6 % och aluminium ca 8 %. Även om de koncentrerade fyndigheterna, malmerna, av dessa metaller skulle uttömmas, är den tekniska tillgängligheten obegränsad så länge det finns energi att utvinna dem. Andra metaller, såsom koppar, zink, bly, nickel, tenn, och volfram, har emellertid globala genomsnittshalter på 10 — 100 miljondelar. Dessa metallers brytbarhet är därför helt beroende av en långtgående koncentration. Tillgängligheten kan här komma att minska redan inom några decennier.(6) Själva risken för knapphet kan emellertid vara tillräcklig för att man i växande grad i stället börjar använda andra, mera rikligt förekommande mineral eller andra råvaror (substitution). När priserna stiger kan också återvinning av knappa mineralprodukter bli intressant (om den knappa råvarans pris har stor andel i slutproduktens pris).

Industrimineral, förekommer i allmänhet i riklig mängd och fordrar ofta liten energiåtgång vid utvinning och förädling. Industrimineral kan därför komma att i viss utsträckning ersätta metaller (exv keramiska material). Fosfat är emellertid ett exempel på industrimineral där nuvarande hantering leder till minskad tillgänglighet på lång sikt. Eftersom fosfor är ett livsnödvändigt ämne som ej kan ersättas (substitueras) med något annat ämne krävs på längre sikt förändrade hanteringsprinciper.

Nästan alla mineral kan ersättas, substitueras, med andra mineral med liknande egenskaper. Återvinningsmöjligheter och möjligheter att hushålla med mineral genom resursbevarande teknik föreligger.

Trots dessa möjligheter att begränsa knappheten har mineralhanteringen viktiga problem som kan sammanfattas sålunda: EI Vid utvinning-omvandling-användning-resthantering kan oåterkalleliga miljöstörningar uppstå, särskilt när det gäller utsläpp av vissa tungmetal- ler.

D U-ländernas mineralanvändning är för närvarande ca 6 % av den totala, trots att de har 58 % av befolkningen. (7) D Tillgången på energi är avgörande för mineralhanteringen.

Gruvindustrins miljö- och hälsoeffekter är allvarliga vid underjordsbryt- ning, främst då i u-länderna. E! Kostnadsförändringar för olika produktionsfaktorer kan påverka den ekonomiska tillgängligheten. D Vissa mineral av betydelse för biologiska processer är inte substituerbara (exv fosfat), vilket kan bli problem om vi ställer större krav på biologisk produktionskapacitet utan att sluta produktionssystemet.

1.3 Fossila bränslen

Fossila bränslen är i mänskligt perspektiv lagerresurser och förstörs vid användning. På grund av sitt kolinnehåll används dock dessa mineral som råvara inom petrokemisk industri, där viss återvinning eller återanvändning (exv förbränning) är möjlig.

De fossila bränslena är råolja, naturgas, kol (och även torv). Tillsammans svarade de (exklusive torv) 1975 för drygt 90 % av den globala energiom- sättningen, varav olja drygt 40 %, kol drygt 30 % och naturgas knappt 20 %. Med bibehållen förbrukningstakt beräknas de i dag kända och med dagens priser utvinningsbara tillgångarna av olja räcka i ca 30 år, av stenkol i ca 200 år och av naturgas i ca 45 år. Därutöver har reservernai form av olja i tjärsand och oljeskiffer beräknats vara ca tre gånger så stora som råoljereserverna. Denna olja är dock ännu på grund av höga utvinningskostnader svårtillgäng- ligare än råoljan. (8)

Reservernas storlek förändras främst på grund av stigande energipriser, teknikutveckling samt påträffandet av nya tillgångar. Vid de försök som gjorts att uppskatta världens totala utvinningsvärda tillgångar av fossila energiresurser bedöms tillgångarna av olja och naturgas vara ca tre till fyra gånger större än nuvarande reserver. De totala stenkolstillgångarna beräk- nas vara minst 20 gånger större än de nu kända och utvinningsvärda tillgångar. (9)

Trots dessa tillgångar talar mycket för att förändringar i energiförsörj- ningssystemet på längre sikt gör att de fossila bränslena i framtiden kommer att spela en allt mindre roll. Behovet av att långsiktigt kunna utnyttja de fossila bränslena som råvara för olika högt förädlade produkter (i petroke- misk och kolkemisk industri) kommer sannolikt också att bidra till detta.

Utnyttjandet av fossila bränslen är förenat med en rad problem bl a: El Ett begränsat antal länder och organisationer har det dominerande inflytandet över utvinningen av fossila bränslen. El Risken att drabbas av störningar i tillförseln av olja och gas är stori många länder på grund av att råvaran produceras i ett begränsat antal länder och att politisk instabilitet råder i viktiga utvinningsområden. D U-ländernas industriella etablering är beroende av fossila bränslen. Prisstegringar på bränslet kan dock för flera u-landsprodukter ej kompenseras med ökat produktpris på världsmarknaden. D Behovet av energi kommer att öka när utvinningen av metaller går mot mer svårtillgängliga tillgångar (se ovan). Cl Även för fossila bränslen kan kostnadsförändringar för olika produk- tionsfaktorer förändra den hittillsvarande trenden i ekonomisk tillgäng- lighet. D Arbetsmiljöproblemen är stora, främst vid underjordsbrytning av kol i u-länder och vid oljeutvinning till havs. El Koldioxidhalten i luften ökar på grund av förbränning av fossila bränslen. Med nuvarande trend dubbleras koldioxidhalten på ca 50 — 100 år, vilket kan leda till globala klimatförändringar med avsevärda störningar i samhället som följd. D Förbränning av fossila bränslen ger flera allvarliga miljö- och hälsoeff- ekter som försurning, tungmetallspridning, cancer.

1.4 Vatten (10)

Färskvattnet i naturen är i ständig rörelse. Havet och atmosfären utgör tillsammans ett gigantisk avsaltnings- och distributionssystem drivet av solvärme. Alla vattenrörelser visar stora säsongvariationer, vars häftighet styrs av klimatet och magasineringsmöjligheterna i mark, berg, sjöar och floder.

Intensivt nyttjande av vatten för olika ändamål medför ingrepp i det naturliga kretsloppet. Vatten avleds från floder och pumpas upp ur grundvattenflöden. Förorenat avloppsvatten och närsaltbemängt dräner- ingsvatten återleds till floderna och läcker till grundvattnet. Avdunstningen till atmosfären ökar. För att producera vattenkraft däms floder upp till vattenmagasin som utjämnar flodavrinningens naturliga rytm, som främst i tropiska och subtropiska länder förhindrar slamtransport till jordbruksom- råden och ger upphov till stora förödande parasitangrepp.

Det naturliga vattenkretsloppet påverkas förutom av dessa direkta ingrepp även av markanvändningen. Markens beskaffenhet och användning bestäm- mer vart nederbördsvattnet tar vägen: om det rinner av snabbt, om det sipprar ned i marken och fångas upp av växterna och avdunstar eller om det fortsätter vidare ned till grundvattenzonen. All påverkan av vegetationen, markytan, rotzonen eller djupare jordlager ger effekter på avrinning, avdunstning och grundvattenbildning. Vattenkretsloppet påverkas således i stor utsträckning indirekt av de flesta samhällsaktiviteter (som jord- och skogsbruk, täktverksamhet, industri, stadsbyggnad).

Den genomsnittliga vattentillgången är för närvarande ca 10 000 m3/person och år, men varierar starkt regionalt. En stor del av detta flöde avrinner dock omedelbart utan att man kunnat utnyttja det. Vattentillgången ligger under medelvärdet i Asien och Europa, nära medelvärdet i Afrika och Nordame- rika, och betydligt över i Sydamerika och Oceanien. Den totala vattenan- vändningen är relativt sett störst i Asien och Europa. 1977 uppskattades den till 12 — 13 % av den potentiella tillgången. Motsvarande värden var för Nordamerika 8 %, för Afrika och Oceanien 1 — 2 % och för Sydamerika 0,4 % av tillgången.

Vattentillgången synes totalt sett tillfredsställande för de flesta regioner i världen. Skillnader i fråga om klimat, befolkningstäthet och geologiska förhållanden ger emellertid helt olika förutsättningar att tillfredsställa vattenbehoven.

Den ökande efterfrågan på vatten som följer av befolkningstillväxten är redan i sig ett allvarligt problem. Dessutom kan efterfrågan per capita väntas stiga i u-länderna på grund av växande krav på bl a grundläggande sanitär standard. Ett mål för många u-länder är också att bli självförsörjande på livsmedel. Här är vattenbristen under torrtiden ett centralt problem. Ofta är bevattning nödvändig, antingen med hjälp av sparat vatten från regntiden (lokal vattenhushållning), pumpat grundvatten eller fjärröverföring i bevatt- ningskanaler. Bevattningen kräver stora vattenmängder och kommer att skärpa konkurrensen om en ofta knapp resurs.

Till detta kommer den industriella utvecklingen i u-länderna som även den ställer krav på vattnet som flödesresurs. Allt tyder i dag på att ökade miljöproblem kan väntas i många u-länder på grund av att dessa övertagit en

teknik som förorenar vattnen genom att den förutsätter vatten som transportmedel och recipient.

Vattenbrist är ett dominerande problem i flera regioner, framför allt i en zon genom Nordafrika och Mellanöstern. För att modernisera samhället har man där redan exploaterat sedan sekler tillbaka lagrat grundvatten från de stora magasinen under Sahara och annorstädes. I denna zon kommer man på sikt att behöva utnyttja okonventionella metoder för att bibehålla och öka tillgången på vatten, havsburen fjärröverföring (fartyg), avsaltning av havsvatten etc.

Vattenbrist under en del av året är ett generellt problem i stora delar av tropikerna. Men man har även kunnat konstatera en omfattande överex- ploatering av grundvattentillgången i stora delar av mellersta och västra USA. Liknande överexploatering av grundvattentillgången sker nu i brunnsborrningsprojekt i bla flera afrikanska stater (exv Tanzania).

I torra och halvtorra klimat varierar vattentillgången betydligt från år till år. I stora delar av u-landszonen avviker nederbörden med mer än 30 % från medelvärdet så ofta som vart tredje år. Svårigheten att anpassa mänsklig verksamhet till dessa variationer leder till ständigt upprepade torrårskata- strofer. Denna periodiskt återkommande vattenbrist i stora delar av världen leder till nationella ekonomiska avbräck och till att de globala livsmedels- lagren riskerar att tömmas.

Ett dominerande vattenproblem i stora delar av världen är spridningen av vattenburna sjukdomar genom brist på rent vatten för hushållen, dåliga sanitära förhållanden och bristande hygien. Problemet har förvärrats av de stora vattenmagasin för energiändamål som på senare tid uppförts i tropiska områden. Tryggad vattenförsörjning, förbättrade sanitära förhållanden samt bättre kunskap om de sjukdomsbärande organismernas ekologi är av vita] betydelse för folkhälsan. (11) FN har därför proklamerat 80-talet som ett internationellt dricksvatten- och sanitetsårtionde.

I många i-länder orsakar industriell vattenförorening påtagliga problem. Även om avloppsvattnet renas kan restföroreningar ge problem på lång sikt. Dricksvattenförsörjning baserad på ytvatten kan i praktiken komma att innebära oavsiktlig återanvändning av industriellt avloppsvatten. Dräner- ingsläckage av närsalter från vissa i-länders högproduktiva öppna jordbruks- system och kväveoxidutsläpp från förbränning utgör också en miljö- och hälsorisk. (12)

I torra och halvtorra klimat är erosion och slamtransport ett allvarligt problem. Överbetning och kalhyggen ökar risken för att jorden skall spolas bort. De borteroderade jordmassorna avsätts i vattendragen i mäktiga sedimentlager, vilket förkortar vattenreservoarernas livslängd avsevärt.

Vattenbrist förefaller således snart kunna bli en tämligen utbredd företeelse. Detta kommer att medföra krav på omfattande vattenmagasiner- ing, för att kompensera säsongvariationerna, bättre planering och priorite- ring av vattenanvändningen. På längre sikt kan det finnas risk för att vattentillgångarnas globala fördelning påverkas av klimatförändringar. Dessa kan orsakas av förhöjd koldioxidhalt på grund av förbränning av fossila bränslen eller nedhuggning av tropisk regnskog.

Ett tilltagande problem i många i-länder är den ökande grundvattenföro- reningen. Eftersom regnvattnet rör sig långsamt ned genom jordlagren tar

det lång tid innan föroreningarna når grundvattnet. När grundvattnet väl förorenats kan emellertid skadan bli mycket långvarig.

Ett uppmärksammat problem i den tempererade zonen är försurningen av ytvatten i områden med kalkfattiga jordar. Detta fenomen är väl manifes- terat i Nordamerika och Nordeuropa. (10) Vattenförsuming har nu även observerats i flera andra områden och drabbar även grundvatten.

Några centrala problem i den globala vattenförsörjningen kan samman- fattas sålunda:

D Människans ingrepp i vattnets naturliga kretslopp har omfattande och svåröverskådliga konsekvenser. D Befolkningsökning och ökad användning av vatten per capita ökar efterfrågan på vatten av olika kvalitet. Regionalt och lokalt blir det allt svårare att tillgodose denna efterfrågan. D I torra och halvtorra klimat leder den periodiska vattenbristen till ständigt upprepade torrårskatastrofer. D Vattnets miljöproblem ökar i bl a många u-länder. Trots omfattande rening i många i-länder är vattenföroreningarna fortfarande påtagliga. D I många i-länder ökar föroreningarna av grundvattnet. Dessa förorening- ar kan bestå under mycket lång tid.

1 .5 Genetiska resurser

Genom evolution har populationer av olika organismer kontinuerligt förbättrat sin energi- och näringsekonomi i förhållande till sin miljö.

Denna förmåga överförs till nya generationer med arvsanlagen. Varje art, ras och population representerar en unik anpassning till en viss miljö.

Jordbruket, trädgårdsnäringen, skogsbruket och fisket bygger på den genetiskt baserade produktionsförmågan hos växter, djur och mikroorganis- mer. Lämplig tillgång på vatten, näring och ljus är nödvändigt för en bra avkastning men det är arvsanlagen som till sist bestämmer den yttersta ramen för produktionshöjningarna.

Förmågan hos arter, raser och sorter att anpassa sig till nya miljökrav ifråga om sjukdomar, klimat, näring, skadedjursangrepp och annan stress beror på hur stor genetisk variationsbredd det finns inom arten eller rasen. Grunden för den genetiska variationsbredden är möjligheten till omkombi- nation av de existerande arvsanlagen, invandring (migration) samt mutatio- ner som producerar ”nya” gener. Det naturliga urvalet innebär att vissa individer kommer att bidra mer än andra till artens eller rasens framtida gensammansättning, därför att de har bättre överlevnads- och fortplant- ningsförmåga. Förädling är möjlig endast så länge man har eller kan skapa ett genetiskt mångfaldigt material. Den genetiska variabiliteten inom arterna är växt- och djurförädlingens arbetsmaterial och förutsättningen för dess framsteg. (13)

Genom ett medvetet urval har människan i årtusenden förbättrat avkastningen hos ett fåtal djur- och växtarter. Ännu i dag utnyttjas endast en bråkdel av alla världens arter och raser. Av ca 80 000 kända ätliga växter har färre än 3 000 betydelse som människoföda. Huvuddelen av mänsklighetens vegetabiliska kaloriintag kommer från knappt 20-talet växtarter (14). Den

globala födoämnesproduktionen domineras av tre arter: vete, ris och majs. Den moderna växtförädlingens resurser har framför allt satsats på några få arter — främst på vete, som i dag omfattar tusentals sorter över hela världen. (15)

Av jordens ungefär 4 500 däggdjursarter hålls endast ett tjugotal som husdjur. Med den genetiska variabiliteten inom enskilda arter som arbets- material har människan kunnat avla fram ett stort antal former och raser. Av ca 9 000 fågelarter används knappt ett tiotal som husdjur, och av ca 20 000 fiskarter odlas endast ett fåtal (karp- och laxarter). (14) Odling av några få ryggradslösa djur (ostron, musslor, räkor, snäckor) har gamla anor. Av omkring 1 miljon insektsarter odlas bara några få (silkesspinnande fjärilar, bin) av större ekonomisk betydelse.

I stället för ett naturligt urval utifrån ekologiska krav utsätts kulturväx- terna och husdjuren för ett mänskligt urval. Systematisk förädling kan accelerera evolutionsprocessen mångtusenfaldigt i vad som bedöms vara en för människan gynnsam riktning.

Sådan förädling medför såväl risker som fördelar. Förädlingen har i regel medfört förändringar eller förluster av funktioner eller beteenden som var livsnödvändiga för den vilda ursprungsarten. Även förädlingen av vissa husdjursraser har medfört ett beroende av människan genom förändring av vissa beteenden.

Under de senaste tiotusen åren har kulturväxterna utvecklats inom ett fåtal områden, där olika ursprungsarter och förädlade former förekom sida vid sida, vilket skapade en bred variation. När växterna spreds med människan över världen utsattes de för varierande jordmån, klimatbetingelser, och sjukdomar. Ett naturligt urval skedde av typer som var anpassade till de nya miljöerna, med påföljd att ett stort antal lokala sorter utvecklades i olika delar av världen. De har sällan hög avkastning men är väl anpassade till det lokala klimatet och jordmånen och har ofta stor motståndskraft mot traktens växtsjukdomar. Inom varje sort var den genetiska variationen bred och förblev så under långa tider. Därmed bibehölls en god förmåga att anpassa sig till förändringar i miljön. Detta tillstånd rådde inom växtodlingen fram till den moderna växtförädlingens uppkomst under 1800-talets senare del. I dag finner man en bred genetisk variation inom växtodlingen endast i områden som föga eller inte alls påverkats av modern jordbruksteknik. En stor mängd lokala former av kulturväxter försvinner i dag i rask takt i samband med att moderna sorter introduceras.

På ett liknande sätt har de tämjda djurens genetiska utveckling genom årtusendena påverkats av klimat, foder, lokala sjukdomar och människans önskemål i fråga om kött, ull, hudar, dragkraft etc. Lantraser uppstod som då och då fick ett nytillskott av arvsmassa genom att människor ofta förde levande djur med sig på resor runt i världen. Genom övergång till moderna högavkastande raser hotas många lantraser av utrotning, särskilt i tredje världen.

Förutom de få arter som människan förädlat är många vilda djur och växter av stor betydelse för skogsbruk, fiske, industri och handel. Vilda trädarter ger oss timmer, pappersmassa, oljor, fibrer, hartser och bränslen. Vilda örter producerar färgämnen, mediciner m m. Vilda djur och naturliga fiskbestånd utgör grunden för jakt och fiske. Vilda insekter bidrar till pollineringen.

De ekonomiskt mest värdefulla vilda djuren torde vara räkor, sill och torsk. Handeln med fisk och fiskeriprodukter ökar också mycket snabbt. Till skillnad från den sedan länge etablerade odlingen av sötvattenfisk, såsom karp, forell och laxöring, är odling av havsorganismer fortfarande outveck- lad.

Det pågår ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete för att mer rationellt kunna utnyttja bl a de laxartade fiskarna för produktion av protein. Dessa produktionsmetoder kan komma att få genetiska effekter på de naturligt levande arterna.

Vilda växter och djur utnyttjas i stor omfattning av den moderna medicinen. Ämnen som produceras av växter, djur och mikroorganismer används direkt i produktion av läkemedel (antibiotika), livsmedel m in eller som utgångsmaterial i och modeller för läkemedelssyntes. Till exempel utvinns ur tuppkammar råvaran för en geleartad produkt som används vid ögonoperationer och mot ledsjukdomar. Det krävs i allmänhet mindre insatser av forskning och kapital för att framställa en kemikalie ur naturmaterial än att syntetisera den. Drygt 40 % av de mediciner som årligen skrivs ut i USA innehåller någon naturlig substans från högre växter (25 %), mikroorganismer (13 %) eller från högre djur (3 %). (16)

Studiet av naturliga substanser och deras effekter ger uppslag till nya kemiska substanser som kan syntetiseras. Inom framför allt den amerikanska cancerforskningen undersöks numera systematiskt extrakt ur tiotusentals växtarter. Av de tusentals föreningar, som tycks vara mer eller mindre verksamma mot cancer och andra sjukdomar, kan någon eller några föreningar visa sig vara tillräckligt effektiva för att kunna bli kommersiellt användbara.

Det vetenskapliga intresset för medicinalväxter har nu i flera årtionden ökat kraftigt över hela världen. Denna forskning har också nytta av det folkmedicinska kunnandet som dock minskar snabbt.

Studiet av biologiska funktioner kan även ge uppslag till tekniska innovationer inom industrin. En vanlig grupp jordbakterier, Thiobacillus, har genom att den omvandlar sulfider till svavelsyra en stor förmåga att lösa metaller ur låghaltiga sulfidmalmer. Ca 3,5 % av all nyproducerad koppar i USA utvinns numera genom en lakningsprocess som utnyttjar dessa svaveloxiderande bakterier. Bakteriell lakning innebär i regel låga investe- ringskostnader och litet behov av arbetskraft. Metoden kan användas för samtliga sulfidmalmer, såsom nickel, zink, kobolt, molybden. (17) Naturens lösningar av hållfasthetsproblem har utnyttjats för byggmaterial, såsom trävaror eller en nu utvecklad lättbetong med god tålighet för jordbävningar som är baserad på kiselalgsskelett2 vars gallerstruktur ger maximal hållfast- het till minimal vikt.

Mångfalden av livsformer på jorden ger praktiskt taget outtömliga möjligheter att hitta nya råvaror och processer. Endast en bråkdel av arterna har börjat undersökas i fråga om struktur och ämnesinnehåll. Antalet växt- och djurarter på jorden, inklusive ett okänd mängd smärre ryggradslösa djur, har uppskattats till omkring 10 miljoner. Endast 1,6 miljoner har fått namn och långt färre har blivit närmare undersökta. Den återstående mångfalden a_v livsformer kan ses som naturföreteelser om vilkas kvalitet, omfattning och möjliga användning mycket litet ännu är känt.

2Radiolarieslam som annars utgör en besvä- rande biprodukt vid skörd av metallnoduler på djuphavsbottnar.

3Hotad av utrotning är ett inte helt preciserat begrepp som anges inne- bära att en art minskar så kraftigt och/eller är så sällsynt att den med bibehållen trend förvän- tas bli utdöd inom en överskådlig framtid.

Inom jordbruket ersätts nu i rask takt en mängd lokala växtsorter och djurraser av några få sorter och raser över stora områden. Av t ex Europas och medelhavsländernas 145 boskapsraser riskerar i dag 115 att försvin- na.(18) Grödor och raser med smal genetisk bas blir känsliga för sjukdomar och andra försämringar i livsbetingelserna.

Genom skogsavverkning, kemikalieutsläpp, krig, urbanisering, uppodling och andra former av mänsklig verksamhet hotas i dag minst 25 000 växtarter och mer än 1 000 arter och underarter av vilda däggdjur, fåglar, groddjur, kräldjur och fiskar av utrotning3. Därtill kommer svårberäkneliga förluster av små ryggradslösa djur, särskilt mollusker, insekter och koralldjur, vilkas livsmiljö håller på att försvinna. (14)

En trendframskrivning av nuvarande utveckling tyder på att mellan en halv och en miljon arter kommer att utrotas fram till sekelskiftet. Siffran kan vara kraftigt underskattad eftersom tropiska arter är dåligt kända. Mellan 70 och 90 % av alla växt- och djurarter torde finnas i de tropiska skogarna, som nu avverkas i rask takt. Snabbast avverkas låglandsregnskogen som är den artrikaste av jordens skogar.

Dessutom visar bl a studier på vilda växter hur flera arter trots att de ej minskat i utbredning har förlorat så mycket av sitt genmaterial på grund av samhällets påverkan att deras förmåga att överleva i en förändrad miljö avsevärt försvagats.

Att arter försvinner är i och för sig en naturlig process. Under livets historia på jorden har nya arter uppkommit och gamla försvunnit. Fauna och flora i ett visst tidsutsnitt är resultatet av en balans mellan nybildning och utdöende. Människan utrotar emellertid arter i en takt som är mycket snabbare än under de mest oroliga geologiska tidsperioderna, i varje fall under den tidsrymd då däggdjuren funnits. Det finns däremot inget som talar för att artbildningen har ökat i en takt som skulle kunna kompensera den av människan orsakade utrotningen. (19)

Ett mått på omsättningshastigheten kan man få genom att beräkna den s k halveringstiden, dvs den tid som åtgår för att antalet arter skall minska till hälften. Under mycket aktiva tidsåldrar har halveringstiden för däggdjurs- faunor varit av storleksordningen 1 1/2 miljon år. Utrotningen av däggdjur och fåglar sedan 1600—talet innebär en halveringstid för dessa grupper av storleksordningen 10 000 år. Den utrotning som människan orsakat har under dessa århundraden förlöpt ungefär hundra gånger snabbare under det senaste årtiondet tusen gånger snabbare än under perioder som betecknas som ”geologiska katastrofer”.

Bland de viktigaste problemen angående genetiska resurser bör näm- nas:

El Genom mänskliga aktiviteter hotas en mängd arter av utrotning. D Endast en bråkdel av jordens djur- och växtarter har utnyttjats av människan i förädlingsarbetet. Kunskapen om möjligheter och begräns- ningar härvidlag är föga utvecklad. El Inom de näringar som använder sig av djur och växter riskerar många växtsorter och djurraser att försvinna och därmed den genetiska variationsbredden att smalna. D I förådlingsarbetet utsätts kulturväxter och husdjur för ett mänskligt urval, vilket utöver fördelarna också är förenat med risker, exempelvis

förluster av funktioner och beteenden som var livsnödvändiga för den vilda ursprungsarten.

1.6 Jordbruk

Jordbruksmarken används i dag i huvudsak för produktion av livsmedel och djurfoder men även för fiber- och energiproduktion samt för produktion av varor som exempelvis kaffe, te, kakao, vin, opium och tobak. De förändringar i jordbruksareal som ständigt pågår har under vissa perioder varit stora lokalt. Möjligheterna att öka arealen odlad mark anses vara goda, trots därmed förknippade problem. På längre sikt minskar dock möjlighe- terna på grund av jordförstöring (särskilt ökenbildning) samt konkurrens från skogsbruk och urbanisering.

Med nuvarande trender i fråga om befolkningstillväxt, jordförstörelse och nyodling beräknas enligt en FN-prognos att jordbruksarealen per person skulle halveras till år 2000. När det gäller frågan om hur den totala livsmedelsproduktionen skall ökas är dock arealens omfattning ej av samma betydelse som jordbruksmarkens produktivitet och användningssätt. En hektar åker i Sverige ger med nuvarande brukningssätt mer än tre gånger så mycket spannmål som en hektar i u-länderna.(3) Andelen odlingsbar mark som utnyttjas för livsmedelsproduktion varierar starkt mellan olika regio- ner.

Om marken används för livsmedelsproduktion för direkt mänskligt bruk, blir den för människan nyttiga avkastningen (uttryckt som energi i föda per yt- och tidsenhet) i allmänhet större än om marken används för bete eller foderproduktion och avkastningen tas ut i form av kött och/eller mjölk. I denna beräkning har hänsyn ej tagits till externa energiinsatser för vidareförädling. Hänsyn måste även tas till de kvalitetsskillnader som kan finnas mellan vegetabiliska och animaliska livsmedel, t ex i fråga om innehållet av aminosyror och spårämnen. I länder med livsmedelsbrist används därför ofta en betydligt större andel av åkermarken för direkt produktion av livsmedel (ris, rotfrukter, grönsaker) än i exempelvis vårt land.

Klimatbetingelser, jordförhållanden, risk för erosion och jordförstöring kan dock göra spannmåls- och grönsaksodling omöjlig eller olämplig. Val] i Växtföljden kan också väsentligt underlätta strävandena att bibehålla jordens kvalitet. På oländig mark, som inte kan bearbetas med jordbruksmaskiner, är bete ofta det enda alternativet.

Det finns möjligheter att öka jordbruksmarkens avkastning genom ökad kunskap (bl a om markekosystemens funktion), ökad näringstillförsel och konstbevattning, effektivare bekämpning av skadegörare samt genom bättre sorter och teknik. En utökning av arealen och ett effektivare utnyttjande av befintliga arealer kan också ge väsentliga bidrag till en ökad avkastning. Många hinder finns dock som försvårar en höjning av jordbrukets produktivitet. Bland de största är de politiska och ekonomiska hindren.(20) De som bäst behöver öka avkastningen har inga pengar att investera för att höja produktiviteten och minska efterskördsförlusten. (1)

De ekologiska konsekvenserna av ett intensifierat jordbruk är svåra att

bedöma, men kan komma att utgöra ett hinder för ökad livsmedelsproduk- tion. Betning, nyodling och jordbearbetning kan framför allt i torra regioner leda till erosion och ökenbildning. Uppodling av branta sluttningar kan leda till att jorden spolas bort av vatten. Nedhuggning och uppodling av tropiska regnskogar resulterar ofta både i markförstöring och klimatförändringar. Ökad bevattning leder under vissa förhållanden till saltanrikning i åkermar- ken eller att grundvattenförråden uttöms. I tropiska och subtropiska områden bidrar bevattning och bevattningsdammar också till att parasiter och vattenburna sjukdomar sprids som aldrig förr. Intensiv växtnäringstill- försel kan ge upphov till yt- och grundvattenförorening. Rester av bekämpningsmedel kan i naturen utgöra en risk såväl för människors hälsa som för störningar i ekosystemen. Ett intensivare jordbruk kan leda till utrotning av växt— och djurarter. Slutligen kan introduktionen av ny kapitalkrävande jordbruksteknologi skapa svåra sociala omställningspro- blem på landsbygden främst i u-länderna.

Energiproduktion från grödor har på vissa håll börjat konkurrera med livsmedelsproduktionen om markens utnyttjande. I såväl Brasilien som USA är produktion av drivmedel med säd, sockerrör och sojabönor som råvara redan igång. Forskning inom detta område har kommit långt i flera länder.

Några av de viktigaste hindren för en livsmedelsproduktion som är bättre anpassad till angelägna behov kan sammanfattas sålunda: Ci Med fortgående befolkningstillväxt och jordförstöring kommer jordbruk- sarealen per person att minska även med hänsyn tagen till nyodling. D U-länderna har otillräckliga ekonomiska resurser för att investera i produktivitetshöjande och skördeförlustdämpande åtgärder. Cl Intensiva jordbruksmetoder kan skapa ekologiska problem, tex erosion och försaltning av jordar. El Odling av njutningsmedel och energigrödor, kommunikationer, bebyg- gelse m m konkurrerar med livsmedelsproduktionen om åkermarken.

1.7 Skogsbruk

Jordens skogstillgångar har uppskattats till ca 300 miljarder m3. Det globala uttaget av virke har beräknats till ca 2,5 miljarder m3/år. Det i dag teoretiskt möjliga uttaget har bedömts vara ca 2,5 % av det totala virkesförrådet, dvs 7,5 miljarder m3/år. På mycket lång sikt och med ett mer intensivt skogsbruk tyder de teoretiska beräkningarna på en möjlig avverkningsnivå på 15 miljarder m3/år, dvs ett sexfaldigande av dagens uttag (3).

Beräkningar över det praktiskt möjliga uttaget visar på en fördubbling av dagens avverkning år 2000. Mot denna prognos kan dock en rad invänd- ningar anföras.

Bedömningarna av efterfrågan på träråvaror fram till år 2000 går isär. Medan FAO 1975 anger att efterfrågan på träråvaror kommer att uppgå till 5,4 miljarder m3 är 2000 slutar andra beräkningar på över 8 miljarder m3. De senaste åren har efterfrågan på träråvaror för industriändamål legat under de lägsta prognoserna; en utveckling som mot bakgrund av de senaste ekonomiska framtidsbedömningarna kan komma att fortsätta. För u-

ländernas del beräknas det årliga behovet av brännved, främst för hushållsbehov, att öka med ca ] miljard m3 fram till år 2000, vilket innebär en fördubbling jämfört med i dag. (21) Dessa behov kommer att bli mycket svåra att tillfredsställa med hänsyn till knappheten på skog och de negativa ekologiska effekterna av en fortsatt exploatering i dessa länder.

Den ständigt minskade tillgängligheten av virke påverkar också de möjliga utbudsökningarna. Tendensen över hela jorden har varit att i första hand exploatera de företagsekonomiskt och kortsiktigt mest attraktiva skogarna. Detta gäller i första hand val av trädslag, kvalitet, ekonomisk och ekologisk tillgänglighet men också andra tillgänglighetsaspekter. Om flera tillgänglig- hetskriterier tillämpas är det sannolikt att uppoffringarna för varje utökning av avverkningsvolymen kommer att bli successivt större och i hög grad påverka framtida utbud.

Insikten om att skogen har många värdefulla funktioner som exempelvis temperatur- och vattenregulator, naturlig genbank, rekreationsobjekt, producent av andra råvaror (energi, vilt, svamp, bär m m) tycks ha ökat på senare tid och kan komma att begränsa utbudet av vedråvara.

De ekologiska konsekvenserna av dagens skogsbruk är, främst i tropiker- na, allvarliga. Tropiska skogsområden exploateras i snabb takt och en konsekvens av detta är bl a att tiotusentals arter och underarter utrotas varje år. F arhågorna för att den blottade marken kan komma att ligga improduktiv under långa tider har besannats. I u-länder med knappa skogsresurser är trycket nu mycket hårt på den kvarvarande skogen, vilket inte bara äventyrar tillgången på skog utan också livsmedelsförsörjningen. När skogen minskar förändras vattenhushållning och klimatbetingelser varigenom benägenheten ökar för översvämningar och jordförstörelse genom vatten- och vinderosion. Brist på ved leder dessutom till att torkad gödsel, som kunde ha återförts till jordbruket, i stället används som bränsle. En hård exploatering av skogen i dessa länder medför också risker för långsiktiga globala klimatförändring- ar.

Några centrala problem för hushållningen med jordens skogar är: B Skogsavverkning utan efterföljande föryngrings- och skogsvårdsåtgärder är fortfarande en vanlig metod. El Skogarna i u-länderna bedöms minska med över 1 % per år, vilket bl a beror på en ökning i behovet av brännved. El Minskningen av jordens skogsarealer förändrar klimatet mot ökad torka och ökenbildning och förväntas via påverkan av atmosfärens koldioxid- halt bidra till framtida globala klimatförändringar. EI De tropiska regnskogarna avverkas i snabb takt och därmed försvinner tusentals växt— och djurarter varje är.

1.8 Fiske och valfångst

Fisket gav vid slutet av 1960-talet mer protein än hela världens nötköttspro- duktion. Uttagen av livsmedel genom olika former av vattenbruk har ökat ca 18 gånger under perioden 1900 1970. En fördubbling av dagens fångster brukar anges som tekniskt och biologiskt möjlig. (1)

Risken för överfiskning är i dag överhängande i vissa områden och för vissa

arter. Islandssillen fiskades för hårt under 1960-talet men genom fiskerest- riktioner kunde beståndet återhämta sig. För nordsjösillen är situationen allvarlig. De kraftiga begränsningar av fiskemöjligheterna som införts under senare år beräknas dock på sikt kunna rädda nordsjösillen om de kan upprätthållas.

Valfångsterna har drastiskt minskat från ca 2,5 miljoner ton 1930 till endast 0,3 miljoner ton under slutet av 1960-talet. För flera valarter är utrotnings- risken nu akut. Valarna är effektiva omvandlare av sådana födoresurser som människan har svårt att utnyttja. Om valbeståndet ej försvinner beräknas de kunna ge ett livsmedelstillskott på minst 2,5 miljoner ton per år. (22)

Havens bidrag till människans proteinförsörjning skulle kunna ökas om vi åt mer av de arter som nu traditionellt inte äts i större utsträckning, t ex bläckfisk och musslor. Den stora livsmedelsreserven i haven i dag torde vara bläckfiskar. Årsfångsterna av bläckfisk uppgår till ca 1 miljon ton, medan det möjliga uttaget uppskattas till mellan 7,5 och 100 miljoner ton.

Det möjliga uttaget av musslor är mycket stort jämfört med det möjliga uttaget av fisk från samma område på grund av att musslan befinner sig på lägre nivå i näringsväven (se II: 1). Musslor är därför en betydande potentiell proteinkälla. (23)

Det bör observeras att havsfiske generellt kräver ca tio gånger större energiresurser per utvunnen energienhet än kust- och insjöfiske (för vilka kvoten insatt hjälpenergi utvunnen födoenergi är ungefär 1). (24)

Omkring en tredjedel av värdens fiskefångst används som djurfoder i de rika länderna samtidigt som en fjärdedel av jordens befolkning lider av proteinbrist. Fiskmjölet tillverkas dels av avfall från fiskindustrin, dels av fisk som inte finner avsättning till människoföda (p g a att befolkningen i de områden fisken fångas inte vill äta den och att det inte är ekonomiskt möjligt att transportera fisken till tänkbara konsumtionsområden).

Möjligheterna torde sammanfattningsvis vara goda att öka produktionen av livsmedel genom bättre utnyttjande av vattnen och deras levande organismer. Det finns också en rad begränsningar för en sådan utveckling, bl a: El Risk för överfiskning föreligger för vissa fiskarter och i vissa områden.

El Flera valarter är nu nära utrotning. El Föroreningar från industrier, utsläpp av olja till havs samt mineral- och oljeutvinning från havsbotten stör produktionen av livsmedel från sjöar och hav. (22) D Traditionsbundna kostvanor förhindrar ett optimalt utnyttjande av havets växter och djur. D Vattenbruk, dvs odling av fisk, skaldjur, alger m m, är ännu ej särskilt utbrett, dels beroende på kunskapsbrist, dels därför att tillgänglig kunskap ej utnyttjas.

Referenser till III:1

1 Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från Resurs- och råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 2 FN:s befolkningsfond (UNFPA). Befolkningsrapport 1981. El Shaks, S : ”The population bomb and urbanization”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s”, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 94-96. 3 Förnyelsebara råvaror. Sekretariatet för framtidsstudier. Rapport 304. Stockholm 1976.

Lappé, F M & Collins, J: Mat åt alla. Stockholm 1978. 4 Ref (1), sid 90. 5 Hollander, E: Icke-förnyelsebara råvaror. Rapport 311. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 6 Malmer och metaller. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1979:40. 7 Tamm, G: ”De perifera resurssystemeni socialantropologisk belysning”, i Naturresurser— några perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén. 1981. 8 Energi i utveckling. Program för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet 1981/82-83/84 (EFUD 81). SOU 1980:35. 9 Att förstå kol. Rapport 416. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1978. 10 Vattenavsnittet är i huvudsak baserat på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 197928. 11 Obeng, L E: ”The control of pathogens from human waste and their aquatic vectors", in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 106-108. 12 Arrhenius, E: ”Multipurpose use of water”, Ambio Vol VI, No 1 1977, p 59—62.

13 Genbank för jordbruk och trädgårdsnäring. Betänkande av genbanksu- redningen. DsJo 1975:5. Bevarande av genresurser hos husdjur. Betänkande av genbanksutred- ningen. DsJo 1980:6. 14 Myers, N: The Sinking Ark. A New Look at the Problem of Disappearing Species. Pergamon Press, 1979. Myers, N & Ayensu, E S: ”Reduction of biological diversity and species loss”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 72-74. 15 FAO Production Yearbook 1977. 16 Allen, R: Världen måste räddas nu. SNF/Liber. Stockholm 1981. s 126. 17 Bergh, Å: ”Bakteriell gruvdrift”, Kemisk tidskrift, nr 12 1981. 18 Pilot Study on Conservation ofAnimal Genetic Resources. FAO/UNEP. Rom 1975. 19 Myers, N & Ayensu, E S: ”Reduction of biological diversity and species loss”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 72-74. 20 Andra hinder redovisas exempelvis av FN:s Conference on Agrarian Reform and Rural Development, 1979.

21 Map of the Fuel Wood Situation in the Developing Countries. FAO. Rom 1981. 22 Havet och havsresurserna. Rapport 306. Sekretariatet för framtidsstudi- er. Stockholm 1976.

23 Svensk akvakultur. Forskningsrådsnämnden, 1980. 24 Svedin, U & Aniansson, B (red): Jordbruk och samhälle. Rapport 35-S. Delegationen för långtidsmotiverad forskning. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1980.

III:2 Naturresurser i Sverige — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Mot bakgrund av beskrivningen av den globala naturresurssituationen i kapitel III:1 diskuteras i detta kapitel naturresursläget i Sverige. Liksom i det globala kapitlet söker vi beskriva tidsförlopp och förändringar i naturresurs- tillgången, hanteringen och användningen av resurserna samt begränsningar och problem i den totala hanteringen av naturresurser. För sådana naturresurser som ej behandlats i det globala avsnittet anges några karaktäristiska drag.

2.1 Mineral

Som tidigare påpekats, kan man skilja på tre olika grupper av mineral: bränslemineral, malmmineral och industrimineral. Eftersom bränslemineral utvinns i mycket liten omfattning i Sverige (observera dock torv och skiffer), kommer de ej att behandlas i detta kapitel (jfr III:1).

Sverige har gott om flera mineralresurser. Under perioden 1965 — 75 svarade malmer och metaller, inklusive mellanprodukter samt halvfabrikat av metaller, för ca 15 % av Sveriges utrikeshandel. Utrikeshandeln med malmer och metaller minskar långsamt såväl i omfång som i andel av total utrikeshandel. Export och import har Värdemässigt legat på ungefär samma nivå (10—12 miljarder kr/år) de senaste åren. Sverige har ett överskott i handeln med obearbetade malmer och sliger, men ett underskott när det gäller bearbetade malmer. (1)

När det gäller malmmineral har Sverige, på grundval av i dag prospekte- rade mineraltillgångar, självförsörjningskapacitet endast vad gäller bly, silver, guld, zink och järn. Dessutom brötsi Sverige under 1970-talet malmer för produktion av metallerna: mangan, nickel, volfram och koppar. Fyndigheter finns även av kobolt, molybden, vanadin och titan, men ingen nämnvärd brytning av dessa har skett under 1900-talet. Reservernas storlek ärinte särskilt väl kända. Vanadin kan också utvinnas från oljeförbrännings- rester. I övrigt är vi helt beroende av import.(1) Den nu aktuella trenden mot ökad totalprospektering kommer sannolikt att öka reserverna av mer sällsynta malmmineral och ge möjlighet att minska importberoendet.

Den återstående livslängden för svenska, brytvärda malmtillgångar beräknades 1975 till: järn 49 år, koppar 52 år, zink 39 år och bly 32 år (1). Beräkningen baserades på dåvarande baspris och antagandet att det årliga uttaget kvarstår på 1974 års nivå. Sådana statiska uppgifter kan emellertid

endast ge en vag uppfattning om de verkliga tillgångarnas storlek. Förändringar i olika tillgänglighetskriterier, teknik etc kan förändra priset och därmed brytbarheten av olika fyndigheter.

Legeringsmetallerna molybden, volfram och kobolt är nödvändiga för svensk stålindustri. De importeras till nästan 100 %. Den förväntade ökningen av efterfrågan nationellt och globalt gör därför att mineralpolitiska utredningen har betecknat dessa metaller som ”mycket kritiska”. Denna oro förstärks av att produktionen av dessa metaller är koncentrerad till ett fåtal länder och intressenter. Mot delvis samma bakgrund angavs situationen för mangan, krom och titan som kritisk. Mineralpolitiska utredningen ansåg därför att ”stora insatser bör göras i syfte att hitta nya fyndigheter av legeringsmetallernas malmer” (2).

När det gäller industrimineral kan försörjningen på kort sikt betraktas som väsentligt säkrare än för malmmineral. De vikt- och Värdemässigt största industrimineralen var under 1970-talet gruppen sand, grus och sten till byggnadsverksamhet. Andra viktiga industrimineral som används inom den kemiska industrin är koksalt, svavelkis, fosforråvaror och kalksten. Den svenska kemikalieindustrins behov av industrimineral tillgodoses med inhemsk råvara endast vad gäller svavelkis och kalksten. Basråvarorna koksalt, fosforråvaror, kaliumsalter och borater är uteslutande importerade. (3)

Den totala uttagna mängden av industrimineral är mer än dubbelt så stor som det totala uttaget av malm. Industrimineral kan genom nya och förbättrade processer ersätta metaller på vissa områden. Uttaget av industrimineral kommer därför sannolikt att öka.

Med de metoder som använts hittills ger malmbrytning upphov till avsevärda miljöstörningar. Malmbrytning har direkt inverkan på biosyste- met främst genom: D förstöring av matjord- och växttäcke vid brytning och vid byggande av processanläggningar och transportvägar D förändring av grundvattenivån El föroreningsutsläpp i luft, mark och vatten

Utsläpp till vatten består huvudsakligen av processvatten från anriknings- verk, dränage- och dagvatten från industriområden och restupplag, samt vatten som länspumpats från gruvor. Ämnen som ingår i sprängämnen och anrikningsprocesser samt oljor som använts i produktionen i gruvan ingår i utsläppen. De allvarligaste föroreningarna kommer från brytning och anrikning av sulfidmalmer och skiffer, då salter av tungmetaller som koppar, bly, kadmium och kvicksilver släpps ut i recipienten. (4) (5)

Förvaringen av den stora mängden restprodukter från anrikningen av låggradiga sulfidmalmer och skiffer är ett stort och svårlöst miljöproblem. Genom vittring i de finkrossade resterna oxideras svavlet i sulfiden till svavelsyra. Detta försurar det genomsipprande lakvattnet så att metaller går i lösning och förorenar omgivningarna. Restprodukterna förvaras i dag i sandmagasin, där man försöker minska utlakningen genom att hindra vatten från att flöda genom materialet. Förvaring i vattendammar har också föreslagits.(5) Nu tillämpad teknik kan emellertid inte fullständigt avskilja sådana magasin från nederbördsvatten. Tungmetaller kommer därför i

sådana magasin att lösas ut under hundratals år. (4) (5) I takt med att allt låggradigare malmer bryts ökar mängden restprodukter.

(4)

Det finns stora tillgångar av malmer, grus, sand, olja och gas på och i havsbottnarna. Utvinning av dessa medför bl a utsläpp av slam, närsalter och tungmetaller, vilket kommer att påverka den marina miljön över stora områden. Bland annat kan lekområden skadas för sådana fiskarter som lägger rom på botten. Grumling av vattnet kan skada vattenorganismernas andningsorgan och hindra ljuset från att tränga ner. Vid täkt kan giftiga substanser (t ex klorerade kolväten och tungmetaller) frigöras från botten— sedimenten och spridas i havsekosystemen. (6)

Prospektering efter sand och grus sker för närvarande i Öresund och utefter Östersjöns kuster. (7)

Vissa malmer och bergarter som diskuterats för utvinning av legeringsme— taller ligger inom hittills orörda fjälltrakter, inklusive vissa nationalparker. Ett exempel är peridotit för utvinning av främst nickel. Vid metallutvinning ur svenska peridotiter måste stora volymer brytas, vilket kraftigt kan påverka

naturmiljön.

Ett antal mineral kan utvinnas ur alunskiffer. Områden rika på alunskiffer är Österlen, Öland, Billingen och Närke. I Närke har konflikter uppstått med jordbruks— och naturvårdsintressen vid tidigare brytning.

Vid all brytning under grundvattenytan sker en tillströmning av vatten till brottet från sidorna. Vattnet pumpas upp och förs i regel bort som ytvatten, vilket får till följd att grundvattenytan sänks.

[ och kring befolkningscentra har grustillgångarna utarmats. Grusåsar fungerar som vattenreservoarer. I takt med att grusåsarna försvinner kring tätorterna minskar vattentillgången i naturliga och skyddade vattenmaga-

sm.

Några problem i den framtida mineralförsörjningen är: B Ökande konkurrens från andra samhällsintressen såsom jord- och skogsbruk, vattenförsörjning och naturvård kan begränsa brytningsmöj- ligheterna.

El Konflikter mellan samhällets behov av information om tillgångar och gruvindustrins behov av konkurrensskydd för prospekteringsresultat

m. m.

D Världshandeln med mineralråvaror kan i allt högre grad komma att kännetecknas av protektionistiska tendenser. D Få aspekter av en satsning på återvinning av metaller och mineral från avfall har penetrerats. D Vårt utlandsberoende när det gäller viktiga legeringsmetaller och vissa

industrimineral. EI Resthanteringen vid malmbrytning och anrikning ger upphov till långsik- tiga miljöstörningar särskilt vid hantering av sulfidmalmer och skiffer. D Det saknas ännu ett modernt heltäckande kartverk över Sveriges berggrund och jordarter. E! Forskning och teknisk utveckling avseende metallåtervinning har begrän-

sad omfattning.

Il MWh = megawattim- me, betecknar en miljon wattimmar (106 Wh), i mer vardagsnära mått är 1 MWh = ett tusen kilowattimmar (1 000 kWh).

lTWh = terawattim- me, betecknar ett tusen miljarder wattimmar (1012 Wh), vilket är det samma som en miljard

kilowattimmar (1 000 000 000 kWh).

2.2 Energi

Såväl behovet av energiråvara som den andel av energiråvaror som behöver importeras är givetvis starkt beroende av energiproduktionssystemets utformning. Hit hörande frågor har på grund av omfattande förändringari de ekonomiska och politiska begränsningarna för användning av främst olja och uran under det senaste årtiondet bearbetats i ett flertal utredningar och verk — från energi- och miljökommittén och energikommissionen till 1981 års energikommitté varav den sistnämnda skall ge underlag för nästa stora energipolitiska beslut (5) (8-11). Här skall vi utöver en beskrivning av energitillförselns förändring över tiden främst behandla de begränsningar som sätts av energisystemets påverkan på annan naturresurshantering, samt påverkan på miljö och på människors hälsa. Några av dessa frågor behandlas också i mer detalj i kapitel III:4.

Energitillförsel

Energitillförseln till det svenska samhället har ökat kraftigt sedan 1850-talet. Då användes i genomsnitt ca 3,5 MWhl per år och person i form av ved och något kol. Med en befolkning på 3,5 miljoner omsattes totalt drygt 12 TWh1 energi per år. År 1945 uppgick den årliga energitillförseln i Sverige till ca 17 MWh per person, eller totalt ca 120 TWh. I mitten av 1950-talet hade den ökat till ca 175 TWh per år och tio år senare till ca 300 TWh per år. Tillförseln fortsatte att växa, om än i något avtagande takt, fram till 1975 och var då uppe i drygt 400 TWh per år. (9) (12)

Sedan 1975 har energitillförseln i Sverige i huvudsak legat på en oförändrad nivå. Den årliga tillförseln var 1980 416 TWh eller 50 MWh per person (exkl vedbränsle för bostäder).

Av denna energitillförsel svarade importerad olja för ca 65 %, den inhemska vattenkraften för ca 14 %, ved, bark och lutar (energirik restprodukt som uppstår vid kokning av massaved) för ca 9 %, samt importerad kol för ca 5 %. Kärnkraften, som hittills baserats på importerat uran, bidrog med den resterande delen (ca 6 %) av energitillförseln.(9) (13) Sedan dess har kärnkraftsandelen ökat till drygt 9 % och andelen importerad olja minskat till ca 62 %. (14)

I statistiken redovisas användningen av energi uppdelad på industri, samfärdsel och handel-hushåll. Användningens fördelning mellan dessa sektorer har legat förhållandevis konstant fram till 1965. Handelns och hushållens andel har pendlat runt 40 % av den totala användningen ända fram till i dag, medan industrins andel legat på ca 45 % fram till 1965, varefter den successivt minskat till ca 39 %. Samfärdselsektorns andel var fram till 1965 ca 15 %. 1980 hade den ökat till ca 20 %. (9) (13)

Fram till 1930 var Sverige till mer än 50 % självförsörjande i fråga om energi och under andra världskriget t o m till 75 %. Sedan dess har självförsörjningsgraden sjunkit till ca 20 %, samtidigt som den totala användningen mer än trefaldigats. En viktig förklaring till denna utveckling är den rikliga tillgången på billig olja under denna period.

Oljekriserna under 1970-talet, den energidebatt som därmed startades. energikommissionens arbete och folkomröstningen om kärnkraft 1980

utlöste en kursändring i energipolitiken. Denna nya inriktning kommer bl a till uttryck i 1980/81 års energiproposition (13), som i huvudsak togs av en enig riksdag. Propositionen utgår från att kärnkraften skall avvecklas under en 30-årsperiod, att förbrukningen av olja skall minskas kraftigt och att inslaget av inhemska och flödande energikällor skall öka. Åtgärder och styrmedel anvisas för denna inriktning med betoning av en effektivare energihushållning, kraftfull satsning på forskning och utveckling av inhem- ska och flödande energikällor samt krav på att miljökonsekvenserna skall vara väl kartlagda och säkerhetsmarginalerna väl tilltagna innan nya energikällor tas i bruk.

Påverkan på miljö och hälsa

Utvecklingen inom energiområdet efter 1980 följer i stort sett de ovan angivna riktlinjerna även om snabbheten att nå de olika enskilda målen kan variera. En någorlunda säker prognos för den långsiktiga utvecklingen kan dock ännu inte ges. Inom ramen för hittills fattade politiska beslut kan därför det framtida energisystemet få vitt skilda utformningar.

Denna utformning har stor betydelse för såväl annan naturresurshantering som för miljöskydd och hälsoskydd. Här beskrivs kortfattad några av de olika former av påverkan på miljö och hälsa samt på annat naturresursutnyttjande som kan ge begränsningar i tillgänglighet av olika energiformer och därigenom kan påverka energisystemets utformning.

Hälso- och miljöeffekter kan delas in i några väl preciserade huvudgrup- per. (5)

1. Olyckor som ger stora omedelbara effekter med kort varaktighet. Exempel: vattendammsbrott, gasexplosion.

2. Engångsföreteelser med stora konsekvenser som innebär långvariga och fördröjda effekter på hälsa och miljö. Exempel: kärnkraftshaveri, haveri av oljetanker och oljekällor

3. Omfattande opåverkbara eller svårrestaurerade ekologiska störningar, orsakade av utsläpp från energiproduktionsanläggningar exempelvis: koldioxid — effekter på klimat (se III:4.3), svavelutsläpp försurning och dess följder (III:4.5 samt bil 3), kväveoxider försurning, grundvatten- förorening, eutrofiering i havskustområden (III:4.4), oxidanter — växt- skador.

4. Hälsoeffekter på nuvarande och kommande generationer av utsläpp från energiproduktion. Exempel: cancerframkallande rökgasutsläpp gene- tiska skador, kväveoxider — kroniska luftvägsskador (III:4.4), oxidanter och försurning kvicksilverförgiftning via fisk (III:4.8), bensinbly kronisk och akut förgiftning (III:4.1).

Utöver störningar på hälsa och miljö kan valet av energiproduktionssystem också komma att begränsas av konkurrens om råvaror nu och i framtiden från andra utnyttjare av samma naturresurs. Som exempel kan nämnas konkur- rens med Skogsindustri om vedråvara (bil 3), med livsmedelsindustri och framtida bioteknisk industri om odlingsmark (bil 3), samt med petrokemisk industri om kol och olja, om användningen av dessa råvaror starkt begränsas av hänsyn till koldioxidökningen i atmosfären.

På grundval av nuvarande information har begränsningar för olika energiproduktionssystem, utöver de ekonomiska och tekniska, angetts och i varierande grad påverkat energipolitiska beslut. (5)

Således anges som begränsningar för kärnkraft främst risken för stora olyckor med långsiktiga konsekvenser samt problem med hanteringen av icke-nedbrytbart avfall som kan ge effekter på genmaterialet.

För fossila bränslen domineras diskussionen av försurande svavel- och kväveoxidutsläpp och dessas påverkan på mark, vatten, växtlighet och djurliv, anrikning av tungmetaller och avfallshantering. Risken för klimat— störningar orsakade av förhöjda koldioxidhalter i atmosfären har visserligen diskuterats men ännu ej varit styrande för beslut inom energisektorn (se även III:4.3).

Begränsningar för användning av biomassa för energiproduktion som diskuterats är landskapspåverkan och konkurrens om råvaran och mark från andra nyttjare av dessa resurser.

För all förbränning har sambandet med cancerförekomsten diskuterats. Energisystemets bidrag till denna sjukdom hänvisas nu främst till bilavgaser i tätorter. Dessa anses också bära huvudansvaret för all direkt påverkan på folkhälsan av energisystemet. (5) (8-9) (15)

Vattenkraftutbyggnadens begränsning består i hänsyn till landskapspåver- kan, ekosystemstörningar och därmed sammanhängande störningar bl a för fiske och rennäring.

För energiutvinning direkt ur solstrålning samt vindkraft anges huvudsak- ligen landskapspåverkan som tänkbar begränsning utöver de möjliga tekniska och ekonomiska begränsningarna.

De här ovan diskuterade effekterna avser endast energitillförsel. Härtill kommer möjligheterna att minska energianvändningen genom effektivare energiutnyttjande. Hushållningen har stimulerats av de efter 1973 höjda energipriserna och av den tekniska utvecklingen. Energisparandet kan åstadkommas i den takt infrastrukturella hinder undanröjs genom att äldre industranläggningar och byggnader ersätts eller anpassas. Omfattningen av denna möjliga hushållning anses vara betydande. (17). En ökad energihus- hållning leder givetvis till minskade konkurrenseffekter gentemot annan naturresurshantering och även minskade miljö- och hälsoeffekter. (9)

Några problem av betydelse för relationen mellan energisystem och andra naturresurshanteringssystem samt för miljö- och hälsoskydd är: B Miljö— och hälsoeffekter av energiproduktion har i allmänhet ej bedömts i relation till önskad produktion i form av nyttiggjord energi.

Därigenom har jämförelser i huvudsak gjorts mellan olika energipro- duktionssystem. Hushållningens roll för hälso- och miljöeffekter har ej beaktats i lika hög grad. D Material för värdering av hälso- och miljöeffekter har med få undantag framtagits och utnyttjats för belysning av olika isolerade delfrågor som exempelvis tätortstrafikens miljöproblem, möjligheter att acceptera en avsevärt ökad kolförbränning, karaktärisering av rökgasutsläppen från små fastbränsleanläggningar, braskaminer o dyl eller riskbedömning för nyttjande av förnyelsebara bränslen.

Vägning mellan flera olika verksamheter som ger likartade emissioner görs ej i tillräcklig utsträckning (exv risken med exposition för cancer—

framkallande kolväten från förbränning, aluminiumverk, samt rökning). Motsvarande vägning mellan olika delar av energisystemet (exv fasta anläggningar — tätortstrafik) görs ej heller i tillräcklig grad. D Studier av olika miljöproblem knutna till energisystemen analyserar enstaka effekter, såsom effekter av koldioxidutsläpp till atmosfären, svavelnedfall, mutagenicitet, carcinogenicitet, effekt av kväveoxider på lungfunktioner, effekt av blyföreningar på hjärn- och nervfunktioner och fortplantningsfunktioner, effekter av försurning, kvicksilver, kadmium etc på främst vattenekosystem.

Insatserna för väghing och värdering av dessa olika effekter mot varandra i olika tänkta energiprogram har däremot varit avsevärt mindre. El Ett flertal biologiska och kemiska testsystem föreligger, med vilka man kan mäta olika parametrar i hälso- och miljöeffekter. Detaljerade mätmetodikstudier har också genomförts som exempelvis analys av polyaromatiska kolväten i olika medier, mätning av kväveoxider i luft, analys av tungmetaller som bly, kadmium, kvicksilver i vatten, luft och biologiskt material, analys av reaktiva mutagena och cancerogena metaboliter i olika biologiska system.

Betydelsen av dessa, använda var för sig eller i sammanvägningar, för bedömning av den verkliga risken av en exposition är emellertid ej väl preciserad. D Man har i liten utsträckning sökt väga ”delansvar" för olika samverkande faktorer. Någon form av känslighetsanalys av dessa ”delansvar”, särskilt de olika samverkande och motverkande faktorer som kan hänvisas till olika oberoende system, har knappast företagits. (Exempelvis: emission av cancerogener, gentemot födoämnen som påverkar skydd mot cancer; försurning, eutrofiering och kvicksilveremissionens roll för kvicksilver i fisk jfr III:4.8.) Därför kan man ej bedöma vilka av flera samverkande faktorer som är mest lönsamma att påverka. El Flera tekniska lösningar på långsiktig energiförsörjning finns tillgängliga till nästan samma kostnad. Därför bör andra aspekter såsom tillfredsstäl- lande av miljö-, hälso- och naturresursmål ges en vikt vid valet mellan olika system. Därvid bör ej blott negativa effekter beaktas utan också de möjligheter som olika energisystemval kan ge för att motverka miljö— störningseffekter från andra samhällsaktiviteter.

2.3 Vatten (18)

Sverige är ett gynnat land när det gäller flödestillgången på vatten. Det totala flödet genom vattendrag och grundvattenlager på väg mot havet motsvarar mer än 20 000 m3 per person och år, vilket är tio gånger mer än vad man förfogar över i flera länderi Europa. Den höga siffran beror dock mer på en låg befolkningstäthet än på särskilt stora vattenmängder per areal.2 Ser vi enbart till Svealand och Götaland ligger tillgången vid ca 9 000 m3 per person och år. Andra karaktäristiska drag är den stora rikedomen på sjöar, de stora älvarna i norr samt att det över stora delar av landet finns relativt gott om lättillgängligt grundvatten, framför allt i de större grusavlagringama.

2Notera att det tätbefol- kade Holland har samma mängd per person och år som Saudi-Arabien.

(19)

Årsnederbörden i Sverige är ca 350 km3. Hälften av detta avdunstar. Av avrinningens 175 km3 går åtminstone 20 — 40 km3 genom grundvattenmaga— sin.

När vi talar om behovet av vattenhushållning i vårt land motiveras detta med bl a lokal knapphet, intressemotsättningar, kvalitetsproblem och ekosystemstörningar. Lokal knapphet på vatten, antingen det gäller den totala flödesmängden eller knapphet på vatten av viss kvalitet, anses i viss mån kunna avhjälpas med överföring av vatten från vattenrikare områ- den.

Vattnets centrala betydelse för ekosystemens funktion gör att flertalet ingrepp i natursystemet vållar problem som komplicerar utnyttjandet. Konflikter uppstår mellan olika intressenter, exempelvis mellan konkurren- ter om en och samma vattenmängd (för bevattning eller till vattenkraft), mellan konkurrenter som ser olika på vattenkvaliteten (industrier kontra fiskeintressen) eller är intresserade av olika delar av samma vattendrag. Konflikterna kan vara renodlade, exempelvis mellan vattenkraftsintressen och naturvård, eller mer komplicerade, exempelvis mellan bevattnings-, fiske-, vattenförsörjnings-, industri- och rekreationsintressen. Anledningen till växande konflikter är att vattnet kan utnyttjas på många olika sätt för olika ändamål och att olika utnyttjandeformer ofta inte går att kombine— ra.

Vattnets kvalitet påverkas bla av utsläpp från industrier och tätorter. Genom kraftiga miljöskyddsåtgärder har utsläppen av. syreförbrukande organiskt material och fosfor från tätorterna reducerats till 1940-talets nivå. Beständiga eller långlivade ämnen, exempelvis tungmetaller, fortsätter att anrikas i sjöars och vattendrags bottensediment så länge utsläpp sker av sådana ämnen och blir sedan kvar sedan utsläppet avbrutits.

Det dominerande vattenkvalitetsproblemet är den försurning, som nu kan iakttagas i sjöar och vattendrag, men som även kan omfatta grundvattnet. Surt grundvatten är nu vanligt i områden med tunna lättgenomsläppliga jordar (sandjordar) i sydvästra Sverige och kan möjligen bli ett allmänt problem i vårt land. Försurningen anses i dag främst orsakad av utsläppen av svavel- och kväveoxider från förbränningsanläggningar. Större delen av svaveldioxiden transporteras hit med vindarna från områden i Mellaneuropa och Storbritannien. Resten kommer från den andel av inhemska utsläpp som faller ned inom landet. En följd av försurningen är bl a en ökad utlösning av metalljoner till sjöar från mark och sjösediment, ökad mobilisering av giftiga aluminiumjoner, en ändrad fördelning av kvicksilver mellan luft och vatten men också mer direkta livsdödande effekter i sjöarna. (Se även III:4 Hotbilder.)

Alarmerande höga nitrathalter har konstaterats i grundvattnet i vissa jordbruksbygder och tätortsområden. De höga halterna anses ha orsakats dels av sänkning av grundvattennivån i organogen jord (exv Höganäs), dels av utlakning av kväveföreningar (som tillförts jorden genom gödsling med naturlig gödsel, handelsgödsel och genom brytning av vallar och kalhuggning av skog), och dels av läckande avloppsledningar och nedfall från förbrän- ning. Riskerna är större i lättgenomsläppliga sandjordarter. Dricksvatten med hög nitrathalt är hälsofarligt. Ett förhöjt nitratintag utgör en cancerrisk genom att nitrat kan bilda cancerogena nitrosaminer i mage och urinblåsa

genom reaktion med komponenter i föda och urin. Dessutom kan spädbarn vid höga halter få skadade blodkroppar, methämoglobinemi, varvid blodets

syretransporterande förmåga försämras. (20) (Se även III:4.)

Lokalt förekommer allvarlig förorening av grundvatten genom olämplig sluthantering av avfall.

Markhanteringens tilltagande omfattning har tillsammans med det inten- sifierade vattenutnyttjandet successivt lett till allt kraftigare ingrepp i vattnets naturliga kretslopp. Effekterna av dessa ingrepp är svåröverskådli- ga, mycket på grund av bristfälliga kunskaper om vattensystemets kompli- cerade natur. Vattenplaneringsutredningen har bl a därför föreslagit ett planeringssystem där stommen utgörs av kommunala vattenöversikter. (21)

Några aktuella problem vid hanteringen av naturresursen vatten är: B Försurningen av sjöar och vattendrag med dess sidoeffekter, bl a ökad utlösning av metalljoner och tendenser till försurning också av grundvatt- net. D Konsekvenserna av massiva överföringar av vatten är svårförutsägba- ra. D Kvalitetsproblem, exempelvis höga nitrathalter. D Konflikterna mellan olika vattenintressenter tenderar att öka. El Klara specifikationer av vattnets oundgänglighet för olika användning saknas. D Varken den översiktliga eller mera detaljerade kartläggningen av vattentillgångarna är tillräckliga.

2.4 Mark

Flera olika egenskaper hos marken ger skäl för dess utnyttjande. Biologisk produktion och utvinning av lagerresurser är beroende av markens innehåll (mineral, spårämnen, näringsämnen och vatten etc). För byggnation, industriverksamhet, transporter m m utnyttjas marken som yta. För vissa aktiviteter är dessutom markens läge i förhållande till andra aktiviteter betydelsefull. Markens egenskaper påverkas såväl direkt som indirekt av naturresursut- nyttjande och andra samhällsaktiviteter. Ingrepp som föranletts av naturre- sursutnyttjande är exempelvis avkastningsförbättrande åtgärder som jord- behandling, bevattning, gödsling, kemisk behandling, dikning. Spridning eller utsläpp av giftiga ämnen kan inverka negativt på markens produktions- förmåga eller värde för något annat ändamål, exempelvis rekreation. Markutnyttjandet påverkar också andra naturresurser, t ex luft och vatten. Detta gör att de olika konsekvenserna av ingrepp blir ännu svårare att överblicka. (22) (23) Följande användningsområden för marken har angetts (24): biologisk produktion utvinning av lagerresurser bebyggelse, vägar m m riskdämpning, exv säkerhetszoner recipient (mottagare), exv av avfall

DDDLILI

D lagring, exv av vatten B rekreation

Åtskilliga av dessa funktioner kan kombineras. Viss konkurrens föreligger dock mellan olika nyttjandeformer.

Användningsområdena är många och markytan begränsad . I Sverige har främst under 1960- och 1970-talen successivt skapats lagar och organisations- former i syfte att öka samhällets möjligheter att påverka utnyttjandet av marken.

Sverige är dock jämfört med många andra länder både glest befolkat och orört. Den totala ytan är ca 449 000 km2, varav ca 411 000 km2 är landareal (ca 5 hektar per invånare). Av landarealen upptas ca 55 % av skogsmark, ca 8 % av jordbruksmark, ca 1 % av tätortsmark samt ca 33 % av övrig mark som myrar och fjällområden. De väsentligaste förändringarna i markanvänd- ningen under 1900-talet är den kraftiga minskningen av jordbruksmarken, ängens nästan totala försvinnande, samt ökningen av arealer för tätortsän- damål, vägar och skogsbruk.

I dag görs anspråk på mark främst för jord- och skogsbruk, industrins råvaruförsörjning, energiproduktion, urbanisering, transport och rekrea- tion. Dessa anspråk kommer förmodligen att vara de dominerande under lång tid framöver. Ett ökat utnyttjande av inhemska energikällor kräver att mark reserveras för detta ändamål. Energikällor som biomassa, torv, vatten- och vindkraft fordrar i vissa fall stora markytor. Konkurrensen med pågående markanvändning kan därmed komma att öka kraftigt.

Även andra länders innevånare kan komma att framställa önskemål om att få utrymme och tillgång till svenska anläggningar för rekreation och turism i fjällvärlden, vid kust- och insjöstränder, i älvdalar och skogsområden.

Konkurrensen om markresurserna kan således komma att öka. Medve- tandet därom i kombination med den ökade förståelsen för en bättre hushållning med marken kan leda till en ökad samverkan mellan olika markintressenter. Centrala frågori framtida planering av markanvändning— en kommer sannolikt att vara: E! Behovet av långsiktig markplanering.

Osäkerheten angående olika effekter av markpåverkan.

Konflikterna angående markanvändning. Försurningens betydelse för skogs- och jordbruk.

Påverkan av landskapsbild t ex alternativt utnyttjande av odlingsmark som inte längre behövs till följd av jordbrukets intensifiering.

DDDCI

2.5 Genetiska resurser

De moderna brukningsformerna inom jord- och skogsbruk och andra ingrepp i marken som bebyggelse, kommunikationer och föroreningar har starkt förändrat miljö och livsvillkor för en mängd organismer. Många arter, raser och varieteter som sedan århundraden hört hemma i svensk natur riskerar att försvinna ur den svenska faunan och floran. Ett mindre antal har dock invandrat hit under samma tid.

Av de omkring 330 arter vilda landlevande ryggradsdjur som finns i Sverige beräknas ett 90-tal vara hotade (25). Av landlevande flercelliga

ryggradslösa djur (ca 30 000 är kända i Sverige) beräknas enbart bland de som lever i skogsmark 230 vara hotade av utrotning i Sverige. Den största gruppen bland dessa är skalbaggar som lever i gamla ädellövträd (26). Bland de ca 15 000 svenska växterna finns 280 skogsväxter som i dag är hotade. (27)

Med hotade avses här djur och växter som antingen minskar så kraftigt eller är sällsynta och finns i så små populationer att de om utvecklingen fortsätter i samma riktning kommer att vara utrotade i Sverige inom överskådlig framtid. Det skall därvid påpekas att flera av dessa arter här i Sverige lever i kanten av sitt utbredningsområde och att populationerna i Sverige därför kan variera starkt utan att arten som sådan är hotad. Ett avsevärt svårare problem är hotet mot de arter som har Sverige som kärnområde för sin utbredning, som tex havsörn och kungsörn.

Dessutom finns arter vars utbredning ännu ej påverkats men vars genbas genom påverkan från mänsklig aktivitet blivit så smal att deras anpassnings- förmåga till förändrade miljöbetingelser försvagats. Dessa arter är ej direkt hotade i en oförändrad miljö, men kan minska drastiskt och försvinna om miljöbetingelserna förändras.

Växt- och djurförädlingen inom jordbruket och trädgårdsodlingen har under det senaste århundradet förändrat det genetiska material som odlarna och djuruppfödarna använder. I samband med detta har de genetiska resurser, som utgörs av äldre husdjursraser och växtsorter, försvunnit. Under 1800- och 1900-talet har ett flertal svenska landskaps- eller lantraser av husdjur försvunnit. (28) Samtidigt har ett flertal nya raser tillförts den svenska husdjursstammen från utlandet. Den för närvarande mest hotade svenska lantrasen torde vara rödkulla. I brist på ursprungligt material är äldre förädlingspopulationer värdefulla som arbetsmaterial för förädlings- verksamheten.

På grund av okontrollerad inblandning av importerade raser finns nu inte längre ett renrasigt nordiskt honungsbi i Sverige. I övre Norrland var denna ras överlägsen andra raser på grund av sin anpassning till det nordiska klimatet. (28)

Bland odlade växter hotas särskilt ett stort mångformigt genetiskt material som utgörs av äldre sorter fruktträd och bärbuskar i gamla trädgårdar över hela landet.

Till skillnad från de flesta andra kulturväxter i Norden förekommer vallväxterna här i både vild och odlad form. De vilda formerna är viktiga från förädlingssynpunkt då egenskaper som vinterhärdighet och resistens mot sjukdomar kan hämtas från dem. Den genetiska mångfalden bland vallväxterna avtar snabbt, bl a genom att arealen betad ängs- och hedmark minskar.

Behovet att bevara skogsträdens genresurser hänger samman med övergången till modernt skogsbruk. Sedan mitten av 1800-talet har omfattande skogssådd och plantering skett i Sverige. Materialet härstam- made då huvudsakligen från ortens egna bestånd eller i varje fall från svenska träd. Utländskt skogsfrö hade visserligen använts tidigare, men ej i stor omfattning. Från 1950 påbörjades emellertid en intensiv skogsodling, vid vilken också importerat material från framför allt tyska, polska, rumänska och vitryska områden användes. (29)

Skogsfröplantager kom igång under 1970-talet. Under de senaste åren har metoder för sticklings— och klonskogsbruk utvecklats. (29) Med övergång till plantagematerial och sticklingar finns på sikt risk för att den genetiska bredden bland barrträden minskar starkt.

Av de verkligt ”gamla” skogarna från tiden före 1850 finns i dag endast rester kvar. Nu avverkas de skogar från slutet av 1800-talet vilka fortfarande består av ortens ursprungliga genmaterial. Spridningen av pollen från olika planterade träd av främmande arter är nu av sådan omfattning att man kan anta att endast en ringa del av dagens naturliga föryngringar i södra Sverige härstammar helt från ortens ursprungliga bestånd. Farhågor har därför framförts att det kan ske en genomgående hybridisering, dvs inblandning av nya gener i våra barrträds genmassa, vilket kan försvåra framtida förädling. (29)

Ädellövskogen torde proportionellt sett ha en ännu större andel importerat genmaterial än barrskogen, eftersom plantering av utländskt material av ek och bok har skett under mer än ett århundrade, särskilt hos stora markägare. De ursprungligaste resterna av inhemsk ädellövskog ligger sannolikt utanför de marker som nu skyddas av bokskogslagen.

Den genetiska mångfalden avtar nu snabbt bland fiskarter som lever en del av eller hela sitt liv i sötvatten. Detta beror dels på att många naturliga livsmiljöer förstörts på grund av framför allt försurning och vattenkraftsut- byggnad, dels på grund av en omfattande odlings- och utplanteringsverk- samhet. Totalt räknar man med att ca 20 000 av Sveriges drygt 90 000 sjöar är försurade eller hotas av försurning. En påtaglig effekt av försurningen är att fisken försvinner. Om den utgör en genetiskt anpassad lokalpopulation går genresurser till spillo för alltid.

Utsläpp av miljöfarliga kemikalier kan drastiskt förändra en ortsegen population. Vid utplantering av odlad fisk kan den naturliga populationen förändras genetiskt genom att korsa sig (hybridisera) med den odlade fisken. (29)

I syfte att bevara genetiska resurser för både jordbrukets och trädgårds- näringens växtodling inrättade Nordiska Ministerrådet 1978 en gemensam nordisk genbank för jordbruks- och trädgårdsväxter. Verksamheten påbör- jades 1979. Även inom växtförädlingsanstalterna sker viss genbanksverk- samhet.

Uppbyggnaden av en skoglig genbank påbörjades 1980 med skogsstyrelsen som huvudman. Arbetet är hittills inriktat på att bevara svensk gran och tall i särskilda genresursreservat (ca 700 hektar) samt mindre populationsreser- vat. Något genbevarandearbete för svenska lövträd har ännu inte igångsatts. (29)

1979 80 genomfördes en utredning angående bevarande av svenska husdjurs genresurser. I betänkandet (28) konstaterades att det förelåg ett stort behov av åtgärder för att bevara ett antal äldre raser och populationer av husdjur. För denna verksamhet finns ännu ingen organisation och har inte avsatts några resurser.

Fiskeristyrelsen har för närvarande i uppdrag att utreda frågan om bevarande av de svenska fiskbeståndens genresurser.

Olika utredningar har gjorts och pågår kring vilda djurs och växters genresurser (25) (26) (27). Arbete för att bevara den vilda floran och faunan

sker inom olika statliga myndigheter och institutioner (naturvårdsverket, lantbruksuniversitetet, fiskeristyrelsen, skogstyrelsen, universiteten). An- svarsfördelningen mellan dessa är i viss utsträckning oklar och stora delar av verksamheten saknar fasta resurser. Centrala problem när det gäller genetiska resurser är: B En organiserad genbanksverksamhet för att skydda äldre raser och populationer av husdjur saknas. El Hur skall bevarandet av genresurser hos vilda djur och växter organise-

ras? 13 Hur kan effekter på genmaterialets mångfald kalkyleras in som kostnad i olika samhällsaktiviteter? El Hur kommer genmaterial att prissättas och ägas i framtiden?

2.6 Jordbruk och rennäring

Svenskt jordbruk har genomgått en omfattande strukturförändring de senaste hundra åren. De största förändringarna har skett under efterkrigs- tiden. Så har t ex hektarskördarna ökat mycket starkt de senaste årtiondena. Fram till ungefär 1950 var det främst bättre växtföljder, dikning, ökad gödsling, effektivare maskiner och bättre utsäden som gav skördeökningar. Därefter har också bekämpningsmedel och ökade handelsgödselgivor spelat stor roll för skördeökningarna. Vidare har nedläggning av mindre produktiv åkermark bidragit till att avkastningen per areal ökat.

Odlingsarealen har minskat sedan 1930-talet. Förändringarna har varit särskilt snabba under 1950-talet. Under 1970-talet har arealen varit i stort sett oförändrad. Det är särskilt äng och naturliga betesmarker samt i viss mån vall som minskat. Däremot har spannmålsarealen ökat, vilket bl a bidragit till mindre varierade växtföljder.

En markant förändring inom växtodlingen den senaste tjugofemårsperio- den är att huvuddelen av vallodlingen har upphört på de stora slättbygderna och att mjölkproduktionen koncentrerats till skogs- och mellanbygder. Vallodling finns numera endast i begränsad utsträckning i Växtföljden på Götalands och Svealands slättbygder. I Norrland är däremot vallväxter den viktigaste grödan. Först under och efter andra världskriget möjliggjordes oljeväxtodling i Sverige genom att kemiska bekämpningsmedel började användas. Oljeväxtodling är numera ett viktigt inslag i slättbygdernas växtföljder. Spannmålsgrödor upptar i dag ca 57 % av åkerarealen.

Växtförädlingens största framgångar har gällt framför allt ökad resistens, höjd avkastning samt kvalitetsförbättringar, bl a av bakningsegenskaperna hos vete och fettsyrasammansättningen hos raps. Framtagningen av ett enkornsfrö inom sockerbetsförädlingen har haft mycket stor betydelse från ekonomisk synpunkt för odlingen av sockerbetor. Upprustningen av potatisförädlingen på 60-talet börjar nu ge resultat i form av nya sorter med god sjukdomsresistens. Växtförädling och kemikaliebehandling har gett ökad andel kärnskörd i förhållande till halm vid oförändrad arealskörd.

Den totala svenska spannmålsskörden uppgick 1982 till 5,9 miljoner ton varav 1,3 miljoner ton exporterades. Sverige importerar för närvarande totalt ca 400 000 ton proteinfodermedel. (30)

Förbrukningen 19813 av kemiska medel mot ogräs, skadeinsekter och sjukdomar i jordbruket uppgick till knappt 5 700 ton verksam beståndsdel, där ogräsmedlen utgjorde ca 80 %. Då ca hälften av åkerarealen behandlas med ogräsmedel varje år sprids ca 3 kg ogräsmedel per hektar och år. (31) Denna uppgift är emellertid ej ett bra mått på omfattningen av bekämp- ningen då olika bekämpningsmedels aktivitet/vikt kan vara mycket skilda och tenderar att öka i nya preparat.

Användningen av växtnäringsämnen var3 1980/81 totalt 217 000 ton kväve, 54 000 ton fosfor samt 97 000 ton kalium, vilket ger en genomsnittlig hektarförbrukning av 79 kg kväve, 19 kg fosfor samt 34 kg kalium. Kväveförbrukningen varierar avsevärt mellan olika grödor. Sedan slutet av 1970-talet har kväveanvändningen långsamt minskat (se vidare 32). Genom att handelsgödseln inte tillför marken alla spårämnen som förts bort med skörden, sker en långsam utarmning av åkermarken när det gäller dessa ämnen, bl a selen. (Jfr III:4 Hotbilder.)

Den mest markanta förändringen inom husdjursskötseln de senaste tjugofem åren är att antalet arbetshästar minskat starkt samt att antalet mjölkkor gått ned till hälften (650 000 år 1981). Detta är en av orsakerna till den ovan nämnda arealförändringen. Kornas mjölkproduktion har ökat genom avel, bättre anpassad utfodring, samt strukturella förändringar såsom utslagning av lågavkastande besättningar. Användningen av importerat proteinfodermedel har medverkat till produktionshöjningen. Förädlingsar- betet har varit särskilt framgångsrikt när det gäller mjölkavkastning och snabb tillväxt.

De största förändringarna när det gäller uppfödningen har gällt höns och svin. Produktionen av svin hari stort sett fördubblats sedan 1950. Det finns i dag 25 000 slaktsvinsbesättningar i landet med en genomsnittlig produktion av 165 svin om året.

Ett fåtal mycket stora besättningar dominerar ägg— och slaktkycklingspro— duktionen. Praktiskt taget alla värphöns i dessa besättningar förvarasi burar. Cirka 200 uppfödare med kontrakt med slakterier svarar för hela slaktkyck- lingsproduktionen på 39 miljoner kycklingar per år. Värphöns och slakt- kycklingar är i regel avkomlingar efter hybriddjur som kontinuerligt importeras från utländska avelscentra. Inom landet finns dock tillräckligt genetiskt material för ett avelsarbete med inriktning på värphönsraser som har tillfredsställande produktionsresultat med lägre andel importerat protein i fodret.

De senaste åren har fårskötseln tilltagit. Antalet får utgör totalt (inklusive årsgamla lamm) ca 400 000 djur.

Extensiv boskapsskötsel knuten till jordbruk sker i liten omfattning med nötkreatur och får. Den dominerande formen av extensiv köttproduktion

3 _ förutom jakt är renskötsel som drivs från Dalarna och norrut dels som En mer detaljerad be- . . .. .. .. handling av bekämp— fjallbetnrng, dels som skogsbetnrng. Problem for renskotseln skapas framfor ningsmedel och växtnä- allt av vattenkraftsutbyggnad, skogsbruk, byggande och turism. Aven ringsanvändning i jord- bevarande av rovdjursarter innebär konflikter med renskötseln. Vatten- bTUket har nyligen Betis kraftsutbyggnaden i samiska kärnområden har vållat stora skador. Vissa av unedmnåen orn spnd- utbyggnadsplaner utgör allvarliga hot. Det moderna skogsbruket försvårar ning av bekampnrngsme- _ __ __ _. , del och handelsgödsel- vmterbetet for renarna genom att renbetesvaxterna, sarskilt lavar, kan medel. (31) (32) minska på kalhyggen men även genom att gamla träd försvinner med

trädlavar som utgör ett viktigt nödfoder. Hyggesplöjning försämrar fram- komligheten och förstör bete. Förslag finns till nya vägar i obrutna fjällområden. (33) Gruvindustrins utveckling i ett längre tidsperspektiv innebär ett tryck mot områden inom den obrutna fjällkedjan. (34) Genom utvecklingen i fjällregionen har därför de för rennäringen viktiga störnings- fria områdena minskat både i antal och storlek.

Under 1900-talet har Sverige förvandlats från ett jordbruks- till ett industriland. Ännu 1880 sysselsatte jordbruket nära tre fjärdedelar av befolkningen. Nu beräknas ca 4 % av den förvärvsarbetande befolkningen vara sysselsatt i jordbruket.

Jordbruket är starkt importberoende. Över hälften av lantbruksmaskiner- na, deras reservdelar och olika komponenter är direkt eller indirekt importerade. Kemiska bekämpningsmedel till jordbruket importeras i dag till 100 %. Sverige är för sin kvävegödselförsörjning så gott som fullständigt importberoende. En längre tids avspärrning måste därför leda till omställ- ningar av jordbruksproduktionen med förskjutningar mellan olika produk- tionsgrenar.

Det har länge varit känt att födans sammansättning är av avgörande betydelse för folkhälsan. Därför har myndigheter som den tidigare statens institut för folkhälsan och nuvarande livsmedelsverket och socialstyrelsen genom olika åtgärder påverkat kvaliteten och sammansättningen av jord- brukets och livsmedelsindustrins produktion. Detta har sannolikt gett ett avsevärt bidrag till dagens hälsosituation så att direkta uppenbara bristsjuk- domar numera är sällsynta. Problemen med bekämpningsmedel angesi SOU 1983:11 (31) främst vara långsiktiga hälsorisker för de som ombesörjer bekämpning samt långvariga ekologiska effekter. Frågan om resthalter i livsmedel anges som ett avsevärt mindre och i varje fall för inhemska produkter relativt väl kontrollerat problem.

Under senare tid har emellertid diskussionen kring stora hälsoproblem som hjärt- och kärlsjukdomar och cancer i hög grad kommit att inriktas på födans betydelse för sjukdomars uppkomst och som skydd mot olika skadliga ämnen i vår omgivning, varigenom sådana sjukdomars genomslagskraft kan minskas. Underlagsmaterial i form av forskningsresultat har under senare år blivit allt säkrare (35-37) och ger i dag underlag för en långtgående diskussion av betydelsen av exempelvis fett, fibrer och spårämneshalter för sjukdomars genomslagskraft (se även III:4.11). Bland annat ger cancerkommittén4 i sin diskussion centralt utrymme åt kostfaktorer. Om myndigheter på grundval av detta underlag fastställer nya bestämmelser för livsmedels kvalitet kan detta komma att påverka jordbrukets och livsmedelsindustrins produktions- inriktning och metoder. Dessa nya krav kan också ge incitament för att stimulera en utveckling mot nya växtföljder genom att vidga jordbrukets produktspektrum till att även innefatta råvaror för annan industri än livsmedelsindustri (jfr bil. 3).

Dagens intensiva produktionsprocesser har väsentligt ökat avkastningen i det svenska jordbruket men har också i flera avseenden konsekvenser som kan påverka uthålligheten hos produktionsbasen. Några av de viktigaste problemen anges här nedan: D Jordbrukets andel i nitratutlakning till grund- och ytvatten. IJ Svårigheter att återföra nedlagd jordbruksmark som planterats med

4Cancerkommitte'ns be- tänkande väntas utkom- ma hösten 1983.

barrskog till produktion av livsmedel p g a markens försämrade odlings- egenskaper.

D Risker för störningar i åkermarkens ekosystem, bl a av mikroflora och mikrofauna i markskiktet, och därmed risk för förändrad långsiktig produktionskapacitet. D Påverkan av landskapsbild och försämring av livsbetingelserna för många växt- och djurarter, vilka spelar en viktig roll i vissa ekosystem som är till direkt nytta för produktionen, tex pollinerande insekter.

CI Importberoende ifråga om handelsgödsel, bekämpningsmedel, drivme- del, maskiner m m. D Utarmning samt bristande kompensation för bortförsel med skördar av ursprungligt låg halt i åkermark av livsnödvändiga spårämnen som selen, zink, mangan. D Ökad kunskap om relationerna mellan kost och människors hälsa kan komma att påverka jordbrukets framtida inriktning.

2.7 Trädgård

Jämfört med jordbruket utnyttjas inom trädgårdsnäringen små arealer men mycket arbetskraft per enhet. Av Sveriges 3 miljoner hektar åkermark används knappt 1 % (ca 23 000 hektar) till trädgårdsodling. (38)

Det totala värdet av trädgårdsproduktionen var 1982 (i producentledet) 1,5 miljarder kronor, eller ca 7 % av motsvarande värde för övriga jordbrukssektorn.(39) Trädgårdsnäringen sysselsätter stadigvarande 17 000 personer, dvs 0,5 % av den förvärvsarbetande befolkningen (jfr jordbruket som sysselsätter 4 %). Dessutom arbetar 11 500 personer kortare perioder inom trädgårdsodlingen. (38)

Utvecklingen inom trädgårdsodlingen sker för närvarande mycket snabbt både när det gäller växtmaterial och teknik. I växthusen använder man t ex i ökande omfattning torv eller stenullsmattor, bevattnade med näringslösning- ar i stället för jord.

Trädgårdsnäringen har mer och mer börjat konkurrera med jordbruket och andra intressenter om vatten. Nya sätt att odla, t ex i mer slutna system, ställer nya krav på vattnets kvalitet. Samtidigt ger detta möjlighet till totalt sett mindre vattenanvändning.

Per ytenhet är den kemiska bekämpningen i trädgårdsnäringen väsentligt mer omfattande än i jordbruket (31). Biologiska bekämpningsmetoder används dock numera i viss utsträckning i växthus. Näringen är starkt beroende av energi för uppvärmning.

Svensk Växtförädling har nått förhållandevis goda resultat när det gäller köksväxter; i fråga om frukt och bär är den inte lika framgångsrik. Man tar i huvudsak fram sorter som är anpassade för sydligaste Sverige samt Öland och Gotland.

Många av jordbrukets och trädgårdens blomväxter är beroende av insektspollinering. Bin spelar en avgörande roll som pollinatörer i fruktod- lingar och vissa bärodlingar; även i jordbruket beräknas bin ge en skördeökning. Värdet av binas pollination i jordbruk och trädgårdsskötsel är svårt att uppskatta. Vissa beräkningar anger värdet vara minst tio gånger

högre än värdet av honungsproduktionen (för närvarande ca 2,5 miljoner kg/år). För att tillgodose pollinationsbehovet i jordbruk och trädgårdsskötsel anges den svenska biodlingen behöva fördubblas. (40)

Den produktion som sker i Sverige är starkt beroende av utlandet genom att trädgårdsnäringen förbrukar mycket olja för uppvärmning samt importerar handelsgödsel, bekämpningsmedel samt vissa frön och plan- tor.

2.8 Skog

Skogen har tjänat som försörjningsbas för byggande, födoproduktion och energiproduktion. Under det senaste århundradet har skogsutnyttjandet alltmer övertagits av pappers- och massaindustrin.

Som underlag för energiproduktion har skogen den senaste 30-årsperioden spelat en underordnad roll. Stigande oljepriser de senaste åren har dock åter ökat intresset för skogen som energikälla. Också vilt, bär och svamp som skogsmarken producerar har fortfarande en viss samhällsekonomisk bety- delse. Denna produktion bidrar dock sannolikt mer till den informella ekonomin.

Skogen utjämnar variationer i temperatur och fuktighet i luft och mark, producerar syre och konsumerar koldioxid. Skogen utgör dessutom livsmiljö för en mångfald djur- och växtarter. Dessa funktioner uppmärksammas många gånger inte tillräckligt, vilket torde bero på att de inte har åsatts ett ekonomiskt värde. De är åtminstone delvis, i likhet med skogens betydelse som rekreationskälla, s k kollektiva nyttigheter. (41)

Den produktiva skogsmarken utgör drygt 57 % av den svenska landarea- len. Produktiv skogsmark är för virkesproduktion lämplig mark som inte används för annat ändamål och som kan producera minst 1 m3 skog om året per hektar. Läggs därtill bergimpediment och myrar, som vanligen förs till skogslandskapet, blir andelen drygt 70 %. Hälften av skogsmarken ägs av privata skogsägare, en fjärdedel ägs av skogsbolag medan det allmänna (staten, kommuner, allmänningar och kyrkan) äger resterande fjärdedel.

Från 1920-talet ger riksskogstaxeringen möjlighet att närmare följa skogens utveckling. Det totala virkesförrådet i vårt land har sedan dess oavbrutet ökat. Den kraftiga expansionen av skogsindustrin har dock medfört att förrådet ökat endast obetydligt den senaste tioårsperioden och utgör nu för alla ägoslag ca 2,5 miljarder skogskubikmeter (m3sk). Bruttoavgången (dvs bruttoawerkningen samt naturlig avgång) underskred tillväxten fram till omkring 1970, varefter avgången enligt statistiken under några är to m överskred tillväxten för att den senaste femårsperioden åter ligga på en lägre nivå än tillväxten.

Den totala årliga tillväxten uppgår med en genomsnittlig tillväxt på drygt 3 % till ca 80 miljoner m3sk, varav på produktiv skogsmark ca 76 miljoner m3sk. Den årliga tillväxten har åter börjat stiga efter en sjunkande tendens på 1960-talet. (42)

Den årliga bruttoavverkningen har ökat från ca 50 miljoner m3sk under 1950-talet till ca 60 miljoner m3sk i slutet av 1970-talet. Under några år i början av 1970-talet var avverkningen uppe i nästan 80 miljoner m3sk.

Nuvarande avverkningsnivå på 60 miljoner m3sk motsvarar en bruttoavgång på ca 65 miljoner m3sk, eller något under tillväxten. Enligt virkesförsörj- ningsutredningen bör bruttoawerkningen, med en i förhållande till 1970- talet förbättrad beståndsanläggning, lövslyröjning och gallring, långsiktigt kunna ligga på 70 miljoner m3sk, sedan reduktion har gjorts för biologiskt, tekniskt, ekonomiskt och av naturvårdsskäl tveksamma tillgångar. Denna kvantitet medger enligt utredningen ett 85-procentigt, dvs normalt genom- snittligt, utnyttjande av befintlig Skogsindustriell kapacitet. (43) Utredning- en beräknar att avverkningen på sikt måste sänkas med upp till 5 miljoner

' m3sk om lövskogsandelen fortsätter att öka och skogsgödsling inte utförs i hittillsvarande omfattning.

Skogsindustrins betalningsförmåga för virkesråvara är till stor del bero- ende av förhållandena på den internationella marknaden. Detta kommer även i fortsättningen att påverka formerna för olika åtgärder i skogsbruket och därmed i vilken utsträckning olika åtgärder kan komma att vidtas för att höja produktionen.

Den tekniska och ekonomiska utvecklingen inom skogsbruket har tagit sig uttryck i bl a en ökande andel slutavverkning på bekostnad av gallring. Andelen slutavverkning har sålunda sedan 1950-talet ökat från ca en tredjedel till två tredjedelar. Gallringsarealen har minskat från 900000 hektar om året till 200 000 hektar.(42) En för låg omfattning på gallringen leder till att det skogspolitiska målet för kvalitetsproduktion inte nås. I de långsiktiga skogsproduktionsprogram, som har ingått som underlag för de skogspolitiska besluten, förutsätts en väsentligt ökad andel gallring för att de kvantitativa och kvalitativa målen skall nås. Hård internationell konkurrens kan slutligen leda till att attraktiva bestånd både i lägesmässig och kvalitetsmässig mening kan bli överrepresenterade i samband med slutav- verkning.

Skogsbrukets ekonomi och därmed dess inriktning och innehåll kan komma att påverkas av möjligheten att leverera nya produkter. Ett exempel härpå är det ökade intresset av att använda skogen som energiråvara. Samtidigt förutsätter detta ett intensivare tillvaratagande av tråden vilket kan ge från skogsvårdssynpunkt både positiva och negativa effekter.

En rad åtgärder kan leda till en högre och värdefullare virkesproduktion, exempelvis dikning, gödsling, nya trädslag, genetiska framsteg och bättre skogsskötsel (beståndsanläggning, röjning och gallring). Dessa åtgärder ger resultat endast successivt och på lång sikt. De kan också innebära risker från ekologisk synpunkt som ej heller blir märkbara förrän efter lång tid.

Vidare pekar observationer främst på kontinenten men även i Sverige på risker för skador på skog och minskad tillväxt p g a surt nedfall från främst förbränning av fossila bränslen såväl inom som utom Sverige.

I norra och mellersta delarna av Sverige planteras i dag contortatall. Introduktion av nya arter innebär alltid ett risktagande varför vissa begränsningar införts. Enligt föreskrifterna till skogsvårdslagen fick anlägg- ning av bestånd med detta trädslag tidigare ske endast norr om 60 breddgraden och årligen uppgå till högst 0,1 — 0,2 % av skogsmarksarealen. Enligt nuvarande bestämmelser får den årliga planteringen ej överskrida 35 000 hektar.

I 1979 års skogspolitiska beslut angavs som riktpunkt för trädslagssam-

mansättningen bl a att vi bör behålla ungefär nuvarande volymandel lövträd, vilket enligt då tillgängliga uppgifter motsvarade ca 14 %. Föreskrifterna i Skogsvårdslagstiftningen om olika skogsskötselåtgärder är utformade med utgångspunkt härifrån. Lövskogsförrådet har sedan dess av olika skäl ökat och bedöms komma att fortsätta att öka i en utsträckning som företrädare för skogsbruket inte anser ger optimal produktion. Å andra sidan kan lövträd komma att spela en viktigare roll än i dag på grund av goda råvaruegenskaper (hög torrvolymvikt och högt energivärde), snabb tillväxt i korta omlopp, lätt föryngring och markförbättrande egenskaper. Från naturvårdshåll har också framhållits att en större lövträdsinblandning ger en skog med rikare fauna och flora och större värden för friluftslivet.

Att vi i Sverige har ett ökande virkesförråd kan tillskrivas en sedan sekelskiftet framsynt skogspolitik, där uthållighetsprincipen varit vägledan- de. Nya möjligheter och tillkommande begränsningar kan i framtiden komma att förändra virkesuttaget och skogens utnyttjande för andra ändamål.

Utformningen av samhälleliga styrmedel får stor betydelse för skogsnä- ringen. Det kan gälla bruket av kemiska medel, dikning, nya trädslag och genetiskt utvecklingsarbete men också val av teknik samt energipolitiska beslut.

Sammanfattningsvis anges nedan några centrala frågeställningar som kommer att påverka tillgången på och utnyttjandet av naturresursen

skog:

El Konflikter mellan den direkta användningen av skogen som naturresurs (råvara för skogsindustrin och energisektorn) och andra nyttigheter från

skogen.

EJ Avskrivningstiden på den industri som utnyttjar skogen som råvara för olika ändamål än betydligt kortare än skogens omloppstid. D Livsvillkoren försämras för många växt- och djurarter, vilka spelar en viktig roll i olika ekosystem. CI Det råder delade meningar om betydelsen av lövträd i det framtida

skogsbruket.

D' Det råder delade meningar om huruvida vissa negativa sidoeffekter av det rationella skogsbruket (svårföryngrade marker p g a försämrat lokalkli- mat, insektsangrepp, mark— och rotskador av tunga skogsmaskiner och hyggesplöjning m m) ges ett rättvisande värde vid bedömningen av olika skogsbruksmetoders kostnader.

DD

Det atmosfäriska nedfallet av sura ämnen kan minska skogens tillväxt. Produktiv skogsmark, företrädesvis av god bonitet, tas planmässigt i anspråk för annan verksamhet, exempelvis bebyggelse, vägar, kraftled-

ningar.

2.9 Fiske

Sveriges långa kuststräckor (ca 14 000 km inkl skärgård) ger goda förutsätt- ningar för fiske. (45) Särskilt vid västkusten finns en artrik fiskfauna. Här fångas ett 30-tal fisk- och skaldjursarter till människoföda. Kustzonen har

även stor betydelse som lek- och uppväxtområde för många av havsfiskets viktiga arter. (46)

Sveriges ca 100 000 sjöar av varierande storlek samt ca 60 000 km strömmande vatten ger naturliga förutsättningar för sötvattenfiske. (45) I södra och mellersta Sveriges näringsrika slättlandssjöar ligger ofta avkast- ningen på 20 — 40 kg konsumtionsfisk per hektar och år. I näringsfattiga skogs- och bergssjöar på småländska höglandet, i Bergslagen och Norrland är avkastningen låg (1 5 kg per hektar och år) och fiskfaunan artfattigare än i slättlandssjöarna. (46)

Fiskets produktionsförutsättningar kompliceras av att många fiskarter gör långa lek- och näringsvandringar. Fångstområdena kan många gånger ligga långt ifrån fiskens yngelområden. De flesta fiskarter förflyttar sig mellan olika miljöer under livet, under dygnet och/eller året. Dessutom är fiskens livsrum, vattnet, ständigt i omlopp, varför olika störningar kan ge återverkningar över mycket stora avstånd.

Genom de effektiva fiskemetoder som introducerades under 1950- och 60—talen, blev uttaget av vissa fiskbestånd för stort. Trots att förbud infördes mot riktat fiske efter sill i Nordsjön 1977 har beståndet ännu (1982) inte återhämtat sig så att fiske kan tillåtas inom hela området. (48)

Nordvästeuropas användning av svavelhaltig olja för energiproduktion samt bilismens expansion har allvarligt skadat det svenska sötvattenfisket. Stora delar av landet har drabbats av en tilltagande försurning, särskilt i Västsverige, där markens låga motståndskraft mot försurning gör sjöar och vattendrag särskilt känsliga. I ett mycket stort antal sjöar har fiskbestånden skadats och vissa fiskpopulationer helt slagits ut. (47)

Vissa tungmetallföreningar och klorerade kolväten anrikas i fisk och kan dels orsaka fortplantningsrubbningar och ökad dödlighet, dels genom höga kvicksilverhalter i fisken göra den oduglig som föda. Många fiskevatten är nu svartlistade, dvs fisk från dessa får ej konsumeras på grund av hälsovådlig halt av kvicksilverföreningar.

Genom vattenkraftsutbyggnader har hela älvsystem avstängts och för- vandlats till serier av sjöliknande kraftverkssmagasin. För de flesta fiskarter som ursprungligen fanns i älvarna är miljön i dessa magasin olämplig. De utbyggda älvarnas källsjöar utnyttjas för reglering över året av vattenflödet. I sådana sjöar förstörs flera fiskarters lek helt eller delvis och strandzonens fauna, som är fiskens viktigaste föda, förintas. Vattenkraftsutbyggnaden har svårt skadat både yrkes- och fritidsfisket. För fritidsfisket återstår i dag endast få strömvatten och sjöar med naturliga bestånd av laxartad fisk. Eftersom dessa vatten är fortplantningsområden för lax och laxöring påverkar detta även kust- och havsfisket.

Odling av fisk sker för att gynna såväl yrkes- som fritidsfiske. Odling för senare utplantering sker för att kompensera för skador på fiskbestånden på grund av vattenkraftsproduktion eller för att söka öka fiskproduktionen genom att plantera in arter som inte tidigare finns i vattnet ifråga.

Under senare år har odling för direkt konsumtion ökat betydligt. Odling sker i dammar eller förankrade nätkassar som flyter i vattnet. Odling i vatten, ”vattenbruk”, omfattar även andra djurgrupper än fisk, t ex blåmusslor på västkusten.

Följande problem förtjänar att framhållas som viktiga för fiskets framtida

möjligheter:

D Den genetiska variationen bland svenska fiskarter minskar för närvaran- de hastigt på grund av dels miljöstörningar där försurningen är den allvarligaste — dels begränsat avelsmaterial vid fiskodling och utsätt-

ning.

CI Vattenbrukets roll i konkurrensen om vattenutnyttjandet har ej klarlagts, vilket gör denna närings framtid osäker.

Referenser till III:2

1 Malmer och metaller. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1979:40. 2 Mineralpolitik. Slutbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1980:12. 3 Industrimineral. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1977:75.

4 Industrin i den fysiska riksplaneringen — Gruvindustrin. SIND. PM 197721, 1977. 5 Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Rapport från Expertgruppen för säkerhet och miljö. Energikommissionen. DsI 1978:27, del 1 och 2. 6 Grus och sand på land och i hav. SIND 1980:1. 7 Svensk havsresursverksamhet. Vol 3. Delegationen för samordning av havsresursverksamheten, 1982. 8 Energi, Hälsa, Miljö. Betänkande av energi- och miljökommittén. SOU 1977:67. 9 Energi. Huvudbetänkande av energikommissionen. SOU 1978:17. Ener- gi. Hälsa-, miljö- och säkerhetsrisker, slutbetänkande av energikommis- sionen. SOU 1978:49. 10 Kommittén (I 1981:08) för att utreda frågan om åtgärder för att säkra kärnkraftens avveckling och ett fortsatt minskat oljeberoende. 11 Nämnden för energiproduktionsforskning och delegationen för energi- forskning har omfattande publikationsserier på detta område. 12 Johansson, T B & Steen, P: Sol eller uran? att välja energiframtid. Slutrapport från projektet ”Energi och samhälle”. Sekretariatet för framtidsstudier. Liber. Stockholm 1978. 13 Riktlinjer för energipolitiken. Regeringens proposition 1980/81:90.

14 Budgetpropositionen 1982. Bilaga 17, Industridepartementet.

15 Bilar och renare luft. Betänkande av bilavgaskommittén. SOU 1983:27. 16 Emmelin, L & Brusewitz, G: Painting the Future. Visual Impact Analysis of Changes in the Swedish Landscape. Rapport 82-15 . Delegationen för långtidsmotiverad forskning/Forskningsrådsnämnden, 1982. 17 Steen, P, Johansson, T B, Fredriksson, R & Bogren, E: Energi till vad och hur mycket? Rapport nr 39. Delegationen för energiforskning. Liber. Stockholm 1981. 18 Vattenavsnittet är i huvudsak baserat på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979z8.

19 Falkenmark, M & Lind, G: ”How can we cope with the water resources situation by the year 2015”. Ambio, Vol III, No 3-4 1974, p 114-122. 20 Bolin, B & Arrhenius, E (Eds): ”Nitrogen — An essential life factor and a growing environmental hazard”. Report from Nobel Symposium No 38. Ambio Vol VI, No 2-3 1977. 21 Vattenplanering. Betänkande av vattenplaneringsutredningen. SOU 1980:39. 22 Hushållning med mark och vatten 2. Rapport utarbetad inom bostads- departementet. SOU 1979254-55. 23-Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 24 Lindencrona, T: Marken som resurs. Rapport nr 310. Sekretariatet för framtidsstudier, 1977.

25 Ahlén, I: Hotade och sällsynta ryggradsdjur i Sverige 1980. SNV PM 1431, 1980. 26 Ehnström, B & Waldén, H: Vård av den lägre faunan i skog. (Manuskript. Publicering i Skogsstyrelsens regi. 1983.) 27 Ingelög, T: Floravård i skogsbruket. Skogsstyrelsen, 1981. 28 Bevarande av genresurser hos husdjur. Betänkande av genbanksutred- ningen (Jo 1973z04). DsJo 1980:6. 29 Gyllensten, U & Ryman, N: Bevarande av genetiska resurser. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 30 Jordbruksnämnden 1982. Muntl uppg. 31 Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:11. 32 Användning av växtnäring. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10. 33 Rennäringen i kommunernas planering. Rapport 44, del 5. Lantbruks- styrelsen, Statens planverk, 1978. 34 SIND PM 1977:1. Se (4). 35 Diet, Nutrition and Cancer. National Research Council, Committee on Diet, Nutrition and Cancer. Nat. Acad. Press. Washington 1982. 36 Holmberg, B, Arrhenius, E & Rantanen, J: Prövning och värdering av carcinogen aktivitet Riktlinjer och synpunkter. Arbetarskyddsstyrel- sen, Solna, Institutet för arbetshygien, Helsingfors 1979. 37 Karlmark, B & Johansson, T (Red.): Selen i kosten. Pharmacia Norden AB. Uppsala 1983. 38 Svensk trädgårdsnäring. SOU 1978:51. 39 Trädgårdsnäringens riksförbund 1983. PM till utredningen om använd- ning av kemiska medel i jord— och skogsbruket. 40 Hansson, Å: Bin och biodling. Stockholm 1980. 41 Andersson, B & Hultman, S-G: Skogens värden, skogsbrukets roll. Sveriges lantbruksuniversitet och LT:s förlag. Stockholm 1980. 42 Skog för framtid. Betänkande av 1973 års skogsutredning. SOU 1978:6-7. 43 Skogsindustrins virkesförsörjning. Betänkande av virkesförsörjningsut- redningen. SOU 1981:181.

44 Olsson, R: Skogspolitik, en kritisk studie av 1979 års riksdagsbeslut om skogspolitiken och dess beslutsunderlag. Stencil. Naturresurs— och miljökommittén, 1980. 45 Fiska på fritid. Betänkande av 1973 års fiskevattensutredning. SOU 1978:75. 46 Fiskets omfattning och intresseområden. Fiskeristyrelsen, 1977. 47 Försurning i dag och i morgon. Kommittén Miljö '82. Jordbruks- departementet 1982. 48 Svensk havsresursverksamhet. Vol 1. Delegationen för samordning av havsresurserksamheten, 1982.

III:3 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser

3.1 Inledning

Nedan sammanfattas några basfakta om olika (grupper av) substanser och deras hälso- och miljöeffekter.

Substanserna har grupperats på följande sätt:

koldioxid

svaveloxider

kväveföreningar fosforföreningar sällsynta grundämnen (och deras föreningar) kolföreningar övriga substanser

DDDDCIDCI

Sättet att gruppera är delvis godtyckligt; många andra sätt är möjliga. Ett sätt kunde tex vara att söka gruppera olika substanser efter deras effekter (försurande, fortplantningsstörande, gödande, syretärande etc). En sådan uppdelning skulle emellertid bli ytterst osäker eftersom effekterna i många fall är ofullständigt kända; dessutom kan en och samma substans ha flera olika effekter. Ovanstående uppdelning har därför valts av praktiska skäl, bl a för att den skiljer ut distinkta ämnen respektive ämnesgrupper som har stor betydelse från miljösynpunkt och/eller som tilldragit sig särskilt intresse inom miljöskyddet.

Nedan anges översiktligt vilka hälso- och miljöeffekter som spridning av dessa ämnen kan orsaka. Särskild vikt läggs därvid vid effekternas varaktighet (sammanfattas för miljöeffekter i tabell III:3-1). Framställning- en är ytterst schematisk; dels av utrymmesskäl men framför allt för att det i många (men självfallet inte alla) fall är tillräckligt med en grov uppfattning om en viss förorenings möjliga miljöeffekter för att man skall kunna fatta beslut som berör spridningen av denna förorening.

3 .2 Koldioxid

Naturmiljön

De möjliga följderna av lufthavets stigande koldioxidhalt behandlas i III:4.3.

Människan

Några direkta hälsoeffekter av luftens ökande koldioxidhalt är inte kända.

3.3 Svaveloxider

Naturmiljön

Utsläpp av svaveloxider ger nedfall av svavelsyra vilket bl a bidrar till att yt- och grundvatten försuras. Nedfallet har dessutom en annan effekt: när det sura regnvattnet passerar genom de lösa jordlagren sker ett jonbyte varvid metalljoner i jorden löses ut och ersätts med vätejoner. Metallutlösningen ger förhöjda metallhalter i närliggande yt- och grundvatten och jorden får en annan kemisk sammansättning vilken troligen kommer att kvarstå under lång tid. Svaveloxider måste därför räknas till de ämnen som ger långvariga miljöstörningar, trots att de inte är beständiga och trots att svavel och syre är vanliga grundämnen i naturen.

Försurning orsakas även av kväveoxider (se nedan). Ändrad markanvänd- ning kan även bidraga till försurningen. Försurningsfrågan behandlas utförligare i III:4.5.

Människan

Vid s k luftföroreningsepisoder har en betydande ökning av dödligheten iakttagits hos känsliga grupper. Det kan emellertid inte för närvarande avgöras om denna ökning orsakats av den förhöjda svaveldioxidhalten eller (helt eller delvis) av andra föroreningar.

3.4 Kväveföreningar

Naturmiljön

Spridning av kväveföreningar kan ha åtminstone fyra olika effekter i

miljön:

D försurning av mark och vatten El skador på ozonskiktet i stratosfären med ökad och förändrad ultraviolett instrålning som följd D växtskador

Cl gödning av mark och vatten

Kväveföreningars bidrag till försurningen och till skadorna på ozonskiktet behandlas i III:4.4.

Våxtskador kan uppstå genom att kväveoxider, kolväten och solljus samverkar under bildning av ozon. Ozonskador har tex konstaterats på spenatodlingar i Skåne. Förhöjda ozonhalter kan även skada skog. Föroreningen är kortvarig; om kväveoxidhalten sjunker minskar även ozonhalten.

De ekologiska effekterna av markgödsling är sällan iögonenfallande. Uppgifter tyder emellertid på att mikrolivet i marken, bl a kvävefixerande bakterier och kvävefixerande lavar, allvarligt störs. Störningarna är dock inte bestående.

Tillförsel av kväve till ett ytvattenområde (genom markurlakning eller direkta utsläpp) kan ge betydande (ehuru övergående) störningar. Något skall därför här sägas om effekterna av stora kväveutsläpp till ytvatten.

Den organiska produktionen i ett vatten (liksom i varje annat ekosystem) beror bl a av tillgången på närsalter, framför allt kväve och fosfor. Om kväve finns i överskott och fosfor i underskott begränsas produktionens storlek av fosfortillgången; en ökning av kvävetillförseln har då föga effekt på produktionen, medan ökad forsfortillgång medför att produktionen stiger. Om i stället kvävetillgången är begränsande blir förhållandena de motsat- ta.

En ökad tillförsel av det begränsande näringsämnet till ett ytvatten orsakar sålunda en ökning av den biologiska produktionen där. När organismerna dör och bryts ned kommer mer syre att förbrukas än om vattenområdet inte varit belastat med närsaltutsläpp. Om utsläppet är stort i förhållande till recipientens volym och vattenomsättning kan liknande effekter uppstå som vid stora utsläpp av nedbrytbart material (se nedan): syrebrist, svavelväte- utveckling, fiskdöd etc.

Förenklat gäller följande för utsläpp av kväveföreningar till svenska ytvatten:

I våra sjöar är fosfortillgången normalt begränsande. Utsläpp av kväve till dessa vatten har därför ringa effekt på produktionen där.

I Östersjön kan antingen kväve eller fosfor vara begränsande; förhållan- dena kan vara olika i skilda delar av Östersjön och under skilda årstider.

I Västerhavet synes kväve vara det begränsande växtnäringsämnet. De planktonutbrott med efterföljande syrebrist och fiskdöd som på senare tid uppträtt inom stora områden på västkusten kan ha orsakats av kväve från jordbruk, samhällen och nederbörd i kombination med förskjutet språng- skikt och med ändrade strömförhållanden som tillfälligt lett till minskat utbyte mellan kustvattnet och utsjön. Orsakerna till det inträffade är sålunda inte säkert kända, men man bör ändå kunna utgå från att stora utsläpp av kväveföreningar till Västerhavet kan ge betydande störningar.

I kvävets kretslopp ingår inga fasta, svårlösliga ämnen. Kväve kan därför inte ackumuleras i en sjös sediment på samma sätt som fosfor (se nedan). Utsläpp av kväve till ett ytvatten kan därför inte ge långvariga effekter där; om utsläppen upphör kommer effekterna relativt snabbt att avklinga. Förorening av grundvatten kan däremot bli mycket långvarig på grund av den låga biologiska aktiviteten i grundvatten och om vattnets omsättningstid är lång. Kvävehaltigt grundvatten är främst ett hälsoproblem; se nedan.

Människan

Förhöjda halter av kväveoxider har påvisats ge ökad infektionskänslighet hos skolbarn. Kväveoxider bidrar även till bildning av andra luftföroreningar, tex ozon.

Nitrosaminer och nitrosamider är mycket starka cancerogener som kan

bildas i yttre vattenmiljö och i människokroppen ur nitrit och sekundära och tertiära aminer och amider. Nitritkällan är då nitrathaltigt vatten (förorenat genom jordbruk eller läckande avloppsledningar) eller föda. Nitrosaminer kan även bildas i luft ur aminer och kväveoxider.

Nitrathaltigt dricksvatten kan hos småbarn orsaka s k methemoglobinemi (bakterier i magen omvandlar nitrat till nitrit som angriper blodets hemoglobin så att dess syreupptagande förmåga minskas).

3.5 Fosforföreningar

Naturmiljön

Effekterna av fosforutsläpp beror av recipientens karaktär och kan bli helt olika i en sjö, i ett rinnande vatten eller i havet. Förenklat gäller följande.

I sötvatten är (som ovan sagts) fosfor vanligen det näringsämne som begränsar växtproduktionen. Fosforutsläpp till en sjö medför då att produktionen av biologiskt material ökari sjön. Sjön kommer därvid att växa igen snabbare än den annars skulle gjort; fosforutsläppet har sålunda påskyndat sjöns naturliga åldrande. Det bör vidare beaktas att effekterna av fosforutsläpp i en sjö kan bli mycket långvariga. Sjön kan sålunda samla så stora fosformängder i sedimenten att gödningseffekten kvarstår under lång tid (årtionden, kanske århundranden) även om fosforutsläppet skulle upphöra. '

Vid utsläpp av fosfor till ett rinnande vatten ökar den biologiska produktionen på liknande sätt som vid utsläpp till en sjö. Vattnets rörelse minskar emellertid risken för syrebrist. Om utsläppen upphör återgår förhållandena i vattendraget mer eller mindre snabbt (beroende på bl a vattenomsättningen) till de ursprungliga; gödningseffekten blir alltså inte så långvarig som den kan bli i en sjö.

Effekterna av fosforutsläpp till havet beror av de lokala förhållandena (främst vattendjup och vattenomsättning).

,Vid fosforutsläpp i Östersjön kan effekterna, särskilt i kustområden med begränsad vattenomsättning, bli lika dem i en sjö.

I Västerhavet synes kväve vara det begränsande näringsämnet. Tillförsel av fosfor till Västerhavet har därför liten effekt på den biologiska produktionen där. Fosfor binds vidare hårt till sedimenten i havet vilket hindrar återupplösning. De akuta effekterna av fosforutsläpp till Västerhavet är sålunda små och de bestående effekterna ringa eller inga.

Människan

Några hälsoskador orsakade av fosfat i den yttre miljön är inte kända.

3.6 Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

Naturmiljön

Hit hör alla ovanliga metaller (bl a många s k tungmetallerl), men också andra i naturen ovanliga grundämnen som bor och arsenik. Gemensamt för dessa substanser är deras beständighet och deras låga halteri den opåverkade naturmiljön. Ett jämförelsevis litet utsläpp av sådana ämnen kan därför orsaka kraftiga och mycket långvariga miljöstörningar. I mark, sjöbotten eller havsbotten där halterna av något eller några av dessa ämnen höjts till skadlig nivå kommer de biologiska processerna att förbli mer eller mindre störda under all överblickbar framtid. Störningens intensitet beror bl a på den form i vilken ämnena förekommer. Många tungmetallsulfider är tex mycket svårlösliga. I denna form kan metallerna därför vara svårtillgängliga för det levande (så länge sulfiden inte oxideras till sulfat eller metallerna frigörs genom komplexbildning).

Uppkomna miljöskador kan saneras endast om ämnena spritts inom ett mycket begränsat område (exv ett avfallsupplag), medan åtgärder för attt ex i stor skala befria mark från vanadin (från oljeeldning), åkerjord från kadmium (från bl a handelsgödsel) eller sjöbotten från kvicksilver inte är praktiskt möjliga. Spridning av miljöstörande grundämnen är sålunda oftast en irreversibel åtgärd som varken människan eller naturen kan rätta till i efterhand.

Människan

Förutom kol, väte, kväve, fosfor etc är flera grundämnen essentiella (nödvändiga) för människan genom sin förekomst i bl a enzymer och vitaminer. Sådana essentiella grundämnen är järn, kobolt, koppar, krom, mangan, molybden, selen och zink. I högre halter blir ämnena dock giftiga.

Icke-essentiella grundämnen kan allmänt antas vara farligare för människ- an än de essentiella. Exempel på grundämnen som för närvarande antas vara icke-essentiella för människan är arsenik, beryllium, bly, kadmium, kvick- silver, tenn och vismut. Vissa av de icke-essentiella grundämnena, särskilt kadmium och kvicksilver, har en benägenhet att ackumuleras i kroppen.

Flera av de icke-essentiella grundämnena ger vid exponering en förhöjd tumörfrekvens (exv arsenik, kadmium och nickel) liksom vissa valensstadier av det för människan essentiella krom.

Några exempel på spridning av sällsynta grundämnen och därav följande effekter ges i III:4.

3 .7 Kolföreningar2

Naturmiljön

Utsläpp av avloppsvatten innehållande naturligt organiskt material kan orsaka intensiva milj östörningar: vid tillräckligt stora utsläpp kan materialets

1En tungmetall är en metall vars densitet överstiger 5 000 kg/m3. Bly, kadmium, kvicksil- ver, koppar m fl är så- lunda tungmetaller. Även järn är en tung- metall, men inte alumi- nium.

2Kolföreningar (utom de enklaste) kallas av tradition för organiska föreningar. Vi har emel- lertid här valt att använ- da ordet kolföreningar för att därigenom und- vika uttrycket "onatur- liga organiska förening- ar”.

3Man kan dock tänka sig fall då utsläpp av naturliga kolföreningar skulle kunna orsaka andra bestående skador; stora utsläpp i en känslig recipient skulle t ex kun- na helt slå ut en lokal fiskras så att ett gene- tiskt material ginge för alltid förlorat. Ackumulering av orga- niskt material i form av torv, kol, olja har nämnts i II:3.

nedbrytning orsaka syrebrist i recipienten med svavelväteutveckling, fiskdöd m m som följd. Substanser som fenoler, alkaloider, svampgifter etc kan genom direkt giftverkan orsaka stor skada. Som ovan sagts kan man emellertid räkna med att alla naturliga kolföreningar relativt snabbt bryts ned i naturen till harmlösa ämnen och att utsläpp av sådana substanser därför inte kan orsaka en bestående förorening av miljön.3

Onaturliga kolföreningar, även i mycket små mängder, kan ge intensiva mil jöstörningar (”regeln om de naturliga halterna”, se II:3.2). Störningarnas varaktighet är vidare svårbedömd eftersom dessa substansers livslängd i miljön endast sällan är känd. I några fall (PCB, DDT, klorfluorkolväten torde vara de mest kända) vet man att nedbrytningen i naturen går mycket långsamt.

Nedbrytbarheten hos onaturliga föreningar måste således bedömas i varje enskilt fall. I många fall är svaret givet: man vet t ex att substansen är mycket reaktiv och snabbt sönderfaller vid kontakt med vatten, syre, reducerande material etc eller under inverkan av solljus. I alla övriga fall måste man emellertid genom praktiska försök undersöka den biologiska eller kemisk/ fysikaliska nedbrytbarheten och därvid följa hela kedjan av föreningar från den ursprungliga substansen ned till sådana ämnen vilkas fullständiga nedbrytbarhet är känd. Undersökning av den biologiska nedbrytbarheten kompliceras i de fall då den studerade substansen (eller någon av dess nedbrytningsprodukter) är giftig för de organismer som används vid undersökningen, eftersom halten av ämnet i provet då måste vara låg, vilket gör det svårt att följa det eventuella nedbrytningsförloppet; självfallet är det emellertid särskilt angeläget att man känner nedbrytbarheten för just sådana substanser.

Människan

Människan exponeras för ett mycket stort antal kolföreningar i såväl den inre som den yttre miljön. Följderna av en sådan exponering är svåra att förutsäga om man inte har erfarenhet av hur just den aktuella substansen påverkat människor, djur eller vävnader eller kan jämföra med erfarenheter från liknande substanser (kemiska analogier). Om sådan erfarenhet saknas kan man emellertid utgå från ”regeln om de naturliga halterna”: om substansen är onaturlig eller substansen naturlig men exponeringen onaturligt hög, finns det skäl att befara negativa effekter av exponeringen. En betydande andel av världens cancer kan sålunda hänföras till exponering för substanser som inte förekommer i naturen (eller som finns där i mycket låga halter).

3.8 Övriga substanser

Naturmiljön

Till denna grupp hör enkla föreningar av vanliga grundämnen som syre, kisel, aluminium, järn, kalcium, natrium, kalium, magnesium, titan, klor etc; bl a de i havet vanliga salterna. De eventuella effekterna på naturmiljön

vid spridning av dessa ämnen är i vårt land jämförelsevis obetydliga och snabbt övergående.4

Oorganiska fluorföreningar kan även föras till denna grupp eftersom fluor är ett relativt vanligt element i jordskorpan (vanligare än t ex klor). I söt- och havsvatten är emellertid de naturliga fluoridhalterna mycket låga eftersom fluorid bildar svårlösliga föreningar med bl a kalcium och magnesium. Utsläpp av lösliga fluorider kan därför tillfälligt ge onaturligt höga halter av fluoridjon med bl a växtskador som följd.

På senare tid har man observerat skador på djur- och växtliv där den direkta orsaken varit förhöjda halter av löst aluminium (i ytvatten resp markvatten). Man kan emellertid inte av detta sluta att aluminium är ett miljögift av betydelse. Aluminium är en av huvudbeståndsdelarna i lera och många vanliga bergarter och utsläpp av aluminium kan därför endast kortvarigt påverka tillgängligheten av aluminium i naturen. Tillgängligheten är normalt låg, eftersom bl a aluminiumhydroxid är mycket svårlöslig vid normala pH-värden (löslighetsminimum vid pH 7). När vattnens pH-värde sjunker som nu ökar emellertid lösligheten så att förhöjda och skadliga halter av aluminiumjon blir möjliga. De observerade skadorna skall därför ses som följder av försurningen och inte som orsakade av aluminium.

Människan

Utsläpp av ämnen hörande till denna grupp är vanligen av liten betydelse från hälsosynpunkt.

Stoft av kvarts (kiseldioxid) i vissa former och asbest (ett mangnesiumsi- likat) kan dock ge kroniska lungskador med dödlig utgång (silikos resp asbestos). Asbest kan dessutom ge cancer i lunga, lungsäck och bukhåla. Större intag av fluorid kan ge bl a skelett- och tandskador.

3.8.1 Onaturliga kiselföreningar

Till gruppen ”övriga substanser” kan även föras så kallade organiska kiselföreningar. Dessa kan beskrivas som kolföreningar i vilka kolatomerna helt eller delvis ersatts av kiselatomer. Inga sådana substanser bildas såvitt känt i naturen. En stor grupp är polysiloxaner (”silikoner”) som består av kedjor av omväxlande kisel- och syreatomer. Ett tusental silikonprodukter framställs kommersiellt. Världsproduktionen är ca 50 000 ton per år. **Detta gäller emellertid

Många av dessa kiselföreningar har mycket god temperaturbeständighet inte för tex jordens och beständighet mot kemiska angrepp. Som ovan sagts bör långlivade nederbördsfattiga områ- onaturliga substanser ges särskild uppmärksamhet från miljösynpunkt. gigrfjfrrdfälsigrglåjv Veterligen har emellertid inga negativa miljö- eller hälsoeffekter orsakade av fel akjti g k onstb dvattnin g onaturliga kiselföreningar i den yttre miljön rapporterats. Denna substans- är ett betydande pro- grupp förbigås därför i det följande. blem.

Tabell III:3-l Miljöstörningars varaktighet

Kol- dioxid

(X

Miljö- Evig eller 1

stör- mycket lång

ning Lång 2 Kort

(")

A 1) Klimatpåverkan B 2) Försurning och markurlakning

Svavel- oxider

CBX

Kolföreningar (”'organiska" Övriga ämnen) subst.

Fosforfö- reningar

Kvävefö- reningar

Sällsynta grund- ämnen (och deras föreningar)

Naturliga Onaturliga

Lång- Kort- livade livade

F G H I (X)

LUX DX

>€ DX XX

B 3) Direkta skador av 802 i luften (exempelvis växtskador)

C 1) Försurning, markurlakning och grundvattenförorening

C 2) Grundvattenförorening, skador på ozonskiktet

C 3) Gödning, växtskador

G 2) Obs att man (med få undantag som DDT, PCB etc) inte vet vilka onaturliga substanser som är långlivade

III:4 Hotbilder

4.1 Inledning

I tidigare kapitel i denna avdelning har naturresursläget beskrivits översikt- ligt och en kortfattad beskrivning har givits av i dag identifierade miljöproblem. Ytterligare, mer detaljerat underlag krävs dock för att kunna besvara frågan om huruvida samhällets nuvarande hantering av naturresur— ser och miljö är acceptabel. För att skapa ett sådant underlag presenteras här några naturresurshanterings- och miljöproblem mer i detalj. Avsikten ärinte att peka ut vilka problem kommittén anser mest väsentliga i dag. Vad vi velat göra är att presentera ett representativt urval av olika hanteringsprinciper som har lett till eller kan leda till oroande framtidsper- spektiv. Varje avsnitt inleds med en beskrivning av problemets hantering och utveckling fram till i dag, ””verklighetsbeskrivningew*. Därefter följer en beskrivning av vilka risker för oönskade effekter som föreligger om inte hanteringsprinciperna ändras, ”hotbilden”. I hotbilden diskuteras: D hotet och dess kvaliteter i relation till andra alternativa hotbilder El vilka möjligheter som har förelegat och nu föreligger för att motarbeta och minska det beskrivna hotet El vilka alternativa hanteringsprinciper som är nödvändiga för 'att i framtiden effektivare kunna möta hotet

4.2 Tidigare ekologiska katastrofer (1)

Historien ger många exempel på hur allvarlig skövling och överutnyttjande av naturresurser har åtföljts av naturkatastrofer.

I medelhavskulturerna utnyttjades trä som bränsle för glas-, järn- och metallindustri. Detta utnyttjande nådde i det romerska väldet under tiden efter Kristi födelse en sådan omfattning att stora delar av Medelhavsområdet blev skoglösa. Detta ledde till kolonisation och utflyttning av dessa industrier till de skogrika ”barbariska” områdena från Rhen till Svarta Havet. Följden av detta blev också omfattande störningar och smärtsamma förändringar i den romerska samhällsstrukturen.

Den snabba uthuggningen av skog på Jylland för att utvinna myrmalm under keltisk och romersk järnålder, gav i detta randområde till den romerska kulturen en temporär högkonjunktur, baserad på en enstaka naturresurs. Resultatet blev ett utarmat heddominerat landskap som ej

1Jord som bildats av organiskt material, exv mossar och sjöängar.

kunde försörja sin befolkning, och därav följande sociala kriser, folkförflytt- ningar och konflikter med det etablerade romerska väldet i Gallien.

Detta är bara ett par exempel på att miljö- eller resursproblem kan orsaka förändringar i försörjningsbasen som i sin tur kan leda till mer eller mindre omvälvande samhällsförändringar. Genom hela historien kan vi se spår av liknande skeenden. Ett mer sentida exempel är den dramatiska landskaps- förändring som uppstod i början på 1900—talet när man kalhögg Bornholms skog för att förse en överexpanderande exportindustri, sillrökerier, med råvara.

I Sverige finns exempel på att man under långa tider utnyttjat vissa marker, exempelvis äng, utan att marken förbrukas. När man sedan, stimulerad av uppodlingsstöd under perioden 1850 1950, plöjde och odlade organogena jordarl, utarmades de successivt; den biologisk nedbrytningen i den plöjda marken skedde tio gånger snabbare än nybildningen.

Indus-kulturens undergång 1500 f Kr och Maya-folkets jordbrukskultu- rers försvinnande i Yucatans växande tropiska regnskogar är bara två av många exempel där kulturers förfall och undergång har haft starka inslag av en olämplig naturresurshantering. De negativa effekterna nådde en sådan omfattning att samhället inte hade kapacitet att motverka dem — när de väl blivit uppenbara.

4.3 Kol (2)

Kol är ett dominerande element i allt biologiskt material. De globala depåernai atmosfären och i vatten utgörs främst av koldioxid. I mark ligger kol som fossila depåer av organiskt material — olja, kol, gas och torv. Dessutom finns oorganiskt kol i kalkstensformationer (kalciumkarbonat) som har bildats genom sedimentation av biologiskt bildad kalk eller icke-biologisk utfällning av löst kalk.

Atmosfärens koldioxidhalt, som för närvarande är 330 ppm (ppm = mil- jondelar), motsvarar 700 miljarder ton kol. Ungefär samma mängd finns bundet i levande biologiskt material. Den mängd kol som är bunden i jordskorpan i form av olja, kol, gas och torv är ca 15 gånger större, medan den i världshaven lösta mängden koldioxid är 60 70 gånger större.

Mellan dessa depåer i mark, vatten och luft pågår ständiga långsamma flöden — kol och olja har bildats genom att dött biologiskt material har ansamlats i markformationer under många miljoner år. Torv, ett tusenårigt fossilt lager som dock ej innehåller mer än en sjättedel av atmosfärens kolmängd, har bildats på samma sätt.

Koldioxid från atmosfären tas också upp av världshaven i ett mycket långsamt förlopp där hastigheten begränsas av den långsamma omblandning- en av vatten i d juphaven. Koldioxiden deponeras från havet i bottensediment genom att den binds som kalciumkarbonat i mikroorganismer i havsytan. När sedan dessa organismer dör faller deras kalkskal ned på havsbotten.

Relativt snabba flöden mellan luft, mark och vatten förmedlas av de biologiska systemen på marken och i havsytan, där växter i fotosyntesen tar upp koldioxid och binder kolet i organiskt material med hjälp av solenergi. Koldioxid frigörs äter och avges till atmosfären när växter och djur

förbränner detta organiska material för att utvinna den energi som krävs för olika livsprocesser. Bortsett från den mindre andel organiskt material och biologiskt bildat kalkmineral som fastläggs i mark eller sedimenterar på havsbotten, ger detta flöde ingen förskjutning av koldioxidhalten i atmosfä- ren.

Människans ingrepp har emellertid medfört stora och snabba förändringar i fördelningen av kol mellan luft, mark och vatten. Sedan 1800-talets mitt har koldioxid motsvarande 140 miljarder ton kol tillförts luften från marken genom förbränning av kol och 01 ja. De senaste 200 årens kalhuggning av skog beräknas ha frigjort koldioxid motsvarande mellan 40 och 100 miljarder ton kol, som avgivits till atmosfären. Genom utbytet mellan hav och luft har en del (uppskattningsvis 30 70 %) av dessa 180 240 miljarder ton koldioxid hittills försvunnit ur atmosfären. Resten svarar för höjningen av atmosfärens koldioxidhalt, från ett beräknat förindustriellt värde på 260 300 ppm, till det nuvarande dryga 330 ppm.

Enligt en beräkning ger människans påverkan på växtvärlden, främst genom avverkning av tropiska regnskogar, för närvarande större bidrag till koldioxidökningen än förbränningen av fossila bränslen. Eftersom mängden kol i levande biologiska material bara är ungefär en femtedel av det ekonomiskt och tekniskt utnyttjbara förrådet av fossilbränslen, väntas förbränning av fossilbränslen (främst kol) på längre sikt ge det största bidraget till ökningen av atmosfärens koldioxidhalt. Beroende på takten i fossilbränsleanvändning kan luftens koldioxidhalt fördubblas (ca 650 ppm) inom 50 till 100 år. Om fossilbränsleförbrukningen ökar 3 % per år, ökar luftens koldioxidhalt med 20 % till omkring år 2000 och med 100 % till år 2050.

Hotbilden

Vad händer då med jordens ekosystem när koldioxidhalten ökar i luften på detta sätt? Ur biologisk-fysiologisk synvinkel synes dessa förändringar inte spela någon direkt roll för processer som andning och fotosyntes. Men genom att koldioxid har ett absorptionsband vid 14 mikrometers våglängd, kan atmosfärens koldioxid absorbera en del av den värmestrålning (infraröd strålning) som avgår från jorden på grund av solstrålningens uppvärmning av jordytan. Vid ökning av koldioxidhalten inställer sig en ny balans mellan in- och utstrålning när atmosfären nått en högre temperatur. Detta innebär att koldioxidlagret bidrar starkt till den s k växthuseffekt som uppehåller nuvarande genomsnittstemperatur på jorden. Utan koldioxid i atmosfären skulle genomsnittstemperaturen vid jordytan vara flera tiotal grader lägre.

Den hittillsvarande ökningen från beräknade förindustriella värden kan högst uppgå till några tiondels grader. Den kan därför inte urskiljas i de normala slumpmässiga temperaturvariationerna från år till år. Enligt den tidigare redovisade beräkningen, baserad på 3 % ökad fossilbränsleförbrän- ning per år (med 20 % koldioxidökning i atmosfären år 2000 och 100 % år 2050), kan temperaturen år 2000 ha höjts med 0,5 till 1 grad och 1,5 till 4 grader år 2050. Dessa värden är globala genomsnitt, lokalt kan avsevärt

större temperaturförändringar inträffa. En höjning med 10 grader vid polerna har nämnts. Regionala klimatförändringar kan också leda till lokala temperatursänkningar i vissa regioner.

Sådana temperaturförändringar skulle starkt påverka klimatet. Sannolikt blir effekterna större på våra breddgrader än närmare ekvatorn. En omlokalisering av västvindsbältet på grund av varmare vintrar i polarom- rådet skulle ge en omlokalisering av klimatregionerna. Ändrad nederbörds- mängd och fördelning mellan regionerna kan väntas. En höjning av temperaturen med mer än 4 grader skulle också orsaka avsmältning av arktisk havsis utan någon återfrysning vintertid, vilket kan ge ökade regn- och snömängder i Europa.

Avsmältning av de stora landisarna på Grönland och Antarktis skulle höja havsnivån (den totala mängden is motsvarar 7 meters resp 60 meters förhöjning). En höjning av havsytan med 5 8 meter skulle kunna ske inom några decennier eller något sekel efter det att smältningen börjat. Men redan i tidigare skeden kan instabiliteter i Antarktis” istäcke leda till att stora isstycken plötsligt bryts loss, vilket skulle ge flodvågor på flera meters höjd. Effekterna i jordbruksområden och befolkningscentra vid kusterna skulle bli katastrofala. Enbart i USA beräknas en höjning av havsytan med 5 meter översvämma områden bebodda av 11 miljoner människor.

För jordens ekosystem skulle dessa ändringar i klimat och vattennivå ej vara av betydelse; systemet skulle som i tidigare geologiska perioder i ett långt perspektiv anpassa sig till de nya klimatzonerna. För den globala jordbruksproduktionen är effekten även på längre sikt (efter anpassningen till de nya betingelserna) sannolikt negativ. Visserligen kan förutsättningar- na för jordbruk bli bättre i icke-översvämmade områden men de förlorade kustområdena innehåller sannolikt större arealer av högvärdig jordbruks- mark.

Problemet är anpassningen till en ny fördelning av beboeliga och brukbara områden. De krav på folkförflyttningar som skulle uppstå kommer sannolikt att orsaka politiska och ekonomiska spänningar. Svårigheternas omfattning blir beroende av förändringens hastighet.

Hanteringen av hotet är också ett problem. Dagens beslutsapparat kräver i stor utsträckning etablerade effekter för att acceptera ett hot som en realitet. När det gäller klimatförändringar råder ett komplicerat samspel mellan delarnai klimatsystemet atmosfär, hav, is, vegetation etc. Förståelsen av detta kan underlättas av förenklade matematiska modeller, s k klimatmo- deller, där ett mindre antal av olika variabler behandlas som matematiska uttryck, på grundval av fundamentala fysiska lagar. Olika modeller kan byggas för att öka säkerheten i svaret. Men även om metodiken kan förbättras kan vi aldrig få ett helt säkert svar.

Uttalanden om framtida klimatförändringar är således alltid baserade på ett osäkert underlag. Man kan aldrig vara säker på svaret förrän en förändring redan har inträffat, och för att säkert kunna säga att en förändring är förorsakad av människans ingrepp måste den vara så stor att den syns mot en bakgrund av den naturliga klimatvariationen. Trögheten i såväl klimat- systemet som samhällssystemet gör emellertid att det är sannolikt att inte ens omedelbara beslut kan förhindra att utvecklingen fortsätter mot omfattande

och kännbara klimatstörningar, om vi väntar med att handla tills tänkbara effekter helt manifesterats.

Ytterligare en dimension av problemet är att det berör alla länders energianvändning. Den snabba spridningen av koldioxid i atmosfären gör att effekten blir densamma oberoende av var utsläppet sker.

Flera metoder för att ta hand om den koldioxid som bildas vid förbränning har föreslagits. Överföring till djuphaven via pipelines av komprimerad koldioxid, stimulering av det biologiska upptaget i haven med hjälp av en intensiv tillförsel av handelsgödselmedel, upptag av koldioxid i en ökad biomassaproduktion på land är några exempel. Principiellt är dessa lösningar möjliga, men inte tekniskt och ekonomiskt. Man inser problemets vidd om man betänker att det biologiska upptaget i haven kräver en tillförsel på 20 gånger världens industriella kväveproduktion och 10 gånger dagens fosfat- brytning. Plantering av skog på 10 % av jordens åkerareal skulle endast ge en minskning av luftens koldioxidhalt med 10 ppm. Problemets omfattning är därför sådant att det är orealistiskt att tro att det skall kunna gå att ”rena bort” koldioxiden.

Genom att ett utbyte mellan luft och vatten kontinuerligt äger rum är det troligt att effekten är mer beroende av takten på uttaget av det fossila bränslet än av den totala mängden. Detta innebär att koldioxid ej torde begränsa möjligheterna att i långsam takt använda fossilt kol, exempelvis som industriråvara. Problemet är att vi har accelererat uttaget av fossilbräns- le så starkt att naturens flöden ej hinner kompensera tillförseln till luften med upptagen i haven.

4.4 Kväve (3)

Kväve är ett exempel på ämnen som är livsnödvändiga men som i olämplig form eller koncentration på olämplig plats kan ge biologiska skador. Tillgång till kväve är en förutsättning för liv på jorden. Kväve är nämligen en av byggstenarna i väsentliga biologiska molekyler som äggviteämnen och nukleinsyror. Tillgången är också i praktiken obegränsad genom att atmosfären till fyra femtedelar består av kväve. Problemet är att människan har ökat den andel av kvävekretsloppet som går genom hennes händer till mer än en tredjedel av det totala kretsloppet mellan mark, vatten och luft.

I naturliga ekosystem omvandlas det energifattiga luftkvävet till en energirik, biologiskt tillgänglig form genom att markorganismer utnyttjar energin från solljus (direkt i blågröna alger, indirekt i symbioslevande organismer i ärtväxters rotknölar). När organiskt material bryts ned frigörs kväve som sedan oxideras till växttillgängligt nitrat.

För att kunna öka jordbruksproduktionen tillverkar man numera i allt större utsträckning kvävegödning i fabriker. I denna process utnyttjas i stället för solljus energi från förbränning av fossila bränslen. Därigenom minskar motivationen att förbättra kunskapen om mikroorganismers kapacitet att öka kvävetillförseln. Detta har i sin tur ökat beroendet av fabrikstillverkad kvävegödning.

Ett oreglerat tillskott till biosfären av nitratkväve uppkommer dessutom vid förbränning för att förse bl a hushåll, kommunikationsmedel och industri med energi.

Hotbilden

Människan har genom att omhänderta så stor del av kvävekretsloppet i den industriella verksamheten och i jordbruket minskat naturens möjligheter att genom andra flöden kompensera för de olämpliga flödena. Människans ansvar för detta kretslopp har därigenom blivit extremt stort. Processer som tidigare genomförts med solenergi tar nu fossil energi i anspråk.

Flöden av nitrat ger skadliga effekter på miljön genom att nitraterna bildar cancerframkallande ämnen och förorsakar biologisk död genom en syreför- brukande biologisk överproduktion i havskustområden. Nedfall av nitrat- kväve från förbränning bidrar också till försurningen.

De flesta mänskliga ingrepp i kvävecykeln ökar samhällets produktivitet just nu. Men det kommer att krävas en intensiv insats för att se till att det högproduktiva systemet ger en en uthållig avkastning och för att förhindra långsamt fortskridande negativa sidoeffekter eller plötsliga förändringar.

Vi kan inte överblicka de totala konsekvenserna av kvävehanteringen inom en allt intensivare jordbruks- och industriverksamhet, eftersom vår kunskap om ekosystemen fortfarande är bristfällig. Det finns emellertid risk för att kvävehanteringen kan komma att orsaka oåterkalleliga störningar av biosfärens funktioner. Vi måste därför så långt möjligt försöka begränsa de negativa sidoeffekterna av vår kvävehantering. Några exempel på möjliga störningar ges här.

Ozonlagret som skyddar mot för stark UV-instrålning, framför allt den mer skadliga kortvågiga, minskar i tjocklek under inverkan av små svårnedbrytbara molekyler. Dessa kan förflytta sig från marknivån upp genom de lägre luftlagren utan att brytas ned under vägen. När de nått upp till stratosfären (20 till 40 kilometers höjd) kan de genom kemisk reaktion med det reaktiva ozonet rubba balansen mellan nybildning och nedbrytning i det ytterligt tunna skiktet. En sådan relativt svårnedbrytbar molekyl är dikväveoxid som frigörs vid jordytan genom nedbrytning (denitrifikation) av såväl biologiska som industriella kvävegödningsmedel. Jordbearbetning ökar denitrifikationen och därmed frigörandet av dikväveoxid. Detta är ett globalt problem där svenskt jordbruk spelar en viss roll. Även avgaser från överljudsflyg misstänks bidra till minskningen av ozonlagret genom att de innehåller kväveoxider som sprids direkt i stratosfären.

Vad som skulle ske om ozonlagret tunnas ut är svårt att förutsäga. Erfarenheterna från experiment talar dock för en ökad risk för hudcancer samt vid mer långtgående minskning av ozonlagret, svåra störningar på såväl växt- som djurliv.

Kväveoxider bildas också vid högtemperaturförbränning, exempelvis i bilmotorer. Utsläpp av kväveoxider utgör en källa till svåra hälsoproblem, särskilt i tätortsområden. Förutom de starkt livskvalitetsnedsättande kronis- ka bronkiter som i storstäder orsakas av kväveoxider i samverkan med andra miljöfaktorer, ger kväveoxider också ökad infektionskänslighet. Sådana effekter har härletts hos barn som lekeri starkt trafikerade bostadsområden.

I stadsmiljö kommer dessa oxider främst från biltrafiken.

I de två tredjedelar av jordklotet som täcks av hav finns det i dag största förrådet av fixerat kväve. Den ofullständiga kunskapen om havsekosyste- mens reaktion på ett ökat kväveflöde till haven gör att man inte säkert kan bedöma vilka effekter detta kan få. Vi vet emellertid att kväve är begränsande för tillväxten i vissa havsekosystem. Problemet med tilltagande kväveläckage till havens kustområden är globalt. Vi har ocksåi Sverige under senare år erfarit flera ekologiskt och ekonomiskt starka störningar i form av förstörda fiskevatten och fiskodlingar, som sannolikt orsakats av utsläpp av kvävenärsalt från olika källor. Övergödningen har lett till syrebrist, vilket har gjort att såväl fisk som bottenfauna har kvävts.

Behovet av ökad jordbruksproduktivitet i u-länderna är stort. Det är därför viktigt att skapa tillräcklig kunskap om kväveflöden i högproduktiva jordbrukssystem för att förhindra att u-länderna drabbas av de störningar av ekosystemen och de negativa hälsoeffekter som vi fått erfara i i-länderna. Läckage av kväve från skogs- och jordbruksekosystem, från utsläpp av avloppsvatten från tätorter och tillskott av nitrat genom uttvättning av förbränningsgasen kväveoxid ur atmosfären innebär inte bara att värdefulla näringsämnen går förlorade utan också en hälsorisk genom att kvävet kan nå yt- och grundvattensystemen. Risken kan minskas om man sluter till jordbrukssystemen, så att näringsämnen icke läcker ut. Dagens västerländs- ka jordbruk är dock inte planerat med en sådan inriktning. Sydostasiens riskulturer är exempel på mer slutna system.

Kväve från jord- och skogsbruk, energiproduktionsanläggningar, biltrafik och avlopp försämrar således vattnets kvalitet. En sådan försämring skall ses mot bakgrund av att det redan i dag råder hård konkurrens om vatten för så olika ändamål som livsnödvändig dryck, bevattning, bas för industriell produktion och som bärare av avfall.

Eftersom brist på vatten kommer att begränsa skördarna i nästa sekel, tvingas flertalet människor att dricka vatten som redan använts i jordbruket eller som avloppsbärare. Risken för upplagring av nitrati vatten som använts till sådana ändamål måste därför betraktas som allvarlig. De nitrosaminer som kan bildas i sådana vatten i miljön, eller i människan när hon druckit vattnet, är starkt cancerframkallande. Om en sådan utveckling inte skall leda till svåra hälsoeffekter, krävs ändringar i hanteringen av kvävehaltiga substanser främst i jordbruket och den urbana miljön.

4.5 Svavel (4)

Svavel förekommer allmänt i naturen och utgör i genomsnitt ca 0,06 % av jordskorpan. Det finns främst i sulfidmineral och som organiskt material i marken. I fossila bränslen förekommer såväl organiska svavelföreningar som oorganiska sulfider.

Svavel för processteknik är i dag en av de viktigaste industriråvaroma på världsmarknaden och av stor betydelse för framställningen av gödningsme— del och en rad olika kemiska produkter. Världsproduktionen av svavel uppgick under 1979 till ca 50 miljoner ton. Den totala tillgången på utvinnbart svavel har uppskattats till ungefär 100 gånger så mycket.

Utsläppen av svavelföroreningar i luften är dock avsevärt större än vad som används som industriråvara. Enbart i Europa (inkl Sovjetunionen) släpps årligen ca 30 miljoner ton svavel ut i luften. I hela världen uppgår svavelutsläppen till luft från industrier, transporter, uppvärmning m m till 75 100 miljoner ton årligen, dvs dubbelt så mycket som svavelproduktionen. Till dessa utsläpp skall sedan läggas den globala spridningen som sker via den naturliga, ständigt pågående cirkulationen av svavel mellan hav, luft och mark. Dessa mängder anses vara av ungefär samma omfattning som föroreningsutsläppen. Föroreningarna är dock koncentrerade till vissa regioner och utgör där den helt dominerande källan till svavelnedfallet. I norra Europa anses de av människan orsakade föroreningarna svara för 90 % av den totala årliga tillförseln av svavel till luften.

Redan för mer än hundra år sedan var det känt att svavelutsläpp från koleldade pannor i industrialismens England medförde försurning av miljön och resulterade i blekta färger, uppfrätta metallytor och skador på växtligheten.

Under 1900-talet har svavelspridningen ökat kraftigt. I synnerhet efter andra världskrigets slut har denna utveckling accelererat allt snabbare i takt med den ökade användningen av fossila bränslen. Under 1940- och 1950-talet började emellertid flera forskare att intressera sig för den långväga atmosfäriska spridningen av kemikalier och man började också uppmärk- samma de effekter som försurande ämnen kunde medföra i sjöar och vattendrag. Det dröjde emellertid till slutet på 1960-talet, innan de olika forskningsrönen sammanställdes till en bild, där plötsligt konturerna av en annalkande miljökatastrof kunde urskiljas.

I den fortskridande försurningsprocessen, som orsakade fiskdöd och utslagning av växtarter i skandinaviska sjöar, spelade svavlet en huvudroll. Men en rad andra faktorer bidrog också till att förvärra situationen. Till dessa hörde framför allt de ökande utsläppen av kväveoxider, som efterkrigstidens massbilism och ökad energiproduktion genom förbränning gav upphov till. Även hanteringsprinciper inom skogs- och jordbruket kan påverka försur- ningen av mark och vatten.

Hotbilden

Det svavel som släpps ut ur skorstenarna sprids som gasformig svaveldioxid och absorberas huvudsakligen som torrt nedfall på vattenytor, mark och vegetation. En del av svaveldioxiden oxideras emellertid av luftens syre till svavelsyra och sprids i lufthavet bundet till partiklar eller löst i molnens regndroppar. Regnvatten i det förindustriella Europa beräknas ha haft ett pH-värde mellan 5 och 6. I dag uppgår detta värde till omkring 4 och enstaka mätvärden på omkring 3 har påträffats. När ett pH-värde minskar en enhet betyder detta att syrahalten blivit tio gånger så stor.

Det sura nedfallet innehåller således tio- till hundrafalt förhöjda vätejon- halter, som påverkar markens och vattnets kemiska förutsättningar. Därmed ändras betingelserna för de organismer som lever i den försurade miljön.

I Skandinavien har marken alltsedan istiden genomgått en långsam, naturlig försurningsprocess. I ett av människan opåverkat ekosystem uppstår efter hand en balans mellan de uppbyggnads- och nedbrytningsprocesser som

alstrar respektive förbrukar syra. Den här balansen kan dock störas av stora utsläpp av försurande ämnen eller av gödsling och markberedning inom jord- och skogsbruk.

Det är därför viktigt att skilja på naturliga variationer i surhetsgraden inom ett ekosystem och den försurning som uppstår på grund av människans aktiviteter. Podsoljorden i ett barrskogsområde är normalt surare än jorden i ett lövskogsområde, utan att detta därför innebär att ekosystemet störts. Den försurning som utsläpp av föroreningar medför är däremot en kontinuerligt pågående process som kan påverka syrabalansen.

De miljöeffekter som utsläppen av svavel- och kväveoxider i Europa efter hand gav upphov till, märktes av meteorologiska, klimatologiska och geologiska skäl först i Skandinavien.

Sverige ligger i det 5 k västvindsbältet, där vindar från väster dominerar i luftlagren på 5 till 10 kilometers höjd över jordytan. Även i de lägre luftskikt, där större delen av föroreningarna från de europeiska industriländerna transporteras, dominerar västliga till sydvästliga vindar. Sverige ligger följaktligen i den förhärskande vindriktningen från stora industriområden och tätorter på det europeiska fastlandet och i Storbritannien.

Under vintern samlas surt nedfall i snön. På våren ger det starkt försurade smältvattnet upphov till s k surstötar, som får allvarliga effekter i de system som drabbas. I länder med varmare klimat kommer den sura nederbörden att successivt tillföras marken under hela året, vilket ökar förutsättningarna för en kemisk neutralisering av nedfallet.

Marken har normalt en betydligt större förmåga att neutralisera försurning (s k buffringsförmåga) än t ex insjövatten. Denna buffringskapacitet varierar dock beroende på lokala förhållanden och kan under vissa betingelser helt sättas ur spel.

Markskiktets humusämnen innehåller svaga organiska syror som normalt till stor del avgivit sina vätejoner till markvattnet. Om marken genom det sura nedfallet tillförs ett överskott på vätejoner, kommer dessa organiska syror att snabbt återta en del vätejoner från markvattnet och dämpar på det sättet ökningen av vätejoner i markvattnet.

En annan faktor som i ett längre tidsperspektiv har en buffrande verkan är markens kemiska vittring. I denna process förbrukas vätejoner, medan metall joneri stället frisätts och tillförs grundvattnet. Därigenom ökar på sikt bla halterna av aluminium och tungmetaller i vattentäkterna. Markens innehåll av olika mineral är avgörande för dess buffringskapacitet. Där berggrunden är kalkrik eller jorden kalkhaltig är mark och sjöar betydligt bättre skyddade än i områden med tunna, sandiga jordlager och hällmarker. Tillförsel av kalk till sjöar och vattendrag är i dag en vanlig metod att dämpa försurningseffekterna.

Att Skandinavien i så hög grad påverkas av försurning beror bl a på att många områden har grunda jordar och svårvittrat kalkfattigt urberg. I större delen av Europa är däremot bergarterna ofta kalkrika och har därmed betydligt större förmåga att neutralisera det sura nedfallet.

Vinterhalvårets ackumulerade nederbörd bidrar till att sätta markens buffringsförmåga ur spel. När snömängderna under våren börjar smälta hinner de normala buffringsprocesserna inte neutralisera de stora mängder- na försurat smältvatten innan detta når fram till sjöar och vattendrag. Man

brukar tala om surstötar, som får allvarliga och svårbemästrade effekter i de vattensystem som drabbas. Det är nämligen inte sjöns eller vattendragets genomsnittliga surhet under året som avgör hur pass försurningshotat vattnet är. Avgörande är i stället det lägsta pH-värde som organismerna utsätts för under den känsligaste delen av sin utveckling, dvs i regel yngelstadiet. Av de ca 85 000 medelstora och stora sjöar som finns i Sverige är redan mer än 18 000 försurade. I ca 9 000 av dessa främst belägna i Syd- och Mellansverige — har fiskbeståndet påverkats. Omkring 4 000 sjöar i landet betecknas som mycket gravt försurade och har svåra biologiska skador.

Marken drabbas inte enbart av det sura nedfallet, utan påverkas dessutom genom användning av sura gödselmedel, genom plantering av barrträd på nerlagd åkerjord och genom högeffektiva avverkningsmetoder, som lämnar kvar ett minimum av organiskt material i markerna och därmed minskar humusskiktets buffringsförmåga.

Markförsurningen i skogsområden medför att viktiga näringsämnen som kalcium, magnesium och kalium lakas ut, vilket på sikt kan antas medföra samma effekter i Sverige som i de delar av Centraleuropa, där man redan i dag kunnat konstatera en avtagande skogsproduktion och träddöd till följd av förhöjda svavel- och kvävedepositioner i marken. Vidare medför den ökande markförsurningen att också grundvattnet försuras. Detta har redan skett i en del ytligare grundvattendepåer, men kommer efter hand att drabba allt större områden. Inte minst oroande är att giftiga metallsalter lakas ut ur marken och tillförs det sura grundvattnet, som dessutom kommer att få en korroderande verkan på vattenledningar, vilket i sin tur ytterligare ökar metallhalterna i dricksvattnet för de 1,1 miljoner svenskar som hämtar sitt hushållsvatten från enskilda vattentäkter.

Den luftburna kvicksilverspridningen, som ger upphov till förhöjda halter av metylkvicksilver i sjövatten, påverkas direkt av det försurade vattnet genom att kvicksilvrets cykliska omvandling till flyktigt dimetylkvicksilver bryts. I stället kvarhålls kvicksilvermängderna i sjön, där de tas upp i fisk och därigenom slussas in i en näringskedja med direkt betydelse för bl a människan. (Jfr avsnitt III:4.8.)

Den hotbild som försurningen utgör var redan i slutet av 1960-talet i väsentliga delar känd genom insatser av flera svenska forskare. Åtgärder för att minska svavelutsläppen i Sverige vidtogs också rätt omgående, men det stod redan på ett tidigt stadium klart att enbart åtgärder inom Sverige inte var tillräckliga för att hindra en fortsatt försurning av den svenska miljön. Av de 300000 ton svavel som 1978 släpptes ut i Sverige, föll bara omkring en tredjedel, eller ca 100 000 ton, ner inom landet. Resten transporterades med luften till omgivande länder och till haven. Utöver de egna utsläppen fick Sverige under detta är emellertid ta emot ytterligare ca 380 000 ton svavel från utländska källor. Närmare 80 % av det sura nedfallet emanerade alltså från utsläpp i andra länder.

Under 1968, året efter det att försurningsproblemet första gången uppmärksammades i den svenska miljödebatten, minskade Sverige den tillåtna svavelhalten i eldningsolja till 2,5 viktprocent. De närmast följande åren sänktes därefter svavelhalten i oljan till 1 viktprocent med början i storstadsområdena ochi de mest försurningshotade områdenai landets södra delar. Ännu omfattas emellertid inte hela landet av de skärpta bestämmel-

serna. Först 1984 kommer enprocentnivån att gälla även för de nordligaste delarna av Sverige. Bestämmelserna omfattar numera även koleldning, sedan begränsningarna omformats till att gälla maximala utsläpp av svavel vid förbränning i stället för som tidigare svavelhalten i själva bränslet.

Svavelutsläppen i Sverige har nu minskat till mindre än hälften av de utsläpp som förekom under 1970 och ligger i dag lägre än de gjorde under 1950. Under 1976 påbörjades en försöksverksamhet med kalkning av sjöar och vattendrag i Sverige. Fram till sommaren 1982 kommer sammanlagt ca 1 500 sjöar att ha kalkats till en sammanlagd kostnad av 100 miljoner kr. Markkalkning har också diskuterats som en metod att motverka försurning av yt- och grundvatten.

Enligt beslut i riksdagen under 1981 får högst 1 600 ton svavel årligen släppas ut från en eldningsanläggning. En regeringsproposition under våren 1982 har föreslagit att dessa utsläppsbestämmelser skärps ytterligare för nya anläggningar med utsläpp överstigande 800 ton svavel och att gränsen sänks till 600 ton för nya anläggningar fr o m 1990. Detta regeringsförslag avvisades av riksdagen. Regeringen fick i uppdrag att återkomma när Kol-Hälsa- Miljö-utredningens material remissbehandlats med ett förslag som ger minst samma effekt i fråga om svavelreduktionen. Fram till dess gäller de riktlinjer som nu följs av koncessionsnämnden vid fastställande av svavelreningskrav för större anläggningar.

Ytterligare utsläppsrestriktioner i Sverige medför enbart begränsade totala effekter. En skärpning av utsläppsbegränsningen från nivån 1 600 ton svavel per anläggning och år ner till nivån 400 ton svavel per anläggning och år reducerar i praktiken inte svavelnedfallet med mer än 2 %. Trots detta anses det både av politiska och miljömässiga skäl nödvändigt att fortsätta minska utsläppen även i Sverige.

Medan Sverige sedan 1970 sålunda mer än halverat sina svavelutsläpp har svavelemissionerna från Europa däremot förblivit oförändrat höga. Medve- tandet om försurningsproblemets omfattning har emellertid under 1970-talet ökat betydligt även i industriländerna på kontinenten.

Redan i försurningsdebattens början i slutet av 1960-talet försökte Sverige i internationella luftvårdssammanhang att påvisa riskerna med de atmosfä- riska utsläppen av svavelföreningar, men mötte till en början inget gensvar från utsläppsländernas sida, eftersom några liknande miljöeffekter då ännu inte påvisats i dessa länders egna områden. I samband med FN:s miljökon- ferens 1972 tog Sverige emellertid på nytt upp försurningsproblematiken i ett internationellt sammanhang, vilket resulterade i att man i elva OECD-länder påbörjade en flerårsstudie av det atmosfäriska nedfallets spridning. I den avslutande redovisningen av projektet (1977) fastslogs att långväga spridning av luftföroreningar är ett alleuropeiskt problem. Numera är det också ett accepterat faktum att tecken på försurning och miljöeffekter finns i USA och Kanada likaväl som i Västtyskland, Belgien, Holland, Danmark, Polen, Storbritannien och andra länder i Väst- och Östeuropa. På nordiskt initiativ har en konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar utar- betats, som i november 1979 undertecknades vid ett miljöministermöte i Geneve av 33 länder. För att konventionen skall träda i kraft måste den emellertid ratificeras av minst 24 av de undertecknade staterna. Detta har nu skett.

Sommaren 1982, tio år efter Stockholmskonferensen, inbjöd den svenska regeringen miljöansvariga och forskarexpertis från Europa, USA och Kanada till en ny konferens om försurningsproblematiken. Detta interna- tionella möte visade att man numera även i de länder som svarar för de största utsläppen fått ett ökat medvetande om miljökonsekvenserna.

Diskussionerna vid expertkonferensen visade att forskarna nu var beredda att enas om ett tröskelvärde för svaveldeposition (0,5 mg svavel per kvadratmeter och är) över vilket försurningseffekteri känsliga områden kan förväntas. Man var också överens om att tekniska lösningar för att minska svavelutsläppen till en acceptabel nivå redan finns utvecklade.

Enligt en OECD-studie publicerad 1981 kan svavelutsläppen i stort sett halveras inom en tioårsperiod till en kostnad motsvarande en treprocentig höjning av den totala energikostnaden, dvs ett förhållandevis blygsamt belopp jämfört med de senaste årens energiprishöjningar. Skulle övergång- stiden i stället sättas till 25 år kan dessa kostnader halveras.

Trots dessa framsteg i det långsiktiga arbetet med försurningsproblemet är det emellertid föga sannolikt att några omfattande utsläppsminskningar skall komma att ske under de närmaste åren ens efter det att konventionen trätt i kraft. Den allmänna bedömningen är i stället att utsläppen av svaveldioxid i Europa i stort sett kommer att förbli oförändrade fram till 1990 och att utsläppen av kväveoxider (som i dag beräknas uppgå till 20 miljoner ton per år räknat som kvävedioxid) under samma period kommer att öka med ca 25 %.

Den fortsatta spridningen av svavel- och kväveoxider i atmosfären medför redan i dag att stora delar av Arktis under vår och sommar täcks av ett disskikt som innehåller föroreningar från Europas och Nordamerikas industriområden. När svavelutsläppen i tredje världen efter hand kommer att öka genom utbyggnad av industrier och stigande bränsleförbrukning kommer detta att resultera i att försurningsproblemet ytterligare förvärras. Ökande svavelutsläpp i framtiden medför inte bara en accelererande försurning av mark, luft och vatten utan utgör också på grund av disbildningen en allvarlig bidragande risk för globala klimatstörningar.

Arbetet med att minska svavel- och kväveoxidutsläppen måste därför även i fortsättningen inriktas såväl på att begränsa inhemska källor som på att påverka andra industriländers attityder till problemet. Det nedfall av svavel- och kväveoxider, som i Sverige förorsakar vad som numera allmänt betraktas som vårt allvarligaste miljöproblem, utgör i själva verket endast drygt en procent av de totala europeiska utsläppen. Det är följaktligen av stor betydelse även för svenskt vidkommande att miljödebatten om försurnin gen förs i ökande omfattning också i de länder som i dag svarar för de största utsläppsvolymerna. Först med stöd av en internationell miljöopinion kan Sverige hoppas få tillstånd effektiva åtgärder mot de utsläppskällor som i dag svarar för den mest betydande delen av det svavelnedfall som hotar den svenska miljön.

En aktiv satsning från svensk sida på forskningsinsatser och vetenskapliga konferenser i utsläppsländerna samt på informationsverksamhet och kon— takter med miljöorganisationer i dessa länder skulle kunna öppna nya kanaler vid sidan om de traditionella diplomatiska kontaktvägarna och därmed sannolikt resultera i ett snabbt ökande medvetande om situationens

allvar även i de länder som i dag av ekonomiska skäl intar en avvaktande hållning till problemet.

När i framtiden internationella åtgärder sätts in för att begränsa svavelutsläppen kommer ett avsättningsproblem att kräva sin lösning. Det svavel som kommer att utvinnas i anslutning till olika reningsprocesser medför med all sannolikhet betydande förändringar i produktströmmarna på svavelmarknaden och kommer att påverka prisbildningen på ett avgörande sätt. Redan i dag utnyttjas svavel från oljeraffinaderier och kolkraftverk i betydande omfattning till industriella processer. Enligt US Bureau of Mines (1980) kommer utvinning av svavel från markfyndigheter vid sekelskiftet år 2000 sannolikt att helt ha ersatts av svavel från reningsanläggningar. De mycket stora mängder som det här blir fråga om kommer emellertid sannolikt att medföra en betydande överproduktion och därmed också ett växande avsättningsproblem. Detta problem minskas avsevärt om man utnyttjar energieffektivare förbränning, energihushållning och ersätter fossila bränslen med andra energikällor.

Effekterna av svavelnedfall är således långt framskridna och i stor utsträckning oåterkalleliga. Problemet för Sverige i framtiden är att redan nu få genomslag för en politik för begränsning av europeiska svavelutsläpp. Även de mest framgångsrika internationella överenskommelser kommer emellertid att få för långsam genomslagskraft för att kunna hindra att långtgående oåterkalleliga skador drabbar Sveriges naturresurshushållning och folkets hälsa.

4.6 Fosfor (5)

Grundämnet fosfor är livsnödvändigt. Främst i form av fosfat ingår det som en beståndsdel i många av de strukturer i levande varelser som är absolut oundgängliga för liv. Cellens arvsmassa, den dubbla DNA-spiralen, är uppbyggd av miljoner byggstenar där fosfor är den sammanhållande länken. Cellens överföring av energi från solljus till biologiska strukturer i växter, från matens energiinnehåll till muskelkraft, nervledningsförmåga, vätskefil- trering, avgiftning av främmande substanser, hormonell reglering, uppbygg- nad av nya strukturer i människokroppen all denna energiöverföring sker över fosfatföreningar med särskilda energirika bindningar. Stödjesubstans som ben, strukturella komponenteri nervvävnad, energilageri muskler, alla innehåller de fosfat. Utan fosfor skulle liv i alla nuvarande former från encelliga organismer till högt organiserade djur och växter ej kunna vidmakthållas.

Fosfor är därför på grund av sin oundgänglighet för biologiska processer ej heller substituerbart med andra grundämnen. Detta gäller också flera andra grundämnen. Men fosfor intar en särställning som begränsande resurs för liv.

Andra livsnödvändiga grundämnen är ej i samma mening begränsande. De andra stora komponenterna i levande material — kol, kväve, väte, syre och svavel finns i vår omgivning i praktiskt taget obegränsade depåer i luft, mark eller vatten. Andra substanser som järn, koppar, zink, selen som krävs i mycket små mängder för att styra specifika biologiska reaktioner kan lokalt

finnas i bristfällig mängd. Det biologiska behovet av dessa substanser är emellertid i jämförelse med det totala tillgängliga förådet på jorden mycket litet. Bristen kan därföri princip avhjälpas med omfördelning. Men fosfor är en av de stora komponenterna och finns i begränsad mängd. Frågan är hur begränsad och i vilket perspektiv detta kan vålla problem.

Såväl vårt behov av fosfat som problem med störningar av fosfat på fel plats i biosystemet är förbundna med fosfatets livsfrämjande egenskaper.

Hittillsvarande problem för det svenska samhället har varit förbundna med oönskad tillväxt, igenväxning och kvävning av sjöar på grund av fosforöver- skott. Detta överskott är resultatet av en strukturförändring i samhället. Det tidigare svenska jordbruket dominerades av ett lågproduktivt slutet system. Med industrialisering och urbanisering följde ett system där jordbruket blev leverantör av varor till mera avlägsna nyttjare. Därmed blev systemet öppet - restprodukter från hushållen återfördes ej till jordbruket. Samtidigt restes krav på högre produktivitet. Resultatet blev ett högproduktivt öppet system där väsentliga närsalter, bland dem fosfat, tillfördes ett högproduktivt jordbrukssystem samtidigt som fosfor, i stället för att återföras, via avloppsvatten hamnade i sjöarnas vatten. Där utövade fosfatet sin tillväxt- befrämjande effekt.

Detta problem har uppmärksammats för länge sedan och åtgärdats, med resultat att tillväxt i sjöar på grund av fosfatutsläpp i dag ej är ett stort problem. (För diskussion kring dessa åtgärders utformning hänvisas till IV: 1 Miljöskyddets resultat.)

Hotbilden

De långsiktiga fosforproblemen hänger samman ned den andra aspekten av det öppna brukningssystemet behovet av nytillförsel av fosfat till jordbruket för att vidmakthålla dess höga produktivitet.

Årligen bryts i storleksordningen 100 miljoner ton fosfat, varav merparten går till växtproduktionen. Tillgängliga reserver är ca 200 gånger större. Olika kalkyler ger en spännvidd av 200 500 års uthållighet för fosfor. Horisonten kan förskjutas med många olika medel: utnyttjande av fosfat från järnmalm, användning av mer kadmiumhaltigt fosfat, reservering av fosfat för växtproduktion etc. Nuvarande användning ger emellertid ett flöde mot havsbottnarna som är ca 1 miljon gånger hastigare än det flöde i vilket fosfat blir tillgängligt för användning genom att nya utnyttjbara fyndigheter bildas ur havssediment. Slutresultatet med låg fosfattillgång är inte ett avgörande ekologiskt problem — ekosystem med låga fosfatflöden och låg produktivitet kan som tidigare leva vidare. Men våra jordbrukssystems höga produktivitet går förlorad och därmed överlevnadsmöjligheten för stora delar av världens befolkning.

Även om denna hotbild ligger långt bortom våra vardagliga planerings- horisonter måste vi om vi skall ge möjlighet till överlevnad åt framtida generationer (200 år är bara sju generationer) planera för ett jordbrukssys- tem som är slutet men högproduktivt. Relativt väl slutna och högproduktiva jordbrukssystem finns redan i dag i de sydostasiatiska riskulturerna.

4.7 Ozon (6)

Ozon är en form av syre, som till skillnad från det tvåmolekylära syret i vår andningsluft har tre atomer per molekyl. Genom att ozon är instabilt och lätt återgår till syre, kommer den udda syreatom som då avspjälkas att kunna reagera med andra ämnen i atmosfären. I rent tillstånd utgör ozon en blåaktig högexplosiv gas, vars starka giftverkan tidigare utnyttjats för desinfektions- ändamål. I luften närmast jordytan förekommer ozon normalt bara i halter på ca 0,003 — 0,05 miljondelar, men högt uppe i atmosfären finns ett lager av ozonhaltig luft, där koncentrationen uppgår till ca 5 miljondelar.

Lufthavet består av flera avgränsade skikt. Från jordytan och drygt tio kilometer upp sträcker sig troposfären, som beräknas innehålla mer än tre fjärdedelar av atmosfärens totala volym. Länge ansåg man att de olika gaser som ingår i troposfärens luft inte reagerade med varandra annat än i samband med blixtnedslag och liknande extrema förhållanden. Det är numera känt att flera av de gaser som ingåri luften vid jordytan genom solljusets inverkan kan reagera med det normalt förekommande syret, så att mer reaktiva ämnen bildas, däribland ozon.

Vid gränsen till det följande skiktet, stratosfären, inträder helt andra atmosfäriska förhållanden. Omkring femton kilometer ovanför jordytan har lufttemperaturen hunnit bli mycket låg efter att successivt ha minskat med stigande höjd över marken, men i stratosfären ökar temperaturen därefter på nytt ju högre upp man kommer. Temperaturförhållandena i stratosfären skapar ett stabiliserande lufthölje kring jorden och det är här, på drygt 20 kilometers höjd över jordytan, som ozonkoncentrationen ökar till hundrafalt högre halter än i markplanet. Skiktet av ozon är så tunt att dess tjocklek vid jordytans lufttrycksförhållanden bara skulle uppgå till ca 3 mm. Trots detta spelar ozonlagret i stratosfären en mycket betydelsefull roll för livsbetingel- serna på jorden genom att reglera instrålningen av ultraviolett ljus på jordytan.

Ozonlagret fungerar som ett filter, vilket dämpar den totala instrålningen och skyddar mot kortvågigt ultraviolett ljus, som annars skulle medföra allvarliga risker för levande organismer på jorden.

Ozon har under senare år visat sig medföra miljöproblem i två skilda sammanhang. I marknära luftlager har stigande halter av ozon, som uppstått genom solljusets inverkan på luftföroreningar i form av kväveoxider och reaktiva kolväten, resulterat i skador på bl a vegetation. Enbart i USA anses skördeförlusterna till följd av ozonpåverkan uppgå till ca 2 miljarder dollar per år.

Det andra och mer globala ozonproblemet är risken för en pågående nedbrytning av det atmosfäriska ozonlagret. Detta problem sammanhänger med den snabba utvecklingen av den fluororganiska kemin på 1930-talet och upptäckten att fluoriserade klorsubstituerade kolväten — s k freoner eller klorfluorkarboner lämpar sig utmärkt som kylmedier i kompressordrivna kylaggregat.

Dessa nya kemikalier fick efter hand en alltmer utbredd användning. En stor del av produktionen gick fortfarande till kylanläggningar inom industri och dagligvaruhandel, till luftkonditioneringsaggregat och hushållens kyl- och frysskåp, men klorfluorkarbonerna (CFC—föreningar) började snart

också att användas som drivgas i sprayförpackningar för bekämpningsmedel, kosmetika, hushållsprodukter, färg och lacker och denna marknad blev snart den ledande förbrukaren.

Dessutom visade sig CFC-föreningar mycket användbara inom plastindu- strin vid framställning av såväl skumplast som hårdplast och utnyttjades även vid avfettning och rengöring inom industrin, i kemtvätt, till steriliseringsut- rustningar, i brandsläckare, duschning av livsmedel is k lösfrysning och flera andra sammanhang.

Från praktisk teknisk synpunkt visade sig nämligen CFC—föreningarna ha flera tilltalande egenskaper. De har låg giftighet, låg kokpunkt, är inte eldfarliga och saknar i det närmaste lukt. De har emellertid också en mycket god kemisk och termisk stabilitet. De fortsätter följaktligen efter ett utsläpp att under mycket lång tid existera i sin ursprungliga form i den yttre miljön. Det är också de mest stabila CFC-föreningarna, med beräknade medellivs- längder på 29 — 205 år i atmosfären, som varit de mest använda i produktionen.

Från de blygsamma kvantiteter på några få tusen ton som producerades under 1930-talet, ökade tillverkningen stadigt under efterkrigstiden fram till slutet av 1950-talet. Då började produktionen av CFC—föreningar att öka starkt. Världsproduktionen av de marknadsdominerande produkterna F-11 och F-121åg vid 1960-talets början på omkring 100 000 ton per år för att under 1974 uppgå till mer än 850 000 ton årligen. Detta år bröts emellertid den snabba produktionsökningen. En bidragande orsak härtill var debatten kring de framtida risker som utsläpp av CFC-föreningar kunde väntas medföra.

Hotbilden

Under 1974 varnade amerikanska forskare för att de gångna årens stora utsläpp av CFC-föreningar i luften sannolikt medförde allvarlig risk för att ozonlagret i stratosfären kunde komma att skadas. Genom att dessa mycket beständiga gasföreningar efter hand nådde upp i stratosfären, kom de där att utsättas för den ultravioletta strålningen i solljuset, varvid CFC-molekylerna bröts ner och de fria kloratomerna i sin tur medverkade till en snabbare nedbrytning av stratosfärens naturligt förekommande ozon till syre. Balans- förhållandet i ozonlagret riskerade följaktligen att störas. Resultatet kunde antas bli en allt mer ökande instrålning av UV-ljus på jordytan.

Dessutom kunde man befara en ytterligare påverkan på ozonlagret genom utsläpp av kväveoxider från flygplan på höga höjder i lufthavet. Möjligen kunde också markbearbetning inom jord- och skogsbruket få liknande konsekvenser genom denitrifiering av markkvävet till kväve och dikväveox- id. Denna effekt är oberoende av markkvävets ursprung och stimuleras av jordbearbetning som plöjning, harvning etc. (Se också III:4.4.)

En uttunning av ozonskiktet kommer att innebära att UV-instrålningen i troposfären ökar och förskjuts mot kortare våglängd. Detta ger ökad risk för icke-melanom hudcancer hos ljushyade befolkningsgrupper. Denna typ av cancer är i regel möjlig att bota. Sambandet mellan den mer dödliga melanoma hudcancern och ökad UV-instrålning är inte så entydigt som för den icke-melanoma cancern.

Vidare kan man befara att djur och växter på land och organismer i havets

övre skikt kommer att påverkas. Likaså föreligger misstanke om att utsläpp av CFC-föreningar till atmosfären leder till ökad absorption av den infraröda strålning, som emitteras från jordytan, vilket i sin tur kommer att förstärka den drivhuseffekt som koldioxidökningen medför.

Helt oomstridd har denna riskbild emellertid inte varit. Vissa forskare har ifrågasatt om CFC—föreningarna verkligen kan orsaka så omfattande effekter på ozonlagret som man hävdat. Man har även uttryckt tvivel beträffande de befarade konsekvenserna av en ökad UV-instrålning.

De undersökningar som sedermera företagits har dock förstärkt misstan- karna om att CFC—föreningarnas påverkan på ozonlagret på ett mycket påtagligt sätt medför en risk för allvarliga långtidseffekter.

I Sverige begärde Vetenskapsakademien och Naturskyddsföreningen under 1976 att regeringen skulle vidtaga åtgärder för att begränsa utsläppen. Sedan man i USA beslutat sig för att radikalt minska användningen av CF C-föreningar som drivmedel i sprayförpackningar, fattades även i Sverige ett beslut med samma innebörd. Från och med den 1 juli 1979 är sålunda tillverkning och import av den produktkategori som ansågs vara mest riskabel (fullständigt halogenerade klorfluoralkaner för användning i aero- solförpackningar) förbjuden i Sverige. Även en rad andra länder följde det amerikanska föredömet.

Det står klart att CFC-föreningarna slutgiltigt hamnar i ozonlagret oberoende av vilken väg de går in genom produktionen. Därför ger en begränsning av en användningsform inte någon effekt om man inte samtidigt minskar CFC produktionen totalt.

CFC-föreningarna används i dag i allt större utsträckning inom plastindu- strin och kommer även fortsättningsvis att förbrukas i mycket stora volymer inom kylindustrin, vid lösfrysning av matvaror, som lösningsmedel etc. Utvecklingen på energiområdet kommer vidare att medföra en snabbt ökande användning av värmepumpar och därmed ytterligare ett expande- rande område för CFC, om inte alternativa tekniska lösningar utvecklas.

Någon tillverkning av CFC förekommer inte i Sverige. En studie utförd för Stiftelsen Svensk Återvinning har beräknat att årsförbrukningen numera uppgår till ca 7 750 ton och att den årliga emissionen skulle utgöras av 6 650 ton. Vart de dryga tusen ton som inte omedelbart emitteras tar vägen är oklart. Sannolikt är det fråga om ett fördröjt utsläpp som i framtiden kommer att ge ytterligare bidrag till nedbrytningen av ozonlagret.

Eftersom den totala produktionen av CFC i praktiken utgör den samlade utsläppsmängden, om än med viss fördröjning, finns det ingen anledning att ta resurser i anspråk för att genomföra särskilda mätningar av utsläpp från punktkällor för att mera detaljerat belysa emissionsbilden.

En ökad satsning på sluten hantering och återvinning av CFC-föreningarna ter sig däremot mycket angelägen. I praktiken kan man dock knappast enbart genom ökad återvinning reducera utsläppsvolymerna i tillräckligt hög grad. Det är därför viktigt att en faktisk begränsning av produktionen sker så snart som möjligt.

Ett beslut om förbud mot tillverkning av CFC-föreningar måste emellertid fattas på grundval av en obevisad riskvärdering, beroende på den fördröjda effekten av redan genomförda utsläpp. Skulle man avvakta med ett förbud till dess helt säkra bevis föreligger, innebär detta att en fortskridande och

möjligen ödesdiger skadeverkan på ozonlagret inte längre går att undvika. Det tar lång tid innan dagens utsläpp av CFC når upp till stratosfären. Även om samtliga utsläpp omgående skulle upphöra beräknas den pågående reduktionen av ozonlagret komma att fortsätta i ytterligare 15 års tid.

Hotet mot ozonlagret förutsätter därför en långsiktig riskanalys och åtgärdsplanering som i dag inte existerar inom miljöskyddet. Att en sådan framförhållning är nödvändig understryks av uppgifter från FN:s världsme- teorologiska organisation (WMO), som beräknat att något mindre än 1 % av ozonlagret redan försvunnit enbart på grund av CFC-utsläppen och att fortsatta utsläpp på samma nivå som under 1977 inom överskådlig tid kommer att resultera i en reduktion av ozonlagret med upp till 10 % och därmed en ökning av icke önskvärd UV-instrålning med 10 20 %.

Det framtida problemet med hoten mot ozonlagret är att freonerna är så beständiga att de oberoende av användningsområde till större delen når stratosfären och påverkar ozonlagret. En politik inriktad mot begränsningar av vissa användningsområden är därför verkningslös om produktionen av de beständiga gasformiga produkterna ej minskas. För att lösa detta problem måste ambitionerna inriktas på att begränsa tillverkningen globalt av svårnedbrytbara freoner och på att stödja framtagandet av lätt nedbrytbara substitut.

4.8 Kvicksilver (7)

Kvicksilver är en giftig tungmetall som sprids i och omfördelas mellan biosfärens olika nischer genom olika biogeokemiska processer som erosion, sedimentation, vulkanisk aktivitet och biologisk omvandling. På grund av sin vida spridning tas kvicksilver i olika former upp ur vatten, luft och föda av många organismer.

Mänskliga aktiviteter som jordbruk, gruvdrift, industriell verksamhet, hantering av avfall påverkar kraftigt fördelningen och formen av kvicksilver och därigenom dess farlighet.

I själva verket startade den moderna svenska miljötoxikologin och den allmänna debatten kring miljöförgiftning i Sverige när det blev uppenbart att okunnigheten var stor om hur den yttre miljön påverkades av användningen av kvicksilverpreparat. Ornitologer och viltpatologer observerade svåra neurologiska störningar hos fasaner, en minskning på gränsen till utplåning av gulsparvstammen och fortplantningsstörningar hos rovfåglar som levde på dessa djur. Dessa observationer hänvisades till användningen av metylkvick- silver (en organisk kvicksilverförening) som betmedel för utsäde mot sotsvamp. Gulsparvar och fasaner skulle då primärt ha förgiftats genom konsumtion av betat dåligt myllat utsäde och rovfåglarna sekundärt genom att äta förgiftade fasaner och gulsparvar.

Debatten kring kvicksilvrets miljöeffekter förde in ett tidigare relativt oprövat element i toxikologisk forskning och debatt, nämligen ekosystemets påverkan på flöden och upplagring av giftiga substanser. Under debattens tidigare skeden fanns också påtagliga svårigheter att bedöma utsagornas kvalitet och att integrera forskningsbidrag från olika discipliner.

Ur debatten utkristalliserades dock så småningom:

El att användningen av metylkvicksilver som betmedel antagit proportioner som ej motiverades av risken för svampangrepp D att metylkvicksilver från utsäde gav neurotoxiska störningar hos fåglar och ökad risk för artutrotning D att förtärande av fasankött utgjorde en riskfaktor för människans hälsa

Bedömningen av hälsoriskerna baserades förutom på experimentmaterial främst på iakttagelser från de 5 k Minamata och Niigata katastroferna i Japan, där människor förgiftats av musslor och fisk som var förorenade av ett fabriksutsläpp av metylkvicksilver. Flera hundra människor dog av förgift- ning med metylkvicksilver och ännu fler fick svåra obotliga nervskador.

Det är sedan länge känt att metylkvicksilvrets kemiska egenskaper är sådana att substansen effektivt kan blockera funktioner hos 5 k SH-enzymer. Denna enzymgrupp innehar nyckelpositioner i flera livsviktiga förlopp i kroppen, varför man borde misstänka skadeeffekter om organiskt kvicksil— ver används i biologiska system. Således kan metylkvicksilver ge en felfördelning av kromosomerna vid celldelning, vilket innebär risk för svåra ärftliga skador om substansen når fram till könscellerna. Hos kvicksilverex- ponerade människor i Sverige har kromosomrubbningar i blodkroppar observerats, dock ej förbundna med sjukliga förändringar. Leverns avgift- ningsfunktioner störs på ett sådant sätt av metylkvicksilver att man kan förvänta sig en förstärkning av cancerframkallande ämnens effekter.

Den skadliga effekt som utgjort grunden för riskbedömningarna har emellertid varit störda nervfunktioner. Metylkvicksilver ansamlas i hjärnan. Nervcellerna i barken på den förgiftade hjärnan degenererar och den kvarvarande cellfattiga vävnaden får begränsade funktionsmöjligheter. Processen liknar mycket den som äger rum vid åldrande. Metylkvicksilver hindrar också utvecklingen av hjärnan hos barn och foster med CP-liknande skador som följd.

Det är svårt att bedöma vilka mängder i födan eller miljön som kan accepteras. Detta beror på vad som bedöms som skada, matvanor, olika känslighet hos olika individer etc. Kriterierna för vad som skall betraktas som skada har varit olika, t ex i Sverige och vid katastrofen i Irak. Vid det senare tillfället betraktades koordinationsrubbningar med svårigheter att knäppa knappar etc som lättare skador. Små barn och foster är mycket känsliga. Metylkvicksilver passerar också placentan och ansamlas i fostret; metyl- kvicksilverkoncentrationen i fostrets hjärna och lever är högre än i motsvarande organ hos modern. '

Den gällande hälsonormen i Sverige är baserad på att 50 % av i övrigt friska vuxna individer får påtagliga bestående nervstörningssymptom vid 1 000 mikrogram per gram blod. Med hänsyn till känsliga individer anser man att kvicksilver i miljön ej bör få ge upphov till högre blodhalter än 20 mikrogram. Därmed är inte sagt att denna nivå ej ger någon som helst effekt.

Genom upptäckten att metylkvicksilver anrikas i fisk vidgades snart kvicksilverproblemets omfattning; från att först ha ansetts vara ett problem för en liten grupp fasanätare blev det nu en folkhälsofråga som berörde stora fiskätande befolkningsgrupper. Till en början uppmärksammades främst

utsläppen av organiska kvicksilverföreningar från skogsindustrin men snart vändes uppmärksamheten mot kloralkaliindustrins utsläpp av metalliskt kvicksilver. Man fann nämligen att metalliskt kvicksilver genom en biologisk process i bottensediment omvandlades till organiskt kvicksilver. Detta ledde till s k svart- och grålistning av sjöar. Förtäring av fisk från dessa var förbjuden eller begränsad till ett mål per vecka, då högre intag ansågs ge för hög risk för skador, främst nervskador på foster och spädbarn.

Trots åtgärderna för att begränsa utsläppen av kvicksilver ökar fortfarande grå- och svartlistningen av fiskevatten. Bilden av kvicksilverspridning har också komplicerats ytterligare genom att det påvisats att även luftutsläpp av kvicksilver ger anrikning av metylkvicksilver i fisk. Förklaringen anges vara att kvicksilver utsläppt i luft faller ned på mark och i vatten, omvandlas till vattenlösligt metylkvicksilver som i sin tur omvandlas till flyktigt dimetyl- kvicksilver eller oorganiskt flyktigt kvicksilver som därigenom återgår till luften. Varje kvicksilveratom kan genomlöpa detta förlopp upprepade gånger. Kvicksilver kan på detta sätt nå fram till vatten långt från källan och där tas upp av fisk.

Om vattnet försuras bromsas emellertid omvandlingen till flyktiga former och den sura sjön fungerar som en fälla för kvicksilvret, som i form av metylkvicksilver tas upp av fisk. Upptagets hastighet och omfattning ökas om sjön också är näringsfattig.

Under senare år har forskningsresultat också visat att kvicksilver i luft under inverkan av oxidanter från förbränningsavgaser (från bilar och fasta förbränningsanläggningar) omvandlas till en vattenlöslig form som tvättas ut ur luften av regn och faller ned på marken och i sjöar och vattendrag.

Även förekomsten av andra spårämnen påverkar kvicksilverspridningen och dess effekter. Således är grundämnet selen antagonistiskt (motverkande) till kvicksilver och minskar skadeeffekterna. I Sverige har emellertid detta grundämne genom skördeuttag och försurning successivt utarmats från en internationellt sett relativt låg begynnelsenivå (se vidare III:4.11).

Genom energidiskussionen aktualiserades kvicksilverutsläpp till luft eftersom en ökad kolanvändning skulle öka utsläppen, vilket bl a naturvårds- verket ansåg viktigt att förhindra.

De utsläppssiffror som fanns tillgängliga för energikommissionen angav att tillskottet (500 [000 kg) från den av energikommissionen tänkta mängden förbränt kol var stort i relation till övriga utsläpp (6 000 — 8 000 kg med planerad begränsning till 2 000 kg) och det kunde därmed bli begränsande för kolanvändningen.

Nya data togs emellertid fram av naturvårdsverket och energikommissio- nen. Dessa gav en avsevärt mer allvarlig bild av kvicksilverhanteringen, ca 20 år efter Minamata- och fasandiskussionerna i Sverige.

Kloralkaliindustrin släppte årligen ut 2 200 kg till luft, 100 kg till vatten plus ospecificerade mängder i form av läckage i golv- och ledningssystem. Batterianvändning tillförde avfallshanteringen 5 600 kg per år, varav 900 kg framkom som en överraskning för myndigheterna som en förbättrande tillsats till vanliga brunstensbatterier (ficklampsbatterier) en tillsats som väntades öka. Lysrör och lampor tillförde 350 kg per år till sopor, termometrar, apparater och instrument omsätter 4 700 kg per år, varav en stor del hamnari avfall och sopor. Tandläkare och tandtekniker tillförde i sin

verksamhet omgivningen 2 500 — 4000 kg kvicksilver per är via luft och vatten.

Bekämpningsmedelsindustrin förbrukade tidigare 8 600 kg kvicksilver per år, varav större delen exporterades och 1 800 kg spreds på Sveriges åkrar. Den svenska förbrukningen hade 1980 sjunkit till 300 kg per år. Laboratorier använder 1400 kg och släpper ut 500 kg vardera till vatten och sopor. Krematorier tillför ca 300 kg årligen till luft.

Olika industrier omsätter också avsevärda mängder: tillverkning av baskemikalier ca 10 000 kg, gruvor och metallindustrier 13 000 kg. Utsläp- pen är osäkra — stora delar (80 000 90 000 kg) exporteras med malmer, 30 000 kg deponeras. Utsläppen anges med stor osäkerhet till totalt 2 500 kg till luft och vatten.

Hanteringen av kvicksilver är således avsevärt mer omfattande än man tidigare trott och utsläppen inte begränsade till kloralkaliindustri och betemedelsanvändning. Den kritiska inställningen till framtida utsläpp av kvicksilver från kol riskerar således att betraktas som relativt missriktad om inte åtgärder också sätts in i fråga om övrig kvicksilverhantering.

Det tidigare nämnda förbudet mot användningen av metylkvicksilverbetat utsäde ledde inte omedelbart till en minskad produktion .i Sverige. Med hänvisning till nyttjarens önskemål exporterades metylkvicksilver till Kana- da avsevärd tid efter det att skadeeffekter på faunan påvisats och det svenska förbudet trätt i kraft. Liknande effekter av kvicksilveranvändningen uppstod ocksåi Kanada. Även efter temporära förbud i vissa amerikanska stater och i Japan, fortsatte den internationella produktionen i avvaktan på de tempo- rära förbudens utgång. När därför ett totalförbud kom relativt samtidigt i flera länder, uppstod svårigheter att finna avsättning för inneliggande lager. Dessa såldes då ute på marknaden till varierande köpare.

När felslagna skördari Irak 1971 ledde till brist på föda och utsäde kom hjälpsändningar med utsäde att vara betade med metylkvicksilver (och inte som uppgivits med mindre giftiga betmedel), inköpta på okonventionella vägar och dåligt etiketterade. Leveranserna kom i viss utsträckning fram sent, och åkrarna var då redan besådda. En del av utsädet kom därför att ätas upp av vissa delar av befolkningen, som tvättade bort utsädets varningsfärg i tron att man därmed tvättade bort det giftiga betmedlet. Den slutliga skadesiffran är på grund av en viss mörkläggning av uppgifterna ej exakt, men har uppskattats till 3 000 5 000 döda, ungefär 10 000 svårt skadade (förlamade) och flera hundratusen ”lättare" skador (irakisk katastroftermi- nologi = koordinations-, tal- och synrubbningar m m). Endast en mindre del av den totala importen konsumerades, bl a på grund av varierande beslut av lokala byåldermän. Den genomsnittliga konsumtionen per skadad/död beräknas ha varit 20 kg. De 73 000 ton utsäde som importerades beräknas ha haft en potentiell kapacitet att vid förtäring skada/döda 3,5 miljoner människor fosterskador oräknade.

Om den svenska kvicksilverdebatten haft bättre genomslagskraft på internationell produktion skulle möjligen förutsättningarna för Irak- katastrofen ej ha förelegat. Vid bedömning av riskerna förknippade med industriell hantering av farliga kemikalier är det därför viktigt att beakta trögheten i produktionsapparatens förmåga att suga upp information om ekologiska och toxikologiska störningseffekter. Vidare måste ekologisk och

toxikologisk information i högre grad utnyttjas i beslutsprocessen om liknande katastrofer i framtiden skall kunna undvikas.

Hotbilden

Har vi fortfarande ett kvicksilverproblem? Följande kan fastslås. Såväl hanteringen som utsläppen av kvicksilver till luft och vatten är fortfarande omfattande och svårkontrollerade. Svart- och grålistningen av fiskevatten på grund av höga kvicksilverhalter i fisk, med risk för nervskador vid förtäring, ökar.

De höga halterna i fisk ärinte enbart betingade av kvicksilverutsläpp, utan också av sådana aktiviteter inom jordbruk, skogsbruk och industri som leder till försurning och utarmning av kvicksilverantagonistiska substanser. Ingen klar bild finns av vilken eller vilka av dessa faktorer som främst bör påverkas för att effektivt motverka ekologiska och toxikologiska skador. Vissa data antyder en möjlighet till fortsatt svartlistning även sedan alla kvicksilverut- släpp eliminerats. Kvicksilvers naturliga bakgrundsnivå i samverkan med försurning och oxidanter från förbränningsanläggningar skulle nämligen vara tillräcklig för att ge förhöjd kvicksilverhalt i fisk. Det skall i detta sammanhang noteras att den mängd kvicksilver som utgör ett folkhälsopro- blem totalt sett endast är av storleksordningen 100 kg, jämfört med ett nedfall av storleksordningen 100 000 kg.

Den kvarstående risken för hjärn- och nervskador i samverkan med andra substanser är på grund av den individuella variationen i känslighet svår att bedöma. Med den omfattning hanteringen fortfarande har föreligger möjligheter till en förändring av riskbilden på grund av förändring av en eller flera samverkande faktorer.

Försurningen av sjöar och mark kan påverka skadeeffektema av kvicksilveri fisk på flera vägar. Ökat upptag i fisk i mer näringsfattiga sjöar, en ökad uppfångning av metylkvicksilver i sura sjöar samt en ökad inaktivering av kvicksilverantagonisten selen är några mekanismer.

Dessutom är det sannolikt att förekomsten i fisk påverkas av andelen förbränningsenergi (såväl fossil som förnyelsebar) i energitillförseln samt bilarnas andel i transportsystemet.

Starka skäl talar därför för att inkludera den positiva folkhälsoeffekten av en minskad risk för hjärncellskador i bedömningen av t ex kostnaderna för kalkning av sjöar. Likaledes bör denna folkhälsoeffekt vägas in vid jämförelse av förbränning med andra energitillförselformer och framför allt med energisparande. Några sådana ansatser har ännu inte gjorts.

4.9 Kadmium (8)

Kadmium är en relativt sällsynt tungmetall och några brytvärda fyndigheter av kadmiummineral har inte påträffats. Däremot förekommer kadmium tillsammans med zink i sulfidmalmer. Eftersom zink i hundratals år varit en produkt av stor ekonomisk betydelse har kadmium under lång tid spritts i miljön som industriförorening. I viss utsträckning förekommer kadmium även som biprodukt vid framställning av koppar och bly.

Som kemiskt ämne upptäcktes kadmium först 1817, men fick till att börja med enbart begränsad betydelse som industriprodukt. Ursprungligen användes den nyupptäckta metallens sulfid i blygsam omfattning som gult pigment i färg.

Världsproduktionen av kadmium uppgick år 1910 till ca 50 ton, men nio år senare introducerades en ny elektrolytisk teknik, med vilken kadmium kunde användas vid ytbehandling. Därmed började efterfrågan att stiga markant. År 1940 hade Världsproduktionen ökat till ca 5 000 ton för att ytterligare 30 år senare ligga på 16 000 ton årligen.

I Sverige förekommer ingen produktion av kadmium. Den totala årliga omsättningen av kadmium i landet har beräknats till 350— 400 ton exklusive export av batterier (1977).

Allt fler användningsområden har efter hand identifierats. Internationellt sett är de volymmässigt största produkterna fortfarande ytbehandling och färgpigment, men dessutom används stora kvantiteter som stabilisatorer i plast samt i legeringar, ackumulatorer och batterier.

Användningssättet innebär dels att kadmium i praktiken ingåri ett mycket stort antal olika produkter och därför finns spritt i hela samhället, dels att återvinning av metallen endast i ringa omfattning förekommer — endast omkring 6 % återanvänds.

Enligt en OECD-rapport från 1975 beräknas efterfrågan på kadmium till år 2000 att ha ökat 2 till 3 gånger.

Kadmium sprids till den yttre miljön i huvudsak via luft, i vatten och genom fosforgödselmedel och rötslam som tillförs åkermarken. Enligt en beräkning som utförts vid Sveriges lantbruksuniversitet kommer cirka hälften av kadmiumtillförseln till åkermark från handelsgödsel. På de åkrar som gödslas med rötslam tillförs i en årsgiva lika mycket kadmium som med 20 årsgivor handelsgödsel.

Förorenade luftmassor från övriga Europa medför ett ständigt pågående atmosfäriskt nedfall av okänd omfattning. Utsläpp från smältverk, gruvor och fabriker i Sverige ger lokalt starkt förhöjda halter i omgivande miljö. Andra källor till kadmium i miljön är kabelbränning, oljeeldning, kol- och koksförbränning och framför allt kommunal avfallsförbränning.

Kadmium är ett grundämne som effektivt lagras upp i mänskliga organ under hela individens livstid, men som inte fyller något känt primärt biologiskt behov.

I slutet på 1940-talet fastställde svensk medicinsk expertis att yrkesmässig exponering för kadmium kunde medföra allvarliga hälsorisker. Arbetare som exponerats för kadmiumdamm och rök i höga halter visade sig ha fått lung- och njurskador. Senare uppföljningar visade också en förkortad livslängd för denna riskgrupp. Erfarenheterna från svensk arbetsmiljö verifierades efter hand av liknande studier i andra länder.

Vid samma tid började man i Japan att diskutera orsakerna till en i Toyamaprefekturen lokalt förekommande sjukdom, den s k Itai-itai byo (aj-ajsjukan). Sjukdomen drabbade främst kvinnor över 45 års ålder, företrädesvis de som genomgått flera förlossningar. Den gav svåra smärtori synnerhet i rygg och ben och en fortskridande nedbrytning av benstommen, med svårt invalidiserande skelletdeformationer och frakturbenägenhet som resultat.

Vid mitten av 1940-talet framfördes misstankar om att sjukdomen kunde ha ett samband med att en gruva släppte ut metaller i floden Jintsu, vars vatten utnyttjades i risodlingarna i det sjukdomsdrabbade området. En utredning kunde emellertid inte påvisa något samband. I utredningsarbetet tog man dock inte hänsyn till förekomsten av tungmetaller i proverna. Itai-itaisjukan förblev en gåta.

I början av 1960-talet fastställde japanska forskare att halterna av kadmium i ris från det drabbade området låg mer än tio gånger högre än bakgrundshalten i Japan. Nu startades epidemiologiska och kliniska studier, som i slutet av decenniet ledde fram till att de japanska hälsovårdsmyndig- heterna officiellt deklarerade att det förelåg ett orsakssamband mellan kronisk kadmiumexponering och uppkomsten av Itai-itaisjukan. Vid det här laget hade det också visat sig att det i andra områden i Japan förekom allvarliga hälsoeffekter på grund av kadmiumföroreningar i miljön.

Orsaken till Itai-itaisjukan hade efter hand börjat klarna. Att den uteslutande drabbat kvinnor över 45 års ålder, och i synnerhet de som genomgått flera barnsbörder, visade sig sammanhänga med att kvinnorna under arbetet i risfälten traditionsenligt var väl skyddade mot solen, vilket förhindrade normal bildning av vitamin D i huden. Därigenom blev skador av det kadmium som kvinnorna fick i sig med riset än större. Till detta kom också att den japanska dieten normalt innehöll låga mängder vitamin D. I samband med födslar och amning hade kvinnorna dessutom förlorat en del av kalkförrådet.

Hotbilden

Under 1970—talet blev man även i Sverige medveten om de långsiktiga riskerna med en fortskridande upplagring av kadmium och andra tungme- taller i människor och miljö. Att det också fanns oroande akuta risker visade sig i augusti 1972, då det blev känt att 13 skolbarn i Stockholm drabbats av kadmiumförgiftning, sedan de druckit saft från en kalldrycksautomat i skolan. Orsaken visade sig vara en starkt korroderad kadmiumhaltig lödfog runt kyltankens botten. Även vissa typer av kaffebryggare visade sig vid undersökningar ge höga kadmiumhalter i den färdiga drycken. Kadmium- haltiga lättsmälta lod har funnits sedan 30-talet och har tidvis lanserats särskilt för gör-det-själv arbete med rörledningar. Kadmium i rörskarvar, plastledningar och lödningar i vattenkranar gav också märkbara haltförhöj- ningar i dricksvatten. Lergods och emaljerade kärl är andra bruksföremål som konstaterats innehålla höga halter kadmium.

Undersökningar av kadmiumhalterna i den yttre miljön tydde på en förhöjning av nivåerna i vegetation och sjöbottensediment med tydliga regionala variationer. En omfattande undersökning av mossprover i Sverige visade att genomsnittshalten i södra Götaland låg på 0,9 mikrogram kadmium per gram torrsubstans, medan motsvarande halt i övre Norrlands inland låg på 0,2 mikrogram. I analyser av sediment från Sydvästsverige har en tiofaldig ökning jämfört med bakgrundshalten påvisats. Analyser av njurbarksprover från 1880-talet (museipreparat) visade att kadmiumkoncen- trationen tidigare kan antas ha varit lägre än de halter som återfinns i dagens svenskar.

Under 1975 infördes restriktioner beträffande kadmiumhaltigt lod och lödpulver samt för hushållsgods. I april 1978 införde arbetarskyddsstyrelsen säkerhetsbestämmelser för kadmiumexponering i arbetsmiljön. I december samma år beslöt produktkontrollnämnden att föreslå regeringen ett förbud mot all användning av kadmium för ytbehandling, till stabilisatoreri plast och som färgpigment samt all import av sådana varor med vissa undantag fr o m den 1 januari 1980. Genom ett sådant förbud räknade produktkontrollnämn- den med att eliminera större delen av kadmiuminnehållet i hushållsavfallet, och man beräknade att punktutsläppen till luft skulle minska med 30 60 %. Däremot berördes inte användningen av kadmium i ackumulatorer, batterier och legeringar av förbudet. Inte heller kadmiumhalterna i gödselmedel blev föremål för restriktioner.

I augusti 1979 beslöt regeringen att ett förbud skulle genomföras fr o m den 1 juli 1980. Efter fyra månader återkom emellertid produktkontrollnämnden till regeringen med en hemställan att förbudet skulle uppskjutas. Kontakter med tillverkare och importörer under hösten hade visat att kadmium i olika produkter var betydligt vanligare än vad som varit känt när beslutet fattades. Att i det här läget hålla fast vid ett förbud som trädde i kraft på utsatt datum var inte realistiskt enligt nämndens uppfattning.

I februari 1980 beslöt regeringen därför att beslutet fram t o m juni månad 1982 enbart skulle gälla produkter för vilka produktkontrollnämnden meddelade särskilda föreskrifter. I realiteten innebar detta att förbudet flyttades fram två år utan att några formella restriktioner infördes. Under tiden hade nämnden med utgångspunkt från nya uppgifter från industrier och importörer reviderat planerna på en total åtstramning när det gäller ytbehandling, plaststabilisatorer och pigment. När de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1982 var de försedda med en omfattande och tidsreglerad dispensförteckning, som i praktiken utgör en plan för successiv avveckling av kadmiuminnehållet i olika varugrupper som prioriterats i huvudsak efter volym och omsättningshastighet.

Den ursprungliga ambitionsnivån har tills vidare fått överges. Någon kvantifiering av de förväntade effekterna kan i dag inte göras. Beslutet berör endast 15 % av de drygt 400 ton kadmium som används i Sverige (1977). Den låga siffran beror på att den helt övervägande mängden går till ackumula- torer, vilka ju inte berörs av bestämmelserna. Från denna andel skall sedan också räknas bort de produkter som under en övergångstid fortfarande kommer att innnehålla kadmium.

Siffrorna ger emellertid inte en fullständig bild av beslutets effekter. Sverige är det första land som formellt beslutat att minska användningen av kadmium och initiativet har föranlett en påtagligt ökad uppmärksamhet av kadmiumproblemet inom EG-kommissionen. En restriktivare syn på kadmiumspridningen i andra europeiska länder är uppenbarligen en viktig förutsättning för att det svenska förbudet på sikt skall kunna genomföras. Även om många varor kan tillverkas utan kadmium ger ett isolerat svenskt krav avsevärda fördyringar på grund av korta tillverkningsserier.

När det gäller de icke reglerade produkterna — främst ackumulatorer och legeringar — har kadmiumanvändningen fortsatt att öka. Följaktligen är det knappast troligt att de hittills aviserade åtgärderna skulle vara tillräckliga för att i längden hindra en riskabel förhöjning av kadmiumhalterna i miljön,

även om ökad uppsamling och återanvändning kan dämpa utflödet avsevärt.

Den risk som främst diskuterats i samband med kronisk lågdosexponering för kadmium är begynnande skador på njurarna. Enligt en expertgrupp inom WHO (1975) ligger den nivå där risk för njurskador kan befaras på mellan 100 och 300 mikrogram kadmium per gram njurbark (våtvikt). Nyare forskningsresultat tyder emellertid på att vissa effekter, i varje fall hos djur, kan uppträda redan på nivåer över 75 mikrogram kadmium per gram.

Ett nyfött barn är praktiskt taget fritt från kadmium, medan en medelålders icke-rökare har en genomsnittlig njurbarkskoncentration på 12 mikrogram. För en rökare är medelvärdet dubbelt så högt. Dessa genom- snittsvärden ger emellertid ingen rättvisande föreställning om riskbilden. I befolkningen finns det nämligen stora variationer i upplagringen, som man ännu inte lyckats förklara. I praktiken innebär detta att även om medelvärdet i dag ligger relativt lågt, så kommer ändå ett visst antal personer i landet att ha organhalter som ligger nära eller över den kritiska nivån. Man har beräknat att en fördubbling av medelvärdet i befolkningen skulle resultera i att omkring 400 000 svenskar befinner sig på en nivå där risk för skador föreligger.

Riskbilden kompliceras också av att vissa utsläppsvärden fortfarande är mycket osäkra. Enligt officiella beräkningar skulle hushållsavfallet i landet innehålla ca 7 ton kadmium per år, vilket måste vara en betydande underskattning med tanke på att totaltillförseln uppgår till 300 400 ton årligen. En summering av de olika punktutsläppen förklarar vidare bara omkring 20 — 25 % av det totala atmosfäriska nedfallet. Det förefaller osannolikt att hela återstoden skulle utgöras av långväga transporter från kontinenten.

Problemet när det gäller den industriella användningen av kadmium är knappast att denna tungmetall skulle vara oersättlig som industriråvara, utan det rör sig i stället om ett nyttjandeproblem. Kadmium kommer att produceras, vare sig det används eller inte, så länge zink, koppar och bly produceras. Uppgiften blir därför att snabbt och effektivt styra in kadmium i ett slutet återvinningssystem, där risken för oönskat miljöläckage minimeras. Ett lämpligt användningsområde skulle kunna vara batterier och ackumula- torer, där det via ett fungerande pantsystem borde vara möjligt att få till stånd en god recirkulation.

Ett annat oroande inslag i riskbilden är att kadmiumhalten i åkermarken ökar med 0,3 0,4 % varje år, vilket i sin tur medför stigande halter i grödorna.

De försök som hittills gjorts för att minska spridningen har inskränkt sig till selektiv upphandling av låghaltig fosfatråvara, vilket också resulterat i en minskad tillförsel. Tillgången på råfosfat med låg kadmiumhalt är dock begränsad och efterfrågan kan antas öka. Vid Battelleinstitutet utreds för närvarande möjligheterna att rena gödselmedel från kadmium. Preliminära uppgifter tyder på att tekniska lösningar finns inom räckhåll, men att det ännu så länge blir orimligt dyrt. En ökad satsning på svensk apatit med låg naturlig halt av kadmium är av flera skäl eftersträvansvärt, men halten av arsenik i denna råvara kan möjligen medföra andra problem.

En möjlighet att på sikt sänka kadmiumhalterna i marken kan vara att ta

upp metallen i tex energigrödor och därefter samla upp den vid förbrän- ningen.

Huvuddragen i denna hotbild var i stort sett skönjbar redan i början av 1970-talet, men det fanns då ännu inte ett tillräckligt stabilt faktaunderlag för beslut om åtgärder. Hade de misstankar om miljöeffekter, som föranledde de olika kadmiumundersökningarna, även initierat en dialog mellan industriexpertis och miljövårdsmyndigheter, hade nedtrappningen av kad- miumanvändningen kanske kunnat ske smidigare. Ett aviseringssystem, där tillverkarna fortlöpande informeras om långsiktiga utredningar beträffande risksubstanser, borde vara i allas intresse. Därigenom skulle tillverkarna få tid att utveckla substitut till de substanser som misstänks vara farliga.

De långsiktiga problemen med kadmium är betingade av att detta grundämne inte har någon positiv biologisk funktion. Det är därför från naturresurshushållningssynpunkt fel att betrakta den som en användbar biprodukt från zinkbrytning. Eftersom den som grundämne är oförstörbar bör den i görligaste mån förhindras att komma in i de biologiska systemen. En återföring direkt till grunden vid brytningen är den biologiskt sett korrekta hanteringen. Det blir emellertid relativt kostsamt att endast i Sverige ersätta kadmium med ett substitut små serier blir oproportionerligt dyra. Ett internationellt intresse för elimination av denna metall ur produktionen är därför en förutsättning för effektiva åtgärder.

4.10 Bly (9)

Världskonsumtionen av bly har efter andra världskriget ökat kraftigt: från 1,3 miljoner ton bly 1945 till 4,4 miljoner ton 1977. Produktionen av bly är storleksordningen 100 gånger större än produktionen av kvicksilver och kadmium.

Volymmässigt kommer bly på sjätte plats i Världsproduktionen av metaller efter järn, mangan, koppar, zink och krom. Till skillnad från dessa metaller är emellertid bly inte oundgängligen nödvändigt för människans fysiska och psykiska hälsa. Bly har tvärtom i tusentals år varit känt som en giftig tungmetall. I likhet med kvicksilver och kadmium lagras bly upp i miljön ochi kroppens vävnader, där det kan ge upphov till såväl akuta förgiftningar som allvarliga kroniska skador.

Omkring 40 % av förbrukningen går till batterier, varav mer än hälften används i bilar. Kabelbly, legeringar, plåt och pigment är andra viktiga produkter. En ekonomiskt betydelsefull marknad för blyproducenterna är tillverkningen av organiska blyföreningar (tetraetylbly och tetrametylbly), som används som anti-knackmedel i motorbensin. Denna produkt anses svara för ca 10 % av den totala konsumtionen, dvs för omkring 400 000 ton bly per år.

Att bly kan medföra förgiftningsrisker har således varit känt sedan antiken. Trots detta har blyförgiftningar av epidemisk omfattning inträffat åtskilliga gånger under århundradenas gång. Under medeltiden användes exempelvis bly i samband med vinframställning i sådan omfattning att lagstiftning måste tillgripas för att förhindra massförgiftningar. I England lyckades läkaren George Baker 1767 finna förklaringen till en gåtfull

epidemisk åkomma med bl a magsmärtor som förekommit i Devonshire under en mansålder. Han visade att magsjukdomen i själva verket berodde på att traktens cidertillverkare i sina anläggningar använde metallegeringar med höga halter av bly, som löstes ut av cidern under tillverkningen. Att bly ännu i dag kan förekomma i markant förhöjda halter i vin har för övrigt påvisats vid analys av vissa till Sverige importerade kvaliteter, Några förgiftningsrisker har dock inte ansetts föreligga.

Blyhaltigt dricksvatten från ledningar och tankar av blyhaltigt gods är fortfarande en allvarlig hälsorisk i bl a Storbritannien och USA. Så sent som 1981 varnade två svenska läkare för riskerna med blyhaltigt vatten från äldre typer av varmvattenberedare.

Andra källor till riskabel blyexponering har varit blyhaltig glasyr i koppar och muggar, blytyngder i gardiner som småbarn kunnat stoppa i munnen och svälja, bly från tennsoldater, bly i konserver etc.

Hotbilden

Den långvariga debatten om blyriskerna har följaktligen inte gällt huruvida bly kan ge upphov till förgiftningar eller inte. Vad forskare däremot haft svårt att enas om, har varit frågan om också kronisk lågdosexponering för bly vid de nivåer som i dag allmänt förekommer i den industrialiserade världen kan medföra hälsorisker för särskilt sårbara grupper som t ex småbarn och foster.

Talrika och oförklariga blyförgiftningar hos småbarn observerades i Australien i början av 1890-talet, utan att man lyckades hitta någon källa till blyexponeringen. Det dröjde mer än ett decennium innan man slutligen lyckades fastställa att barnen fått i sig blyhaltiga färgflagor, som förekom i hemmiljön. Nu uppmärksammade man också riskerna med blyhaltigt damm, som genom småbarns benägenhet att stoppa fingrar och föremål i munnen kunde medföra kraftigt förhöjda blyhalter hos barnen.

Orsakssambandet mellan blyfärg och förgiftning blev nu belagt i den vetenskapliga litteraturen. Men eftersom man till en början ansåg att detta var ett problem som av klimatologiska skäl uteslutande förekom i Australien, föranledde upptäckten ingen förhöjd beredskap i andra länder. En viktig anledning till detta var utan tvekan att blyförgiftning kan ge ytterst varierande symptom och anses vara mycket svårdiagnostiserad, om inte direkt misstanke föreligger redan vid insjuknandet. Många fall antas därför inträffa utan att någon riktig diagnos blir ställd.

Trots att problemet efter hand började uppmärksammas alltmer hade man ännu inte riskbildens omfattning och allvar klart för sig. Man ansåg länge att blyförgiftade barn, som överlevt den kritiska fasen, inte behövde befara några bestående skador. I slutet på 1940-talet undersökte två läkare i Boston en grupp tidigare blyförgiftade barn och kunde konstatera att samtliga barn i undersökningen, med ett undantag, nu uppvisade påtagliga anpassningssvå- righeter och skolproblem. De kvarstående skadorna hos barnen visade sig följaktligen i form av intellektuella och psykiska störningar.

Resultatet av de båda läkarnas undersökning publicerades 1943. Ett kvartssekel senare började de amerikanska hälsovårdsmyndigheterna på allvar undersöka problemets omfattning. I miljödebatten och genom

medborgarrättsrörelsen i USA på 1960-talet blev blyriskerna en allt större fråga. Av de mer än 2,4 miljoner barn som undersöktes i USA åren 1972 — 78 visade sig inte mindre än 17 000 ha riskabelt förhöjda blyhalter.

Vid det här laget hade emellertid redan en ny debatt om blyriskerna startat i USA. Nu gällde det inte längre enbart riskerna för barnen, utan för befolkningen i dess helhet. Den produkt som stod i centrum för intresset var blytillsatserna i bensinen, vilka introducerats som anti-knacktillsats 1923. Under de gångna decennierna hade stora kvantiteter blyföroreningar tillförts miljön via bilarnas avgaser samtidigt som blyspridningen från andra källor ökat i omfattning.

Vad debatten nu kom att handla om var huruvida förhöjda blyhalter hos människor i industrisamhället kan ge upphov till faktiska hälsorisker. Kritiska forskare, främst företrädda av geokemisten Clair Patterson, menade att de snabbt ökande blyföroreningarna i miljön medfört att dagens amerikaner fått hundrafalt högre blybördor i kroppen än den blybelastning som människan ursprungligen biologiskt anpassats till. Clair Patterson ansåg att dessa förhöjda halter med all sannolikhet redan utgjorde en omfattande folkhälsorisk. Vissa mentala effekter antogs föreligga hos människor i högkontaminerade storstadsområden, där inte minst trafikutsläppen var ett allvarligt problem.

Denna riskbedömning bemöttes emellertid omgående av flera hälsovårds- experter. Enligt dessa hade bly alltid varit ett vanligt ämne i människans miljö och några skaderisker behövde inte befaras förrän vid mycket höga exponeringsnivåer av den typ som ibland påträffades inom industrin. Beträffande blybensinen hävdade dessa forskare att utsläppen från trafiken knappast innebar någon märkbar förhöjning av den normalt förekommande blyexponeringen i samhället och följaktligen inte utgjorde någon risk.

Debatten kring blyföroreningar och blybensin spred sig till Europa. I Sverige utkristalliserade sig på samma sätt som i USA två oförenliga uppfattningar i blyfrågan. Det visade sig också att det fanns betydande kunskapsluckor när det gällde vilka blyhalter som faktiskt förekom i luft, livsmedel och människor i Sverige. Inte heller förelåg det någon klar uppfattning om vid vilka blodblyhalter som hälsorisker kunde befaras.

Trots oenigheten bland forskarna och den diffusa riskbilden började dock så småningom blyhalten i den svenska motorbensinen att gradvis sänkas. Riksdagen uttalade sig 1968 för en återgång till helt blyfri bensin. I juni 1978 följde den svenska regeringen Västtysklands exempel och sänkte blyhalten till 0,15 gram per liter. Ett beslut som dock i full utsträckning började gälla först tre år senare.

I USA och Japan säljs sedan början av 1970-talet helt blyfri bensin. I Sverige har ännu inte något avgörande beslut beträffande en framtida blyfri bensinkvalitet fattats.

Blydebatten i Sverige under 1979 visade klart att den ursprungliga motsättningen bland forskarna när det gällde riskbilden fortfarande finns kvar, men också att hela riskvärderingsdebatten förskjutits mot allt lägre gränsvärden. Den medicinska expertisen i USA hävdade vid bensinblyde- battens början i mitten på 1960-talet att ingen risk kunde anses föreligga för vare sig barn eller vuxna, så länge blodblyhalten inte översteg 80 mikrogram per 100 ml blod. 1977 framlade en expertgrupp inom WHO ett kriteriado-

kument om bly, i vilket man ansåg att en ökad sannolikhet för mentala störningar hos barn kunde befaras vid en blodblyhalt om 50 mikrogram per 100 ml blod. Denna senare bedömning har emellertid kritiserats av flera forskare, som hävdat att barns individuella känslighet för bly gör det omöjligt att acceptera blodblyhalter högre än 5 10 mikrogram. Vid de blodblykon- troller, som under senare år genomförts i Sverige, har också regelmässigt barn med blodblyhalter överstigande 15 mikrogram undersökts speciellt.

Trots mycket omfattande forskningsinsatser under 1970-talet har det inte varit möjligt att visa ett klart orsakssamband mellan kronisk lågdosexponer- ing för bly och beteendestörningar-mentala effekter hos de exponerade barnen. Med dagens vetenskapliga metodik är det sannolikt inte möjligt att säkert fastställa ett orsakssamband mellan ett visst toxiskt ämne, som i varierande halter förekommer allmänt i miljön, och smygande skador på centrala nervsystemet hos sårbara individer inom en stor population —i form av t ex en marginell sänkning av intelligenskvoten och diffusa störningar i personlighetsutvecklingen. Inte bara från individens utan även från samhäl- lets synpunkt är emellertid en sådan risk av stor betydelse. En allmän sänkning av intelligensnivån i samhället motsvarande enbart 5 poäng i ett intelligenstest skulle i praktiken medföra en fördubbling av antalet klart förståndshandikappade barn i befolkningen.

Risken för att en grupp omfattande flera tusen svenska barn med klart förhöjda blodblyhalter redan nu skulle ligga oacceptabelt nära de exposi- tionsnivåer där man kan befara mentala effekter, får 1 dag vägas mot bl a de ekonomiska argumenten för en fortsatt blyspridning. Även efter de sänkningar av blyhalten i motorbensin, som hittills genomförts, utgör biltrafiken fortfarande den största källan till luftburet bly i landet.

En aspekt på blyfrågan som ännu i dag ej fått tillfredsställande uppmärksamhet är den kemiska form i vilken bly sprids från olika källor. I stadsluft föreligger upp till 10 % (avsevärt högre invid bensinstationer) av blyet i organiskt bunden form, eftersom bensintillsatsen av organiskt bly ej bryts ned helt vid förbränningen. Organiskt bly är avsevärt giftigare än oorganiskt bly och drabbar utöver nervsystemet även helt andra funktioner. Denna blyform ger bl a störningar av de känsliga enzymsystemen i kroppen som reglerar hormonbalansen och även avgiftar främmande substanser som kommer in i kroppen. Detta ger en risk för fertilitetstörningar, ämnesom- sättningsrubbningar och påverkan på människornas försvarsförmåga gente- mot giftiga och cancerframkallande ämnen. För att få en korrekt riskbild måste bedömningarna av de här diskuterade mentala störningseffektema kompletteras med dessa andra hälsorisker. Eftersom bly är en giftig metall utan några positiva biologiska effekter måste den framtida målsättningen vara att i görligaste mån substituera bly med andra biologiskt mer ”vänliga" metaller inom alla användningsområden. Eftersom bly är en till produktions- omfånget stor metall kan detta bli en lång och omständlig process. Ekonomiska incitament till en sådan omställning är i dag totalt sett mycket svaga. På samma sätt måste diskussionerna kring en ersättning av en höggiftig komponent i motorbensinen diskuteras inte bara som ett motortek- niskt problem eller en bränslekonomisk fråga, utan ingå i en helhetsbedöm- ning av transportsystemets struktur och omfattning.

4.11 Selen (10)

Selen är ett grundämne som är nära besläktat med svavel. Från 1930-talet fram till 1950-talets slut betraktades detta grundämne som enbart giftigt. På 1930-talet lyckades man härleda att en sjukdom på hovdjur s k ”blind staggering” eller ”alkali disease” var orsakad av selenförgiftning. Sjukdo- men noterades under 1800-talets kolonisering av ”the Great Plains” i Nordamerika och beskrevs i fråga om hästar i Nebraska på 1860-talet. Motsvarande beskrivning ges av Marco Polo på 1200-talet från norra Tibet. Sjukdomen ger bl a förlust av man och svans, hovavlossning, synrubbningar, ledskador, hjärtdegeneration, leverskador m m. Orsaken befanns vara att djuren åt växter som hade stark förmåga att ta upp och ackumulera selen från de selenrika jordarna.

En vändpunkt i synen på selen som giftig substans kom efter andra världskrigets slut. En tysk forskare, Klaus Schwartz, som då flyttade till USA, misslyckadesi sitt nya hemland med en studie av leverskador på råttor. I Tyskland hade Schwartz lyckats framkalla dessa skador med en diet bestående av bl a Torula-jäst som fått växa på sulfitlut. Ur den bryggerijäst han använde i stället för Torula-jäst i USA, och som ej gav dessa leverskador, lyckades han isolera en substans, ”factor 3”, som motverkade uppkomst av den studerade leverskadan. Senare lyckades han påvisa att ”factor 3” var en organisk selenförening och att även oorganiskt selen i form av natriumselenit kunde ge samma skyddseffekt med något lägre effektivitet.

Med denna upptäckt hade selen kommit med bland gruppen av väl etablerade livsnödvändiga ämnen. Denna oundgänglighet gällde dock endast djur ej växter. Studierna av mekanismer för selens biologiska funktion tog nu fart. Släktskapen med svavel är central. Selen kan ersätta svavel i flera funktionella enheter i cellen som därigenom blir effektivare. Selen ingår därmed i en rad förlopp i omsättningen av syre i kroppen. Detta är viktigt eftersom de högreaktiva syreföreningar som bildas, bl a i energimetabolis- men och när främmande substanser som cancerogener avgiftas, är av central betydelse i såväl kemisk cancerinduktion som i uppkomsten av hjärtsjukdo- mar. Selen kan kortfattat sägas hjälpa enzymer att effektivisera de syreberoende reaktionerna så att skadliga reaktiva syreföreningar ej bildas eller inaktiveras. Dessa funktioner utövas i allmänhet i samverkan med vitamin E. Vitamin E och selen kan dock ej ersätta varandra.

En lång rad sjukdomar bland husdjur visades nu vara orsakade av selenbrist. Muskeldegeneration hos kalvar, lamm och föl, en leversjukdom hos grisar, underhudsödem hos kycklingar, kalvnings- och lamningsförlam- ning, muskelstelhet hos hästar, förlossningsstörningar, kvarbliven efterbörd hos kreatur och tillväxtstörningar hos lamm är några av dem. Det visade sig att störningar i djuruppfödningen på grund av selenbrist i selenfattiga områden var ett mångfaldigt större problem än selenförgiftning på grund av överskott i naturen. Bristområden var framför allt Skandinavien och Nya Zeeland.

Bristen på selen beror av flera faktorer. Marken i Nya Zeeland och Skandinavien är ursprungligen selenfattig. I västra Norge kompenseras detta i viss mån genom tillförsel med havstänk (då organiskt material i hav är mycket selenrikt).

Vidare sker ingen tillförsel av selen med gödningsmedel för att kompen- sera för det som bortförs med skördarna. Detta äri själva verket ej tillåtet i Sverige i dag. Den princip som annars gäller i växtodling i dagens öppna jordbrukssystem att kompensera det som bortförs med tillförsel av handelsgödsel gäller ej i dag för selen. Som ett av skälen för detta anges att selen ej är nödvändigt för växtodlingens produktivitet.

Dessutom motverkas växternas selenupptagning av markens försurning samt sannolikt även av vissa tungmetaller som kvicksilver och kadmium, varigenom tillgängligheten för djur och människor minskar. Slutligen motverkar tungmetaller som kvicksilver, kadmium och även den essentiella zink, selens upptag och funktion i kroppen.

Halten av selen i svensk spannmål i dag är så låg att djuren skulle få väl etablerade bristsjukdomar som exempelvis kalvningsförlamning om de uppföddes helt på svenskt foder. Import av selenrika djurfoder dämpar symptomen och minskar deras förekomst. Ökad självförsörjningsgrad ökar risken för selenbristsjukdomar.

Trots att det framstår klart att situationen i Sverige var den rakt motsatta mot den i Nebraska m fl amerikanska stater kom kravet på åtgärder mot selenbrist hos djur att väga lätt mot en oro för överdosering. Detta trots att vi även för andra spårämnen som tex zink och koppar är väl bekanta med fenomenet att överdosering av livsnödvändiga spårämnen ger förgiftningar. Man hänvisade här också till att gapet mellan nödvändig nivå och giftig nivå var extremt smalt (ca 50 ggr högre dos än den som är nödvändig anges som giftig). Dels var dock det smala gapet i viss mån en felbedömning, dels bortsåg man från att den naturliga tillförseln med svenskt foder endast var ca en tiondel av den minsta tillförsel som erfordras för att undvika akuta symptom. Först 1980 tilläts selentillsats till foder. Den tillåtna tillsatsen har ej gett någon höjning av selenhalten i kött. En del forskare anser att den ej heller är tillräcklig för att helt ta bort bristsymptom.

Selensituationen vad avser djur är alltså nu bättre än tidigare genom att selen får tillföras foder. I själva verket var denna tillsats nödvändig för att förhindra de ofta förekommande sjukdomsutbrotten. Intressant är emeller- tid den långa tid som förflutit mellan Schwartz”s påvisande av selen som livsnödvändig substans och beslutet att tillåta tillsats till foder. Det faktum att selenbrist ej utgör ett hot mot skörderesultaten kan ha bidragit. Men uppenbart är att man varit starkt bunden av att den tidigare litteraturen självklart betonat förgiftningsrisken. Den nya situationen, att fatta beslut om att balansera en tillsats mellan för litet och för mycket, är givetvis svårare än den situation som rådde före andra världskriget, då man kunde förbjuda selen såsom giftigt.

Hotbilden

På djurhälsosidan visade sig således svårigheter att ställa om beslutsprocess- en från förbud mot ett gift till balanserad tillsats av lagom mängd av ett livsnödvändigt ämne utan att förgifta genom överskott.

Men hur är det då med människor och deras selenbehov? Människan äter i allmänhet avsevärt mer blandad kost med visst innehåll av importerade varor. Därför var sannolikheten att finna människor med väl utbildade kliniska symptom avsevärt mindre än i fråga om kreatur. I vissa

områden av Kina med låg selenhalt i jorden har man emellertid funnit en vanlig lokal hjärtsjukdom (Keshan-sjukan) med stora likheter med mus- keldegeneration hos kalvar. Sjukdomen drabbade främst kvinnor och barn, ofta med dödlig utgång. Denna hjärtsjukdom har framgångsrikt behandlats med selen i kosten hos mer än 500 000 patienter.

Det är av intresse i detta sammanhang att notera två saker. Det dagliga selenintaget i Sverige är lågt och variabelt. Bortsett från vissa sjukhuskoster ligger det dagliga selenintaget på mellan 3 och 100 mikrogram, sällan över 50 mikrogram. Somliga grupper som vissa vegankostätare har ett intag på 10 20 mikrogram/dag. Kost för svenska låg- och mellanstadieskolbarn har visats innehålla endast 10 40 mikrogram/dag. Detta skall jämföras med Keshan-sjukan där intaget var 10 20 mikrogram/dag. Det finns alltså stora grupper i Sverige som på grund av att den naturliga halten i Sverige ej är den hälsoriktiga har lika lågt selenintag som dessa hjärtsjuka människor. Flera studier i bl a Finland och USA pekar också på selen som väsentlig faktor i skyddet mot hjärtinfarkter.

Från djurexperiment vet man också att tillsats av små mängder selen till kosten kan starkt minska, och i vissa fall helt slå ut, den cancerframkallande effekten av flera välkända starka cancerogener. Som exempel kan nämnas försök med levercancerogenen aminofluoren som i en djurgrupp gav 60 % levercancer. 2,5 mikrogram selen/gram föda per dag till en parallellgrupp sänkte levertumörfrekvensen till 0 %. Även förekomsten av spontana brösttumörer i möss kunde pressas ned från 84 % i kontrollgruppen till 10 % genom selenbehandling av mössen. Det geografiska sambandet mellan beräknat selenintag på grund av jordens, grödans och vattnets selenhalt och lägre cancerfrekvens pekar i samma rikning. Stöd för detta finns också i studier av metabolismen av cancerogener i lever på råttor, där selen styr omvandlingen av cancerogener bort från bildning av reaktiva, skadliga metaboliter. De avgiftas i stället till utsöndringsbara produkter.

Mot bakgrund av detta är det intressant att följa vad som görs i Sverige för att höja vår låga nivå av selen. Klart är att det naturliga intaget är lågt. Det är så gott som omöjligt att med normal svensk kost få de 250 mikrogram/dag som det amerikanska forskningsrådet anger som en näringsriktig nivå. För att uppnå detta krävs en tillsats.

När sådana tillsatser diskuterats har man starkt bundits av risken för att någon genom extremt ensidiga matvanor skall få selenförgiftning. Socialsty- relsens verksstyrelse har nyligen sagt nej till selen som kosttillskott med hänvisning till att behovet är ofullständigt dokumenterat, selens toxiska egenskaper och de geografiska skillnaderna i naturlig förekomst.

Här finns åter en ny situation i beslutsfattandet. På goda grunder kan man anta att selen skyddar mot cancer. Även för hjärtsjukdomar finns skäl att anta att selen har en förebyggande roll.

Men den sannolika positiva effekten har ej vägt tungt mot bedömningen av förgiftningsrisken. Det hävdas att kunskapsunderlaget är för bristfälligt och att mer kunskap måste inhämtas som grund för beslut. Något särskilt stöd för ett sådant ytterligare kunskapsinhämtande har ej getts. Därvid räknar man uppenbarligen ej heller med att även ett icke-beslut är ett beslut med konsekvenser. För att klara upp beslutssituationen bör man här göra två alternativa konsekvensbeskrivningar.

förbundna med att ej tillåta tillsats? Att det senare alternativet nu är rådande innebär ej att man undslipper ansvaret om man med ett negativt beslut llåter förhållanden fortsätta att råda, som kan ha negativa hälsoeffekter.

Beslut att tillåta tillsats innebär en risk för att vissa personer genom en ensidig kost får selenförgiftning. Den nivå som då skall nås är 20 gånger högre än den avsedda vilket innebär en hart när omöjligt ensidig kost.

Om å andra sidan en tillsats ej tillåts, kommer selenintaget i Sverige för större delen av befolkningen att ligga nära Keshansyndromets nivå. Med den kunskap vi har om selens effekter i dag innebär tillsats en god möjlighet att minska hjärtsjukdomsfrekvensen. Vad cancerrisken beträffar talar mycket för att förändringar i födointaget kan ge avsevärda förändringar i befolk- ningens motståndskraft mot cancerframkallande ämnen. Selen har där på goda grunder utpekats ha en väsentlig roll genom att påverka olika oxidationsenzym i cellen på ett sådant sätt att cancerogener ej får samma möjlighet att utöva sin cancerframkallande effekt.

En möjlighet finns följaktligen att ett sådant icke-beslut, som avslag på selentillskott till kosten innebär, kan ge större genomslag på befolkningens cancerfrekvens än många andra på lika osäkra kunskaper grundade beslut rörande misstänkt cancerframkallande substanser. Även om fördelen med tillsatsen ej är helt säkert belagd kan den vara stor. Hjärt- och kärlsjukdomar och cancer är våra två stora folksjukdomar. Var tredje svensk får i dag cancer under sin livstid. Var fjärde svensk dör i hjärtinfarkt. I åldrarna 40 60 år, då ett frånfälle får de största sociala konsekvenserna, står hjärtsjukdomarna för den dominerande överdödligheten. Mot detta bör i ett nationellt perspektiv den relativt låga och reparabla risken med selenförgiftning (terapi för förgiftning finns utvecklad) väga lätt.

Från administrativ synpunkt är det emellertid intressant att jämföra en beslutsfattares ansvarssituation vid detta avgörande. Är beslutsfattarens ansvar större för skador orsakade av ett positivt beslut om tillsats än ansvaret för att ett redan existerande skadepanorama bibehålls genom uppskjutande av beslut trots förändrat beslutsunderlag? Frågan om varför just en förändring av en situation kräver större kunskapsunderlag än vad som krävs för att bibehålla en misstänkt skadlig situation blir också aktuell i detta sammanhang. Den aktuella beslutsitationen beträffande selen pekar starkt på ett behov av närmare studium av fenomenet beslutsfattande under osäkerhet, så att klarare preciseringar av beslutsituationen kan göras (se V:5.2). Det är också ett bra exempel på behovet av konsekvensbeskrivningar (se V:5.4) som även innefattar en jämförelse med den situation som blir följden om beslut inte fattas.

Referenser till III:4

1 Se vidare Hettne, B: ”Samhällsordningar och resursutnyttjande i historiskt perspektiv” samt Arrhenius, B: ”Kommentar till Samhällsordningar och resursutnytt jande i historiskt perspektiv”, i: Naturrresurser — Några olika perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 2 Den senaste aktuella skriften på svenska är Bolin, B: Koldioxidproble- met. Långsiktiga klimatförändringar och möjliga COZ-effekter på grund av olika framtida energitillförselsätt. Nämnden för energiproduktions-

forskning. NE 1982:19. Liber. Stockholm 1982. Utöver publikationer som återfinns i referenslistan till denna rapport har underlagsmaterial till denna text hämtats från Lovelock, J E: Gaia. A New Look at Life on Earth. Oxford University Press. Oxford 1979 och Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Bolin, B & Arrhenius, E (Eds): ”Nitrogen — An essential life factor and a growing environmental hazard". Report från Nobel Symposium No 38. Ambio Vol VI, No 2-3 1977. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Nitrates: An Environmental Assessment. National Academy of Sciences. Washington DC 1978.

Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter.

Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Försurning i dag och i morgon. Kommittén Miljö ”82. Jordbruksdepar- tementet, 1982. Ericson, S-O & Tollin, J: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras. Bilaga 3, detta betänkande. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Freemey, J R & Ivanov, M I (Eds): The Global Sulphur Cycle. SCOPE Report 19. Wiley & Sons. Chichester 1983. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö. Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. Bertelman, T, Hollander, E, Olsson, C—A, Parmsund, M, Sohlman, S & Svedin, U: Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från ”Resurser och råvaror”. Sekretariatet för framtidsstudier. Liber. Stock- holm 1977. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur _ Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Wells, F J: The Long Run Availability of Phosphorus. A Case Study in Mineral Resource Analysis. John Hopkins University Press. Baltimore 1975. Senaste uppdaterade sammanställningen ges i: Causes and Effects of Stratospheric Ozone Reduction: An Update Report prepared by the Environmental Studies Board. National Research Council. National Academy Press. Washington DC 1982. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Kvicksilver i kol. Offentlig hearing 1978-01-18. Rapport nr 3 i: Kol och miljö. Underlagsrapport till rapport om miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Energikommissionens expertgrupp för säkerhet och miljö (EKA). DsI 1978:21. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Mercury and the Environment. Studies of Mercury Use, Emissions,

Biological Impact and Control. OECD. Paris 1974. ”Metylkvicksilver i fisk. En toxikologisk —- epidemiologisk riskvärdering. Rapport från en expertgrupp”, Nordisk Hygienisk Tidskrift. Supplement 3. Stockholm 1970. Bakir, F, Damlujgi, S F, Amin-Zaki, L, Murtadha, M, Khalidi, A, Al-Rawi, N Y, Tikriti, S, Dharir, H I, Clarkson, T W, Smith, J C and Doherty, R A: ”Methylmercury Poisoning in Iraq”, Science 181, 230-241. Jernelöf, A: Rehabilitation Following Chemical Accidents. Some Aspects of Food Mercury Poisoning in Iraq 1971 — 72. IVL Publication B 699. Stockholm 1982. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. Åtgärder för att begränsa användningen av kadmium. Produktkontroll- nämnden. PK-390-80. Stockholm 1981. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 0. 2. Lindeberg, P: Bly i bensinen. En genomgång av riskvärdering i svenska beslutsunderlag. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Bilar och renare luft. Betänkande av bilavgaskommittén. SOU 1983:27. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 0. 2. 10 Underwood, E J : Trace Elements in Human and Animal Nutrition. Acad.

Press. London 1977. Shamberger, A: Biochemistry of the Elements II. Biochemistry of Selenium. Plenum Press. New York 1983. Diplock, A T: ”Metabolic Aspects of Selenium Activity and Toxicology”, Critical Reviews in Toxicology 4, 27-329, 1976. Holmberg, B, Arrhenius, E & Rantanen, J: Prövning och värdering av carcinogen aktivitet Riktlinjer och synpunkter. Arbetarskyddstyrelsen, Solna och Institutet för Arbetshygien, Helsingfors, 1979. Diet, Nutrition and Cancer. National Research Council, Committee on Diet Nutrition and Cancer. Nat. Acad. Press. Washington DC 1982. Karlmark, B & Johansson, T (Red): Selen i kosten. Rapport från symposium arrangerat av Pharmacia Norden AB. Uppsala 1983. Johansson, E: Spårämnesbalans och suboptimalt intag av spårämnen via dieten med särskild hänsyn till selen. Litteratursammanställning. Avd för experimentell medicin, Pharmacia. Uppsala 1982. Johansson, E: Markens bibehållande som förnybar naturresurs. En pilotstudie i toleransgränser biologisk effekt. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén.

Generellt hänvisas också ifråga om stora miljöproblem till ”Environmen- tal research and management priorities for the 1980'5”. Report from the Royal Swedish Academy of Science's Conference in Rättvik Nov 23-26, 1982. Ambio Vol XII, No 2, 1983.

IV Problembilden — vad har gjorts vad måste göras

IV:1 Miljöskyddets resultat

1.1 Inledning

I bilaga 11 till statsverkspropositionen 1970 angavs miljöpolitikens mål på följande sätt:

Det grundläggande målet för insatserna inom miljövården är att hejda miljöförstö- relsen och så långt möjligt återställa redan förstörd miljö samt att främja allmänhetens möjligheter till friluftsliv.

Samma mål angavs i statsverkspropositionen 1971:

Miljövårdens primära uppgift är att garantera alla en livsvänlig miljö. Därför måste miljöförstörelsen stoppas och förstörd miljö så långt möjligt återställas.

Målet för miljöpolitiken uttrycktes på liknande sätt i närmast efterföljande statsverkspropositioner och i direktiven (1971) till utredningen om kostna- derna för miljövården. Den översikt av vad miljöskyddet åstadkommit under 1970-talet som följer nedan har gjorts med utgångspunkt i detta grundläg- gande mål för miljöpolitiken.

Kommittén vill här erinra om det som i II:3 och III:3 sagts om miljöstörningars varaktighet. Vissa substanser ger sålunda upphov till störningar som kan vara intensiva om tillförseln är stor men som börjar avklinga så snart tillförseln upphör: biologiskt material bryts ned till koldioxid, vatten och andra ofarliga beståndsdelar, låggiftiga stoft som jord- och stendamm faller till marken och upphör därmed att vara miljöstörande, kväveföreningar omvandlas till elementärt kväve som återgår till atmosfären etc. Andra ämnen kan däremot orsaka störningar som avklingar mycket långsamt eller inte alls (i mänskligt tidsperspektiv) och vilkas eventuella avklingande människan inte kan påskynda: det finns tex inga praktiska möjligheter att i stor skala befria skogsmark från vanadin eller något annat sällsynt grundämne eller att minska Vänerns kvicksilverinnehåll eller mängden PCB i Östersjön. Att återställa miljö som förorenats av sådana substanser är sålunda inte möjligt (annat än punktvis och med grova

1Flera av dessa paramet- rar förklaras under rub- riken "kolföreningar" i detta kapitel.

metoder: kalkning av sura vatten, muddring av alltför fosforrika sjöar, sanering av avfallsupplag etc).

Miljöskyddet måste därför dels söka minska sådana störningar (irrever- sibla och reversibla) som medför påtagliga olägenheter för nu levande människor, dels söka förebygga uppkomsten av sådana långvariga men kanske till en början mindre påtagliga störningar som inte kan åtgärdas i efterhand och som därför skulle komma att påverka människor och miljö under många generationer. Återställande, i betydelsen städning ute i miljön för att befria den från föroreningar, kan däremot aldrig bli en stor uppgift för miljöskyddet: antingen tillfrisknar miljön så småningom av sig själv sedan tillförseln av föroreningar upphört, eller kvarstår föroreningen; i båda fallen oberoende av eventuella mänskliga insatser.

Avvägningen mellan ovanstående två huvuduppgifter för miljöskyddet är inte alltid lätt: det är t ex svårt att väga en intensiv men reversibel miljöstörning (exv syrebrist i en sjö) mot en mindre påtaglig men mycket långvarig störning (exv minskad skogstillväxt till följd av att marken förorenats med vanadin). Kommittén återkommer till denna fråga i den kommentar till 1970-talets miljöskydd som avslutar detta kapitel.

Kommittén söker i det följande, mycket översiktligt, redovisa dels hur tillförseln av olika (grupper av) föroreningar ändrats, dels hur tillståndet i miljön förändrats. Föroreningarna har grupperats på samma sätt som i III:3. Översikten gäller i första hand de senaste 10-15 åren; äldre uppgifter har emellertid tagits med då sådana funnits tillgängliga. I flera fall redovisas även naturvårdsverkets bedömning av hur utsläppen kommer att ändras under tiden 1980-1990. Kommittén har inte tagit ställning till dessa bedömning- ar.

Redovisningen har i stora delar styrts av de parametrar som traditionellt används som föroreningsmått. Sålunda redovisas utsläpp av vissa enskilda ämnen (koldioxid, svavel, fosfor, kväve, flera sällsynta grundämnen, några kolföreningar). Andra utsläpp anges emellertid som ”olja”, "kolväten” eller ”halogenerade ämnen”, och sådana uppgifter säger ganska litet om utsläppens miljöeffekter. Vissa (ofta stora) utsläpp uttrycks slutligen som ”BOD7", ”stoft” eller ”suspenderade ämnen,”; dessa grova samlingspara- metrar säger än mindre om sambanden mellan utsläppsmängder och miljöeffekter. Siffrorna redovisar vidare de totala årliga utsläppen inom landet och hur dessa ändrats under 1970-talet. Utsläppsstatistiken säger därför mer om vilka åtgärder som vidtagits för att minska utsläpp än om de effekter som dessa åtgärder haft i miljön.

Det bör emellertid observeras, att det kan vara riktigt att som kontroll- parameter välja halten av någon i sig ointressant substans, nämligen om denna halt är lätt att mäta och om halten samvarierar med halten av den ”farligare” substans vars utsläpp skall begränsas. Man kan tex välja att i utsläppet från en förbränningsanläggning mäta kolmonoxidhalten i stället för PAH—halten: ju lägre kolmonoxidhalten är desto högre är förbränningsgra- den och desto lägre rimligen halten av PAH och andra ämnen som kan bildas vid ofullständig förbränning. För att mäta PAH-halten måste prover tas på ett komplicerat sätt och sedan analyseras på laboratorium; kolmonoxidhal- ten kan däremot mätas och registreras kontinuerligt och användas för direkt styrning av processen. Man kan däremot inte ur summan av kolmonoxidut-

släppen från landets alla förbränningsanläggningar dra några slutsatser om dessas samlade miljöpåverkan; inga sådana slutsatser kan heller dragas ur uppgifter om de totala utsläppen av BOD7, stoft, suspenderade ämnen etc.

Det bör vidare påpekas att utsläppsstatistiken endast söker redovisa direkta utsläpp (punktvisa eller diffusa) och att föga är känt om de fördröjda utsläppenz.

Uppgifterna i det följande om hur tillståndet i miljön förändrats under de senaste 10 — 15 åren är därför kortfattade. Vi har emellertid försökt att så långt statistiken tillåter åtminstone ange vad som blivit bättre eller sämre i miljön under 1970—talet och därvid särskilt uppmärksamma de irreversibla förändringarna.

År 1978 började naturvårdsverket, på riksdagens uppdrag, att bygga upp ett program för övervakning av miljökvalitet (PMK). PMK har följande huvuduppgifter: D att övervaka långsiktiga och storskaliga förändringar i miljön D att samla in uppgifter om miljöförhållanden i mer eller mindre opåver- kade trakter för att möjliggöra jämförelser med mer påverkande områden

D att belysa hur föroreningar transporteras i naturen D att identifiera miljöproblem som kräver forskningsinsatser

De mil jöstörningar som för närvarande ägnas den största uppmärksamheten inom PMK är spridningen av s k tungmetaller och organiska miljögifter, försurningen samt närsalternas inverkan på sjöar, vattendrag och havsom— råden.

Genom PMK kommer man i framtiden att kunna ge bättre besked om hur miljön förändras i Sverige än vad som varit möjligt här.

1.2 Koldioxid

Som ovan sagts (III:3.2, III:4.3) ökar lufthavets halt av koldioxid, främst till följd av att förbränningen av fossila bränslen och avverkningen av tropiska skogar tillför koldioxid till atmosfären i en takt som är större än takten för upptag av koldioxid i världshaven. Ett lands bidrag till världens totala utsläpp sätts samman av två plusposter och en minuspost: + de totala utsläppen av koldioxid (fossilt och markbundet) inom landet — den del av landets koldioxidutsläpp som uppstår vid framställning av sådana produkter som exporteras + de koldioxidutsläpp som uppstår vid tillverkning i andra länder av ZDessa utsläppsbegrepp

produkter som importeras till landet har tidigare använts i II:3; och återkommer i Det svenska nettobidraget (dvs med hänsyn tagen till import och export enl detta kapitel under rub- ovan) är inte känt. Utsläppen inom Sverige år 1950 uppskattas ha varit ca 25 Eke" 532929 år""?

- - o .. . . . n . - miljoner ton/ar. Under 1970-talet torde utsläppen ha legat kring 100 miljoner sälg; är fråliisloziv än?”? ton/ar. Uppskattningar gjorda av naturvardsverket antyder att utsläppen se för beständiga eller

därefter sjunkit något. (1) långlivade substanser.

Utsläpp av koldioxid har tills relativt nyligen inte allmänt ansetts utgöra ett miljöproblem. Någon bedömning av vilka utsläpp som Sverige kan tillåtas bidraga med har heller inte gjorts. Inga åtgärder med syftet att reducera utsläppen har vidtagits i Sverige eller, såvitt känt, i något annat land. Någon tekniskt-ekonomiskt rimlig metod att avlägsna koldioxid ur rökgaser eller ur atmosfären — finns inte.

Den nuvarande energipolitiken, som bl a syftar till minskad oljeförbruk- ning (bl a genom bättre energihushållning och ökad användning av förnybara energikällor), torde emellertid komma att leda till att de svenska koldiox- idutsläppen blir mindre än de skulle blivit om oljekonsumtionen tillåtits öka som tidigare. Den ökande användningen av kol verkar emellertid i motsatt riktning.

1.3 Svaveloxider

1.3.1 Utsläpp

De svenska utsläppen av svaveldioxid sedan år 1950 framgår av figur IV: 1-1. Utsläppen har som synes minskat från ett högsta värde av ca 450 000 ton/år (räknat som svavel) till ca 240 000 ton/år (1978). Målsättningen i riksdags- beslutet 1976 (2) att utsläppen vid mitten av 1980-talet skulle ha nedbringats till 1950-talets nivå — kommer att uppfyllas (5).

Nedfallet av svaveldioxid över Sverige är ca 480 000 ton/år (räknat som svavel). Därav är ca 100 000 ton/år av svenskt ursprung, dvs en tredjedel av de svenska utsläppen faller ned inom Sverige. Av det totala nedfallet kommer sålunda ca tre fjärdedelar från utländska källor. (3)

Större minskningar av det sura nedfallet över Sverige förutsätter därför att de utländska utsläppen av svaveloxider (och kväveoxider) minskas. Interna- tionellt samarbete är därför nödvändigt. Detta har genomförts både genom bilaterala överenskommelser och genom den europeiska konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (se prop 1980/81:31). Länder- na förbinder sig där att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra spridning av luftföroreningar. Konventionens åtaganden är allmänt formulerade. En effektiv uppföljning kommer att krävas för att man skall få till stånd konkreta utsläppsbegränsande åtgärder. Den internatio- nella konferens om försurningen som Sverige arrangerade i Stockholm 1982 är det senaste ledet i detta arbete.

1.3.2 Föroreningssituationen — luft

Halterna av svaveldioxid i svenska tätorter ligger i allmänhet på en nivå som är 10 — 20 gånger högre än bakgrundsnivån i områden långt från föroreningskällor. Lokalt har dock de senaste årens miljövårdsarbete — särskilt övergång från enskild uppvärmning till fjärrvärme i tätorter — medfört klara förbättringar. Observerade koncentrationer i de större tätorterna är i allmänhet lägre än naturvårdsverkets riktvärde för högsta godtagbara halt av svaveldioxid i utomhusluften. I några tätorter överskrids dock regelmässigt riktvärdets högsta halt. Planeringsmålets halt, dvs den halt

av svaveldioxid som naturvårdsverket förutsätter kan underskridas i de svenska tätorterna senast i mitten av 1980-talet, underskrids å andra sidan redan i flera tätorter. (4)

1.3.3 Föroreningssituationen — mark och vatten

Nedfallet av sura svavelföreningar är den främsta orsaken till den pågående försurningen av mark och vatten. Även kväveoxider medverkar till försurningen. Även ändrad markanvändning och förändrade metoder inom jord- och skogsbruk kan orsaka påtagliga försurningseffekter, t ex övergång till barrskog från lövskog och användning av sura handelsgödselmedel. Försurningen av mark och vatten medför bl a att de biologiska nedbrytnings— processerna hämmas och att metaller i marken lakas ut.

Innehållet av sura ämnen i nederbörden i Sverige har successivt ökat. I södra Sverige är pH-värdet nu allmänt nere i 4,2 4,3, och ända upp i mellersta Norrlands inland uppmäts värden under 4,5. Det "naturliga” värdet antas ligga kring 5,6. (4) (En sänkning av pH-värdet från 5,6 till 4,3 motsvarar en tjugofaldig ökning av vätejonhalten.)

Mätningar visar att försurningen inte är ett lika akut problem i de fyra stora sjöarna som i många mindre sjöar i södra och västra Sverige — pH—värdet ligger i allmänhet mellan 7 och 8. Förmågan att motstå försurning i dessa sjöar är förhållandevis stor. Framför allt gäller detta Mälaren och Hjälma- ren, men även Vänern och i någon mån Vättern. Mer eller mindre försurade sjöar återfinns i hela landet, dock främst i södra och västra Sverige. De suraste sjöarna återfinns på västkusten några mil in i landet. Antalet försurade sjöar i Sverige med tydliga effekter på växt- och djurlivet beräknas uppgå till ca 10 000. Ytterligare ca 10 000 beräknas vara i riskzonen. (4)

Försurningsfrågan behandlas utförligare i III:4.5.

1.3.4 Kalkning av sjöar

Fiskeristyrelsen fick i december 1976 regeringens uppdrag att kalka sjöar och vattendrag under en femårig försöksperiod. Syftet var att El återställa försurade vattenområden och hindra fortsatt försurning av hotade vatten vilka är av betydelse för allmänhetens fritidsfiske eller för bevarandet av ett växt- eller djurbestånd som framstår som särskilt värdefullt från vetenskaplig eller annan allmän synpunkt samla erfarenheter och resultat beträffande metoder, kalkningsmedel och kostnader för kalkning E bedöma effekter av kalkningen på såväl växt- som djurliv

Till kalkning av försurade vatten utgår statsbidrag sedan budgetåret 1976/77. Se avsnitt 1.9, detta kapitel. Under perioden 1977 80 beviljades bidrag till 304 projekt. Till varje projekt har hört ett kontrollprogram. Utvärderingen av dessa visar sammanfattningsvis att riktigt utförd kalkning leder till att: B vattnets pH höjs med en enhet eller mer 3Ca 0,1 milliekvivalent E! alkaliniteten ökas betydligt3 och att ökningen varar i upp till flera år per/liter.

Figur IV:1-1 Utsläpp av svavel i Sverige. Källa (6). (Anm: ] ton svavel motsvarar 2 ton svaveld- ioxid. )

D halterna av bl a aluminium, mangan och kadmium i vattnet minskar, liksom kvicksilverhalten i fisk

”Effekterna på olika nivåer i det biologiska systemet är klart positiva — med reservation för den korta tiden för uppföljning.” (5)

Det är emellertid svårt att med kalkning undvika de 5 k surstötar som uppstår då stora mängder surt smältvatten på kort tid tillförs sjöarna vid snösmältningen.

Tusen ton svavel per år 500

Svavelutsläpp till luften i Sverige 1950—80 samt uppskattning för 1990

400

300

200 Industri

100

. ' År 1 978 1 990

1 950 1960 1970

1 .4 Kväveföreningar

1.4.1 Utsläpp

De samlade kväveutsläppen till vatten från jordbruk, hushåll och industri har ökat med en tredjedel sedan 1950 och uppgår nu till ca 100 000 ton/år (fig IV:1-2). Huvuddelen härrör från jordbruket (handelsgödsel, stallgödsel och kvävefixerande grödor).

Utsläppen av kväveoxider till luft har trefaldigats sedan år 1950 och är nu ca 300 000 ton/år (100 000 150 000 ton/år räknat som kväve). Det största bidraget kommer från motorfordon. Se figur IV:1-3.

På senare år har kvävehalten i nederbörden ökat markant. Mätningar tyder på att halten trefaldigats sedan 1950—talet. Det totala nedfallet av kväve över Sverige är nu av storleksordningen 300 000 ton/år (räknat som kväve) (7). Sverige mottar sålunda betydande mängder kväveföreningar från utlandet. De utländska utsläppen beräknas öka med 2— 3 % årligen eller med ca 25 % under de närmaste tio åren. (5)

Nedfallet över Östersjön har uppskattats till 120000 — 130000 ton/år (8).

Stora mängder luftkväve överförs av kvävefixerande organismer i mark och vatten till kväveföreningar som är tillgängliga för växter. Kvävefixering- en i Östersjön har tex uppskattats till 130000 ton/år (8). Uppgifter om utsläpp och nedfall kan därför inte utan vidare användas för bedömning av ”kvävebelastningen" på ett (vatten)0mråde.

1 OOO-tal ton N/år

' 00 Industri

& & Hushåll X

1950 1960 1970 1980 1990 | Figur IV :] -2 Utsläpp av | .. . kväveföreningar till var- JLSNV ”(iommi ten.KäIla: (1)

Figur IV:1-3 Utsläpp av kväveoxider till luft. Käl- la: (1)(Anm: 1 ton NOX motsvarar 0,3 — 0,5 ton N.)

1 OOO-tal ton NO x/år

300

200

100 ,

1950 1960

Motorfordon

Olja

1970

___-.—

| 1 980 1990

jz.

SNV bedömning

År

1.4.2 Föroreningssituationen — luft

Mätningar från ett femtontal kommuner visar att WHO:s värden för acceptabel kvävedioxidhalt ofta överskrids under vinterhalvåret i utomhus- luften nära trafikleder (4). De totala utsläppen av kväveoxider från motorfordon har tills nyligen ökat oavbrutet; de skärpta avgaskrav som införts under 1970-talet har emellertid medfört att utsläppen minskat något under senare år.

1.4.3 Föroreningssituationen — mark och vatten

I ett avseende innebär den ökade kvävetillförseln en entydig miljöförsäm- ring: den andel av tillförseln som kommer av nedfallet av sura kväveföre- ningar bidrar med i genomsnitt 10 % av syratillförseln till sjöarna (6). Kväveföreningarnas andel i smältvattnet (de 5 k surstötarna) är större. Kväveförorenat grundvatten är vidare ett allvarligt hälsoproblem. ”Höga nitrathalter i grundvattnet är vanligt förekommande i södra Sveriges jordbruksbygder. I utpräglade skogsbygder är halterna normalt betydligt lägre.” (10) Om halterna stiger eller ej kan för närvarande inte avgöras

(9).

De vattengödande effekterna av den ökade kvävetillförseln kan (mycket förenklat) sammanfattas sålunda: D I näringsfattiga sjöar (bl a Vänern, Vättern, de flesta skogssjöar) är effekterna ringa eller inga. Det samma torde gälla för Bottenviken och möjligen även för Bottenhavet, där fosfor sannolikt är begränsande (8). D Imycket näringsrika sjöar (särskilt de grunda) kan fosfortillgången vara så

riklig att kväve blir det begränsande näringsämnet. Det ökade kväveflö- det från jordbruket har där ökat produktionen i sjöarna (exv Ringsjön i

Skåne).

I Östersjön och Västerhavet kan den ökade kvävetillförseln ha lett till ökad biologisk produktion; om detta verkligen skett är emellertid oklart.

1 . 5 Fosforföreningar

1.5.1 Utsläpp

Utsläppen av fosfor till vatten har minskat från ett högsta värde av ca 13 000 ton/år vid slutet av 1960-talet till för närvarande ca 8 000 ton/år. Naturvårds- verket räknar med en fortsatt minskning till ca 4 000 ton/år (1990) (1). Se figur IV:1-4.

1.5.2 Föroreningssituationen

De möjliga effekterna av fosforutsläpp är, som ovan sagts (III:3), olika i sötvatten, Östersjön och Västerhavet.

Isödra Sverige är 10— 20 % av sjöarna tydligt påverkade av fosforutsläpp; i norra Sverige några få procent. För många av dessa har minskningen av

Figur IV:1—4 Utsläpp av fosfor till vattenområden iSverige. (1), (4)

1000-tal ton P/år

15

Industri

10

Hushåll (tätorter)

;:Jardiar'dk- " '

År

1950 1960 1970 19.80 1990 läsar/Bestämning _

fosforutsläppen medfört att problemen med igenväxning avtagit. I grunda sjöar som ackumulerat stora fosformängder i sedimenten kan utvecklingen mot ett mindre näringsrikt tillstånd emellertid gå mycket långsamt. Stora fosforutsläpp med syrebrist och fiskdöd som följd vilket tidigare var en relativt vanlig företeelse förekommer knappast längre. (4)

De stora sjöarnas fosforstatus kan sammanfattas sålunda (4): Vänern beräknas före industrialismens och föroreningsutsläppens tid ha varit näringsfattig. Fortfarande kan Vänern betraktas som näringsfattig utom i vissa skärgårdsområden.

I Vättern, som tidigare tillhörde de utpräglat näringsfattiga sjöarna, har den tidigare successiva ökningen av fosfortillgången utbytts mot en stabilisering under de senaste åren. Vattnet har börjat bli klarare.

Mälaren är i hög grad påverkad av mänsklig aktivitet. Före människans inflytande på sjön beräknas i varje fall de centrala djupa delbassängerna ha haft åtminstone nära en näringsfattig klarvattenkaraktär. Från slutet av 1960-talet har sjön successivt blivit mindre näringsrik. Fortfarande förekom- mer dock algblomningar, dvs massförekomst av planktonalger.

I Hjälmaren har sådana förändringar i vattenkvaliteten som iakttagits i Vänern, Vättern och Mälaren ännu inte kunnat observeras.

I Östersjön råder tidvis syrebrist med därav följande svavelväteutveckling i djupvattnet. Den roll som utsläppen av närsalter därvid spelar är emellertid oklar; syrebristen har även naturliga orsaker. Betydelsen av de minskade

fosforutsläppen för tillståndet i Östersjön är därför osäker. I Stockholms skärgård har emellertid siktdjupet ökat, särskilt i mellanskärgården, under 1970-talet (11).

Västerhavet torde vara relativt okänsligt för fosforutsläpp. I Öresund och södra Kattegatt tycks ett (naturligt?) fosforöverskott föreligga (12). Minsk- ningen av fosfortillförseln till Västerhavet kan sålunda inte väntas ge några påtagliga effekter där. Veterligen har heller inga sådana rapporterats.

1.6 Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

1.6.1 Inledning

Mänsklig verksamhet kan orsaka att sällsynta grundämnen når miljön på fyra olika sätt:

a) direkta lokala utsläpp (från fabriker, gruvor, förbränningsanläggningar etc)

b) direkta diffusa utsläpp (bly i bensin, kadmium i handelsgödsel, kvicksilver i betmedel etc)

c) fördröjda lokala utsläpp (från avfallsupplag, utomhuslager etc)

d) fördröjda diffusa utsläpp (från metallhaltiga varor inom samhället genom korrosion, slitage etc)

För att kunna överblicka den av människan orsakade tillförseln av sällsynta grundämnen till Sverige (eller annat avgränsat område) måste man känna alla större sådana flöden inom området och därtill lägga de flöden som utifrån förs till området (med vattendrag eller med vinden), samt dra ifrån de flöden som lämnar området.

Direkta lokala utsläpp av några sällsynta grundämnen vid början respektive slutet av 1970-talet sammanfattas i tabell IV:1-1.

Tabell IV: 1-1 Kända direkta lokala utsläpp av vissa sällsynta grundämnen till luft resp. vatten (ton/år) vid början resp. slutet av 1970-talet!”

1972 1978 Vatten Luft Totalt Vatten" Luft" Totalt (avrundat) (avrundat)

Arsenik (As) I 800 170 2 000 760 130 900 Bly (Pb) 300 1 000 1 300 70 460 500 Kadmium (Cd) 10 37 47 6 12 18 Koppar (Cu) 290 540 800 120 280 400 Krom (Cr) 1 250 680 1 900 260 160 400 Kvicksilver (Hg) 5,5 6,6 12 3 6 9 Nickel (Ni) 730 230 1 000 90 120 200 Vanadin (V) 300 300 1 300 300 Zink (Zn) 2 900 2 900 5 800 1 700 1 200 2 900

" Dessa uppgifter upprepas i tabell IV:1-2. ') Källa: (13)

Tabell IV:1-2 Flöden av sällsynta grundämnen i Sverige (ton/år)”

_________________________________________ Arse- Bly Kad- Koppar Krom Kvick- Nickel Vana- Zink nik (Pb) mium (Cu) (Cr) silver (Ni) din (Zn)

(AS) (Cd) (Hg) (V)

Nuvarande flöden från samhället till den yttre miljön

Direkta lokala utsläpp till vatten (1978)b 760 70 6 120 260 90 1 1 700 Direkta lokala utsläpp till luft (l978)b 130 460 12 280 160 6 120 300 1 200 Direkta diffusa utsläpp 1 1000 54' If

Fördröjda lokala utsläpp (avfallsupplag) 1 108 18 308 100 1 Sh 8h 6008 Fördröjda diffusa utsläpp (metallhaltiga varor) Medel Stor Medel Stor Stor Stor Liten Stor Nedfall över Sverige 100 6 000 100 1 500 400 258 700 400 8 000

Källor till framtida fördröjda utsläpp . _ _ _ ' _ _ 7 Mängder i årligen deponerat avfall 600' 25 000' 80' 10 000' 5 000' 30' 700k 5001 50 000'

8. Mängder i årligen tillförda produkter 500"' 400 20

(”»

HNMQWO

9. Naturlig transport till havet med avrinnande ytvatten 100 15 200 1 000

Uppgifterna i tabellen är delvis mycket osäkra. Jfr texten och noterna till tabellen.

" Rad 1 Ref. (13), rad 2 Ref. (13), rad 3 Ref. (13), för Pb Ref. (15), rad 4 Ref. (14), för As, Cr, Hg Ref. (18), rad 6 Ref. (13), för As Ref. (18), rad 7 för As, Cd, Hg Ref. (13), för Pb, Cu, Zn Ref. (16), för Cr, Ni, V Ref. (17) och (18), rad 8 för As Ref. (13), för Cd Ref. (28), för Hg Ref. (20), rad 9 Ref. (13).

b Gruvor, fabriker och förbränningsanläggningar (fossila bränslen, sopor, miljöfarligt avfall, kabel). Gjorda inventeringar täcker inte alla utsläppskällor. Verkliga utsläpp därför sannolikt högre.

5 Pb från bensin. Kommer att minska till 700 ton/år.

d Cd i handelsgödsel och avloppsslam. Se tabell IV:1-3.

? Bruttodcposition. Osäker uppgift. Nettodepositionen är okänd.

f Hg i betmedel 0,3, handelsgödsel 0,1, avloppsslam 0,7 ton/år.

8 Avser spridning från gruvavfall. Spridning från avfallsupplag av annat slag torde vara betydligt mindre.

” Spridningen okänd. Kan vara betydande, se i,k och l. i Stoft från ferrolegeringsverk och järn- och stålindustrin. Därtill kommer 5 000 ton Cr/år i slagg (3 % Cr) som används för bl. a. vägfyllnad.

lGruvavfall. Grov skattning.

* Sloft från järn- och stålindustrin, slam från ytbehandling, aska och sot från oljeeldning. Osäker uppgift.

' Aska och sot från oljeeldning. Uppskattad siffra. Vanadinhalt och oljemängd varierar.

"' Avser impregnering av virke.

En översiktlig bild av den nuvarande tillförseln av några sällsynta grundämnen ges i tabell IV:1-2. För jämförelse innehåller tabellen även ungefärliga uppgifter om den naturliga bortförseln av dessa ämnen till havet med avrinnande ytvatten. Uppgifter om bortförseln med vinden saknas.

Tillförseln av vissa grundämnen till den svenska åkermarken sammanfat- tas i tabell IV:1-3.

Nedan kommenteras spridningen och föroreningssituationen i Sverige för några av de grundämnen för vilka data redovisats i tabellerna IV:1-1 IV:1-3, dvs arsenik bly kadmium koppar krom kvicksilver nickel vanadin zink

DDDDDDDDD

Tabell IV:1-3 Sällsynta grundämnen; tillförsel till åkerjord jämförd med naturliga mängder i åkerjord

Arsenik Bly Kad- Koppar Krom Kvick- Nickel Zink (As) (Pb) mium (Cu) (Cr) silver (Ni) (Zn) (Cd) (Hg) Tillförsel (ton/år) 1 Handelsgödsel 1 50 4,5 150 50 0,1 — 330 2 Avloppsslam 1 30 0,5 90 20 0,7 6 200 3 Bekämpningsmedel - — — 20 — 0,3 — — 4 Nedfall 1 300 2,3 60 30 1,5 50 450 5 Summa (avrundat) 3 400 7" 300 100 3 60 1 000 6 Naturliga mängder i åkerjord (ton) 40 000 100 000 1 500 100 000 100 000 500 70 000 500 000

Källor: Uppg. i raderna 1, 4 och 6 baseras på (45) som anger genomsnittlig tillförsel per ha och år i södra Sverige resp. genomsnittliga mängder i åkerjord (räknat på ett matjordsdjup av 0,2 m). Uppg. i tabellen har erhållits genom multiplikation med den totala åkerarealen (3 000 000 ha). (Uppg. för As och Ni är dock baserade på (13), (15) och (22), och uppg. för Cd på (28).) Uppg. i rad 2 baseras på (13). Vi har antagit att hälften av slammet går till jordbruket. Uppg. i rad 3 har lämnats av produktkontrollbyrån vid SNV. " Dessutom tillförs ca 0,8 ton/år med stallgödsel (45).

Många andra grundämnen kan emellertid vara av betydelse från miljösyn- punkt, tex D antimon

beryllium

koboh

selen silver tallium

tenn

vismut

DDDDDDD

Dessa förbigås dock i det följande.

1.6.2 Direkta lokala utsläpp

Se tabell IV:1-1.

Utsläppen har som synes minskat tydligt under 1970-talet. Minskningen har till största delen uppnåtts genom rening av utsläpp men även genom övergång till annan processteknik.

Uppgifterna är sammanställda ur (3) och avser kända eller uppskattade utsläpp från gruvor, olika industrier och förbränning (olja, kol. koks, kabel, sopor och miljöfarligt avfall). Många utsläpp sänktes före 1972. Utsläppen av kvicksilver var t ex ca 50 ton/år vid mitten av 1960-talet.

1.6.3 Direkta diffusa utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 3.

Det största av de direkta diffusa utsläppen av sällsynta grundämnen är utsläppet av bly från biltrafiken. Detta utsläpp har minskat från ca 2 400 ton/år (1968) till ca 1 100 ton/år (1980) och kommer att minska ytterligare till ca 700 ton/år genom att högsta tillåtna blyhalter i bensin successivt sänks ( 13) (15).

För betning av utsäde användes tidigare några ton kvicksilver per år i form av mycket anrikningsbenägna alkylkvicksilverföreningar. Numera används alkoxialkylkvicksilverföreningar och användningen har sjunkit till 0,3 ton per år (1980). Med handelsgödsel tillförs åkerjorden ca 0,1 och med avloppsslam ca 0,7 ton kvicksilver per år (45) (13).

Spridningen av kadmium till åkerjord med handelsgödsel har under 1970-talet minskat från 10 ton per år till 3 a 4 ton per år genom användning av mindre kadmiumhaltiga fosfatråvaror ( 13).

Bekämpningsmedel med arsenik och tallium används inte i Sverige. (För impregnering av virke används emellertid 500 ton arsenik per år; se rad

8.)

1.6.4 Fördröjda lokala utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 4 och 7.

Fördröjda lokala utsläpp av sällsynta grundämnen sker främst från avfall från gruvor och metallverk men även från aska (från förbränning av olja, kol, avfall m m) och hushållsavfall.

Som ovan sagts (kap II:3) får man räkna med att ämnena till stor del kommer att lakas ur med tiden, eftersom de avfallsupplag som hittills anlagts inte är (eller kommer att förbli) helt täta. En bedömning av avfallsupplagens möjliga framtida miljöeffekter bör därför utgå från de totala mängderna av sällsynta grundämnen i avfallsupplagen, inte från det nuvarande årliga utläckaget från dem. Förenklat kan man säga att mängderna anger (en övre gräns för) hur mycket miljön kring avfallsupplagen kommer att förorenas, medan utläckaget endast anger den takt med vilken föroreningen fortskri- der.4

Man vet inte hur stora mängder av sällsynta grundämnen som hittills deponerats som avfall av olika slag. Mängderna måste emellertid vara betydande: säkert mer än 10 gånger men knappast mer än 100 gånger större än nuvarande årliga tillskott till upplagen (rad 7). Den hittills deponerade kopparmängden skulle t ex då vara av storleksordningen 100 000 1 000 000 ton. Det är därför rimligt att antaga att avfallen innehållande sällsynta grundämnen på lång sikt kommer att tillföra betydligt större mängder av dessa ämnen till miljön än de direkta utsläppen.

Om processutsläpp renas från sällsynta grundämnen och dessa inte återanvänds kommer reningen att medföra att avfallsproduktionen ökar. Minskade direkta utsläpp har då ersatts av ökade fördröjda utsläpp. Villkoren för hur avfall får deponeras har emellertid skärpts successivt vilket gjort deponering dyrare och återvinning mer attraktiv än tidigare. I vissa fall har återvinning kunnat stimuleras med bidrag. Miljöskyddet arbetar sålunda inte endast med målet att minska de direkta utsläppen utan söker dessutom verka för minskade avfallsmängder och därmed för minskade fördröjda utsläpp.

Som ovan sagts är de avfallsupplag som hittills anlagts inte så utformade att deras innehåll av sällsynta grundämnen hålls inneslutet för all framtid. Den deponeringsteknik som numera föreskrivs är emellertid mer ägnad att motverka urlakning än äldre teknik. Det är dock inte känt hur mycket detta påverkat det totala årliga utflödet av sällsynta grundämnen från landets avfallsupplag.

1.6.5 Fördröjda diffusa utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 5 och 8.

Som ovan sagts (kap II:3) kommer huvuddelen av de sällsynta grundäm- nen som ingår i olika produkter att med tiden söka sig ut i miljön (genom korrosion, slitage, medveten avfallsdeponering, eller genom att föremål helt enkelt slängs). De mängder av sällsynta grundämnen som på detta sätt kommer att nå miljön är betydligt större än de som går ut som direkta utsläpp.5

Hur stora mängder sällsynta grundämnen som hittills ackumulerats som olika produkteri det svenska samhället är inte känt; man kan emellertid få en uppfattning om storleksordningen genom att utgå från det årliga tillskottet av ett visst ämne och antaga att den hittills ackumulerade mängden är 10 100 gånger större. Uppgifter om de årliga tillskotten av arsenik, kadmium och kvicksilver har tagits ur naturvårdsverkets balansräkningar för dessa ämnen och förts in på rad 8 i tabellen.

4Resonemanget förut— sätter att utläckaget är stort i jämförelse med den naturliga omsätt- ningen av resp ämnen i recipienten, vilket tor- de gälla för de flesta av de större upplag som nu finns i landet. Ut— släppsvillkor för upplag innehållande sällsynta grundämnen behandlas i V:3.5.5.

5Detta gäller för jorden som helhet; för ett av- gränsat område, t ex ett gruvdistrikt, kan pro- cessutsläpp och avfall självfallet vara de helt dominerande källorna, även på lång sikt.

Sverige tillförs för närvarande ca 400 ton kadmium per år som avsiktlig eller oavsiktlig ingrediens i olika produkter. Ett principiellt förbud mot användning av kadmium för ytbehandling, som pigment och som stabilisator iplast trädde i kraft den 1 juli 1982. Förbudet har lett till att användningen av kadmium för dessa ändamål kraftigt minskat inom den svenska industrin. Importen av små slutna nickel- och kadmiumackumulatorer har emellertid ökat mycket starkt: från 1 ton kadmium per år 1970 till 15 ton per år 1979, och ökningen tycks fortsätta (3). Den sammanlagda kadmiumtillförseln till samhället torde dock komma att minska under de närmaste åren.

Redan i dag är de diffusa utsläppen av flera sällsynta grundämnen betydande. Mycket grovt kan man t ex räkna med att hälften av tillförseln av sådana ämnen till de kommunala reningsverken härrör från hushållen, korroderande metallytor (fra zink men även koppar) och nedfall inom respektive tätort. Halterna av sällsynta grundämnen i de kommunala slammen är därför i allmänhet fortfarande höga, trots att tillförseln från industrier minskat betydligt under 1970-talet.

Såvitt känt har inga uppskattningar gjorts av den fördröjda diffusa spridningen. Dess betydelse har emellertid motiverat att den trots avsakna- den av data förts in i tabell IV:1-2 (rad 5) och där angivits som ”liten”, ”medel” respektive ”stor”. Denna (självfallet mycket osäkra) bedömning har gjorts i jämförelse med övrig spridning av respektive ämne.

Vissa åtgärder för att minska den fördröjda diffusa spridningen av sällsynta grundämnen har hittills vidtagits mot kadmium och kvicksilver. Använd- ningen av kadmium för ytbehandling, som stabilisator i plast och som pigment har sålunda i princip förbjudits, och vid flera klor-alkalifabriker har man gått över till kvicksilverfri teknik. Naturvårdsverket har kartlagt större flöden av kvicksilver respektive kadmium inom samhället och från samhället till miljön. Sådana kartläggningar har också gjorts för bly och arsenik.

1.6.6 Nedfall över Sverige

Se tabell IV:1-2, rad 6.

Uppgifterna i tabellen är ungefärliga, men storleksordningen säkerställd. Uppgifterna avser det totala nedfallet; nedfallet per ytenhet är störst i södra Sverige. De svenska utsläppen till luft bidrar till det totala nedfallet. För vanadin och nickel har bidragen uppskattats till 50 respektive 25 % (13). I det totala nedfallet ingår vidare bidrag från naturliga källor (exv jorddamm). För de ämnen som behandlats här torde emellertid den naturliga andelen av nedfallet vara liten. För kvicksilver kompliceras bedömningen av att metallen och flera av dess föreningar är flyktiga; nedfallet kvicksilver kan därför åter avgå till luften och sedan falla ned inom ett annat område.

I södra Sverige har nedfallet av bly, kadmium och zink minskat under senare år, medan nedfallet av arsenik, koppar och vanadin inte förefaller ha ändrats. (21)

Uppgifter saknas om bortförseln med vinden av sällsynta grundämnen från Sverige. Av utsläppen till luft av bly, krom och nickel torde emellertid huvuddelen falla ned inom landet. Av arsenik, koppar, kadmium och zink faller en större andel ned utanför det svenska fastlandet (bla i Bottenha- vet).

1.6.7 Transport till havet med avrinnande ytvatten

Se tabell IV:1-2, rad 9. ' Uppskattningar av den totala naturliga transporten av några sällsynta - grundämnen till havet med svenska vattendrag finns på rad 9 i tabellen. Uppgifterna bör användas med försiktighet men bör kunna jämföras med den totala tillförseln av respektive ämne till Sverige.

Den verkliga transporten (dvs naturlig transport plus av människan orsakad tillförsel) är sannolikt större; tillgängliga uppgifter är emellertid osäkra.

1.6.8 Sällsynta grundämnen till åkerjord

Förhöjda halter av sällsynta grundämnen i åkerjord kan (liksom för låga halter) leda till att grödorna växer sämre och/eller till att de blir mindre tjänliga som föda för människor och djur. Förhöjningarna skulle sannolikt bli mycket långvariga. Tillförseln av sällsynta grundämnen till den svenska åkerjorden är därför av särskilt intresse från naturresurs- och miljösynpunkt. Tillförseln av några sådana ämnen till åkerjord sammanfattas i tabell IV:1-3. För jämförelse ges också ungefärliga uppgifter om jordbruksmarkens totala innehåll av dessa ämnen. Uppgifter om bortförsel (med grödor och genomrinnande vatten) saknas i tabellen som såtillvida är ofullständig?

1.6.9 Föroreningssituationen luft

Fasta ämnen som emitterats till luft faller snabbt ned. De minskningar av utsläppen av sällsynta grundämnen till luft som skett från fasta anläggningar (tabell IV:1-1) och från biltrafiken (bly) har därför medfört att halterna av dessa ämnen minskat i luften kring utsläppskällorna. Luftens kvalitet har dock inte i alla fall förbättrats i samma grad som utsläppen minskat: resterande utsläpp efter rening består vanligen av finare partiklar med allvarligare hälsoeffekter och längre uppehållstid i luften än de grövre partiklarna. Klart är ändå att utsläppsminskningarna resulterat i förbättrad luftkvalitet. Utsläppen kommer under de närmaste åren att minska ytterligare.

1.6.10 Föroreningssituationen — vatten

De sällsynta grundämnena bildar svårlösliga föreningar med många i naturen vanliga substanser, och sedimenterar därför i sjöar, vattendrag eller havet eller späds ut i havet, där mängderna är så stora att människan endast lokalt och övergående kan märkbart påverka halterna. För sällsynta grundämnen i vatten (lösta eller suspenderade) gäller sålunda liksom för sådana ämnen i luft: halterna nedströms utsläppen har sjunkit sedan utsläppen minskats. En allmän höjning av halterna sker emellertid i alla försurade vattenområ- den och i surt grundvatten genom utlösning av sällsynta grundämnen från markens förråd (av naturligt eller mänskligt ursprung) av sådana ämnen.

6Bortförsel per ytenhet med vete, korn resp potatis redovisas för ett antal metaller i (45).

7Denna beskrivning är något förenklad: för markområden där den antropogena tillförseln av sällsynta grundämnen är tillräckligt liten kan tillförseln kompenseras av den bortförsel som sker med genomrinnan- de vatten. Även från sediment kan en utlös— ning ske; särskilt i sura sjöar och i strömmande vatten. En långsam tran- sport sker sålunda stän- digt från marken till närliggande sediment och från sedimenten genom sjösystemen mot havet.

1.6.11 Föroreningssituationen mark och sediment

Slutstation för utsläppta sällsynta grundämnen är sålunda mark och sediment (frånsett den andel som späds ut i havet) , där ämnena adderas till de mängder som tidigare ackumulerats. För mark och sediment har reningen av utsläppen därför endast medfört att det totala innehållet av sällsynta grundämnen nu ökar långsammare än tidigare.7 Det är för övrigt osäkert om de totala flödena av sällsynta grundämnen (andra än bly och sannolikt kvicksilver) från samhället till naturen verkligen minskat: miljöskyddet har ju hittills i huvudsak sökt begränsa de direkta utsläppen, medan spridningen av sällsynta grundämnen från de ökande mängderna av varor innehållande sådana ämnen börjat beaktas först på senare tid (kadmium, kvicksilver; se ovan).

För marken kan föroreningssituationen, mycket förenklat, sammanfattas sålunda:

Det genomsnittliga nedfallet av sällsynta grundämnen över Sverige är för närvarande sådant att det skulle ta mycket lång tid att märkbart påverka de totala mängderna av sådana ämnen i marken — för åkermarken (dit tillförseln är högre än till övrig mark) kan man med stöd av tabell IV:1-3 uppskatta att det skulle ta 100—1000 år att fördubbla mängderna i matjordslagret från de (i stort sett naturliga) nuvarande mängderna (även under det — orealistiska antagandet att bortförseln är noll). De långvariga störningar som nuvarande genomsnittliga tillförsel av sällsynta grundämnen till marken eventuellt kan orsaka är sålunda inte ett problem som är akut i den meningen att det måste åtgärdas omedelbart.

Det bör framhållas att ovanstående gäller för de eventuella långvariga följderna av den genomsnittliga tillförseln. De kortvariga effekterna är sålunda föga kända: man kan t ex inte utesluta att ett ökat nedfall av ett visst grundämne i lättillgänglig form skulle kunna ge större effekter på livet i marken än vad som kunde väntas från den kanske obetydliga ökningen av markens totala innehåll av ämnet. Det bör vidare framhållas att tillförseln i verkligheten inte är jämnt spridd över landet: nedfallet kring större punktkällor och trafikleder är sålunda högst betydande, det allmänna nedfallet är störst i söder och avtar mot norr, åkrar som gödslas med rötslam tillförs mer än andra etc.

Det skall vidare betonas att jämförelsen mellan nedfallet och markens totala innehåll av sällsynta grundämnen kan vara missledande: såväl nedfall som markförråd kan innehålla både lättillgängliga och svårtillgängliga fraktioner av respektive ämne. I 100-årsperspektivet utjämnas emellertid eventuella skillnader i tillgänglighet mellan tillförda och ursprungliga ämnen.

För skogsmarken är jämförelsen mellan nedfall och innehåll av sällsynta grundämnen än vanskligare, eftersom de tillförda ämnena inte blandas i marken på samma sätt som sker i åkerjord då denna bearbetas. Ämnena kan därigenom komma att koncentreras i något visst skikt i marken. Mätningar tyder emellertid på att utlakningen av zink och kadmium väl balanserar det genomsnittliga nedfallet och att någon allmän ackumulering av dessa ämnen därför inte skeri den svenska skogsmarken. Däremot ackumuleras bly (dock

långsammare än tidigare sedan blyhalterna i bensinen sänkts) och sannolikt även koppar. (23)

För mossor är jämförelsen helt irrelevant: de tar sin näring direkt ur regnvattnet och påverkas tydligt av dess innehåll av sällsynta grundämnen men inte av innehållet i marken.

Kring vissa större punktkällor som stål- och metallverk är halterna av flera sällsynta grundämnen i markens ytskikt inom milsvida områden redan nu 10 100 gånger högre än de naturliga (13), (27) och halterna fortsätter att stiga; de miljöskyddande åtgärder som hittills vidtagits har, som ovan sagts, endast kunnat bromsa takten i föroreningsökningen. Mycket kraftiga utsläpps- minskningar skulle erfordras för att vända utvecklingen så att halterna i marken skulle börja minska (dvs så att tillförseln blir mindre än urlakning- en). Halterna skulle för övrigt sjunka mycket långsamt: man har t ex beräknat att även om utsläppen från Rönnskärsverken skulle upphöra helt, skulle det ta ca 100 år innan kopparhalten i Skogsmarkens ytskikt 30 km från fabriken skulle sjunka till hälften av nuvarande nivå; en nivå som är tiotals gånger högre än den naturliga (13) (26).

För sällsynta grundämnen i sediment kan situationen, förenklat, samman- fattas enligt följande.

I en sjö utan direkta utsläpp förs sällsynta grundämnen till sedimenten dels genom nedfall direkt i sjön, dels genom att tillrinnande vatten tillför sådana ämnen som fallit ned eller lösts ut inom sjöns tillrinningsområde. Räknat per ytenhet blir därför tillförseln till sjöarnas sediment större än tillförseln till marken. Ämnena binds dessutom hårt till materialet 1 sedimenten. Halterna kan därigenom bli höga. Antalet sällsynta grundämnen som ackumuleras 1 sediment är sannolikt större än antalet som ackumuleras i mark.

Vid en undersökning av tio skogssjöar i sydvästra Sverige visade sig t ex halterna av bly, kadmium, kvicksilver och zinki det övre sedimentskiktet (0 — 5 cm) vara 2— 15 gånger högre än längre ned i sedimenten (24). Dessa resultat är inte extrema, utan tvärt om typiska för sjöar inom ”opåverkade” områden.

Kring större tätorter är halterna av flera sällsynta grundämnen i sedimenten än mer förhöjda till följd av processutsläpp, diffust nedfall (bl a från sopförbränning) och spridning från metallhaltiga ytor.

De högsta halterna av sällsynta grundämnen i sediment återfinns dock i recipienter till gruvor, stål- och metallverk etc, där halterna kan vara hundratals gånger högre än de naturliga.

1.6.12 Föroreningssituationen kvicksilver

Kvicksilvers flyktighet och extrema benägenhet att anrikas i levande organismer gör att dess halter i luft, vatten och mark inte utan vidare kan användas som mått på föroreningssituationen. Bilden kompliceras vidare av att kvicksilvers tillgänglighet för levande organismer ökas av den tilltagande försurningen (vilket fö gäller även för andra metaller), samtidigt som försurningen påverkar kvicksilvrets fördelning mellan vatten och luft. Resultaten av hittills vidtagna åtgärder mot kvicksilverspridningen kan emellertid sammanfattas sålunda:

D Förbudet mot användning av vissa särskilt anrikningsbenägna kvicksil- verföreningar för betning av utsäde har medfört att kvicksilverförgift- ningen av fröätande fåglar och rovfåglar praktiskt taget har upphört. El Minskningen av kvicksilverutsläppen hari vissa fall resulterat i sjunkande kvicksilverhalter i fisk så att tidigare sk svartlistade vattenområden kunnat frilistas. I svartlistade sjöar utan känt kvicksilverutsläpp har halterna emellertid inte sjunkit; i vissa av dem har halterna t o m stigit (25).

Kvicksilversituationen behandlas utförligare i III:4.8.

1.6.13 Föroreningssituationen — sammanfattning

För sällsynta grundämnen i miljön kan situationen alltså sammanfattas sålunda: D luft och vatten har blivit renare sedan utsläppen minskat, men försur- ningen orsakar en fortgående höjning av halterna i ”oförorenade” vatten

(inkl grundvatten)

D en allmän ackumulering sker av vissa sällsynta grundämnen i mark och sediment i Sverige D från större tätorter där stora mängder av sällsynta ämnen är i bruk är utflödet till kringliggande mark och sediment betydande D kring större punktkällor (gruvor, fabriker, avfallsupplag) är halterna av flera sällsynta grundämnen i mark och sediment mycket starkt förhöjda, även långt från respektive källa, och halterna fortsätter att stiga (ehuru i lägre takt än om inga miljöskyddsåtgärder vidtagits)

För sällsynta grundämnen i miljön har utvecklingen således endast delvis gått i riktning mot det allmänna miljöpolitiska målet: luft— och vattenmiljön kring större utsläppskällor har förbättrats, men försurningen ger en allmän höjning av halterna i ytvatten, markvatten och grundvatten och i mark och sediment fortsätter halterna av flera ämnen att stiga.

1.7 Kolföreningar

1.7.1 Utsläpp diverse kolföreningar

En ideal utsläppsstatistik för kolföreningar skulle gruppera substanserna efter deras livslängd i miljön (persistens), deras giftighet i olika avseenden etc och skulle även informera om utsläppens geografiska fördelning så att belastningen på människor och miljö kunde bedömas. För substanser av organiskt ursprung skulle uppgifter om utsläpp ställas i relation till den naturliga förekomsten (produktion, halter, nedbrytning) av samma eller liknande substanser.

I tillgänglig miljöstatistik redovisas emellertid större utsläpp av kolföre-

ningar uttryckta som BOD7, suspenderade ämnen, kolväten och olja.8 Dessa samlingsparametrar ger ingen information om de utsläppta föroreningamas hälso- och miljöfarlighet (vilket heller inte varit avsikten).

Mellan BOD7 och ”farlighet” råder to in ett delvis omvänt förhållande eftersom en ökad andel svårnedbrytbara ämnen i ett utsläpp registreras som en minskning av BOD7-värdet. Det BOD7-värde som erhålls vid analys av ett utsläpp kan också, minskas av att utsläppet innehåller ämnen som är giftiga för de mikroorganismer som används vid BOD7-analysen. BOD7 kan därför sägas vara ett mått på ett utsläpps innehåll av just sådana kortlivade substanser som är minst farliga för miljön.

De samlade utsläppen av BOD7 har minskat från ca 900 000 ton per år (omkr 1965) till ca 350 000 ton per år. Huvuddelen härrör från massa- och pappersindustrin. Bidraget från kommunala reningsverk är jämförelsevis litet. Naturvårdsverket räknar med en fortsatt minskning av utsläppen. Se figur IV:1-5.

8BOD7 (”Biological Oxygen Demand, 7 days") anger den biokemiska syreförbruk- ningen under 7 dygn vid 20 grader C. BOD7 är sålunda ett mått på mängden biologiskt lätt nedbrytbar substans. Skrivs även BS7 ("Biologisk Syreförbrukning”).

Ett annat mått är COD (”Chemical Oxygen Demand") som anger syreförbrukning- en vid kemisk oxidation under vissa standardiserade betingelser. Ett utsläpps COD-värde är alltid större än (eller möjligen lika med) dess B0D7-värde. Skillnaden har därför ibland tolkats som ett mått på mängden svårnedbrytbart material i ett utsläpp. Denna tolkning är dock riskabel; verkligt stabila substanser ger inget (eller för lågt) utslag i en COD-analys.

Suspenderade ämnen ("SUSP”) innefattar alla fasta ämnen i ett utsläpp, organiska såväl som oorganiska.

BOD-,, COD och SUSP används för utsläpp i vatten. Kolväten är föreningar av typen C,,Hm. Även andra flyktiga kolföreningar från t ex biltrafiken brukar i miljöstatistiken räknas som ”kolväten”. Kolväten kan vara mer eller mindre flyktiga. Flyktigheten beror i första hand av molekylvikten. Mineralolja består huvudsakligen av olika kolväten.

1000-tal ton Boo,/år

800 700 600

500

Massa- och pappersindustri

__ ___—= Övrigt

A, Figur IV:1-5 Utsläpp av 19'80 1990 lättnedbrytbar substans 153/393395" till vatten. Källa: (1 )

Figur IV:1-6 Utsläpp av suspenderade ämnen till vatten. Källa: (1)

Utsläppen av suspenderade ämnen har minskat från ca 400 000 ton perår (omkr 1965) till ca 150 000 ton per år. Även här räknar naturvårdsverket med en fortsatt minskning. Figur IV:1-6 visar SUSP-utsläppen från massa- och pappersindustrin, övrig industri och kommunala reningsverk. Utsläppen från massa- och pappersindustrin består huvudsakligen av material med organiskt ursprung (cellulosafibrer, barkfragment, slam från biologisk rening etc) medan de suspenderade ämnena från övrig industri till största delen består av oorganiskt material. .

Utsläppen av kolväten till luften var ca 360 000 ton per år (1975). Hälften av detta härrörde från motorfordon och knappt hälften från industrin (1). Utsläppen av kolväten från motorfordon under de senaste decennierna framgår av figur IV:1-7.

Svenska farvatten tillförs ca 50 000 ton olja per år. De tre största källorna är dagvatten, atmosfäriskt nedfall och fartygstrafik. Tillskottet från fartygso- lyckor är jämförelsevis litet men ger svåra skador lokalt. Se tabell IV:1-4.

1000-tal ton suspenderade ämnen/år

400

300

Massa- och pappersindustri

200

100

År

1960 1970 ' 1980 1 990