Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Regeringen bemyndigade genom beslut den 12 januari 1978 chefen för jordbruksdepartement att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter med uppdrag att utforma riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken. Med stöd av detta bemyndigande förordnade chefen för jordbruksdepartement fro m den 21 mars 1978 till ledamöter dåvarande landshövdingen Einar Gustafsson, tillika ordförande, utredningssekretera- ren. numera riksdagsledamoten Ulf Lönnqvist (s), riksdagsledamoten, numera lantbrukaren Karl-Erik Olsson (0), riksdagsledamoten Wivi-Anne Radesjö (s), pol mag Lars-Göran Redbrandt (fp) och riksdagsledamoten Per Unckel (m).

Sedan Einar Gustafsson entledigats förordnades fro m den 1 juli 1980 professor Carl Gustaf Bernhard som ledamot, tillika ordförande.

Till sakkunniga förordnades fro m den 21 mars 1978 fil kand Agneta Herlitz, sekreterare Tore Ivarsson, agronom Gunnar Lund, fil dr Carl M:son Mannerfelt (t o m den 31 mars 1980), dåvarande överdirektören Olof Nilsson (t o m den 2 februari 1979), dåvarande riksdagsledamoten Torsten Sandberg (to m den 2 februari 1979) samt ombudsmannen Bo Tengberg. Genom beslut därefter har som sakkunniga förordnats direktör John Gabriel Montgomery (from den 1 juli 1980), dåvarande statssekreteraren Per Wramner (fr o m den 21 november 1978 t o m den 31 december 1979) samt dåvarande statssekreteraren Olof Nilsson (fr o m den 1 januari 1980 t o m den 14 oktober 1982).

Genom skilda beslut har förordnats till experter numera kanslichefen Lennart Daléus, departementsrådet Fredrik Damgren, fil lic Staffan Delin, docenten Hans Egnéus, civilingenjör Anders Ejerhed, universitetsadjunkt Lars Emmelin, avdelningschefen Lars-Erik Esping, fil kand Bo Falk, departementssekreteraren numera planeringsdirektören Jan Gunnarsson, departementssekreteraren Sören Häggroth, docenten Ann-Mari Jansson, docent Thomas B Johansson, agronom Karl-Ivar Kumm, författaren Per Kågeson, departementssekreteraren Rolf Lindell, departementsrådet Len- nart Lindgren, departementssekreteraren Torsten Löfgren, professorn Nils Malmer. fil dr Per-Martin Meyerson, forskningschefen Ragnar Ohlson, departementssekreteraren Lennart Roigart, docent Malin Sundberg-Falken- mark, kanslirådet Bengt T:son Söderström, docent Uno Svedin, docent Emin Tengström, dåvarande statssekreteraren Per Wramner samt avdel- ningsdirektören Gunnar Zettersten.

I beslut vid skilda tillfällen har sedermera Lars-Erik Esping, Bo Falk, Jan

• Sida 4
•  Original

Gunnarsson, Per Kågeson, Rolf Lindell, Torsten Löfgren och Bengt T:son Söderström entledigats.

Som huvudsekreterare förordnades fr o m den 21 mars 1978 professorn Erik Arrhenius, som sekreterare jägmästare Sivar Nordström (tjl fr o m den 1 okt 1982) och som biträdande sekreterare dåvarande departementssekre- teraren Anders Nilsson. I skilda beslut har avdelningsdirektören Ingrid Carlman, numera kanslichefen Lennart Daléus, förste revisor Eric Gandy, dåvarande kanslisekreteraren Thomas Gustafsson, fil kand Klas Hjelm, jur kand Hans Lindqvist, departementssekreteraren Bengt Lindwall, fil kand Ralph Monö samt byrådirektören Björn Wallgren förordnats som biträdan— de sekreterare. Vidare har avdelningsdirektör Göran Bengtsson, assistent Meta Kågeson, fil kand Birger Persson och miljöskyddstekniker Peter Wenster biträtt sekretariatet i utredningsarbetet. Ingrid Carlman, Lennart Daléus, Eric Gandy, Thomas Gustafsson, Klas Hjelm, Hans Lindqvist Ralph Monö och Anders Nilsson har sedermera i beslut vid skilda tillfällen entledigats.

Kommittén har antagit namnet Naturresurs- och miljökommittén (NMK).

Sedan utredningen nu slutfört sitt arbete, får utredningen härmed överlämna sitt betänkande Naturresursers nyttjande och hävd (SOU 1983:56).

Reservationer har lämnats av ledamöterna Lönnqvist, Olsson, Redbran dt, Radesjö och Unckel. Särskilda yttranden har avgetts av sakkunniga Herlitz, Ivarsson, Lund och Montgomery. Experterna Emmelin, Sundberg-Falken- mark och Zettersten har medgetts avge särskilda yttranden.

Stockholm den 14 september 1983

Carl Gustaf Bernhard Ulf Lönnqvist Karl-Erik Olsson Wivi-Anne Radesjö

Lars-Göran Redbrandt Per Unckel

/Erik Arrhenius

• Sida 5
•  Original

InnehåH

Läsanvisning I Bakgrund och hittillsvarande natur- resurs- och miljöpolitik

I:1Utredningsuppdraget och arbetets upp- läggning

1.1 Direktiven . 1. 2 Uppläggningen av utredningsarbetet

I:2 Naturresurspolitik i Sverige

2.1 Inledning

2.2 Jordbruk

2.3 Skogsbruk

2.4 Mineralutvinning . . 2.5 Den fysiska n'ksplaneringen

I:3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

3.1 Inledning . . .

3.2 Tekniskt miljöskydd . . 3.2.1 Tiden före miljöskyddslagen (1969) 32.2 Miljöskyddslagen . 3.2.3 136 a & byggnadslagen 3.2.4 Miljökostnadsutredningen 3.2.5 Ändringar i miljöskyddslagen

3.3 Miljöfarligt avfall

3.4 Produktkontroll . . . 3.4.1 Tiden före lagen om hälso- och miljöfarliga varor 3.4.2 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor 3.4.3 Produktkontrollens organisation

3.5 Havsförorening

15

25 30

31 31 34 41 45

51 51 51 53 54 56 56 57 58 58 59

61

• Sida 6
•  Original

3.6 3.7 3.8

Svavel i bränsle Bilavgaser Transport av farligt gods

I:4 Den svenska naturvårdslagstiftningen

4.1 4.2

4.3 4.4 4.5 4.6

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljö-

5.1

5.2

5.3

Inledning

Naturvårdslagen . . . 4.2.1 Olika former av områdesskydd 4.2.2 Skydd för friluftslivet

4.2.3 Skydd för naturmiljön 4.2.4 Skydd mot nedskräpning Jakt- och fiskelagstiftningen Terrängkörningslagen

Bokskogslagen

Övrig lagstiftning som berör naturvården

området

Lagstiftning inom naturresurs- och miljöområdet 5.1.1 Jordbruket 5.1.2 Skogsbruket

5.1.3 Mineralhanteringen

5.1.4 Vatten m. m.

5.1.5 Energi . .

5.1.6 Miljöskyddet

5.1.7 Naturvården m. 111.

5.1. 8 Markanvändning

5.1. 9 Övriga författningar . . . Den statliga administrationen mom naturresurs- och miljöområ- det........... 5.2.1 Jordbruksdepartementets ansvarsområde 5.2.2 Industridepartementets ansvarsområde 5.2.3 Bostadsdepartementets ansvarsområde 5.2.4 Andra departementsområden

5.2.5 Den regionala och lokala administrationen Övriga styrmedel inom naturresurs— och miljöområdet 5.3.1 Allmänna styrmedel/uppgifter 5.3.2 Myndighetsutövning 5.3.3 Normering 5.3.4 Resursfördelning 5.3.5 Ekonomiska styrmedel 5.3.6 Forskning 5.3.7 Utbildning 5.3.8 Informationshantering 5.3.9 Internationellt samarbete 5.3.10 Planering, tillsyn

63 65 67

69 72 74 75 76 77 77 77 78 78

81 82 82 82 82 83 83 84 84 84

85 85 89 93 95 95 96 96 98 98 100 101 104 110 115 119 120

• Sida 7
•  Original

II Utredningens begreppsapparat II:1Några ekologiska begrepp och deras

tillämpning 1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 1.2 Vetenskapen ekolog1 vaxer fram . . . . . . . . . . 121 1.3 Några ekologiska grundbegrepp . . . . . . . . . . 122 1.4 Naturens olika kretslopp . . . . . . . . . . . . . 123 1.4.1 Det geokemiska kretsloppet . . . . . . . . . 123 1.4.2 Energiflöden . . . . . . . . . . . . . . 124 1.4.3 Ämneskretslopp . . . . . . . . . . . . . 126 1.4.4 Vattnets kretslopp . . . . . . . . . . . . 127 1.4.5 Kvävets kretslopp . . . . . . . . . . . . . 127 1.4.6 Fosforns kretslopp . . . . . . . . . . 128 1.4.7 ”Naturfrämmande” ämnen och radioaktiv strålning . 128 1.4.8 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . 129 1.5 Ekologisk succession . . . . . . . . . . . . . . 129 1.6 Ekologisk tolerans . . . . . . . . . . . . . . . 130 1.7 Adaptation . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 1.8 Ekologisk nisch . . . . . . . . . . . . . . . . 132 1.9 Bärkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 1.10 Ekologisk stabilitet . . . . . . . . . . . . . . . 134

II:2 Naturresursbegrepp

2.1 Vad är naturresurser? . . . . . . . . . . . . . . 137 2.2 System för indelning av naturresurser . . . . . . . . 138 2.3 Naturresurshanteringen . . . . . . . . . . . . . 139 2.4 Naturresursernas tillgänglighet . . . . . . . . . . . 140 2.4.1 Fysiska tillgänglighetsvillkor . . . . . . . . . 140 2.4.2 Teknologiska tillgänglighetsvillkor . . . . . . . 141 2.4.3 Ekologiska tillgänglighetsvillkor . . . . . . . . 141 2.4.4 Socio-kulturella tillgänglighetsvillkor . . . . . . 142 2.4.5 Avvägning mellan olika villkor . . . . . . . . 142 2.5 Substitution . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 2.6 Naturresurshushållning . . . . . . . . . . . . . 144 2.7 Vatten som tillämpningsexempel . . . . . . . . . . 144

II:3 Miljöföroreningar — grunder och be-

grepp 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3.2 ”Regeln om de naturliga halterna” . . . . . . . . 147 3.3 Föroreningars livslängd och miljöstörningars varaktighet . . 149 3.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 149

33.2 Beständiga föroreningarimiljön . . . . . . . 149

• Sida 8
•  Original

3.3.3 Obeständiga föroreningar i miljön . . . . . . . 150 3.4 Allmänt om hälsoskador . . . . . . . . . . . . . 151 3.4.1 Hälsoskadors uppkomst . . . . . . . . . . 151 3.4.2 Hälsoskadors varaktighet . . . . . . . . . . 152 3.5 Föroreningskällor och spridningsvägar . . . . . . . . 153 3.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 153 3.5.2 Spridning av beständiga föroreningar . . . . . . 153 3.5.3 Spridning av nedbrytbara föroreningar . . . . . 156

II:4 Livskvalitet

III Naturresurs— och miljösituationen, problembild

III:1 Naturresurser globalt — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

1.1 Efterfrågan och utbud . . . . . . . . . . . . . . 159 1.2 Mineral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 1.3 Fossila bränslen . . . . . . . . . . . . . . . . 162 1.4 Vatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 1.5 Genetiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . 165 1.6 Jordbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1.7 Skogsbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 1.8 Fiske och valfångst . . . . . . . . . . . . . . . 171

III:2 Naturresurser i Sverige — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

2.1 Mineral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2.2 Energi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 2.3 Vatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2.4 Mark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 2.5 Genetiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . 184 2.6 Jordbruk och rennäring . . . . . . . . . . . . . 187 2.7 Trädgård . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2.8 Skog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2.9 Fiske . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

III:3 Effekter på naturmiljön och på männis- kans hälsa av olika substanser

3.1Inledning..................199 3.2Koldioxid..................199

3.3Svaveloxider.................200

• Sida 9
•  Original

3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Kväveföreningar Fosforforemn gar Sällsynta grundämnen (och deras föreningar) Kolföreningar Ovri ga substanser

3.8.1

Onaturliga kiselföreningar

III:4 Hotbilder

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

IV Problembilden — vad har gjorts — vad

IV:1 Miljöskyddets resultat

1.1

1.4

1.5

1.6

Inledning . . . . Tidigare ekologiska katastrofer

Kol Kväve Svavel Fosfor Ozon Kvicksilver Kadmium 4.10 Bly 4.11 Selen

måste göras

Inledning 1.2 Koldioxid 1.3 Svaveloxider

13.1

1. 3. 2 Föroreningssituationen — luft 1.3.3 Föroreningssituationen— mark och vatten 1.3.4

Utsläpp

Kalkning av sjöar

Kväveföreningar

1.41

1. 4. 2 Föroreningssituationen — luft 1.4.3 Föroreningssituationen — mark och vatten

Utsläpp

Fosforföreningar

1.51 15.2

Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

1.6.1 1.6.2 1.6.3 1.6.4 1.6.5 1.6.6

Utsläpp Föroreningssituationen

Inledning . . Direkta lokala utsläpp Direkta diffusa utsläpp Fördröjda lokala utsläpp Fördröjda diffusa utsläpp Nedfall över Sverige

200 202 203 203 204 205

207 207 208 2 1 1 213 219 221 224 228 233 237

243 245 246 246 246 247 247 249 249 251 251 251 251 251 253 253 256 256 256 257 258

• Sida 10
•  Original

SOU 1983r56 1.6.7 Transport till havet med avrinnande ytvatten 259 1.6.8 Sällsynta grundämnen till åkerjord 259 1.6.9 Föroreningssituationen — luft 259 1.6.10 Föroreningssituationen — vatten . . 259 1.6.11 Föroreningssituationen — mark och sediment 260 1.6.12 Föroreningssituationen — kvicksilver 261 1.6.13 Föroreningssituationen — sammanfattning 262 1.7 Kolföreningar . . . . . . . 262 1.7.1 Utsläpp — diverse kolföreningar . . . . 262 1.7.2 Utsläpp — halogenerade och andra onaturliga substanser (förutom bekämpningsmedel) 266 1.7.3 Utsläpp — bekämpningsmedel . . . 267 1.7.4 Föroreningssituationen — kortlivade kolföreningar 272 1.7.5 Föroreningssituationen — långlivade kolföreningar 273 1.7.6 Föroreningssituationen — sammanfattning 273 1.8 Övriga substanser 273 1.8.1 Utsläpp 273 1.8.2 Föroreningssituationen 274 1.9 Miljöskyddskostnader 275 1.9.1 Inledning 275 1. 9. 2 Investeringar . . 275 1. 9. 3 Några årliga kostnader . . . 276 1. 9. 4 Hittills utbetalade bidrag för miljöskyddande åtgärder 278 1.10 Några synpunkter på 1970- talets miljöskydd 278

IV:2 Naturvårdens resultat

2.1 Inledning . . . . . 287 2.2 Inventering—planering—kunskapslagring 288 2.2.1 Naturinventering 288 2.2.2 Naturvårdsplanering 292 2. 2. 3 Kunskapslagring 293 2.3 Säkerställandearbetet . 294 2.3.1 Bevarandeinriktad naturvård 294 2.3.2 Bevarandeläget 296 2. 3. 3 Flora- och faunavård 299 2.4 Friluftsliv . . . . 301 2.5 Bevakning och kontroll 303 2.6 Rådgivning 304 2.7 Naturvårdslagen . . 304 2. 7.1 Skydd för naturmiljön . 306 2.7.2 Skydd för växter och djur 307 2.8 Fysisk riksplanering 307 2.9 Internationellt arbete 310 2.10 Resurser för allmän naturvård 310

• Sida 11
•  Original

IV:3 Naturresurspolitiken i Sverige

3.1 Politikens syfte och svagheter . . . . . . . . . . . 315 3.2 Naturresurspolitikens medel . . . . . . . . . . . . 316 3.3 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

IV:4 Behovet av en strategi för naturresurs-

hanteringen 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 319 4.2 World Conservation Strategy — en problembild . . . . . 320 4.3 Kritik av problembilden . . . . . . . . . . . 321 4.4 Om ställningstagande till ”den globala krisen” . . . . . 321 4.5 Beroendet av naturen . . . . . . . . . . . . . . 321 4.6 Svenskt perspektiv . . . . . . . . . . . . . . 322 4.7 Behövs en strategi för naturresurser och miljö? . . . . . 323

IV:5 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 5.2 Hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik . . . . . . 326 5.3 Handlingsfriheten påverkas av många faktorer . . . . . 326 5.4 Är ytterligare åtgärder nödvändiga? . . . . . . . . . 327 5.5 Möjliga åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . 328

IV:6 Utgångspunkt för en strategi — en eko- logisk grundsyn

6.1 Ekologisk grundsyn—ett mångtydigt begrepp . . . . . . 331

6.1.1 Inledning . . . . . 331 6.1. 2 Olika uppfattningar om begreppets innebörd . . . 331 6.1.3 Motstående föreställningar . . . . . . . . . 332 6.1.4 Hur kan en grundsyn föras ut? . . . . . . . . 333 6.2 Vissa element i en ekologisk grundsyn . . . . . . . . 333 6.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 333 6.2.2 Fem etiska normer . . . . . . . . . . . . 334

V En svensk naturresurspolitik

V:1 En svensk naturresurspolitik

1.1 Problembilden . . . . . . . . . . . . . 341 1. 2 Behovet av en samlad naturresurs- och miljöpolitik . . . . 342 1.2.1 Sambanden mellan ekosystemen . . . . . . . . 342

• Sida 12
•  Original

1.2.2

1.2.3 1.2.4 1.2.5

Ett behov, flera naturresurser — flera behov, en naturre- surs . . . . . . Naturresurspolitiken kontra annan politik

Risk för felstyrning

Naturresurslag

V:2 Mål och strategier för genomförande

2.1 Räckvidden i en svensk naturresurspolitik

2.2 Mål —

medelsarsenalen

V:3 Program för miljöskyddet

3.1 Inledning . .

3.2 Prioriteringar mom miljöskyddet 3.3 Miljö och ekonomi .

3.4 Resurser för miljöskydd . . . . . . . 3.5 Kommitténs prioriteringar tillämpade på specifika (grupper av)

ämnen 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.5.6 3.5.7 3.6 Buller

Koldioxid

Svaveloxider

Kväveföreningar

Fosforföreningar . . . Sällsynta grundämnen (och deras föreningar) Kolföreningar

Övriga substanser

3.7 Genomförande av miljöprogrammet 3.8 Sammanfattning och förslag

V:4 Program för naturvården

4.1 Inledning . . . .

4.2 Diskussion av naturvårdens resultat 4.3 Prioriteringar inom naturvården 4.4 Kommitténs förslag rörande naturvården 4.4.1

4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5

Naturinventering, naturvårdsplanering, kunskapsläg— ring . Fauna- och floravård

Naturvårdslagen . . . . . . Hänsynsregel till naturvården 1 speciallagstiftning Organisation och resurser

V:5 Medel

5.1 Grund 5.1.1

läggande kunskaper Inledning

342 342 342 343

345 346

349 350 350 352

353 353 353 354 354 355 357 359 359 360 361

363 363 366 367

367 368 369 369 370

373 373

• Sida 13
•  Original

5.2

5.3

5.4

5.5

5.6

5.7

5.1.2 5.1.3 5.1.4

Kunskapsbehov Forskning Utbildning

Beslutsfattande under osäkerhet 5.2.1 5.2.2

5.2.3 5.2.4

5..25

Från kunskapsunderlag till beslut . . . Bedömning och bearbetning av vetenskapligt material för beslut .

Beslutsprocess och osäkerhet . . Offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling som metoder för att hantera osäkerhet Kommitténs förslag

Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4

Inledning Naturresursstatistik Naturresursräkenskaper Kommitténs förslag

Konsekvensbeskrivningar

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5

Behovet av konsekvensbeskrivningar Konsekvensbeskrivningar i andra länder Utformningen av en konsekvensbeskrivning Konsekvensbeskrivningar i Sverige Kommitténs överväganden och förslag

Ekonomiska styrmedel

5.5.1 5.5.2 5.5.3

5.5.4

5.5.5

5.5.6

5.5.7

55.8

Inledning . . . .

Ekonomiska styrmedels syfte och användning

Åtgärder inom andra politikområden får konsekvenser för naturresurshanteringen . . . När och var kan direktverkande styrmedel, däribland ekonomiska styrmedel, användas i naturresurspoliti— ken? . . . . . . . . . . . Grundläggande principer för utnyttjande av ekonomiska styrmedel och sambanden med andra medel i naturre- surspolitiken . . Uppföljning av styrmedlens effekter . . Exempel på speciella ekonomiska styrmedel som kan övervägas närmare

Sammanfattning

Särskild ersättning för skador på hälsa och miljö 5.6.1 5.6.2 5.6.3

5.6.4

Inledning . . . . . .

Några definitioner och speciella problem

Argument för och emot särskild ersättning genom fonder eller försäkring Slutsatser

Organisation

5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5

Arbetsuppgifter i stort Den lokala nivån Den regionala nivån Den centrala nivån Regeringsnivån

374 375 381 385 385

386 387

388 389 391 391 391 392 394 395 395 396 396 398 400 401 401 401

403

408

410 419

420 '

423 425 425 426

427 429 430 430 431 434 435 436

• Sida 14
•  Original

Reservationer och särskilda yttranden . .

R 1 Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö

R 2 Karl-Erik Olsson .

R 3 Lars-Göran Redbrandt

R4PerUnckel ..

R 5 Lars- Göran Redbrandt, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten . .

R 6 Karl- Erik Olsson, Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz, Gun- nar Lund och Gunnar Zettersten . . . . R7 Karl- Erik Olsson, Agneta Herlitz, Gunnar Lund och Gunnar Zettersten . R 8 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz och Gunnar Zettersten

R 9 Lars-Göran Redbrandt, Agneta Herlitz och Gunnar Zettersten

S 1 Agneta Herlitz S 2 Tore Ivarsson

53 Gunnar Lund . . . 54 John Gabriel Montgomery SS Lars Emmelin .

S 6 Malin Sundberg- -Falkenmark S 7 Gunnar Zettersten

Bilaga 1 Av kommittén framtaget material . .

Bilaga 2 Birger Persson. Några exempel på hur mål och riktlinjer eller strategier för naturresurshantering kan omsättas i praktiska åtgärder Bilaga 3 Sven- Olov Ericson och Johan Tollin. Några synpunkter pa hur naturresursstrategier kan struktureras . . Bilaga 4 Staffan Westerlund: Bästa teknik- -principen— finns den?

439 441 445 453 455

459

465

483 485 489

493 503 505 507 513 517 521

525

529

543 583

• Sida 15
•  Original

Läsanvisning

Betänkandet är uppdelat i fem avdelningar (I — V). De tre första avdelningarna upptas huvudsakligen av bakgrundsbeskrivningar (I — II) och beskrivning av problembilden (III). I den fjärde och femte avdelningen återfinns kommitténs ställningstaganden och förslag.

Genom denna uppläggning av betänkandet är det möjligt för de läsare som anser sig väl bekanta med såväl den hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitiken som de begrepp som kommittén använder, att ta del av kommitténs ställningstaganden genom att gå direkt in i avdelning III där problembilden beskrivs, och mot bakgrund av denna beskrivning läsa avdelning IV och V.

Reservationer och särskilda yttranden anges nedan kapitel för kapitel. De nummer som står inom parentes är hänvisningar till respektive reservation eller särskilt yttrande i slutet av betänkandet. Utöver resonemang med direkt anknytning till kapitlen görs i reservationerna och i viss utsträckning även i särskrivningarna generella kommentarer om utredningsuppdraget och kommittéarbetet. I ett fall består reservationen av ett påpekande att ytterligare ett kapitel borde förelegat i huvudtexten (R5) samt ett underlag för sådan text. Reservationernas fördelning inom betänkandet framgår av tabell L-1.

Till betänkandet har fogats fyra bilagor. Bilaga 1 ger en förteckning över det bakgrundsmaterial som utgetts som separata publikationer eller förelig- ger som stencilerade rapporter. Bilaga 2 — 4 är material som utarbetats för kommitténs räkning i mer direkt anslutning till arbetet med betänkandet. Kommittén har emellertid här valt att inte söka bearbeta materialet till betänkandeavsnitt som kommittén kan ställa sig bakom. I stället har kommittén beslutat att publicera detta diskussionsunderlag i anslutning till betänkandet som särskilda bilagor där endast författarna ansvarar för innehållet.

Avdelning 1: Bakgrund och hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitik Betänkandets första avdelning är rent beskrivande och skall ge en översikt

över naturresurs- och miljöpolitikens utveckling i Sverige under de senaste decennierna.

• Sida 16
•  Original

I:1 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

Kapitlet innehåller direktiven samt en mycket kortfattad beskrivning av arbetsformerna, framför allt avseende bakgrundsmaterialet.

I:2 Naturresurspolitik i Sverige

I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av några olika naturresursom- råden för att visa vilka målsättningar som har funnits, vilka utredningar som har gjorts och vilka lagar som har stiftats. Härutöver berörs även den fysiska riksplaneringen.

I:3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

Kapitlet redogör kortfattat för hur lagstiftning och myndigheter inom områdena miljöskydd och produktkontroll vuxit fram i Sverige.

I:4 Den svenska naturvårdslagstiftningen

I kapitlet beskrivs naturvårdslagstiftningens framväxt och nu gällande lagar inom naturvårdsområdet.

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Som en komplettering till de tre föregående kapitlen i avdelning I behandlas här översiktligt några andra styrmedel inom naturresurs- och miljöområ- det.

Avdelning II: Utredningens begreppsapparat

Här har kommittén som bakgrund gjort en genomgång av begrepp som bedömts vara relevanta för den fortsatta framställningen. När det gäller de två första kapitlen har framställningen avsiktligt hållts på en översiktlig nivå och berör vissa elementära begrepp och förhållanden. I kapitel 3 framförs vissa principiella resonemang som har betydelse för den fortsatta behand- lingen av miljöskyddet i betänkandet.

II:1 Några ekologiska begrepp och deras tillämpningar

I detta kapitel presenteras några centrala ekologiska begrepp och deras tillämpning.

II:2 Naturresursbegrepp

I kapitel] II:2 förs ett motsvarande resonemang kring några centrala begrepp inom naturresursområdet.

• Sida 17
•  Original

II:3 Miljöföroreningar — grunder och begrepp

Kapitlet inleds med ett resonemang kring vad som här kallats ”regeln om de naturliga halterna” och fortsätter med en diskussion kring miljöstörningars varaktighet respektive föroreningars livslängd i miljön.

II:4 Livskvalitet

I detta kapitel görs en avgränsning av kommitténs arbete gentemot begreppet livskvalitet.

Avdelning III: Naturresurs- och miljösituationen. Problembild

Här ges en sammanfattning av dagens problembild med avseende på naturresurser och miljö. De tre första kapitlen i avdelningen bör ses som ett försök att ge en översiktlig faktabakgrund över naturresurshantering samt miljö- och hälsoeffekter. I det sista kapitlet diskuteras några representativa naturresurshanteringsproblem mer ingående.

III:1 Naturresurser globalt — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Med hjälp av exempel beskrivs väsentliga delar av den globala naturresurs- situationen. Kommittén har sökt beskriva förändringar i tillgången på naturresurser, hur de handhas och används samt begränsningar och problem i den globala hanteringen.

III:2 Naturresurser i Sverige — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Mot bakgrund av den i kapitel III:1 beskrivna globala naturresurssituationen diskuteras i detta kapitel naturresursläget i Sverige.

III:3 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser

Kapitlet sammanfattar några basfakta om olika (grupper av) substanser och deras hälso— och miljöeffekter. Särskild vikt läggs därvid vid effekternas varaktighet (sammanfattas för miljöeffekter i tabell III:3-1).

III:4 Hotbilder

För att klargöra huruvida samhällets nuvarande hantering av naturresurser och miljö är acceptabel presenteras här några exempel på sådan hantering som har lett till eller kan leda till oroande framtidsperspektiv. Urvalet av exempel har gjorts för att belysa olika typer av problem. Exemplen är

• Sida 18
•  Original

visserligen stora aktuella naturresurs- och miljöproblem, men urvalet innebär inte någon prioriteringsbedömning.

Reservation: El Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2).

Avdelning IV: Problembilden — Vad har gjorts? — Vad måste göras?

Mot bakgrund av den i avdelning I till III beskrivna naturresurs- och miljösituationen granskas den politik som har förts i Sverige (kap 1 — 3). I kapitel 4 till 6 behandlar kommittén enligt direktivens krav begreppet ekologisk grundsyn.

IV:1 Miljöskyddets resultat

Kapitlet redovisar, mycket översiktligt, hur tillförseln av olika (grupper av) föreningar ändrats under de senaste 10 — 15 åren. Något sägs vidare om hur tillståndet i miljön förändrats under samma period. Dessutom redovisas vissa av miljöskyddets tidigare och nuvarande kostnader. Kapitlet avslutas med några synpunkter på 1970-talets miljöskydd; främst dess inriktning och hur denna påverkats av olika faktorer.

Reservationer: EJ Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (RI). D Ledamoten Per Unckel (R4).

IV:2 Naturvårdens resultat

Här görs en genomgång av naturvårdens mål, arbetsformer och resultat sedan 1965. Vidare behandlas de konflikter som kan föreligga mellan olika skyddsmotiv. En diskussion förs även om utformningen av naturvårdslagen och hänsynsregler inom speciallagstiftning.

Särskilt yttrande: El Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl).

IV:3 Naturresurspolitiken i Sverige

Med utgångspunkt från de i avdelning I beskrivna styrmedlen inom naturresursområdet förs en översiktlig diskussion om den hittillsvarande naturresurspolitiken i Sverige.

Reservationer: El Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). 12! Ledamoten Lars-Göran Redbrandt (R3).

• Sida 19
•  Original

IV:4 Behovet av en strategi för naturresurshanteringen

I detta kapitel diskuteras behovet av en svensk naturresursstrategi mot bakgrund av den globala naturresurs— och miljösituationen såsom den beskrivits i ett flertal internationella studier.

IV:5 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

I detta kapitel söker kommittén göra ett sammanfattande ställningstagande utifrån det i de fyra föregående kapitlen beskrivna naturresursutnyttjandet och dess konsekvenser.

Reservation: !: Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: C Sakkunnige John Gabriel Montgomery (84).

IV:6 Utgångspunkt för en strategi — en ekologisk grundsyn

Inledningsvis redovisas kortfattat den diskussion som förts och förs om begreppet ekologisk grundsyn. Därefter framför kommittén sin syn på begreppets innebörd. Som ett led i utarbetandet av en ekologisk grundsyn framläggs fem etiska normer.

Reservationer: :l Ledamoten Karl—Erik Olsson (R2). - Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: C Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (RI). 3 Sakkunnige Agneta Herlitz (81). C Sakkunnige Gunnar Lund (83).

Avdelning V: En svensk naturresurspolitik

På grundval av beskrivning och analys av den hittillsvarande naturresurs- och miljöpolitiken diskuteras mål och medel i den framtida politiken.

V:1 En svensk naturresurspolitik

I kapitlet summeras problembilden från tidigare avdelningar. Vidare diskuteras behovet av en samlad naturresurspolitik och de risker för felstyrning en sådan kan ge upphov till.

Reservation:

Ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt (R6) med instämmande av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten.

• Sida 20
•  Original

Tilläggsreservation till ovanstående reservation R6: D Ledamoten Redbrandt (R8) med instämmande av sakkunnige Herlitz och experten Zettersten.

Särskilda yttranden: El Sakkunnige John Gabriel Montgomery (54) 13 Experten Lars Emmelin (SS)

V:2 Mål och strategier för genomförande

Förslag till översiktliga mål för en naturresurspolitik presenteras i detta kapitel. Vidare förs en diskussion om lämpligheten av strategier för olika sektorer.

Reservationer D Ledamöterna Karl-Erik Olsson och Lars-Göran Redbrandt (R6), med instämmande av sakkunniga Agneta Herlitz och Gunnar Lund samt experten Gunnar Zettersten.

Tilläggsreservationer till ovanstående reservation R6: El Ledamoten Olsson (R7), med instämmande av sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten. D Ledamoten Redbrandt (R8), med instämmande av sakkunniga Herlitz och Lund samt experten Zettersten.

Särskilda yttranden: El Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). CI Sakkunnige John Gabriel Montgomery (84). D Experten Lars Emmelin (SS). D Experten Malin Falkenmark-Sundberg (S6).

V:3 Program för miljöskyddet

Kapitlet innehåller ett översiktligt förslag till program för miljöskyddet. Kommittén föreslår dessutom att följande bör göras: El Omfördelning av de miljöskyddande myndigheternas resurser i enlighet med kommitténs prioriteringar. El Kartläggning av och eventuellt åtgärdsprogram mot spridning av sällsynta grundämnen. D Program för att nedbringa spridningen av onaturliga föreningar med okänd livslängd. D Vissa förtydliganden av miljöskyddslagen. D Översyn av miljöskyddsförordningen.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: El Sakkunnige Gunnar Lund (53).

• Sida 21
•  Original

V:4 Program för naturvården

Efter en inledande uppsummering av det hittillsvarande naturvårdsarbetet framförs vissa förslag om utformningen av och medlen i den framtida naturvården.

Reservationer: Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). E Sakkunnige Tore Ivarsson (52).

V:5 Medel

V:5 .] Grundläggande kunskaper

I avsnittet diskuteras behov av åtgärder inom olika kunskapsalstrande verksamheter. Forskningsbehov inom ett antal centrala områden av natur- resurshushållning och miljövård påvisas. Allmänna och mer speciella åtgärder för att förstärka utbildningen rörande naturresurser och miljö diskuteras.

Reservation: D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

I detta avsnitt behandlas olika former för systematisk hantering av osäkerhet, bl a offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling, samt överförande av kunskapsunderlag till beslutsunderlag med särskild hänsyn till naturresurs— områdets komplexitet.

Reservationer: Cl Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilda yttranden: D Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). El Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

V:5.3 Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper

Kommittén överväger hur befintliga data och bearbetningsrutiner bäst kan utnyttjas. Vidare diskuteras för- och nackdelar med naturresursräkenskaps- system.

• Sida 22
•  Original

V:5.4 Konsekvensbeskrivningar

Kommittén överväger hur underlaget vid beslut av betydelse för naturre- surshushållning kan förbättras. Därvid ägnas speciell uppmärksamhet åt olika former av konsekvensbeskrivningar.

Reservationer: D Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). El Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: El Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

V.'5.5 Ekonomiska styrmedel

I detta avsnitt framlägger kommittén principiella överväganden huvudsakli- gen rörande ekonomiska styrmedel. Vidare diskuteras konsekvenser för naturresurshanteringen av åtgärder inom andra områden.

Reservationer: El Ledamöterna Ulf Lönnqvist och Wivi-Anne Radesjö (Rl). D Ledamoten Per Unckel (R4).

Särskilt yttrande: El Sakkunnige John Gabriel Montgomery (S4).

V:5.6 Särskilt ersättning för skador på hälsa och miljö

I detta avsnitt diskuteras möjligheten att komplettera dagens skydd för och skadeersättning åt tredje man. Härvid behandlas för— och nackdelar med fond- respektive försäkringssystem.

Reservation: El Ledamoten Per Unckel (R4).

V:5 . 7 Organisation

I detta avsnitt berörs de organisatoriska konsekvenserna på olika nivåer av de mål och medel kommittén framlagt i betänkandet.

Reservationer:

EI Ledamoten Karl-Erik Olsson (R2). D Ledamoten Per Unckel (R4). D Ledamoten Lars-Göran Redbrandt (R9), med instämmande av sakkun- nige Agneta Herlitz och experten Gunnar Zettersten.

Särskilda yttranden: EI Sakkunnige Agneta Herlitz (Sl). Cl Sakkunnige Tore Ivarsson (52). D Experten Malin Sundberg-Falkenmark (S6).

• Sida 23
•  Original

Referenser till I:2 1 Prop 1947z75, JoU 1947z2, rskr 427, prop 1976z95, JoU 1967z25, rskr 19671280 och prop 1977/78:19, JoU 1977/78:10, rskr 1977/78:103. 2 Prop 1978/79:136, JoU 1978/79:29, SkU 1978/79:47, rskr 1978/79:399-

400. Prop 1978/791163, JoU 1978/79:33, rskr 1978/79:402. 4 Mål och medel i skogspolitiken. Betänkande av skogspolitiska utredning- en. SOU 1973:14. 5 Ny skogspolitik. Betänkande av 1973 års skogsutredning. SOU 1978:6. Skog för framtid. Bilaga till 1973 års skogsutrednings betänkande SOU 1978:7. Prop 1978/79:110, JoU 1978/79:30, rskr 1978/791387. 6 Skogsindustrins virkesförsörjning. Betänkande av virkesförsörjnings— utredningen. SOU 1981:81. 7 Prop 1981/82:30, 100, 177 och 182. 8 Mineralpolitik. Betänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1980:12. 9 Grus och sand på land och i hav. SIND 1980:1. 10 Naturvård och täktverksamhet. Betänkande av naturvårdskommittén. SOU 1979:14.

11 CU 1975/76zl, rskr 1975/76:45. 12 Den fysiska riksplaneringens planeringsskede. Underlag för fortsatt fysisk riksplanering. Statens Planverk, rapport 44. Underlagsmaterial nr 3:78, 1978. 13 Hushållning med mark och vatten 2. Del I. Överväganden. Del II. Bakgrundsbeskrivning. Rapport 1979, bostadsdepartementet. SOU 1979:54—55. U.)

• Sida 50
•  Original

• Sida 51
•  Original

I:3 Den svenska miljöskyddslagstiftningen

3.1 Inledning

I detta kapitel redogörs kortfattat för hur lagstiftning och myndigheter inom områdena tekniskt miljöskydd och produktkontroll vuxit fram i Sverige. Något nämns dessutom om miljöfarligt avfall. Texten bygger på (och är delvis utdrag ur) bl a propositioner och tidigare betänkanden.

Miljöskydd i vid mening kan emellertid sägas omfatta alla åtgärder som är ägnade att motverka spridningen av föroreningar i miljön. Hit kan då räknas även lagstiftning och internationella konventioner till skydd mot havsföro- rening (olja, miljöfarligt avfall m m) och mot försurande utsläpp (svavel- och kväveoxider), åtgärder för att minska utsläppen av bilavgaser samt skydd vid transport av miljöfarligt gods. Även dessa frågor behandlas därför översikt- ligt i det följande. Delar av den kommunala renhållningen kan också räknas till miljöskyddet samt kanske även åtgärder mot nedskräpning (av bl a skrotbilar) i miljön m m. Dessa frågor berörs emellertid inte vidare i detta kapitel.

3.2 Tekniskt miljöskydd

3.2.1 Tiden före miljöskyddslagen (1969)

Tidigare reformförslag sammanfattas i propositionen (1969128) med förslag till miljöskyddslag (1). Där sägs bla:

Tanken på att lagstiftningsvägen komma till rätta med vissa immissionsproblem är av gammalt datum. Redan i ett av sundhetskommittén år 1859 avgivet betänkande förordades efter utländskt mönster ett system med förprövning och kontroll av särskilt uppräknade "för helsan menliga hanteringar”, med andra ord ett koncessionssystem. Enligt detta förslag skulle magistraten och länsstyrelsen vara koncessionsmyndigheter. Betänkandet kom att delvis ligga till grund vid utarbetandet av 1874 års hälsovårds- stadga, som var den första i sitt slag. Det förordade koncessionssystemet genomfördes emellertid inte.

Efter flera framställningar i riksdagen i början av 1900-talet fick den s k dikningslagskommittén i uppdrag att verkställa utredning om åtgärder för att förebygga vatten- och luftföroreningar. 1915 avlämnade kommittén ett betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m m. Kommittén förklarade sig ha funnit, att frågan om åtgärder mot vattenförorening och frågan om åtgärder mot

• Sida 52
•  Original

förorening av luften ägde sådant inbördes sammanhang att båda frågorna borde behandlas i ett gemensamt lagförslag.

Kommittén ansåg, att ett generellt förbud mot förorening av luft och vatten var otänkbart i fråga om industriella anläggningar. För industrins fortbestånd måste sådan förorening i viss mån tolereras, men i allmänhetens intresse måste tillses att föroreningen i varje särskilt fall inte blev större eller svårare än omständigheterna nödvändiggjorde. I lag borde därför påbjudas, att inom rimliga gränser alla till buds stående anordningar och säkerhetsfrågor skulle vidtas för att förebygga eller inskränka förorening. Genom opartisk myndighet borde fastslås inom vilka gränser förorening fick äga rum. Om en industriell anläggning trots iakttagande av föreskrivna anordningar medförde så stora olägenheter att den skadelidande inte enligt grannelagsrättens allmänna grunder kunde anses skyldig att utan vidare tåla dem, behövde driften inte nödvändigtvis förbjudas. Mot erläggande av skadestånd borde anläggningens innehavare ändå kunna få rätt att behålla anläggningen. Endast i yttersta nödfall borde driften förbjudas. Kommitténs förslag utmynnade i konces- sionstvång för vissa industriella anläggningar. Vidare föreslog kommittén att en särskild myndighet— vatteninspektionen — skulle inrättas för att ta hand om frågor som gällde vatten- och luftförorening. Dikningslagskommitténs förslag ledde emellertid inte till någon lagstiftning. En bidragande orsak härtill torde ha varit den dyrbara förvaltningsapparat som förslaget förutsatte.

Efter förslag av särskilda sakkunniga, som tillkallats år 1936. genomfördes däremot 1939 och 1941 vissa regler till skydd för grundvatten resp för ytvatten. De sakkunniga hade också vidtagit förberedande åtgärder för utredning om luftförorening. Utred- ningen i denna del fullföljdes emellertid inte.

Bestämmelser till skydd mot vattenförorening togs 1941 in i vattenlagen (1918:523). Utsläpp av vattenföroreningar skulle prövas av vattendomsto- larna. Lagen skärptes 1956 genom ett principiellt förbud mot att släppa ut obehandlat kloakvatten, pressaft från silos, urin från djurstallar. galvaniskt bad och koncentrerat sköljvatten från sådant bad. Dessa förbud överfördes sedermera till miljöskyddslagen (7 &) och gäller sålunda fortfarande.

Statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar infördes 1944 och permanentades 1953. Bidragen till vattenverk och tillförselledningar upp— hörde 1968. 1980 beslöt riksdagen att även de generella bidragen till avloppsreningsverk skulle upphöra. (Se vidare lV:l.9).

Tanken på ett koncessionssystem för omgivningsstörande verksamhet återkom i ett jordabalksförslag 1960. Man förutsatte emellertid då att den närmare utformningen av ett koncessionssystem skulle bli föremål för särskild utredning.

Den 5 k vattenvärdskommitte'n (tillsatt 1953) avgav sitt slutbetänkande 1963, där man bl a föreslog att vatteninspektionen (inrättad 1958) och väg- och vattenbyggnadsstyrelsens va-byrå (inrättad 1944) skulle slås samman till en ny myndighet. kallad vattenvärdsstyrelsen. Flera remissorgan anförde emellertid att vattenvärden borde samordnas med naturvården och eventu- ellt även med luftvården.

Riksdagen beslöt 1965 att de ovannämnda organen jämte luftvårdsnämn- den och naturvårdsnämnden (inrättade 1963) skulle sammanföras till ett centralt organ 1967. Beslutet ledde till bildandet av naturvårdsverket, som inledde sin verksamhet den 1 juli 1967. Samma år överfördes länsingenjörs- kontoren (regionala organ för vattenvård inom väg- och vattenbyggnadsver- ket) till länsstyrelserna, där de sammanfördes med länens naturvårdsinten-

• Sida 53
•  Original

denter till naturvårdsenheter. 1964 års naturresurskommitté lade 1967 fram två betänkanden om miljövårdsforskningens läge och framtida organisation. (2) (3)

3.2.2 Miljöskyddslagen

1963 hade de 5 k immissionssakkunniga fått i uppdrag att utreda frågan om en koncessionslagstiftning beträffande grannskapsstörande verksamhet. Im- missionssakkunnigas uppdrag, deras betänkande och dess behandling beskrivs i miljöskyddsutredningens (se nedan) första betänkande (4):

Efter bla några motioner under 1964 års riksdags vårsession, 1:134 och II:163, angående lagstiftning mot luftföroreningar utvidgades de sakkunnigas uppdrag till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissio- ner.

Immissionssakkunniga avlämnade i december 1966 betänkandet, SOU 1966:65, Luftförorening, buller och andra immissioner, med förslag till bl a immissionslag och lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening. luftförorening, buller m m. Förslaget behandlade sådana immissioner som uppkommer vid användningen av fast egendom. Reglerna utformades i nära anslutning till vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening. Som grundläggande led i kontrollsystemet ingick bl a regler om obligatorisk förprövning, fortlöpande tillsyn m m. Vattendomstolarna föreslogs bli koncessionsmyndigheter och exklusivt behöriga domstolar i immissionsmål. Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna föreslogs bli verksamma som expertorgan.

Med anledning av vad som kom fram vid remissbehandlingen av immissionssak- kunnigas förslag uppdrogs i slutet av 1967 åt naturvårdsverket att utreda de organisatoriska konsekvenserna av att förlägga tillståndsprövningen av såväl immiss- ions- som vattenföroreningsärenden till verket samt förfarandet i sådana ärenden. Naturvårdsverkets utredning redovisades i början av 1968. Naturvårdsverket föreslog ett system med förprövning av immissionsfrågor som avsevärt skilde sig från den lösning immissionssakkunniga förordat. Verket ansåg bl a att prövningsordningen borde vara densamma för ärenden om immissioner och ärenden om vattenförorening. Tillståndsgivningen måste grundas på allmänna bedömanden av ekonomisk och teknisk art och borde därför ankomma på en central administrativ myndighet. Naturvårdsverket framhöll att verket hade tillgång till teknisk expertis och överblick över alla de förhållanden som kunde inverka på en koncessionsprövning. Mot denna bakgrund föreslog naturvårdsverket att prövningen borde förläggas till naturvårds- verket genom att en särskild koncessionsnämnd inrättades inom verket.

I fråga om val av prövningsmyndighet m m anförde dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, i proposition angående miljöskyddslagen, (1969:28) bl a att de båda utredningarna och yttrandena över dem gav tillräckligt underlag för ett ställningstagande till frågan huruvida tillståndsprövningen borde förläggas till domstol eller administrativ myndighet och till frågan om organisation och förfarande vid prövningen. Enligt departementschefens uppfattning ansågs övervä— gande skäl tala för en administrativ prövning, bl a effektivitet, snabbhet och smidighet. Vidare ansågs en allsidig bedömning och en enhetlighet i besluten bäst kunna erhållas om prövningen lades på ett centralt organ.

Efter lagråds- och riksdagsbehandling utfärdades miljöskyddslagen (1969z387) — ML — den 29 maj 1969. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1969.

Det prövningssystem som miljöskyddslagen kom att innehålla kan sägas utgöra en kompromiss mellan immissionssakkunnigas och naturvårdsverkets förslag.

• Sida 54
•  Original

Lagens allmänna innehåll sammanfattades på följande sätt i propositionen (1):

I propositionen läggs fram förslag till miljöskyddslag, som innebär en ny samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störning- ar. I fråga om vattenförorening föreslås att de regler om skyldighet att motverka sådan förorening som fn finns i 8 kap vattenlagen ersätts med bestämmelser i den nya lagen och att en skärpning av bestämmelserna genomförs. Beträffande övriga störningar innebär förslaget att lagstiftning införs på ett område som tidigare varit i huvudsak oreglerat.

Förslaget går ut på att störningar skall förebyggas så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Det står var och en som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet fritt att ansöka om tillstånd till verksamheten och därvid få fastslaget om och under vilka villkor verksamheten får drivas. Tillstånd lämnas av koncessions- nämnden för miljöskydd. Talan om tillståndsbeslut kan föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. När väsentliga allmänna intressen är berörda skall tillståndsärende underställas Kungl. Maj:t. Under vissa i lagen närmare angivna omständigheter kan omprövning av tillstånd ske och nya villkor fastställas. Enligt förslaget får det allmänna möjlighet att utöva en effektiv kontroll och att aktivt medverka till att störningar förebyggs. Kungl. Maj :t får bemyndigande att föreskriva att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas eller på visst sätt ändras eller att avloppsvatten av visst slag inte får utsläppas utan att tillstånd lämnats enligt lagen eller särskild anmälan gjorts. I fall då Kungl. Maj:t föreskrivit skyldighet att söka tillstånd kan statens naturvårdsverk medge dispens från skyldigheten under förutsättning att av verket fastställda villkor för verksamheten följs. Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna skall utöva fortlöpande tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen.

För skada och olägenhet genom miljöfarlig verksamhet är den som utövar verksamheten skyldig att utge ersättning.

Miljöskyddskungörelsen (1969z388) som regeringen utfärdat med stöd av lagen reglerade bl a prövningen av olika slag av miljöfarlig verksamhet. Kungörelsen innehöll sålunda en lista över fabriker och andra inrättningar vilka ej fick anläggas utan tillstånd eller 5 k dispens. En annan lista upptog anläggningar vilka ej fick anläggas utan att anmälan i god tid gjorts till länsstyrelsen. Med dispens menades befrielse från skyldigheten att söka tillstånd hos koncessionsnämnden för miljöskydd. Dispens kunde beviljas av naturvårdsverket eller (i vissa fall) av länsstyrelsen. I så fall skulle naturvårdsverket respektive länsstyrelsen ange de villkor som skulle gälla för verksamheten.

3.2.3 136 a & byggnadslagen

I samband med att riksdagen år 1972 beslutade om vissa riktlinjer för hushållningen med mark och vatten infördes bestämmelser i byggnadslagen (BL) (1947:385) om att regeringen skall pröva etableringar av industriella eller liknande verksamheter där valet av plats är av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. Bestämmel- serna, som gäller fr o m den 1 januari 1973, togs in i 136 aå BL.

Från och med den 1 juli 1975 kompletterades bestämmelserna i 136 a & BL genom riksdagens beslut med anledning av proposition 1975:30 om energihushållning m m så att regeringen även skall pröva verksamheter som

• Sida 55
•  Original

är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi. Bestämmelserna ändrades vidare så att prövningen även skall avse såväl tillkomsten av en verksamhet som dess lokalisering. Samtidigt med detta beslut lade riksdagen även fast vissa riktlinjer för energihushållningen.

Under åren 1975 och 1976 beslutade riksdagen att även verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med träfiberråvaror skall prövas av regeringen.

Regeringens prövning enligt 136 a & BL skall enligt förarbetena vara så allsidig som möjligt. Vid prövningen skall regeringen beakta inte bara de hushållningsaspekter som anges i paragrafen utan även andra förhållanden av större betydelse som t ex arbetsmarknads- och regionalpolitiska synpunk- ter, frågor om råvarutillgång osv.

Prövningsskyldighet gäller för följande slag av nyanläggningar:

1. Järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk.

2. Sågverk med en årlig produktionskapacitet om 5 000 m3 sågade trävaror eller mer, massafabrik, pappersbruk samt fabrik för tillverkning av fiberskivor, spånskivor eller plywood.

3. Fabrik för framställning av oorganiska eller organiska kemikalier eller av

petrokemiska produkter i övrigt.

Fabrik för raffinering av råoljor.

Atomkraftanläggning.

Anläggning för upparbetning av atombränsle. Ångkraftanläggning och annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 500 megawatt. Fabrik för framställning av gödselmedel.

9. Cementfabrik.

som.»

90

Vidare föreligger prövningsskyldighet för viss utvidgning av verksamheten vid sådana skogsindustriella anläggningar som anges i punkt 2.

Regeringen kan medge undantag från prövningsskyldigheten för såväl olika nyanläggningar som utvidgningar av skogsindustri.

Regeringen kan också genom särskilt beslut bestämma att inte prövnings- pliktig nyanläggning eller utvidgning av verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi, med träfibermassa eller med landets samlade mark- och vattentillgångar skall prövas.

För att tillstånd skall kunna lämnas krävs att kommunen tillstyrker detta. Kommunen har således vetorätt vid prövning enligt 136 a i? BL.

I ett beslut om tillstånd kan regeringen föreskriva villkor av olika slag. Regeringens beslut enligt 136 a & BL är bindande vid prövning enligt miljöskyddslagen (ML). Sedan regeringen har lämnat tillstånd till verksam- heten föreskriver koncessionsnämnden för miljöskydd de närmare villkoren för verksamheten vid efterföljande prövning enligt ML. Från och med den 1 juli 1981 kan koncessionsnämndens prövning ske parallellt med regeringens prövning enligt 136 aé BL; frågan om tillstånd enligt ML får dock inte avgöras innan prövningen enligt 136 a & BL har skett.

• Sida 56
•  Original

3.2.4 Miljökostnadsutredningen

1971 hade chefen för jordbruksdepartementet tillkallat den s k utredningen om kostnaderna för miljövården. I utredningens slutbetänkande (5) före- slogs bl a: D främjande av forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljö- politikens kostnader och intäkter EJ längre gående tillämpning av principen om förorenarens kostnadsansvar genom införande av en prövnings- och tillsynsavgift bestående av en engångsdel och en årlig del C! införandet av en särskild avgift på överutsläpp som komplement till den tillständsprövning som även fortsättningsvis föreslås vara det centrala styrmedlet

Den miljöekonomiska forskningen borde, enligt utredningen, starta ome- delbart. Utredningen lade dock inte fram något konkret förslag om organisationen av denna forskning, men uppskattade de årliga personalkost- naderna för forskningen till 0,7 miljoner kr i 1978 års kostnadsläge.

Ett förslag till system med avgifter för prövning och tillsyn har utarbetats av naturvårdsverket. Förslaget överlämnades till regeringen i juni 1982.

Beträffande de eventuella avgifterna för överutsläpp anförde utredningen följande:

Utredningen föreslår att statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden, riksrevisions- verket och riksskatteverket ges i uppdrag att närmare utreda utformningen av ett system för avgiftsbeläggning av överutsläpp. Utgångspunkterna för arbetet bör vara följande: Avgiften skall utgå i samtliga fall då överutsläpp konstaterats. Dess storlek bör vara känd i förväg och kunna tas ut snabbt i administrativ ordning. Detta bör kunna åstadkommas genom att den fastställsi samband med prövningen av verksamheten och efter hand revideras med hänsyn till penningvärdes— och andra kostnadsförändringar. Avgiftens storlek bör slutligen bestämmas så att den inte ger några incitament till att välja avgift i stället för att snabbt vidta föreskrivna miljöskyddsåtgärder.

3.2.5 Ändringar i miljöskyddslagen

Ett något annorlunda och mer detaljerat förslag beträffande utsläppsavgifter lämnades av miljöskyddsutredningen (4). Utredningen tillsattes 1976 för att se över miljöskyddslagstiftningen mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits sedan lagen trädde i kraft 1969. Utredningens förslag rörde främst förprövning, tillsyn, påföljder (bland annat 5 k miljöskyddsavgift) och besvärsrätt. På grundval av betänkandet föreslog regeringen i januari 1981 (prop 1980/81:92) vissa ändringar i miljöskyddslagen. Under rubriken ”Propositionens huvudsakliga innehåll” anförde chefen för jordbruksdepar- tementet:

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1969, syftar till att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vattenförorening, luftförorening. buller och andra störningar. Mot bakgrunden av de erfarenheter som har gjorts vid lagens tillämpning och av den skärpning av samhällets syn på miljöskyddsfrågor som har ägt rum sedan lagens tillkomst förordas i propositionen vissa ändringar i fråga om lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder.

• Sida 57
•  Original

Förprövningen av miljöfarlig verksamhet sker i dag hos koncessionsnämnden för miljöskydd, om inte statens naturvårdsverk eller i vissa fall länsstyrelsen medger dispens från förprövningsplikten. Denna dispensrätt föreslås nu bli upphävd. I fråga om sådan miljöfarlig verksamhet som innebär mindre allvarliga störningar har det hittills räckt med en anmälan till länsstyrelsen. Anmälningsförfarandet skall enligt propositionen ersättas av en tillståndsprövning. För att berörda myndigheter och allmänheten skall få tillfälle att ta del av planerna på att inrätta miljöstörande anläggningar så tidigt som möjligt föreslås att ett särskilt informations- och samrådsförfarande skall föregå själva tillståndsprövningen. Under samrådsförfaran- det, som den planerade anläggningens innehavare skall svara för, skall allmänheten beredas möjligheter att framföra synpunkter på anläggningen och dess inverkan på miljön. För att förbättra möjligheterna att bedöma en planerad miljöfarlig verksamhet införs skyldighet för sökanden i ett tillståndsärende att lämna en beskrivning av miljöeffekterna av verksamheten.

För att främja bl a ett ökat kommunalt inflytande på miljövårdsområdet föreslås i propositionen att kommunerna genom ett frivilligt åtagande kan låta hälsovårdsnämn- den ta över ansvaret för den löpande tillsynen av vissa slag av miljöfarliga verksamheter från länsstyrelsen.

Beträffande påföljdssystemet föreslås att en skärpning genomförs. Straffmaximum för brott mot lagen föreslås bli höjt. Enligt propositionen bör påföljdssystemet förstärkas med en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift). Syftet med en sådan avgift är att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kan medföra. Miljöskyddsavgiftcn skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall enligt förslaget i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse och påföras den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Uppgiften att pröva frågor om uttagande av miljöskyddsavgiften föreslås ankomma på koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1981.

De föreslagna lagändringarna antogs av riksdagen (1981:420) och trädde i kraft den 1 juli 1981. Samtidigt upphörde miljöskyddskungörelsen att gälla och ersattes av miljöskyddsförordningen (1981z574). Bilaga A till förord- ningen innehåller dels en lista över olika slag av miljöfarlig verksamhet för vilka fråga om tillstånd skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd (koncessionsnämndslistan), dels en motsvarande lista över verksamheter för vilka länsstyrelsen är prövningsmyndighet (länsstyrelselistan). De två listorna liknar, men är inte identiska med, listorna i den tidigare miljöskydds- kungörelsen. Bland annat har några tidigare inte prövningspliktiga verksam- heter tillkommit. Vissa verksamheter som tidigare prövades av koncessions- nämnden skall nu prövas av länsstyrelsen. En tredje lista (bilaga B) anger verksamheter som inte får påbörjas utan att anmälan i god tid gjorts till länsstyrelsen.

3.3 Miljöfarligt avfall

Förordningen (l9751346) om miljöfarligt avfall trädde i sin helhet i kraft den 1 januari 1976. Förordningen innehåller en lista på tio avfallsslag för vilka förordningens bestämmelser gäller. Till förordningen hör en av naturvårds- verket utarbetad vägledande förteckning över miljöfarliga avfall. Förord-

• Sida 58
•  Original

ningen innehåller regler för uppgiftslämnande, transport och omhänderta- gande av miljöfarligt avfall. Beträffande omhändertagande av miljöfarligt avfall anvisar förordningen följande möjligheter: EJ avfallet oskadliggörs där det uppkommit D avfallsproducenten låter annat industriföretag behandla avfallet D avfallet överlämnas till Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SA- KAB) eller till företag som av regeringen erhållit särskilt tillstånd att behandla miljöfarligt avfall

El avfallet utförs till land som har resurser att behandla avfallet på ett miljöriktigt sätt D avfallet lagras tills vidare

Förordningens huvudsyfte är självfallet att bidraga till att avfallet tas om hand på ett sätt som kan godtagas från miljösynpunkt. Syftet har ännu endast delvis nåtts; bl a beroende på att den planerade centrala anläggningen för behandling av miljöfarligt avfall ännu inte kommit till stånd. Efter beslut av regeringen byggs emellertid anläggningen nu i Kumla kommun, Örebro län. Anläggningen beräknas stå färdig vid slutet av år 1983.

3 .4 Produktkontroll

3.4.1 Tiden före lagen om hälso- och miljöfarliga varor

Före 1943 var samhällets reglering av gifter begränsad till vissa specifika ämnen med hög akut giftighet, förutom några författningar på transportom- rådet. Syftet var att förhindra kriminella eller oavsiktliga förgiftningar. Detta försökte man göra genom att begränsa tillgängligheten av gifter.

År 1943 trädde en ny giftstadga i kraft med syfte att förhindra oavsiktliga förgiftningar, t ex yrkesförgiftningar och barnolyckor. Vilka varor som föll inom stadgans tilllämpningsområde bestämdes genom uttömmande förteck- ningar (positiva listor) fogade till stadgan. I övrigt innehöll giftstadgan regler om tillstånd för tillverkning av gift, krav på föreståndare, importrestriktio- ner, tillstånd för handel med gift, krav på emballering, märkning och förvaring samt förbud mot användning av vissa specifika gifter för specificerade ändamål.

Giftnämnden inrättades och giftstadgan reviderades 1962. I den nya giftförordningen (1962z702) angavs såsom hälsofarliga varor "varje ämne eller beredning som med hänsyn till varans egenskaper och användning kan befaras förorsaka död, sjukdom eller kroppsskada hos människor”. Ansvaret för klassningen i giftiga och vådliga ämnen fördes över till tillverkare och importörer, med möjlighet för dessa att få frågan bedömd av giftnämnden genom 5 k responsa.

Övriga principiella ändringar 1962 var att man införde begreppet ”användning” vid bedömning av en varas hälsofarlighet samt märkningsskyl- dighet, vilket i princip innebär en skyldighet för tillverkare att ta reda på om de varor som överlåtits är farliga eller inte.

• Sida 59
•  Original

3.4.2 Lagen om hälso- och miljöfarliga varor

I riksdagen debatterades under 1960-talet hur samhället effektivt skulle kunna kontrollera det växande sortimentet av farliga varor. 1969 tillsattes en utredning för att belysa frågorna om kontroll av farliga produkter. I miljökontrollutredningens betänkande (6) föreslogs en utvidgad lagstiftning som i princip skulle omfatta alla kemiska ämnen och beredningar som kan befaras medföra hälsofara eller skadlig verkan i miljön och dessutom alla varor som behandlats med sådana ämnen om de därigenom kan befaras medföra sådana risker. Denna utvidgning föranleddes av den ökade medvetenheten om miljöproblemen under 60-talet samt ökade kunskaper om de kopplingar som finns mellan människan och miljön. Man eftersträ- vade en helhetssyn på problemet med kemiska ämnen och beredningar med hänsyn till att samma ämne kan påverka många olika delar av miljön.

Efter remissbehandling av utredningsförslaget förelades riksdagen förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor. I propositionen (1973:17) anförde chefen för jordbruksdepartementet att ”en övergripande målsättning vid utformningen av reglerna om hälso- och miljöfarliga varor bör vara att förhindra eller förebygga skador på människors hälsa och i miljön genom sådana varor. Vår strävan måste i första hand vara att målmedvetet begränsa användningen av hälso- och miljöfarliga varor”.

Under rubriken ”Propositionens huvudsakliga innehåll” anförde departe- mentschefen sammanfattningsvis:

I propositionen läggs fram förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor. Lagen innebär en skärpt produktkontroll över varor som med hänsyn till kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper och hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön. Lagen skall efter Kungl. Maj:ts föreskrift kunna tillämpas även på annan vara, om det är av särskild betydelse från hälso— eller miljöskyddssynpunkt. Den nya lagstiftningen föreslås ersätta bl a giftförordningen (1962:702), bekämpningsmedels— förordningen (1962z703) och PCB-lagen (19712385), vilka författningar medger ingrepp endast mot enstaka ämnen och produkter. Lagförslaget har fått formen av en central ramförfattning, som innehåller dels grundläggande bestämmelser om tillverk- ning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor, dels bemyndigande för Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer att ingripa mot olika kemiska varor. Enligt förslaget får det allmänna möjlighet att utöva en effektiv kontroll och att aktivt medverka till att skadeverkningar förebyggs. Så t ex får Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer bemyndigande att föreskriva att visst slag av hälso- och miljöfarlig vara får hanteras eller importeras endast efter särskilt tillstånd eller att för hantering eller import skall gälla annat särskilt villkor. Totalförbud mot hantering eller import av hälso- och miljöfarlig vara kan också meddelas.

Förslaget går ut på att skadeverkningar skall förebyggas så långt det är möjligt. En grundregel är att den som hanterar hälso- och miljöfarliga varor skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka att varorna får skadliga verkningar. Detta förutsätter en långtgående undersökningsskyldighet. Bl a krävs av tillverkare och importörer att de vidtar aktiva åtgärder för att förvissa sig om sammansättningen av sina varor och att de klarlägger riskerna för eventuell skada på människor eller i miljön.

För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt den nya lagstiftningen föreslås att ett särskilt produktkontrollorgan i form av en nämnd inrättas. Produkt-

• Sida 60
•  Original

kontrollorganet blir självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen men knyts administrativt till statens naturvårdsverk. Giftnämnden föreslås upphöra. Den löpande tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen föreslås centralt åvila naturvårdsverket och arbetarskyddsstyrelsen. Den regionala och lokala tillsynen skall utövas av länsstyrelsen och yrkesinspektionen resp hälsovårdsnämnden.

Lagen om hälso- och miljöfarliga varor föreslås träda i kraft den ] juli 1973.

Lagen antogs av riksdagen (19732329). Nära jämförbara lagar har antagits i bl a Schweiz (1969), Japan (1973), USA och Norge (1976), Frankrike (1977), Danmark (1979).

Lagen innehåller en rad möjligheter för regeringen att delegera olika uppgifter och befogenheter till olika myndigheter. Till stor del har sådan delegation genomförts i kungörelsen (19732334) om hälso- och miljöfarliga varor (KHMV) med undantag för möjligheten att förbjuda hantering eller import av en viss vara (7 åLHMV) och möjlighet att föreskriva tillståndsplikt av visst slag.

3.4.3 Produktkontrollens organisation

Giftnämnden ersattes av produktkontrollnämnden som består av ledamöter från sex centrala ämbetsverk — cheferna för naturvårdsverket, socialstyrel- sen, arbetarskyddsstyrelsen, livsmedelsverket, konsumentverket och lant- bruksstyrelsen — och högst fem andra ledamöter som regeringen utser. Av de särskilt utsedda ledamöterna skall tre representera arbetstagarna och en näringslivet. Chefen för naturvårdsverket är nämndens ordförande och den femte av de särskilt utsedda ledamöterna är nämndens vice ordförande. Nämndens sammansättning har motiverats med att den dels skall hävda hälso- och miljöintressen, dels har att svara för erforderlig samordning mellan de i nämnden representerade myndigheterna. Nämnden har inget eget verkställande organ utan är i administrativt hänseende knuten till naturvårdsverket, varvid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå tjänstgör som nämndens kansli. Beredning och föredragning av ärende som ankom- mer på produktkontrollnämnden sker av tjänsteman vid produktkontrollby- rän, om inte nämnden bestämmer annat.

År 1978 tillsattes en kommitté för översyn av produktkontrollens organisation. I sitt betänkande (7) anförde kommittén bl a följande:

Till en början konstateras att det fn finns stora brister i kontrollen av hälso- och miljöfarliga varor och att de ambitioner som präglade 1973 års lagstiftning om dessa varor till stora delar inte blivit uppfyllda. Detta anses delvis bero på arbetsuppgifternas storleksordning och på otillräckliga personalresurser, men den nuvarande organisa— tionsformen för myndigheternas insatser bedöms ha i väsentlig mån bidragit till svårigheterna att få till stånd en effektivt fungerande produktkontroll. Särskilt framhålls olägenheter på grund av produktkontrollnämndens nuvarande sammansätt- ning och genom den mellanställning som naturvårdsverkets produktkontrollbyrå intar när den samtidigt skall tjänstgöra som kansli åt nämnden och utgöra en arbetsenhet inom naturvårdsverket. Som målsättning för den framtida produktkontrollorganisa- tionen anges att den skall skapa förutsättningar för att, så långt som det med hänsyn till uppgiftens omfattning och svårighetsgrad är möjligt. genomföra intentionerna med 1973 års lagstiftning. Härför krävs bl a en väsentlig förstärkning av tillsynsverksam- heten men också en aktiv produktkontroll från myndigheternas sida i form av

• Sida 61
•  Original

anvisningar och generella föreskrifter samt ingripanden mot ämnen och produkter som bedöms innebära särskilt stora risker för människor och/eller miljön. Vidare understryks att tillgången på toxikologiskt utbildad personal och toxikologiska laboratorieresurser behöver förbättras och att det av statsmakterna beslutade produktregistret' snabbt måste färdigställas.

Kommittén angav vidare fem alternativa förslag till organisation av produktkontrollen. Det av kommittén förordade förslaget innebär att produktkontrollnämnden och produktkontrollbyrån ersätts med ett friståen- de produktkontrollverk med eget kansli och egna utredningsresurser. Beslut med anledning av kommitténs förslag har ännu (april 1983) inte fattats.

3.5 Havsförorening

Under 1950-talet började föroreningarna av världens hav att på allvar uppmärksammas. Tidigast insåg man behovet av internationella överen- skommelser på sjöfartens område till följd av ökade utsläpp av olja. Förekomst av olika svårnedbrytbara och bioackumulerbara miljögifter som DDT och PCB i haven ledde också till internationellt samarbete.

Det är enligt lagen (1971 : 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten förbjudet för alla fartyg och flygplan, oavsett nationalitet, att dumpa avfall inom Sveriges territorialvatten. För fartyg och flygplan med svensk nationalitet gäller förbudet även utanför svenskt vatten.

Dumpningslagen gäller inte avfall som härrör från eller står i samband med ett fartygs drift. För sådant avfall gäller reglerna i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Lagen kom till i samband med att Sverige tillträdde MARPOL-protokollet (se nedan) och lagens bestämmel- ser är utformade med tanke på att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt protokollet. I vattenföroreningslagen stadgas bla. att inom svenskt territorialvatten och Östersjöområdet utanför detta får inte släppas ut olja från fartyg. utan denna skall behållas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja.

Enligt 5 % renhållningsförordningen (1979:04) skall från fartyg som ligger i hamn genom kommunens försorg tas emot och forslas bort oljeavfall, toalettavfall. fast avfall och rester av andra skadliga ämnen som det är förbjudet att släppa ut enligt vattenföroreningslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen gäller dock inte sådant olje- eller kemikalieförorenat vatten som avses i 3 kap l ä och Zå vattenföroreningslagen.

Den första miljöskyddskonventionen var 1954 års oljeskyddskonvention. som ännu finns kvar men i förändrad form. Konventionen trädde i kraft 1958 och kommer att ersättas av en ny konvention som väntas träda i kraft 1983. Under 1970-talet har ytterligare konventioner tillkommit till skydd för den marina miljön. Inom ramen för de marina konventionerna sker vidare ett omfattande forskningssamarbete rörande havsfrågor.

Totalt finns det i dag sju miljöskyddskonventioner som berör havsområ- den runt Sverige.

Konventionen om förhindrande av havsförorening genom dumpning från

• Sida 62
•  Original

fartyg och luftfartyg (Oslokonventionen). Konventionen omfattar västeuro- peiska områden. Samtliga nordiska länder har ratificerat konventionen som trädde i kraft 1974. Den täcker Nordostatlanten och Nordsjön inklusive Skagerack och Kattegatt och omfattar också kuststaternas territorialhav. I konventionens bilaga I finns en förteckning över vilka ämnen som inte får dumpas, t ex klorerade kolväten, cancerogena ämnen, kvicksilver, kadmium och deras föreningar. I bilaga II anges ämnen som det krävs tillstånd av nationell myndighet för att dumpa. Hit hör t ex arsenik, bly, koppar, zink och cyanider. Inom konventionens ram arbetas bla på att införa regler för avfallsförbränning till havs, alternativa metoder för behandling av avfall och riktlinjer för dumpning av avloppsslam och muddermassor.

Konventionen om förhindrande av havsförorening tillföljd av dumpning av avfall (Londonkonventionen). Konventionen som trädde i kraft 1975 hade hösten 1981 ratificerats av 47 länder, däribland de nordiska länderna. Konventionen är global och täcker även havsstaternas territorialvatten. Till skillnad från Oslokonventionen omfattar Londonkonventionen också dump- ning av radioaktivt avfall. De miljöfarliga ämnen som regleras av konven- tionen är i stort sett desamma som i Oslokonventionen.

Havsföroreningskonventionen till förhindrande av förorening från fartyg med 1978 årss k MARPOL-protokoll. Havsföroreningskonventionen under- tecknades 1973 och har ännu inte trätt i kraft, främst på grund av tekniska problem med avseende på reglerna om kemikalier. 1978 antogs det 5 k MARPOL-protokollet som utvidgade konventionen med nya regler för att komma till rätta med olje- och kemikalieutsläpp från fartyg. Konventionen, numera kallad MARPOL 73/78, gäller avfall som uppstår under fartygets normala användning. I fem bilagor regleras utsläppen av de olika förore- ningarna: olja, kemikalier, toalettavfall etc. En viktig skillnad jämfört med oljeskyddskonventionen är att oljebestämmelserna även avser raffinerade produkter, 5 k lätta oljor.

När konventionen träderi kraft, vilket beräknas ske 1983, innebär det att samma utsläppsregler som gäller i Helsingforskonventionen (se nedan) tillämpas i Östersjöområdet också av fartyg från länder utanför området. Sverige ratificerade konventionen 1980.

Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingfors- konventionen). Helsingforskonventionen syftar till att förhindra och minska förorening av Östersjöområdet, vare sig föroreningarna kommer från land, fartyg eller annan föroreningskälla. Den grundläggande principen i konven- tionen är att länderna vidtar alla nödvändiga lagstiftningsåtgärder, adminis- trativa åtgärder etc för att förhindra och minska förorening samt för att skydda och förbättra den marina miljön i Östersjöområdet. Konventionen har undertecknats av samtliga sju Östersjöländer och trädde i kraft 1980. Den omfattar Östersjön, Bottniska viken, Finska viken, Bälten och Öresund samt havet upp till Göteborg. Konventionen gäller såväl det fria havet som ländernas territorialvatten. I bilagor upptas ämnen som är farliga och inte bör släppas ut (t ex DDT och PCB) samt de grupper av skadliga ämnen (t ex kvicksilver och kadmium) som endast får släppas ut efter tillstånd. Bestämmelserna om förorening från fartyg överensstämmer i allt väsentligt med reglerna för specialområden i MARPOL 73/78. Konventionen innehål- ler vidare regler om samarbete mellan strandstaterna vid bekämpning av

• Sida 63
•  Original

vattenföroreningar från fartyg, samt ett allmänt förbud mot dumpning. För närvarande pågår verksamhet inom flera arbetsgrupper: en maritim, en teknisk-vetenskaplig, en som behandlar bekämpningssamarbete samt en som behandlar trafikinformation. Vidare arbetar man inom ett gemensamt femårsprogram med att beskriva den nuvarande föroreningssituationen. De sju länderna har åtagit sig var sitt föroreningsämne. Åtagandet gäller att framlägga förslag till enhetliga normer och riktlinjer till ledning för den nationella tillståndsgivningen. Sverige svarar för kadmium.

Utöver de ovan genomgångna konventionerna finns också konventioner om förhindrande av havsförorening från landbaserade källor (Paris- konventionen), en överenskommelse mellan Sverige och Danmark för att skydda Öresund mot föroreningar och den nordiska miljökonventionen om miljöskadlig verksamhet samt överenskommelser om samarbete vid bekämpning av miljöskadliga utsläpp till havs.

Verkställigheten, samordningen och kontrollen av konventionerna hand- has som regel av ett sekretariat som är underställt en beslutande kommitté eller kommission med internationell sammansättning. Konventionerna är föremål för ständig revision, bl a på grund av nya observationer och nya mättekniska rön. I de flesta fall ligger svensk lagstiftning före de konven- tionstexter som antagits, vilket gjort det relativt lätt för Sverige att ratificera överenskommelserna. '

En arbetsgrupp med företrädare för kommunikations-, jordbruks- och kommundepartementen, sjöfartsverket och generaltullstyrelsen har nyligen föreslagit att en särskild vattenföroreningsavgift införs (DsK 198118). Vattenföroreningsavgiften borde, enligt arbetsgruppen, bli tillämplig i fråga om oljeföroreningar och tas ut på grundval av strikt ansvar. Detta skulle betyda att tullverkets kustbevakning kan ta ut avgift så snart man konstaterat att ett fartyg brutit mot reglerna, oberoende av om culpa-ansvar senare blir föremål för rättslig prövning.

3.6 Svavel i bränsle

Utsläpp av svaveloxider i luften bidrar till försurning av mark och vatten genom ökat nedfall av svavelföreningar. År 1968 antogs lagen (19681551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja som begränsade svavelhalten till högst 2,5 % från 1 juli 1969. 1970 sänktes svavelhalten i eldningsolja ytterligare. I Stockholms- och Göteborgsområdena får inte eldningsoljan innehålla mer än 1 % svavel. 1975 utvidgades förbudet mot att använda eldningsolja med mer än 1 % svavel till flera län i södra och västra Sverige där risken för försurning var särskilt stor. De nuvarande svenska bestämmelser- na rörande utsläpp av svavel från bl a förbränning av olja och kol grundar sig på lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. Lagen ersätter 1968 års lag. I . lagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter. Bestämmelserna återfinns i förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. 1977 infördes också möjligheter att ge statsbidrag till kalkning av sjöar som motåtgärd mot försurning.

För närvarande omfattas hela södra och mellersta Sverige upp till och med Uppsala, Västmanlands. Kopparbergs och Gävleborgs län: fr o m den 1

1Jfr miljöskyddslagen. lagen om hälso- och miljöfarliga varor. pro- duktkontrollagstiftning- en. lagen om åtgärder mot havsförorening från fartyg. lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Se bla Micha- nek. G: Svensk lagstift- ning om naturresurser och miljö. Stencil. Na- turresurs- och miljökom- mittén. 1980.

• Sida 64
•  Original

oktober 1982 också Västernorrlands län. Från och med den 1 oktober 1984 gäller förordningen i hela landet, dvs det blir förbjudet att förbränna eldningsolja med en svavelhalt överstigande 1 %. Detta motsvarar 0,24 g svavel per megajoule bränsle (g/MJ). Samma mängd gäller enligt nuvarande bestämmelser för kol, vilket motsvaras av ca 0,6 % svavel i kol. Från och med den 1 oktober 1984 gäller detta krav hela landet.

De svenska bestämmelserna är vid en internationell jämförelse att betrakta som långtgående i sin strävan att skydda miljön. Det kan bl a förklaras med att försurningseffekterna slagit igenom tidigare i Sverige än i flertalet andra länder på grund av den svenska markens försurningskänslig- het.

Svavelutsläppen är ett internationellt problem. Sverige har därför varit aktivt inom det internationella miljöskyddsarbetet. Till FN:s miljökonferens i Stockholm 1972 presenterade Sverige en rapport om försurningens orsaker, omfattning och följder. Rapporten gav till resultat att konferensen antog en principdeklaration vari sägs att stater är skyldiga att se till att verksamhet inom det egna landet inte orsakar miljöskadori andra länder. Rapporten har bl a följts upp av OECD som 1973 tog initiativet till en omfattande försurningsstudie med elva länder som aktiva medverkande i projektet. Sverige har också drivit på arbetet för mer konkreta internationella åtgärder och ratificerat konventionen om långväga gränsöverskridande luftförore- ningar från 1979, som utarbetats inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE).

Konventionen innebär att försurningsproblemen erkänns som ett allvarligt miljöproblem och att signatärstaterna åtar sig att vidta konkreta åtgärder för att begränsa och gradvis minska och förhindra långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Utformningen av dessa åtgärder skall förhandlas fram när konventionen trätti kraft. Konventionen innehåller även överenskommelser om ett omfattande internationellt informations- och forskningssamarbete.

I samband med behandlingen av regeringens proposition om riktlinjer för energipolitiken (prop 1980/81:90) beslöt riksdagen förorda ett högsta tillåtet utsläpp av 1 600 ton svavel per anläggning och år samt uttalade att man borde pröva om inte övergången till kol med högsta svavelhalt av ca 0,6 % kan ske senast år 1986.

Energiskattekommittén har föreslagit ett miljö- och energipolitiskt differentierat system för energibeskattning. Detta skulle innebära bl a en högre beskattning av olja och kol med höga svavelhalter använda som bränslen.

I regeringens proposition 1981/82:151 om åtgärder mot försurningen redovisas förslag till ytterligare insatser som syftar till att minska såväl utsläppen av försurande ämnen som till att begränsa de negativa effekterna av nedfallet av dessa ämnen. Förslagen kan delas in i nedanstående fem grupper:

1. Riktlinjer för ytterligare begränsningar av svavelutsläppen i Sverige.

2. Ekonomiskt stöd till investeringar för rökgasavsvavling.

3. Internationella insatser för att få till stånd minskade utsläpp av försurande ämnen i övriga länder i Europa.

4. Ökad satsning på kalkning av sjöar, vattendrag. mark och grundvatten

• Sida 65
•  Original

inom en statsbidragsram på 190 miljoner kr för de närmaste tre budgetåren. 5. Samordning av de svenska insatserna nationellt och internationellt.

Enligt propositionen bör möjligheterna att förbättra miljösituationen tas till vara när kol skall introduceras i Sverige. Riktlinjer för skärpta reningskrav vid förbränning av fossila bränslen redovisas. Riktlinjerna, som i första hand blir aktuella för nya koleldade anläggningar, utgår från de generella regler som nu finns i lagstiftningen om svavelhaltigt bränsle. Dessa regler innebär ett högsta tillåtet svavelutsläpp av 0,24 g svavel per megajoule bränsle, vilket motsvarar utsläppet från eldningsolja med 1,0 viktprocent svavel.

För nya större förbränningsanläggningar bör, enligt riktlinjerna i propo- sitionen, gälla att utsläppen inte får överstiga 0,1 g/MJ om det årliga totalutsläppet från anläggningen överstiger 800 ton svavel. För anläggningar som tas i drift efter utgången av år 1989 bör detta stränga krav enligt riktlinjerna gälla så snart en anläggning släpper ut mera än 600 ton svavel per år. Innebörden av de angivna kraven är att nya koleldade anläggningar inte får släppa ut mera än 800 respektive 600 ton svavel per år utan rökgasavsvavling eller andra likvärdiga åtgärder. För mindre koleldade anläggningar bör enligt riktlinjerna visst avsteg från nuvarande utsläppsbe- stämmelser kunna göras till och med år 1987 med hänsyn till svårigheterna att omedelbart tillförsäkra landet en försörjning av kol med tillräckligt låg svavelhalt.

För att underlätta introduktionen av teknik för rökgasavsvavling m m och genomförandet av oljeersättningsprogrammet läggs i propositionen fram förslag om statligt stöd för uppförande av avsvavlingsanläggningar.

Propositionen bifölls i riksdagen med undantag av riktlinjerna för ytterligare begränsningar av svavelutsläppen i Sverige som avslogs till förmån för vad som anförts i jordbruksutskottets betänkande. Där sägs att de riktlinjer som nu följs av koncessionsnämnden för miljöskydd vid faststäl- lande av reningskrav för större anläggningar börtillämpas även fortsättnings- vis fram till dess att pågående utredningsarbete (utredningen Kol—Hälsa- Miljö) redovisats och remissbehandlats.

3.7. Bilavgaser

År 1968 infördes krav på avgasrening. Mer än 4,5 volymprocent koloxid fick inte släppas ut från bensindrivna fordon vid tomgång. Året därefter infördes skärpta bestämmelser om blyhalten i bensin. Högst 0,7 gram bly fick finnas per liter bensin. År 1972 skärptes kraven ytterligare i en ny bilavgaskungö- relse. För bilar av 1976 års modell och senare krävs en rening som skall ge 60 — 70 % reducering av koloxid- och kolväteutsläppen och ca 45 % nedskärning av kväveoxidutsläppen. Från och med 1973 gäller även en begränsning av blyhalten till högst 0,4 gram per liter. År 1978 beslöt regeringen att blyhalten i regularbensin får uppgå till högst 0,15 gram per liter fr o m den 1 januari 1981. För premiumbensin gäller samma högsta blyhalt från den 1 april 1981.

År 1977 tillsattes bilavgaskommittén. Den har enligt direktiven och

• Sida 66
•  Original

tilläggsdirektiv (1979) följande huvuduppgifter:

att värdera hälso- och miljörisker från bilavgaser 111 att föreslå åtgärder mot bilavgaser och redovisa kostnader och andra

följdverkningar

att utarbeta ett program för forsknings- och utvecklingsarbete D att framlägga en tidsplan för övergång till helt blyfria motorbränslen i Sverige

[]

Bilavgaskommittén har i en lägesrapport (8) redovisat bakgrund och nuläge, frågor kommittén anser viktiga för slutbetänkandet, undersökningsprogram och behovet av kompletterande forskningsinsatser. Kommittén konstate- rade att trafikregleringar, ökad satsning på kollektivtrafik och skärpta krav på avgasrening på 5 — 15 år skulle kunna minska luftföroreningarna från biltrafiken. Innan man bestämmer sig för långsiktiga handlingsprogram bör man emellertid, enligt kommittén, veta mer om bl a effekterna av olika åtgärder. lett tvåårigt undersökningsprogram skall studier av hälsoeffekter. mätningar av luftkvaliteten, utsläpp från olika typer av bilar med olika avgasreningssystem och modeller för trafikplanering genomföras. Slutbetän- kande väntas under år 1983.

Två andra betänkanden med anknytning till dessa frågor avgavs 1979. Arbetsgruppen för blyfri bensin anförde i sitt betänkande (9) att sådan bensin kan införas den 1 januari 1983. Gruppen föreslog också en styravgift på 10 öre per liter för blyad bensin. Arbetsgruppen ansåg vidare att regeringen så snart som möjligt borde ta ställning till frågan om introduktion av alkoholhaltiga drivmedel. Det borde, enligt gruppen, föreskrivas att nya bilar fr o rn 1983 års modeller skall kunna drivas med blyfri bensin och fr o m 1985 års modeller med bränslen som innehåller metanol eller andra alkoholer.

Typbesiktningsutredningen framhöll att kontrollen av avgaskraven måste skärpas på bilar i trafik, eftersom en stor del av bilarna av de vanligaste modellerna inte klarade gällande gränsvärden för avgasutsläpp (10). En systematisk uppföljning och kontroll för nya bilar föreslogs komma till stånd vid särskilda teststationer.

En av de mest påtagliga bristerna i bilavgaskungörelsen (19791673) är enligt typbesiktningsutredningen att man inte närmare reglerat hur den uppföljande kontrollen skall ske av de bilar som med stöd av meddelat avgasgodkännande förs ut på marknaden.

För att komma till rätta med detta problem har naturvårdsverket den 24 juni 1981 infört preciserade bestämmelser för hur kontrollen av redan existerande utsläppsregler skall förbättras (11). Bestämmelserna innebär att stickprovskontroller skall göras på bilar som förts ut på marknaden. Finner man för många bilar av viss typ som inte klarar proven kan avgasgodkän- nandet för denna typ dras in. Beslutet har överklagats till regeringen som i ett delbeslut avslagit besvären men också beslutat att de nya reglerna blir obligatoriska först fr o m 1985 års modeller. Regeringen har överlämnat de nya reglerna för notifiering till bl a EG och EFTA.

• Sida 67
•  Original

3.8. Transport av farligt gods

Ett internationellt samarbete pågår rörande transport av farligt gods. Sverige har internationellt anpassade regler för inhemska sjö-, luft- och järnvägs- transporter. Dessa regler är samlade och avser alla varuslag. Föreskrifterna för inhemska vägtransporter återfinns däremot i skilda författningar beroende på varuslag. Dessa regler saknar ofta internationell anpassning. Sjöfartsverket, luftfartsverket och SJ har ansvaret för respektive sjö-, luft- och järnvägstransport. Frågor med anknytning till transport av farligt gods på väg handhas av de myndigheter som ansvarar för de olika varukatego- rierna. Den olikartade regleringen av transport av farligt gods, beroende på transportmedium och varuslag, samt uppdelningen av ansvaret mellan ett flertal myndigheter har medfört vissa svårigheter för myndigheter och andra berörda. Kommittén för transport av farligt gods har därför i sitt delbetänkande (12) lagt fram förslag till en lag om transport av farligt gods, till en ny myndighetsorganisation för landtransporterna samt förslag till en förbättrad tillsynsorganisation. Kommittén betonade vidare att skillnaderna mellan nationell och internationell reglering av transport av farligt gods bör utjämnas. Kommitténs författningsförslag avser en ramlag med de grundläggande principerna för all transport av farligt gods, oberoende av transport- och varuslag. Enligt förslaget bör flertalet föreskrifter för de olika transportsla- gen kunna kvarstå i skilda reglementen. Den föreslagna lagen om transport av farligt gods borde, enligt kommittén, kunna skapa en författningsmässig grund för regeringen eller de myndigheter regeringen utser att meddela internationellt anpassade föreskrifter. I fråga om organisation föreslogs att de arbetsuppgifter som i dag åvilar en rad olika myndigheter2 sammanförs till en nybildad enhet inom transportrå- det. Denna enhet skulle då få det samlade ansvaret för landtransport av farligt gods, visst ansvar för information om alla transportslag samt uppgift att verka för samordning mellan transportslagen. Ansvaret för tillsynen över sjö- och lufttransport borde, enligt kommittén, bli kvar hos sjö- respektive luftfartsverket. Tillsynsmyndigheter för land- transport av farligt gods borde bli yrkesinspektionen, tullmyndigheterna, polismyndigheterna, sprängämnesinspektionen, statens strålskyddsinstitut och statens kärnkraftsinspektion. Vidare föreslogs att en organisationskommitté ges i uppdrag att närmare utforma den nya myndighetsorganisationen för landtransport i enlighet med ZFrämst industriverket de principer som angivits i betänkandet. Denna kommitté är nu i arbete. och produktkontroll—_ Regeringen har efter lagrådsremiss lagt en proposition i riksdagen som i nämnde"; me," även] .. . .. ., .. . .. Viss utsträckning stral- allt Väsentligt forutom pa en punkt bygger pa utrednlngsforslaget. I skyddsinstitutet, kärn- propositionen föreslås till skillnad från utredningen att den nya myndigheten kraftsinspektionen och för landtransporter placeras hos sjöfartsverket. socialstyrelsen.

• Sida 68
•  Original

Referenser till I:3 1 Kungl. Maj:ts proposition 196928 med förslag till miljöskyddslag m m. Miljövårdsforskning. Del I, Forskningsområdet. Betänkande avgivet av 1964 års naturresurskommitté. SOU 1967:43. Miljövårdsforskning. Del II, Organisation och resurser. Betänkande avgivet av 1964 års naturresurskommitté. SOU 1967:44. Bättre miljöskydd I. Betänkande avgivet av miljöskyddsutredningen. SOU 1978:80. Miljökostnader — miljön i samhällsekonomin, kostnadsslag, kostnads- fördelning, styrmedel. Betänkande avgivet av utredningen om kostna- derna för miljövården. SOU 1978:43. Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Betänkande avgivet av miljö- kontrollutredningen. SOU 1972:31. Ny produktkontrollorganisation. Betänkande avgivet av kommittén för översyn av produktkontrollens organisation. DsJo 198014. Bilarna och luftföroreningarna. Lägesrapport avgiven av bilavgas- kommittén. SOU 1979:34. Bensin utan bly. Betänkande avgivet av arbetsgruppen för blyfri bensin. DsJo 1979:11. 10 Fordon i föreskrivet skick. Betänkande avgivet av typbesiktnings—

utredningen. DsK 11 Kungörelsen om avgasrening m m för bensindrivna bilar. Naturvårds-

verkets författningssamling 19813. 12 Säkrare transport av farligt gods. Delbetänkande avgivet av kommittén

för transport av farligt gods. DsK 1980:10.

• Sida 69
•  Original

I:4 Den svenska naturvårdslagstiftningen

4.1 Inledning

Sedan länge har i vårt land funnits lagar och författningar som har haft till syfte att skydda naturen mot alltför hårdhänta ingrepp från människans sida. Exempel på sådana äldre bestämmelser återfinns på jaktens, fiskets och skogshushållningens och bergshanteringens områden. Gemensamt för dem alla är emellertid att de hade en ekonomisk bakgrund. Genom en klok hushållning skulle naturtillgångarna bevaras för framtiden och inte utsättas för kortsynt skövling.

En naturvårdslagstiftning i egentlig mening växte fram först under 1900-talet. Den första naturskyddslagstiftningen var lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmärkens fredande och lagen samma dag angående nationalparker. Dessa lagar var i huvudsak inriktade på att skydda (fridlysa) vissa växt- och djurarter och andra naturföremål samt att bevara orörd natur i vissa avgränsade områden som var intressanta från vetenskaplig och estetisk synpunkt. Däremot gav denna lagstiftning inte något skydd för naturen och landskapet i allmänhet. Flertalet av landets nationalparker har avsatts med stöd av 1909 års lag om nationalparker och har tillkommit före 1945.

Urbaniseringen, bilismens genombrott, förändringen av jord- och skogs- bruk samt vattenkraftsutbyggnaden under seklets första hälft förde med sig omfattande ingrepp i naturmiljön och stor påverkan på naturen. I takt med denna påverkan ökade intresset för skyddet av landskap och natur. Genom särskilda organ och bestämmelser i lagar, som inte var primärt inriktade på naturvård, försökte man tillgodose naturvårdssynpunkter på i första hand landskapsvårdens område.

I byggnadslagstiftningen, byggnadslagen (1947z385 omtryckt 1981:872) och byggnadsstadgan (1959:612 omtryckt 1981:873) infördes bestämmelser, genom vilka tillstånd i stor utsträckning kom att krävas för ingrepp i naturen genom bebyggelse. Genom bestämmelser i lokala ordningsstadgor och byggnadsordningar förhindrades vidare förfulande skyltning och affischering i det fria. Även i andra lagar och författningar, exempelvis vatten- och väglagstiftningen, infördes bestämmelser av betydelse för skyddet av naturmiljön.

Det växande intresse från allmänhetens sida av att utnyttja naturen för rekreation och friluftsliv medförde även krav på en mera socialt inriktad naturvård. Genom tillkomsten av naturskyddslagen (19521688), men framför allt genom den nya strandlagen (1952z382), som ersatte en provisorisk

• Sida 70
•  Original

strandskyddslag från 1950, erhöll också naturvårdslagstiftningen en vidgad social funktion. Strandlagen innebar att tillståndsplikt för bostadshus infördes inom vissa strandområden varigenom allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv bättre kunde tillgodoses. Vidare infördes genom naturskyddslagen ett nytt institut, naturpark, som syftade till att för fritidsändamål bevara områden som var särskilt ägnade att bereda befolk- ningen rekreation och avkoppling.

Genom att 1952 års lagstiftning visade sig ge begränsat resultat blev kraven på en genomgripande revidering av naturskyddslagstiftningen och inrättande av en särskild statlig naturvårdsmyndighet allt starkare. Av den anledningen tillsattes 1960 års naturvårdsutredning. I sitt betänkande (1) framhöll utredningen behovet av en aktivare insats på naturvårdens område från samhällets sida. I detta syfte framlade utredningen förslag om en ny naturvårdslag, en ny naturvårdsorganisation samt förslag om finansieringen av naturvårdsarbetet.

På grundval av naturvårdsutredningens förslag antog statsmakterna 1963 ett principprogram med riktlinjer för den framtida naturvårdsverksamheten. I proposition 1963z71 angående riktlinjer och organisation för naturvårds- verksamheten m m underströk departementschefen att det med hänsyn till utvecklingen på skilda områden av samhällslivet framstår som synnerligen angeläget att dels söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen, dels att se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer. Departemenschefen uttalade därvid att det endast genom en aktiv naturvårdspolitik från samhällets sida torde vara möjligt att åstadkomma den på lång sikt bästa hushållningen med naturvärdena. På grund av de framträdande brister som utredningen påvisat i fråga om naturvården ansåg departementschefen liksom utredningen att det krävdes en högst väsentlig intensifiering av det allmännas insatser på naturvårdens område. Han anförde vidare bl a följande:

Utredningen har som benämning på samhällets olika åtgärder i sammanhanget använt beteckningen naturvård i stället för naturskydd, som är den hittills vanligaste termen. Jag ansluter mig helt till denna utredningens terminologi. Enligt min mening är nämligen ordet skydd knappast en lämplig benämning på de aktiva åtgärder i fråga om naturens användning, som bör ingå i samhällets insatser på området. Härutöver vill jag understryka betydelsen för naturvården av en ingående kännedom om de biologiska sammanhangen i naturen.

Vad gäller syftet med naturvårdspolitiken betonar utredningen främst vikten av att jämsides med bevarandet av vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden tillgodose det ur social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. Liksom utredningen anser jag att de åtgärder som erfordras för att naturen alltjämt skall kunna användas som en källa till rekreation för den stora allmänheten måste vara ett utomordentligt viktigt inslag i naturvårdspolitiken. Denna sociala sida av naturvården bör därför, såsom redan i viss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jämställas med den kulturellt och vetenskapligt betonade sidan. I likhet med utredningen år jag också av den uppfattningen att det vid en lämplig avvägning ej behöver uppkomma några motsättningar av betydelse mellan dessa båda sidor av naturvården.

Utöver de angivna uppgifterna för naturvården bör denna syfta till att naturvårds- intresset beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering för

• Sida 71
•  Original

skilda ändamål. Tillsammantagna utgör dessa funktioner de uppgifter, som bör ingå i förvaltningen på naturvårdens område.

Utredningen har därefter närmare utvecklat vilka åtgärder som i dagens läge bör vidtas inom naturvården. Härvid betonar utredningen till en början behovet av att säkerställa vissa landskapsmiljöer. I princip bör eftersträvas att samtidigt tillgodose den kulturella och den sociala sidan av naturvården. Enligt utredningens uppfattning bör ur vetenskaplig och kulturell synpunkt säkerställas områden i sådan omfattning att de tillsammans skall kunna anses representativa för svensk natur och det svenska odlingslandskapet. För att detta skall kunna ske fordras en betydande komplettering av det nuvarande beståndet av sådana objekt. Det stora behovet av områden för rekreation och friluftsliv anser utredningen bör tillgodoses i sådan utsträckning att allmänheten ges valmöjligheter. Med hänsyn härtill understryker utredningen att sammanhanget mellan befolkningskoncentration och behovet av friluftsområden gör att uppmärksamheten i första hand bör ägnas åt sådana områden i södra och mellersta Sveriges tätbefolkade regioner. Utredningen framhåller också angelägenheten av att en avvägning sker mellan markutnyttjandet för naturområden och för fritidsbebyg- gelse, vars syfte ju också är att bereda tillfälle till rekreation i naturmiljö.

Vid sidan av säkerställandet av naturområden utgör enligt utredningen landskaps— vården ett viktigt arbetsfält. De angelägnaste uppgifterna på detta område anser utredningen vara viss kontroll av bebyggelse, kontroll av vissa arbetsföretagi naturen — särskilt täktverksamheten och bilskrotningsföretagen — samt åtgärder i fråga om utomhusreklam.

Utredningen framhåller att det skisserade programmet för naturvården bör grundas på en kartläggning av de nuvarande förhållandena. Härefter bör en planering ske med syfte att bland annat få till stånd en riksomfattande översiktlig plan till ledning för naturvårdsverksamheten.

Slutligen pekar utredningen i detta sammanhang på angelägenheten av att alla medborgare genom upplysningsverksamhet kommer till insikt om den enskilda människans ansvar vid vistelse i naturen.

Det här i korthet återgivna principprogrammet för naturvårdsarbetets inriktning har i huvudsak biträtts av de flesta remissinstanserna. För egen del anser jag programmet vara väl ägnat att ligga till grund för den intensifiering av det allmännas insatser i fråga om naturvården, som jag redan uttalat mig för. Särskilt vill jag framhålla vikten av att avsätta tillräckliga områden för rekreation och friluftsliv. Högst angeläget anser jag härutöver vara att den särskilda strandregleringen effektivt upprätthålls i enlighet med strandlagens syfte så att allmänhetens tillträde till landets kuster och sjöstränder inte hindras av okontrollerad bebyggelse. Vidare är det enligt min mening önskvärt att åtgärder vidtas för att hindra att landskapet förfulas genom olämpligt placerad eller utformad bebyggelse. Samtidigt bör tillses att täktverksamheten såvitt möjligt lokaliseras och bedrivs så att den inte spolierar oersättliga naturvärden. Slutligen fäster jag stor vikt vid att den tilltagande nedskräpningen med avfallsprodukter av olika slag kan bringas att upphöra. Det gäller härvid bland annat att skapa en större ansvarskänsla hos dem som vistas i naturen. Enligt min mening är detta en betydelsefull uppgift för den upplysningsverksamhet, som utredningen förordat i sitt principprogram . '

1963 års beslut innebar dessutom en betydande utbyggnad av naturvårdsor— ganisationen. Huvudansvaret för det regionala naturvårdsarbetet lades på länsstyrelsen som fick de flesta beslutsfunktionerna inom naturvården. Dessutom erhöll länsstyrelsen ansvaret för huvuddelen av den regionala inventerings- och planeringsverksamheten. Som central förvaltningsmyndig-

1Förutom dessa riktlinjer för naturvårdsarbetet bör även uppmärksam- mas de av riksdagen 1972 antagna riktlinjerna för fysisk riksplanering (se I:2.5).

• Sida 72
•  Original

het inrättades statens naturvårdsnämnd, som 1967 inordnades i den nya myndigheten statens naturvårdsverk. I beslutet fastslogs vidare att naturvår- den även var en kommunal angelägenhet.

I praktiken innebar denna fördelning av arbetsuppgifterna en sektoriell organisation bestående av statens naturvårdsnämnd (den nuvarande natur- vårdsbyrån inom statens naturvårdsverk), en naturvårdsintendent vid varje länsstyrelse (allmän naturvård inom de nuvarande naturvårdsenheterna) samt en på kommunal nivå svagt förankrad naturvård. Huvuddelen av det praktiska arbetet förlades till länsstyrelserna. Ansvaret för fördelning av anslagen, ersättning till markägare och markförvärv för naturvårdsändamål m m lades på statens naturvårdsnämnd. I fråga om kommunerna uttalades att dessa borde engagera sig ekonomiskt för att skaffa sina invånare tillgång till naturområden för rekreation och friluftsliv samt medverka i strandskyd- det och landskapsvärden.

På grundval av 1963 års beslut om allmänna riktlinjer för naturvården antog riksdagen 1964 förslaget till ny naturvårdslag (prop 1964zl48) som ersatte naturskyddslagen, strandlagen och vissa regler i byggnadslagen. De materiella nyheterna var främst det nya institutet naturreservat som skulle användas både för att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden och för att tillgodose behovet av mark för allmänhetens friluftsliv. Vidare skärptes strandskyddsbestämmelserna och allmänt till- ståndstvång infördes för täkt av sten, grus, sand och lera. Ett institut, landskapsskyddsområde, tillkom för att ge möjlighet till skydd av estetiskt värdefulla miljöer.

I det följande lämnas en översiktlig redovisning av naturvårdslagstiftning- en och de lagar och författningar i övrigt som är av intresse i detta sammanhang.

4.2 Naturvårdslagen (NVL)

Naturvårdslagen (19641822) trädde i kraft den 1 januari 1965. Lagen tar sikte på att skydda naturen som rekreationsmiljö, dess skönhetsvården och dess värden från vetenskaplig och kulturell synpunkt.

Vid sidan av främst miljöskyddslagen (ML) utgör NVL en del av den centrala miljölagstiftningen. I förhållande till ML, som trädde i kraft 1969 (se I:3), är dock möjligheterna att med naturvårdslagens instrument skydda miljön mera begränsade. Med ML kan man komma åt åtgärder som medför vatten- och luftföroreningar och andra immissioner i omgivningen och som kan utgöra ett direkt hot mot människors hälsa och egendom. NVL inriktar sig däremot främst på sådana åtgärder av en fastighetsägare som i stort sett får verkan bara på hans egen fastighet.

En fastighetsägare eller nyttjare av mark har också större möjligheter att hävda sina intressen enligt NVL än enligt ML. Om han enligt NVL förbjuds att bedriva viss verksamhet kan han i flertalet fall — i motsats till vad som gäller enligt ML — få ersättning av staten för den förlust han lider genom förbudet.

NVL har emellertid successivt skärpts. Sålunda ändrades ersättningsbe- stämmelserna på ett genomgripande sätt under åren 1972 och 1973.

• Sida 73
•  Original

Ändringarna innebär bl a att den tidigare ersättningsrätten i anledning av vägrad dispens från strandskyddet och vid vägran av tillstånd till täkt upphävts. Vidare gäller som princip att ersättning utgår endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om mark tas i anspråk. Vad denna ersättningsprincip närmare innebär framgår av departementschefens utta- lande i proposition angående den fysiska riksplaneringen (1972:111, bil 2, s 334).

År 1974 beslutade riksdagen om ytterligare ändringar i bl a naturvårdsla- gen. Lagändringarna anslöt i huvudsak till förslag som framlagts i natur- vårdskommitténs betänkande (2). En viktig nyhet var att allemansrätten stärktes genom att generellt strandskydd infördes för land- och vattenområ- det vid i princip alla stränder intill 100 m från strandlinjen. Vidare utvidgades tillståndstvånget för täkt att även omfatta matjord, torv och andra jordarter. Dessutom tillkom institutet naturvårdsområde, vilket ersatte det tidigare s k landskapsskyddsförordnandet. Genom proposition (1974:166) infördes ock- så en regel i skogsvårdslagen om hänsyn till naturvården.

I förarbetena till prop 1974:166 framhölls att samhällsutvecklingen bör ges en långsiktig inriktning i linje med vad som från ekologiska utgångspunkter ter sig rationellt i ett längre perspektiv. Departementschefen anförde i det sammanhanget bl a följande (prop 1974:166):

På mindre än ett århundrande har utvecklingen gett människan tidigare oanade möjligheter att bruka naturens krafter och förfoga över dess tillgångar. Industrialise- ringen och befolkningsomflyttningen är i vårt land de mest framträdande yttre tecknen på den omvandling som skett. Vår tillvaro har i grunden förändrats. Den materiella standarden har ökat kraftigt. Men samtidigt har miljövärden förstörts. I dag framstår en god miljö i allt högre grad som en väsentlig del av vår totala levnadsstandard. Därför måste omtanke om miljövärdena ständigt påverka utvecklingen och bli en utgångs— punkt för samhällets handlande på skilda områden. Målet för miljöpolitiken är att skapa ett sådant samhälle för dagens och morgondagens människor att var och ens berättigade krav på en god livsmiljö kan tillgodoses. Att ge envar en livsvänlig och livsduglig miljö är liktydigt med höjd levnadsstandard och rättvisare fördelning av våra resurser.

Planeringen av miljöpolitiken måste sättas in som ett led i en totalplanering av hela samhället. Snävt ekonomiska hänsyn får inte tillåtas bli styrande för utvecklingen.

Naturen är en grundläggande del av vår miljö. Sedan urminnes tid gäller i vårt land förhållandet att naturen skall vara tillgänglig för alla. I detta ligger ett stort värde men också ett stort ansvar, i första hand för den som äger marken, att vårda och sköta den på ett sådant sätt att den kan utnyttjas både av nuvarande och kommande generationer. Men det åvilar också den som utnyttjar marken för rekreation och friluftsliv att visa omsorg och hänsyn till markens känslighet. Utgångspunkten för handlandet måste vara hänsyn till naturresurser och naturmiljö. Ingen har rätt att handla på ett sådant sätt att oersättliga naturvärden förstörs. Därför måste samhällets inflytande över utnyttjandet av våra naturresurser stärkas. Det sker bl a genom lagstiftning. För att bli ett verkningsfullt medel i strävandena att åstadkomma en livsvänlig miljö är alla måste lagstiftningen ständigt anpassas till aktuella förhållan— den . . .

Huvudprinciperna bakom lagen kommer också till uttryck i 1 & som har följande lydelse:

• Sida 74
•  Original

Naturen är en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten.

Envar skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Kan vid arbetsföretag eller eljest skada å naturen ej undvikas, skola de åtgärder vidtagas som behövas för att begränsa eller motverka skadan.

De centrala bestämmelserna i NVL kan indelasi vissa huvudgrupper. Först kan nämnas de bestämmelser som gör det möjligt att genom olika slag av områdesskydd tillgodose naturvårdsintresset. En annan grupp tar sikte på att särskilt skydda friluftslivet. Vidare finns särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön. Slutligen bör också nämnas de bestämmelser som finns till skydd mot nedskräpning.

4.2.1 Olika former av områdesskydd

Den första typ av speciella naturskyddsområden som behandlas i NVL är nationalpark. Syftet med nationalpark är att bevara ett större sammanhäng- ande område av en viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Avsikten är sålunda främst att tillgodose den vetenskapligt- kulturella naturvården. Området står dock öppet för alla men vanligen finns föreskrifter med restriktioner som bl a inskränker allmänhetens rörelsefri- het. Endast mark som ägs av staten kan avsättas till nationalpark. För att bilda nationalpark kan ett område exproprieras. Av landets yta har omkring 1,3 % avsatts som nationalpark, praktiskt taget helt inom fjällvärlden.

En annan typ av områdesskydd som är av stort intresse är naturreservat. Länsstyrelsen kan förklara ett område, oavsett om det är i allmän eller enskild ägo, som naturreservat om det bör särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller annars märkliga beskaffenhet. Men skälet för att avsätta ett område till naturreservat kan också vara att området är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Ett naturreservat kan alltså inrättas med hänsyn till såväl den kulturella som den sociala naturvårdens behov.

I beslutet om naturreservat skall anges de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten som behövs för att trygga ändamålet med reservatet. Som exempel på skyddsföreskrifter kan nämnas förbud mot bebyggelse, täktverksamhet, avverkning och användning av bekämpningsmedel. Läns- styrelsen kan också förplikta ägaren av marken att tåla intrång genom att vägar, parkeringsplatser och vandringsleder anläggs inom området eller att gallring, röjning eller liknande åtgärder företas eller att allmänheten bereds tillträde till mark inom området där de annars inte skulle få ta sig fram utan lov. Allmänhetens rörelsefrihet kan emellertid också inskränkas genom föreskrifter om exempelvis förbud att tälta och köra bil.

Som tidigare berörts kan fastighetsägaren få ersättning av staten om reservatsförordandet medför sådana inskränkningar i hans förfoganderätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning utgår följaktligen inte om han hindras att ändra markens användning eller om den pågående markanvändningen endast försvåras i begränsad utsträckning. Om reservats- föreskrifterna medför synnerligt men vid användningen kan fastighetsägaren i stället kräva att få fastigheten inlöst. Omkring 1,5 % av landets yta är för

• Sida 75
•  Original

närvarande naturreservat. Bestämmelserna för naturreservaten varierar beroende på syftet. Avgörande för ett naturreservats betydelse är således inte bara storleken utan också bestämmelserna.

En annan typ av områdesskydd är naturvårdsområde. Detta institut har likheter med naturreservatet men är avsett att användas för att bevara naturmiljön i fall där skyddsbehovet är mindre intensivt och kan tillgodoses genom vård- och kontrollåtgärder som vanligen kan förenas med ett normalt jord- och skogsbruk. Avsikten är att naturvårdsområde skall kunna bildas utan att ersättning till fastighetsägaren skall utgå. Är behövliga åtgärder så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras får följaktligen området inte avsättas till naturvårdsområde. Då skall området i stället avsättas som naturreservat.

I fråga om möjligheterna att meddela bla föreskrifter för områdets användning skall motsvarande bestämmelser som gäller för naturreservat tillämpas.

I förarbetena till lagen uttalas att institutet naturvårdsområde bör komma till användning särskilt för att skydda naturmiljön i närheten av tätorter.

I detta sammanhang kan också nämnas möjligheten att fridlysa enstaka föremål som naturminne. Ett märkligt naturföremål jämte ett område omkring föremålet kan fridlysas om det finns starka vetenskapliga eller estetiska skäl för det.

4.2.2 Skydd för friluftslivet

Friluftsintresset kan skyddas genom att ett område avsätts som naturreservat eller naturvårdsområde. I NVL finns emellertid vissa bestämmelser som syftar till att skydda friluftslivet mera generellt.

Bestämmelserna om s k strandskydd avser att trygga allmänhetens möjligheter enligt allemansrättsliga grundsatser att bada och idka friluftsliv inom strandområden. Syftet med dessa bestämmelser är alltså att hindra att allemansrätten inskränks på strandområden genom fritidsbebyggelse och andra anläggningar. Lagens regler öppnar emellertid inte några nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv och innebär således inte någon utvidgning av allemansrätten.

Numera gäller 5 k generellt strandskydd vilket betyder att skyddet i princip omfattar land- och vattenområde vid alla stränder som är av betydelse för allmänhetens friluftsliv intill 100 m från strandlinjen eller när det behövs 300 m från strandlinjen.

Förordnande om strandskydd innebär i princip att byggnadsförbud råder inom Skyddsområdet. Om särskilda skäl föreligger får emellertid länsstyrel- sen meddela undantag från byggnadsförbudet. Länsstyrelsen kan också meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom ett strand- skyddsområde, exempelvis om uppställning av husvagnar och ankring av båtar.

I naturvårdslagen finns även andra bestämmelser som har till syfte att stärka allemansrätten. En sådan bestämmelse berör möjligheterna till s k stängselgenombrott. Om ett stängsel hindrar eller försvårar allmänhetens tillträde till ett område, ”som är av betydelse för friluftslivet”, och på detta

• Sida 76
•  Original

sätt inskränker allemansrätten, kan den som håller stängslet föreläggas att anordna grind eller passage. Om emellertid syftet uppenbarligen har varit att utestänga allmänheten, kan markägaren föreläggas att riva stängslet.

I detta sammanhang bör också nämnas den bestämmelse som innebär att privata förbudsskyltar som syftar till att hålla allmänheten borta från områden som omfattas av allemansrätten inte får sättas upp utan tillstånd.

4.2.3 Skydd för naturmiljön

Bestämmelserna om skydd av naturmiljön skall kunna användas för att skydda inte bara landskapets utseende utan naturmiljön i dess helhet, inbegripet kultur- och odlingslandskapet och även havsmiljön. Ifrågavaran- de bestämmelser bör alltså kunna användas för att bevara ett visst önskvärt tillstånd i naturen, tex ett fjäll- eller hedlandskap eller ett öppet odlings- landskap.

Idet föregående har redan nämnts att instituten nationalpark, naturreser- vat, naturvårdsområde och naturminne kan användas för att skydda naturmiljön.

Därutöver finns vissa bestämmelser som syftar till att skydda naturmiljön mot främst arbetsföretag av olika slag. Vid bedömningen av dessa arbetsfö- retag skall hänsyn tas till deras inverkan på landskapsbilden i stort. Men även andra hänsyn än landskapets utseende kan påverka bedömningen, exempel- vis behovet av att skydda ett område med hänsyn till dess flora eller fauna eller därför att exempelvis täkt skulle kunna förstöra ett livligt frekventerat strövområde.

Den viktigaste bestämmelsen innebär att länsstyrelsens tillstånd krävs för täkt av grus, sten, sand, lera, torv, matjord eller annan jordart. Husbehovs- täkter är dock undantagna från tillståndstvånget. Inte heller behövs tillstånd enligt NVL om tillstånd till täkten lämnats enligt vattenlagen (1918:523) eller lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tillståndet kan förenas med de villkor som behövs för att begränsa skadorna på naturmiljön. Riksdagen antogi december 1982 proposition 1981/82:220, som innebär en skärpning av tillståndsprövningen av täkter. Sökanden skall i fortsättningen kunna åläggas skyldighet att bl a lägga fram utredning som belyser behovet av täkten. Om behovet att ta en viss täkt i anspråk inte kan styrkas är det meningen att täktansökningen skall kunna avslås.

När det gäller andra arbetsföretag som innebär att naturmiljön ändras väsentligt föreskrivs i NVL att samråd skall ske med länsstyrelsen innan företaget sätts i gång. För vissa slag av företag gäller enligt naturvårdsför— ordningen (1976:484) obligatorisk samrådsskyldighet. I detta sammanhang kan nämnas att genom den nämnda propositionen 1981/82:220 antogs ett allmänt tillståndstvång för uppförande av vilthägn på områden där allmän— heten får färdas fritt.

Till skydd för naturmiljön ger även lagen möjlighet att ingripa mot de störningar i landskapsbilden som reklamtavlor och liknande anordningar utgör.

Dessutom bör de bestämmelser uppmärksammas som finns till skydd för växt- och djurarter. Enligt NVL kan en växart, som kan befaras försvinna

• Sida 77
•  Original

eller utsättas för plundring, fridlysas genom att förbud meddelas mot att arten borttages eller skadas där den växer vilt. Lagen ger också möjlighet att skydda faunan. Ifråga om fridlysning av vissa djurarter ger dock NVL endast begränsade möjligheter till skydd. De centrala bestämmelserna om fridlys- ning av djur återfinns i stället i jakt- och fiskelagstiftningen (se I:4.3).

4.2.4 Skydd mot nedskräpning

I naturvårdslagen finns även en bestämmelse som stadgar ett allmänt förbud mot nedskräpning på alla områden, både i naturen och vid bebyggelse. Förutom att den som skräpar ned i princip är underkastad straffansvar kan hälsovårdsnämnden förelägga honom att städa upp efter sig.

4.3 Jakt— och fiskelagstiftningen

När det gäller skyddet av faunan hänvisar NVL i väsentlig utsträckning till de bestämmelser som finns i jakt- och fiskelagstiftningen. Den bestämmelse om fridlysning av djurart som finns i NVL får i stort sett betydelse för kräldjur, insekter och andra lägre stående djurarter. Däggdjur, fåglar, fiskar och vissa andra vattendjur skyddas av de bestämmelser om fridlysning, jaktvård m in som finns i främst jaktstadgan (1938:279 omtryckt 1981:678) och fiskeriför— ordningen (1982:126).

Om djurlivet inom ett visst område behöver skydd utöver fridlysning enligt jaktlagstiftningen kan länsstyrelsen med stöd av NVL meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Ett mera långtgående skydd för djurlivet kan vidare uppnås genom bildande av naturreservat eller naturvårdsområde.

NVL ger också möjlighet att kontrollera eller förhindra utplantering av olämpliga eller för vår fauna främmande djurarter.

4.4 Terrängkörningslagen

Syftet med terrängkörningslagen (1975: 1313) är främst att skydda naturmil- jön. Lagen förbjuderi princip körning med terrängfordon och motorfordon i hela landet på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog. Med stöd av lagen har regeringen i terrängkörningsförordningen (1978z594) dessutom förbjudit terrängkörning inom vissa delar av fjällområdet. Förbudet är dock inte undantagslöst. Det finns flera undantag från förbudet när det gäller körning i bla räddningstjänst eller näringsutövning.

Länsstyrelsen har dessutom möjlighet att lokalt för visst område meddela förbud mot terrängkörning eller meddela villkor för sådan körning om det behövs från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt.

På regeringens uppdrag sker för närvarande inom naturvårdsverket en utvärdering av terrängkörningslagen.

• Sida 78
•  Original

4.5 Bokskogslagen

Bokskogslagen (19742434) syftar till att skydda de boksskogar som finns kvar och som är av värde från naturvårdssynpunkt. Lagen skall ses mot bakgrund av att boksskogarna under senare decennier i stor utsträckning avverkats och ersatts av granskog. I princip krävs tillstånd av länsstyrelsen för att få avverka bokskog. Tillstånd fordras även för att efter avverkningen få vidta åtgärder för återväxt av annat trädslag än bok.

I likhet med vad som gäller enligt NVL utgår ersättning till innehavare av skog om ett beslut enligt boksskogslagen innebär att pågående markanvänd- ning avsevärt försvåras. En viktig begränsning i bokskogslagen är emellertid att omföring av bokskog till barrskog räknas som en ändrad markanvänd- ning. Om en sådan omföring inte tillåts utgår därför inte heller någon ersättning. Endast om ett rationellt bokskogsbruk avsevärt försvåras utgår

ersättning.

4.6 Övrig lagstiftning som berör naturvården

Utöver de lagar och författningar som primärt syftar till att skydda naturmiljön finns åtskilliga bestämmelser i annan lagstiftning som har tillkommit i naturvårdens intresse.

Som exempel kan nämnas skogsvårdslagen (1979:429) som främst tar sikte på att säkerställa en uthållig produktion av virke. Skogsbruket innebär emellertid ofta en väsentlig påverkan på naturmiljön. inte minst vad avser allmänhetens möjligheter att utnyttja skogsmarken för rekreation och friluftsliv. I skogsvårdslagen och dess följdförfattningar finns därför flera bestämmelser om helt eller delvis tillkommit för att skydda naturen vid skogens skötsel. Som en allmän princip anges sålunda i lagens inledande bestämmelser att skogsbruket är skyldigt att ta hänsyn till naturvårdens intressen. Vidare är skogsägarna skyldiga att underrätta Skogsvårdsstyrelsen om alla planerade slutavverkningar. varigenom myndigheterna får möjlighet att innan avverkningen sker meddela erforderliga föreskrifter om bla naturvårdshänsyn. I Skogsvårdslagstiftningen finns också föreskrifter om bl a hyggens storlek och form, beståndsanläggning, kvarlämnade av träd och buskar samt i fråga om skogsbilvägars sträckning.

Skogsvårdslagens hänsynsregler skall betraktas som minimikrav, som skogsbruket under alla omständigheter måste uppfylla. Utgångspunkten är att dessa regler skall kunna förenas med ett rationellt skogsbruk. Om skyddsintresset kräver andra eller strängare föreskrifter får i stället NVL:s bestämmelser tillämpas. För vissa åtgärder i skogsbruket är NVLzs bestämmelser om samråd aktuella. När det gäller hyggesplöjning och våtmarksdikning är samrådet obligatoriskt. I fråga om områden som är av särskilt värde för friluftslivet eller den vetenskapliga naturvården. exempel- vis tätortsnära skogsområden, kan föreskrifter meddelas genom förordnande om naturvårdsområde eller naturreservat.

Byggnadslagen (1947:385 omtryckt 1981:872) reglerar planeringen av bebyggelsen i stort, medan byggnadsstadgan (1959:61 omtryckt 1981:873) reglerar detaljerna. Många bestämmelser berör naturvården, men det som

• Sida 79
•  Original

varit av störst betydelse under senare år är den kommunala översiktliga planeringen.

Vattenlagen (1918:523) innehåller flera från naturvårdssynpunkt betydel- sefulla bestämmelser. Som en allmän regel gäller att byggande i vatten i princip inte får ske om det därigenom skulle uppstå sådan bestående ändring av naturförhållandena att väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. I detta samman- hang kan även nämnas regeringens befogenhet att pröva företag enligt vattenlagen för att tillgodose behovet av allmän planering.

För närvarande behandlas förslag till en ny vattenlag (prop 1981/82:130). Förslaget, som bygger på principerna i gällande rätt, innehåller flera ändringar, bl a föreslås de detaljerade tillåtlighetsreglerna bli ersatta med mer allmänt hållna regler som skall ge möjlighet till en samlad bedömning av vattenföretags lämplighet från allmän synpunkt.

Lagen ( I 966.31 4 ) om kontinentalsockeln reglerar utvinningen av naturtill- gångar på kontinentalsockeln. Tillstånd fordras således enligt lagen för täkt av sand, grus eller sten inom allmänt vattenområde i havet. Tillståndet förenas med de föreskrifter som behövs med hänsyn till naturvården eller andra allmänna intressen.

Även väglagen (1971:948) och vägkungörelsen (1971:954) innehåller föreskrifter som innebär att bl a naturvårdsintresset skall beaktas vid byggande av väg.

I detta sammanhang skall även nämnas lagen (1942:350 omtryckt 1976.'442) om fornminnen trots att lagen närmast tar sikte på vård av kulturminnen. De restriktioner som lagen föreskriver om bl a enskilda markägares möjligheter att förändra eller ta bort fasta fornlämningar innebär nämligen ofta ett skydd även för naturmiljön.

Referenser till I:4

1 Naturen och samhället. Betänkande avgivet av 1960 års naturvårds- utredning. SOU 1962:36. 2 Strandskydd, landskapsskydd, förvaltning. Betänkande avgivet av natur- vårdskommittén. Ds Jo 197411.

• Sida 80
•  Original

'( .. .flnl. iiu'...

tåg,: tara" = = vara || . jiläii'ijj' .:].r VH äkt lit-:|” :::rfrtffl '” lidit-lll- Blå).

Säf-i . F 'lliw

a_i 74332

• Sida 81
•  Original

I:5 Styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Tidigare har redogjorts för de målsättningar som funnits inom centrala delar av naturresurs- och miljöområdet såsom dessa kommer till uttryck i utredningar, riksdagsbeslut och lagstiftning. Avsikten har inte varit att ge en heltäckande bild utan snarare att genom exempel visa hur politikens målsättningar vuxit fram för ett antal verksamheter inom området. I kapitel I:2, Naturresurspolitik i Sverige, behandlas således jordbruk, skogsbruk, mineralutvinning och den fysiska riksplaneringen ingående. Den svenska miljöskyddslagstiftningen redovisas i kapitel I:3 och naturvårdslagstiftningen i I:4. I detta kapitel kompletteras dessa exempel med en kort översikt över naturresurs- och miljöområdet vad gäller lagstiftningen, myndighetsorgani— sationen samt olika myndigheters uppgifter. Kapitlet "avslutas med en översikt över styrmedel som används inom naturresurs- och miljöområdet, vilket utgör underlag för medelsavsnittet längre fram i betänkandet.

Det bör påpekas här att det i första hand är de direkta, avsedda effekterna av olika styrmedel som behandlas. Icke-avsedda, indirekta effekter, tex sidoeffekterna av skatter som införts i fiskalt syfte, tas inte upp här. Inte heller behandlas uteblivna effekter av styrmedel. Se dock vidare avdelning IV respektive V.

5.1 Lagstiftning inom naturresurs- och miljöområdet

Naturresurs— och miljöområdet berörs direkt av ett stort antal författningar. Vissa författningar har ett brett tillämpningsområde som griper över flera sektorer/branscher, tex lagen om hälso— och miljöfarliga varor. Andra författningar är av mer begränsad karaktär, där tillämpningsområdet kan vara en viss bransch/näring eller problemområde/företeelse, exempelvis skogsvårdslagen och lagen om kommunal energiplanering. För flera delområden t ex skogsbruk, vatten, naturvård och mineralhantering finns en eller ett par centrala författningar som anger huvudprinciperna för de regler som gäller för respektive delområde. Detta gäller dock inte exempelvis jordbruket eller energiområdet, vilket torde framgå av följande översikt över lagstiftningen. Den lagstiftning som behandlats i tidigare kapitel redovisas endast kortfattat, medan annan lagstiftning behandlas mer utförligt.

• Sida 82
•  Original

5.1.1 Jordbruket

De viktigaste författningarna inom jordbruksområdet är lagen och förord- ningen om skötsel av jordbruksmark (1979), jordförvärvslagen och jordför— värvsförordningen (1979) samt lantbruksstyrelsens anvisningar till dessa. Jordabalkens bestämmelser om bl a jordbruksarrende bör också nämnas här. Se vidare I:2.2.

5.1.2 Skogsbruket

Skogsvårdspolitikens inriktning framgår av skogsvårdslagen från 1979, som vidareutvecklats i skogsvårdsförordningen samt Skogsstyrelsens föreskrifter m m till skogsvårdslagen. Jfr I:2.3.

5 . 1 .3 Mineralhanteringen

Gällande lagar är bl a gruvlagen (1974), lagen om vissa mineralfyndigheter (minerallagen 1974) samt lagen om kontinentalsockeln (1966). Jfr I:2.4.

5.1.4 Vatten m m

Vattenfrågor regleras i första hand i vattenlagen (1919) och lagen om vattenförbund (1976).

Den nu gällande vattenlagen trädde i kraft den 1 januari 1919. Följande år kompletterades den med bestämmelser om allmän farled, allmän flottled, torrläggning av mark, avledande av avloppsvatten och syneförrättningar. Grundvattenfrågor togs in 1939 och 1941 tillkom bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening. Lagen har därefter reviderats vid olika tillfällen. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen 1969 fördes reglerna om skyldighet att motverka vattenförorening över till denna lag. Vattenlagen innehåller dock fortfarande bl a vissa regler om avledande av avloppsvatten m m.

Förslaget till ny vattenlag (prop 1981/82:130) utgår från vattenlagsutred- ningens betänkande Revision av vattenlagen (SOU 1977:27). Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt, tex beträffande lagens tillämpningsområde, den grundläggande frågan om rätten till vatten och det vattenrättsliga prövningssystemet med vattendomstolarna som prövningsmyndigheter.

Den nu gällande vattenlagens detaljerade tillåtlighetsregler ersätts dock med mer allmänt hållna regler, som skall möjliggöra en samlad bedömning av ett vattenföretags lämplighet från bl a allmänna planerings- och samhälls- ekonomiska synpunkter. Möjligheterna att ompröva villkoren för givna tillstånd till förmån för framför allt allmänna intressen vidgas. För att lösa vattenfördelningsproblem som framför allt den ökade jordbruksbevattning- en har aktualiserat under 1970-talet införs möjligheter att bilda bevattnings- samfälligheter. Länsstyrelserna skall kunna förordna om särskilda skydds- områden till skydd för såväl yt- som grundvatten. Länsstyrelserna skall även utöva tillsyn enligt den nya vattenlagen. De administrativa frågorna om inrättande, utvidgning och avlysning av allmänna farleder. hamnar och flottleder bryts ut ur vattenlagen och regleras i särskilda lagar.

• Sida 83
•  Original

Som resultat av ett tidigare betänkande från vattenlagsutredningen (SOU 1973:31) har meddelats en särskild lag om vattenförbund (1976). Enligt denna lag kan vattenförbund bildas med uppgift att genom rensning, vattenreglering eller andra vattenvårdande åtgärder främja ändamålsenligt utnyttjande av vatten.

I fiskerättslagen (1950) regleras rätten till fiske. Fiskeriförordningen (1982) och länsfiskestadgorna innehåller bestämmelser om fiskets vård och bedrivande. Genom dessa förbjuds bl a fiske av vissa arter under angivna tider och fångst av fisk som inte når upp till vissa minimimått. Bestämmelser till skydd för fisket finns också i vattenlagen. Här kan också nämnas kräftpestförordningen (1975) och lagen om fiskevårdsområden (1981).

i l l l i

5.1.5 Energi

Här finns flera författningar som är av intresse, bl a: D lagen och förordningen om kommunal energiplanering 1977 eHagen

lagen om allmänförklaring lagen om allmänna värmesystem D energisparförordningen

atomenergilagen 1956 D atomansvarighetslagen (skadestånd)

villkorslagen 1977 C strålskyddslagen 1958

LJ

Fl

5.1.6 Miljöskyddet

De centrala författningarna för miljöskyddet är miljöskyddslagen (1969) och miljöskyddsförordningen (1981) samt lagen och kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor (1973). Dessa har behandlats tidigare i kapitel I:3, Den svenska miljöskyddslagstiftningen. Bland övriga författningar inom miljö- skyddsområdet kan nämnas följande:

lagen och förordningen om svavelhaltigt bränsle 1976 bilavgaskungörelsen 1979 D fordonskungörelsen 1972, terrängkörningslagen 1975 och terrängkör- ningsförordningen 1978 samt terrängtrafikkungörelsen 1972 luftfartslagen 1957 _ lagen och förordningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg 1980 lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss 1973 renhållningslagen och -förordningen 1979 förordningen om miljöfarligt avfall 1975 D lagen och kungörelsen om förbud mot dumpning av avfall i vatten 1971 bilskrotningslagen och bilskrotningsförordningen 1975 E lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark 1982

Till många av dessa lagar finns tillämpningsföreskrifter, allmänna råd m m från statens naturvårdsverk.

• Sida 84
•  Original

5.1.7 Naturvården m m

I naturvårdslagen (1964, ändrad 1974 och 1982) och naturvårdsförordningen (1976) finns de grundläggande bestämmelserna för naturvårdsarbetet. Se vidare I:.4 Övriga bevarandeförfattningar som kan nämnas är lagen om bevarande av bokskog (1974), lagen om fornminnen och lagen om byggnadsminnen.

Jaktlagen (1938) reglerar rätten till jakt. Den har också, tillsammans med jaktstadgan (1938), till syfte att skydda faunan. Vilda däggdjur och fåglar är i princip fridlysta. Regeringen utfärdar varje år på förslag av naturvårdsverket en särskild jakttidsförordning med bestämmelser om allmänna jakttider i fråga om vissa djurarter. Om jaktfrågor finns bestämmelser i flera andra författningar, däribland älgavgiftskungörelsen (1965), naturvårdsverkets årliga beslut om älgavgiftens storlek, jakttidsförordningen från 1976 samt kungörelsen om utplantering av vilt m m från 1963.

5.1.8 Markanvändning

Här är det främst byggnadslagen (1947), byggnadsstadgan (1959) samt expropriationslagen (1972) som är av intresse. Byggnadslagstiftningen tillkom i sin nuvarande utformning i slutet av 1940-talet och har komplette- rats och ändrats på ett antal punkter. Kommunernas ansvar för planeringen av markanvändningen och bebyggelsen inom sina områden, vilket är en grundprincip i byggnadslagstiftningen, har stärkts genom ändringar i lagstiftningen under senare år. Bland annat kan nämnas att en allmän lämplighetsprövning av all bebyggelse tillkom år 1973.

Ett förslag till ny plan- och byggnadslagstiftning presenterades i september 1979 (SOU 1979z65-66) och har remissbehandlats.

Expropriationslagen innehåller bla särskilda bestämmelser som ger möjlighet till expropriation för att bevara ett område som nationalpark, naturreservat eller naturminne, eller för att på annat sätt tillgodose ett väsentligt behov av mark eller en anläggning för idrott eller friluftsliv.

5.1.9 Övriga författningar

Hälsovårdsstadgan från 1958 innehåller bestämmelser på omgivningshygie- nens område — bl a vatten och avlopp, renhållning och industrianläggningar. Syftet med hälsovårdsstadgan är att i första hand skydda människors hälsa. Men där finns även bestämmelser som gäller skyddet av den yttre miljön. Hälsovårdsnämnden är den lokala tillsynsmyndigheten. Nämnden skall bl a se till att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för motverkande av vatten- och luftföroreningar, buller och andra sådana störningar. Länsstyrelsen svarar för den regionala tillsynen och socialstyrelsen och livsmedelsverket för den centrala.

Nyligen antog riksdagen en ny hälsoskyddslag (1982:1080, prop 1981/ 82:219). Lagen innehåller färre detaljbestämmelser än hälsovårdsstadgan. och det förutsätts att regeringen och kommunerna meddelar ytterligare föreskrifter. Behovet av en normalhälsovårdsförordning och lokala hälso- vårdsordningar faller bort. Vidare är en förutsättning att de centrala

• Sida 85
•  Original

tillsynsmyndigheterna kompletterar författningarna med allmänna råd. Lagen innebär inte någon skärpning av kraven i förhållande till gällande lagstiftning.

Liksom hittills skall lagens syfte vara att förhindra uppkomsten av och undanröja sanitär olägenhet. Begreppet sanitär olägenhet definieras i lagtexten. Miljö- och hälsoskyddsnämnd är den nya benämningen på hälsovårdsnämnden. Nämndens medverkan i den kommunala fysiska planeringen betonas. Vissa verksamheter och vissa anläggningar får inte tas i bruk förrän anmälan gjorts till nämnden. Detta gäller t ex hotell, idrottsan- läggningar, badanläggningar, strandbad och lokaler där allmänheten erbjuds hygienisk behandling. Den nya lagen förbättrar möjligheterna till kontroll av avloppsvatten. Kommunerna får föreskriva att nämndens tillstånd skall krävas för att inrätta vissa avloppsanläggningar inom vissa områden av kommunen.

Hälsoskyddslagen lägger större tonvikt på nämndernas arbetsuppgifter utanför det traditionella hygienområdet. Härigenom ges en möjlighet att ytterligare anpassa hälsoskyddslagstiftningen till närliggande lagstiftningar inom miljöområdet. Lagen träder i kraft den 1 juli 1983.

5.2 Den statliga administrationen inom naturresurs- och miljöområdet

Naturresurs- och miljöfrågor berör flera departementsområden. Tyngd- punkten ligger dock hos jordbruks-, industri- och bostadsdepartementen samt myndigheter som hör till respektive departementsområde.

5.2.1 Jordbruksdepartementets ansvarsområde

J ordbruksdepartementet

Till jordbruksdepartementets verksamhetsområde hör jordbrukspolitiken och skogspolitiken, fiskepolitiken, rennäringsfrägor, tillämpning av vatten- lagen, miljövård, forskning på miljövårdsområdet, strålskydd, service och kontroll rörande bla livsmedel och djursjukvård, högre utbildning och forskning på jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och veterinär- medicinens områden, idrott och friluftsliv samt jakt och viltvård. J ordbruks- departementets uppgifter är fördelade på fyra sakenheter. I det följande redovisas den nuvarande ärendefördelningen.

Inom sakenhet I handläggs frågor om jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering, jordförvärvslagens tillämpning, skördeskadeskydd, prisreg- lering på jordbruksprodukter och livsmedelsberedskap. De anslagsfrågor som behandlas inom sakenheten rör bl a statligt stöd till jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering, livsmedelssubventioner, prisstöd till jordbruket i norra Sverige, skördeskadeskydd och beredskapslagring av livsmedel m m. Den för sakenhet I viktigaste lagstiftningen rör jordförvärv och skötsel av jordbruksmark. De myndigheter som sakenheten svarar för är lantbruksstyrelsen, lantbruksnämnderna, statens jordbruksnämnd samt

• Sida 86
•  Original

lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

Sakenhet II handlägger frågor om skogsbrukets rationalisering och övrig skogspolitik, prisreglering på fisk, fiskets rationalisering samt fiskeripoliti- ken i övrigt, rennäringen, bidrag vid naturkatastrof samt tillämpning av vattenlagen. De anslagsfrågor som handhas inom sakenheten rör bl a statligt stöd till skogsbruket, bidrag till fiskehamnar och statligt stöd i övrigt till fisket och fiskevården. Den för sakenhet II viktigaste lagstiftningen är skogsvårds- och fiskelagstiftningen samt rennärings- och vattenlagstiftningen. De myn- digheter som sakenheten svarar för är Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrel- serna samt fiskeristyrelsen med statens lokala fiskeriadministration.

Inom sakenhet III handläggs frågor om miljövård, innefattande naturvård, vatten- och luftvård, miljöskydd, kontroll av hälso- och miljöfarliga varor, renhållning samt miljövårdsforskning och strålskydd. Bland anslagsfrågor som bereds inom sakenheten kan nämnas förvärv och vård av mark för naturvårdsändamål, bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag samt forskning och undersökningsverksamhet inom miljövårdsområdet. Den för sakenheten viktigaste lagstiftningen är naturvårds- och mil jöskyddslagstift- ningen, lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor samt renhållningslag- stiftningen. Inom sakenhetens område finns bl a statens naturvårdsverk, produktkontrollnämnden, statens strålskyddsinstitut och koncessionsnämn- den för miljöskydd.

Sakenhet IV handlägger frågor om service och kontroll, vilket inbegriper bl a livsmedelsfrågor, veterinärväsendet, utsädeskontroll samt lantbrukske- misk kontrollverksamhet. Vidare bereds frågor om högre utbildning, forskning och försök på jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och veterinärmedicinens områden, idrott och friluftsliv samt jakt och viltvård. Anslag ges bl a till utbildning samt forsknings- och försöksverksamhet vid Sveriges lantbruksuniversitet. Den för sakenheten viktigaste lagstiftningen är livsmedelslagstiftningen, växtskydds—, djurskydds- och smittskyddslag- stiftningen samt jaktlagstiftningen. Bland myndigheter m ut inom enhetens område kan nämnas statens livsmedelsverk, Sveriges lantbruksuniversitet och skogs- och jordbrukets forskningsråd.

Myndigheter inom jordbruksdepartementets område

Här behandlas de myndigheter inom jordbruksdepartementets område som är särskilt intressanta i naturresurs- och miljösammanhang.

Lantbruksstyrelsen

Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om lant- bruket och lantbrukets rationalisering, trädgårdsnäringen och trädgårdsnä— ringens rationalisering, rennäringen och rennäringens rationalisering, stöd till företag i glesbygd, kontroll och inspektion på växtskyddsområdet, den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren, djurskyddet samt veteri- närväsendet, i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är chefsmyndighet för bl a lantbruksnämnderna och distriktsvete- rinärorganisationen.

Lantbruksstyrelsens verksamhet kan sammanfattas i följande punkter.

• Sida 87
•  Original

Styrelsen

D leder och utvecklar den översiktliga och regionala planeringen av

lantbruket och samordnar de statliga insatserna härför samt anpassar denna verksamhet till annan samhällsplanering, särskilt i fråga om

lämplig markanvändning leder och utvecklar det statliga finansieringsstödet, rådgivningsverksam- heten och övriga insatser för jordbrukets och trädgårdsnäringens rationalisering

D leder och utvecklar de statliga insatserna för skogsbrukets strukturratio- nalisering D leder samhällets verksamhet för att förebygga att växtskadegörare införs och sprids i landet och övervakar bekämpningen av växtskadegörare B har tillsyn över djurskyddet

Lantbruksnämnderna

Lantbruksnämnderna (en i varje län) skall följa lantbrukets tillstånd och utveckling samt vidta eller hos lantbruksstyrelsen föreslå de åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga för att åstadkomma fortsatt rationalisering inom lantbruket. Nämnderna svarar även för vissa statliga åtgärder i fråga om tillsyn över växtodling och husdjursskötsel, om skördeskadeskydd, skördeuppskattning och jordbruksstatistik samt om försöksverksamhet inom lantbrukets område. Lantbruksnämnderna skall vidare Cl utföra översiktlig och regional planering för lantbruket EI bedriva rådgivning och upplysning i syfte att främja rationalisering inom jordbruket och trädgårdsnäringen samt strukturrationalisering Cl ha, i den mån det icke ankommer på annan myndighet, hand om statliga åtgärder för jordbrukets och skogsbrukets yttre rationalisering, däri inbegripet förvärv och försäljning av fast egendom, samt för annan rationalisering inom jordbruket och trädgårdsnäringen D upprätta planer för jordbrukets inre rationalisering och för rationalisering inom trädgårdsnäringen

Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för skogsbruket. Styrelsen företräder staten inom sitt verksamhetsområde, om inte annat följer av särskilda föreskrifter. Skogsstyrelsen har vidare särskilt till uppgift att leda de statliga åtgärderna för att främja skogsbruket, bedriva skoglig prognosverk- samhet som underlag för skogspolitiken och för planering med anknytning till skogsbruket, ha tillsyn över virkesmätningen samt svara för produktionen av skogsfrö och skogsplantor. Styrelsen bär även ansvar för att vidta åtgärder för att bevara den ärftliga variationen hos de inhemska skogsträden.

Skogsstyrelsen är chefsmyndighet för de regionala skogsvårdsstyrelserna. Skogsstyrelsen är första instans i ärenden som avser besvär över skogsvårds- styrelsens beslut och är dessutom licensgivande myndighet för all import av skogsfrö och skogsplantor.

• Sida 88
•  Original

Skogsvårdsstyrelserna

Ivarje län finns en skogsvårdsstyrelse. Huvuddelen av fältverksamheten och kontakter med skogsägarna sker inom ca 270 lokala distrikt. Varje skogsvårdsstyrelse skall inom sitt verksamhetsområde följa skogsbrukets tillstånd och utveckling och vidta eller hos skogsstyrelsen föreslå de åtgärder som behövs eller är lämpliga för att åstadkomma en ändamålsenlig utveckling av skogsnäringen.

Skogsvårdsstyrelserna svarar för att samhällets skogspolitik omsätts i praktiskt handlande. Arbetsuppgifterna omfattar bl a tillämpning av skogs- vårdslagen, förmedling av statsbidrag, skoglig planläggning, samhällsplaner- ing, rådgivning och information. Som uppdragsverksamhet åt skogsägare bedrivs t ex stämpling och skogsbruksplanläggning samt åt andra myndighe- ter beredskapsarbeten, naturvård m m. Skogsvårdsstyrelserna svarar också för driften av organisationens plantskolor.

Fiskeristyrelsen

Fiskeristyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden angående fiskerinäringen, fritidsfisket och fiskevården, i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är är chefsmyndighet för statens lokala fiskeriadministration, dvs de 24 fiskenämnderna och de 7 fiskeriinten- denterna. Styrelsen skall bl a lämna fiskets utövare bistånd, verka för vård av fiskbestånden samt främja ett rationellt utnyttjande av fiskbestånden. Fiskeristyrelsen skall även medverka till förbättring av fångstmetoderna samt främja avsättningen av fisk och fiskprodukter. Styrelsen har också till uppgift att utföra praktiska och vetenskapliga undersökningar och försök på fiskets område, tex biologiska undersökningar för att främja fisket samt fiskeritekniska undersökningar.

Statens naturvårdsverk

Statens naturvårdsverk är enligt instruktion (SFS 1967:44, ändrad och omtryckt 19801517):

——— central förvaltningsmyndighet för ärenden om naturvård, däri inbegripet vattenvård, luftvård och renhållning utomhus, samt om rörligt friluftsliv, jakt och viltvård, allt i den mån sådana ärenden ej ankommer på annan statlig myndighet. Till verkets förvaltningsområde hör även ärenden enligt miljöskyddslagen (1969z387), i den mån dessa ej ankommer på koncessionsnämnden för miljöskydd eller annan myndighet. Verket har tillsyn över efterlevnaden av lagen (l973:329) om hälso— och miljöfarliga varor och i anslutning därtill meddelade föreskrifter, iden mån tillsynen ej ankommer på annan myndighet.

Verket har vidare till uppgift att leda och främja företrädesvis målinriktad naturvårdsforskning och undersökningsverksamhet inom naturvårdsområdet.

På naturvårdslagens område har naturvårdsverket i huvudsak förslagsstäl— lande och rådgivande funktioner. De utövas genom att man utfärdar allmänna råd och riktlinjer, upprättar förslag till att avsätta områden till nationalparker och naturreservat mm, granskar bebyggelse- och andra planer för markanvändning samt utför naturvårdsinventeringar. Verket

• Sida 89
•  Original

fördelar bl a markförvärvs- och vårdanslagen.

1 frågor enligt miljöskyddslagen är naturvårdsverket remissorgan för koncessionsnämnden för miljöskydd. Verket äger även anföra besvär över koncessionsnämndens beslut till regeringen. Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av statens naturvårdsverk. Verket fördelar bidrag till ny teknik inom miljövårdsområdet, bla ifråga om avloppsanläggningar och avfallsanläggningar. Genom produktkontrollbyrån bereder och verkställer verket produktkontrollnämndens beslut samt utövar tillsyn enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor i fråga om den yttre miljön. Vid verkets forskningsavdelning bedrivs forskning och undersök- ningar om spridning, förekomst och effekter av föroreningar och om konsekvenser av andra ingrepp i den yttre miljön. Verkets forskningsnämnd fördelar medel till miljövårdsforskning. Genom utvecklingsarbete och fördelning av statsbidrag främjar verket tillkomsten av anläggningar för idrott, friluftsliv och fritidsbåttrafik. Verket utarbetar förslag till jaktbestäm- melser.

Produktkontrollnämnden

Produktkontrollnämnden har till uppgift att pröva frågor som avses i lagen om hälso- och miljöfarliga varor, i den mån prövning ej ankommer på annan myndighet. Arbetet omfattar bl a att utfärda tillämpningsföreskrifter. I nämnden ingår cheferna för statens naturvårdsverk (ordförande), socialsty- relsen, arbetarskyddsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk och konsumentverket. Produktkontrollnämndens kansli, produktkontroll- byrån, är administrativt inrymt i naturvårdsverket.

Koncessionsnämnden för miljöskydd

Nämnden prövar ansökningar från kommuner, företag, enskilda m fl om tillstånd enligt miljöskyddslagen att bedriva miljöfarlig verksamhet.

Sveriges lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet har som främsta uppgift att genom forskning ta fram ny kunskap för jord- och skogsbruk, veterinärmedicin, trädgårdsodling och landskapsplanering. Vidare bedriver universitetet utbildning inom dessa områden och förmedlar information om forskningens praktiska resultat. Vid lantbruksuniversitetet gick budgetåret 1980/81 70 % av resurserna till forskning och försök, 20 % till utbildning och 10 % till information rn m.

5.2.2 Industridepartementets ansvarsområde

Industridepartementet

Industridepartementet har inom regeringskansliet ansvar för frågor rörande bl a industripolitik. energipolitik. regionalpolitik, mineralförsörjning samt teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete. Inom industrideparte- mentet är det främst två sakenheter som år av intresse från naturresurssyn- punkt.

• Sida 90
•  Original

Enhet I svarar för allmänna industripolitiska frågor, vissa industripolitiska planeringsfrågor och frågor som rör industrisektorns finansiering samt frågor rörande multinationella företag. Vidare handlägger enheten frågor som rör de mindre och medelstora företagen och har därmed på departementsplanet ansvaret för de regionala utvecklingsfonderna. Inom enhetens ansvarsom- råde faller också frågor rörande mineral- och naturresurser och statens gruvegendom. Bland de myndigheter som finns inom enhetens arbetsområde kan nämnas statens industriverk, bergsstaten, Sveriges geologiska undersök— ning, nämnden för statens gruvegendom samt delegationen för samordning av havsresursverksamheten.

Enhet II ansvarar för energipolitiken, dvs frågor om den långsiktiga energiförsörjningen. Här ingår produktion och distribution av elkraft, försörjning med bl a olja och naturgas samt energisektorns säkerhetsfrågor. Inom enhetens område ingår bl a statens vattenfallsverk och statens kärnkraftsinspektion.

Enhet III handlägger frågor rörande teknisk forskning och utveckling, där styrelsen för teknisk utveckling (STU) är den centrala förvaltningsmyndig— heten, samt frågor angående energiforskning.

Myndigheter inom industridepartementets område

Av särskilt intresse ur naturresurssynvinkel är statens industriverk, Sveriges geologiska undersökning samt havsresursdelegationen.

Statens industriverk

Statens industriverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör industri, hantverk och energiförsörjning samt mineralhantering. Industriver- ket meddelar bestämmelser i anslutning till de föreskrifter som regeringen utfärdar för bl a bergsstaten. Verket är chefsmyndighet för detta organ. Statens industriverk skall bl a göra utredningar och avge yttranden i frågor som rör de industri-, energi- och mineralpolitiska områdena, bevaka säkerhetsfrågor på energiområdet samt följa den internationella utveckling- en på det industriella området samt i fråga om energi och mineral.

Industriverkets verksamhet är av både utredande och verkställande karaktär. Två av verkets byråer är av särskilt intresse här, nämligen energibyrån och mineralbyrån. Industriverkets uppgifter på mineralområdet har överförts till SGU fr o rn den 1 juli 1982 (se nedan).

I energibyråns verksamhet ingår utredande, övervakande, föreskrivande och beredande uppgifter inom det energipolitiska och elektriska området samt frågor om tillstånd för att bedriva detaljdistribution av elektrisk ström. Detta innebär bl a att samla in och sammanställa uppgifter om användning och tillförsel av energi i olika former, att upprätta prognoser över utvecklingen på området, verka för en rationell användning, produktion och distribution av energi, att handlägga ärenden enligt lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar och förordningen om energibesparande åtgärder inom näringslivet m m samt att fullgöra uppgifter enligt förordningen om kommunal energiplanering och lagen om vissa rörledningar. Vad gäller elektrisk energi åligger det verket särskilt att utfärda säkerhetsföreskrifter

• Sida 91
•  Original

för elektriska starkströmsanläggningar och meddela bestämmelser om kontroll av elektrisk materiel.

Ny myndighetsorganisation inom energiområdet

Den nu existerande organisationen inom energiområdet speglar i stor utsträckning den utveckling som energipolitiken har genomgått sedan 1973 — 1974 års oljekris. Sålunda har de flesta myndigheter och andra organ som för närvarande är verksamma inom detta område inrättats eller fått sina uppgifter väsentligt ändrade under den senaste tioårsperioden. Dessa förändringar har skett för att möta de problem som har varit aktuella vid olika tillfällen. För organisationens del har detta medfört att varje del av den i många fall har kunnat fungera effektivt inom sitt område, samtidigt som den som helhet har blivit alltmer splittrad.

Huvudprincipen för den nya myndighetsorganisationen är att planering och verkställighet av uppgifter inom energitillförselområdet bör ske i nära samverkan. Vidare gäller att den nya organisationen skall byggas upp inom ramen för de resurser som i dag disponeras för motsvarande uppgifter.

Enligt riksdagens beslut våren 1982 skall den nya organisationen inom energiområdet koncentreras till två organ: statens energiverk och energi— forskningsnämnden. Statens energiverk, som inrättas den 1 juli 1983, kommer att vara ansvarig för planerings- och utredningsverksamhet som underlag för politiska beslut, forsknings- och utvecklingsverksamhet vad gäller energitillförsel som har betydelse för energiförsörjningen på kort och medellång sikt, kommunal energiplanering, information och utbildning, råd och föreskrifter, riktlinjer samt tillsyns- och tillståndsfrågor. Verket skall också få vissa övergripande uppgifter när det gäller energianvändning, t ex att utarbeta underlag för planering av energitillförseln och ta initiativ inom energihushållningsområdet i förhållande till sektormyndigheter och rege— ringskansli. Ansvaret för energianvändningen kommer dock fortfarande att åvila respektive sektormyndighet. Energiverket skall även medverka till att energiförsörjningssystemet och elförsörjningen utformas på ett sådant sätt att förutsättningar skapas för en avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut.

Till energiverket flyttas samtliga industriverkets resurser för planering och prognoser inom energiområdet, kommunal energiplanering och uppgifter i fråga om råd, tillsyn och provning m m inom energitillförselområdet. Från industriverket förs också över huvuddelen av verksamheten som stöder utbildningsåtgärder i energibesparande syften. Även oljeersättningsdelega- tionens och större delen av energisparkommitténs resurser tillförs energiver- ket liksom oljeersättningsfonden. Fonden förvaltar det stödsystem som infördes 1981 för åtgärder för att ersätta olja m m. Stödet skall inriktas på teknik som baseras på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Den övergripande planeringen och bedömningen av inom vilka områden som resursinsatser från fonden kan ge störst effekt ifråga om att ersätta olja ankommer på statens energiverk.

De insatser för forskning och utveckling på energiområdet som avser tillförselområdet och som syftar till en tillämpning på kort och medellång sikt överflyttas från nämnden för energiproduktionsforskning till energiver- ket.

• Sida 92
•  Original

Energiforskningsnämnden (EFN), som enligt riksdagsbeslut inrättades den 1 juli 1982, övertog de resurser för mer långsiktigt inriktad verksamhet som tidigare fanns vid nämnden för energiproduktionsforskning och som inte förs till energiverket. Till EFN överfördes även hela delegationen för energiforskning. Energiforskningsnämnden skall bevaka långsiktiga och övergripande energiforskningsfrågor inom hela energiområdet. Nämnden svarar vidare för planering av och stöd till viss långsiktig forskning vad gäller energitillförsel och för programmet Allmänna Energisystemstudier samt har hand om frågor om formerna för och inriktningen av fortsatt forskning och utveckling inom energiområdet. Ytterligare en uppgift är att fortlöpande utvärdera energiforskningen.

Den mineralpolitiska verksorganisationen

Den nuvarande mineralpolitiska verksorganisationen består av (delar av) statens industriverk, nämnden för statens gruvegendom, bergsstaten och Sveriges geologiska undersökning.

Inom industriverket handläggs inom mineralområdet i dag huvudsakligen följande: D tillståndsgivning samt övervakning och uppföljning av givna tillstånd enligt minerallagstiftningen och enligt lagstiftningen om kontinentalsock- eln prognosverksamhet vissa överklagandeärenden utredningar inom mineralområdet branschbevakning av gruv- och mineralindustrin viss internationell metallstatistik

DDDDCI

Riksdagen fattade våren 1981 beslut om en ny organisation inom mineral- området. Beslutet innebär att industriverkets uppgifter inom mineralområ- det i huvudsak upphörde den 30 juni 1982.

Statens industriverk svarade också fram to m den 30 juni 1982 för kanslifunktionerna åt nämnden för statens gruvegendom (NSG).

Nämnden förvaltar statens mineralfyndigheter och annan gruvegendom som tillhör staten. Nämnden, som beslutar i frågor om upplåtelse av gruvegendomen, svarar för att egendomen tas till vara på bästa sätt och där så är lämpligt utökas. Nämnden skall särskilt följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och ta initiativ till åtgärder för att förbättra det ekonomiska utbytet av gruvegendomen.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den centrala förvaltningsmyn- digheten för ärenden som rör landets geologiska beskaffenhet och har till uppgift att B utföra allmän geologisk kartering D bedriva informations- och dokumentationsverksamhet på det geologiska

området B på uppdrag uppsöka och undersöka förekomster av tekniskt användbara mineral, bergarter och jordarter samt grundvatten

Verksamheten skall bedrivas med beaktande av den tekniska och veten- skapliga utvecklingens krav, och resultaten redovisas så att bästa möjliga

• Sida 93
•  Original

ledning ges för beslut om utnyttjande av landskapet, särskilt berggrund, jordlager och grundvatten. SGU åtar sig geologiska utrednings- och undersökningsuppdrag. Uppdragsverksamheten skall ge full kostnadstäck- ning. Budgetåret 1980/81 finansierades endast ca en fjärdedel av verksam- heten via anslag direkt till SGU.

Den av riksdagen våren 1981 beslutade nya organisationen inom mineralområdet innebär att myndighetsuppgifterna på mineralområdet samlas inom en förvaltningsmyndighet medan affärsverksamheten bedrivs i ett särskilt organ. Detta medför att SGU delas i en myndighetsdel och en del som på uppdrag utför olika tjänster. Till myndighetsdelen överförs statens industriverks nuvarande uppgifter på mineralområdet i huvudsak genom att delar av verkets mineralbyrå överförs till den nya myndigheten. Myndighe- ten blir också chefsmyndighet för bergsstaten. Vidare bryts kanslifunktio- nerna för nämnden för statens gruvegendom ut från industriverket och bildar ett särskilt kansli för nämnden. Den nya organisationen skall verka fr o m den 1 juli 1982. Underlag för beslutet var mineralpolitiska utredningens (MPU) betänkande (SOU 1980:12) Mineralpolitik och framför allt remiss- utfallet av utredningens förslag.

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten

Delegationen som inrättades 1979 skall verka för samordning av svensk verksamhet, som innefattar utnyttjande, skydd och utforskande av havet eller som annars har anknytning till havet. Delegationen skall också verka för att havsresursverksamhet såväl vid myndigheter och organisationer som inom svenskt näringsliv främjas och stöds. Bland annat skall delegatio-

nen:

D för regeringen lägga fram förslag till övergripande program för svensk havsresursverksamhet och fortlöpande föreslå ändringar D lämna underlag för regeringens och myndigheternas ställningstaganden i frågor som rör utnyttjande, skydd och utforskande av havet 3 verka för en långsiktig hushållning med Sveriges naturresurser till lands

och havs verka för samordning av havsanknuten forskning och utveckling samt sammanställa och tillhandahålla information om planerade och pågående

projekt

D insamla och sammanställa information om befintlig teknisk utrustning för havsresursändamål 3 verka för internationellt samarbete på havsresursområdet

Delegationens förslag till övergripande program har lagts fram under år 1982.

5.2.3 Bostadsdepartementets ansvarsområde

Bostadsdepartementet

Till bostadsdepartementet hör ärenden angående bostäder. fysisk rikspla— nering och bebyggelseplanering samt byggnads-. lantmäteri- och kartfrågor.

• Sida 94
•  Original

Departementet är organiserat på fyra sakenheter, nämligen bostads-, bygg- och planenheterna samt enheten för fysisk riksplanering.

Planenheten svarar för frågor om planläggning av markanvändning och bebyggelse — tex region- och generalplaner, stadsplaner, byggnadsplaner och byggnadsförbud samt dispenser från sådana förbud. Inom enheten bereds också vissa ärenden som rör tillämpningen av lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt tillstånd till förköp och expropriation i vissa fall. Vidare svarar enheten för ärenden som rör statens planverks budget och organisation.

Enheten för fysisk riksplanering svarar för att de av riksdagen beslutade rikslinjerna för hushållning med mark och vatten fullföljs i den kommunala planeringen. Enheten skall även sörja för att den fysiska riksplaneringen samordnas med annan översiktlig planering. Det ankommer på enheten att följa utvecklingen vad gäller övergripande mark- och vattenanvändningsfrå- gor samt överväga behov av kompletterande riktlinjer för hushållning med landets samlade mark- och vattentillgångar. Inom enheten behandlas vidare ärenden om tillkomst och lokalisering av sådan industriell eller liknande verksamhet som prövas enligt 136 a & byggnadslagen. Enheten svarar också för lantmäteri- och kartfrågor.

Bostadsdepartementet har vidare ansvar för programmet för energihus- hållning i befintlig bebyggelse.

Myndigheter inom bostadsdepartementets område

Här är det främst statens planverk och lantmäteriverket som är av intresse.

Statens plan verk

Statens planverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden om plan- och byggnadsväsendet. Detta innebär att verket har till uppgift bl a att:

insamla och bearbeta kunskap och erfarenhet inom dess verksamhetsom- råde ge råd och vägledning för planväsendet samt meddela föreskrifter, råd och anvisningar för byggnadsväsendet E verka för samordning mellan planverkets och andra myndigheters regler

som rör plan- eller byggnadsväsendet C verka för samordning mellan verket och andra myndigheter dels när det gäller insamling och bearbetning av kunskaper och erfarenheter som rör hushållningen med mark och vatten, dels råd och vägledning beträffande fullföljandet av de riktlinjer som har uppställts för hushållningen med mark och vatten

Inom planverket är det främst planavdelningen som är intressant ur naturresurssynvinkel. Avdelningen svarar för uppsikten över planväsendet samt ger råd och vägledning för den fysiska planeringen. Regionbyrån har bla hand om frågor med anknytning till den fysiska riksplaneringen. Stadsbyrån handlägger ärenden om stadsbygdens fysiska planering medan

• Sida 95
•  Original

kommunbyrån ansvarar för utveckling av metoder för kommunernas översiktliga fysiska planering.

Byggnadsavdelningen svarar för uppsikten över byggnadsväsendet. Avdelningen utarbetar främst föreskrifter, anvisningar och råd till byggnads- stadgan om byggnader och tomtmark beträffande säkerhet, hygien, trevnad, energihushållning, beständighet och underhåll. Dessa publiceras i Svensk byggnorm, som ingår i planverkets författningssamling.

Lantmäteriverket

Lantmäteriet har bl a till uppgift att svara för landets kartförsörjning, dvs att upprätta och utge samt revidera och ajourhålla kartor. Vidare har man till uppgift att verka för samordning av mätnings- och kartläggningsverksamhet. Verket lämnar också råd och upplysningar åt andra statliga organ samt åt kommunala organ i bl a kartografiska frågor.

5.2.4 Andra departementsområden

Även inom andra departementsområden finns myndigheter som har uppgifter av intresse i naturresurs- och miljösammanhang. Bl a kan nämnas

följande: Justitiedepartementet — Vattendomstolar

— Centralnämnden för fastighetsdata Socialdepartementet — Statens miljömedicinska laboratorium

— Socialstyrelsens hälsovårdsbyrå Kommunikationsdepartementet — Vägverket

— Sjöfartsverket — Luftfartsverket

— Statens geotekniska institut — Statens meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI)

Finansdepartementet — Statistiska centralbyrån (SCB) Utbildningsdepartementet - Forskningsrådsnämnden

— Forskningsråden Arbetsmarknadsdepartementet — Arbetarskyddsstyrelsen Civildepartementet — Länsstyrelserna

5.2.5 Den regionala och lokala administrationen

Det finns flera statliga organ på regional nivå som arbetar med naturresurs- och miljöfrågor. Vissa sektororgan har redan nämnts. t ex skogsvårdsstyrel- serna och lantbruksnämnderna.

Huvudansvaret för naturvården och miljöskyddet på det regionala planet ligger hos länsstyrelserna, som bla är regional prövnings- och tillsynsmyn- dighet enligt naturvårds- och miljöskyddslagstiftningen och — tillsammans med yrkesinspektionen — enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

• Sida 96
•  Original

Även vissa landsting arbetar med naturvårdsfrågor. För naturvården på det lokala planet svarar kommunerna. [ naturvårds- lagen stadgas om samråd mellan länsstyrelsen och berörda kommuner i vissa viktiga naturvårdsärenden. Kommunal planering och kommunala beslut har stor betydelse för naturvården. Kommunerna svarar t ex för det konkreta planeringsarbetet inom den fysiska riksplaneringen. Ansvaret för den översiktliga markanvändningsplaneringen ligger i allmänhet på kommunsty- relsen.

Länsstyrelsen kan delegera sin beslutanderätt i vissa naturvårdsärenden till kommunal myndighet. I regel sker delegation till kommunens byggnads— nämnd, som genom sina byggnadsreglerande uppgifter har en viktig funktion i miljövårdsarbetet.

Hälsovårdsnämnderna är lokala tillsynsmyndigheter enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor. På framställning av kommun kan tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen överlåtas till hälsovårdsnämnden.

I egenskap av huvudmän för vatten- och avloppsverk, renhållningsverk och fjärrvärmeverk har kommunerna viktiga uppgifter inom miljövårdsar- betet.

5.3 Övriga styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet

Som framgår av ovanstående översikt över lagstiftningen och administratio- nen finns ett stort antal författningar och myndigheter inom naturresursom- rådet. Principiellt kan myndigheternas uppgifter indelas i två grupper.

1. Uppgifter av mer allmän karaktär t ex ansvar för ett visst område/typ av verksamhet, att följa utvecklingen/ bevaka detta område för att skaffa sig överblick, att företräda vissa allmänna intressen, att bygga upp en viss sorts kompetens osv. Oftast definieras dessa uppgifter i instruktioner, regleringsbrev och liknande.

2. Uppgifter av mer specifik karaktär som tilldelas genom speciallagstift- ning, t ex att utarbeta normer/tillämpningsföreskrifteri anslutning till en viss författning, besluta i vissa ärenden, administrera vissa bidrag och avgifter, sköta vissa planeringsuppgifter, svara för vissa utbildnings— och forskningsinsatser, utöva tillsyn enligt viss lagstiftning osv.

I det följande ges exempel på uppgifter som åligger departement och myndigheter inom naturresursområdet för att ge en bild av de olika typer av styrmedel som hittills använts inom naturresurs- och miljöområdet.

5.3.1 Allmänna styrmedel/uppgifter

I princip ingår dessa allmänna styrmedel i administrationens basuppgifter och gäller generellt för alla departement, myndigheter och andra organ inom administrationen. De utgör därför också förutsättningarna för administra— tionens agerande i olika sammanhang, tex för att sköta de uppgifter som åläggs enligt speciallagstiftning (jfr I:5.1).

En väsentlig uppgift är att bygga upp en kunskapsbas om myndighetens

• Sida 97
•  Original

intressesfär och de problem som finns där. Detta utgör en förutsättning för utformning av åtgärder riktade mot dessa problem samt för myndighetens agerande i övrigt.

Agerande och initiativ i olika situationer förutsätter också en övergripande områdesbevakning. Vad som avses med detta kan illustreras med följande citat ur naturvårdsverkets yttrande över betänkandet Hushållning med mark och vatten 2 (SOU 1979:54-55):

Naturvårdsverket anser sig ha ett bevakningsansvar för ett stort antal naturresurser och ser som sin uppgift att fortlöpande följa och ha överblick över användningen av mark, vatten och luft samt över miljösituationen i landet, dvs att bevaka att användningen av naturresurser sker med hänsynstagande till naturen och miljön.

Exempel på de uppgifter som beskrivits här finns i instruktioner och arbetsordningar för de flesta organ inom naturresurs- och miljöområdet. Lantbruksnämnderna t ex skall uppmärksamt följa lantbrukets tillstånd och utveckling inom sitt verksamhetsområde.

Grundläggande informationshantering, dvs insamling, bearbetning och analys av grundläggande data samt initiativ, t ex i form av en viss styrning, utgör en viktig uppgift för flertalet myndigheter. Exempel på grundläggande information är karteringar, kartläggningar, statistikinsamling, inventering- ar, program för miljökvalitet. Både grundläggande information och områ- desbevakning förutsätter i sin tur en kunskapsuppbyggnad och utveckling av olika metoder för bl a analys och bearbetning av data samt bevakning. Detta kan tex ske genom forskning, utbildning, utvecklingsarbete och försöks- verksamhet.

De kunskaper som byggs upp och vidareutvecklas hos olika myndigheter och organ utgör underlag för dessas och andras agerande. Samordning av åtgärder, verksamheter, regler, myndigheternas agerande osv hör också till viktiga grunduppgifter, tex skogsstyrelsens funktion som chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelsernas verksamhet.

Uppföljning och utvärdering av de resultat och effekter som uppnåtts utgör väsentligt underlag för vidareutveckling av de kunskaper som behövs för styrningen och är därmed uppgifter för tex offentliga utredningar och myndigheter.

Inom naturresurs- och miljöområdet finns många exempel på myndigheter där dessa sorters allmänna uppgifter uttrycks i instruktioner och dylikt. Som exempel kan nämnas följande: D skogsstyrelsen som skall svara för tillämpningen av den skogspolitik som statsmakterna fastställer

El naturvårdsverket som skall ha överinseende över naturvården i landet II! Sveriges geologiska undersökning som har som mål att klarlägga och sprida kännedom om landets geologiska beskaffenhet och därmed ge ledning för utnyttjande av landskapet D statens planverk som skall insamla och bearbeta kunskap om och erfarenhet av bygg- och planväsendet samt verka för samordning vad gäller föreskrifter, råd och anvisningar inom området

• Sida 98
•  Original

5.3.2 Myndighetsutövning

Med myndighetsutövning menas beslut i enskilda ärenden, dvs styrning genom ett prövnings- eller tillståndsförfarande, där beslutet mynnar ut i t ex tillstånd, förbud, särskilda villkor. Exemplen på detta är många inom naturresursområdet, bl a följande.

Beslut enligt jordförvärvslagen

Prövning av förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen utförs normalt av lantbruksnämnden i respektive län. Vid oenighet i nämnden kan avgörandet prövas av lantbruksstyrelsen. Om bolag förvärvar egendom med värde som uppenbart överstiger 1 miljon kr skall tillståndsfrågan prövas av regering- en.

Beslut enligt lagen om skötsel av jordbruksmark

Tillståndsprövning och tillsyn av efterlevnaden enligt Skötsellagen utövas av lantbruksnämnden i respektive län. Talan mot lantbruksnämndens beslut förs hos lantbruksstyrelsen genom besvär.

Beslut enligt skogsvårdslagen

Skogsvårdsstyrelen får meddela föreläggande och förbud enligt skogsvårds- lagen. Föreläggande och förbud får normalt meddelas först sedan det visat sig att tidigare lämnade råd och anvisningar inte följts av skogsägaren. I beslut om föreläggande och förbud kan Skogsvårdsstyrelsen utsätta vite. Om en skogsägare underlåter att efterkomma ett föreläggande får skogsvårdsstyrel- sen förordna att åtgärder vidtas på den försumliges bekostnad. Talan mot skogsvårdsstyrelsens beslut förs hos skogsstyrelsen genom besvär.

Övriga beslut

Andra exempel på enskilda beslut inom naturresurs- och miljöområdet är lokaliseringsärenden enligt byggnadslagens 136 a ä, registrering av bekämp- ningsmedel enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor, bildandet av naturreservat och naturvårdsområde. förbud enligt miljöskyddslagen 8 %. byggnadslovsprövning, täkttillstånd enligt naturvårdslagen, beslut av kon- cessionsnämnden enligt miljöskyddslagen, tillåtlighetsprövning enligt vat- tenlagen, beslut enligt minerallagen, expropriationstillstånd samt regional- politiska beslut.

5.3.3 Normering

Normering omfattar utarbetande av generella normer för olika verksamhe- ter/produkter, oftast i form av tillämpningsföreskrifter och allmänna råd i anslutning till lagstiftning. De flesta myndigheterna har en egen författnings- samling där deras författningar publiceras. Detta kan illustreras med en kort redogörelse för Skogsstyrelsens föreskrifter till skogsvårdslagen.

• Sida 99
•  Original

Vissa bestämmelser i skogsvårdslagen förutsätter för sin tillämplighet att följdföreskrifter utfärdas. Så har delvis skett genom den av regeringen utfärdade skogsvårdsförordningen. I denna förordning har dessutom skogs— styrelsen bemyndigats meddela mer detaljerade föreskrifter. När det gäller naturvårdshänsyn skall skogsstyrelsen samråda med naturvårdsverket. Skogsstyrelsens tillämpningsbestämmelser innehåller inte bara föreskrifter utan också anvisningar och allmänna råd. Föreskrifterna är tvingande och anger de krav som lagen ställer på skogens skötsel. Anvisningarna skall främja en enhetlig tillämpning av skogsvårdslagen. De allmänna råden är rekommendationer som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden, men som inte utesluter andra handlingssätt. De allmänna råden är oftast både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade.

Relationen mellan lag, förordning, föreskrifter och allmänna råd kan exemplifieras med bestämmelserna om naturvårdshänsyn. Enligt skogs- vårdslagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intresse vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigande medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringen har i skogsvårdsförordningen bestämt att skogsstyrelsen efter samråd med bl a naturvårdsverket skall meddela de närmare föreskrifter- na.

I skogsstyrelsens föreskrifter anges en rad konkreta bestämmelser och allmänna råd beträffande naturvårdshänsyn i skogsbruket. Ett exempel på en tvingande bestämmelse är följande: hyggesrensning, bränning, maskinell markberedning, stubbrytning samt kemisk lövbesprutning och gödsling skall undvikas på smärre lokaler med sällsynta växter. Motsvarande allmänna råd som alltså inte är tvingande har följande lydelse:

Större lokaler med spridda sällsynta växter bör helt eller delvis undantas från ovannämnda åtgärder om andra godtagbara skötselalternativ finns.

Skillnaden mellan anvisningen ”skall undvikas på smärre lokaler” och det allmänna rådet ”bör helt eller delvis undantas på större lokaler” har sin grund i lagens bestämmelser om att tvingande föreskrifter aldrig får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Längre gående föreskrif- ter som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras måste utfärdas enligt tex naturvårdslagen. Exemplet visar att tillämpningsföre- skrifter som utfärdas inom myndigheter kan ha stor betydelse för resultatet av lagars allmänna bestämmelser. Men även tillämpningsföreskrifterna lämnar vida tolkningsmöjligheter. I det aktuella fallet gäller det att avgöra vad som är "smärre lokaler” respektive "större lokaler". Exemplet visar också att de ekonomiska restriktioner som förs in i lagarna har stor betydelse för vilken naturvårdseffekt som kommer att uppnås.

Som ytterligare exempel på normering inom naturresurs- och miljöområ- det kan nämnas produktkontrollnämndens författningar, naturvårdsverkets allmänna råd till miljöskyddslagen, lantbruksstyrelsens anvisningar, riktlin- jer för de statliga myndigheterna i fråga om den fysiska riksplaneringen,

• Sida 100
•  Original

svensk byggnorm samt industriverkets anvisningar om kommunal energipla- nering.

5 .3.4 Resursfördelning

Ett mycket viktigt styrmedel är den fördelning av resurser till olika ändamål och olika organ som sker på olika nivåer, exempelvis i form av myndighets- anslag, statsbidrag, lån.

Inom naturresurs- och miljöområdet finns många exempel på styrning genom tilldelning av resurser. Vad gäller skogsbruket tex ligger det i samhällets intresse att möjligheterna till en hög och värdefull avkastning bibehålls och att skogsskötseln därför intensifieras. Vissa för samhället önskvärda skogsvårdsåtgärder framstår dock som olönsamma eller ekono- miskt betungande för den enskilde skogsägaren. Ett skäl är att skogsvård ofta ger avkastning först efter lång tid. Staten lämnar därför bidrag till vissa produktionsfrämjande åtgärder i skogsbruket, tex skogsodling, röjning, dikning och skogsvägsbyggnad.

Under de senaste åren har det varit svårt att tillgodose skogsindustrins virkesbehov. Riksdagen beslutade därför hösten 1981 om åtgärder för en förbättrad virkesförsörjning. Beslutet innebar bl a ökade bidrag till skogs- odling efter avverkning av lågproducerande bestånd. till skogsbruksplaner. till översiktliga skogsinventeringar och till byggande av skogsvägar. Riksda- gens beslut innebar också att insatserna skulle planeras för en lS—årsperiod. För budgetåret 1982/83 har föreslagits att det skall kunna beslutas om 3845 miljoner kr i bidrag till skogsvård m m. Vidare föreslås bla bidrag för byggande av skogsvägar med 50 miljoner kr. Huvuddelen av bidragen går till norra och inre Norrland och är sålunda väsentliga inslag i regionalpolitiken. Det kan i sammanhanget nämnas att det svenska skogsbruket årligen satsar ca 1 000 miljoner kr på skogsvård i enlighet med reglerna i skogsvårdslagen. Skogsvården är alltså i huvudsak finansierad inom skogsnäringen. Därtill kommer att skogsbruket genom den s k skogsvårdsavgiften medverkar till finansieringen av en väsentlig del av det statliga stödet till skogsbruket.

Ett annat exempel på styrning inom detta område är prisstödet till jordbruket. I 1977 års jordbrukspolitiska beslut ingår följande mål: inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitetsmålet. I 1977 års riktlinjer anges att jordbrukspolitiken skall ges en sådan inriktning att jordbruket och därtill knutna verksamheter kan medverka i en aktiv regionalpolitik. En särskild prisreglering av jordbruksprodukter i syfte att uppnå önskvärda producentpriser är tillsammans med det statliga rationaliseringsstödet de viktigaste medlen för att uppnå dessa mål. I den jordbrukspolitiska målsättningen ingår också att tillgodose konsumenternas krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalitet till rimliga priser. För att höja lönsamheten hosjordbruket i norra Sverige till en nivå som ärjämförbar med den som uppnås i det mellansvenska jordbruket, utgår ett särskilt prisstöd till mjölk, kött och fläsk i denna landsdel. Stödet är störst längst i norr för att sedan trappas av längre söderut. Norrlandsstödet finansieras genom medel från statsbudgeten.

För att hålla nere livsmedelspriserna för konsumenten infördes 1973 livsmedelssubventioner vilka sedan successivt utökades under 1970-talet. I

• Sida 101
•  Original

besparingssyfte har dessa dock reducerats något de senaste åren. Ytterligare exempel på styrning genom resursfördelning inom naturresurs- och miljöområdet är, förutom myndighetsanslagen, bl a energisparlån och bidrag, bidrag till miljöskyddsteknik, rationaliseringsstöd inom jordbruket, regionalpolitiskt stöd till bl a gruvföretag, bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, ersättning vid bildandet av naturreservat, markförvärv för naturvårdsändamål samt stöd till fiskehamnar och fiskevård.

5.3.5 Ekonomiska styrmedel

I föregående avsnitt har två typer av ekonomiska styrmedel — myndighets- anslag och statsbidrag — inom naturresurs— och miljöområdet beskrivits. Skatter, arbetsgivaravgifter m m som införts i fiskalt syfte men som fått en starkt styrande effekt är den form av ekonomiska styrmedel som främst är i bruk. I styrande syfte har ekonomiska styrmedel använts i liten omfatt- ning.

Ekonomiska styrmedel kan vara av både generell och selektiv natur. Då generella medel utnyttjas är åtminstone grundtanken att alla företag eller objekt som skall påverkas ges samma fördelar eller skyldigheter av den förda politiken. Generella medel torde också kräva mindre detaljstyrning från myndigheternas sida. Selektiva medel å andra sidan kräver i allmänhet att myndigheterna handlägger, bedömer och fattar beslut i varje särskilt ärende.

De flesta typer av skatter och skattelättnader, böter, avgifter, panter/ depositionsavgifter samt vissa generellt garanterade subventioner har ofta styrande effekt. Skadestånd, riskförsäkringar, subventioner som ges efter särskild prövning, statliga lån och lånegarantier samt specialdestinerad statlig upphandling kan räknas till de selektivt verkande ekonomiska styrmedlen.

Ekonomiska styrmedel kan användas som alternativ till regleringar och andra administrativa styrmedel i vissa situationer, men även som komplet- tering till dessa. Även administrativa medel kan vara generella respektive selektiva. Till generella administrativa medel hör bl a utbildning, forskning och viss lagstiftning medan de administrativa processerna — såsom dispens- givning från generella förbud eller tillståndsgivning — kan räknas till selektiva medel.

Förhållandet mellan ekonomiska styrmedel och regleringar m fl adminis- trativa medel beror delvis på syftet med respektive medel. Flera olika syften kan urskiljas, bl a styrande och sanktionssyften. Det styrande syftet innebär att de ekonomiska styrmedlen används för att premiera det önskade beteendet hos styrobjekten. Substitution kan tex göras företagsmässigt motiverad genom användning av avgifter. Avsikten med styrande avgifter är dock att intäkterna på sikt skall minska, liksom behovet av administration. Ett tredje syfte med ekonomiska styrmedel är som sanktion för att komplettera administrativa regleringar. Detta innebär att överträdelse av bestämmelser automatiskt leder till sanktion i form av särskilda avgifter. Här är avsikten främst att se till att bestämmelser efterlevs.

Mot denna bakgrund beskrivs här vissa exempel på aktuella ekonomiska styrmedel inom naturresurs- och miljöområdet.

• Sida 102
•  Original

Skatter kan förutom det statsfinansiella syftet vara styrande. Exempel därpå är den särskilda beskattningen av energi, som utgår i form av allmän energiskatt, bensinskatt, kilometerskatt samt särskild beredskapsavgift för oljeprodukter. Den allmänna energiskatten omfattar bensin, motorgas för drift av motorfordon, eldningsolja, motorbrännolja, bunkerolja, kol och koks samt elkraft. Det energiskattebelagda området är för närvarande undantaget från mervärdesskatt. Energiskattekommittén har dock föreslagit att mervärdesskatt införs på energiområdet.

Den nuvarande energibeskattningen är utformad med sikte på utnyttjan- det av bränsle och elkraft för energiändamål. Detta innebär att skatten inte omfattar t ex olja som används i den petrokemiska industrin eller koks som används i masugnar. Inte heller beskattas elkraft som används i elektroter- miska och elektrokemiska processer, tex vid framställning av aluminium. Vidare är vissa användningsområden undantagna, tex el för järnvägsdrift. Den mest energiförbrukande industrin har dock dispenser från den generella energibeskattningen. Skatten omfattar inte heller alla energislag. Bland bränslen som inte är skattepliktiga kan nämnas inhemska fasta bränslen som ved, torv, avfall och svenskt kol. Förutom svenskt kol omfattas dock dessa av den allmänna mervärdesskatten. Av annat energiutnyttjande som inte är skattebelagt kan nämnas solvärme och värme från värmepumpar.

Utöver skatterna på bränsle är bilar belagda med fordonsskatt. Fordons- skatten varierar med fordonsvikten och är alltså tex oberoende av vilket bränsle fordonet drivs med. Kilometerskatt utgår för fordon som drivs med andra drivmedel än bensin, motoralkohol eller motorgas, tex motorbrän- nolja, el eller gengas. Storleken på skatten varierar kraftigt med avseende på bränslets energiinnehåll. Sålunda är för närvarande skatten på både tjock och tunn eldningsolja ca 20 gånger högre än skatten på kol räknat per enhet tillförd energi.

Energiskattekommitténs huvudförslag är att mervärdesskatt läggs på energi. Kommittén föreslår också att ett energibeskattningssystem med differentierade energiskatter med avseende på energipolitiska och miljöpo- litiska aspekter införs. Vidare föreslår Utredningen om styrmedel för näringslivets energihushållning m m en särskild lag om energihushållning för näringslivet, som skulle innebära bl a obligatorisk energiredovisning och energiplanering för storförbrukarna av energi.

Avgifter som generellt styrmedel kan användas främst för att angripa nationella och regionala problem, dvs i de fall där ett stort antal objekt skall påverkas och där samtidigt enskilda problem är av mindre betydelse. Dispenser från avgifter eller nedsättning av avgifter i speciella fall kan kräva en omfattande administration och innebär dessutom att den styrande avgiften förlorar sin verkan.

Det finns flera olika typer av avgifter. De vanligaste är kostnadsbaserade avgifter med en av staten utförd motprestation, där avgifternas främsta syfte är att finansiera statlig verksamhet som riktar sig till speciella avnämargrup- per. Ett exempel härpå är skogsvårdsavgifter. Inom produktkontrollen finns exempelvis denna typ av avgift för att finansiera registreringen av bekämp- ningsmedel. Kostnadsbaserade avgifter utan direkt koppling till en motpres— tation finns också, med syfte att finansiera verksamheter som förorsakas av en speciell avnämarkategori gemensamt. Exempel på denna typ av avgift är

• Sida 103
•  Original

farledsvaruavgifter som finansierar sjöfartsverkets farledsverksamhet. Ett annat exempel är den avgift på olja och bensin som används för att bygga upp oljeersättningsfonden och för att finansiera energiforskningsprogrammet. Bland avgifter finns även sådana helt utan motprestation från staten. Syftet här är t ex att göra det ekonomiskt kännbart eller åtminstone inte lönsamt att avvika från uppställda normer eller villkor. Det rör sig egentligen om ekonomiska sanktioner. Exempel på detta utgör avgifterna på svavelhaltig olja och blyhaltig bensin i samband med dispenser i de fall halterna överskrider de fastställda gränsvärdena. Ytterligare exempel är miljöskydds- avgiften samt den föreslagna vattenföroreningsavgiften.

Till avgifter kan också hänföras indirekta skatter, där styrningssyftet kommer före sådana finansiella mål som full kostnadstäckning, samt även punktskatter. Om dessa, liksom avgifter i övrigt, kombineras med reglering- ar, t ex utsläppsnormer, kan en dubbel styreffekt uppnås. Dels kan då vissa minimigränser garanteras, dels kan ett ekonomiskt incitament ges till substitution eller processutveckling.

Inom industriverkets område finns exempel på avgiftsbelagd verksamhet. Industriverket tar ut avgifter enligt gruvlagen, minerallagen och expeditions- kungörelsen. Vidare uttas avgifter för sand-, grus- och stentäkter på kontinentalsockeln. Från och med 1977 kan också avgifter tas ut enligt lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar. Bergsstaten, för vilken industriverket är chefsmyndighet, uttar avgifter enligt gruvlagen och uppbär avgifter fastställda i koncessionsbeslut enligt minerallagen. Det finns inget kvantifie- rat ekonomiskt mål vad gäller avgifterna enligt minerallagstiftningen. Avgifterna har dels en kostnadstäckande funktion vad gäller myndighetens handläggning av olika ärenden, dels en mineralpolitisk funktion som i huvudsak har sin utgångspunkt i statens ägarfunktion genom minerallagstift- ningen.

Enligt miljöskyddslagen kan skadestånd utkrävas av dem som orsakar olägenhet genom miljöfarlig verksamhet. Ersättning skall utgå enligt allmänna skadeståndsregler. Det ankommer på den enskilde skadelidande att framställa skadeståndsanspråk inför domstol. Skadestånd med anledning av oljeutsläpp till sjöss t ex är reglerat såväl i internationella konventioner om skadeståndsskyldighet som frivilliga skadeståndsåtaganden från tanker- redarnas och oljebolagens sida.

Panter/depositionsavgtfter har också använts inom naturresurs- och miljöområdet. Kännetecknande för denna avgiftstyp är att en summa pengar återbetalas av staten, då någon fysisk eller juridisk person fullgjort en prestation. Gränsen mot avgift/fondering och åtföljande subventionering kan vara svår att dra om det inte är samma person som betalar in och som återfår avgiften. I detta fall är dock föremålet för styrning detsamma vid inbetalning och återbetalning. Exempel på denna typ av avgifter är bilskrotningsavgiften och returglaspanter. Hit hör också det nya pantsyste— met för dryckesförpackningar av aluminium (aluminiumburkar), där åter- vinningen skall uppgå till minst 75 % enligt utfästelse som har gjorts av bryggerierna, handeln och PLM. Systemet, som skall drivas av ett för ändamålet särskilt bildat pantbolag, införs år 1983 och når full effektivitet år 1985.

Statliga lån och lånegarantier kan vara förknippade med subventionerad

• Sida 104
•  Original

ränta eller amortering och/eller vara avskrivningsbara under vissa villkor, dvs villkorlig återbetalning. Sådana låneformer kan också vara kombinerade med risktagande från bankernas sida för att erhålla en professionell riskbedömning av nya projekt. Sådana lån och garantier har hittills använts i liten utsträckning inom naturresurs- och miljöområdet.

Slutligen kan nämnas subventioner för att få till stånd olika slags kapitalinvesteringar, tex energibesparande processer. Subventioner har behandlats utförligare i ett tidigare avsnitt om myndighetsanslag och statsbidrag.

5.3.6 Forskning

Forskning som styrmedel inrymmer flera olika sorters kunskapsbantering, bl a grundforskning, tillämpad forskning, utvecklingsarbete och försöks- verksamhet samt även bearbetning och utvärdering av olika erfarenheter. Inom naturresurs- och miljöområdet har forskningen ofta tvärvetenskaplig karaktär och omfattar de flesta av dessa former av kunskapsbantering. Många olika forskningsorgan berörs, såväl de som stöder och initierar forskning som de som bedriver forskning. Här tecknas en bild av statliga forskningsinsatser inom området. Redovisningen omfattar inte forskning som finansieras på annat sätt, tex näringslivets egen forskning.

Av de statliga FoU-anslagen går 39,5 % till allmän vetenskaplig utveckling. Anslagens fördelning på olika områden framgår av tabell I:5-1. Drygt tre fjärdedelar kommer från utbildningsdepartementet. I övrigt bidrar i första hand jordbruksdepartementet (lantbruksvetenskaperna och veterinärmedi- cin) och industridepartementet (styrelsen för teknisk utveckling — STU).

Under denna rubrik förs alla de forskningsresurser som avser allmän kunskapsuppbyggnad, dvs fakulteternas forskningsanslag, forskningsrådens medel och tex STU:s stöd till teknisk forskning. Verksamheten vid forskningsrådsnämnden (F RN) och nämndens delegation för naturresursforskning (NRD) är av sektorövergripande karaktär. En av FRN:s hvuduppgifter är att främja och stödja samarbete och att samordna forskningsinsatser som bedöms vara angelägna från samhällets synpunkt. Delegationen skall initiera och främja forskning som rör naturresurs- och

Tabell I:5—l Fördelning av FoU-anslag för allmän vetenskaplig utveckling

Område FOU-anslag Mkr Procentuell 1981/82 fördelning Naturvetenskap 575 22,1 Medicin 575 22,1 Teknik 522 20,0 Lantbruk 280 10,8 Samhällsvetenskap 218 8,4 Humaniora 184 7,1 Ospecificerat 251 9,5 Totalt 2 605 100

Källa: SCB, Statliga anslag till forskning och utveckling 1981/82. Juni 1981.

• Sida 105
•  Original

miljöproblem. NRD har således primärt en samordningsfunktion, och delegationen har representanter för bl a flera sektoriella forskningsorgan. Själv förfogar delegationen endast över ca 1 miljon kr om året, främst avsedda som startpengar för projekt.

Inom delegationens verksamhetsområde pågår flera projekt som samfi- nansieras av FRN, forskningsråden och vissa andra forskningsorgan. Totalt rör det sig om ca 20 miljoner kr om året i projektstöd, varav FRN bidrar med ca 6 miljoner kr. Bland aktuella projektområden kan nämnas bekämpning av skadeinsekter, fytokemi, organismernas roll i kvävets kretslopp, effekter av surt regn och samspelet mellan energiformer ur ekologisk och ekonomisk synvinkel.

På mer övergripande nivå arbetar FRN/N RD med att utarbeta forsknings- program som underlag för prioriteringsdiskussioner och statsmakternas ställningstaganden. Ett exempel på ett sådant program rör forskning för att utveckla vattenbruk till en ny svensk näringsgren.

I rapporten Svensk forskning 1982 — 1986, som utgör en del av underlaget till regeringens proposition om forskning mm (1981/82:106), har FRN framhållit följande områden som angelägna för forskningsinsatser:

El möjligheterna att inom jordbruk och skogsbruk nedbringa användningen av kemiska bekämpnings- och gödselmedel med bevarad hög avkast- ning D markekologisk forskning inom jordbruk och skogsbruk för att bevara markens produktionsförmåga D i anslutning till jordbruksforskningen en sammanhållen satsning på livsmedelsområdet

I FRN:s förslag utgör markekologiska undersökningar ett av de forsknings- områden som ges den högsta prioriteten. Med utgångspunkt i dessa områden har NRD analyserat forskningsbehovet. I rapporten Naturresurserna och vår framtid (rapport 82:4) presenteras ett forskningsprogram för området på närmare 200 miljoner kr, fördelat på bl a åkermark och jordbruk, skogsmark och skogsbruk, vattenresurserna i samhällsplaneringen, havens biologiska resurser, vattenbruk och fytokemi.

De statliga FoU-anslagen till forskningsverksamhet inom jordbruksdepar- tementets verksamhetsområde uppgick för budgetåret 1981/82 till sammanlagt ca 514 miljoner kr eller 7,8 % av de totala FoU-anslagen. Det privata näringslivets satsning på FoU inom skogs- och jordbruksforskningen låg 1979 un der den genomsnittliga siffran för FoU-kostnader i procent av förädlings- värdet för samtliga industribranscher.

Skogs- och jordbrukssektorn har en långt driven och specialiserad FoU-organisation, som omfattar ett eget universitet, Sveriges lantbruksuni- versitet (SLU), ett eget forskningsråd, skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJ FR) samt andra statliga och halvstatliga forskningsorgan som stöder forskning inom området.

Sektorns centrala myndigheter har relativt begränsade uppgifter när det gäller forskningsfrågor. Som ett resultat av utredningen om statens skogs- och jordbruksforskningsråd fördelar skogsstyrelsen emellertid 5 miljoner kr fr o m budgetåret 1981/82 till tillämpad skogsproduktionsforskning. Ansla- get finansieras med skogsvårdsavgiftsmedel. J ordbruksnämnden disponerar

• Sida 106
•  Original

visst belopp som avsätts vid jordbruksprisöverläggningar av införselavgifts- medel inom den s k fördelningsplanen. Dessa används för upplysningsverk- samhet och utvecklingsarbete. Statens livsmedelsverk använder ca 10 %, ca 5 miljoner kr, av sin budget till forskning inom verket rörande kostfrågor och toxikologi.

Sveriges lantbruksuniversitet har ansvar för forskning rörande jordbruk och trädgårdsodling, skogsbruk, veterinärmedicin med livsmedelshygien samt delar av områdena fysisk miljö och landskapsplanering.

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) utför FoU-arbete inom vete- rinärmedicinens och livsmedelshygienens område. 1979/80 uppskattas SVA:s resurser för forsknings- och utvecklingsarbete ha uppgått till ca 12 miljoner kr.

Statens råd för skogs- och jordbruksforskning genomgick under budget- året 1981/82 en organisationsförändring. Rådets forskningsstödjande verk- samhet inriktas nu på stöd till mer grundläggande och långsiktig forskning inom området. Rådets forskningsmedel uppgick till 35,8 miljoner kr för budgetåret 1981/82.

Naturvårdsverkets forskningsnämnd stödde forskning inom jord- och skogsbruksområdet med ca 4,5 miljoner kr budgetåret 1980/81. Drygt hälften av dessa medel gick till forskning som i huvudsak rör odlings- och brukningsåtgärder och dess effekter. Styrelsen för teknisk utveckling bidrog till bl a skogsteknisk forskning och energiforskning. Forskningsrådsnämn- den stödde forskning inom området med ca 3,2 miljoner kr budgetåret 1980/81. Forskningen omfattade bl a projekt som rör doftsignaler för kontroll av skadeinsekter och åkermarkens ekologiska system.

Inom jordbruks- och skogsbruksområdena finns en rad kollektiva forsk- ningsorgan som t ex arbetar med skogsträds- och växtförädling. Den totala omfattningen av detta stöd till FoU är betydande och uppgick 1980/81 till ca 55 miljoner kr.

Sedan mitten av 1970-talet har en mycket snabb uppbyggnad av svenskt forsknings- och utvecklingsarbete inom energiområdet ägt rum. Samordnade FoU-insatser inom ramen för ett huvudprogram har bedrivits sedan 1975/76. Ett tecken på den vikt som lagts vid energiforskningen är att den från början bedrivits i treårsprogram som medger viss stabilitet och långsiktighet i planeringen. Statsmakterna har våren 1981 fattat beslut om energiforsk- ningsprogrammets tredje treårsperiod: 1981/82 — 1983/84. Samtidigt beslu- tades att 1 400 miljoner kr, utöver ej disponerade medel 1980/81, fick användas för programmet under denna period.

Det totala statliga stödet till energiforskning beräknas till 844 miljoner kr för budgetåret 1982/83, varav ca 500 miljoner kr till huvudprogrammet Energiforskning och 200 miljoner kr till prototyper och demonstrationsan- läggningar (oljeersättningsfonden).

Organisationen av energiforskningen har fått en speciell lösning. Huvud- programmet är indelat i sex program, av vilka de flesta i sin tur är indelade i delprogram. För fem av programmen finns programansvariga organ som svarar för planering av programmet samt beslutar om stöd till FoU. Själva forsknings- och utvecklingsarbetet utförs av andra myndigheter, högskolor, institut, företag, uppfinnare, konsulter etc."

• Sida 107
•  Original

De sex programmen, ansvariga organ samt anslag för budgetåret 1982/83 är följande: D energianvändning för transporter och samfärdsel — transportforsknings- delegationen (TFD, STU), 22,6 miljoner kr Cl energianvändning i industriella processer — styrelsen för teknisk utveck- ling (STU), 56 miljoner kr EI energianvändning för bebyggelse — byggforskningsrådet (BFR, STU), 90 miljoner kr D energiproduktion — nämnden för energiproduktionsforskning (NE), 259 miljoner kr ] allmänna energisystemstudier — energiforskningsnämnden (EFN), 8,5 miljoner kr D energirelaterad grundforskning, 15,5 miljoner kr

Det finns ingen statistik över omfattningen av industrins energiforskning, som dock torde vara av betydande omfattning. Däremot finns vissa uppskattningar av denna forskning. På grundval av en enkätundersökning utförd av Ingenjörsvetenskapsakademien bland ett 40-tal större företag, beräknades industriell energiforskning uppgå till över 600 miljoner kr år 1980/81. Motsvarande siffra för statlig energiforskning samma år var ca 560 miljoner kr.

Energiforskningsprogrammets förändrades i och med att energiforsk- ningsnämnden inrättades den 1 juli 1982. Delegationen för energiforskning och en del av nämnden för energiproduktionsforskning uppgår i den nya energiforskningsnämnden.

Statliga insatser för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet görs även utanför energiforskningsprogrammet. Det gäller tex stöd till prototyper och demonstrationsanläggningar som administreras av statens industriverk (SIND), lantbruksstyrelsen och byggforskningsrådet (BFR). BFR får också besluta om lån för fördyrade byggkostnaderi samband med forskningsinriktat experimentbyggande på energiområdet.

Det finns också statlig energiforskning som finansieras med avgifter från kärnkraftsproducenter. Denna avser kärnsäkerhetsforskning, kärnkraftsan- knuten strålskyddsforskning samt åtgärder för hantering av radioaktivt avfall m m. Vidare driver statens vattenfallsverk en omfattande energiforsknings- verksamhet.

De totala utgifterna för forskning och utveckling på mineralområdet i Sverige beräknades av mineralpolitiska utredningen till knappt 100 miljoner kr per år. Detta betecknas som en mycket grov uppskattning som försvåras dels av att det är svårt att dra gränser mellan forskning och utveckling å ena sidan och allmänt produktivitetshöjande åtgärder å den andra, dels av att de forsknings- och utvecklingsarbeten som sker i anslutning till driften ofta redovisas som driftskostnader.

Företagens insatser har beräknats till 60 — 70 miljoner kr per år. Jämförelser med andra branscher tyder på att utgifterna för forskning och utveckling är relativt små i gruvindustrin.

En viss samordning av företagens utvecklingssatsningar sker inom ramen för den till Svenska Gruvföreningen knutna Gruvforskningen, som har till uppgift att formulera forskningsbehoven, att initiera forskningsprojekt samt

• Sida 108
•  Original

att fördela bidrag till dessa.

En del av forsknings- och utvecklingsverksamheten bedrivs inom ramen för kollektiva forskningsorgan. Dessa organ har utgifter på drygt 10 miljoner kr per år, varav ca 40 % kommer från styrelsen for teknisk utveckling och resten från byggforskningsrådet, Gruvforskningen, Jernkontoret, utrust- ningstillverkare m fl.

Riksdagen har hittills beviljat 35 miljoner kr för tre års verksamhet till den av Stiftelsen Svensk Gruvteknik drivna provgruvan i Kiruna.

Vid högskolan i Luleå bedrivs forskning inom bla geologi, geofysik, geokemi, bergteknik, bergmekanik, mineralteknik och arbetsmiljöfrågor. De totala utgifterna har beräknats till ca 15 miljoner kr per år. Högskolan har en ganska omfattande uppdragsforskning. Även verksamheten vid andra högskolor är av betydelse.

Stiftelsen Norrlandsfonden, som huvudsakligen finansieras med statliga medel, stöder viss forskning på mineralområdet, särskilt med anknytning till potentiella utvecklingsprojekt i övre Norrland. '

Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedriver viss geologisk forsk- ning, huvudsakligen i anslutning till den övriga verksamheten, dvs främst kartering och prospektering.

Vidare bedriver AB Svensk Alunskifferutveckling, med stöd av statliga medel, ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete inom alunskiffer- området.

STU spelar en viktig roll som finansiär av teknisk forskning och utveckling. Budgetåret 1981/82 hade STU 539 miljoner kr i anslag, vilket motsvarade mer än 10 % av industrins utgifter för forskning och utveckling. Av dessa gick ca 20 miljoner kr till insatser inom mineralområdet.

De statliga FoU-anslagen till ändamålet fysisk miljö och naturvård beräknades för budgetåret 1981/82 uppgå till ca 125 miljoner kr eller 1,9 % av FoU-anslagen. Anslagen till FoU kring den fysiska miljön och naturvården var relativt små men andelen av de totala FoU-anslagen har ökat sedan 1977.

1968 inrättades en forskningsnämnd och ett forskningsanslag vid statens naturvårdsverk (SNV). Anslaget används för FoU inom miljövårdsområdet. Forskningsnämnden, med företrädare för såväl forskare som avnämare, beslutar om anslagets närmare användning. Alla projekt granskas i vetenskapliga kommittéer. Forskningen bedrivs huvudsakligen av högskolor och universitet.

Forskningen skall lämna bidrag till planerings- och beslutsunderlag på miljövårdsområdet, vilket i praktiken innebär att forskningsområdet avspeg- lar i första hand SNV:s ansvarsområde och forskningsproblemen huvudsak- ligen SNV-enheternas efterfrågan på kunskap.

Kärnan i forskningsområdet består av s k effektforskning (effekter, spridning, kartläggning, mätmetoder), dvs huvudsakligen av insatser från naturvetenskapliga discipliner. FoU kring ”skyddet” och ”vården” har varit begränsad och ligger i randområdena mellan teknik, ekonomi, organisation, fysisk planering osv.

Budgetåret 1981/82 stod 40 miljoner kr till förfogande för SNV/ forskningsnämnden. Forskningsverksamheten bedrivs dels i form av enskil- da projekt, dels i form av sammanhållna projekt inom prioriterade områden,

• Sida 109
•  Original

s k projektområden, med särskilda program och under ledning av projekt- grupper. SNV har under 1970-talets senare år gått från en projektstrategi till en pro gramstrategi. 1981/82 bedrevs verksamheten inom 13 projektområden som totalt disponerade ca 18 miljoner kr. Försurningsproblemet har länge getts hög prioritet. Nya prioriteringar under senare år är forskning kring luftföroreningari tätortsmiljön, miljöproblem i kustzonen, miljökonsekven- ser av odlingsåtgärder i jord- och skogsbruk samt akvatisk toxikologi. En neddragning har gjorts av SNV:s stöd till bullerforskning.

För projekt utanför projektområdena disponerade de vetenskapliga kommittéerna (Toxikologi och hälsoeffekter, Marin miljö, Sjöar och vattendrag, Grundvatten och mark, Luftvård samt Naturvård) 1981/82 ca 14 miljoner kr.

Forskningssekretariatet vid SNV ansvarade också för ett större uppdrag från nämnden för energiproduktionsforskning, "Miljökonsekvenser vid energiproduktion ur kol, biomassa och torv” (ca 5 miljoner kr 1980/81).

Viss FoU-verksamhet finansieras också via naturvårdsverkets anslag Undersökningar av hälso- och miljöfarliga varor (1981/82 4 miljoner kr) och Särskilda undersökningar inom miljövårdsområdet m nr (1981/82 9,7 miljo- ner kr).

Den dominerande delen av den miljövårdsforskning SNV stöder avser industriella miljöproblem. Under de senaste åren har forskningen kring miljökonsekvenser av energiproduktion och energianvändning ökat kraftigt. Anslagen till forskning kring skogsbrukets miljöproblem förefaller vara större än de som ägnas jordbrukets. Stora forskningsinsatser görs inom områdena hälso- och miljöfarliga varor, tungmetaller, försurning och alternativa bekämpningsåtgärder.

Aktuella nya projektområden är: B miljöeffekter av olje- och kemikalieutsläpp vid sjötransporter 3 dricksvattenkvalitet och hälsa

3 testsystem för kemiska substanser i vattenmiljön miljöekonomi

De viktigaste organen vid sidan av SNV på miljövårdsområdet är NFR, STU, SJFR samt BFR. Dessutom tillkommer verksamheten vid Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL). Statens bidrag till den kollektiva miljövårdsforskning för vilken institutet svarar var budgetåret 1981/82 6,4 miljoner kr.

Byggforskningsrådets stöd avser främst bebyggelsens inverkan på miljön medan naturvetenskapliga forskningsrådets insatser i första hand inriktats på forskning kring ekologiska och hydrologiska problem. Forskningsansatserna har i några fall organiserats i stora tvärvetenskapliga projekt. NFR är huvudfinansiär för storprojektet ”Barrskogslandskapets ekologi” (1979/80 3 miljoner kr). Projektet ”Doftsignaler för kontroll av skadeinsekter” finansieras av NFR, FRN, SJFR:s skogssektion samt nio skogsbolag. Anslaget uppgick 1980/81 till ca 2,6 miljoner kr.

Skogs- och jordbrukets forskningsråd har under flera år i sina omfattande prioriteringslistor framhållit miljövård som ett angeläget forskningsområde. Det gäller hydrologi, åkermarkens ekologi, Skogsmarkens försurning, biologisk parasitkontroll och avfallsutnyttjande. Av SJFR:s anslag på 23,5

• Sida 110
•  Original

miljoner kr 1979/80 användes 2,2 miljoner kr för direkt miljörelaterade forskningsprojekt, dvs knappt 10 % av anslaget.

STU:s insatser för att förbättra den yttre miljön inriktas i första hand på optimering av befintliga reningsanläggningar, slutning av industrins vatten- system, indikering och eliminering av toxiska föroreningar samt återvinning av industriella avfall. STU:s insatser på området uppgår för närvarande till ca 5 miljoner kr, men har visat en nedåtgående tendens.

STU har också fått regeringens uppdrag att undersöka möjligheterna att fr o m budgetåret 1980/81 skapa ett insatsområde kring teknik för att begränsa luftföroreningarna vid oljeförbränning samt ny och mer miljövänlig förbränningsteknik. Vid STU pågår dessutom sedan 1980 ett flerårsprogram avseende utveckling av teknik för oljebekämpning till sjöss samt för bekämpning och sanering av olja i strandzonen.

Bland övrig forskning av intresse för naturresursfrågor kan nämnas utforskning av jorden och atmosfären. Exempel på anslagsmottagare är Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologis- ka institut och statens geotekniska institut. Anslaget uppgick till 39 miljoner kr budgetåret 1981/82.

5.3.7 Utbildning

Utbildning är ett medel för att föra ut kunskaper och erfarenheter från forskning, näringsliv och förvaltning. Utbildning kan även ha en attitydpå- verkande effekt.

Utbildning som är av intresse för naturresurs- och miljöområdet finns på flera olika nivåer och inom skilda utbildningsformer. Utbildning bedrivs både som vetenskaplig/yrkesutbildning och som kurs/fortbildningsverksam— het av mer allmän karaktär, ofta under beteckningen ”miljövård".

Skolans miljövårdsutbildning

I skolundervisningen har naturvården länge haft en plats — i folkskolan åtminstone sedan 1919 års normalplan, i läroverken ännu tidigare. Fram till 1960-talet behandlade naturvårdsundervisningen i huvudsak frågor som rörde nedskräpning, allemansrätt, skydd för växt- och djurarter etc. Under 1960-talet började mil jöskyddsfrågorna — främst föroreningsproblemen — att uppmärksammas mer i den allmänna debatten. I många olika sammanhang ställdes också krav på en reformering av skolans miljövårdsundervisning.

Miljövårdsfrågorna finns behandlade som övergripande tema i 1969 års Läroplan för grundskolan på bla följande sätt:

Miljövårdsfrågor. Begreppet miljö används i läroplanen i vidsträckt betydelse. Det har där beröring med det mesta av mänsklig aktivitet. Miljövården är ett av det moderna samhällets väsentligaste problem. Urbaniseringen, den industriella utvecklingen och förändringarna i sättet att bruka jord och skog har medfört allvarliga störningar i livsmiljön. Utnyttjandet av naturresurser, som inte kan förnyas, liksom ett alltför hårt och biologiskt oriktigt utnyttjande av naturkapitalet ger anledning till berättigade farhågor för framtiden. Den moderna människans ökade rörlighet under den efter hand allt längre fritiden och den ofta förekommande dubbla bosättningen har ytterligare ökat problemets omfattning och allvar. Skolan måste mot denna bakgrund

• Sida 111
•  Original

ge eleverna en grundläggande orientering om miljövårdsfrågornas art och omfattning och söka väcka eleverna till ansvar för att som enskilda människor och blivande medborgare i samhället medverka till att hejda miljöförstörelsen och bereda sig själva och sina efterkommande en frisk livsmiljö.

I mål och riktlinjer i den nu gällande läroplanen för grundskolan, Lgr 80, behandlas naturresurs- och miljöfrågor på följande sätt:

Inom grundskolan ges ingen utbildning som syftar till speciella yrken. De kunskaps- områden som skall behandlas skall vara av grundläggande betydelse för alla, oavsett kommande verksamhet. Skolan skall därför bl a ge eleverna insikter i livsåskådnings- frågor, de stora samlevnads- och överlevnadsfrågorna, internationella frågor, naturvetenskap och teknik, hushållning med resurser, miljöfrågor, ekonomiska frågor. arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor, kulturfrågor, familjefrågor, sexualfrå- gor, invandrarfrågor, lag och rätt, trafikfrågor samt farorna med alkohol, narkotika och tobak. Alla elever skall få kunskaper i minst ett främmande språk. Kunskaper som är av betydelse för vardagslivet skall spela en stor roll.

Likaså skall skolan betona de tekniskt-praktiska vardagsfärdigheterna. Varje människa behöver dessa för att klara boende, arbete och fritid. Människan omger sig med allt fler tekniska hjälpmedel. Genom att föra in vardagskunskaper och vardagsfärdigheter i många olika ämnen är det möjligt att ge barnen respekt för att hushålla med resurser och bruksföremål och för möjligheterna att återanvända vardagstingen.

Med utgångspunkt i barnens vardagliga erfarenheter måste skolan ge eleverna insikt i de stora överlevnadsproblem som världen står inför. Alla måste bli medvetna om vikten av att hushålla med jordens resurser av energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser som kan hota världssamhället genom överbefolkning, arbetslöshet och vidgade klyftor mellan rika och fattiga länder. Genom ett historiskt perspektiv bör eleverna få kunskap om naturvetenskapens roll för utveckling av vårt nuvarande samhälle och vår levnadsstandard liksom om de faror som är förknippade med användningen av tekniken.

Naturresurs— och miljöfrågor behandlas även i kursplaner för olika ämnen eller ämnesgrupper.

I kursplanen för naturorienterade ämnen, dvs biologi, fysik, kemi och teknik, står bla:

Genom undervisningen i de naturorienterade ämnena skall eleverna vidga och fördjupa kunskaperna om sig själva, naturen och människans verksamhet.

Eleverna skall lära känna vanliga växter och djur och få perspektiv på hur olika former av liv har utvecklats på jorden. Vidare skall eleverna få kunskap om hur naturen fungerar, vanliga naturtypers uppbyggnad samt hur människan tidigare och i dag påverkar naturmiljön. Undervisningen skall visa hur kunskap om naturmiljön kan användas isamhällsarbetet, göra eleverna medvetna om människans ansvar för sin och kommande generationers livsmiljö och väcka deras respekt för allt levande.

Undervisningen skall ge eleverna en orientering om ämnens uppbyggnad och reaktioner. De skall få inblick i hur denna kunskap används för att förbättra våra levnadsvillkor men också vilka risker användningen kan medföra.

Eleverna skall ges möjlighet att träna sådana vardagsfärdigheter som är viktiga för dem som konsumenter både då det gäller varor och hushållning med naturresur— ser.

Undervisningen skall göra eleverna medvetna om de risker som finns i människans verksamhet och omgivning samt om det ansvar och de möjligheter man har att handskas med dem.

• Sida 112
•  Original

Vad gäller de samhällsorienterade ämnena, dvs geografi, historia, samhälls- kunskap och religionskunskap, står bl a följande:

Den omgivande verkligheten bör studeras i nära samverkan med de naturorienterade ämnena. Eleverna skall få en orientering om skilda natur- och kulturgeografiska miljöer i världen. Undervisningen skall präglas av en ekologisk grundsyn och leda till elementära insikter i frågor som gäller mänsklighetens överlevnad. I samband med undervisningen om industri- och utvecklingsländer skall frågor om fördelningen av jordens begränsade resurser behandlas.

I målen för ämnet hemkunskap står det bl a att:

Eleverna skall skaffa sig kunskaper om begränsningar och den ojämna fördelningen av jordens resurser. De skall fostras till respekt för att hushålla med resurser och bruksföremål och för möjligheterna att återanvända vardagstingen. De skall vänja sig vid att lösa olika uppgifter i samarbete och därigenom utveckla sin förmåga till en god samlevnad, i grupp, i familj och i arbetslivet.

Eleverna skall skaffa sig kunskap om vad kost, hygien och miljö betyder för hälsa och välbefinnande. Undervisningen skall befästa goda kost- och hygienvanor.

Eleverna skall lära sig att välja, tillaga och äta näringsriktig mat.

Bland idrottens mål står bl a:

Under vistelse i naturen skall eleverna skaffa sig kunskaper om friluftsliv, få förståelse för den ekologiska balansen samt lära sig att ta ansvar för naturen och utnyttja den rätt för rekreation och friluftsliv.

Även kursplanen för slöjd tar upp resursfrågor, tex:

Välja och arbeta med lämpliga metoder och material samt arbeta med underhåll och återbruk.

Diskutera resursproblem avseende råvaror, material och avfall samt energifrågor i samband med arbetet i slöjd.

I gymnasieskolan förekommer naturresurs- och miljövårdsundervisning i ämnet naturkunskap på de treåriga samhällsvetenskapliga, humanistiska och ekonomiska linjerna, på den tvååriga sociala linjen samt vidare i ämnet biologi på den treåriga naturvetenskapliga linjen.

På vissa tvååriga yrkesinriktade linjer finns miljövårdsmoment integrerade i undervisningen. Så är fallet tex på vårdlinjen, livsmedelstekniska linjen samt jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdslinjerna. De flesta av de tvååriga yrkesinriktade linjerna saknar emellertid miljövårdsundervisning i egentlig mening, dvs studier av miljöproblem på ekologisk bas.

Utbildning inom högskolan

Allmänna utbildningslinjer på universitets- och högskolenivån som behand- lar naturresurs- och miljöfrågor framgår av följande sammanställning (utom den högre tekniska utbildningen och utbildningen vid Sveriges lantbruksu- niversitet): Cl Biologlinjen D Fiskevårdslinjen

• Sida 113
•  Original

Fysikerlinjen Geovetarlinjen

Hälso- och miljövårdslinjen :! Livsmedelsindustrilinjen (YTH) Samhällsplanerarlinjen Kemistlinjen

Apotekarlinjen

E Driftteknikerlinjen

Bland enstaka kurser på universitets- och högskolenivå där naturresurs- och miljöaspekter ingår kan nämnas: Geografi 3 Kulturgeografi/samhällsgeografi Naturgeografi

Geovetenskap Geologi Miljövård Humanekologi Etnologi Energisystem Socialantropologi Naturvetenskaplig orientering Miljökemi Toxikologi

DDDDGDFICI

Inom den högre tekniska utbildningen beaktas naturresurs- och miljövårds- frågor i allt större utsträckning inom befintliga ämnen. Speciellt gäller detta då nya kurser startas. I t ex utbildningsplanerna för civilingenjörs- och bergsingenjörslinjerna som gäller fr o m den 1 juli 1977 står bl a:

Utbildningen skall ge medvetenhet om hur tekniken påverkar samhället i stort och människors levnadsförhållanden, ur såväl social som ekologisk synvinkel. Utbildning- en skall även ge medvetenhet om energins och andra naturresursers begränsning samt vikten av att dessa resurser tillvaratas.

Bland de utbildningslinjer vid de tekniska högskolorna som är av intresse i sammanhanget finns bergsvetenskapslinjen, geoteknologilinjen, lantmäteri- linjen, samhällsbyggnadstekniklinjen och väg- och vattenbyggnadslinjen. Vid de tekniska högskolorna finns även ett antal speciella miljövårdskur- ser. Dessa vänder sig i de flesta fall uteslutande till de studerande vid högskolan. Vid Chalmers i Göteborg ges dock en del kurser som är avsedda även för allmänheten. På grund av att utbildningsplanerna för de olika linjerna är mycket omfattande har de flesta miljövårdskurserna tvingats göras mycket korta. Enstaka kurser av intresse från naturresurs- och miljösynpunkt är bl a: Energihushållning Geologiska naturresurser Teknik för ett lagom samhälle

Energifysik

Kommunal energiplanering

nClEll'lEl

• Sida 114
•  Original

Teknisk vattenresurslära Vattenförsörjnings- och avloppsteknik Naturresurslära Areell naturresursplanering Marklära och markuppskattning Markanvändningsplanering Ekologiskt byggande

[_JLlDDClDEl

Jordbrukets högskolor blev en gemensam organisation så sent som den 1 januari 1975. Den 1 juli 1977 bildades Sveriges lantbruksuniversitet. Vid lantbruksuniversitet finns följande utbildningslinjer:

Jägmästarlinjen, veterinärlinjen, agronomlinjen, hortonomlinjen, land- skapsarkitektlinjen, lantmästarlinjen, trädgårdsteknikerlinjen, skogsmäs- tarlinjen och skogsteknikerlinjen. Som exempel på den utbildning som finns på SLU beskrivs här jägmästar- och agronomutbildningen.

På jägmästarlinjen sker fackutbildning för förvaltning och utveckling av naturresursen skog. De studerande får möjlighet att tillägna sig en ekologisk grundsyn och skall efter genomgången utbildning kunna ta ställning till biologiska, ekonomiska, tekniska och sociala problem och allsidigt värdera deras effekter i skogsbruket. Utbildningen ger en viss kompetens som är användbar inom fler yrkesområden än rent skogliga. Grundstudierna omfattar naturvetenskapliga-biologiska ämnen samt grundläggande kurser inom ekonomi och teknik, alla med skoglig anknytning. Studierna kan sedan inriktas på tex fördjupade kunskaper om virkesproduktionens biologiska förutsättningar och begränsningar samt skogens produktion av övriga nyttigheter och miljövärden. I inriktningens mål ingår också att ge inblick i avvägningen mellan utnyttjandet av mark för skogsproduktion och andra markanvändningsformer. En annan studieinriktning avser att ge utökad kunskap om de verksamheter som sammanhänger med skoglig förvaltning. De studerande får därvid, förutom för skogsbruksföretagens drift och planläggning väsentliga kunskaper, kunskaper om det ekonomiska och politiska samspel som råder mellan skogsbrukets och samhällets intressen. Ytterligare en studieinriktning förbereder yrkesutövning inom sådana företag eller organisationer där det är väsentligt att ha kunskap om hela processen från råvaruproduktion till konsumtion. Jägmästare med denna inriktning skall kunna organisera ochi övrigt medverka i olika delar av denna process, både vad gäller råvaruhantering, förädling och försäljning.

På agronomlinjen sker utbildning i grundläggande och tillämpade ämnen inom främst områdena biologi, ekonomi och teknik. Studierna inleds med ett års arbete på lantbruk samt viss orienterande undervisning i lantbruksekon- omi, husdjurslära, maskinlära och växtodlingslära. Utbildningen fortsätter vid Ultuna och inriktas i allmänhet mot något av ämnesområdena ekonomi, husdjur, mark/växt eller teknik. Ämnesområdet ekonomi omfattar studier i grundläggande ämnen som nationalekonomi, matematik och statistik, lantbrukets driftsekonomi, marknadslära och strukturekonomi. Ämnesom- rådet husdjur omfattar dels grundläggande ämnen som kemi, anatomi och statistik, dels tillämpade ämnen som husdjursförädling och husdjurens utfodring och vård. Inom mark-/växtområdet studerar man bl a kemi. mikrobiologi, botanik och markvetenskapliga ämnen. Detta följs av studier

• Sida 115
•  Original

inom tillämpade ämnen som växtodling, växtpatologi, marklära eller jordbearbetning. Slutligen inom teknikområdet studeras bl a fysik, mate— matik och statistik, lantbruksteknik bl a arbetsmaskiner och arbetsmetodik, motorlära med teknologi och lantbrukets byggnadsplanering och byggnads- teknik.

I övrigt finns en omfattande utbildnings- och kursverksamhet som rör naturresurser och som vänder sig till bl a redan verksamma inom området, lärare, studerande vid folkhögskolor, vuxengymnasiet, studieförbunden och frivilliga organisationer.

5.3.8 Informationshantering

Under denna rubrik behandlas insamling, bearbetning och användning av information som underlag för olika styrmedel.

Naturresurs- och miljöstatistiken

Huvuddelen av den officiella statistiken ges i dag ut av statistiska centralbyrån (SCB), tex Statistisk årsbok, Fiskestatistisk årsbok och Jordbruksstatistisk årsbok. Härutöver finns i vissa fall officiell statistik av speciell karaktär med annan ansvarig, tex ett fackämbetsverk. På det skogliga området publiceras exempelvis en stor del av den officiella statistiken av skogsstyrelsen" i Skogsstatistisk årsbok. Härutöver förekommer givetvis en hel del redovisning av statistisk natur från ämbetsverk och organisationer. Verken redovisar sålunda ofta statistisk information från den egna administrativa verksamheten. Men även mera avancerade satsningar på statistikredovisning förekommer för att belysa utveckling och resultat inom något visst verksamhetsområde. Det kan röra sig om andra ”skärningar” av ett material som samtidigt ingår som underlag för redovisning i den officiella statistiken eller kompletteringar på sakområden som inte alls belyses i den officiella statistiken.

En inventering av data som redan finns att tillgå på olika håll i Sverige har utförts vid sammanställningen av Miljöstatistisk årsbok. Inom SCB har uppgifter hämtats från jordbruks- och fiskestatistiken, industri—, handels- och transportstatistiken, folk- och bostadsräkningen samt fastighetstaxeringssta- tistiken. Vidare har de försöksvis framtagna uppgifterna fördelade på avrinningsområden utnyttjats. Statliga organ vars data har utnyttjats är naturvårdsverket, skogsstyrelsen, Sveriges lantbruksuniversitet (riksskogs- taxeringen), lantbruksstyrelsen, fiskeristyrelsen, lantmäteriverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges geologiska undersökning, meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet, vattenfallsverket och strålskyddsinstitutet. Vidare hämtas uppgifter från vissa branschföre- ningar och stiftelser samt hälsovårdsnämnderna i ett antal kommuner.

Nedan följer en lista med exempel på vissa naturresurser och de myndigheter som samlar in statistik om dessa:

• Sida 116
•  Original

lMed CCCN avses Cu- stoms Co-Operation Council Nomenclature, tidigare kallad Bryssel- nomenklaturen.

Naturresurs

Mark (arealer olika ägoslag)

Berggrund och jord Mineral

Sand Grus Åkermark Renbetesmark Skyddsvärd natur Våtmarker och vatten (kvalitativa aspekter) Vatten (kvantitativa aspekter)

Myndighet

Lantmäteriverket (LMV), Sveriges lant- bruksuniversitet (SLU), statistiska central- byrån (SCB)

Sveriges geologiska undersökning (SGU) Industridep., statens industriverk (SIND), SCB, SGU Industridep.

Industridep., statens naturvårdsverk (SNV) Lantbruksstyrelsen, SCB Lantbruksstyrelsen SNV

SNV, skogsstyrelsen, SGU SLU, LMV, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)

Grundvatten SGU Årliga skördar (jordbruk och trädgårdsodling) SCB Husdjur och pälsdjur SCB Kött-, fläsk- och mejeri- produkter SCB Bisamhällen och honungsskörd SCB Skogsmark Riksskogstaxeringen, skogsstyrelsen Virkesproduktion Riksskogstaxeringen, skogsstyrelsen Bokskog SNV, skogsstyrelsen Älgstammen SNV Fisk- och skaldjursbestånden Fiskeristyrelsen Saltsjöfiskets avkastning SCB Klimat SMHI Luft (kvalitativa aspekter) SNV

Källa: Hjelm, K: Naturresursläget. Statistik över naturresurser och redovisning av kontakter med myndigheter. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén.

Data via handels- och industristatistik

Ett antal områden i miljöstatistiken ligger mycket nära väl etablerade statistikgrenar på handels- och industrisidan. Det gäller uppgifter avseende industrier och andra anläggningar, flödet av varor samt vissa aspekter på energiförsörjningen. En del utnyttjas redan för redovisning i Miljöstatistisk årsbok. Vissa problem finns beträffande statistik över hälso- och miljöfarliga varor. Industri- och utrikeshandelsstatistiken har varukoder enligt CCCN.l Vissa av dessa avser tämligen rena kemikalier och kan relateras till lagen om hälso- och miljöfarliga varor. I andra fall finns ingen möjlighet att se vad en vara innehåller — eller att skilja ut farliga delar av en varugrupp från ofarliga. Detta beror delvis på att det inte finns någon exakt definition av vilka varor som skall betraktas som hälso- och miljöfarliga. Det produktregister som håller på att byggas upp vid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå kommer troligen att lösa en del av dessa problem.

I viss män kan statistik över tillverkning av och handel med hälso- och miljöfarliga varor tas fram genom att använda redan existerande uppgifter från företagsstatistiken.

• Sida 117
•  Original

En ny organisation av myndighetsansvaret för väg- och järnvägstranspor- ter av farligt gods gäller sedan den 1 januari 1983. Denna reform kan medföra administrativa procedurer som kan ge primärdata för statistikframställ- ning.

En närbesläktad pågående undersökning vid SCB gäller möjligheterna att ta fram statistik över sjötransporter med hjälp av uppgifter som lämnas till hamnarna.

Råvarustatistiken bygger på en särskild insamling av data. Den täcker inte alla branscher och SCB anser att urvalet av ingående råvaror behöver ses över.

Uppgifter om energiförsörjningen används redan nu i bakgrundsavsnittet i Miljöstatistisk årsbok.

Till industristatistiken insamlas inga uppgifter rörande emissioner, teknis— ka installationer för begränsning eller rening av utsläpp samt kostnader för miljövårdande åtgärder.

Riksskogstaxeringen och de objektiva skördeuppskattningarna

Det finns två regelbundet återkommande svenska undersökningar som bygger på ett slumpmässigt urval av arealer. Tillsammans täcker riksskogs- taxeringen och de objektiva skördeuppskattningarna in större delen av Sveriges mark utanför tätorterna, med undantag av fjällområdena.

Inom ramen för PMK (programmet för övervakning av miljökvalitet) genomförs undersökningar av tungmetallhalter i mossor på material som samlas in vid riksskogstaxeringen.

Genom markprover kan man undersöka markkemin (exempelvis halter av kväve, fosfor, kalcium, tungmetaller, pH-värde) och biologiska processeri marken (kvävemineralisering, enzymaktivitet, respiration) och vidare bestämma jordarter. Andra prover eller observationer, huvudsakligen på skogsmark, kan ge upplysningar om bla förna, vegetationsskador och förekomst av bär och svamp.

Avfallsdeklaration

Naturvårdsverket har samlat in deklarationer av miljöfarligt avfall avseende 1976, 1978 och 1980. 1980 lämnade ca 18 000 enskilda företag in deklaratio- ner (1976 ca 14 000, 1978 ca 1 500). Redovisningen, bl a i Miljöstatistisk årsbok, sker efter avfallstyp och sätt för omhändertagande. Någon rappor- tering efter källa har hittills inte gjorts.

Avfallsdeklarationer skall lämnas årligen.2 Uppgiftsskyldigheten gällde dock ej 1981 och 1982. SCB har på uppdragsbasis åtagit sig att för SNV:s räkning utföra den omfattande databearbetningen av 1980 års deklarationer. Ett antal statistiska problem av typ urval av branscher och företag, granskning och rättning av inlämnade uppgifter, bortfall, uppräkning av stickprovsresultaten, databehandling är förknippade med denna undersök- ning. På grund av bortfalls- och definitionsproblemen kan efterfrågad statistik vara svår att åstadkomma.

ZFörordningen (1975:346, ändrad senast 1981:312) om miljöfarligt avfall.

• Sida 118
•  Original

3"Gemensamt begrepp för lägesbestämbar infor- mation om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper och dess konstgjorda företeelser. Begreppet innefattar även sådana geodetiska och fotogrammetriska data som utnyttjas för lägesbestämning av land- skapsinformation samt geografiska namn och gränser, institutionella förhållanden m m” (landskapsinformations- utredningens direktiv).

Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK)

Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK) startades den 1 juli 1978 och drivs av statens naturvårdsverk. PMK skall belysa de långsiktiga och storskaliga förändringarna i vår miljö och skall utgöra ett komplement till och stöd för recipientkontrollen.

PMK omfattar:

luft- och nederbördskemiska stationsnätet EMEP-stationerna och intensivprogrammet vid Rörvik (nederbörd och luft)

fågelräkningar (tre projekt) och smådäggdjursinventering grundvattenkemiska mätningar

studier av växtnäringsläckaget från jordbruksområden vattenkvalitetsövervakning i vattendragen vattenkvalitetsövervakning i de stora sjöarna vattenkvalitetsövervakning i Östersjön och Västerhavet vattenkvalitetsövervakning i kustbandet

miljögiftsövervakning

DD

DDDDDDDD

PMK avses kunna utnyttjas för statistik både över miljötillståndet vid en given tidpunkt och över förändringar i miljön.

Tillsyn enligt miljöskyddslagen

Enligt miljöskyddslagen 385 skall naturvårdsverket och länsstyrelserna utöva tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhet. Sedan 1 juli 1981 kan tillsyn också överlåtas på hälsovårdsnämnd. Utövare av miljöfarlig verksam- het genomför vanligen vissa mätningar som regelbundet rapporteras (kontrollprogram). På miljökontrollutredningens förslag utvecklades ADB- rutiner — under projektnamnet MI-01 — som nu införs successivt.

Landskapsinformation

Landskapsinformation3 i form av bilder, kartor och register av olika slag behandlas endast kortfattat här. För ytterligare information hänvisas till landskapsinformationsutredningens betänkande SOU 1981:73.

Inom den statliga sektorn produceras landskapsinformation i större omfattning vid ett trettiotal myndigheter.

Tyngdpunkten utgörs av kartor men bildmaterial och datorlagrad infor- mation börjar utnyttjas allt mera. Bland den småskaliga produktionen har främst det allmänna kartmaterialet, sjökorten, de allmänna geologiska kartorna och fastighetsregistret ett brett intresse.

Landskapsinformation produceras framför allt av lantmäteriverket, cen- tralnämnden för fastighetsdata, sjöfartsverket, Sveriges geologiska institut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och statistiska centralby- rån, men framställs också internt av t ex skogsbruks- och jordbruksorgani- sationerna. Primärkommunerna bedriver en mycket omfattande verksamhet både som producenter och konsumenter av landskapsinformation. Ifråga om ansvar kan en gräns mellan stat och kommun dras vid skalan 1:10 000, där

• Sida 119
•  Original

statliga organ verkar inom det mera småskaliga området. Utanför den offentliga sektorn har kartproducerande företag och tekniska konsultföretag en omfattande produktion. Även orienteringsklubbarna gör kartor som har ett betydande allmänt intresse.

En metod för att ta fram landskapsinformation som blivit allt viktigare är fjärranalys. Satellitdata och flygfotobilder kan ofta ge unika översikter över vissa miljöaspekter. Huvudsakligen kan optiskt urskiljbara miljöförhållan— den mätas — t ex kalhyggen, vattenföroreningar som består av uppslammat material eller på annat sätt orsakar färg- och temperaturförändringar, luftföroreningar, insektsangrepp m m som ger färg- eller strukturförändring- ar hos trädens lövmassor eller på grödor och jordar.

Övrig informationshantering

Förutom informationsinsamling och bearbetning för att ta fram underlag för statsmaktens och myndigheters agerande i olika situationer, finns en stor mängd övriga aktiviteter som faller under beteckningen informationshante- ring. Bland annat kan nämnas myndigheters författningssamlingar och övrig publiceringsverksamhet, t ex tidskrifter, broschyrer, årsböcker, rapporter, PM, utställningar, kampanjer (Håll-Sverige-rent, energisparkampanjen), konferenser. Dessa former av informationsspridning kan ha till syfte att t ex förmedla nya kunskaper, lansera nya idéer, skapa förståelse för och kännedom om området, informera om gällande bestämmelser eller att påverka människors attityder och förhoppningsvis även deras beteende i en viss riktning (t ex att inte skräpa ned i naturen). Målgruppen för denna information varierar, den omfattar tex skolor, lärare, studiegrupper, organisationer, forskare, näringslivet, statlig och kommunal förvaltning, personalgrupper och allmänheten.

5.3.9 Internationellt samarbete

Internationellt samarbete är ett viktigt medel inom naturresurs- och miljöområdet. Många naturresurs- och miljöproblem är i stor utsträckning globala. Internationellt samarbete sker i många former. Sverige har tex aktivt deltagit i arbetet inom olika internationella organ.

Ett viktigt stegi detta samarbete togs i november 1979 då konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar undertecknades inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE). Konventionen trädde i kraft 1982. I juni 1982 skedde en uppföljning av FN-konferensen 1972 om den mänskliga miljön. Konferensen 1982 behandlade försurning och ECE:s medlemsländer deltog.

Sverige ingår i styrelsen för FN:s miljöprogram (UNEP) som höll en specialsession under maj 1982 med anledning av tioårsjubiléet av FN- konferensen om den mänskliga miljön. Syftet med sessionen var att mot bakgrund av erfarenheterna från 1970-talets internationella miljösamarbete dra upp riktlinjerna för samarbetet under 1980-talet. Miljöstyrelsen beslöt vidare på svenskt initiativ att inleda arbetet på en global konvention till skydd för ozonskiktet.

Bland övriga internationella samarbetsorgan av intresse kan nämnas FAO

• Sida 120
•  Original

(t ex angående världens livsmedelsförsörjning), GATI' (tex ifråga om tullskydd för trädgårdsprodukter), EG (gällande bl a exportreglering på fiskeområdet), internationella veterådet och den internationella sockerorga- nisationen.

Sverige arbetar också internationellt via bilaterala avtal och överenskom- melser, t ex om miljöproblem, fiskerättigheter, tekniskt—vetenskapligt sam- arbete på jordbruks-, skogsbruks- och miljöområdet med i första hand vissa östeuropeiska stater, jordbruksavtal med Finland och Norge m m.

Slutligen kan nämnas det omfattande internationella samarbetet som pågår inom kunskaps- och informationsområdet. Detta sker i ett flertal former och grupperingar, bla inom de många olika internationella forsk- ningsorganen. I vissa fall ger Sverige också bidrag till dessa organisatio— ner.

5.3.10 Planering, tillsyn

Planering

Som exempel på planeringsformer inom naturresurs- och miljöområdet kan nämnas den fysiska riksplaneringen, kommunal energiplanering, länsplaner- ing, kommunal fysisk planering, regionplanering, vattenplanering (utred- ningsförslag), lantbruksstyrelsens planering vad gäller jordbrukets rationa- lisering samt försöksplanering för kustområden. Den fysiska riksplaneringen behandlas utförligare i kapitel I:2.

Även planering som inte direkt utgår från naturresurs- och miljöhänsyn är av intresse i detta sammanhang. Ett exempel på detta är trafikplanering- en.

Sedan början av 1970-talet har regional trafikplanering bedrivits i Sverige. I denna planering har man bl a bedömt nuvarande och framtida transport- behov i respektive län samt utarbetat förslag till trafiklösningar och prioriteringar av trafikledsinvesteringar och andra åtgärder. I vägverkets metod för angelägenhetsbedömning av vägprojekt ingår numera olika mil jö- och markanvändningsaspekter som väsentliga delar. I 1979 års trafikpolitiska beslut sägs att den övergripande och långsiktiga trafikplaneringen bör byggas ut. Syftet är bl a att åstadkomma en samlad prioritering av investeringar inom olika trafikslag, minska trafikens miljöstörningar och energiförbruk- ning samt att ge långsiktiga bedömningar större tyngd vid besluten.

Tillsyn

Tillsynsuppgifter finns i de flesta författningar och hos de flesta myndigheter och kan utföras i form av tex löpande kontroll av att villkor följs, inspektionsbesök, uppföljning och utvärdering av engångskaraktär samt tillsyn i vidare bemärkelse med inslag av rådgivning/informationsspridning samt erfarenhetsåterkoppling. Tillsyn över ett visst verksamhetsfält ingår ocksåi regel bland myndighetens allmänna uppgifter enligt instruktioner och dylikt. Se vidare I:5.3.1.

• Sida 121
•  Original

II Utredningens begreppsapparat

II:1 Några ekologiska begrepp och deras tillämpning

1.1 Inledning

Naturvetenskapen ekologi har fått en central roll i miljödebatten. Detta beror på att denna vetenskap försett beslutsfattare med underlagsmaterial för beslut i miljöfrågor. Den har emellertid också givit inspiration till filosofiska system rörande människans förhållande till naturen.

En stor del av kommitténs underlagsmaterial har ägnats åt att belysa olika sidor av ekologins roll i samhället. I en rapport presenteras ekologins grundläggande begreppsapparat och framväxt som vetenskap.(1) I ytterliga- re några rapporter diskuteras bla ekologisk grundsyn (2), samt flera väsentliga ekologiska begrepp (3).

I detta kapitel presenteras kort några centrala ekologiska begrepp och deras tillämpning. Vidare diskuteras begränsningar i dessa begrepps användbarhet inom de frågeställningar naturresurs- och miljökommittén har att behandla. För att belysa begreppet ekologisk grundsyn och stimulera en debatt kring detta begrepp ges exempel på hur ekologiskt inspirerade resonemang kan tillämpas på vidare frågor av betydelse för naturresurspo- litik.

1.2 Vetenskapen ekologi växer fram

Ekologin är en tämligen ung vetenskap som vuxit fram inom biologin. Ordet ekologi har sitt ursprung i det grekiska ordet ”oikos”, vilket betyder "hus” eller ”plats att leva”. Ekologin är alltså bokstavligen ”studiet av organis- merna i deras hem”, vanligen uttryckt som ”läran om sambandet mellan organismerna och deras miljö”. Andra har uttryckt detta som ”studiet av naturens hushållning".

En del av den ekologiska forskningen har ägnats åt mer begränsade ekosystem och studier av arters och rasers relation till omgivningen. När människan genom teknikutvecklingen fått allt större möjlighet att göra omfattande ingrepp i naturen har behovet ökat att studera större ekologiska

• Sida 122
•  Original

sammanhang, t ex globala förändringar i växtproduktion och i luftens koldioxidhalt. De senaste årtiondena har ekologerna fått tillgång till avancerade tekniska hjälpmedel, bl a satellitbilder och datorer, vilket gjort det möjligt att studera större och mer komplicerade sammanhang och att göra matematiska modeller av ekosystem och globala kretslopp. Samtidigt har arbetsformerna inom naturvetenskaplig forskning förändrats så att ökat samarbete över ämnesgränserna stimuleras. Ekologisk forskning innebär i dag ett alltmer intimt samarbete mellan forskare inom biologiska vetenska- per och andra vetenskapsgrenar som kemi, fysik, statistik, naturgeografi.

Introduktionen av datateknik i den ekologiska forskningen på 1960—talet banade bl a väg för internationella storprojekt som behandlade sådana ekosystem som den arktiska tundran, prärierna eller Östersjön.

I Sverige har ekologins framväxt varit särskilt markerad sedan 1950—talet. I dag föreligger två klart urskiljbara skolor. De skiljer sig i fråga om målsättning, metoder och studieobjekt.

Den ena skolan, systemekologin, studerar huvudsakligen ekosystemet och dess kretslopp (1). För den andra skolan, den evolutionära ekologin, är populationen och hur den genom genetisk utveckling och urval anpassas till sin unika ”ekologiska nisch" det främsta studieobjektet (4).

I detta kapitel diskuteras i huvudsak den biologiska vetenskapen ekologi och dess kompetensområde. Det bör dock påpekas att ekologiska angrepps- sätt även används inom samhällsvetenskaperna, såsom sociologi i specialise- ringen socialekologi samt socialantropologi.

Sålunda använder socioekologer i stor utsträckning ekologiska angrepps- sätt vid studiet av de mänskliga sociala systemens utbyte med omgivningen, exempelvis i studiet av markanvändning, bostadssegregation, lokalisering och urbaniseringsprocesser.(5) I socialantropologins studier av utomeurope- iska lokala stamsamhällen betonas omgivande naturs betydelse för samhäl- lets organisation. En naturfolksstam betraktas då som en population i ekologisk bemärkelse som ingår i systemet av näringsutbyte i regionen och så gott som uteslutande utnyttjar sitt områdes resurser. (6)

Inom den s k etno-ekologin studerar man hur människans naturuppfatt- ning och utnyttjande av naturen styr det sätt på vilket hon organiserar sitt samhälle.(7)

Idag pågår på många håll i västvärlden ett samarbete mellan forskare från vitt skilda vetenskaper såsom fysik, ekonomi rn fl i syfte att tvärvetenskapligt studera olika strukturer och funktioner hos industrisamhället, framför allt när det gäller energiflöden och materialkretslopp. Ofta betecknas dessa mångfacetterade studier som humanekologi. De har främst inspirerats av systemekologin,

1.3 Några ekologiska begrepp

Ekologerna studerar system på olika nivåer, från populationer och uppåt.

En population omfattar samtliga individer av en viss art inom ett begränsat område. Populationen har ett gemensamt förråd av arvsanlag (genpool), dvs individerna har möjlighet att sprida sina arvsanlag inom gruppen under fortplantningen. Det är inte arten, utan populationen, som är den viktiga

• Sida 123
•  Original

grundenheten inom ekologin. Om populationen, och följaktligen också arten, skall kunna överleva på lång sikt krävs att genförrådet inte blir för litet. Individerna får inte bli för få och inte för nära besläktade.

Tillsammans med den omgivande miljön, luften, marken och vattnet, bildar alla populationer av djur, växter och mikroorganismer i ett område ekosystem.

Ekologen kan avgränsa ett ekosystem olika beroende på vad som är praktiskt med tanke på det problem man vill studera. Om ett stycke natur är rimligt avgränsat från omgivningen kan det betraktas som ett ekosystem, t ex en sjö eller en åker. Ett akvarium i laboratoriet eller hemmet är ett ekosystem. Hela den del av jordklotet där det existerar liv kan betraktas som ett ekosystem (biosfären).

Ekosystemet tillförs solenergi som driver en mängd ämnen, vatten, närsalter mm i olika kretslopp. Energi måste ständigt tillföras för att ekosystemet skall fungera. Därigenom kan vatten och närsalter (t ex fosfat, nitrat) återanvändas inom systemet. Om däremot närsalterna förs ut ur ett avgränsat ekosystem, såsom när åkrar skördas, måste de ersättas för att ekosystemet skall behålla sin produktionsförmåga. Såväl lantbruk som fiske innebär utnyttjande av ekosystem genom avtappning av en del av den materia och energi som tillförs systemet. Av centralt intresse är därför ekosystemens stabilitet och förmåga att upprätthålla en jämn produktion.

1.4 Naturens olika kretslopp

1.4.1 Det geokemiska kretsloppet

Det geokemiska kretsloppet drivs av tre stora kraftsystem: solenergin, kärnenergin från jordens inre samt tyngdkraften (gravitationen). I mindre skala påverkas jordytans processer av jordmagnetismen samt tidvattenrörel- ser (även i berggrunden) drivna av solens och månens gravitationskrafter.

I jordens mantel förs en ström av material i ett ytterst långsamt kretslopp. De fasta kontinentblocken flyter ovanpå den trögflytande manteln. Genom detta kretslopp i manteln rör sig kontinenterna sakta i förhållande till varandra. Vid höjdryggarna i oceanernas mitt flyter material från jordens inre upp mot ytan där det rör sig mot kontinenternas kant för att där åter sjunka ned i jordens inre. Detta kretslopp innefattar också havsvattnet med däri upplöst material, som sugs in vid höjdryggarnas bas och åter avges som undervattensgejsrar vid ryggarnas topp. På detta sätt sker ett utbyte mellan havsvattnets lösta material och jordens inre i ett kretslopp med omloppstider på tiotals miljoner år.

I jordens historia växlar perioder med intensiv bergbildning med längre, påtagligt lugnare perioder i jordskorpans rörelser. Hävningar och sänkningar sker i jordskorpan. De stora bergbildningsperioderna har mycket grovt räknat uppträtt med 200 — 250 miljoner års intervall. Dessa periodiskt växlande rörelser ger en rad följdfenomen. Under de lugna mellanperioder- na är klimatet varmare och fuktigare, exempelvis under dinosauriernas tid. När kontinenternas grovstruktur vittrar ner (landskapet åldras) och vittrings-

• Sida 124
•  Original

produkterna sedimenterar på havsbottnarna leder detta till höjning av havens nivå och översvämning av kontinenternas lägre delar. Landytan tenderar att minska. Bergbildningen leder till ökad landyta och stora förändringar i atmosfären med istider och torrtider som följd. Den yngsta bergbildningsperioden, den alpina, är nu i denna fas, medan äldre bergbildningar befinner sig i olika stadier av nedvittring.

Människan utnyttjar många ämnen i berggrunden och jordarter som sedan i viss utsträckning sköljs ut i havet och sedimenterar på havsbottnen. Detta är exempelvis fallet med fosfor. Via det geologiska kretsloppet återförs det till bergformationer på land i ett kretslopp med omloppstiden hundratals miljoner år.

1.4.2 Energiflöden

Till alla livsprocesser hör en energiomsättning. Av den instrålande solener- gin upptar växterna 0,1 — 5 % genom sin fotosyntes. En del av den energin (10—30 %) går åt vid växternas andning och lämnar systemet som värme. Resten byggs in i kemiska bindningar i växtsubstansen och frigörs när växterna bryts ner vid konsumtion eller förmultning. Solenergin och näringsämnen som växterna byggt in i sina vävnader utnyttjas av svampar, bakterier och växtätande djur. Figur II:1—1 visar hur ekosystemets levande organismer enligt arbetsfördelningen kan ordnas i tre huvudgrupper: producenter och konsumenter samt nedbrytare.

Växtätande djur äts av rovdjur vilkai sin tur kan ätas av andra rovdjur osv. Ekosystemets arter kan därför betraktas som ihopkopplade i näringskedjor, där strömmen av näringsämnen och energi går i riktning från växtätarna till köttätarna och sedan via nedbrytare, t ex förruttnelsesvampar och -bakteri- er, tillbaka till marken eller vattnet.

Begreppet näringskedja innebär en kraftig förenkling av de verkliga förhållandena i naturen, där energin och näringen sprider sig i olika riktningar från samma källa.

För att antyda det verkliga, komplicerade förhållandet används ofta begreppet näringsväv i stället för näringskedja. För enkelhetens skull används dock i det följande begreppet näringskedja.

I alla steg i en sådan näringskedja förloras stora mängder energi som värmeenergi. Varje organism behöver nämligen utnyttja i genomsnitt 90 % av energiintaget till de kroppsprocesser som håller den vid liv, framför allt andning. Figur II:1-2 illustrerar hur produktionen av 100 joule Växtplankton således endast ger 0,1 joule av lax, som utgör sista ledet i en näringskedja med fyra steg. Att ge spannmål till svin och höns för att få köttföda innebär att större delen av den energi som människan hade kunnat tillgodogöra sig om denna spannmål kunnat användas direkt som föda förloras ur födoäm- nessystemet. (Ett sådant förenklat resonemang är emellertid ej direkt tillämpbart p g a att även andra energiflöden ingår i samhällets hantering, och att spannmål och kött ej i alla avseenden är kvalitativt jämförbara.)

Ju längre upp i näringskedjan man kommer desto färre individer och mindre biomassa per ytenhet finns det. På den afrikanska savannen finns det många fler individer bland de stora växtätarna (antiloper, zebror, giraffer) än bland de stora rovdjuren (lejon, hyenor, geparder) som lever på växtätarna.

• Sida 125
•  Original

Närsalt'er + koldioxid

Gröna växter (producenter)

Djur (konsumenter)

svampar,

Döda bakterier vaxter m.m.

(nedbrytare)

Andning

Figur II:1—1 De grundläggande enheterna och energiflödena i ett ekosystem. Figurerna är ritade med hjälp av ett symbolspråk utvecklat för ekologiska modeller av den amerikanske ekologen H T Odum. Symbolförklaring: A = energikälla utanför systemet. B = koppling mellan två energiflöden (enkelriktad process). C = producent (autolrof). D = konsument (heterotrof). E = generell symbol för mängder inom ett system. F = energiförlust, rex vid överföring mellan två energiformer. Även kombinationer mellan två symboler förkommer, se tex symbolen för gröna växter i figuren som är en kombination av symbol B och C. (1)

Det finns oerhörda mängder växtätande insekter, ett långt mindre antal insektsätande fåglar och förhållandevis mycket få rovfåglar — även i ekosystem som är praktiskt taget ostörda av människan.

För jorden som helhet har det beräknats att endast 0,1 % av den solenergi som jordklotet mottar binds via växternas fotosyntes. Den energi som värmer upp jord, vatten och luft har dock stor betydelse dels genom att den håller biosfären vid ca 300 grader över absoluta nollpunkten, dels också genom att den sätter ämnen i rörelse. Vindarna och havsströmmarna utjämnar temperaturskillnader på jorden och mellan årstiderna. Cirkulatio- nen mellan hav, luft och mark medelst avdunstning och nederbörd drivs också av solenergi.

• Sida 126
•  Original

Sol- energi

Växt- , plankton

Figur II:1-2 Vid varje steg i en näringskedja förloras ca 90 % av energin genom andning. 100 joule växtplankton ger därför endast 0,1 joule lax i detta exempel på en näringsl

kedja med fyra steg. (1 )

1.4.3 Ämneskretslopp

Solenergin omvandlas i flera andra energiformer och flödar genom ekosystemen. Därigenom drivs olika ämneskretslopp. Från växterna förs ämnen upp genom näringskedjorna tills de bryts ner av bakterier, svampar m m till sådan form att växterna på nytt kan ta upp dem. En fosforatom kan således vandra från berggrunden där råfosfat bryts, via fosfatgödsel till växtvävnad för att byggas in i ett djurs benstomme. Om fosfor slutligen som vattenförorening läcker från åkrar och städer uti havet och där ackumuleras i djuphavens bottensediment ligger, i mänskligt tidsperspektiv, ett viktigt näringsämne för alltid svåråtkomligt.

Av de ca 90 i naturen förekommande grundämnena är det endast mellan 30 och 40 som påvisats vara nödvändiga för levande organismer. Några få ämnen behövs i stora mängder för uppbyggnad av levande organismer — makronäringsämnen (kol, syre, kväve, fosfor, kalium m fl). Andra behövs i små eller ytterst små mängder för att någon biologisk process skall kunna fungera — mikronäringsämnen (t ex järn i blodets hemoglobin, magne— siumatomen i växternas klorofyllmolekyl och molybden och kobolt i kvävefixerande bakterier). Alla dessa grundämnen har sin speciella funktion i olika biologiska molekyler och kan ej substitueras.

Dessa grundämnen som krävs för livets funktioner kan även vara skadliga för organismer och ekosystem om de föreligger i för höga koncentrationer i system som är biologiskt tillgängliga någonstans i näringskedjan.

Andra grundämnen som inte har någon positiv biologisk funktion är enbart giftiga, somliga vid låga halter. De kräver därför särskild uppmärk- samhet vid hantering i mänskliga aktiviteter då de i normalt fungerande

• Sida 127
•  Original

system inte är önskvärda i någon koncentration.

Varje ämne har sitt speciella kretslopp, vissa långt mer komplicerade än andra. I kretsloppen ingår större eller mindre reservoarer där ämnet är upplagrat för längre eller kortare tid. Världshaven är reservoarer för huvuddelen av det vatten som ingår i det globala vattenkretsloppet. Atmosfären är huvudreservoar för det kväve som ingår i levande varel- ser.

1.4.4 Vattnets kretslopp

Bland ämnen i kretslopp har vatten en särställning. Vattnet transporterar närsalterna till växtrötter och upp i växtvävnaderna. Vattnet spänner ut vävnaderna och spelar en viktig roll i de flesta ämnesomsättningsproces- ser.

Vattnets väg från luften ner till grundvattenmagasin, sjöar och hav styrs av samspelet med vegetation och jordlager. I torra trakter fångar jorden upp mer vatten kring skogsdungar och skogsbälten till fördel för kringliggande åkrar och deras grödor. Vattenmagasineringen i grunden minskar flödes- skillnaden mellan torrtid och regntid och förebygger översvämningar. När tex regnskogar i tropikerna huggs ner reduceras markinfiltrationen och därmed förkortas vattnets väg mot floder och hav. Samtidigt reduceras avdunstningen till luften över området. Resultatet blir ökad avrinning och erosion samt häftigare kastningar mellan översvämningar och torka.

1.4.5 Kvävets kretslopp

Kväve är ett av de vanligaste och viktigaste grundämnena i organiskt material. Kväve ingår bland annat i proteiner och nukleinsyror och är därigenom oundgängligt för uppbyggnad av cellernas strukturella och funktionella enheter.

Trots att atmosfären till 78 % består av kvävgas är kväve i biologiskt tillgänglig form en begränsande faktor i många ekosystem, vilket är av betydelse för jord- och skogsbruket. Endast några få grupper organismer (vissa svampar. blågröna alger samt vissa bakterier, t ex släktet Rhizobium) kan ta upp kväve från luften och omvandla det till biologiskt tillgänglig form. Organismerna i denna naturliga kvävefixeringsprocess utnyttjar solenergi på växtplatsen vid normalt lufttryck och temperaturer ner mot 0 grader — i blågröna alger direkt genom fotosyntes, i kvävefixerande bakterier via en fotosyntetiserande värdväxt eller vid nedbrytning av dött organiskt materi- al.

Växterna tar upp kväve i form av ammoniak- eller nitratjoner för att sedan bygga upp olika proteiner.

När växterna blir uppätna av växtätare kommer kvävet att ingå i nya proteiner och andra molekyler, eller gå tillbaka till marken bl a i form av urin efter nedbrytning i djurets kropp. När växterna bryts ner av markdjur. bakterier och svampar frigörs kvävet genom att överföras till oorganisk form — det mineraliseras. I första hand bildas ammoniak. som löser sig i markvätskan och bildar ammoniumjoner. Växternas rötter kan ta upp detta

• Sida 128
•  Original

lGenom exempelvis olämplig byggnadsteknik kan dock denna dos höjas avsevärt.

mineralkväve och åter bygga upp nya vävnader med det. Vissa bakterier och svampar i marken har förmåga att oxidera ammoniumkväve till nitrat. Växter kan utnyttja båda kväveformerna, men medan ammoniumkväve binds till bl a lerpartiklar i marken är nitrat lättlösligt och lakas lätt ur marken vid regn eller bevattning, om det ej dessförinnan bundits i tillgängligt växtmaterial. Vissa markbakterier kan också genom sk denitrifikation omvandla nitrat till kvävgas och gasen dikväveoxid som återvänder till atmosfärens stora kvävereservoar. På detta sätt kan stora mängder kväve från mark och vatten åter transporteras till atmosfären.

1.4.6 Fosforns kretslopp

Fosfor är en omistlig byggsten i alla organismer eftersom det ingår i flera olika molekyler som bär livsviktiga processer — såsom arvsmassans nuklein- molekyler som fördelar information och de nukleotider som överför energi i cellen.

Fosfor blir tillgängligt för växterna på naturlig väg genom att fosforhaltiga mineral vittrar. Fosfor återvänder till jorden med exkrementer eller när djur och växter dör och förmultnar. Från hushåll och jordbruk sköljs dock mycket fosfor ut i havet där det tas upp av Växtplankton för att sedan sedimentera på havsbottnen. I djuphavssedimenten är fosforn i människans korta tidsper_ spektiv ytterligt svårtillgänglig, eftersom det tar hundratals miljoner år innan geologiska processer höjer upp djuphavssedimenten till jordytan.

1.4.7 ”Naturfrämmande” ämnen och radioaktiv strålning

En särskild kategori utgör de ”naturfrämmande” syntetiska kemikalier och radioaktiva ämnen som framställs i det moderna samhället för olika syften: krig, Växtskydd, beklädnad, förpackning och botande av sjukdomar etc. De nya, främmande substanserna får egna flöden i naturen. Dessa flöden kan svårligen förutsägas, vilket innebär att långsiktiga och allvarliga skador redan kan ha uppstått när man lärt känna substansernas flöden. Det finns olika biologiska mekanismer som i viss utsträckning kan användas för skydd mot och nedbrytning av dessa naturfrämmande ämnen. Där dessa biologiska skyddsfunktioner mot ett gift bärs av en liten del av genmaterialet i en population med snabb generationsväxling kan en motståndskraftig popula- tion uppstå relativt snabbt genom ett selektionstryck. Detta kan innebära ett konkurrensövertag gentemot andra populationer med mindre snabb genera- tionsväxling.

Radioaktivitet har många användningsområden i dagens industrisamhälle. Både inom medicinsk och naturvetenskaplig forskning används radioaktiva isotoper som spårämnen vid undersökningar av bl a kretslopp.

Människan utsätts ständigt för låga] doser naturlig radioaktiv och annan joniserande strålning. Denna bakgrundsstrålning kommer från rymden, berggrunden, byggnadsmaterial, röntgenbehandling och vissa radioaktiva isotoper i människans kropp. Strålningen påverkar arvsmassan och anses därför bidra till uppkomsten av mutationer bland djur och växter. Dessa mutationer kan ej alltid observeras som en förändring av levande individers egenskaper.

• Sida 129
•  Original

1.4.8 Avslutning

Av redogörelsen ovan framgår att tillgången på olika ämnen kan begränsa produktionen i ekosystemen. Produktionen regleras då av det ämne som finns i underskott. Brist på ett ämne kan normalt inte kompenseras av överskott på andra.

Skillnaderna i kretsloppstyp har direkt praktisk betydelse. Fotosyntesen utgör mekanism för utbyte av kol mellan atmosfärsreservoaren och den biologiska fasen. Kol finns därför i de flesta ekosystem tillgängligt för de gröna växterna och därigenom för andra organismers livsprocesser.

Kväve finns i naturliga landekosystemen normalt i överflöd. Förmågan att ur atmosfären ta upp kvävgas och omvandla den till biologiskt tillgängligt kväve är emellertid begränsad till några organismgrupper. Dessa har därför en nyckelroll för produktionen i ekosystemen. Kvävefixering är energikrä- vande oavsett om den sker i en biologisk eller en teknisk process. I naturen måste den därför kopplas till energiflöden, t ex fotosyntesen eller förmult— ningens kolförbränning. Kvävet illustrerar att riklig förekomst av ett ämne inte nödvändigtvis medför att ämnet är tillgängligt för de biologiska systemen.

Fosforn slutligen, förloras kontinuerligt ur ekosystemen och sedimenterar i djuphaven. I djuphavssedimenten är fosforn under mycket lång tid undandragen de biologiska systemen.

Ovanstående korta skiss av några olika kretslopp avser även att visa att utformningen av naturens flöden är olika för varje ämne beroende på dess funktion i ekosystemen. Att efterlikna naturliga processer vid återvinning av ämnen medför följaktligen olika hantering beroende på vilket ämne det gäller.

Mängden av ett visst ämne i en organism eller ett system beror av balansen mellan tillförsel och utsöndringar. Vissa miljögifter kan upplagras i olika organismer genom att bindas mer eller mindre kraftigt till olika cellkompo- nenter. Sådana ämnen kan genomgå anrikningi näringskedjorna. Ju högre uppi kedjan man kommer desto högre koncentration av ämnena. Speciellt illa utsatta blir då de individer som befinner sig högst upp i näringskedjan, de 5 k toppkonsumenterna. Människan är toppkonsument i flera näringsked- jor.

1.5 Ekologisk succession

Om ett ekosystem, t ex en beteshage, lämnas ostört, följer de naturliga förändringarna ett visst mönster (ekologisk succession), där olika växt— och djurarter avlöser varandra mot ett ”moget” slutstadium (klimaxsamhälle). Det kännetecknas av artrikedom och en jämn produktion, så länge det får vara ostört. Tropiska regnskogar är typexempel på mogna ekosystem. Ostörda av människor, istider och torka genom hundratusentals år har fler djur och växter anpassat sig här än någon annanstans på jorden. Därför hyser den tropiska regnskogen troligen minst 50 % av alla växt- och djurarter som lever nu. Så gott som all energi och näring utnyttjas inom ekosystemet, varför endast små mängder kan avtappas genom skörd, jakt eller trädhuggning utan

• Sida 130
•  Original

att systemet störs. Det gamla mogna ekosystemet är stabilt men endast så länge inte nya typer av störningar inträffar.

Yngst är det ekosystem som börjar utvecklas på naken jord. Snabbt på plats är ettåriga växter som vill ha ljus och utrymme och har många och lättspridda frön. Unga ekosystem har få arter som sprider och förökar sig snabbt, s k pionjärväxter. Om växttäcket skalas bort är snart samma arter tillbaka igen. Om näringsämnen och energi tillförs kan man ta bort växttäcket gång på gång utan att produktionen minskar.

Ju mognare ett ekosystem är desto mer energi och näring behöver hållas kvar och konsumeras inom ekosystemet. För att få största möjliga produktion utnyttjar människan ekosystem i de yngsta utvecklingsstadierna. En odlad åker är ett ungt ekosystem som karaktäriseras av få arter av växter, djur och mikroorganismer. De arter som konkurrerar med bonden om grödorna sprider och förökar sig snabbt. Nya växter och djur strävar efter att kolonisera öppna, glest bevuxna marker eller nakna jordar.

Ett ungt eller stört ekosystem ärinte i jämvikt, ty så snart det lämnas ostört strävar det efter att utvecklas mot artrikare och mognare stadier. Om människan vill upprätthålla en jämn produktion i sina unga ekosystem. t ex åkrar och trädgårdar, krävs insatser för att kvarhålla systemen i omoget tillstånd. Människan måste gripa in med jordbearbetning, gödsling, bevatt- ning, skadedjursbekämpning m m. Dessa åtgärder tjänar därigenom ofta ett direkt produktionshöjande syfte.

1.6 Ekologisk tolerans

Ekosystemens förmåga att inom vissa gränser motverka förändringar grundas på att enskilda organismer har en viss tolerans mot förändringar i miljön. Det finns dock en genetiskt bestämd övre och nedre gräns för vilka förändringar en organism kan tåla, exempelvis ifråga om temperatur. En akvariefisk trivs bäst vid en viss vattentemperatur, den optimala tempera- turen.

Eftersom både för lite och för mycket av en faktor har inverkan finns dels ett optimumområde inom vilket organismen har de bästa betingelserna för en viss livsprocess, dels ett toleransintervall inom vilket organismen överhuvud taget kan leva.

Tolerans och optimala förhållanden med avseende på tex temperatur, salthalt, fuktighet räknar man fram för arten utifrån erfarenheterna av ett visst antal individer. Enskilda individers tolerans kan skilja sig mycket beroende på genuppsättning, hälsotillstånd, tillvänjning, ålder osv. Toleransområdets bredd är inte detsamma för en individ hela livet igenom. För de flesta organismer är fosterstadiet och det yngsta ungdomsstadiet särskilt känsligt mot många kemiska störningar på grund av sent utvecklade avgiftningsmekanismer. Om t ex en kemikalie testas endast på vuxna djur får man en felaktig uppfattning om artens tolerans. Toleransen skiljer sig inte bara mellan åldersstadier och individer utan ännu mera i stigande skala mellan populationer, arter och större artgrupper.

I naturen är organismerna utsatta för miljöbetingelser som kan innebära ytterligare påfrestningar såsom konkurrens från andra arter. Detta kan helt

• Sida 131
•  Original

förändra den toleransbild och de tröskelvärden man funnit i laboratoriemil- jön. I naturen möts organismen av en mängd gifter, var för sig i en tolerabel koncentration, men vars sammanlagda verkan kan bli skadlig.

Toleransgränserna påverkar varandra inbördes. Vissa faktorer kan inom vissa gränser kompensera för brister i andra. Så t ex kan många växter klara sig utanför sina normala utbredningsområden om de växer på mark med god tillgång till vissa näringsämnen.

Genom att olika ämnen samverkar i naturen kan de tillsammans bli giftigare (synergism) än summan av de enskilda ämnenas giftverkan. Därför kan blandningar av kemiska bekämpningsmedel få en annan och allvarligare effekt än de enskilda preparat som prövas och registreras.

Att fastställa toleransgränser för hela ekologiska system, är ännu mera komplicerat än för individer eller populationer.

De teoretiska och praktiska problemen förknippade med att studera toleransgränser för hela populationer och därvid arbeta med ett tillräckligt urval av faktorer är betydande. Dessa frågor är av central betydelse för miljövården och diskuteras utförligt i kommitténs underlagsmaterial. Ekologisk teoribildning och metodik tillåter emellertid i dag inte goda svar på frågor av typen: ”hur mycket tål naturen av ämnet X”, ”vilken belastning kan ekosystemet Y utsättas för”.

1.7 Adaptation

Inom vissa gränser kan en enskild organism anpassa sitt toleransområde till ändrade förhållanden (individuell adaptation). Exempel är individernas gradvis ökande förmåga att tåla värme, köld eller vissa gifter såsom nikotin, morfin och arsenik. Gränserna för denna förmåga är i grunden genetiskt bestämda men påverkas starkt av olika komponenter i individens livsmön— ster. ,

När individen anpassas till sin miljö genom att frekvensen av olika arvsanlag förändras i populationer av organismer som svar på miljöför- ändringar talar man om genetisk adaptation (anpassning), t ex mot den DDT—bekämpning som använts.

Efter några års intensiv användning av DDT upptäckte man gång på gång på olika platser att giftet inte längre var tillräckligt effektivt mot de insekter man avsåg att bekämpa. Senare blev det klarlagt att det inte berodde på för svaga doser utan på att det fanns motståndskraftiga flugor och myggor. Inom en population varierar individernas motståndskraft mot ett visst ämne. Vid en kemisk bekämpning dör i regel inte alla individer av skadedjuret utan de mest tåliga överlever och fortplantar sig. Upprepas behandlingen är efter år med samma kemikalie, så att varje gång den största delen av populationen dör men de tåligaste överlever, kommer populationen snart att domineras av motståndskraftiga individer. Det kemiska medlet har nu mist sin verkan därför att populationen blivit resistent.

Ju fler individer det finns och ju fler generationer de hinner utveckla på en säsong desto snabbare blir populationen resistent. I tropiska trakter kan en skadedjurspopulation hinna utveckla resistens mot ett visst bekämpnings- medel på endast fem år.

• Sida 132
•  Original

Skadedjurets naturliga fiender, tex rovinsekter och parasitsteklar, åter- hämtar sig långsammare efter bekämpningen eftersom de är färre i antal från början. En längre tids besprutning med DDT har därför visat sig kunna uppföröka skadedjur som spinnkvalster därför att deras naturliga fiender (rovkvalster) till största delen försvinner vid bekämpningen.

Utvecklingen av resistens mot ett visst kemiskt preparat kan fördröjas om olika preparat används.

Det finns många naturliga metoder att bekämpa och skydda sig mot skadegörare men även mot sådana metoder kan resistens utvecklas.

Växternas eget försvar kan bl a vara giftiga ämnen i vävnaderna och obehagliga dofter. Skyddet kan verka mot en eller flera arter eller raser av skadedjur och sjukdomar. Ett av skadegörarens motvapen är en anpassning till att tåla och kunna bryta ner de giftiga växtsubstanserna.

Resistensförädling kan därför sägas ofta vara en form av biokemisk bekämpning i den bemärkelsen att man skapar en resistent sort genom att öka halten eller giftverkan av ett eller flera ämnen i växten tills den blir giftig eller obehaglig för skadegörare.

Växters resistens i form av inbyggda gifter eller obehagliga dofter är ett defensivt försvar som endast påverkar angripare eller organismer som kommer riktigt nära. Ofta är dessa substanser artspecifika, dvs de påverkar endast ett fåtal raser eller arter av skadegörare. Syntetiska kemikalier som sprids över marken påverkar däremot ett stort antal arter av vilka en del är till nytta för människan genom att äta eller parasitera på skadedjuren. Ibland kan kemikaliernas nedbrytningsprodukter ha större giftverkan än ursprungs— ämnet.

Bland skadedjuren har individerna olika tolerans mot olika koncentratio- ner av giftiga växtsubstanser. Ensidig odling av en resistent gröda kan uppföröka de toleranta individerna så att de inom några få år kan dominera skadedjurspopulationen. Resistensen har då brutits. Växtförädlingen kan möta detta genom att kontinuerligt skapa nya växtraser med andra resistenta egenskaper, som kan ersätta de tidigare iodlingen. En annan väg är att skapa raser med så många resistensegenskaper att skadegörare ej förmår att genom urval anpassa sig genetiskt till dem alla. Båda metoderna förutsätter tillgång till växtmaterial med bred ärftlig variation.

1.8 Ekologisk nisch

Organismerna är inte passiva schackpjäser i den fysikaliska och kemiska miljön utan förändrar och anpassar sig, ökar eller minskar i antal i sitt livsrum, vilket i sin tur återverkar på den omgivande fysikaliska och kemiska miljön. När en viss halt av kväve uppnåtts i marken minskar bakteriernas kvävefixering (negativ återkoppling). Kontrollmekanismer i form av positiva (förstärkande) eller negativa (motverkande) återkopplingar spelar stor roll i naturen för stabiliteten i ekosystemen. Vid tex snabb förökning av en population inträder återkopplingsmekanismer som minskar antalet parbild- ningar eller uppfödda ungar. Det kan ske genom tex brist på revir för bosättning, brist på mat, sjukdomar eller för att rovdjuren förökat sig. När det med jämna mellanrum blir kraftig förökning bland sorkar (sorkår) eller

• Sida 133
•  Original

lämlar (lämmelår) i fjälltrakterna ökar även fjällugglan, som lever på smågnagarna. Utifrån en arts tolerans i fråga om viktiga miljöfaktorer som temperatur, pH-värde, fuktighet, födoval, konkurrens etc kan man beskriva dess ekologiska nisch. Inom ekologin utgår man ifrån att varje artär unik och att den genom sitt karaktäristiska levnadssätt är anpassad till en unik ekologisk nisch. Nischen ärinte en plats i rummet utan ett teoretiskt begrepp. Två arter kan inte ha samma nisch. Om de lever på samma plats måste de antingen utnyttja olika resurser eller samma resurs vid olika tidpunkter. Studiet av ekologiska nischer är av största betydelse för evolutionär ekologi.

Samspelet mellan olika organismer är en ömsesidig anpassningsprocess där organismen ständigt ställs inför nya problem som kan lösas på ett eller flera sätt.

Varje organism har en viss mängd tid, materia och energi för att livnära och fortplanta sig. Varje organism måste då använda en viss bestämd strategi för att använda resurserna på bästa sätt. Det naturliga urvalet bestämmer vilken strategi som kommer att tillämpas. Man skiljer allmänt mellan två alternativa strategier: specialisering och icke-specialisering. En hög grad av specialise— ring förutsätter en stabil miljö i den meningen att att livsviktiga resurser ständigt finns att tillgå i ett längre tidsperspektiv.

I en miljö som förändras till synes nyckfullt är det mest ändamålsenligt att inte vara särskilt specialiserad, exempelvis ifråga om föda och bostad. Av de landekosystem som vi känner har de tropiska skogarna utvecklats under stabila förhållanden under lång tid. Andelen specialister är stori regnskogen. Förhållandet antyder förklaringen till varför tropiska skogar är så känsliga för ingrepp.

I våra trakter är andelen specialister störst i gammelskogarna medan det moderna skogs- och jordbruket gynnar de ospecialiserade arterna, vilka är anpassade till olika miljöer.

1.9 Bärkraft

Ett viktigt begrepp i naturresurssammanhang är ”bärkraft”. Det är ett uttryck för hur stor population av en viss art som långsiktigt kan finnas inom ett område utan att förutsättningarna för dess existens rubbas. Om klimatet förändras, andra arter vandrar in osv, kan områdets bärkraft förändras. Tillämpat på tex mänskligt jordbruk kan teknik och val av grödor och husdjur förändra det antal människor som ett område kan föda. Bärkraftsresonemang kan vara fruktbara om man undersöker förhållandet mellan naturens produktionsförmåga vid en viss teknologi i ett bestämt område vid en viss tidpunkt. För den svenska skogsindustrin är det av stort intresse att känna till såväl avkastningsförmågan vid nuvarande skogsbruks- metoder som möjliga förändringari ett längre tidsperspektiv. Det gäller såväl tänkbara avkastningsminskningar på grund av försurning som möjligheter till ökad avkastning genom skogsgödsling och införande av andra trädslag. Det är uppenbart att man i tredje världen har överskridit många områdens bärkraft med nuvarande teknologi. Det medför bl a erosion, klimatförän- dringar och utarmning av genetiska resurser, processer som i stort sett är

• Sida 134
•  Original

irreversibla. Det finns i allmänhet ingen teknik tillgänglig i dag för att återställa produktionsförmågan.

Om bärkraftsbegreppet skall ha någon mening måste det röra sig om den långsiktigt uthålliga produktionsförmågan. Detta är inte nödvändigtvis liktydigt med maximal avkastning i ekonomisk bemärkelse. (2)

1.10 Ekologisk stabilitet

Till de från miljövårdssynpunkt mest intressanta frågorna inom ekologin hör de som gäller ekologiska systems stabilitetsegenskaper. Hur mycket tål ett system? Vad händer med systemet vid olika grader av påverkan? Återgår ett system till sitt tidigare tillstånd om en belastning minskas eller upphör? Frågor av denna typ är uppenbarligen centrala för miljövården.

I diskussioner om ekologiska systems stabilitetsegenskaper, motstånds- kraft mot förändring osv har begreppet diversitet spelat en viktig roll. I ekologiskt inspirerad natur- och miljövårdslitteratur har uppfattningen att mångformiga, diversa, ekologiska system är mera stabila, motståndskraftiga spelat en framträdande roll.

Uppfattningen om ett enkelt samband mellan stabilitet och diversitet har av modern ekologi modifierats på flera olika sätt. Sammanfattningsvis kan man emellertid säga att mångformighet i ekologiska system inte kan användas som indikator på att dessa system har god motståndskraft mot förändring. För att ha praktiskt värde för planering och prognos måste såväl stabilitetsbegrepp som mångformighet och diversitet definieras noga, och sambanden analyseras utifrån de specifika förutsättningarna.

Stabilitet är inget entydigt begrepp. Ett mycket stort antal olika stabilitetsbegrepp har efter hand utvecklats för att möjliggöra verklighets- trogen analys.

Inte heller diversitet är ett entydigt begrepp. Diversitet kan t ex avse antal arter, genetiskt material, livsformer.

Att ett system är stabilt i den meningen att det är konstant i sin artsammansättning över längre tid behöver inte betyda att systemet har egna inneboende mekanismer som stabiliserar det. Systemets stabilitet kan i stället bero på att omvärlden uppvisar stabila förhållanden. Det finns ekosystem med såväl hög som låg diversitet som utvecklats under stabila betingelser. Sådana systems förmåga att motstå kraftiga belastningar är vanligen låg oavsett mångformighet.

Ekosystemens stabilitetsegenskaper är beroende av vilket tidsperspektiv som anläggs. Själva stabiliseringsmekanismerna kan utvecklas under långa tidsförlopp. En mycket artrik fauna och flora, som under geologiskt aktiva perioder utsätts för kraftig påverkan under lång tid, kan ge upphov till helt nya grupper av växter och djur, medan en mindre mångformig organismvärld under samma förutsättningar kanske går under. De ursprungliga systemen går under även i det mångformiga fallet men ger upphov till nya system. Genetisk mångformighet ger således inte upphov till stabilitet eller motståndskraft mot förändring utan till möjlighet till anpassning till förändring. En förutsättning för denna anpassning är att förändringen ej är för hastig utan att tillräcklig tid föreligger för att utveckla nya arter.

• Sida 135
•  Original

Mångformigheten kan dessutom föreligga utan att antalet arter är högt.

Tropisk regnskog har utvecklats under mycket lång tid. Systemen är i dag i hög grad konstanta. Ämnesomsättningen är hög — lövfällning sker t ex under hela året och nedbrytningen av material är snabb. En stor del av näringskapitalet finns bundet i levande material. Förnyelse av trädbeståndet sker genom att enstaka träd eller mindre områden fälls. Störningar i form av mindre röjningar för svedjebruk kan systemet klara av. Upprepat svedjande eller storskalig fällning, avlövning etc medför emellertid sådana förändringar att återkolonisation av regnskogen endast sker med stor svårighet eller inte alls. Systemet karaktäriseras av hög diversitet, stabila omvärldsförhållanden, svaga inre stabiliserande egenskaper och låg motståndskraft mot större störningar. Detta system bibehålls inte på grund av sin mångformighet utan av att det skyddas av stabila omvärldsförhållanden.

Ett barrskogsområde inom norra halvklotets barrskogsbälte kännetecknas av låg diversitet. Det innehåller få växt- och djurarter. Föryngring sker i naturligt tillstånd genom skogsbrand eller stormfällning som kan påverka förhållandevis stora områden. Systemet återgår till sitt ursprungsläge genom en långt utdragen kolonisationsprocess. På ett brandfält kommer en serie växter in. En sådan succession av växter kan gå över fler eller färre steg beroende bl a på hur stark störningen varit. Stabiliten i systemet består således i att området efter en viss tid med relativt hög sannolikhet åter är klätt med barrskog även efter en mycket kraftig påverkan. Sannolikheten för att det ursprungliga systemet åter utvecklas är hög på grund av att det finns ett litet antal trädarter med god spridningsförmåga, som förmår återinvadera området.

Referenser till II:1 1 Jansson, A-M & Wulff, F: Ekologi — En vetenskap på framväxt. Bakgrundsrapport 2. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 2 Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. Emmelin, L.: Planering med ekologisk grundsyn. Bakgrundsrapport 13. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 3 Wiman, B & Holst, J : Ekologisk tolerans. Om stabilisering och föränderlighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 4 Wiklund, C: ”Evolutionär ekologi”, Forskning och framsteg nr 8, 1975. 5 Lindberg, G: Urbana processer. Studier i social ekologi. Lund 1971. 6 Se exempelvis, Harris, M: Culture, People, Nature. An Introduction to General Anthropology. Thomas Y Crowell. 1975. Vayda, A P: Environment and Culture Behavior. Ecological Studies in Cultural Anthropology. Natural History Press. Garden City (NY) 1969.

• Sida 136
•  Original

7 Tamm, G: ”Socialantropologins syn på naturresurser”, i Naturresurser— några olika perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökom- mittén, 1980. Harris, M: ”The cultural ecology of India's sacred cattle”, Current Anthropology Vol 7, No 1, 1966. White, L A: ”Energy and the evolution of culture”, i White, L A: The Science of Culture. 1949.

• Sida 137
•  Original

II:2 Naturresursbegrepp

Vetenskapen ekologi intar på grund av sin karaktär av systembeskrivande vetenskap en särställning i förhållande till kommitténs arbetsområde, människans utnyttjande av naturresurser. Därför behandlades några cen- trala ekologiska begrepp särskilt i föregående kapitel. Den uppsättning begrepp som krävs för kommitténs arbete kan dock helt givet ej återfinnas inom en enskild vetenskap. Var och en av vetenskaperna ekologi, geovetenskap, fysik, kemi, ekonomi, juridik etc behandlar endast delar av kommitténs arbetsområde.

För att kunna beskriva, bearbeta och diskutera företeelser inom naturre- sursområdet måste därför kunskap från olika vetenskaper integreras. Denna integration är ännu ej särskilt långt kommen (1). Ett problem är därvid de skilda, ofta oredovisade, föreställningar om relationen mellan människa- samhälle-natur som ligger bakom olika forskares bedömningar. Det har också lett till att de för kommittén aktuella begreppen ej alltid är inbördes konsistenta. Kommittén avser inte heller att framlägga förslag till en mer konsistent begreppsuppdelning. Som underlag för den vidare presentationen vill kommittén dock något precisera begrepp som vi framöver använder.

2.1 Vad är naturresurser?

Kommittén har som stöd för sitt arbete ett omfattande underlagsmaterial.(2) Diskussionen i detta material visar att naturresurser inte kan definieras annat än i relation till vissa samhälleliga förhållanden som teknisk kapacitet och upplevda behov. Den visar också att begränsningar för uttag och utnyttjande av naturresurser sätts av liknande faktorer, bl a tillgänglig teknologi, värderingar och människors föreställningsvärld.

En definition av ordet resurs är: ”ett medel för att underlätta uppnående av ett visst mål för en viss agent, givet vissa förutsättningar och viss aktivitet”. (3) Begreppet naturresurs borde enligt denna definition anknyta till människa och samhälle.

Naturresurser i ursprunglig eller omvandlad form utgör endast en resurskategori. Det finns också andra resursslag, såsom av människan skapade och i de mänskliga samhällena nedlagda resurser som inte nödvändigtvis behöver grunda sig på ett materiellt element. Det kan gälla en uppbyggd kunskapsnivå i ett samhälle men också organisatoriska strukturer. Det kan också gälla direkt mänsklig arbetsförmåga. I nationalekonomin talar

• Sida 138
•  Original

man ofta om produktionsfaktorerna jord, realkapital och arbete.

Den del av samtliga naturföreteelser som människan tar ut från naturen i form av materia och energi utgör naturresurser för ett visst samhälle vid en viss tidpunkt. För att naturföreteelser skall kunna betraktas som resurser bör de åtminstone kunna utpekas (identifieras). Och man bör i princip kunna tala om hur och till vad de skall kunna användas. Reserver är sådana naturresurser som man känner till var de finns och vars eventuella utnyttjande bedöms ha en viss grad av ekonomisk lönsamhet.

Naturresurser består av energi och materia som är ordnade i en viss struktur (är bärare av information). Termodynamiken inom fysiken ger en teoretisk behandling av hithörande frågor.

Allt liv, exempelvis, innebär samspel mellan system som är långt ifrån s k termodynamisk jämvikt. Såväl vidmakthållandet som förändringen av sådana system förutsätter omsättning och nedbrytning av de strukturer som ger de fysiska resurserna mycket av deras karaktär av resurser. Således behöver levande organismer bryta ner molekyler av mer komplicerad struktur (”mat") till enklare beståndsdelar. Detta sker i organismens ämnesomsättning. Restprodukterna med enklare struktur utsöndras ur organismen, som således utnyttjat skillnaden i "strukturell kvalitet" för att upprätt- hålla sin egen livsprocess.

De fysiska storheter som man oftast använder för att beskriva detta är entropi och exergi. Entropi är ett mått på den oordning som råder inom ett system. Exergin är det arbete som kan utvinnas ur ett system under dess utveckling mot jämvikt. l termodynamiskt språk används dessa uttryck på grund av att man inte bara kan tala om energi som kvantitet utan också måste beskriva dess kvalitet (vid jämförelse mellan tex arbetsförmågan hos 1 kWh varmvatten och den hos 1 kWh elström).

I samhället förbrukas hela tiden högvärda resurser för att ersätta förluster som uppstår genom läckage (t ex av värme genom en husvägg), friktion (t ex i transportapparaten eller i maskiner) och förstöring eller utspridning av värdefulla material. Likaså bryts högvärda resurser ner för att styra processer inom samhället. En mindre del av dessa samhälleligt förbrukade resurser lagras i nya materiella strukturer. All samhällelig aktivitet förutsätter således tillgång till i naturen förekommande fysiska resurser i form av energi, materia och ”strukturell kvalitet” (information).

2.2 System för indelning av naturresurser

En mängd olika indelningsgrunder förekommer.(4) Vanligast är att de grundar sig på en fysisk beskrivning. Ingen fysisk beskrivning av naturresur- ser kan dock inkludera alla aspekter. En annan grund för indelning är graden av förnybarhet. Det system som bl a används i de norska naturresursräken- skaperna grundar sig på en kombination av fysiska egenskaper och grad av förnybarhet.(5) Förnybarhet är inget entydigt begrepp, men har kommit att betyda att naturresurserna ingår i ett kretslopp med en i mänskligt planeringsperspektiv överblickbar omloppstid. Mineralolja, som visserligen förnyas, kallas ej förnybar därför att den bildas för långsamt.

Vi använder här begreppen flödes- respektive lagerresurser så som de användes i sekretariatet för framtidsstudiers resursprojekt. (4)

Flödesresurser kan delas in i ständigt flödande resurser där flödet ej kan styras av människan och fondresurser som har den egenskapen att människan kan påverka dem så att kontinuerliga flöden kan tas ut som avkastning utan

• Sida 139
•  Original

att själva resursen förbrukas. Gränserna mellan de olika kategorierna är till viss del diffusa (se nedan).

Här använder vi flödesresurser som beteckning för de ständigt flödande naturresurserna. Helt opåverkbara av människans agerande är de dock ej: I London är på grund av luftföroreningen UV-instrålningen från solen per ytenhet endast 2 % av instrålningen på Englands landsbygd; såväl vindar som havsströmmar kan påverkas av klimatförändringar orsakade av människan; vattenavrinningen från land har drastiskt förändrats genom skogsförstö- ring.

Fondresurser betecknar de naturresurser som kan ge en kontinuerlig avkastning om de sköts på ett ändamålsenligt sätt.

Lagerresurser betecknar de naturresurser för vilka varje uttag innebär en minskning av resursen i fysisk bemärkelse.

FLÖDESRESURSER

Instrålningsresurser (solinstrålning och annan elektromagnetisk strålning)

Kretsloppsresurser (det hydrologiska kretsloppet, luftmassans rörelse, havsströmmar)

FONDRESURSER

Biologiska resurser (genetiska resurser, djur, växter, ekosystem)

Tillståndsresurser (luft, vatten, landyta, markskikt)

LAGERRESURSER

Återvinnbara resurser (grundämnen, mineraler, sand, grus)

Icke återvinnbara resurser (fossila bränslen, klyvbart material)

2.3 Naturresurshanteringen

I samhället äger en omsättning av naturresurser rum. Denna omsättning kan beskrivas som fyra led.

Det första ledet utgörs av utvinning av naturresurser. Från flödesresurser- na och fonderna tas naturresurser ut som avkastning. Från lagren kan uttag göras som dock minskar lagren.

Det andra ledet består av en omvandling (förädling) av resursers egenskaper så att de passar behoven.

Det tredje ledet i resursomsättningen utgörs av den slutliga användningen av de mer eller mindre omvandlade naturresurserna. Målen för användning- en brukar ibland betecknas som basala (överlevnad och reproduktion) respektive fakultativa. De fakultativa bestäms genom individers och gruppers val under påverkan av det rådande kulturmönstret.

• Sida 140
•  Original

Det fjärde ledet i den samhälleliga resursomsättningen utgörs av resthan- teringen. Därmed avses hantering av restprodukter, dvs ”varor" som människan inte längre har nytta av, samt ursprungligen ej avsedda biprodukter. Om inte restprodukterna kan återvinnas eller återföras till naturen utan negativa sidoeffekter uppstår avfall som också måste tas om hand.

Det flöde av materia och energi som människan tar ut ur naturen kan för vissa naturresurser i princip beskrivas som ett kretslopp. Dessa naturresurser utnyttjas tillfälligt av människan och återgår därefter förr eller senare i modifierad form till naturen. Ett helt slutet kretslopp är det dock inte då tillförsel av energi behövs om den återförda materian skall återfå sin ursprungliga kvalitet.

Identifierade men ej använda naturresurser kan kallas potentiella resurser. Efter utvinningen används begreppet råvaror. Svårigheterna att definiera begreppet råvara har varit förknippade med att omvandlingsfasen ofta består av flera steg. Det som är råvara för en process kan samtidigt vara slutprodukten av en annan produktion.

2.4 N aturresursernas tillgänglighet

”Naturresurser” är som framgått ovan inte ett rent naturvetenskapligt begrepp. Huruvida en substans uppfattas som en naturresurs beror på behov, kunskaper och värderingar. Naturresursernas tillgänglighet styrs därmed av fysiska, kulturella, politiska, tekniska, organisatoriska och ekonomiska faktorer. Tillgängligheten är också starkt beroende av ekologiska, medicin- ska, sociala och etiska faktorer.(4) (6) Vi har här valt att kalla dessa faktorer tillgänglighetsvillkor. (Brukbarhet används ibland synonymt med tillgänglig- het. (l))

Nedan diskuteras i första hand fysiska, teknologiska, ekologiska och socio-kulturella villkor.

2.4.1 Fysiska tillgänglighetsvillkor

Fysisk tillgänglighet beskriver den totala tillgången: hur stora mängder som finns av ett ämne och vilka arealer som finns tillgängliga för ett naturresurs- utnyttjande. Den typ av begränsningar vi talar om här uttrycks i fysiska mängder. Det intressanta här är i första hand tillgångarnas absoluta gränser och inte naturresursernas kvalitet.

Den fysiska tillgängligheten bestäms av den biogeokemiska utveckling som har ägt rum sedan jorden bildades. Villkoren är alltså historiskt betingade men människan har genom uttag och andra ingrepp successivt påverkat tillgängligheten, huvudsakligen i negativ men ibland även i positiv riktning.

En viktigare begränsning för naturresursutnyttjandet än de fysiska gränserna är emellertid de krav och villkor som ställs utifrån andra aspekter på tillgänglighet. Ekologiska och teknologiska villkor kan t ex ge en potentiell tillgänglighet som är mycket lägre än den som anges av de fysiska gränserna.

• Sida 141
•  Original

2.4.2 Teknologiska tillgänglighetsvillkor

Det är vanligt att teknologisk tillgänglighet förknippas med avsaknaden eller tillgången på en viss teknik. Avsaknaden kan bero på flera saker: att tekniken kanske inte alls finns, att den finns men är olönsam eller av andra skäl ej är praktiskt tillämpbar. Teknik är dock inte bara användningen av olika typer av maskiner och annan utrustning utan också utveckling av kunskaper för att finna lösningar eller tillvägagångssätt för att klara av vissa problem.

Tillgängligheten måste framför allt diskuteras med utgångspunkt från hela bredden av teknologiska möjligheter vid en viss tidpunkt och den därmed förknippade kunskapshanteringen. Ibland har införandet av en enda teknik gett upphov till helt nya teknologiska system, t ex uppvärmningssystem baserade på olja och transportsystem baserade på förbränningsmotorn. Detta har kommit att påverka och styra naturresursutnyttjandet. Det teknologiska systemet kommer i sin tur att ställa krav på vilken kunskap som skall utvecklas, vilken teknik som skall användas, vilka naturresurser som skall tas i bruk m m. Ett etablerat teknologiskt system kan således innebära en låsning både genom att kapital investerats i anläggningar och genom att den tekniska fantasin binds vid en viss typ av tänkande. Den takt med vilken man har möjlighet att ersätta befintliga system är därför en starktstyrande faktor för den tekniska tillgängligheten.

Den teknologi som införts kan också medföra negativa effekter inom andra områden, t ex miljöstörningar. Inbyggt i ett teknologiskt system kan alltså finnas faktorer som begränsar en naturresurs tillgänglighet. Utsläpp i samband med förbränning av olika bränslen kan tex ha så stora negativa hälso- och miljöeffekter att det kan bli aktuellt att begränsa utnyttjandet av ett bränsle. Den teknologiska dimensionen på tillgängligheten anger därmed en hel rad villkor och begränsningar för utnyttjande av naturresurser.

2.4.3 Ekologiska tillgänglighetsvillkor

Med ekologiska villkor avses att effekter av och på ekosystem av ett visst naturresursutnyttjande måste beaktas, bl a de olika toleransgränserna för vad naturen tål utan att drabbas av oacceptabla förändringar.

Ekosystem är starkt föränderliga. Detta betyder bl a att långtgående påverkan ofta kan ske utan att ekosystemet helt utplånas. När det gäller sammansättning, struktur och funktion är emellertid ekosystemen relativt påverkbara. Känsligheten för störningar varierar mellan olika ekosystem. Det är därför av vikt att ta reda på hur ett naturresursutnyttjande påverkar ekosystemets funktioner för att kunna avgöra om en sådan påverkan kan accepteras.

Påverkan på ekosystem innebär även en påverkan av människors livsvillkor genom att vi är helt beroende av ekosystemen för vår överlevnad. Bland dessa effekter märks utöver förändrad produktionskapacitet också att ekosystemens förmåga att förmedla positiva och negativa effekter på mänsklig hälsa kan påverkas (exv genom att kvicksilver ansamlasi fisk p g a försurningens, eutrofieringens och luftföroreningens påverkan av tungme- tallflödet i ekosystemen).

• Sida 142
•  Original

Ett av problemen med de ekologiska villkoren är att kunskapen inom vetenskapen ekologi i dag är otillräcklig för en klar precisering av dessa villkor. Kunskapen om t ex de långsiktiga effekterna av ett intensivt jordbruk eller vilka effekter föroreningar har på ekosystemens struktur och funktion är mycket begränsad. Det är därför svårt att i dag få ett definitivt svar på frågor som har att göra med de ekologiska aspekterna på tillgänglighet. Till detta kommer problemet med de ekologiska effekternas ibland oväntade tids- och rumsdimensioner. Vissa typer av effekter är globala till sin karaktär och osäkerheten blir därmed speciellt stor.

2.4.4 Socio-kulturella tillgänglighetsvillkor

En resurs kan ha alternativa användningar. Ett rekreationsvärde kan exempelvis av somliga uppfattas som viktigare än det antal arbetstillfällen eller den vinst som kan erhållas om en resurs exploateras. Alternativa användningar som är oetablerade, har kort hävd eller är olönsamma i ett kort perspektiv kan ha svårt att få genomslag vid en sammanvägning av olika intressenters krav på en naturresurs. Inställningen till hur naturresurser bör utnyttjas beror ofta av sociala och kulturella förhållanden som utvecklats under lång tid.

Socio—kulturella villkor kan komma att stå i motsättning till andra tillgänglighetsvillkor. När tex den tekniska tillgängligheten i fråga om en resurs som använts på ett visst sätt förändras, kan detta få stora socio- kulturella effekter. De grundläggande normerna och värderingarna i ett samhälle förändras i allmänhet långsamt. Därmed utgör de en stabiliserande faktor men ger samtidigt en hög grad av tröghet som kan fördröja nödvändiga åtgärder och erforderlig förändring av tekniska system i en krissituation.

(7)

2.4.5 Avvägning mellan olika villkor

De ovan angivna tillgänglighetsvillkoren anger ramarna för hur en viss naturresurs bör och kan användas för olika ändamål, tex mark som rekreationsområde, som jordbruksmark eller som skogsmark. De avväg- ningar som därvid görs påverkar också den framtida försörjning som är beroende av denna naturresurs.

Dessa avvägningar påverkas av skilda intressen och mål i samhället. Det finns ofta en betydande handlingsfrihet då det gäller att påverka naturresur- sernas tillgänglighet. I vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlingsfrihet. I andra fall kan utrymmet dock vara så begränsat att avvägningar mellan olika intressen blir omöjliga.

Tillgängligheten och därmed också försörjningsläget för en viss naturre- surs kan inte kan slås fast en gång för alla. Vid bedömningen sker en en sammanvägning av flera olika villkor och värderingar som kan förändras med tiden. Det är i första hand de ekonomiska och politiska bedömningarna som ändras snabbt. Genom att politiskt ge större tyngd åt tex de ekologiska villkoren, påverkas tillgängligheten hos de naturresurser som berörs. Likaså kan denna påverkas om man gör en ekonomisk omvärdering av tex de

• Sida 143
•  Original

tekniska villkor som är förknippade med exploatering av en viss naturre- surs.

Det är oftast ekonomiska kriterier i konventionell bemärkelse som i det korta perspektivet bestämmer hur och om en resurs skall utvinnas, omvandlas och användas för en viss sorts produktion. En naturresurs bedöms då vara tillgänglig om dagens kostnad och pris gör det företagsekonomiskt värt att exploatera den.

I vissa fall kan det vara svårt att bestämma kostnaden i rent monetära termer. Vissa s k externa kostnader (som inte direkt drabbar företaget) vid ett naturresursutnyttjande, t ex minskad tillgänglighet för rekreation, miljöförstöring, kan endast delvis prissättas.

De faktorer som beaktas vid resursutnyttjandet har att göra med resursernas lokalisering, transporter, teknisk utvecklingskostnad, priser på arbetskraft, de priser som råder på marknaden m rn. Eftersom dessa faktorer tenderar att variera med tiden, kan en resurs snabbt förändras från att vara otillgänglig till att bli tillgänglig ur ekonomisk synvinkel, eller tvärtom.

De politiska begränsningarna av tillgängligheten för en naturresurs berör flera aspekter, t ex kontrollen över naturresursen, dess ekonomisk-politiska betydelse, olika politiska partiers/rörelsers syn på naturresursutnyttjandet, synen på naturresursanvändning som medel för att nå vissa politiska mål, handelspolitiska och beredskapspolitiska aspekter. Här ingår även att beakta sådana faktorer som äganderätts- och nyttjandefrågor och direkt och indirekt påverkan på närboende.

I fråga om kontroll över naturresursen kan man skilja på sådan som finns inom en nation (intern) och sådan som ligger utomlands (extern). I många länder i tredje världen har man inte effektiv kontroll över sina egna naturresurser, vilket innebär att de har begränsad tillgänglighet för landets syften och därmed påverkas landets försörjningsläge.

Den externa kontrollen utövas av olika aktörer. och oenighet om kontrollen kan leda till konflikter mellan aktörerna. Gränsen mellan extern och intern kontroll över resurser har i vissa fall kommit att suddas ut allt eftersom de ekonomiska förhållandena förändras.

2.5 Substitution

Substitution betyder utbyte eller ersättning och har blivit ett vanligt begrepp i samband med diskussionerna kring naturresursfrågor. Behovet av att ersätta en resurs med en annan kan vara ett uttryck för en fortgående teknisk utveckling (jfr namnen på två historiska epoker: stenålder och järnålder) eller att en råvara minskar i tillgänglighet (tex bensin under andra världskriget vilket medförde behov av ett byte till en annan resurs: gengas).

I strikt mening kan aldrig två ämnen helt substituera varandra i alla avseenden. Men eftersom det endast är vissa egenskaper hos ämnena som utnyttjas så kan god substituerbarhet föreligga om dessa egenskaper är någorlunda lika. Frågan om substituerbarhet måste således ses i förhållande till ett ämnes användning i ett visst sammanhang.(8)

Substitution används ibland även om möjligheten att erhålla en viss

• Sida 144
•  Original

funktion genom en ny kombination av olika resurstyper. Denna form av substitution är nära besläktad med teknisk utveckling i allmänhet.

Substitution kan innebära ett utbyte mellan två material, men substitution kan också ske mellan material och energi (isolering av hus ökar åtgången på byggnadsmaterial men minskar behovet av energi). Substitution kan också äga rum mellan naturresurser, mänskliga resurser och samhälleliga resur— ser.

I biologiska system kan substitution i hög grad ske mellan olika processer. Så är också fallet i evolutionen. Mellan grundämnen är substituerbarheten begränsad: Kol, fosfor och kväve kan ej substitueras, medan såväl järn som koppar och vanadin kan användas som syrebärare i andningssystem.

2.6 Naturresurshushållning

Naturresurshushållning har definierats på flera olika sätt. I miljövårdslitte- raturen används hushållning ofta synonymt med skydda, vårda, spara eller vara rädd om. I ekonomisk litteratur anges hushålla ofta betyda förvalta väl men också att utnyttja ekonomiskt optimalt inom givna gränser. Hushållning har därmed fått beteckna allt ifrån att vara rädd om naturen för dess egen skull till ett effektivt utnyttjande av naturen. Vad som här läggs i ordet hushållning framgår av nedanstående diskussion.

Naturens och samhällets ömsesidiga påverkan gör att hushållningen bör omfatta alla led i naturresursutnyttjandet. Huvudsyftet med allt utnyttjande av naturresurser är försörjning. I solidaritet med kommande generationer bör hushållningen trygga försörjningen såväl på kort som lång sikt. En god hushållning måste också innefatta åtgärder som syftar till att i görligaste mån förebygga negativa sidoeffekter av naturresurshanteringen. Naturresurshus- hållning kan därmed sägas omfatta alla åtgärder som syftar till försörjning på kort och lång sikt (uthållighet) samt minimering av negativa sidoeffekter. Hushållningen inbegriper även en tekniskt och ekonomiskt effektiv hante- ring av naturresurserna.

2.7 Vatten som tillämpningsexempel (9)

Eftersom naturresurserna är av många olika slag och används på många olika sätt är det svårt och möjligen inte heller nödvändigt att åstadkomma ett heltäckande beskrivningssystem. Detta kan illustreras med hjälp av en mångfacetterad och central naturresurs, vatten. Vattnet är en viktig resurs i flera avseenden. Det är: E grundläggande för liv (växter, djur, människor) C viktigt för många samhällsfunktioner (hygien, matlagning, tvätt, renhåll- ning, industriprocesser, kylning, värmedistribution, kommunikation, flottning, kraftproduktion) C ett betydelsefullt inslag i landskapet (fågelsjöar, myrmarker, sjöytor, vattenfall, vattendragssträckor etc) E! betydelse som psykologisk faktor (rekreation, strandliv, sportfiske, dekoration, symbol rn m)

• Sida 145
•  Original

Vattnet beskrivs som lagerresurs (geologiskt vatten), som flödesresurs och som fondresurs. Som flödesresurs är det mängden i vattenflödet i kombina- tion med dess beskaffenhet eller fallhöjd som utgör resursen. I detta avseende används vatten för försörjning av hushåll, av samhällen och industri, för bevattning och för kraftproduktion. När vattnet används som tillståndsresurs är det förekomsten av vatten i landskapet som är intressant i kombination med vattenförekomstens olika egenskaper (läge, djup, vatten- beskaffenhet, förmåga att utgöra underlag för biologisk produktion m m). Som tillståndsresurs används vattenområden (vattenförekomster) för ända- mål som rekreation, sjöfart, båtsport, strandliv samt som underlag för biologisk produktion.

Mera översiktligt kan man skilja mellan flödesbaserad användning och ”areell" användning. I det senare fallet kan vattenarealerna ses som en slags utvidgade landarealer och vattenanvändningen som en utvidgad markan- vändning.

Möjligheterna att använda vatten är beroende av vattenkretsloppets egenskaper: vattenrörelsens kontinuitet, samspelet mellan mark och vatten, mellan kvantitet och kvalitet, mellan grundvatten och ytvatten. Genom vattnets rörlighet kan ingrepp på ett ställe i kretsloppet återverka på senare led.

Markanvändning kan i mycket hög grad påverka den naturliga vattenom— sättningen. Människans ingrepp i landskap, jord och växtlighet ändrar markytans form och genomsläpplighet, vegetation och rotdjup. Detta kan ge både kvantitativa och kvalitativa effekter på det lokala vattenkretsloppet.

Samspelet mellan grundvatten och ytvatten beror på att vattendragen matas med uttömt grundvatten. Det finns således en förbindelse mellan ytvatten och grundvatten som gör dem till inbördes beroende resurser.

Slutligen finns ett direkt samspel mellan uppströmsanvändning och vattenresursens nedströmsegenskaper. Alla former av vattenanvändning i ett avrinningsområde är inbördes förbundna via vattenkretsloppet.

Begreppet vattentillgång har länge använts även i fråga om vattentillförsel. Inom den fysiska riksplaneringen (FRP) har man strävat mot klarare begrepp och förordat att ordet används i betydelsen flödesresurs. För vattenområden, dvs platsbundna vattenresurser, föredrar FRP uttrycket vattenföre— komst.( 10)

Vattnets tillgänglighet för visst ändamål regleras av olika villkor. Ekologiska villkor kan ställa krav på begränsning av användningen av ett vattenområde som recipient för avloppsvatten, eller sättet att använda ett vattendrag för kraftproduktion. Medicinska villkor avgör den lägsta vatten- kvalitet som krävs för dricksvattenförsörjning. Sociala villkor kan tala för att ett vattenområde skall förbehållas viss typ av användning (t ex för rekreation). Etiska villkor kan begränsa användningen av ett vattendrag för tex kraftproduktion.

Vattenresurshushållning innefattar i enlighet med det föregående alla åtgärder för att säkra den totala försörjningen på lång och kort sikt, minimera sidoeffekter av ingrepp i kretsloppet på hydrologiska och ekologiska förhållanden, samt en tekniskt och ekonomiskt effektiv hantering av vattenkretsloppet. Exemplet visar att man måste ha ett perspektiv som inte

• Sida 146
•  Original

inskränker sig till en enskild delaspekt eftersom varje användning av vatten påverkar annan vattenanvändning.

Referenser till II:2 1

Eriksson, K-E, Islam, S & Tengström, E: Resurser i natur och samhälle. Utkast till en teoretisk struktur för tvärvetenskapliga naturresursstudier. Bakgrundsrapport 14. Naturresurs- och miljökommittén. Stockholm 1983. Kommitténs underlagsmaterial, se bilaga 1. Allwood, J: ”Language beliefs and concepts”, s 52 ff i Allwood, J, Frängsmyr, T, Hjort, A & Svedin, U: Natural Resources in a Cultural Perspective. Rapport S-37. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1981. Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från resurs- och råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. Resursregnskap. Norges offentliga utredningar. NOU 1977z31. Egnéus, H: Några tankar kring naturresursbegreppet. Stencil. Naturre- surs— och miljökommittén, 1980. Allwood, J, Frängsmyr, T, Hjort, A & Svedin, U: Natural Resources in a Cultural Perspective. Rapport S-37. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1981.

Substitution — att byta ut resurser. Rapport 309. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977.

I huvudsak baserad på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979:8. 10 Hushållning med mark och vatten 2. SOU 1979:54 och 55.

• Sida 147
•  Original

II:3 Miljöföroreningar — grunder och begrepp

3.1 Inledning

För närvarande används många tiotusentals kända kemiska substanser och nya tillkommer i rask takt. Vid framställningen av dessa uppstår dessutom ett okänt antal merendels oidentifierade biprodukter som också kan nå naturmiljön som processutsläpp, avfall eller föroreningar i produkterna. Kunskaperna är fragmentariska om de allra flesta av dessa ämnen och endast i få fall vet man så mycket, att man med god säkerhet kan förutsäga de effekter som uppstår då en viss mängd av en viss substans sprids på visst sätt inom ett visst område.

Att kunskaperna om en viss substans inte räcker till för att beskriva alla dess miljöeffekter är emellertid inte liktydigt med att kunskaperna skulle vara otillräckliga som underlag för beslut. PCB-lagen, DDT-förbudet, det partiella kadmiumförbudet och begränsningarna av fossila bränslens svavel- halt är alla exempel på beslut som tagits trots att alla ekologiska och medicinska effekter av respektive ämnen inte var vetenskapligt bevisade till alla delar. Även i framtiden kommer beslut om olika ämnens spridning i miljön att behöva fattas trots att kunskapsunderlaget är i vetenskaplig mening ofullständigt. Att inte inskrida mot PCB, DDT osv hade för övrigt också inneburit beslut.

3.2 ”Regeln om de naturliga halterna”

Man kan inte dra en skarp gräns mellan farliga och ofarliga ämnen. Som första ansats kan man emellertid anta att negativa effekter kommer att uppträda om man till eller från miljön för ett visst ämne i sådan mängd att halten av ämnet (i luft, mark vatten eller organismer) ändras betydligt i förhållande till (variationerna i) den naturliga halten av ämnet'. Denna enkla regel (som inte gäller absolut och som inte säger någonting om effekternas art eller varaktighet, se nedan) kallas i fortsättningen ”regeln om de naturliga halterna”. Regeln kan även formuleras så: ju lägre den naturliga halten av ett ämne är, desto mindre är den mängd av ämnet som kan förmodas ge störningar i miljön och/eller skada människors hälsa.

För onaturliga föreningar och onaturliga grundämnen, dvs av människan framställda substanser som normalt inte förekommer i naturen, är regeln lätt att tillämpa. Det levande kan ha mekanismer för att skydda sig mot och/eller

*Om en sådan haltän- dring skall anses ”bety- dande" eller ej får avgö- ras från fall till fall med hänsyn dels till hur hal- terna av ämnet naturligt fördelar sig inom det aktuella området och andra jämförbara områ- den, dels till hur halter- na varierar med tiden. Markhalten kan t ex variera mer i rummet än i tiden medan halten i vatten kan variera mer i tiden än i rummet.

• Sida 148
•  Original

bryta ned ett naturfrämmande ämne, men man kan inte utan vidare förutsätta att ett sådant skydd finns. Eftersom den naturliga halten av ett onaturligt ämne är noll kan även små mängder av ett onaturligt ämne förmodas orsaka störningar i miljön.

För naturliga substanser kan man tänka sig fall då regeln inte gäller eller då begreppet "negativa effekter" inte är entydigt.

De effekter som t ex uppstår då man sprider beräknade mängder kalk eller spårämnen över en åker för att förbättra jorden får självfallet ses som i huvudsak positiva trots att halterna av dessa ämnen i marken därigenom höjs över de naturliga. Utsläpp av närsalter i en sjö är ett annat exempel: om tillförseln är måttlig och resulterar i ökad fiskproduktion, kan man inte utan vidare klassa effekterna som enbart negativa. I fall som dessa kan således en okritisk tillämpning av regeln leda till överdrivet stränga spridningsvill— kor.

Regeln om de naturliga halterna uttrycker sålunda inte en absolut sanning utan skall användas just som en första ansats, dvs till dess motsatsen bevisats (eller gjorts mycket trolig) bör man utgå från att toleransgränsen för halten av en viss substans i miljön är densamma som den naturliga halten (med dess eventuella naturliga variationer).

Regeln om de naturliga halterna kan illustreras med tabell II:3-1, där grundämnen grupperats efter sina respektive medelhalter i den åtkomliga, fasta jordskorpan: man sett ex att harmlösa grundämnen som järn (Fe) och kalcium (Ca) förekommer i haltområdet 100 000 — 10 000 mg/kg, de måttligt giftiga ämnena zink (Zn) och koppar (Cu) inom intervallet 100 — 10 mg/kg och kvalificerade miljögifter som kadmium (Cd) och kvicksilver (Hg) inom området I — 0,1 mg/kg. Utan djupare kunskap om kemi och toxikologi kan man således med ledning av tabellen göra en första grov bedömning av olika grundämnens relativa miljöfarlighet och prioritera eventuella mil jöskyddan- de åtgärder därefter.

Tabell Ilz3-l Elementens medelhalter i den åtkomliga, fasta jordskorpan8

Elementen har samlats i grupper, vardera omfattande en dekad av enheten gt—l (= ] miljondel = 10'4 %). Inom varje grupp är de ordnade efter fallande halt. Ordningsföljden är ofta något osäker. Element med ungefär lika halt har ordnats efter atomnummer inom samma parentes.

gt—l >100 000 0, Si 100 000 — 10 000 Al, Fe, Ca, Na, K, Mg 10000 — 1000 Ti, H, P, Mn 1000 — 100 F, S, Sr, Ba, C, (Cl, Cr), Zr, Rb, V 100 — 10 Ni, Zn, (N, Ce), Cu, Y, Li, (Nb, Nd), Co, La, (Ga, Pb), Th 10 — 1 Sm, (Pr, Gd), (Sc, Dy, Hf), (B, Br, Sn, Er, Yb), (Be, Ge, As, Ta, U), (Mo, Ca, Eu, Ho, W, TI) 1 — 0,1 Tb, Lu, Hg, 1, (Cd, Sb, Tm, Bi), (Ag, In) 0,1 — 0,01 Se, Ar, Pd 0,01— 0,00] (Pt, Au), He, Te, (Ru, Rb, Re, Os, Ir)

8 Hägg, G.: Allmän och oorganisk kemi. Almqvist & Wiksell. Uppsala 1964. Tabell 17.3, sid. 422.

• Sida 149
•  Original

3.3 Föroreningars livslängd och miljöstörningars varaktighet

3.3.1 Inledning

Det vaga uttrycket ”negativa effekter” i ovanstående avsnitt täcker alla tänkbara störningar i miljön eller på människans hälsa som kan orsakas av ändringari den kemiska miljön (dvs ändringar av sammansättningen hos luft, mark och/eller vatten). Störningar kan vara av olika slag, intensitet och varaktighet.

Detta avsnitt avser att belysa varaktighetsbegreppet inom miljöskyddet. Det är då viktigt att skilja på varaktigheten av en viss störning och på livslängden hos de föroreningar som orsakat störningen.

3.3.2 Beständiga föroreningar i miljön

Ett ämnes miljöfarlighet kan vara knuten till de grundämnen (exv kvicksilver, kadmium) av vilket ämnet är uppbyggt. Miljöfarligheten kan då aldrig elimineras genom nedbrytning i naturen eller ”destruktion” i en avfallsanläggning: grundämnena kommer alltid att finnas kvar oavsett vilken behandling substansen utsätts för.2 Substanser som innehåller miljöfarliga grundämnen är därför permanent miljöfarliga; spridning av dem orsakar bestående förorening av miljön. Antag att en fabrik släpper ut en beständig substans, exempelvis bly. Den utsläppta blymängden kommer då att öka oavbrutet, även om utsläppstakten skulle minskas, ända till dess fabriken läggs ned och utsläppet upphör. Blyet 2V' .. . .. .. . ., . . .. 1 bortser har fran kommer darefter att for all framtid finnas kvar nagonstans 1 miljon och dar möjligheten att omvand- utgöra en verksam eller latent miljöfara. Förloppet illustreras i figur la grundämnen med II:3-1. hjälp av kärnteknik.

Föroreningsmängd i miljön kring fabriken

Utsläpp upphör

&; Utsläppstakten minskas

Ut |" bö ' : app nar Figur II:3-1 Utsläpp av

Tid beständig förorening.

• Sida 150
•  Original

Figur II:3-2 Utsläpp av nedbrytbar förorening.

Föroreningsmängd i miljön kring fabriken

Utslä stakten minskas f PP

Utsläpp börjar

,. Utslapp upphor

Tid

Att en förorenings livslängd är evig behöver dock inte med säkerhet innebära att dess spridning orsakar en evig störning i miljön. Tungmetaller kan tex anrikas i en sjös sediment och därefter överlagras med rent sediment, vilket så småningom (efter tiotals, hundratals eller tusentals är beroende på sedimentens tillväxthastighet) når en sådan mäktighet att det tungmetallhaltiga skiktet isoleras från biosfären tills det kanske någon gång i framtiden åter blottas vid tex muddring eller gruvdrift.

Spridningsvägar och eventuella slutstationer för miljöfarliga grundämnen kan emellertid sällan förutsägas med säkerhet. Man bör därför alltid utgå från att spridning av beständiga föroreningar orsakar störningar i miljön för all framtid.

3.3.3 Obeständiga föroreningar i miljön

En miljöfarlig substans kan också vara uppbyggd av grundämnen som är vanliga i naturen och som i sig inte utgör någon miljöfara (kol, syre, kväve m fl). Miljöfarligheten beror då på de kemiska och fysikaliska egenskaper som följer av ämnets molekylstruktur, dvs det sätt på vilket atomerna är arrangerade i molekylen. Den mycket giftiga gasen vätecyanid (”cyanväte”, ”blåsyra”) har tex formeln HCN, dvs molekylen innehåller en atom av vardera väte, kol och kväve. Miljöfarligheten hos en sådan substans är därför tillfällig: det är alltid möjligt att omvandla substansen till ämnen som är harmlösa från miljösynpunkt. Substansen är med andra ord nedbrytbar. Spridning av nedbrytbara substanser kan inte orsaka att miljön varaktigt förorenas med dessa substanser. Nedbrytningen går dock i många fall mycket långsamt (se nedan).

Om exempelvis en fabrik släpper ut en lätt nedbrytbar substans sker ingen sådan ackumulering av föroreningen som i exemplet med bly: förorenings- mängden utanför fabriken förblir konstant (frånsett årstidsvariationer) så länge utsläppstakten är konstant. Om utsläppstakten minskas sjunker föroreningsmängden. Förloppet illustreras i figur II:3-2.

Man kan med stor säkerhet räkna med att naturliga kolföreningar bryts ned relativt snabbt i naturen till vatten, koldioxid, enkla kväve- och svavelföre-

• Sida 151
•  Original

ningar etc, dvs till sådana enkla, harmlösa substanser som normalt ingår i de naturliga kretsloppen — om det levande bygger upp en viss substans finns också mekanismer i naturen (fysikaliska, kemiska och/eller biokemiska) som kan bryta ned substansen. (Om produktionen av fast biologiskt material inom ett område överstiger nedbrytningen kan material dock komma att ackumuleras som torv, kol, olja.)

Att en viss förorenings livslängd är kört innebär dock inte med säkerhet att dess spridning orsakar en endast kortvarig störning i miljön. Skador på skog kan t ex kvarstå långt efter det att den substans som ursprungligen orsakade skadan försvunnit ur miljön; 5 k rotenonbehandling av en sjö för att utrota beståndet av ”skräpfisk” innebär att man samtidigt utplånar ett genmaterial som kan ha värdefulla egenskaper.

För nedbrytbara ämnen som normalt inte förekommer i naturen och som därför kan betecknas som onaturliga, kan man inte på något enkelt sätt bedöma livslängden i naturen. Det finns bland dem några om vilka man vet att de bryts ned så långsamt att deras livslängd kan mätas i mansåldrar eller århundraden (de mest kända torde vara PCB, DDT och de 5 k freonema) men för de allra flesta onaturliga substanser är livslängden i naturen okänd. Man vet vanligen inte vilka nedbrytningsprodukter som kan uppstå och sjävfallet är då även deras livslängd och eventuella farlighet okända. Beslut om produktion och användning av onaturliga substanser fattas därför i dag nästan undantagslöst utan att hänsyn kan tas till räckvidden och varaktighe- ten hos de störningar som substanserna eller dessas nedbrytningsprodukter kan ge upphov till i miljön.

Detta gäller även för plaster och andra fasta, olösliga substanser som i sin ursprungliga form inte kan påverka de biologiska och andra processer som sker i naturen. Man vet t ex inte vilka produkter som kan bildas när polyvinylklorid (PVC) bryts ned i naturen; endast att nedbrytningen går mycket långsamt. God beständighet (som hos PVC) kan därigenom innebära en risk: mycket material hinner produceras och spridas innan effekterna av eventuellt skadliga nedbrytningsprodukter börjar märkas.

De enkla ämnen som bildas vid fullständig nedbrytning av obeständiga föreningar sades ovan vara harmlösa och ingående i de naturliga kretsloppen. Regeln om de naturliga halterna gäller emellertid även för dem: vid tillräckligt stora utsläpp uppstår negativa effekter. Utsläppen av koldioxid (huvudsakligen från förbränning av fossila bränslen) är således så stora, att omfattande och långvariga klimateffekter kan befaras; utsläppen av svavel- och kväveoxider har medfört omfattande försurning av mark och vatten i vissa delar av världen. (Se vidare [11:44 och III:4.5.)

3.4 Allmänt om hälsoskador

3.4.1 Hälsoskadors uppkomst

Utgående från regeln om de naturliga halterna kan man anta att hälsoskador kan uppstå om människan utsätts för en substans i en för henne onaturlig halt eller mängd i omgivningen respektive födan.

För vissa hälsoskador gäller att effekten förvärras om dosen ökas (akuta

• Sida 152
•  Original

3Elektrofil — egenskap hos en molekyl som har lokalt underskott på elektroner och som där- för om den påträffar en molekyl med lokalt över- skott på elektroner binds till denna genom ett gemensamt nyttjande

av elektroner. Många biologiska molekyler, bl a det genetiska mate- rialet, har ymnigt före- kommande elektronrika regioner.

förgiftningar, nervskador, hjärt- och kärlskador, skador på lever och njure, hudskador etc). Om exponeringen minskas kan effekterna i många fall helt eller delvis gå tillbaka.

För genetiska skador (dvs skador som förs vidare till nästa generation) och cancerinitiering gäller i stället att sannolikheten för skada ökar med dosen; skadans intensitet är emellertid oberoende av dosen (”allt-eller-intet- effekt”). Dessa skador går inte tillbaka om exponeringen minskas.

Dosberoende skador kan givetvis orsakas av praktiskt taget alla substan- ser; dock finns en väl avgränsad grupp av ämnen som på grund av sin speciella kemiska struktur även i relativt låga doser ger specifika skador på olika fysiologiska funktioner. Dessa ämnen klassas som gifter. En del av dessa gifter (särskilt sådana med s k elektrofil karaktärs) kan dessutom ge cancer och genetiska skador.

För en naturlig substans som normalt förekommer i människans omgivning kan man anta att exponeringen måste överstiga ett mer eller mindre tydligt tröskelvärde för att nämnvärd skada respektive nämnvärd risk för skada skall uppstå. För genetiskt aktiva substanser (bl a cancerogener) räknar man dock för enkelhets skull med att ett sådant tröskelvärde ej existerar. Om substansen är essentiell (nödvändig) för människan (exv vissa metaller och aminosyror) finns dessutom ett undre tröskelvärde, dvs om tillförseln understiger detta värde uppstår bristsymptom. (Se vidare III:4.11.)

Även för onaturliga substanser (exv många klorerade föreningar) eller sådana natursubstanser där den naturliga exponeringen är ringa eller ingen (exv många växt- och svampgifter) kan sådana tröskelvärden existera; svårigheter att uppskatta dem och det faktum att olika personer kan vara olika känsliga gör dock att man i praktiken räknar med att skadan respektive risken för skada blir noll först när exponeringen minskats till noll.

3.4.2 Hälsoskadors varaktighet

Även när det gäller hälsoskador har varaktighetsbegreppet sålunda två

betydelser.

Man kan således tala om de hälsofarliga substansernas beständighet — en och samma kvicksilverportion kan skada ett i princip obegränsat antal människor efter varandra, medan exempelvis cyanid endast kan verka en gång. Det är således viktigt att beakta farliga substansers livslängd även då man endast ser till deras eventuella hälsoeffekter.

Man måste emellertid även se till varaktigheten av de hälsoskador som en substans kan orsaka. Man kan skilja på två fall:

1. Skador på cellen och individen repareras genom att skadade celler ersätts av nya celler eller cellbeståndsdelar. I vissa fall kan dock skadan vara så svår att denna reparation ej fungerar (exv omfattande brännskador av syror, svåra leverskador).

2. Skadan drabbar det självduplicerande informationssystem — generna — som styr cellens och därmed organismens funktion. Skadan kopieras i detta fall vid celldelningen och kvarstår och tillväxer i individen — en tumör bildas. Om skadan drabbat könscellernas informationsmaterial kopieras skadan troget från generation till generation oberoende av den ursprungligt skadade individens död — en nedärvd beständig skada har erhållits och kvarstår i släktet.

• Sida 153
•  Original

De individuella skadorna läks eller upphör i alla händelser att existera i och med att individen dör; de är i denna mening obeständiga.4 En genetisk skada kan däremot fortplantas från generation till generation och sålunda bli bestående för all framtid.

3.5 Föroreningskällor och Spridningsvägar

3.5. 1 Inledning

Miljöskyddet har hittills till stor del varit inriktat på att begränsa punktut- släpp, dvs spridning av föroreningar från fabriker, reningsverk, avfallsupplag och andra fasta anläggningar. Föroreningar kan emelleftid nå miljön på andra sätt än genom direkta utsläpp. För vissa substanser svarar punktut- släppen för endast en mindre del av det totala utflödet till miljön. Begränsningar av punktutsläpp. kan i sådana fall vara otillräckliga. I det följande behandlas dessa frågor för beständiga respektive nedbrytbara föroreningar. '

3.5.2 Spridning av beständiga föroreningar

Spridning av beständiga fororenmgagj xemplifieras här med en beskrivning av hur zink sprids till miljön från * ,_zinkgruva. 5 För tydlighetens skull är beskrivningen starkt förenklad, vilket dock inte påverkar de slutsatser som kan dras av beskrivningen. Utsläpps- och avfallsmängder (grovt avrundade) förutsätter modern teknik. Förloppet sammanfattas i figur II:3—3.

Antag sålunda att man i en gruva bryter malm innehållande 100 ton zink (som zinksulfid). Från gruvan pumpas ett zinkförorenat vatten till omgivningen. Säg att 3 % av den zinkmalm som brutits avgår med ggn/vattnet. Från gruvan går då 97 ton zink i form av zinkmalm och 3 ton zink som '_fjj'rening i gruvvattnet.

Zinkmalmen förs därefter till ett anri _ gsverk där malmen krossas och zinksul- fiden skiljs från gråberget. Den sand stim där avskiljs innehåller kanske 10 % av ingående zinksulfid. Sanden deponeras. Den bästa 1 dag använda deponeringstekniken isolerar inte sanden från omgivningen för all framtid. Mah får därför räkna med att zmksulf den 1 sanden kommer att vittra (oxidation av sulfid till sulfat) varefter zinken kan lösas ut av genomrinnande vatten. Anrikningen ger sålunda ett fördröjt utsläpp av upp till 10 ton zink. Övriga zinkutsläpp från anrikningen är jämförelsevis små.

Den anrikade malmen (87 ton zink) går därefter till ett metallverk för framställning av zinkmetall . Till metallverket kommer dessutom för återvinning en viss mängd zink (x ton) i form av uttjänta produkter. (För zink är återvinningsgraden låg. I detta exempel är x alltså ett tal som är mycket mindre än 87. Återvinningsgradema för olika metaller skiljer sig at. Mei om detta nedan. ) I metallverket förloras 1 ton zink genom processutsläpp (huvudsakligen till luftar) och 5 ton genom avfallet. Avfallet deponeras. Även här får man se deponenngen som en åtgärd som fördröjer, inte förhindrar, att zinken i avfallet så småningom när miljön. Framställningen av zinkmetall ger sålunda ett direkt zinkutsläpp om 1 ton och ett fördröjt utsläpp om upp till 5 ton.

Den framställda zinkmetallen, (81 + x) ton, används för tillverkning av förzinkade (”galvaniserade") föremål, mässing, zinkgjutgods, rostskyddande pigment m m. Processutsläppen antas till 1 ton och zinkmängden i avfallet till 5 ton. Avfallet deponeras. (Avfallsmängd och omhändertagande kan gälla för en ytbehandlingsindu-

4De ekonomiska och sociala följderna för andra människor av ett dödsfall (exv en famil- jeförsörjares hjärtin- farkt) överlever självfal- let den skadade indivi- den.

SExemplet år inte avsett att utpeka just zink som ett miljöproblem. Zink år ett för människan och många andra organismer nödvändigt grundämne till skillnad från exem- pelvis kvicksilver och kadmium som inte har någon känd primär posi- tiv biologisk effekt.

• Sida 154
•  Original

NATUR

75

Tillverk-

Figur II:3-3 Brytning och spridning av 100 ton zink. Siffrorna avser zinkmängden (inte zink- flöden).

• Sida 155
•  Original

stri. Vid annan tillverkning kan förhållandena vara annorlunda. I vissa fall återvinns avfallet.) Den bästa använda deponeringstekniken är inte heller i detta fall sådan att avfallet blir för alltid isolerat från omgivningen. Om man inte senare tar upp avfallet ur deponin för återvinning av dess zinkinnehåll, kommer deponeringen sålunda att ge ett fördröjt utsläpp av upp till 5 ton zink.

Det största utsläppet, 75 ton, utgörs emellertid av produkten själv ("utsläpp genom fabriksporten”): varje zinkhaltig enhet blir en liten källa från vilken zink, genast eller efter någon tid, börjar söka sig ut i miljön.

Hela den brutna zinkmängden kommer sålunda förr eller senare att tillföras miljön (eventuellt med undantag för en del av avfallet). Utsläppet kommer att fördela sig i tid och rum enligt följande:

Direkta lokala utsläpp 5 ton Fördröjda lokala utsläpp S 20 ton Fördröjda diffusa utsläpp 75 ton

Summa utsläpp 5100 ton

Ett likartat resonemang kan föras för utvinning och hantering av andra miljöfarliga grundämnen. Direktutsläppen kan därvid skilja sig från dem i zinkexemplet, men framför allt kan återvinningsgraden och ämnenas uppehållstid i samhället6 vara helt annorlunda.7

För kadmium är tex återvinningsgraden extremt låg på grund av att metallen till helt övervägande del används som tillsats till produkter där kadmiuminnehållet är lågt och återvinning därför svår och/eller dyr. Den genomsnittliga uppehållstiden för kadmium i samhället är sannolikt kort.

För t ex koppar råder det motsatta förhållandet: metallen används mest i produkter från vilka kopparn lätt kan återvinnas och vilkas användningstid är lång.

I dessa och alla andra fall gäller emellertid att den mängd av ett visst grundämne som en gång brutits ur berggrunden kommer att nå miljön förr eller senare (undantag: material som deponerats helt avskilt från biosfären). Om det befinns nödvändigt att bromsa det sammanlagda utflödet av ett visst grundämne till naturen, räcker det sålunda inte med god avfallshantering och med att man minskar utsläppen i konventionell mening (även om detta i allmänhet torde vara starkt motiverat av lokala miljöhänsyn); det blir då nödvändigt att minska själva användningen av detta grundämne och/eller att öka återvinningsgraden.

Till den spridning av sällsynta grundämnen som sålunda orsakas av mineralbrytning skall vidare läggas den spridning till luft och vatten som uppstår genom uttag och användning av andra metallhaltiga lagerresurser som olja, kol, skiffer, kalk etc. Denna spridning sker mestadels i form av direkta, lokala utsläpp (t ex vid förbränning av fossila bränslen) och har därför tilldragit sig viss uppmärksamhet. De metallmängder som sålunda frigörs är emellertid i allmänhet små jämfört med dem som frigörs vid mineralbrytning. (Ett undantag är vanadin, som huvudsakligen sprids genom förbränning av olja.)

6Med ett ämnes ”uppe- hållstid i samhället" menas här den tid som förflyter från det att ämnet utvinns ur tex berggrunden till dess att ämnet når naturmiljön som förorening.

7En fjärde utsläppskate- gori kan beskrivas som "direkta diffusa ut- släpp”. Exempel: bly från biltrafiken, kvick- silver i betmedel, kad- mium i handelsgödsel.

• Sida 156
•  Original

3.5.3 Spridning av nedbrytbara föroreningar

Nedbrytbara substanser kan hämtas av människan från naturen (kol, olja, biomassa m m) eller framställas av henne genom olika processer; de kan omvandlas och brytas ned av människan och/eller genom processeri naturen. Ett nedbrytbart ämnes väg genom samhället till den yttre miljön är därför oftast svår eller omöjlig att kartlägga och kan sällan åskådliggöras med ett enkelt flödesschema. Det är emellertid i många fall inte nödvändigt att man vid beslut om miljöskyddande åtgärder har total överblick över hur en viss nedbrytbar substans hanteras och sprids.

För den stora gruppen av ogiftiga ämnen (lättnedbrytbara som exv socker, men även svårnedbrytbara som exv cellulosafibrer) är det sålunda tillräckligt att man förebygger sådana större punktutsläpp som annars skulle orsaka betydande störningar i respektive recipient. Åtgärderna bör sålunda anpassas till de lokala förhållandena och bl a vägas mot eventuella andra utsläpp av liknande substanser isamma recipient. Kunskap om användning— en av ogiftiga nedbrytbara ämnen och den därav orsakade diffusa spridning— en av dem är däremot ointressant eftersom spridningen är betydelselös från miljösynpunkt.

För en hälso- och/eller miljöfarlig substans krävs däremot att man — åtminstone översiktligt — känner till inte endast större punktutsläpp utan även eventuella större flöden inom samhället och från samhället till naturen. Man kan annars komma att förbise de stora utflödena av substansen och rikta miljöskyddet mot de mindre utsläppen. Följden av en sådan feloptimering blir särskilt allvarlig om substansen är svåmedbrytbar. Man kan allmänt säga, att ju mer långlivad en miljöfarlig substans är, desto mer måste eventuella miljöskyddsåtgärder riktas mot själva hanteringen av substansen (inkl dess eventuella användning inom annan industri) och den därav orsakade diffusa spridningen (produktkontroll). Begränsning av processut- släpp (tekniskt miljöskydd) är då inte tillräckligt. (Jfr exemplet ovan beträffande spridning av zink.)

Ovanstående gäller avsiktligt framställda substanser. Många skadliga ämnen uppstår emellertid, ofta i stora mängder, som oönskade biprodukter vilka inte har någon användning (t ex klorerade ligniner från cellulosaindu- strins blekerier). I dessa fall sker huvuddelen av spridningen till miljön i form av utsläpp från tillverkningsprocesser och avfallshantering. Diffus spridning kan dock uppstå om en biprodukt följer med produkter som förorening.

• Sida 157
•  Original

II:4 Livskvalitet

Enligt kommitténs direktiv ”bör begreppet livskvalitet och vad som kan bedömas vara en rimlig nivå för denna utvecklas och konkretiseras”. Kommittén har därför övervägt olika skrivningar i detta ämne. Frågan är central, eftersom naturresurs- och miljöpolitiken — liksom politiken inom varje annat område — ytterst bör syfta till att främja och bevara människors livskvalitet i vidaste mening.

Kommittén har emellertid tvingats konstatera att de skrivningar vi övervägt inte varit sådana att de i nämnvärd grad skulle fört denna viktiga, men svåra, fråga framåt. Livskvalitet och därmed sammanhängande frågor är ett så omfattande och komplext område att det vore förmätet att behandla det med en kort skrivning i denna kommittés betänkande. För en mer djupgående behandling krävs expertis som ej står till kommitténs förfogan— de.

Att ange vad som kan anses vara en ”rimlig nivå” är enligt kommitténs mening inte en uppgift för en statlig utredning: det måste ankomma på varje enskild människa att göra denna bedömning inom de ramar samhällets regler anger.

Kommittén vill dock slå fast att en naturresurshushållning med sikte på långsiktig hushållning är en oundgänglig grund för att ge framtida genera- tioner samma eller bättre möjlighet än vi att, tillfredsställa sina krav på livskvalitet. Detta är ytterligare ett skäl för kommittén att försöka ange en strategi för en sådan hushållning och även medel för dess genomförande. Detta gör kommittén i avdelning V.

• Sida 158
•  Original

• Sida 159
•  Original

III Naturresurs- och

mil omtuationen, pro lemblld

III:1 Naturresurser globalt — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Här beskrivs med hjälp av exempel väsentliga delar av den globala naturresurssituationen. Därvid söker vi beskriva förändringar i tillgången på naturresurser, hur de handhas och används samt begränsningar och problem i den totala hanteringen av naturresurser. Detta försvåras dock av att tillgänglig information om naturresurser ofta är lägesbeskrivningar och sällan ger information om förlopp. Några karaktäristiska drag hos de beskrivna naturresurserna anges också. Grundförutsättningen att naturresursutnytt- jandet utgör en bas för vår överlevnad och välfärdsutveckling diskuteras ej här.

1.1 Efterfrågan och utbud

Utnyttjandet av naturresurser påverkas av många faktorer, bl a befolknings- utvecklingen, produktbehovet per individ, fördelning samt effektiviteten i råvaruhanteringen. Nedan diskuteras kortfattat hur det globala behovet respektive efterfrågan och utbudet av naturresurser kan komma att utvecklas i framtiden.

De senaste 100 åren har uttaget av naturresurser ökat markant. I vissa fall mer än 100 gånger. Enligt internationella prognoser kommer förbrukningenl av vissa naturresurser år 2000 att vara ca fyra gånger större än är 1975. (1) Sådana enkla trendframskrivningar leder emellertid till alltför förenklade bedömningar av resurstrycket.

Visserligen visar prognoser att jordens befolkning kommer att fortsätta att öka om än något långsammare (fn med 1,8 % per år). Men allmänt väntas en utplaning ske inom 100 år vid en befolkningsnivå på mellan 8 och 16 miljarder, dvs minst en fördubbling av dagens befolkningsnivå. (2)

Till det resurstryck som orsakas av befolkningstillväxten bör läggas den ökning som följer på en sannolik tillväxt i BNP per capita. Enligt flera prognoser kommer BNP—tillväxten dock troligen inte att fortsätta i samma takt som under perioden 1950 — 1975, då världs-BNP trefaldigades. Dessutom tenderar tjänsteandelen av BNP att öka mer än varuandelen.

lFörbrukningen av na— turresurser anges vara densamma som produk- tionen av råvaror.

• Sida 160
•  Original

Tillsammans med resurssnålare teknik bör detta kunna leda till att ökningen av resurstrycket för en given ökning av BNP i framtiden kommer att vara mindre.

Utvecklingen av ett utbud kan beskrivas med möjligheterna att producera livsmedel. De mest optimistiska bedömningarna anger att den övre gränsen ligger på en nivå som motsvarar nuvarande i-landsstandard för mellan 30 och 60 miljarder människor. Detta skulle möjliggöras genom ett intensivare vattenbruk, utvidgad jordbruksareal och speciellt genom ökad avkastning. Det sistnämnda anses kunna åstadkommas genom ökning av gödselgivor och konstbevattning samt införandet av nya högavkastande sädessorter. (3)

Beräkningarna är teoretiska och den praktiskt möjliga nivån ligger sannolikt långt under dessa teoretiska beräkningar. Uppfattningen att det skulle vara möjligt att väsentligt öka livsmedelsproduktionen på jorden delas dock av de flesta auktoriteter inom området. Det som begränsar en framtida produktionsökning är bristande förmåga och vilja att investera i sådan jordbruksutveckling. Investeringar i storleksordningen 100 miljarder kronor per år har nämnts. (4)

En annan begränsning är att fattigdom bidrar till en låg livsmedelspro- duktion, omfattande förluster av skörd på grund av dålig hantering och förstörelse av produktiv mark.

De icke önskvärda ekologiska konsekvenserna av ett intensifierat jord- bruk är i hög grad beroende av vilka jordbruksmetoder som används. Det är därför svårt att bedöma i hur hög grad sådana konsekvenser kommer att begränsa livsmedelsproduktionens omfattning på lång sikt.

Utbudet av en naturresurs varierar över tiden beroende på pris, teknisk utveckling, konflikter med motstående intressen m m. Minskar tillgången kan priset på en viss resurs stiga så att det blir lönsamt att utnyttja tidigare olönsamma tillgångar. Prisökningen stimulerar också till teknisk utveckling, som kan öka utbudet av olika naturresurser ytterligare.

Det största problemet ärinte svårigheterna att på kort sikt öka utbudet av olika naturresurser. De ekologiska störningar som ett intensivare naturre- sursutnyttjande kan ge upphov till är förmodligen ett större problem. Det gäller bl a störningar som verkar över nationsgränserna, såsom försurning till följd av utsläpp av försurande ämnen och klimatförändringar till följd av ökad koldioxidhalt i atmosfären. Ett annat exempel gäller sådana naturtill- gångar som urskogar och orörda forsar där tillgången ej kan ökas. Ett ökat ubud av sådana resurser för exploatering leder till ökande knapphet.

1.2 Mineral

Mineral består av ett eller flera grundämnen bundna i specifika strukturer. De bildar jordskorpans ytterskikt och finns också lösta i vatten. Från naturresurssynpunkt brukar man skilja på tre olika typer av mineral: bränslemineral (fossila bränslen, se 1.3), malmmineral (t ex kopparkis) och industrimineral (t ex asbest och kalksten). I detta avsnitt behandlas i huvudsak malmmineral.

De tillgängliga reserverna uppges motsvara endast en till två gånger den väntade förbrukningen fram till år 2000. Å andra sidan har de kända

• Sida 161
•  Original

reserverna uttryckta i årsförbrukning snarare ökat än minskat genom prospektering och ändrade priser under det senaste decenniet. Det har beräknats att en fördubbling av världsmarknadspriserna för de flesta metallerna skulle öka reserverna tre till fem gånger. (5) En sådan utveckling påverkas dock i hög grad av tillgången på energi, den tekniska utvecklings- takten m m.

Reserver definieras som den del av naturresurserna som är tekniskt möjliga och ekonomiskt lönsamma att utnyttja vid den aktuella prisnivån. Om man tar hänsyn även till andra tillgänglighetskriterier, såsom sociala, ekologiska och politiska, får man en snävare avgränsning av reservernas storlek.

Av den åtkomliga delen av jordskorpan utgör järn ca 6 % och aluminium ca 8 %. Även om de koncentrerade fyndigheterna, malmerna, av dessa metaller skulle uttömmas, är den tekniska tillgängligheten obegränsad så länge det finns energi att utvinna dem. Andra metaller, såsom koppar, zink, bly, nickel, tenn, och volfram, har emellertid globala genomsnittshalter på 10 — 100 miljondelar. Dessa metallers brytbarhet är därför helt beroende av en långtgående koncentration. Tillgängligheten kan här komma att minska redan inom några decennier.(6) Själva risken för knapphet kan emellertid vara tillräcklig för att man i växande grad i stället börjar använda andra, mera rikligt förekommande mineral eller andra råvaror (substitution). När priserna stiger kan också återvinning av knappa mineralprodukter bli intressant (om den knappa råvarans pris har stor andel i slutproduktens pris).

Industrimineral, förekommer i allmänhet i riklig mängd och fordrar ofta liten energiåtgång vid utvinning och förädling. Industrimineral kan därför komma att i viss utsträckning ersätta metaller (exv keramiska material). Fosfat är emellertid ett exempel på industrimineral där nuvarande hantering leder till minskad tillgänglighet på lång sikt. Eftersom fosfor är ett livsnödvändigt ämne som ej kan ersättas (substitueras) med något annat ämne krävs på längre sikt förändrade hanteringsprinciper.

Nästan alla mineral kan ersättas, substitueras, med andra mineral med liknande egenskaper. Återvinningsmöjligheter och möjligheter att hushålla med mineral genom resursbevarande teknik föreligger.

Trots dessa möjligheter att begränsa knappheten har mineralhanteringen viktiga problem som kan sammanfattas sålunda: EI Vid utvinning-omvandling-användning-resthantering kan oåterkalleliga miljöstörningar uppstå, särskilt när det gäller utsläpp av vissa tungmetal- ler.

D U-ländernas mineralanvändning är för närvarande ca 6 % av den totala, trots att de har 58 % av befolkningen. (7) D Tillgången på energi är avgörande för mineralhanteringen.

Gruvindustrins miljö- och hälsoeffekter är allvarliga vid underjordsbryt- ning, främst då i u-länderna. E! Kostnadsförändringar för olika produktionsfaktorer kan påverka den ekonomiska tillgängligheten. D Vissa mineral av betydelse för biologiska processer är inte substituerbara (exv fosfat), vilket kan bli problem om vi ställer större krav på biologisk produktionskapacitet utan att sluta produktionssystemet.

• Sida 162
•  Original

1.3 Fossila bränslen

Fossila bränslen är i mänskligt perspektiv lagerresurser och förstörs vid användning. På grund av sitt kolinnehåll används dock dessa mineral som råvara inom petrokemisk industri, där viss återvinning eller återanvändning (exv förbränning) är möjlig.

De fossila bränslena är råolja, naturgas, kol (och även torv). Tillsammans svarade de (exklusive torv) 1975 för drygt 90 % av den globala energiom- sättningen, varav olja drygt 40 %, kol drygt 30 % och naturgas knappt 20 %. Med bibehållen förbrukningstakt beräknas de i dag kända och med dagens priser utvinningsbara tillgångarna av olja räcka i ca 30 år, av stenkol i ca 200 år och av naturgas i ca 45 år. Därutöver har reservernai form av olja i tjärsand och oljeskiffer beräknats vara ca tre gånger så stora som råoljereserverna. Denna olja är dock ännu på grund av höga utvinningskostnader svårtillgäng- ligare än råoljan. (8)

Reservernas storlek förändras främst på grund av stigande energipriser, teknikutveckling samt påträffandet av nya tillgångar. Vid de försök som gjorts att uppskatta världens totala utvinningsvärda tillgångar av fossila energiresurser bedöms tillgångarna av olja och naturgas vara ca tre till fyra gånger större än nuvarande reserver. De totala stenkolstillgångarna beräk- nas vara minst 20 gånger större än de nu kända och utvinningsvärda tillgångar. (9)

Trots dessa tillgångar talar mycket för att förändringar i energiförsörj- ningssystemet på längre sikt gör att de fossila bränslena i framtiden kommer att spela en allt mindre roll. Behovet av att långsiktigt kunna utnyttja de fossila bränslena som råvara för olika högt förädlade produkter (i petroke- misk och kolkemisk industri) kommer sannolikt också att bidra till detta.

Utnyttjandet av fossila bränslen är förenat med en rad problem bl a: El Ett begränsat antal länder och organisationer har det dominerande inflytandet över utvinningen av fossila bränslen. El Risken att drabbas av störningar i tillförseln av olja och gas är stori många länder på grund av att råvaran produceras i ett begränsat antal länder och att politisk instabilitet råder i viktiga utvinningsområden. D U-ländernas industriella etablering är beroende av fossila bränslen. Prisstegringar på bränslet kan dock för flera u-landsprodukter ej kompenseras med ökat produktpris på världsmarknaden. D Behovet av energi kommer att öka när utvinningen av metaller går mot mer svårtillgängliga tillgångar (se ovan). Cl Även för fossila bränslen kan kostnadsförändringar för olika produk- tionsfaktorer förändra den hittillsvarande trenden i ekonomisk tillgäng- lighet. D Arbetsmiljöproblemen är stora, främst vid underjordsbrytning av kol i u-länder och vid oljeutvinning till havs. El Koldioxidhalten i luften ökar på grund av förbränning av fossila bränslen. Med nuvarande trend dubbleras koldioxidhalten på ca 50 — 100 år, vilket kan leda till globala klimatförändringar med avsevärda störningar i samhället som följd. D Förbränning av fossila bränslen ger flera allvarliga miljö- och hälsoeff- ekter som försurning, tungmetallspridning, cancer.

• Sida 163
•  Original

1.4 Vatten (10)

Färskvattnet i naturen är i ständig rörelse. Havet och atmosfären utgör tillsammans ett gigantisk avsaltnings- och distributionssystem drivet av solvärme. Alla vattenrörelser visar stora säsongvariationer, vars häftighet styrs av klimatet och magasineringsmöjligheterna i mark, berg, sjöar och floder.

Intensivt nyttjande av vatten för olika ändamål medför ingrepp i det naturliga kretsloppet. Vatten avleds från floder och pumpas upp ur grundvattenflöden. Förorenat avloppsvatten och närsaltbemängt dräner- ingsvatten återleds till floderna och läcker till grundvattnet. Avdunstningen till atmosfären ökar. För att producera vattenkraft däms floder upp till vattenmagasin som utjämnar flodavrinningens naturliga rytm, som främst i tropiska och subtropiska länder förhindrar slamtransport till jordbruksom- råden och ger upphov till stora förödande parasitangrepp.

Det naturliga vattenkretsloppet påverkas förutom av dessa direkta ingrepp även av markanvändningen. Markens beskaffenhet och användning bestäm- mer vart nederbördsvattnet tar vägen: om det rinner av snabbt, om det sipprar ned i marken och fångas upp av växterna och avdunstar eller om det fortsätter vidare ned till grundvattenzonen. All påverkan av vegetationen, markytan, rotzonen eller djupare jordlager ger effekter på avrinning, avdunstning och grundvattenbildning. Vattenkretsloppet påverkas således i stor utsträckning indirekt av de flesta samhällsaktiviteter (som jord- och skogsbruk, täktverksamhet, industri, stadsbyggnad).

Den genomsnittliga vattentillgången är för närvarande ca 10 000 m3/person och år, men varierar starkt regionalt. En stor del av detta flöde avrinner dock omedelbart utan att man kunnat utnyttja det. Vattentillgången ligger under medelvärdet i Asien och Europa, nära medelvärdet i Afrika och Nordame- rika, och betydligt över i Sydamerika och Oceanien. Den totala vattenan- vändningen är relativt sett störst i Asien och Europa. 1977 uppskattades den till 12 — 13 % av den potentiella tillgången. Motsvarande värden var för Nordamerika 8 %, för Afrika och Oceanien 1 — 2 % och för Sydamerika 0,4 % av tillgången.

Vattentillgången synes totalt sett tillfredsställande för de flesta regioner i världen. Skillnader i fråga om klimat, befolkningstäthet och geologiska förhållanden ger emellertid helt olika förutsättningar att tillfredsställa vattenbehoven.

Den ökande efterfrågan på vatten som följer av befolkningstillväxten är redan i sig ett allvarligt problem. Dessutom kan efterfrågan per capita väntas stiga i u-länderna på grund av växande krav på bl a grundläggande sanitär standard. Ett mål för många u-länder är också att bli självförsörjande på livsmedel. Här är vattenbristen under torrtiden ett centralt problem. Ofta är bevattning nödvändig, antingen med hjälp av sparat vatten från regntiden (lokal vattenhushållning), pumpat grundvatten eller fjärröverföring i bevatt- ningskanaler. Bevattningen kräver stora vattenmängder och kommer att skärpa konkurrensen om en ofta knapp resurs.

Till detta kommer den industriella utvecklingen i u-länderna som även den ställer krav på vattnet som flödesresurs. Allt tyder i dag på att ökade miljöproblem kan väntas i många u-länder på grund av att dessa övertagit en

• Sida 164
•  Original

teknik som förorenar vattnen genom att den förutsätter vatten som transportmedel och recipient.

Vattenbrist är ett dominerande problem i flera regioner, framför allt i en zon genom Nordafrika och Mellanöstern. För att modernisera samhället har man där redan exploaterat sedan sekler tillbaka lagrat grundvatten från de stora magasinen under Sahara och annorstädes. I denna zon kommer man på sikt att behöva utnyttja okonventionella metoder för att bibehålla och öka tillgången på vatten, havsburen fjärröverföring (fartyg), avsaltning av havsvatten etc.

Vattenbrist under en del av året är ett generellt problem i stora delar av tropikerna. Men man har även kunnat konstatera en omfattande överex- ploatering av grundvattentillgången i stora delar av mellersta och västra USA. Liknande överexploatering av grundvattentillgången sker nu i brunnsborrningsprojekt i bla flera afrikanska stater (exv Tanzania).

I torra och halvtorra klimat varierar vattentillgången betydligt från år till år. I stora delar av u-landszonen avviker nederbörden med mer än 30 % från medelvärdet så ofta som vart tredje år. Svårigheten att anpassa mänsklig verksamhet till dessa variationer leder till ständigt upprepade torrårskata- strofer. Denna periodiskt återkommande vattenbrist i stora delar av världen leder till nationella ekonomiska avbräck och till att de globala livsmedels- lagren riskerar att tömmas.

Ett dominerande vattenproblem i stora delar av världen är spridningen av vattenburna sjukdomar genom brist på rent vatten för hushållen, dåliga sanitära förhållanden och bristande hygien. Problemet har förvärrats av de stora vattenmagasin för energiändamål som på senare tid uppförts i tropiska områden. Tryggad vattenförsörjning, förbättrade sanitära förhållanden samt bättre kunskap om de sjukdomsbärande organismernas ekologi är av vita] betydelse för folkhälsan. (11) FN har därför proklamerat 80-talet som ett internationellt dricksvatten- och sanitetsårtionde.

I många i-länder orsakar industriell vattenförorening påtagliga problem. Även om avloppsvattnet renas kan restföroreningar ge problem på lång sikt. Dricksvattenförsörjning baserad på ytvatten kan i praktiken komma att innebära oavsiktlig återanvändning av industriellt avloppsvatten. Dräner- ingsläckage av närsalter från vissa i-länders högproduktiva öppna jordbruks- system och kväveoxidutsläpp från förbränning utgör också en miljö- och hälsorisk. (12)

I torra och halvtorra klimat är erosion och slamtransport ett allvarligt problem. Överbetning och kalhyggen ökar risken för att jorden skall spolas bort. De borteroderade jordmassorna avsätts i vattendragen i mäktiga sedimentlager, vilket förkortar vattenreservoarernas livslängd avsevärt.

Vattenbrist förefaller således snart kunna bli en tämligen utbredd företeelse. Detta kommer att medföra krav på omfattande vattenmagasiner- ing, för att kompensera säsongvariationerna, bättre planering och priorite- ring av vattenanvändningen. På längre sikt kan det finnas risk för att vattentillgångarnas globala fördelning påverkas av klimatförändringar. Dessa kan orsakas av förhöjd koldioxidhalt på grund av förbränning av fossila bränslen eller nedhuggning av tropisk regnskog.

Ett tilltagande problem i många i-länder är den ökande grundvattenföro- reningen. Eftersom regnvattnet rör sig långsamt ned genom jordlagren tar

• Sida 165
•  Original

det lång tid innan föroreningarna når grundvattnet. När grundvattnet väl förorenats kan emellertid skadan bli mycket långvarig.

Ett uppmärksammat problem i den tempererade zonen är försurningen av ytvatten i områden med kalkfattiga jordar. Detta fenomen är väl manifes- terat i Nordamerika och Nordeuropa. (10) Vattenförsuming har nu även observerats i flera andra områden och drabbar även grundvatten.

Några centrala problem i den globala vattenförsörjningen kan samman- fattas sålunda:

D Människans ingrepp i vattnets naturliga kretslopp har omfattande och svåröverskådliga konsekvenser. D Befolkningsökning och ökad användning av vatten per capita ökar efterfrågan på vatten av olika kvalitet. Regionalt och lokalt blir det allt svårare att tillgodose denna efterfrågan. D I torra och halvtorra klimat leder den periodiska vattenbristen till ständigt upprepade torrårskatastrofer. D Vattnets miljöproblem ökar i bl a många u-länder. Trots omfattande rening i många i-länder är vattenföroreningarna fortfarande påtagliga. D I många i-länder ökar föroreningarna av grundvattnet. Dessa förorening- ar kan bestå under mycket lång tid.

1 .5 Genetiska resurser

Genom evolution har populationer av olika organismer kontinuerligt förbättrat sin energi- och näringsekonomi i förhållande till sin miljö.

Denna förmåga överförs till nya generationer med arvsanlagen. Varje art, ras och population representerar en unik anpassning till en viss miljö.

Jordbruket, trädgårdsnäringen, skogsbruket och fisket bygger på den genetiskt baserade produktionsförmågan hos växter, djur och mikroorganis- mer. Lämplig tillgång på vatten, näring och ljus är nödvändigt för en bra avkastning men det är arvsanlagen som till sist bestämmer den yttersta ramen för produktionshöjningarna.

Förmågan hos arter, raser och sorter att anpassa sig till nya miljökrav ifråga om sjukdomar, klimat, näring, skadedjursangrepp och annan stress beror på hur stor genetisk variationsbredd det finns inom arten eller rasen. Grunden för den genetiska variationsbredden är möjligheten till omkombi- nation av de existerande arvsanlagen, invandring (migration) samt mutatio- ner som producerar ”nya” gener. Det naturliga urvalet innebär att vissa individer kommer att bidra mer än andra till artens eller rasens framtida gensammansättning, därför att de har bättre överlevnads- och fortplant- ningsförmåga. Förädling är möjlig endast så länge man har eller kan skapa ett genetiskt mångfaldigt material. Den genetiska variabiliteten inom arterna är växt- och djurförädlingens arbetsmaterial och förutsättningen för dess framsteg. (13)

Genom ett medvetet urval har människan i årtusenden förbättrat avkastningen hos ett fåtal djur- och växtarter. Ännu i dag utnyttjas endast en bråkdel av alla världens arter och raser. Av ca 80 000 kända ätliga växter har färre än 3 000 betydelse som människoföda. Huvuddelen av mänsklighetens vegetabiliska kaloriintag kommer från knappt 20-talet växtarter (14). Den

• Sida 166
•  Original

globala födoämnesproduktionen domineras av tre arter: vete, ris och majs. Den moderna växtförädlingens resurser har framför allt satsats på några få arter — främst på vete, som i dag omfattar tusentals sorter över hela världen. (15)

Av jordens ungefär 4 500 däggdjursarter hålls endast ett tjugotal som husdjur. Med den genetiska variabiliteten inom enskilda arter som arbets- material har människan kunnat avla fram ett stort antal former och raser. Av ca 9 000 fågelarter används knappt ett tiotal som husdjur, och av ca 20 000 fiskarter odlas endast ett fåtal (karp- och laxarter). (14) Odling av några få ryggradslösa djur (ostron, musslor, räkor, snäckor) har gamla anor. Av omkring 1 miljon insektsarter odlas bara några få (silkesspinnande fjärilar, bin) av större ekonomisk betydelse.

I stället för ett naturligt urval utifrån ekologiska krav utsätts kulturväx- terna och husdjuren för ett mänskligt urval. Systematisk förädling kan accelerera evolutionsprocessen mångtusenfaldigt i vad som bedöms vara en för människan gynnsam riktning.

Sådan förädling medför såväl risker som fördelar. Förädlingen har i regel medfört förändringar eller förluster av funktioner eller beteenden som var livsnödvändiga för den vilda ursprungsarten. Även förädlingen av vissa husdjursraser har medfört ett beroende av människan genom förändring av vissa beteenden.

Under de senaste tiotusen åren har kulturväxterna utvecklats inom ett fåtal områden, där olika ursprungsarter och förädlade former förekom sida vid sida, vilket skapade en bred variation. När växterna spreds med människan över världen utsattes de för varierande jordmån, klimatbetingelser, och sjukdomar. Ett naturligt urval skedde av typer som var anpassade till de nya miljöerna, med påföljd att ett stort antal lokala sorter utvecklades i olika delar av världen. De har sällan hög avkastning men är väl anpassade till det lokala klimatet och jordmånen och har ofta stor motståndskraft mot traktens växtsjukdomar. Inom varje sort var den genetiska variationen bred och förblev så under långa tider. Därmed bibehölls en god förmåga att anpassa sig till förändringar i miljön. Detta tillstånd rådde inom växtodlingen fram till den moderna växtförädlingens uppkomst under 1800-talets senare del. I dag finner man en bred genetisk variation inom växtodlingen endast i områden som föga eller inte alls påverkats av modern jordbruksteknik. En stor mängd lokala former av kulturväxter försvinner i dag i rask takt i samband med att moderna sorter introduceras.

På ett liknande sätt har de tämjda djurens genetiska utveckling genom årtusendena påverkats av klimat, foder, lokala sjukdomar och människans önskemål i fråga om kött, ull, hudar, dragkraft etc. Lantraser uppstod som då och då fick ett nytillskott av arvsmassa genom att människor ofta förde levande djur med sig på resor runt i världen. Genom övergång till moderna högavkastande raser hotas många lantraser av utrotning, särskilt i tredje världen.

Förutom de få arter som människan förädlat är många vilda djur och växter av stor betydelse för skogsbruk, fiske, industri och handel. Vilda trädarter ger oss timmer, pappersmassa, oljor, fibrer, hartser och bränslen. Vilda örter producerar färgämnen, mediciner m m. Vilda djur och naturliga fiskbestånd utgör grunden för jakt och fiske. Vilda insekter bidrar till pollineringen.

• Sida 167
•  Original

De ekonomiskt mest värdefulla vilda djuren torde vara räkor, sill och torsk. Handeln med fisk och fiskeriprodukter ökar också mycket snabbt. Till skillnad från den sedan länge etablerade odlingen av sötvattenfisk, såsom karp, forell och laxöring, är odling av havsorganismer fortfarande outveck- lad.

Det pågår ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete för att mer rationellt kunna utnyttja bl a de laxartade fiskarna för produktion av protein. Dessa produktionsmetoder kan komma att få genetiska effekter på de naturligt levande arterna.

Vilda växter och djur utnyttjas i stor omfattning av den moderna medicinen. Ämnen som produceras av växter, djur och mikroorganismer används direkt i produktion av läkemedel (antibiotika), livsmedel m in eller som utgångsmaterial i och modeller för läkemedelssyntes. Till exempel utvinns ur tuppkammar råvaran för en geleartad produkt som används vid ögonoperationer och mot ledsjukdomar. Det krävs i allmänhet mindre insatser av forskning och kapital för att framställa en kemikalie ur naturmaterial än att syntetisera den. Drygt 40 % av de mediciner som årligen skrivs ut i USA innehåller någon naturlig substans — från högre växter (25 %), mikroorganismer (13 %) eller från högre djur (3 %). (16)

Studiet av naturliga substanser och deras effekter ger uppslag till nya kemiska substanser som kan syntetiseras. Inom framför allt den amerikanska cancerforskningen undersöks numera systematiskt extrakt ur tiotusentals växtarter. Av de tusentals föreningar, som tycks vara mer eller mindre verksamma mot cancer och andra sjukdomar, kan någon eller några föreningar visa sig vara tillräckligt effektiva för att kunna bli kommersiellt användbara.

Det vetenskapliga intresset för medicinalväxter har nu i flera årtionden ökat kraftigt över hela världen. Denna forskning har också nytta av det folkmedicinska kunnandet som dock minskar snabbt.

Studiet av biologiska funktioner kan även ge uppslag till tekniska innovationer inom industrin. En vanlig grupp jordbakterier, Thiobacillus, har genom att den omvandlar sulfider till svavelsyra en stor förmåga att lösa metaller ur låghaltiga sulfidmalmer. Ca 3,5 % av all nyproducerad koppar i USA utvinns numera genom en lakningsprocess som utnyttjar dessa svaveloxiderande bakterier. Bakteriell lakning innebär i regel låga investe- ringskostnader och litet behov av arbetskraft. Metoden kan användas för samtliga sulfidmalmer, såsom nickel, zink, kobolt, molybden. (17) Naturens lösningar av hållfasthetsproblem har utnyttjats för byggmaterial, såsom trävaror eller en nu utvecklad lättbetong med god tålighet för jordbävningar som är baserad på kiselalgsskelett2 vars gallerstruktur ger maximal hållfast- het till minimal vikt.

Mångfalden av livsformer på jorden ger praktiskt taget outtömliga möjligheter att hitta nya råvaror och processer. Endast en bråkdel av arterna har börjat undersökas i fråga om struktur och ämnesinnehåll. Antalet växt- och djurarter på jorden, inklusive ett okänd mängd smärre ryggradslösa djur, har uppskattats till omkring 10 miljoner. Endast 1,6 miljoner har fått namn och långt färre har blivit närmare undersökta. Den återstående mångfalden a_v livsformer kan ses som naturföreteelser om vilkas kvalitet, omfattning och möjliga användning mycket litet ännu är känt.

2Radiolarieslam som annars utgör en besvä- rande biprodukt vid skörd av metallnoduler på djuphavsbottnar.

• Sida 168
•  Original

3Hotad av utrotning är ett inte helt preciserat begrepp som anges inne- bära att en art minskar så kraftigt och/eller är så sällsynt att den med bibehållen trend förvän- tas bli utdöd inom en överskådlig framtid.

Inom jordbruket ersätts nu i rask takt en mängd lokala växtsorter och djurraser av några få sorter och raser över stora områden. Av t ex Europas och medelhavsländernas 145 boskapsraser riskerar i dag 115 att försvin- na.(18) Grödor och raser med smal genetisk bas blir känsliga för sjukdomar och andra försämringar i livsbetingelserna.

Genom skogsavverkning, kemikalieutsläpp, krig, urbanisering, uppodling och andra former av mänsklig verksamhet hotas i dag minst 25 000 växtarter och mer än 1 000 arter och underarter av vilda däggdjur, fåglar, groddjur, kräldjur och fiskar av utrotning3. Därtill kommer svårberäkneliga förluster av små ryggradslösa djur, särskilt mollusker, insekter och koralldjur, vilkas livsmiljö håller på att försvinna. (14)

En trendframskrivning av nuvarande utveckling tyder på att mellan en halv och en miljon arter kommer att utrotas fram till sekelskiftet. Siffran kan vara kraftigt underskattad eftersom tropiska arter är dåligt kända. Mellan 70 och 90 % av alla växt- och djurarter torde finnas i de tropiska skogarna, som nu avverkas i rask takt. Snabbast avverkas låglandsregnskogen som är den artrikaste av jordens skogar.

Dessutom visar bl a studier på vilda växter hur flera arter trots att de ej minskat i utbredning har förlorat så mycket av sitt genmaterial på grund av samhällets påverkan att deras förmåga att överleva i en förändrad miljö avsevärt försvagats.

Att arter försvinner är i och för sig en naturlig process. Under livets historia på jorden har nya arter uppkommit och gamla försvunnit. Fauna och flora i ett visst tidsutsnitt är resultatet av en balans mellan nybildning och utdöende. Människan utrotar emellertid arter i en takt som är mycket snabbare än under de mest oroliga geologiska tidsperioderna, i varje fall under den tidsrymd då däggdjuren funnits. Det finns däremot inget som talar för att artbildningen har ökat i en takt som skulle kunna kompensera den av människan orsakade utrotningen. (19)

Ett mått på omsättningshastigheten kan man få genom att beräkna den s k halveringstiden, dvs den tid som åtgår för att antalet arter skall minska till hälften. Under mycket aktiva tidsåldrar har halveringstiden för däggdjurs- faunor varit av storleksordningen 1 — 1/2 miljon år. Utrotningen av däggdjur och fåglar sedan 1600—talet innebär en halveringstid för dessa grupper av storleksordningen 10 000 år. Den utrotning som människan orsakat har under dessa århundraden förlöpt ungefär hundra gånger snabbare — under det senaste årtiondet tusen gånger snabbare — än under perioder som betecknas som ”geologiska katastrofer”.

Bland de viktigaste problemen angående genetiska resurser bör näm- nas:

El Genom mänskliga aktiviteter hotas en mängd arter av utrotning. D Endast en bråkdel av jordens djur- och växtarter har utnyttjats av människan i förädlingsarbetet. Kunskapen om möjligheter och begräns- ningar härvidlag är föga utvecklad. El Inom de näringar som använder sig av djur och växter riskerar många växtsorter och djurraser att försvinna och därmed den genetiska variationsbredden att smalna. D I förådlingsarbetet utsätts kulturväxter och husdjur för ett mänskligt urval, vilket utöver fördelarna också är förenat med risker, exempelvis

• Sida 169
•  Original

förluster av funktioner och beteenden som var livsnödvändiga för den vilda ursprungsarten.

1.6 Jordbruk

Jordbruksmarken används i dag i huvudsak för produktion av livsmedel och djurfoder men även för fiber- och energiproduktion samt för produktion av varor som exempelvis kaffe, te, kakao, vin, opium och tobak. De förändringar i jordbruksareal som ständigt pågår har under vissa perioder varit stora lokalt. Möjligheterna att öka arealen odlad mark anses vara goda, trots därmed förknippade problem. På längre sikt minskar dock möjlighe- terna på grund av jordförstöring (särskilt ökenbildning) samt konkurrens från skogsbruk och urbanisering.

Med nuvarande trender i fråga om befolkningstillväxt, jordförstörelse och nyodling beräknas enligt en FN-prognos att jordbruksarealen per person skulle halveras till år 2000. När det gäller frågan om hur den totala livsmedelsproduktionen skall ökas är dock arealens omfattning ej av samma betydelse som jordbruksmarkens produktivitet och användningssätt. En hektar åker i Sverige ger med nuvarande brukningssätt mer än tre gånger så mycket spannmål som en hektar i u-länderna.(3) Andelen odlingsbar mark som utnyttjas för livsmedelsproduktion varierar starkt mellan olika regio- ner.

Om marken används för livsmedelsproduktion för direkt mänskligt bruk, blir den för människan nyttiga avkastningen (uttryckt som energi i föda per yt- och tidsenhet) i allmänhet större än om marken används för bete eller foderproduktion och avkastningen tas ut i form av kött och/eller mjölk. I denna beräkning har hänsyn ej tagits till externa energiinsatser för vidareförädling. Hänsyn måste även tas till de kvalitetsskillnader som kan finnas mellan vegetabiliska och animaliska livsmedel, t ex i fråga om innehållet av aminosyror och spårämnen. I länder med livsmedelsbrist används därför ofta en betydligt större andel av åkermarken för direkt produktion av livsmedel (ris, rotfrukter, grönsaker) än i exempelvis vårt land.

Klimatbetingelser, jordförhållanden, risk för erosion och jordförstöring kan dock göra spannmåls- och grönsaksodling omöjlig eller olämplig. Val] i Växtföljden kan också väsentligt underlätta strävandena att bibehålla jordens kvalitet. På oländig mark, som inte kan bearbetas med jordbruksmaskiner, är bete ofta det enda alternativet.

Det finns möjligheter att öka jordbruksmarkens avkastning genom ökad kunskap (bl a om markekosystemens funktion), ökad näringstillförsel och konstbevattning, effektivare bekämpning av skadegörare samt genom bättre sorter och teknik. En utökning av arealen och ett effektivare utnyttjande av befintliga arealer kan också ge väsentliga bidrag till en ökad avkastning. Många hinder finns dock som försvårar en höjning av jordbrukets produktivitet. Bland de största är de politiska och ekonomiska hindren.(20) De som bäst behöver öka avkastningen har inga pengar att investera för att höja produktiviteten och minska efterskördsförlusten. (1)

De ekologiska konsekvenserna av ett intensifierat jordbruk är svåra att

• Sida 170
•  Original

bedöma, men kan komma att utgöra ett hinder för ökad livsmedelsproduk- tion. Betning, nyodling och jordbearbetning kan framför allt i torra regioner leda till erosion och ökenbildning. Uppodling av branta sluttningar kan leda till att jorden spolas bort av vatten. Nedhuggning och uppodling av tropiska regnskogar resulterar ofta både i markförstöring och klimatförändringar. Ökad bevattning leder under vissa förhållanden till saltanrikning i åkermar- ken eller att grundvattenförråden uttöms. I tropiska och subtropiska områden bidrar bevattning och bevattningsdammar också till att parasiter och vattenburna sjukdomar sprids som aldrig förr. Intensiv växtnäringstill- försel kan ge upphov till yt- och grundvattenförorening. Rester av bekämpningsmedel kan i naturen utgöra en risk såväl för människors hälsa som för störningar i ekosystemen. Ett intensivare jordbruk kan leda till utrotning av växt— och djurarter. Slutligen kan introduktionen av ny kapitalkrävande jordbruksteknologi skapa svåra sociala omställningspro- blem på landsbygden främst i u-länderna.

Energiproduktion från grödor har på vissa håll börjat konkurrera med livsmedelsproduktionen om markens utnyttjande. I såväl Brasilien som USA är produktion av drivmedel med säd, sockerrör och sojabönor som råvara redan igång. Forskning inom detta område har kommit långt i flera länder.

Några av de viktigaste hindren för en livsmedelsproduktion som är bättre anpassad till angelägna behov kan sammanfattas sålunda: Ci Med fortgående befolkningstillväxt och jordförstöring kommer jordbruk- sarealen per person att minska även med hänsyn tagen till nyodling. D U-länderna har otillräckliga ekonomiska resurser för att investera i produktivitetshöjande och skördeförlustdämpande åtgärder. Cl Intensiva jordbruksmetoder kan skapa ekologiska problem, tex erosion och försaltning av jordar. El Odling av njutningsmedel och energigrödor, kommunikationer, bebyg- gelse m m konkurrerar med livsmedelsproduktionen om åkermarken.

1.7 Skogsbruk

Jordens skogstillgångar har uppskattats till ca 300 miljarder m3. Det globala uttaget av virke har beräknats till ca 2,5 miljarder m3/år. Det i dag teoretiskt möjliga uttaget har bedömts vara ca 2,5 % av det totala virkesförrådet, dvs 7,5 miljarder m3/år. På mycket lång sikt och med ett mer intensivt skogsbruk tyder de teoretiska beräkningarna på en möjlig avverkningsnivå på 15 miljarder m3/år, dvs ett sexfaldigande av dagens uttag (3).

Beräkningar över det praktiskt möjliga uttaget visar på en fördubbling av dagens avverkning år 2000. Mot denna prognos kan dock en rad invänd- ningar anföras.

Bedömningarna av efterfrågan på träråvaror fram till år 2000 går isär. Medan FAO 1975 anger att efterfrågan på träråvaror kommer att uppgå till 5,4 miljarder m3 är 2000 slutar andra beräkningar på över 8 miljarder m3. De senaste åren har efterfrågan på träråvaror för industriändamål legat under de lägsta prognoserna; en utveckling som mot bakgrund av de senaste ekonomiska framtidsbedömningarna kan komma att fortsätta. För u-

• Sida 171
•  Original

ländernas del beräknas det årliga behovet av brännved, främst för hushållsbehov, att öka med ca ] miljard m3 fram till år 2000, vilket innebär en fördubbling jämfört med i dag. (21) Dessa behov kommer att bli mycket svåra att tillfredsställa med hänsyn till knappheten på skog och de negativa ekologiska effekterna av en fortsatt exploatering i dessa länder.

Den ständigt minskade tillgängligheten av virke påverkar också de möjliga utbudsökningarna. Tendensen över hela jorden har varit att i första hand exploatera de företagsekonomiskt och kortsiktigt mest attraktiva skogarna. Detta gäller i första hand val av trädslag, kvalitet, ekonomisk och ekologisk tillgänglighet men också andra tillgänglighetsaspekter. Om flera tillgänglig- hetskriterier tillämpas är det sannolikt att uppoffringarna för varje utökning av avverkningsvolymen kommer att bli successivt större och i hög grad påverka framtida utbud.

Insikten om att skogen har många värdefulla funktioner som exempelvis temperatur- och vattenregulator, naturlig genbank, rekreationsobjekt, producent av andra råvaror (energi, vilt, svamp, bär m m) tycks ha ökat på senare tid och kan komma att begränsa utbudet av vedråvara.

De ekologiska konsekvenserna av dagens skogsbruk är, främst i tropiker- na, allvarliga. Tropiska skogsområden exploateras i snabb takt och en konsekvens av detta är bl a att tiotusentals arter och underarter utrotas varje år. F arhågorna för att den blottade marken kan komma att ligga improduktiv under långa tider har besannats. I u-länder med knappa skogsresurser är trycket nu mycket hårt på den kvarvarande skogen, vilket inte bara äventyrar tillgången på skog utan också livsmedelsförsörjningen. När skogen minskar förändras vattenhushållning och klimatbetingelser varigenom benägenheten ökar för översvämningar och jordförstörelse genom vatten- och vinderosion. Brist på ved leder dessutom till att torkad gödsel, som kunde ha återförts till jordbruket, i stället används som bränsle. En hård exploatering av skogen i dessa länder medför också risker för långsiktiga globala klimatförändring- ar.

Några centrala problem för hushållningen med jordens skogar är: B Skogsavverkning utan efterföljande föryngrings- och skogsvårdsåtgärder är fortfarande en vanlig metod. El Skogarna i u-länderna bedöms minska med över 1 % per år, vilket bl a beror på en ökning i behovet av brännved. El Minskningen av jordens skogsarealer förändrar klimatet mot ökad torka och ökenbildning och förväntas via påverkan av atmosfärens koldioxid- halt bidra till framtida globala klimatförändringar. EI De tropiska regnskogarna avverkas i snabb takt och därmed försvinner tusentals växt— och djurarter varje är.

1.8 Fiske och valfångst

Fisket gav vid slutet av 1960-talet mer protein än hela världens nötköttspro- duktion. Uttagen av livsmedel genom olika former av vattenbruk har ökat ca 18 gånger under perioden 1900 — 1970. En fördubbling av dagens fångster brukar anges som tekniskt och biologiskt möjlig. (1)

Risken för överfiskning är i dag överhängande i vissa områden och för vissa

• Sida 172
•  Original

arter. Islandssillen fiskades för hårt under 1960-talet men genom fiskerest- riktioner kunde beståndet återhämta sig. För nordsjösillen är situationen allvarlig. De kraftiga begränsningar av fiskemöjligheterna som införts under senare år beräknas dock på sikt kunna rädda nordsjösillen om de kan upprätthållas.

Valfångsterna har drastiskt minskat från ca 2,5 miljoner ton 1930 till endast 0,3 miljoner ton under slutet av 1960-talet. För flera valarter är utrotnings- risken nu akut. Valarna är effektiva omvandlare av sådana födoresurser som människan har svårt att utnyttja. Om valbeståndet ej försvinner beräknas de kunna ge ett livsmedelstillskott på minst 2,5 miljoner ton per år. (22)

Havens bidrag till människans proteinförsörjning skulle kunna ökas om vi åt mer av de arter som nu traditionellt inte äts i större utsträckning, t ex bläckfisk och musslor. Den stora livsmedelsreserven i haven i dag torde vara bläckfiskar. Årsfångsterna av bläckfisk uppgår till ca 1 miljon ton, medan det möjliga uttaget uppskattas till mellan 7,5 och 100 miljoner ton.

Det möjliga uttaget av musslor är mycket stort jämfört med det möjliga uttaget av fisk från samma område på grund av att musslan befinner sig på lägre nivå i näringsväven (se II: 1). Musslor är därför en betydande potentiell proteinkälla. (23)

Det bör observeras att havsfiske generellt kräver ca tio gånger större energiresurser per utvunnen energienhet än kust- och insjöfiske (för vilka kvoten insatt hjälpenergi utvunnen födoenergi är ungefär 1). (24)

Omkring en tredjedel av värdens fiskefångst används som djurfoder i de rika länderna samtidigt som en fjärdedel av jordens befolkning lider av proteinbrist. Fiskmjölet tillverkas dels av avfall från fiskindustrin, dels av fisk som inte finner avsättning till människoföda (p g a att befolkningen i de områden fisken fångas inte vill äta den och att det inte är ekonomiskt möjligt att transportera fisken till tänkbara konsumtionsområden).

Möjligheterna torde sammanfattningsvis vara goda att öka produktionen av livsmedel genom bättre utnyttjande av vattnen och deras levande organismer. Det finns också en rad begränsningar för en sådan utveckling, bl a: El Risk för överfiskning föreligger för vissa fiskarter och i vissa områden.

El Flera valarter är nu nära utrotning. El Föroreningar från industrier, utsläpp av olja till havs samt mineral- och oljeutvinning från havsbotten stör produktionen av livsmedel från sjöar och hav. (22) D Traditionsbundna kostvanor förhindrar ett optimalt utnyttjande av havets växter och djur. D Vattenbruk, dvs odling av fisk, skaldjur, alger m m, är ännu ej särskilt utbrett, dels beroende på kunskapsbrist, dels därför att tillgänglig kunskap ej utnyttjas.

• Sida 173
•  Original

Referenser till III:1

1 Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från Resurs- och råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 2 FN:s befolkningsfond (UNFPA). Befolkningsrapport 1981. El Shaks, S : ”The population bomb and urbanization”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s”, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 94-96. 3 Förnyelsebara råvaror. Sekretariatet för framtidsstudier. Rapport 304. Stockholm 1976.

Lappé, F M & Collins, J: Mat åt alla. Stockholm 1978. 4 Ref (1), sid 90. 5 Hollander, E: Icke-förnyelsebara råvaror. Rapport 311. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. 6 Malmer och metaller. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1979:40. 7 Tamm, G: ”De perifera resurssystemeni socialantropologisk belysning”, i Naturresurser— några perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén. 1981. 8 Energi i utveckling. Program för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet 1981/82-83/84 (EFUD 81). SOU 1980:35. 9 Att förstå kol. Rapport 416. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1978. 10 Vattenavsnittet är i huvudsak baserat på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 197928. 11 Obeng, L E: ”The control of pathogens from human waste and their aquatic vectors", in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 106-108. 12 Arrhenius, E: ”Multipurpose use of water”, Ambio Vol VI, No 1 1977, p 59—62.

13 Genbank för jordbruk och trädgårdsnäring. Betänkande av genbanksu- redningen. DsJo 1975:5. Bevarande av genresurser hos husdjur. Betänkande av genbanksutred- ningen. DsJo 1980:6. 14 Myers, N: The Sinking Ark. A New Look at the Problem of Disappearing Species. Pergamon Press, 1979. Myers, N & Ayensu, E S: ”Reduction of biological diversity and species loss”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 72-74. 15 FAO Production Yearbook 1977. 16 Allen, R: Världen måste räddas nu. SNF/Liber. Stockholm 1981. s 126. 17 Bergh, Å: ”Bakteriell gruvdrift”, Kemisk tidskrift, nr 12 1981. 18 Pilot Study on Conservation ofAnimal Genetic Resources. FAO/UNEP. Rom 1975. 19 Myers, N & Ayensu, E S: ”Reduction of biological diversity and species loss”, in Environmental Research and Management Priorities for the 1980:s, Ambio Vol XII, No 2 1983, p 72-74. 20 Andra hinder redovisas exempelvis av FN:s Conference on Agrarian Reform and Rural Development, 1979.

• Sida 174
•  Original

21 Map of the Fuel Wood Situation in the Developing Countries. FAO. Rom 1981. 22 Havet och havsresurserna. Rapport 306. Sekretariatet för framtidsstudi- er. Stockholm 1976.

23 Svensk akvakultur. Forskningsrådsnämnden, 1980. 24 Svedin, U & Aniansson, B (red): Jordbruk och samhälle. Rapport 35-S. Delegationen för långtidsmotiverad forskning. Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1980.

• Sida 175
•  Original

III:2 Naturresurser i Sverige — tillgångar, utnyttjande, begränsningar

Mot bakgrund av beskrivningen av den globala naturresurssituationen i kapitel III:1 diskuteras i detta kapitel naturresursläget i Sverige. Liksom i det globala kapitlet söker vi beskriva tidsförlopp och förändringar i naturresurs- tillgången, hanteringen och användningen av resurserna samt begränsningar och problem i den totala hanteringen av naturresurser. För sådana naturresurser som ej behandlats i det globala avsnittet anges några karaktäristiska drag.

2.1 Mineral

Som tidigare påpekats, kan man skilja på tre olika grupper av mineral: bränslemineral, malmmineral och industrimineral. Eftersom bränslemineral utvinns i mycket liten omfattning i Sverige (observera dock torv och skiffer), kommer de ej att behandlas i detta kapitel (jfr III:1).

Sverige har gott om flera mineralresurser. Under perioden 1965 — 75 svarade malmer och metaller, inklusive mellanprodukter samt halvfabrikat av metaller, för ca 15 % av Sveriges utrikeshandel. Utrikeshandeln med malmer och metaller minskar långsamt såväl i omfång som i andel av total utrikeshandel. Export och import har Värdemässigt legat på ungefär samma nivå (10—12 miljarder kr/år) de senaste åren. Sverige har ett överskott i handeln med obearbetade malmer och sliger, men ett underskott när det gäller bearbetade malmer. (1)

När det gäller malmmineral har Sverige, på grundval av i dag prospekte- rade mineraltillgångar, självförsörjningskapacitet endast vad gäller bly, silver, guld, zink och järn. Dessutom brötsi Sverige under 1970-talet malmer för produktion av metallerna: mangan, nickel, volfram och koppar. Fyndigheter finns även av kobolt, molybden, vanadin och titan, men ingen nämnvärd brytning av dessa har skett under 1900-talet. Reservernas storlek ärinte särskilt väl kända. Vanadin kan också utvinnas från oljeförbrännings- rester. I övrigt är vi helt beroende av import.(1) Den nu aktuella trenden mot ökad totalprospektering kommer sannolikt att öka reserverna av mer sällsynta malmmineral och ge möjlighet att minska importberoendet.

Den återstående livslängden för svenska, brytvärda malmtillgångar beräknades 1975 till: järn 49 år, koppar 52 år, zink 39 år och bly 32 år (1). Beräkningen baserades på dåvarande baspris och antagandet att det årliga uttaget kvarstår på 1974 års nivå. Sådana statiska uppgifter kan emellertid

• Sida 176
•  Original

endast ge en vag uppfattning om de verkliga tillgångarnas storlek. Förändringar i olika tillgänglighetskriterier, teknik etc kan förändra priset och därmed brytbarheten av olika fyndigheter.

Legeringsmetallerna molybden, volfram och kobolt är nödvändiga för svensk stålindustri. De importeras till nästan 100 %. Den förväntade ökningen av efterfrågan nationellt och globalt gör därför att mineralpolitiska utredningen har betecknat dessa metaller som ”mycket kritiska”. Denna oro förstärks av att produktionen av dessa metaller är koncentrerad till ett fåtal länder och intressenter. Mot delvis samma bakgrund angavs situationen för mangan, krom och titan som kritisk. Mineralpolitiska utredningen ansåg därför att ”stora insatser bör göras i syfte att hitta nya fyndigheter av legeringsmetallernas malmer” (2).

När det gäller industrimineral kan försörjningen på kort sikt betraktas som väsentligt säkrare än för malmmineral. De vikt- och Värdemässigt största industrimineralen var under 1970-talet gruppen sand, grus och sten till byggnadsverksamhet. Andra viktiga industrimineral som används inom den kemiska industrin är koksalt, svavelkis, fosforråvaror och kalksten. Den svenska kemikalieindustrins behov av industrimineral tillgodoses med inhemsk råvara endast vad gäller svavelkis och kalksten. Basråvarorna koksalt, fosforråvaror, kaliumsalter och borater är uteslutande importerade. (3)

Den totala uttagna mängden av industrimineral är mer än dubbelt så stor som det totala uttaget av malm. Industrimineral kan genom nya och förbättrade processer ersätta metaller på vissa områden. Uttaget av industrimineral kommer därför sannolikt att öka.

Med de metoder som använts hittills ger malmbrytning upphov till avsevärda miljöstörningar. Malmbrytning har direkt inverkan på biosyste- met främst genom: D förstöring av matjord- och växttäcke vid brytning och vid byggande av processanläggningar och transportvägar D förändring av grundvattenivån El föroreningsutsläpp i luft, mark och vatten

Utsläpp till vatten består huvudsakligen av processvatten från anriknings- verk, dränage- och dagvatten från industriområden och restupplag, samt vatten som länspumpats från gruvor. Ämnen som ingår i sprängämnen och anrikningsprocesser samt oljor som använts i produktionen i gruvan ingår i utsläppen. De allvarligaste föroreningarna kommer från brytning och anrikning av sulfidmalmer och skiffer, då salter av tungmetaller som koppar, bly, kadmium och kvicksilver släpps ut i recipienten. (4) (5)

Förvaringen av den stora mängden restprodukter från anrikningen av låggradiga sulfidmalmer och skiffer är ett stort och svårlöst miljöproblem. Genom vittring i de finkrossade resterna oxideras svavlet i sulfiden till svavelsyra. Detta försurar det genomsipprande lakvattnet så att metaller går i lösning och förorenar omgivningarna. Restprodukterna förvaras i dag i sandmagasin, där man försöker minska utlakningen genom att hindra vatten från att flöda genom materialet. Förvaring i vattendammar har också föreslagits.(5) Nu tillämpad teknik kan emellertid inte fullständigt avskilja sådana magasin från nederbördsvatten. Tungmetaller kommer därför i

• Sida 177
•  Original

sådana magasin att lösas ut under hundratals år. (4) (5) I takt med att allt låggradigare malmer bryts ökar mängden restprodukter.

(4)

Det finns stora tillgångar av malmer, grus, sand, olja och gas på och i havsbottnarna. Utvinning av dessa medför bl a utsläpp av slam, närsalter och tungmetaller, vilket kommer att påverka den marina miljön över stora områden. Bland annat kan lekområden skadas för sådana fiskarter som lägger rom på botten. Grumling av vattnet kan skada vattenorganismernas andningsorgan och hindra ljuset från att tränga ner. Vid täkt kan giftiga substanser (t ex klorerade kolväten och tungmetaller) frigöras från botten— sedimenten och spridas i havsekosystemen. (6)

Prospektering efter sand och grus sker för närvarande i Öresund och utefter Östersjöns kuster. (7)

Vissa malmer och bergarter som diskuterats för utvinning av legeringsme— taller ligger inom hittills orörda fjälltrakter, inklusive vissa nationalparker. Ett exempel är peridotit för utvinning av främst nickel. Vid metallutvinning ur svenska peridotiter måste stora volymer brytas, vilket kraftigt kan påverka

naturmiljön.

Ett antal mineral kan utvinnas ur alunskiffer. Områden rika på alunskiffer är Österlen, Öland, Billingen och Närke. I Närke har konflikter uppstått med jordbruks— och naturvårdsintressen vid tidigare brytning.

Vid all brytning under grundvattenytan sker en tillströmning av vatten till brottet från sidorna. Vattnet pumpas upp och förs i regel bort som ytvatten, vilket får till följd att grundvattenytan sänks.

[ och kring befolkningscentra har grustillgångarna utarmats. Grusåsar fungerar som vattenreservoarer. I takt med att grusåsarna försvinner kring tätorterna minskar vattentillgången i naturliga och skyddade vattenmaga-

sm.

Några problem i den framtida mineralförsörjningen är: B Ökande konkurrens från andra samhällsintressen såsom jord- och skogsbruk, vattenförsörjning och naturvård kan begränsa brytningsmöj- ligheterna.

El Konflikter mellan samhällets behov av information om tillgångar och gruvindustrins behov av konkurrensskydd för prospekteringsresultat

m. m.

D Världshandeln med mineralråvaror kan i allt högre grad komma att kännetecknas av protektionistiska tendenser. D Få aspekter av en satsning på återvinning av metaller och mineral från avfall har penetrerats. D Vårt utlandsberoende när det gäller viktiga legeringsmetaller och vissa

industrimineral. EI Resthanteringen vid malmbrytning och anrikning ger upphov till långsik- tiga miljöstörningar särskilt vid hantering av sulfidmalmer och skiffer. D Det saknas ännu ett modernt heltäckande kartverk över Sveriges berggrund och jordarter. E! Forskning och teknisk utveckling avseende metallåtervinning har begrän-

sad omfattning.

• Sida 178
•  Original

Il MWh = megawattim- me, betecknar en miljon wattimmar (106 Wh), i mer vardagsnära mått är 1 MWh = ett tusen kilowattimmar (1 000 kWh).

lTWh = terawattim- me, betecknar ett tusen miljarder wattimmar (1012 Wh), vilket är det samma som en miljard

kilowattimmar (1 000 000 000 kWh).

2.2 Energi

Såväl behovet av energiråvara som den andel av energiråvaror som behöver importeras är givetvis starkt beroende av energiproduktionssystemets utformning. Hit hörande frågor har på grund av omfattande förändringari de ekonomiska och politiska begränsningarna för användning av främst olja och uran under det senaste årtiondet bearbetats i ett flertal utredningar och verk — från energi- och miljökommittén och energikommissionen till 1981 års energikommitté — varav den sistnämnda skall ge underlag för nästa stora energipolitiska beslut (5) (8-11). Här skall vi utöver en beskrivning av energitillförselns förändring över tiden främst behandla de begränsningar som sätts av energisystemets påverkan på annan naturresurshantering, samt påverkan på miljö och på människors hälsa. Några av dessa frågor behandlas också i mer detalj i kapitel III:4.

Energitillförsel

Energitillförseln till det svenska samhället har ökat kraftigt sedan 1850-talet. Då användes i genomsnitt ca 3,5 MWhl per år och person i form av ved och något kol. Med en befolkning på 3,5 miljoner omsattes totalt drygt 12 TWh1 energi per år. År 1945 uppgick den årliga energitillförseln i Sverige till ca 17 MWh per person, eller totalt ca 120 TWh. I mitten av 1950-talet hade den ökat till ca 175 TWh per år och tio år senare till ca 300 TWh per år. Tillförseln fortsatte att växa, om än i något avtagande takt, fram till 1975 och var då uppe i drygt 400 TWh per år. (9) (12)

Sedan 1975 har energitillförseln i Sverige i huvudsak legat på en oförändrad nivå. Den årliga tillförseln var 1980 416 TWh eller 50 MWh per person (exkl vedbränsle för bostäder).

Av denna energitillförsel svarade importerad olja för ca 65 %, den inhemska vattenkraften för ca 14 %, ved, bark och lutar (energirik restprodukt som uppstår vid kokning av massaved) för ca 9 %, samt importerad kol för ca 5 %. Kärnkraften, som hittills baserats på importerat uran, bidrog med den resterande delen (ca 6 %) av energitillförseln.(9) (13) Sedan dess har kärnkraftsandelen ökat till drygt 9 % och andelen importerad olja minskat till ca 62 %. (14)

I statistiken redovisas användningen av energi uppdelad på industri, samfärdsel och handel-hushåll. Användningens fördelning mellan dessa sektorer har legat förhållandevis konstant fram till 1965. Handelns och hushållens andel har pendlat runt 40 % av den totala användningen ända fram till i dag, medan industrins andel legat på ca 45 % fram till 1965, varefter den successivt minskat till ca 39 %. Samfärdselsektorns andel var fram till 1965 ca 15 %. 1980 hade den ökat till ca 20 %. (9) (13)

Fram till 1930 var Sverige till mer än 50 % självförsörjande i fråga om energi och under andra världskriget t o m till 75 %. Sedan dess har självförsörjningsgraden sjunkit till ca 20 %, samtidigt som den totala användningen mer än trefaldigats. En viktig förklaring till denna utveckling är den rikliga tillgången på billig olja under denna period.

Oljekriserna under 1970-talet, den energidebatt som därmed startades. energikommissionens arbete och folkomröstningen om kärnkraft 1980

• Sida 179
•  Original

utlöste en kursändring i energipolitiken. Denna nya inriktning kommer bl a till uttryck i 1980/81 års energiproposition (13), som i huvudsak togs av en enig riksdag. Propositionen utgår från att kärnkraften skall avvecklas under en 30-årsperiod, att förbrukningen av olja skall minskas kraftigt och att inslaget av inhemska och flödande energikällor skall öka. Åtgärder och styrmedel anvisas för denna inriktning med betoning av en effektivare energihushållning, kraftfull satsning på forskning och utveckling av inhem- ska och flödande energikällor samt krav på att miljökonsekvenserna skall vara väl kartlagda och säkerhetsmarginalerna väl tilltagna innan nya energikällor tas i bruk.

Påverkan på miljö och hälsa

Utvecklingen inom energiområdet efter 1980 följer i stort sett de ovan angivna riktlinjerna även om snabbheten att nå de olika enskilda målen kan variera. En någorlunda säker prognos för den långsiktiga utvecklingen kan dock ännu inte ges. Inom ramen för hittills fattade politiska beslut kan därför det framtida energisystemet få vitt skilda utformningar.

Denna utformning har stor betydelse för såväl annan naturresurshantering som för miljöskydd och hälsoskydd. Här beskrivs kortfattad några av de olika former av påverkan på miljö och hälsa samt på annat naturresursutnyttjande som kan ge begränsningar i tillgänglighet av olika energiformer och därigenom kan påverka energisystemets utformning.

Hälso- och miljöeffekter kan delas in i några väl preciserade huvudgrup- per. (5)

1. Olyckor som ger stora omedelbara effekter med kort varaktighet. Exempel: vattendammsbrott, gasexplosion.

2. Engångsföreteelser med stora konsekvenser som innebär långvariga och fördröjda effekter på hälsa och miljö. Exempel: kärnkraftshaveri, haveri av oljetanker och oljekällor

3. Omfattande opåverkbara eller svårrestaurerade ekologiska störningar, orsakade av utsläpp från energiproduktionsanläggningar exempelvis: koldioxid — effekter på klimat (se III:4.3), svavelutsläpp — försurning och dess följder (III:4.5 samt bil 3), kväveoxider — försurning, grundvatten- förorening, eutrofiering i havskustområden (III:4.4), oxidanter — växt- skador.

4. Hälsoeffekter på nuvarande och kommande generationer av utsläpp från energiproduktion. Exempel: cancerframkallande rökgasutsläpp — gene- tiska skador, kväveoxider — kroniska luftvägsskador (III:4.4), oxidanter och försurning — kvicksilverförgiftning via fisk (III:4.8), bensinbly — kronisk och akut förgiftning (III:4.1).

Utöver störningar på hälsa och miljö kan valet av energiproduktionssystem också komma att begränsas av konkurrens om råvaror nu och i framtiden från andra utnyttjare av samma naturresurs. Som exempel kan nämnas konkur- rens med Skogsindustri om vedråvara (bil 3), med livsmedelsindustri och framtida bioteknisk industri om odlingsmark (bil 3), samt med petrokemisk industri om kol och olja, om användningen av dessa råvaror starkt begränsas av hänsyn till koldioxidökningen i atmosfären.

• Sida 180
•  Original

På grundval av nuvarande information har begränsningar för olika energiproduktionssystem, utöver de ekonomiska och tekniska, angetts och i varierande grad påverkat energipolitiska beslut. (5)

Således anges som begränsningar för kärnkraft främst risken för stora olyckor med långsiktiga konsekvenser samt problem med hanteringen av icke-nedbrytbart avfall som kan ge effekter på genmaterialet.

För fossila bränslen domineras diskussionen av försurande svavel- och kväveoxidutsläpp och dessas påverkan på mark, vatten, växtlighet och djurliv, anrikning av tungmetaller och avfallshantering. Risken för klimat— störningar orsakade av förhöjda koldioxidhalter i atmosfären har visserligen diskuterats men ännu ej varit styrande för beslut inom energisektorn (se även III:4.3).

Begränsningar för användning av biomassa för energiproduktion som diskuterats är landskapspåverkan och konkurrens om råvaran och mark från andra nyttjare av dessa resurser.

För all förbränning har sambandet med cancerförekomsten diskuterats. Energisystemets bidrag till denna sjukdom hänvisas nu främst till bilavgaser i tätorter. Dessa anses också bära huvudansvaret för all direkt påverkan på folkhälsan av energisystemet. (5) (8-9) (15)

Vattenkraftutbyggnadens begränsning består i hänsyn till landskapspåver- kan, ekosystemstörningar och därmed sammanhängande störningar bl a för fiske och rennäring.

För energiutvinning direkt ur solstrålning samt vindkraft anges huvudsak- ligen landskapspåverkan som tänkbar begränsning utöver de möjliga tekniska och ekonomiska begränsningarna.

De här ovan diskuterade effekterna avser endast energitillförsel. Härtill kommer möjligheterna att minska energianvändningen genom effektivare energiutnyttjande. Hushållningen har stimulerats av de efter 1973 höjda energipriserna och av den tekniska utvecklingen. Energisparandet kan åstadkommas i den takt infrastrukturella hinder undanröjs genom att äldre industranläggningar och byggnader ersätts eller anpassas. Omfattningen av denna möjliga hushållning anses vara betydande. (17). En ökad energihus- hållning leder givetvis till minskade konkurrenseffekter gentemot annan naturresurshantering och även minskade miljö- och hälsoeffekter. (9)

Några problem av betydelse för relationen mellan energisystem och andra naturresurshanteringssystem samt för miljö- och hälsoskydd är: B Miljö— och hälsoeffekter av energiproduktion har i allmänhet ej bedömts i relation till önskad produktion i form av nyttiggjord energi.

Därigenom har jämförelser i huvudsak gjorts mellan olika energipro- duktionssystem. Hushållningens roll för hälso- och miljöeffekter har ej beaktats i lika hög grad. D Material för värdering av hälso- och miljöeffekter har med få undantag framtagits och utnyttjats för belysning av olika isolerade delfrågor som exempelvis tätortstrafikens miljöproblem, möjligheter att acceptera en avsevärt ökad kolförbränning, karaktärisering av rökgasutsläppen från små fastbränsleanläggningar, braskaminer o dyl eller riskbedömning för nyttjande av förnyelsebara bränslen.

Vägning mellan flera olika verksamheter som ger likartade emissioner görs ej i tillräcklig utsträckning (exv risken med exposition för cancer—

• Sida 181
•  Original

framkallande kolväten från förbränning, aluminiumverk, samt rökning). Motsvarande vägning mellan olika delar av energisystemet (exv fasta anläggningar — tätortstrafik) görs ej heller i tillräcklig grad. D Studier av olika miljöproblem knutna till energisystemen analyserar enstaka effekter, såsom effekter av koldioxidutsläpp till atmosfären, svavelnedfall, mutagenicitet, carcinogenicitet, effekt av kväveoxider på lungfunktioner, effekt av blyföreningar på hjärn- och nervfunktioner och fortplantningsfunktioner, effekter av försurning, kvicksilver, kadmium etc på främst vattenekosystem.

Insatserna för väghing och värdering av dessa olika effekter mot varandra i olika tänkta energiprogram har däremot varit avsevärt mindre. El Ett flertal biologiska och kemiska testsystem föreligger, med vilka man kan mäta olika parametrar i hälso- och miljöeffekter. Detaljerade mätmetodikstudier har också genomförts som exempelvis analys av polyaromatiska kolväten i olika medier, mätning av kväveoxider i luft, analys av tungmetaller som bly, kadmium, kvicksilver i vatten, luft och biologiskt material, analys av reaktiva mutagena och cancerogena metaboliter i olika biologiska system.

Betydelsen av dessa, använda var för sig eller i sammanvägningar, för bedömning av den verkliga risken av en exposition är emellertid ej väl preciserad. D Man har i liten utsträckning sökt väga ”delansvar" för olika samverkande faktorer. Någon form av känslighetsanalys av dessa ”delansvar”, särskilt de olika samverkande och motverkande faktorer som kan hänvisas till olika oberoende system, har knappast företagits. (Exempelvis: emission av cancerogener, gentemot födoämnen som påverkar skydd mot cancer; försurning, eutrofiering och kvicksilveremissionens roll för kvicksilver i fisk — jfr III:4.8.) Därför kan man ej bedöma vilka av flera samverkande faktorer som är mest lönsamma att påverka. El Flera tekniska lösningar på långsiktig energiförsörjning finns tillgängliga till nästan samma kostnad. Därför bör andra aspekter såsom tillfredsstäl- lande av miljö-, hälso- och naturresursmål ges en vikt vid valet mellan olika system. Därvid bör ej blott negativa effekter beaktas utan också de möjligheter som olika energisystemval kan ge för att motverka miljö— störningseffekter från andra samhällsaktiviteter.

2.3 Vatten (18)

Sverige är ett gynnat land när det gäller flödestillgången på vatten. Det totala flödet genom vattendrag och grundvattenlager på väg mot havet motsvarar mer än 20 000 m3 per person och år, vilket är tio gånger mer än vad man förfogar över i flera länderi Europa. Den höga siffran beror dock mer på en låg befolkningstäthet än på särskilt stora vattenmängder per areal.2 Ser vi enbart till Svealand och Götaland ligger tillgången vid ca 9 000 m3 per person och år. Andra karaktäristiska drag är den stora rikedomen på sjöar, de stora älvarna i norr samt att det över stora delar av landet finns relativt gott om lättillgängligt grundvatten, framför allt i de större grusavlagringama.

2Notera att det tätbefol- kade Holland har samma mängd per person och år som Saudi-Arabien.

(19)

• Sida 182
•  Original

Årsnederbörden i Sverige är ca 350 km3. Hälften av detta avdunstar. Av avrinningens 175 km3 går åtminstone 20 — 40 km3 genom grundvattenmaga— sin.

När vi talar om behovet av vattenhushållning i vårt land motiveras detta med bl a lokal knapphet, intressemotsättningar, kvalitetsproblem och ekosystemstörningar. Lokal knapphet på vatten, antingen det gäller den totala flödesmängden eller knapphet på vatten av viss kvalitet, anses i viss mån kunna avhjälpas med överföring av vatten från vattenrikare områ- den.

Vattnets centrala betydelse för ekosystemens funktion gör att flertalet ingrepp i natursystemet vållar problem som komplicerar utnyttjandet. Konflikter uppstår mellan olika intressenter, exempelvis mellan konkurren- ter om en och samma vattenmängd (för bevattning eller till vattenkraft), mellan konkurrenter som ser olika på vattenkvaliteten (industrier kontra fiskeintressen) eller är intresserade av olika delar av samma vattendrag. Konflikterna kan vara renodlade, exempelvis mellan vattenkraftsintressen och naturvård, eller mer komplicerade, exempelvis mellan bevattnings-, fiske-, vattenförsörjnings-, industri- och rekreationsintressen. Anledningen till växande konflikter är att vattnet kan utnyttjas på många olika sätt för olika ändamål och att olika utnyttjandeformer ofta inte går att kombine— ra.

Vattnets kvalitet påverkas bla av utsläpp från industrier och tätorter. Genom kraftiga miljöskyddsåtgärder har utsläppen av. syreförbrukande organiskt material och fosfor från tätorterna reducerats till 1940-talets nivå. Beständiga eller långlivade ämnen, exempelvis tungmetaller, fortsätter att anrikas i sjöars och vattendrags bottensediment så länge utsläpp sker av sådana ämnen och blir sedan kvar sedan utsläppet avbrutits.

Det dominerande vattenkvalitetsproblemet är den försurning, som nu kan iakttagas i sjöar och vattendrag, men som även kan omfatta grundvattnet. Surt grundvatten är nu vanligt i områden med tunna lättgenomsläppliga jordar (sandjordar) i sydvästra Sverige och kan möjligen bli ett allmänt problem i vårt land. Försurningen anses i dag främst orsakad av utsläppen av svavel- och kväveoxider från förbränningsanläggningar. Större delen av svaveldioxiden transporteras hit med vindarna från områden i Mellaneuropa och Storbritannien. Resten kommer från den andel av inhemska utsläpp som faller ned inom landet. En följd av försurningen är bl a en ökad utlösning av metalljoner till sjöar från mark och sjösediment, ökad mobilisering av giftiga aluminiumjoner, en ändrad fördelning av kvicksilver mellan luft och vatten men också mer direkta livsdödande effekter i sjöarna. (Se även III:4 Hotbilder.)

Alarmerande höga nitrathalter har konstaterats i grundvattnet i vissa jordbruksbygder och tätortsområden. De höga halterna anses ha orsakats dels av sänkning av grundvattennivån i organogen jord (exv Höganäs), dels av utlakning av kväveföreningar (som tillförts jorden genom gödsling med naturlig gödsel, handelsgödsel och genom brytning av vallar och kalhuggning av skog), och dels av läckande avloppsledningar och nedfall från förbrän- ning. Riskerna är större i lättgenomsläppliga sandjordarter. Dricksvatten med hög nitrathalt är hälsofarligt. Ett förhöjt nitratintag utgör en cancerrisk genom att nitrat kan bilda cancerogena nitrosaminer i mage och urinblåsa

• Sida 183
•  Original

genom reaktion med komponenter i föda och urin. Dessutom kan spädbarn vid höga halter få skadade blodkroppar, methämoglobinemi, varvid blodets

syretransporterande förmåga försämras. (20) (Se även III:4.)

Lokalt förekommer allvarlig förorening av grundvatten genom olämplig sluthantering av avfall.

Markhanteringens tilltagande omfattning har tillsammans med det inten- sifierade vattenutnyttjandet successivt lett till allt kraftigare ingrepp i vattnets naturliga kretslopp. Effekterna av dessa ingrepp är svåröverskådli- ga, mycket på grund av bristfälliga kunskaper om vattensystemets kompli- cerade natur. Vattenplaneringsutredningen har bl a därför föreslagit ett planeringssystem där stommen utgörs av kommunala vattenöversikter. (21)

Några aktuella problem vid hanteringen av naturresursen vatten är: B Försurningen av sjöar och vattendrag med dess sidoeffekter, bl a ökad utlösning av metalljoner och tendenser till försurning också av grundvatt- net. D Konsekvenserna av massiva överföringar av vatten är svårförutsägba- ra. D Kvalitetsproblem, exempelvis höga nitrathalter. D Konflikterna mellan olika vattenintressenter tenderar att öka. El Klara specifikationer av vattnets oundgänglighet för olika användning saknas. D Varken den översiktliga eller mera detaljerade kartläggningen av vattentillgångarna är tillräckliga.

2.4 Mark

Flera olika egenskaper hos marken ger skäl för dess utnyttjande. Biologisk produktion och utvinning av lagerresurser är beroende av markens innehåll (mineral, spårämnen, näringsämnen och vatten etc). För byggnation, industriverksamhet, transporter m m utnyttjas marken som yta. För vissa aktiviteter är dessutom markens läge i förhållande till andra aktiviteter betydelsefull. Markens egenskaper påverkas såväl direkt som indirekt av naturresursut- nyttjande och andra samhällsaktiviteter. Ingrepp som föranletts av naturre- sursutnyttjande är exempelvis avkastningsförbättrande åtgärder som jord- behandling, bevattning, gödsling, kemisk behandling, dikning. Spridning eller utsläpp av giftiga ämnen kan inverka negativt på markens produktions- förmåga eller värde för något annat ändamål, exempelvis rekreation. Markutnyttjandet påverkar också andra naturresurser, t ex luft och vatten. Detta gör att de olika konsekvenserna av ingrepp blir ännu svårare att överblicka. (22) (23) Följande användningsområden för marken har angetts (24): biologisk produktion utvinning av lagerresurser bebyggelse, vägar m m riskdämpning, exv säkerhetszoner recipient (mottagare), exv av avfall

DDDLILI

• Sida 184
•  Original

D lagring, exv av vatten B rekreation

Åtskilliga av dessa funktioner kan kombineras. Viss konkurrens föreligger dock mellan olika nyttjandeformer.

Användningsområdena är många och markytan begränsad . I Sverige har främst under 1960- och 1970-talen successivt skapats lagar och organisations- former i syfte att öka samhällets möjligheter att påverka utnyttjandet av marken.

Sverige är dock jämfört med många andra länder både glest befolkat och orört. Den totala ytan är ca 449 000 km2, varav ca 411 000 km2 är landareal (ca 5 hektar per invånare). Av landarealen upptas ca 55 % av skogsmark, ca 8 % av jordbruksmark, ca 1 % av tätortsmark samt ca 33 % av övrig mark som myrar och fjällområden. De väsentligaste förändringarna i markanvänd- ningen under 1900-talet är den kraftiga minskningen av jordbruksmarken, ängens nästan totala försvinnande, samt ökningen av arealer för tätortsän- damål, vägar och skogsbruk.

I dag görs anspråk på mark främst för jord- och skogsbruk, industrins råvaruförsörjning, energiproduktion, urbanisering, transport och rekrea- tion. Dessa anspråk kommer förmodligen att vara de dominerande under lång tid framöver. Ett ökat utnyttjande av inhemska energikällor kräver att mark reserveras för detta ändamål. Energikällor som biomassa, torv, vatten- och vindkraft fordrar i vissa fall stora markytor. Konkurrensen med pågående markanvändning kan därmed komma att öka kraftigt.

Även andra länders innevånare kan komma att framställa önskemål om att få utrymme och tillgång till svenska anläggningar för rekreation och turism i fjällvärlden, vid kust- och insjöstränder, i älvdalar och skogsområden.

Konkurrensen om markresurserna kan således komma att öka. Medve- tandet därom i kombination med den ökade förståelsen för en bättre hushållning med marken kan leda till en ökad samverkan mellan olika markintressenter. Centrala frågori framtida planering av markanvändning— en kommer sannolikt att vara: E! Behovet av långsiktig markplanering.

Osäkerheten angående olika effekter av markpåverkan.

Konflikterna angående markanvändning. Försurningens betydelse för skogs- och jordbruk.

Påverkan av landskapsbild — t ex alternativt utnyttjande av odlingsmark som inte längre behövs till följd av jordbrukets intensifiering.

DDDCI

2.5 Genetiska resurser

De moderna brukningsformerna inom jord- och skogsbruk och andra ingrepp i marken som bebyggelse, kommunikationer och föroreningar har starkt förändrat miljö och livsvillkor för en mängd organismer. Många arter, raser och varieteter som sedan århundraden hört hemma i svensk natur riskerar att försvinna ur den svenska faunan och floran. Ett mindre antal har dock invandrat hit under samma tid.

Av de omkring 330 arter vilda landlevande ryggradsdjur som finns i Sverige beräknas ett 90-tal vara hotade (25). Av landlevande flercelliga

• Sida 185
•  Original

ryggradslösa djur (ca 30 000 är kända i Sverige) beräknas enbart bland de som lever i skogsmark 230 vara hotade av utrotning i Sverige. Den största gruppen bland dessa är skalbaggar som lever i gamla ädellövträd (26). Bland de ca 15 000 svenska växterna finns 280 skogsväxter som i dag är hotade. (27)

Med hotade avses här djur och växter som antingen minskar så kraftigt eller är sällsynta och finns i så små populationer att de om utvecklingen fortsätter i samma riktning kommer att vara utrotade i Sverige inom överskådlig framtid. Det skall därvid påpekas att flera av dessa arter här i Sverige lever i kanten av sitt utbredningsområde och att populationerna i Sverige därför kan variera starkt utan att arten som sådan är hotad. Ett avsevärt svårare problem är hotet mot de arter som har Sverige som kärnområde för sin utbredning, som tex havsörn och kungsörn.

Dessutom finns arter vars utbredning ännu ej påverkats men vars genbas genom påverkan från mänsklig aktivitet blivit så smal att deras anpassnings- förmåga till förändrade miljöbetingelser försvagats. Dessa arter är ej direkt hotade i en oförändrad miljö, men kan minska drastiskt och försvinna om miljöbetingelserna förändras.

Växt- och djurförädlingen inom jordbruket och trädgårdsodlingen har under det senaste århundradet förändrat det genetiska material som odlarna och djuruppfödarna använder. I samband med detta har de genetiska resurser, som utgörs av äldre husdjursraser och växtsorter, försvunnit. Under 1800- och 1900-talet har ett flertal svenska landskaps- eller lantraser av husdjur försvunnit. (28) Samtidigt har ett flertal nya raser tillförts den svenska husdjursstammen från utlandet. Den för närvarande mest hotade svenska lantrasen torde vara rödkulla. I brist på ursprungligt material är äldre förädlingspopulationer värdefulla som arbetsmaterial för förädlings- verksamheten.

På grund av okontrollerad inblandning av importerade raser finns nu inte längre ett renrasigt nordiskt honungsbi i Sverige. I övre Norrland var denna ras överlägsen andra raser på grund av sin anpassning till det nordiska klimatet. (28)

Bland odlade växter hotas särskilt ett stort mångformigt genetiskt material som utgörs av äldre sorter fruktträd och bärbuskar i gamla trädgårdar över hela landet.

Till skillnad från de flesta andra kulturväxter i Norden förekommer vallväxterna här i både vild och odlad form. De vilda formerna är viktiga från förädlingssynpunkt då egenskaper som vinterhärdighet och resistens mot sjukdomar kan hämtas från dem. Den genetiska mångfalden bland vallväxterna avtar snabbt, bl a genom att arealen betad ängs- och hedmark minskar.

Behovet att bevara skogsträdens genresurser hänger samman med övergången till modernt skogsbruk. Sedan mitten av 1800-talet har omfattande skogssådd och plantering skett i Sverige. Materialet härstam- made då huvudsakligen från ortens egna bestånd eller i varje fall från svenska träd. Utländskt skogsfrö hade visserligen använts tidigare, men ej i stor omfattning. Från 1950 påbörjades emellertid en intensiv skogsodling, vid vilken också importerat material från framför allt tyska, polska, rumänska och vitryska områden användes. (29)

• Sida 186
•  Original

Skogsfröplantager kom igång under 1970-talet. Under de senaste åren har metoder för sticklings— och klonskogsbruk utvecklats. (29) Med övergång till plantagematerial och sticklingar finns på sikt risk för att den genetiska bredden bland barrträden minskar starkt.

Av de verkligt ”gamla” skogarna från tiden före 1850 finns i dag endast rester kvar. Nu avverkas de skogar från slutet av 1800-talet vilka fortfarande består av ortens ursprungliga genmaterial. Spridningen av pollen från olika planterade träd av främmande arter är nu av sådan omfattning att man kan anta att endast en ringa del av dagens naturliga föryngringar i södra Sverige härstammar helt från ortens ursprungliga bestånd. Farhågor har därför framförts att det kan ske en genomgående hybridisering, dvs inblandning av nya gener i våra barrträds genmassa, vilket kan försvåra framtida förädling. (29)

Ädellövskogen torde proportionellt sett ha en ännu större andel importerat genmaterial än barrskogen, eftersom plantering av utländskt material av ek och bok har skett under mer än ett århundrade, särskilt hos stora markägare. De ursprungligaste resterna av inhemsk ädellövskog ligger sannolikt utanför de marker som nu skyddas av bokskogslagen.

Den genetiska mångfalden avtar nu snabbt bland fiskarter som lever en del av eller hela sitt liv i sötvatten. Detta beror dels på att många naturliga livsmiljöer förstörts på grund av framför allt försurning och vattenkraftsut- byggnad, dels på grund av en omfattande odlings- och utplanteringsverk- samhet. Totalt räknar man med att ca 20 000 av Sveriges drygt 90 000 sjöar är försurade eller hotas av försurning. En påtaglig effekt av försurningen är att fisken försvinner. Om den utgör en genetiskt anpassad lokalpopulation går genresurser till spillo för alltid.

Utsläpp av miljöfarliga kemikalier kan drastiskt förändra en ortsegen population. Vid utplantering av odlad fisk kan den naturliga populationen förändras genetiskt genom att korsa sig (hybridisera) med den odlade fisken. (29)

I syfte att bevara genetiska resurser för både jordbrukets och trädgårds- näringens växtodling inrättade Nordiska Ministerrådet 1978 en gemensam nordisk genbank för jordbruks- och trädgårdsväxter. Verksamheten påbör- jades 1979. Även inom växtförädlingsanstalterna sker viss genbanksverk- samhet.

Uppbyggnaden av en skoglig genbank påbörjades 1980 med skogsstyrelsen som huvudman. Arbetet är hittills inriktat på att bevara svensk gran och tall i särskilda genresursreservat (ca 700 hektar) samt mindre populationsreser- vat. Något genbevarandearbete för svenska lövträd har ännu inte igångsatts. (29)

1979 — 80 genomfördes en utredning angående bevarande av svenska husdjurs genresurser. I betänkandet (28) konstaterades att det förelåg ett stort behov av åtgärder för att bevara ett antal äldre raser och populationer av husdjur. För denna verksamhet finns ännu ingen organisation och har inte avsatts några resurser.

Fiskeristyrelsen har för närvarande i uppdrag att utreda frågan om bevarande av de svenska fiskbeståndens genresurser.

Olika utredningar har gjorts och pågår kring vilda djurs och växters genresurser (25) (26) (27). Arbete för att bevara den vilda floran och faunan

• Sida 187
•  Original

sker inom olika statliga myndigheter och institutioner (naturvårdsverket, lantbruksuniversitetet, fiskeristyrelsen, skogstyrelsen, universiteten). An- svarsfördelningen mellan dessa är i viss utsträckning oklar och stora delar av verksamheten saknar fasta resurser. Centrala problem när det gäller genetiska resurser är: B En organiserad genbanksverksamhet för att skydda äldre raser och populationer av husdjur saknas. El Hur skall bevarandet av genresurser hos vilda djur och växter organise-

ras? 13 Hur kan effekter på genmaterialets mångfald kalkyleras in som kostnad i olika samhällsaktiviteter? El Hur kommer genmaterial att prissättas och ägas i framtiden?

2.6 Jordbruk och rennäring

Svenskt jordbruk har genomgått en omfattande strukturförändring de senaste hundra åren. De största förändringarna har skett under efterkrigs- tiden. Så har t ex hektarskördarna ökat mycket starkt de senaste årtiondena. Fram till ungefär 1950 var det främst bättre växtföljder, dikning, ökad gödsling, effektivare maskiner och bättre utsäden som gav skördeökningar. Därefter har också bekämpningsmedel och ökade handelsgödselgivor spelat stor roll för skördeökningarna. Vidare har nedläggning av mindre produktiv åkermark bidragit till att avkastningen per areal ökat.

Odlingsarealen har minskat sedan 1930-talet. Förändringarna har varit särskilt snabba under 1950-talet. Under 1970-talet har arealen varit i stort sett oförändrad. Det är särskilt äng och naturliga betesmarker samt i viss mån vall som minskat. Däremot har spannmålsarealen ökat, vilket bl a bidragit till mindre varierade växtföljder.

En markant förändring inom växtodlingen den senaste tjugofemårsperio- den är att huvuddelen av vallodlingen har upphört på de stora slättbygderna och att mjölkproduktionen koncentrerats till skogs- och mellanbygder. Vallodling finns numera endast i begränsad utsträckning i Växtföljden på Götalands och Svealands slättbygder. I Norrland är däremot vallväxter den viktigaste grödan. Först under och efter andra världskriget möjliggjordes oljeväxtodling i Sverige genom att kemiska bekämpningsmedel började användas. Oljeväxtodling är numera ett viktigt inslag i slättbygdernas växtföljder. Spannmålsgrödor upptar i dag ca 57 % av åkerarealen.

Växtförädlingens största framgångar har gällt framför allt ökad resistens, höjd avkastning samt kvalitetsförbättringar, bl a av bakningsegenskaperna hos vete och fettsyrasammansättningen hos raps. Framtagningen av ett enkornsfrö inom sockerbetsförädlingen har haft mycket stor betydelse från ekonomisk synpunkt för odlingen av sockerbetor. Upprustningen av potatisförädlingen på 60-talet börjar nu ge resultat i form av nya sorter med god sjukdomsresistens. Växtförädling och kemikaliebehandling har gett ökad andel kärnskörd i förhållande till halm vid oförändrad arealskörd.

Den totala svenska spannmålsskörden uppgick 1982 till 5,9 miljoner ton varav 1,3 miljoner ton exporterades. Sverige importerar för närvarande totalt ca 400 000 ton proteinfodermedel. (30)

• Sida 188
•  Original

Förbrukningen 19813 av kemiska medel mot ogräs, skadeinsekter och sjukdomar i jordbruket uppgick till knappt 5 700 ton verksam beståndsdel, där ogräsmedlen utgjorde ca 80 %. Då ca hälften av åkerarealen behandlas med ogräsmedel varje år sprids ca 3 kg ogräsmedel per hektar och år. (31) Denna uppgift är emellertid ej ett bra mått på omfattningen av bekämp- ningen då olika bekämpningsmedels aktivitet/vikt kan vara mycket skilda och tenderar att öka i nya preparat.

Användningen av växtnäringsämnen var3 1980/81 totalt 217 000 ton kväve, 54 000 ton fosfor samt 97 000 ton kalium, vilket ger en genomsnittlig hektarförbrukning av 79 kg kväve, 19 kg fosfor samt 34 kg kalium. Kväveförbrukningen varierar avsevärt mellan olika grödor. Sedan slutet av 1970-talet har kväveanvändningen långsamt minskat (se vidare 32). Genom att handelsgödseln inte tillför marken alla spårämnen som förts bort med skörden, sker en långsam utarmning av åkermarken när det gäller dessa ämnen, bl a selen. (Jfr III:4 Hotbilder.)

Den mest markanta förändringen inom husdjursskötseln de senaste tjugofem åren är att antalet arbetshästar minskat starkt samt att antalet mjölkkor gått ned till hälften (650 000 år 1981). Detta är en av orsakerna till den ovan nämnda arealförändringen. Kornas mjölkproduktion har ökat genom avel, bättre anpassad utfodring, samt strukturella förändringar såsom utslagning av lågavkastande besättningar. Användningen av importerat proteinfodermedel har medverkat till produktionshöjningen. Förädlingsar- betet har varit särskilt framgångsrikt när det gäller mjölkavkastning och snabb tillväxt.

De största förändringarna när det gäller uppfödningen har gällt höns och svin. Produktionen av svin hari stort sett fördubblats sedan 1950. Det finns i dag 25 000 slaktsvinsbesättningar i landet med en genomsnittlig produktion av 165 svin om året.

Ett fåtal mycket stora besättningar dominerar ägg— och slaktkycklingspro— duktionen. Praktiskt taget alla värphöns i dessa besättningar förvarasi burar. Cirka 200 uppfödare med kontrakt med slakterier svarar för hela slaktkyck- lingsproduktionen på 39 miljoner kycklingar per år. Värphöns och slakt- kycklingar är i regel avkomlingar efter hybriddjur som kontinuerligt importeras från utländska avelscentra. Inom landet finns dock tillräckligt genetiskt material för ett avelsarbete med inriktning på värphönsraser som har tillfredsställande produktionsresultat med lägre andel importerat protein i fodret.

De senaste åren har fårskötseln tilltagit. Antalet får utgör totalt (inklusive årsgamla lamm) ca 400 000 djur.

Extensiv boskapsskötsel knuten till jordbruk sker i liten omfattning med nötkreatur och får. Den dominerande formen av extensiv köttproduktion

3 _ förutom jakt är renskötsel som drivs från Dalarna och norrut dels som En mer detaljerad be- . . .. .. .. handling av bekämp— fjallbetnrng, dels som skogsbetnrng. Problem for renskotseln skapas framfor ningsmedel och växtnä- allt av vattenkraftsutbyggnad, skogsbruk, byggande och turism. Aven ringsanvändning i jord- bevarande av rovdjursarter innebär konflikter med renskötseln. Vatten- bTUket har nyligen Betis kraftsutbyggnaden i samiska kärnområden har vållat stora skador. Vissa av unedmnåen orn spnd- utbyggnadsplaner utgör allvarliga hot. Det moderna skogsbruket försvårar ning av bekampnrngsme- _ __ __ _. , del och handelsgödsel- vmterbetet for renarna genom att renbetesvaxterna, sarskilt lavar, kan medel. (31) (32) minska på kalhyggen men även genom att gamla träd försvinner med

• Sida 189
•  Original

trädlavar som utgör ett viktigt nödfoder. Hyggesplöjning försämrar fram- komligheten och förstör bete. Förslag finns till nya vägar i obrutna fjällområden. (33) Gruvindustrins utveckling i ett längre tidsperspektiv innebär ett tryck mot områden inom den obrutna fjällkedjan. (34) Genom utvecklingen i fjällregionen har därför de för rennäringen viktiga störnings- fria områdena minskat både i antal och storlek.

Under 1900-talet har Sverige förvandlats från ett jordbruks- till ett industriland. Ännu 1880 sysselsatte jordbruket nära tre fjärdedelar av befolkningen. Nu beräknas ca 4 % av den förvärvsarbetande befolkningen vara sysselsatt i jordbruket.

Jordbruket är starkt importberoende. Över hälften av lantbruksmaskiner- na, deras reservdelar och olika komponenter är direkt eller indirekt importerade. Kemiska bekämpningsmedel till jordbruket importeras i dag till 100 %. Sverige är för sin kvävegödselförsörjning så gott som fullständigt importberoende. En längre tids avspärrning måste därför leda till omställ- ningar av jordbruksproduktionen med förskjutningar mellan olika produk- tionsgrenar.

Det har länge varit känt att födans sammansättning är av avgörande betydelse för folkhälsan. Därför har myndigheter som den tidigare statens institut för folkhälsan och nuvarande livsmedelsverket och socialstyrelsen genom olika åtgärder påverkat kvaliteten och sammansättningen av jord- brukets och livsmedelsindustrins produktion. Detta har sannolikt gett ett avsevärt bidrag till dagens hälsosituation så att direkta uppenbara bristsjuk- domar numera är sällsynta. Problemen med bekämpningsmedel angesi SOU 1983:11 (31) främst vara långsiktiga hälsorisker för de som ombesörjer bekämpning samt långvariga ekologiska effekter. Frågan om resthalter i livsmedel anges som ett avsevärt mindre och i varje fall för inhemska produkter relativt väl kontrollerat problem.

Under senare tid har emellertid diskussionen kring stora hälsoproblem som hjärt- och kärlsjukdomar och cancer i hög grad kommit att inriktas på födans betydelse för sjukdomars uppkomst och som skydd mot olika skadliga ämnen i vår omgivning, varigenom sådana sjukdomars genomslagskraft kan minskas. Underlagsmaterial i form av forskningsresultat har under senare år blivit allt säkrare (35-37) och ger i dag underlag för en långtgående diskussion av betydelsen av exempelvis fett, fibrer och spårämneshalter för sjukdomars genomslagskraft (se även III:4.11). Bland annat ger cancerkommittén4 i sin diskussion centralt utrymme åt kostfaktorer. Om myndigheter på grundval av detta underlag fastställer nya bestämmelser för livsmedels kvalitet kan detta komma att påverka jordbrukets och livsmedelsindustrins produktions- inriktning och metoder. Dessa nya krav kan också ge incitament för att stimulera en utveckling mot nya växtföljder genom att vidga jordbrukets produktspektrum till att även innefatta råvaror för annan industri än livsmedelsindustri (jfr bil. 3).

Dagens intensiva produktionsprocesser har väsentligt ökat avkastningen i det svenska jordbruket men har också i flera avseenden konsekvenser som kan påverka uthålligheten hos produktionsbasen. Några av de viktigaste problemen anges här nedan: D Jordbrukets andel i nitratutlakning till grund- och ytvatten. IJ Svårigheter att återföra nedlagd jordbruksmark som planterats med

4Cancerkommitte'ns be- tänkande väntas utkom- ma hösten 1983.

• Sida 190
•  Original

barrskog till produktion av livsmedel p g a markens försämrade odlings- egenskaper.

D Risker för störningar i åkermarkens ekosystem, bl a av mikroflora och mikrofauna i markskiktet, och därmed risk för förändrad långsiktig produktionskapacitet. D Påverkan av landskapsbild och försämring av livsbetingelserna för många växt- och djurarter, vilka spelar en viktig roll i vissa ekosystem som är till direkt nytta för produktionen, tex pollinerande insekter.

CI Importberoende ifråga om handelsgödsel, bekämpningsmedel, drivme- del, maskiner m m. D Utarmning samt bristande kompensation för bortförsel med skördar av ursprungligt låg halt i åkermark av livsnödvändiga spårämnen som selen, zink, mangan. D Ökad kunskap om relationerna mellan kost och människors hälsa kan komma att påverka jordbrukets framtida inriktning.

2.7 Trädgård

Jämfört med jordbruket utnyttjas inom trädgårdsnäringen små arealer men mycket arbetskraft per enhet. Av Sveriges 3 miljoner hektar åkermark används knappt 1 % (ca 23 000 hektar) till trädgårdsodling. (38)

Det totala värdet av trädgårdsproduktionen var 1982 (i producentledet) 1,5 miljarder kronor, eller ca 7 % av motsvarande värde för övriga jordbrukssektorn.(39) Trädgårdsnäringen sysselsätter stadigvarande 17 000 personer, dvs 0,5 % av den förvärvsarbetande befolkningen (jfr jordbruket som sysselsätter 4 %). Dessutom arbetar 11 500 personer kortare perioder inom trädgårdsodlingen. (38)

Utvecklingen inom trädgårdsodlingen sker för närvarande mycket snabbt både när det gäller växtmaterial och teknik. I växthusen använder man t ex i ökande omfattning torv eller stenullsmattor, bevattnade med näringslösning- ar i stället för jord.

Trädgårdsnäringen har mer och mer börjat konkurrera med jordbruket och andra intressenter om vatten. Nya sätt att odla, t ex i mer slutna system, ställer nya krav på vattnets kvalitet. Samtidigt ger detta möjlighet till totalt sett mindre vattenanvändning.

Per ytenhet är den kemiska bekämpningen i trädgårdsnäringen väsentligt mer omfattande än i jordbruket (31). Biologiska bekämpningsmetoder används dock numera i viss utsträckning i växthus. Näringen är starkt beroende av energi för uppvärmning.

Svensk Växtförädling har nått förhållandevis goda resultat när det gäller köksväxter; i fråga om frukt och bär är den inte lika framgångsrik. Man tar i huvudsak fram sorter som är anpassade för sydligaste Sverige samt Öland och Gotland.

Många av jordbrukets och trädgårdens blomväxter är beroende av insektspollinering. Bin spelar en avgörande roll som pollinatörer i fruktod- lingar och vissa bärodlingar; även i jordbruket beräknas bin ge en skördeökning. Värdet av binas pollination i jordbruk och trädgårdsskötsel är svårt att uppskatta. Vissa beräkningar anger värdet vara minst tio gånger

• Sida 191
•  Original

högre än värdet av honungsproduktionen (för närvarande ca 2,5 miljoner kg/år). För att tillgodose pollinationsbehovet i jordbruk och trädgårdsskötsel anges den svenska biodlingen behöva fördubblas. (40)

Den produktion som sker i Sverige är starkt beroende av utlandet genom att trädgårdsnäringen förbrukar mycket olja för uppvärmning samt importerar handelsgödsel, bekämpningsmedel samt vissa frön och plan- tor.

2.8 Skog

Skogen har tjänat som försörjningsbas för byggande, födoproduktion och energiproduktion. Under det senaste århundradet har skogsutnyttjandet alltmer övertagits av pappers- och massaindustrin.

Som underlag för energiproduktion har skogen den senaste 30-årsperioden spelat en underordnad roll. Stigande oljepriser de senaste åren har dock åter ökat intresset för skogen som energikälla. Också vilt, bär och svamp som skogsmarken producerar har fortfarande en viss samhällsekonomisk bety- delse. Denna produktion bidrar dock sannolikt mer till den informella ekonomin.

Skogen utjämnar variationer i temperatur och fuktighet i luft och mark, producerar syre och konsumerar koldioxid. Skogen utgör dessutom livsmiljö för en mångfald djur- och växtarter. Dessa funktioner uppmärksammas många gånger inte tillräckligt, vilket torde bero på att de inte har åsatts ett ekonomiskt värde. De är åtminstone delvis, i likhet med skogens betydelse som rekreationskälla, s k kollektiva nyttigheter. (41)

Den produktiva skogsmarken utgör drygt 57 % av den svenska landarea- len. Produktiv skogsmark är för virkesproduktion lämplig mark som inte används för annat ändamål och som kan producera minst 1 m3 skog om året per hektar. Läggs därtill bergimpediment och myrar, som vanligen förs till skogslandskapet, blir andelen drygt 70 %. Hälften av skogsmarken ägs av privata skogsägare, en fjärdedel ägs av skogsbolag medan det allmänna (staten, kommuner, allmänningar och kyrkan) äger resterande fjärdedel.

Från 1920-talet ger riksskogstaxeringen möjlighet att närmare följa skogens utveckling. Det totala virkesförrådet i vårt land har sedan dess oavbrutet ökat. Den kraftiga expansionen av skogsindustrin har dock medfört att förrådet ökat endast obetydligt den senaste tioårsperioden och utgör nu för alla ägoslag ca 2,5 miljarder skogskubikmeter (m3sk). Bruttoavgången (dvs bruttoawerkningen samt naturlig avgång) underskred tillväxten fram till omkring 1970, varefter avgången enligt statistiken under några är to m överskred tillväxten för att den senaste femårsperioden åter ligga på en lägre nivå än tillväxten.

Den totala årliga tillväxten uppgår med en genomsnittlig tillväxt på drygt 3 % till ca 80 miljoner m3sk, varav på produktiv skogsmark ca 76 miljoner m3sk. Den årliga tillväxten har åter börjat stiga efter en sjunkande tendens på 1960-talet. (42)

Den årliga bruttoavverkningen har ökat från ca 50 miljoner m3sk under 1950-talet till ca 60 miljoner m3sk i slutet av 1970-talet. Under några år i början av 1970-talet var avverkningen uppe i nästan 80 miljoner m3sk.

• Sida 192
•  Original

Nuvarande avverkningsnivå på 60 miljoner m3sk motsvarar en bruttoavgång på ca 65 miljoner m3sk, eller något under tillväxten. Enligt virkesförsörj- ningsutredningen bör bruttoawerkningen, med en i förhållande till 1970- talet förbättrad beståndsanläggning, lövslyröjning och gallring, långsiktigt kunna ligga på 70 miljoner m3sk, sedan reduktion har gjorts för biologiskt, tekniskt, ekonomiskt och av naturvårdsskäl tveksamma tillgångar. Denna kvantitet medger enligt utredningen ett 85-procentigt, dvs normalt genom- snittligt, utnyttjande av befintlig Skogsindustriell kapacitet. (43) Utredning- en beräknar att avverkningen på sikt måste sänkas med upp till 5 miljoner

' m3sk om lövskogsandelen fortsätter att öka och skogsgödsling inte utförs i hittillsvarande omfattning.

Skogsindustrins betalningsförmåga för virkesråvara är till stor del bero- ende av förhållandena på den internationella marknaden. Detta kommer även i fortsättningen att påverka formerna för olika åtgärder i skogsbruket och därmed i vilken utsträckning olika åtgärder kan komma att vidtas för att höja produktionen.

Den tekniska och ekonomiska utvecklingen inom skogsbruket har tagit sig uttryck i bl a en ökande andel slutavverkning på bekostnad av gallring. Andelen slutavverkning har sålunda sedan 1950-talet ökat från ca en tredjedel till två tredjedelar. Gallringsarealen har minskat från 900000 hektar om året till 200 000 hektar.(42) En för låg omfattning på gallringen leder till att det skogspolitiska målet för kvalitetsproduktion inte nås. I de långsiktiga skogsproduktionsprogram, som har ingått som underlag för de skogspolitiska besluten, förutsätts en väsentligt ökad andel gallring för att de kvantitativa och kvalitativa målen skall nås. Hård internationell konkurrens kan slutligen leda till att attraktiva bestånd både i lägesmässig och kvalitetsmässig mening kan bli överrepresenterade i samband med slutav- verkning.

Skogsbrukets ekonomi och därmed dess inriktning och innehåll kan komma att påverkas av möjligheten att leverera nya produkter. Ett exempel härpå är det ökade intresset av att använda skogen som energiråvara. Samtidigt förutsätter detta ett intensivare tillvaratagande av tråden vilket kan ge från skogsvårdssynpunkt både positiva och negativa effekter.

En rad åtgärder kan leda till en högre och värdefullare virkesproduktion, exempelvis dikning, gödsling, nya trädslag, genetiska framsteg och bättre skogsskötsel (beståndsanläggning, röjning och gallring). Dessa åtgärder ger resultat endast successivt och på lång sikt. De kan också innebära risker från ekologisk synpunkt som ej heller blir märkbara förrän efter lång tid.

Vidare pekar observationer främst på kontinenten men även i Sverige på risker för skador på skog och minskad tillväxt p g a surt nedfall från främst förbränning av fossila bränslen såväl inom som utom Sverige.

I norra och mellersta delarna av Sverige planteras i dag contortatall. Introduktion av nya arter innebär alltid ett risktagande varför vissa begränsningar införts. Enligt föreskrifterna till skogsvårdslagen fick anlägg- ning av bestånd med detta trädslag tidigare ske endast norr om 60 breddgraden och årligen uppgå till högst 0,1 — 0,2 % av skogsmarksarealen. Enligt nuvarande bestämmelser får den årliga planteringen ej överskrida 35 000 hektar.

I 1979 års skogspolitiska beslut angavs som riktpunkt för trädslagssam-

• Sida 193
•  Original

mansättningen bl a att vi bör behålla ungefär nuvarande volymandel lövträd, vilket enligt då tillgängliga uppgifter motsvarade ca 14 %. Föreskrifterna i Skogsvårdslagstiftningen om olika skogsskötselåtgärder är utformade med utgångspunkt härifrån. Lövskogsförrådet har sedan dess av olika skäl ökat och bedöms komma att fortsätta att öka i en utsträckning som företrädare för skogsbruket inte anser ger optimal produktion. Å andra sidan kan lövträd komma att spela en viktigare roll än i dag på grund av goda råvaruegenskaper (hög torrvolymvikt och högt energivärde), snabb tillväxt i korta omlopp, lätt föryngring och markförbättrande egenskaper. Från naturvårdshåll har också framhållits att en större lövträdsinblandning ger en skog med rikare fauna och flora och större värden för friluftslivet.

Att vi i Sverige har ett ökande virkesförråd kan tillskrivas en sedan sekelskiftet framsynt skogspolitik, där uthållighetsprincipen varit vägledan- de. Nya möjligheter och tillkommande begränsningar kan i framtiden komma att förändra virkesuttaget och skogens utnyttjande för andra ändamål.

Utformningen av samhälleliga styrmedel får stor betydelse för skogsnä- ringen. Det kan gälla bruket av kemiska medel, dikning, nya trädslag och genetiskt utvecklingsarbete men också val av teknik samt energipolitiska beslut.

Sammanfattningsvis anges nedan några centrala frågeställningar som kommer att påverka tillgången på och utnyttjandet av naturresursen

skog:

El Konflikter mellan den direkta användningen av skogen som naturresurs (råvara för skogsindustrin och energisektorn) och andra nyttigheter från

skogen.

EJ Avskrivningstiden på den industri som utnyttjar skogen som råvara för olika ändamål än betydligt kortare än skogens omloppstid. D Livsvillkoren försämras för många växt- och djurarter, vilka spelar en viktig roll i olika ekosystem. CI Det råder delade meningar om betydelsen av lövträd i det framtida

skogsbruket.

D' Det råder delade meningar om huruvida vissa negativa sidoeffekter av det rationella skogsbruket (svårföryngrade marker p g a försämrat lokalkli- mat, insektsangrepp, mark— och rotskador av tunga skogsmaskiner och hyggesplöjning m m) ges ett rättvisande värde vid bedömningen av olika skogsbruksmetoders kostnader.

DD

Det atmosfäriska nedfallet av sura ämnen kan minska skogens tillväxt. Produktiv skogsmark, företrädesvis av god bonitet, tas planmässigt i anspråk för annan verksamhet, exempelvis bebyggelse, vägar, kraftled-

ningar.

2.9 Fiske

Sveriges långa kuststräckor (ca 14 000 km inkl skärgård) ger goda förutsätt- ningar för fiske. (45) Särskilt vid västkusten finns en artrik fiskfauna. Här fångas ett 30-tal fisk- och skaldjursarter till människoföda. Kustzonen har

• Sida 194
•  Original

även stor betydelse som lek- och uppväxtområde för många av havsfiskets viktiga arter. (46)

Sveriges ca 100 000 sjöar av varierande storlek samt ca 60 000 km strömmande vatten ger naturliga förutsättningar för sötvattenfiske. (45) I södra och mellersta Sveriges näringsrika slättlandssjöar ligger ofta avkast- ningen på 20 — 40 kg konsumtionsfisk per hektar och år. I näringsfattiga skogs- och bergssjöar på småländska höglandet, i Bergslagen och Norrland är avkastningen låg (1 — 5 kg per hektar och år) och fiskfaunan artfattigare än i slättlandssjöarna. (46)

Fiskets produktionsförutsättningar kompliceras av att många fiskarter gör långa lek- och näringsvandringar. Fångstområdena kan många gånger ligga långt ifrån fiskens yngelområden. De flesta fiskarter förflyttar sig mellan olika miljöer under livet, under dygnet och/eller året. Dessutom är fiskens livsrum, vattnet, ständigt i omlopp, varför olika störningar kan ge återverkningar över mycket stora avstånd.

Genom de effektiva fiskemetoder som introducerades under 1950- och 60—talen, blev uttaget av vissa fiskbestånd för stort. Trots att förbud infördes mot riktat fiske efter sill i Nordsjön 1977 har beståndet ännu (1982) inte återhämtat sig så att fiske kan tillåtas inom hela området. (48)

Nordvästeuropas användning av svavelhaltig olja för energiproduktion samt bilismens expansion har allvarligt skadat det svenska sötvattenfisket. Stora delar av landet har drabbats av en tilltagande försurning, särskilt i Västsverige, där markens låga motståndskraft mot försurning gör sjöar och vattendrag särskilt känsliga. I ett mycket stort antal sjöar har fiskbestånden skadats och vissa fiskpopulationer helt slagits ut. (47)

Vissa tungmetallföreningar och klorerade kolväten anrikas i fisk och kan dels orsaka fortplantningsrubbningar och ökad dödlighet, dels genom höga kvicksilverhalter i fisken göra den oduglig som föda. Många fiskevatten är nu svartlistade, dvs fisk från dessa får ej konsumeras på grund av hälsovådlig halt av kvicksilverföreningar.

Genom vattenkraftsutbyggnader har hela älvsystem avstängts och för- vandlats till serier av sjöliknande kraftverkssmagasin. För de flesta fiskarter som ursprungligen fanns i älvarna är miljön i dessa magasin olämplig. De utbyggda älvarnas källsjöar utnyttjas för reglering över året av vattenflödet. I sådana sjöar förstörs flera fiskarters lek helt eller delvis och strandzonens fauna, som är fiskens viktigaste föda, förintas. Vattenkraftsutbyggnaden har svårt skadat både yrkes- och fritidsfisket. För fritidsfisket återstår i dag endast få strömvatten och sjöar med naturliga bestånd av laxartad fisk. Eftersom dessa vatten är fortplantningsområden för lax och laxöring påverkar detta även kust- och havsfisket.

Odling av fisk sker för att gynna såväl yrkes- som fritidsfiske. Odling för senare utplantering sker för att kompensera för skador på fiskbestånden på grund av vattenkraftsproduktion eller för att söka öka fiskproduktionen genom att plantera in arter som inte tidigare finns i vattnet ifråga.

Under senare år har odling för direkt konsumtion ökat betydligt. Odling sker i dammar eller förankrade nätkassar som flyter i vattnet. Odling i vatten, ”vattenbruk”, omfattar även andra djurgrupper än fisk, t ex blåmusslor på västkusten.

• Sida 195
•  Original

Följande problem förtjänar att framhållas som viktiga för fiskets framtida

möjligheter:

D Den genetiska variationen bland svenska fiskarter minskar för närvaran- de hastigt på grund av dels miljöstörningar — där försurningen är den allvarligaste — dels begränsat avelsmaterial vid fiskodling och utsätt-

ning.

CI Vattenbrukets roll i konkurrensen om vattenutnyttjandet har ej klarlagts, vilket gör denna närings framtid osäker.

Referenser till III:2

1 Malmer och metaller. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1979:40. 2 Mineralpolitik. Slutbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1980:12. 3 Industrimineral. Delbetänkande av mineralpolitiska utredningen. SOU 1977:75.

4 Industrin i den fysiska riksplaneringen — Gruvindustrin. SIND. PM 197721, 1977. 5 Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Rapport från Expertgruppen för säkerhet och miljö. Energikommissionen. DsI 1978:27, del 1 och 2. 6 Grus och sand på land och i hav. SIND 1980:1. 7 Svensk havsresursverksamhet. Vol 3. Delegationen för samordning av havsresursverksamheten, 1982. 8 Energi, Hälsa, Miljö. Betänkande av energi- och miljökommittén. SOU 1977:67. 9 Energi. Huvudbetänkande av energikommissionen. SOU 1978:17. Ener- gi. Hälsa-, miljö- och säkerhetsrisker, slutbetänkande av energikommis- sionen. SOU 1978:49. 10 Kommittén (I 1981:08) för att utreda frågan om åtgärder för att säkra kärnkraftens avveckling och ett fortsatt minskat oljeberoende. 11 Nämnden för energiproduktionsforskning och delegationen för energi- forskning har omfattande publikationsserier på detta område. 12 Johansson, T B & Steen, P: Sol eller uran? — att välja energiframtid. Slutrapport från projektet ”Energi och samhälle”. Sekretariatet för framtidsstudier. Liber. Stockholm 1978. 13 Riktlinjer för energipolitiken. Regeringens proposition 1980/81:90.

14 Budgetpropositionen 1982. Bilaga 17, Industridepartementet.

15 Bilar och renare luft. Betänkande av bilavgaskommittén. SOU 1983:27. 16 Emmelin, L & Brusewitz, G: Painting the Future. Visual Impact Analysis of Changes in the Swedish Landscape. Rapport 82-15 . Delegationen för långtidsmotiverad forskning/Forskningsrådsnämnden, 1982. 17 Steen, P, Johansson, T B, Fredriksson, R & Bogren, E: Energi — till vad och hur mycket? Rapport nr 39. Delegationen för energiforskning. Liber. Stockholm 1981. 18 Vattenavsnittet är i huvudsak baserat på: Vatten. Resurser, användning, problem. Ett försök till hydrologisk helhetssyn. DsJo 1979z8.

• Sida 196
•  Original

19 Falkenmark, M & Lind, G: ”How can we cope with the water resources situation by the year 2015”. Ambio, Vol III, No 3-4 1974, p 114-122. 20 Bolin, B & Arrhenius, E (Eds): ”Nitrogen — An essential life factor and a growing environmental hazard”. Report from Nobel Symposium No 38. Ambio Vol VI, No 2-3 1977. 21 Vattenplanering. Betänkande av vattenplaneringsutredningen. SOU 1980:39. 22 Hushållning med mark och vatten 2. Rapport utarbetad inom bostads- departementet. SOU 1979254-55. 23-Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 24 Lindencrona, T: Marken som resurs. Rapport nr 310. Sekretariatet för framtidsstudier, 1977.

25 Ahlén, I: Hotade och sällsynta ryggradsdjur i Sverige 1980. SNV PM 1431, 1980. 26 Ehnström, B & Waldén, H: Vård av den lägre faunan i skog. (Manuskript. Publicering i Skogsstyrelsens regi. 1983.) 27 Ingelög, T: Floravård i skogsbruket. Skogsstyrelsen, 1981. 28 Bevarande av genresurser hos husdjur. Betänkande av genbanksutred- ningen (Jo 1973z04). DsJo 1980:6. 29 Gyllensten, U & Ryman, N: Bevarande av genetiska resurser. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1982. 30 Jordbruksnämnden 1982. Muntl uppg. 31 Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:11. 32 Användning av växtnäring. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10. 33 Rennäringen i kommunernas planering. Rapport 44, del 5. Lantbruks- styrelsen, Statens planverk, 1978. 34 SIND PM 1977:1. Se (4). 35 Diet, Nutrition and Cancer. National Research Council, Committee on Diet, Nutrition and Cancer. Nat. Acad. Press. Washington 1982. 36 Holmberg, B, Arrhenius, E & Rantanen, J: Prövning och värdering av carcinogen aktivitet — Riktlinjer och synpunkter. Arbetarskyddsstyrel- sen, Solna, Institutet för arbetshygien, Helsingfors 1979. 37 Karlmark, B & Johansson, T (Red.): Selen i kosten. Pharmacia Norden AB. Uppsala 1983. 38 Svensk trädgårdsnäring. SOU 1978:51. 39 Trädgårdsnäringens riksförbund 1983. PM till utredningen om använd- ning av kemiska medel i jord— och skogsbruket. 40 Hansson, Å: Bin och biodling. Stockholm 1980. 41 Andersson, B & Hultman, S-G: Skogens värden, skogsbrukets roll. Sveriges lantbruksuniversitet och LT:s förlag. Stockholm 1980. 42 Skog för framtid. Betänkande av 1973 års skogsutredning. SOU 1978:6-7. 43 Skogsindustrins virkesförsörjning. Betänkande av virkesförsörjningsut- redningen. SOU 1981:181.

• Sida 197
•  Original

44 Olsson, R: Skogspolitik, en kritisk studie av 1979 års riksdagsbeslut om skogspolitiken och dess beslutsunderlag. Stencil. Naturresurs— och miljökommittén, 1980. 45 Fiska på fritid. Betänkande av 1973 års fiskevattensutredning. SOU 1978:75. 46 Fiskets omfattning och intresseområden. Fiskeristyrelsen, 1977. 47 Försurning i dag och i morgon. Kommittén Miljö '82. Jordbruks- departementet 1982. 48 Svensk havsresursverksamhet. Vol 1. Delegationen för samordning av havsresurserksamheten, 1982.

• Sida 198
•  Original

• Sida 199
•  Original

III:3 Effekter på naturmiljön och på människans hälsa av olika substanser

3.1 Inledning

Nedan sammanfattas några basfakta om olika (grupper av) substanser och deras hälso- och miljöeffekter.

Substanserna har grupperats på följande sätt:

koldioxid

svaveloxider

kväveföreningar fosforföreningar sällsynta grundämnen (och deras föreningar) kolföreningar övriga substanser

DDDDCIDCI

Sättet att gruppera är delvis godtyckligt; många andra sätt är möjliga. Ett sätt kunde tex vara att söka gruppera olika substanser efter deras effekter (försurande, fortplantningsstörande, gödande, syretärande etc). En sådan uppdelning skulle emellertid bli ytterst osäker eftersom effekterna i många fall är ofullständigt kända; dessutom kan en och samma substans ha flera olika effekter. Ovanstående uppdelning har därför valts av praktiska skäl, bl a för att den skiljer ut distinkta ämnen respektive ämnesgrupper som har stor betydelse från miljösynpunkt och/eller som tilldragit sig särskilt intresse inom miljöskyddet.

Nedan anges översiktligt vilka hälso- och miljöeffekter som spridning av dessa ämnen kan orsaka. Särskild vikt läggs därvid vid effekternas varaktighet (sammanfattas för miljöeffekter i tabell III:3-1). Framställning- en är ytterst schematisk; dels av utrymmesskäl men framför allt för att det i många (men självfallet inte alla) fall är tillräckligt med en grov uppfattning om en viss förorenings möjliga miljöeffekter för att man skall kunna fatta beslut som berör spridningen av denna förorening.

3 .2 Koldioxid

Naturmiljön

De möjliga följderna av lufthavets stigande koldioxidhalt behandlas i III:4.3.

• Sida 200
•  Original

Människan

Några direkta hälsoeffekter av luftens ökande koldioxidhalt är inte kända.

3.3 Svaveloxider

Naturmiljön

Utsläpp av svaveloxider ger nedfall av svavelsyra vilket bl a bidrar till att yt- och grundvatten försuras. Nedfallet har dessutom en annan effekt: när det sura regnvattnet passerar genom de lösa jordlagren sker ett jonbyte varvid metalljoner i jorden löses ut och ersätts med vätejoner. Metallutlösningen ger förhöjda metallhalter i närliggande yt- och grundvatten och jorden får en annan kemisk sammansättning vilken troligen kommer att kvarstå under lång tid. Svaveloxider måste därför räknas till de ämnen som ger långvariga miljöstörningar, trots att de inte är beständiga och trots att svavel och syre är vanliga grundämnen i naturen.

Försurning orsakas även av kväveoxider (se nedan). Ändrad markanvänd- ning kan även bidraga till försurningen. Försurningsfrågan behandlas utförligare i III:4.5.

Människan

Vid s k luftföroreningsepisoder har en betydande ökning av dödligheten iakttagits hos känsliga grupper. Det kan emellertid inte för närvarande avgöras om denna ökning orsakats av den förhöjda svaveldioxidhalten eller (helt eller delvis) av andra föroreningar.

3.4 Kväveföreningar

Naturmiljön

Spridning av kväveföreningar kan ha åtminstone fyra olika effekter i

miljön:

D försurning av mark och vatten El skador på ozonskiktet i stratosfären med ökad och förändrad ultraviolett instrålning som följd D växtskador

Cl gödning av mark och vatten

Kväveföreningars bidrag till försurningen och till skadorna på ozonskiktet behandlas i III:4.4.

Våxtskador kan uppstå genom att kväveoxider, kolväten och solljus samverkar under bildning av ozon. Ozonskador har tex konstaterats på spenatodlingar i Skåne. Förhöjda ozonhalter kan även skada skog. Föroreningen är kortvarig; om kväveoxidhalten sjunker minskar även ozonhalten.

• Sida 201
•  Original

De ekologiska effekterna av markgödsling är sällan iögonenfallande. Uppgifter tyder emellertid på att mikrolivet i marken, bl a kvävefixerande bakterier och kvävefixerande lavar, allvarligt störs. Störningarna är dock inte bestående.

Tillförsel av kväve till ett ytvattenområde (genom markurlakning eller direkta utsläpp) kan ge betydande (ehuru övergående) störningar. Något skall därför här sägas om effekterna av stora kväveutsläpp till ytvatten.

Den organiska produktionen i ett vatten (liksom i varje annat ekosystem) beror bl a av tillgången på närsalter, framför allt kväve och fosfor. Om kväve finns i överskott och fosfor i underskott begränsas produktionens storlek av fosfortillgången; en ökning av kvävetillförseln har då föga effekt på produktionen, medan ökad forsfortillgång medför att produktionen stiger. Om i stället kvävetillgången är begränsande blir förhållandena de motsat- ta.

En ökad tillförsel av det begränsande näringsämnet till ett ytvatten orsakar sålunda en ökning av den biologiska produktionen där. När organismerna dör och bryts ned kommer mer syre att förbrukas än om vattenområdet inte varit belastat med närsaltutsläpp. Om utsläppet är stort i förhållande till recipientens volym och vattenomsättning kan liknande effekter uppstå som vid stora utsläpp av nedbrytbart material (se nedan): syrebrist, svavelväte- utveckling, fiskdöd etc.

Förenklat gäller följande för utsläpp av kväveföreningar till svenska ytvatten:

I våra sjöar är fosfortillgången normalt begränsande. Utsläpp av kväve till dessa vatten har därför ringa effekt på produktionen där.

I Östersjön kan antingen kväve eller fosfor vara begränsande; förhållan- dena kan vara olika i skilda delar av Östersjön och under skilda årstider.

I Västerhavet synes kväve vara det begränsande växtnäringsämnet. De planktonutbrott med efterföljande syrebrist och fiskdöd som på senare tid uppträtt inom stora områden på västkusten kan ha orsakats av kväve från jordbruk, samhällen och nederbörd i kombination med förskjutet språng- skikt och med ändrade strömförhållanden som tillfälligt lett till minskat utbyte mellan kustvattnet och utsjön. Orsakerna till det inträffade är sålunda inte säkert kända, men man bör ändå kunna utgå från att stora utsläpp av kväveföreningar till Västerhavet kan ge betydande störningar.

I kvävets kretslopp ingår inga fasta, svårlösliga ämnen. Kväve kan därför inte ackumuleras i en sjös sediment på samma sätt som fosfor (se nedan). Utsläpp av kväve till ett ytvatten kan därför inte ge långvariga effekter där; om utsläppen upphör kommer effekterna relativt snabbt att avklinga. Förorening av grundvatten kan däremot bli mycket långvarig på grund av den låga biologiska aktiviteten i grundvatten och om vattnets omsättningstid är lång. Kvävehaltigt grundvatten är främst ett hälsoproblem; se nedan.

Människan

Förhöjda halter av kväveoxider har påvisats ge ökad infektionskänslighet hos skolbarn. Kväveoxider bidrar även till bildning av andra luftföroreningar, tex ozon.

Nitrosaminer och nitrosamider är mycket starka cancerogener som kan

• Sida 202
•  Original

bildas i yttre vattenmiljö och i människokroppen ur nitrit och sekundära och tertiära aminer och amider. Nitritkällan är då nitrathaltigt vatten (förorenat genom jordbruk eller läckande avloppsledningar) eller föda. Nitrosaminer kan även bildas i luft ur aminer och kväveoxider.

Nitrathaltigt dricksvatten kan hos småbarn orsaka s k methemoglobinemi (bakterier i magen omvandlar nitrat till nitrit som angriper blodets hemoglobin så att dess syreupptagande förmåga minskas).

3.5 Fosforföreningar

Naturmiljön

Effekterna av fosforutsläpp beror av recipientens karaktär och kan bli helt olika i en sjö, i ett rinnande vatten eller i havet. Förenklat gäller följande.

I sötvatten är (som ovan sagts) fosfor vanligen det näringsämne som begränsar växtproduktionen. Fosforutsläpp till en sjö medför då att produktionen av biologiskt material ökari sjön. Sjön kommer därvid att växa igen snabbare än den annars skulle gjort; fosforutsläppet har sålunda påskyndat sjöns naturliga åldrande. Det bör vidare beaktas att effekterna av fosforutsläpp i en sjö kan bli mycket långvariga. Sjön kan sålunda samla så stora fosformängder i sedimenten att gödningseffekten kvarstår under lång tid (årtionden, kanske århundranden) även om fosforutsläppet skulle upphöra. '

Vid utsläpp av fosfor till ett rinnande vatten ökar den biologiska produktionen på liknande sätt som vid utsläpp till en sjö. Vattnets rörelse minskar emellertid risken för syrebrist. Om utsläppen upphör återgår förhållandena i vattendraget mer eller mindre snabbt (beroende på bl a vattenomsättningen) till de ursprungliga; gödningseffekten blir alltså inte så långvarig som den kan bli i en sjö.

Effekterna av fosforutsläpp till havet beror av de lokala förhållandena (främst vattendjup och vattenomsättning).

,Vid fosforutsläpp i Östersjön kan effekterna, särskilt i kustområden med begränsad vattenomsättning, bli lika dem i en sjö.

I Västerhavet synes kväve vara det begränsande näringsämnet. Tillförsel av fosfor till Västerhavet har därför liten effekt på den biologiska produktionen där. Fosfor binds vidare hårt till sedimenten i havet vilket hindrar återupplösning. De akuta effekterna av fosforutsläpp till Västerhavet är sålunda små och de bestående effekterna ringa eller inga.

Människan

Några hälsoskador orsakade av fosfat i den yttre miljön är inte kända.

• Sida 203
•  Original

3.6 Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

Naturmiljön

Hit hör alla ovanliga metaller (bl a många s k tungmetallerl), men också andra i naturen ovanliga grundämnen som bor och arsenik. Gemensamt för dessa substanser är deras beständighet och deras låga halteri den opåverkade naturmiljön. Ett jämförelsevis litet utsläpp av sådana ämnen kan därför orsaka kraftiga och mycket långvariga miljöstörningar. I mark, sjöbotten eller havsbotten där halterna av något eller några av dessa ämnen höjts till skadlig nivå kommer de biologiska processerna att förbli mer eller mindre störda under all överblickbar framtid. Störningens intensitet beror bl a på den form i vilken ämnena förekommer. Många tungmetallsulfider är tex mycket svårlösliga. I denna form kan metallerna därför vara svårtillgängliga för det levande (så länge sulfiden inte oxideras till sulfat eller metallerna frigörs genom komplexbildning).

Uppkomna miljöskador kan saneras endast om ämnena spritts inom ett mycket begränsat område (exv ett avfallsupplag), medan åtgärder för attt ex i stor skala befria mark från vanadin (från oljeeldning), åkerjord från kadmium (från bl a handelsgödsel) eller sjöbotten från kvicksilver inte är praktiskt möjliga. Spridning av miljöstörande grundämnen är sålunda oftast en irreversibel åtgärd som varken människan eller naturen kan rätta till i efterhand.

Människan

Förutom kol, väte, kväve, fosfor etc är flera grundämnen essentiella (nödvändiga) för människan genom sin förekomst i bl a enzymer och vitaminer. Sådana essentiella grundämnen är järn, kobolt, koppar, krom, mangan, molybden, selen och zink. I högre halter blir ämnena dock giftiga.

Icke-essentiella grundämnen kan allmänt antas vara farligare för människ- an än de essentiella. Exempel på grundämnen som för närvarande antas vara icke-essentiella för människan är arsenik, beryllium, bly, kadmium, kvick- silver, tenn och vismut. Vissa av de icke-essentiella grundämnena, särskilt kadmium och kvicksilver, har en benägenhet att ackumuleras i kroppen.

Flera av de icke-essentiella grundämnena ger vid exponering en förhöjd tumörfrekvens (exv arsenik, kadmium och nickel) liksom vissa valensstadier av det för människan essentiella krom.

Några exempel på spridning av sällsynta grundämnen och därav följande effekter ges i III:4.

3 .7 Kolföreningar2

Naturmiljön

Utsläpp av avloppsvatten innehållande naturligt organiskt material kan orsaka intensiva milj östörningar: vid tillräckligt stora utsläpp kan materialets

1En tungmetall är en metall vars densitet överstiger 5 000 kg/m3. Bly, kadmium, kvicksil- ver, koppar m fl är så- lunda tungmetaller. Även järn är en tung- metall, men inte alumi- nium.

2Kolföreningar (utom de enklaste) kallas av tradition för organiska föreningar. Vi har emel- lertid här valt att använ- da ordet kolföreningar för att därigenom und- vika uttrycket "onatur- liga organiska förening- ar”.

• Sida 204
•  Original

3Man kan dock tänka sig fall då utsläpp av naturliga kolföreningar skulle kunna orsaka andra bestående skador; stora utsläpp i en känslig recipient skulle t ex kun- na helt slå ut en lokal fiskras så att ett gene- tiskt material ginge för alltid förlorat. Ackumulering av orga- niskt material i form av torv, kol, olja har nämnts i II:3.

nedbrytning orsaka syrebrist i recipienten med svavelväteutveckling, fiskdöd m m som följd. Substanser som fenoler, alkaloider, svampgifter etc kan genom direkt giftverkan orsaka stor skada. Som ovan sagts kan man emellertid räkna med att alla naturliga kolföreningar relativt snabbt bryts ned i naturen till harmlösa ämnen och att utsläpp av sådana substanser därför inte kan orsaka en bestående förorening av miljön.3

Onaturliga kolföreningar, även i mycket små mängder, kan ge intensiva mil jöstörningar (”regeln om de naturliga halterna”, se II:3.2). Störningarnas varaktighet är vidare svårbedömd eftersom dessa substansers livslängd i miljön endast sällan är känd. I några fall (PCB, DDT, klorfluorkolväten torde vara de mest kända) vet man att nedbrytningen i naturen går mycket långsamt.

Nedbrytbarheten hos onaturliga föreningar måste således bedömas i varje enskilt fall. I många fall är svaret givet: man vet t ex att substansen är mycket reaktiv och snabbt sönderfaller vid kontakt med vatten, syre, reducerande material etc eller under inverkan av solljus. I alla övriga fall måste man emellertid genom praktiska försök undersöka den biologiska eller kemisk/ fysikaliska nedbrytbarheten och därvid följa hela kedjan av föreningar från den ursprungliga substansen ned till sådana ämnen vilkas fullständiga nedbrytbarhet är känd. Undersökning av den biologiska nedbrytbarheten kompliceras i de fall då den studerade substansen (eller någon av dess nedbrytningsprodukter) är giftig för de organismer som används vid undersökningen, eftersom halten av ämnet i provet då måste vara låg, vilket gör det svårt att följa det eventuella nedbrytningsförloppet; självfallet är det emellertid särskilt angeläget att man känner nedbrytbarheten för just sådana substanser.

Människan

Människan exponeras för ett mycket stort antal kolföreningar i såväl den inre som den yttre miljön. Följderna av en sådan exponering är svåra att förutsäga om man inte har erfarenhet av hur just den aktuella substansen påverkat människor, djur eller vävnader eller kan jämföra med erfarenheter från liknande substanser (kemiska analogier). Om sådan erfarenhet saknas kan man emellertid utgå från ”regeln om de naturliga halterna”: om substansen är onaturlig eller substansen naturlig men exponeringen onaturligt hög, finns det skäl att befara negativa effekter av exponeringen. En betydande andel av världens cancer kan sålunda hänföras till exponering för substanser som inte förekommer i naturen (eller som finns där i mycket låga halter).

3.8 Övriga substanser

Naturmiljön

Till denna grupp hör enkla föreningar av vanliga grundämnen som syre, kisel, aluminium, järn, kalcium, natrium, kalium, magnesium, titan, klor etc; bl a de i havet vanliga salterna. De eventuella effekterna på naturmiljön

• Sida 205
•  Original

vid spridning av dessa ämnen är i vårt land jämförelsevis obetydliga och snabbt övergående.4

Oorganiska fluorföreningar kan även föras till denna grupp eftersom fluor är ett relativt vanligt element i jordskorpan (vanligare än t ex klor). I söt- och havsvatten är emellertid de naturliga fluoridhalterna mycket låga eftersom fluorid bildar svårlösliga föreningar med bl a kalcium och magnesium. Utsläpp av lösliga fluorider kan därför tillfälligt ge onaturligt höga halter av fluoridjon med bl a växtskador som följd.

På senare tid har man observerat skador på djur- och växtliv där den direkta orsaken varit förhöjda halter av löst aluminium (i ytvatten resp markvatten). Man kan emellertid inte av detta sluta att aluminium är ett miljögift av betydelse. Aluminium är en av huvudbeståndsdelarna i lera och många vanliga bergarter och utsläpp av aluminium kan därför endast kortvarigt påverka tillgängligheten av aluminium i naturen. Tillgängligheten är normalt låg, eftersom bl a aluminiumhydroxid är mycket svårlöslig vid normala pH-värden (löslighetsminimum vid pH 7). När vattnens pH-värde sjunker som nu ökar emellertid lösligheten så att förhöjda och skadliga halter av aluminiumjon blir möjliga. De observerade skadorna skall därför ses som följder av försurningen och inte som orsakade av aluminium.

Människan

Utsläpp av ämnen hörande till denna grupp är vanligen av liten betydelse från hälsosynpunkt.

Stoft av kvarts (kiseldioxid) i vissa former och asbest (ett mangnesiumsi- likat) kan dock ge kroniska lungskador med dödlig utgång (silikos resp asbestos). Asbest kan dessutom ge cancer i lunga, lungsäck och bukhåla. Större intag av fluorid kan ge bl a skelett- och tandskador.

3.8.1 Onaturliga kiselföreningar

Till gruppen ”övriga substanser” kan även föras så kallade organiska kiselföreningar. Dessa kan beskrivas som kolföreningar i vilka kolatomerna helt eller delvis ersatts av kiselatomer. Inga sådana substanser bildas såvitt känt i naturen. En stor grupp är polysiloxaner (”silikoner”) som består av kedjor av omväxlande kisel- och syreatomer. Ett tusental silikonprodukter framställs kommersiellt. Världsproduktionen är ca 50 000 ton per år. **Detta gäller emellertid

Många av dessa kiselföreningar har mycket god temperaturbeständighet inte för tex jordens och beständighet mot kemiska angrepp. Som ovan sagts bör långlivade nederbördsfattiga områ- onaturliga substanser ges särskild uppmärksamhet från miljösynpunkt. gigrfjfrrdfälsigrglåjv Veterligen har emellertid inga negativa miljö- eller hälsoeffekter orsakade av fel akjti g k onstb dvattnin g onaturliga kiselföreningar i den yttre miljön rapporterats. Denna substans- är ett betydande pro- grupp förbigås därför i det följande. blem.

• Sida 206
•  Original

Tabell III:3-l Miljöstörningars varaktighet

Kol- dioxid

(X

Miljö- Evig eller 1

stör- mycket lång

ning Lång 2 Kort

(")

A 1) Klimatpåverkan B 2) Försurning och markurlakning

Svavel- oxider

CBX

Kolföreningar (”'organiska" Övriga ämnen) subst.

Fosforfö- reningar

Kvävefö- reningar

Sällsynta grund- ämnen (och deras föreningar)

Naturliga Onaturliga

Lång- Kort- livade livade

F G H I (X)

LUX DX

>€ DX XX

B 3) Direkta skador av 802 i luften (exempelvis växtskador)

C 1) Försurning, markurlakning och grundvattenförorening

C 2) Grundvattenförorening, skador på ozonskiktet

C 3) Gödning, växtskador

G 2) Obs att man (med få undantag som DDT, PCB etc) inte vet vilka onaturliga substanser som är långlivade

• Sida 207
•  Original

III:4 Hotbilder

4.1 Inledning

I tidigare kapitel i denna avdelning har naturresursläget beskrivits översikt- ligt och en kortfattad beskrivning har givits av i dag identifierade miljöproblem. Ytterligare, mer detaljerat underlag krävs dock för att kunna besvara frågan om huruvida samhällets nuvarande hantering av naturresur— ser och miljö är acceptabel. För att skapa ett sådant underlag presenteras här några naturresurshanterings- och miljöproblem mer i detalj. Avsikten ärinte att peka ut vilka problem kommittén anser mest väsentliga i dag. Vad vi velat göra är att presentera ett representativt urval av olika hanteringsprinciper som har lett till eller kan leda till oroande framtidsper- spektiv. Varje avsnitt inleds med en beskrivning av problemets hantering och utveckling fram till i dag, ””verklighetsbeskrivningew*. Därefter följer en beskrivning av vilka risker för oönskade effekter som föreligger om inte hanteringsprinciperna ändras, ”hotbilden”. I hotbilden diskuteras: D hotet och dess kvaliteter i relation till andra alternativa hotbilder El vilka möjligheter som har förelegat och nu föreligger för att motarbeta och minska det beskrivna hotet El vilka alternativa hanteringsprinciper som är nödvändiga för 'att i framtiden effektivare kunna möta hotet

4.2 Tidigare ekologiska katastrofer (1)

Historien ger många exempel på hur allvarlig skövling och överutnyttjande av naturresurser har åtföljts av naturkatastrofer.

I medelhavskulturerna utnyttjades trä som bränsle för glas-, järn- och metallindustri. Detta utnyttjande nådde i det romerska väldet under tiden efter Kristi födelse en sådan omfattning att stora delar av Medelhavsområdet blev skoglösa. Detta ledde till kolonisation och utflyttning av dessa industrier till de skogrika ”barbariska” områdena från Rhen till Svarta Havet. Följden av detta blev också omfattande störningar och smärtsamma förändringar i den romerska samhällsstrukturen.

Den snabba uthuggningen av skog på Jylland för att utvinna myrmalm under keltisk och romersk järnålder, gav i detta randområde till den romerska kulturen en temporär högkonjunktur, baserad på en enstaka naturresurs. Resultatet blev ett utarmat heddominerat landskap som ej

• Sida 208
•  Original

1Jord som bildats av organiskt material, exv mossar och sjöängar.

kunde försörja sin befolkning, och därav följande sociala kriser, folkförflytt- ningar och konflikter med det etablerade romerska väldet i Gallien.

Detta är bara ett par exempel på att miljö- eller resursproblem kan orsaka förändringar i försörjningsbasen som i sin tur kan leda till mer eller mindre omvälvande samhällsförändringar. Genom hela historien kan vi se spår av liknande skeenden. Ett mer sentida exempel är den dramatiska landskaps- förändring som uppstod i början på 1900—talet när man kalhögg Bornholms skog för att förse en överexpanderande exportindustri, sillrökerier, med råvara.

I Sverige finns exempel på att man under långa tider utnyttjat vissa marker, exempelvis äng, utan att marken förbrukas. När man sedan, stimulerad av uppodlingsstöd under perioden 1850 — 1950, plöjde och odlade organogena jordarl, utarmades de successivt; den biologisk nedbrytningen i den plöjda marken skedde tio gånger snabbare än nybildningen.

Indus-kulturens undergång 1500 f Kr och Maya-folkets jordbrukskultu- rers försvinnande i Yucatans växande tropiska regnskogar är bara två av många exempel där kulturers förfall och undergång har haft starka inslag av en olämplig naturresurshantering. De negativa effekterna nådde en sådan omfattning att samhället inte hade kapacitet att motverka dem — när de väl blivit uppenbara.

4.3 Kol (2)

Kol är ett dominerande element i allt biologiskt material. De globala depåernai atmosfären och i vatten utgörs främst av koldioxid. I mark ligger kol som fossila depåer av organiskt material — olja, kol, gas och torv. Dessutom finns oorganiskt kol i kalkstensformationer (kalciumkarbonat) som har bildats genom sedimentation av biologiskt bildad kalk eller icke-biologisk utfällning av löst kalk.

Atmosfärens koldioxidhalt, som för närvarande är 330 ppm (ppm = mil- jondelar), motsvarar 700 miljarder ton kol. Ungefär samma mängd finns bundet i levande biologiskt material. Den mängd kol som är bunden i jordskorpan i form av olja, kol, gas och torv är ca 15 gånger större, medan den i världshaven lösta mängden koldioxid är 60 — 70 gånger större.

Mellan dessa depåer i mark, vatten och luft pågår ständiga långsamma flöden — kol och olja har bildats genom att dött biologiskt material har ansamlats i markformationer under många miljoner år. Torv, ett tusenårigt fossilt lager som dock ej innehåller mer än en sjättedel av atmosfärens kolmängd, har bildats på samma sätt.

Koldioxid från atmosfären tas också upp av världshaven i ett mycket långsamt förlopp där hastigheten begränsas av den långsamma omblandning- en av vatten i d juphaven. Koldioxiden deponeras från havet i bottensediment genom att den binds som kalciumkarbonat i mikroorganismer i havsytan. När sedan dessa organismer dör faller deras kalkskal ned på havsbotten.

Relativt snabba flöden mellan luft, mark och vatten förmedlas av de biologiska systemen på marken och i havsytan, där växter i fotosyntesen tar upp koldioxid och binder kolet i organiskt material med hjälp av solenergi. Koldioxid frigörs äter och avges till atmosfären när växter och djur

• Sida 209
•  Original

förbränner detta organiska material för att utvinna den energi som krävs för olika livsprocesser. Bortsett från den mindre andel organiskt material och biologiskt bildat kalkmineral som fastläggs i mark eller sedimenterar på havsbotten, ger detta flöde ingen förskjutning av koldioxidhalten i atmosfä- ren.

Människans ingrepp har emellertid medfört stora och snabba förändringar i fördelningen av kol mellan luft, mark och vatten. Sedan 1800-talets mitt har koldioxid motsvarande 140 miljarder ton kol tillförts luften från marken genom förbränning av kol och 01 ja. De senaste 200 årens kalhuggning av skog beräknas ha frigjort koldioxid motsvarande mellan 40 och 100 miljarder ton kol, som avgivits till atmosfären. Genom utbytet mellan hav och luft har en del (uppskattningsvis 30 — 70 %) av dessa 180 — 240 miljarder ton koldioxid hittills försvunnit ur atmosfären. Resten svarar för höjningen av atmosfärens koldioxidhalt, från ett beräknat förindustriellt värde på 260 — 300 ppm, till det nuvarande dryga 330 ppm.

Enligt en beräkning ger människans påverkan på växtvärlden, främst genom avverkning av tropiska regnskogar, för närvarande större bidrag till koldioxidökningen än förbränningen av fossila bränslen. Eftersom mängden kol i levande biologiska material bara är ungefär en femtedel av det ekonomiskt och tekniskt utnyttjbara förrådet av fossilbränslen, väntas förbränning av fossilbränslen (främst kol) på längre sikt ge det största bidraget till ökningen av atmosfärens koldioxidhalt. Beroende på takten i fossilbränsleanvändning kan luftens koldioxidhalt fördubblas (ca 650 ppm) inom 50 till 100 år. Om fossilbränsleförbrukningen ökar 3 % per år, ökar luftens koldioxidhalt med 20 % till omkring år 2000 och med 100 % till år 2050.

Hotbilden

Vad händer då med jordens ekosystem när koldioxidhalten ökar i luften på detta sätt? Ur biologisk-fysiologisk synvinkel synes dessa förändringar inte spela någon direkt roll för processer som andning och fotosyntes. Men genom att koldioxid har ett absorptionsband vid 14 mikrometers våglängd, kan atmosfärens koldioxid absorbera en del av den värmestrålning (infraröd strålning) som avgår från jorden på grund av solstrålningens uppvärmning av jordytan. Vid ökning av koldioxidhalten inställer sig en ny balans mellan in- och utstrålning när atmosfären nått en högre temperatur. Detta innebär att koldioxidlagret bidrar starkt till den s k växthuseffekt som uppehåller nuvarande genomsnittstemperatur på jorden. Utan koldioxid i atmosfären skulle genomsnittstemperaturen vid jordytan vara flera tiotal grader lägre.

Den hittillsvarande ökningen från beräknade förindustriella värden kan högst uppgå till några tiondels grader. Den kan därför inte urskiljas i de normala slumpmässiga temperaturvariationerna från år till år. Enligt den tidigare redovisade beräkningen, baserad på 3 % ökad fossilbränsleförbrän- ning per år (med 20 % koldioxidökning i atmosfären år 2000 och 100 % år 2050), kan temperaturen år 2000 ha höjts med 0,5 till 1 grad och 1,5 till 4 grader år 2050. Dessa värden är globala genomsnitt, lokalt kan avsevärt

• Sida 210
•  Original

större temperaturförändringar inträffa. En höjning med 10 grader vid polerna har nämnts. Regionala klimatförändringar kan också leda till lokala temperatursänkningar i vissa regioner.

Sådana temperaturförändringar skulle starkt påverka klimatet. Sannolikt blir effekterna större på våra breddgrader än närmare ekvatorn. En omlokalisering av västvindsbältet på grund av varmare vintrar i polarom- rådet skulle ge en omlokalisering av klimatregionerna. Ändrad nederbörds- mängd och fördelning mellan regionerna kan väntas. En höjning av temperaturen med mer än 4 grader skulle också orsaka avsmältning av arktisk havsis utan någon återfrysning vintertid, vilket kan ge ökade regn- och snömängder i Europa.

Avsmältning av de stora landisarna på Grönland och Antarktis skulle höja havsnivån (den totala mängden is motsvarar 7 meters resp 60 meters förhöjning). En höjning av havsytan med 5 — 8 meter skulle kunna ske inom några decennier eller något sekel efter det att smältningen börjat. Men redan i tidigare skeden kan instabiliteter i Antarktis” istäcke leda till att stora isstycken plötsligt bryts loss, vilket skulle ge flodvågor på flera meters höjd. Effekterna i jordbruksområden och befolkningscentra vid kusterna skulle bli katastrofala. Enbart i USA beräknas en höjning av havsytan med 5 meter översvämma områden bebodda av 11 miljoner människor.

För jordens ekosystem skulle dessa ändringar i klimat och vattennivå ej vara av betydelse; systemet skulle som i tidigare geologiska perioder i ett långt perspektiv anpassa sig till de nya klimatzonerna. För den globala jordbruksproduktionen är effekten även på längre sikt (efter anpassningen till de nya betingelserna) sannolikt negativ. Visserligen kan förutsättningar- na för jordbruk bli bättre i icke-översvämmade områden men de förlorade kustområdena innehåller sannolikt större arealer av högvärdig jordbruks- mark.

Problemet är anpassningen till en ny fördelning av beboeliga och brukbara områden. De krav på folkförflyttningar som skulle uppstå kommer sannolikt att orsaka politiska och ekonomiska spänningar. Svårigheternas omfattning blir beroende av förändringens hastighet.

Hanteringen av hotet är också ett problem. Dagens beslutsapparat kräver i stor utsträckning etablerade effekter för att acceptera ett hot som en realitet. När det gäller klimatförändringar råder ett komplicerat samspel mellan delarnai klimatsystemet — atmosfär, hav, is, vegetation etc. Förståelsen av detta kan underlättas av förenklade matematiska modeller, s k klimatmo- deller, där ett mindre antal av olika variabler behandlas som matematiska uttryck, på grundval av fundamentala fysiska lagar. Olika modeller kan byggas för att öka säkerheten i svaret. Men även om metodiken kan förbättras kan vi aldrig få ett helt säkert svar.

Uttalanden om framtida klimatförändringar är således alltid baserade på ett osäkert underlag. Man kan aldrig vara säker på svaret förrän en förändring redan har inträffat, och för att säkert kunna säga att en förändring är förorsakad av människans ingrepp måste den vara så stor att den syns mot en bakgrund av den naturliga klimatvariationen. Trögheten i såväl klimat- systemet som samhällssystemet gör emellertid att det är sannolikt att inte ens omedelbara beslut kan förhindra att utvecklingen fortsätter mot omfattande

• Sida 211
•  Original

och kännbara klimatstörningar, om vi väntar med att handla tills tänkbara effekter helt manifesterats.

Ytterligare en dimension av problemet är att det berör alla länders energianvändning. Den snabba spridningen av koldioxid i atmosfären gör att effekten blir densamma oberoende av var utsläppet sker.

Flera metoder för att ta hand om den koldioxid som bildas vid förbränning har föreslagits. Överföring till djuphaven via pipelines av komprimerad koldioxid, stimulering av det biologiska upptaget i haven med hjälp av en intensiv tillförsel av handelsgödselmedel, upptag av koldioxid i en ökad biomassaproduktion på land är några exempel. Principiellt är dessa lösningar möjliga, men inte tekniskt och ekonomiskt. Man inser problemets vidd om man betänker att det biologiska upptaget i haven kräver en tillförsel på 20 gånger världens industriella kväveproduktion och 10 gånger dagens fosfat- brytning. Plantering av skog på 10 % av jordens åkerareal skulle endast ge en minskning av luftens koldioxidhalt med 10 ppm. Problemets omfattning är därför sådant att det är orealistiskt att tro att det skall kunna gå att ”rena bort” koldioxiden.

Genom att ett utbyte mellan luft och vatten kontinuerligt äger rum är det troligt att effekten är mer beroende av takten på uttaget av det fossila bränslet än av den totala mängden. Detta innebär att koldioxid ej torde begränsa möjligheterna att i långsam takt använda fossilt kol, exempelvis som industriråvara. Problemet är att vi har accelererat uttaget av fossilbräns- le så starkt att naturens flöden ej hinner kompensera tillförseln till luften med upptagen i haven.

4.4 Kväve (3)

Kväve är ett exempel på ämnen som är livsnödvändiga men som i olämplig form eller koncentration på olämplig plats kan ge biologiska skador. Tillgång till kväve är en förutsättning för liv på jorden. Kväve är nämligen en av byggstenarna i väsentliga biologiska molekyler som äggviteämnen och nukleinsyror. Tillgången är också i praktiken obegränsad genom att atmosfären till fyra femtedelar består av kväve. Problemet är att människan har ökat den andel av kvävekretsloppet som går genom hennes händer till mer än en tredjedel av det totala kretsloppet mellan mark, vatten och luft.

I naturliga ekosystem omvandlas det energifattiga luftkvävet till en energirik, biologiskt tillgänglig form genom att markorganismer utnyttjar energin från solljus (direkt i blågröna alger, indirekt i symbioslevande organismer i ärtväxters rotknölar). När organiskt material bryts ned frigörs kväve som sedan oxideras till växttillgängligt nitrat.

För att kunna öka jordbruksproduktionen tillverkar man numera i allt större utsträckning kvävegödning i fabriker. I denna process utnyttjas i stället för solljus energi från förbränning av fossila bränslen. Därigenom minskar motivationen att förbättra kunskapen om mikroorganismers kapacitet att öka kvävetillförseln. Detta har i sin tur ökat beroendet av fabrikstillverkad kvävegödning.

• Sida 212
•  Original

Ett oreglerat tillskott till biosfären av nitratkväve uppkommer dessutom vid förbränning för att förse bl a hushåll, kommunikationsmedel och industri med energi.

Hotbilden

Människan har genom att omhänderta så stor del av kvävekretsloppet i den industriella verksamheten och i jordbruket minskat naturens möjligheter att genom andra flöden kompensera för de olämpliga flödena. Människans ansvar för detta kretslopp har därigenom blivit extremt stort. Processer som tidigare genomförts med solenergi tar nu fossil energi i anspråk.

Flöden av nitrat ger skadliga effekter på miljön genom att nitraterna bildar cancerframkallande ämnen och förorsakar biologisk död genom en syreför- brukande biologisk överproduktion i havskustområden. Nedfall av nitrat- kväve från förbränning bidrar också till försurningen.

De flesta mänskliga ingrepp i kvävecykeln ökar samhällets produktivitet just nu. Men det kommer att krävas en intensiv insats för att se till att det högproduktiva systemet ger en en uthållig avkastning och för att förhindra långsamt fortskridande negativa sidoeffekter eller plötsliga förändringar.

Vi kan inte överblicka de totala konsekvenserna av kvävehanteringen inom en allt intensivare jordbruks- och industriverksamhet, eftersom vår kunskap om ekosystemen fortfarande är bristfällig. Det finns emellertid risk för att kvävehanteringen kan komma att orsaka oåterkalleliga störningar av biosfärens funktioner. Vi måste därför så långt möjligt försöka begränsa de negativa sidoeffekterna av vår kvävehantering. Några exempel på möjliga störningar ges här.

Ozonlagret som skyddar mot för stark UV-instrålning, framför allt den mer skadliga kortvågiga, minskar i tjocklek under inverkan av små svårnedbrytbara molekyler. Dessa kan förflytta sig från marknivån upp genom de lägre luftlagren utan att brytas ned under vägen. När de nått upp till stratosfären (20 till 40 kilometers höjd) kan de genom kemisk reaktion med det reaktiva ozonet rubba balansen mellan nybildning och nedbrytning i det ytterligt tunna skiktet. En sådan relativt svårnedbrytbar molekyl är dikväveoxid som frigörs vid jordytan genom nedbrytning (denitrifikation) av såväl biologiska som industriella kvävegödningsmedel. Jordbearbetning ökar denitrifikationen och därmed frigörandet av dikväveoxid. Detta är ett globalt problem där svenskt jordbruk spelar en viss roll. Även avgaser från överljudsflyg misstänks bidra till minskningen av ozonlagret genom att de innehåller kväveoxider som sprids direkt i stratosfären.

Vad som skulle ske om ozonlagret tunnas ut är svårt att förutsäga. Erfarenheterna från experiment talar dock för en ökad risk för hudcancer samt vid mer långtgående minskning av ozonlagret, svåra störningar på såväl växt- som djurliv.

Kväveoxider bildas också vid högtemperaturförbränning, exempelvis i bilmotorer. Utsläpp av kväveoxider utgör en källa till svåra hälsoproblem, särskilt i tätortsområden. Förutom de starkt livskvalitetsnedsättande kronis- ka bronkiter som i storstäder orsakas av kväveoxider i samverkan med andra miljöfaktorer, ger kväveoxider också ökad infektionskänslighet. Sådana effekter har härletts hos barn som lekeri starkt trafikerade bostadsområden.

• Sida 213
•  Original

I stadsmiljö kommer dessa oxider främst från biltrafiken.

I de två tredjedelar av jordklotet som täcks av hav finns det i dag största förrådet av fixerat kväve. Den ofullständiga kunskapen om havsekosyste- mens reaktion på ett ökat kväveflöde till haven gör att man inte säkert kan bedöma vilka effekter detta kan få. Vi vet emellertid att kväve är begränsande för tillväxten i vissa havsekosystem. Problemet med tilltagande kväveläckage till havens kustområden är globalt. Vi har ocksåi Sverige under senare år erfarit flera ekologiskt och ekonomiskt starka störningar i form av förstörda fiskevatten och fiskodlingar, som sannolikt orsakats av utsläpp av kvävenärsalt från olika källor. Övergödningen har lett till syrebrist, vilket har gjort att såväl fisk som bottenfauna har kvävts.

Behovet av ökad jordbruksproduktivitet i u-länderna är stort. Det är därför viktigt att skapa tillräcklig kunskap om kväveflöden i högproduktiva jordbrukssystem för att förhindra att u-länderna drabbas av de störningar av ekosystemen och de negativa hälsoeffekter som vi fått erfara i i-länderna. Läckage av kväve från skogs- och jordbruksekosystem, från utsläpp av avloppsvatten från tätorter och tillskott av nitrat genom uttvättning av förbränningsgasen kväveoxid ur atmosfären innebär inte bara att värdefulla näringsämnen går förlorade utan också en hälsorisk genom att kvävet kan nå yt- och grundvattensystemen. Risken kan minskas om man sluter till jordbrukssystemen, så att näringsämnen icke läcker ut. Dagens västerländs- ka jordbruk är dock inte planerat med en sådan inriktning. Sydostasiens riskulturer är exempel på mer slutna system.

Kväve från jord- och skogsbruk, energiproduktionsanläggningar, biltrafik och avlopp försämrar således vattnets kvalitet. En sådan försämring skall ses mot bakgrund av att det redan i dag råder hård konkurrens om vatten för så olika ändamål som livsnödvändig dryck, bevattning, bas för industriell produktion och som bärare av avfall.

Eftersom brist på vatten kommer att begränsa skördarna i nästa sekel, tvingas flertalet människor att dricka vatten som redan använts i jordbruket eller som avloppsbärare. Risken för upplagring av nitrati vatten som använts till sådana ändamål måste därför betraktas som allvarlig. De nitrosaminer som kan bildas i sådana vatten i miljön, eller i människan när hon druckit vattnet, är starkt cancerframkallande. Om en sådan utveckling inte skall leda till svåra hälsoeffekter, krävs ändringar i hanteringen av kvävehaltiga substanser främst i jordbruket och den urbana miljön.

4.5 Svavel (4)

Svavel förekommer allmänt i naturen och utgör i genomsnitt ca 0,06 % av jordskorpan. Det finns främst i sulfidmineral och som organiskt material i marken. I fossila bränslen förekommer såväl organiska svavelföreningar som oorganiska sulfider.

Svavel för processteknik är i dag en av de viktigaste industriråvaroma på världsmarknaden och av stor betydelse för framställningen av gödningsme— del och en rad olika kemiska produkter. Världsproduktionen av svavel uppgick under 1979 till ca 50 miljoner ton. Den totala tillgången på utvinnbart svavel har uppskattats till ungefär 100 gånger så mycket.

• Sida 214
•  Original

Utsläppen av svavelföroreningar i luften är dock avsevärt större än vad som används som industriråvara. Enbart i Europa (inkl Sovjetunionen) släpps årligen ca 30 miljoner ton svavel ut i luften. I hela världen uppgår svavelutsläppen till luft från industrier, transporter, uppvärmning m m till 75 — 100 miljoner ton årligen, dvs dubbelt så mycket som svavelproduktionen. Till dessa utsläpp skall sedan läggas den globala spridningen som sker via den naturliga, ständigt pågående cirkulationen av svavel mellan hav, luft och mark. Dessa mängder anses vara av ungefär samma omfattning som föroreningsutsläppen. Föroreningarna är dock koncentrerade till vissa regioner och utgör där den helt dominerande källan till svavelnedfallet. I norra Europa anses de av människan orsakade föroreningarna svara för 90 % av den totala årliga tillförseln av svavel till luften.

Redan för mer än hundra år sedan var det känt att svavelutsläpp från koleldade pannor i industrialismens England medförde försurning av miljön och resulterade i blekta färger, uppfrätta metallytor och skador på växtligheten.

Under 1900-talet har svavelspridningen ökat kraftigt. I synnerhet efter andra världskrigets slut har denna utveckling accelererat allt snabbare i takt med den ökade användningen av fossila bränslen. Under 1940- och 1950-talet började emellertid flera forskare att intressera sig för den långväga atmosfäriska spridningen av kemikalier och man började också uppmärk- samma de effekter som försurande ämnen kunde medföra i sjöar och vattendrag. Det dröjde emellertid till slutet på 1960-talet, innan de olika forskningsrönen sammanställdes till en bild, där plötsligt konturerna av en annalkande miljökatastrof kunde urskiljas.

I den fortskridande försurningsprocessen, som orsakade fiskdöd och utslagning av växtarter i skandinaviska sjöar, spelade svavlet en huvudroll. Men en rad andra faktorer bidrog också till att förvärra situationen. Till dessa hörde framför allt de ökande utsläppen av kväveoxider, som efterkrigstidens massbilism och ökad energiproduktion genom förbränning gav upphov till. Även hanteringsprinciper inom skogs- och jordbruket kan påverka försur- ningen av mark och vatten.

Hotbilden

Det svavel som släpps ut ur skorstenarna sprids som gasformig svaveldioxid och absorberas huvudsakligen som torrt nedfall på vattenytor, mark och vegetation. En del av svaveldioxiden oxideras emellertid av luftens syre till svavelsyra och sprids i lufthavet bundet till partiklar eller löst i molnens regndroppar. Regnvatten i det förindustriella Europa beräknas ha haft ett pH-värde mellan 5 och 6. I dag uppgår detta värde till omkring 4 och enstaka mätvärden på omkring 3 har påträffats. När ett pH-värde minskar en enhet betyder detta att syrahalten blivit tio gånger så stor.

Det sura nedfallet innehåller således tio- till hundrafalt förhöjda vätejon- halter, som påverkar markens och vattnets kemiska förutsättningar. Därmed ändras betingelserna för de organismer som lever i den försurade miljön.

I Skandinavien har marken alltsedan istiden genomgått en långsam, naturlig försurningsprocess. I ett av människan opåverkat ekosystem uppstår efter hand en balans mellan de uppbyggnads- och nedbrytningsprocesser som

• Sida 215
•  Original

alstrar respektive förbrukar syra. Den här balansen kan dock störas av stora utsläpp av försurande ämnen eller av gödsling och markberedning inom jord- och skogsbruk.

Det är därför viktigt att skilja på naturliga variationer i surhetsgraden inom ett ekosystem och den försurning som uppstår på grund av människans aktiviteter. Podsoljorden i ett barrskogsområde är normalt surare än jorden i ett lövskogsområde, utan att detta därför innebär att ekosystemet störts. Den försurning som utsläpp av föroreningar medför är däremot en kontinuerligt pågående process som kan påverka syrabalansen.

De miljöeffekter som utsläppen av svavel- och kväveoxider i Europa efter hand gav upphov till, märktes av meteorologiska, klimatologiska och geologiska skäl först i Skandinavien.

Sverige ligger i det 5 k västvindsbältet, där vindar från väster dominerar i luftlagren på 5 till 10 kilometers höjd över jordytan. Även i de lägre luftskikt, där större delen av föroreningarna från de europeiska industriländerna transporteras, dominerar västliga till sydvästliga vindar. Sverige ligger följaktligen i den förhärskande vindriktningen från stora industriområden och tätorter på det europeiska fastlandet och i Storbritannien.

Under vintern samlas surt nedfall i snön. På våren ger det starkt försurade smältvattnet upphov till s k surstötar, som får allvarliga effekter i de system som drabbas. I länder med varmare klimat kommer den sura nederbörden att successivt tillföras marken under hela året, vilket ökar förutsättningarna för en kemisk neutralisering av nedfallet.

Marken har normalt en betydligt större förmåga att neutralisera försurning (s k buffringsförmåga) än t ex insjövatten. Denna buffringskapacitet varierar dock beroende på lokala förhållanden och kan under vissa betingelser helt sättas ur spel.

Markskiktets humusämnen innehåller svaga organiska syror som normalt till stor del avgivit sina vätejoner till markvattnet. Om marken genom det sura nedfallet tillförs ett överskott på vätejoner, kommer dessa organiska syror att snabbt återta en del vätejoner från markvattnet och dämpar på det sättet ökningen av vätejoner i markvattnet.

En annan faktor som i ett längre tidsperspektiv har en buffrande verkan är markens kemiska vittring. I denna process förbrukas vätejoner, medan metall joneri stället frisätts och tillförs grundvattnet. Därigenom ökar på sikt bla halterna av aluminium och tungmetaller i vattentäkterna. Markens innehåll av olika mineral är avgörande för dess buffringskapacitet. Där berggrunden är kalkrik eller jorden kalkhaltig är mark och sjöar betydligt bättre skyddade än i områden med tunna, sandiga jordlager och hällmarker. Tillförsel av kalk till sjöar och vattendrag är i dag en vanlig metod att dämpa försurningseffekterna.

Att Skandinavien i så hög grad påverkas av försurning beror bl a på att många områden har grunda jordar och svårvittrat kalkfattigt urberg. I större delen av Europa är däremot bergarterna ofta kalkrika och har därmed betydligt större förmåga att neutralisera det sura nedfallet.

Vinterhalvårets ackumulerade nederbörd bidrar till att sätta markens buffringsförmåga ur spel. När snömängderna under våren börjar smälta hinner de normala buffringsprocesserna inte neutralisera de stora mängder- na försurat smältvatten innan detta når fram till sjöar och vattendrag. Man

• Sida 216
•  Original

brukar tala om surstötar, som får allvarliga och svårbemästrade effekter i de vattensystem som drabbas. Det är nämligen inte sjöns eller vattendragets genomsnittliga surhet under året som avgör hur pass försurningshotat vattnet är. Avgörande är i stället det lägsta pH-värde som organismerna utsätts för under den känsligaste delen av sin utveckling, dvs i regel yngelstadiet. Av de ca 85 000 medelstora och stora sjöar som finns i Sverige är redan mer än 18 000 försurade. I ca 9 000 av dessa — främst belägna i Syd- och Mellansverige — har fiskbeståndet påverkats. Omkring 4 000 sjöar i landet betecknas som mycket gravt försurade och har svåra biologiska skador.

Marken drabbas inte enbart av det sura nedfallet, utan påverkas dessutom genom användning av sura gödselmedel, genom plantering av barrträd på nerlagd åkerjord och genom högeffektiva avverkningsmetoder, som lämnar kvar ett minimum av organiskt material i markerna och därmed minskar humusskiktets buffringsförmåga.

Markförsurningen i skogsområden medför att viktiga näringsämnen som kalcium, magnesium och kalium lakas ut, vilket på sikt kan antas medföra samma effekter i Sverige som i de delar av Centraleuropa, där man redan i dag kunnat konstatera en avtagande skogsproduktion och träddöd till följd av förhöjda svavel- och kvävedepositioner i marken. Vidare medför den ökande markförsurningen att också grundvattnet försuras. Detta har redan skett i en del ytligare grundvattendepåer, men kommer efter hand att drabba allt större områden. Inte minst oroande är att giftiga metallsalter lakas ut ur marken och tillförs det sura grundvattnet, som dessutom kommer att få en korroderande verkan på vattenledningar, vilket i sin tur ytterligare ökar metallhalterna i dricksvattnet för de 1,1 miljoner svenskar som hämtar sitt hushållsvatten från enskilda vattentäkter.

Den luftburna kvicksilverspridningen, som ger upphov till förhöjda halter av metylkvicksilver i sjövatten, påverkas direkt av det försurade vattnet genom att kvicksilvrets cykliska omvandling till flyktigt dimetylkvicksilver bryts. I stället kvarhålls kvicksilvermängderna i sjön, där de tas upp i fisk och därigenom slussas in i en näringskedja med direkt betydelse för bl a människan. (Jfr avsnitt III:4.8.)

Den hotbild som försurningen utgör var redan i slutet av 1960-talet i väsentliga delar känd genom insatser av flera svenska forskare. Åtgärder för att minska svavelutsläppen i Sverige vidtogs också rätt omgående, men det stod redan på ett tidigt stadium klart att enbart åtgärder inom Sverige inte var tillräckliga för att hindra en fortsatt försurning av den svenska miljön. Av de 300000 ton svavel som 1978 släpptes ut i Sverige, föll bara omkring en tredjedel, eller ca 100 000 ton, ner inom landet. Resten transporterades med luften till omgivande länder och till haven. Utöver de egna utsläppen fick Sverige under detta är emellertid ta emot ytterligare ca 380 000 ton svavel från utländska källor. Närmare 80 % av det sura nedfallet emanerade alltså från utsläpp i andra länder.

Under 1968, året efter det att försurningsproblemet första gången uppmärksammades i den svenska miljödebatten, minskade Sverige den tillåtna svavelhalten i eldningsolja till 2,5 viktprocent. De närmast följande åren sänktes därefter svavelhalten i oljan till 1 viktprocent med början i storstadsområdena ochi de mest försurningshotade områdenai landets södra delar. Ännu omfattas emellertid inte hela landet av de skärpta bestämmel-

• Sida 217
•  Original

serna. Först 1984 kommer enprocentnivån att gälla även för de nordligaste delarna av Sverige. Bestämmelserna omfattar numera även koleldning, sedan begränsningarna omformats till att gälla maximala utsläpp av svavel vid förbränning i stället för som tidigare svavelhalten i själva bränslet.

Svavelutsläppen i Sverige har nu minskat till mindre än hälften av de utsläpp som förekom under 1970 och ligger i dag lägre än de gjorde under 1950. Under 1976 påbörjades en försöksverksamhet med kalkning av sjöar och vattendrag i Sverige. Fram till sommaren 1982 kommer sammanlagt ca 1 500 sjöar att ha kalkats till en sammanlagd kostnad av 100 miljoner kr. Markkalkning har också diskuterats som en metod att motverka försurning av yt- och grundvatten.

Enligt beslut i riksdagen under 1981 får högst 1 600 ton svavel årligen släppas ut från en eldningsanläggning. En regeringsproposition under våren 1982 har föreslagit att dessa utsläppsbestämmelser skärps ytterligare för nya anläggningar med utsläpp överstigande 800 ton svavel och att gränsen sänks till 600 ton för nya anläggningar fr o m 1990. Detta regeringsförslag avvisades av riksdagen. Regeringen fick i uppdrag att återkomma när Kol-Hälsa- Miljö-utredningens material remissbehandlats med ett förslag som ger minst samma effekt i fråga om svavelreduktionen. Fram till dess gäller de riktlinjer som nu följs av koncessionsnämnden vid fastställande av svavelreningskrav för större anläggningar.

Ytterligare utsläppsrestriktioner i Sverige medför enbart begränsade totala effekter. En skärpning av utsläppsbegränsningen från nivån 1 600 ton svavel per anläggning och år ner till nivån 400 ton svavel per anläggning och år reducerar i praktiken inte svavelnedfallet med mer än 2 %. Trots detta anses det både av politiska och miljömässiga skäl nödvändigt att fortsätta minska utsläppen även i Sverige.

Medan Sverige sedan 1970 sålunda mer än halverat sina svavelutsläpp har svavelemissionerna från Europa däremot förblivit oförändrat höga. Medve- tandet om försurningsproblemets omfattning har emellertid under 1970-talet ökat betydligt även i industriländerna på kontinenten.

Redan i försurningsdebattens början i slutet av 1960-talet försökte Sverige i internationella luftvårdssammanhang att påvisa riskerna med de atmosfä- riska utsläppen av svavelföreningar, men mötte till en början inget gensvar från utsläppsländernas sida, eftersom några liknande miljöeffekter då ännu inte påvisats i dessa länders egna områden. I samband med FN:s miljökon- ferens 1972 tog Sverige emellertid på nytt upp försurningsproblematiken i ett internationellt sammanhang, vilket resulterade i att man i elva OECD-länder påbörjade en flerårsstudie av det atmosfäriska nedfallets spridning. I den avslutande redovisningen av projektet (1977) fastslogs att långväga spridning av luftföroreningar är ett alleuropeiskt problem. Numera är det också ett accepterat faktum att tecken på försurning och miljöeffekter finns i USA och Kanada likaväl som i Västtyskland, Belgien, Holland, Danmark, Polen, Storbritannien och andra länder i Väst- och Östeuropa. På nordiskt initiativ har en konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar utar- betats, som i november 1979 undertecknades vid ett miljöministermöte i Geneve av 33 länder. För att konventionen skall träda i kraft måste den emellertid ratificeras av minst 24 av de undertecknade staterna. Detta har nu skett.

• Sida 218
•  Original

Sommaren 1982, tio år efter Stockholmskonferensen, inbjöd den svenska regeringen miljöansvariga och forskarexpertis från Europa, USA och Kanada till en ny konferens om försurningsproblematiken. Detta interna- tionella möte visade att man numera även i de länder som svarar för de största utsläppen fått ett ökat medvetande om miljökonsekvenserna.

Diskussionerna vid expertkonferensen visade att forskarna nu var beredda att enas om ett tröskelvärde för svaveldeposition (0,5 mg svavel per kvadratmeter och är) över vilket försurningseffekteri känsliga områden kan förväntas. Man var också överens om att tekniska lösningar för att minska svavelutsläppen till en acceptabel nivå redan finns utvecklade.

Enligt en OECD-studie publicerad 1981 kan svavelutsläppen i stort sett halveras inom en tioårsperiod till en kostnad motsvarande en treprocentig höjning av den totala energikostnaden, dvs ett förhållandevis blygsamt belopp jämfört med de senaste årens energiprishöjningar. Skulle övergång- stiden i stället sättas till 25 år kan dessa kostnader halveras.

Trots dessa framsteg i det långsiktiga arbetet med försurningsproblemet är det emellertid föga sannolikt att några omfattande utsläppsminskningar skall komma att ske under de närmaste åren ens efter det att konventionen trätt i kraft. Den allmänna bedömningen är i stället att utsläppen av svaveldioxid i Europa i stort sett kommer att förbli oförändrade fram till 1990 och att utsläppen av kväveoxider (som i dag beräknas uppgå till 20 miljoner ton per år räknat som kvävedioxid) under samma period kommer att öka med ca 25 %.

Den fortsatta spridningen av svavel- och kväveoxider i atmosfären medför redan i dag att stora delar av Arktis under vår och sommar täcks av ett disskikt som innehåller föroreningar från Europas och Nordamerikas industriområden. När svavelutsläppen i tredje världen efter hand kommer att öka genom utbyggnad av industrier och stigande bränsleförbrukning kommer detta att resultera i att försurningsproblemet ytterligare förvärras. Ökande svavelutsläpp i framtiden medför inte bara en accelererande försurning av mark, luft och vatten utan utgör också på grund av disbildningen en allvarlig bidragande risk för globala klimatstörningar.

Arbetet med att minska svavel- och kväveoxidutsläppen måste därför även i fortsättningen inriktas såväl på att begränsa inhemska källor som på att påverka andra industriländers attityder till problemet. Det nedfall av svavel- och kväveoxider, som i Sverige förorsakar vad som numera allmänt betraktas som vårt allvarligaste miljöproblem, utgör i själva verket endast drygt en procent av de totala europeiska utsläppen. Det är följaktligen av stor betydelse även för svenskt vidkommande att miljödebatten om försurnin gen förs i ökande omfattning också i de länder som i dag svarar för de största utsläppsvolymerna. Först med stöd av en internationell miljöopinion kan Sverige hoppas få tillstånd effektiva åtgärder mot de utsläppskällor som i dag svarar för den mest betydande delen av det svavelnedfall som hotar den svenska miljön.

En aktiv satsning från svensk sida på forskningsinsatser och vetenskapliga konferenser i utsläppsländerna samt på informationsverksamhet och kon— takter med miljöorganisationer i dessa länder skulle kunna öppna nya kanaler vid sidan om de traditionella diplomatiska kontaktvägarna och därmed sannolikt resultera i ett snabbt ökande medvetande om situationens

• Sida 219
•  Original

allvar även i de länder som i dag av ekonomiska skäl intar en avvaktande hållning till problemet.

När i framtiden internationella åtgärder sätts in för att begränsa svavelutsläppen kommer ett avsättningsproblem att kräva sin lösning. Det svavel som kommer att utvinnas i anslutning till olika reningsprocesser medför med all sannolikhet betydande förändringar i produktströmmarna på svavelmarknaden och kommer att påverka prisbildningen på ett avgörande sätt. Redan i dag utnyttjas svavel från oljeraffinaderier och kolkraftverk i betydande omfattning till industriella processer. Enligt US Bureau of Mines (1980) kommer utvinning av svavel från markfyndigheter vid sekelskiftet år 2000 sannolikt att helt ha ersatts av svavel från reningsanläggningar. De mycket stora mängder som det här blir fråga om kommer emellertid sannolikt att medföra en betydande överproduktion och därmed också ett växande avsättningsproblem. Detta problem minskas avsevärt om man utnyttjar energieffektivare förbränning, energihushållning och ersätter fossila bränslen med andra energikällor.

Effekterna av svavelnedfall är således långt framskridna och i stor utsträckning oåterkalleliga. Problemet för Sverige i framtiden är att redan nu få genomslag för en politik för begränsning av europeiska svavelutsläpp. Även de mest framgångsrika internationella överenskommelser kommer emellertid att få för långsam genomslagskraft för att kunna hindra att långtgående oåterkalleliga skador drabbar Sveriges naturresurshushållning och folkets hälsa.

4.6 Fosfor (5)

Grundämnet fosfor är livsnödvändigt. Främst i form av fosfat ingår det som en beståndsdel i många av de strukturer i levande varelser som är absolut oundgängliga för liv. Cellens arvsmassa, den dubbla DNA-spiralen, är uppbyggd av miljoner byggstenar där fosfor är den sammanhållande länken. Cellens överföring av energi från solljus till biologiska strukturer i växter, från matens energiinnehåll till muskelkraft, nervledningsförmåga, vätskefil- trering, avgiftning av främmande substanser, hormonell reglering, uppbygg- nad av nya strukturer i människokroppen — all denna energiöverföring sker över fosfatföreningar med särskilda energirika bindningar. Stödjesubstans som ben, strukturella komponenteri nervvävnad, energilageri muskler, alla innehåller de fosfat. Utan fosfor skulle liv i alla nuvarande former — från encelliga organismer till högt organiserade djur och växter — ej kunna vidmakthållas.

Fosfor är därför på grund av sin oundgänglighet för biologiska processer ej heller substituerbart med andra grundämnen. Detta gäller också flera andra grundämnen. Men fosfor intar en särställning som begränsande resurs för liv.

Andra livsnödvändiga grundämnen är ej i samma mening begränsande. De andra stora komponenterna i levande material — kol, kväve, väte, syre och svavel — finns i vår omgivning i praktiskt taget obegränsade depåer i luft, mark eller vatten. Andra substanser som järn, koppar, zink, selen som krävs i mycket små mängder för att styra specifika biologiska reaktioner kan lokalt

• Sida 220
•  Original

finnas i bristfällig mängd. Det biologiska behovet av dessa substanser är emellertid i jämförelse med det totala tillgängliga förådet på jorden mycket litet. Bristen kan därföri princip avhjälpas med omfördelning. Men fosfor är en av de stora komponenterna och finns i begränsad mängd. Frågan är hur begränsad och i vilket perspektiv detta kan vålla problem.

Såväl vårt behov av fosfat som problem med störningar av fosfat på fel plats i biosystemet är förbundna med fosfatets livsfrämjande egenskaper.

Hittillsvarande problem för det svenska samhället har varit förbundna med oönskad tillväxt, igenväxning och kvävning av sjöar på grund av fosforöver- skott. Detta överskott är resultatet av en strukturförändring i samhället. Det tidigare svenska jordbruket dominerades av ett lågproduktivt slutet system. Med industrialisering och urbanisering följde ett system där jordbruket blev leverantör av varor till mera avlägsna nyttjare. Därmed blev systemet öppet - restprodukter från hushållen återfördes ej till jordbruket. Samtidigt restes krav på högre produktivitet. Resultatet blev ett högproduktivt öppet system där väsentliga närsalter, bland dem fosfat, tillfördes ett högproduktivt jordbrukssystem samtidigt som fosfor, i stället för att återföras, via avloppsvatten hamnade i sjöarnas vatten. Där utövade fosfatet sin tillväxt- befrämjande effekt.

Detta problem har uppmärksammats för länge sedan och åtgärdats, med resultat att tillväxt i sjöar på grund av fosfatutsläpp i dag ej är ett stort problem. (För diskussion kring dessa åtgärders utformning hänvisas till IV: 1 Miljöskyddets resultat.)

Hotbilden

De långsiktiga fosforproblemen hänger samman ned den andra aspekten av det öppna brukningssystemet — behovet av nytillförsel av fosfat till jordbruket för att vidmakthålla dess höga produktivitet.

Årligen bryts i storleksordningen 100 miljoner ton fosfat, varav merparten går till växtproduktionen. Tillgängliga reserver är ca 200 gånger större. Olika kalkyler ger en spännvidd av 200 — 500 års uthållighet för fosfor. Horisonten kan förskjutas med många olika medel: utnyttjande av fosfat från järnmalm, användning av mer kadmiumhaltigt fosfat, reservering av fosfat för växtproduktion etc. Nuvarande användning ger emellertid ett flöde mot havsbottnarna som är ca 1 miljon gånger hastigare än det flöde i vilket fosfat blir tillgängligt för användning genom att nya utnyttjbara fyndigheter bildas ur havssediment. Slutresultatet med låg fosfattillgång är inte ett avgörande ekologiskt problem — ekosystem med låga fosfatflöden och låg produktivitet kan som tidigare leva vidare. Men våra jordbrukssystems höga produktivitet går förlorad och därmed överlevnadsmöjligheten för stora delar av världens befolkning.

Även om denna hotbild ligger långt bortom våra vardagliga planerings- horisonter måste vi om vi skall ge möjlighet till överlevnad åt framtida generationer (200 år är bara sju generationer) planera för ett jordbrukssys- tem som är slutet men högproduktivt. Relativt väl slutna och högproduktiva jordbrukssystem finns redan i dag i de sydostasiatiska riskulturerna.

• Sida 221
•  Original

4.7 Ozon (6)

Ozon är en form av syre, som till skillnad från det tvåmolekylära syret i vår andningsluft har tre atomer per molekyl. Genom att ozon är instabilt och lätt återgår till syre, kommer den udda syreatom som då avspjälkas att kunna reagera med andra ämnen i atmosfären. I rent tillstånd utgör ozon en blåaktig högexplosiv gas, vars starka giftverkan tidigare utnyttjats för desinfektions- ändamål. I luften närmast jordytan förekommer ozon normalt bara i halter på ca 0,003 — 0,05 miljondelar, men högt uppe i atmosfären finns ett lager av ozonhaltig luft, där koncentrationen uppgår till ca 5 miljondelar.

Lufthavet består av flera avgränsade skikt. Från jordytan och drygt tio kilometer upp sträcker sig troposfären, som beräknas innehålla mer än tre fjärdedelar av atmosfärens totala volym. Länge ansåg man att de olika gaser som ingår i troposfärens luft inte reagerade med varandra annat än i samband med blixtnedslag och liknande extrema förhållanden. Det är numera känt att flera av de gaser som ingåri luften vid jordytan genom solljusets inverkan kan reagera med det normalt förekommande syret, så att mer reaktiva ämnen bildas, däribland ozon.

Vid gränsen till det följande skiktet, stratosfären, inträder helt andra atmosfäriska förhållanden. Omkring femton kilometer ovanför jordytan har lufttemperaturen hunnit bli mycket låg efter att successivt ha minskat med stigande höjd över marken, men i stratosfären ökar temperaturen därefter på nytt ju högre upp man kommer. Temperaturförhållandena i stratosfären skapar ett stabiliserande lufthölje kring jorden och det är här, på drygt 20 kilometers höjd över jordytan, som ozonkoncentrationen ökar till hundrafalt högre halter än i markplanet. Skiktet av ozon är så tunt att dess tjocklek vid jordytans lufttrycksförhållanden bara skulle uppgå till ca 3 mm. Trots detta spelar ozonlagret i stratosfären en mycket betydelsefull roll för livsbetingel- serna på jorden genom att reglera instrålningen av ultraviolett ljus på jordytan.

Ozonlagret fungerar som ett filter, vilket dämpar den totala instrålningen och skyddar mot kortvågigt ultraviolett ljus, som annars skulle medföra allvarliga risker för levande organismer på jorden.

Ozon har under senare år visat sig medföra miljöproblem i två skilda sammanhang. I marknära luftlager har stigande halter av ozon, som uppstått genom solljusets inverkan på luftföroreningar i form av kväveoxider och reaktiva kolväten, resulterat i skador på bl a vegetation. Enbart i USA anses skördeförlusterna till följd av ozonpåverkan uppgå till ca 2 miljarder dollar per år.

Det andra och mer globala ozonproblemet är risken för en pågående nedbrytning av det atmosfäriska ozonlagret. Detta problem sammanhänger med den snabba utvecklingen av den fluororganiska kemin på 1930-talet och upptäckten att fluoriserade klorsubstituerade kolväten — s k freoner eller klorfluorkarboner — lämpar sig utmärkt som kylmedier i kompressordrivna kylaggregat.

Dessa nya kemikalier fick efter hand en alltmer utbredd användning. En stor del av produktionen gick fortfarande till kylanläggningar inom industri och dagligvaruhandel, till luftkonditioneringsaggregat och hushållens kyl- och frysskåp, men klorfluorkarbonerna (CFC—föreningar) började snart

• Sida 222
•  Original

också att användas som drivgas i sprayförpackningar för bekämpningsmedel, kosmetika, hushållsprodukter, färg och lacker och denna marknad blev snart den ledande förbrukaren.

Dessutom visade sig CFC-föreningar mycket användbara inom plastindu- strin vid framställning av såväl skumplast som hårdplast och utnyttjades även vid avfettning och rengöring inom industrin, i kemtvätt, till steriliseringsut- rustningar, i brandsläckare, duschning av livsmedel is k lösfrysning och flera andra sammanhang.

Från praktisk teknisk synpunkt visade sig nämligen CFC—föreningarna ha flera tilltalande egenskaper. De har låg giftighet, låg kokpunkt, är inte eldfarliga och saknar i det närmaste lukt. De har emellertid också en mycket god kemisk och termisk stabilitet. De fortsätter följaktligen efter ett utsläpp att under mycket lång tid existera i sin ursprungliga form i den yttre miljön. Det är också de mest stabila CFC-föreningarna, med beräknade medellivs- längder på 29 — 205 år i atmosfären, som varit de mest använda i produktionen.

Från de blygsamma kvantiteter på några få tusen ton som producerades under 1930-talet, ökade tillverkningen stadigt under efterkrigstiden fram till slutet av 1950-talet. Då började produktionen av CFC—föreningar att öka starkt. Världsproduktionen av de marknadsdominerande produkterna F-11 och F-121åg vid 1960-talets början på omkring 100 000 ton per år för att under 1974 uppgå till mer än 850 000 ton årligen. Detta år bröts emellertid den snabba produktionsökningen. En bidragande orsak härtill var debatten kring de framtida risker som utsläpp av CFC-föreningar kunde väntas medföra.

Hotbilden

Under 1974 varnade amerikanska forskare för att de gångna årens stora utsläpp av CFC-föreningar i luften sannolikt medförde allvarlig risk för att ozonlagret i stratosfären kunde komma att skadas. Genom att dessa mycket beständiga gasföreningar efter hand nådde upp i stratosfären, kom de där att utsättas för den ultravioletta strålningen i solljuset, varvid CFC-molekylerna bröts ner och de fria kloratomerna i sin tur medverkade till en snabbare nedbrytning av stratosfärens naturligt förekommande ozon till syre. Balans- förhållandet i ozonlagret riskerade följaktligen att störas. Resultatet kunde antas bli en allt mer ökande instrålning av UV-ljus på jordytan.

Dessutom kunde man befara en ytterligare påverkan på ozonlagret genom utsläpp av kväveoxider från flygplan på höga höjder i lufthavet. Möjligen kunde också markbearbetning inom jord- och skogsbruket få liknande konsekvenser genom denitrifiering av markkvävet till kväve och dikväveox- id. Denna effekt är oberoende av markkvävets ursprung och stimuleras av jordbearbetning som plöjning, harvning etc. (Se också III:4.4.)

En uttunning av ozonskiktet kommer att innebära att UV-instrålningen i troposfären ökar och förskjuts mot kortare våglängd. Detta ger ökad risk för icke-melanom hudcancer hos ljushyade befolkningsgrupper. Denna typ av cancer är i regel möjlig att bota. Sambandet mellan den mer dödliga melanoma hudcancern och ökad UV-instrålning är inte så entydigt som för den icke-melanoma cancern.

Vidare kan man befara att djur och växter på land och organismer i havets

• Sida 223
•  Original

övre skikt kommer att påverkas. Likaså föreligger misstanke om att utsläpp av CFC-föreningar till atmosfären leder till ökad absorption av den infraröda strålning, som emitteras från jordytan, vilket i sin tur kommer att förstärka den drivhuseffekt som koldioxidökningen medför.

Helt oomstridd har denna riskbild emellertid inte varit. Vissa forskare har ifrågasatt om CFC—föreningarna verkligen kan orsaka så omfattande effekter på ozonlagret som man hävdat. Man har även uttryckt tvivel beträffande de befarade konsekvenserna av en ökad UV-instrålning.

De undersökningar som sedermera företagits har dock förstärkt misstan- karna om att CFC—föreningarnas påverkan på ozonlagret på ett mycket påtagligt sätt medför en risk för allvarliga långtidseffekter.

I Sverige begärde Vetenskapsakademien och Naturskyddsföreningen under 1976 att regeringen skulle vidtaga åtgärder för att begränsa utsläppen. Sedan man i USA beslutat sig för att radikalt minska användningen av CF C-föreningar som drivmedel i sprayförpackningar, fattades även i Sverige ett beslut med samma innebörd. Från och med den 1 juli 1979 är sålunda tillverkning och import av den produktkategori som ansågs vara mest riskabel (fullständigt halogenerade klorfluoralkaner för användning i aero- solförpackningar) förbjuden i Sverige. Även en rad andra länder följde det amerikanska föredömet.

Det står klart att CFC-föreningarna slutgiltigt hamnar i ozonlagret oberoende av vilken väg de går in genom produktionen. Därför ger en begränsning av en användningsform inte någon effekt om man inte samtidigt minskar CFC produktionen totalt.

CFC-föreningarna används i dag i allt större utsträckning inom plastindu- strin och kommer även fortsättningsvis att förbrukas i mycket stora volymer inom kylindustrin, vid lösfrysning av matvaror, som lösningsmedel etc. Utvecklingen på energiområdet kommer vidare att medföra en snabbt ökande användning av värmepumpar och därmed ytterligare ett expande- rande område för CFC, om inte alternativa tekniska lösningar utvecklas.

Någon tillverkning av CFC förekommer inte i Sverige. En studie utförd för Stiftelsen Svensk Återvinning har beräknat att årsförbrukningen numera uppgår till ca 7 750 ton och att den årliga emissionen skulle utgöras av 6 650 ton. Vart de dryga tusen ton som inte omedelbart emitteras tar vägen är oklart. Sannolikt är det fråga om ett fördröjt utsläpp som i framtiden kommer att ge ytterligare bidrag till nedbrytningen av ozonlagret.

Eftersom den totala produktionen av CFC i praktiken utgör den samlade utsläppsmängden, om än med viss fördröjning, finns det ingen anledning att ta resurser i anspråk för att genomföra särskilda mätningar av utsläpp från punktkällor för att mera detaljerat belysa emissionsbilden.

En ökad satsning på sluten hantering och återvinning av CFC-föreningarna ter sig däremot mycket angelägen. I praktiken kan man dock knappast enbart genom ökad återvinning reducera utsläppsvolymerna i tillräckligt hög grad. Det är därför viktigt att en faktisk begränsning av produktionen sker så snart som möjligt.

Ett beslut om förbud mot tillverkning av CFC-föreningar måste emellertid fattas på grundval av en obevisad riskvärdering, beroende på den fördröjda effekten av redan genomförda utsläpp. Skulle man avvakta med ett förbud till dess helt säkra bevis föreligger, innebär detta att en fortskridande och

• Sida 224
•  Original

möjligen ödesdiger skadeverkan på ozonlagret inte längre går att undvika. Det tar lång tid innan dagens utsläpp av CFC når upp till stratosfären. Även om samtliga utsläpp omgående skulle upphöra beräknas den pågående reduktionen av ozonlagret komma att fortsätta i ytterligare 15 års tid.

Hotet mot ozonlagret förutsätter därför en långsiktig riskanalys och åtgärdsplanering som i dag inte existerar inom miljöskyddet. Att en sådan framförhållning är nödvändig understryks av uppgifter från FN:s världsme- teorologiska organisation (WMO), som beräknat att något mindre än 1 % av ozonlagret redan försvunnit enbart på grund av CFC-utsläppen och att fortsatta utsläpp på samma nivå som under 1977 inom överskådlig tid kommer att resultera i en reduktion av ozonlagret med upp till 10 % och därmed en ökning av icke önskvärd UV-instrålning med 10 — 20 %.

Det framtida problemet med hoten mot ozonlagret är att freonerna är så beständiga att de oberoende av användningsområde till större delen når stratosfären och påverkar ozonlagret. En politik inriktad mot begränsningar av vissa användningsområden är därför verkningslös om produktionen av de beständiga gasformiga produkterna ej minskas. För att lösa detta problem måste ambitionerna inriktas på att begränsa tillverkningen globalt av svårnedbrytbara freoner och på att stödja framtagandet av lätt nedbrytbara substitut.

4.8 Kvicksilver (7)

Kvicksilver är en giftig tungmetall som sprids i och omfördelas mellan biosfärens olika nischer genom olika biogeokemiska processer som erosion, sedimentation, vulkanisk aktivitet och biologisk omvandling. På grund av sin vida spridning tas kvicksilver i olika former upp ur vatten, luft och föda av många organismer.

Mänskliga aktiviteter som jordbruk, gruvdrift, industriell verksamhet, hantering av avfall påverkar kraftigt fördelningen och formen av kvicksilver och därigenom dess farlighet.

I själva verket startade den moderna svenska miljötoxikologin och den allmänna debatten kring miljöförgiftning i Sverige när det blev uppenbart att okunnigheten var stor om hur den yttre miljön påverkades av användningen av kvicksilverpreparat. Ornitologer och viltpatologer observerade svåra neurologiska störningar hos fasaner, en minskning på gränsen till utplåning av gulsparvstammen och fortplantningsstörningar hos rovfåglar som levde på dessa djur. Dessa observationer hänvisades till användningen av metylkvick- silver (en organisk kvicksilverförening) som betmedel för utsäde mot sotsvamp. Gulsparvar och fasaner skulle då primärt ha förgiftats genom konsumtion av betat dåligt myllat utsäde och rovfåglarna sekundärt genom att äta förgiftade fasaner och gulsparvar.

Debatten kring kvicksilvrets miljöeffekter förde in ett tidigare relativt oprövat element i toxikologisk forskning och debatt, nämligen ekosystemets påverkan på flöden och upplagring av giftiga substanser. Under debattens tidigare skeden fanns också påtagliga svårigheter att bedöma utsagornas kvalitet och att integrera forskningsbidrag från olika discipliner.

Ur debatten utkristalliserades dock så småningom:

• Sida 225
•  Original

El att användningen av metylkvicksilver som betmedel antagit proportioner som ej motiverades av risken för svampangrepp D att metylkvicksilver från utsäde gav neurotoxiska störningar hos fåglar och ökad risk för artutrotning D att förtärande av fasankött utgjorde en riskfaktor för människans hälsa

Bedömningen av hälsoriskerna baserades förutom på experimentmaterial främst på iakttagelser från de 5 k Minamata och Niigata katastroferna i Japan, där människor förgiftats av musslor och fisk som var förorenade av ett fabriksutsläpp av metylkvicksilver. Flera hundra människor dog av förgift- ning med metylkvicksilver och ännu fler fick svåra obotliga nervskador.

Det är sedan länge känt att metylkvicksilvrets kemiska egenskaper är sådana att substansen effektivt kan blockera funktioner hos 5 k SH-enzymer. Denna enzymgrupp innehar nyckelpositioner i flera livsviktiga förlopp i kroppen, varför man borde misstänka skadeeffekter om organiskt kvicksil— ver används i biologiska system. Således kan metylkvicksilver ge en felfördelning av kromosomerna vid celldelning, vilket innebär risk för svåra ärftliga skador om substansen når fram till könscellerna. Hos kvicksilverex- ponerade människor i Sverige har kromosomrubbningar i blodkroppar observerats, dock ej förbundna med sjukliga förändringar. Leverns avgift- ningsfunktioner störs på ett sådant sätt av metylkvicksilver att man kan förvänta sig en förstärkning av cancerframkallande ämnens effekter.

Den skadliga effekt som utgjort grunden för riskbedömningarna har emellertid varit störda nervfunktioner. Metylkvicksilver ansamlas i hjärnan. Nervcellerna i barken på den förgiftade hjärnan degenererar och den kvarvarande cellfattiga vävnaden får begränsade funktionsmöjligheter. Processen liknar mycket den som äger rum vid åldrande. Metylkvicksilver hindrar också utvecklingen av hjärnan hos barn och foster med CP-liknande skador som följd.

Det är svårt att bedöma vilka mängder i födan eller miljön som kan accepteras. Detta beror på vad som bedöms som skada, matvanor, olika känslighet hos olika individer etc. Kriterierna för vad som skall betraktas som skada har varit olika, t ex i Sverige och vid katastrofen i Irak. Vid det senare tillfället betraktades koordinationsrubbningar med svårigheter att knäppa knappar etc som lättare skador. Små barn och foster är mycket känsliga. Metylkvicksilver passerar också placentan och ansamlas i fostret; metyl- kvicksilverkoncentrationen i fostrets hjärna och lever är högre än i motsvarande organ hos modern. '

Den gällande hälsonormen i Sverige är baserad på att 50 % av i övrigt friska vuxna individer får påtagliga bestående nervstörningssymptom vid 1 000 mikrogram per gram blod. Med hänsyn till känsliga individer anser man att kvicksilver i miljön ej bör få ge upphov till högre blodhalter än 20 mikrogram. Därmed är inte sagt att denna nivå ej ger någon som helst effekt.

Genom upptäckten att metylkvicksilver anrikas i fisk vidgades snart kvicksilverproblemets omfattning; från att först ha ansetts vara ett problem för en liten grupp fasanätare blev det nu en folkhälsofråga som berörde stora fiskätande befolkningsgrupper. Till en början uppmärksammades främst

• Sida 226
•  Original

utsläppen av organiska kvicksilverföreningar från skogsindustrin men snart vändes uppmärksamheten mot kloralkaliindustrins utsläpp av metalliskt kvicksilver. Man fann nämligen att metalliskt kvicksilver genom en biologisk process i bottensediment omvandlades till organiskt kvicksilver. Detta ledde till s k svart- och grålistning av sjöar. Förtäring av fisk från dessa var förbjuden eller begränsad till ett mål per vecka, då högre intag ansågs ge för hög risk för skador, främst nervskador på foster och spädbarn.

Trots åtgärderna för att begränsa utsläppen av kvicksilver ökar fortfarande grå- och svartlistningen av fiskevatten. Bilden av kvicksilverspridning har också komplicerats ytterligare genom att det påvisats att även luftutsläpp av kvicksilver ger anrikning av metylkvicksilver i fisk. Förklaringen anges vara att kvicksilver utsläppt i luft faller ned på mark och i vatten, omvandlas till vattenlösligt metylkvicksilver som i sin tur omvandlas till flyktigt dimetyl- kvicksilver eller oorganiskt flyktigt kvicksilver som därigenom återgår till luften. Varje kvicksilveratom kan genomlöpa detta förlopp upprepade gånger. Kvicksilver kan på detta sätt nå fram till vatten långt från källan och där tas upp av fisk.

Om vattnet försuras bromsas emellertid omvandlingen till flyktiga former och den sura sjön fungerar som en fälla för kvicksilvret, som i form av metylkvicksilver tas upp av fisk. Upptagets hastighet och omfattning ökas om sjön också är näringsfattig.

Under senare år har forskningsresultat också visat att kvicksilver i luft under inverkan av oxidanter från förbränningsavgaser (från bilar och fasta förbränningsanläggningar) omvandlas till en vattenlöslig form som tvättas ut ur luften av regn och faller ned på marken och i sjöar och vattendrag.

Även förekomsten av andra spårämnen påverkar kvicksilverspridningen och dess effekter. Således är grundämnet selen antagonistiskt (motverkande) till kvicksilver och minskar skadeeffekterna. I Sverige har emellertid detta grundämne genom skördeuttag och försurning successivt utarmats från en internationellt sett relativt låg begynnelsenivå (se vidare III:4.11).

Genom energidiskussionen aktualiserades kvicksilverutsläpp till luft eftersom en ökad kolanvändning skulle öka utsläppen, vilket bl a naturvårds- verket ansåg viktigt att förhindra.

De utsläppssiffror som fanns tillgängliga för energikommissionen angav att tillskottet (500 — [000 kg) från den av energikommissionen tänkta mängden förbränt kol var stort i relation till övriga utsläpp (6 000 — 8 000 kg med planerad begränsning till 2 000 kg) och det kunde därmed bli begränsande för kolanvändningen.

Nya data togs emellertid fram av naturvårdsverket och energikommissio- nen. Dessa gav en avsevärt mer allvarlig bild av kvicksilverhanteringen, ca 20 år efter Minamata- och fasandiskussionerna i Sverige.

Kloralkaliindustrin släppte årligen ut 2 200 kg till luft, 100 kg till vatten plus ospecificerade mängder i form av läckage i golv- och ledningssystem. Batterianvändning tillförde avfallshanteringen 5 600 kg per år, varav 900 kg framkom som en överraskning för myndigheterna som en förbättrande tillsats till vanliga brunstensbatterier (ficklampsbatterier) — en tillsats som väntades öka. Lysrör och lampor tillförde 350 kg per år till sopor, termometrar, apparater och instrument omsätter 4 700 kg per år, varav en stor del hamnari avfall och sopor. Tandläkare och tandtekniker tillförde i sin

• Sida 227
•  Original

verksamhet omgivningen 2 500 — 4000 kg kvicksilver per är via luft och vatten.

Bekämpningsmedelsindustrin förbrukade tidigare 8 600 kg kvicksilver per år, varav större delen exporterades och 1 800 kg spreds på Sveriges åkrar. Den svenska förbrukningen hade 1980 sjunkit till 300 kg per år. Laboratorier använder 1400 kg och släpper ut 500 kg vardera till vatten och sopor. Krematorier tillför ca 300 kg årligen till luft.

Olika industrier omsätter också avsevärda mängder: tillverkning av baskemikalier ca 10 000 kg, gruvor och metallindustrier 13 000 kg. Utsläp- pen är osäkra — stora delar (80 000 — 90 000 kg) exporteras med malmer, 30 000 kg deponeras. Utsläppen anges med stor osäkerhet till totalt 2 500 kg till luft och vatten.

Hanteringen av kvicksilver är således avsevärt mer omfattande än man tidigare trott och utsläppen inte begränsade till kloralkaliindustri och betemedelsanvändning. Den kritiska inställningen till framtida utsläpp av kvicksilver från kol riskerar således att betraktas som relativt missriktad om inte åtgärder också sätts in i fråga om övrig kvicksilverhantering.

Det tidigare nämnda förbudet mot användningen av metylkvicksilverbetat utsäde ledde inte omedelbart till en minskad produktion .i Sverige. Med hänvisning till nyttjarens önskemål exporterades metylkvicksilver till Kana- da avsevärd tid efter det att skadeeffekter på faunan påvisats och det svenska förbudet trätt i kraft. Liknande effekter av kvicksilveranvändningen uppstod ocksåi Kanada. Även efter temporära förbud i vissa amerikanska stater och i Japan, fortsatte den internationella produktionen i avvaktan på de tempo- rära förbudens utgång. När därför ett totalförbud kom relativt samtidigt i flera länder, uppstod svårigheter att finna avsättning för inneliggande lager. Dessa såldes då ute på marknaden till varierande köpare.

När felslagna skördari Irak 1971 ledde till brist på föda och utsäde kom hjälpsändningar med utsäde att vara betade med metylkvicksilver (och inte som uppgivits med mindre giftiga betmedel), inköpta på okonventionella vägar och dåligt etiketterade. Leveranserna kom i viss utsträckning fram sent, och åkrarna var då redan besådda. En del av utsädet kom därför att ätas upp av vissa delar av befolkningen, som tvättade bort utsädets varningsfärg i tron att man därmed tvättade bort det giftiga betmedlet. Den slutliga skadesiffran är på grund av en viss mörkläggning av uppgifterna ej exakt, men har uppskattats till 3 000 — 5 000 döda, ungefär 10 000 svårt skadade (förlamade) och flera hundratusen ”lättare" skador (irakisk katastroftermi- nologi = koordinations-, tal- och synrubbningar m m). Endast en mindre del av den totala importen konsumerades, bl a på grund av varierande beslut av lokala byåldermän. Den genomsnittliga konsumtionen per skadad/död beräknas ha varit 20 kg. De 73 000 ton utsäde som importerades beräknas ha haft en potentiell kapacitet att vid förtäring skada/döda 3,5 miljoner människor — fosterskador oräknade.

Om den svenska kvicksilverdebatten haft bättre genomslagskraft på internationell produktion skulle möjligen förutsättningarna för Irak- katastrofen ej ha förelegat. Vid bedömning av riskerna förknippade med industriell hantering av farliga kemikalier är det därför viktigt att beakta trögheten i produktionsapparatens förmåga att suga upp information om ekologiska och toxikologiska störningseffekter. Vidare måste ekologisk och

• Sida 228
•  Original

toxikologisk information i högre grad utnyttjas i beslutsprocessen om liknande katastrofer i framtiden skall kunna undvikas.

Hotbilden

Har vi fortfarande ett kvicksilverproblem? Följande kan fastslås. Såväl hanteringen som utsläppen av kvicksilver till luft och vatten är fortfarande omfattande och svårkontrollerade. Svart- och grålistningen av fiskevatten på grund av höga kvicksilverhalter i fisk, med risk för nervskador vid förtäring, ökar.

De höga halterna i fisk ärinte enbart betingade av kvicksilverutsläpp, utan också av sådana aktiviteter inom jordbruk, skogsbruk och industri som leder till försurning och utarmning av kvicksilverantagonistiska substanser. Ingen klar bild finns av vilken eller vilka av dessa faktorer som främst bör påverkas för att effektivt motverka ekologiska och toxikologiska skador. Vissa data antyder en möjlighet till fortsatt svartlistning även sedan alla kvicksilverut- släpp eliminerats. Kvicksilvers naturliga bakgrundsnivå i samverkan med försurning och oxidanter från förbränningsanläggningar skulle nämligen vara tillräcklig för att ge förhöjd kvicksilverhalt i fisk. Det skall i detta sammanhang noteras att den mängd kvicksilver som utgör ett folkhälsopro- blem totalt sett endast är av storleksordningen 100 kg, jämfört med ett nedfall av storleksordningen 100 000 kg.

Den kvarstående risken för hjärn- och nervskador i samverkan med andra substanser är på grund av den individuella variationen i känslighet svår att bedöma. Med den omfattning hanteringen fortfarande har föreligger möjligheter till en förändring av riskbilden på grund av förändring av en eller flera samverkande faktorer.

Försurningen av sjöar och mark kan påverka skadeeffektema av kvicksilveri fisk på flera vägar. Ökat upptag i fisk i mer näringsfattiga sjöar, en ökad uppfångning av metylkvicksilver i sura sjöar samt en ökad inaktivering av kvicksilverantagonisten selen är några mekanismer.

Dessutom är det sannolikt att förekomsten i fisk påverkas av andelen förbränningsenergi (såväl fossil som förnyelsebar) i energitillförseln samt bilarnas andel i transportsystemet.

Starka skäl talar därför för att inkludera den positiva folkhälsoeffekten av en minskad risk för hjärncellskador i bedömningen av t ex kostnaderna för kalkning av sjöar. Likaledes bör denna folkhälsoeffekt vägas in vid jämförelse av förbränning med andra energitillförselformer och framför allt med energisparande. Några sådana ansatser har ännu inte gjorts.

4.9 Kadmium (8)

Kadmium är en relativt sällsynt tungmetall och några brytvärda fyndigheter av kadmiummineral har inte påträffats. Däremot förekommer kadmium tillsammans med zink i sulfidmalmer. Eftersom zink i hundratals år varit en produkt av stor ekonomisk betydelse har kadmium under lång tid spritts i miljön som industriförorening. I viss utsträckning förekommer kadmium även som biprodukt vid framställning av koppar och bly.

• Sida 229
•  Original

Som kemiskt ämne upptäcktes kadmium först 1817, men fick till att börja med enbart begränsad betydelse som industriprodukt. Ursprungligen användes den nyupptäckta metallens sulfid i blygsam omfattning som gult pigment i färg.

Världsproduktionen av kadmium uppgick år 1910 till ca 50 ton, men nio år senare introducerades en ny elektrolytisk teknik, med vilken kadmium kunde användas vid ytbehandling. Därmed började efterfrågan att stiga markant. År 1940 hade Världsproduktionen ökat till ca 5 000 ton för att ytterligare 30 år senare ligga på 16 000 ton årligen.

I Sverige förekommer ingen produktion av kadmium. Den totala årliga omsättningen av kadmium i landet har beräknats till 350— 400 ton exklusive export av batterier (1977).

Allt fler användningsområden har efter hand identifierats. Internationellt sett är de volymmässigt största produkterna fortfarande ytbehandling och färgpigment, men dessutom används stora kvantiteter som stabilisatorer i plast samt i legeringar, ackumulatorer och batterier.

Användningssättet innebär dels att kadmium i praktiken ingåri ett mycket stort antal olika produkter och därför finns spritt i hela samhället, dels att återvinning av metallen endast i ringa omfattning förekommer — endast omkring 6 % återanvänds.

Enligt en OECD-rapport från 1975 beräknas efterfrågan på kadmium till år 2000 att ha ökat 2 till 3 gånger.

Kadmium sprids till den yttre miljön i huvudsak via luft, i vatten och genom fosforgödselmedel och rötslam som tillförs åkermarken. Enligt en beräkning som utförts vid Sveriges lantbruksuniversitet kommer cirka hälften av kadmiumtillförseln till åkermark från handelsgödsel. På de åkrar som gödslas med rötslam tillförs i en årsgiva lika mycket kadmium som med 20 årsgivor handelsgödsel.

Förorenade luftmassor från övriga Europa medför ett ständigt pågående atmosfäriskt nedfall av okänd omfattning. Utsläpp från smältverk, gruvor och fabriker i Sverige ger lokalt starkt förhöjda halter i omgivande miljö. Andra källor till kadmium i miljön är kabelbränning, oljeeldning, kol- och koksförbränning och framför allt kommunal avfallsförbränning.

Kadmium är ett grundämne som effektivt lagras upp i mänskliga organ under hela individens livstid, men som inte fyller något känt primärt biologiskt behov.

I slutet på 1940-talet fastställde svensk medicinsk expertis att yrkesmässig exponering för kadmium kunde medföra allvarliga hälsorisker. Arbetare som exponerats för kadmiumdamm och rök i höga halter visade sig ha fått lung- och njurskador. Senare uppföljningar visade också en förkortad livslängd för denna riskgrupp. Erfarenheterna från svensk arbetsmiljö verifierades efter hand av liknande studier i andra länder.

Vid samma tid började man i Japan att diskutera orsakerna till en i Toyamaprefekturen lokalt förekommande sjukdom, den s k Itai-itai byo (aj-ajsjukan). Sjukdomen drabbade främst kvinnor över 45 års ålder, företrädesvis de som genomgått flera förlossningar. Den gav svåra smärtori synnerhet i rygg och ben och en fortskridande nedbrytning av benstommen, med svårt invalidiserande skelletdeformationer och frakturbenägenhet som resultat.

• Sida 230
•  Original

Vid mitten av 1940-talet framfördes misstankar om att sjukdomen kunde ha ett samband med att en gruva släppte ut metaller i floden Jintsu, vars vatten utnyttjades i risodlingarna i det sjukdomsdrabbade området. En utredning kunde emellertid inte påvisa något samband. I utredningsarbetet tog man dock inte hänsyn till förekomsten av tungmetaller i proverna. Itai-itaisjukan förblev en gåta.

I början av 1960-talet fastställde japanska forskare att halterna av kadmium i ris från det drabbade området låg mer än tio gånger högre än bakgrundshalten i Japan. Nu startades epidemiologiska och kliniska studier, som i slutet av decenniet ledde fram till att de japanska hälsovårdsmyndig- heterna officiellt deklarerade att det förelåg ett orsakssamband mellan kronisk kadmiumexponering och uppkomsten av Itai-itaisjukan. Vid det här laget hade det också visat sig att det i andra områden i Japan förekom allvarliga hälsoeffekter på grund av kadmiumföroreningar i miljön.

Orsaken till Itai-itaisjukan hade efter hand börjat klarna. Att den uteslutande drabbat kvinnor över 45 års ålder, och i synnerhet de som genomgått flera barnsbörder, visade sig sammanhänga med att kvinnorna under arbetet i risfälten traditionsenligt var väl skyddade mot solen, vilket förhindrade normal bildning av vitamin D i huden. Därigenom blev skador av det kadmium som kvinnorna fick i sig med riset än större. Till detta kom också att den japanska dieten normalt innehöll låga mängder vitamin D. I samband med födslar och amning hade kvinnorna dessutom förlorat en del av kalkförrådet.

Hotbilden

Under 1970—talet blev man även i Sverige medveten om de långsiktiga riskerna med en fortskridande upplagring av kadmium och andra tungme- taller i människor och miljö. Att det också fanns oroande akuta risker visade sig i augusti 1972, då det blev känt att 13 skolbarn i Stockholm drabbats av kadmiumförgiftning, sedan de druckit saft från en kalldrycksautomat i skolan. Orsaken visade sig vara en starkt korroderad kadmiumhaltig lödfog runt kyltankens botten. Även vissa typer av kaffebryggare visade sig vid undersökningar ge höga kadmiumhalter i den färdiga drycken. Kadmium- haltiga lättsmälta lod har funnits sedan 30-talet och har tidvis lanserats särskilt för gör-det-själv arbete med rörledningar. Kadmium i rörskarvar, plastledningar och lödningar i vattenkranar gav också märkbara haltförhöj- ningar i dricksvatten. Lergods och emaljerade kärl är andra bruksföremål som konstaterats innehålla höga halter kadmium.

Undersökningar av kadmiumhalterna i den yttre miljön tydde på en förhöjning av nivåerna i vegetation och sjöbottensediment med tydliga regionala variationer. En omfattande undersökning av mossprover i Sverige visade att genomsnittshalten i södra Götaland låg på 0,9 mikrogram kadmium per gram torrsubstans, medan motsvarande halt i övre Norrlands inland låg på 0,2 mikrogram. I analyser av sediment från Sydvästsverige har en tiofaldig ökning jämfört med bakgrundshalten påvisats. Analyser av njurbarksprover från 1880-talet (museipreparat) visade att kadmiumkoncen- trationen tidigare kan antas ha varit lägre än de halter som återfinns i dagens svenskar.

• Sida 231
•  Original

Under 1975 infördes restriktioner beträffande kadmiumhaltigt lod och lödpulver samt för hushållsgods. I april 1978 införde arbetarskyddsstyrelsen säkerhetsbestämmelser för kadmiumexponering i arbetsmiljön. I december samma år beslöt produktkontrollnämnden att föreslå regeringen ett förbud mot all användning av kadmium för ytbehandling, till stabilisatoreri plast och som färgpigment samt all import av sådana varor med vissa undantag fr o m den 1 januari 1980. Genom ett sådant förbud räknade produktkontrollnämn- den med att eliminera större delen av kadmiuminnehållet i hushållsavfallet, och man beräknade att punktutsläppen till luft skulle minska med 30 — 60 %. Däremot berördes inte användningen av kadmium i ackumulatorer, batterier och legeringar av förbudet. Inte heller kadmiumhalterna i gödselmedel blev föremål för restriktioner.

I augusti 1979 beslöt regeringen att ett förbud skulle genomföras fr o m den 1 juli 1980. Efter fyra månader återkom emellertid produktkontrollnämnden till regeringen med en hemställan att förbudet skulle uppskjutas. Kontakter med tillverkare och importörer under hösten hade visat att kadmium i olika produkter var betydligt vanligare än vad som varit känt när beslutet fattades. Att i det här läget hålla fast vid ett förbud som trädde i kraft på utsatt datum var inte realistiskt enligt nämndens uppfattning.

I februari 1980 beslöt regeringen därför att beslutet fram t o m juni månad 1982 enbart skulle gälla produkter för vilka produktkontrollnämnden meddelade särskilda föreskrifter. I realiteten innebar detta att förbudet flyttades fram två år utan att några formella restriktioner infördes. Under tiden hade nämnden med utgångspunkt från nya uppgifter från industrier och importörer reviderat planerna på en total åtstramning när det gäller ytbehandling, plaststabilisatorer och pigment. När de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1982 var de försedda med en omfattande och tidsreglerad dispensförteckning, som i praktiken utgör en plan för successiv avveckling av kadmiuminnehållet i olika varugrupper som prioriterats i huvudsak efter volym och omsättningshastighet.

Den ursprungliga ambitionsnivån har tills vidare fått överges. Någon kvantifiering av de förväntade effekterna kan i dag inte göras. Beslutet berör endast 15 % av de drygt 400 ton kadmium som används i Sverige (1977). Den låga siffran beror på att den helt övervägande mängden går till ackumula- torer, vilka ju inte berörs av bestämmelserna. Från denna andel skall sedan också räknas bort de produkter som under en övergångstid fortfarande kommer att innnehålla kadmium.

Siffrorna ger emellertid inte en fullständig bild av beslutets effekter. Sverige är det första land som formellt beslutat att minska användningen av kadmium och initiativet har föranlett en påtagligt ökad uppmärksamhet av kadmiumproblemet inom EG-kommissionen. En restriktivare syn på kadmiumspridningen i andra europeiska länder är uppenbarligen en viktig förutsättning för att det svenska förbudet på sikt skall kunna genomföras. Även om många varor kan tillverkas utan kadmium ger ett isolerat svenskt krav avsevärda fördyringar på grund av korta tillverkningsserier.

När det gäller de icke reglerade produkterna — främst ackumulatorer och legeringar — har kadmiumanvändningen fortsatt att öka. Följaktligen är det knappast troligt att de hittills aviserade åtgärderna skulle vara tillräckliga för att i längden hindra en riskabel förhöjning av kadmiumhalterna i miljön,

• Sida 232
•  Original

även om ökad uppsamling och återanvändning kan dämpa utflödet avsevärt.

Den risk som främst diskuterats i samband med kronisk lågdosexponering för kadmium är begynnande skador på njurarna. Enligt en expertgrupp inom WHO (1975) ligger den nivå där risk för njurskador kan befaras på mellan 100 och 300 mikrogram kadmium per gram njurbark (våtvikt). Nyare forskningsresultat tyder emellertid på att vissa effekter, i varje fall hos djur, kan uppträda redan på nivåer över 75 mikrogram kadmium per gram.

Ett nyfött barn är praktiskt taget fritt från kadmium, medan en medelålders icke-rökare har en genomsnittlig njurbarkskoncentration på 12 mikrogram. För en rökare är medelvärdet dubbelt så högt. Dessa genom- snittsvärden ger emellertid ingen rättvisande föreställning om riskbilden. I befolkningen finns det nämligen stora variationer i upplagringen, som man ännu inte lyckats förklara. I praktiken innebär detta att även om medelvärdet i dag ligger relativt lågt, så kommer ändå ett visst antal personer i landet att ha organhalter som ligger nära eller över den kritiska nivån. Man har beräknat att en fördubbling av medelvärdet i befolkningen skulle resultera i att omkring 400 000 svenskar befinner sig på en nivå där risk för skador föreligger.

Riskbilden kompliceras också av att vissa utsläppsvärden fortfarande är mycket osäkra. Enligt officiella beräkningar skulle hushållsavfallet i landet innehålla ca 7 ton kadmium per år, vilket måste vara en betydande underskattning med tanke på att totaltillförseln uppgår till 300 — 400 ton årligen. En summering av de olika punktutsläppen förklarar vidare bara omkring 20 — 25 % av det totala atmosfäriska nedfallet. Det förefaller osannolikt att hela återstoden skulle utgöras av långväga transporter från kontinenten.

Problemet när det gäller den industriella användningen av kadmium är knappast att denna tungmetall skulle vara oersättlig som industriråvara, utan det rör sig i stället om ett nyttjandeproblem. Kadmium kommer att produceras, vare sig det används eller inte, så länge zink, koppar och bly produceras. Uppgiften blir därför att snabbt och effektivt styra in kadmium i ett slutet återvinningssystem, där risken för oönskat miljöläckage minimeras. Ett lämpligt användningsområde skulle kunna vara batterier och ackumula- torer, där det via ett fungerande pantsystem borde vara möjligt att få till stånd en god recirkulation.

Ett annat oroande inslag i riskbilden är att kadmiumhalten i åkermarken ökar med 0,3 — 0,4 % varje år, vilket i sin tur medför stigande halter i grödorna.

De försök som hittills gjorts för att minska spridningen har inskränkt sig till selektiv upphandling av låghaltig fosfatråvara, vilket också resulterat i en minskad tillförsel. Tillgången på råfosfat med låg kadmiumhalt är dock begränsad och efterfrågan kan antas öka. Vid Battelleinstitutet utreds för närvarande möjligheterna att rena gödselmedel från kadmium. Preliminära uppgifter tyder på att tekniska lösningar finns inom räckhåll, men att det ännu så länge blir orimligt dyrt. En ökad satsning på svensk apatit med låg naturlig halt av kadmium är av flera skäl eftersträvansvärt, men halten av arsenik i denna råvara kan möjligen medföra andra problem.

En möjlighet att på sikt sänka kadmiumhalterna i marken kan vara att ta

• Sida 233
•  Original

upp metallen i tex energigrödor och därefter samla upp den vid förbrän- ningen.

Huvuddragen i denna hotbild var i stort sett skönjbar redan i början av 1970-talet, men det fanns då ännu inte ett tillräckligt stabilt faktaunderlag för beslut om åtgärder. Hade de misstankar om miljöeffekter, som föranledde de olika kadmiumundersökningarna, även initierat en dialog mellan industriexpertis och miljövårdsmyndigheter, hade nedtrappningen av kad- miumanvändningen kanske kunnat ske smidigare. Ett aviseringssystem, där tillverkarna fortlöpande informeras om långsiktiga utredningar beträffande risksubstanser, borde vara i allas intresse. Därigenom skulle tillverkarna få tid att utveckla substitut till de substanser som misstänks vara farliga.

De långsiktiga problemen med kadmium är betingade av att detta grundämne inte har någon positiv biologisk funktion. Det är därför från naturresurshushållningssynpunkt fel att betrakta den som en användbar biprodukt från zinkbrytning. Eftersom den som grundämne är oförstörbar bör den i görligaste mån förhindras att komma in i de biologiska systemen. En återföring direkt till grunden vid brytningen är den biologiskt sett korrekta hanteringen. Det blir emellertid relativt kostsamt att endast i Sverige ersätta kadmium med ett substitut — små serier blir oproportionerligt dyra. Ett internationellt intresse för elimination av denna metall ur produktionen är därför en förutsättning för effektiva åtgärder.

4.10 Bly (9)

Världskonsumtionen av bly har efter andra världskriget ökat kraftigt: från 1,3 miljoner ton bly 1945 till 4,4 miljoner ton 1977. Produktionen av bly är storleksordningen 100 gånger större än produktionen av kvicksilver och kadmium.

Volymmässigt kommer bly på sjätte plats i Världsproduktionen av metaller efter järn, mangan, koppar, zink och krom. Till skillnad från dessa metaller är emellertid bly inte oundgängligen nödvändigt för människans fysiska och psykiska hälsa. Bly har tvärtom i tusentals år varit känt som en giftig tungmetall. I likhet med kvicksilver och kadmium lagras bly upp i miljön ochi kroppens vävnader, där det kan ge upphov till såväl akuta förgiftningar som allvarliga kroniska skador.

Omkring 40 % av förbrukningen går till batterier, varav mer än hälften används i bilar. Kabelbly, legeringar, plåt och pigment är andra viktiga produkter. En ekonomiskt betydelsefull marknad för blyproducenterna är tillverkningen av organiska blyföreningar (tetraetylbly och tetrametylbly), som används som anti-knackmedel i motorbensin. Denna produkt anses svara för ca 10 % av den totala konsumtionen, dvs för omkring 400 000 ton bly per år.

Att bly kan medföra förgiftningsrisker har således varit känt sedan antiken. Trots detta har blyförgiftningar av epidemisk omfattning inträffat åtskilliga gånger under århundradenas gång. Under medeltiden användes exempelvis bly i samband med vinframställning i sådan omfattning att lagstiftning måste tillgripas för att förhindra massförgiftningar. I England lyckades läkaren George Baker 1767 finna förklaringen till en gåtfull

• Sida 234
•  Original

epidemisk åkomma med bl a magsmärtor som förekommit i Devonshire under en mansålder. Han visade att magsjukdomen i själva verket berodde på att traktens cidertillverkare i sina anläggningar använde metallegeringar med höga halter av bly, som löstes ut av cidern under tillverkningen. Att bly ännu i dag kan förekomma i markant förhöjda halter i vin har för övrigt påvisats vid analys av vissa till Sverige importerade kvaliteter, Några förgiftningsrisker har dock inte ansetts föreligga.

Blyhaltigt dricksvatten från ledningar och tankar av blyhaltigt gods är fortfarande en allvarlig hälsorisk i bl a Storbritannien och USA. Så sent som 1981 varnade två svenska läkare för riskerna med blyhaltigt vatten från äldre typer av varmvattenberedare.

Andra källor till riskabel blyexponering har varit blyhaltig glasyr i koppar och muggar, blytyngder i gardiner som småbarn kunnat stoppa i munnen och svälja, bly från tennsoldater, bly i konserver etc.

Hotbilden

Den långvariga debatten om blyriskerna har följaktligen inte gällt huruvida bly kan ge upphov till förgiftningar eller inte. Vad forskare däremot haft svårt att enas om, har varit frågan om också kronisk lågdosexponering för bly vid de nivåer som i dag allmänt förekommer i den industrialiserade världen kan medföra hälsorisker för särskilt sårbara grupper som t ex småbarn och foster.

Talrika och oförklariga blyförgiftningar hos småbarn observerades i Australien i början av 1890-talet, utan att man lyckades hitta någon källa till blyexponeringen. Det dröjde mer än ett decennium innan man slutligen lyckades fastställa att barnen fått i sig blyhaltiga färgflagor, som förekom i hemmiljön. Nu uppmärksammade man också riskerna med blyhaltigt damm, som genom småbarns benägenhet att stoppa fingrar och föremål i munnen kunde medföra kraftigt förhöjda blyhalter hos barnen.

Orsakssambandet mellan blyfärg och förgiftning blev nu belagt i den vetenskapliga litteraturen. Men eftersom man till en början ansåg att detta var ett problem som av klimatologiska skäl uteslutande förekom i Australien, föranledde upptäckten ingen förhöjd beredskap i andra länder. En viktig anledning till detta var utan tvekan att blyförgiftning kan ge ytterst varierande symptom och anses vara mycket svårdiagnostiserad, om inte direkt misstanke föreligger redan vid insjuknandet. Många fall antas därför inträffa utan att någon riktig diagnos blir ställd.

Trots att problemet efter hand började uppmärksammas alltmer hade man ännu inte riskbildens omfattning och allvar klart för sig. Man ansåg länge att blyförgiftade barn, som överlevt den kritiska fasen, inte behövde befara några bestående skador. I slutet på 1940-talet undersökte två läkare i Boston en grupp tidigare blyförgiftade barn och kunde konstatera att samtliga barn i undersökningen, med ett undantag, nu uppvisade påtagliga anpassningssvå- righeter och skolproblem. De kvarstående skadorna hos barnen visade sig följaktligen i form av intellektuella och psykiska störningar.

Resultatet av de båda läkarnas undersökning publicerades 1943. Ett kvartssekel senare började de amerikanska hälsovårdsmyndigheterna på allvar undersöka problemets omfattning. I miljödebatten och genom

• Sida 235
•  Original

medborgarrättsrörelsen i USA på 1960-talet blev blyriskerna en allt större fråga. Av de mer än 2,4 miljoner barn som undersöktes i USA åren 1972 — 78 visade sig inte mindre än 17 000 ha riskabelt förhöjda blyhalter.

Vid det här laget hade emellertid redan en ny debatt om blyriskerna startat i USA. Nu gällde det inte längre enbart riskerna för barnen, utan för befolkningen i dess helhet. Den produkt som stod i centrum för intresset var blytillsatserna i bensinen, vilka introducerats som anti-knacktillsats 1923. Under de gångna decennierna hade stora kvantiteter blyföroreningar tillförts miljön via bilarnas avgaser samtidigt som blyspridningen från andra källor ökat i omfattning.

Vad debatten nu kom att handla om var huruvida förhöjda blyhalter hos människor i industrisamhället kan ge upphov till faktiska hälsorisker. Kritiska forskare, främst företrädda av geokemisten Clair Patterson, menade att de snabbt ökande blyföroreningarna i miljön medfört att dagens amerikaner fått hundrafalt högre blybördor i kroppen än den blybelastning som människan ursprungligen biologiskt anpassats till. Clair Patterson ansåg att dessa förhöjda halter med all sannolikhet redan utgjorde en omfattande folkhälsorisk. Vissa mentala effekter antogs föreligga hos människor i högkontaminerade storstadsområden, där inte minst trafikutsläppen var ett allvarligt problem.

Denna riskbedömning bemöttes emellertid omgående av flera hälsovårds- experter. Enligt dessa hade bly alltid varit ett vanligt ämne i människans miljö och några skaderisker behövde inte befaras förrän vid mycket höga exponeringsnivåer av den typ som ibland påträffades inom industrin. Beträffande blybensinen hävdade dessa forskare att utsläppen från trafiken knappast innebar någon märkbar förhöjning av den normalt förekommande blyexponeringen i samhället och följaktligen inte utgjorde någon risk.

Debatten kring blyföroreningar och blybensin spred sig till Europa. I Sverige utkristalliserade sig på samma sätt som i USA två oförenliga uppfattningar i blyfrågan. Det visade sig också att det fanns betydande kunskapsluckor när det gällde vilka blyhalter som faktiskt förekom i luft, livsmedel och människor i Sverige. Inte heller förelåg det någon klar uppfattning om vid vilka blodblyhalter som hälsorisker kunde befaras.

Trots oenigheten bland forskarna och den diffusa riskbilden började dock så småningom blyhalten i den svenska motorbensinen att gradvis sänkas. Riksdagen uttalade sig 1968 för en återgång till helt blyfri bensin. I juni 1978 följde den svenska regeringen Västtysklands exempel och sänkte blyhalten till 0,15 gram per liter. Ett beslut som dock i full utsträckning började gälla först tre år senare.

I USA och Japan säljs sedan början av 1970-talet helt blyfri bensin. I Sverige har ännu inte något avgörande beslut beträffande en framtida blyfri bensinkvalitet fattats.

Blydebatten i Sverige under 1979 visade klart att den ursprungliga motsättningen bland forskarna när det gällde riskbilden fortfarande finns kvar, men också att hela riskvärderingsdebatten förskjutits mot allt lägre gränsvärden. Den medicinska expertisen i USA hävdade vid bensinblyde- battens början i mitten på 1960-talet att ingen risk kunde anses föreligga för vare sig barn eller vuxna, så länge blodblyhalten inte översteg 80 mikrogram per 100 ml blod. 1977 framlade en expertgrupp inom WHO ett kriteriado-

• Sida 236
•  Original

kument om bly, i vilket man ansåg att en ökad sannolikhet för mentala störningar hos barn kunde befaras vid en blodblyhalt om 50 mikrogram per 100 ml blod. Denna senare bedömning har emellertid kritiserats av flera forskare, som hävdat att barns individuella känslighet för bly gör det omöjligt att acceptera blodblyhalter högre än 5 — 10 mikrogram. Vid de blodblykon- troller, som under senare år genomförts i Sverige, har också regelmässigt barn med blodblyhalter överstigande 15 mikrogram undersökts speciellt.

Trots mycket omfattande forskningsinsatser under 1970-talet har det inte varit möjligt att visa ett klart orsakssamband mellan kronisk lågdosexponer- ing för bly och beteendestörningar-mentala effekter hos de exponerade barnen. Med dagens vetenskapliga metodik är det sannolikt inte möjligt att säkert fastställa ett orsakssamband mellan ett visst toxiskt ämne, som i varierande halter förekommer allmänt i miljön, och smygande skador på centrala nervsystemet hos sårbara individer inom en stor population —i form av t ex en marginell sänkning av intelligenskvoten och diffusa störningar i personlighetsutvecklingen. Inte bara från individens utan även från samhäl- lets synpunkt är emellertid en sådan risk av stor betydelse. En allmän sänkning av intelligensnivån i samhället motsvarande enbart 5 poäng i ett intelligenstest skulle i praktiken medföra en fördubbling av antalet klart förståndshandikappade barn i befolkningen.

Risken för att en grupp omfattande flera tusen svenska barn med klart förhöjda blodblyhalter redan nu skulle ligga oacceptabelt nära de exposi- tionsnivåer där man kan befara mentala effekter, får 1 dag vägas mot bl a de ekonomiska argumenten för en fortsatt blyspridning. Även efter de sänkningar av blyhalten i motorbensin, som hittills genomförts, utgör biltrafiken fortfarande den största källan till luftburet bly i landet.

En aspekt på blyfrågan som ännu i dag ej fått tillfredsställande uppmärksamhet är den kemiska form i vilken bly sprids från olika källor. I stadsluft föreligger upp till 10 % (avsevärt högre invid bensinstationer) av blyet i organiskt bunden form, eftersom bensintillsatsen av organiskt bly ej bryts ned helt vid förbränningen. Organiskt bly är avsevärt giftigare än oorganiskt bly och drabbar utöver nervsystemet även helt andra funktioner. Denna blyform ger bl a störningar av de känsliga enzymsystemen i kroppen som reglerar hormonbalansen och även avgiftar främmande substanser som kommer in i kroppen. Detta ger en risk för fertilitetstörningar, ämnesom- sättningsrubbningar och påverkan på människornas försvarsförmåga gente- mot giftiga och cancerframkallande ämnen. För att få en korrekt riskbild måste bedömningarna av de här diskuterade mentala störningseffektema kompletteras med dessa andra hälsorisker. Eftersom bly är en giftig metall utan några positiva biologiska effekter måste den framtida målsättningen vara att i görligaste mån substituera bly med andra biologiskt mer ”vänliga" metaller inom alla användningsområden. Eftersom bly är en till produktions- omfånget stor metall kan detta bli en lång och omständlig process. Ekonomiska incitament till en sådan omställning är i dag totalt sett mycket svaga. På samma sätt måste diskussionerna kring en ersättning av en höggiftig komponent i motorbensinen diskuteras inte bara som ett motortek- niskt problem eller en bränslekonomisk fråga, utan ingå i en helhetsbedöm- ning av transportsystemets struktur och omfattning.

• Sida 237
•  Original

4.11 Selen (10)

Selen är ett grundämne som är nära besläktat med svavel. Från 1930-talet fram till 1950-talets slut betraktades detta grundämne som enbart giftigt. På 1930-talet lyckades man härleda att en sjukdom på hovdjur s k ”blind staggering” eller ”alkali disease” var orsakad av selenförgiftning. Sjukdo- men noterades under 1800-talets kolonisering av ”the Great Plains” i Nordamerika och beskrevs i fråga om hästar i Nebraska på 1860-talet. Motsvarande beskrivning ges av Marco Polo på 1200-talet från norra Tibet. Sjukdomen ger bl a förlust av man och svans, hovavlossning, synrubbningar, ledskador, hjärtdegeneration, leverskador m m. Orsaken befanns vara att djuren åt växter som hade stark förmåga att ta upp och ackumulera selen från de selenrika jordarna.

En vändpunkt i synen på selen som giftig substans kom efter andra världskrigets slut. En tysk forskare, Klaus Schwartz, som då flyttade till USA, misslyckadesi sitt nya hemland med en studie av leverskador på råttor. I Tyskland hade Schwartz lyckats framkalla dessa skador med en diet bestående av bl a Torula-jäst som fått växa på sulfitlut. Ur den bryggerijäst han använde i stället för Torula-jäst i USA, och som ej gav dessa leverskador, lyckades han isolera en substans, ”factor 3”, som motverkade uppkomst av den studerade leverskadan. Senare lyckades han påvisa att ”factor 3” var en organisk selenförening och att även oorganiskt selen i form av natriumselenit kunde ge samma skyddseffekt med något lägre effektivitet.

Med denna upptäckt hade selen kommit med bland gruppen av väl etablerade livsnödvändiga ämnen. Denna oundgänglighet gällde dock endast djur — ej växter. Studierna av mekanismer för selens biologiska funktion tog nu fart. Släktskapen med svavel är central. Selen kan ersätta svavel i flera funktionella enheter i cellen som därigenom blir effektivare. Selen ingår därmed i en rad förlopp i omsättningen av syre i kroppen. Detta är viktigt eftersom de högreaktiva syreföreningar som bildas, bl a i energimetabolis- men och när främmande substanser som cancerogener avgiftas, är av central betydelse i såväl kemisk cancerinduktion som i uppkomsten av hjärtsjukdo- mar. Selen kan kortfattat sägas hjälpa enzymer att effektivisera de syreberoende reaktionerna så att skadliga reaktiva syreföreningar ej bildas eller inaktiveras. Dessa funktioner utövas i allmänhet i samverkan med vitamin E. Vitamin E och selen kan dock ej ersätta varandra.

En lång rad sjukdomar bland husdjur visades nu vara orsakade av selenbrist. Muskeldegeneration hos kalvar, lamm och föl, en leversjukdom hos grisar, underhudsödem hos kycklingar, kalvnings- och lamningsförlam- ning, muskelstelhet hos hästar, förlossningsstörningar, kvarbliven efterbörd hos kreatur och tillväxtstörningar hos lamm är några av dem. Det visade sig att störningar i djuruppfödningen på grund av selenbrist i selenfattiga områden var ett mångfaldigt större problem än selenförgiftning på grund av överskott i naturen. Bristområden var framför allt Skandinavien och Nya Zeeland.

Bristen på selen beror av flera faktorer. Marken i Nya Zeeland och Skandinavien är ursprungligen selenfattig. I västra Norge kompenseras detta i viss mån genom tillförsel med havstänk (då organiskt material i hav är mycket selenrikt).

• Sida 238
•  Original

Vidare sker ingen tillförsel av selen med gödningsmedel för att kompen- sera för det som bortförs med skördarna. Detta äri själva verket ej tillåtet i Sverige i dag. Den princip som annars gäller i växtodling i dagens öppna jordbrukssystem — att kompensera det som bortförs med tillförsel av handelsgödsel — gäller ej i dag för selen. Som ett av skälen för detta anges att selen ej är nödvändigt för växtodlingens produktivitet.

Dessutom motverkas växternas selenupptagning av markens försurning samt sannolikt även av vissa tungmetaller som kvicksilver och kadmium, varigenom tillgängligheten för djur och människor minskar. Slutligen motverkar tungmetaller som kvicksilver, kadmium och även den essentiella zink, selens upptag och funktion i kroppen.

Halten av selen i svensk spannmål i dag är så låg att djuren skulle få väl etablerade bristsjukdomar som exempelvis kalvningsförlamning om de uppföddes helt på svenskt foder. Import av selenrika djurfoder dämpar symptomen och minskar deras förekomst. Ökad självförsörjningsgrad ökar risken för selenbristsjukdomar.

Trots att det framstår klart att situationen i Sverige var den rakt motsatta mot den i Nebraska m fl amerikanska stater kom kravet på åtgärder mot selenbrist hos djur att väga lätt mot en oro för överdosering. Detta trots att vi även för andra spårämnen som tex zink och koppar är väl bekanta med fenomenet att överdosering av livsnödvändiga spårämnen ger förgiftningar. Man hänvisade här också till att gapet mellan nödvändig nivå och giftig nivå var extremt smalt (ca 50 ggr högre dos än den som är nödvändig anges som giftig). Dels var dock det smala gapet i viss mån en felbedömning, dels bortsåg man från att den naturliga tillförseln med svenskt foder endast var ca en tiondel av den minsta tillförsel som erfordras för att undvika akuta symptom. Först 1980 tilläts selentillsats till foder. Den tillåtna tillsatsen har ej gett någon höjning av selenhalten i kött. En del forskare anser att den ej heller är tillräcklig för att helt ta bort bristsymptom.

Selensituationen vad avser djur är alltså nu bättre än tidigare genom att selen får tillföras foder. I själva verket var denna tillsats nödvändig för att förhindra de ofta förekommande sjukdomsutbrotten. Intressant är emeller- tid den långa tid som förflutit mellan Schwartz”s påvisande av selen som livsnödvändig substans och beslutet att tillåta tillsats till foder. Det faktum att selenbrist ej utgör ett hot mot skörderesultaten kan ha bidragit. Men uppenbart är att man varit starkt bunden av att den tidigare litteraturen självklart betonat förgiftningsrisken. Den nya situationen, att fatta beslut om att balansera en tillsats mellan för litet och för mycket, är givetvis svårare än den situation som rådde före andra världskriget, då man kunde förbjuda selen såsom giftigt.

Hotbilden

På djurhälsosidan visade sig således svårigheter att ställa om beslutsprocess- en från förbud mot ett gift till balanserad tillsats av lagom mängd av ett livsnödvändigt ämne utan att förgifta genom överskott.

Men hur är det då med människor och deras selenbehov? Människan äter i allmänhet avsevärt mer blandad kost med visst innehåll av importerade varor. Därför var sannolikheten att finna människor med väl utbildade kliniska symptom avsevärt mindre än i fråga om kreatur. I vissa

• Sida 239
•  Original

områden av Kina med låg selenhalt i jorden har man emellertid funnit en vanlig lokal hjärtsjukdom (Keshan-sjukan) med stora likheter med mus- keldegeneration hos kalvar. Sjukdomen drabbade främst kvinnor och barn, ofta med dödlig utgång. Denna hjärtsjukdom har framgångsrikt behandlats med selen i kosten hos mer än 500 000 patienter.

Det är av intresse i detta sammanhang att notera två saker. Det dagliga selenintaget i Sverige är lågt och variabelt. Bortsett från vissa sjukhuskoster ligger det dagliga selenintaget på mellan 3 och 100 mikrogram, sällan över 50 mikrogram. Somliga grupper som vissa vegankostätare har ett intag på 10 — 20 mikrogram/dag. Kost för svenska låg- och mellanstadieskolbarn har visats innehålla endast 10 — 40 mikrogram/dag. Detta skall jämföras med Keshan-sjukan där intaget var 10 — 20 mikrogram/dag. Det finns alltså stora grupper i Sverige som på grund av att den naturliga halten i Sverige ej är den hälsoriktiga har lika lågt selenintag som dessa hjärtsjuka människor. Flera studier i bl a Finland och USA pekar också på selen som väsentlig faktor i skyddet mot hjärtinfarkter.

Från djurexperiment vet man också att tillsats av små mängder selen till kosten kan starkt minska, och i vissa fall helt slå ut, den cancerframkallande effekten av flera välkända starka cancerogener. Som exempel kan nämnas försök med levercancerogenen aminofluoren som i en djurgrupp gav 60 % levercancer. 2,5 mikrogram selen/gram föda per dag till en parallellgrupp sänkte levertumörfrekvensen till 0 %. Även förekomsten av spontana brösttumörer i möss kunde pressas ned från 84 % i kontrollgruppen till 10 % genom selenbehandling av mössen. Det geografiska sambandet mellan beräknat selenintag på grund av jordens, grödans och vattnets selenhalt och lägre cancerfrekvens pekar i samma rikning. Stöd för detta finns också i studier av metabolismen av cancerogener i lever på råttor, där selen styr omvandlingen av cancerogener bort från bildning av reaktiva, skadliga metaboliter. De avgiftas i stället till utsöndringsbara produkter.

Mot bakgrund av detta är det intressant att följa vad som görs i Sverige för att höja vår låga nivå av selen. Klart är att det naturliga intaget är lågt. Det är så gott som omöjligt att med normal svensk kost få de 250 mikrogram/dag som det amerikanska forskningsrådet anger som en näringsriktig nivå. För att uppnå detta krävs en tillsats.

När sådana tillsatser diskuterats har man starkt bundits av risken för att någon genom extremt ensidiga matvanor skall få selenförgiftning. Socialsty- relsens verksstyrelse har nyligen sagt nej till selen som kosttillskott med hänvisning till att behovet är ofullständigt dokumenterat, selens toxiska egenskaper och de geografiska skillnaderna i naturlig förekomst.

Här finns åter en ny situation i beslutsfattandet. På goda grunder kan man anta att selen skyddar mot cancer. Även för hjärtsjukdomar finns skäl att anta att selen har en förebyggande roll.

Men den sannolika positiva effekten har ej vägt tungt mot bedömningen av förgiftningsrisken. Det hävdas att kunskapsunderlaget är för bristfälligt och att mer kunskap måste inhämtas som grund för beslut. Något särskilt stöd för ett sådant ytterligare kunskapsinhämtande har ej getts. Därvid räknar man uppenbarligen ej heller med att även ett icke-beslut är ett beslut med konsekvenser. För att klara upp beslutssituationen bör man här göra två alternativa konsekvensbeskrivningar.

• Sida 240
•  Original

förbundna med att ej tillåta tillsats? Att det senare alternativet nu är rådande innebär ej att man undslipper ansvaret om man med ett negativt beslut llåter förhållanden fortsätta att råda, som kan ha negativa hälsoeffekter.

Beslut att tillåta tillsats innebär en risk för att vissa personer genom en ensidig kost får selenförgiftning. Den nivå som då skall nås är 20 gånger högre än den avsedda vilket innebär en hart när omöjligt ensidig kost.

Om å andra sidan en tillsats ej tillåts, kommer selenintaget i Sverige för större delen av befolkningen att ligga nära Keshansyndromets nivå. Med den kunskap vi har om selens effekter i dag innebär tillsats en god möjlighet att minska hjärtsjukdomsfrekvensen. Vad cancerrisken beträffar talar mycket för att förändringar i födointaget kan ge avsevärda förändringar i befolk- ningens motståndskraft mot cancerframkallande ämnen. Selen har där på goda grunder utpekats ha en väsentlig roll genom att påverka olika oxidationsenzym i cellen på ett sådant sätt att cancerogener ej får samma möjlighet att utöva sin cancerframkallande effekt.

En möjlighet finns följaktligen att ett sådant icke-beslut, som avslag på selentillskott till kosten innebär, kan ge större genomslag på befolkningens cancerfrekvens än många andra på lika osäkra kunskaper grundade beslut rörande misstänkt cancerframkallande substanser. Även om fördelen med tillsatsen ej är helt säkert belagd kan den vara stor. Hjärt- och kärlsjukdomar och cancer är våra två stora folksjukdomar. Var tredje svensk får i dag cancer under sin livstid. Var fjärde svensk dör i hjärtinfarkt. I åldrarna 40 — 60 år, då ett frånfälle får de största sociala konsekvenserna, står hjärtsjukdomarna för den dominerande överdödligheten. Mot detta bör i ett nationellt perspektiv den relativt låga och reparabla risken med selenförgiftning (terapi för förgiftning finns utvecklad) väga lätt.

Från administrativ synpunkt är det emellertid intressant att jämföra en beslutsfattares ansvarssituation vid detta avgörande. Är beslutsfattarens ansvar större för skador orsakade av ett positivt beslut om tillsats än ansvaret för att ett redan existerande skadepanorama bibehålls genom uppskjutande av beslut trots förändrat beslutsunderlag? Frågan om varför just en förändring av en situation kräver större kunskapsunderlag än vad som krävs för att bibehålla en misstänkt skadlig situation blir också aktuell i detta sammanhang. Den aktuella beslutsitationen beträffande selen pekar starkt på ett behov av närmare studium av fenomenet beslutsfattande under osäkerhet, så att klarare preciseringar av beslutsituationen kan göras (se V:5.2). Det är också ett bra exempel på behovet av konsekvensbeskrivningar (se V:5.4) som även innefattar en jämförelse med den situation som blir följden om beslut inte fattas.

Referenser till III:4

1 Se vidare Hettne, B: ”Samhällsordningar och resursutnyttjande i historiskt perspektiv” samt Arrhenius, B: ”Kommentar till Samhällsordningar och resursutnytt jande i historiskt perspektiv”, i: Naturrresurser — Några olika perspektiv. Bakgrundsrapport 1. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 2 Den senaste aktuella skriften på svenska är Bolin, B: Koldioxidproble- met. Långsiktiga klimatförändringar och möjliga COZ-effekter på grund av olika framtida energitillförselsätt. Nämnden för energiproduktions-

• Sida 241
•  Original

forskning. NE 1982:19. Liber. Stockholm 1982. Utöver publikationer som återfinns i referenslistan till denna rapport har underlagsmaterial till denna text hämtats från Lovelock, J E: Gaia. A New Look at Life on Earth. Oxford University Press. Oxford 1979 och Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Bolin, B & Arrhenius, E (Eds): ”Nitrogen — An essential life factor and a growing environmental hazard". Report från Nobel Symposium No 38. Ambio Vol VI, No 2-3 1977. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur — Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Nitrates: An Environmental Assessment. National Academy of Sciences. Washington DC 1978.

Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter.

Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Försurning i dag och i morgon. Kommittén Miljö ”82. Jordbruksdepar- tementet, 1982. Ericson, S-O & Tollin, J: Några synpunkter på hur naturresursstrategier kan struktureras. Bilaga 3, detta betänkande. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur — Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Freemey, J R & Ivanov, M I (Eds): The Global Sulphur Cycle. SCOPE Report 19. Wiley & Sons. Chichester 1983. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö. Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. Bertelman, T, Hollander, E, Olsson, C—A, Parmsund, M, Sohlman, S & Svedin, U: Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från ”Resurser och råvaror”. Sekretariatet för framtidsstudier. Liber. Stock- holm 1977. Svensson, B H & Söderlund, R (Eds): Nitrogen, Phosphorus and Sulphur _ Global Cycles. SCOPE Report 7. Ecol. Bull. 22. 1976. Wells, F J: The Long Run Availability of Phosphorus. A Case Study in Mineral Resource Analysis. John Hopkins University Press. Baltimore 1975. Senaste uppdaterade sammanställningen ges i: Causes and Effects of Stratospheric Ozone Reduction: An Update Report prepared by the Environmental Studies Board. National Research Council. National Academy Press. Washington DC 1982. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Kvicksilver i kol. Offentlig hearing 1978-01-18. Rapport nr 3 i: Kol och miljö. Underlagsrapport till rapport om miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Energikommissionens expertgrupp för säkerhet och miljö (EKA). DsI 1978:21. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 o. 2. Mercury and the Environment. Studies of Mercury Use, Emissions,

• Sida 242
•  Original

Biological Impact and Control. OECD. Paris 1974. ”Metylkvicksilver i fisk. En toxikologisk —- epidemiologisk riskvärdering. Rapport från en expertgrupp”, Nordisk Hygienisk Tidskrift. Supplement 3. Stockholm 1970. Bakir, F, Damlujgi, S F, Amin-Zaki, L, Murtadha, M, Khalidi, A, Al-Rawi, N Y, Tikriti, S, Dharir, H I, Clarkson, T W, Smith, J C and Doherty, R A: ”Methylmercury Poisoning in Iraq”, Science 181, 230-241. Jernelöf, A: Rehabilitation Following Chemical Accidents. Some Aspects of Food Mercury Poisoning in Iraq 1971 — 72. IVL Publication B 699. Stockholm 1982. Kol-Hälsa-Miljö. Bakgrundsrapporter. Åtgärder för att begränsa användningen av kadmium. Produktkontroll- nämnden. PK-390-80. Stockholm 1981. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 0. 2. Lindeberg, P: Bly i bensinen. En genomgång av riskvärdering i svenska beslutsunderlag. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Bilar och renare luft. Betänkande av bilavgaskommittén. SOU 1983:27. Miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi. Expertgruppen för säkerhet och miljö, Energikommissionen DsI 1978:27 del 1 0. 2. 10 Underwood, E J : Trace Elements in Human and Animal Nutrition. Acad.

Press. London 1977. Shamberger, A: Biochemistry of the Elements II. Biochemistry of Selenium. Plenum Press. New York 1983. Diplock, A T: ”Metabolic Aspects of Selenium Activity and Toxicology”, Critical Reviews in Toxicology 4, 27-329, 1976. Holmberg, B, Arrhenius, E & Rantanen, J: Prövning och värdering av carcinogen aktivitet — Riktlinjer och synpunkter. Arbetarskyddstyrelsen, Solna och Institutet för Arbetshygien, Helsingfors, 1979. Diet, Nutrition and Cancer. National Research Council, Committee on Diet Nutrition and Cancer. Nat. Acad. Press. Washington DC 1982. Karlmark, B & Johansson, T (Red): Selen i kosten. Rapport från symposium arrangerat av Pharmacia Norden AB. Uppsala 1983. Johansson, E: Spårämnesbalans och suboptimalt intag av spårämnen via dieten med särskild hänsyn till selen. Litteratursammanställning. Avd för experimentell medicin, Pharmacia. Uppsala 1982. Johansson, E: Markens bibehållande som förnybar naturresurs. En pilotstudie i toleransgränser — biologisk effekt. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén.

Generellt hänvisas också ifråga om stora miljöproblem till ”Environmen- tal research and management priorities for the 1980'5”. Report from the Royal Swedish Academy of Science's Conference in Rättvik Nov 23-26, 1982. Ambio Vol XII, No 2, 1983.

• Sida 243
•  Original

IV Problembilden — vad har gjorts — vad måste göras

IV:1 Miljöskyddets resultat

1.1 Inledning

I bilaga 11 till statsverkspropositionen 1970 angavs miljöpolitikens mål på följande sätt:

Det grundläggande målet för insatserna inom miljövården är att hejda miljöförstö- relsen och så långt möjligt återställa redan förstörd miljö samt att främja allmänhetens möjligheter till friluftsliv.

Samma mål angavs i statsverkspropositionen 1971:

Miljövårdens primära uppgift är att garantera alla en livsvänlig miljö. Därför måste miljöförstörelsen stoppas och förstörd miljö så långt möjligt återställas.

Målet för miljöpolitiken uttrycktes på liknande sätt i närmast efterföljande statsverkspropositioner och i direktiven (1971) till utredningen om kostna- derna för miljövården. Den översikt av vad miljöskyddet åstadkommit under 1970-talet som följer nedan har gjorts med utgångspunkt i detta grundläg- gande mål för miljöpolitiken.

Kommittén vill här erinra om det som i II:3 och III:3 sagts om miljöstörningars varaktighet. Vissa substanser ger sålunda upphov till störningar som kan vara intensiva om tillförseln är stor men som börjar avklinga så snart tillförseln upphör: biologiskt material bryts ned till koldioxid, vatten och andra ofarliga beståndsdelar, låggiftiga stoft som jord- och stendamm faller till marken och upphör därmed att vara miljöstörande, kväveföreningar omvandlas till elementärt kväve som återgår till atmosfären etc. Andra ämnen kan däremot orsaka störningar som avklingar mycket långsamt eller inte alls (i mänskligt tidsperspektiv) och vilkas eventuella avklingande människan inte kan påskynda: det finns tex inga praktiska möjligheter att i stor skala befria skogsmark från vanadin eller något annat sällsynt grundämne eller att minska Vänerns kvicksilverinnehåll eller mängden PCB i Östersjön. Att återställa miljö som förorenats av sådana substanser är sålunda inte möjligt (annat än punktvis och med grova

• Sida 244
•  Original

1Flera av dessa paramet- rar förklaras under rub- riken "kolföreningar" i detta kapitel.

metoder: kalkning av sura vatten, muddring av alltför fosforrika sjöar, sanering av avfallsupplag etc).

Miljöskyddet måste därför dels söka minska sådana störningar (irrever- sibla och reversibla) som medför påtagliga olägenheter för nu levande människor, dels söka förebygga uppkomsten av sådana långvariga men kanske till en början mindre påtagliga störningar som inte kan åtgärdas i efterhand och som därför skulle komma att påverka människor och miljö under många generationer. Återställande, i betydelsen städning ute i miljön för att befria den från föroreningar, kan däremot aldrig bli en stor uppgift för miljöskyddet: antingen tillfrisknar miljön så småningom av sig själv sedan tillförseln av föroreningar upphört, eller kvarstår föroreningen; i båda fallen oberoende av eventuella mänskliga insatser.

Avvägningen mellan ovanstående två huvuduppgifter för miljöskyddet är inte alltid lätt: det är t ex svårt att väga en intensiv men reversibel miljöstörning (exv syrebrist i en sjö) mot en mindre påtaglig men mycket långvarig störning (exv minskad skogstillväxt till följd av att marken förorenats med vanadin). Kommittén återkommer till denna fråga i den kommentar till 1970-talets miljöskydd som avslutar detta kapitel.

Kommittén söker i det följande, mycket översiktligt, redovisa dels hur tillförseln av olika (grupper av) föroreningar ändrats, dels hur tillståndet i miljön förändrats. Föroreningarna har grupperats på samma sätt som i III:3. Översikten gäller i första hand de senaste 10-15 åren; äldre uppgifter har emellertid tagits med då sådana funnits tillgängliga. I flera fall redovisas även naturvårdsverkets bedömning av hur utsläppen kommer att ändras under tiden 1980-1990. Kommittén har inte tagit ställning till dessa bedömning- ar.

Redovisningen har i stora delar styrts av de parametrar som traditionellt används som föroreningsmått. Sålunda redovisas utsläpp av vissa enskilda ämnen (koldioxid, svavel, fosfor, kväve, flera sällsynta grundämnen, några kolföreningar). Andra utsläpp anges emellertid som ”olja”, "kolväten” eller ”halogenerade ämnen”, och sådana uppgifter säger ganska litet om utsläppens miljöeffekter. Vissa (ofta stora) utsläpp uttrycks slutligen som ”BOD7", ”stoft” eller ”suspenderade ämnen,”; dessa grova samlingspara- metrar säger än mindre om sambanden mellan utsläppsmängder och miljöeffekter. Siffrorna redovisar vidare de totala årliga utsläppen inom landet och hur dessa ändrats under 1970-talet. Utsläppsstatistiken säger därför mer om vilka åtgärder som vidtagits för att minska utsläpp än om de effekter som dessa åtgärder haft i miljön.

Det bör emellertid observeras, att det kan vara riktigt att som kontroll- parameter välja halten av någon i sig ointressant substans, nämligen om denna halt är lätt att mäta och om halten samvarierar med halten av den ”farligare” substans vars utsläpp skall begränsas. Man kan tex välja att i utsläppet från en förbränningsanläggning mäta kolmonoxidhalten i stället för PAH—halten: ju lägre kolmonoxidhalten är desto högre är förbränningsgra- den och desto lägre rimligen halten av PAH och andra ämnen som kan bildas vid ofullständig förbränning. För att mäta PAH-halten måste prover tas på ett komplicerat sätt och sedan analyseras på laboratorium; kolmonoxidhal- ten kan däremot mätas och registreras kontinuerligt och användas för direkt styrning av processen. Man kan däremot inte ur summan av kolmonoxidut-

• Sida 245
•  Original

släppen från landets alla förbränningsanläggningar dra några slutsatser om dessas samlade miljöpåverkan; inga sådana slutsatser kan heller dragas ur uppgifter om de totala utsläppen av BOD7, stoft, suspenderade ämnen etc.

Det bör vidare påpekas att utsläppsstatistiken endast söker redovisa direkta utsläpp (punktvisa eller diffusa) och att föga är känt om de fördröjda utsläppenz.

Uppgifterna i det följande om hur tillståndet i miljön förändrats under de senaste 10 — 15 åren är därför kortfattade. Vi har emellertid försökt att — så långt statistiken tillåter — åtminstone ange vad som blivit bättre eller sämre i miljön under 1970—talet och därvid särskilt uppmärksamma de irreversibla förändringarna.

År 1978 började naturvårdsverket, på riksdagens uppdrag, att bygga upp ett program för övervakning av miljökvalitet (PMK). PMK har följande huvuduppgifter: D att övervaka långsiktiga och storskaliga förändringar i miljön D att samla in uppgifter om miljöförhållanden i mer eller mindre opåver- kade trakter för att möjliggöra jämförelser med mer påverkande områden

D att belysa hur föroreningar transporteras i naturen D att identifiera miljöproblem som kräver forskningsinsatser

De mil jöstörningar som för närvarande ägnas den största uppmärksamheten inom PMK är spridningen av s k tungmetaller och organiska miljögifter, försurningen samt närsalternas inverkan på sjöar, vattendrag och havsom— råden.

Genom PMK kommer man i framtiden att kunna ge bättre besked om hur miljön förändras i Sverige än vad som varit möjligt här.

1.2 Koldioxid

Som ovan sagts (III:3.2, III:4.3) ökar lufthavets halt av koldioxid, främst till följd av att förbränningen av fossila bränslen och avverkningen av tropiska skogar tillför koldioxid till atmosfären i en takt som är större än takten för upptag av koldioxid i världshaven. Ett lands bidrag till världens totala utsläpp sätts samman av två plusposter och en minuspost: + de totala utsläppen av koldioxid (fossilt och markbundet) inom landet — den del av landets koldioxidutsläpp som uppstår vid framställning av sådana produkter som exporteras + de koldioxidutsläpp som uppstår vid tillverkning i andra länder av ZDessa utsläppsbegrepp

produkter som importeras till landet har tidigare använts i II:3; och återkommer i Det svenska nettobidraget (dvs med hänsyn tagen till import och export enl detta kapitel under rub- ovan) är inte känt. Utsläppen inom Sverige år 1950 uppskattas ha varit ca 25 Eke" 532929 år""?

- - o .. . . . n . - miljoner ton/ar. Under 1970-talet torde utsläppen ha legat kring 100 miljoner sälg; är fråliisloziv än?”? ton/ar. Uppskattningar gjorda av naturvardsverket antyder att utsläppen se för beständiga eller

därefter sjunkit något. (1) långlivade substanser.

• Sida 246
•  Original

Utsläpp av koldioxid har tills relativt nyligen inte allmänt ansetts utgöra ett miljöproblem. Någon bedömning av vilka utsläpp som Sverige kan tillåtas bidraga med har heller inte gjorts. Inga åtgärder med syftet att reducera utsläppen har vidtagits i Sverige eller, såvitt känt, i något annat land. Någon tekniskt-ekonomiskt rimlig metod att avlägsna koldioxid — ur rökgaser eller ur atmosfären — finns inte.

Den nuvarande energipolitiken, som bl a syftar till minskad oljeförbruk- ning (bl a genom bättre energihushållning och ökad användning av förnybara energikällor), torde emellertid komma att leda till att de svenska koldiox- idutsläppen blir mindre än de skulle blivit om oljekonsumtionen tillåtits öka som tidigare. Den ökande användningen av kol verkar emellertid i motsatt riktning.

1.3 Svaveloxider

1.3.1 Utsläpp

De svenska utsläppen av svaveldioxid sedan år 1950 framgår av figur IV: 1-1. Utsläppen har som synes minskat från ett högsta värde av ca 450 000 ton/år (räknat som svavel) till ca 240 000 ton/år (1978). Målsättningen i riksdags- beslutet 1976 (2) — att utsläppen vid mitten av 1980-talet skulle ha nedbringats till 1950-talets nivå — kommer att uppfyllas (5).

Nedfallet av svaveldioxid över Sverige är ca 480 000 ton/år (räknat som svavel). Därav är ca 100 000 ton/år av svenskt ursprung, dvs en tredjedel av de svenska utsläppen faller ned inom Sverige. Av det totala nedfallet kommer sålunda ca tre fjärdedelar från utländska källor. (3)

Större minskningar av det sura nedfallet över Sverige förutsätter därför att de utländska utsläppen av svaveloxider (och kväveoxider) minskas. Interna- tionellt samarbete är därför nödvändigt. Detta har genomförts både genom bilaterala överenskommelser och genom den europeiska konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (se prop 1980/81:31). Länder- na förbinder sig där att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra spridning av luftföroreningar. Konventionens åtaganden är allmänt formulerade. En effektiv uppföljning kommer att krävas för att man skall få till stånd konkreta utsläppsbegränsande åtgärder. Den internatio- nella konferens om försurningen som Sverige arrangerade i Stockholm 1982 är det senaste ledet i detta arbete.

1.3.2 Föroreningssituationen — luft

Halterna av svaveldioxid i svenska tätorter ligger i allmänhet på en nivå som är 10 — 20 gånger högre än bakgrundsnivån i områden långt från föroreningskällor. Lokalt har dock de senaste årens miljövårdsarbete — särskilt övergång från enskild uppvärmning till fjärrvärme i tätorter — medfört klara förbättringar. Observerade koncentrationer i de större tätorterna är i allmänhet lägre än naturvårdsverkets riktvärde för högsta godtagbara halt av svaveldioxid i utomhusluften. I några tätorter överskrids dock regelmässigt riktvärdets högsta halt. Planeringsmålets halt, dvs den halt

• Sida 247
•  Original

av svaveldioxid som naturvårdsverket förutsätter kan underskridas i de svenska tätorterna senast i mitten av 1980-talet, underskrids å andra sidan redan i flera tätorter. (4)

1.3.3 Föroreningssituationen — mark och vatten

Nedfallet av sura svavelföreningar är den främsta orsaken till den pågående försurningen av mark och vatten. Även kväveoxider medverkar till försurningen. Även ändrad markanvändning och förändrade metoder inom jord- och skogsbruk kan orsaka påtagliga försurningseffekter, t ex övergång till barrskog från lövskog och användning av sura handelsgödselmedel. Försurningen av mark och vatten medför bl a att de biologiska nedbrytnings— processerna hämmas och att metaller i marken lakas ut.

Innehållet av sura ämnen i nederbörden i Sverige har successivt ökat. I södra Sverige är pH-värdet nu allmänt nere i 4,2 — 4,3, och ända upp i mellersta Norrlands inland uppmäts värden under 4,5. Det "naturliga” värdet antas ligga kring 5,6. (4) (En sänkning av pH-värdet från 5,6 till 4,3 motsvarar en tjugofaldig ökning av vätejonhalten.)

Mätningar visar att försurningen inte är ett lika akut problem i de fyra stora sjöarna som i många mindre sjöar i södra och västra Sverige — pH—värdet ligger i allmänhet mellan 7 och 8. Förmågan att motstå försurning i dessa sjöar är förhållandevis stor. Framför allt gäller detta Mälaren och Hjälma- ren, men även Vänern och i någon mån Vättern. Mer eller mindre försurade sjöar återfinns i hela landet, dock främst i södra och västra Sverige. De suraste sjöarna återfinns på västkusten några mil in i landet. Antalet försurade sjöar i Sverige med tydliga effekter på växt- och djurlivet beräknas uppgå till ca 10 000. Ytterligare ca 10 000 beräknas vara i riskzonen. (4)

Försurningsfrågan behandlas utförligare i III:4.5.

1.3.4 Kalkning av sjöar

Fiskeristyrelsen fick i december 1976 regeringens uppdrag att kalka sjöar och vattendrag under en femårig försöksperiod. Syftet var att El återställa försurade vattenområden och hindra fortsatt försurning av hotade vatten vilka är av betydelse för allmänhetens fritidsfiske eller för bevarandet av ett växt- eller djurbestånd som framstår som särskilt värdefullt från vetenskaplig eller annan allmän synpunkt samla erfarenheter och resultat beträffande metoder, kalkningsmedel och kostnader för kalkning E bedöma effekter av kalkningen på såväl växt- som djurliv

Till kalkning av försurade vatten utgår statsbidrag sedan budgetåret 1976/77. Se avsnitt 1.9, detta kapitel. Under perioden 1977 — 80 beviljades bidrag till 304 projekt. Till varje projekt har hört ett kontrollprogram. Utvärderingen av dessa visar sammanfattningsvis att riktigt utförd kalkning leder till att: B vattnets pH höjs med en enhet eller mer 3Ca 0,1 milliekvivalent E! alkaliniteten ökas betydligt3 och att ökningen varar i upp till flera år per/liter.

• Sida 248
•  Original

Figur IV:1-1 Utsläpp av svavel i Sverige. Källa (6). (Anm: ] ton svavel motsvarar 2 ton svaveld- ioxid. )

D halterna av bl a aluminium, mangan och kadmium i vattnet minskar, liksom kvicksilverhalten i fisk

”Effekterna på olika nivåer i det biologiska systemet är klart positiva — med reservation för den korta tiden för uppföljning.” (5)

Det är emellertid svårt att med kalkning undvika de 5 k surstötar som uppstår då stora mängder surt smältvatten på kort tid tillförs sjöarna vid snösmältningen.

Tusen ton svavel per år 500

Svavelutsläpp till luften i Sverige 1950—80 samt uppskattning för 1990

400

300

200 Industri

100

. ' År 1 978 1 990

1 950 1960 1970

• Sida 249
•  Original

1 .4 Kväveföreningar

1.4.1 Utsläpp

De samlade kväveutsläppen till vatten från jordbruk, hushåll och industri har ökat med en tredjedel sedan 1950 och uppgår nu till ca 100 000 ton/år (fig IV:1-2). Huvuddelen härrör från jordbruket (handelsgödsel, stallgödsel och kvävefixerande grödor).

Utsläppen av kväveoxider till luft har trefaldigats sedan år 1950 och är nu ca 300 000 ton/år (100 000 — 150 000 ton/år räknat som kväve). Det största bidraget kommer från motorfordon. Se figur IV:1-3.

På senare år har kvävehalten i nederbörden ökat markant. Mätningar tyder på att halten trefaldigats sedan 1950—talet. Det totala nedfallet av kväve över Sverige är nu av storleksordningen 300 000 ton/år (räknat som kväve) (7). Sverige mottar sålunda betydande mängder kväveföreningar från utlandet. De utländska utsläppen beräknas öka med 2— 3 % årligen eller med ca 25 % under de närmaste tio åren. (5)

Nedfallet över Östersjön har uppskattats till 120000 — 130000 ton/år (8).

Stora mängder luftkväve överförs av kvävefixerande organismer i mark och vatten till kväveföreningar som är tillgängliga för växter. Kvävefixering- en i Östersjön har tex uppskattats till 130000 ton/år (8). Uppgifter om utsläpp och nedfall kan därför inte utan vidare användas för bedömning av ”kvävebelastningen" på ett (vatten)0mråde.

1 OOO-tal ton N/år

' 00 Industri

& & Hushåll X

1950 1960 1970 1980 1990 | Figur IV :] -2 Utsläpp av | .. . kväveföreningar till var- JLSNV ”(iommi ten.KäIla: (1)

• Sida 250
•  Original

Figur IV:1-3 Utsläpp av kväveoxider till luft. Käl- la: (1)(Anm: 1 ton NOX motsvarar 0,3 — 0,5 ton N.)

1 OOO-tal ton NO x/år

300

200

100 ,

1950 1960

Motorfordon

Olja

1970

___-.—

| 1 980 1990

jz.

SNV bedömning

År

• Sida 251
•  Original

1.4.2 Föroreningssituationen — luft

Mätningar från ett femtontal kommuner visar att WHO:s värden för acceptabel kvävedioxidhalt ofta överskrids under vinterhalvåret i utomhus- luften nära trafikleder (4). De totala utsläppen av kväveoxider från motorfordon har tills nyligen ökat oavbrutet; de skärpta avgaskrav som införts under 1970-talet har emellertid medfört att utsläppen minskat något under senare år.

1.4.3 Föroreningssituationen — mark och vatten

I ett avseende innebär den ökade kvävetillförseln en entydig miljöförsäm- ring: den andel av tillförseln som kommer av nedfallet av sura kväveföre- ningar bidrar med i genomsnitt 10 % av syratillförseln till sjöarna (6). Kväveföreningarnas andel i smältvattnet (de 5 k surstötarna) är större. Kväveförorenat grundvatten är vidare ett allvarligt hälsoproblem. ”Höga nitrathalter i grundvattnet är vanligt förekommande i södra Sveriges jordbruksbygder. I utpräglade skogsbygder är halterna normalt betydligt lägre.” (10) Om halterna stiger eller ej kan för närvarande inte avgöras

(9).

De vattengödande effekterna av den ökade kvävetillförseln kan (mycket förenklat) sammanfattas sålunda: D I näringsfattiga sjöar (bl a Vänern, Vättern, de flesta skogssjöar) är effekterna ringa eller inga. Det samma torde gälla för Bottenviken och möjligen även för Bottenhavet, där fosfor sannolikt är begränsande (8). D Imycket näringsrika sjöar (särskilt de grunda) kan fosfortillgången vara så

riklig att kväve blir det begränsande näringsämnet. Det ökade kväveflö- det från jordbruket har där ökat produktionen i sjöarna (exv Ringsjön i

Skåne).

I Östersjön och Västerhavet kan den ökade kvävetillförseln ha lett till ökad biologisk produktion; om detta verkligen skett är emellertid oklart.

1 . 5 Fosforföreningar

1.5.1 Utsläpp

Utsläppen av fosfor till vatten har minskat från ett högsta värde av ca 13 000 ton/år vid slutet av 1960-talet till för närvarande ca 8 000 ton/år. Naturvårds- verket räknar med en fortsatt minskning till ca 4 000 ton/år (1990) (1). Se figur IV:1-4.

1.5.2 Föroreningssituationen

De möjliga effekterna av fosforutsläpp är, som ovan sagts (III:3), olika i sötvatten, Östersjön och Västerhavet.

Isödra Sverige är 10— 20 % av sjöarna tydligt påverkade av fosforutsläpp; i norra Sverige några få procent. För många av dessa har minskningen av

• Sida 252
•  Original

Figur IV:1—4 Utsläpp av fosfor till vattenområden iSverige. (1), (4)

1000-tal ton P/år

15

Industri

10

Hushåll (tätorter)

;:Jardiar'dk- " '

År

1950 1960 1970 19.80 1990 läsar/Bestämning _

fosforutsläppen medfört att problemen med igenväxning avtagit. I grunda sjöar som ackumulerat stora fosformängder i sedimenten kan utvecklingen mot ett mindre näringsrikt tillstånd emellertid gå mycket långsamt. Stora fosforutsläpp med syrebrist och fiskdöd som följd — vilket tidigare var en relativt vanlig företeelse — förekommer knappast längre. (4)

De stora sjöarnas fosforstatus kan sammanfattas sålunda (4): Vänern beräknas före industrialismens och föroreningsutsläppens tid ha varit näringsfattig. Fortfarande kan Vänern betraktas som näringsfattig utom i vissa skärgårdsområden.

I Vättern, som tidigare tillhörde de utpräglat näringsfattiga sjöarna, har den tidigare successiva ökningen av fosfortillgången utbytts mot en stabilisering under de senaste åren. Vattnet har börjat bli klarare.

Mälaren är i hög grad påverkad av mänsklig aktivitet. Före människans inflytande på sjön beräknas i varje fall de centrala djupa delbassängerna ha haft åtminstone nära en näringsfattig klarvattenkaraktär. Från slutet av 1960-talet har sjön successivt blivit mindre näringsrik. Fortfarande förekom- mer dock algblomningar, dvs massförekomst av planktonalger.

I Hjälmaren har sådana förändringar i vattenkvaliteten som iakttagits i Vänern, Vättern och Mälaren ännu inte kunnat observeras.

I Östersjön råder tidvis syrebrist med därav följande svavelväteutveckling i djupvattnet. Den roll som utsläppen av närsalter därvid spelar är emellertid oklar; syrebristen har även naturliga orsaker. Betydelsen av de minskade

• Sida 253
•  Original

fosforutsläppen för tillståndet i Östersjön är därför osäker. I Stockholms skärgård har emellertid siktdjupet ökat, särskilt i mellanskärgården, under 1970-talet (11).

Västerhavet torde vara relativt okänsligt för fosforutsläpp. I Öresund och södra Kattegatt tycks ett (naturligt?) fosforöverskott föreligga (12). Minsk- ningen av fosfortillförseln till Västerhavet kan sålunda inte väntas ge några påtagliga effekter där. Veterligen har heller inga sådana rapporterats.

1.6 Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

1.6.1 Inledning

Mänsklig verksamhet kan orsaka att sällsynta grundämnen når miljön på fyra olika sätt:

a) direkta lokala utsläpp (från fabriker, gruvor, förbränningsanläggningar etc)

b) direkta diffusa utsläpp (bly i bensin, kadmium i handelsgödsel, kvicksilver i betmedel etc)

c) fördröjda lokala utsläpp (från avfallsupplag, utomhuslager etc)

d) fördröjda diffusa utsläpp (från metallhaltiga varor inom samhället genom korrosion, slitage etc)

För att kunna överblicka den av människan orsakade tillförseln av sällsynta grundämnen till Sverige (eller annat avgränsat område) måste man känna alla större sådana flöden inom området och därtill lägga de flöden som utifrån förs till området (med vattendrag eller med vinden), samt dra ifrån de flöden som lämnar området.

Direkta lokala utsläpp av några sällsynta grundämnen vid början respektive slutet av 1970-talet sammanfattas i tabell IV:1-1.

Tabell IV: 1-1 Kända direkta lokala utsläpp av vissa sällsynta grundämnen till luft resp. vatten (ton/år) vid början resp. slutet av 1970-talet!”

1972 1978 Vatten Luft Totalt Vatten" Luft" Totalt (avrundat) (avrundat)

Arsenik (As) I 800 170 2 000 760 130 900 Bly (Pb) 300 1 000 1 300 70 460 500 Kadmium (Cd) 10 37 47 6 12 18 Koppar (Cu) 290 540 800 120 280 400 Krom (Cr) 1 250 680 1 900 260 160 400 Kvicksilver (Hg) 5,5 6,6 12 3 6 9 Nickel (Ni) 730 230 1 000 90 120 200 Vanadin (V) 300 300 1 300 300 Zink (Zn) 2 900 2 900 5 800 1 700 1 200 2 900

" Dessa uppgifter upprepas i tabell IV:1-2. ') Källa: (13)

• Sida 254
•  Original

Tabell IV:1-2 Flöden av sällsynta grundämnen i Sverige (ton/år)”

_________________________________________ Arse- Bly Kad- Koppar Krom Kvick- Nickel Vana- Zink nik (Pb) mium (Cu) (Cr) silver (Ni) din (Zn)

(AS) (Cd) (Hg) (V)

Nuvarande flöden från samhället till den yttre miljön

Direkta lokala utsläpp till vatten (1978)b 760 70 6 120 260 90 1 1 700 Direkta lokala utsläpp till luft (l978)b 130 460 12 280 160 6 120 300 1 200 Direkta diffusa utsläpp 1 1000 54' If

Fördröjda lokala utsläpp (avfallsupplag) 1 108 18 308 100 1 Sh 8h 6008 Fördröjda diffusa utsläpp (metallhaltiga varor) Medel Stor Medel Stor Stor Stor Liten Stor Nedfall över Sverige 100 6 000 100 1 500 400 258 700 400 8 000

Källor till framtida fördröjda utsläpp . _ _ _ ' _ _ ⁷ Mängder i årligen deponerat avfall 600' 25 000' 80' 10 000' 5 000' 30' 700k 5001 50 000'

8. Mängder i årligen tillförda produkter 500"' 400 20

(”»

HNMQWO

9. Naturlig transport till havet med avrinnande ytvatten 100 15 200 1 000

Uppgifterna i tabellen är delvis mycket osäkra. Jfr texten och noterna till tabellen.

" Rad 1 Ref. (13), rad 2 Ref. (13), rad 3 Ref. (13), för Pb Ref. (15), rad 4 Ref. (14), för As, Cr, Hg Ref. (18), rad 6 Ref. (13), för As Ref. (18), rad 7 för As, Cd, Hg Ref. (13), för Pb, Cu, Zn Ref. (16), för Cr, Ni, V Ref. (17) och (18), rad 8 för As Ref. (13), för Cd Ref. (28), för Hg Ref. (20), rad 9 Ref. (13).

b Gruvor, fabriker och förbränningsanläggningar (fossila bränslen, sopor, miljöfarligt avfall, kabel). Gjorda inventeringar täcker inte alla utsläppskällor. Verkliga utsläpp därför sannolikt högre.

5 Pb från bensin. Kommer att minska till 700 ton/år.

d Cd i handelsgödsel och avloppsslam. Se tabell IV:1-3.

? Bruttodcposition. Osäker uppgift. Nettodepositionen är okänd.

f Hg i betmedel 0,3, handelsgödsel 0,1, avloppsslam 0,7 ton/år.

8 Avser spridning från gruvavfall. Spridning från avfallsupplag av annat slag torde vara betydligt mindre.

” Spridningen okänd. Kan vara betydande, se i,k och l. i Stoft från ferrolegeringsverk och järn- och stålindustrin. Därtill kommer 5 000 ton Cr/år i slagg (3 % Cr) som används för bl. a. vägfyllnad.

lGruvavfall. Grov skattning.

* Sloft från järn- och stålindustrin, slam från ytbehandling, aska och sot från oljeeldning. Osäker uppgift.

' Aska och sot från oljeeldning. Uppskattad siffra. Vanadinhalt och oljemängd varierar.

"' Avser impregnering av virke.

• Sida 255
•  Original

En översiktlig bild av den nuvarande tillförseln av några sällsynta grundämnen ges i tabell IV:1-2. För jämförelse innehåller tabellen även ungefärliga uppgifter om den naturliga bortförseln av dessa ämnen till havet med avrinnande ytvatten. Uppgifter om bortförseln med vinden saknas.

Tillförseln av vissa grundämnen till den svenska åkermarken sammanfat- tas i tabell IV:1-3.

Nedan kommenteras spridningen och föroreningssituationen i Sverige för några av de grundämnen för vilka data redovisats i tabellerna IV:1-1 — IV:1-3, dvs arsenik bly kadmium koppar krom kvicksilver nickel vanadin zink

DDDDDDDDD

Tabell IV:1-3 Sällsynta grundämnen; tillförsel till åkerjord jämförd med naturliga mängder i åkerjord

Arsenik Bly Kad- Koppar Krom Kvick- Nickel Zink (As) (Pb) mium (Cu) (Cr) silver (Ni) (Zn) (Cd) (Hg) Tillförsel (ton/år) 1 Handelsgödsel 1 50 4,5 150 50 0,1 — 330 2 Avloppsslam 1 30 0,5 90 20 0,7 6 200 3 Bekämpningsmedel - — — 20 — 0,3 — — 4 Nedfall 1 300 2,3 60 30 1,5 50 450 5 Summa (avrundat) 3 400 7" 300 100 3 60 1 000 6 Naturliga mängder i åkerjord (ton) 40 000 100 000 1 500 100 000 100 000 500 70 000 500 000

Källor: Uppg. i raderna 1, 4 och 6 baseras på (45) som anger genomsnittlig tillförsel per ha och år i södra Sverige resp. genomsnittliga mängder i åkerjord (räknat på ett matjordsdjup av 0,2 m). Uppg. i tabellen har erhållits genom multiplikation med den totala åkerarealen (3 000 000 ha). (Uppg. för As och Ni är dock baserade på (13), (15) och (22), och uppg. för Cd på (28).) Uppg. i rad 2 baseras på (13). Vi har antagit att hälften av slammet går till jordbruket. Uppg. i rad 3 har lämnats av produktkontrollbyrån vid SNV. " Dessutom tillförs ca 0,8 ton/år med stallgödsel (45).

• Sida 256
•  Original

Många andra grundämnen kan emellertid vara av betydelse från miljösyn- punkt, tex D antimon

beryllium

koboh

selen silver tallium

tenn

vismut

DDDDDDD

Dessa förbigås dock i det följande.

1.6.2 Direkta lokala utsläpp

Se tabell IV:1-1.

Utsläppen har som synes minskat tydligt under 1970-talet. Minskningen har till största delen uppnåtts genom rening av utsläpp men även genom övergång till annan processteknik.

Uppgifterna är sammanställda ur (3) och avser kända eller uppskattade utsläpp från gruvor, olika industrier och förbränning (olja, kol. koks, kabel, sopor och miljöfarligt avfall). Många utsläpp sänktes före 1972. Utsläppen av kvicksilver var t ex ca 50 ton/år vid mitten av 1960-talet.

1.6.3 Direkta diffusa utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 3.

Det största av de direkta diffusa utsläppen av sällsynta grundämnen är utsläppet av bly från biltrafiken. Detta utsläpp har minskat från ca 2 400 ton/år (1968) till ca 1 100 ton/år (1980) och kommer att minska ytterligare till ca 700 ton/år genom att högsta tillåtna blyhalter i bensin successivt sänks ( 13) (15).

För betning av utsäde användes tidigare några ton kvicksilver per år i form av mycket anrikningsbenägna alkylkvicksilverföreningar. Numera används alkoxialkylkvicksilverföreningar och användningen har sjunkit till 0,3 ton per år (1980). Med handelsgödsel tillförs åkerjorden ca 0,1 och med avloppsslam ca 0,7 ton kvicksilver per år (45) (13).

Spridningen av kadmium till åkerjord med handelsgödsel har under 1970-talet minskat från 10 ton per år till 3 a 4 ton per år genom användning av mindre kadmiumhaltiga fosfatråvaror ( 13).

Bekämpningsmedel med arsenik och tallium används inte i Sverige. (För impregnering av virke används emellertid 500 ton arsenik per år; se rad

8.)

1.6.4 Fördröjda lokala utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 4 och 7.

Fördröjda lokala utsläpp av sällsynta grundämnen sker främst från avfall från gruvor och metallverk men även från aska (från förbränning av olja, kol, avfall m m) och hushållsavfall.

• Sida 257
•  Original

Som ovan sagts (kap II:3) får man räkna med att ämnena till stor del kommer att lakas ur med tiden, eftersom de avfallsupplag som hittills anlagts inte är (eller kommer att förbli) helt täta. En bedömning av avfallsupplagens möjliga framtida miljöeffekter bör därför utgå från de totala mängderna av sällsynta grundämnen i avfallsupplagen, inte från det nuvarande årliga utläckaget från dem. Förenklat kan man säga att mängderna anger (en övre gräns för) hur mycket miljön kring avfallsupplagen kommer att förorenas, medan utläckaget endast anger den takt med vilken föroreningen fortskri- der.4

Man vet inte hur stora mängder av sällsynta grundämnen som hittills deponerats som avfall av olika slag. Mängderna måste emellertid vara betydande: säkert mer än 10 gånger men knappast mer än 100 gånger större än nuvarande årliga tillskott till upplagen (rad 7). Den hittills deponerade kopparmängden skulle t ex då vara av storleksordningen 100 000 — 1 000 000 ton. Det är därför rimligt att antaga att avfallen innehållande sällsynta grundämnen på lång sikt kommer att tillföra betydligt större mängder av dessa ämnen till miljön än de direkta utsläppen.

Om processutsläpp renas från sällsynta grundämnen och dessa inte återanvänds kommer reningen att medföra att avfallsproduktionen ökar. Minskade direkta utsläpp har då ersatts av ökade fördröjda utsläpp. Villkoren för hur avfall får deponeras har emellertid skärpts successivt vilket gjort deponering dyrare och återvinning mer attraktiv än tidigare. I vissa fall har återvinning kunnat stimuleras med bidrag. Miljöskyddet arbetar sålunda inte endast med målet att minska de direkta utsläppen utan söker dessutom verka för minskade avfallsmängder och därmed för minskade fördröjda utsläpp.

Som ovan sagts är de avfallsupplag som hittills anlagts inte så utformade att deras innehåll av sällsynta grundämnen hålls inneslutet för all framtid. Den deponeringsteknik som numera föreskrivs är emellertid mer ägnad att motverka urlakning än äldre teknik. Det är dock inte känt hur mycket detta påverkat det totala årliga utflödet av sällsynta grundämnen från landets avfallsupplag.

1.6.5 Fördröjda diffusa utsläpp

Se tabell IV:1-2, rad 5 och 8.

Som ovan sagts (kap II:3) kommer huvuddelen av de sällsynta grundäm- nen som ingår i olika produkter att med tiden söka sig ut i miljön (genom korrosion, slitage, medveten avfallsdeponering, eller genom att föremål helt enkelt slängs). De mängder av sällsynta grundämnen som på detta sätt kommer att nå miljön är betydligt större än de som går ut som direkta utsläpp.5

Hur stora mängder sällsynta grundämnen som hittills ackumulerats som olika produkteri det svenska samhället är inte känt; man kan emellertid få en uppfattning om storleksordningen genom att utgå från det årliga tillskottet av ett visst ämne och antaga att den hittills ackumulerade mängden är 10 — 100 gånger större. Uppgifter om de årliga tillskotten av arsenik, kadmium och kvicksilver har tagits ur naturvårdsverkets balansräkningar för dessa ämnen och förts in på rad 8 i tabellen.

4Resonemanget förut— sätter att utläckaget är stort i jämförelse med den naturliga omsätt- ningen av resp ämnen i recipienten, vilket tor- de gälla för de flesta av de större upplag som nu finns i landet. Ut— släppsvillkor för upplag innehållande sällsynta grundämnen behandlas i V:3.5.5.

5Detta gäller för jorden som helhet; för ett av- gränsat område, t ex ett gruvdistrikt, kan pro- cessutsläpp och avfall självfallet vara de helt dominerande källorna, även på lång sikt.

• Sida 258
•  Original

Sverige tillförs för närvarande ca 400 ton kadmium per år som avsiktlig eller oavsiktlig ingrediens i olika produkter. Ett principiellt förbud mot användning av kadmium för ytbehandling, som pigment och som stabilisator iplast trädde i kraft den 1 juli 1982. Förbudet har lett till att användningen av kadmium för dessa ändamål kraftigt minskat inom den svenska industrin. Importen av små slutna nickel- och kadmiumackumulatorer har emellertid ökat mycket starkt: från 1 ton kadmium per år 1970 till 15 ton per år 1979, och ökningen tycks fortsätta (3). Den sammanlagda kadmiumtillförseln till samhället torde dock komma att minska under de närmaste åren.

Redan i dag är de diffusa utsläppen av flera sällsynta grundämnen betydande. Mycket grovt kan man t ex räkna med att hälften av tillförseln av sådana ämnen till de kommunala reningsverken härrör från hushållen, korroderande metallytor (fra zink men även koppar) och nedfall inom respektive tätort. Halterna av sällsynta grundämnen i de kommunala slammen är därför i allmänhet fortfarande höga, trots att tillförseln från industrier minskat betydligt under 1970-talet.

Såvitt känt har inga uppskattningar gjorts av den fördröjda diffusa spridningen. Dess betydelse har emellertid motiverat att den trots avsakna- den av data förts in i tabell IV:1-2 (rad 5) och där angivits som ”liten”, ”medel” respektive ”stor”. Denna (självfallet mycket osäkra) bedömning har gjorts i jämförelse med övrig spridning av respektive ämne.

Vissa åtgärder för att minska den fördröjda diffusa spridningen av sällsynta grundämnen har hittills vidtagits mot kadmium och kvicksilver. Använd- ningen av kadmium för ytbehandling, som stabilisator i plast och som pigment har sålunda i princip förbjudits, och vid flera klor-alkalifabriker har man gått över till kvicksilverfri teknik. Naturvårdsverket har kartlagt större flöden av kvicksilver respektive kadmium inom samhället och från samhället till miljön. Sådana kartläggningar har också gjorts för bly och arsenik.

1.6.6 Nedfall över Sverige

Se tabell IV:1-2, rad 6.

Uppgifterna i tabellen är ungefärliga, men storleksordningen säkerställd. Uppgifterna avser det totala nedfallet; nedfallet per ytenhet är störst i södra Sverige. De svenska utsläppen till luft bidrar till det totala nedfallet. För vanadin och nickel har bidragen uppskattats till 50 respektive 25 % (13). I det totala nedfallet ingår vidare bidrag från naturliga källor (exv jorddamm). För de ämnen som behandlats här torde emellertid den naturliga andelen av nedfallet vara liten. För kvicksilver kompliceras bedömningen av att metallen och flera av dess föreningar är flyktiga; nedfallet kvicksilver kan därför åter avgå till luften och sedan falla ned inom ett annat område.

I södra Sverige har nedfallet av bly, kadmium och zink minskat under senare år, medan nedfallet av arsenik, koppar och vanadin inte förefaller ha ändrats. (21)

Uppgifter saknas om bortförseln med vinden av sällsynta grundämnen från Sverige. Av utsläppen till luft av bly, krom och nickel torde emellertid huvuddelen falla ned inom landet. Av arsenik, koppar, kadmium och zink faller en större andel ned utanför det svenska fastlandet (bla i Bottenha- vet).

• Sida 259
•  Original

1.6.7 Transport till havet med avrinnande ytvatten

Se tabell IV:1-2, rad 9. ' Uppskattningar av den totala naturliga transporten av några sällsynta - grundämnen till havet med svenska vattendrag finns på rad 9 i tabellen. Uppgifterna bör användas med försiktighet men bör kunna jämföras med den totala tillförseln av respektive ämne till Sverige.

Den verkliga transporten (dvs naturlig transport plus av människan orsakad tillförsel) är sannolikt större; tillgängliga uppgifter är emellertid osäkra.

1.6.8 Sällsynta grundämnen till åkerjord

Förhöjda halter av sällsynta grundämnen i åkerjord kan (liksom för låga halter) leda till att grödorna växer sämre och/eller till att de blir mindre tjänliga som föda för människor och djur. Förhöjningarna skulle sannolikt bli mycket långvariga. Tillförseln av sällsynta grundämnen till den svenska åkerjorden är därför av särskilt intresse från naturresurs- och miljösynpunkt. Tillförseln av några sådana ämnen till åkerjord sammanfattas i tabell IV:1-3. För jämförelse ges också ungefärliga uppgifter om jordbruksmarkens totala innehåll av dessa ämnen. Uppgifter om bortförsel (med grödor och genomrinnande vatten) saknas i tabellen som såtillvida är ofullständig?

1.6.9 Föroreningssituationen — luft

Fasta ämnen som emitterats till luft faller snabbt ned. De minskningar av utsläppen av sällsynta grundämnen till luft som skett från fasta anläggningar (tabell IV:1-1) och från biltrafiken (bly) har därför medfört att halterna av dessa ämnen minskat i luften kring utsläppskällorna. Luftens kvalitet har dock inte i alla fall förbättrats i samma grad som utsläppen minskat: — resterande utsläpp efter rening består vanligen av finare partiklar med allvarligare hälsoeffekter och längre uppehållstid i luften än de grövre partiklarna. Klart är ändå att utsläppsminskningarna resulterat i förbättrad luftkvalitet. Utsläppen kommer under de närmaste åren att minska ytterligare.

1.6.10 Föroreningssituationen — vatten

De sällsynta grundämnena bildar svårlösliga föreningar med många i naturen vanliga substanser, och sedimenterar därför i sjöar, vattendrag eller havet eller späds ut i havet, där mängderna är så stora att människan endast lokalt och övergående kan märkbart påverka halterna. För sällsynta grundämnen i vatten (lösta eller suspenderade) gäller sålunda liksom för sådana ämnen i luft: halterna nedströms utsläppen har sjunkit sedan utsläppen minskats. En allmän höjning av halterna sker emellertid i alla försurade vattenområ- den och i surt grundvatten genom utlösning av sällsynta grundämnen från markens förråd (av naturligt eller mänskligt ursprung) av sådana ämnen.

6Bortförsel per ytenhet med vete, korn resp potatis redovisas för ett antal metaller i (45).

• Sida 260
•  Original

7Denna beskrivning är något förenklad: för markområden där den antropogena tillförseln av sällsynta grundämnen är tillräckligt liten kan tillförseln kompenseras av den bortförsel som sker med genomrinnan- de vatten. Även från sediment kan en utlös— ning ske; särskilt i sura sjöar och i strömmande vatten. En långsam tran- sport sker sålunda stän- digt från marken till närliggande sediment och från sedimenten genom sjösystemen mot havet.

1.6.11 Föroreningssituationen — mark och sediment

Slutstation för utsläppta sällsynta grundämnen är sålunda mark och sediment (frånsett den andel som späds ut i havet) , där ämnena adderas till de mängder som tidigare ackumulerats. För mark och sediment har reningen av utsläppen därför endast medfört att det totala innehållet av sällsynta grundämnen nu ökar långsammare än tidigare.7 Det är för övrigt osäkert om de totala flödena av sällsynta grundämnen (andra än bly och sannolikt kvicksilver) från samhället till naturen verkligen minskat: miljöskyddet har ju hittills i huvudsak sökt begränsa de direkta utsläppen, medan spridningen av sällsynta grundämnen från de ökande mängderna av varor innehållande sådana ämnen börjat beaktas först på senare tid (kadmium, kvicksilver; se ovan).

För marken kan föroreningssituationen, mycket förenklat, sammanfattas sålunda:

Det genomsnittliga nedfallet av sällsynta grundämnen över Sverige är för närvarande sådant att det skulle ta mycket lång tid att märkbart påverka de totala mängderna av sådana ämnen i marken — för åkermarken (dit tillförseln är högre än till övrig mark) kan man med stöd av tabell IV:1-3 uppskatta att det skulle ta 100—1000 år att fördubbla mängderna i matjordslagret från de (i stort sett naturliga) nuvarande mängderna (även under det — orealistiska — antagandet att bortförseln är noll). De långvariga störningar som nuvarande genomsnittliga tillförsel av sällsynta grundämnen till marken eventuellt kan orsaka är sålunda inte ett problem som är akut i den meningen att det måste åtgärdas omedelbart.

Det bör framhållas att ovanstående gäller för de eventuella långvariga följderna av den genomsnittliga tillförseln. De kortvariga effekterna är sålunda föga kända: man kan t ex inte utesluta att ett ökat nedfall av ett visst grundämne i lättillgänglig form skulle kunna ge större effekter på livet i marken än vad som kunde väntas från den kanske obetydliga ökningen av markens totala innehåll av ämnet. Det bör vidare framhållas att tillförseln i verkligheten inte är jämnt spridd över landet: nedfallet kring större punktkällor och trafikleder är sålunda högst betydande, det allmänna nedfallet är störst i söder och avtar mot norr, åkrar som gödslas med rötslam tillförs mer än andra etc.

Det skall vidare betonas att jämförelsen mellan nedfallet och markens totala innehåll av sällsynta grundämnen kan vara missledande: såväl nedfall som markförråd kan innehålla både lättillgängliga och svårtillgängliga fraktioner av respektive ämne. I 100-årsperspektivet utjämnas emellertid eventuella skillnader i tillgänglighet mellan tillförda och ursprungliga ämnen.

För skogsmarken är jämförelsen mellan nedfall och innehåll av sällsynta grundämnen än vanskligare, eftersom de tillförda ämnena inte blandas i marken på samma sätt som sker i åkerjord då denna bearbetas. Ämnena kan därigenom komma att koncentreras i något visst skikt i marken. Mätningar tyder emellertid på att utlakningen av zink och kadmium väl balanserar det genomsnittliga nedfallet och att någon allmän ackumulering av dessa ämnen därför inte skeri den svenska skogsmarken. Däremot ackumuleras bly (dock

• Sida 261
•  Original

långsammare än tidigare sedan blyhalterna i bensinen sänkts) och sannolikt även koppar. (23)

För mossor är jämförelsen helt irrelevant: de tar sin näring direkt ur regnvattnet och påverkas tydligt av dess innehåll av sällsynta grundämnen men inte av innehållet i marken.

Kring vissa större punktkällor som stål- och metallverk är halterna av flera sällsynta grundämnen i markens ytskikt inom milsvida områden redan nu 10 — 100 gånger högre än de naturliga (13), (27) och halterna fortsätter att stiga; de miljöskyddande åtgärder som hittills vidtagits har, som ovan sagts, endast kunnat bromsa takten i föroreningsökningen. Mycket kraftiga utsläpps- minskningar skulle erfordras för att vända utvecklingen så att halterna i marken skulle börja minska (dvs så att tillförseln blir mindre än urlakning- en). Halterna skulle för övrigt sjunka mycket långsamt: man har t ex beräknat att även om utsläppen från Rönnskärsverken skulle upphöra helt, skulle det ta ca 100 år innan kopparhalten i Skogsmarkens ytskikt 30 km från fabriken skulle sjunka till hälften av nuvarande nivå; en nivå som är tiotals gånger högre än den naturliga (13) (26).

För sällsynta grundämnen i sediment kan situationen, förenklat, samman- fattas enligt följande.

I en sjö utan direkta utsläpp förs sällsynta grundämnen till sedimenten dels genom nedfall direkt i sjön, dels genom att tillrinnande vatten tillför sådana ämnen som fallit ned eller lösts ut inom sjöns tillrinningsområde. Räknat per ytenhet blir därför tillförseln till sjöarnas sediment större än tillförseln till marken. Ämnena binds dessutom hårt till materialet 1 sedimenten. Halterna kan därigenom bli höga. Antalet sällsynta grundämnen som ackumuleras 1 sediment är sannolikt större än antalet som ackumuleras i mark.

Vid en undersökning av tio skogssjöar i sydvästra Sverige visade sig t ex halterna av bly, kadmium, kvicksilver och zinki det övre sedimentskiktet (0 — 5 cm) vara 2— 15 gånger högre än längre ned i sedimenten (24). Dessa resultat är inte extrema, utan tvärt om typiska för sjöar inom ”opåverkade” områden.

Kring större tätorter är halterna av flera sällsynta grundämnen i sedimenten än mer förhöjda till följd av processutsläpp, diffust nedfall (bl a från sopförbränning) och spridning från metallhaltiga ytor.

De högsta halterna av sällsynta grundämnen i sediment återfinns dock i recipienter till gruvor, stål- och metallverk etc, där halterna kan vara hundratals gånger högre än de naturliga.

1.6.12 Föroreningssituationen — kvicksilver

Kvicksilvers flyktighet och extrema benägenhet att anrikas i levande organismer gör att dess halter i luft, vatten och mark inte utan vidare kan användas som mått på föroreningssituationen. Bilden kompliceras vidare av att kvicksilvers tillgänglighet för levande organismer ökas av den tilltagande försurningen (vilket fö gäller även för andra metaller), samtidigt som försurningen påverkar kvicksilvrets fördelning mellan vatten och luft. Resultaten av hittills vidtagna åtgärder mot kvicksilverspridningen kan emellertid sammanfattas sålunda:

• Sida 262
•  Original

D Förbudet mot användning av vissa särskilt anrikningsbenägna kvicksil- verföreningar för betning av utsäde har medfört att kvicksilverförgift- ningen av fröätande fåglar och rovfåglar praktiskt taget har upphört. El Minskningen av kvicksilverutsläppen hari vissa fall resulterat i sjunkande kvicksilverhalter i fisk så att tidigare sk svartlistade vattenområden kunnat frilistas. I svartlistade sjöar utan känt kvicksilverutsläpp har halterna emellertid inte sjunkit; i vissa av dem har halterna t o m stigit (25).

Kvicksilversituationen behandlas utförligare i III:4.8.

1.6.13 Föroreningssituationen — sammanfattning

För sällsynta grundämnen i miljön kan situationen alltså sammanfattas sålunda: D luft och vatten har blivit renare sedan utsläppen minskat, men försur- ningen orsakar en fortgående höjning av halterna i ”oförorenade” vatten

(inkl grundvatten)

D en allmän ackumulering sker av vissa sällsynta grundämnen i mark och sediment i Sverige D från större tätorter där stora mängder av sällsynta ämnen är i bruk är utflödet till kringliggande mark och sediment betydande D kring större punktkällor (gruvor, fabriker, avfallsupplag) är halterna av flera sällsynta grundämnen i mark och sediment mycket starkt förhöjda, även långt från respektive källa, och halterna fortsätter att stiga (ehuru i lägre takt än om inga miljöskyddsåtgärder vidtagits)

För sällsynta grundämnen i miljön har utvecklingen således endast delvis gått i riktning mot det allmänna miljöpolitiska målet: luft— och vattenmiljön kring större utsläppskällor har förbättrats, men försurningen ger en allmän höjning av halterna i ytvatten, markvatten och grundvatten och i mark och sediment fortsätter halterna av flera ämnen att stiga.

1.7 Kolföreningar

1.7.1 Utsläpp — diverse kolföreningar

En ideal utsläppsstatistik för kolföreningar skulle gruppera substanserna efter deras livslängd i miljön (persistens), deras giftighet i olika avseenden etc och skulle även informera om utsläppens geografiska fördelning så att belastningen på människor och miljö kunde bedömas. För substanser av organiskt ursprung skulle uppgifter om utsläpp ställas i relation till den naturliga förekomsten (produktion, halter, nedbrytning) av samma eller liknande substanser.

I tillgänglig miljöstatistik redovisas emellertid större utsläpp av kolföre-

• Sida 263
•  Original

ningar uttryckta som BOD7, suspenderade ämnen, kolväten och olja.8 Dessa samlingsparametrar ger ingen information om de utsläppta föroreningamas hälso- och miljöfarlighet (vilket heller inte varit avsikten).

Mellan BOD7 och ”farlighet” råder to in ett delvis omvänt förhållande eftersom en ökad andel svårnedbrytbara ämnen i ett utsläpp registreras som en minskning av BOD7-värdet. Det BOD7-värde som erhålls vid analys av ett utsläpp kan också, minskas av att utsläppet innehåller ämnen som är giftiga för de mikroorganismer som används vid BOD7-analysen. BOD7 kan därför sägas vara ett mått på ett utsläpps innehåll av just sådana kortlivade substanser som är minst farliga för miljön.

De samlade utsläppen av BOD7 har minskat från ca 900 000 ton per år (omkr 1965) till ca 350 000 ton per år. Huvuddelen härrör från massa- och pappersindustrin. Bidraget från kommunala reningsverk är jämförelsevis litet. Naturvårdsverket räknar med en fortsatt minskning av utsläppen. Se figur IV:1-5.

8BOD7 (”Biological Oxygen Demand, 7 days") anger den biokemiska syreförbruk- ningen under 7 dygn vid 20 grader C. BOD7 är sålunda ett mått på mängden biologiskt lätt nedbrytbar substans. Skrivs även BS7 ("Biologisk Syreförbrukning”).

Ett annat mått är COD (”Chemical Oxygen Demand") som anger syreförbrukning- en vid kemisk oxidation under vissa standardiserade betingelser. Ett utsläpps COD-värde är alltid större än (eller möjligen lika med) dess B0D7-värde. Skillnaden har därför ibland tolkats som ett mått på mängden svårnedbrytbart material i ett utsläpp. Denna tolkning är dock riskabel; verkligt stabila substanser ger inget (eller för lågt) utslag i en COD-analys.

Suspenderade ämnen ("SUSP”) innefattar alla fasta ämnen i ett utsläpp, organiska såväl som oorganiska.

BOD-,, COD och SUSP används för utsläpp i vatten. Kolväten är föreningar av typen C,,Hm. Även andra flyktiga kolföreningar från t ex biltrafiken brukar i miljöstatistiken räknas som ”kolväten”. Kolväten kan vara mer eller mindre flyktiga. Flyktigheten beror i första hand av molekylvikten. Mineralolja består huvudsakligen av olika kolväten.

1000-tal ton Boo,/år

800 700 600

500

Massa- och pappersindustri

__ ___—= Övrigt

A, Figur IV:1-5 Utsläpp av 19'80 1990 lättnedbrytbar substans 153/393395" till vatten. Källa: (1 )

• Sida 264
•  Original

Figur IV:1-6 Utsläpp av suspenderade ämnen till vatten. Källa: (1)

Utsläppen av suspenderade ämnen har minskat från ca 400 000 ton perår (omkr 1965) till ca 150 000 ton per år. Även här räknar naturvårdsverket med en fortsatt minskning. Figur IV:1-6 visar SUSP-utsläppen från massa- och pappersindustrin, övrig industri och kommunala reningsverk. Utsläppen från massa- och pappersindustrin består huvudsakligen av material med organiskt ursprung (cellulosafibrer, barkfragment, slam från biologisk rening etc) medan de suspenderade ämnena från övrig industri till största delen består av oorganiskt material. .

Utsläppen av kolväten till luften var ca 360 000 ton per år (1975). Hälften av detta härrörde från motorfordon och knappt hälften från industrin (1). Utsläppen av kolväten från motorfordon under de senaste decennierna framgår av figur IV:1-7.

Svenska farvatten tillförs ca 50 000 ton olja per år. De tre största källorna är dagvatten, atmosfäriskt nedfall och fartygstrafik. Tillskottet från fartygso- lyckor är jämförelsevis litet men ger svåra skador lokalt. Se tabell IV:1-4.

1000-tal ton suspenderade ämnen/år

400

300

Massa- och pappersindustri

200

100

År

1960 1970 ' 1980 1 990

• Sida 265
•  Original

1000-tal ton kolväten/år

200

100

Figur IV:1-7 Utsläpp från motorfordon av

1950 1 960 1970 1980 1 990 kolväten till luft. Källa: us."! h_G'Ej'lniBåL _ _ (1 )

Tabell IV: 1-4 Utsläppskällor och uppskattade årliga utsläppsmängder av olja i ton för år 1976 eller 1977 till svenska farvatten. Alla beräkningar kan vara behäftade med fel. Siffrorna anger storleksordningarc

Utsläppskällor Utsläpp ton/år Fartygstrafik 4 000—20 000 Fartygsolyckor tankfartyg 700— 1 000 Fartygsolyckor torrlastfartyg 20 Fritidsbåtar 150 Hamnverksamhet

Dagvatten oljehamnar 50 Dagvatten andra hamnar 10 Behandling av oljehaltigt barlastvatten 50 Läckvatten från bergrum med olja 50 Från land

Industrier: Kemisk'1 200 Industrier: Järn- och stål 100

Avloppsreningsverkb 100— 600 Dagvatten direkt 30 000 Via vattendragb 200— 1 000 Atmosfäriskt nedfall 8 000—16 000 Övrigt ?

" Häri ingår delvis rester från barlastvattenrening. b Häri ingår även visst dagvatten C Källa: (33)

• Sida 266
•  Original

1.7.2 Utsläpp — halogenerade och andra onaturliga substanser (förutom bekämpningsmedel)

Åtgärder vidtogs tidigt (1971) för att stoppa spridningen till miljön av PCB (polyklorerade bifenyler); en grupp substanser som visat sig extremt långlivade, ackumulerbara och livsstörande.

På senare tid har användningen av fluorklorkolväten som drivgas i aerosolförpackningar i princip förbjudits i Sverige och flera andra länder sedan substanserna visat sig kunna skada ozonskiktet i stratosfären.

Många substanser, merendels onaturliga och med okänd livslängd, används inom industrin som ”tillsatskemikalier” och ”hjälpkemikalier”. Många av dessa hamnar i processavloppen eller lämnar fabrikerna som ingredienser i de färdiga produkterna. Under senare år har därför garveri-, textil- och pappersindustrin i samarbete med naturvårdsverket låtit inventera använda tillsatskemikalier och sammanställa det man vet eller kan förmoda om deras livslängd i miljön, giftighet och ackumulerbarhet. Det har därvid visat sig möjligt att med relativt god säkerhet rangordna substanserna efter deras relativa miljöfarlighet, trots att kunskaperna om de enskilda ämnena vanligen är mycket osäkra. Avsikten är att man, med stöd av denna rangordning, bland substanser med samma användningsområde skall kunna byta ut de sannolikt farligare mot sådana som kan antas vara mindre farliga. En sådan sanering bör också kunna leda till att det totala antalet substanser inom ett visst användningsområde minskar, så att den kvarvarande kemikaliefloran blir lättare att överblicka. Enligt naturvårdsverket är fördelen med detta arbetssätt att man inte behöver veta mer om de enskilda substansernas miljöeffekter än vad som behövs för att med rimlig säkerhet kunna rangordna dem inbördes; dessutom är förfarandet administrativt enkelt. Liknande inventeringar planeras för vissa substansgrupper med vidsträckt användning som tensider och syntetiska oljor.

Av alla källor till spridning av halogenerade kolföreningar i miljön är cellulosaindustrin den mängdmässigt helt dominerande. Med avloppsvattnet från cellulosaindustrins blekerier släpps årligen ut ca 250000 ton av i huvudsak oidentifierade klorerade substanser (29). Övrig spridning av halogenerade ämnen i miljön uppgår till ca 30 000 ton/år till luft (huvudsak- ligen lösningsmedel), och 500 ton/år till vatten. Marken tillförs 3 500 ton bekämpningsmedel per är; dessutom deponeras okända mängder klorerade substanser i avfall från industrier och kommuner (34). Miljöskyddet inom cellulosaindustrin gällde tidigare i huvudsak konventionella föroreningar som syretärande substans (BOD7), stoft, färg, suspenderat material, svaveldioxid etc. Från senare hälften av 1970-talet har emellertid ökad uppmärksamhet ägnats åt utsläppen av långlivade och/eller giftiga förore- ningar från framför allt blekerierna. Nya eller modifierade processer för blekning och avloppsrening kommer därför efterhand att leda till lägre utsläpp av klorerad substans från blekerierna; med nuvarande utveckling kommer emellertid utsläppen att för lång tid framöver vara mycket stora.

• Sida 267
•  Original

1.7.3 Utsläpp — bekämpningsmedel9

Bekämpningsmedel blev registreringspliktiga i Sverige 1953 då kungörelsen angående växtskyddsmedel trädde i kraft. En registrering från och med 1953 och följande tioårsperiod innebar endast att tillverkaren, importören eller säljaren skulle lämna uppgifter om medlets sammansättning och användning till växtskyddsanstalten. Växtskyddsanstalten gjorde ingen bedömning av medlens lämplighet från hälso-, miljö- eller effektivitetssynpunkr. Kungörel- sen angående växtskyddsmedel ersattes 1963 av giftförordningen och bekämpningsmedelskungörelsen. Registreringsarbetet övertogs av gift- nämnden. Den väsentligaste förändringen var att varje medel skulle godkännas före försäljning. Giftnämnden bedömde medlets hälsoeffekter och effekter på husdjur och nyttoväxter. Giftnämnden gjorde en faroklassifice- ring, utformade varningsföreskrifter och fastställde användningsområdet för medlet. En stor del av de medel som används i dag registrerades under giftnämndens tid. År 1973 tog produktkontrollnämnden över registrerings- verksamheten i samband med att lagen om hälso- och miljöfarliga varor trädde i kraft. Produktkontrollnämnden skall även ta hänsyn till bekämp- ningsmedlets miljöeffekter.

Sortimentet av registrerade bekämpningsmedel (dvs medel som får användas för vissa angivna ändamål) förändras från år till år, se tabell IV: 1-5. Vid slutet av år 1970 fanns sålunda 838 medel registrerade. Tio år senare

9Materialet till detta avsnitt har, där inte annat sägs, tagits ur (31) och (32).

De flesta aktiva substanser i bekämpningsmedel är kolföreningar, dvs ”organiska” substanser uppbyggda av kol, väte och syre; ofta innehåller molekylerna dessutom halogener, kväve, fosfor etc. Bekämpningsmedel redovisas därför under rubriken ”kolföreningar" i detta betänkande. Flera bekämpningsmedel innehåller emellertid sällsynta grundämnen (kvicksilver, arsenik m fl). Bland träskyddsmedlen utgörs sålunda ca 25 % av metalloxider, fluorider och olika metallnaftenater (räknat på förbrukade mängder aktiv substans).

Väsentligare spridning av sällsynta grundämnen med bekämpningsmedel redovisas i 1.6, detta kapitel.

Tabell IV:1-S Registrering av bekämpningsmedel i Sverige 1970-1980”

År då beslutet trädde i kraft

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

Antal medel som återkallats på initiativ från

Registreringshavaren 44 42 35 32 30 30 54 42 55 34 21 Giftnämnden/PKN p. g. a. ute- bliven årsavgift 3 2 13 1 10 2 6 18 36 3 11 Annat 19 15 18 0 6 0 4 0 59 7 12 Regeringen 23 Antal återkallade totalt 66 59 66 33 46 32 64 83 150 44 44 Antal nyregistrerade medel 106 77 74 99 62 61 63 48 50 60 29 Förändring under året + 40 + 18 + 8 + 66 + 16 + 29 — 1 — 35 —100 + 16 — 15 Antal registrerade vid årets slut 838 856 864 930 946 975 974 939 839 852 837

___—m_— a Källa: (32)

• Sida 268
•  Original

mHuvudsakligen för Ogräsbekämpning i strå- säd. Drygt hälften är fenoxisyror (räknat på mängden aktiv sub- stans). I vissa delar av landet behandlas upp till 95 % av stråsädesa- realen (31) (32).

I*Den mycket låga för- brukningen av Ogräsbe- kämpningsmedel inom skogsbruket som redo- visas för år 1980, 10 ton (0,3 % av totalförbruk- ningen) sammanhänger med riksdagens beslut samma år om förbud att använda bekämp- ningsmedel för lövslybe- kämpning. Förbrukning- en var emellertid även dessförinnan jämförel- sevis låg: 50 — 80 ton per år, dvs 1— 2 % av den samlade förbruk- ningen av ogräsbekämp- ningsmedel.

fanns ungefär lika många medel registrerade. Däremellan hade emellertid totalt 687 medel återkallats av tillverkaren, produktkontrollnämnden eller regeringen och lika många nya registrerats. Halten aktivt ämne i preparaten har också ändrats och nya ämnen tillkommit. Nämnden har vid nyregistre- ringar i första hand beaktat medlens hälsofarlighet och konsekvent strävat mot mindre hälsofarliga preparat. Även miljöaspekterna har dock beaktats, tex vid återkallandet av DDT- och pentaklorfenolpreparaten (se nedan).

Förbrukningen av kemiska bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårds- odling har femtonfaldigats, räknat i aktiv substans, under de senaste trettio åren (30).

Användningen av bekämpningsmedel för olika ändamål under åren 1976 — 1980 redovisas i tabell IV:1-6.

Användningen 1980 för olika ändamål och inom olika samhällssektorer framgår av tabell IV:1-7.

Tabellerna ger en uppfattning om förbrukningsmönstret och dess variation under de senaste åren. Man kan t ex notera att användningen av träskydds— medel är stor, att den största förbrukningen sker inom industrin och att användningen för närvarande ökar kraftigt. För ogråsbekämpningsmedel kan observeras att användningen är stor, att den varierar från år till år utan tydlig tendens och att den helt övervägande andelen förbrukas inom jordbruket10 medan förbrukningen inom bl a skogsbruket är jämförelsevis låg.ll Uppgifterna i tabellerna avser 240 olika aktiva substanser (plus ett okänt antal föroreningar) med högst varierande egenskaper. De ger därför föga ledning för bedömning av hälso- och miljöeffekter. Det bör särskilt

Tabell IV:1-6 Användning av bekämpningsmedel under åren 1976-1984?

Typ av medel Verksam beståndsdel, ton 1976 1977 1978 1979 1980 Betningsmedel 117 70 74 114 151 Svampbekämpningsmedel 513 531 453 542 462 Ogräsbekämpningsmedel” 3 944 4 167 3 768 4 307 4 044 Tillväxtregulatorer 41 Insektsbekämpningsmedelb 336 311 271 210 262 Myggmedel 22 37 Slembekämpningsmedel 102 124 107 110 95 Saneringsmedel 309 180 142 87 60 Avskräckningsmedel 9 5 4 Medel mot gnagare 4 1 1 1 0,5 Träskydds- och impregnerings- medel 3 037 3 309 3 481 3 986 6 041 Totalt 8 362 8 693 8 321 9 384 11 197 % 100 104 99 112 134

" Uppgifterna för 1976—1979 avser de sammanlagda mängderna av ogräsbekämpnings- medel och tillväxtregulatorer. b Uppgifterna för 1968—1978 avser de sammanlagda mängderna av insektsbekämp— ningsmedel och myggmedel. C Källa: (31)

• Sida 269
•  Original

Tabell IV:1-7 Användning av bekämpningsmedel i olika användarkategorier (Summatabell) 19800

Typ av medel Antal Verksam substans, ton verksamma substanser" Totalt Jordbruk Skogs- Frukt och Industri Hushålls- bmk trädgård konsumtion Betningsmedel 14 151 151 x x — — Svampbekämpningsmedel 36 462 345 8 101 2 6 Ogräsbekämpningsmedel 59 4 044 3 733 10 29 63 209 Tillväxtregulatorer 5 41 39 — 2 x — Insektsbekämpningsmedelb 63 262 171 11 25 16 39 Myggmedel 12 37 — — — — 37 Slembekämpningsmedel 19 95 — — — 95 — Saneringsmedel 13 60 — — x 33 27 Avskräckningsmedel 3 4 — 3 1 - x Medel mot gnagare 4 0,5 x — x x x Träskydds- och impregnerings- medel 46 6 041 18 5 x 5 514 504 Totalt 274 11 197 4 457 37 158 5 723 822 % 100 39,8 0,3 1,4 51,1 7,4

" Några verksamma substanser ingår i flera bekämpningsmedelstyper. b Avser ej myggmedlen. * Årsförbrukning mindre än 200 kg. 0 Källa: (31)

påpekas att ingen sådan information kan erhållas ur uppgifter om totalför— brukningen eller dess ändring över tiden. Exempel på indragna registreringar (32):

I 970

Genom giftnämndens beslut 1969 förbjöds fr o m 1970 all användning av aldrin och dieldrin och användningen av hushålls- och hemträdgårdspreparat innehållande DDT eller lindan. (Samtliga är svårnedbrytbara klorerade kolföreningar och används som insektsmedel.)

Enda kvarvarande användning av DDT var mot snytbagge på barrträdsplantor. Användningen skedde på dispens av giftnämnden/produktkontrollnämnden to m 1974.

1971

Samtliga medel innehållande paration (8 st, insektsmedel). Medlen förbjöds. då mindre giftiga medel med samma användningsområden fanns (t ex fenitrotion).

Vissa medel innehållande dinoseb (ogräsbekämpningsmedel). Övriga medel med dinoseb har därefter återkallats av registreringshavarna. Fr o m 1979 inget dinoseb- medel registrerat.

• Sida 270
•  Original

1972

Samtliga medel innehållande amitrol (18 st, ogräsbekämpning). Medlen förbjöds då det inte kunde uteslutas samband mellan inträffade fall av cancer och användning av amitrolhaltiga medel.

1975

All användning av DDT förbjuden fr o in detta år.

1977

Regeringen införde ändring i 27 5 kungörelsen (1973:334) om hälso— och miljöfarliga varor som innebär att ogräsbekämpningsmedel innehållande fenoxisyran 2,4,5—T inte får registreras. Sådana medel innehåller låga halter av högaktiva dioxiner som förorening. Enligt övergångsbestämmelserna återkallades registreringen för samtliga medel (23 st) som innehöll 2,4,5—T.

1978

Produktkontrollnämnden återkallade 1977 registreringen för samtliga medel innehål— lande klorerade fenoler. Beslutet överklagades hos regeringen, som förlängde övergångstiden för beslutets ikraftträdande för vissa medel. Samtliga registreringar upphörde emellertid 1980. Medlen används för industriell impregnering mot svampangrepp på trä, textilt material och läder och för behandling av trä i hemmen. Medlen förbjöds p g a att höggiftiga ämnen (klorerade dioxiner) bildas vid förbränning av behandlat material eller kan ingå som förorening i medlen.

Registreringen återkallades för 9 medel, vars toxikologiska dokumentation grundades på undersökningar utförda vid IBT, ett amerikanskt uppdragslaboratori- um. Falsarier hade förekommit vid laboratoriet.

1979

Samtliga medel innehållande nitrofen (2 st, mot ogräs). Nyare undersökningar visade att medlen är fosterskadande och cancerframkallande.

I 980

Samtliga pulverformuleringar av fenoxisyrapreparat återkallades (8 st). Nyare epidemiologiska undersökningar antyder möjligheten av en svagt cancerogen effekt av fenoxisyror. Av arbetshygieniska skäl bör därför pulverformuleringar helt undvi- kas.

] 98]

Två preparat för svampbekämpning innehållande captan.

I 982

Sex svampbekämpningsmedel innehållande benomyl (3 st) och canbendazim (3 st).

En registreringshavare kan önska återkalla en registrering; i de flesta fall sannolikt av rent marknadsmässiga skäl. I vissa fall är det uppenbart att

• Sida 271
•  Original

"kännedom om nya undersökningsresultat varit bidragande orsak. Inte sällan sker ett sådant återkallande efter informella diskussioner mellan produkt- kontrollnämnden och registreringshavaren.

Av denna anledning har bekämpningsmedel innehållande bl a följande verksamma beståndsdelar helt försvunnit från det svenska sortimentet under 1970-talet. Dessa medel har haft ytterst begränsad användning.

1974

monuron, mutagen, misstänkt cancerogen

1978

klordekon, cancerogen, svårnedbrytbar 1,2-dibrom—3—klorpropan, stör spermabildningen hos män

1979

klorbensilat. cancerogen på mus

I 980

pyrinuron, kan framkalla diabetes, aldrig marknadsfört hexaklorbensen, ej marknadsfört under senare år, misstänkt cancerogen, svårned- brytbar

För att minska expositionen för användare eller allmänhet har restriktioner införts för bl a medel innehållande

D lindan — inskränkt användningsområde

El ditiokarbamater — inskränkt användningsområde, förlängd karenstid, ändrad faroklass E paraquat — faroklass ändrad till klass 1, inskränkt användningsområde E! kvicksilverbetningsmedel — inskränkt användningsområde, ökade krav

för erhållande av betningstillstånd fenitrotion — inskränkt användningsområde, ej på allmän plats

D captan och benomyl — inskränkt användningsområde

En viss utveckling har ägt rum mot biologiskt högaktiva ämnen med mer specifik verkan. Ett exempel på detta är de s k syntetiska pyretroiderna vilka är mycket giftiga för insekter, men låggiftiga för varmblodiga djur.

Kraven på dokumentation av bekämpningsmedlens sammansättning och egenskaper har skärpts de senaste åren. Ett steg i denna utveckling har varit framtagandet av en dokumentationskravlista och ett ansökningsformulär som till sin utformning är gemensamt för de nordiska länderna. Utvecklingen mot skärpta dokumentationskrav är en internationell företeelse. Man har inom olika internationella organisationer ansett det befogat att eftersträva en harmonisering av såväl de krav som kan ställas på olika undersökningar, som på det laboratorium som utfört dem. Ett dylikt harmoniseringsarbete har pågått inom OECD under flera år.

Detta arbete har lett till att ett 50-tal s k guidelines för olika undersök-

• Sida 272
•  Original

12Gruppen valde att stu- dera följande medel: Diklorprop, Diquat, Fenitrotion, Guazatin, Mancozeb och Maneb, MCPA.

ningar antagits. Sverige har aktivt deltagit i detta arbete, vilket bl a haft till följd att man i det nya ansökningsförfarandet, som på försök gäller sedan 1981-01-01, rekommenderat att undersökningar utförs enligt dessa eller motsvarande guidelines.

De skärpta och harmoniserade kraven gäller sålunda dokumentationens innehåll och sättet för dess framtagande, inte medlens hälso- eller miljöfarlighet som sådan. Det är emellertid troligt att en viss sanering av bekämpningsmedelsmarknaden kommer att ske som en följd av dessa skärpta krav.

1979 tillsattes en utredning om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket m m. Enligt direktiven skall utredningen studera olika konse- kvenser av en minskad användning av bekämpningsmedel (och handelsgöd- selmedel). En delrapport angående skogsbrukets användning av bekämp- ningsmedel avlämnades 1980 (DsJo 1980:11). En till utredningen knuten referensgrupp för toxikologisk riskvärdering av några kemiska bekämp- ningsmedel12 avgav sin rapport till utredningen 1982 (35). I rapporten sägs bl &:

Tillgänglig information om akut toxicitet kan på det hela taget sägas vara acceptabel för samtliga studerade aktiva substanser. Beträffande viss annan information (långtidsstudier, mutagenicitets- och flergenerationsstudier) rörande några av de studerade medlen, bedöms den på produktkontrollbyrån tillgängliga och av registre- ringshavarna insända dokumentationen vara i stora stycken bristfällig och inte fylla moderna krav på godtagbar dokumentation.

Från ekologisk synpunkt varierar dokumentationen kraftigt i omfattning och är bristfällig iväsentliga stycken. Bristen på information om ekologiska effekter av främst nedbrytningsprodukter och föroreningar i preparaten omöjliggör en verklig bedöm— ning av långsiktiga effekter av de ämnen som behandlas i denna studie. I detta omdöme inkluderas också människan i egenskap av toppkonsument i ekosystemet.

Utredningen avgav två betänkanden under 1983: Bekämpning av växtska- degörare och ogräs (SOU 1983:11) och Användning av växtnäring (SOU 1983:10).

1.7.4 Föroreningssituationen — kortlivade kolföreningar

Syrebrist i sjöar och vattendrag till följd av utsläpp av lättnedbrytbara föroreningar är numera sällsynt i Sverige. Giftverkan av sådana ämnen bör också ha minskat eftersom mängderna i miljön nu är lägre än tidigare. Sedan de sammanlagda utsläppen av kolväten från biltrafiken börjat minska bör halterna av sådana ämnen i tätortsluften nu vara något lägre än när de var som högst (omkr 1970). Det är emellertid möjligt att samman- sättningen ändrats och att utsläppen därvid blivit hälsofarligare.

• Sida 273
•  Original

1.7.5 Föroreningssituationen — långlivade kolföreningar

DDT-halterna i levande organismer har minskat tydligt sedan DDT-förbudet 1975.

Även PCB-halterna tycks nu börja minska. PCB har emellertid inom många användningsområden ersatts av klorerade paraffiner och dessa har nu ' börjat uppträda i miljön.

Toxafen och klordan (klorerade terpener) förekommer i fisk från svenska insjöar trots att dessa ämnen inte på länge använts i Sverige och trots att användningen då var mycket begränsad.

Uppgift; finns sålunda om förekomsten i miljön av flera enskilda onaturliga och särskilt långlivade substanser. De flesta onaturliga förening- ars livslängd i miljön är emellertid okänd och många av ämnena inte ens identifierade (exv föreningar från massaindustrins blekerier). Någon syste- matisk bedömning av spridningen till och förekomsten i miljön av sådana ämnen har därför inte kunnat göras.

Eftersom samhällets åtgärder mot spridningen av långlivade föroreningar hittills i huvudsak riktats mot vissa enskilda substanser och mindre mot själva kategorin långlivade föroreningar, är det emellertid möjligt att halterna. av sådana ämnen byggts upp i miljön och att halterna fortfarande stiger. Dessutom har användningen av olika tillsats- och hjälpkemikalier ökat vilket bör ha lett till ökade utflöden av sådana ämnen.

1.7.6 Föroreningssituationen — sammanfattning

För lättnedbrytbara kolföreningar har utvecklingen gått i riktning mot det allmänna miljöpolitiska målet: mängderna i miljön är nu avsevärt lägre än tidigare. För kolväten från biltrafiken är förbättringen dock ännu relativt obetydlig. ' . i '

För svårnedbrytbara kolföreningar har förbättringar skett för vissa enskilda substanser; det är emellertid möjligt att de totala mängderna av särskilt långlivade kolföreningar i miljön ökat och att de fortfarande stiger (dock sannolikt i lägre takt än om inga miljöskyddsåtgärder vidtagits).

1.8. Övriga substanser

1.8.1- Utsläpp

Utsläppen av stoft sedan år 1965framgår av figur IV:1-8. Stoften består till övervägande del av diverse material av organiskt ursprung samt av sådana merendels låggiftiga ämnen som här hänförts till gruppen ”övriga substan- ser" (sevIII:3)._ Stoft från förbränning består dock bl a av kol (sot). Stoftens innehåll av sällsynta grundämnen (en liten andel av de totala mängderna) ingår i de utsläpp som redovisas i 1.6, detta kapitel. . - Utsläpp av ”övriga substanser” ifast form till vatten redovisas (tillsam- mans med div material av organiskt ursprung) i utsläppsstatistiken som suspenderade ämnen. Se 1.7, detta kapitel.

• Sida 274
•  Original

Figur IV:1-8 Utsläpp av stoft. Källa (I )

1000-tal ton stoft/år

500

400

300

200

Industriprocesser

/

1 00 Förbränning av olja, kol m.m. Motorfordon 1 950 1960 1 970 1 980

1.8.2. Föroreningssituationen

Utsläppen av stoft till luft och suspenderade ämnen till vatten har sålunda minskat betydligt under 1970-talet. Utsläppsrninskningarna har självfallet medfört förbättringar för luft- och vattenmiljön kring de källor vilkas utsläpp reducerats. Betydelsen av dessa förbättringar kan emellertid inte bedömas med ledning av utsläppsstatistiken, eftersom parametrarna stoft och ”SUSP” inte är relaterade till de utsläppta substansernas hälso- eller miljöfarlighet. Det bör särskilt påpekas att ett stoftutsläpps hälsofarlighet inte enbart beror av utsläppets storlek (vikt per tidsenhet) utan även av partikelstorleken. Små stoftpartiklar når sålunda längre ned i lungan än större partiklar och kan på sin yta adsorbera större mängder av andra föroreningar än samma viktmängd större partiklar. Partiklar med en diameter under 1 tusendels mm når ända neri de finaste lungblåsoma och tas upp av celler där. Villkor för stoftutsläpp har emellertid vanligen formulerats som reningsgrad uttryckt i viktprocent

• Sida 275
•  Original

eller som högsta tillåtna utsläpp angivet i vikt per tidsenhet och har därför inte favoriserat sådan reningsteknik som med god verkningsgrad kan avskilja även det finaste stoftet.

1.9. Miljöskyddskostnader

1.9.1. Inledning

Nedan redovisas vissa av miljöskyddets tidigare och nuvarande kostnader. Redovisningen är inte heltäckande och ger därför inte underlag för en bedömning av samhällets totala kostnader för miljöskydd. Ingenting sägs om miljöskyddets intäkter, dvs värdet av de förbättringar (eller uteblivna försämringar) i miljön som miljöskyddet åstadkommit. De redovisade siffrorna ger endast en grov uppskattning av storleksordningen av de insatser som hittills gjorts, och medger inga slutsatser om resursanvändningens effektivitet, dvs om man hittills satsat ””tillräckligt””, ”för mycket” eller ”för litet” (från miljösynpunkt) på det ena eller andra området. Siffrorna ger emellertid en antydan om de prioriteringar som styrt miljöskyddet.

1.9.2. Investeringar

Under de 11 åren 1969-1979 uppgick de samlade miljöskyddsinvesteringar- na13 inom industrin till ca 8 500 miljoner kr (1979 års penningvärde), vilket motsvarade 3 — 4 % av industrins totala investeringar under perioden (uppgifter för vissa enskilda branscher redovisas i tabell IV:1-8). Samtidigt investerades ca 5 000 miljoner kr i kommunala avloppsreningsverk. (4) Kommunernas bruttoinvesteringar uppgick under samma tid till ca 135 000 miljoner kr (40). Reningsverken svarade sålunda för närmare 4 % av kommunernas investeringar. Kommunerna investerade emellertid även i renhållning, avfallsbehandling, skydd mot trafikbuller, fjärrvärme och andra åtgärder som helt eller delvis kan hänföras till miljöskydd. Miljöskyddets andel av kommunernas samlade investeringar under 1970-talet torde sålunda ha varit betydligt större än 4 %.

Årliga investeringar i miljöskyddande åtgärder inom industrin och i kommunala avloppsreningsverk under åren 1969 — 1985 redovisas i tabell IV: 1-8. I vissa fall anges även miljöskyddsinvesteringarnas andel av de totala investeringarna inom respektive industribransch. De investeringar som anges för perioden 1980 - 1985 redovisar naturvårdsverkets bedömning. Kommittén har inte tagit ställning till denna bedömning.

Beräkningar av investeringar i miljöskydd rymmer emellertid en betydan— de osäkerhet. Det ärt ex svårt att dra en gräns mot ”normala” investeringari processutrustning och liknande konkreta åtgärder. Därutöver finns kostna- der som är svåra att kvantifiera; främst sådana indirekta kostnader som uppkommer då någon får avstå från att utnyttja en naturtillgång, en produkt ”Se fotnot g till tabell eller dylikt på grund av miljöskyddets krav. IV:1-8.

• Sida 276
•  Original

1.9.3. Några årliga kostnader

Årliga kostnader (kapital- och driftskostnader) för industrins investeringar i miljöskydd har uppskattats till 1600 miljoner kr per år (1980). Om de investeringar kommer till stånd som naturvårdsverket angivit i verkets bilaga till 1980 års långtidsutredning kommer kostnaden 1985 att vara ca 2 000 miljoner kr per år. (4)

För de kommunala reningsverken var motsvarande kostnad 800 miljoner kr per år (1980). (4)

Tabell IV:1-8 Årliga investeringari miljöskydd? (1979 års priser), samt deras andel (%) av de totala investeringarna inom respektive bransch'

Utfall Bedömning (SNV)

1969—1974 1975—1979 1980—1985

Milj. kr/år % Milj. kr/år % Milj. kr/år % Gruvor och mineralbrott 4 — 3 31/ 6 Livsmedelsindustri 49 — 1417 21 l Textilindustri 10 — ' 7 6 1 Massa-, papper- och trävaruindustri 245 — 288 7" 280 7" Kemisk industri 50 — 84 5 84 4 Petroleumraffinaderier 11 3 1 1k 5 Jord- och stenindustri 41 — 55 8 29 3 Järn-, stål- och metallverk 129 — 130” 6 126 10 Verkstadsindustri 39 — 1 1 0,2

Summa 5672 — 592 599 Hela industrin 714 — 800f 3—4i 3,5 Kommunala avloppsreningsverk 560 ' — 365 280"

" I naturvårdsverkets rapport Översyn av bidragsgivningen till kommunala avloppsreningsverk (juni 1978) uppges ett investeringsbehov för perioden 1978—1988 av 3 200 miljoner kr. (1979 års priser). b Uppgift om utfall saknas; siffran anger den bedömning som gjordes av LU 75. C Uppgift om utfall saknas. LU 75 bedömde investeringarna till 742—868 miljoner kr. per år (1975—1980). "'(4) anger 84 milj. kr. per år exkl. metallverk. Investeringarna inkl. metallverk och ferrolegeringsverk kan uppskattas till 111—147 milj. kr. per är, beroende på hur stor del av invest. vid Rönnskärsverken som hänförs till miljöskydd. (Uppg. från Hans-Roland Lindgren, SNV.) EEnbart miljöskyddsinvesteringar i befintlig industri 1969. Miljöskyddsinvesteringar i nya, kapacitetshöjande projekt under tiden 1969—1974 har uppskattats till ca 700 miljoner kr. Uppg. för petroleumraffinaderier saknas. fVarav miljöskydd vid krossverk 10 miljoner kr. per år. 8 (4) definierar miljöskyddsinvesteringar på följande sätt: "Med miljöskyddsinvesteringar avses årliga bruttoinves- teringari utrustning eller delav utrustning m. m. som är avsedda att reducera utsläpp till naturmiljön av föroreningar eller andra störningar från produktionen".

Investeringar som medfört minskade utsläpp men som primärt vidtagits av andra skäl är sålunda inte medräknade. " Miljöskyddsinvesteringar inom trävaruindustrin är jämförelsevis små. För massa- och pappersindustrin uppgick miljöskyddsinvesteringarna under 1975—1979 till 11—12 % av de totala investeringarna. "Avser hela 1970-talet. * En diskuterad anläggning för avsvavling av 2,25 miljoner ton vakuumgasolja per år från 2,5 % till 0,5 % svavel skulle kosta ca 600 miljoner kr (1979 års prisnivå).

En motsvarande anläggning för direktavsvavling av återstodsolja skulle kosta ca 870 miljoner kr.

'Källa (4).

• Sida 277
•  Original

Merkostnaden för avsvavling och för inköp av lågsvavlig olja (jämförd med ett tänkt tillstånd utan svavelrestriktioner) har av naturvårdsverket uppskat- tats till 300 — 400 miljoner kr per år (1980) och till 500 — 700 miljoner kr per år när svavelnedtrappningsprogrammet fullföljs (1984). (4) Denna uppskatt- ning är emellertid osäker. År 1980 uppskattade sålunda Svenska Petroleum Institutet (SPI) merkostnaden för ”nu gällande och kommande restriktio- ner” till 1 500 miljoner kr per år (38). I en senare uppskattning anger SPI merkostnaden till drygt 1 200 miljoner kr per år (39).

Nuvarande bestämmelser om högsta tillåtna blyhalt i bensin medför enligt naturvårdsverket en höjning av bensinpriset med 1 — 2 öre per liter. Med en årsförbrukning av 5 miljoner m3 bensin blir merkostnaden då av storleks- ordningen 50—100 miljoner kr per år (36).

Anslagen för budgetåret 1983/84 till bidrag till ny miljöskyddsteknik m m och kalkning (se nedan) har i budgetpropositionen föreslagits till 63 respektive 65 miljoner.

Anslagen för budgetåret 1983/84 till myndigheter och till forskning och undersökning inom miljöskyddsområdet kan enligt budgetpropositionen beräknas till ca 233 miljoner kr, vilket motsvarar ca 6 % av de årliga miljöskyddskostnader (omräknade i nuvarande penningvärde) som här redovisats. Om forskningsanslagen frånräknas blir andelen ca 4 %. Se tabell IV:1-9.

Tabell IV:1-9 Anslag till miljöskyddsverksamhet” (exkl. statsbidrag) 1983/84

Anslag 1983/84 milj. kr./år (avrundat)

Statens naturvårdsverk 675 Koncessionsnämnden för miljöskydd 7 Statens miljömedicinska laboratorium 17 Länsstyrelsernas naturvårdsenheter 38b Kommittéer &1 Miljövårdsforskning 34'7 Program för övervakning av miljökvalitet (PMK) 11 Särskilda undersökningar på miljövårdsområdet 60 Miljövårdsinformation 217 Stöd till kollektiv forskning inom miljövårdsområdet 9 Beredskap för oljebekämpning till havs 16 Miljövårdsteknisk forskning 13e Undersökning av hälso- och miljöfarliga varor 5

Summa 233

" Uppgifterna avser miljöskydd och inkluderar alltså inte anslag till naturvård och friluftsliv. Uppgifterna baseras där inte annat sägs på 1983 års budgetproposition. b Vi har schablonmässigt antagit att 70 % av resp. verksamhet avser miljöskydd. De angivna siffrorna utgör sålunda 70 % av de verkliga anslagen. C Vi har schablonmässigt antagit att 50 % av resp. verksamhet kan hänföras till miljöskydd. De angivna siffrorna är sålunda halveringar av de verkliga anslagen. ” SNV har för 1982/83 uppskattat anslaget till 8 miljoner kr. Vi har schablonmässigt antagit att 50 % därav kan hänföras till miljöskydd. f Uppskattning av STU för 1982/83.

• Sida 278
•  Original

” Detta ämne behandlas även i (43).

15Miljövård = tekniskt miljöskydd + produkt- kontroll + naturvård. Naturvården redovisas i kap IV:2.

1.9.4. Hittills utbetalade bidrag för miljöskyddande åtgärder

Statsbidrag har tidvis utgått till olika slag av reningsåtgårder. Bidragen tillkom för att stimulera investeringar i miljöskydd. De tidvis förhöjda bidragen motiverades främst av sysselsättningsskäl.

Utbyggnaden av kommunala reningsverk har tills nyligen stimulerats med statsbidrag. Till och med budgetåret 1980/81 har på så sätt 1 880 miljoner kr delats ut (löpande priser), varav 650 miljoner kr som förhöjda bidrag (37). Riksdagen beslöt 1980 att bidragen skulle upphöra. De sista bidragen torde komma att utbetalas under 1982/83. De sammanlagda bidragen till kommu- nala avloppreningsverk kommer då att uppgå till närmare 2 000 miljoner kr.

Sammanlagt ca 800 miljoner kr (löpande priser) betalades under tiden 1969/70 — 1974/75 i statsbidrag till miljöskyddande åtgärder inom industrin, varav ca 500 miljoner kr var förhöjda bidrag. (30)

Mellan den 1 juli 1975 och den 1 juli 1981 har statsbidrag kunnat utgå för avfallsbehandling i vissa fall och för försöksanläggningar i full storlek som minskar vatten— eller luftförorening eller buller. Sammanlagt har ca 200 miljoner kr delats ut (löpande priser).

Under 1977/78 utgick 50 miljoner kr som statsbidrag till anläggningar för mottagande av oljehaltigt vatten från fartyg.

Sedan den 1 juli 1981 kan bidrag utgå för ny miljöskyddsteknik, riksintressant avfallsbehandling, avloppsvattenrening eller avfallsbehand- ling i vissa speciella fall samt för förvaring av miljöfarligt avfall. Till och med budgetåret 1982/83 har 132 miljoner kr anvisats. För budgetåret 1983/84 har föreslagits ett anslag om 63 miljoner kr.

Till kalkning av försurade sjöar utgår statsbidrag sedan 1976/77. Anslaget var till en början 10 miljoner kr per år. Från budgetåret 1981/82 har anslagen successivt höjts. Anslaget för 1983/84 föreslås i budgetpropositionen till 65 miljoner kr. Till och med budgetåret 1983/84 har därmed 183 miljoner kr anvisats (löpande priser).

1.10. Några synpunkter på 1970-talets miljöskydd14

Enligt direktiven bör kommittén göra ”en samlad utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet”.15 En verklig utvärdering av miljöskyddet skulle emellertid kräva en annorlunda utsläppsstatistik och ekonomisk statistik och framför allt en bättre kännedom om hur tillståndet i miljön förändrats under de senaste 10 — 15 åren än vad vi har i dag. Utsläppssta- tistiken och de miljöskyddskostnader som ovan redovisats ger dock underlag för några allmänt hållna slutsatser.

Tabell IV: 1-8 redovisar miljöskyddsinvesteringarna under 1970-talet inom kommunala reningsverk och olika industribranscher. Man kan således inte av tabellen utläsa vilka investeringar som gjorts för att motverka utsläpp av olika sällsynta grundämnen, klorerade kolföreningar, naturligt organiskt material etc. Ett grovt mönster kan dock urskiljas. Ur uppgifterna i tabellen kan man sålunda beräkna att miljöskyddsinvesteringarna inom livsmedels- industrin, massa- och pappersindustrin, jord- och stenindustrin samt de

• Sida 279
•  Original

kommunala reningsverken under de elva åren 1969 — 1979 tillsammans uppgick till ca 9 000 miljoner kr (1979 års penningvärde), eller till närmare 70 % av de totala redovisade miljöskyddsinvesteringarna under perioden (ca 13 500 miljoner kr). Investeringarna i kommunala reningsverk uppgick ensamma till drygt 5 000 miljoner kr eller ca 40 % av de totala investering- arna.

En betydande andel av 1970-talets miljöskyddsinvesteringar (i reningsan- läggningar och systemslutningar och andra processinterna åtgärder) gjordes sålunda för att minska de stora utsläpp som till stor del bestod av lättnedbrytbart (och oftast låggiftigt) material, närsalter och (merendels låggiftiga) stoft och suspenderade ämnen. I vilken utsträckning som utsläppen därvid även minskades av andra och giftigare substanser kan inte utläsas av den redovisade statistiken.16 Miljöskyddet inom dessa branscher, särskilt inom massa- och pappersindustrin, har visserligen även gällt andra föroreningar (de mycket stora utsläppen av klorerade kolföreningar från blekerierna började dock åtgärdas först vid slutet av 1970-talet). Även inom många andra branscher har emellertid omfattande åtgärder vidtagits som primärt syftat till att minska utsläppen av sådana konventionella förorening- ar. Man torde därför kunna uppskatta att omkring tre fjärdedelar av miljöskyddsinvesteringarna under 1970-talet ägnats åt att minska utsläppen av låggiftigt syretärande material, närsalter och/eller låggiftiga stoft17 och suspenderade ämnen, dvs av sådana föroreningar som lokalt kan ge mycket besvärande störningar så länge utsläppen pågår men vilkas kvardröjande effekter är ringa eller inga”. Omkring en fjärdedel av miljöskyddsinveste- ringarna under 1970-talet torde sålunda primärt ha ägnats åt att minska spridningen i den yttre miljön av sådana substanser som kan ge långvariga miljöstörningar och/eller allvarliga hälsoskador. Det är därvid att märka att spridningen av sådana ämnen fortfarande är stor: som framgått ovan fortsätter halterna av sällsynta grundämnen i mark och sediment att stiga inom många områden i Sverige (dock självfallet i lägre takt än om inga miljöskyddsåtgärder vidtagits) och mängderna av långlivade kolföreningar i miljön är möjligen större nu än någonsin tidigare.

Det bör observeras att detta översiktliga resonemang utgått från de investeringar för miljöskydd som gjordes under 1970-talet, inte från samhällets totala årliga miljöskyddskostnader. De totala årskostnaderna är emellertid inte kända. Det går därför inte att avgöra hur stor andel av de årliga miljöskyddskostnaderna som kan hänföras till skyddet mot någon viss förorening eller föroreningsgrupp. Kommittén vill emellertid erinra om de betydande kostnader som följer av bestämmelserna om svavel i bränsle och bly i bensin, bilavgasbestämmelserna, produktkontrollen etc och att dessa bestämmelser tillkommit för att skydda människor och miljö mot särskilt farliga substanser. Uppgifterna om de tidiga miljöskyddsinvesteringarna bör

16Vid rening av kommunalt avloppsvatten minskas även vattnets innehåll av sällsynta grundämnen, långlivade kolföreningar m ni genom att dessa föroreningar delvis binds i det bildade slammet. Omkring hälften av slammet sprids emellertid över åkermark och strävan är att öka den andel av slammet som kan kvittblivas/nyttiggöras på detta sätt. Att utsläppen minskas av de nämnda föroreningarna innebär således att de i stället blandas i åkerjorden. Värdet av denna effekt av avloppsvattenreningen kan därför starkt ifrågasättas.

17De starkt tungmetall- haltiga stoften från järn- och stålindustrin och metallverken är inte ”låggiftiga". Investering- ar för att minska sådana utsläpp är, som framgått ovan, inte medräknade i dessa tre fjärdedelar.

13Utsläpp av fosfor kan dock i vissa (inte alla) recipienter orsaka en ökad biologisk produk- tion som kvarstår länge även sedan utsläppen upphört. Förorening av grundvatten (med tex kväveföreningar) kan också i vissa fall kvarstå mycket länge. Se III:3.

• Sida 280
•  Original

därför användas med försiktighet. De ger dock en uppfattning om vilka åtgärder som vidtogs under 1970-talet för att minska utsläppen från industrier och tätorter (s k tekniskt miljöskydd).

Det tekniska miljöskyddet under 1970-talet — i Sverige såväl som i många andra länder— ägnades sålunda till stor del åt att minska de stora utsläpp som människor— ofta med all rätt — upplevde som starkt störande men som kanske inte i alla fall var de på lång sikt allvarligaste för hälsa och miljö, medan mindre insatser gjordes för att förebygga uppkomsten av bestående eller långvariga miljöstörningar. Det kan därför synas att det tidiga miljöskyddet bort arbeta mer förebyggande. En bedömning i efterhand av 1970-talets miljöskydd bör emellertid göras mot bakgrund av de mycket besvärande miljöförhållanden som rådde vid miljöskyddslagens tillkomst (1969): påtag- liga störningar som fiskdöd, igenväxning av vattendrag, dålig lukt, stoftned- fall, allmän nedsmutsning etc hade under 1960-talet nått en sådan intensitet att raska och resoluta åtgärder mot sådana störningar måste ges hög prioritet under miljöskyddets inledningsskede. Som framgått ovan har dessa störning- ar nu nedbringats högst betydligt. Många faktorer — förutom rent miljömäs- siga bedömningar— medverkade dessutom till det som gjordes — och inte gjordes — inom miljöskyddet under 1970-talet: D De stundom mycket starka krav som riktats till de miljöskyddande myndigheterna från allmänheten och från politiker, miljöorganisationer, andra myndigheter etc har inte alltid gällt sådana åtgärder som från strikt miljösynpunkt varit de mest angelägna. D Utbyggnaden av de kommunala reningsverken gjordes självfallet för att minska de ofta intensiva störningar som utsläppen av orenat eller otillräckligt renat avloppsvatten orsakade; särskilt i insjöarna. För recipienter som Mälaren, vilka förser stora tätorter med dricksvatten, motiverades utbyggnaden dessutom av en vid denna tid betydande oro för att dricksvattnet skulle försämras. Utbyggnaden stimulerades med statsbidrag — tidvis förhöjda för att ytterligare påskynda arbetet och därmed skapa ökad sysselsättning — och kom därför att ske mycket snabbt. En nyanserad bedömning av vilka reningsåtgårder som egentligen var befogade i det enskilda fallet var därför svår att göra. Miljöpolitiken var emellertid inte heller inställd på att sådana bedömningar skulle göras: bidragsbestämmelserna — som utformats under medverkan av naturvårds- verket— innebar sålunda "att kommunens kostnad (anläggningskostnad) i kronor räknat skulle bli densamma oberoende av vilken typ av reningsverk kommunen utförde ellert o m mindre vid val av reningsverk för allt längre gående rening." (11) Det är därför sannolikt att den — självklart berättigade — reningen av kommunalt avloppsvatten stundom drivits längre än som kunde anses motiverat av miljöskäl. El Industribidragen tillkom för att påskynda miljöskyddet inom den vid miljöskyddslagens tillkomst befintliga industrin. De tidvisa förhöjningar- na av statsbidragen gjordes dock främst av sysselsättningsskäl. De skyddsåtgärder som vidtogs under statsbidragstiden initierades oftast av företagen själva. Myndigheterna hade därvid små möjligheter att styra miljöskyddet i någon viss riktning; särskilt under perioder med förhöjda bidrag då man ofta arbetade under stark tidspress. El Att miljöskyddet kommit längre i vissa branscher än i andra behöver inte

• Sida 281
•  Original

betyda att miljöpolitiken medvetet prioriterat de förra på bekostnad av de senare. Det är t ex naturligt att man kommit längst inom branscher som mer än andra byggts ut och moderniserats under 1970-talet. D Det är också naturligt att man kommit särskilt långt inom branscher där man redan tidigt, och utan större ändringar av tillverkningsprocessen, kunde utnyttja känd teknik som gav goda resultat till måttliga kostnader. Så torde man t ex delvis kunna förklara att de investeringar som hittills gjorts för att minska de på sikt mindre allvarliga utsläppen från livsmedelsindustrin mångfaldigt överstiger miljöskyddsinvesteringarna inom t ex gruvindustrin, trots de stora utsläppen (direkta och fördröjda) av framför allt olika metaller från denna bransch. El Man kan vidare hävda att det tidiga miljöskyddet bör bedömas mot bakgrund av att kunskaperna om olika miljöproblem var betydligt sämre för 10— 15 år sedan än de är nu"). Från industrihåll brukar för övrigt också anföras att tidigare utsläpps- och avfallspraxis — som nu delvis kan te sig svårförklarlig — bör ses mot denna bakgrund. Självfallet är också många enskilda substansers hälso- och miljöeffekter nu bättre kända än tidigare och man vet mer om vilka ämnen som förekommer i olika utsläpp. Det är därför nu i vissa fall möjligt att vidtaga mer riktade åtgärder än tidigare. Detta förutsätter dock att de forskare som tagit fram detta nya vetande förmått förmedla det till politiker och administratörer på ett sådant sätt att kunskaperna blir tillgängliga som underlag för beslut. Sådana grundläggande förhållanden som att grundämnen är onedbrytbara och många föreningar mycket långlivade och att spridning i miljön av sådana ämnen därför kan ge irreparabla och långvariga störningar har emellertid . varit allmänt kända mycket länge. Kunskapsbrist kan därför inte anses ha varit en av de faktorer som bidragit till det tidiga miljöskyddets starka inriktning på just sådana föroreningar som snabbt bryts ned i miljön.

Miljöskyddet under 1970-talet påverkades sålunda av många faktorer som de miljöskyddande myndigheterna inte — eller endast delvis — kunnat påverka. Myndigheternas — och då främst naturvårdsverkets — roll bör emellertid inte underskattas. SNV sprider sålunda genom publikationer och på annat sätt sin uppfattning i olika miljöskyddsfrågor, SNV är tyngsta remissinstans i koncessionsärenden och har därmed stort inflytande över de miljöskyddsåt- gärder som koncessionsnämnden föreskriver, före 1 juli 1981 var SNV beslutande myndighet i flertalet slag av s k dispensärenden, SNV (och länsstyrelserna) kan ta egna initiativ för att få skyddsåtgärder som man bedömer angelägna vidtagna mot utvalda utsläpp eller vid företag inom utvalda branscher, länsstyrelserna skall i viktigare ärenden samråda med SNV, SNV har starkt inflytande över miljöskyddsforskningen etc. SNV spelar sålunda, helt naturligt, en betydande roll vid utformningen av miljöskyddet i Sverige. Strategin under 1970-talet synes därvid ha varit att på bred front kräva förbättringar av den miljötekniska standarden; huvudsak- ”Behovet av en utökad ligen med utgångspunkt i vad som var tekniskt-ekonomiskt möjligt. Som miljövårdsforskning framgått av redovisningen i avsnitt 1.2 — 1.8 i detta kapitel har strategin varit 2222?!” fö av (1924. framgångsrik: problemen med övergödda sjöar har starkt avtagit, fiskdöd till (44), 533232; Såld? följd av syrebrist är nu en ovanlig företeelse, de mycket besvärande nedfallen På många av de problem av stoft i bla vissa industriorter har minskat högst betydligt, utsläppen av som berörs här.

• Sida 282
•  Original

20Se dock vad som i IV:1.1 sägs om valet av kontrollparametrar.

svaveldioxid har halverats liksom de direkta utsläppen av många metaller etc.

Det kan emellertid inte uteslutas att detta arbetssätt kunnat resultera i såväl mer som mindre långtgående reningsåtgårder än vad som i det enskilda fallet varit motiverat av miljöskäl. Arbetssättet torde också ha bidragit till att man som utsläppsmått ofta valt och sedan bibehållit parametrar som ger ringa eller ingen information om utsläppens miljöeffekter (BOD7, stoft, suspenderade ämnen etc); även då mer meningsfyllda parametrar varit eller blivit möjliga att använda.20 Parametervalet har därvid oavsiktligt kunnat få en styrande och konserverande effekt på de åtgärder som föreskrivits i enskilda ärenden: utsläppsvillkor har tex stundom formulerats i BOD7- termer även om syrebrist i recipienten inte varit att vänta. Som framgått ovan ger utsläppsstatistiken därför endast underlag för få och vaga slutsatser om de förbättringar (eller minskade försämringar) i den yttre miljön som miljö- skyddet hittills åstadkommit.

SNV:s prövning av miljöfarlig verksamhet har granskats av riksrevisions- verket (RRV), somi en revisionsrapport från 1979 (41) återger följande ur en av RRV beställd rapport från Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL):

Det allmänna intrycket år att beskrivningen av recipienten eller föroreningssituationen får en undanskymd behandling i förhållande till den tekniska behandlingen av ärendena. Ibland saknas helt undersökningar angående effekter på recipienten. Endast i undantagsfall görs en ekologisk bedömning av olika utsläppsalternativ i den lokala recipienten.

Under 1970-talet har kunskaperna förbättrats om olika ämnens hälso- och miljöeffekter och medvetenheten ökat om de långsiktiga effekternas betydelse. Den tekniska utvecklingen har vidare möjliggjort nya lösningar för att minska och mäta utsläpp. Det "grovstädningsskede'” som inleddes efter miljöskyddslagens tillkomst (1969) för att komma tillrätta med de mycket besvärande miljöförhållanden som då rådde, får därför, som bl a SNV framhållit, nu anses i huvudsak avslutat. Liknande synpunkter har framförts från bl a länsstyrelsehåll, varvid man även efterlyst en samlad och dokumenterad policy för miljöskyddet. Vidare anförde riksrevisionsverket i den nämnda rapporten bl a:

SNV bör således i högre grad än hittills utgå från miljöeffekter i miljöskyddsarbe- tet.

En redovisning av SNV:s policy är särskilt angelägen mot bakgrund av verkets och koncessionsnämndens behov att kunna prioritera mellan olika typer av föroreningar och industribranscher.

Sammanfattningsvis bör SNV sålunda i högre grad än fn redovisa och dokumentera verkets syn på acceptabel miljökvalitet och på miljöfarligheten hos olika slag av föroreningar.

Arbetet med dessa frågor hade emellertid då påbörjats inom SNV. Sålunda anförde SNV i sitt yttrande den 22 december 1977 till regeringen över den fysiska riksplaneringens planeringsskede (42):

• Sida 283
•  Original

Miljöskyddet har huvudsakligen varit koncentrerat på att eliminera negativa effekter på miljön som är kortvariga, intensiva eller lokala till sin karaktär. Arbetet måste nui större utsträckning inriktas på sådana effekter som har stor utbredning och lång varaktighet.

Yttrandet synes dock inte ha följts av några omedelbara åtgärder från SNV för att påverka arbetet inom SNV, länsstyrelserna eller koncessionsnämnden i den önskade riktningen. År 1982 publicerade emellertid SNV dokumentet ”1980-talets stora miljöfrågor, Naturvårdsverkets långsiktsbedömning, Ett bakgrundsdokument” (SNV PM 1591). Vid valet av problemområden har naturvårdsverket använt följande kriterier: D ”problem som innebär oåterkalleliga effekter eller allvarliga skador på viktiga arter och ekologiska system” D ”problem som är angelägna att lösa med hänsyn till att människors livsvillkor påverkas” D ”problem som är angelägna att lösa med hänsyn till att de har stor areell omfattning” EI ”problem som är brådskande att lösa med hänsyn till den takt med vilken de förvärras”

Naturvårdsverket pekar ut fem problemkomplex av vilka fyra är av intresse i detta sammanhang”. Dessa beskrivs på följande sätt:

Cl ”Försurningen av mark och vatten.” .

El ”Bilavgaser och trafikbuller i större tätorter.” El ”Hälso- och miljöeffekter av ämnen som har långsiktiga och irreversibla verkningar. (Här avses ämnen som tex biologiskt svårnedbrytbara, ackumulerbara, toxiska (akut, kroniskt), mutagena och cancerogena.) Gruppen omfattar bl a vissa metaller (kvicksilver, bly, kadmium) halogenerade organiska ämnen och vissa bekämpningsmedel. Den består alltså såväl av produkter som används vid olika verksamheter som kemiska ämnen som bildas vid olika processer.” [] ”Avfall och återvinning.”

Kommittén delar i allt väsentligt naturvårdsverkets bedömning av olika miljöproblems relativa vikt; en bedömning som överensstämmer väl med de värderingar som kommittén framför bl a i IV:6. Verkets långsiktsbedömning innebär att ett betydande steg nu tagits mot ett arbetssätt inom miljöskyddet, där större vikt läggs vid miljöeffekter (kända eller befarade) än vid det tekniskt möjliga.

Mycket återstår sålunda ännu att göra. Att den s k grovstädningsfasen inom miljöskyddet nu kan anses vara i huvudsak avslutad innebär inte att de allvarligaste miljöproblemen är lösta: mark och vatten blir allt surare, spridningen av sällsynta grundämnen är fortfarande så stor från många källor att halterna i deras omgivning fortsätter att stiga, jämförelsevis litet har hittills gjorts åt spridningen av långlivade kolföreningar (medvetet framställ- da eller oönskade biprodukter) och ingenting talar för att mängderna av sådana ämnen i miljön nu skulle vara lägre än tidigare (frånsett några enskilda substanser som PCB, DDT etc), exponeringen för bilavgaser är fortfarande alldeles för hög i tätorterna etc. Kommittén återkommer till dessa frågor i det förslag till program för miljöskyddet som redovisas i avd V.

21Det femte problem- komplexet som utpekas är utarmningen av land- skap,-biotoper, flora och fauna; frågor som i detta betänkande bl a behandlas i avsnitten om naturvård.

• Sida 284
•  Original

Referenser till IV: 1.

1 Almgren, R (SNV): Underlag för SNV:s långsiktsbedömning (1982- 04-05). 2 Prop 1976/77:30, JoU 1976/77:4, rskr 1976/77:24. 3 Monitor 1981, Försurning av mark och vatten. Statens naturvårdsverk 1981. 4 Miljövårdskostnader 1979-1985. Underlagsmaterial till 1980 års långtids- utredning. DsJo 1980:12. 5 Åtgärder mot försurningen. Skrivelse 1981-06-01 till regeringen från fiskeristyrelsen och statens naturvårdsverk. 6 Försurning i dag och i morgon. Jordbruksdepartementet 1982. 7 Siffran uppskattad med ledning av uppgifter i (3). 8 Larsson, U: Kommunala utsläpp — skall traditionell närsaltreduktion tillämpas i havsrecipienten? Föredrag vid: Östersjön — näringsresurs och skyddsvärd miljö, Karlskrona 17-19 maj 1982. 9 Miljöaktuellt, nr 1, årgång 11 (1983). 10 Användning av växtnäring. Betänkande av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket. SOU 1983:10. 11 Översyn av bidragsgivningen till kommunala avloppsreningsverk, SNV. juni 1978. 12 Granéli, E: Experimental Investigations of Limiting Nutrients for Phytoplankton Production in the Brackish-Water Öresund, SW Sweden. Avd för marin botanik, Lunds universitet, maj 1981. 13 von Heidenstam, O: Tekniskt miljöskydd i 10 års perspektiv. Del 2. Föroreningssammanhållen redovisning exemplifierat med metaller. SNV PM 1482, december 1981. . 14 Qvarfort, U: Sufidmalmsupplag som miljöproblem. SNV PM 1152, maj 1979. 15 Miljöstatistisk årsbok 1981. Sveriges Officiella statistik. Statistiska centralbyrån. Stockholm 1981. 16 Södermark, B: Gruvindustrins avfallsproblem. Intern PM, SNV, 1981- 10-07. 17 Lindblad, B: Stoftmängder och -analyser vid nordiska stålverk. Jernkon- torets forskning D 115 , 1975-07-03. 18 Borgström, B, SNV, muntl uppg. 19 Mörtstedt, L: Materialströmanalys av kadmium i det svenska samhället. SNV FM 1249, 1979-12-18. 20 Halldin, A & Pettersson, 0: Omsättning av kvicksilver i Sverige. SNV PM 928, febr 1978. 21 Monitor 1982, Tungmetaller och organiska miljögifter, i Svensk Natur. Statens naturvårdsverk, 1982. 22 Laveskog, A, Lindskog, A & Stenberg, U: Om metaller. Statens naturvårdsverk, 1976. 23 Tyler, G, Lunds univ, avd för ekologisk botanik, muntl uppg. 24 Johansson, K: Tungmetaller i sura skogssjöar. SNV PM 1359, 1980- 12-18. 25 Ohlin, B: Metylkvicksilverhalter i fisk och skaldjur, 1975-1981, Vår föda, vol 34, suppl 2, 1982. Statens livsmedelsverk.

• Sida 285
•  Original

26 Landner, L: Sammanställning av undersökning rörande den yttre miljön kring Rönnskärsverken. För Boliden Metall AB. Del av inlaga i ärende vid koncessionsnämnden för miljöskydd. 27 Tyler, G: Metallförorening och markprocesser. Delområdesutvärdering. Naturvårdsverket informerar, 1980. 28 Kadmium-PM (utkast). Produktkontrollbyrån, SNV, 1982-04-26. 29 Jirvall, N (SNV), Anförande vid Nordforsk symposium om organohalo- gener och akvatisk miljö (1981). 30 Miljökostnader. Betänkande av utredningen om kostnaderna för miljö- vården. SOU 1978:43. 31 Steck”o, V: Användning av bekämpningsmedel 1980. SNV PM 1451 (1981-09-09). 32 Användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnä- ring. Produktkontrollbyrån, PM 1980-12-29. (Redovisning till utredning- en om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruk m m.). 33 Bilaga till Ren Tur. Betänkande av kommittén för miljörisker vid sjötransporter. SOU 1979:44. 34 v Heidenstam, O (SNV): Tekniskt miljöskydd i 10 års perspektiv. Del 10. Föroreningssammanhållen redovisning exemplifierad med vissa grupper av organiska ämnen — PAH och klorerade kolväten. SNV PM 1483, 1982. 35 Riskvärdering av några kemiska bekämpningsmedel. Bakgrundsrapport från en referensgrupp inom ramen för utredningen om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket m rn. Jordbruksdepartementet 1982. 36 Åslander, 0: Kostnader för sänkt blyhalt i bensin. SNV PM, 1983- 02-03. 37 Statens naturvårdsverk, Anslagsframställning för 1982/83. 38 Skrivelse från SPI till handelsdepartementet 1980-02-15. 39 Skrivelse från SPI till kommittén 1983-02-03. 40 Uppgift från kommunförbundet.

41 Statens naturvårdsverk — prövning av miljöfarlig verksamhet. Riksrevi- sionsverket. Revisionsrapport 1979-06-21. Dnr 1978:464.

42 Yttrande över den fysiska riksplaneringens planeringsskede. Statens naturvårdsverk. Meddelande SNV PM 931, 1978. 43 Göran Värmby & Ulf Karlström: Miljöskyddsarbetet i Sverige under 1970-talet. Bidrag till en utvärdering. Bakgrundsrapport 15. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 44 Miljövårdsforskning Del I och II (SOU 1967:43 resp 44). Betänkanden avgivna av 1964 års naturresursutredning. 45 Pettersson, 0: Tungmetaller i jord och skog, Aktuellt från lantbruks- universitetet 311, Uppsala 1982.

• Sida 286
•  Original

• Sida 287
•  Original

IV:2 Naturvårdens resultat

2.1 Inledning

Mycket av grunden till de senaste femton årens naturvårdsarbete lades i de principer och förslag som formulerades av 1960 års naturvårdsutredning i betänkandet Naturen och samhället (1). Utredningen var främst inriktad på en översyn av strandlagen, behovet av åtgärder till förmån för allmänhetens friluftsliv och på frågan om naturvårdens organisation. I utredningsuppdra- get ingick också att göra en utvärdering av vilka effekter 1952 års naturskyddslag haft och om lagen motsvarade tidens krav. Utredningens förslag godtogs till övervägande delar genom propositionerna om naturvår- dens organisation (1963:71) och naturvårdslagen (1964zl48) av riksdagen.

Naturvårdsutredningens uppgift var att göra en översyn av hela natur- skyddslagstiftningen och kartlägga den dåvarande synen på naturvårdsarbe- tet. Från framför allt länsstyrelserna hämtade man synpunkter på vunna erfarenheter och på vad den framtida naturvården borde innehålla och hur den borde organiseras. Man skaffade sig också en överblick av kunskapsläget samt utvärderade effekterna av åstadkomna skyddsåtgärder.

Utredningen fann att de skyddade områdena utgjorde en heterogen grupp såväl när det gällde storlek, fördelning över landet som val av skyddsform. Det motsvarade inte vare sig det vetenskapliga eller sociala skyddsbehovet som man ansåg sig kunna påvisa.

Utredarna formulerar därefter en principiell syn på naturvården. Man konstaterar att naturvård är formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden. Vidare konstaterar man att ”naturvårdspolitiken alltid måste vara grundad på en ingående kännedom om de biologiska samman- hangen i naturen”.

I Naturen och samhället och de följande propositionerna görs en indelning av naturvården i två ämnesområden. Det är dels vetenskapligt-kulturell naturvård som eftersträvar att bevara områden som erfordras för vetenskap- lig forskning, att bevara exempel på det äldre odlingslandskapet eller att slå vakt om detaljer i landskapet av betydelse från estetisk eller kulturell synpunkt. Vidare den sociala naturvården som eftersträvar att säkerställa erforderliga områden för rekreation och friluftsliv.

Naturvården täcker ett stort arbetsfält. Snart sagt varje form av mark-. vatten- eller luftutnyttjande rymmer aspekter som det ankommer på naturvården att verka inom. Det kan därför vara svårt att ange tydliga gränser för naturvården som förvaltningsuppgift. I Naturen och samhället

• Sida 288
•  Original

valde man att skilja mellan å ena sidan rådgivande och bevakande funktioner och å andra sidan förvaltande uppgifter för naturvården. Som huvudregel borde enligt Naturen och samhället gälla att naturvårdens kulturella och sociala behov och intressen skulle beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering oberoende av vilken myndighet som övervakar utnyttjandet eller svarar för exploateringen. Vid sidan om den kulturella och den sociala naturvården ställde utredarna också landskapsvärden som en av naturvårdens viktigaste uppgifter, som syftar till kontroll av de verksamheter som påverkar landskapets karaktär. Särskilt omnämndes täktverksamhet, bilskrotningsföretag och utomhusreklam. Särskilt pekade man på behovet av en samordning av alla de verksamheter som påverkar landskapet och konstaterade att byggnadslagens principiella räckvidd i praktiken inte utnyttjas annat än för tätbebyggelse. Som tidigare nämnts (I:4. 1) resulterade detta i 1964 års naturvårdslag och i en uppbyggnad av en samlad statlig såväl central som regional administration.

Kommittén vill med utgångspunkt från bl a Naturen och samhället sammanfatta de mål som kan anses ha gällt enligt följande: D Bevarande med mål att inom ramen för den miljöbetingade och regionala variationen bibehålla ett rikligt urval av områden där alla naturtyper, såväl naturliga som kulturpräglade, finns representerade, att tillförsäkra förekommande växt- och djurarter fortsatt existens i sin naturliga miljö samt att sträva efter naturlig ekologisk balans inom så stora områden som möjligt. D Friluftsliv med syfte att ge människor möjlighet till nära kontakt med natur genom att bevara och vårda tillräckliga arealer som kan utnyttjas för friluftsliv och öka möjligheten för människan att komma ut till och nyttja dessa arealer. El Landskapsvård med en strävan att dels bevara och vårda representativa och karaktäristiska landskap och dels mildra miljöingrepp och restaurera miljön efter exploatering av olika slag. D Naturresurshushållning med en strävan att bevara och/eller åstadkomma hushållning med det biologiska samhället, de förnyelsebara och icke- förnyelsebara naturresurserna.

I det följande görs en genomgång och analys av naturvårdens arbetsformer och de resultat som uppnåtts.

2.2 Inventering — Planering — Kunskapslagring

2.2.1 Naturinventering

I Naturen och samhället kritiserades det dittillsvarande naturskyddsarbetet för att ha sammanbringat en heterogen och oöverskådlig grupp av skyddade områden.

Vad som blivit skyddat är mestadels rester, som förblivit outnyttjade p g a avlägset läge, ringa ekonomiskt värde vid avsättandet eller andra för skyddsvärdet strängt taget ovidkommande skäl. Största delen av vårt lands objektivt sett mest skyddsvärda

• Sida 289
•  Original

naturföremål och naturområden har icke fridlysts och ej heller blivit föreslagna till fridlysning.

Utredningen sammanfattade sin kritik av naturskyddet så här:

Det måste tyvärr konstateras, att den statliga naturvårdspolitiken hittills endast i ringa mån lyckats lösa de uppgifter som numera framstår som väsentliga för samhället.

En del av kritiken kan förklaras med att det då fanns begränsningar i kunskapen om de värdefulla naturområdenas läge, avgränsning och innehåll. Riksdagen anslöt sig till denna syn och det blev därför en av den nya naturvårdsorganisationens viktigaste uppgifter att insamla och sammanställa kunskap om landets naturförhållanden.

Genomförande av inventeringar är avgörande för naturvårdens möjlighe- ter att fullfölja sina intentioner. Ett omfattande inventeringsarbete har bedrivits runt om i landet, vilket medfört att kunskapen om naturförhållan- den och förekomsten av värdefulla naturområden avsevärt förbättrats i jämförelse med situationen då naturvårdslagen trädde i kraft 1965. Kommittén instämmeri bedömningen att det varit synnerligen angeläget att åstadkomma en heltäckande översikt av landets viktigaste naturområden.

Inventeringsarbetet har koncentrerats på en översiktlig nivå, översiktlig naturinventering, medan detaljerade inventeringar i huvudsak bedrivits som underlag för säkerställandeåtgärder inom redan identifierade objekt.

Den översiktliga naturinventeringen resulterar i en karta med ett antal avgränsade objekt, vilka beskrivs kortfattat och värdeklassificeras i en textbeskrivning. Inventeringen utgör underlag för upprättande av fysisk planering, naturvårdsplanering, ärendehantering och information. Knappa resurser har inneburit att fältinventeringar efter en heltäckande, systematisk och uppföljningsbar metod mera sällan genomförts. De översiktliga natur- inventeringarna bygger därför som regel på kända fakta eller indikationer från kartor, flygbilder eller personlig kommunikation.

Översiktliga naturinventeringar har i dag genomförts för hela Götaland, större delen av Svealand och Norrlands fjälltrakter. Sämst inventerat är Norrlands inland.

Vid sidan av de översiktliga inventeringarna har ett mycket stort antal detaljinventeringar utförts. Deras syfte hari allmänhet varit att förbereda en säkerställandeåtgärd, t ex bildande av naturreservat. Innehållet och kvalite- ten på dessa inventeringar varierar mycket.

Förutom dessa båda slag av inventeringar har också ett antal objektinven- teringar genomförts, främst av naturvårdsverket. Objektinventering innebär att en art eller en naturtyp blir föremål för särskild uppmärksamhet över en region eller hela landet. Objektinventeringen har stora fördelar när det gäller att klarlägga statusen för en viss art eller naturtyp vilket underlättar framtagningen av förslag till åtgärder. Beslut om genomförande kan tas med möjlighet att bedöma totalkostnader och effekter vilket bör underlätta ärendets behandling. Exempel på detta arbetssätt är förarbetet till bokskogs- lagen. Några nu pågående viktiga objektinventeringar gäller våtmarkerna, urskogarna och grusavlagringama.

En brist i framför allt det översiktliga inventeringsarbetet har varit att tid

• Sida 290
•  Original

v

Översiktlig naturinventering

Fig IV:2-I Inventerings-

och planeringswget 1982- . 06-30. . Naturvårdsplan

• Sida 291
•  Original

och ekonomi endast medgett att vissa delar av naturlandskapet kunnat beskrivas, Beskrivningen av objekten sker mest genom karaktärisering av vegetationen, tex blåbärsgranskog, lavrik tallskog, sjöstarräng. Faunan redovisas ofta bara som artlistor över däggdjur och fåglar. Huvuddelen av den svenska artstocken utgörs av lägre växter och djur, dvs mossor, lavar, alger, svampar. insekter, kräftdjur, mollusker m m. Bland dessa organism- grupper finns de känsligaste och mest lokalbundna arterna. Endast begränsade åtgärder har vidtagits för dessa grupper.

De olika naturtyperna karaktäriseras av sin sammansättning av växter och djur. Variationen hos dessa naturtyper är större än vad hittillsvarande inventeringsmaterial ger besked om. Enhetliga indelningsgrunder och beskrivningar av landets vegetationstyper och dess faunasamhällen har hittills saknats. Flera projekt arbetar med dessa frågor. Ett av de arbeten som kommit längst syftar till att karaktärisera den nordiska vegetationen. Detta arbete utförs i Nordiska ministerrådets regi. Tidigare har från samma organ publicerats en indelning av Norden i naturgeografiska regioner. Detta arbete utgör en viktig grund för ett mer konsekvent utväljande av vetenskapligt- kulturella skyddsobjekt.

Vattenmiljön har hittills bara i begränsad omfattning blivit föremål för inventering och planering i den mening som allmän naturvård använder begreppen. Limniska och marina reservat är hittills ovanliga. Inventering i vatten sker med andra metoder än de som används i terrester miljö och är som regel mer tidsödande.

För fjällregionen pågår heltäckande kartering dels av geomorfologi och dels av vegetation. Dessa båda arbeten är utomordentlig värdefulla för bl a naturvårdsverkets arbete med att redovisa en naturvårdsplan för fällen. Försök med att fortsätta karteringen utanför fjällen har inletts i Norrbottens län.

Kännedom om naturförhållandena är avgörande för kvaliteten på allt naturvårdsarbete. Den måste i första hand gälla exakt men bör helst också vara relativ. Jämförelse i regionala perspektiv är vanliga liksom relateringen till riksperspektivet. Mer internationella perspektiv har kommit till använd- ning främst för ornitologiskt värdefulla våtmarker men borde användas flitigt i bl a flora- och faunavården. Den relaterade kunskapen behövs för att kunna värdera ett objekt och prioritera naturvårdsinsatser dels gentemot andra naturvårdssatsningar, dels gentemot andra samhällsintressen.

Under naturvårdens uppbyggnadstid från början av 1960-talet har som nämnts inventeringar utgjort en väsentlig del av resursinsatsen. Mest angelägna har de översiktliga naturinventeringarna ansetts vara. Dessa syftar till att skapa en bild av var de värdefulla naturområdena finns, deras ungefärliga avgränsning och inbördes värde. Trots brister, såsom att metodiken inte varit upprepbar och inte enhetlig, har de översiktliga inventeringarna haft en mycket stor betydelse för att ge naturvården underlag för kommunikationen med andra samhällsintressen. Inventering- arna har också haft betydelse för urvalet och prioriteringen av objekt för säkerställandeåtgärder.

De översiktliga naturinventeringarna, såsom de utformades under 1960- och 1970-talen, utgick inte från någon analys av naturvårdens totala behov. Den aktuella hotbilden, såsom den uppfattats av inventeraren eller dennes

• Sida 292
•  Original

uppdragsgivare, kom också att få inflytande på inventeringen. Det betyder att dessa har en begränsad livslängd. Flera förändringar i samhället under 1970-talet har redan påverkat naturvården och därmed de krav som ställs på kunskapsunderlaget. Den ökade satsningen på våtmarksdikning och avverk- ningen av glesa skogar eller skog av ”olämpligt” trädslag (s k 5:3-skogar) och intresset för energitorv är exempel på anspråk vilka ej beaktades för sju — åtta år sedan. Sannolikt kommer liknande anspråksförändringar ständigt att framträda.

Detta medför också allt högre krav på noggrannheten i inventeringarna. Den ökade precisionen i kommunal markanvändningsplanering och inskriv- ningen av regler om naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen är två exempel på förändringar som ställer ett högre krav på naturvårdens kunskapsmaterial. Så detaljerade inventeringar som fordras finns i dag bara över begränsade områden.

Även inom teoribildningen för naturvården sker det förändringar vilka orsakar nya inventeringsbehov. Särskilt har arbetet med fauna- och floravård (2) (3) fört fram både ny teori och nya kunskaper som det nu ankommer på naturvårdsorganisationen att omsätta i praktiskt bruk. Naturinventeringar har hittills betonat de högre växterna och djuren, medan huvuddelen av de lägre organismerna ej beaktats. Som underlag för en konsekvent genomförd flora- och faunavård är därför hittillsvarande inventeringsmaterial otillräck- ligt. Det kan inte uteslutas att en förändrad inventeringsinriktning även kommer att avslöja nya säkerställandebehov.

Det är en nackdel att inventeringsverksamheten inte skett systematiskt och efter centrala anvisningar. Efter naturvårdsverkets anvisningar för invente- ringsverksamheten 1975 har en förbättring skett. Inventeringarna är ändå svåra att jämföra och sammanställa till regionala översikter. _Det var olyckligt att inte inventeringsverksamheten i besluten om naturvårdens organisation, resurser och lagstiftning gavs sådana direktiv att inventeringsverksamheten hade kunnat bedrivas med högre effektivitet. Desto mer angeläget framstår det nu att skapa ett system för fortsatt inventering och datainsamling om svensk natur. En möjlighet är att få inventering att bli ett normalt led i all verksamhet som utnyttjar naturresurserna. Större krav på t ex förundersök- ningar skulle också kunna ställas. Dessa förundersökningar skulle också kunna utgöra underlag vid bedömning av olika arbetsföretags konsekvenser. Länsstyrelserna skulle kunna vara rådgivare i naturvårdshänsyn gentemot kommuner och andra myndigheter och bedriva kontinuerligt fältarbete och datasammanställning.

2.2.2 Naturvårdsplanering

Naturvårdsverket har i publikationen Översiktlig naturinventering och naturvårdsplanering (4) givit en definition av naturvårdsplan.

Med naturvårdsplan avses länsstyrelsens långsiktiga handlingsprogram för skydd och vård av från naturvårdssynpunkt värdefulla områden Naturvårdsplanen är ingen i lag reglerad plan utan skall ses som en samlad redovisning av den allmänna naturvårdssektorns intressen vid en viss tidpunkt.

• Sida 293
•  Original

Till naturvårdsplanen skall enligt naturvårdsverkets anvisningar ett tre- till femårigt åtgärdsprogram för genomförande utarbetas.

Naturvårdsplaner har hittills framställts i nio län: Kronobergs 1973, Malmöhus 1968 och 1975, Älvsborgs 1976, Hallands 1977, Kristianstad 1978, Göteborgs- och Bohus (utom Göteborgsregionen) 1979, Blekinge 1981, Stockholms 1982 och Östergötlands 1982. Målformuleringarna är med några undantag mycket försiktiga. I regel är planerna lättlästa och har oftast utgjort grund för en eller flera mer populära informationsskrifter. Någon vägning gentemot resurserna för genomförande har inte skett vid upprättandet.

Slutsatsen man kan dra av den hittillsvarande användningen av naturvårds- planer är att de är värdefulla instrument för att skapa konsekvens i länsstyrelsernas naturvårdsarbete och för att reglera naturvårdens anspråk gentemot andra samhällsintressen. Planen kan också användas som underlag för en ansvarsuppdelning mellan stat och kommun. Under rubriken Friluftsliv (2.4) diskuteras möjligheten av att kommunerna tar ett större ansvar för friluftslivet och får möjlighet att själva besluta om markreserve- ring för friluftslivet. En sådan ansvarsuppdelning fordrar att samordningen mellan den statliga och den kommunala naturvården fungerar smidigt. Väl genomarbetade naturvårdsplaner skulle därvid vara ett hjälpmedel. Det är också viktigt att naturvårdsplanen regelbundet ses över och att åtgärdspro— grammet förnyas.

Genom riksdags- och regeringsbesluten med anledning av den fysiska riksplaneringens planeringsskede 1978 och 1979 fastslogs att det är angeläget att det i samtliga län upprättas naturvårdsplaner.

2.2.3 Kunskapslagring

Insamlande, bevarande och hanterande av data om naturen har hittills inte skett på ett systematiskt sätt. Kunskapen finns i rapporter, pärmar, kartotek och (kanske till största delen) i enskilda tjänstemäns hjärnor. Det är nu stora mängder data som samlats in till länsstyrelserna. Dessutom finns information om miljön på flera andra håll, t ex museerna och universiteten. Det är uppenbart att hanteringen och mängden av data nu utgör en begränsning för ett ytterligare effektiviserat skydd och vård av naturmiljön. Att ta fram underlagsmaterial för beslut och planering är för närvarande ett tidskrävande arbetsmoment. Det är då fråga om att leta efter information i inventerings- rapporter eller försöka hitta en person som har tillräcklig lokalkännedom. Många gånger blir det underlagsmaterial man får fram ofullständigt, vilket bl a medför osäkerhet i handläggning av ärenden som rör markanvänd- ning.

Inom projektet DANI (5) har utarbetats principer för en datoranpassad naturinventering. Genom detta system finns möjligheten att sköta registre- ring av naturdata på ett standardiserat sätt. Systemet kan sedan byggas ut med olika program för utvärdering. Påpekas bör att systemet inte är något naturresursräkenskapssystem men kan utgöra ett led i utarbetandet av ett sådant.

Observationer av miljön registreras inte bara hos naturvårdsmyndigheter- na. Inom t ex riksskogstaxeringen och lantmäteriväsendet finns mycket kunskapsmaterial som är av intresse för de naturvårdande myndigheterna.

• Sida 294
•  Original

Forskning genererar ofta långa, värdefulla observationsserier och ideellt naturvårdsintresserade samlar årligen in ett mycket stort antal data om miljön. Denna information kommer endast sporadiskt elleri bearbetad form till länsstyrelserna eller naturvårdsverket. Sådan kunskap skulle kunna fångas in och tillföras myndigheterna. På muséerna finns äldre data om miljön som kan ge referenser för bedömning av förändringar. Dessa data skulle på sikt också arbetas in i en ökad registrering av vår kunskap om naturförhållandena. Med en utbyggd datorbaserad registrering av informa- tion görs materialet mer tillgängligt och lättare att bearbeta för olika ändamål. Länsstyrelsernas inventeringsredovisningar kan därmed bättre ajourhållas och naturvårdsplanen snabbare anpassas för nya uppkommande behov. Särskilda sammanställningar kan göras direkt anpassade för en viss användargrupp, tex skogsbruket.

Inom den av kommundepartementet tillsatta ADB-beredningsgruppen pågår också en genomgång av bl a naturvårdens och miljöskyddets behov av ADB-stöd. Beredningsgruppen skall bl a redovisa den samlade användning- en av ADB-stöd och ge förslag till utbyggnad inom länsstyrelseområdet. Beredningsgruppen har nyligen överlämnat sin rapport till regeringen.

2.3 Säkerställandearbetet

2.3.1 Bevarandeinriktad naturvård

Inom den bevarandeinriktade naturvården, även benämnd vetenskapligt- kulturell naturvård, strävar man efter att i tillräcklig omfattning bevara områden som erfordras för att bla vidmakthålla ekologiska processer, biologiska system, genetisk variation och bevara representativa avsnitt av svensk natur.

Det finns flera motiv för att bedriva bevarandeinriktad naturvård. Ett av motiven är det etiska. Enligt detta anses människan inte ha rätt att utrota en art. Varje art har ett existensberättigande. Vårt etiska ansvar följer bl a av vår förmåga att förutse och vårt tekniska kunnande.

Varje art är en potentiell resurs antingen direkt eller indirekt. Vi känner inte morgondagens behov. Att utrota arter är därför att frånta framtidens människor en del av deras valfrihet.

Naturen kan också ses som en del av vår kultur och en av förutsättningarna för friluftslivet. Naturen visar på vårt samband bakåt och samhörighet med naturen.

Bevarandeinriktad naturvård syftar till att bevara, garantera naturens innehåll fortsatt existens. Naturen är en oorganisk del med mineral, bergarter, jordarter och bergformationer och processerna som påverkar dessa och de former som processerna resulterar i.

Naturen består också av en organisk del med levande individer— växter och djur.

Arterna ingår tillsammans med organiska och oorganiska ämnen och processerna (klimat, jordmånsbildning, vittring etc) i ett samspel, och de bildar samhällen vars sammansättning växlar i rummet och över tiden. Arternas samspel med varandra och sin omgivning studeras inom vetenska-

• Sida 295
•  Original

Naturvård

_ 5 15 16

Friluftsliv

Naturvårds— resp Ytterligare förordnande frrluftslrvsmtressen "fom",

Ytterliuare förord- Osäkert om fö du de - .. » -— _ ' nande erfordras Gi erfordras ror 8" Fig IV. 2 Sakerstallan

deläget' områden av

Förordnande erfordras riksintrsse 0]

• Sida 296
•  Original

pen ekologi. Denna växelverkan är en av de viktigaste drivkrafterna i naturen. Därför måste artbevarande, fauna- och floravård hela tiden syfta till bevarande i naturlig miljö. Annars finns det risk att arten som resurs snabbt förändras och utarmas. Bevarandet i naturlig miljö är väsentligt för bevarande av den genetiska mångfalden.

Det är naturvårdens skyldighet att bevara förekommande arter i betryg— gande mängd i deras naturliga miljö. Redskapet för denna uppgift är främst naturvårdslagen. Andra viktiga redskap är planlagstiftningen, samråd, överenskommelser och riktlinjer för andra verksamheter. Ett ökat sektors- ansvar skulle kunna förbättra *situationen för många arter. ' '

2.3.2 Bevarandeläget

Genomgången av bl & naturvårdsplanerna visar att bevarandeläget ännu är långt ifrån tillfredsställande. Om man dessutom tar i beaktande att trycket mot naturmiljön under samma tid ökat avsevärt framstår behovet av bevarandeinsatser i dag som minst lika stora som 1962. Mycket har åstadkommits sett i antal och areal men naturen och dess arter har inte i tillräcklig omfattning bevarats för att upprätthållaåen naturlig ekologisk balans och genetisk mångfald eller för att i tillräcklig omfattning utgöra en representativ del av Sveriges natur. I Naturen och samhället framhålls starkt behovet av att naturskyddet sker efter en uppgjord plan så att tillräckligt stora områden representativa för landets skilda naturtyper och geografiska zoner blir Säkerställda. I Sverige finns det nu 18 nationalparker (och ytterligare några förbereds), drygt 1000 naturreservat och omkring 450 djurskyddsområden. En sammanställning över antalet skyddade områden och deras yta per län ges i tabell IV:2-1 och IV:2-2. Nationalparkerna, som huvudsakligen är belägna inom fjälltrakterna, upptar omkring 1,3 % av landets yta, medan motsvarande siffra för naturreservaten är 1,5 %. Den redovisade sammanställningen av skyddad natur ger inte belägg för att det målet nåtts. En utvärdering försvåras också av de många olika typerna av naturreservat. Många naturreservat reglerar t ex bara allmänhetens rörelse- frihet och har inte några föreskrifter om markånvändning. En jämförelse mellan skyddade områden baserat på deras sammanlagda yta per län är således inte något tillfredsställande jämförelseunderlag. Med anslag från naturvårdsverkets forskningsnämnd har det hittillsvarande bevarandearbe- tets effekter granskats inom ramen för projektet Skötsel och bevarande av naturbetesmarker (6). Studien är ännu ej publicerad.

I ett rapportutkast anges syftet med utvärderingen på följande sätt:

1. Från vetenskaplig synpunkt analysera och påpeka eventuell brist i reservatsurval, målformuleringar, dokumentation och skötselplanearbe- te inom reservaten.

2. Redovisa i vilken utsträckning naturvårdsarbetet hittills uppnått några effekter vad gäller bevarandet av naturtyper och arter inom denna del av landet.

3. Föreslå förbättringar av arbetsrutinerna vid reservatsavsättandet och vid skötselplanearbetet, för att uppnå ett från biologisk synpunkt tillfreds- ställande och kontrollerbart resultat.

• Sida 297
•  Original

Tabell IV:2-l Nationalparker: area och år för beslut om avsättande som national- park Nationalpark Beslutsår Area, hektar totalt därav land

Vadvetjåkka 1920 2 630 2 600 Abisko 1909 7 700 6 840 Stora Sjöfallet 1909 127 800 119 200 Padjelanta 1962 198 400 168 300 Sarek 1909 197 000 194 600 Muddus 1942 49 300 48 100 Peljekaise 1909 15 300 14 200 Sånfjället 1909 2 623 2 620 Töfsingdalen 1930 1 590 1 584 Hamra 1909 29 28 Ängsö 1909 73 73 Garphyttan 1909 111 111 Tiveden 1983 1 353 1 216 Gotska Sandön 1909 3 700 3 700 Norra Kvill 1927 28 26 Blå Jungfrun 1926 66 66 Store Mosse 1982 7 750 7 500 Dalby Söderskog 1918 37 37

Summa 615 490 570 801

Ytterligare en nationalpark (Skuleskogen) har beslutats av riksdagen men är ännu inte avsatt. (Underlag SNV 82-06-30, därefter kompletterat.)

För genomförande av studien har reservaten i ett antal syd- och mellansven- ska län granskats vad gäller dokumentation och skötselplanering. Berörd personal har intervjuats. 574 reservat har granskats. Av dessa hade 307 ett botaniskt skyddsmotiv, 281 socialt, 149 zoologiskt, 143 geologiskt och 58 markhistoriskt/kulturhistoriskt. Av 303 sydsvenska reservat hade 140 endast ett specificerat skyddsmotiv, 128 hade två — tre motiv, medan 28 hade fyra eller fler angivna skyddsmotiv. För sju reservat saknades skyddsmotiv i beslutet.

Efter 1964 har 42 % av reservaten tillkommit med ett utpräglat socialt motiv medan det botaniska motivet dominerar kraftigt där vetenskapliga skyddsmotiv kommit främst.

Studien redovisar att dokumentationen av naturreservatens naturvärden ofta är otillfredsställande. Med lågt ställda krav på dokumentation av naturmiljön kan sådan sägas förekomma i 50 — 60 % av naturreservaten. Dokumentationen är dock ojämn och otillräcklig eller obefintlig i huvudde- len av de naturreservat där skyddsmotivet klart utvisar att dokumentation skulle vara nödvändig för skötsel och för uppföljningen. De valda dokumentationsmetoderna medger också dåliga möjligheter till uppföljning eller återkontroll.

Skötselplan finns för huvuddelen av de undersökta naturreservaten. Stora ansträngningar har också gjorts under senare år för att åstadkomma en fullständig täckning med ändamålsenliga skötselplaner. Fortfarande finns

• Sida 298
•  Original

Tabell IV:2-2 Antal och area av naturreservat, naturvårdsområden, djurskyddsområden och områden med interimistiskt skydd 1981, länsvis samt totalt 1979—1980. Uppgifterna avser situationen 1982—06-30

__________________________—____—___.______———-—_——————

Län Naturreservat Naturvårdsområden Djurskyddsområden Områden med interimistiskt skydd

Antal Landarea Antal Area, hektar Antal Landarea Antal Area, hektar hektar ___— hektar total därav land total därav land

__________________________________.__—_—.—__——————————-———

Stockholm 109 12 368 1 330 275 37 1 232 3 4 800 3 695 Uppsala 37 17 537 — — — 22 985 — — — Södermanland 45 8 311 — — — 25 531 7 1 810 790 Östergötland 48 7 416 311 311 51 — 2 7 284 550 Jönköping 34 8 594 2 075 1 435 21 252 2 786 786

Kronoberg 26 2 246 17 17 7 1 — — — Kalmar 74 7 326 — — — 34 887 — — — Gotland 37 5 486 20 20 12 856 1 170 170 Blekinge 36 2 767 900 790 15 425 — — — Kristianstad 39 5 588 280 280 18 948 225 225 Malmöhus 65 7 154 — — 1 14 4 738 4 598 Halland 68 5 575 2 764 1 154 13 433 Göteborg 0. Bohus 77 12 271 7 280 3 000 58 945 Älvsborg 34 3 559 3 117 1 793 41 237 Skaraborg 56 11 216 — — — 25 217

Värmland 35 34 636 — — — 916 Örebro 42 2 061 — — — 2 100 Västmanland 30 6 518 — — — Kopparberg 41 111 945 2 271 130 — — 3 616 3 616 Gävleborg 24 3 370 44 11 52 — — — Västernorrland 29 5 016 — — — 17 184 1 57 57 Jämtland 18 43 620 295 290 9 258 — — — Västerbotten 43 487 578 14 1 130 1 600 600 Norrbotten 36 33 933 145 145 27 336 540 l 8 8

Nv—Cv—l

_:n ___..— |

⁶ 103 4 948 353 328 ⁹ 175 9 175

223 125

ONMN 1—4 ao ("ON—

2 868 1 798

er.—(

3

*? _ v—(l—(v—t

Summa 1981 1 083 846 091 20 17 863 9 698 455 346 142" 44 ” 42 816 31 469 1980 1 044 818 208 17 22 947 14 842 447 346 011 56 48 025 35 737 1979 1 007 810 985 10 10 325 4 774 436 345 960 62 60 642 46 879

" Exklusive områdena i Östergötlands län. (Underlag, SNV).

• Sida 299
•  Original

dock många äldre skötselplaner vars innehåll inte håller erforderlig kvalitet. För landet som helhet gäller att endast vart fjärde naturreservat har skötselplaner.

Granskningen har också visat att uppföljning och kontroll av skötselåt- gärdernas effekt eller kontroll av status för befintliga naturvärden inte förekommer i någon större omfattning. Det hör också till undantagen att det redan i skötselplanen anges att kontroll skall ske.

Målformuleringen i grunden för beslutet om reservatsbildning anses i studien alltför sällan ge en tillräcklig precisering av de värden vars skydd reservaten syftar till. Målformuleringarna är vagt eller ospecificerat hållna. En betydande förbättring har emellertid skett under de allra senaste åren.

Av de genomgångna naturreservaten är endast ett fåtal hemvist för hotade arter. Ibland har dessa inte ens nämnts — troligtvis till viss del beroende på sekretessynpunkter — i förekommande handlingar. Troligen finns hotade arteri fler naturreservat än vad man nu känner till. En förteckning över 203 sällsynta eller ovanliga växter i Skåne har relaterats till befintliga naturre- servat. Drygt 25 % av arterna visade sig då förekomma inom skyddat område. Flera av dessa arter ingår i ett projekt med syfte att få fram underlag till skydd av landets hotade kärlväxter — Projekt Linné (7). En liknande bedömning av groddjurens situation (8) visade att flertalet av arternas lokaler befann sig utanför skydd.

Med hänsyn till att utvärderingen ännu inte är publicerad är det inte möjligt att dra några absoluta slutsatser. En slutsats av redovisat material tycks emellertid kunna vara att beståndet av skyddade områden fortfarande är heterogent och svåröverskådligt. En lång rad områden har blivit skyddade under de senaste 20 åren. Syftet med skyddet, dokumentationen av vården och riktlinjerna för områdenas vård är inte tillfredsställande beskrivet. Värdet av de skyddade områdena minskar därmed betydligt, om man begränsar frågan till artbevarandet. Sett från naturtypssynpunkt torde däremot den slutsatsen kunna dras att skyddsarbetet har varit framgångs- rikt.

2.3.3 Flora- och faunavård

Begreppet flora- och faunavård ges här en inskränkt betydelse. Det betecknar då ytterst strävandena att för framtiden inom landet bevara alla naturligt förekommande arter men får i praktiken omfatta de arter som befinner sig under mer eller mindre uttalat hot om utrotning.

På internationell nivå har man sedan länge arbetat med artbevarandet. Ett mycket stort antal arter i världen är akut utrotningshotade. I dag bedömer man att 1000 däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur och fiskar samt närmare 50 000 växter är akut hotade. IUCNl har utarbetat the Red Data Book som förtecknar de hotade arterna. IUCN:s bedömningsprinciper har modifierats för svenska förhållanden av Ahlén m fl. Samma modell har använts av Nordiska ministerrådet i rapporten Hotade djur och växter i Norden (9). Enligt denna modell klassas arterna i en skala: försvunna, akut hotade, sårbara, sällsynta, hänsynskrävande. En första lista över hotade svenska däggdjur, fåglar, kräldjur och groddjur publicerades 1975. Listan har sedan

]International Union for Conservation of Na- ture and Natural Resources (Internatio- nella naturvårdsunio- nen).

• Sida 300
•  Original

modifierats allteftersom ny kunskap om arterna tillkommit och den senaste härrör från 1980 (10). Enligt denna är nu 90 arter att betrakta som hotade eller hänsynskrävande. Till denna siffra kommer ett okänt antal lägre djur vars fortlevnad är osäker eftersom de bebor miljöer vilka i dag trängts undan starkt. Inom ramen för projektet Faunavård i skogsbruket (11) har man uppskattat hur många av de någorlunda välkända djurarterna i skogsmiljö som kan anses hotade. Listan upptar 241 arter, de flesta av dessa är skalbaggar och så gott som samtliga arter är knutna till gammal skog eller gamla, döende eller multnande träd. I det parallella projektet Floravård i skogsbruket har även de lägre växternas status bedömts. Försiktiga beräkningar visar då att 94 mossor, 64 lavar och 48 svampar skulle befinna sig bland de mer eller mindre hotade arterna.

Problemen inom fauna- och floravården har mötts på flera sätt. Fridlysning har tillämpats sedan sekelskiftet. Fridlysningar har betydelse endast i de fall arten i fråga hotas av insamling eller liknande störningar från människan. Djurskyddsområden har inneburit viktiga bidrag till skydd för främst vattenanknuten fågelfauna och sälar. Naturreservat och nationalparker innefattar många hotade arter. Undersökningar i Skåne av växter och groddjur visar dock att huvuddelen av de hotade arterna inte återfinns inom skyddat område (se ovan). Artvisa åtgärder har vidtagits för några av de allra mest akuta fallen. Mest uppmärksammat har ansträngningarna att vidmakt- hålla stammarna av berguv, örn och pilgrimsfalk varit. Detta arbete har till stor del bedrivits på ideell basis och ofta i den ideella naturvårdsrörelsens regi. Artvis inriktad forskning pågår för flera av däggdjuren och fåglarna med förhoppningen att ny kunskap skall kunna ge vägledning om vilka åtgärder för bevarande som är lämpliga.

Kunskap om arternas ekologi måste, enligt kommitténs mening, bilda grunden för de åtgärder som vidtas om de på sikt skall kunna bli framgångsrika. Artbevarande i zoologiska eller botaniska trädgårdar kan aldrig bli mer än ett komplement. Naturvården syftar till arternas bevarande i deras naturliga miljö. Målinriktad forskning kring hotade arters ekologi är därför nödvändig. I andra fall är hoten tydliga och det som fordras är att säkra artens livsmiljö. Skydd med hjälp av naturvårdslagen är i många fall en lämplig åtgärd, särskilt när det gäller växter. Men än viktigare är att hänsynstagande till faunans och florans krav blir en naturlig åtgärd vid allt markutnyttjande.

Många förslag till faunavårdshänsyn i allmänhet och floravårdshänsyn i skogsbruket lämnas i nämnda Faunavård och floravård i skogsbruket. Ytterligare material om hänsynen till den lägre faunan i skogsbruket är under utarbetande (12). I vilken utsträckning naturvårdshänsynen fungerar inom skogsbruket är ännu oklart. Naturvårdsverket och skogsstyrelsen arbetar för närvarande med en utvärdering. Riksdagen har av regeringen beställt ett förslag till motsvarande hänsynsregler inom jordbruket (JoU 1982/8314). Denna fråga har också behandlats i rapporten Mark och vatten 2 (SOU 1979:54 och 55).

Bedömningen av de hotade ryggradsdjuren i Sverige vilar nu på en femårig uppföljning av de berörda arterna. Vissa förändringar i bedömningen redovisas av Ahlén i en rapport till naturvårdsverket. Antalet hotade arter har minskat men minskningen beror främst på att ökad kunskap inneburit att

• Sida 301
•  Original

arten kunnat strykas från listan och alltså inte på att några vidtagna åtgärder haft positiv effekt. För några arter, främst järv, berguv och havsörn, tycks situationen vara ljusare, vilket får ses som ett resultat av bl a den ideella naturvårdens ansträngningar. För flera andra arter har förändringarna under samma tid dock varit negativa trots att arternas prekära situation varit känd. Till dessa kan räknas varg, sydlig kärrsnäppa, svartbent strandpipare och lövgroda. Mellanspetten anses från och med 1982 vara försvunnen från Sverige. För huvuddelen av de arter man försökt skydda är det emellertid ännu för tidigt att utvärdera resultaten av vidtagna åtgärder.

En framgångsrik fauna- och floravård fordrar medverkan från forskare, myndigheter, markägare, amatörbiologer och ideella naturvårdare. Samhäl- lets insatser har hittills inte varit särskilt omfattande. Det förklaras bl a av osäkerheten om lämpliga åtgärder och att kontinuerlig tillsyn inte sker, men också av att naturvårdslagstiftningen inte varit ändamålsenlig för en framgångsrik artvård. Det förklaras dessutom av att information i detta fall är en många gånger nog så viktig arbetsmetod. Resurser för information har alltid varit mycket begränsade, framför allt på den regionala och lokala nivån. Informationen måste ta sikte på att ge artvården en självklar plats hos alla som på något sätt i sitt arbete påverkar miljön.

2.4 Friluftsliv

1960 års naturvårdsutredning (Naturen och samhället) hade som en av sina viktigaste uppgifter att ange vägar för att tillgodose allmänhetens behov av mark för friluftsliv. l slutbetänkandet föreslog man att uppgiften skulle lösas genom säkerställande med lag. För ändamålet utrustades naturvårdslagen med bla skärpta regler om strandskydd och med institutet naturreservat.

Utredningen betonade säkerställandet av mark för rekreation och friluftsliv som en av naturvårdens arbetsuppgifter. Särskilt underströks att en hög kvalitet hos naturen vad avser fauna, flora, tillgång till rent vatten etc skulle vara vägledande vid urvalet av lämpliga rekreationsområden. Sam- bandet med den kulturella naturvården påtalades, och utredningen föresprå- kade ett samutnyttjande av fredade områden för såväl kulturella som sociala behov. Naturen och samhället framhöll vikten av att områdets skötsel och utrustning (stigar, rastplatser osv) noga planerades så att utnyttjandet underlättas och så att de kulturella bevarandemotiven inte går förlorade.

I propositionen (l964:148) fastslogs utredningens idéer och förslag. Nationalparker och naturreservat har i dag som regel en god tillgänglighet genom att de försetts med varierande mängd av anordningar för att underlätta allmänhetens vistelse i området. Det är ovanligt att ett område skyddas med den uttalade målsättningen att förhindra allmänhetens tillträde. Då så sker är det vanligen med speciella faunistiska bevarandemotiv. Större delen av samhällets kostnader för skötseln av naturreservaten kan hänföras till åtgärder för friluftslivet.

Idén att ställa höga kvalitetskrav på mark för friluftsliv så som det fastslagits i utredningen lämnades utan egentlig underbyggnad men har alltså i avsevärd grad tillåtits styra naturvårdens begränsade resurser. Samtidigt torde denna inställning ha varit positiv för naturvården som helhet och ibland

• Sida 302
•  Original

har ett bevarade underlättats genom att motiven har varit flera. Mark för friluftsliv brukar delas in i tre typer:

1. Områden för dagligt friluftsliv (små nära bebyggelsen liggande områ- den).

2. Områden för dagsutflykter.

3. Områden för semesterutnyttjande (fjärrekreation, turism).

Närströvområdenas förläggning styrs i första hand av befolkningsfördelning- en och i andra hand av de tillgängliga markområdenas naturgivna kvaliteter. Områden för turism är däremot avhängiga vissa kvaliteter, såsom storslaget landskap, sjörikedom etc, för att kunna fungera väl. Områden för dagsutflykter intar en mellanställning i det att befolkningstrycket avgör behovet av områden, medan områdenas tillgänglighet och kvaliteter avgör om de kommer att utnyttjas.

Säkerställanderesurserna har medfört att endast ett fåtal stora områden lämpliga för fjärrekreation och ett antal dagsutflyktsområden har kunnat avsättas som naturreservat. Det dominerande antalet objekt där satsningar för friluftslivet skett är naturreservat. i storlek varierande från några tiotal hektar till 3 000 — 4 000 hektar.

Sett i mängd har en betydande insats gjorts av stat och kommun. Besöksfrekvensen i naturreservaten visar också att dessa skattas högt av allmänheten. Det finns dock anledning att nu fråga sig om insatserna motsvarar behoven och om det finns några nackdelar.

Den starka samordningen mellan bevarandeinriktad naturvård och friluftsliv har kritiserats från många håll. Kritiken har främst gällt de många anläggningarna i våra naturreservat samt reservatsskötselns intensitet och utformning. Det anses från framför allt den ideella naturvårdens sida att många skyddade områden utsätts för ett slitage som kanske redan inneburit att väsentliga kvaliteter i områdena gått förlorade. Kritiken har bemötts med att man inte kan utestänga människor från områden som säkerställs med skattemedel och att naturvården även skall tillgodose sociala behov varför man får acceptera vissa kompromisser. Att våra skyddade områden i princip skall vara öppna och tillgängliga har varit en av naturvårdsmyndigheterna använd praxis.

När områden skyddas med vetenskapligt-kulturella motiv mäste bestäm- melser, avgränsning och anordningar spegla detta motiv. Endast i undan- tagsfall behöver man helt förbjuda tillträde. Det är dock en väsentlig skillnad mellan att ingenting göra och att göra området mer tillgängligt än omkringliggande mark så som nu ofta sker.

Ett motiv för anordningar har varit att kunna informera. utbilda och väcka intresse för naturen och dess mångfald. Emellertid är de flesta naturreservat försedda med relativt knapphändiga upplysningar som i mindre utsträckning kan ge tillräcklig information till genomsnittsbesökaren. En möjlighet skulle kunna vara att inrätta väl valda studieobjekt med en pedagogisk och intressant information samtidigt som en viss förslitning accepteras.

Behovet av närströvområden är stort och kan inte på ett praktiskt sätt tillgodoses med hjälp av nuvarande bestämmelser i naturvårdslagen. I praktiken är det genom kommuners och landstingskommuners försorg som närströvområden skapats. För turismen har staten tagit ett övergripande

• Sida 303
•  Original

ansvar genom utpekandet av primära rekreationsområden och inrättandet av en rekreationsberedning. Vidare betonas det statliga ansvaret för turismen av att naturvårdsverket erhållit huvudmannaskapet för leder och anläggning- ar i fjällen.

De kommunala insatserna för fritidsverksamheten är omfattande. I de flesta kommuner finns redan i dag mer eller mindre väl anordnade närströvområden och motionsspår samt ibland även längre vandringsleder. I de flesta fall tillkommer dessa anordningar på marker som ägs av kommunerna eller genom frivilliga överenskommelser, eftersom kommun- erna inte disponerar något formellt instrument för att styra markutnyttjandet på privat mark.

Såsom ovan antytts har det följt vissa nackdelar av ett alltför starkt utnyttjande av naturreservaten för friluftsliv. Samtidigt har behovet av friluftsmark inte kunnat tillgodoses i tillräckig omfattning. Liksom hittills kommer emellertid naturreservaten att vara viktiga replipunkter för rekreation men vid sidan av detta bör andra former för att tillgodose behovet av friluftsmark utnyttjas.

Naturvårdsverket har föreslagit att kommunerna skall ges möjlighet att använda naturvårdslagen för att säkerställa mark för naturvården och friluftslivet inom den egna kommunen. De statliga resurserna till naturvår- den skall därvid kunna reserveras för andra objekt än de rent lokala och för naturvårdsåtgärder inom de primära rekreationsområdena.

2.5 Bevakning och kontroll

Länsstyrelsen har ansvaret för efterlevnaden av lagarna på naturvårdsområ- det liksom för naturmiljöutvecklingen i stort. Kontrollen har i praktiken främst kommit att gälla strandskyddet och täktverksamheten men förekom— mer i viss utsträckning även i fråga om skyltning, terrängkörning m m. Inrättandet av samrådsområden och naturvårdsområden genererar också ett tillsyns- och kontrollarbete. Naturreservaten sköts enligt fastställd skötsel- plan av en särskild förvaltningsorganisation. Även över naturreservaten har länsstyrelsen ett tillsynsansvar i länet, medan naturvårdsverket har det övergripande ansvaret.

Bevakningen av naturvärdena sker främst genom tillstånds- eller dispens- givning. Tvingande anvisningar kan också utfärdas med hjälp av samråds- bestämmelserna. I samband med beslut meddelas ofta föreskrifter om arbetsföretagets utförande. Tillsynen av sådana anvisningars efterlevnad har hittills skett endast i begränsad omfattning. Någon systematisk tillsyn av miljöutvecklingen i stort sker knappast.

Naturvårdslagen ger för närvarande vissa möjligheter att till kommun delegera dispensgivning inom strandskydds- och naturvårdsområde liksom beslut om stängselgenombrott och rivning av förfallna byggnader. Förslag ' om delegering av täkttillsynen har nyligen antagits av riksdagen (SFS 1982: 1097).

• Sida 304
•  Original

2.6 Rådgivning

I 1 5 och 20 & naturvårdslagen sägs att naturvårdshänsynen skall beaktas i all verksamhet som rör naturens utnyttjande och exploatering oberoende av vilken myndighet som övervakar utnyttjandet eller vem som svarar för exploateringen.

Naturvård är en grundläggande kvalitetsaspekt hos vårt samhälle. En ekologisk grundsyn skall (se IV:6), enligt uttalanden i samband med den fysiska riksplaneringen, prägla varje beslut om markutnyttjande. Det ansvar som varje verksamhet enligt naturvårdslagen skall känna för naturvården har emellertid fått en ganska skiftande formell utformning. I byggnadslagen från 1947 finns vissa regler om att ianspråktagandet av mark skall vara från allmän synpunkt lämplig och att man vid byggnads placering och utformning skall ta hänsyn till bl a landskapet.

Iskogsvårdslagen (1979:429) finns en särskild paragraf (21 å) och konkreta anvisningar om vad naturvårdshänsynen skall innebära praktiskt medan jordbrukets speciallagstiftning ännu helt saknar regler om naturvårdshänsyn. Riksdagen har emellertid genom beslut den 1 december 1982 hemställt om förslag från regeringen om lagstiftning rörande hänsynstagande till naturvår— dens och kulturminnesvårdens intressen vid jordbruk (JoU 1982/83z4).

Naturvårdsmyndigheterna kan inte bevaka all samhällsverksamhet för atti lämpligt ögonblick föra in naturvårdssynpunkterna utan måste i hög grad lita till att hänsynskravet i naturvårdslagen respekteras av alla andra sektorsin- tressen. Idealiskt vore om naturvården huvudsakligen kunde nöja sig med att ge råd och anvisningar till andra verksamheter om vad naturvårdshänsynen praktiskt skulle kräva. I dag fungerar sådan rådgivning främst då det gäller vissa tekniska verksamheter som vågar, kraftledningar, vattenkraftanlägg- ningar o dyl, vid planläggning av bebyggelse och i viss män i skogsbruket. Till övriga verksamheter är rådgivningen liten eller saknas. Bestämmelsen om naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen har inneburit det positiva att hänsynens praktiska utformning börjat diskuteras och att man från skogsbrukets sida insett behovet av underlag från naturvården. ] praktiken fordras ett detaljerat kunskapsmaterial för att naturvårdshänsynen skall kunna realise- ras. Genom de centralt anordnade utbildningarna för skogsvårdsorganisa- tionen i faunavård och floravård har behovet av kunskapsöverföring från naturvården ytterligare klarlagts och betonats.

Hänsynens omfattning styrs av uttrycket att "pågående markanvändning ej får avsevärt försvåras". Tolkningen av detta uttryck är ännu mycket oklar, vilket har fördröjt eller to m förhindrat en dialog mellan naturvärden och skogsbruket om hur hänsynsreglerna skall tillämpas. Det finns risk för att det utbildas olika praxis vid användningen av skogsvårdslagen respektive naturvårdslagen.

2.7 Naturvårdslagen

Naturvårdslagen har nu, med justeringar. fungerat i snart tjugo år. Justeringarna har inte ändrat på lagens principiella inriktning men avsevärt skärpt dess handlingskraft. Stora förändringar i samhället och synen på

• Sida 305
•  Original

naturvården har skett under den tid lagen funnits, förändringar som rimligen inte kunde förutses då lagen skrevs och som nu får den att framstå som delvis föråldrad.

Lagen kan delas upp i fem delar: inledande bestämmelser, skydd för värdefulla naturområden, skydd för växt- och djurliv, skydd för friluftslivet och skydd för landskapsbilden (efter 1975 naturmiljön). Till detta kommer bestämmelser om nedskräpning, ersättningsfrågor och straffsanktioner.

I de inledande bestämmelserna anges naturvårdens huvudsakliga inrikt- ning. Det slås fast att naturen är en tillgång för alla och att stat och kommun har ett gemensamt ansvar för naturvården.

För skydd av värdefulla naturområden finns instituten nationalpark, naturreservat och naturminne att tillgå. Dessutom har institutet landskaps- skyddsområde efter lagändringen 1975 fått beteckningen naturvårdsområde. Därigenom har detta instrument markerats som ett komplement till naturreservat och skall kunna användas inte bara för skydd av landskapsbil- den.

Endast två nya nationalparker har tillkommit under naturvårdslagens tid. Det finns internationella rekommendationer om nationalparkers status. Generellt bör man tillse att de svenska nationalparkerna motsvarar dessa rekommendationer. Flera av de nuvarande nationalparkerna uppfyller inte naturvårdslagens krav på storlek och hög grad av orördhet. Å andra sidan skulle flera av våra naturreservat kunna komma ifråga som nationalparker, vilket kan ha betydelse för synen på svensk naturvård.

Naturreservat är det vanligast använda skyddsinstrumentet. Det finns nu drygt 1 100 naturreservat. Naturreservat kan bildas för alla typer av områden och med starkt skilda skyddsmotiv. Det medger ersättning till berörda sakägare och precisa skötselåtgärder. De till antalet många naturreservaten ger en bild av att bevarandearbetet skulle kunna avslutas. Det är dock, som framhållits tidigare, inte antalet naturreservat eller deras yta som är avgörande utan i vilken grad deras föreskrifter ger möjlighet till att uppnå ändamålet med dem.

1975 tillkom institutet naturvårdsområde som komplement till naturreser— vat. Relationen mellan dessa uttrycks på följande sätt: Är åtgärd (bestäm- melser, skötsel) som bör vidtagas (i det skyddade området) så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras skall området avsättas som naturreservat. Detta följer av att möjligheten att utge ersättning till sakägare för det intrång som ett naturvårdsområde kan innebära tagits bort.

Som tidigare påpekats råder stor osäkerhet om hur begreppet pågående markanvändning och kvalifikationsgränsen avsevärt försvåras skall tolkas. Detta är en orsak till att ytterst få naturvårdsområden inrättas. I stället för att riskera domstolsprövning om huruvida länsstyrelsen eventuellt överskridit ersättningsgränsen väljer man att inrätta naturreservat eftersom möjligheten att förhandla då hela tiden ligger öppen och ersättningsgränsen i princip inte behöver uppsökas.

Inrättandet av naturreservat följer en omfattande procedur i vilken rättsskyddet för den enskilde har en framträdande position. Slutresultatet är som regel ett område där markens utnyttjande starkt reglerats och där områdets gräns märks ut på kartor och i terrängen. Själva idén med skyddet förutsätter en så definitiv markering att områdets status respekteras. I

• Sida 306
•  Original

gengäld är det svårt att ändra eller avskaffa ett redan inrättat reservat.

En så betydelsefull åtgärd som inrättande av naturreservat har bara kommit ifråga för de mest angelägna områdena. Den sammanlagda kostnaden för samhället inklusive tidsåtgång, ersättningar och framtida skötsel har varit så stora att enbart de viktigaste objekten kommer att kunna skyddas.

Naturminnen kan bildas för att skydda enstaka föremål med tillhörande markområde. En mängd naturminnen har tidigare lagskyddats men paragra— fen har numera begränsad betydelse.

2.7.1 Skydd för naturmiljön

Täktverksamheten har bedömts genomsnittligt ha så allvarliga verkningar att generell tillståndsplikt gällt. Genom ändringarna i 1974 års lagstiftning kom naturmiljön i sin helhet att utgöra grund för bedömningen av tillåtligheten och inte som tidigare bara landskapsbilden. Bestämmelserna har i det stora hela varit ändamålsenliga och fyllt ett stort behov med undantag för att någon stimulans eller incitament till resurshushållning inte funnits. Härigenom har ofta—särskilt i regioner med stora grustillgångar— täktverksamheten präglats av misshushållning. Den nyligen av riksdagen antagna propositionen (prop 1981/82:220, SFS 1982: 1097) om ändring av bl a 18 & naturvårdslagen innebär att exploatören nu kan åläggas att styrka behovet av täkten. Detta innebär en ökad möjlighet att uppnå hushållning med grusresurserna.

I 20 & naturvårdslagen stadgas att samråd alltid skall ske om ett arbetsföretag kan förväntas väsentligt förändra naturmiljön. Länsstyrelsen kan utfärda råd och anvisningar för arbetsföretagens utförande och förena dessa med vite. Länsstyrelsen kan också förordna att samråd om ett eller flera arbetsföretag alltid skall ske inom ett visst område. Dessutom kan regeringen besluta att samråd alltid skall förekomma för visst arbetsföretag i hela landet. Sådant samråd krävs nu för hyggesplöjning och våtmarksdikning för skogsproduktion. Uppförande av vilthägn har nyligen blivit tillstånds- pliktigt enligt naturvårdslagen (SFS 1982:1097).

20 5 är en användbar bestämmelse som dock fungerar bäst så länge tvång ej behöver tillgripas. Det finns emellertid flera oklarheter i lagens tillämpning. Först och främst gäller osäkerheten om tolkningen av avsevärt försvårande av pågående markanvändning även denna paragraf. Dessutom är det oklart hur ingripande man kan vara mot det anmälda företaget. Ett litet arbetsföretag på en stor fastighet kan ju totalförbjudas utan olägenhet om skadan får relateras till hela fastigheten eller till den ekonomiska enhet som arbetsföretaget är en naturlig del av.

Bestämmelsen ger ingen vägledning om vilka arbetsföretag som kan tänkas vara samrådspliktiga. Bedömningen ligger här primärt på exploatö- ren.

I skogsvårdslagen finns numera en bestämmelse (21 å) som stadgar att allt skogsbruk skall ske med hänsyn till naturvårdens intressen. Paragrafens utformning ansluter till 20%? NVL. bl a vad avser kvalifikationsgriinsen. [ föreskrifterna till lagen har skogsstyrelsen gjort en detaljerad tolkning av i vilka situationer som lagen kan tillämpas. Det ger en viss stadga åt lagutövningen vilket sannolikt är en förutsättning när lagen används av ett

• Sida 307
•  Original

stort antal tjänstemän vid flera tillfällen dagligen. Man slipper på detta sätt att hela tiden göra en tolkning av gränsen för avsevärt försvårande av den pågående markanvändningen. Vilken betydelse paragrafen fått är ännu oklart.

2.7.2 Skydd för växter och djur

Genom 14 & kan växter och djur fridlysas. Det finns också möjlighet att reglera jakt inom och tillträde till områden där djurlivet behöver respekteras (djurskyddsområde). Båda regleringsmöjligheterna har utnyttjats mycket och äger fortfarande stor aktualitet.

Fridlysning reglerar emellertid bara allmänhetens uppträdande och påverkar inte själva markutnyttjandet. En fridlyst växt kan således exempelvis plöjas upp utan att markägaren för den skull gör sig skyldig till lagbrott. På samma sätt finns det inget hinder att förändra miljön inom ett djurskyddsområde så att djuren av den anledningen fördrivs från platsen.

Flera växter och djur hotas av utrotningi Sverige. Ytterligare ett stort antal arter är missgynnade av nuvarande sätt att använda marken och visar därför vikande frekvens. För ett ännu större antal arter föreligger ingen kunskap som gör det möjligt att uttala sig om deras status. Flora- och faunavård är därför en av naturvårdens mest angelägna uppgifter. Främst gäller det då att skydda arternas livsmiljöer. I många fall kan nationalparker och natureservat säkerställa tillräckligt stora och varierade populationer, men som regel kan vi inte genom att använda dessa institut räkna med att skydda alla de många, ofta små, livsmiljöer som behövs för att garantera alla arters överlevnad. Utöver förordnanden krävs hänsyn vid alla typer av arbetsföretag så att arternas fortbestånd skall kunna säkras. Vissa miljöer är mer artrika än andra. Genom att ta särskild hänsyn till dessa kan mycket stora vinster göras. Genom att också modifiera arbetsföretag kan ytterligare fördelar vinnas. I de nämnda publikationerna Faunavård respektive Floravård i skogsbruket ges vägledning om hur hänsynsreglerna skulle kunna utformas och vilka typer av skydd som erfordras.

2.8 Fysisk riksplanering

Den fysiska riksplaneringen påbörjades 1967. I den första rapporten (13) sägs att den fysiska riksplaneringen skall söka forma ett sådant mönster för hushållning med naturresurserna att de allmänna målen för samhällsverk— samheten främjas. Förenklat anges att den fysiska riskplaneringens uppgift är att göra en avvägning, där önskan att bevara dessa resurser intakta, dvs nyttiggöra dem utan att förändra dem, ställs mot olika önskemål att exploatera dem, dvs utnyttja dem så att de förändras. Vid denna avvägning bör eftersträvas en inriktning som liggeri linje med vad som ter sig riktigt från ekologisk sypunkt. I den proposition (1972:111) som följde utredningens remissbehandling anfördes:

Den vetenskapliga naturvården bör tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andra verksamheters markanvändning. Friluftsliv och naturvård bör ges en samlad

• Sida 308
•  Original

behandling för att åtgärder som rör planering och säkerställande skall kunna samordnas bättre. Under planeringsskedet bör i första hand naturvårdens mest omedelbara skyddsbehov tillgodoses.

Riksplaneringen har lett fram till att 660 områden i landet anses vara av riksintresse för den bevarandeinriktade naturvården och 170 områden av riksintresse för friluftslivet. De båda områdestyperna sammanfaller till stora delar. Sammantaget är det en betydande del av landets yta som ingår i de riksintressanta områdena.

Under planeringens gång har naturvårdens riksintressen inordnats i den kommunala planeringen. Det mycket omfattande planeringsarbete som detta nödvändiggjort har inneburit att miljövården flyttat fram sina positioner i samhällsplaneringen och samhällsbyggandet. På många nivåer i samhället har man fått en bättre förståelse för naturvårdens intressen och målsättningar.

Vid inordningen av riksintressena i den kommunala planeringen har områden föreslagits som riktlinjeområden, förordnandeområden. kvarstå- ende utredningsområden eller ingående i område för detaljplanering. Naturvårdsverket anser att 80 % av riksobjekten vid denna planering fått en tillfredsställande behandling så långt det varit möjligt i den kommunala planeringen.

När det gäller säkerställande av riksobjekten i form av naturreservat har arbetet inte varit lika framgångsrikt. Under planeringsskedet (1974 — 77) fastställdes i genomsnitt två nya naturreservat per län och år. Därefter har takten varit ännu lägre. Den övervägande delen av dessa är belägna inom riksintressanta områden. Cirka 15 % av ytan av riksintressena var vid rapportens tidpunkt Säkerställda (se fig IV:2-2). Motsvarande siffra för friluftsområdena var 12 %. Om endast helt genomfört säkerställande tas med i statistiken framgår det att endast vart tionde riksobjekt helt eller delvis skyddats genom ett naturvårdsförordnande. Naturreservat har av länen och kommunerna angetts som behövlig skyddsåtgärd för omkring två tredjedelar av områdena medan endast 6 % av riksobjekten anses klara sig utan särskilda skyddsförordnanden. För de riksintressanta friluftsområdena är säkerställ- andeläget ännu sämre men här räknar naturvårdsverket å andra sidan med att reglering av bebyggelse och samrådskontroll skall i många fall räcka.

Erfarenheterna av riksplaneringens planeringsskede visar att arbetet med att säkerställa objekten i enlighet med åtgärdsprogrammen fordrar avsevärt större insatser än vad som hittills varit möjligt att åstadkomma och vad som tidigare bedömts. I sitt beslut över redovisningarna av planeringsskedet (prop 1978/79:213) anser regeringen att tyngdpunkten i de närmaste årens arbete bl a bör läggas vid att fortsätta arbetet med att säkerställa naturvårdens, friluftslivets och kulturminnesvårdens intressen. Regeringen konstaterar också att:

Erfarenheterna från planeringsskedet visar att alla de förslag till förordnanden enligt naturvårdslagen som har redovisats inte kan genomföras inom överskådlig tid. De statliga anslag som står till förfogande för säkerställande av värdefulla naturområden bör i första hand användas för sådana områden som är av riksintresse fran naturvårdssynpunkt eller för friluftslivet och vars bevarandevärde är särskilt hotade eller som av annan anledning snarast behöver skyddas.

• Sida 309
•  Original

Regeringen säger vidare att "Den fortsatta planeringen även bör inriktas på att pröva i vilken utsträckning det finns andra vägar för att skydda områden av särskilt intresse för naturvården, friluftslivet och kulturminnesvården”. Sådana vägar skulle enligt regeringen vara ökade insatser av kommunal planering, delegering till kommun och striktare tillämpning av hänsynsreg- lerna i speciallagstiftningen. Regeringen pekar särskilt på att de kommunala markanvändningsplanerna bör vidareutvecklas så att de i ökad utsträckning kan ge underlag för tillämpningen av hänsyns- och samrådsreglerna i skogsvårdslagen och naturvårdslagen.

Länsstyrelserna och naturvårdsverket anser att det begränsade säkerstäl- landet i huvudsak orsakas av bristande ekonomiska och personella resurser. Den personella bristen har varit särskilt uttalad inom länsstyrelserna. Antalet anställda vid naturvårdsenheterna hari stället minskat som en följd av de allmänna besparingsbeting länsstyrelserna ålagts under en följd av år.

1971 när den första sammanställningen av riksintressanta naturområden gjordes var kunskaperna om dessa begränsade. Förteckningen har under hand reviderats allteftersom ny kunskap tillkommit. Riksobjekten har under program- och planeringsskedena vandrat genom de lokala, regionala och centrala myndigheterna och därvid blivit föremål för en lång rad successiva beslut. Det grundliga tillvägagångssättet vid arbetet har haft den nackdelen att det varit svårt att införa nya riksobjekt i planeringen under arbetets senare skede. Det kan därför inte uteslutas att den nu pågående genomgången av den samlade kunskapen om landets natur resulterar i en delvis annorlunda förteckning både vad gäller urvalet av objekt samt deras antal och avgränsning. Arbetet har påbörjats av naturvårdsverket och länsstyrelser- na.

I rapporten Hushållning med mark och vatten 2 (14) anges flera motiv för att göra en översyn av urvalet av riksintressen. Man pekar bl a på den ökade kunskapen genom inventeringar och möjligheten att systematisera urvalet av objekt med hjälp av den naturgeografiska regionindelningen av Norden (15).

I proposition 1980/81:183 om Hushållning med mark och vatten 2 behandlas den fortsatta inriktningen av den fysiska riksplaneringen. De nya frågor som tas upp motiverar inga särskilt betonade planeringsinsatser. I stället anser man att nuvarande rutiner för hantering av riksintressena i ett systematiserat samarbete mellan kommuner, länsstyrelser och stat kan behållas och användas för att lösa de frågor som kommer upp. Det centrala för varje areellt intresse är att aktuella ärenden ges en lösning inom ramen för den kommunala översiktliga markanvändningsplaneringen. Därigenom kan man ange en målsättning och objektet liksom ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Den årliga länsplaneringen föreslås bli det planeringsin- strument inom vilket de fysiska frågorna behandlas. I förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) (16) har också behandlats vikten av en kommunal översiktlig markanvändningsplan (kallad marköversikt), i vilken bl a natur- vårdsfrågorna avses få en kommunal behandling. Det vidgade ansvaret som därmed åläggs den kommunala planeringen fordrar då en större insats än när det gäller naturinventeringen. I PBL föreslås också en lagreglering av den fysiska riksplaneringen. Som ovan antytts finns det flera skäl att granska det

• Sida 310
•  Original

nuvarande urvalet men även den mer principiella sidan av beteckningen riksobjekt måste få en klarare bestämning.

PBL-förslaget tar bl a sikte på en klarare ansvarsfördelning mellan st at och kommun samtidigt som det sker en förskjutning av ansvaret till kommuner— na.

2.9 Internationellt arbete

Sveriges medverkan i internationellt naturvårdsarbete sker genom verksam- het bla inom Europarådets naturvårdskommitté och genom medverkan i flera projekt inom Nordiska ministerrådet. Sverige har också anslutit sig till en rad viktiga konventioner inom naturvården. Härtill kommer ett bilateralt samarbete med flera östeuropeiska länder i miljövårdsfrågor samt arbete inom FN:s miljöprogram (UNEP) och andra internationella samarbetsorgan såsom Internationella naturvårdsunionen (IUCN) och Världsnaturfonden (WWF).

I Europarådets naturvårdsarbete deltar Sverige i flera expertkommittéer och arbetsgrupper. Av pågående arbeten som kommer att erfordra särskilt stora arbetsinsatser från Sverige och andra medlemsländer kan nämnas målsättningen att avsätta system av biogenetiska reservat för olika naturty- per. Ett sådant arbete som är systematiskt och enhetligt upplagt omfattar för närvarande hedar, myrmarker, torra gräsmarker, våtmarker och alluviala skogar. För att kunna medverka i detta arbete erfordras bl a kunskaper om utbredning och omfattning av olika naturtyper över hela landet.

I såväl det europeiska som det nordiska samarbetet erfordras ett kontinuerligt arbete med kunskapsinsamling och åtgärder för skydd av hotade växt- och djurarter samt deras levnadsmiljöer. Bland flera viktiga projekt inom Nordiska ministerrådet kan särskilt nämnas en naturgeografisk regionindelning (1977) som nu är föremål för viss revidering, ”Hotade djur och växter i Norden” (1978 och 1982), pågående projekt "Representativa naturtyper och hotade biotoper” och ett pågående projekt angående marina reservat.

2.10 Resurser för allmän naturvård

1980 avgav den av regeringen tillsatta arbetsgruppen LÖN- 79 sin rapport Översyn av naturvårdsenheterna (17). I denna redogörs utförligt för naturvårdsenheternas nuvarande och förväntade arbetsuppgifter. personal- situation samt organisation. Utredningen ansåg att enheternas personella resurser var klart otillräckliga med hänsyn till de arbetsuppgifter som anförtrotts dern. Handläggartjänster inom löneplan uppgick till 249. Dessutom fanns 84 tillsvidareanställda. Av dessa 333 var totalt 144 personer sysselsatta med naturvård. Enligt utredningen var det omedelbara behovet av resurstillskott 31 tjänster.

Naturvårdsverket och länsstyrelserna har gemensamt huvudansvaret för att den statliga miljövårdspolitiken genomförs. Naturvårdsverkets roll är att samordna och kontrollera länsstyrelsernas insatser, bevaka mil jöutveckling-

• Sida 311
•  Original

en i stort, ge råd och riktlinjer för arbetet, initiera forskning och undersökningsverksamhet, informera och fördela anslag till naturvården. Länsstyrelserna svarar för kontroll av kommunernas markanvändning, tillämpningen av naturvårdslagen, den regionala inventerings- och plane- ringsverksamheten, initierar och genomför säkerställandet samt ansvarar för skötselfrågor regionalt. Det huvudsakliga arbetet gentemot kommunena sker genom framtagande av underlagsmaterial, samråd etc. Sålunda sker huvuddelen av det praktiska, ärendeanknutna naturvårdsarbetet vid länssty- relserna medan naturvårdsverket har en övergripande kontroll- och rådgiv- ningsfunktion.

Det är viktigt att respektive myndighet är medveten om sina skilda roller och anpassar sin organisation och verksamhet därefter. Länsstyrelsernas arbete är mer knutet till lagtexterna och får därigenom en viss statisk karaktär. Naturvårdsverket däremot har ansvaret att kunna blicka framåt, vara förutseende och i tid utarbeta åtgärder inför en hotande utveckling. Naturvårdsverkets arbete borde därigenom i hög grad vara lämpat för projektorganisation för att kunna hålla en hög grad av flexibilitet. En projektorganisation skulle kunna vara ett sätt att möta de nya miljöfrågor som successivt blir aktuella genm att en sådan organisation oftast har lättare att lösa nya och främmande uppgifter.

De nya arbetsuppgifter som tillkommit under senare år har i särskilt hög grad påverkat resurssituationen för länsstyrelserna. Som exempel kan tas ändringen av 20 % naturvårdslagen som innebar att det infördes samrådsplikt beträffande våtmarksdikning för skogsproduktion. Initialt innebar detta för främst naturvårdsverket ett arbete med att utforma tillämpningsriktlinjer, eventuellt genomföra inventeringar och redovisa en målsättning för bevar- andearbetet kring den berörda naturtypen. Sedan sådana nödvändiga riktlinjer och anvisningar tagits fram och inventeringarna slutförts minskar naturvårdsverkets arbetsinsats medan länsstyrelsens arbete allt framgent ligger kvar på den nivå som motiveras av den årliga ärendevolymen beträffande dikningsärenden.

I arbetsgruppens LÖN-79 rapport påpekas att länsstyrelsen har ett starkt behov av att få ett tillskott av personal till naturvårdsarbetet. I vissa avsenden kan det dock inte anses rationellt att bygga upp en stor organisation vid länsstyrelserna. Det gäller främst arbetsuppgifter av övergående karaktär. Säkerställande av naturområden är en av länsstyrelsernas viktigare arbets— uppgifter. Samtidigt är den begränsad till sin omfattning även om det inte gjorts några seriösa försök att bedöma hur stor total arbetsinsats som erfordras för att fullfölja naturvårdens säkerställandebehov. Genom den fysiska riksplaneringen framkom ett mycket stort behov av säkerställande- åtgärder. Enligt LÖN-79 är 75 % av det arbetet ännu inte utfört. Såsom tidigare framhållits måste den insatsen vägas mot ny kunskap om landets natur och en översyn av principerna för riksobjekten och för flora- och faunavården som helhet. Med nuvarande resurser kommer det under alla förhållanden att ta mycket lång tid att verkställa säkerställandet genom naturvårdsförordnanden. Tiden är vidare knapp för att skydda vissa naturtyper som är utsatta för ett starkt exploateringstryck, t ex urskogar och våtmarker.

• Sida 312
•  Original

Regeringen har framhållit (prop 1978/79:213) att andra vägar än säker- ställande måste utnyttjas och pekar på riktlinjer i kommunöversikt och särskilt på möjligheten av en striktare tillämpning av hänsynsreglerna i speciallagstiftningen. En annan möjlig väg till anpassning är förändring av gällande lagstiftning. Några idéer i den vägen skall här närmare diskute- ras.

LÖN—79 har berört frågan om på vilket sätt nuvarande arbete skulle kunna förändras för att medge snabbare resultat. Man konstaterar att nuvarande delegationsmöjligheter till största delen har utnyttjats men att detta endast minskat länsstyrelsernas arbetsvolym med 0,1 årsarbetskraft i genomsnitt per länsstyrelse. Utredarna pekar allmänt på vikten av att länsstyrelsens interna arbete rationaliseras så att onödigt dubbelarbete, sammanträdande och ärendedeltagande undviks. Belastningen med centralt utskickade remisser och enkäter bör också kunna minskas. Ett mer konkret förslag gäller förenklad delgivning för inrättande av beslut enligt 19 å och 20 å i naturvårdslagen. Ytterligare delegationsmöjligheter berör bl a tillsynen enligt 18 & naturvårdslagen. En sådan delegering skulle innebära en reell avlastning för länsstyrelsen. Klart är att den ej bör ske utan att kommunerna har erforderlig tillgång till expertis. Genom riksdagens beslut (SFS 1982:1097) den 1 december 1982 finns möjlighet för kommunerna att ta över ansvaret för tillsyn enligt 185 naturvårdslagen.

Rationaliseringsförslag har också framförts i länsstyrelsernas petitafram- ställningar och i OPAL-utredningen (18) samt statskontorets projekt ARIL (19).

Bildande av naturreservat är i allmänhet en tungrodd process. En stor del av denna process är medvetet tillskapad som ett led i rättssäkerheten. Handläggningstider runt fem _ sex år är därför inte ovanliga. Lag och förordning reglerar hur reservatsbildningen skall gå till. Samråd med kommuner och naturvårdsverket liksom information till sakägare är obligatoriska. Sakägarnas rättigheter regleras noga och förhandlingar om ersättning måste genomföras. Beslut om naturreservat fattas av länsstyrel— sens lekmannastyrelse. Det är ofta svårt att undvika konflikt mellan myndighet och sakägare när reservat skall bildas. En allmän erfarenhet är att konflikten kvarstår fram till dess att slutligt beslut om reservatets avgräns— ning och innehåll fattats. De förhandlingar som måste föras sker därför ofta under svåra förhållanden och kan ibland inte ens genomföras eller påbörjas innan förordnandet kommit till och vunnit laga kraft. Genomförda förhandlingar är ofta till båda parters belåtelse.

Referenser till IV:2

1 Naturen och samhället. Betänkande av 1960 års naturvårdsutredning. SOU 1962:36. 2 Ahlén, I: Faunavård. Om bevarande av hotade djurarter i Sverige. Skogshögskolan-Naturvårdsverket. Stockholm 1977. 3 Ingelög, T: Floravård i skogsbruket. Jönköping 1981.

4 Oversiktlig naturinventering och naturvårdsplanering. SNV publikation 1975:1.

• Sida 313
•  Original

5 DANI — Datoranpassad naturvårdsinventering för naturvårdsändamål. SNV PM 1045. 6 Rapport under slutjustering inom naturvårdsverket. Projektansvarig Anders Larsson. 7 Gustavsson, L-Å & Nilsson, Ö: ”Hotade växter i Sverige”. Fauna och Flora, nr 2 1981. 8 Berglund, B: Inventering av Skånes sällsynta groddjur. SNV PM 765, 1976. 9 Hotade djur och växter i Norden. Nordiska ministerrådet. NU A 1978:9.

10 Ahlén, I m fl: Hotade och sällsynta ryggradsdjur i Sverige 1980. SNV PM 1431, 1981. 11 Ahlén, I mfl: Faunavård i skogsbruket. Skogsstyrelsen. Jönköping 1979. 12 Ehnström, B, Sveriges Lantbruksuniversitet. 13 Hushållning med mark och vatten 1. SOU 1971:75. 14 Hushållning med mark och vatten 2. SOU 1979154—55. 15 Naturgeografisk regionindelning av Norden. NU B 1977:34. 16 SOU 1979:65 och 66. 17 Översyn av naturvårdsenheterna. Arbetsgruppen LÖN-79. Stockholm 1980. 18 Organisatoriska frågor inom länsstyrelserna. SOU 1978:58. 19 ADB för rationalisering inom länsstyrelserna. 1981.

• Sida 314
•  Original

• Sida 315
•  Original

IV:3 Naturresurspolitiken i Sverige

3.1 Politikens syften och svagheter

Naturresurshanteringen bedrivs inom ramen för en blandekonomi i vilken samhället av många skäl och i stor omfattning griper in för att stödja eller korrigera marknadens funktionssätt. Den politik som förts i Sverige vad beträffar naturresurser baseras på en mängd ställningstaganden och består av en mängd åtgärder inom skilda delar av naturresursområdet. Politiken är som regel begränsad till speciella delområden. Jordbrukspolitik, skogspoli- tik, många skilda politiska åtgärder när det gäller utnyttjande av vattenre- surser, energipolitik och mineralpolitik är exempel. Någon övergripande naturresurspolitik har inte fastlagts i samlad form.

Vid sidan av åtgärder riktade mot specificerade naturresurser har åtgärder inom helt andra fält än det naturresurspolitiska en övergripande verkan på naturresurshanteringen. Som exempel kan nämnas den näringspolitik som haft målsättningen att trygga industrins försörjning med råvaror, att stimulera till utbyggad inom vissa geografiskt avgränsade regioner eller att förbättra lönsamheten för olika näringar. När det gäller den senare punkten återfinns här t ex rationaliseringsstöd till jordbruket i syfte att få till stånd ekonomiskt lönsamma brukningsenheter, skattelättnader för att få fram ökade leverans- er av virke till förädlingsindustrin, skatteregler som gynnar moderniseringen av jordbrukets maskinpark. Denna politik kan få konsekvenser för naturresursutnyttjandet. Motivet för ingripandena har varit att det mark- nadsekonomiska systemet inte i tillräckligt hög grad ansetts klara sådana uppställda allmänpolitiska och näringspolitiska målsättningar som hög ekonomisk tillväxt, full sysselsättning eller självförsörjningsmål i några fall.

Sådana krav av försörjningskaraktär som nu nämnts har oftast avsett försörjning på kort sikt. Det har främst gällt att säkra tillgången på insatsvaror till förädlingsindustrin, vilket speglar en syn på naturresurser där naturen primärt betraktas som en leverantör av råvaror, vilka i sin tur är insatsvaror i olika förädlingsprocesser. Det faktum att många naturresurser kan utnyttjas inom flera sektorer eller verksamheter och att konflikter mellansektorer därför kan uppstå har inte i första hand ansetts böra lösas genom samhälleliga regleringar.

Ambitionsnivån vad gäller krav på hänsyn, försiktighetsmått, lokalisering och förutsättningar för förbud varierar mellan olika lagar.(1) (2) Olika ambitionsnivåer i skilda lagar kan åsamka anpassningskostnader för företag som verkar i skilda sektorer.

• Sida 316
•  Original

3.2 Naturresurspolitikens medel

I naturresurspolitiken brukas en rad styrmedel av såväl generell som selektiv karaktär. Området är stort och komplicerat och styrmedlen har inte tillkommit under samma period som ett sammanhängande och heltäckande system.

Det stora flertalet styrmedel, i synnerhet inom miljöskyddet, har tillkommit som ett resultat av att vissa aktuella problem har krävt en lösning. Problembilden varierar dessutom med kunskapsbildningen över tiden. Samtidigt har dock vissa försök gjorts att med ett bredare grepp reglera vissa företeelser, näringar eller problemkomplex, t ex genom utarbetandet av en policy för miljöskyddet, skogsbruket och hälso- och miljöfarliga varor, som resulterat i riksdagens beslut att anta miljöskyddslagen, skogsvårdslagen samt lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

Styrmedlen inom naturresursområdet kan, i enlighet med kapitel I:5, delas in i tre olika grupper: lagstiftning, administration eller organisation samt övriga styrmedel (framför allt myndighetsutövning, fördelning av statliga medel, forskning, utbildning, information, planering samt ett fåtal ekono- miska styrmedel).

Lagstiftningen inom naturresurs- och miljöområdet är som ovan nämnts omfattande. I vissa situationer händer det att författningarnas tillämpnings- områden delvis överlappar varandra. En verksamhet kan därför komma att bedömas enligt flera författningar och flera krav kan ställas på samma verksamhet utifrån olika författningar. När det gäller byggnadslagens 136 a & angående lokalisering av vissa typer av industrier med miljöstörande verksamhet och miljöskyddslagens krav, är förhållandet mellan kraven i respektive författning reglerad. Skillnader mellan olika författningars krav kan t ex gälla ambitionsnivå, principiella utgångspunkter, utformning, tolkningsutrymme och tillämpningsområde. Detta kan leda till rättsosäker- het i den meningen att oklarhet råder om vilka krav som gäller för olika typer av verksamheter.

Några författningar inom naturresursområdet har en mer övergripande karaktär med tillämpningsområden som griper över flera sektorer/bransch- er, hanteringsled eller problemområden. Exempel är lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Flertalet författningar inom området, exempelvis skogs- vårdslagen och lagen om kommunal energiplanering, har dock ett mer begränsat tillämpningsområde, t ex en viss bransch/näring eller ett problem- område. För bl a skogsbruket, naturvården och mineralhanteringen, finns en eller ett par centrala författningar som speglar huvudprinciperna i den politik som gäller. Detta är dock inte fallet beträffande energiområdet och vattenområdet. Vidare kan lagstiftning med ett begränsat tillämpningsom- råde, t ex minerallagstiftningen, få större genomslagskraft än en mer sektorövergripande lagstiftning. I vissa fall är de sektorövergripande insatserna inte lagreglerade, tex den fysiska riksplaneringen.

Miljöskyddslagstiftningen har efter hand som kunskaperna om miljöeff- ekterna ökat fått kompletteras med ett stort antal författningar för att täcka nya problem. Bilden kompliceras ytterligare av att lagen om hälso- och miljöfarliga varor är avsedd att angripa delvis likartade problem som miljöskyddslagen men utifrån andra grundprinciper.

• Sida 317
•  Original

Vidare kan man konstatera att lagstiftningen huvudsakligen kretsar kring frågor som hör samman med dels kortsiktiga försörjningsproblem, dels miljöproblem och andra negativa sidoeffekter av olika verksamheter. Avfallshantering, satsning på återvinning, skogsvårds-, energi- och havsre- sursområdena är dock exempel på områden där ett långsiktigt perspektiv anlagts. Några övergripande principer för naturresurser och hushållning har inte fastlagts i samlad form. De krav på hushållning med naturresurser som förts fram har formulerats i anslutning till enskilda naturresurser eller i anslutning till naturvård, miljövård och fysisk riksplanering.

Ett stort antal myndigheter har, som framgår av kapitel I:5, uppgifter inom naturresurs- och miljöområdet, t ex tillståndsgivning, normering, planering och tillsyn. Myndigheterna verkar på central, regional och lokal nivå, och återfinns främst inom jordbruks-, bostads- och industridepartementens ansvarsområden. Flera andra departementsområden berörs i viss mån av naturresurs- och miljöfrågor. Organisationen inom området är liksom lagstiftningen indelad i sektorer. Oftast finns en central och en regional myndighet för respektive sektor, t ex för jordbruket, skogsbruket och mineralhanteringen. Å andra sidan är ansvaret för vissa naturresurser delat mellan många skilda organ. Det gällert ex för vatten, mark samt energi. Här finns självfallet klara paralleller mellan lagstiftningsstrukturen och adminis- trationens uppbyggnad.

En politik som utgår från avvägningar mellan olika intressen kräver både en klar ansvarsfördelning och samordning mellan olika myndigheter och organ inom området. Samarbete behövs inte bara mellan olika statliga organ, både centralt och regionalt, utan också mellan dessa instanser och kommunerna, då de senare har många väsentliga uppgifter inom området, tex inom den fysiska riksplaneringen, markplaneringen, energihushållning- en, naturvården och miljövården. Det kan finnas anledning att överväga om en ökad samordning är möjlig och på vilka områden den är oundgänglig.

3.3 Avslutning

Naturresurs- och miljökommittén konstaterar sammanfattande att den hittills förda naturresurspolitiken har varit i huvudsak sektoriserad. Ambi- tionsnivåerna är olika i skilda delar av det regelsystem som styr naturresurs- hanteringen.

Det kan finnas skäl att överväga om den nuvarande lagstiftnings- och organisationsstrukturen till fullo förmår tillgodose de krav som naturresurs- hushållningen ställer.

Dessa problem har uppmärksammats i flera motioner till riksdagen de senaste åren. Enligt motion 1981/82:1921, som bifallits i riksdagen, bör regeringen låta göra en utvärdering av det utredningsarbete som pågår rörande naturresurser. En sådan utvärdering bör belysa tillgången på icke förnyelsebara naturresurser och de anspråk som ställs på dessa resurser inom överskådlig framtid. Med det materialet som grund bör enligt motionen den översiktliga fysiska riksplaneringen utvidgas till att omfatta naturresurser utöver dem som i dag beaktas i denna planering. Enligt motionen bör regeringen också låta utreda frågan om behovet av en övergripande

• Sida 318
•  Original

naturresurslag med vars hjälp kraven på hushållning och omsorg om naturresurserna kan ställas.

Referenser till IV:3

1 Michanek, G: Svensk lagstiftning om naturresurser och yttre miljö. En strukturell analys. Stencil. Naturresurs— och miljökommittén, 1982. 2 Westerlund, S: Några frågor rörande en naturresurslag. PM till naturre- surs- och miljökommittén. 1982-08-30.

• Sida 319
•  Original

IV:4 Behovet av en strategi

4.1 Inledning

Naturresurs— och miljöproblem uppträder i såväl industrialiserade som icke-industrialiserade länder. Problemen föreligger enligt majoriteten av internationella studier och rapporter oavsett hur ländernas politiska och ekonomiska system är utformade. Problemen föreligger också oberoende av vilken utvecklingsnivå samhällena befinner sig på. Problemens art och utsikterna att lösa dern synes dock variera avsevärt.

Till detta kommer svårigheter att få förståelse för och möjlighet att genomföra miljöpolitiska åtgärder, vilket i sin tur ofta har ett direkt samband med de levnadsvillkor som råder i respektive land.

Svårigheterna att uppskatta allvaret i dagens naturresurs- och miljöpro- blem beror av minst två aspekter på problemen och problembeskrivningar- na.

För det första är vår kunskap om naturresurs- och miljöproblem globalt, regionalt och nationellt ofullständig. Detta gäller både med avseende på faktaunderlaget och vetenskapens möjligheter att tolka och förklara fenomenen.

För det andra återgår uppfattningen om problemens allvar och våra möjligheter att lösa dem på grundläggande värderingar. Dessa värderingar rör framför allt människans möjlighet att förstå och kontrollera natursyste- men, dvs vårt förhållande till naturen. I den allmänna resurs- och miljödebatten ställs ibland på ett förenklat sätt ”optimister" mot ”pessimis— ter”. Uppdelningen har dock visst fog för sig när det gäller just de grundläggande värderingar utifrån vilka situationens allvar och möjligheter- na att lösa problemen bedöms.

Två ståndpunkter markerar ytterligheterna i detta spektrum av uppfatt- ningar som råder rörande människans förhållande till naturen. Den ena uppfattningen är att naturen är överordnad människan och att människan helt måste underordna sig en lagbunden naturs funktioner. Den andra ståndpunkten bygger på idén om naturen som objekt för exploatering, människan som utvecklingens höjdpunkt och tron på i princip obegränsade möjligheter att utnyttja naturen parad med möjligheten att ständigt finna substitut för knappa resurser.

• Sida 320
•  Original

4.2 World Conservation Strategy —- en problembild

En beskrivning av en rad skäl till att naturresursproblem föreligger ges bl a i sammanfattningen av World Conservation Strategy (1). Där hävdas att vår planets kapacitet att försörja människorna oåterkalleligt minskas i både u- och i-länderna genom: El att tusentals miljoner ton jord varje år går förlorade som resultat av skogsavverkning och dålig markhushållning D att tusentals kvadratkilometer förstklassig odlingsmark varje år försvin- ner under byggnader och vägar enbart i i-länderna El att hundratals miljoner undernärda och nödlidande människor på landsbygden i u-länderna tvingas att förstöra de resurser som är nödvändiga för att de skall kunna befria sig från svält och fattigdom. De tvingas att hugga ned träd och buskar allt längre och längre bort från sina byar för att få bränsle, så att många samhällen nu inte har tillräckligt med ved för att människorna skall kunna laga mat. De tvingas också att varje år bränna hundratals miljoner ton gödsel som i högsta grad behövs i födoproduktionen. El att energi—, finansierings- och övriga kostnader för att tillhandahålla varor och tjänster ökar El att reservoarer för vatten och vattenkraft över hela världen, men framför allt i u-länderna, slammar igen, så att dammarnas livslängd blir mycket kort El att översvämningar förstör byar och skördar till årliga kostnader av miljarder dollar D att resursunderlaget för stora, viktiga näringar håller på att krympa. Tropiska skogar skövlas så snabbt att i slutet av detta sekel kommer den återstående arealen av oavverkad produktiv skog att ha minskat till hälften. Många av de kustområden som utgör en nödvändig bas för fiskerinäringen håller på att förorenas eller förstöras på annat sätt.

I denna beskrivning av problemen med naturresurshanteringen kan man notera att många problem till sin karaktär är lokala och regionala. Den sammankoppling mellan länder och regioner som finns i ekonomiskt och politiskt hänseende anses emellertid medföra att allvarliga lokala eller regionala försörjningsproblem får globala konsekvenser. Det är således inte enbart de globala miljöproblemen av typ minskning av ozonlagret, den globala ökningen av atmosfärens koldioxidhalt, den tilltagande föroreningen av atmosfär och världshav med olika kemikalier osv som kan ge lokala eller nationella problem en global aspekt.

World Conservation Strategy kan sägas vara en god exponent för de åsikter som uttrycks i ett stort antal internationella studier av den globala resurs- och miljösituationen. Det bör framhållas att WCS inte hävdar att krisbeskrivningen till alla delar är välunderbyggd. Behovet av en strategi anses snarare underbyggt av en kombination av fakta och utvecklingsten- denser och en uppfattning att dessa sammantaget utgör en så allvarlig hotbild att den borde föranleda omedelbara åtgärder.

• Sida 321
•  Original

4.3 Kritik av problembilden

Den bild av en global naturresurs- och miljökris som målas upp i World Conservation Strategy motsägs på viktiga punkter av nationella och internationella studier som framkommit under 70-talet (2). Dels framhåller kritikerna med rätta att kunskapsunderlaget är synnerligen ojämnt och osäkert och att enighet om tolkningarna långt ifrån råder. Dels — och mera principiellt viktigt — framhålls de tekniska möjligheterna att lösa problemen. Inte minst har kritiken varit hård rörande uppfattningen att befolkningsök- ningen skulle vara grunden till de globala naturresurs- och miljöproblemen. Det framhålls att politiska och sociala lösningar finns på fördelnings- och knapphetsproblemen. Den historiska erfarenheten från västvärldens utveck- ling anses visa att teknisk och ekonomisk utveckling medför att befolknings- tillväxten avstannar.

Med en lätt förenkling kan man säga att kritiken dels inriktats på att det ofullständiga underlaget inte tillåter de långt gående slutsatserna, dels på att koncentrationen på problembeskrivning innebär att analys och förslag till problemlösning försummas. Både när det gäller naturresursproblemen och miljöproblemen kan kritikerna hänvisa till både omfattande historisk erfarenhet av problemlösning och till möjligheteri känd teknologi eller sådan som är under utveckling.

4.4 Om ställningstagande till ”den globala krisen”

I kommitténs underlagsmaterial (3) redovisas den debatt om naturresurs- och miljöproblemen och en analys av några av de grundläggande, kontro- versiella frågorna, som kortfattat antytts ovan. Med detta material har kommittén i enlighet med sina direktiv velat bidra till den debatt som förs och måste föras kontinuerligt.

Det har däremot inte synts meningsfullt att försöka lägga ytterligare en beskrivning och ett ställningtagande till raden av internationella och svenska studier. Kommitténs utgångspunkt har varit att tillräckligt starka skäl talar för att ta naturresurs- och miljöproblemen på stort allvar men att det också föreligger möjligheter att utforma en långsiktig strategi för att minska eller lösa problemen.

4.5 Beroendet av naturen

Som påpekas ovan är människans beroende av naturen en av de grundläg- gande frågor som påverkar inställningen till naturresurs- och miljöproblem. Tre sammanhängande tankar som har betydelse för en uppfattning av naturresurs- och miljöproblemens allvar är:

]) Ekosystemen ger oss grunden för både överlevnad och livskvalitet. 2) Bristande förståelse för ekosystemens funktion och deras samverkan med samhällssystemen medför en risk för att samhällsutvecklingen leder till en minskad bärkraft hos ekosystemen och därmed en minskad livskvalitet och minskade möjligheter till långsiktig överlevnad för människor.

• Sida 322
•  Original

3) Det går att effektivisera naturresurshushållningen genom bättre kunskap om ekosystemens funktion, vilket ger bättre möjligheter för en långsiktig överlevnad med en acceptabel livskvalitet för människor.

Den tredje av dessa tankar utgör grunden för kommitténs uppdrag och diskuteras närmare i IV:5. Den har också ett starkt samband med den särställning som människan intar i ekosystemens funktion. Denna särställ- ning som motiverar att hon inte viljelöst kan underordna sig ekosystemens funktion är baserad på människans extrema intellektuella förmåga samt människans etiska normer, främst då kraven på individens rätt att överleva.

4.6 Svenskt perspektiv

I kapitel III:4 har vi beskrivit en rad olika typer av problem som har anknytning till svenska nationella aktiviteter. Dessa problem kan utgöra en grund för en diskussion av vår möjlighet att påverka problemen med naturresurshanteringen och därigenom verka för en minskning av de negativa konsekvenserna. Dessa hotbilder är valda för att exemplifiera olika typer av problem och de olika sätt på vilka svensk naturresurshantering är knuten till globala problem.

Där visas hur vi genom fossilbränsleanvändning ingriper i kolets kretslopp och under kort tid återför kol från markdepåer till atmosfären; depåer som fastlagts i mark under långa tidsperioder. De klimatförändringar som orsakas av denna ökande koldioxidhalt i atmosfären kan ge oacceptabla störningar i samhällets infrastruktur med vittgående ekonomiska och politiska konse- kvenser.

Detta problem liksom problemet med ozonlagrets minskning och den ökande UV-instrålningen och därav följande ökad frekvens av hudcancer och påverkan på många organismers överlevnadsmöjligheter har direkt global anknytning genom att varje utsläpp världen över är lika betydelsefullt och bidrar till samma effekter. Effekterna på olika områden varierar dock kraftigt.

Kvävehanteringen är mer nationellt anknuten. Även om hanteringspro- blemen är likartade världen över kan den svenska situationen påverkas av åtgärder inom Sverige. Detta gäller dock ej effekterna på ozonlagret av kväveoxider.

Även försurningen av Sveriges jordar och vatten kan påverkas av åtgärder i Sverige. Eftersom nedfallet av sura föroreningar i Sverige huvudsakligen orsakas av utsläpp i andra länder kan dock denna fråga lösas slutgiltigt enbart genom internationell samverkan och minskning av utsläppen i övriga Europa. Även om Sverige genom sin markstruktur, sina vindförhållanden och sitt vinterklimat är extremt känsligt för försurning förekommer försurningsproblemen även i andra länder.

Dagens fosforhantering är en fråga om globalt missutnyttjande av en ändlig osubstituerbar resurs. Om den ej ändras kommer omfattande globala försörjningsproblem att uppstå på lång sikt. Här kan Sverige genom åtgärder i fråga om fosforhanteringen inom Sverige minska effekten av misshushåll-

• Sida 323
•  Original

ning på det svenska samhället. Svenska åtgärder har dock föga genomslags- kraft på det globala problemet.

Kvicksilverfrågan är ett mer mångfacetterat miljöproblem. Bristen på förståelse för detta oförstörbara gifts verkningssätt, såsom det visade sig i tidiga svenska kvicksilvereffekter på landlevande djur, har gett förgiftnings- katastrofer i främst u-länder orsakade av produkter från i-länders industri. Ett exempel på detta är katastrofen i Irak (III:4.8). En annan aspekt på denna substans är folkhälsoproblemet med kvicksilver i svensk fisk vars lösning sannolikt ligger i hanteringen av försurningsfrågan och valet av energisystem.

Selenfrågan åter är ett nationellt problem. Sverige delar visserligen med några andra länder problemet med selenbrist, men lösningen på Sveriges problem är först och främst en nationell angelägenhet, även om försurning genom svavelnedfall från andra länder förvärrar problemet.

Detsamma gäller för flera aspekter av påverkan på folkhälsan av vår naturresurshantering och vårt naturresursutnyttjande såsom den illustreras med den av levnadsbetingelser starkt beroende sjukdomen cancer. Proble- met med att cancersjukdomar är mycket vanliga delas av många länder, men kan inom varje land och därmed även Sverige påverkas genom rent nationella åtaganden.

I svenskt perspektiv kan naturresurs— och miljöproblem indelas i tre huvudgrupper, som dock ej är klart avgränsade från varandra (dessa tre typer finns representerade i hotbilderna III:4):

1. De problem som ligger huvudsakligen inom svenskt nationellt, regionalt eller kommunalt beslutsterritorium och därför, om kännedom om problemets lösning föreligger, kan lösas medelst beslut på respektive nivå (exempel eutrofiering). (Jfr dock IV:4:2.)

2. De problem som ligger delvis inom svenska beslutsterritorier på olika nivå men som har påtagliga internationella delar. Dessa problem kan visserligen i vissa fall åtgärdas genom nationella, regionala och/eller kommunala beslut, men kan ej helt elimineras utan internationella åtgärder (exempel försurning).

3. Sådana problem som är globala såväl till orsak som effekt och där svenska åtgärder därför har marginell effekt på såväl Sveriges som världens situation så länge de inte påverkar ett generellt internationellt beteende (exempel koldioxid, ozon).

4.7 Behövs en strategi för naturresurser och miljö?

Fullständig säkerhet rörande konsekvenserna av naturresursanvändning och miljöingrepp kan inte nås. Beslut på grundval av osäkerhet är ofrånkomliga vid planering av naturresursanvändning och bedömning av de risker som kan vara förbundna med olika verksamheter.

Om nuvarande naturresurs- och miljöproblem skulle få fortsätta att utvecklas finns risk för mycket omfattande konsekvenser för ekosystem och människor. Dessa tänkbara konsekvenser är så allvarliga att det finns starka skäl att trots det osäkra underlaget bearbeta problemen.

En strategi för naturresurshantering med inriktningen att minska sanno-

• Sida 324
•  Original

likheten för att oacceptabla naturresurshanteringsproblem uppträder i framtiden bör därför övervägas. Som underlag för en sådan strategi diskuterar kommittén först en ekologisk grundsyn som avslutning på denna avdelning. Kommittén söker dock endast precisera de element i en ekologisk grundsyn som kan anses vara relevanta för de frågor kommittén har att bearbeta.

Referenser till IV:4

1 World Conservation Strategy. Living Resource Conservation for Sustai- nable Development. Prepared by the IUNC. Gland, 1980. Svensk översättning. Världsstrategi för naturvård, utgiven av Svenska Natur- skyddsföreningen. 2 Se exempelvis: Kahn, H m fl: The Next 2000 Years. A Scenario for America and the World. William Morrow. New York 1976. Herrera, A m fl: Catastrophe or New Society. (Barrilocherapporten) Ottawa 1976. The Global 2000 Report to the President. U.S Government Printing Office, 1980. Resurserna, samhället och framtiden. Slutrapport från resurs- och råvarustudien. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm 1977. Dubos, Rene: Half-Truths about the Future. Wall Street Journal 1981-05-08. New York 1981. Lovelock, J E: Gaia. A New Look at Life on Earth. Oxford University Press. Oxford 1979.

3. Kommitténs bakgrundsrapporter och stencilerade underlagsrapporter förtecknade i Bilaga 1.

• Sida 325
•  Original

IV:5 Behov av en helhetssyn i naturresurs- och miljöpolitiken

I de fyra föregående kapitlen i denna avdelning har kommittén sökt beskriva hittillsvarande naturresursutnyttjande och dess konsekvenser. Ur detta söker vi i detta kapitel dra ut ett sammanfattande ställningstagande som kan ligga till grund för den beskrivning av en ekologisk grundsyn som följer i nästa kapitel.

5.1 Inledning

Naturresurserna utgör grunden för mänsklighetens försörjning och därmed också för överlevnad med rimlig livskvalitet. Försörjningsbasens storlek, dvs hur mycket naturresurser som kan och måste utnyttjas beror i stort sett på:

3 vad naturen tå] och

D vad människan behöver

Av beskrivningarna i avdelning III framgår att: B Ekosystemen har utsatts för starka störningar, vilket också har påverkat människan. D Många av dessa störningar kan härledas till mänsklig aktivitet. D Störningarna har tolkats som signaler för långsiktiga förändringar som

kan leda till minskad bärkraft hos ekosystemen. Därav följer minskade möjligheter att förverkliga rimliga krav på livskvalitet och minskade möjligheter till långsiktig överlevnad för människor. Det finns skäl att hävda att man ej haft de insikter och kunskaper om ekosystemens funktion och deras samverkan med samhällssystemet som krävs för att förhindra störande sidoeffekter av olika beslut. C Det finns också skäl att anta att en målmedveten politik inriktad på effektivare naturresurshushållning, baserad på bättre kunskap om ekosystemens funktion och bättre utnyttjande av denna kunskap skulle kunna ge bättre möjligheter för en långsiktig överlevnad med acceptabel livskvalitet för människor. Om den utveckling som bl a beskrivits i kapitel III:4, Hotbilder, fortsätter, finns en stor risk för att vi mycket snart när ett stadium där vi inte längre kan undvika att naturen förändras på ett sådant sätt att det ger oacceptabla återverkningar även på samhället. Åtgärder måste därför vidtagas nu.

• Sida 326
•  Original

5.2 Hittillsvarande naturresurs— och miljöpolitik

På grundval av beskrivningarna i avdelning I kan det hävdas att även om vi haft en naturresurspolitik så länge samhället på ett planerat och ett organiserat sätt utnyttjat naturresurser så har denna politik varit starkt sektoriserad. Detta har utvecklats närmare i kapitel 3 i denna avdelning. Någon för olika sektorer gemensam helhetssyn eller för naturresurspolitiken bärande gemensam idé har inte heller funnits.

Det är angeläget att beslut i miljöpolitiken framgent fattas mot bakgrund av en mer samlad syn på behovet av åtgärder inom olika områden. Det är vidare nödvändigt att vi genom bättre och mer långsiktig planering än för närvarande söker förebygga miljöproblem genom att åstadkomma en bättre långsiktig hushållning med naturresurserna. Kommitténs uppgift är att dra upp riktlinjer för en naturresurspolitik som verkar för en sådan långsiktig hushållning. Kommittén vill anföra följande resonemang som stöd för kravet på en helhetssyn i naturresurspolitiken. Resonemanget sammanfattas vidare i inledningen till avdelning V.

5.3 Handlingsfriheten påverkas av många faktorer

Hushållningsmöjligheterna begränsas av mänsklighetens behov som ställer krav på försörjningsbasens storlek (se IV:5.1). Vad som avgör detta behov ar: D Befolkningsurvecklingen, som ger förändringar över tiden i behovet av att utnyttja naturresurser. D Produktbehovet per individ. Detta omfattar dels oumbärliga produkter, dels sådana vars oumbärlighet i olika situationer av resursknapphet kan komma att ifrågasättas. El Fördelningen av dessa produkter mellan olika människor. (Om hälften av världens befolkning även framgent tvingas att leva på eller under svältgränsen ökar ju handlingsfriheten för den övriga delen av jordens befolkning.)

Mot kraven på försörjningsbasens storlek skall här ställas möjligheterna att påverka försörjningsbasen genom andra åtgärder än förändring av resursut- tagets storlek. Bland de faktorer som vidgar eller begränsar vår handlings- frihet kan nämnas: Cl Effektiviteten i råvaruhanteringen; återvinning, återanvändning, återupp- repat utnyttjande av samma resurs för skilda ändamål och slutna system ger dels ett förbättrat utnyttjande av ett tillgängligt flöde för produktion, och förhindrar eller motverkar också bieffekter på människa och natur av oönskade flöden. Därvid ökar handlingsfriheten. D Konkurrensen. Flertalet naturresurser har olika egenskaper som ger skäl för utnyttjande. Dessa olika egenskaper (och ibland samma) utgör grunden för deras attraktivitet inom olika sektorer. Var och en av dessa naturresurser kan därför utnyttjas för flera ändamål i konkurrens med andra. Ett nyttjande inom en sektor för ett ändamål kan följaktligen påverka tillgängligheten och handlingsfriheten inom andra sektorer för

• Sida 327
•  Original

andra ändamål. (Se också II:2.) El Naturresursutnyttjandets teknologi. Förbättrad teknisk kunskap om utvinning och vård av naturresurser kan öka möjligheterna till uttag utan att naturens toleransgränser överskrids. Cl Styrsystem i samhället utarbetade för andra samhällsmål än naturresurs- hantering, t ex fiskala skattesystem, kan ge stora oavsiktliga styreffekter på naturresursutnyttjandet, som begränsar handlingsfriheten. D Kunskaper. Ekosystemens och de biogeokemiska kretsloppens komplex- itet och inbördes påverkan ger också oväntade, oförutsedda och svårbedömbara effekter på naturresursutnyttjandet. Exempel på över- raskande orsakssamband är bl a avverkning av tropiska regnskogar — klimat i Sverige (jfr III:4.3); kolbrytningstakt — klimat och vattenstånd (III:4.3); freontillverkning och plöjning — ozonlagertjocklek (III:4.4 och III:4.7); användning och tillverkning av betmedel i Sverige och andra länder — massdödkatastrof i Irak (III:4.8).

Okunskap ger osäkerhet om gränserna för naturens tålighet. Med ökad kunskap öppnas möjlighet att operera i ett vidare fält med mindre risk för felgrepp och störningar.

Alla dessa faktorer påverkar behovet av samt möjligheterna att utnyttja naturresurser i skilda avseenden. Växelspelet mellan dessa faktorer ger därför svårbedömbara nettoeffekter. För att överhuvudtaget kunna bedöma behovet av insatser, och väga dessa insatser mot varandra, måste därför åtminstone någon form av helhetssyn ligga till grund för de bedömningar som fordras på olika sektorpolitiska fält. Det skall därvid påpekas att även om man ofta kan peka på att allt sammantaget ”hänger ihop” så finns det vissa samband som är viktigare än andra att ta hänsyn till om man vill förhindra skador på ekosystemen. I vissa fall kan därför en samordning mellan åtgärder på olika områden vara mer nödvändig än i andra fall. Kommittén vill dock inte med sitt krav på helhetssyn förorda en allmän samordning av organisationen för naturresurspolitik på olika fält. En sådan total samord- ning skulle kunna äventyra näringslivets effektivitet och därmed effektivite- ten i naturresurshanteringen.

5.4 Är ytterligare åtgärder nödvändiga?

Av avdelning III och kapitel IV:4 framgår att människan uppenbarligen i alla tider har gjort missgrepp i naturresurshanteringen och ej heller alltid anpassat sin samhällsstruktur till hushållning med naturresurser. Även i Sverige har störningar av ekosystemen och minskad tillgänglighet för naturresurser orsakats av människan. På grund av låg befolkningstäthet samt stora och differentierade naturresurstillgångar har ännu ej lika stora sociala konsekvenser uppstått som i många andra länder. Det är emellertid inte givet att sådana konsekvenser kommer att utebli även i framtiden. Våra internationella relationer, såväl genom handel som medmänskligt ansvar, gör det dessutom nödvändigt att beakta läget i andra länder.

Vad är då annorlunda i dagens situation? Mänsklighetens nuvarande situation utmärks av två förhållanden som gör den historiskt unik och från

• Sida 328
•  Original

hushållningssynpunkt sannolikt avsevärt allvarligare än tidigare: D Det industriella samhällets själva grundval är att många skall kunna tillgå ett brett utbud av varor och tjänster. Efterkrigstidens högteknologiska samhälle har i i-länder fört den materiella försörjningen till en unik nivå. Resursomvandlingen för att möjliggöra detta har dock kommit att utformas så att de felgrepp man riskerar att göra också kan få mycket stora konsekvenser. Även denna ”medaljens baksida” är unik. D Ovan nämnda förhållande i kombination med befolkningstillväxten medför ett allt intensivare utnyttjande av resurserna och smalare överlevnadsmarginaler. Utvandring och andra metoder att undkomma miljökatastrofer eller överexploatering av naturresurserna står inte längre till buds för mänskligheten.

Dessa två förhållanden är motiv nog för ytterligare åtgärder och utgör utgångspunkten för texten i avdelning V.

Alla prognoser visar vidare att jordens befolkning ökar ytterligare från nuvarande drygt 4 miljarder, även om hastigheten i tillväxten minskats och nu är ca 1,8 % per år. Beräkningarna av när och vid vilken befolkningsnivå en eventuell utplaning kan ske varierar mellan 8 — 16 miljarder inom 100 år. Inom 40 år har vi sannolikt nått 8 miljarder. Ytterligare ett problem som diskuterats är urbaniseringen i främst u-länderna. Det har angetts att med nuvarande utveckling kan mer än hälften av jordens befolkning komma att bo i storstäder med stora inslag av slumområden.(1) Globala hänsyn uppfordrar oss således till att inrikta våra ansträngningar på att den naturresursbas som utgör grunden för vår överlevnad i ett sekellångt perspektiv skall kunna ge storleksordningen 10 miljarder människor överlevnad och acceptabel livskvalitet.

Omfördelning, ökat råvaruttag och effektivare naturresurshantering disku- teras nedan som tre möjliga åtgärder. Det är därvid inte givet att dessa åtgärder automatiskt får en för naturresurshushållning och rådande sam- hällsvärderingar önskvärd inriktning. Medvetet givna incitament bör därför ges på grundval av beslut i en samordnad naturresurspolitik.

5.5 Möjliga åtgärder

Den nuvarande produktionen är ojämnt fördelad och ger därför skilda möjligheter till överlevnad och livskvalitet. En oproportionerligt stor andel av naturresursuttaget utnyttjas av en liten del av världens befolkning — majoriteten i i-länderna och en minoritet i u-länderna. Genom omfördelning skulle stora folkgrupper i dag kunna få en något ökad överlevnadsmöjlighet och levnadsnivå.

Ett försök att snabbt genomföra en sådan omfördelning skulle dock möta stora svårigheter.(2) Dessutom går endast en liten del av resursanvändningen i i-länderna till vad som i dessa länder betraktas som lyx. Huvuddelen används till att upprätthålla vad vi betraktar som existensminimum. En ren omfördelning löser således inte problemet med överlevnad och livskvalitet för en befolkning av storleksordningen 10 miljarder. Försörjningsbasen måste dessutom vidgas. I ett kortsiktigt perspektiv kan det förefalla som om

• Sida 329
•  Original

detta kunde åstadkommas genom ökat råvaruttag.

Som framgått av III:4 och IV:4 finns det emellertid gränser för hur länge och hur mycket råvaruuttagen kan ökas. Exakt när gränsen för naturens bärkraft kan komma att överskridas vet vi inte (se avdelning 11). Resultatet skulle emellertid bli oåterkalleliga störningar av ekosystemen och i värsta fall katastrof.

Vad som återstår är att effektivisera inte bara råvaruutaget utan alla led i naturresurshanteringen. För att få genomslagskraft måste denna effektivitet i görligaste mån etableras i alla länder. Solidariteten med kommande generationer kräver dessutom att vidtagna åtgärder måste vara effektiva i ett långsiktigt perspektiv.

Vi måste därför sträva efter att förvalta de förnybara och flödande naturresurserna så att deras långsiktiga produktionsförmåga bibehålls eller förstärks. Målet för utnyttjande av de icke förnybara resurserna måste vara att varje uttag används så effektivt som möjligt för att uppnå samhällets skilda mål. Naturresurserna bör i första hand utnyttjas för framställning av produkter som är direkt nödvändiga för överlevnad. Naturresurserna bör om möjligt brukas i samordnade produktionssystem, vilket inkluderar återvin- ning och sådana resurssnålande tekniker som kombinat och kaskadkoppling— ar.' Dessutom bör produktion av hållbara och återvinningsbara produkter åtminstone inte förhindras av olika samhälleliga ingrepp utan snarare främjas i den mån detta faktiskt medför en minskad användning av naturresurser. Därtill bör förutsättningar för en effektivare slutlig använd- ning — i den mening att produkterna brukas mer varaktigt — skapas. Sådana förutsättningar bör skapas även för den privata konsumtionen. Vi måste också ha en beredskap för att substitutera sådana icke förnybara resurser vars knapphet kan få allvarliga konsekvenser för framtida generationer. Dessa principer bör ej endast gälla nationella aktiviteter — genom olika former av internationell samverkan bör man främja dem i alla länder.

Referenser till IV:5

1 World Population Prospects as Assessed in 1980. UN. New York, 1981. Development of Rural Settlements and Growth Centres. Report HS-C—3-7. UN Commission on Human Settlements, 1980. Human Settlements and the New International Strategy. Report HS- C-3-4. UN Commission on Human Settlements, 1980. Upgrading of Urban Slum and Squatter Areas. Report HS-C-3-8. UN Commission on Human Settlements, 1980. 2 Brandt Commission. North-South, A Programme for Survival. MIT Press. Cambridge (Mass) 1980. Anell, L: Sverige i en ny ekonomisk världsordning. En delrapport från projektet "Sverige i en ny världsordning”. Sekretariatet för framtidsstu- dier, 1977.

1Kombinat är anlägg- ningar i vilka råvaruut- nyttjandet optimeras genom att sidoprodukter från en produktion kan utnyttjas som råvara för en annan produktion. I kaskadkopplade anlägg- ningar utnyttjar man exempelvis energi i suc- cessiva steg av kvalitets- förlust.

• Sida 330
•  Original

• Sida 331
•  Original

IV:6 Utgångspunkt för en strategi — en ekologisk grundsyn

6.1 Ekologisk grundsyn — ett mångtydigt begrepp

6.1.1 Inledning

Ekologisk grundsyn rör förhållandet mellan människa och natur, och naturens betydelse för människan.

Det har i offentlig debatt ofta talats om en ekologisk grundsyn, särskilt sedan begreppet använts i regeringens proposition 1972:111 om fysisk riksplanering. Där anförde departementschefen:

En tillämpning av ett ekologiskt synsätt innebär enligt min mening att den fysiska riksplaneringen skall medverka till att samhällsutvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger och att mångformigheten inom naturliga ekosystem bevaras så att förutsättningar ges för rika biologiska utvecklingsmöjligheter i framtiden.

Begreppet definierades inte närmare där eller i arbetet med den fysiska riksplaneringen. I direktiven för naturresurs- och miljökommittén sägs det att ”för den fortsatta samhällsutvecklingen är det nödvändigt att ett ekologiskt synsätt i högre grad än hittills tillämpas”. Inte heller här ges någon närmare definition av vad ett ekologiskt synsätt innenebär och vilken räckvidd eller vilka konsekvenser synsättet bör få på vårt sätt att leva och organisera samhället.

6.1.2 Olika uppfattningar om begreppets innebörd

Begreppet ekologisk grundsyn har uppenbart ingen entydig innebörd. Huruvida en ekologisk grundsyn kan och bör omsättas i praktiska åtgärder finns det också flera uppfattningar om.

En snäv tolkning av begreppet är att resultatet från vetenskapen ekologi skall utnyttjas som underlag för myndigheters och politiska instansers beslut i naturresurs- och miljöfrågor. Ekologin ges därvid ingen överordnad ställning i förhållande till annat underlagsmaterial.

En något vidare användning av begreppet ekologisk grundsyn är att man ur vetenskapen ekologi också kan hämta underlag för mera överordnade principer som kan vägleda enskilda, företag och myndigheter i deras handlande. Enligt denna syn löper många natursystem risken att ohjälpligt

• Sida 332
•  Original

förödas. Många — för samhällsekonomin och för enskilda företag och därmed enskilda människors ekonomi — betydelsefulla processer, exempelvis växt- och djurproduktion samt vattnets ”självrening”, skulle därvid störas mer eller mindre kraftigt. Om ekosystemens funktion störs eller förstörs kan kännbara ekonomiska konsekvenser bli följden. Risken för en sådan utveckling bör vara tillräckligt skäl för ett mer allmänt hänsynstagande till överordnade principer härledda ur ekologin.

Den vidaste tolkningen är att samhället i grunden skall ändras med en ekologisk grundsyn som överordnad princip. En ekologisk grundsyn skulle enligt ett sådant synsätt stå över politiska ideologier.

Ekologisk grundsyn kan också ges innebörden av ett överordnat moral- system. Ekologiska resonemang har lämnat inspiration till moralfilosofiska system, tex den ”ekosofi” som den norske filosofen Naess utvecklat. Även andra liknande omfattande exempel på en vidgad ekologisk grundsyn finns.(1)

En väsentlig skiljelinje mellan olika uppfattningar utgör frågor om vetenskapen ekologis ställning i förhållande till moraliska och politiska värderingar. De problem som är förknippade med att ytterligare vidga den ekologiska grundsynen diskuteras i underlagsmaterial till kommittén. (2) Kommittén har med detta velat ge bidrag till den diskussion om begreppet ekologisk grunsyn som är en naturlig del av debatten om naturresurser och miljö. Det skulle dock föra för långt att här återge diskussionen från underlagsmaterialet.

6.1.3 Motstående föreställningar

Mot de vidare tolkningarna av begreppet ekologisk grundsyn brukar anföras att ekologisk grundsyn som avgörande samhällsprincip riskerar att leda till stagnation och tillbakagång. Ett nytt samhällssystem och en ny ekologisk livsstil anses av dessa kritiker innebära risk för att den frihet, trygghet och livskvalitet som uppnåtts äventyras. Enligt sådana motstående synsätt är mänsklighetens historia till väsentlig del historien om naturens övervinnan- de, om odling och kultivation. Det brukar vidare påpekas att miljövård och naturresurshantering ej kan avskärmas från samhället. Intresset för miljö- vård sammanhänger erfarenhetsmässigt med ekonomiska faktorer. Ekono— misk utveckling anses vara en förutsättning för att de resurser skall kunna skapas som en god miljövård kräver. Vidare påpekas det att en ekonomi i obalans som bl a präglas av otillräckliga investeringar ger en dålig hushåll- ning med naturresurser. Dessutom hävdas att stagnation skulle medföra att ny teknik, som förbrukar mindre av naturresurserna per producerad enhet, inte skulle tas i bruk. (3)

Gemensamt för flera av här nämnda, och andra icke nämnda, synsätt är dock att en ekologisk grundsyn åtminstone innebär att naturresurshantering- en skall hållas inom gränsen för vad ”jorden tål”, men att den balans som måste sökas för framtiden inte får innebära ett återställande av ett förflutet naturens ”herravälde och gränser”. (4) Detta synsätt har också antagits av naturresurs- och miljökommittén.

Kommittén konstaterar att människan med hjälp av sitt överlägsna intellekt har ingripit i ekosystemens funktioner och därigenom skapat de

• Sida 333
•  Original

större möjligheter för naturresursutnyttjande som utgör grunden för nuvarande befolknings överlevnad och välfärd för delar av denna befolkning. Ett sådan ingripande innebär också att människan övertagit ett ansvar för det långsiktiga bibehållandet av ekosystemens funktion genom fortsatt ingripan- de och styrning.

6.1.4 Hur kan en grundsyn föras ut?

Enligt direktiven är det önskvärt att förslag lämnas om hur de av kommittén framlagda riktlinjerna skall kunna omsättas i praktiska åtgärder, dvs bl a hur en ekologisk grundsyn skall kunna föras ut och tillämpas.

Att uppställa en formaliserad ekologisk grundsyn kan vara första steget i en process som medför att ur ekologisk synvinkel riktiga principer och regler följs inom olika delar av naturresurshanteringen. Kommittén vill därför här nedan framföra vissa element i en ekologisk grundsyn.

Kommitténs uppfattning om begreppet ekologisk grundsyn, dvs att naturresurshanteringen skall hållas inom de ramar som naturen uppställer, blir något mer definierad genom nedan framförda normer. Likväl är de dock för opreciserade för att vara avsedda som en praktisk vägledning i olika verksamheter.

Värdet av att utveckla begreppet ekologisk grundsyn och därpå grundade principer för naturresurshushållning och miljövård ligger närmast i att därigenom få till stånd en värdegemenskap runt dessa frågor.

6.2 Vissa element i en ekologisk grundsyn

6.2.1 Inledning

Enligt kommitténs direktiv skall den hushållning med naturresurser som där åsyftas medge fortsatt förbättring av människors livsvillkor. Kommitténs förslag skall vidare härledas ur en ekologisk grundsyn. Som ovan framgått är begreppet ekologisk grundsyn mångtydigt. Ekologisk grundsyn kan avse allt från att vetenskapen ekologi skall utnyttjas som underlag för beslut i miljövård och fysisk planering till olika politiska ideologier eller personliga livsstilar.

Att tolka innebörden av begreppet ekologisk grundsyn på det förstnämnda sättet är uppenbart så snävt och självklart att någon vidare utredning är överflödig. De senast nämnda tolkningarna har som typ av uppgift aldrig överlåtits åt offentliga utredningar, och att lösa sådana uppgifter hör lämpligen till enskilda politiska partiers eller intresseföreningars ansvarsom- råde. Den ekologiska grundsyn kommittén skall utgå från i sina förslag till åtgärder torde dock kunna härledas ur de ekologiska vetenskaperna. Detta kan ge en grund för att påverka naturresurshanteringen på ett sådant sätt att ekosystemen och de biogeokemiska kretsloppens förmåga att varaktigt producera nyttigheter för människorna bibehålls eller ökar.

I detta sistnämnda syfte uppställer kommittén nedan fem ”etiska normer” som element i en ekologisk grundsyn. Tagna för sig torde de olika normerna synas oomtvistbara och förnuftiga eller rentav självklara. Ställda mot andra

• Sida 334
•  Original

etablerade mål och bevekelsegrunder än ett uthålligt bevarande av ekosys- temens och kretsloppens produktionsförmåga kan dock åsiktsbrytningar uppstå. '

De mål, riktlinjer, strategier och förslag som kommittén i det följande härleder ur dessa normer bör beaktas och vägas mot andra angelägna samhällspolitiska mål och behov.

Det är dock kommitténs övertygelse att allvarliga ekologiska katastrofer kan utlösas om inte tillräcklig tyngd ges åt dessa förstnämnda mål och behov i sådana överväganden.

6.2.2 Fem etiska normer

Följande fem etiska normer anser kommittén bör utgöra grund för en svensk hushållning med naturresurser: B människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör hon fortsätta att bruka den på ett sådant sätt att ekosystemens produktionsförmåga bibehålls E! oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall vidmakthål-

las

genetisk variation skall bevaras användningen av icke förnybara naturresurser skall vara inriktad på

uthållighet

El människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet.

DEJ

Norm 1

Människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör hon fortsätta att bruka den på ett sådant sätt att ekosystemens produktionsförmåga bibehålls

Vi behöver naturen för överlevnad, ett behov som inte kan tillfredsställas genom att människan viljelöst underordnar sig ekosystemens funktion. Vi bör utnyttja och påverka ekosystemen. Idéer och initiativ till naturresursut- nyttjande har ett värde. Vi kan ej avvara den kreativitet som rör utnyttjandet av naturen och flytta intresset till att bevara ekosystem i något slags ”naturligt” tillstånd.

Grundprincipen för brukandet måste dock vara att säkerställa att produktiva ekosystem och arter som utnyttjas av människan vårdas så att överexploatering undviks. Principen måste vara att man får "ta ut avkastningen, men inte tära på kapitalet”. Äkerjord måste förvaltas så att dess produktionsförmåga vidmakthålls eller ökas. Vissa arter och ekosystem är utsatta för kraftiga reglerings- och vårdingrepp av människan. Framstegen inom forskningen har t ex möjliggjort ökad avkastning inom jordbruket och rationell skogsvård. Människan har ökat dessa ekosystems bärkraft genom sina styrande och förvaltande ingrepp. Sådana styrande och förvaltande åtgärder måste utformas så att de ej ståri konflikt med systemens långsiktiga produktionsförmåga.

• Sida 335
•  Original

att exploateringen måste ligga inom gränserna för den naturliga avkastnings- förmågan. Detta gäller t ex för uttag av jaktbart vilt eller fisk.

Det är dock ej bara överexploatering som kan hota det långsiktiga och uthålliga utnyttjandet. Också införandet av främmande gifter eller ”natur- liga” substanser men i giftiga koncentrationer kan äventyra utnyttjandet. Förgiftning, erosion och termisk obalans kan bli följden av åtgärder inom helt andra system.

Sambandet mellan miljövård och naturresurshushållning är därför påtag- ligt starkt. Belastningar i form av förorening med t ex försurande substanser, tungmetaller osv kan nedsätta avkastningen eller försämra produktens kvalitet.

Norm 2

Oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall vid- makthållas

Det är viktigt att erkänna människans starka beroende av naturens olika system. Produktionen i naturen (t ex fibrer, mat och energi) inskränker sig inte till ett tillhandahållande av vissa råvaror för människans exploatering. Processer i naturen åstadkommer rent vatten, stabilitet i atmosfärens sammansättning, nybildning av jordens mulltäcke, som är en förutsättning för odling osv. Produktionen av många grödor är beroende av insekter för pollineringen. En mångfald fungerande system är således en förutsättning för människans verksamhet och överlevnad. Att bevara fungerande system är således ej ett självändamål.

De ekologiska vetenskapernas ökade förståelse av återkopplingsmekanis- mer i naturen bör kunna ge ledning i skyddet av ekologiska processer och livsviktiga system.

Den ofullständighet som är karaktäristisk för all biologisk kunskap är dock ett problem. Det bör därför i princip föreligga en omvänd bevisbörda, dvs tills motsatsen är bevisad bör varje process eller system betraktas som viktig och nyttig.

Detta får emellertid inte tolkas som att ekologiska system inte får förändras eller utsättas för mänsklig påverkan och styrning. Naturen är i sig själv dynamisk. Livsviktiga processer och funktioner kan upprätthållas av olika arter eller delsystem. Bevarandet av livsviktiga processer och system är inte liktydigt med bevarandet av vissa bestämda arter eller naturtyper men belastningar på olika delar av biosfären kan hota de olika alstrings-, renings- och reproduktionsfunktionerna i naturen och därigenom också ändra förutsättningarna för människans produktion.

Detta innefattar också landskapsvård som i dagens debatt ofta beskrivs som en konflikt mellan näringarnas produktionsmål och en närmast lyxbetonad önskan att bevara landskapets estetiska värden.

Att bevara fungerande processer och system har ett något komplicerat förhållande till normen att bevara genetisk variation (se nedan). Att mänskligheten är beroende av fungerande ekologiska system är som påpekats inte liktydigt med att alla arter av växter och djur har en central, funktionell betydelse. Bevarande av fungerande ekosystem är en förutsätt- ning för att bevara arter av växter och djur. Omvändningen gäller däremot

• Sida 336
•  Original

inte; skydd för alla arter kan inte motiveras med kravet på skydd för fungerande system.

Norm 3 Genetisk variation skall bevaras

Sett över mycket lång tid försvinner många arter och andra tillkommer. Att arter försvinner är således ingenting onaturligt. Det som är onaturligt, och helt utan motstycke i jordens historia, är den takt med vilken människan nu utrotar arter. Ingenting pekar på att den accelererande utrotning som människan åstadkommer motsvaras av någon märkbar förändring av uppkomsten av nya arter.

Skälen till att bevara genetisk variation är flera. Nyttomotivet är det enklaste att förklara. Men eftersom vi saknar allmänna principer för att i förväg peka ut nyttiga arter talar nyttosynpunkter för en allmän försiktighet och hushållning med artkapitalet.

För odlade växter och människans vanliga tamdjur finns starka skäl att bevara en stor genetisk variation. Stark specialisering och minskad genetisk mångfald medför ett större risktagande — förändringar i miljöbetingelser, parasiter osv kan slå hårdare.

De etiska motiven för bevarande av arter geri sin renodlade form upphov till svåra valkonflikter. Vissa arter kan, antingen som helhet eller inom delar av sitt utbredningsområde, sägas sakna avgörande betydelse för ett ekosystems funktion och struktur. Från känd funktionell eller nyttosynpunkt kan bevarandet av en viss art inte alltid motiveras. Kvar står ändå frågan om människan har rätt att, genom medvetna eller omedvetna åtgärder, utrota en art. Regeln att arter eller populationer ej får utrotas bör vara en grundläggande utgångspunkt. I praktiken måste det emellertid finnas regler för när avsteg från grundregeln kan ske. En grundläggande princip bör även här vara en omvänd bevisbörda. Det åligger då den som vill vidta åtgärder, särskilt sådana som inte kan ändras i efterhand och som äventyrar existensen av en art eller en population, att dels påvisa stor samhällsnytta i det föreslagna projektet, dels visa att denna nytta inte kan uppnås på ett alternativt sätt.

Estetiska motiv för att bevara arter av djur eller växter tycks i någon mån ha kommit i skymundan. Estetik som kriterium för en arts öde kan debatteras i sig och har i allmänhet svårt att få tyngd i samhällsdebatten. Det starka stöd som naturintresse och naturupplevelser har i Sverige förefaller emellertid göra estetiska bevarandemotiv lika legitima inom naturvården som inom kulturvärden.

Det vetenskapliga intresset för bevarandet av vissa arter kan ibland vara starkt.

• Sida 337
•  Original

Norm 4

Användningen av icke förnybara naturresurser skall vara inriktad på uthållighet

Lagerresurser kan indelas i nedbrytbara (exv fossila bränslen) och ej nedbrytbara (exv metaller). För nedbrytbara lagerresurser gäller att utvinning och användning medför att jordens totala förråd av substanserna i just denna form minskar. Lagren av fossila bränsleresurser nybildas genom avlagring av organiskt material åtminstone tusen gånger långsammare än de förbrukas genom förbränning. För de ej nedbrytbara lagerresurserna är totalmängden på jorden konstant och oförstörbar, men resurserna uttömba- ra i den meningen att tillgängligheten minskar när koncentrerade resurser används och späds ut.

Man kan därför inte som norm för hushållning med lagerresurser ställa villkoret att förbrukningstakten skall anpassas så att framtida generationers behov av dessa resurser tryggas. Ett sådant villkor går inte att uppfylla. Hur låg uttagstakten än är kommer, för varje lagerresurs, knapphet på resursen förr eller senare att bli besvärande om inte människan dessförinnan hunnit minska sitt beroende av resursen (genom ändrade behov och/eller genom övergång till substitut). En etisk norm för uttag av lagerresurser blir därför med nödvändighet inexakt och möjlig att tolka på olika sätt. I avsikt att söka förtydliga ovanstående norm vill kommittén något kommentera begreppen ”hushållning” och ”behov”.

Med effektiv hushållning med en lagerresurs menar kommittén antingen en hantering där återvinningsgraden är hög eller där förbrukningen av resursen leder till att andra resurser skapas. Exempel på sådan hantering är användning av olja i samband med byggandet av ett vattenkraftverk (förutsatt att den under kraftverkets livstid genererade energimängden är större än energiinnehållet i oljan). Ett annat exempel kan vara förbrukning av olja vid röjning av odlingsmark, men här försvåras bedömningen av att man skall väga värdet av en viss mängd av en resurs (olja) mot ett visst flöde av en annan (exv vete).

Exempel på ineffektiv hushållning med lagerresurser är framför allt tillverkning och användning av kortlivade och svåråtervunna produkter och all annan användning där lagerresurser förbrukas utan att generera andra nämnvärda resurser, som tex vid tillverkning av krigsmateriel.

Att bedöma det framtida behovet av en viss lagerresurs och risken för knapphet är självfallet mycket svårt. Förhoppningsvis kommer den tekniska utvecklingen att lösa flera av de knapphetsproblem som nu synes hotande nära. En dellösning ligger i återuppbyggnad av resurser ur bl a sådana resurser vilka efter omvandling och utnyttjande fullgjort ett syfte i en process eller vilka uppkommit som sidoprodukter i en process. Sådana ”randflö- den”, kan föreligga i form av spillvärme, slam, skrot, avfall, aska etc. Det vore emellertid oansvarigt att utgå från att användbara metoder (substitut, återvinning eller resursuppbyggnad ur avfall) alltid finns att tillgå eller kan skapas och att därför sparsamhet vore onödig: att tex rostfria stål utan nickel kommer att finnas utvecklade i god tid innan nickeltillgången börjar minska eller att man utan svårighet kommer att finna fullgoda substitut för

• Sida 338
•  Original

zink som korrosionsskydd.

Sträng sparsamhet med en ändlig resurs är enligt kommitténs mening därför alltid befogad. Denna bör också kompletteras med en substitutions- beredskap för sådana resurser för vilka knapphet för framtida generationer kan misstänkas uppstå.

Det är vidare angeläget att framhålla att vissa material aldrig kommer att kunna ersättas. Ingen substans kan t ex ersätta fosfor som växtnäringsämne och nuvarande fosforhantering med nettotransport av fosfor från fosfatgru- vorna till djuphavssedimenten (och till upplag för kommunalt slam) kommer med nödvändighet att behöva ersättas med en helt annan hantering där fosforflödena är mycket väl slutna och förlusterna ur systemet så små att de kompenseras av nybildning i de tillgängliga formationerna (jfr III:4.6).

De bedömningar av bl a den framtida tekniska utvecklingen som måste göras då normen skall omsättas i praktiskt tilllämpbara beslut är sålunda ofta svåra och resultaten mycket osäkra. De etiska problemen är dessutom betydande: Hur säker skall man vara på att kommande generationer verkligen kommer att hinna anpassa sitt beroende till den sjunkande tillgången? Hur lång tid skall mänskligheten få på sig? Sådana bedömningar måste trots detta göras om man vid beslut som rör förbrukningen av lagerrsurser vill väga in risken för att besvärande resursknapphet skall drabba kommande generationer.

Norm 5

Människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet

Många miljöfaktorer är identifierade som kan ge starkt livskvalitetsnedsät- tande effekter på mänsklig, fysisk och social hälsa, på nu levande människor och framtida generationer, direkt (exv inandning av luftföroreningar) eller indirekt (kvicksilver ackumulerat i fisk). Skadorna är här av många typer. Ökad tumörfrekvens, luftvägssjukdomar som astma och kroniska bronkiter, hjärt- och kärlsjukdomar, mentala störningar och fosterskador är några exempel. Alla betingelser som kan ge tumörer har också möjlighet att ge ärftliga skador på kommande släkten om de störande substanserna når fram till könscellerna.

Orsakerna, miljöfaktorerna, som ligger bakom dessa hälsoeffekter är dels substanser spridda i miljön i samband med naturresursuttag, dels substanser som sprids från samhällelig verksamhet via miljön till människor. Det stora intresset för substanser spridda i miljön får inte överskyla det faktum att naturresurshanteringen på andra sätt än genom spridning av miljögifter kan påverka kvaliteten av de produkter naturresurshanteringen ger så att mänsklig hälsa äventyras. Människans hälsa är också starkt beroende av att positivt verkande komponenter i föda, luft och vatten ej utarmas. Naturre- sursuttag och samhällets vidare hantering av naturresurserna måste ske utan skadeeffekter på människan, vare sig direkta eller indirekta genom påverkan av ekosystemen. Den här avslutningsvis uppställda normen är av central betydelse. Handlingsmönster i enlighet med denna norm finns redan etablerade i samhället, men deras genomslagskraft minskas av bristande

• Sida 339
•  Original

förståelse för att skadorna är kopplade till naturresurshanteringen.

Genomgående synes vidare krav på skydd mot livskvalitetshotande sjukdomar och ärftliga skador på framtida generationer väga lätt mot etablerade politiska mål i andra samhällssektorer, särskilt när orsakssam- bandet ej är rumsligt och tidsmässigt uppenbart. I många sammanhang fordras dessutom någon form av uppoffring i liv eller välstånd innan problemen uppmärksammas och åtgärdas. Det är kommitténs förhoppning att sådana skador framgent inte skall accepteras i ”brist på bevis”.

Referenser till IV:6 1 Hofseth, P: Norsk Okofilosofi. Stencil. Naturresurs- och miljökommit- tén, 1979. 2 Wiman, B & Holst, J: Ekologisk tolerans. Om stabilitet och föränder- lighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. Emmelin, L: Ekologisk grundsyn. Bidrag till en diskussion om ett begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982; Emmelin, L: Planering med ekologisk grundsyn. Bakgrundsrapport 13. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. Unckel, P & Tengbom-Velander, E: Miljön och naturresurserna. Rapport från moderata samlingspartiets miljöpolitiska arbetsgrupp, 1982. 4 Samuelsson, K: ”Levande företagi ny tid. Och den ljusnande framtid är vår. . Nya perspektiv nr 4, 1982. Lovelock, J E: Gaia — A New Look at Life on Earth. Oxford University Press. Oxford 1979.

'.»

• Sida 340
•  Original

• Sida 341
•  Original

V En svensk naturresurspolitik

V:1 En svensk naturresurspolitik

1.1 Problembilden

I alla tider och i olika typer av samhällen har misstag gjorts i hanteringen av naturresurser. Så har skett även i Sverige.

Med hjälp av forskningen har vi dock fortlöpande fått veta allt mer om våra naturresurser och den påverkan de utsätts för i det moderna samhället. Vi har därför i dag större förutsättningar än någonsin att förebygga förstörelse av våra naturresurser och vår omgivning.

Vi vet bl a i dag att vi för vissa företeelser kan vara mycket nära den gräns bortom vilken det är för sent att vidtaga åtgärder. Dels kan ekosystemen om inte åtgärder sätts in förlora vissa väsentliga egenskaper så att de oåterkalleligt försämras, dels kan på grund av trögheten i de biogeokemiska kretsloppens och ekosystemens funktionsförändringar, balansen försämras. Vi kan exemplifiera med två företeelser som påverkar jordens värmebalans och solinstrålningens sammansättning. Förbränningen av fossila bränslen och därmed utsläppet av koldioxid i atmosfären ökar i en takt som vida överstiger vad som kan recirkuleras i ekosystemen. Detta, hävdar många, kan på sikt öka atmosfärens temperatur med allvarliga klimatologiska och hydrologiska effekter som följd. Västvindsbältet skulle kunna störas och polarisarna smälta med stora översvämningar som följd. Denna effekt kan förstärkas av den uttunning av ozonskiktet som är en följd av bl a freonutsläpp. Ozonskiktets förtunning kan dessutom öka cancerfrekvensen och framför allt hota existensen för vissa former av liv. Andra sådana exempel är försurning framkallad genom kväve— och svavelhantering, förgiftning med kvicksilver, kadmium och bly, misshushållning med de på lång sikt knappa och de för det levande oundgängliga fosforresurserna samt jordförstöring, vilka alla är allvarliga hot mot ekosystemens fortsatta funktion på den produktionsnivå som krävs för människors försörjning och överlevnad.

Problemen förstärks av att effekterna av förgiftning kan visa sig först efter lång tid och kanske också långt ifrån den plats där utsläppet gjorts.

• Sida 342
•  Original

1.2 Behovet av en samlad naturresurs- och miljöpolitik

Den i Sverige hittills förda naturresurspolitiken har utgått från olika sektorers behov. Det finns anledning att diskutera en mera samlad naturresurspolitik. Kommittén redovisar i det följande vissa skäl som talar för behovet av en sådan samlad politik.

1.2.1 Sambanden mellan ekosystemen

Sambanden mellan olika ekosystem och de biogeokemiska kretsloppen är komplexa. Påverkan och förödelse av ett system eller kretslopp kan ge påverkan på andra system och därmed omintetgöra eller försvåra åtgärder inom ett helt annat fält av naturresurspolitiken. Sådana samband skulle kunna beaktas bättre om en samlad bedömning kunde göras.

1.2.2 Ett behov, flera naturresurser — flera behov, en naturresurs

En och samma naturresurs har ofta olika egenskaper. Vidare har olika naturresurser ofta liknande egenskaper. Ett och samma behov — exempelvis uppvärmning, råvarubehovet i industrin, byggverksamheten mm — kan därför ofta tillfredsställas genom bruk av flera olika naturresurser eller en kombination av dessa. Flera behov kan också täckas genom bruk av en och samma naturresurs.

Nyttjande av naturresurser inom en sektor för ett behov kan påverka tillgängligheten inom en annan sektor för ett annat behov. Eventuella ingrepp i naturresurshanteringen inom en sektor får följaktligen konsekven- ser för naturresurshanteringen i andra sektorer.

1.2.3 Naturresurspolitiken kontra annan politik

Vid överväganden om samhälleliga åtgärder är det brukligt att rättviseskäl, regionalpolitiska, fördelningspolitiska m fl aspekter vägs in i bedömningar- na. Sådana överväganden kan följaktligen få konsekvenser för naturresurs- hanteringen. Därför bör det vara naturligt att väga in naturresurspolitiska aspekter i beslut som rör andra områden när sådana beslut bedöms som väsentliga för naturresurshanteringen.

1.2.4 Risk för felstyrning

Följande talar mot samordning

Risken för felstyrning och risken för att försvåra naturresurshanteringen så mycket att optimala lösningar omöjliggörs talar mot en ökad reglering av naturresurshanteringen. Risken för felstyrning och låg styreffektivitet ökar i takt med svårigheten att förutsäga tillgänglighet och försörjningsläge för skilda naturresurser.

Tillgången på naturresurser är beroende av en mängd faktorer. I vissa fall medger toleransgränserna för en viss naturresurs ett stort mått av handlings-

• Sida 343
•  Original

frihet. I andra fall kan handlingsutrymmet vara så begränsat att eftergifter för krav från andra områden knappast kan göras. De ekonomiska och politiska villkor som ligger bakom avvägningar mellan naturresurspolitiska och andra aspekter kan förändras relativt snabbt. Därmed förändras även tillgänglig- heten för olika naturresurser. Försörjningsläget för en viss naturresurs kan därför ofta inte slås fast för någon längre period. Därmed kan ej heller eventuella behov av styrning fastställas för längre perioder. Behov av styrning kan uppkomma inom nya områden efter hand. Motiven för styrning kan försvagas eller förlora sin giltighet inom andra områden.

1 .2.5 Naturresurslag

Kommitténs arbete skall enligt direktiven kunna ses som inledningen till ytterligare utredningsverksamhet inom området.

Mot bakgrund av de skäl för behovet av en mera samlad naturresurspolitik som kommittén ovan redovisat diskuterar kommittén i det följande och i enlighet med sina direktiv hur en samlad svensk naturresurspolitik skulle kunna se ut.

Det fortsatta arbetet skulle kunna inledas med närmare överväganden om förutsättningarna för och innehållet i en övergripande naturresurslag. Syftet med en naturresurslag skulle vara att ange ramar för och lägga fast principer i en samlad naturresurspolitik. Härigenom skulle i görligaste mån ett sådant slöseri med naturresurserna som kan bli följden av en ofullständig överföring av information mellan olika sektorer kunna undvikas. Ett av de viktigaste medlen för naturresurspolitiken är därför en beskrivning av konsekvenserna av olika sätt att utnyttja naturresurserna.

• Sida 344
•  Original

• Sida 345
•  Original

V:2 Mål och strategier för genomförande

2.1 Räckvidden i en svensk naturresurspolitik

I avsnitt IV:4 delades naturresurs- och miljöproblemen in i tre grupper: EJ de problem som ligger helt inom räckhåll för beslut i en svensk naturresurspolitik Cl de problem som kan åtgärdas med svenskt beslut men ej elimineras utan internationella överenskommelser Cl de problem som är globala såväl till orsak som effekt

Förutsättningarna för att åtgärda problemen genom beslut i en svensk naturresurspolitik varierar mellan olika problemområden. Även den tid som kan behövas för ett genomförande av politiken torde variera såväl mellan olika områden som mellan enskilda problemkomplex.

De förslag till mål och strategier för genomförande av en naturresurspo- litik som presenteras nedan måste självfallet begränsas till att gälla de problem som direkt kan åtgärdas genom beslut i en svensk politik. Målen kan också vara vägledande för agerandet från svensk sida i internationella sammanhang.

Hushållning med naturresurserna är av central betydelse. Tillgång på naturresurser i rätt tid och i rätt mängd är en förutsättning för effektiv industriell och annan produktion av nyttigheter och är därmed avgörande för vår försörjning. En sådan produktion måste vara uthållig i den bemärkelsen att framtida generationer har samma eller bättre förutsättningar än nuvarande för överlevnad med acceptabel livskvalitet. Hushållning innehål— ler således ett uthållighetsmål i vidsträckt bemärkelse. Möjligheten till försörjning i nutid med rimlig livskvalitet står i Sverige och flertalet i-länder ej generellt i konflikt med ett sådant uthållighetsmål. En målsättning för försörjningen på kort sikt bör därför vara att fortlöpande utnyttja naturre- surser inom de ramar som för vissa råvaror kan anges av hänsynen till kommande generationers försörjning och internationell solidaritet; dvs uthållighetsmålet.

Miljöstörningar och andra negativa effekter som hotar människors hälsa och natursystemens funktion kan uppstå i alla led av naturresursanvändning- en, dvs under utvinning, omvandling, användning och i resthanteringen. De uppstår inte bara genom ingrepp i natursystem, utsläpp och avfallshantering utan också som ett resultat av producerade nyttigheters innehåll.

Hushållningen med naturresurser skall bedrivas så att skador på männis-

• Sida 346
•  Original

kor och natur förebyggs och, när detta inte kan ske, så att skadorna kan antas bli så ringa som möjligt under de gällande förutsättningarna. Redan uppkomna oacceptabla skador måste snabbt behandlas. För att förebygga negativa effekter av naturesurshanteringen måste: D människan skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet D naturen skyddas mot skadliga miljöeffekter, främst sådana med irrepa- rabla konsekvenser

2.2 Mål — medelsarsenalen

Den vägledande målsättningen, om hushållning, är mycket allmänt hållen. Målsättningen är närmast av den karaktären att den kan vara ett medel i opinions- och policyskapande verksamheter på olika områden av naturre- surshanteringen. Förhoppningsvis kan den om den sprids, diskuteras och vinner acceptans ge ett bidrag till en ökad medvetenhet — såväl hos allmänheten som hos dem som direkt är engagerande i naturresurshante- ringen — om de problem som naturresurshanteringen alltid medför.

Hushållningsmålet är således icke operationellt i den meningen att man därur entydigt skulle kunna härleda en strategi för olika områden av naturresurshanteringen. På ett och samma område kan flera strategier tänkas leda till ett uppfyllande av hushållningsmålet. Andra skäl till att strategier för olika områden inte bör utmejslas och fastläggas är, som framgått ovan, att försörjningsläget för olika naturresurser varierar och att de olika strategierna ibland kan bli avhängiga av varandra. Naturresurspolitiken måste beakta dessa förhållanden. Kommittén har i det föregående redovisat ett antal problem i naturresurshanteringen. Av här nämnda skäl avger kommittén inga detaljerade förslag till hur naturresurspolitiken skall utformas inom skilda sektorer.

Enligt kommitténs mening bör dock hushållningsmålet i dess olika aspekter beaktas i de policyskapande verksamheter som pågår på olika områden av naturresurshanteringen eller på områden som har inverkan på naturresurshanteringen.

Enligt kommitténs mening bör man i den fortsatta diskussionen pröva en rad medel och hjälpmedel som skulle kunna nyttjas i en samlad naturresurs- och miljöpolitik. Spridande av information om naturresurs- och miljöpro- blem är ett sådant medel för att påverka såväl allmänna attityder och värderingar som beslutsfattares agerande.

Kommittén anser vidare att lagstiftning bör vara det grundläggande medel med vars hjälp samhället kan slå fast hur stor belastning på naturresurser och miljö som kan accepteras.

Kunskapsbildning kring problemen är en förutsättning för beslutsfattande inom skilda verksamheter i samhället och för genomförande av åtgärder. Kommittén redovisar nedan en rad förslag angående forskning och utbildning på naturresurs- och miljöområdet.

För de allvarligaste problemen föreslår kommittén dessutom sådana

• Sida 347
•  Original

direktverkande styrmedel som riktade förbud, generella normer och ekono- miska styrmedel.

Vidare belyses behovet av statistisk information, nödvändigheten av att förbättra konsekvensbeskrivningar och betydelsen av myndigheters sätt att organisera arbetet med naturresurs- och miljöproblem.

• Sida 348
•  Original

• Sida 349
•  Original

V:3 Program för miljöskyddet

Ibland hävdas det att föroreningarna är det pris, som vi får betala för vårt nuvarande välstånd. Detta pris är ännu inte känt, eftersom det är framtida generationer som får räkningen: endast de kan bedöma om vårt välstånd var värt de pris de har att betala.

1964 års naturresursutredning (1)

3.1 Inledning

Enligt kommitténs direktiv bör ”möjligheterna prövas att upprätta ett samlat program för framtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön. Därvid bör behovet av åtgärder inom olika delområden vägas mot varandra och prioriteras”. Ett översiktligt förslag till ett sådant program följer nedan. Förslaget behandlar samma (grupper av) föroreningar som tidigare avsnitt om miljöfrågor. Dessutom berörs buller. Förslaget innebär en skärpning av synen på vissa föroreningar och en något mildare och mer flexibel bedömning av andra, mindre farliga substanser.

Kommittén vill betona att denna ökade anpassning till det miljömässigt motiverade inte förutsätter att miljöskyddslagens (ML) tillåtlighetsregler ändras. Enligt 5 & ML skall sålunda villkor för miljöfarlig verksamhet visserligen bedömas ”med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt”, men dessutom skall hänsyn tagas till bl a ”beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar”. ML:s tillåtlighetsregler medger sålunda att villkoren för en miljöfarlig verksamhet anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, även om man vid bedömningen alltid skall utgå från det tekniskt möjliga.

Det skall för tydlighets skull även påpekas att det mer miljöanpassade synsättet inte heller förutsätter att myndigheternas bevisbörda ökas: det är den som utövar eller önskar utöva en miljöfarlig verksamhet som har att visa (eller göra sannolikt) att 5 k bästa teknik inte är motiverad från miljösyn- punkt (eller inte ekonomiskt möjlig för ett branschtypiskt företag).

En redogörelse för ML:s tillåtlighetsregler och deras tillämpning har på kommitténs uppdrag gjorts av docent Staffan Westerlund. Uppsala univer- sitet. Redogörelsen återfinns som bilaga 4 till detta betänkande.

• Sida 350
•  Original

lMed "spridning av föro- reningar” menas här inte endast utsläpp i vanlig mening, utan var- je handling som direkt eller indirekt medför tillförsel till miljön av substanser som har eller kan ha negativa hälso- och/eller miljöeffekter.

3.2 Prioriteringar inom miljöskyddet

Sedan flera år pågår en viss omprövning av de miljövårdande myndigheter- nas prioriteringar (se IV:1.10). Behovet av en omprövning har också framhållits i regeringens proposition (1980/81:92) om ändring i miljöskydds- lagen där det bl a sägs att ökad uppmärksamhet i framtiden måste riktas ”mot mera långsiktiga och därmed ofta mer svårgripbara hot mot miljön”. Kommitténs överväganden beträffande miljöskyddet har utgått från två grundläggande villkor för tillåtlighet: Spridning av föroreningar1 i miljön kan endast tillåtas om man kan visa (eller göra mycket sannolikt) att spridningen E! ej ger långvariga ekologiska störningar av betydelse, D ej ger ärftliga skador eller allvarliga individskador på människor.

En förutsättning för att spridningen skall kunna tillåtas skall således vara att effekterna är reversibla, dvs att de snabbt klingar av om spridningen upphör. Beslut om att tillåta spridning av en viss substans kan då rättas till i efterhand om man så skulle önska (till _följd av nya kunskaper om och/eller ändrade värderingar av de störningar som spridningen orsakat).

Kommittén anser att ovanstående två villkor måste vara uppfyllda för att spridningen skall kunna tillåtas. Villkoren är emellertid inte tillräckliga; särskilt utbredda och/eller intensiva miljöstörningar bör självfallet motver- kas även om de inte skulle medföra irreversibla miljöskador eller allvarliga hälsorisker.

Kommittén är medveten om att de grundläggande villkor för tillåtlighet som ovan angivits i många fall inte uppfylls i dag: många nu pågående verksamheter ger— eller kan förväntas komma att ge — upphov till långvariga miljöstörningar (spridning av koldioxid, försurande ämnen, sällsynta grund- ämnen, långlivade kolföreningar m ur) eller till just sådana hälsorisker som enligt ovan inte borde få förekomma (särskilt utsläppen från biltrafiken). Många av dessa verksamheter kan självfallet inte omedelbart avbrytas eller på kort tid ändras så att de uppfyller de grundläggande villkoren för tillåtlighet; det är emellertid angeläget att utövare, myndigheter och allmänhet inte låter sig nöja därmed. Alla parter måste vara överens om att verksamheter som inte kan drivas utan att successivt och irreparabelt skada den omgivande miljön och/eller allvarligt hota människors hälsa inte kan betraktas som uthålliga.

3.3 Miljö och ekonomi

Den viktiga skillnaden mellan övergående respektive bestående (eller mycket långvariga) miljöstörningar har berörts bl ai II:3. Kommittén vill här ytterligare något belysa denna fråga; resonemanget kan samtidigt ses som ett bidrag till diskussionen om nytta respektive kostnader inom miljöskyd- det.

Betrakta först figur V:3-1 som gäller en verksamhet som producerar 10 "nyttoenheter" per år. För enkelhets skull antas att produktionen är konstant och pågår i 25 år. Nyttoproduktionen motsvaras i figuren av den övre, horisontella linjen. Den samlade mängd nytta som verksamheten avger

• Sida 351
•  Original

Nyttoenheter per år

| l—r—l _|_'l | 1 —[ 50 100

150

Nyttoenheter per år

under de 25 åren (10 x 25 = 250 enheter) representeras av den streckade ytan under linjen. Antag vidare att verksamheten orsakar att omgivningen förorenas med en substans som bryts ned till ofarliga beståndsdelar. De störningar i miljön som därvid uppstår kan vara mer eller mindre intensiva; eftersom föroreningen bryts ned är störningarna emellertid reversibla och blir inte värre med tidenz. Även ”skadeproduktionen” är sålunda konstant; den antas motsvara 5 nyttoenheter per år. Den samlade skada som verksamheten orsakar under de 25 åren blir då 5 x 25 = 125 enheter och motsvaras i figuren av den undre, prickade ytan. Under de gjorda antagandena är den samlade nyttan således större än den samlade skadan. Verksamheten bör därför bedrivas.3 Betrakta nu figur V:3-2 som också avser en verksamhet som pågår i 25 år och därvid producerar 10 nyttoenheter per år. I detta fall antas emellertid verksamheten orsaka ett utsläpp av en skadlig och icke nedbrytbar (eller mycket långlivad) substans. Utsläppet antas vara litet. Störningarnai miljön är därför till en början obetydliga. Störningarna ökar emellertid med tiden eftersom föroreningen inte bryts ned och den omgivande miljön därför blir alltmer förorenad för varje år. Antag (för enkelhets skull) att störningen ökar linjärt med tiden och når värdet 10 enheter per år vid 25-årsperiodens slut. Även i detta fall uppgår sålunda den samlade nyttan till 250 enheter och den samlade skadan till 125 enheter (10 x 25/2) under de 25 år verksamheten pågår. Här upphör emellertid skadeproduktionen inte samtidigt med nyttoproduktionen utan fortsätter därefter under oöverblickbar tid. Den samlade skadan (prickad yta) kommer sålunda att växa obegränsat och bli vida större än den samlade nyttan (streckad yta). Sett i ett längre

,,Ar

Figur V:3—1 Nytta—skada vid utsläpp av nedbrytbar

förorening.

Figur V:3—2 Nytta—skada vid utsläpp av beständig förorening.

2Detta påstående är vanligen sant. Undantag är emellertid möjliga. Se kap II:3.

3I praktiken vore skadan kanske svår att värdera i pengar; om nytta och skada dessutom tillfaller olika grupper i samhället måste denna orättvisa rättas till på något sätt. Dessa svårigheter kan vara betydande; de är emellertid av praktisk; inte principiell, natur och påverkar inte slut- satserna av det resone- mang som förs här.

• Sida 352
•  Original

4Detta ställningstagande rubbas inte av det fak- tum att många nuvaran- de verksamheter inte uppfyller dessa villkor och att de flesta av dessa inte kan avbrytas eller ändras omedelbart.

tidsperspektiv får verksamheten sålunda anses vara icke lönsam, trots att nyttan överstiger skadan under den tid verksamheten pågår. Därtill kommer att skadan huvudsakligen kommer att drabba framtida människor medan nyttan tillfaller människor som lever nu. Verksamheten får därför anses otillåtlig; både av rent ekonomiska skäl och av moraliska skäl.

Det kan synas naturligt att söka utveckla detta enkla resonemang genom att man med någon antagen diskonteringsfaktor gör en s k nuvärdesberäk- ning av den totala nyttan och den totala skadan. En sådan beräkning vore emellertid orimlig av flera skäl. Säg t ex att nyttan i ovanstående exempel utgörs av mat från ett markområde och att skadan består i att marken successivt förgiftas med kadmium så att den till sist inte kan användas för livsmedelsproduktion. En nuvärdesberäkning skulle då stöta på både logiska och moraliska svårigheter. Vilka sakliga skäl motiverar att värdet av framtida måltider räknas ned (eller upp) med en viss procentsats per år? Vilken procentsats bör i så fall användas? Och även om en sådan beräkning vore möjlig: hur kan fördelar som tillfaller dem som lever nu vägas mot nackdelar som tillfaller följande generationer?

Kommittén anser mot bakgrund av ovanstående att man inte med ekonomiska argument kan rättfärdiga sådana verksamheter som kan ge bestående och allvarliga störningar i miljön och/eller allvarligt hota människors hälsa. Det går t ex inte att hävda att det vore i någon anständig mening ekonomiskt riktigt att i stor skala kadmiumförgifta mark för all överblickbar framtid eller att sprida sådana ämnen som kan öka frekvensen av svåra genetiska skador i befolkningen. De två grundläggande tillåtlighets- villkor för miljöstörande verksamhet som ovan formulerats kan därför inte sägas stå i konflikt med legitima ekonomiska intressenf. För tydlighets skull vill kommittén betona att ekonomiska värden både kan och bör vägas mot miljövärden i de fall då de grundläggande villkoren för tillåtlighet är uppfyllda. Kostnader för att minska utsläpp av t ex lättnedbrytbart organiskt material, låggiftiga stoft och cellulosafibrer måste få vägas mot de miljövinster som minskningarna kan förmodas medföra för dem som berörs av utsläppen.

3.4 Resurser för miljöskydd

Kommitténs förslag syftar till en icke obetydlig förskjutning av miljöskyddets inriktning så att en större andel av de miljöskyddande myndigheternas resurser ägnas åt att motverka vissa särskilt allvarliga miljöstörningar, medan en mindre andel satsas på övriga områden inom miljöskyddet. Utövare av miljöfarlig verksamhet får enligt förslaget räkna med skärpta villkor och därmed ökade kostnader för att motverka vissa störningar, medan åtgärder- na i andra fall kan bli mindre betungande än hittills. En sådan omfördelning av resurserna är angelägen mot bakgrund av dagens ökade kunskaper om olika miljörisker. Omfördelningen motiveras således inte i första hand av att resurserna är knappa — behovet av prioriteringar inom miljöskyddet skulle inte bortfalla även om myndigheterna förstärktes kraftigt och ekonomin radikalt förbättrades hos dem som utövar miljöfarlig verksamhet. Den nuvarande resursknappheten gör det dock särskilt angeläget att resurserna

• Sida 353
•  Original

satsas där de ger störst nytta.

Man kan hävda att resursknappheten inom myndigheterna inte självklart behöver leda till att mindre allvarliga miljöproblem försummas: varför tillåta utsläpp från fabriken A med den motiveringen att utsläppet från fabriken B är mycket farligare? A:s utsläpp må vara aldrig så beskedligt, men varför inte minska utsläppet om det kan ske till rimliga kostnader, pengarna kan ju ändå inte föras till B även om de skulle göra större nytta där? Detta resonemang bortser emellertid från de betydande myndighetsinsatser som måste till för att reningen vid A skall komma till stånd eller förutsätter att myndigheternas resurser räcker till för alla var för sig motiverade arbetsuppgifter. Nu är emellertid resurserna begränsade, och därför kan det vara riktigt att myndigheterna tills vidare ignorerar utsläppen från A och i stället koncen- trerar sina resurser till verksamheter med allvarligare miljöproblem. Detta skall då inte uppfattas som om myndigheterna accepterat förhållandena vid A eller tagit överdriven hänsyn till företagets ekonomi.

Kommittén anser att åtgärder till skydd mot sådana miljöstörningar som ovan angivits som särskilt allvarliga måste ges hög prioritet, inte endast inom miljöskyddet utan även vid jämförelse med andra samhällsaktiviteter. De nuvarande ekonomiska svårigheterna kan, enligt kommitténs mening, inte rättfärdiga en sparsamhet som skulle kunna leda till att oundgängliga ekosystem skadas ohjälpligt eller att människor utsätts för allvarliga hälsorisker.

En möjlighet att säkra myndigheternas resurser för miljövård kan vara att avgiftsbelägga delar av verksamheten. Naturvårdsverket har nyligen till regeringen lämnat ett förslag till avgifter på prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

3.5 Kommitténs prioriteringar tillämpade på specifika (grupper av) ämnen

3.5 .1 Koldioxid

De onaturligt stora utsläppen av koldioxid är ett exempel, kanske det allvarligaste, på sådana utsläpp som enligt ovan inte borde få ske: effekterna är irreversibla (i mänskligt tidsperspektiv) och möjligen mycket allvarliga (se III:4.3).

Denna eventuella mil jöfara kan endast undvikas genom en kraftig minskning av världens samlade förbrukning av fossila bränslen; en utveckling som i dag inte förefaller sannolik. Kommittén kan inte ange någon lösning på detta svåra problem.

3.5 .2 Svaveloxider

Svaveloxidernas miljöeffekter — främst det dominerande bidraget till försurningen av mark och vatten i bl a Skandinavien — är numera allmänt erkända; även utomlands. Problemen har utförligt beskrivits i bla en gemensam skrivelse från naturvårdsverket och fiskeristyrelsen till regeringen

• Sida 354
•  Original

5Utredningen om an- vändningen av kemiska medel i jord- och skogs- bruket m m studerade bl a spridningen av kvä- veföreningar och andra näringsämnen från jord- bruksmark och skogs- mark och avgav 1983 betänkandet ”Använd- ning av växtnäring". (SOU 1983:10).

6Utsläpp av bly, kolvä- ten och asbest från bil- trafiken berörs nedan under 3.5.5 Sällsynta grundämnen, 3.5.6 Kol- föreningar, 3.5.7 Övriga substanser. Utsläppen från biltrafi- ken har nyligen behand- lats av bilavgaskommit- tén (”Bilare och renare luft”, SOU 1983z27—28).

7Här behandlas endast fosfor som förorening. Fosfor som (oersättlig) naturresurs har berörts i III:4 och IV:1.

1981 (2), i naturvårdsverkets långtidsbedömning 1982 (3) och framför allt i den studie som jordbruksdepartementet utgav inför den internationella försurningskonferensen i Stockholm 1982 (4). Försurningsfrågan har i detta betänkande behandlats bla i III:4.5 och i bilaga 3.

Kommittén stöder självfallet de ansträngningar som från svensk sida görs för att motverka effekterna av det sura nedfallet inom landet och för att fortlöpande pressa ned de svenska utsläppen och påverka andra länder att minska sina utsläpp. Bilaga 3 behandlar bl a åtgärder mot försurningen och diskuterar hur man genom en kombination av olika styrmedel, riktade mot olika faktorer som direkt eller indirekt medverkar till försurning av mark och vatten, kan motverka försurningen till lägsta kostnad.

3.5 .3 Kväveföreningar5

Kväveoxidernas betydande och ökande bidrag till försurningen (IV: 1.4) och deras sannolika direkta och indirekta effekter på människor och naturmiljön motiverar att utsläppen fortlöpande måste pressas nedåt i den takt som teknik och ekonomi tillåter. Särskilt angeläget är därvid att minska det mycket stora, och hittills oavbrutet ökande, utsläppet av kväveoxider från biltrafiken — här måste den bättre teknik som redan finns tillgänglig få komma till användning i vårt land.6

Vid utsläpp av kväveföreningar till ytvatten kan kvävets funktion som gödningsmedel bestämma det utsläpp som kan tillåtas. Kvävets vattengö- dande verkan är emellertid, som ovan sagts (III:3), ofullständigt känd men sannolikt olika i olika typer av ytvatten (sjöar, Östersjön, Västerhavet). Effekterna beror dessutom av vattenomsättning och andra lokala förhållan- den. Villkor för utsläpp av kväveföreningar till ytvatten bör därför inte fastställas schablonmässigt. Det skall för övrigt här åter påpekas att ett ytvatten inte kan ackumulera kväve. Ett eventuellt felaktigt beslut om att tillåta ett visst kväveutsläpp till ett ytvatten kan sålunda rättas till i efterhand genom att utsläppet minskas.

Kväveförorening av grundvatten är ett allvarligt problem, dels för att sådant vatten är hälsofarligt, dels för att föroreningen kan kvarstå mycket länge (III:3). Tillförseln av kväveföreningar till grundvatten måste därför hejdas genom bl a: 13 minskade utsläpp av kväveoxider (se ovan) D delvis ändrade metoder inom jordbruket; främst i delar av södra Sverige EI minskat läckage från avloppssystem, urinbrunnar, ensileringsanläggning- ar etc

3.5.4 Fosforföreningar7

Beskrivningen i III:3 av de möjliga miljöeffekterna av fosforutsläpp är starkt förenklad, men torde ändå illustrera att fosforutsläpp inte bör åtgärdas schablonmässigt. I de fall då bästa teknik skulle medföra betydande kostnader bör villkoren inte göras strängare än vad som är motiverat från miljösynpunkt. Bedömningar av vilka fosforutsläpp som kan accepteras bör därvid inte som en självklarhet utgå från att varje ökning av fosfortillgången i

• Sida 355
•  Original

ett vatten är av ondo.

Åtgärder för att ytterligare minska utsläppen av fosfor från de kommunala reningsverken bör fortsättningsvis motiveras med hänsyn till förhållandena i den aktuella recipienten. Man torde därvid särskilt böra överväga nyttan av att ytterligare minska utsläppen av fosfor till Västerhavet.

3.5.5 Sällsynta grundämnen (och deras föreningar)

Som påpekats i kapitel III:3 kan människans spridande av sällsynta grundämnen komma att leda till störningar av ekosystemens funktion och till skador på människans hälsa (genom direkt exponering eller exponering via livsmedel). Hotets allvar betingas därvid inte enbart av den kända eller befarade giftigheten hos dessa ämnen utan framför allt av deras beständig- het. En av miljöskyddets och produktkontrollens angelägnaste uppgifter är därför att söka bromsa den fortgående kontamineringen av vår livsmiljö med sällsynta grundämnen.8

Utsläpp av sällsynta grundämnen från fabriker, förbränningsanläggningar eller andra punktkällor måste sålunda begränsas. Tillförseln skall vara liten jämfört med den naturliga omsättningen av samma ämnen i omgivningen (tillförsel med nederbörd och ytvatten, torrt nedfall och vittring, borttrans- port med yt- och grundvatten etc)? En sådan kvantifiering av ”ofarliga utsläpp” kan vara mer eller mindre svår, men måste göras om man skall ha till ambition att verksamheten skall kunna fortgå under lång tid utan att efterlämna bestående och allvarliga miljöstörningar.

Hanteringen av avfall från gruvor, stål- och metallverk etc måste förbättras. I största möjliga utsträckning bör avfall innehållande sällsynta grundämnen återanvändas eller lagras tills vidare på sådant sätt att framtida återanvändning blir möjlig. I de fall då avfall ändå måste deponeras slutligt måste materialet isoleras från biosfären på sådant sätt att läckaget av sällsynta grundämnen från avfallsupplaget förblir litet — även efter mycket lång tid och även sedan upplaget övergivits — jämfört med den naturliga omsättningen av samma substanser i omgivningen (inkl grundvattnet). Dagens avfallsteknik uppfyller inte detta villkor. De villkor som här föreslås för ett även på lång sikt godtagbart upplag för sällsynta grundämnen liknar således villkoren för deponering av radioaktivt avfall: tidsperspektivet är detsamma även om kraven på inneslutningens täthet inte behöver ställas lika högt.

Kommittén finner det angeläget att även gamla upplag innehållande sällsynta grundämnen åtgärdas så att de såvitt möjligt uppfyller de villkor som ovan angivits för nya upplag.10 Detta gäller särskilt för de mycket stora upplagen av avfall från sulfidmalmsbrytning (s k varp och slagg från äldre brytning; restproduktsand, sulfidhaltigt gråberg m m från senare tid): vid kontakt med luft oxideras sulfiden till svavelsyra, syran löser ut metaller, metallerna lakas ur med genomrinnande vatten. För att hindra utlakningen måste materialet därför inneslutas så att luft och vatten inte får tillträde. Ur äldre material med jämförelsevis höga metallhalter kan eventuellt ytterligare metaller utvinnas med modern teknik.

Användningen av vissa sällsynta grundämnen kan vidare behöva ändras. Som kommittén ovan sökt visa (kap II:3) kan spridningen av sådana ämnen

8Detta avsnitt berör endast åtgärder mot skadlig tillförsel av säll- synta grundämnen till miljön. Den fortgående försurningen leder emel- lertid till att tillgänglig- heten och rörligheten av sådana grundämnen i miljön ökas. Åtgärder mot försurningen måste därför drivas parallellt med att man söker be- gränsa utflödet av dessa ämnen.

9Hänsyn skall sålunda inte tagas till eventuellt ökad omsättning som orsakats av försurning eller annan mänsklig påverkan.

10Frågor om miljöskyd- dande åtgärder vid gam- la avfallsupplag behand- las i miljöskyddsutred- ningens slutbetänkande "Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20). Utred- ningens överväganden gäller även andra avfall än sådana innehållande sällsynta grundämnen.

• Sida 356
•  Original

inte hejdas endast genom att direkta utsläpp begränsas (tekniskt miljöskydd) och genom bättre avfallshantering. För de grundämnen där förbrukningen är så stor och användningssättet sådant att den diffusa spridningen kan befaras (komma att) orsaka allvarlig kontaminering av våra land— och vattenområ- den, måste själva uttaget minskas och/eller användningsmönstret ändras så att utflödet från samhället (lokalt, regionalt och nationellt) blir litet jämfört med den naturliga omsättningen av respektive ämne.

Sådana ändringar i användningsmönstret kan t ex vara: minskad använd— ning av kortlivade och/eller svåråtervunna konsumentprodukter (t ex blyhaltig bensin, blyhagel, kvicksilvertermometrar, batterier med kvicksil- ver eller kadmium, metallhaltiga färger, arsenikimpregnerat virke etc), ändrad utformning av metallhaltiga kapitalvaror så att återvinning underlät- tas (man bört ex, där så är möjligt undvika att blanda olika metaller i samma produkt), ökad användning av långlivade material (t ex högre kvaliteter av s k rostfria stål i aggressiva miljöer för att minska korrosionen och därmed utflödet av fr a nickel och krom), minskad användning av nickel och krom för dekorativ ytbehandling (möbler, bilar etc), fortsatt minskning i bruket av kadmium för ytbehandling, som pigment och som stabilisatorer i plast, minskad användning av kadmium i lagermetall och lödmetall osv.

Flödena genom vårt land av olika sällsynta grundämnen bör därför kartläggas, så att samhället i tid kan förbereda och i lugn takt vidtaga de åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att förebygga en utbredd (och irreparabel) kontaminering av naturmiljön. Sådana kartläggningar, av olika mognadsgrad, finns för närvarande för kadmium, kvicksilver, bly och arsenik, men bör göras även för andra grundämnen som är särskilt giftiga och/eller används i särskilt stora mängder (silver, krom, koppar, antimon, tenn, tellur, zink m fl). Dessa kartläggningar måste utformas som heltäck- ande materialbalanser där alla större flöden och ackumulerade mängder av respektive ämne redovisas; de behöver emellertid inte vara särskilt noggranna eller detaljerade. Man torde därvid komma att finna att användningen av vissa ämnen (för vissa eller alla ändamål) kan fortsätta utan att man ens på lång sikt behöver befara miljöstörningar av någon betydelse (tillförseln från samhället är liten jämfört med den naturliga tillförseln genom vittring, nedfall etc). I andra fall kan det emellertid komma att visa sig nödvändigt att begränsa eller på annat sätt ändra användningen för att därigenom minska utflödet från samhället till naturen. Så har, som ovan sagts, redan börjat ske för bly i bensin och för kvicksilver och kadmium. Inskränkningar bör då självfallet i första hand gälla sådan användning där minskningarna kan ske till lägsta nyttouppoffring.

Vissa åtgärder bör kunna beslutas utan att först invänta de slutliga resultaten av flödeskartläggningarna. Inga ytterligare utredningar krävs t ex för att visa att de stora utsläppen av bly från biltrafiken måste upphöra. För att avgöra om användningen kan/bör minskas av blyhagel, kvicksilverterm- ometrar (i hemmen, på sjukhus), vissa batterier m ni behöver inga fullständiga materialbalanser tas fram.

Det är angeläget att dessa kartläggningar snarast genomförs. Den eventuella sanering av samhällets bruk av sällsynta grundämnen som därvid kan visa sig nödvändig kan då aviseras och planeras i god tid och genomföras

• Sida 357
•  Original

med mindre kostnader, administrativt arbete och andra omställningspro— blem än om omställningen skulle forceras på kort tid.

3.5.6 Kolföreningar

Som ovan sagts kan man räkna med att alla naturliga kolföreningar relativt snabbt bryts ned i naturen till enkla, harmlösa substanser (eller ackumuleras som torv, kol, olja). De störningar som utsläpp av sådana substanser kan orsaka i miljön är sålunda snabbt övergående. Kommittén finner det därför angeläget att man vid beslut om villkor för utsläpp av naturliga kolföreningar inte schablonmässigt kräver en viss teknik eller en viss reningsgrad utan anpassar reningskraven till förhållandena i det enskilda fallet; särskilt då frågan gäller utsläpp av sådant låggiftigt organiskt material från t ex jordbruk, livsmedelsindustrier, cellulosafabriker eller vattenklosetter vars huvudsakliga miljöpåverkan just kommer av att materialet bryts ned och därvid binder syre.

Utsläppen till luft av kolväten (och andra flyktiga kolföreningar) från motorfordon är stora (fig IV:1-7). Utsläppen sker dessutom i markhöjd och till stor del i tätorter, dvs just där många människor vistas. Exponeringen blir därmed mångfaldigt större än om samma utsläpp skett på landsbygden eller på hög höjd från en skorsten. Utsläppen innehåller ämnen om vilka man vet eller på goda grunder kan befara att de kan orsaka ärftliga skador, cancer, nervskador, sjukdomar i andningsorganen m m. Fortsatta åtgärder för att minska exponeringen för bilavgaser måste därför, enligt kommitténs mening, ges mycket hög prioritet. Det är emellertid inte lätt att ange ens ett långsiktigt mål för detta arbete: man kan inte med ledning av några naturliga halter eller på något annat enkelt sätt ange en ofarlig nivå för exponering för bilavgaser (detta gäller fö för många andra luftföroreningar). Man kan emellertid — utan ytterligare sofistikerade undersökningar av bilavgasers skadlighet —- utgå från att nuvarande exponeringsnivåer i tätorterna är mångfaldigt för höga. Exponeringen måste därför målmedvetet pressas nedåt, framför allt genom att den teknik för lägre kolväteutsläpp från bensinmotorer som nu finns tillgänglig får komma till användning i Sverige, men också — på längre sikt — genom trafiksaneringar, ökad användning av el- och gasdrift i tätorterna, ökad kollektivtrafik etc.

Fortsatta åtgärder för att minska utsläppen (punktvisa och diffusa) av olja till vatten är vidare angelägna. Utsläpp av olja (och kemikalier) från fartyg har nyligen behandlats av kommittén för miljörisker vid sjötransporter i betänkandet Ren tur (SOU 1979:43). Sveriges land- och vattenområden tillförs emellertid stora mängder olja även på andra sätt (tillförseln till svenska farvatten har redovisats i tabell IV:1—4). Denna tillförsel är huvudsakligen av diffus karaktär (bilar, maskiner, spill vid hantering etc) och därför svårare att begränsa än de direkta utsläppen. Åtgärder till skydd för människor och miljö måste därför riktas inte endast mot utsläppen (där så är möjligt) utan framför allt mot produkterna själva: för bränslen, smörjoljor, hydraulol j or rn m och deras tillsatser bör samma krav på nedbrytbarhet m rn ställas som på alla andra kolföreningar (se nedan).

• Sida 358
•  Original

" Genotoxicitet: förmå- gan att orsaka genetiska skador, skador på arvs- massan, vilka i sin tur kan resultera i såväl nedärvda effekter på följande generationer som cancer i den utsatta individen.

12Villkoret kan däremot inte uppfyllas genom att utsläppen genomgår s k biologisk rening: biolo- gisk rening (självfallet motiverad i många fall) förmår endast att bryta ned sådana substanser som ändå skulle brutits ned i naturen om de spritts dit. Svårnedbryt- bara substanser passerar däremot oförändrade genom en anläggning för biologisk rening och/ eller anrikas i det slam som bildas vid reningen.

Det stora antalet framställda onaturliga kolföreningar och det faktum att livslängden i miljön för dessa substanser vanligen inte är ens approximativt känd ger anledning till särskild oro. Risken för att spridningen av sådana substanser i miljön skall orsaka vidsträckta och svårartade miljöstörningar måste bedömas som stor; i några fall (DDT, PCB, fluorklorkolväten m m) har dessa farhågor redan bekräftats. Onaturliga kolföreningars hälsoeffekter är dessutom nästan alltid otillräckigt kända. Det är sålunda, enligt kommitténs mening, angeläget att miljöskyddet och produktkontrollen mer än hittills beaktar de hälso- och miljörisker som kan vara förbundna med onaturliga kolföreningar med okänd livslängd i miljön. Att hänsyn tas till olika föroreningars livslängd är för övrigt motiverat även av ekonomiska skäl: de flesta onaturliga kolföreningar torde lätt eller relativt lätt brytas ned till ofarliga substanser; för dem behöver då inte så rigorösa och kostsamma miljöskyddsvillkor ställas som för de långlivade substanserna.

För onaturliga kolföreningar bör sålunda som huvudregel gälla att spridning i miljön endast kan tillåtas om man med god säkerhet kunnat visa att substanserna bryts ned fullständigt i miljön till naturliga ämnen och att denna process sker i en takt som kan accepteras från miljösynpunkt. Dessutom bör självfallet villkor ställas beträffande bioackumulerbarhet, giftighet (särskilt genotoxicitet”) och andra egenskaper som är av betydelse från hälso- och miljösynpunkt. Det mycket stora antalet etablerade och tillkommande substanser gör emellertid en viss schablonmässighet nödvän— dig då man har att besluta om en viss onaturlig substans skall få spridas i miljön eller ej. Vid dessa bedömningar bör substansens nedbrytbarhet vara avgörande i första hand.

För onaturliga substanser som medvetet framställs och används måste sålunda tillverkare, importörer och användare kunna redovisa uppgifter om nedbrytbarhet etc. Detta skall gälla inte endast sådana ämnen som vid användning sprids direkt till miljön (exv bekämpningsmedel, smörjmedel, olika ”tillsatsmedel” etc) utan alla onaturliga substanser; även sådana som hanteras i mer eller mindre slutna system (inga system är helt slutna; dessutom blir materialet avfall förr eller senare).

För de i princip oräkneliga onaturliga ämnen som i stora mängder bildas som oönskade biprodukter i industrins processer — exempelvis vid kloreran- de blekning av massa — och vid ofullständig förbränning kommer man i praktiken inte att kunna redovisa alla de uppgifter om nedbrytbarhet etc som skulle krävas för att man på ett tillfredsställande sätt skulle kunna avgöra om utsläpp till miljön kan accepteras. Framför allt kommer man inte att kunna utesluta att utsläppen innehåller långlivade substanser som först efter lång tid gör sig märkbara i miljön. Här måste man sålunda kräva att bästa möjliga teknik tillämpas; tillverkning och/eller efterföljande rening måste utformas så att utsläppen minimeras av sådana oidentifierade onaturliga ämnen vilkas kanske långvariga miljöeffekter ingen kan förutse. Detta villkor torde i många fall komma att innebära att utsläpp och restprodukter måste brytas ned till harmlösa substanser genom förbränning eller med kemiska meto- der”.

En forcerad tillämpning av de villkor för spridning av onaturliga substanser som skisserats ovan skulle för flera industribranscher innebära mycket

• Sida 359
•  Original

betydande svårigheter. Kommittén är därför medveten om att det är ett mycket långsiktigt mål att bringa all nämnvärd spridning av onaturliga substanser med okänd livslängd att upphöra. Det är emellertid angeläget att samhället nu gör känt och som en princip slår fast att spridning av onaturliga kolföreningar med lång eller okänd livslängd inte kan accepteras. Denna princip bör självfallet redan nu tillämpas då utsläppsvillkor formuleras för nytillkommande eller ändrad verksamhet; tillämpningen bör därvid under- lättas genom att villkor för eventuella utsläpp av mindre farliga substanser inte görs mer betungande än vad som verkligen är motiverat från miljösynpunkt.

3.5.7 Övriga substanser

Utsläpp av sådana ämnen som här hänförts till gruppen ”övriga substanser” — och vilka ofta förekommer som ”stoft” eller ”suspenderade ämnen” i utsläppen — bör inte regleras schablonmässigt. För sådana föroreningar som tex cellulosafibrer, salter och oxider av vanliga metaller etc bör villkoren sålunda inte göras strängare än vad som verkligen behövs för att undvika otrivsel för dem som eventuellt berörs av utsläppen.

Utsläpp av hälsofarliga stoft — särskilt de finaste fraktionerna — som framför allt kvarts och asbest och ”ofarliga” stoft som på sin yta bundit farliga substanser bör självfallet elimineras eller nedbringas så långt ekonomi och teknik tillåter. Det är därvid särskilt angeläget att exponeringen för sotpartiklar och för asbestdamm från bilarnas bromsband minskas betyd- ligt.

3.6 Buller13

Utomhusbuller utgör för hundratusentals människor betydande olägenhe- ter. I större tätorter och invid trafikleder och flygplatser är bullernivåerna ofta så höga att de medför försämrad nattsömn, förhöjt blodtryck, stress etc (3); i naturen kan även ett avlägset trafikbuller eller ljudet från enstaka motorbåtar, mopeder, snöskotrar, gräsklippare etc upplevas som mycket störande även om ljudnivåerna ligger långt under den nivå där medicinska effekter riskeras.

Bullerstörningarna fortsätter dessutom att öka: ”Av buller opåverkade områden börjar bli sällsynta i tätbefolkade områden. . . . Ljudnivån generellt i samhället har liksom vägtrafikbullret ökat ca 1 dB(A) per år under den senaste femtonårsperioden” (3).

Kommittén är väl medveten om dessa problem. Kommittén har emellertid inte särskilt övervägt bullerfrågan och vill här endast framhålla att trafikbullret utgör ytterligare ett skäl — förutom de ovan nämnda utsläppen av kolväten, kväveoxider, bly och asbest — att så långt ekonomi och teknik tillåter skilja biltrafiken från de tätbebyggda områdena. Det är vidare angeläget att motoriseringen av fritiden leds i sådana banor att människors möjlighet att uppleva stillhet i naturen förbättras.

13Miljöskyddsutredning- en har i sitt slutbetän- kande "Bättre miljö- skydd II” (SOU 1983:20) behandlat frå- gan om prövning enligt miljöskyddslagen av tra— fikleder och flygplatser samt övervägt möjlighe- terna att med lagstiftning reglera buller från lös egendom (motorfordon, motorredskap, maskiner etc).

• Sida 360
•  Original

MSå sker fn inom natur- vårdsverket; LON har nyligen sett över natur- vårdsenheterna (5).

15Resonemanget här gäller myndigheternas begränsade resurser och angelägenheten av att dessa resurser används på bästa sätt. Självfallet är det inte resursbristen inom myndigheterna som motiverar priorite- ring av insatserna inom miljöskyddet — kostna- derna för miljöskyddets administration är för- sumbara jämfört med samhällets totala kost- nader för miljöskydd. (Se IV:1.9)

3.7 Genomförande av miljöprogrammet

I naturvårdsverkets långsiktsbedömning (3) framhålls behovet av "en bättre fördelning av myndighetsarbetet mellan central, regional och lokal nivå”. Det bör vara naturligt att naturvårdsverket tar vara på värdefulla erfaren- heter från lokal eller regional nivå och verkar för att sådana erfarenheter sprids och kommer till nytta.

Det kan sålunda finnas skäl att se över myndigheternas organisation” och arbetsformer. Den förskjutning av miljöskyddets prioriteringar som kom- mittén förordat kräver emellertid inte i sig att miljöskyddets formella organisation ändras.

Ett aktivt och målinriktat arbete inom och mellan de miljöskyddande myndigheterna torde dock behövas för att förverkliga den modifiering av miljöskyddets inriktning som här föreslagits och som för övrigt redan påbörjats på många håll. Miljöskyddets faktiska inriktning bestäms emeller- tid till stor del av den efterfrågan på olika åtgärder som riktas till de miljöskyddande myndigheterna från allmänheten och från politiker, miljö- organisationer, andra myndigheter etc. Det är nödvändigt att alla miljö- skyddets intressenter blir medvetna om att en sträng prioritering av insatserna är nödvändig.!5 Aktiva ansträngningar krävs därför för att föra ut frågan om miljöskyddets prioriteringar för information och debatt.

Omprioriteringarna kommer att kräva en aktiv omfördelning av de personella resurserna inom de miljöskyddande myndigheterna. Eventuella personalförstärkningar bör också i första hand föras till de prioriterade områdena. Möjligheterna till sådana omfördelningar begränsas emellertid av att myndigheternas arbete delvis består av handläggning av ärenden som myndigheterna inte själva initierat. Vid länsstyrelserna, hälsovårdsnämnder- na och (i mindre grad) vid naturvårdsverket svarar de inkommande ärendena sålunda för en betydande andel av den samlade arbetsbelastningen. Även om myndigheterna inte kan påverka inflödet av sådana ärenden, kan man emellertid, inom de gränser som sätts av lagstiftningen, välja att lägga ned mer eller mindre tid på deras handläggning. Ärenden som rör jämförelsevis beskedliga miljöproblem — en icke obetydlig andel, särskilt vid länsstyrel- serna — bör sålunda handläggas med det minimum av utredning, remittering, samråd och besiktning som uttryckligen krävs i lagstiftningen och/eller verkligen behövs för beslut. Så framhålls också i 7 5 av den sedan 1 juli 1981 gällande miljöskyddsförordningen. Enligt vad utredningen erfarit från bl a länsstyrelsehåll anses emellertid andra föreskrifter i förordningen försvåra eller omöjliggöra en sådan mer flexibel handläggning. Kommittén anser därför att miljöskyddsförordningen bör ses över (se nedan).

Myndigheterna har dock vissa möjligheter att själva välja sina arbetsupp- gifter (utredningar och inventeringar, åtgärder för att åstadkomma prövning av ännu inte prövade verksamheter, tillsyn enligt miljöskyddslagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor etc). Denna möjlighet bör enligt kommit- téns mening utnyttjas för att inrikta arbetet mot främst sådana verksamheter som kan orsaka långvariga störningar i miljön och/eller allvarligt hota människors hälsa.

• Sida 361
•  Original

3.8 Sammanfattning och förslag

Kommittén anser:

Spridning av föroreningar i miljön kan endast tillåtas om man kan visa

(eller göra mycket sannolikt) att spridningen

— ej ger långvariga ekologiska störningar av betydelse, — ej ger ärftliga skador eller allvarliga individskador på människor. D Dessutom bör särskilt utbredda och/eller intensiva miljöstörningar motverkas, även om de inte skulle medföra irreversibla ekologiska skador eller allvarligare hälsorisker. D Det är i vissa fall principiellt riktigt att söka väga miljövärden mot ekonomiska värden. I andra fall är en sådan vägning teoretiskt och moraliskt orimlig, nämligen om den miljöfarliga verksamheten skulle medföra svåra och irreparabla miljöstörningar och/eller risker för ärftliga skador eller allvarliga individskador på människor (V:3.3). D De bedömningar som ovan redovisats bör för olika (grupper av) föroreningar tillämpas så som kommittén skisserat i V:3.5.

Kommittén föreslår: EJ De nuvarande resurserna för miljöskydd, produktkontroll och miljö-

skyddsforskning bör i första hand användas i enlighet med de priorite- ringar som ovan föreslagits. Eventuellt tillkommande resurser bör också i första hand föras till de prioriterade områdena. Resultaten bör redovisas till regeringen. Motsvarande omfördelning bör genomföras också regionalt. En översiktlig men heltäckande kartläggning av flödena av sällsynta grundämnen i Sverige bör genomföras. De åtgärder som enligt kartlägg— ningen kan visa sig motiverade för att motverka att oacceptabla mängder/halter av sådana ämnen på sikt byggs upp i (delar av) landet bör därvid föreslås. El I V:3.5 har kommittén som sin mening anfört att spridning i miljön av onaturliga föreningar med okänd livslängd inte kan accepteras, men också att det kan ta lång tid innan all nämnvärd sådan spridning bringats att upphöra. Produktionsteknik och produktanvändning bör därför stimuleras i sådan riktning att spridningen av sådana substanser målmed- vetet nedbringas. En expertkommitté bör därför tillsättas med uppgift att föreslå ett program för en sådan utveckling. D De omprioriteringar inom miljöskyddet som kommittén förordat kräver, som ovan sagts, inte att miljöskyddslagens tillåtlighetsregler ändras. Kommittén anser likväl att vissa förtydliganden vore av värde. Kommit- tén föreslår därför att ett tillägg görs till 5 % miljöskyddslagen enligt vilket särskild hänsyn skall tagas till arten, styrkan, räckvidden och varaktighe- ten av de skadeverkningar som en miljöfarlig verksamhet kan orsaka. Lydelsen av 13 5 bör då förtydligas på motsvarande sätt. D Kommittén föreslår att miljöskyddsförordningen (19812574) ses över. Syftet med översynen bör vara att utreda om förordningens bestämmelser kan modifieras så att det blir lättare för de prövande myndigheterna att, i enlighet med förordningens 7 &, anpassa arbetsvolymen i bl a tillståndsä- renden till det enskilda ärendets vikt från miljösynpunkt. Det är, enligt

• Sida 362
•  Original

kommitténs mening, mycket angeläget att förordningen rensas från sådana bestämmelser som kan leda till att myndigheterna använder en oproportionerlig andel av sina resurser till handläggning av bagatellären- den. Det är därvid inte tillräckligt att texten ändras så att den ökade flexibiliteten i handläggningen blir möjlig: lydelsen bör vara sådan att den uttryckligen stöder en sådan flexibilitet. Miljöskyddsförordningen bör därför utvärderas och förslag läggas om de ändringar i förordningen som kan visa sig motiverade. Därvid bör länsstyrelsernas erfarenheter av handläggning av mindre betydelsefulla ärenden särskilt beaktas.

Referenser till V:3

1 Miljövårdsforskning. Del II, Organisation och resurser. SOU 1967:44. 2 Åtgärder mot försurningen. Skrivelse 1981—06-01 från fiskeristyrelsen och statens naturvårdsverk till regeringen, Dnr 304-1510-79 (Fs), Dnr 600-1890-79 (SNV). 3 1980-talets stora miljöfrågor. Naturvårdsverkets långsiktsbedömning. Ett bakgrundsdokument. SNV PM 1591, 1982-07-26. 4 Försurning i dag och i morgon. Jordbruksdepartementet, Kommittén Miljö ”82. 5 Översyn av naturvårdsenheterna. Slutrapport av arbetsgruppen LÖN-79. Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), 1980.

• Sida 363
•  Original

V:4 Program för naturvården

4.1 Inledning

Kommittén bör enligt direktiven bl a utföra ”en samlad utvärdering av det hittillsvarande mil jövårdsarbetet” och pröva möjligheterna av ”att upprätta ett samlat program för framtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön”. Miljöskyddet behandlas under kapitel V:3. I kapitel IV:2 har en genomgång gjorts av naturvårdens arbetsformer och de resultat som uppnåtts under tiden från naturvårdslagens tillkomst 1964. 1960 års naturvårdsutredning har i sitt betänkande Naturen och samhället (SOU 1962:36) behandlat tiden före naturvårdslagens tillkomst. Genomgången visar att de mål som drogs upp i propositionerna om naturvårdens organisation (prop 1963:71) och naturvårdslagen (prop 19641148) ännu inte uppnåtts. Några orsaker till varför målen i naturvårdsarbetet inte uppnåtts diskuteras i det följande.

4.2 Diskussion av naturvårdens resultat

Naturvårdstanken vann i början av 1900—talet endast spridning till en mindre del av befolkningen. Först när kvicksilveranvändningens konsekvenser blev kända började intresset för påverkan av miljön att bli mer allmänt spridd i samhället. Miljöfrågorna har engagerat stora delar av allmänheten. Trots att miljöfrågorna spelat en viktig roll i den allmänna debatten intar bl a bevarande av naturtyper en mindre framskjutande plats. Man kan däremot konstatera att mycket stora befolkningsgrupper har intresse för natur- och naturvårdsfrågor. Emellertid saknas det fortfarande hos den breda allmän- heten en insikt om naturvårdens övergripande mål. Idén om att man t ex bör bevara arter och naturtyper har inte förmått engagera på samma sätt som de mer påtagligt uppfattade hoten från tex gifter och försurning. 12! Utbildning och information är av väsentlig betydelse för naturvårdsarbe- tet. I utredningen Naturen och samhället uttrycks detta på följande sätt: ”För att samhällets insatser på naturvårdsområdet skall bli frukbärande är det av utslagsgivande betydelse att alla medborgargrupper kommer till insikt om det ansvar som vilar på den enskilda människan vid vistelse i naturen. .. Här föreligger enligt utredningens mening en folkuppfostrings- uppgift av stora dimensioner till vilken både skolväsende, åtskilliga fackmyndigheter samt de stora folkrörelserna bör knytas och där både

• Sida 364
•  Original

press, radio och television bör utnyttjas”.

Förutom vissa större satsningar, t ex Håll naturen ren-kampanjen, har den breda utbildningen i natur och naturvård uteblivit. Det finns t o m drag i utbildningen som snarast verkat i motsatt riktning, främst då den minskade tilldelningen av timmar till biologin i grundskola och gymnasi— um. Naturvårdsverkets begränsade informationsresurser har inte räckt till mera genomarbetad information riktad exempelvis till allmänheten utan har mest fått inriktas på beslutsfattare inom länsstyrelser, kommuner och olika industribranscher. Länsstyrelserna saknar helt medel för sådana åtgärder. Mest kunskapsspridning har skett genom massmedia, ideella föreningar och studieförbund, ofta genom egna initiativ. El Förändringen i samhället har varit omfattande under den tid naturvårds- lagen funnits. Många förvaltningsuppgifter har tillkommit och kraven på naturvårdsmyndigheterna har därför ökat avsevärt. Inom många ämnes- områden har tillkommit mycket kunskap som påverkar t ex urval, avgränsning och skötsel av skyddade områden.

Någon regelbunden utbildning av naturvårdspersonalen sker ej. Natur- vårdsverket har ett utbildningsprogram som i regel bara tar upp speciella områden och vars resurser inte räcker till en återkommande utbildning för all personal. Ej heller förekommer någon vidare- och fortbildningsverk- samhet för naturvårdstjänstemän vid universitet och högskolor. D Kunskapsförsörjningen är av avgörande betydelse för naturvården. I kapitel IV:2 har påtalats behovet av kontinuerlig inventering och ett generellt mer detaljerat kunskapsunderlag.

Bristande kännedom om naturförhållanden har varit en hämmande faktor för en effektiv och precis naturvård. Fortfarande saknas översikt- liga inventeringar över framför allt delar av Norrlands inland. Särskilt tydligt framträder denna brist i områden där näraliggande exploaterings- planer finns, t ex de fjällnära skogarna i Norrland.

Av stor betydelse är också möjligheten att ta del av de fakta som insamlats. För närvarande förloras information eftersom det inte finns resurser eller system för att hantera den. Lagring och hantering av data om naturmiljön utgör en flaskhals i naturvårdens arbete.

El Stat och kommun har ett delat ansvar för naturvården. Statens arbetsuppgifter har varit klart formulerade medan vad som legat i det kommunala ansvaret ej varit lika tydligt. Under arbetet med den fysiska riksplaneringen har kommunerna erhållit en mer aktiv roll i naturvårds- arbetet. Delegation från länsstyrelsen av vissa frågor enligt naturvårds- lagen har givit kommunerna mer konkreta arbetsuppgifter. Trots att det enligt naturvårdslagen råder ett delat ansvar mellan stat och kommun är fortfarande kommunernas ansvar inte tillräckligt klart definierat och avsaknaden av en kommunal naturvårdsinstans ett hinder för ett aktivt fullföljande av det ansvar som naturvårdslagen uttrycker. Mestadels saknar också kommunerna egen fackkunskap.

Det är angeläget att naturvårdens intressen och kunskap så mycket som möjligt kan redovisas och integreras i det kommunala arbetet. Större förståelse för naturvårdens mål och medel skulle därmed kunna uppnås. Det blir då också klarare vilka naturvårdsinsatser som kan genomföras genom kommunal planering med stöd av bl a byggnadslagen.

• Sida 365
•  Original

En nyorientering av naturvården förutsätter också en aktivare medver- kan från kommunernas sida. Det successivt ökade ansvaret för markan- vändningen i kommunen som helhet, som bl a riksplaneringen medfört, har inneburit att naturvården många gånger tagits upp som en naturlig del av den kommunala planeringen. En förändrad plan- och bygglag kan antas öka det kommunala ansvaret. Vidare finns förslag om att kommunerna skall få möjlighet att inrätta skydd till förmån för friluftslivet.

Fler möjligheter att delegera beslutsbefogenheter till kommunerna har diskuterats. I kapitel IV:2 har ett resonemang förts kring en vidgad samrådsparagraf med preciserade hänsynsregler i speciallagstiftningen. En sådan utbyggd samrådsverksamhet kan inte praktiskt administreras från den regionala nivån. Detsamma gäller frågan om tillsyn av olika arbetsföretag, tex grustäkter.

De här redovisade exemplen visar på behovet av att naturvårdsfrågorna får en klart definierad plats och att kommunerna får en separat instans för naturvård med erforderlig kompetent personal som kan fogas till samhällets övriga funktioner inom den sektorn. De problem som naturvården står inför kan inte enbart lösas genom en utbyggd regional och central administration utan främst på den lokala nivån. D Den statliga naturvården har många gånger verkat oberoende av de kommunala planeringssystemen. Naturvårdsplanerna har i första hand utformats för användning på regional nivå. För att kunna utnyttjas av kommunerna måste planerna först utvärderas och anpassas till kommu- nala intressen och frågeställningar. D I Naturen och samhället betonades att säkerställandet av naturmiljön

måste ske efter en riksomfattande plan. Utredningen fann emellertid att man saknade möjligheter att själv ange innehållet i en sådan plan men rekommenderade att arbetet skulle inriktas på att säkerställa de viktigaste naturobjekten under en tioårsperiod.

Genom redovisningen av den fysiska riksplaneringens planeringsskede kan det sägas föreligga en första plan för säkerställande i den mening utredningen avsåg. Det centrala och regionala naturvårdsarbetet inriktas nu också i hög grad på att genomföra intentionerna i riksplaneringen.

En väsentlig vägledning för naturvården erhålls genom de naturvårds- planer och åtgärdsprogram som upprättats. Många län har dock ännu inte färdigställt sådana planer. I bevarandearbetet har naturvårdslagen delvis visat sig vara otillräcklig. Naturvårdslagen saknar ibland tillräckligt effektiva instrument att använda i arbetet inom fauna- och floravården. Begreppet ”pågående markanvändning avsevärt försvåras” har också skapat osäkerhet kring lagtillämpningen. Den starka kopplingen mellan den bevarandeinriktade naturvården och friluftslivet har redovisats. Det framstår i dag som angeläget att en klar åtskillnad görs mellan sådant friluftsliv som är bundet till anläggningar och sådant där anläggningar spelar en mindre roll. De centrala och regionala naturvårdsmyndigheternas arbete med friluftsfrämjandefrågor bör koncentreras på de anläggningar som bygger på ett allemansrättsligt nyttjande av naturen.

• Sida 366
•  Original

D Det framstår som naturligt att naturvårdsmyndigheterna inte kan bevaka all samhällsverksamhet för att vid lämpligt tillfälle föra in naturvårdssyn- punkterna. De måste i stället i hög grad lita till att hänsynskravet i naturvårdslagen respekteras av alla samhällssektorer. Lika klart framstår att preciseringar i olika speciallagstiftningar skulle underlätta för naturvården. E! I förslaget till ny plan- och bygglag tar man sikte på en klarare ansvarsfördelning mellan stat och kommun samtidigt som en förskjutning av ansvaret till kommunerna sker. En motsvarande fördelning bör finnas inom naturvården. För naturvården skulle detta kunna innebära att stat och kommun träffar överenskommelse om på vilket sätt bevarandeintres- sena skall kunna tillgodoses i respektive kommun. D Vad skall räknas som riksobjekt? Naturvård med inriktning på bevarande syftar till att bevara representativa exempel av förekommande naturtyper och arteri deras naturliga miljö. Därigenom bör genomförandet av målet inte påverkas av administrativa gränser och således i sin helhet betraktas som ett riksintresse. Att som man hittills gjort gradera objekten efter en tregradig skala och som riksintresse bara betrakta vissa särskilt utpekade har många gånger varit olyckligt för naturvården. Samtidigt måste graderingen ses som ett försök från naturvårdens sida att på ett överskådligt sätt redovisa naturvårdens intressen. Så länge som andra, ofta motstående, intressen inte graderas på samma sätt som naturvården blir varje avvägning mellan naturvården och andra intressen svår att göra.

Ett annat sätt att arbeta på vore att för hela landet och/eller för regioner ange en ram, naturtyp för naturtyp, för hur stora åtaganden som måste göras för att naturvårdens målsättning skall kunna tillgodoses. En diskussion av det slaget har förts i samband med den pågående urskogsinventeringen. Hur stor andel av Sveriges skogsareal måste avsättas till fri utveckling och efter vilka principer skall detta ske? D Resurserna på naturvårdsområdet är som framgår av kapitel IV:2 så begränsade att samhällets målsättningar på naturvårdsområdet inte uppnåtts.

4.3 Prioriteringar inom naturvården

Under senare år har inom de naturvårdande myndigheterna påbörjats en översyn av prioriteringarna. Initiativet till översynen har kommit från flera håll och behovet av ändrade prioriteringar framstår i dag som synnerligen angeläget. Under 1982 har naturvårdsverket publicerat dokumentet 1980- talets stora miljöfrågor, Naturvårdsverkets långsiktsbedömning, Ett bak- grundsdokument (SNV PM 1591). Vid valet av problemområden har följande kriterier använts: D ”problem som innebär oåterkalleliga effekter eller allvarliga skador på viktiga arter och ekologiska system" D ”problem som är angelägna att lösa med hänsyn till att människors livsvillkor påverkas”

• Sida 367
•  Original

D ”problem som är brådskande att lösa med hänsyn till den takt med vilken de förvärras”

Naturvårdsverket pekar ut fem problemkomplex varav de fyra första behandlas under kapitel V:3. Det femte problemkomplexet som pekats ut är: B ”Utarmningen av naturmiljön (landskap, biotoper, flora och fauna)”

Dokumentet pekar också på ett par andra viktiga miljöproblem — klimatför- ändringar och eutrofiering av marin miljö — samt går igenom angelägna miljövårdsinsatser inom några samhällssektorer — jordbruk, skogsbruk och energi. Slutligen redovisar långsiktsbedömningen de medel miljövården arbetar med i dag. Den prioritering och de problem som redovisas bör enligt kommittén medverka till att naturvärden inte i onödan förstörs, att fungerande ekosystem upprätthålls och att behovet av genetiskt material tillgodoses. I det längre perspektivet måste naturvårdsmyndigheterna dessutom på ett konkret sätt medverka i analysen av effekterna av olika inriktningar på hushållningen med naturresurser. Naturvårdsverkets lång- siktsbedömning gör i många avseenden en betydligt mer ingående analys av bla behov av åtgärder än vad kommittén har haft möjlighet att göra. Kommittén ställer sig i huvudsak bakom den analys och de förslag naturvårdsverket lagt fram beträffande naturvården. Långsiktsbedömningen bör lämpligen ligga till grund för en successiv reformering av naturvårdsar- betet. Långsiktsbedömningarna bör successivt kompletteras med aktuella uppgifter och revideras med jämna intervall.

4.4 Kommitténs förslag rörande naturvården

4.4.1 Naturinventering, naturvårdsplanering och kunskapslagring

Det översiktliga inventeringsarbetet bör bedrivas så att hela landet inom en tre- till femårsperiod täcks av översiktliga inventeringar. Det sammantagna inventeringsmaterialet kan sedan ligga till grund för en analys av skyddsbe- hovet. Därjämte bedömer kommittén det som angeläget att ytterligare landsomfattande naturtypsinventeringar genomförs. Dessa bör bla avse naturtyper, arter eller artgrupper vilka befunnits vara representativa, ovanliga och/eller hotade. Till grund för denna bedömning bör ligga arbetet inom landets högskolor, naturvårdsmyndigheter, Nordiska ministerrådet etc. Berörda länsstyrelser bör svara för att översiktliga inventeringar utförs där sådana saknas. Inom naturvårdsverkets ansvarsområde ligger ansvaret för de landsomfattande naturtypsinventeringarna.

För kommunernas behov bör kommunomfattande naturinventeringar utföras över hela landet. Särskilt väsentligt är därvid att behovet av närströvområden och områden lämpliga för skolornas undervisning till- godoses. Dessa inventeringar bör läggas upp av länsstyrelserna och kommunerna gemensamt och utföras av länsstyrelsen eller kommunen beroende på resurser eller tillgång på sakkunskap. Inventeringen bör sedan

• Sida 368
•  Original

dels ingå som underlag till länsomfattande naturvårdsprogram och dels som underlag i kommunens planering.

Kommittén bedömer det vidare som angeläget att länsomfattande naturvårdsplaner och åtgärdsprogram upprättas. Arbetet bör vara rullande och översynen bör göras inom intervallet fem — sju år.

För att förbättra kunskapsförsörjningen måste länsstyrelserna få tillgång till effektiva och flexibla naturinformationsregister. Ett första led i detta kan vara den försöksverksamhet som skett i Västernorrlands län. Naturvårds- verket har redovisat försöksverksamheten i PM 1045.

Den snabba utvecklingen inom mikroelektroniken är från såväl teknisk som kostnadsmässig synpunkt positivi detta sammanhang. Registren skulle i ett inledande skede kunna tillgodose regionala behov av koordinatsatt naturresursinformation för att i ett senare skede eventuellt kunna byggas ut till ett naturresursräkenskapssystem. Kommittén föreslår att naturvårdsver- ket i samarbete med statskontoret får i uppdrag att utarbeta ett naturinfor- mationsregister för användning på regional nivå.

Kommittén har konstaterat att det i dag finns brister i den informations- verksamhet om naturvårdsfrågorna som centrala och regionala myndigheter har ansvaret för. Anslagens ringa omfattning omöjliggör att många angelägna frågor kan föras ut till större befolkningsgrupper.

Kommittén föreslår vidare att statens naturvårdsverk får i uppdrag att tillsammans med t ex vissa länsstyrelser, ideella miljörörelser och skolöver- styrelsen utreda hur naturvårdsinformationen bör utformas. Särskild tonvikt bör läggas vid naturorienterande information av mera pedagogiskt slag, t ex av typ ”naturum” (naturinformationscentral). Utredningen bör vidare studera erfarenheterna av den s k Naturskolan i Skåne och behovet av och möjligheterna att uppföra liknande inrättningar på annat håll.

Kommittén vill vidare betona vikten av att naturvårdens resultat och aktuella frågeställningar regelbundet redovisas så att det finns tillgängligt för intresserade. I första hand bör det åvila statens naturvårdsverk att ombesörja denna redovisning antingen genom att utnyttja befintliga redovisningar eller vid behov ge ut separata publikationer. Kommittén vill dock i detta sammanhang poängtera det väsentliga med att få utvecklingstendenser tolkade och analyserade och inte enbart en traditionell statusredovisning. I de fall där framtaget material kommer att ha ett bredare intresse bör myndigheten ombesörja att viss bearbetning för en större publik görs, och att detta sker i samråd med ideella organisationer och folkbildningsförbund.

4.4.2 Fauna- och floravård

Naturvårdsarbetet syftar till att i största möjliga utsträckning bevara arterna i deras naturliga miljö. Ansvaret för detta arbete är i dag uppdelat på ett flertal instanser. Det lagstadgade och administrativa ansvaret åvilar i dag natur- vårdsverk, skogsstyrelse, länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna. Forsk- ning bedrivs vid flera högskolor och universitet. Arbeten utförs dessutom vid muséer, inom ideella organisationer och av enskilda.

För att öka effektiviteten i artbevarandearbetet anser kommittén att åtgärder måste vidtas framför allt vad gäller samordningen centralt och regionalt. Givetvis skall arbetet ske inom ramen för det totala naturvårds-

• Sida 369
•  Original

arbetet. Kontinuerligt bör sammanställningar av hotade arter göras. Åtgärdsprogram för de aktuella arterna bör utarbetas och rutiner för inventering, informationslagring och uppföljning måste skapas. Särskilt viktigt är att uppföljningsarbete hela tiden sker allteftersom förändringar äger rum inom de areella näringarna. Dessutom erfordras en organisation för genomförande av åtgärder och information om de hotade arterna.

Kommittén har övervägt olika alternativ men fastnat för den modell som innebär en särskild funktion för bevarandebiologi inom naturvårdsverket. Den bör bli en fristående funktion inom naturvårdsverkets naturresursav- delning. Det regionala samordningsansvaret bör åvila länsstyrelserna. Arbetet bör ske i samarbete med skogsstyrelse/skogsvårdsstyrelserna och lantbruksstyrelse/lantbruksnämnderna liksom med de ideella organisatio- nerna som arbetar med bevarandebiologi i länen. Ett koordinatsatt register som innehåller uppgifter om de hotade arterna bör upprättas och ajourhållas. Ett särskilt anslag för faunavårdsarbetet bör tillskapas.

4.4.3 Naturvårdslagen

Naturvårdslagen har sedan tillkomsten 1964 kompletterats vid ett flertal tillfällen. De senaste ändringarna tillkom den 1 december 1982 då riksdagen beslutade om ändringar i naturvårdslagen med anledning av prop 1981/ 82:220. Kommittén har pekat på ett antal bristeri naturvårdslagen och dess tillämpning. En allmän översyn av naturvårdslagen och dess bestämmelser bör göras omgående. Arbetet bör inriktas mot förenklade regler, en översyn av förordnandeinstrumenten och ett mer konkret kommunalt ansvar.

Det svenska landskapet har sedan senare delen av 1940-talet genomgått kraftiga förändringar, och inverkan på bl a kulturminnesvården och natur- vården har varit stor. Det är angeläget att ett mångformigt kulturlandskap bibehålls av såväl naturvårds- som kulturhistoriska skäl.

4.4.4 Hänsynsregel till naturvården i speciallagstiftning

Riksdagen biföll den 1 december 1982 ett antal motioner (1981/82:1921 yrkande 15, 1981/82:283 och 1981/82:430) om att en allmän hänsynsregel för naturvården bör införas i jordbrukets lagstiftning. Kommittén vill betona angelägenheten av att en sådan allmän hänsynsregel införs och att berörda myndigheter ges i uppdrag att utarbeta tillämpningsföreskrifter. Även i annan speciallagstiftning bör en allmän hänsynsregel till naturvården införas. En sådan hänsynsregel bedöms vara särskilt angelägen att införa i gruvlagen. En utvärdering av tillämpningen av skogsvårdslagens hänsynsregel till naturvården bör också ske som underlag till eventuella preciseringar av hänsynen.

I ett längre perspektiv är det av stor betydelse för naturvården på vilket sätt naturresurshanteringen sker. En god hushållning med naturresurserna minskar behovet av särskilda insatser. Hänsynsregler kan vara ett hjälpme- del i en sådan utveckling.

Samtidigt bör en precisering ske av var gränsen går för ersättning och där ”pågående markanvändning avsevärt försvåras”.

• Sida 370
•  Original

4.4.5 Organisation och resurser

Att säkerställa områden för naturvården kräver mer eller mindre omfattande reglering av förfoganderätt och allemansrätt, bestämmelser om vård och förvaltning samt vårdresurser, allt beroende på områdenas skiftande karaktär.

De statliga resurserna för att genomföra skyddet av de riksintressanta områdena är emellertid helt otillräckliga. Detta beror främst på bristande medel för ersättning, inköp och vård samt på otillräckliga personella resurser, framför allt inom länsstyrelserna. Om naturvården även i fortsätt- ningen tvingas arbeta med oförändrade resurser, kan staten inte uppfylla riksplaneringens intentioner. Om möjligheterna att inom rimlig tid säker- ställa riksobjekten uteblir, kommer naturen inom en mängd områden att förändras så att de förlorar sitt riksintresse. Bevarandebehovet ökas genom den successiva exploateringen och omvandlingen av naturen.

En accentuering av exploateringen av vissa från naturvårdssynpunkt värdefulla miljöer har skett under senare år genom bl a avverkningar i fjällskogarna och av s k 5:3-bestånd samt byggande av skogsbilvägar, genom ökade avverkningar av överårig skog samt genom ett ökat intresse för dikning för skogsodling och torvtäkt på våra våtmarker.

Enligt naturvårdsverket (yttrande över den fysiska riksplaneringens planeringsskede 1977-12-22) måste väsentligt ökade resurser ställas till förfogande för säkerställandearbetet. Det framtida medelsbehovet för ersättningar och förvärv uttryckt i 1977 års penningvärde vid lägsta ambitionsnivå för skydd av riksobjekten är 50 miljoner kr per år under den närmaste 20—årsperioden.

Anslaget till ersättningar och förvärv låg under hela 1970-talet på 13 miljoner kr. Genom penningvärdesförsämringen med 6 — 13 % per år sjönk anslaget i reella termer under hela 1970-talet. När det under budgetåret 1979/80 höjdes till 25 miljoner kr/år, innebar detta att anslaget återställdes till det reella värde det haft sju år tidigare. Budgetåret 1980/81 sänktes det åter till 20 miljoner kr och det har sedan dess legat kvar på denna nivå. Under budgetåret 1982/83 har anslaget förstärkts genom att mark redovisat på domänfonden till ett värde av maximalt 10 miljoner kr tillförts naturvårds- fonden.

En tung utgiftspost i framtiden kommer bevarandet av natur- och urskogarna att vara. Enligt naturvårdsverket och skogsstyrelsens urskogsin- ventering finns det i landet utom Norrbottens län och fjällregionen 314 objekt om sammanlagt omkring 45 000 hektar urskog och urskogsartad skog som är särskilt angelägna att bevara. Mer än 20 000 hektar inom 200 objekt hari dag inte något skydd och inte heller pågår reservatsbildning där. Enbart skyddet av dessa objekt skulle med dagens virkespriser kosta mellan 300 och 400 miljoner kr. En arbetsgrupp med deltagare från naturvårdsverket, skogsstyrelsen och företrädare för skogsnäringen har ansett det möjligt att i nuvarande läge finansiera ett visst urskogsskydd med årligen 10 — 15 miljoner kr, vilket innebär att det skulle ta 20 — 40 år innan urskogarna är skyddade. Med denna takt skulle många av skogarna vara awerkade innan de blivit skyddade.

De ekonomiska resurserna för att ersätta intrång och förvärv samt för

• Sida 371
•  Original

skötsel av naturvårdsobjekt begränsar i dag starkt möjligheterna att bedriva en effektiv naturvård. Kommittén föreslår att parallellt med en uppjustering av anslagen, så bör andra finansieringsformer övervägas, tex löpande ersättning.

• Sida 372
•  Original

• Sida 373
•  Original

V:5 Medel

5.1 Grundläggande kunskaper

5.1.1 Inledning

Kommitténs riktlinjer för naturresurs- och miljöpolitiken har betydelse också för forskning och utbildning. Inom flera av de områden av naturre- surshushållning och miljövård som kommittén behandlar är kunskaperna otillräckliga.

Kommitténs överväganden rörande forskning och utbildning grundas främst på de principer för hushållning med naturresurser och för miljöskydd och naturvård som kommittén framlägger och på de behov av forskning och utbildning som identifieras i anslutning till förslag som framförs rörande andra medel. Vissa allmänna överväganden rörande forskningspolitiken skall närmast ses som förslag till komplettering av eller förtydliganden av den forskningspolitik som fastlagts av riksdagen.

Områden där förslag framförs

Åtgärder behövs enligt kommitténs mening inom följande områden: D Kunskapsbehov. Ny kunskap behövs inom flera områden av grundläg- gande betydelse för naturresurshushållning och miljövård. Detta behand- las i avsnitt 5.1.2 Kunskapsbehov. Kommittén föreslår att en femårig rullande programplanering införs för att föra samman forskning, sam- hällsplanering och beslutfattande på naturresurs- och miljöområdet. Kunskapsskapande verksamheter. Förbättringar av metoder och organi- sation för att inhämta och bearbeta kunskap av betydelse för naturre- surshushållning och miljövård behandlas i avsnitt 5.1.3 Forskning. Förslag framläggs rörande forskningspolitiska insatser, kompetensupp- byggnad vid universitet och högskolor samt rörande utvärdering av forskning. Utbildning. Förbättringar av användningen av kunskap berör utbildnings- systemets olika nivåer och behandlas i avsnitt 5.1.4 Utbildning. Kommit- tén föreslår bl a att en samlad programskrivning sker för utbildningen inom naturresurs- och miljöområdet. Vidare föreslås särskilt att tekniska utbildningar inom skola och högskola kompletteras med miljövårdsut- bildning. Utbildningar rörande naturresursplanering bör utvecklas inom högskolan.

• Sida 374
•  Original

D Överföring av kunskap till beslutsunderlag. Förbättringar i användningen av kunskaper berör också samhällets beslutsfattande i politiska organ och vid myndigheter. Vissa aspekter på detta behandlas i avsnitt V:5.2 Beslutsfattande under osäkerhet samt i V:5.3 Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper.

5 . 1 .2 Kunskapsbehov

Ikommitténs underlagsmaterial framhålls behovet av ökade kunskaper inom ett antal för naturresurshushållning och miljövård centrala områden. Kommitténs förslag aktualiserar också kunskapsbehov på olika nivåer. Inom följande områden som kommittén behandlar föreligger behov av

ytterligare kunskap:

El Grundläggande samband och toleransgränser i naturen. D Långsiktiga effekter av olika miljöbelastningar. D Samband mellan ekonomisk tillväxt och resursuttömning och miljöför-

störing. Energi- och materialflöden i olika produktionsprocesser. D Utformning av ändamålsenliga styrmedel för naturresurshushållning och

miljövård. Här behövs såväl ekonomisk forskning som tex statsveten-

skaplig. Även den rättsvetenskapliga forskningen bör uppmärksam-

mas.

Bevarande av genetiska resurser.

Underlag för naturvårdsplanering på ekologisk grund.

De förnyelsebara resursernas tillstånd och egenskaper och samhällspla- neringens möjligheter att ta hänsyn till de förnyelsebara resurserna.

El

DDD

Naturresurs- och miljöområdet innefattar flera frågor som är eller nyligen varit föremål för särskilda utredningar såsom cancerproblematiken, jordbru- kets användning av kemiska medel, lagstiftning inom miljöskyddet och produktkontrollen. De områden som nämns ovan skall därför ses enbart som sådana som därutöver direkt identifieras av naturresurs- och miljökommit- tén.

Forskningsrådsnämndens naturresursdelegation har nyligen publicerat ett förslag till samlat forskningsprogram rörande förnyelsebara naturresur— ser.(1) I detta identifieras områden där forskningsbehov föreligger. Däru— töver diskuteras också behov av organisatoriska förändringar för att främja naturresursforskningen.

Kommitténs förslag

Förslag rörande återkommande programskrivning för forskningen inom naturresurs- och miljöområdet

Den programskrivning som forskningsrådsnämndens naturresursdelegation utfört rörande förnyelsebara resurser bör upprepas regelbundet och omfatta även annan forskning av central betydelse för naturresurshushållning och miljövård. Enligt kommitténs mening kan en sådan rullande programpla- nering verksamt bidra till effektiv forskning och till ett närmande av

• Sida 375
•  Original

forskning på olika nivåer till samhällsplanering och beslutsfattande. Pro- gramplaneringen bör särskilt syfta till att uppmärksamma eventuella klyftor mellan kunskapsbehov i samhällets naturresurs- och miljöförvaltning och det vetenskapliga kunskapsunderlaget.

Programplaneringen bör genomföras regelbundet. Med hänsyn till forsk- ningens långsiktiga karaktär och för att resursbehovet skall bli rimligt bör perioden omfatta fem år. Programplaneringen bör föreläggas riksdagen.

Något organ som kan åläggas att sköta den samordning som uppgiften medför kan inte nu utpekas. Förutom forskningsrådsnämndens naturresurs- delegation och naturvårdsverket torde regeringens forskningsberedning kunna delta i arbetet. Forskningsberedningen bör åläggas att tillsammans med forskningsrådsnämnden och naturvårdsverkets forskningsnämnd utar- beta förslag till hur en rullande forskningsplanering på naturresurs- och miljöområdet skall genomföras. Ett sådant forskningsprogram bör kunna diskuteras inom miljövårdsberedningen.

5.1.3 Forskning

Kunskaper skapas och sprids på flera olika sätt: D Forskning på olika nivåer — grundforskning, målforskning, utveckling men också kunskapsyntes genom framtids-, policy— och strategistudier. D Utredningsväsendet kan bidra till att kunskap sprids och kommer till användning genom att åstadkomma överblick och syntes. El Bearbetning av myndigheters data från tillsyn, försöksverksamhet, olika register m m. D Uppföljning, förvaltningsrevision m m såväl inom myndigheterna som genom speciella organs försorg.

I detta avsnitt behandlas främst åtgärder inom forskningen.

Forskningspolitiken

Åtgärder för att på olika sätt förstärka eller förändra nuvarande forskning och forskningsorganisation är påkallade av flera skäl.

Underlagsmaterial som kommittén tagit fram (2) visar dels på grundforsk- ningens betydelse för problemupptäckt, dels på behov av förbättrad kommunikation mellan grundforskning och handläggande myndigheter.

Bristen på grundläggande kunskaper inom flera områden utgör i dag ett avgörande hinder för fortsatt målforskning inom miljövård och naturresurs- hushållning. Den nödvändiga kunskapen om mekanismerna bakom olika miljöeffekter är alltför dåligt utvecklad för att målforskning på ett avgörande sätt skall kunna skingra osäkerheten runt väsentliga problem.

Kommitténs beskrivning av hotbilder (III:4) visar ett behov av att komplettera forskningsorganisationen med instrument för syntes av kun- skap. Sådan syntes är i dag svår att utföra inom ramen för existerande forskningsstrukturer både inom universitet och högskolor och vid myndig- heter.

Den industriella forskningen har en förhållandevis stor volym och resultaten betydande påverkan på naturresurshushållning och miljö. Former

• Sida 376
•  Original

för att påverka denna forskning mot större hänsynstagande till de uppställda riktlinjerna för naturresurshushållning och miljövård måste övervägas. Exempel från industriell forskning med inriktning mot hushållning med resurser och råvaror visar att betydande miljövinster kan göras vid en sådan inriktning. Styrningen av forskningen kommer i många avseenden att påverka industrins långsiktiga planering.

Grundforskningens ställning

Forskning rörande naturresurser och miljö bedrivs både som grundforskning och som tillämpad forskning. Förhållandet mellan dessa olika verksamheter är av betydelse för möjligheterna att lösa problem på kort och lång sikt.

Beträffande den ekologiska forskningen har i underlagsmaterial (3) till kommittén påpekats att ett betydande gap föreligger mellan de krav som måste ställas på tillämpad forskning och tillgången på det grundläggande kunskapsunderlag som erfordras för att tillfredsställa dessa krav. Grund- forskningen har fått stå tillbaka för målforskning bl a på grund av en bristande kunskap om sambandet mellan grundforskning och annan forsk- ning och utveckling. Regeringen anger i sin forskningspolitiska proposition olika sätt på vilka man avser att angripa det generella problemet. Ur kommitténs synvinkel är en sådan långsiktig förändring av synsätten väsentlig.

Tvär- och mångvetenskaplig forskning

Av de olika rapporter om forskningsbehov och forskningspolitiska problem inom naturresursområdet, som kommittén har haft tillgång till, framstår behovet av kunskapsintegration som ett av de väsentligaste områden där forskningspolitiska och forskningsorganisatoriska åtgärder erfordras. Detta integrationsbehov är såväl horisontellt, dvs över ämnesgränser, som vertikalt, dvs en obruten kedja från grundforskning över tillämpad forskning till utvecklingsarbete.

Utbildningsministern konstaterade i den forskningspolitiska proposition (4) som förelades riksdagen 1982 att

. . . de samhällsproblem vars lösning ofta fordrar forskningens medverkan är också så sammansatta att de vanligen kräver samverkande insatser från flera olika forsknings- områden. Det är därför enligt min mening nödvändigt att tvär- och mångvetenskapliga ansatser på olika sätt ges hög prioritet i forskningens förnyelseprocess.

De problem som är förknippade med tvärvetenskaplig forskning inom naturresurs- och miljöområdet har i kommitténs underlagsmaterial belysts från olika utgångspunkter (5).

Samverkan mellan centrala myndigheter och högskolan

Enligt riksdagens direktiv skall högskolan utgöra basen i den svenska forskningsorganisationen. För sektorforskningen får detta konsekvenser. Problemen har analyserats av flera offentliga utredningar.(6) Myndigheter och sektororgan måste ha en kompetens att samverka med forskningsinstitutioner både med avseende på kunskap om forskningsorga-

• Sida 377
•  Original

nisation, forskningens villkor osv och med avseende på problemområdets vetenskapliga innehåll, kunskapsutvecklingen inom området 111 m.

Högskolornas forskningsorganisation skall kunna svara mot de krav som beställaren uppställer. Detta innebär inte bara krav på innehållslig kompe- tens utan också på en organisatorisk möjlighet till samverkan med sektororgan, myndigheter och organisationer. Det senare finns ofta utveck- lat i de speciella forskningsinstitut, konsultorganisationer m ut som vuxit fram inom den tillämpade sektorforskningen. I val av samarbetspartner kan sådan organisatorisk kompetens tendera att överskugga den innehållsliga för sektorforskningsorgan, industrier och organisationer.

Vid universitet och högskolor utgörs forskningsbasen av enskilda ämnes- institutioner. De kontaktsekretariat o dyl som utvecklats fyller visserligen en viktig funktion men kan bl a på grund av att de avses spänna över en mängd olika ämnen och sektorer i de flesta fall inte förutsättas ha en tillräckligt ingående kännedom om ett visst område för att fungera annat än i ett inledande, kontaktskapande skede. En kombination av direkt kontakt mellan myndigheter och vetenskapliga institutioner — baserad på uppbyggd beställarkompetens hos de förra — och tvärvetenskapliga organ vid univer- sitet och högskolor, utgör den i forskningspolitiken anvisade vägen att lösa problemen.

Ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter, sektorforskningsorgan m m å ena sidan och universitet och högskolor å den andra varierar starkt mellan olika områden. Viss forskning bedrivs inom myndigheterna eller till dessa knutna laboratorier. Inom vissa områden inskränks myndigheternas ansvar till anslagsfördelning medan initiativ m m ligger på universitet och högskolor.

Inom miljövårdsforskningen har statens naturvårdsverk utvecklat en organisation som förenar betydande myndighetskontroll och inititativ med forskarinflytande. Organisationen beskrivs i kapitel I:5.

Forskning vid myndigheterna

I frågor där betydande vetenskaplig osäkerhet råder står handläggande myndigheter friare vid värdering av underlagsmaterial om detta producerats utanför myndigheten. Bearbetning och värdering av materialet kräver vetenskaplig kompetens, vilken måste tillförsäkras myndigheterna. Detta torde emellertid bäst ske på annat sätt än genom att myndigheten själv bedriver en betydande del av forskningen i egen regi. Kompetensuppbyggnaden vid myndigheterna torde bäst ske genom ett utvecklat system av arbetsgrupper för olika frågor och styrd uppdragsforsk- ning. I övervakande och styrande grupper måste representanter för såväl myndighetens forskningsadministration som dess handläggande avdelningar finnas, liksom en god representation av aktiva forskare. Som påpekades ovan har denna modell tillämpats inom den del av miljövårdsforskningen som ligger under statens naturvårdsverk. Övrig miljövårdsforskning, med undan- tag för arbetsmiljöforskningen, samt forskningen om naturresurserna uppvisar ingen enhetlighet med avseende på ansvar, organisation etc.

• Sida 378
•  Original

Forskning med högskolan som bas

Att utnyttja högskolan som bas för den långsiktiga sektorsforskningen är också förknippat med vissa svårigheter. Bristen på tvärvetenskaplig organi- sation och en viss bristande beredvillighet att genomföra en sådan utgör ett problem som uppmärksammats i forskningspolitiken. Bristen på organisa- torisk kompetens hos universiteten att samarbeta med beställare av forskning är ytterligare en aspekt. De forskningspolitiska åtgärderna för att stärka uppbyggnaden av sådan kompetens är av stor betydelse. Detta kan ske genom organisatoriska åtgärder vilka kan få effekt även i ett relativt kort tidsperspektiv. Sådana åtgärder torde emellertid behöva kompletteras med aktiva insatser inom grundutbildning och forskarutbildning m rn.

Uppgiften att bygga upp den nödvändiga kunskapen och fyllai olika luckor i ett system erbjuder inte alltid arbete som med traditionella kriterier är meriterande för forskare eller passar i forskarutbildningen inom enskilda discipliner. Detta problem är betydelsefullt för naturresurs- och miljöforsk— ningen men inte specifikt för denna. Det förtjänar stor uppmärksamhet i den allmänna forskningspolitiken. Meriteringsgrunderna måste därför ändras så att de inte hindrar en ändamålsenlig forskning. (7,8)

Myndigheterna måste vidare kunna bevaka att den långsiktiga forskningen verkligen angriper alla delar av ett problemområde. Om initiativrätten helt förbehålls högskolesystemet och enskilda forskare sker detta inte med någon säkerhet.

En betydande del av naturresurs- och mil jöforskningen sker nu på inititativ av enskilda forskare vilka söker anslag hos forskningsråd eller motsvarande. Myndigheternas prioritering består därvid dels i medelsfördelningen mellan olika områden, forskningsråd etc, dels i valet av projekt som erhåller stöd.

Naturvårdsverkets forskningsorganisation avser att lösa dessa problem. Energiforskningen har under 1982 omorganiserats för att uppnå bättre samordning och ökad effektivitet. För övrig forskning om naturresurser och miljö saknas enhetligt uppbyggd organisation varför förslag om förbättringar måste avvakta eventuella organisatoriska åtgärder för en samlad naturresurs- och miljöpolitik.

Det är väsentligt att såväl tillämpad forskning som grundforskning inom naturresurs- och miljöområdet är underkastade sedvanliga vetenskapliga kvalitetskrav. För närvarande finns även i den naturvetenskapliga och medicinska miljövårdsforskningen en tendens att publicering av veten- skapliga resultat inte sker i accepterade vetenskapliga former — dvs i internationella vetenskapliga tidskrifter — utan enbart i de olika svenska interna skriftserier m ni som ges ut av myndigheter och institutioner. Sådan publicering är självfallet legitim och väsentlig då forskningen avser att ge lätt tillgänglig, användarorienterad kunskap som skall användas som underlag för myndigheters beslut. På vetenskaplig verksamhet av någon omfattning, speciellt långsiktig kompetensuppbyggnad inom nya områden, är det emellertid viktigt att kraven på metodredovisning och internationell granskning ställs lika högt som inom annan forskning.

Publicering i överskådlig form, på svenska, för att koppla forskningen till beslutsfattande bör krävas. Sådan publicering bör inräknas i forskares

• Sida 379
•  Original

meritvärdering i enlighet med den av riksdagen fastslagna principen om högskolors och enskilda forskares informationsskyldighet. Därutöver bör i anslagsbeslut och forskningskontrakt från sektorforskningsorganen fastslås en generell skyldighet att publicera i sedvanlig vetenskaplig form. Endast därigenom kan forskningens fortlöpande kvalitet garanteras.

Långsiktig kompetensuppbyggnad

Inom sektorforskningen har problemet med den långsiktiga kompetensupp- byggnaden vid universitet och högskolor uppmärksammats. De forsknings- politiska åtgärder som kan komma att föreslås får stor betydelse även för forskningen inom naturresurs- och miljöområdet.

För särskilt betydelsefulla områden där brister råder bör insatser kunna styras genom ett mera aktivt agerande från myndigheter och forskningsråd. Ett regelrätt anbudsförfarande skulle kunna användas. Inom prioriterade områden skulle antingen existerande vetenskapliga bedömningsgrupper eller särskilda ad hoc grupper kunna formulera översiktliga handlingspro- gram avseende såväl kort- som långsiktigt forskningsbehov. På bas av dessa program inbjuds till ansökan i sedvanlig ordning.

Till långsiktig kompetensuppbyggnad hör också inrättande av forskartjän- ster. Goda förebilder finns där i form av forskningsrådens särskilda rekryteringstjänster samt rådsprofessurer inom områden som bedöms vara väsentliga att utveckla. Om uppbyggnaden av universitets och högskolors tjänsteorganisation skall ske genom medverkan av myndigheter inom naturresurs- och miljöområdet är det väsentligt att sedvanliga kvalitetskrav ställs på såväl forskare som verksamheten. Detta innebär bl a sedvanligt sakkunnigförfarande samt krav på fortlöpande internationell vetenskaplig publicering.

Framtidsstudier, strategi- och perspektivstudier

Den nuvarande miljövårdsforskningen är i övervägande grad inriktad på att identifiera och följa olika utsläpps komponenter i miljön samt hur dessa föreningar omvandlas och ger upphov till akuta eller kroniska effekter i miljön eller på människor. Därvid studeras och övervägs i första hand åtgärder för att bestämma enskilda föreningars effekter och sätta gränsvär- den för tillåtet utsläpp till miljön.

Miljövårdsarbetet inriktas på att begränsa skadeverkningar av använd- ningen av existerande teknik. Mera sällan förekommer att man försöker finna långsiktiga möjliga utvecklingstrender och klarlägger de valmöjligheter som står till buds. Genom att på ett tidigt stadium identifiera olika tänkbara utvecklingar kan man nå betydligt längre. Detta erbjuder också en grund för överväganden om styrmedel.

Framtids-, strategi- och perspektivstudier erbjuder möjligheter att förbätt- ra beslutsunderlag för långsiktig planering inom myndigheter med ansvar inom naturresurs- och miljöområdet. Sådana studier bedrivs normalt inom särskilda institut eller på konsultbas av vissa företag. Sekretariatet för framtidsstudier är ett särskilt inrättat organ för dessa frågor, knutet till forskningsrådsnämnden. Starka skäl talar för att sådana studier bör anknytas

• Sida 380
•  Original

till en universitetsmiljö. Riksdagen har också uttalat att universitets- och högskoleorganisationen i framtiden skall vara basen för svensk forskning.

Kommitténs förslag Förslag rörande forskningspolitiska insatser

Regeringens forskningsberedning bör enligt kommitténs mening ges i uppdrag att i samråd med berörda organ, främst forskningsrådsnämnden (FRN), närmare utreda vilka forskningspolitiska och organisatoriska åtgär- der som är påkallade utöver dem som genomförs efter de riktlinjer som forskningspolitiken fått. Kommittén har ovan pekat på några av de allmänna forskningspolitiska åtgärder som med utgångspunkt i naturresurs- och miljöproblemen kräver speciell uppmärksamhet.

Förslag rörande kompetensuppbyggnad

Kompetens rörande planering av naturresurser och miljö bör byggas upp vid universitet och högskolor. Vissa tvärvetenskapliga centra bör kunna utgöra en viktig organisatorisk bas för kompetensuppbyggnad. Integrerade projekt utgör en annan väg. Speciellt gäller detta framtids-, policy— och strategistu- dier inom området. Forskningsrådsnämnden bör gesi uppdrag att vidareut- veckla de förslag som finns i det nu redovisade programmet för naturresurs- forskning. Vidare bör universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) ges i uppdrag att genomföra en samlad översyn över forskning och utbildning inom naturresursområdet. Riktlinjerna för en sådan översyn bör utarbetas av forskningsberedningen i samråd med FRN rn fl berörda organ.

Förslag rörande utvärdering rn m

Naturvårdsverkets forskningsorganisation har byggts upp för att lösa flera av de problem rörande samband mellan olika ämnesområden, myndighetsstyr- ning m ni som diskuterats av kommittén. Som ledning för organisatoriska förslag rörande forskning som bas för en sammanhållen naturresurs- och miljöpolitik bör en utvärdering av forskningsverksamheten vid naturvårds- verket göras. Denna bör genomföras med sikte på att utvärdera såväl verksamhetens organisation som forskningens kvalitet. För utvärdering av forskningens kvalitet bör internationell vetenskaplig expertis så långt möjligt anlitas. Sådan utvärderingar av stort värde har genomförts bl a av naturve- tenskapliga forskningsrådet för grundvetenskapliga projektområden med anknytning till naturresursfrågor och även av statliga myndigheter i samarbete med näringslivet för projekt rörande energiproduktionens miljöeffekter.(8) Kommittén vill särskilt peka på möjligheten att utnyttja nordisk expertis då rapporter från projekten i betydande utsträckning publiceras på svenska.

Förslag rörande utveckling av framtids- och strategistudier

Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att utveckla framtids- och strategistudier som ett nytt forskningsområde för verkets forskningsnämnd. Sådana studier

• Sida 381
•  Original

bör kunna tjäna som modeller för fortsatt utveckling av studier inom ett vidare naturresursområde. Utvecklingen bör på lämpligt sätt kopplas till den utveckling av naturresursräkenskaper som kommittén föreslagit.

5.1.4 Utbildning

Målet för utbildningen om naturresurser och miljö bör vara att förmedla en helhetssyn på samspelet mellan människa och miljö. Globala problem inom resurshushållning, energianvändning och miljöpåverkan kan utgöra en första grund i undervisningen — för att skapa underlag för attityder och ställnings- tagande till problemens vidd. Utbildningen skall förutom att ge en allmänt ansvarsfull hållning förmedla specifik kunskap inom miljövårdens och naturresurshushållningens olika delområden. Denna kunskap skall kunna utnyttjas av alla medborgare för ett deltagande i förvaltningen av naturre- surserna, för planering på lokal och nationell nivå samt för att utöva inflytande på miljöfrågor i arbetslivet och boendet. Kunskaperna skall också utnyttjas för att utveckla teknik för miljövårdande och resurshushållande syften.

Utbildningen rörande naturresurser och miljö måste utgå från problem och frågeställningar som uppstår i samhället. Ett nära samband mellan samhälle och utbildningssituationer är därmed en av förutsättningarna för sådan utbildning. Då problem ofta berör frågor där kunskaperna är otillräckliga och där intensiv forskning i dag bedrivs måste utbildningen också ske i nära kontakt med kunskapsutvecklingen inom en mängd olika vetenskaper.

Det är från samhällets synpunkt viktigt att begreppet miljövård ges en vid tolkningi utbildningssammanhang. En uppdelningi miljövårdssektorer, t ex skiljande av arbetsmiljöfrågor från frågor om den yttre miljön, måste motiveras. Inom forskning och utbildning är det av vikt att behandla människans totala livsmiljö. En helhetssyn måste därför prägla undervis- ningen.

En interdepartemental arbetsgrupp för miljövårdsutbildning har tillsatts med uppgift att i första hand verka för miljövårdsutbildning med utgångs- punkt från material och rekommendationer från en konferens om miljö- vårdsutbildning anordnad av UNESCO och FN:s miljöstyrelse (UNEP) i Tbilisi, 1977. Arbetsgruppen har representanter för berörda myndigheter inom utbildningsväsende, miljövård och arbetsmiljö samt för den ideella naturvården, universitetsinstitutioner m m.

Kommitténs förslag

Utformande av ett handlingsprogram för utbildning om naturresurser och miljö

I linje med kommitténs uppfattning om sambandet mellan naturresurshus- hållning och miljövård bör den interdepartementala arbetsgruppen för miljövårdsutbildning få direktiv att arbeta även med naturresursutbildning. Arbetsgruppen bör därmed kunna framlägga ett samlat program för utbildningen inom området.

• Sida 382
•  Original

Ett program för utbildning måste emellertid också byggas upp inom ramen för det löpande arbetet med revision av skolans läroplaner och utbildnings- planerna inom högskoleväsendet.

Allmänna utbildningspolitiska och organisatoriska frågor

Integrationen av kunskap om naturresurser och miljö i olika utbildningar på alla nivåer måste understödjas. Ett samarbete mellan utbildningsansvariga organ främst på central nivå och företrädare för miljövården — såväl statlig och kommunal förvaltning som frivilliga organisationer — är därför väsentligt. I samband med läroplansöversyner o d inom speciellt viktiga sektorer — teknisk utbildning, ekonomisk utbildning och massmedieutbildning — bör erfarenheter från detta samarbete tillföras utredande organ och tillfälliga kommittéer. I berörda planeringsberedningar inom UHÄ bör ingå sakkun- skap rörande naturresurser och miljö.

Alltför specifika kompetenskrav vid rekrytering till befattningar inom naturresursförvaltning och miljövård bör undvikas. I stället bör man sträva efter att rekrytera personer med varierande utbildningsbakgrund.

Grundskola och gymnasieskola

Utbildning på tekniska linjer och på de tvååriga yrkesinriktade linjerna av gymnasieskolan bör snarast kompletteras med miljövårdsutbildning. Hur denna komplettering genomförs måste av schematekniska och andra organisatoriska skäl närmare utredas av skolöverstyrelsen. Den naturveten- skapliga linjens utformning (inkl timplaner) bör ses över så att miljövårds- frågorna får en bred naturvetenskaplig belysning. Vid en översyn av biologiutbildningeni skolan bör de av miljövårdsskäl betingade kraven på en stark ställning för ekologiska moment beaktas.

Universitet och högskolor

Fyra olika typer av insatser för att främja utbildning vid universitet och

högskolor kan utpekas.

1. Integration av naturresurs- och miljöfrågor i olika ämnen och kurser.

2. Kortare översiktliga kurser och orienterande inslag.

3. Specialistutbildningar inriktade mot yrken inom naturresursförvaltning, miljövård osv.

4. Kompletterande utbildningar; fort- och vidareutbildning.

Utvärderingar av i vad mån naturresurs- och miljöfrågor integrerats i olika utbildningar saknas med några få undantag. I de tekniska utbildningarna har ansatser till utvärdering gjorts. Dessa visar en fortsatt svag ställning för miljöfrågorna i den högre tekniska utbildningen liksom i skolans tekniska yrkesutbildningar. (9)

Översiktliga kurser om miljöproblemen existerar vid samtliga högskolor. Inom naturresursområdet finns orienterande kurser vid vissa universitet. Ett mindre antal exempel på tvärvetenskapliga kurser rörande naturresurser och miljö finns (10).

Specialistutbildning inom olika områden sker såväl inom den akademiska

• Sida 383
•  Original

grundutbildningen som inom forskarutbildning. På grund av att naturresurs- och miljöfrågor vanligen är integrerade i arbetsuppgifterna för olika yrkeskategorier som ingenjörer, planerare, administratörer på olika nivåer etc skulle integration i yrkesutbildningar tillsammans med kompletterande utbildningar troligen spela en betydligt större roll än Specialistutbildning för att främja miljövård och naturresurshushållning. Sådana utbildningar har endast i liten omfattning utvecklats i Sverige. Bristen på akademisk mellanexamen torde vara av betydelse. I länder där sådan förekommer kan en kvalificerad komplettering åstadkommas utan att grundutbildningens innehåll uttunnas eller att den nödvändiga specialiseringen inom forskarut- bildningen äventyras.

Inom de ovannämnda insatsområdena finns ett antal åtgärder som bör prioriteras: EJ ett omedelbart krav på obligatorisk integration av miljövård i civilingen- jörsutbildningen motsvarande det som finns rörande arbetsmiljö. Uni- versitets- och högskoleämbetet bör få i uppdrag att utreda hur denna integration skall genomföras. Garantier måste skapas för att naturresurs- och miljöfrågorna inte bara ges en teknisk-ekonomisk behandling. D ett mera långsiktigt krav på integration av miljövård och naturresursfrå- gori samband med revision av utbildningsplaner speciellt för de allmänna utbildningslinjerna. Prioritet bör här ges åt integration i ekonomutbild- ning och utbildningslinjer inriktade mot förvaltning.

Tvärvetenskaplig, naturresurs- och miljövårdsutbildning bör ingå och jämställas med övriga kurser i utbildningen för civilingenjörer, planerare, ekonomer. 3 ett omedelbart krav att de översiktskurser som i dag finns vid de tekniska högskolorna får en förbättrad status. För vissa utbildningslinjer bör kurserna kunna göras obligatoriska. D att skapa en påbyggnadsutbildning för att utbilda planerare m fl av liknande typ som den Masters-utbildning som finns i England och USA. Därigenom uppnår man att naturresurs- och miljöfrågorna kan behandlas samlat och utan att inkräkta på yrkesutbildningar vars läroplaner redan nu är hårt ansträngda av nödvändigt kunskapskrav, t ex civilingenjörs-, ekonom-, diverse naturvetenskapliga utbildningar. Uppdrag att utreda utformningen av en påbyggnadsutbildning inom området naturresursför- valtning och miljövård bör ges till UHÄ. Även inom Sveriges lantbruk- suniversitet bör utveckling av sådan utbildning stimuleras.

Lärarutbildning

För att underlätta mera omfattande fortbildning av skolans lärare bör högskolans kurser i miljövård utnyttjas. Det är därvid en förutsättning att lärarna ges ekonomiska möjligheter till sådan fortbildning.

När det gäller fortbildning bör ambitionen på kort sikt vara att lösa problem som sammanhänger med ekonomiska förhållanden, utbud av kurser osv. I den prioritering som skett beträffande fördelningen av medel för lärarfortbildning har enligt vad skolöverstyrelsen inhämtat samtliga föreslag- na kurser med inriktning mot miljövård och naturresurser utom en erhållit så låg prioritet att de ej kommer att kunna genomföras. Statsmakterna måste

• Sida 384
•  Original

här inför kommande år markera vikten av att naturresurs- och miljöfrågorna ges hög prioritet.

På längre sikt måste frågor som rör kopplingen mellan naturresurser och miljö uppmärksammas även i lärarutbildningen. Geografiämnets status kan därvid komma att behöva ses över.

Internationellt samarbete

För den långsiktiga utvecklingen av frågor som rör transnationella förore- ningar, tex försurningen, är det väsentligt att utbildningssamarbete med övriga länder i Europa kommer till stånd. Därigenom kan kanaler för information och upplysning om dessa problem skapas. Försöksverksamhet med utbildning av nyckelpersoner inom utbildningsplanering, läromedels- produktion, pedagogiskt utvecklingsarbete etc bör startas. Sverige bör eventuellt tillsammans med övriga nordiska länder kunna ta initiativ till planering och genomförande av sådan utbildning. Förslag till sådan utbildning har utarbetats vid miljövårdsprogrammet vid Lunds universi- tet.

Referenser till V:5.1 1 Naturresurserna och vår framtid. Forskningsrådsnämnden. Rapport 8214, 1982. 2 Lundgren, L & Thelander, J: Upptäckt och etablering av miljöproblem. Försök till helhetsbelysning av en samhällelig tvärprocess. Bakgrunds- rapport 12. Naturresurs- och miljökommittén, 1983. 3 Jansson, A-M & Wulff, F: Ekologi — En vetenskap på framväxt. Bakgrundsrapport 2. Naturresurs- och miljökommittén, 1980. 4 Proposition 81/82:106, sid 21. 5 Underlagsmaterial till kommittén av Jansson & Wulff, Hettne, Emmelin, Wiman & Holst och Lundgren & Thelander. Se bilaga 1. 6 Högskolan i FoU-samverkan. Betänkande av forskningssamverkanskom- mittén (FOSAM). SOU 1980:46. Fortsatt höskoleutbildning. Betänkande av 1974 års forskarutbildnings- utredning (FUN). SOU 1977:63. 7 Jansson, A-M: ”Ekologins framväxt i Sverige”, i Bakgrundsrapport 2. Wiman, B & Holst, J: Ekologisk tolerans — om stabilisering och föränderlighet i ekologiska system. Bakgrundsrapport 11. Naturresurs- och miljökommittén, 1980 resp 1983. 8 Naturvetenskapliga forskningsrådets utvärderingar: Akvatisk ekologi

(1980), Ekologisk mikrobiologi (1980), Östersjöprojektet (1980), Barr- skogslandskapets ekologi (1982). Evalutation of the Project Area ”Environmental Impacts of Large Cooling Water Discharges. Utvärdering av forskningsverksamheten i nämndens regi åren 1974 — 1982. Nämnden för värmekraftens miljöfrå- gor. Centrala Driftsledningen, Statens Naturvårdsverk, Statens Meteo- rologiska och Hydrologiska Institut samt Fiskeristyrelsen.

9 Rapport från nordiskt seminarium om miljövård i de högre tekniska utbildningarna, Kongsvoll, augusti 1980. Stencil. Nordisk kultursekreta- riat, 1980.

• Sida 385
•  Original

10 Se Lundqvist, P: Naturresursutbildning. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Uddannelse i miljolaere ved universitet og hojskoler i Norden. Rapport från Nordiska kultursekretariatet. Nordisk Utredningsserie, NU B 1980z25 samt underlagsrapporter. 11 Arbetsmaterial till arbetsgruppen för miljövårdsutbildning, Utbildnings- departementet, 1982.

5.2 Beslutsfattande under osäkerhet

5.2.1 Från kunskapsunderlag till beslut

Många av de störningar som ekosystemen utsatts för och som påverkat människors hälsa (se även hotbilder III:4) beror på bristande förståelse för ekosystemens funktion och deras samverkan med samhällssystemen. (Jfr IV:5 — 6.)

Att utnyttja naturresurserna utan att sådana störningar uppstår ställer stora krav på kunskapsunderlag, bl a i form av vetenskaplig och teknisk information. Sådan information presenteras emellertid av flera skäl sällan på ett sätt som gör den lämpad att direkt utnyttjas som beslutsunderlag.

För det första är sambanden mellan ekosystem komplexa och därmed svåra att beskriva på ett tillgängligt sätt. För det andra kommer sådant material från många olika källor, som ofta har skilda vetenskapliga syften och varierande kvalitet. Vidare är forskning kring naturresurser i hög grad tvärvetenskaplig till sin natur. Detta problem minskas ej av att kunskap från så vitt skilda områden som naturvetenskaper, humanistiska vetenskaper och samhällsvetenskaper skall sammansmältas. Slutligen innehåller veten- skapligt material såväl fakta som värderingar, hypoteser och teorier baserade på iakttagelser och härledningar ur faktamaterialet.

När vetenskapligt material primärt presenteras sker detta oftast som ett led i en kunskapssökande process. I denna kunskapssökande process kan olika forskare ofta presentera skenbart motstridande slutsatser baserade på samma eller likartat material. Vetenskapligt material är till följd härav ofta inte lämpat att obehandlat användas som beslutsunderlag.

Dessa förhållanden innebär att beslutsfattande i naturresurs- och miljö- frågorna i högre grad än inom andra områden sker under osäkerhet. Osäkerhet finns på grund av en del av de redovisade skälen också för beslut om t ex tekniska systems funktion. Men genom att vi själva konstruerar de tekniska systemen är osäkerheten ej lika stor som när det gäller ekosystemen där vi utnyttjar system med för oss ofullständigt känd funktion — system som vi ej heller kan ändra i samma utsträckning. Denna osäkerhet kan ej helt elimineras men kan reduceras. Däremot kan ett uppmärksammande av de risker som felbedömningar kan föra med sig vara till ledning i beslutsfattan— det. Sådana riskbedömningar bör ingå som ett led i de förut omtalade och nedan beskrivna formerna av konsekvensanalys. Vidare bör osäkerheten kunna minskas genom iakttagande av vissa försiktighetsmått i behandlingen av det vetenskapliga underlaget. I följande avsnitt ges exempel på möjliga vägar att bedöma osäkerheten i det vetenskapliga underlaget.

• Sida 386
•  Original

5.2.2 Bedömning och bearbetning av vetenskapligt material för beslut

Ekosystemen och de biogeokemiska kretsloppen är mycket komplexa. Inbördes påverkan mellan olika flöden i kretsloppen sker ofta inom en lång händelsekedja, vars sluteffekter ofta ej kan förutses. Vetenskapligt material avseende sådana komplicerade händelsekedjor bör därför kompletteras med någon form av sannolikhetsbedömningar av möjliga utfall. Därefter kan materialet utnyttjas som underlag för den typ av konsekvensbeskrivningar som naturresurs— och miljökommittén förordar.

Underlagsmaterial till beslut i olika frågor rörande naturresurser och miljö insamlas — av skäl som ovan framgått — i särskilt hög grad från varierande källor. Materialet är i allmänhet ej ursprungligen framtaget för det aktuella problemet. Detta kan påverka materialets användbarhet. Exempelvis är en analys av PAH (cancerframkallande ämnen i rökgaser) i en rökgaskanal med avsikten att karaktärisera komponenterna i röken sannolikt ej tillräckligt kvantitativt representativ för att kunna bidra till en bedömning av rökgasens farlighet. Någon form av kvalitetsdeklaration som analyserar och anger underlagets noggrannhet och tillförlitlighet för den aktuella uppgiften kan dock göra det möjligt att använda materialet för beslut. Vidare är det därvid lämpligt att söka avgränsa det område inom vilket slutsatser kan tilläm- pas.

Naturresurs- och miljöfrågornas tvärvetenskapliga natur ställer anspråk på integration av kunskap. Någon färdig vetenskaplig kunskapsbas för tillämp- ning av en ekologisk grundsyn finns ej tillgänglig. Det existerande vetenskapliga underlagsmaterialet är stort, splittrat, mångformigt och inkomplett. Dessutom har 5 k rent vetenskapliga utsagor— som inledningsvis behandlats i detta stycke — stora och odefinierade variationer i sin säkerhet. Detta beror dessutom vad gäller naturresurs- och miljöområdet på att utsagorna ofta innehåller moment som ligger utanför kompetensområdet för dem som gör utsagan. Denna omständighet beror på nödvändigheten av att sammansmälta kunskaper från så vitt skilda områden som naturvetenskaper, humanistiska vetenskaper och samhällsvetenskaper. Vid bedömningen av ett material måste det klart erkännas om man av rena förståelseskäl ej tar tillräcklig hänsyn till vissa delar av kunskapsunderlaget. Detta är även viktigt för att söka överbrygga de konflikter som kan uppstå mellan olika kunskapsbärare vid en kunskapsintegrerande process.

Själva integrationsprocessen ger också ytterligare osäkerhet genom att underlaget vid stegvis förenkling ej längre kan jämföras i sin kvalitet. Efter flera steg av integration kan därför ofta en noggrann specialistutredning få samma status som mer okontrollerad muntlig information av typ "erfaren- heter från verksamheter i USA . . Genom att kvalitetsdeklarera olika element i kunskapsmassan kan sådana sammanblandningar kanske undvi- kas.

Vetenskapligt underlagsmaterial innehåller när det presenteras såväl faktamaterial som normativt material, dvs hypoteser och teorier baserade på iakttagelser och härledningar ur faktamaterialet. Ofta är dessa komponenter ej klart särskilda. Eftersom materialet när det primärt presenteras vanligen ej är inriktat på direkt användning som beslutsunderlag, utan snarare är en

• Sida 387
•  Original

del i en kunskapssökande process, kan ytterligare bearbetning krävas vid materialets omstrukturering till beslutsunderlag. I denna process kan ofta olika forskare på grund av olika tolkning av materialet komma att presentera verkligt eller skenbart motstridande slutsatser baserade på samma eller likartat material. Vid bearbetningen av kunskapsmaterial är det viktigt att klargöra vilka motsättningar som är skenbara, dvs vilka motsättningar som beror på att kunskapssökningsprocessen pågår, vilka kvarvarande motsätt- ningar som beror på reella skillnader i underlagsmaterial och vilka som är betingade av olika tolkningar av materialet. Vidare bör det klarläggas om skillnader i bedömningar och attityder kan ligga bakom skiljaktiga slutsat- ser.

5.2.3 Beslutsprocess och osäkerhet

Den osäkerhet som vetenskapligt underlagsmaterial för beslut i naturresurs- och miljöfrågor vanligen lider av kan som påpekas ovan inte alltid undanröjas. Kommitténs förslag till metoder för att hantera osäkerheten vid utformning av underlag för samhällsbeslut kan bidra till att osäkerheten i beslutsprocesserna får en bättre behandling. För att fatta rationella beslut i situationer som karaktäriseras av osäkerhet krävs även andra åtgärder. Diskussionen i detta avsnitt avser att sätta kommitténs förslagi relation till de andra åtgärder som krävs.

Om man vill bedöma möjligheterna till rationella samhällsbeslut under osäkerhet, kan man dela upp beslutsprocessen i följande tre steg: A. Redovisning av det samlade kunskapsläget. B. Identifiering av kunskapsluckor. C. Utformning av beslutsprocessen.

A. Att redovisa det samlade kunskapsläget vid en viss tid. Vid en sådan redovisning kommer naturligtvis ofta osäkerheter att uppstå. Det kan finnas skäl att skilja mellan olika typer av osäkerheter, eftersom de kräver olika metoder för att kunna reduceras och påverkar beslutsfattandet på olika sätt. En sådan distinktion är den mellan osäkerhet om faktaunderlagets precision och osäkerhet om vår egen kunskaps omfattning.

Den förra typen av osäkerhet motverkas bäst genom empirisk forskning och kan ofta hanteras genom sannolikhetsresonemang. Den senare kräver betydligt djupare analyser för att kunna bemästras. Ofta krävs att man tar hänsyn till strategiska resonemang i beslutsfattandet.

En annan distinktion är den mellan osäkerhet på grund av avsaknad av relevant kunskap och osäkerhet på grund av motsägande uppgifter. Det bör i det sammanhanget uppmärksammas att beslutsfattarens osäkerhet inte alltid minskar när en kunskapsinventering görs mer omfattande — ju större material, desto större risk att man träffar på motsägelser eller sådant som är alltför disparat för att kunna integreras till en helhetsbild.

B. Att avgöra var ny kunskap behövs, dvs att identifiera viktiga luckor i det aktuella kunskapsläget och försöka bedöma hur troligt det är att man kan få dem fyllda genom forsknings- eller utredningsinsatser. Vad som är viktigt måste givetvis förstås mot bakgrund av det problem som skall lösas.

• Sida 388
•  Original

Det kan verka som detta problem är snarlikt den kunskapsredovisning som beskrivs under A, men från en väsentlig synpunkt är det något diametralt motsatt: genom att samla in kunskap från olika experter får man en överblick över vilken kunskap som finns, men bara sporadiskt över vad som fattas. För att komma åt sådana luckor måste man i stället börja med en analys av själva problemet. Detta är en uppgift som ofta försummas i utredningssamman- hang, kanske beroende på att det är en typ av insats som intellektuellt sett har en helt annan karaktär är normalt utredningsarbete — en insats som är väsentligen analytisk, snarare än syntetisk och överblickande.

En analys av typ B behöver inte enbart inriktas på att finna områden som direkt utgör vita fläckar på kunskapskartan, utan kan också riktas mot brister i vår kunskap om stabiliteten hos redan etablerad kunskap, dvs hur snabbt man kan beräkna att olika sorters kunskap blir överspelad av nya rön och teorier. Detta är en faktor som kan variera kraftigt mellan olika vetenskaps- områden och forskningsfält.

Undersökningar av typ B har sitt värde även om det visar sig omöjligt att fylla de kunskapsluckor som identifieras, eftersom man då i alla fall har uppnått insikten om att man handskas med ett problem där det faktiskt föreligger osäkerhet. Detta kan nämligen ha konsekvenser för vilka krav man vill ställa på tänkbara lösningar, t ex beträffande flexibilitet, uppföljning och ansvarsfördelning.

C. Att utforma själva beslutsprocessen på ett lämpligt sätt. Olika delar av beslutsprocessen kan vara formaliserad iolika hög grad, och översikter av typ A eller B kan antingen vara formellt påbjudna eller genomförda under hand utan speciella formkrav. I valet mellan reglerade procedurer och friare tillvägagångssätt måste man förutom att beakta den sakliga kvaliteten hos beslutsunderlaget även överväga möjligheten att utnyttja procedurregler för strategiska syften och liknande.

I underlagsmaterial (1) till kommittén diskuteras vetenskaplig medling och hearings huvudsakligen som medel att uppnå mål av typ A. Detta är säkerligen också den aspekt som oftast uppmärksammas och som man vanligtvis förknippar med begrepp som "sakligt beslutsunderlag” och liknande. Det torde vara berättigat att lägga den största vikten vid A. Kommittén har därför vissa förslag till försöksverksamhet med hearings och vetenskaplig medling. Därmed avser kommittén inte att bortse från betydelsen av B och C. Dessa frågor är emellertid av så allmän karaktär och övergripande betydelse för samhällsorganens beslutsfattande att den inte bör tas upp endast i naturresurs- och miljösammanhang. Kommittén nöjer sig därför med att påpeka vikten av forskning och utvecklingsverksamhet även inom dessa områden.

5.2.4 Offentliga utfrågningar och vetenskaplig medling som metoder för att hantera osäkerhet

Metoder för att belysa osäkerhet och motstridigheter i ett beslutsunderlag finns av flera olika slag. Det svenska utredningsväsendet som sådant är ett näraliggande exempel. Kommittén föreslår att som komplement försöks-

• Sida 389
•  Original

verksamhet bedrivs med två andra metoder s k hearings samt vetenskaplig medling.

Hearings kan närmast karaktäriseras som organiserade offentliga utfråg- ningar. Systemet har framför allt vuxit fram i USA som medel för att allsidigt belysa kontroversiella frågor. Det kan därvid gälla såväl policyfrågor som konkreta projekt. Genom organiserade offentliga diskussioner, som ofta hålls under domstolsliknande former och med en domare eller motsvarande som ordförande, ges olika intressegrupper och parter möjlighet att såväl kommentera ett föreliggande skriftligt material som varandras inlägg. Genom att delta i processen har beslutsfattarna möjlighet att få frågor som de uppfattar som oklara belysta. Genom att följa vissa procedurregler beträffande inläggens längd m 111 som beskrivs nedan i förslaget samt genom att hearings är offentliga kan kvaliteten på analysen höjas. Hearings beskrivs närmare i underlagsmaterialet (1).

I Sverige förekommer verksamhet liknande hearings framför allt vid koncessionsnämndens förhandlingar på platsen. Det förslag, som kommittén framför, avser därför närmast att komplettera utredningsväsende och remissförfarande.

För att hantera vissa av de frågor beträffande osäkerheter som diskuteras ovan kan s k vetenskaplig medling (scientific mediation) vara ett användbart instrument. Avsikten med vetenskaplig medling är att i en teknisk- vetenskaplig fråga bereda beslutsunderlaget så att osäkerhetens natur beskrivs så klart som möjligt. Två vetenskapsmän med kompetens i den aktuella frågan och med motstående åsikter i väsentliga delar av frågan, särskilt sådana som är betydelsefulla för tolkningen av problemen, arbetar gemensamt igenom problemområdet. Arbetet leds av en medlare vars uppgift är att ansvara för att processen fungerar. De två vetenskapsmännen med motstående åsikter har till uppgift att producera ett gemensamt dokument där problemen analyseras och där den allmänt accepterade kunskapen inom ämnet tydligt redovisas. Verkliga och skenbara motsätt- ningar redovisas. Proceduren skall leda till ett dokument av vilket beslutsfattaren kan sluta sig till dels vad som är det allmänt accepterade kunskapsläget inom området, dels vilka frågor det råder genuin osäkerhet om. Om proceduren fungerar och medlaren klarar sin uppgift utan att söka agera överdomare kommer dokumentet också att ge en god bild av orsakerna till motstående åsikter och tolkningar av materialet. Eftersom de två vetenskapsmännen med motstående åsikter dels var för sig skall beskriva den andres ståndpunkt på ett för denne tillfredsställande sätt, dels gemensamt skall precisera sina åsiktskillnader och grunderna för skiljaktiga tolkningar, kan man förvänta en hög grad av noggrannhet och klarhet även på dessa punkter. (1)

5.2.5 Kommitténs förslag

Kommittén föreslår att offentliga utfrågningar (”hearings”) och vetenskaplig medling (”scientific mediation”) prövas ytterligare.

• Sida 390
•  Original

Offentliga utfrågningar

Kommittén föreslår att offentlig utfrågning prövas i anslutning till några därtill lämpade offentliga utredningar. Utfrågningarna bör äga rum sedan remisserna inkommit. Den kommitté (motsv) vars betänkande behandlas skall vara företrädd vid utfrågningen. Företrädare för remissinstanserna bör anmodas/inbjudas att deltaga. Utfrågningen bör ledas av en opartisk ordförande. Protokoll bör föras under utfrågningen och därefter tillställas samtliga deltagare för eventuella korrigeringar. Därefter upprättas ett slutligt protokoll.

Om utfrågningen varit framgångsrik kommer protokollet att ge underlag för bättre kommande beslut genom att visa El att vissa motsättningar mellan kommittén och remissinstanserna berott på missförstånd som klarats upp under utfrågningen; dvs parterna är egentligen överens på dessa punkter, EJ att vissa motsättningar eliminerats sedan det visats att en eller flera parter haft fel i sak, D att andra motsättningar visserligen kvarstår men det ändå klargjorts att motsättningarna beror på att parterna stöder sig på olika sakuppgifter som var för sig inte kan visas vara oriktiga men som motsäger varandra, D att kvarstående motsättningar beror på skilda bedömningar av underlags- materialets tillförlitlighet för den ifrågavarande bedömningen, eller visat sig bero på skilda värderingar.

Vetenskaplig medling

Vetenskaplig medling provades i Sverige för första gången inom energikom- missionens arbetet med granskningen av KBS-projektet.(2) Processen kunde där inte helt fullföljas. Vid folkomröstningen om kärnkraft gjorde forskningsrådsnämnden (FRN) ett försök med vetenskaplig medling i skriftserien Källa.(3) Senare har FRN i samma serie behandlat bl a datorisering. Utvärderingar av verksamheten har gjorts (4). Beträffande FRN-försöket har noterats att den ursprungliga tanken rörande medling i någon mån frångåtts då medlaren i vissa fall mer fått rollen av en överordnad, ”dömande” expert (5).

Kommittén anser att vetenskaplig medling bör ytterligare utvecklas och provas inom naturresurs- och miljöområdet. En organisation för detta bör utnyttja den erfarenhet av såväl forskningen som myndighetskontakter inom detta område som finns vid Beijerinstitutet (Vetenskapsakademiens inter- nationella institut för energi och humanekologi). Forskningsrådsnämndens (FRN) erfarenhet inom området bör därvid också utnyttjas.

Referenser till V:5.2 1 Barnaby, W, Daléus, L & Kaplan-Feinmark, P S: Beslutsfattande under osäkerhet. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén.

2 Rydberg, J & Winchester, J: Förvaring av högaktivt kärnbränsleavfall — en kritisk översikt av kämbränslesäkerhetsprojektet (KBS) angående slutlig förvaring av förglasat högaktivt kärnbränsleavfall. Underlagsrap-

• Sida 391
•  Original

port till rapport om miljöeffekter och risker vid utnyttjande av energi från Energikommissionens expertgrupp för säkerhet och miljö (EKA). DsI 1978:21. 3 Källa 1—11. Vad säger Forskarna. Aktuell debatt om energi. Skriftserie utgiven av Forskningsrådsnämnden. Stockholm 1980. 4 Barnaby, W: ”Vetenskaplig medling”, i Beslutsfattande under osäker- het. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Hansson, B: The Impact of Risk Studies. Report Ep 5 — 82 Episteme. 1982. Hultåker, Ö & Trost, J: FRN:s information inför kärnkraftsomröstning- en. Sociologiska Institutionen, Uppsala Universitet. FRN Stockholm 1981.

5 Emmelin, L: Ekologisk grundsyn — bidrag till en diskussion om ett

begrepp. Bakgrundsrapport 9. Naturresurs- och miljökommittén, 1982.

5.3 Naturresursstatistik och naturresursräkenskaper

5.3.1 Inledning

I tidigare avsnitt har betonats vikten av att se naturresurs- och miljöproble- matiken i förhållande till den ekonomiska aktiviteten. Naturresurser och miljö påverkas av ekonomiska aktiviteter på olika områden samtidigt som ekonomisk verksamhet förutsätter naturresurser och ofta ger miljöstörning- ar. Denna ömsesidiga påverkan kan vara såväl direkt som indirekt.

Det är i dag förknippat med stora svårigheter att nå kunskap om sådana komplexa samband som å ena sidan ekonomiska förhållanden såsom handelsbalans, sysselsättning, produktion rn m och å den andra sidan naturresursutnyttjande i termer av metalluttag i förhållande till kända resurser, virkesuttag i relation till årlig tillväxt och miljöutnyttjande, dvs utnyttjande av naturmiljön som recipient för utsläpp av olika ämnen. En ännu högre grad av okunnighet gäller de ekonomiska aktiviteternas påverkan på komplexa ekosystem och biogeokemiska kretslopp.

5.3.2 Naturresursstatistik

En anledning till dessa svårigheter sammanhänger med att den hittillsvaran- de statistikproduktionen av flera skäl ej har nyttjats för att erhålla tillfredsställande information om de direkta och indirekta kopplingarna mellan ekonomisk aktivitet och naturutnyttjande. Detta lederi sin tur till svårigheter att kvantifiera de nämnda sambanden. Grunden till dessa svårigheter är bla valet av vilket datamaterial man insamlar, hur det presenteras och struktureras samt i vilken utsträckning nyttjarna lyckas avgöra vilket material de bör använda för att lösa sina problem. Efterfrågan på statistiskt material är också låg och illa specificerad. (1)

En del av den officiella statistiken på naturresursområdet grupperas efter sektorer, t ex jordbruksstatistik, skogsstatistik och fiskestatistik. Råvarusta- tistiken återfinns i industristatistiken och utrikeshandelsstatistiken. Denna

• Sida 392
•  Original

sektorisering av information försvårar och i vissa fall omöjliggör kvantitaiva beskrivningar av naturresursflöden eller samband i den totala naturresrrs- hanteringen eftersom kopplingarna mellan de olika statistiska materialer är dåligt belysta. För delar av naturresurshanteringen finns informationssysem som är direkt användbara i sammanhanget, t ex i fråga om naturvårds- )Cl'l miljöskyddsområdena. Det förekommer dock bl a begreppsproblen i statistiken över hälso- och miljöfarliga varor: råvarustatisken täcker inte illa varor och urvalet borde, enligt SCB, ses över.

Avfallsdeklarationer är förknippade med statistiska problem förutom att rapporteringen efter källa inte utförs. Ett ytterligare exempel är sva'el- emissionsstatistiken, som vilar på en mycket bräcklig statistikbas. Den pågående statistikutredningen har följande omdöme om statistiken CVer föroreningsutsläpp: ”Den samlade redovisningen av utsläppets mängde är kort uttryckt mycket bristfällig.”(2)

Å andra sidan pågår ett omfattande arbete för att förbättra beslutsunter- laget när det gäller naturresurs- och miljöfrågor. Bland annat byggs ett produktregister upp vid naturvårdsverkets produktkontrollbyrå. SCB om tilldelats ett ansvar för miljöstatistik bedriver också ett utvecklingsarbetenär det gäller naturresurser, och planverket har fått i uppdrag av bostadsdepar- tementet att utreda formerna för den fysiska planeringens kunskapsförsirj- ning. Miljödatanämnden har bl a gjort en omfattande sammanställning av kunskapsläget inom främst miljöskydd och naturvård men detta arbete brrör också produktkontroll, arbetsmiljö m m.(3)

I andra avsnitt av betänkandet har kommittén diskuterat behovet av förbättrat och mindre splittrat beslutsunderlag och de svårigheter om föreligger att inom ramen för hushållnings- och effektivitetsperspektifen behandla sambanden mellan fysiska och ekonomiska flöden liksom frågor om utbytbarhet mellan olika resurstyper. Här är alltså inte bara brister på relevant information besvärande utan också bristen på analytiska mettder som medger beskrivning och kvantifiering av sambanden på ett jämförlart och konsistent sätt. Avsaknaden av en sammanhållen analysram har självfallet bidragit till att de olika statistikbaserna på naturresurs- )ch miljöområdet uppvisar olikheter i såväl insamlingsmetodik, periodicitet om måttenheter. Det bidrar också till en viss störning av informationsöve'fö- ringen mellan olika ansvariga myndigheter och organisationer.

5.3.3 Naturresursräkenskaper

I av kommittén beställt underlagsmaterial (4) har man sökt bedima möjligheterna att komplettera nuvarande insamling, strukturering )ch användning av statistik inom naturresurs- och miljöområdet i Sverige mer ett s k naturresursräkenskapssystem. Detta arbete omfattar bl a en fösta utvärdering av motsvarande norska och holländska räkenskapssystem )ch studier av samband mellan naturresurser, miljöpåverkan och ekonomi en enkel pilotmodell.

Naturresursräkenskaper är en metod för att belysa de komplexa sambmd som råder mellan naturresurser, miljöpåverkan och ekonomiska aktivitter inom ramen för en enhetlig analysstruktur. Ett system för naturresursrälen- . skaper kan sägas ha följande syften:

• Sida 393
•  Original

D att bidra till en ökad kunskap om komplexa samband mellan naturresur- ser, miljöpåverkan och ekonomiska aktiviteter att ge förbättrat underlag för att underbygga samhällsekonomiska beslut som bedöms ha stora konsekvenser för naturresursutnyttjande och miljö att ge information om samhällsekonomiska konsekvenser av naturresurs- och miljöpolitiska beslut

Förutom metodens övergripande förmåga att behandla sambanden mellan naturresurser, miljöpåverkan och ekonomi bör en metod för naturresursrä- kenskaper idealt ha följande egenskaper. Den skall: D omfatta flersektoriella effekter med möjlighet att kvantifiera alla återkopplingseffekter El kunna användas av flera delar av den offentliga förvaltningen och

därigenom bidra till kommunikation och samordning kunna användas för att studera långsiktiga effekter ha en sådan detaljeringsnivå att underlaget för beslutsfattande förbätt-

ras

3 inte vara för dyr att operera

kunna integreras i befintliga ekonomiska modellsystem EI kunna sammanställa statistik berörande naturresurser, miljöpåverkan och ekonomi till underlag som är användbart för värderingar och beslut

l'l

I den för kommitténs räkning genomförda principstudien har ett system för naturresurs- och miljöräkenskaper analyserats, som bygger på SCB:s input-output-modell för år 1975. Med hjälp av denna har de beskrivna ekonomiska aktiviteterna kopplats samman med naturresurs- och miljö- statistik. Härigenom har naturresurs- och miljövariabler blivit jämförbara med och möjliga att relatera till sådana ekonomiska variabler som produktion, sysselsättning, produktionskostnader, konsumtion, investering- ar, export, import etc. Metoden är användbar på såväl sektorsnivå som på totalaggregerad nivå.

Erfarenheter från andra länder, främst Norge och Holland, ger vid handen att man till rimliga kostnader skulle kunna utveckla ett sådant system i Sverige. Systemet kan baseras på de modeller som redan används i de ekonomiska långtidsutredningarna. De utländska erfarenheterna pekar också på möjligheter till icke obetydliga samordningsvinster i statistikinsam- ling och bearbetning, vilket torde spara resurser.

Metoden har emellertid sina begränsningar. Den omfattar således endast sådana naturresurser som i ekonomisk mening är klassificerade som råvaror. Vidare beaktas bara sådana miljösamband som har att göra med utsläpp. Till följd av kopplingen till befintliga ekonomiska modellsystem kan tidsperspek- tivet inte bli längre än 20 år och ej heller tillförlitligare än de antaganden, förenklingar och förutsättningar som gäller för använd modell. I princip kan metoden omfatta alla typer av naturresurser och miljöproblem. Förutsätt- ningen är dock att de relativt tydligt kan relateras till de aktiviteter som ingår i de ekonomiska makromodellerna.

Trots dessa begränsningar synes denna metod kunna bidra till att göra

• Sida 394
•  Original

naturresurs- och miljöhantering till en integrerad komponent i den nationella planeringsprocessen.

5.3.4 Kommitténs förslag

Mot bakgrund av ovanstående och kommitténs övriga överväganden föreslås att en inledande och översiktlig analys utförs för att kartlägga befintliga data och bearbetningsrutiner och undersöka hur de utnyttjas och för att dokumentera eventuella brister. Därvid är det angeläget att inhemska och internationella erfarenheter utnyttjas. Syftet med analysen bör alltså inte vara att tillskapa ett övergripande informationssystem utan snarare att med rimliga kostnader snabbt få en överblick över befintliga informationssystem och deras utnyttjande. Det fortsatt systemarbetet bör därefter inriktas på att förbättra beslutsunderlaget genom nödvändigt integrationsarbete och effek- tivisering i befintliga informationssystem.

Därvid bör behovet av ökade kunskaper utredas liksom möjligheterna till effektivisering och samordning av datainsamlandet. Det är också angeläget att kartlägga hur nödvändig information skall systematiseras, lagras och kvalitetsdeklareras för olika ändamål med syftet att tillgängligheten skall vara hög. Hög kvalitet i beslutsunderlaget kräver, med hänsyn till de svåra avvägningsproblem och den stora osäkerheten som utmärker naturresurs- hanteringen, en effektiv och snabb bearbetning. Därvid är det viktigt att de instrument som tillhandahålls inom operationsanalysens område i högre grad kommer till användning.

Parallellt med den översiktliga analysen föreslås att viss försöksverksam- het angående räkenskapssystem genomförs. Även här bör utländska erfarenheter utnyttjas.

Försöksarbetet kan i första hand inriktas på endast några naturresurser som kan bedömas särskilt intressanta med tanke på hushållning och/eller miljö. Utvecklingsarbetet bör ske i anslutning till kommande ekonomiska långtidsutredningar i ekonomidepartementet, vara tidsbegränsat och syfta till att belysa sambanden mellan samhällsekonomin å ena sidan och naturresursernas tillgänglighet å andra sidan. Utvecklingsarbetet bör om möjligt utnyttja de ekonomiska modeller som används av långsiktsenheten på ekonomidepartementet. Redovisningen bör vara totalomfattande för hela Sverige samt ske på en aggregationsnivå som tillåter meningsfulla sektor- analyser.

Referenser till V:5.3 1 Behov av miljöstatistik. En rapport från statistikutredningen. 19823. 2 Miljöstatistik. PM 1981-12-17. Statistikutredningen (E 1980:12). Sid 21. 3 Blågul miljö. Miljödatanämnden (Prisma). Stockholm 1982. 4 Nilsson, I & Wadeskog, A: Naturresurs- och miljöräkenskaper. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén, 1982.

• Sida 395
•  Original

5.4 Konsekvensbeskrivningar

5.4.1 Behovet av konsekvensbeskrivningar

De flesta verksamheter i samhället kan utformas på olika sätt, som ger kvalitativt och kvantitativt olika effekter på naturresurser och miljö. I målsättningen att uppnå en god hushållning med naturresurser är därför en bedömning av konsekvenserna av olika handlingsalternativ ett väsentligt instrument.

Som nämnts tidigare (II:1) är emellertid vår kunskap om ekosystemens och de biogeokemiska kretsloppens komplicerade samband ofullständig. Det är därför svårt att klart fastställa vad som orsakat de uppkomna effekterna. I många fall kan det också gå lång tid innan den störning som en verksamhet orsakar bryter ut eller blir uppenbar. En ytterligare komplika- tion är att störningar i miljön kan uppstå långt från den störande verksamheten och i oväntade sammanhang.

Dessa svårigheter får dock inte förhindra att man så långt möjligt försöker beskriva, analysera och bedöma konsekvenserna av olika åtgärder som kan påverka naturresurshushållning och miljö. Med åtgärd avses här allt från principbeslut om inriktningen av politiken inom en viss samhällssektor till uppförande och drift av en enskild anläggning. Hit hör således inte bara frågor om t ex skogspolitikens inriktning och industrietablering utan också effekterna av ändringar i skatteregler och kreditmarknadens villkor.

Det är därför angeläget att underlaget förbättras för beslut som rör naturresurser och miljö. Vid beslut av övergripande politisk karaktär bör konsekvenserna för naturresurser och miljö belysas på samma sätt som man i dag utreder exempelvis ekonomiska, regionalpolitiska och arbetsmarknads- politiska effekter av en föreslagen åtgärd. I beslut med mer direkt anknytning till naturresurs- och miljöfrågor kan beslutsunderlaget förbättras genom att man i större utsträckning behandlar effekterna på miljön av en åtgärd eller verksamhet. Ändringen av miljöskyddslagen 1981 är ett steg i den riktningen. Vidare bör tids- och rumshorisonten i beslutsunderlaget förläng- as, sekundära och samverkande faktorer undersökas m m.

Syftet med konsekvensbeskrivningarna är således att de skall ingå i beslutsunderlaget för att påverka de avvägningar och förhandlingar som föregår beslut. Konsekvensbeskrivningar bör också bidra till att kunskaps- luckor upptäcks och till en allmänt ökad kunskap och insikt om naturresurs- och miljöfrågor i samhället. Konsekvenserna kan uttryckas i pengar eller som effekter av olika slag. I det vidgade beslutsunderlag som konsekvensbeskriv- ningar ger bör som regel även alternativa handlingsmöjligheter presente- ras.

Enligt kommittés förmenande är den centrala frågan i detta sammanhang inte om man skall utreda konsekvenserna av en viss åtgärd utan hur formaliserat och ambitiöst detta skall ske.

I det följande redogörs kort för hur konsekvensbeskrivningar utförs i USA. Därefter följer en diskussion om utformningen av konsekvensbeskriv- ningar och därmed förknippade problem. Nästa avsnitt är en kortfattad genomgång av de krav på konsekvensbeskrivningar som ställs enligt

• Sida 396
•  Original

nuvarande svensk lagstiftning. Slutligen förslås försök med konsekvensbe- skrivningar i Sverige.

5.4.2 Konsekvensbeskrivningar i andra länder

Konsekvensbeskrivningar kan göras och har gjorts på många olika sätt, mer eller mindre ambitiöst och utifrån vitt skilda kriterier. Hur preciserade och formaliserade kraven på konsekvensbeskrivningar är varierar också betyd- ligt.

I bl a USA, Kanada, Västtyskland och Japan finns vissa formaliserade krav på konsekvensbeskrivningar vid planering och tillståndsprövning av miljöstörande verksamheter (t ex vägprojekt och industrietableringar). Den längsta traditionen i fråga om formaliserade miljökonsekvensbeskrivningar finnsi USA. Kommittén har därför i ett särskilt projekt tittat närmare på det amerikanska systemet. (1)

Enligt den amerikanska miljölagen (National Environmental Policy Act — NEPA) från 1970 skall miljöeffektbeskrivningar utarbetas för verksamheter och projekt som kan antas medföra betydande effekter på miljön och som bedrivs av statliga myndigheter, berör områden som ägs av staten eller erhåller federala bidrag eller län.

Konsekvensanalysen beträffande ett visst utbyggnadsprojekt skall bl a objektivt beskriva de förändringar som kommer att ske vid ett genomförande av projektet samt innefatta följande aspekter: föroreningsmängder, resurs- förbrukning, påverkan på ekologiska system, estetik, kulturella förhållan- den, befolkningsförändringar, inverkan på energiförsörjning och markan- vändning. Analysen skall även precisera vilka bestående förändringar som kommer att inträffa samt redovisa de primärdata och vetenskapliga kriterier som används vid värderingen av dessa.

De viktigaste momenten i de amerikanska konsekvensbeskrivningarna kan sammanfattas på följande sätt. Utifrån gällande anvisningar avgörs om en konsekvensbeskrivning behöver genomföras för ett visst projekt. Om en konsekvensbeskrivning skall ske utarbetas en preliminär beskrivning. Den preliminära konsekvensbeskrivningen tillställs berörda myndigheter (på federal, delstatlig och lokal nivå) samt organisationer och allmänhet för kommentarer. En slutlig analys utarbetas därefter. I denna skall även beaktas de synpunkter som framförts vid remissbehandlingen. Den slutliga konsekvensbeskrivningen inklusive remissyttrandena lämnas till beslutsfat- taren.

5.4.3 Utformningen av en konsekvensbeskrivning (2)

Konsekvensbeskrivningens uppgift är att som underlag för ett beslut informera om tänkbara effekter i olika tids- och rumsperspektiv av en föreslagen åtgärd eller verksamhet. Beskrivningen är en presentation av vad som händer, eller med angiven sannolikhet kan hända, under vissa specificerade omständigheter. Den utgör således inte en sanktion för att skapa dessa omständigheter. Beskrivningen skall tala om hur det är och hur det med största sannolikhet kommer att bli under olika betingelser, men den skall inte tala om hur det borde vara.

• Sida 397
•  Original

Av huvudkravet att beskrivningen skall vara ett beslutsunderlag följer ytterligare ett krav, nämligen att konsekvensbeskrivningen skall föreligga innan det faktiska beslutet fattas. Det innebär att i de fall en verksamhet eller en åtgärd består av fler av varandra beroende delar måste konsekvensbe- skrivningen ske så snart initiativet till hela projektet tagits så att man undviker att binda upp sig genom för tidiga delbeslut.

En ideal konsekvensbeskrivning skulle redovisa alla någorlunda sannolika effekter för naturresurser och miljö som kan följa om: D den aktuella åtgärden genomförs CI alternativa åtgärder genomförs El ingen av åtgärderna genomförs (nollalternativet)

Särskilt allvarliga effekter skulle självfallet redovisas extra utförligt.

Förutom oacceptabla kostnader och förseningar av angelägna åtgärder kan ett krav på fullständighet drivet in absurdum i värsta fall leda till en sämre beslutsunderlag genom att det blir mer svåröverskådligt. Här behöver således kunskap och rutiner utarbetas för en rimlig avvägning mellan fullständighet, relevans och betydenhet.

Möjligheterna att fastställa vad termen ”av betydenhet” skall innebära torde vara begränsade. Vunna erfarenheter av att utföra konsekvensbeskriv- ningar samt ökade kunskaper om de ekologiska sambanden kommer att påverka urvalet av de effekter som behandlas utförligare. I program för miljöskyddet (V:3) förordar kommittén en prioritering av insatser mot utsläpp som kan ge irreversibla störningar av de ekologiska systemen och/eller som kan ge ärftliga skador eller allvarliga individskador på människan. Denna prioritering bör också avspeglas i beslutsunderlaget. De effekter som bedöms vara mindre allvarliga bör dock omnämnas tillsammans med en motivering varför det inte närmare analyseras.

Eftersom avsikten med konsekvensbeskrivningen är att kunna göra en avvägning mellan de negativa och de positiva effekterna av en föreslagen åtgärd, är det av stor vikt att använda mått som relaterar nyttan till påverkan, tex mängd svavel per mängd levererad energi från en fossilbränsleanlägg- ning (se bilaga 3). Inom detta område krävs vidare insatser för att identifiera och utveckla lämpliga parametrar.

Ett annat problem är avgränsningen av vilka alternativ som skall undersökas.(3) Även här är det en fråga om awägning mellan fullständighet och relevans. De mera avlägsna och spekulativa alternativen skall inte ges samma inträngande behandling som de mera ”rimliga” och näraliggande. Liksom i fråga om effekterna bör dock alternativ som inte bedöms vara relevanta omnämnas och en motivering ges varför det uteslutits. Ett alternativ som dock ej får uteslutas är nollalternativet (att ej genomföra åtgärden). För att få perspektiv på åtgärdens konsekvenser skall det klart framgå vilka konsekvenser ett sådant ”icke-beslut” får. Ifråga om etablering av exempelvis ett kolkraftverk skall det också framgå vilka effekterna blir av att fortsätta oljeförbränning i nuvarande anläggning. Om det för samma problem finns flera alternativ som är bättre än nollalternativet men sinsemellan svåra att rangordna, kan nollalternativet ge upplysning om hur länge man kan avvakta med beslut innan ytterligare tidsutdräkt har större betydelse än osäkerheten om skillnaden mellan olika tänkbara alternativ.

• Sida 398
•  Original

Presentationen och uppläggningen av beslutsunderlaget är av stor vikt för att konsekvensbeskrivningen skall bli ett funktionellt instrument i besluts- processen. En stor del av arbetet med konsekvensbeskrivningar bör bestå i bearbetning av informationen, inte i själva datainsamlandet. Myndigheterna måste ställa krav på att inkomna handlingar skall vara överskådliga, lättbegripliga och ej för omfångsrika. Vidare bör det övervägas om det vore önskvärt att den sökande tillhandahöll en preliminär bedömning och viktning av de beskrivna effekternas betydelse. Hur kraven i detta avseende skall utformas och genomdrivas är av största vikt både för att hålla nere kostnaderna och för att garantera möjlighet till medborgerlig insyn.

5.4.4 Konsekvensbeskrivningar i Sverige

Kraven på konsekvensbeskrivningar som underlag för tillståndsprövning av miljöstörande verksamheter är i Sverige ej lika formaliserade som tex i USA. Sådan utredningar utförs dock i vissa avseenden redan idag enligt ett flertal lagar.(4) I det följande ges en beskrivning beträffande prövning enligt byggnadslagen och miljöskyddslagen. Andra lagar av intresse i detta sammanhang är vattenlagen, väglagen, lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

Prövning enligt 136 a 5 byggnadslagen (BL) (5 )

Enligt 136 3 & BL skall regeringen pröva tillkomsten och lokaliseringen av industriell eller liknande verksamhet, som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi, med träfiberråvaror eller med landets samlade mark- och vattentillgångar. (Se också I:3.2.3 och I:5.)

Regeringens beslut bereds av bostadsdepartementet tillsammans med övriga berörda departement, vanligen jordbruks-, industri- och arbetsmark- nadsdepartementen.

Regeringens prövning skall vara så allsidig som möjligt. Vid prövningen skall regeringen beakta inte bara hushållningsaspekter utan även andra förhållanden av större betydelse som t ex arbetsmarknads- och regionalpo- litiska synpunkter (prop 19722111, bil 2, s 361).

Den som vill påbörja, ändra eller utvidga prövningspliktig verksamhet skall i sin ansökan om tillstånd lämna följande uppgifter: [:| verksamhetens art, omfattning och lokalisering B markanvändnings- och miljöfrågor, bl a planförhållanden, förordnanden

enligt naturvårdslagen, tillstånd enligt vattenlagen och mil jöskyddslagen, utsläpp till vatten och luft, samt bullernivåer råvarubehovet och planerad försörjning energibehov och försörjning samt substitutionsmöjligheter El transportmängder, transportmedel samt behovet av nya trafikanläggning- ar D sysselsättningseffekt, antal och varaktighet

DEJ

Ansökningshandlingarna remitteras normalt till ett stort antal berörda

myndigheter och organisationer. Bostadsdepartementet kan begära in

kompletterande uppgifter om tex mark- och miljökonsekvenser. Kommunfullmäktige i den kommun där verksamheten avses bli förlagd

• Sida 399
•  Original

måste alltid yttra sig eftersom regeringen inte får lämna tillstånd till en etablering om kommunen inte har tillstyrkt - kommunens vetorätt.

Länsstyrelse och kommunfullmäktige i det län respektive den kommun där verksamheten avses bli förlagd får vanligen något längre remisstid än centrala myndigheter och organisationer. Syftet med detta är att länsstyrel- sen och kommunen vid sina ställningstaganden skall ha tillgång till yttrandena från bl a olika sektormyndigheter. Sist av alla remissorgan yttrar sig koncessionsnämnden.

I samband med att tillstånd lämnas kan regeringen föreskriva villkor av olika slag: med avseende på hushållningen med energi, med träfiberråvara och med landets samlade mark- och vattentillgångar; med hänsyn till de försiktighetsmått som skall iakttas från miljöskyddssynpunkt; för att tillgodose allmänna intressen som annars inte skulle kunna kompenseras.

Om regeringen har prövat frågan om tillkomsten och lokaliseringen av en viss verksamhet enligt 136 a & skall enligt uttalanden i proposition 1972:111 , bil 2 (s 365) beslutet vara bindande för planmyndigheterna. På motsvarande sätt blir beslutet bindande vid prövning av verksamheten enligt miljöskydds- lagen. Koncessionsnämnden för miljöskydd skall vid efterföljande prövning enligt miljöskyddslagen föreskriva de ytterligare villkor för verksamheten som krävs från miljöskyddssynpunkt. Från och med 1 juli 1981 kan koncessionsnämndens prövning ske parallellt med regeringens prövning enligt 136 a & BL; frågan om tillstånd enligt ML får dock ej avgöras innan prövningen enligt 136 a & BL har skett.

Bakom tillkomsten av prövningsordningen i 136 a & BL låg behovet att på ett tidigt stadium få till stånd en enhetlig och allsidig prövning i fråga om lokalisering av miljöstörande och resurskrävande industrier (prop 1972:111, bil 2, s 362). En förutsättning för en sådan prövning är att det vid behov finns möjligheter att jämföra alternativa förläggningsplatser för en verksamhet (prop 1972:111, bil 2, s 364).

Om alternativa lokaliseringsplatser redovisas för en viss verksamhet, krävs utöver företagsekonomiska bedömningar även en ekonomisk värdering från samhälleliga utgångspunkter och en jämförelse av lokaliseringsalternativen beträffande bl a miljökonsekvenser och planförhållanden. Erfarenheterna av den hittillsvarande tillämpningen av 136 a & visar att det kan vara svårt för berörda myndigheter att få till stånd tillfredsställande samhällsekonomiska bedömningar av olika alternativ.

Om koncessionsnämnden för miljöskydd skall avge yttrande i ett ärende enligt 136 a & BL kan nämnden uppdra åt en sakkunnig att verkställa särskild utredning. Kostnaderna för en sådan utredning skall betalas av sökanden (14 5, 6 st ML). Även överväganden om alternativa lokaliseringar skall bekostas av den sökande. Då regeringen anser att det finns behov att utreda andra frågor av övergripande art brukar samhället stå för kostnaderna för en sådan utredning.

Prövning enligt miljöskyddslagen (ML)

Miljöskyddslagen (1969z387, omtryckt 1972c782, ändrad senast 19812420) är tillämplig på miljöfarlig verksamhet (se I:3.2.2, I:3.2.5 och I:5). I miljö- skyddsförordningen (198lz574) anges vilka åtgärder som inte får vidtas utan

• Sida 400
•  Original

tillstånd av koncessionsnämnden respektive länsstyrelsen eller utan föregå- ende anmälan till länsstyrelsen. Den som utövar eller skall utöva miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig kan frivilligt ansöka om tillstånd (9 &, 1 st). Ansökan om tillstånd skall enligt 13 & ML innehålla följande: 1 De uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning. 2 En beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra. 3 Förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten. 4 En redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a 5 och vad som därvid har kommit fram.

Ansvarig för att ta fram dessa uppgifter är den sökande. Underlag för koncessionsnämndens prövning är nämndens egen utredning, som beskrivs i 14 & ML. Där ställs bl a krav på kungörelse, tillfälle för berörda parter att yttra sig, samråd med statliga och kommunala myndigheter, besiktning m m. För att få fram underlag för sin prövning har nämnden även möjlighet att uppdra åt sakkunnig att verkställa särskild utredning, på bekostnad av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten.

5.4.5 Kommitténs överväganden och förslag

Enligt kommitténs uppfattning finns det möjlighet att förbättra beslutsun- derlaget och därmed effektivisera beslutsprocessen om följande punkter beaktas: D utsläpp beskrivs oftast noggrant vad avser sammansättning och mängd medan effekterna på miljön vad avser art, styrka och varaktighet ofta behandlas ytligt eller förbigås helt. En orsak härtill är självfallet att miljöeffekter ofta är svåra att förutsäga. D aspekter på naturresurshushållning behandlas i allmänhet än mer ytligt än rena miljöeffekter D underlaget vid prövning av anläggningsprojekt skrivs ofta inte som en helhetsbeskrivning utan endast med syftet att uppfylla de krav som ställs av den lag enligt vilken prövning skall ske D endast undantagsvis beskrivs alternativa utformningar av projekt liksom konsekvenserna av att inte vidta någon förändring (nollalternativet) El vid remissförfarandet inom kommittéväsendet saknas i allmänhet en återkoppling mellan remissinstansernas synpunkter och den kommitté som utformat förslagen

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommittén: D att de konsekvensbeskrivningar som görs vid prövning enligt 136 & % BL, ML m m utvidgas till att även omfatta de alternativa projekt som är möjliga (inklusive det 5 k nollalternativet) El att konsekvensbeskrivningar även bör göras vid andra i sammanhanget viktiga beslut — inklusive övergripande politiska beslut — där sådana beskrivningar inte i dag är obligatoriska

• Sida 401
•  Original

Referenser till V:5.4 1 Westerlund, S: Miljöeffektbeskrivningar. Del 1: Reglerna och tillämp- ningen i USA. Bakgrundsrapport 4. Naturresurs- och miljökommittén, 1981. 2 En diskussion om konsekvensbeskrivningars utformning och därmed förknippade problem ges i: Westerlund, S: Miljöeffektbeskrivningar. Del 3: Sammanfattning och kommentarer. Bakgrundsrapport 6. Naturresurs- och miljökommittén, 1981. 3 Se också Barnaby, W, Daléus, L & Kaplan-Feinmark, P S: Beslutsfat- tande under osäkerhet. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. Kumm, K-I: Miljövård och naturresurshushållning i trafikpolitiken. Stencil. Naturresurs- och miljökommittén. 4 Se vidare Westerlund, S: Miljöeffektbeskrivningar. Del 2: Regler och förutsättningar i Sverige. Bakgrundsrapport 5. Naturresurs- och miljö- kommittén, 1981. 5 Avsnittet bygger på Tillåtlighetsprövning av viss industriell verksamhet m m. Översyn av 136 a & byggnadslagen. DsBo 1980:2.

5 .5 Ekonomiska styrmedel

5.5.1 Inledning

I detta avsnitt framlägger kommittén principiella överväganden huvudsakli- gen rörande ekonomiska styrmedel. Andra typer av direktverkande styrme- del, såsom förbud, normer och administrativa förfaranden med tillstånds- givning, vilka redan används i stor omfattning, har kommittén inte tagit närmare ställning till. Beskrivningar och resonemang kring dessa medel lämnas i kapitel I:5 och i bilaga 2.

Kommittén finner det motiverat att utförligt behandla ekonomiska styrmedel då denna typ av direktverkande medel i den hittills förda naturresurs- och miljöpolitiken fått en i förhållande till sin möjliga styrande verkan mycket liten användning.

Mot bakgrund av den debatt som förts för och emot ekonomiska styrmedel under senare år finner naturresurs- och miljökommittén det lämpligt att framhålla att införande av regleringar liksom all styrning leder till anpass- ningskostnader för företagen samt otvivelaktigt medför myndighetskostna— der. Hur stora anpassningskostnaderna i industrin är för olika åtgärder har överhuvud belysts mycket sparsamt i samband med införande av regleringar eller det fåtal ekonomiska styrmedel som införts. Det är angeläget att såväl myndighetskostnader som anpassningskostnader framgent beaktas i sam- band med utredningar om nya direktverkande styrmedel. Dessa kostnader bör även följas upp efter styrmedlens införande.

5.5.2 Ekonomiska styrmedels syfte och användning

Hittills har huvudmotivet för punktbeskattning och avgiftsbeläggning varit att finansiera statlig eller annan offentlig verksamhet. Skatter och avgifter kan dock införas i såväl finansierande som styrande syften. Förutom att

• Sida 402
•  Original

finansiera offentlig verksamhet — som exempelvis kan vara föranledd av problem i naturresurshushållningen — så kan beskattning motiveras av ett behov att styra prisbildningen på produktionsfaktorer eller i övrigt styra hanteringen av naturresurser så att största möjliga effekt fås ut av knappa resurser och så att återanvändning främjas.

Skatter och avgifter som införts i finansierande syfte kan även få styrande effekter. Sådana styrande effekter kan exempelvis väntas om skatterna påverkar prisbildningen på produktionsfaktorer — däribland naturresurser — eller andra varor som utbjuds och efterfrågas på en marknad. En förutsättning för detta är vidare att vissa köpare på marknaden är känsliga för prisförändringar.

Vidare torde utnyttjandet av naturresurser samt varaktigheten i utnyttjan- det av maskiner, inventarier och konsumtionskapitalvaror påverkas av en olikformad beskattning av skilda slags produktionsfaktorer, produktion och konsumtion.

Speciella ekonomiska styrmedel som ett led i miljöpolitiken har diskuterats sedan 1970-talets början. Miljökostnadsutredningen föreslog i slutet av 1970-talet principer inom detta område. Flera offentliga utredningar har på senare år föreslagit ekonomiska styrmedel för miljöpolitiska syften. Exem- pelvis har naturvårdsverket på energiskattekommitténs (SOU 1982:16) uppdrag i en rapport (SNV 1470) föreslagit att energiskatterna skall differentieras i miljöpolitiska syften. Motivet för naturvårdsverkets förslag belyses av följande citat ur verkets rapport:

För att undvika en omfattande och administrativt betungande process med bl a dispensgivning kan energiskatter bli ett smidigt sätt att påverka valet mellan olika bränslen. I det fortsatta miljövårdsarbetet står valet på det nu aktuella energiområdet i väsentliga avseenden mellan ytterligare skärpt reglering eller ekonomisk styrning med exempelvis energiskatt. Verket har funnit att en styrning med energiskatten skulle vara en fördelaktig väg att utnyttja.

I Sverige har endast ett fåtal ekonomiska styrmedel inom här diskuterade områden införts. Bland dessa medel kan nämnas den s k bilskrotningsavgif— ten, vilken kan sägas tillfredsställa såväl miljö- som resurspolitiska mål. Det ringa bruket av ekonomiska styrmedel beror bl a på motstånd från förespråkare för direkta regleringar och från dem som har föreslagits betala avgifterna.

Ett ökat intresse för ekonomiska styrmedel har dock märkts de senaste åren. En omständighet bakom detta kan vara att man för närvarande inte med säkerhet torde kunna påräkna anslagsmedel för inrättande av nya tjänster i förvaltningen — en grund för ett ökat bruk av det traditionella styrmedlet myndighetsutövning. Naturresurs- och miljökommittén anser dock att en viktigare anledning till att införa ekonomiska styrmedel är att dessa kan utgöra ett kraftfullt komplement till andra medel. Ekonomiska styrmedel skall — liksom andra medel — utnyttjas för att styra mot de mål samhället har ställt upp. Ekonomiska styrmedel kan vara ett hjälpmedel för att nå dessa mål.

De senaste åren har möjligheten att använda avgifter och råvaruskatter som medel i naturresurspolitiken diskuterats i forskningsrapporter. Ett motiv för att införa råvaruskatter kan vara att rätta till de eventuellt oönskade

• Sida 403
•  Original

effekter på utbud och efterfrågan av naturresurser som blivit en följd av ingrepp samhället tidigare gjort — och som måste bibehållas — i prisbildningen på produktionsfaktorer. Ett annat motiv kan vara att minska efterfrågan på råvaror vars exploatering och användning medför miljöproblem — för att initiera forskning om substitutionsprocesser kring de aktuella råvarorna. Vidare kan man i förebyggande syfte och i hopp om att få ett teknologiskt försprång införa skatter på råvaror som kan förutses bli knappa. Liksom när det gäller miljöproblem kan prismekanismen i detta sammanhang behöva kompletteras med förbud att utnyttja råvaror för vissa syften eller med tillverkningsnormer och typgodkännande för vissa produkter i vilka den aktuella råvaran ingår (se bilaga 2). Om efterfrågan är mycket stor kommer ekonomiska styrmedel av ”anständig” storlek ej att ha tillräcklig verkan för att skydda resurser mot förödelse.

5.5.3 Åtgärder inom andra politikområden får konsekvenser för naturresurshanteringen

Exempel

Det svenska näringslivet har att verka inom ramen för en marknadsekonomi i vilken samhället i stor omfattning griper in för att stödja eller korrigera marknadens funktionssätt. Samhället påverkar därvid bl a förutsättningarna för avsättning och produktion i enskilda företag genom sådana ingrepp som myndighetsutövning, selektiv teknikupphandling, normgivning, subventio- nertill investeringar, anställningsstimulanser, räntestöd, investeringsfonder, investeringsavdrag och andra skattelättnar m m, m m. Dessa direkta ingrepp kan exempelvis vara led i arbetarskydds-, arbetsmarknads-, industri- eller miljöpolitik. Samhället påverkar vidare nämnda förutsättningar indirekt genom en rad åtgärder inom den ekonomiska politiken.

Genom denna direkta och indirekta verkan på avsättningsmöjligheter och produktion influeras även naturresurshushållningen. Utformningen av de medel som används inom dessa politikområden har följaktligen betydelse även för naturresurshushållningen. Ca två tredjedelar av bruttonationalpro- dukten strömmar — finansiellt sett — genom den offentliga sektorn. Den stora omfattningen av dessa strömmar bör medföra att även en obetydlig influens från dessa politikområden kan få stora konsekvenser för naturresurshushåll- ningen.

Det nuvarande skattesystemet har utformats successivt under en period då tillgången på energi och råvaror betraktades som outtömlig. Svenska produkter kunde avsättas på en expanderande världsmarknad. Under perioden rådde brist främst på inhemsk arbetskraft. Skattebelastningen på produktionsfaktorn arbetskraft ökade kraftigt under perioden. För närva- rande och under överskådlig tid torde helt andra betingelser vara förhär- skande. Naturresurserna är begränsade. Världsmarknaden expanderar långsamt och det föreligger ett överskott på arbetskraft inom hela OECD-området samt, liksom tidigare, i utvecklingsländerna. I ett sådant läge aktualiseras behovet av en successiv anpassning av skattesystemet till ändrade förhållanden.

• Sida 404
•  Original

Skattesystemet och delar av bidragssystemet torde i sin nuvarande utformning ge minst två typer av effekter på naturresurshanteringen. Dels de effekter på utbud och efterfrågan inom naturresurshanteringen som uppstår på grund av att samhället genom beskattning gör ingrepp i prisbildningen på produktionsfaktorer — ingrepp som ändrar relationen mellan priset på naturresurser och andra produktionsfaktorer. Dels de effekter på utnyttjan- det av naturresurser samt på varaktigheten i utnyttjandet av maskiner och inventarier i näringslivet och kapitalvaror i hushållen som en olikformad beskattning av skilda slags produktionsfaktorer, produktion och konsumtion torde åstadkomma.

De produktionsfaktorer som beskattas i det svenska skattesystemet är framför allt arbetskraft samt energi och drivmedel. Vidare kan bolagsskatt, skatt på aktieutdelningar och räntor, förmögenhetsskatt m m beroende på omständigheterna inverka på företagens kapitalallokering.

Beskattning av arbetskraft

Då vissa produktionsfaktorer — framför allt råvaror — ej beskattas, kan systemet för produktionsfaktorbeskattning direkt sägas ge effekter på resursallokeringen. I slutbetänkandet av företagsskatteberedningen (SOU 1977:87) konstateras bl a att allokeringseffekter uppstår på grund av arbetsgivaravgifter och energibeskattning. Beredningen diskuterar bl a övervältringseffekter och den minskade efterfrågan på arbetskraft i olika konjunkturfaser som kan ha blivit följden av arbetsgivaravgifternas införan- de. Beredningen anser att det finns indikationer på att man på lång sikt ej har att vänta några större sysselsättningseffekter inom industrin vid en föränd- ringi skatten på arbetskraft. Ofullkomligheter i marknadshushållningen och trögheter i vissa anpassningsmekanismer innebär emellertid att sådana kan uppstå på kort sikt. I en recession som karaktäriseras av låg eller ingen löneglidning kan marginella företag slås ut och arbetslösheten öka kortsik- tigt. Även i ett konjunkturläge med bättre ekonomisk balans kan en relativ fördyring av arbetskraften leda till viss kortsiktig substitution av arbetskraft med kapital.

Ett annat förlopp mot ökad substitution är att det i den lönsamma delen av produktionsapparaten nu lönar sig bättre att ersätta arbetskraft med kapital. Ytterligare förlopp med samma effekter diskuteras av beredningen. Beskatt- ningens utformning och nivå i konkurrentländerna har vidare stor betydel- se.

Beredningen diskuterar däremot ej den långsiktiga ökningen av naturre- sursanvändningen per anställd som blir följden av ökad arbetsproduktivitet — eftersom ett ökat bruk av maskinella hjälpmedel vanligtvis torde vara grunden för ökad produktivitet. Även om sysselsättningen på lång sikt ej påverkas av arbetsgivaravgifterna kan deras införande medverka till en ökad total naturresursförbrukning. Mot en sådan bakgrund är det intressant att försöka bedöma hur beskattningen av arbetskraft och kapital i Sverige har utvecklats över tiden.

Man kan inledningsvis konstatera att arbetsgivaravgifterna höjts snabbt under 60- och 70-talen, medan bolagsskatten varit oförändrad. Detta talar alltså för en jämförelsevis kraftigare ökning av beskattningen på arbetskraft

• Sida 405
•  Original

än på kapital. I en rapport från industrins utredningsinstitut (1) görs en jämförelse mellan den totala beskattningen av tjänsteinkomster och den totala beskattningen av andra inkomster i ekonomin som helhet. Den sist nämnda typen av inkomster antas ha belastat övriga produktionsfaktorer, dvs naturresurser och kapital. Belastningen på tjänsteinkomster har enligt rapporten ökat från 15 % till 49 % mellan åren 1950 och 1975.

Motsvarande skattebelastning på övriga inkomstslag och därmed på naturresurser och kapital har under samma period ökat från 15 % till 31 %. 1950 var således skattebelastningen lika stor på arbetskraft som på naturresurser och kapital. Därefter har arbetskraft successivt belastats hårdare. Om räkneexemplet förs fram till 1982 torde den relativa beskatt- ningen av löneinkomster ha förstärkts ytterligare beroende dels på vissa höjningar av arbetsgivaravgifterna, dels på vissa lättnader i kapitalbeskatt- ningen.

I belastningen på arbetskraft har arbetsgivaravgifter inräknats. Oavsett hur man betraktar arbetsgivaravgifterna så synes de driva på substitution av arbetskraft med kapital per sysselsatt individ. Beträffande arbetsgivaravgif- ter kan det hävdas, att dessa i stort sett medverkat till att belasta företagen med den totala samhällsekonomiska kostnaden även för sjukvård och pensionering av de anställda.

Någon mot arbetsgivaravgiften svarande belastning åvilar ej utrangering- en (pensioneringen) av maskiner och utrustning, upplösning av produktions- processer eller nedläggning av hela fabriker trots att även denna form av pensionering medför samhällsekonomiska kostnader. Denna snedbelastning i beskattningen skyndar på en förtida utslagning av den mänskliga arbetskraften och ökar kraven på sådana lagerresurser som fossila bränslen och vissa metaller.

Råvaruskatter

Företagsskatteberedningen bedömer vidare möjligheterna att införa speciel- la eller allmänna råvaruskatter (2). Beredningen visar att praktiska omständigheter talar mot ett införande av generella råvaruskatter. Bland hindren märks att antalet skattskyldiga skulle bli stort och att alternativa lösningar i :"]fte att minska antalet skattskyldiga skulle medföra att många undantag måste införas. Vidare skulle svåra problem uppstå i samband med import och export av råvaror. Enligt beredningen utesluter detta dock inte att det kan finnas skäl att införa en råvaruskatt för vissa speciella råvaror. Detta motiveras bl a av att en sådan råvarubeskattning kan få hög genomslagskraft i slutprodukter som till stor del består av knappa råvaror, vilket kan främja en god naturresurshushållning. De varor som skall beskattas bör enligt beredningens uppfattning väljas så att råvaruskattens fördelar kan utnyttjas utan att de tekniska olägenheterna blir särskilt stora (råvaran grus och sand exploaterad på den inhemska marknaden är kanske en råvara som tillfredsställer dessa krav).