SOU 1987:35

Ju mer vi är tillsammans

S©U 1987:35

UNDERLAG FÖR REFORMER SAMT FÖRSLAG

S©U 1987:35

' ' 'JU MER'VI ÄR TILLSAMMAnSIäeI 3: ' ' UNDERLAG FÖR REFORMER S MT FÖRSLAG

&? Statens offentliga utredningar ww 1987:35 & Civildepartementet

Ju mer Vi är tillsammans

Del 3

Underlag för reformer samt förslag

Betänkande

av %6 års folkrörelseutredning Stockholm 1987

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst

106 47 STOCKHOLM Tel: ()8/739 % 30

Allmänna Förlagets bokhandel: lnlormationsbokhandcln Malmtorgsgatan 5. Stockholm Tel: 08/739 95 65

Beställare som är berättigade till remisscxcmplur eller triexemplar kan beställa sadana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor

SOU—förrådet 103 33 Stockholm Tel: ()8/763 23 20 Telefontid SJU—12.00 (externt och internt) 08/763 10 05 1200-1640 (endast internt)

ISBN 91-38-10012-6 ISSN 0375-250X

Omslag. illustrationer: Jan Kjellberg Produktion Allmänna Förlaget AB Graphic Systems AB. Göteborg 1987

Till Statsrådet och Chefen för civildepartementet

Genom beslut den 22 maj 1986 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet, Bo Holmberg, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder med syfte att ge ett ökat ansvar åt folk- rörelser, föreningar och kooperativ i offentlig verksamhet. Uppdraget innefattar också en översyn av statsbidragen till folkrörelserna.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades f. förbunds—

ordföranden Karl-Åke Granlund som särskild utredare

fr.o.m. den 6 augusti 1986.

Fr.o.m. den 2 oktober 1986 förordnades som sakkunniga följande personer: sakkunnige Björn Andersson, civil- departementet, sekreteraren Katarina Svensson, Örebro kommun, förbundssekreteraren Raymond Svensson, Bygde- gårdarnas Riksförbund samt ekonomichefen Bertil

Östberg, Folkpartiets Riksorganisation.

Som experter åt utredningsmannen förordnades den 2 oktober 1986 organisationssekreteraren Per Olof Jönsson, HSB:s Riksförbund, parkarbetaren Britt Marie Glaas, Svenska Kommunslarbetareförbundet, Sandviken samt departementssekreteraren Kent Ivarsson, civil— departementet. Kanslijuristen Bengt Borgström förordnades som expert den 1 december 1986. Den 6 april 1987 förordnades vidare som experter revisions— direktören Gunilla Nordström,Riksrevisionsverket och förbundssekreteraren Ingvar Söderberg, Folkbildnings—

förbundet.

Huvudsekreterare är sedan den 1 september 1986 planeringschefen Hans Andersson. Biträdande sekreterare är sedan den 1 oktober 1986 ombudsmannen Gunlög Bergander samt sedan den 15 december 1986 redaktören

utredningens arbete. Utskrift av betänkandet har gjorts av assistent Kerstin Ahnfeldt och assistent Desirée Ilestad.

Utredningen har antagit namnet Folkrörelseutredningen.

Genom beslut den 12 mars 1987 bemyndigade regeringen statsrådet Ulf Lönnqvist att göra en särskild översyn av statsbidragen till barn— och ungdomsorganisation— erna. översynen skulle ske genom tilläggsdirektiv till

folkrörelseutredningen.

Som särskild sakkunnig åt utredningsmannen i översynen av statsbidragen till barn— och ungdomsorganisationerna förordnades den 6 april 1987 marknadsföraren Bert Valtersson. Sekreterare med knytning till denna översyn är sedan den 1 juni 1987 sekreteraren Anders Lundkvist

och sedan den 18 maj 1987 konsulenten Gunnar Sallstedt.

Samtidigt med detta betänkande överlämnar utredningen betänkandet ( SOU 1987:33 ) Ju mer vi är tillsammans samt betänkandet ( SOU 1987:34 ) Ju mer vi är tillsammans, del

2. Exempelsamling. Samtidigt överlämnas betänkandet Statsbidragen till barn och ungdomsorganisationerna. Ett betänkande rörande statsbidragen till folkrörelserna överlämnas senare

under hösten.

Folkrörelseutredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 1987:35) Ju mer vi är tillsammans, del 3 Underlag

för reformer samt förslag.

Stockholm den 1 september 1987

Karl—Ake Granlund/Hans Andersson

Gunlög Bergander

Kaj Nyman

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1.

INLEDNING... 1

REGERINGSFORMEN OCGH KOMMUNALLAGEN... 3

FÖRVALTNING OCH MYNDIGHETSUTÖVNING... 7

OLIKA TYPER AV SAMMANSLUTNINGAR... ll

— Aktiebolag--- 12 — Ideella föreningar... 14

— Ekonomiska föreningar... 19 — Stiftelser... 26 — Samfälligheter... 30

KOMMUNS UPPGIFT ENLIGT SPECIALLAG... 33

— Hälso— och sjukvårdssektorn.-- 33 — Socialsektorn-.. 37

— Undervisningssektorn... 40

- Plan— och byggnadssektorn ... 43

— Räddnings— och brandförsvarssektorn... 45

KOMMUNS FAKULTATIVA UPPGIFTER --- 47

— Kultursektorn... 47

— Fritidssektorn... 48

— Turistsektorn... 48

— Kommunikationssektorn... 49 — Sysselsättningssektorn... 49 — Näringslivssektorn... 50

— Fastighets— och bostadssektorn ... 51 — Media— och datafrågor ... 51 7. HINDER FÖR KOMMUN ATT ÖVERFÖRA FÖRVALTNINGSUPPGIFT ... 53 — Hinder enligt speciallag ... 53 — Socialtjänstlagen ... 58 — Hälso— och sjukvårdslagen ... 66 — Räddningstjänstlagen ... 67 — Renhållningslagen ... 68

— Plan— och byggnadslagen--.

— Hinder enligt annan lagstiftning ... 69

— Konkurrenslagen ... 69 — Lagen om avtalsvillkor i konsument—

förhållanden och lagen om avtalsvillkor

mellan näringsidkare ... 69 8. FÖRSLAG TILL LAGSTIFTNING FÖR ATT UNDANRÖJA HINDER... 75 — Kommunallagen ... 75 — Socialtjänstlagen ... 77 — Rätt till ledighet för föreningsarbete ... 80 — Statsbidragsbestämmelser ... 87

— Ändringar i lagen om ekonomiska föreningar . 90 - Skattelagstiftningen ... 95 - Näringsfrihets— och konsumentlagstiftning .. 96

9. PERSONALENS ANSTÄLLNINGSFÖRHÅLLANDEN ... 97

10. REGLERING AV FÖRHÅLLANDET KOMMUN/SAMMANSLUTNING GENOM AVTAL ... 101

— Avtal om villkoren för överföring av

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

— Avtal om reglering av arbetsgivaransvaret -—- 102

— Avtal om ekonomisk ersättning ... 103

ÖVERLÄMNANDE AV FÖRVALTNINGSUPPGIFT TILL ENSKILD ORGANISATION — GUNNAR BRAMSTÅNG... 105

KOOPERATIONSUTREDNINGENS LAGSTIFTNINGSFÖRSLAG — TAGE Öa... 139

SOCIAL KOOPERATION--- 153

FOLKRÖRELSERNA I VÄLFÄRDSSAMHÄLLET — JAN ENGBERG (SAMMANFATTNING AV DOKTORSAVHANDLINGEN)... 189

SAMNYTTJANDE Av ALLMÄNNA SAMLINGSLOKALER (EN UTREDNING) ... 221

ENKÄT TILL KOMMUNER OCH LANDSTING _ SCB... 233

FRIVILLIGE ORGANISASJONERS ROLLE INNEN DEN OFFENTLIGE SEKTOR I NORGE.... 251

DIREKTIVEN ... 263

— Ökat ansvar för folkrörelser, föreningar och kooperativ (Dir 1986:17).... 263

— Statsbidrag till barn och ungdomsorganisationer (Dir 1987:14) (tilläggsdirektiv) ... 269

JURIDISK REFERENSLITTERATUR... 275

1 . INLEDNING

Frågan om hur kommunala förvaltningsuppgifter kan överlämnas till enskilda rättssubjekt t.ex. föreningar, är inte helt lätt att besvara. Svaret får sökas dels i allmänt förvaltningsrättsliga och kommunalrättsliga regler och principer och dels i lagar som specialreglerar delar av den kommunala verksamheten. Speciellt intressant härvidlag är naturligtvis de specialreglerade obligatoriska förvaltningsuppgifter som kommunerna har. Det ter sig rätt naturligt att det är lättare för en kommun att överlämna uppgifter till ett enskilt rättssubjekt då det rör sig om fakultativa uppgifter. Så förefaller också ha skett i ganska stor omfattning inom fritidssektorn för att ta ett exempel. Det rör sig då om att föreningslivet tar över tidigare kommunala idrottsplatser o.dyl., men även större anläggningar. Från kommunaljuridisk synpunkt synes få hinder kunna anföras mot sådant.

Mer komplicerat blir förhållandet onekligen då

kommunen planerar att överföra delar av t.ex. socialtjänsten till enskilda rättssubjekt, vilket redan skett i en del fall. Här uppkommer många frågor: är det överhuvudtaget tillåtet att överlämna uppgift inom socialtjänsten, får alla uppgifter inom en viss sektor överlämnas eller bara en del, får överlämnandet ske till vilka enskilda rättssubjekt som helst?

Det måste här poängteras att det långt ifrån är säkert att alla de uppgifter som kommunerna överlämnat också verkligen kan överlämnas lagligen. I den mån beslutet

om överlämnande inte överklagas kommer frågan inte heller att prövas av förvaltningsdomstolarna.

I den förljande framställningen lämnas mot bakgrund av folkrörelseutredningens utredningsuppdrag en översiktlig redovisning för vissa förvaltningsrättsliga

och kommunalrättsliga aspekter på överlämnande av förvaltningsuppgifter från kommun till enskild. Med tanke på utredningens inriktning har det också befunnits lämpligt att kortfattat redogöra för olika typer av enskilda rättssubjekt. Genomgången av kommunernas såväl obligatoriska som fakultativa uppgifter har måst begränsas till några exempel som åtminstone delvis är slumpmässigt valda. Något annat än en summarisk redogörelse för gällande rätt på området har det inte varit möjligt att åstadkomma. Av diskussionen om hinder för överföring av förvaltnings- uppgifter framgår dock förhoppningsvis motiveringen till förslagen om ny eller ändrad lagstiftning tillräckligt tydligt.

2. REGERINGSFORMEN OCH KOMMUNALLAGEN

2.1 Regeringsformen och kommunerna

1974 års regeringsform innehåller till skillnad från regeringsformen av år 1809 en rad bestämmelser om kommunerna och deras verksamhet. Motiveringen för sådana bestämmelser har i förarbetena1 till den nuvarande regeringsformen angivits vara "den stora betydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenska demokratin. Genom den kan demokratins idé om människornas medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Viktiga samhälls— uppgifter kan decentraliseras till organ där de ombesörjs under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det kommunala livet fostras medborgarna till ett intresse och ett ansvarstagande för samhälls- frågor som kommer också riksstyrelsen till godo".

Grundlagsbestämmelserna om kommunerna torde också, av motivuttalanden att döma, spegla den successivt allt större roll som kommunerna fått i förhållande till staten, inte minst vid förverkligandet av reform— politiken.2 Härvid är att märka, att kommunerna utöver sina i lag fastställda skyldigheter av hävd haft rätt att frivilligt åtaga sig ytterligare skyldigheter. Gränserna för den kommunala kompetensen, som kommunerna ständigt flyttat fram, är endast i ringa utsträckning angivna i lag eller annan författning. Större delen av den kompetens kommunerna nu anses ha grundar sig istället på avgöranden i förvaltningsdomstolarna, där särskilt regeringsrättens avgöranden naturligtvis är

vägledande.

1 Proposition 1973:90 s. 188 ff. 2 Se vidare Kaijser—Riberdahl. Kommunallagarna II. 6 uppl. Kommunf.

I RF 1 S, som är RFzs portalparagraf, fastlägges de fem principer som hela det svenska statsskicket vilar på.

De fem principerna är:

— demokratin,

— det representativa statsskicket, — parlamentarismen,

— den kommunala självstyrelsen

— maktutövningen under lagarna.

Den kommunala självstyrelsens betydelse är uppenbar genom att principen om den skrivits in redan bland RFzs grundstadganden. Begreppet kommunal självstyrelse definieras emellertid inte närmare vare sig i regeringsformen eller i förarbetena till densamma. Betydelsen av begreppet "kommunal självstyrelse" är alltså vag och denna vaghet är säkerligen medvetet vald av lagstiftaren, som inte allt för snävt har velat låsa kommunernas rätt att genom egna initiativ utveckla egna, lokala lösningar på uppkomna problem. Nämnda slutsats stödes av ett uttalande av departementschefen i motiven till RF3 där det säges: "Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kommunal själv— styrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom

vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna".

3 Prop 1973:90 s. 190 jmf Holmberg—Stjernquist, Grundlagarna Nordstedt, Stockholm 1980.

2.2 Kommunallagen

Den senaste kommunallagen(1977:179) är en ramlag i vilken de grundläggande reglerna om kommuners och landstingskommuners organisation och kompetens finnes. I motsats till tidigare kommunallagar omfattar den nuvarande lagen såväl primärkommuner som sekundär— kommuner (landstingskommuner). Vissa regler speciellt för Stockholms kommun har infogats i en särskild lag. Förutom i kommunallagen regleras den kommunala förvalt- ningen i ett antal speciallagar som omfattar t.ex. plan— och byggfrågor, renhållning, räddningstjänst, socialtjänst, hälso— och sjukvård m.m.

De legala gränserna för den kommunala kompetensen inklusive landstingskommunernas, angives i 1 kap. 4 5. Paragrafens första stycke lyder: "Kommun och landstingskommun får själva vårda sina ange— lägenheter." Uttrycket är en s.k. generalklausul och avser den oreglerade kommunala kompetensen. Den specialreglerade kompetensen kommer till uttryck i KL 1 kap.4 S tredje stycket första meningen som lyder: "Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun eller landstingskommun finns särskilda bestämmelser."

Det är särskilt rätten för kommuner och landstings— kommuner att besluta om utgifter (anslagsbefogenheten) som avses med reglerna i den nämnda paragrafen4, Kommunens och landstingskommunens kompetens att besluta om fördelning av befogenheter på beslutande organ och nämndorganisation regleras i KL 1 kap.5 S.

Det vaga uttryckssättet om speciellt den oreglerade kommunala kompetensen i KL har medfört att gränserna inom många områden får sökas i rättspraxis från förvaltningsdomstolarna, särskilt regeringsrätten.

4 Kommunallagarna II, 5. 44 f.

2.2.1 Kommunernas oreglerade och specialreglerade

uppgifter

Uppgifter som är hänförliga till KL 1 kap.4 5 första stycket, alltså fakultativa (frivilliga) uppgifter får kommunerna i stort sett efter gottfinnande taga på sig eller avstå ifrån. Flertalet av de specialreglerade uppgifterna är också obligatoriska för kommunerna och landstingskommunerna. Det finnes emellertid också exempel på specialreglerade kommunala uppgifter som är fakultativa. Sådana uppgifter är de som regleras i de s.k. smålagarna bland vilka märkes lag om rätt för kommun att bistå utländska studerande (1962z638), lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet (1968z131), lag om kommunalt partistöd (1969:596) m.fl.

Specialreglerade kommunala uppgifter betyder oftast att kommunen får ett kompetenstillskott samtidigt som vissa författningsreglerade standardkrav måste uppfyllas. Ofta är det emellertid möjligt för kommunen att gå utöver lagens minimikrav i fråga om specialreglerade uppgifter, antingen dessa är obligatoriska eller fakultativa. Specialreglerade uppgifter innefattar dessutom ofta myndighetsutövning. I fall av myndighets— utövning gäller förvaltningslagen och den kommunala myndighetens beslut som berör en enskild kan angripas med förvaltningsbesvär. Vid förvaltningsbesvär prövas beslutet från såväl materiellt som formell synpunkt medan det vid kommunalbesvärsprövning inte ankommer på besvärsmyndigheten att bedöma beslutets lämplighet,

bara om beslutet är formellt riktigt.

3. FÖRVALTNING OCH MYNDIGHETSUTÖVNING

Enligt RF 11 kap. 6 S tredje stycket får förvaltnings— uppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften inne— fattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag. Varken begreppet förvaltningsuppgift eller myndighetsutövning definieras i RF, varför svaret på vad begreppen står för fårsökas i andra rättskällor. De med det nämnda lagrummet i förenade frågorna har ingående diskuterats av bl.a. Ragnemalm5. Myndighets— begreppet skulle enligt grundlagsberedningen6 uppfattas som synnerligen vidsträckt och inkludera varje organ som utövar "offentlig makt". Enligt grundlags— beredningen skulle det inte vara någon skillnad om den "offentliga makten" utövades i offentligrättsliga eller privaträttsliga former för att betecknas som myndighetsutövning.

I propositionen till grundlagen7 ansåg departements— chefen inte att privaträttsliga rättssubjekt, t.ex. bolag, skulle inkluderas i RF:s myndighetsbegrepp. För överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på sådana rättssubjekt, hänvisade departementschefen till RF 11z6. Myndighetsutövning skulle alltså inte utgöra kriteriet för att avgöra vilka organ som utgör myndig- heter. Samtidigt infördes dock en ny anknytning till begreppet myndighetsutövning genom olika regler för överförande av förvaltningsuppgift till enskilt rätts— subjekt, beroende på om uppgiften som överlämnats innefattade myndighetsutövning eller ej. I RF finns således, som det kommit till uttryck i propositionen, två slags förvaltningsuppgifter, nämligen sådana som innefattar myndighetsutövning och sådana som inte gör det. Enligt Ragnemalm8 kan den slutsatsen dragas av uttalanden i propositionen, att det inte ligger i

5. Ragnemalm, Hans, Offentligrättsliga studier, Juridiska föreningen i Lund, Teckomatorp 177, s. 27ff

"förvaltningsuppgiftens" karaktär enligt RF 11:6, att den nödvändigtvis skall innefatta utövning av "offentlig makt" eller "myndighetsutövning". Exempelvis kan enligt departementschefen, affärsverksamhet utgöra aktuell "förvaltningsuppgift".

Många olika försök har gjorts att definiera vad som utmärker offentlig förvaltning, bl.a. har maktutövning ansetts kunna utgöra ett kriterium. Som Ragnemalm påpekar går det emellertid inte att hålla fast vid en sådan ståndpunkt, eftersom åtskilliga uppgifter som stat och kommun utför består i tjänster som inte alls innefattar någon maktutövning.9 Enligt modern juridisk doktrin skall det avgörande kännetecknet på offentlig förvaltning vara, att verksamheten är underkastad gg typisk offentligrättslig reglering, som avviker från den som galler för enskild verksamhet.10 I vissa fall är det dock även med denna definition svårt att skilja

mellan offentlig förvaltning och enskild verksamhet. särskilt statens och kommunernas affärsdrift uppvisar en blandning av offentligrättsliga och privaträttsliga drag.

Det är i allmänhet något lättare att avgränsa begreppet "myndighetsutövning" än "förvaltningsuppgift". Sålunda angav departementschefen i grundlagspropositionen att han med myndighetsutövning avsåg samma begrepp som kommit till uttryck i samband med tillkomsten av förvaltningslagen (FL) och som innefattar "utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande."” i den nya FL ( 1986:223 ) finns inte definitionen på myndighetsutövning med, men

9 Ragnemalm a.a. s. 30 ff.

10. Strömberg, Håkan, Allmän förvaltningsrätt, 7 uppl. 1974, s. 15

11 I senare version av FL har disciplinär bestraffning ändrats till disciplinpåföljd, avskedande.

har sedan den ursprunligen myntades blivit så befäst, att det genom rättsutvecklingen fått bilda utgångspunkt då det gäller att bestämma tillämpningsområdet för olika slags regler. Inte heller den här angivna definitionen är något absolut instrument då förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning skall avgränsas från sådana som inte gör det. Utrymmet för tveksamhet är fortfarande på många området betydande.

Av RF 11:6 tredje stycket framgår inte om det också avser det fall då kommun vill överlämna förvaltnings- uppgift till enskilt rättssubjekt. Av ordalydelsen synes närmast gälla att lagrummet endast omfattar över— lämnande av statliga förvaltningsuppgifter. I äldre kommunallagskommentarer har Kaijser ansett att bestämmelser i RF 11:6 tredje stycket skulle vara tillämplig även på det kommunala området.12 Ragnemalm anser däremot att regeln i tredje stycket endast avser sådan förvaltningsuppgift som staten överlämnar till enskilt rättssubjekt och inte delegation av kommunala uppgifter till enskilda.13 Kommunernas möjligheter till delagation av förvaltningsuppgifter inskränktes, påpekar Ragnemalm, på åtskilliga områden av dels direkta författningsbestämmelser som föreskriver att vissa verksamheter skall drivas av kommunen själv och dels av olika kommunalrättsliga principer. Sådan inskränkning gäller enligt Ragnemalm vare sig den aktuella förvaltningsuppgiften innefattar myndighets— utövning eller ej. En viktig kommunalrättslig princip som inskränker kommunernas möjligheter att delegera förvaltningsuppgifter är den om kravet på lagstöd för överförande av kommunal myndighetsfunktion till privat— rättsligt subjekt.

12 Kaijser, Fritz, Kommunallagarna II, 1975, s. 29, 53 13 Ragnemalm a.a. s. 29

Ragnemalm har i ett uttalande med anledning av en ändring i RF 11:6 tredje stycket framhållit det som från principiell synpunkt egendomligt, att det inte klart framgår om stadgandets tillämpning på det kommunala området.14

14 Ragnemalm, En diskret grundlagsändring, Förvaltningsrättslig tidskrift 1976, s. 294-299.

I föreliggande avsnitt behandlas de olika former av privaträttsliga subjekt till vilka förvaltningsuppgift kan delegeras.15 Associationer benämnes sådana samman— slutningar som i princip grundas på avtal mellan två eller flera personer. Associationerna som bygger på 1) Avtal om samverkan

2) För ett för de samverkande gemensamt ändamål,

är privaträttsliga subjekt. I de offentligrättsliga organisationerna är medlemskapet ofta obligatoriskt och som exempel kan nämnas advokatsamfundet, som är en korporation16 och liknande. De offentligrättsliga organisationerna kommer inte vidare att behandlas.

Av de privaträttsliga associationerna finns två huvud— slag, nämligen bolag och föreningar. Bolagen sägs vara slutna associationer, medan föreningarna sägs vara

..

öppna. Innebörden av begreppen slutna och öppna associationer är, att antalet bolagsmän eller aktier i ett bolag är bestämt enligt bolagsavtal eller bolags— ordning, medan medlemsantalet i en förening i princip kan växla utan att avtalet behöver justeras.

Av bolag finns bl.a. följande slag

1. Handelsbolag (inklusive kommanditbolag) 2. Enkla bolag 3. Aktiebolag

Handelsbolag och enkla bolag

Handelsbolag, av vilka en särskild form benämns kommanditbolag, samt enkla bolag regleras i lagen om handelsbolag och enkla bolag ( 1980:1102 ). Ett

15 Från redogörelsen utesluts dock enskild fysisk person 16 Offentligrättliga sammanslutningar brukar benämnas korporationer eller offentligrättsliga organisationer.

handelsbolag föreligger enligt lagens definition om två eller flera har avtalat att gemensamt utöva närings— verksamhet i bolag. Om en eller flera bolagsmän i ett handelsbolag har förbehållit sig att endast svara för bolagets förbindelser med sin insats, så är bolaget ett kommanditbolag. En bolagsman med begränsat ekonomiskt ansvar kallas kommanditdelägare, medan den som fullt ut svarar för bolagets förpliktelser kallas komplementär. Minst en av bolagsmännen i ett kommanditbolag måste

vara komplementär.

Ett enkelt bolag är ett sådant där två eller flera har avtalat att bedriva verksamheten i bolag utan att handelsbolag föreligger. Exempel på enkla bolag är då några personer tillsammans köper obligationer eller

lotter eller tippar.

Handelsbolag registreras genom införande i handels- registret, vilket förs länsvis av berörd länsstyrelse. Ett handelsbolag är en juridisk person som kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter, svara och kära vid domstol m.m. Ett enkelt bolag är däremot ingen

juridisk person och saknar följaktligen rättskapacitet.

Till skillnad från vad som gäller för aktieägare och föreningsmedlemmar ansvarar delägare i handelsbolag och enkla bolag med undantag för de ovan nämnda kommandit— delägarna, med alla sina tillgångar för bolagets för—

pliktelser.

Aktiebolag

Bestämmelserna om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (1975:1385) . Aktiebolaget kännetecknas av att delägarna inte personligen ansvarar för bolagets förpliktelser. En aktieägare riskerar således i princip inte mer än det kapital han köpt aktier för. Aktiekapitalet i ett aktiebolag måste uppgå till minst 50 000 kronor.

Ett aktiebolag blir i och med registreringen en juridisk person. Registrering av aktiebolag sker i aktiebolagsregistret som centralt för riket förs av patent— och registreringsverket.

Aktieägare utövar sin rätt till inflytande över bolagets skötsel på bolagsstämman, där rösträtten följer med innehavda aktier. Rösträtten för viss del av bolagets aktier kan vara begränsad genom bestämmelse i bolagsordningen. I ett stort aktiebolag med spritt ägande är ofta den enskilde aktieägarens möjligheter till inflytande begränsade.

För aktiebolag skall finnas en styrelse. styrelsen utses som huvudregel av bolagsstämman. Uppgår bolagets aktiekapital till minst en miljon kronor skall styrelsen utse en verkställande direktör. Inget hindrar emellertid att verkställande direktör utses även i bolag med mindre aktiekapital. Både styrelseledamöter och verkställande direktör skall vara i Sverige bosatta svenska medborgare om inte i varje särskilt fall dispens erhålles från det kravet. För nordiska med— borgare gäller dock andra regler.

Styrelsen är ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. I de fall verkställande direktör finns skall denne handha den löpande förvaltningen enligt riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar.

Styrelsen företräder bolaget och tecknar dess firma. Även verkställande direktören företräder bolaget i sådana angelägenheter som omfattas av den löpande för— valtningen. Av det sagda följer, att avtal som ingåtts i bolagets namn i regel blir bindande för bolaget. Av det förut sagda följer vidare att det i princip endast är bolagets tillgångar som kan tas i anspråk för att fullgöra bolagets förpliktelser.

Föreningar17

Det finns två huvudkategorier av föreningar, nämligen ideella föreningar och ekonomiska föreninga . Båda slagen av föreningar skall beskrivas kortfattat i det

följande.

Ideella föreningar

Varje medborgare åtnjuter enligt regeringsformen (RF) frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (RF 2:1). Det är denna rätt som benämns föreningsfrihet. Utländsk medborgare tillförsäkras samma föreningsfrihet som svensk, såvida inte annat följer av lag, genom en bestämmelse i RF 2:20. Även bolag innefattas i föreningsfriheten. Föreningsfriheten är emellertid inte obegränsad, utan kan enligt RF 2:14 inskränkas beträffande sammanslutningar vilkas verksam— het är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. En konsekvens av den sistnämnda bestämmelsen i RF är förbudet mot olovlig kårverksamhet i brottsbalken (BrB) 18:4 samt den sär— skilda lagen mot politiska uniformer (1974z164).

Förslag till lagstiftning om ideella föreningar har väckts, men hittills alltid avvisats. Bl.a. kan nämnas, att i den utredning som föregick 1951 års lag om eko— nomiska föreningar föreslogs att ideell förening skulle kunna frivilligt registrera sig som ekonomisk före— ning. Förslaget togs emellertid inte upp i proposi— tionen och förföll därmed. Vidare har en lång rad moti— oner med förslag om lagstiftning m.m. beträffande ide— ella föreningar hittills alltid avslagits av riksda—

gen. Ideell förening som idkar näring skall genom en

17 Se också Hemström, Carl, Organisationernas

bestämmelse i handelsregisterlagen(1974:157) registrera sig i handelsregistret. Sådan registrering innebär att föreningens namn (firma) vinner skydd och det går att få upplysning om vem som ingår i styrelsen

samt om arten av den näring föreningen bedriver.

Det bör också påpekas, att bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen(1976:125) åvilar ideell förening som bedriver näring. Vidare bör nämnas att även närings- frihetslagstiftningen enligt konkurrenslagen (1982:729) kan bli aktuell för ideell förening som bedriver näring i den lagens mening.

Ideell förenings särdrag

Av de ideella föreningarna kan två huvudgrupper iakttas. Dels finns det sådana föreningar vilkas syfte är så att säga rent ideellt. Till den typ av föreningar kan räknas sådana för sällskaplig samvaro, idrott, försvarsfrämjande, kamratskap, välgörenhet och natur- vård m.fl. Hit räknas också de politiska partierna och andra föreningar med politiska syften. Dels finns det också föreningar som väl kan sägas syfta till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen, men inte gör det genom att idka näring. Exempel på sådana föreningar är fackföreningar, arbetsgivareföreningar, bransch— föreningar, karteller m.fl.

Trots avsaknaden av lagstifning om ideella föreningar har ändå bl.a. genom domstolsavgöranden vissa regler fastlagts. En ideell förening anses sålunda ha rätts— kapacitet om inte alltför bristfälliga stadgar antagits och föreningen valt en styrelse. Förening som uppfyller nämnda krav som juridisk person och medlemmarna blir i princip fria från personligt ansvar för föreningens åtaganden. Skulle emellertid en förening komma att

genom ekonomisk verksamhet främja medlemmarnas eko— nomiska intressen är sammanslutningen inte en ideell förening, varvid de medlemmar som ingår förpliktelser är personligen ansvariga för dessa, men däremot inte övriga medlemmar eller "föreningen" som sådan. Svagt organiserade sällskapsklubbar, läsecirklar och andra enkla sammanslutningar med löslig organisation utgör exempel på andra organistioner som inte uppfyller kraven för att anses som rättskapabla ideella

föreningar.

I en rättskapabel ideell förening anses enligt praxis styrelsen alltid kunna företräda föreningen. Stadgarna kan dock innehålla bestämmelser som inskränker styrel— sens befogenheter i olika avseenden. Det är styrelsen som har att sköta föreningens löpande och andra ange— lägenheter. Dessa kan exempelvis framgå av stadgarna eller ha uppdragits åt styrelsen av något överordnat föreningsorgan. En ideell förening har i allmänhet ett antal olika beslutsorgan som skall stå i hierarkiskt förhållande till varandra. Den hierarkiska ordningen betyder, att beslut som fattats av ett överordnat föreningsorgan måste följas av övriga, underordnade organ. I en ideell förening brukar det högsta beslutan— de organet benämnas årsmöte eller årsstämma, därefter följer ofta styrelse som kan arbeta genom ett eller flera utskott.

Stora föreningar med många medlemmar har ofta av rent praktiska skäl fått tillämpa en organisation med repre— sentativa församlingar. Bland den typen av föreningar brukar högsta beslutande organet benämnas kongress och därunder kan finnas fullmäktigeförsamling, som mellan

kongresserna är föreningens högsta beslutande organ.

Ett rättskapabel ideell förening måste ha ett namn (eller firma) som gör att föreningen kan identifieras bland andra föreningar.

I fråga om stadgarna krävs som nedan nämnts viss full— ständighet och att stadgarna faktiskt antagits av föreningen. Enligt rättspraxis är det nämligen inte tillräckligt för att en förening skall anses rätts— kapabel att den rent faktiskt följer vissa regler, inte ens om det skett under avsevärd tid. Även om stadgar alltså måste formellt antas av förening, torde det inte finnas något krav på att stadgarna alltså måste formellt antas av förening, torde det inte finnas något krav på att stadgarna skall ha skriftlig utformning. Praktiska skäl talar emellertid för att skriftliga stadgar bör finnas.

Ideell förenings uppbyggnad

En ideell förening behöver inte nödvändigtvis ha en demokratisk uppbyggnad. Även om flertalet i Sverige verksamma föreningar har demokratisk struktur, finns inga formella krav på att så måste vara fallet. Med demokratisk struktur avses då sådant som att varje medlem har en röst, att föreningens styrelse och övriga organ väljs av medlemmarna enligt majoritetsprincipen och att medlemmarna har viss insyn i föreningens angelägenheter.

Exempel på i Sverige verksamma odemokratiska föreningar torde finnas främst bland vissa politiska och religiösa organsiationer. Så länge en odemokratisk förening inte bryter mot tvingande lag torde föreningen inte kunna hindras från att verka och värva medlemmar. Det är näm— ligen ytterst sett föreningens medlemmar som får avgöra om de önskar tillhöra en förening, även om föreningen är odemokratisk och har en auktoritär organisation.

Däremot torde samhället utan vidare kunna ställa krav på demokratisk organisation hos en förening som i något avseende samverkar med samhällets organ, särskilt om

statliga eller kommunala bidrag utgår till verksamhe— ten. Det ter sig nämligen helt orimligt att samhällets institutioner, som enligt författningen är demokratiskt uppbyggda, samverkar med eller ger ekonomiskt stöd till en förening som uppfattas som odemokratisk.

Det finns inga formella regler för hur en ideell före— ning bildas. Vanligtvis tillgår dock föreningsbildandet så, att de som önskar bilda föreningen måste samlas till konstituerade möte, där de antar stadgar för före— ningen och väljer dess styrelse. Några särskilda behö— righetskrav på föreningsbildarna, exempelvis att de skall vara myndiga, finns inte.

Stadgarna bör innehålla uppgift om föreningens ändamål samt föreningens beslutsordning, hur val av styrelse, övriga funktionärer och revisorer sker. Därutöver är det lämpligt att det av stadgarna framgår hur medlem— skap erhålls och upphör, hur kallelser till olika före- ningsorgan utfärdas, tidpunkt för årsmöte, räkenskaper—

nas förande m.m.

Medlemskap i ideell förening

Såväl fysisk som juridisk person kan bli medlem i en ideell förening, allt i enlighet med föreskrifter i stadgarna. Inget utom föreskrift i stadgarna hindrar att en förening består enbart fysiska eller enbart ju—

ridiska personer, eller av en blandning av båda slagen.

Medlemskap i ideell förening anses grundat på ett avtal mellan föreningen och medlemmen. I allmänhet vinns med— lemskap i en förening genom ansökan, anmälan eller genom att den sökande helt enkelt inbetalar stadgad

medlemsavgift till föreningen.

Ekonomiska föreningar

De ekonomiska föreningarna regleras i lagen om ekono— miska föreningar (1951:308), den s.k. föreningslagen (FörL). Många av bestämmelserna i den nuvarande FörL har sina förebilder i 1944 års aktiebolag. Då aktie— bolagslagen reviderades år 1975 aktualiserades även en översyn av FörL. I en departementspromemoria (Ds Ju 1976:1), som blev resultatet av översynen, framlades förslag till ny FörL. Förslaget mottogs positivt av remissinstanserna, av vilka dock flera ansåg, att den då pågående kooperationsutredningens arbete borde av— vaktas. I prop 1979/80:144 framlades förslag till vissa ändringar i FörL, främst av redovisningsmässig natur. Kooperationsutredningen, vars arbete numera är av— slutat, föreslog i sitt betänkande "Kooperativa för— eningar", SOU 1984:9, en ny lag, som enligt utredningen borde kallas lag om kooperativa föreningar. Förslaget från utredningen innebar en åtminstone på vissa punkter ny syn på de ekonomiska föreningarna, bl.a. i fråga om kraven för rätt till registrering. I proposition 1986/87 lade regeringen sedermera fram förslag till ny lag om ekonomiska föreningar. Det i propositionen fram— lagda förslaget innebär en modernisering och förenkling av nuvarande FörL. En del nyheter finns, bl.a. att firmaskyddet utsträcks till hela riket från att ha varit begränsat till det län där den ekonomiska för— eningen varit registrerad. En annan nyhet är bestämmel— serna om verkställande direktör och revision, vilka an— sluter sig till motsvarande bestämmelser för aktie- bolag. Kooperationsutredningens förslag om uppmjukning av kraven för rätt till registrering som ekonomisk förening har inte tagits upp i propositionen och inte heller en del andra förslag bl.a. benämning på verkställande direktör. Enligt förslaget skulle även en förening som inte helt uppfyller kraven enligt förslagets S 1, men som arbetar från kooperativ basis,

kunna vinna registrering som ekonomisk förening. Den verkställande direktören i en ekonomisk förening skulle enligt förslaget benämnas föreningschef.

Lagutskottet anslöt sig med någon smärre avvikelse, i sitt betänkande LU 1986/87:20 till propositionen och

vid riksdagsbehandling 1987—04-08 biföll kammaren ut— skottets i betänkandet framlagda förslag. Den nya lagen träder i kraft 1988—01—01, då alltså nuvarande FörL upphävs.

Villkor för ekonomisk förening enligt 1987 års FörL

De villkor som måste vara uppfyllda för att en ekonomisk förening skall uppfylla FörL:s krav och

därigenom kunna registreras är att:

1. föreningen driver ekonomisk verksamhet

2. syftet med föreningens verksamhet är att främja medlemmarnas ekonomiska intressen

3. föreningen är kooperativ.

Om något av villkoren 1 eller 2 inte är uppfyllt är föreningen inte en ekonomisk utan istället en ideell förening och om villkoret 3 saknas, är föreningen inte en ekonomisk förening i FörL:s mening, varför förening—

en inte är en juridisk person.

Kravet på ekonomisk verksamhet

Att föreningen skall driva ekonomisk verksamhet betyder bara att det finns ett krav på en affärsmässig rörelse,

som dock inte innebär, att rörelsen måste vara vinstdrivande i vanlig bemärkelse, kravet på ekonomisk verksamhet är uppfyllt om föreningen t.ex. sysslar med köp och försäljning eller produktion av varor och tjänster, fastighetsförvaltning m.m.

Kravet på främjande av medlemmarnas ekonomiska intressen

Villkoret innebär att det är medlemmarnas ekonomiska intressen som skall tillgodoses, inte föreningens egna. Föreningens mål är alltså inte, i motsats till vad som gäller t.ex. aktiebolag, att generera största möjliga vinst18. En rimlig konsolidering av föreningens ekonomi får anses tillåten även om konsolideringen överstiger FörL:s minimikrav. Sedan lagenlig avsättning av föreningens överskott skett till reservfonden och därutöver tillåtna dispositioner skett, skall kvar- varande överskott används för antingen återbäring till medlemmarna eller för att främja medlemmarnas ekono— miska intressen på annat sätt. Sådant främjande kan t.ex. vara rabatterat pris på föreningens varor eller tjänster.

Kravet på öppenhet

Ingen får utan att särskilda skäl föreligger vägras in— träde i en ekonomisk förening, vilket framgår av FörL 3:1 5. Skäl för vägrat medlemskap är enligt bestäm— melsen hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak.

Exempelvis medger bestämmelsen att endast personer inom en viss bransch, bosatta inom ett visst geografiskt område eller tillhörande en bestämd krets av pesoner får bli medlemmar, om detta föreskrivs i stadgarna. I rättspraxis har av regeringsrätten godtagits en mycket snäv avgränsning av personkretsen, t.ex. i ett fall till personer som ägde fastigheten i ett radhusområde (RÅ 1971 ref 36).

18 Ett aktiebolag får dock ha ett idellt syfte.

Uppfyller en person kraven enligt stadgarna får han däremot inte vägras medlemskap om det inte finns grund— läggande misstankar om att han kommer att motarbeta

föreningens syfte.

Öppenhetskravet gäller inte för ekonomiska föreningar som bildats före ikraftträdandet av 1951 års FörL.

Kravet på kooperativ uppbyggnad

Kravet på kooperativ uppbyggnad av föreningen uttrycks i FörL genom att medlemmarna deltager som avnämnare eller leverantörer eller med egen arbetsinsats eller genom begagnande av föreningens tjänster eller på annat liknande sätt.

De vanligaste slagen av kooperativa föreningar är kon- sumtionsföreningar och producentföreningar, men också arbetskooperativa föreningar förekommer, i vilka de anställda är medlemmar och således själva äger det företag de arbetar i. Även andra slag av kooperativa

föreningar finns.

Bildande av ekonomisk förening

Reglerna för bildande av ekonomisk förening är betyd— ligt enklare än motsvarande regler för aktiebolag.

Föreningar bildas lämpligen vid ett konstituerande sammanträde där de församlade beslutar att dels bilda föreningen och dels anta stadsgar för den. Några särskilda regler om hur det konstituerande sammanträdet skall gå till finns inte i FörL. Över vad som förekommit vid sammanträdet måste dock upprättas protokoll, vilket skall inges till länsstyrelsen i

samband med registreringen.

För att kunna registreras måste föreningen ha minst fem medlemmar, dock räcker det med minst tre medlemmar om medlemmarna är ekonomiska eller ideella föreningar. Förutom det ovan nämnda protokollet från konstituerande stämman skall då ansökan om registrering inges bifogas föreningens stadgar, protokoll över val av styrelse och revisorer, adress samt föreningens adress. Innan läns— styrelsen registrerar föreningen sker kontroll av att stadgarna uppfyller kraven enligt FörL, att styrelse— ledamöterna uppfyller lagens behörighetskrav. Det är länsstyrelsen i det län där styrelsen har sitt säte som ombesörjer registreringen och i vars föreningsregister föreningen vid registreringen införs.

I och med registreringen, men inte förr, blir den eko— nomiska föreningen juridisk person. Medlem eller grupp av medlemmar som gjort något åtagande för föreningen före registreringen blir personligen och solidariskt ansvariga för förpliktelsernas fullgörande.

Om medlemmarna i en förening som uppfyller FörL:s krav på en ekonomisk förening underlåter att registrera föreningen finns risk för att föreningen kommer att betraktas som en oregistrerad ekonomisk förening, som alltså inte är en juridisk person. Även om medlemmarna i en sådan förening skulle hysa uppfattningen att de är medlemmar i en ideell förening, kan de vara personligen och solidariskt ansvariga för åtaganden som medlemmarna i fråga ingår för föreningen i tron att den är en rättskapabel, juridisk person.

Organisationen en ekonomisk förening

Beroende på en ekonomisk förenings storlek och andra omständigheter kan föreningens beslutande organ vara organiserad på olika sätt. Som högsta beslutande organ finns föreningsstämma (7 kap FörL) på vilken medlemmarna utövar sitt inflytande i föreningen. Beslut

får inte fattas som gynnar en eller flera medlemmar på föreningens eller övriga medlemmars bekostnad. Som huvudregel gäller att varje medlem har en röst, vilket också är det vanligaste, men inget hindrar att i stadgarna föreskriva om differentiering av rösterna.

I stora föreningar där det stöter på praktiska svårig- heter att samla medlemmar till stämma kan i stadgarna föreskrivas att stämmans befogenheter helt eller delvis skall utövas av en fullmäktigeförsamling. Fullmäktige

väljs av medlemmarna för en längsta mandattid om tre år.

Utan att några lagregler finns härom förekommer i vissa föreningar ett förvaltningsråd som ett organ mellan föreningsstämman eller fullmäktige och styrelsen. För— valtningsrådets uppgifter måste helt regleras i stad—

garna.

Som torde framgå av den tidigare framställningen utgör styrelsen ett obligatoriskt organ i varje förening. Om styrelsen finns bestämmelser i 6 kap FörL. Styrelsen, som skall bestå av minst tre ledamöter, företräder föreningen och handhar förvaltningen. För uppdrag som styrelseledamot i ekonomisk förening uppställs enligt lagen krav på myndighet och svenskt medborgarskap. Från sistnämnda krav får dispens lämnas.

Om antalet anställda i en förening uppgått till i medeltal 200 under de två senaste räkenskapsåren, skall styrelsen utse en verkställande direktör. Ingenting hindrar emellertid förening att utse verkställande direktör även i andra fall.

Om revision finns bestämmelser i 8 kap FörL.

Enligt FörL skall i en ekonomisk förening finnas minst en revisor. I vissa fall är det föreskrivet att minst

en revisor skall vara auktoriserad. Liksom för aktiebolag gäller att auktoriserade eller godkända revisionsbolag (kvalificerade revisorer) kan utses till revisorer. Revisorer väljs på stämman eller utses på sätt som framgår av stadgarna.

För att tillförsäkra minoriteten en viss rätt till insyn i föreningens affärer finns i FörL regler som be- rättigar varje röstberättigad att till föreningsstämman föreslå att det hos länsstyrelsen påkallas att en revisor (medrevisor) utses att delta i granskningen tillsammans med övriga revisorer. Om förslaget på Stäm—_ man biträdes av minst 1/10 av samtliga röstberättigade eller 1/3 av de på stämman närvarande röstberättigade, skall styrelsen inom en vecka göra framställning om att medrevisor utses. Försummar styrelsen detta har varje röstberättigad rätt att göra motsvarande framställning. Reglerna i detta avseende liknar motsvarande regler i aktiebolagslagen.

Ansvarighetsregler för föreningsorgan

FörL innehåller regler om såväl skadeståndsansvar som straffansvar. Reglernas syfte är att skydda dels för— eningen och dels tredje man mot skada vållad av anting- en funktionär i föreningen eller medlem. Skadestånds— reglerna finns i 13 kap FörL och reglerna om straff och vite i 16 kap. Skadeståndsskyldig mot föreningen är styrelseledamot eller verkställande direktör om han vid fullgörandet av sitt uppdrag vållat föreningen skada genom uppsåt eller vårdslöshet. Även en reVisor är skadeståndsskyldig enligt samma grunder.

En föreningsmedlem eller röstberättigad som inte är medlem är skadeståndsskyldig mot föreningen om han genom överträdelse av föreningslagen eller stadgarna vållat föreningen, en medlem eller någon annan skada genom uppsåt eller grov vårdslöshet.

Stiftelser19

En särskild form av rättssubjekt är stiftelsen. En stiftelse är ingen sammanslutning men brukar ändå ofta behandlas i anslutning till associaltionsrätten. Någon samlad lagstiftning om stiftelser saknas ännu, trots den i vissa fall stora ekonomiska roll Stiftelserna spelar i samhällslivet. De viktigaste reglerna om stiftelser finns i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (TL). Reglerna om ändring av Stiftelses ändamål finns i permutationslagen (1972z205). I lagen (1976:350) om styrelserepresentation för samhället i aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser finns bestämmelser om offentliga styrelseledamöter i vissa allmännyttiga stiftelser. Firmalagen(1974:156) inne— håller också regler om stiftelses firma och om regist— rering av stiftelser finns bestämmelser i handelsregis- terlagen (1974:157). Mera ingående lagregleras en sär— skild form av stiftelser — pensions— och personal— register, varom finns bestämmelser m.m. Bostads— finansieringsförordningen (1974z946) innehåller vissa regler om allmännyttiga bostadstiftelser, I justitie— departementet pågår för närvarande arbete med en samlad

lagstiftning om stiftelser. Stiftelses särdrag

Till skillnad mot andra former av förmögenhetsdisposi- tioner, t.ex. bolag och ekonomiska föreningar, finns det inga ägare i egentlig mening tillen stiftelse. En stiftelse kan beskrivas som en enskild förmögenhets— massa avsedd att tjäna ett visst ändamål och som ägs av stiftelsen själv. Enligt TL har en stiftelse kommit till stånd då någon anslagit egendom att såsom själv— ständig förmögenhet fortfarande tjäna ett bestämt ända— mål. Den som anslår egendomen

19 Se vidare Holmströms, Leif, Roos, Carl martin,

benämns stiftaren. Sedan stiftaren anslagit egendomen och bestämt det ändamål den skall tjäna, har han i princip inte längre någon beslutanderätt över egendom— en. Beslutanderätten över egendomen i enlighet med ändamålsbestämmelsen och stiftelsens stadgar utövas av stiftelsens förvaltare. Förvaltaren kan vara en sär— skild för stiftelsen utsedd styrelse eller någon redan befintlig sammanslutning, exempelvis styrelsen för en organisation eller offentlig institution.

Såväl fysiska som juridiska personer kan vara stiftare. För fysiska personer krävs anturligvis att de har rättslig handlingsförmåga, alltså att de är myndiga, och för juridiska personer gäller att organisationens ändamål medger stiftelsebildning samt att organisation—

en representeras av en behörig ställföreträdare.

Beträffande förmögenhetsdispositionen gäller att egen- domen är skyddad mot stiftarens borgenärer när den är överlämnad till en representant för stiftelsen eller då giltig utfästelse om gåva har överlämnats till repre— sentanten. Detta förutsätter att stiftelsen redan har en förvaltare i form av en särskild styrelse eller annan ställföreträdare. För egendomsskydd mot stiftar— ens borgenärer gäller också att ändamålet blivit till— räckligt preciserat, exempelvis genom att avkastningen skall användas till vetenskaplig forskning, till stipendier eller liknande.

I ändamålsbestämmelserna anges i allmänhet också den målgrupp som avses få del av stiftarens avkastning. Det kan vara t.ex. vetenskapsmän knutna till en viss institution, skolelever som utmärkt sig i ett speciellt ämne, sjuka eller behövande bosatta inom ett begränsat geografiskt område m.m. De som kommer i åtnjutande av förmåner från stiftelsen benämns destinatörer. Det kan t.ex. föreskrivas att en Stiftelses ändamål är att

driva någon form av kulturell verksamhet såsom teater, symfoniorkester, ge ut böcker eller tidsskrifterm bedriva byggnadsverksamhet eller förvalta egendom. Ändamålet för den typen av stiftelser sägs vara oper—

sonligt.

Någon registrering av stiftelsen för att den skall anses bildad förekommer inte. Liksom beträffande handelsbolag och ideella föreningar är det för att stiftelsen skall bli ett självständigt rättssubjekt tillräckligt att vissa rekvisit är uppfyllda. För att länsstyrelsen skall kunna utöva sin tillsyn enligt TL skall stiftelser anmälas dit. Om emellertid stiftelsens stadgar föreskriver att stiftelsen skall vara undantag— en länsstyrelsens tillsyn, sker heller ingen anmälan

dit.

Driver en stiftelse näringsverksamhet som medför bok— föringsskyldighet måste stiftelsen ansöka om registre— ring i handelsregistret hos länsstyrelsen i det län där rörelsen skall drivas.

Ansvarsfrågor

I en stiftelse som är underkastad länsstyrelsens till— syn är styrelsens ledamöter solidariskt ansvariga för skada som de vållar stiftelsen genom uppsåt eller vårdslöshet eller genom att öveträda bestämmelser i TL eller i stadgarna. Allmän domstol har kompetens att entlediga styrelseledamot som varit försumlig vid full—

görandet av sitt uppdrag.

En särskild fråga är vem som skall föra styrelsens talan då det t.ex. gäller skadeståndskrav mot styrel— sen. Någon motsvarighet till bolagsstämman eller enskilda ägare finns det ju inte. Är det fråga om ansvarstalan mot någon eller några enstaka

styrelseledamöter är resten av styrelsen behörig att föra talan. I andra fall kan rättsläget betecknas som osäkert. Ändring i stiftelsens ändamål

Stiftelsen saknar möjlighet att ändra ändamålsbestäm— melserna sedan stiftelsen bildats. Har däremot stiftar— en i stiftelseurkunden eller på annat tydligt sätt för- behållit sig rätt till ändring av stiftelsens stadgar får ändring av dessa ske. Ett sådant förbehåll får dock inte avse vilka ändringar som helst och mycket stor restriktivitet gäller mot ändringar som avser själva ändamålet. En ändring bör godtas bara om den är knuten till särskilda, i förbehållet bestämda, omständigheter. Om det uppkommer ett otvetydligt behov av att ändra ändamålsbestämmelserna, vilket kan vara fallet om de t.ex. inte löngre går att uppfylla, de anslagna medlen är helt otillräckliga el dyl, kan stiftelsen ansöka om permutation, dvs. ändring av ändamålet med stiftelsen. Den ändrade ändamålet skall så nära som det är möjligt

avsluta till det ursprungliga. Avveckling av stiftelse

En stiftelse är ett rättssubjekt med i princip obe— gränsad varaktighet och kan därför upphöra bara om myc- ket speciella omständigheter är för handen.

a) genom ett förbehållsklausul i stiftelseförordnandet b) genom ett permutationsbeslut

c) genom konsumtion av stiftelseförmögenheten d) genom konkurs.

Beträffande möjligheterna för avveckling genom förbe— hållsklausul torde samma stränga krav uppställas som gäller för ändring av stiftelses ändamål.

Ett annat sätt för en stiftelse att upphöra är genom fusion med en annan stiftelse, I ett sådant fall kan ändamålet mycket väl fortfarande tjänas, men den ur- sprungliga stiftensen upphör som självständigt rätts— subjekt, Ibland förekommer att en stiftelse ombildas till aktiebolag eller anna associaltionsform. För både fusion och ombildning torde permutationsbeslut krävas för att ändringarna skall bli giltiga.

Samfälligheter20

Samfällighet är ett begrepp som är knutet till för— valtning av en gemensamhetsanläggning som ägs gemensamt av flera fastigheter. Rättigheter och skyldigheter knutna till samfälligheten följer med äganderätten till fastighet och kan särskiljas från denna. Lagreglering av samfälligheter sker genom lagen ( 1973:1150 ) om för— valtning av samfälligheter (SFL).

Exempel på anläggningar där SFL är tillämplig är mark— samfälligheter, servitut eller servitutsliknande rättigheter, enskilda utfartsvägar, skogsbilvägar, vatten— och avloppsanläggningar, centralantennanlägg—

ningar, garage m.m.

Förvaltning av samfällighet kan ske i två former enligt SFL, nämligen a) delägarförvaltning och b) förenings- förvaltning. Delägarförvaltning innebär att delägarna beslutar gemensamt och måste vara ense om besluten, vilket givetvis innebär att formen bör reserveras för enklare anläggningar med få delägare. För alla andra typer av samfälligheter bör endast föreningsförvaltning komma i fråga.

20 Se vidare Österberg, Tommy, Samfälligheter, 2 uupl, Uddevalla 1983.

En samfällighetsförening är en juridisk person och såldes ett särskilt rättssubjekt som kan ingå avtal, förvärva rättigheter m.m. Den som äger en fastighet till vilken hör en samfällighet som förvaltas av en förening blir automatiskt medlem av föreningen. Ägs fastigheten gemensamt av flera personer med samägande— rätt blir delägarna gemensamt medlemmar i föreningen. Överlåter fastighetsägaren fastigheten upphör också hans medlemsskap i föreningen. Som i andra föreningar fattas de grundläggande besluten i en samfällighetsförening på föreningsstämma, varvid majoritetsbeslut tillämpas. Den löpande förvaltningen i en samfällighetsförening handhas av en styrelse, som också har att verkställa stämmans beslut.

En samfällighetsförening har till ändamål att förvalta den samfällighet för vilken den bildats. Verksamhet som föreningen bedriver får inte vara främmande för sam— fällighetens ändamål. Gränserna för föreningens be— fogenheter bestäms alltså av ändamålet med samfällig-

heten.

5. KOMMUNENS UPPGIFT ENLIGT SPECIALLAG

Som nämndes under avsnitt 2 finns det en hel del kom— munala uppgifter som regleras i speciallag. Flertalet av dessa uppgifter är som också nämndes obligatoriska, men en del speciallagsreglerade uppgifter är fakulta— tiva. Att uppgifterna är obligatoriska för kommunen, betyder inte alltid att uppgifterna rent faktiskt be— höver utföras av kommunal personal, men kommunen ansvarar alltid för att uppgifterna blir utförda.

I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för de viktigaste speciallagsreglerade kommunala verksamhets— områdena.

5.1 Hälso— och sjukvårdssektorn

Inom hälso- och sjukvårdssektorn förekommer såväl landstingskommunala som primärkommunala uppgifter.

Miljö— och hälsoskydd

Enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) svarar varje kommun för hälsoskyddet inom kommunen och skall vid sin plan— ering verka för att hälsoskyddet tillgodoses. Det skall enligt lagen finnas en miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun. Miljö— och hälsoskyddsnämndens uppgifter är enligt lagen (4 S) särskilt att

1. uppmärksamt följa utvecklingen inom kommunen i miljö— och hälsoskyddshänseende och därvid utarbeta de förslag som är påkallade samt medverka i planering där miljö— och hälsoskyddsfrågor berörs,

2. samarbeta med myndigheter, organisationer och en— skilda vars verksamhet berör miljö- och hälsoskydds—

området,

3. lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som rör nämndens ansvarsområde.

Miljö— och hälsoskyddsnämnden har därutöver dels ett allmänt tillsynsansvar över efterlevanden av hälso— skyddslagen och med stöd av lagen meddelade bestäm— melser (15 S) och dels ett särskilt tillsynsansvar för vissa i lagen närmare preciserade lokaler och anlägg— ningar (16 5).

Miljö- och hälsoskyddsnämnden får meddela förelägganden och förbud och även utsätta viten. Nämndens verksamhet är i stor utsträckning myndighetsutövning med hänsyn till uppgifternas art och de befogenheter som nämnden

har.

Hälso— och sjukvårdslag

Enligt hälso— och sjukvårdslagen (HSL) 3 5 skall varje landstingskommun erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstingskommun. I de kommuner som inte tillhör landsting gäller HSL för kommunen. Något hinder för annan att bedriva hälso— och sjukvård finns enligt 3 S i HSL inte.

Med hälso— och sjukvård skall enligt HSL förstås åt— gärder för att medicinskt förebygga, utreda och be— handla sjukdomar och skador. Även sjuktransporter hör enligt HSL till hälso— och sjukvården. Målet för hälso— och sjukvården anges enligt HSL:s målparagraf (2 5) vara en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. I 2 a 5 anges under rubriken "Krav på hälsosjukvården" att hälso— och sjukvården skall be— drivas så att den uppfyller kraven på en god vård,

vilket särskilt innebär att den skall

1. vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,

2. vara lätt tillgänglig,

3. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

4. främja goda kontakter mellan patienten och hälso— och sjukvårdspersonalen.

Här måste anmärkas, att de nämnda kraven på hälso— och sjukvården gäller oberoende av om den bedrivs i lands— tingsregi eller på annat sätt. Det är dock alltid landstingskommunen, eller i förekommande fall kommun utanför landstingskommun, som ansvarar för att lagens krav uppfylls inom det geografiska område huvudmanna—

skapet omfattar.

Beträffande organisationen av den landstingskommunala hälso— och sjukvården anges i 10 5 att ledningen utövas av en hälso— och sjukvårdsnämnd, som antingen kan vara en av landstinget (kommunfullmäktige) särskilt tillsatt häslo— och sjukvårdsnämnd eller en annan nämnd som fått motsvarande uppdrag. Har ingen annan nämnd fått upp— draget att ha om hand uppgifterna enligt HSL, är för— valtningsutskottet (kommunstyrelsen) hälso— och sjuk— vårdsnämnd.

I HSL finns också bestämmelser om personal, bl.a. om att en särskild läkare skall finnas som ansvarar för den medicinska verksamheten inom det område landstings— kommunen bestämmer. En del av de uppgifter som ankommer på landstingskommunen (kommunen) är enligt HSL eller dess följdförfattningar att betrakta som myndighets—

utövning.

Lag om särskilda omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda23

I lagen ( 1985:568 ) om särskila omsorger om psykiskt ut— vecklingsstörda m.fl. (OmL) ges föreskrifter om de sär—

skilda omsorger som psykiskt utvecklingsstörda skall komma i åtnjutande av. Med psykiskt utvecklingsstörda jämställs i OmL "personer som på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, har fått ett betydande och bestående begåvningshandikapp samt personer med barndomspsykos. OmL 3 S anger att de särskilda omsorgerna syftar till att de psykiskt utvecklingsstörda skall få samma möjligheter att leva som andra människor och i gemenskap med andra. Det sägs också att omsorgerna skall vara inriktade på att ut—

veckla den enskildes egna resurser.

I 4 5 finns en förteckning över vilka de särskilda om— sorgerna är enligt följande1. rådgivning, annat person— ligt stöd samt stöd av en särskild kontaktperson

2. daglig verksamhet i dagcenter eller annan syssel— sättning för den över skolåldern, som saknar förvärvs— arbete och inte utbildar sig,

3. korttidsvistelse utanför det egna hemmet i syfte främst att avlösa anhöriga i vård och tillsyn, samt korttidstillsyn utanför hemmet av skolungdom över 12 år,

4. boende i familjehem eller elevhem för barn och ung- domar som behöver bo utanför föräldrahemmet,

5. boende i gruppbostad för vuxna som inte kan bo i en

egen bostad.

I de särskilda omsorgerna enligt punkterna 2—5 ingåen— ligt lagrummet också omvårdnad och i de särskilda

23 Se vidare Grunnewall/Everitt Omsorger och särskola, Stockholm 1986.

omsorgerna boende i elevhem och boende i gruppbostad ingår fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. Det är enligt OmL 7 5 en skyldighet för varje landstings— kommun att svara för de särskilda omsorgerna åt dem som är bosatta i landstingskommunen. Om en psykiskt utveck— lingsstörd tillfälligt vistas i landstingskommunen skall hans omedelbara behov tillgodoses där. Med lands- tingskommunen likställs i OmL kommun som inte tillhör landsting.

Omsorgsverksamheten skall enligt OmL 14 S ledas av en omsorgsnämnd, som antingen tillsättes särskilt för det ändamålet eller utgörs av en annan nämnd som fått upp— draget. Om ingen annan nämnd får uppgiften som omsorgs— nämnd, är det förvaltningsutskottet (kommunstyrelsen) som får fullgöra omsorgsnämndens uppgifter. Omsorgs— nämndens uppgifter anges i 8—12 55. OmL och innebär bl.a. att landstingskommunen skall planera för de sär— skilda omsorgerna. Landstingskommunen får också överenskomma med kommun i landstingskommunen om att kommunen övertar uppgift enligt OmL beträffande i kom— munen bosatta psykiskt utvecklingsstörda eller utveck— lingsstörda som vistas där tillfälligt. För sådant

överlämnande krävs också regeringens medgivande.

Omsorgsnämndens beslut om särskilda omsorger har karak— tären av myndighetsutövning och beslutet kan överklagas hos länsrätten.

5.2 Socialsektorn

Socialtjänstlagen 1980:620 (SoL), ersatte vid sin till— komst en hel rad olika lagar som tidigare gällde på det sociala området21. Meningen med SoL är att ge en hel- hetssyn på människors sociala situation och komma

21 Se vidare Norström, Carl, Thunved, Anders, Nya Sociallagarna, 2. uppl, Stockholm 1984.

ifrån den funktionella uppdelning som med tidigare synsätt fanns på t.ex. barnavård, nykterhetsvård och

socialvård.

I SoL:s inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen, anges att samhällets socialtjänst "skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas

ekonomiska och sociala trygghet,

jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet."

Det sägs också i 1 5 att socialtjänsten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation. Verksamheten skall dessutom bygga på respekt för människornas själv— bestämmanderätt och integritet. SoL är en utpräglad ramlag och innehåller mycket få materiella bestämmelser om hur målen i portalparagrafen skall uppfyllas, Varje kommun svarar enligt 2 5 för socialtjänsten inom sitt område och har enligt 3 5 det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Det skall enligt 4 S i varje kommun finnas en socialnämnd som fullgör kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Ramlagskonstruktionen av SoL medför att varje kommun får mycket stor frihet att inom lagens ram utforma sin socialtjänst. De bestämmelser som finns i SoL om socialnämndens uppgifter anger visserligen dessa som vidsträckta, men är mycket allmänt hållna. så sägs i 5 5 att till socialnämndens uppgifter hör att "göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och en— skilda främja goda miljöer i kommunen, informera om socialtjänsten i kommunen, genom uppsökan— de verksamhet och på annat sätt främja förutsätt— ningarna för goda levnadsförhållanden,

svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det."

Det ovannämnda "yttersta ansvaret" för kommunen enligt 3 5 SoL skall här något ytterligare kommenteras. I lag— rummet sägs att det yttersta ansvaret inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. De andra huvudmän som främst kan komma i fråga är landstingskommun beträffande sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda samt staten be— träffande kriminalvården. I en lagkommentar22 sägs att syftet med bestämmelsen inte är att förändra andra huvudmäns författningsenliga ansvar för sina områden, men att kommunen emellertid enligt det yttersta ansvaret har till uppgift att vidta åtgärder i väntan på att den huvudman som har ansvaret kan ge behövlig vård till den enskilde. Om exempelvis en enskild person har behov av sjukvård har kommunen ingen skyldighet att ens helt tillfälligt tillhandahålla egna sjukvårds— resurser för att tillgodose behovet. Däremot har kom— munen skyldighet se till att den enskilde får sitt vårdbehov tillgodosett och att t.ex. barntillsyn och social hemhjälp fungerar under vårdtiden. Det är också klart att kommunen ansvarar för vården av missbrukare sedan det akuta sjukvårdsbehovet upphört.

I förhållande till kriminalvården har Oklarheterna varit större. Tveksamheterna har gällt sådant som vem som skall bära kostnadsansvaret för olika behov under frigivningspermission och frigång.

Angående innebörden av det yttersta ansvar som åvilar kommunen enligt SoL har socialstyrelsen i Allmänna råd 1981:1 anfört bl.a. "Det kan t.ex. hända att någon väg- rar att söka erforderlig vård, att ta ansvar för sin

22 Norström/Thunved a.a. s. 16.

egen situation genom att söka arbete eller att finna sig i att ett visst behandlingsprogram skall full— följas. I sådana fall har vederbörande i regel inte rätt till bistånd enligt 6 5 SoL då hans behov kan tillgodoses genom att han får vård, söker och får arbete eller underskattar sig det föreslagna behand— lingsprogrammet. Socialnämnden måste emellertid även i dessa situationer se till att den enskilde inte lider

nöd."

Socialnämndens uppgifter anges i SoL under dels rubrik— en "Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet" och dels under följande rubriker för särskilda områden

— Åtgärder mot missbruk

- Omsorger om äldre människor

— Omsorger om människor med handikapp

— Vård i familjehem och i hem för vård eller boende — Särskilda regler till skydd för underåriga.

Under de olika rubrikerna i SoL behandlas översiktligt de olika vårdbehov som skall tillgodoses. Under rubrik— en "Omsorger om barn och ungdom" behandlas t.ex. för— skole— och fritidsverksamheten i kommunen och under rubriken "Omsorger om äldre människor" social hemhjälp

och servicehus.

Många av uppgifterna enligt SoL är att hänföra till myndighetsutövning, vilket t.ex. gäller omhändertagande av barn och ungdom och det mycket vidsträckta begreppet biståndsbeviljande enligt 6 5.

5.3 Undervisningssektorn

De grundläggande bestämmelserna om den genomreglerade undervisningssektorn finns i skollagen (1985z1100), som trädde i kraft den 1 juli 1986 och då ersatte 1962 års skollag. Under rubriken "Inledande föreskrifter" sägs i

kap 1 5 att samhället genom grundskolan, gymnasieskolan och andra motsvarande skolformer anordnar utbildning för barn och ungdomar. Utbildningens allmänna mål är, sägs det vidare, "att ge eleverna kunskaper, utveckla deras färdigheter och i samarbete med hemmen främja deras utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar."

Undervisningsväsendet uppvisar ett synnerligen splittrat huvudmannaskap. Så är kommunerna huvudmän för grundskolan, kommuner och landstingskommuner för gymnasieskolan, landstingskommuner och vissa kommuner för särskolan, staten för specialskolan och sameskolan.

Särskolan är till för psykiskt utvecklingsstörda elever som på grund av utvecklingsstörningen inte kan gå i grundskolan och gymnasieskolan. Barn som inte kan gå i grundskolan eller motsvarande del av särskolan på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talskada skall få undervisning i specialskolan.

Sameskolan är en alternativ form till grundskolan.

Undervisningen kan enligt 1 kap 7 S ske antingen inom det offentliga skolväsendet som omfattar grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan eller i en fristående skola för vilken en fysisk eller enskild juridisk person är huvudman.

Om det offentliga skolväsendets allmänna organisation finns bestämmelser i 2 kap, där det föreskrivs att skolöverstyrelsen (SÖ) skall ha tillsyn över det offentliga skolväsendet (1 S) och under SÖ länsskol— nämnder (2 5), vars ledamöter utses av landstingen. I de län där det finns kommuner som inte tillhör lands— tinget, utser nämnda kommuner en del av ledamöterna i länsskolnämnden.

Den lokala styrelsen för grundskolan utövas av skol- styrelsen, som skall finnas i varje kommun. I de fall kommunen anordnar gymnasieskola, skall skolstyrelsen förutom för grundskolan, vara lokal styrelse också för gymnasieskolan (4 5). Om en landstingsnämnd anordnar gymnasieskola, skall en utbildningsnämnd utgöra lokal styrelse för gymnasieskolan (5 5). Den lokala styrelsen för särskolan och specialskolan regleras i 6 respektive

7 kap.

Alla barn bosatta i riket har i princip skolplikt, som inträder det kalenderår då barnet fyller sju år och upphör vid utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller 16 år, eller i vissa fall 17 år. Skol— plikten är förenad med en motsvarande rätt till under— visning inom det offentliga skolväsendet. Om skolplikt och rätt till utbildning finns bestämmelser i 3 kap.

Fristående skolor regleras i 9 kap, där det bl.a. före— skrivs, att skolplikt får fullgöras i en fristående skola som är godkänd för ändamålet. Enligt bestämmel— serna skall godkännande meddelas, om den utbildning skolan erbjuder i allt väsentligt motsvarar den kun— skaps— och färdighetsnivå som förmedlas av grundskolan samt att skolan även i övrigt väsentligen motsvarar grundskolans allmänna mål.

Tillsynen över fristående skolor utövas av samma organ som beträffande det offentliga skolväsendet. God— kännandede för fristående skola skall återkallas som kraven för godkännande inte längre uppfylles och om huvudmannen efter påpekande inte vidtar rättelse.

Det är ofrånkomligt att en lag som skollagen med dess obligatoriska karaktär i fråga om skolplikt och därmed sammanhängande rättigheter i hög grad handlar om myndighetsutövning mot enskild. En minimistandard för undervisningens såväl kvantitativa som kvalitativa

innehåll föreskrivs i de fastställda läroplanerna och utrymmet för skolstyrelsernas egna initiativ på detta plan får betecknas som ytterst begränsade.

Förutom grundskola och gymnasieskola finns kommunala uppgifter inom kommunal vuxenutbildning, kommunal hög- skola och svenskundervisning för invandrare m.m. Någon närmare kommentar till de nämnda områdena skall dock

inte lämnas här.

5.4 Plan- och byggnadssektorn

Den 1 juli 1987 trädde plan- och bygglagen, PBL, ( 1987:10 ) i kraft. Samtidigt trädde också lagen ( 1987:11 ) om exploateringssamverkan (ESL) och lagen ( 1987:12 ) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) i kraft. Tillsammans bildar de tre nya lagarna ett lag— komplex som hör nära samman. PBL ersätter 1947 års byggnadslag och 1959 års byggnadsstadga samt lagen om påföljder och ingripanden mot olovligt byggande från år 1976. NRL är en helt ny lag som reglerar hushållningen med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt. Även ESL är en helt ny lag, som möjliggör för markägare att samverka för att iordningsställa mark för bebyggelse.

De kommunala uppgifterna enligt PBL skall närmast utövas av en byggnadsnämnd. Det skall finnas en sådan i varje kommun. På regional nivå utövar länsstyrelsen tillsynen över plan- och byggväsendet och skall sam- verka med kommunerna i deras planläggning. Det är en— ligt PBL 1 kap 2 5 en kommunal angelägenhet att plan— lägga användningen av mark och vatten. I varje kommun skall det, som det anges i 3 S, finnas en aktuell över- siktsplan för hela kommunen. I översiktsplanen, som inte är bindande för myndigheter och enskilda, skall i stora drag anges hur mark— och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske.

flygräddning och räddningstjänst vid utsläpp av radio— aktiva ämnen. De senare verksamheterna tillhör den statliga räddningstjänsten. Enligt RtL skall varje kom- mun svara för räddningstjänst och för bl.a. förebyggan- de åtgärder mot brand, samt hålla en räddningskår med chef och annan personal. Räddningstjänsten skall för— valtas av en räddningsnämnd, som får vara en för ända— målet särskilt inrättad nämnd eller en annan nämnd som fått uppdraget att ha hand om uppgifterna. Kommun— styrelsen är räddningsnämnd som ingen annan nämnd får

uppgiften.

Kommunen kan träffa avtal med en annan kommun om gemen- sam räddningskår eller att den andra kommunen helt eller delvis skall sköta räddningskårens uppgifter i den första kommunen. Även med annan än kommunen får avtal träffas om räddningstjänstinsatser och i sådant fall anses en sådan enhets räddningsinsatser som kommunal räddningstjänst. Räddningsledaren, som är räddningschefen eller den han utsett, har i vissa fall långtgående befogenheter att besluta om för den enskilde mycket ingripande åtgärder. Till kommunens uppgifter enligt RtL hör också att se till att det finns en eller flera skorstensfejare under ledning av en skorstensfejarmästare.

Många av de uppgifter kommunen har inom räddnings— tjänsten är att hänföra till myndighetutövning. Till sådana uppgifter hör t.ex. att besluta om tjänsteplikt och ingrepp av olika slag i samband med räddnings— tjänståtgärder.

Den detaljerade regleringen av markanvändning och be— byggelse i kommunen fastställs i detaljplaner. För be— gränsade områden i kommunen, för vilka inte detaljplan gäller, får områdesbestämmelser antas. Vidare får kom— munen anta fastighetsplaner för att underlätta genom— förandet av detaljplaner, och för samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.

Till byggnadsnämndens uppgifter hör att bevilja de olika former av lov som är nödvändiga för vissa före- tag. De olika formerna av lov är a) bygglov, b) riv— ningslov och c) marklov. Bygglov krävs för att uppföra en byggnad eller anläggning och även för tillbyggnads— och ändringsarbeten, rivningslov för rivning av byggnad och marklov för schaktning, fyllning, plantering eller

trädfällning.

Innan byggnadsnämnen beviljar lov skall ansökningen prövas, varvid prövningen skall omfatta lämplighets— bedömning med hänsyn till markanvändning m.m., byggnaders planering, utformning m.m. med hänsyn till grannar och omgivning samt byggnaders detaljutförande med hänsyn främst till bestämmelserna i svensk byggnorm.

Byggnadsnämndens uppgifter avseende såväl planarbetet, lovgivningen som tillsynen är nästan helt och hållet myndighetsutövning, även om samråd både med enskilda och andra myndigheter skall föregå en stor del av be— sluten.

5.5. Räddnings- och brandförsvarssektorn

Med begreppet räddningstjänst sammanfattas i räddnings— tjänstlagen, RtL, ( 1986:1102 ) sådana statliga och kom- munala verksamheter som syftar till att vid olycks- händelser och överhängande fara för olyckshändelser av— värja eller begränsa skada på människor, egendom eller miljö. Lagen omfattar även sjöräddning, fjällräddning,

Som tidigare nämnts får kommun inom ramen för den kommunala kompetensen på olika sätt stödja även verksamheter som inte alls regleras i vare sig KL eller specialförfattning. Det kommunala engagemanget kan antingen ta sig uttryck i att kommunen tillsätter en nämnd att ha hand om uppgiften och anställer personal som utför det faktiska arbetet eller att kommunen ger bidrag för verksamheten. En kommunal fakultativ nämnd skall tillsättas och verka enligt reglerna i KL och dess beslut kan överklagas med kommunalbesvär. I det följande skall några vanliga områden för kommunalt engegemang närmare kommenteras.

6.1 Kultursektorn

Det har sedan gammalt förekommit att kommuner på olika sätt stött kulturaktiviteter. så har det t.ex. i en lång rad fall ansetts lagligt att kommunen lämnat bi- drag i form av förmånliga lån eller direkta anslag till uppförande eller annat anordnande av samlingslokaler. Folkets Husföreningar har ofta fått sådant stöd, efter- som lokalerna i regel har ansetts lämpliga för att främja kommunens föreningsliv i allmänhet.

Även stöd till kulturyttringar av mera tillfälligt slag har i åtskilliga rättsfall ansetts lagliga, t.ex. kommunala festligheter, kongresser, utställningar, utgivande av böcker, inköp av instrument till lokalavdelning av bildningsförbund m.fl. I vissa fall har besluten om stöd förklarats ogiltiga huvudsakligen på den grunden att de med stödet avsedda verksamheterna

inte ansetts öppna för alla kommunmedlemmar.

Det är också relativt vanligt att kommunen ger stöd till teaterverksamhet och även till musikverksamhet. En hel del kommuner har egna teaterensembler och

stiftelseform.

En vanlig form av kommunal verksamhet inom kultur— sektorn är biblioteken, som ofta får sägas vara den

viktigaste kulturinstitutionen som kommunen har.

6.2 Fritidssektorn

Kommunernas engagemang inom fritidssektorn är ofta vid— sträckt. Förutom fritidsnämnderna handhar ibland även andra nämnder delar av fritidsverksamheten i kommunen. Det kan t.ex. vara hamnar för fritidsbåtar, parklek m.m. Kommunerna stöder ofta föreningslivet både med kontanta bidrag och med subventionerade lokaler och andra anläggningar. Det är fortfarande vanligast att kommunerna själva äger och driver större idrottsanlägg— ningar som simhallar, fotbollsarenor o.dyl., medan mindre anläggningar ofta drivs av föreningslivet självt med kommunala bidrag.

6.3 Turistsektorn

Genom lagen ( 1968:131 ) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet har kommunernas kompetens på detta område vidgats väsentligt, även om kommunerna enligt rättspraxis också tidigare ansågs få lämna visst stöd, t.ex. genom att driva turistbyråer, ge ut turistbro— schyrer o.dyl. Det ansågs däremot inte tillåtet för kommunen att engagera sig i större turistanläggningar. KM:t lämnade dock regelmässigt tillstånd till lån som väsentligt överskred den ram som ansågs tillåten. Genom lagen fastslogs de principer som kommit till uttryck vid lånetillståndsgivningen och kommunen fick befogen— het att engagera sig i projekt som semesterbyar, turisthotell, linbanor m.m.

6.4 Kommunikationssektorn

Kommunen får enligt i huvudsak rättspraxis ge stöd till kommunikationer som anses gynna kommunmedlemmarna i allmänhet. Trafikföretag kan drivas av kommunen själv eller av privata företag som erhåller kommunalt stöd. Bidrag till järnvägstrafik som ansetts vara av betydelse för kommunen har ansetts tillåtna, liksom bidrag i några fall till rederier som bedrivit internationell fartygstrafik. Det har också ansetts lagligt att driva kommunal körskola med hänsyn till den betydelse innehav av körkort ansetts ha.

6.5 Sysselsättningen

Kommunerna har sedan länge på olika sätt försökt främja sysselsättningen. Åtgärderna kan sägas dels syfta till att skaffa arbeten åt arbetslösa, alltså vara individ- inriktade, och dels att skaffa industrier och andra företag till kommunen, alltså allmänt inriktade åtgärder. Speciellt i det senare fallet blir gränsdragningen mot industrisubventioner ofta oklar och vissa sådana åtgärder kan därför ifrågasättas som kompetensenliga.

På det individinriktade området har skolstyrelsen vissa obligatoriska skyldigheter, nämligen att bedriva upp— följande studie— och yrkesorientering med sikte på de ungdomar som efter avslutad grundskola inte fortsätter gymnansial utbildning eller erhåller förvärvsarbete. Även vissa andra aktiviteter får av kommunen bedrivas som försöksverksamhet. Utöver de här nämnda åtgärderna vidtar kommunerna emellertid ofta flera andra. Det kan t.ex. vara projekt för ungdomar, missbrukare, kriminellt belastade eller människor med dålig skolunderbyggnad och projekten syftar genomgående till att efter utbildning och träning skaffa den arbetslöse sysselsättning. Sådana projekt drivs regelmässigt i samarbete med vederbörande statliga myndigheter.

6.6 Näringslivssektorn

Kommunerna får enligt grunderna för kommunallagen inte inlåta sig i företag som har till enda syfte att vara vinstdrivande. Det anses dock att kommunerna får helt allmänt underlätta för företag att etablera sig. Ät— gärder i företagsbefrämjande syfte kan vara att reser— vera mark för industriändamål, bygga ut trafikleder och iordningsställa mark med ledningar för el—ström, vatten och avlopp m.m. I vissa kommuner har stödet gått längre och kommunen har t.ex uppfört byggnader avsedda för hantverk och småindustrier, s.k. industribyar. Sådana stödformer anses tillåtna eftersom de genom sin allmänna natur faller inom kommunens kompetensområde, även om det inte kan bortses från att de företag som får hyra lokaler i industribyn åtnjuter vissa förmåner i form av lägre hyror än som skulle utgått om bygg—

naderna inte ägts av kommunen.

Andra former av stöd kan antingen direkt sägas vara olagliga eller tveksamma. Så får t.ex. en kommun varken direkt eller indirekt stödja ett enstaka företag vare sig stödet sker i form av direkta bidrag, förmånliga lån eller subventionerade hyror. Undantag från den stränga regeln kan göras bara i undantagsfall då det rör sig om ett företag som är av utslagsgivande be— tydelse för sysselsättningen i kommunen.

På senare år har kommunerna i stor utsträckning anställt särskild personal, ofta kallade näringslivs— sekreterare, för att arbeta med näringslivsfrågorna i kommunen och som genom upplysningar och utredningar skall underlätta företagsetablering. Denna verksamhet får anses tillåten om den är allmänt inriktad på

näringslivsstöd.

6.7 Fastighets— och bostadssektorn24

Kommunerna för förvärva mark för att upplåta den till bebyggelse med bostadshus och industrier, trots att ut— tryckligt lagstöd saknas. Beträffande kommunernas med— verkan i bostadsförsörjningen är detta i hög grad reglerat i speciallagar. Kommunernas kompetens framgår främst av lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande. 1 S i nämnda lag stadgar att kommun får anslå medel som får användas på det sätt kommunen bestämmer för att hjälpa enskilda människor anskaffa eller bibehålla en fullvärdig bostad. Kommun får också anslå medel för att täcka hyresförluster för medintressent i allmännyttigt bostadsföretag. I lagen finns också bestämmelser om kommuns skyldighet att förmedla statliga lån och bidrag samt om kommunal bostadsförmedling m.m. Bostadsförmedlingen kan vara gemensam för flera kommuner och drivas i kommunalförbundsregi. Kommunal bostadsförmedling får föreskriva villkor för överlåtande av bostad eller bostadsrätt.

Med hjälp av bostadsanvisningslagen (1980:94) har kommunen möjlighet att inrätta bostadsanvisningsområden där fastighetsägarna har skyldighet att ge kommunen upplysning om när en lägenhet blir ledig. Kommunen kan då under vissa förutsättningar placera en viss

bostadssökande i lägenheten.

En annan möjlighet som finns på bostadssektorn är att kommunen vid fastighetsöverlåtelser utnyttjar sin för— köpsrätt.

6.8 Media— och datafrågor

Många kommuner har inrättät informationsavdelningar med anställda tjänstemän som förmedlar information till

allmänheten i kommunala angelägenheter. Kommunen ger ibland ut en informationstidning där kommunen kan meddela allmänheten allmänna upplysningar om kommunens

planer för framtiden m.m.

Nära samman med informationsfrågorna hör den konsument- rådgivning som bedrivs av många kommuner. Konsument—

rådgivningen kan vara både allmän och individuellt in— riktad.

En del kommuner har engagerat sig mycket i att bygga upp stora dataavdelningar både för kommunens egen administration och för att kunna erbjuda utvecklade system till främst andra kommuner, men även till den privata sektorn. I det sammanhanget är lagen om

kommunal tjänsteexport av intresse.

7 HINDER FÖR KOMMUN ATT ÖVERFÖRA FÖRVALTNINGS— UPPGIFT

Som inledningsvis införts talar mycket för att kompetensregeln i RF 11:6 tredje stycket om överföring av förvaltningsuppgift endast avser statliga myndigheter. Riberdahl har redovisat en delvis annan uppfattning24 och hävdar att en tolkning av lagrummet i RF som innesluter kommunerna inte står i strid med den enskildes intresse. Som stöd för sin uppfattning åberopar Riberdahl ett uttalande av kommunalföretagskommittén25, som med utgångspunkt i RF 11:6 ansett att ett privaträttsligt subjekt i princip endast får utföra sådana kommunala uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning.

Oavsett hur det förhåller sig med regeringsformen, finns det otvivelaktigt vissa uppgifter som kommunerna

borde vara förhindrade att överlämna helt eller delvis.

I det följande skall en redovisning lämnas av hinder på en del viktiga kommunala områden av särsklt intresse för utredningen. 7.1 Hinder enligt speciallag 7.1.1. Fakultativ förvaltningsuppgift

På den fakultativa sidan torde få hinder finnas för kommunen att lämna ifrån sig uppgifter som tidigare varit kommunala. En fullständig avveckling av all fakultativ kommunalt driven verksamhet ifrågasätts dock av RiberdahlZG, som hänvisar till att kommunerna genom

24. Riberdahl, Curt, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1985, Privatisering, entreprenad eller kommunal drift - Juridiska aspekter, s. 143 25 SOU1982:13, s. 13, 103,115

26 a.a. s. 150 f.

ett riksdagsbeslut 1974 förutsattes bedriva olika kulturella verksamheter. Kommunerna har också, anför Riberdahl, genom ett uttalande i prop 1984/85:141

s. 20 ff ansetts ta ett ansvar för folkbiblioteken, varför tankarna på en bibliotekslag avvisas. Från sådana utgångspunkter går det att dra slutsatsen, att statsmakterna förutsätter att kommunerna inom ramen för den kommunala kompetensen tar på sig vissa fakultativa uppgifter. Att kommunen tar på sig en uppgift betyder emellertid inte att uppgiften nödvändigtvis måste ut- föras av kommunalt anställd personal. Inom såväl kultur- som fritidssektorn är det fullt möjligt att tänka sig verksamheterna helt drivna av föreningslivet, medan kommunen betalar bidrag och ger annat stöd i form av t.ex. subventionerade lokaler. Riberdahl konstaterar, att det i motsats till t.ex. tysk rätt är tveksamt om det inom det fakultativa området finns

verksamhet som inte får avvecklas av kommunen.

I fråga om stöd till annat rättssubjekt för att driva annars kommunal verksamhet påpekar Riberdahl, att det kompetensrättsligt sett finns en skillnad mellan möjligheterna att ge stöd till en kommersiellt präglad verksamhet och till en ideellt grundad verksamhet27. Riberdahl sätter härvid likhetstecken mellan kommersiell verksamhet och föreningslivet. Även om en sådan klassifikation för det mesta torde vara riktig måste dock vissa reservationer göras. Ett företag kan i vissa fall tänkas arbeta ideellt, åtminstone i något avseende medan en förening å andra sidan mycket väl kan vara kommersiellt inriktad. Det bör alltså snarare vara verksamhetens syfte som är avgörande för i vilket fall kommunalt stöd kan lämnas än den form i vilken verksamheten bedrives. En särskild fråga är vilka allmännavillkor som skall vara uppfyllda för att en

kommun

27 Riberdahl, a.a. s. 151.

skall får överlämna fakultativ verksamhet till ett företag. Riberdahl jämför med de villkor som av kommunalrättskommittén och kommunalföretagskommittén uppställs i deras betänkandenze. Villkoren kan sammanfattas enligt följande:

1. Verksamheten i kommunägt bolag skall vara kompetensgill

2. Grundläggande kommunalrättsliga principer, såsom självkostnads— och likställighetsprincipen, skall iakttas

3. Man får inte överlåta någon större beslutsfunktion, t.ex. rätten att fördela alla kulturanslag, till ett privaträttsligt rättssubjekt

4. Det måste vara fråga om en begränsad angelägenhet.

Riberdahl anför den till synes rimliga ståndpunkten, att rent principiellt minst samma krav skulle gälla för överföring av en kommunal uppgift till ett privatägt företag som gäller då uppgiften överlåtes till ett kom— munägt29. Det har också hävdats, att en begränsad upp-

giftsöverföring, närmast sådan som i KL benämns "verk— ställighet" eller "ren verkställighet", skulle kunna

ske till privatägt företag och avse t.ex. sådant som gatuarbete och sophämtning. Däremot skulle hinder före-

ligga mot att överlämna vad som benämns "förvaltning" till privatägt företag.

I kommunallagskommentaren har det sagda uttryckts så, att extern delegation, bortsett från något specialfall, inte är tillåten annat än då uppdraget avser s.k.

faktiskt handlande, d.v.s. enklare förvaltnings— och

28 Kommunalrättskommittén, Kommunalt bolag, SOU 1965:40 Kommunalföretagskommittén, Kommunalföretaget, SOU 1982:13

29 Riberdahl, a.a. s. 153

verkställighetsuppgifter, varmed exemplifieras rätte— gångs- eller skiljedomsuppdrag eller uppdrag att före— träda kommunen vid entreprenad30.

Av rättspraxis synes dock distributionen mellan till— låtet och otillåtet överlämnande av förvaltningsuppgift inte ha utgått från de här nämnda utgångspunkterna. Den slutsats som enligt Riberdahl31 kan dras av rättspraxis på detta område är, att fakultativ förvaltningsuppgift kan helt överlåtasa på enskild om driften sker på ideell basis och vissa offentligrättsliga principer

tillämpas.

Den av Riberdahl hävdade ståndpunkten, med hänvisning till kommunalföretagskommittén, är att det finns anledning att skilja på uppgiftsöverföring till kommunägt företag och till privatägt företag32.

7.1.2 Obligatorisk förvaltningsuppgift

I fråga om de obligatoriska kommunala uppgifterna är möjligheterna till överföring till annat, privat rättssubjekt klart mer begränsade än när det gäller fakultativa förvaltningsuppgifter. Något kategoriskt förbud mot viss privat verksamhet ens inom så viktiga kommunala områden som hälso- och sjukvård, socialtjänst eller undervisningsväsende finns det inte. Det får anses klart att det finns gränser för hur stor del av den obligatoriska verksamheten som får överlämnas, men det är ganska oklart i många fall var gränserna går.

30 Kaijser, Riberdahl, a.a. s. 250 31 Riberdahl, a.a. s. 155 32 sou 1982:13 s. 105.

Kommunalrättskommitttén anförde i sitt betänkande, att om det i speciallag saknas bestämmelser om verksam— hetens organisatoriska uppbyggnad, så borde det i princip finnas ett betydande utrymme för verksamhetens bedrivande i kommunal bolagsform. Det påpekas dock att bl.a. de viktiga kommunalrättsliga principerna kan utgöra ett hinder och att särskild uppmärksamhet bör råda vid valet av verksamhetsform och utformningen av verksamheten genom ett särskilt rättssubjekt33. Det nämns som exempel att ett kommunalt renhållningsbolag inte kan få besluta om dispenser från det kommunala sophämtningsmonopolet. Slutsatsen ter sig naturlig med hänsyn till att just det valda exemplet torde utgöra myndighetsutövning, som inte får överlämnas utan stöd i lag.

Enligt kommunalrättskommittén måste uppgifter som över— lämnas till företag vara förhållandevis begränsade då det rör sig om verksamheter som typiskt sett är kommunala, såsom sjukvård, socialvård, barnomsorg och undervisning. Det måste här enligt kommunalrätts- kommittén enbart röra sig om kompletterande verksamhet. Nämnas bör dock att det särskilt inom sjukvården finns ett betydande inslag av privata, vinstgivande företag. Genom det s.k. Dagmarbeslutet i riksdagen har också fastslagits att det är landstingskommunen (och vissa kommuner) som själv får avgöra omfattningen av den privata sjukvården inom landstingskommunens område. Detta är möjligt genom att det är landstingskommunen som har det största inflytandet över vilka läkare och sjukgymnaster som får anslutas till den allmänna försäkringen.

Här må uppmärksammas vad som diskuterades i föregående avsnitt om rimligheten av de än större krav som bör ställas i det fall en fakultativ förvaltningsuppgift

33 sou 1982:13 s. 63

skall överlämnas till att privatägt rättssubjekt jäm— fört med vad som gäller då uppgiften överlämnas till

ett kommunalt företag. Givetvis borde samma resonemang göra sig gällande med än större styrka då det är fråga

om att överföra en obligatorisk förvaltningsuppgift till ett privatägt rättssubjekt.

Ett visst stöd för giltigheten av det nu förda resone— manget kan hämtas ur kommunalföretagskommitténs betänkande där det sägs att, med hänvisning till rättspraxis, gällande rättsståndspunkt är, att om specialförfattning anvisar ett kommunalt organ för en viss verksamhets bedrivande, så föreligger en presumtion för att verksamheten inte får överlåtas på särskilt rättsubjekt34.

Riberdahl anmärker emellertid att det är få fall som prövats i praxis och som alltså bildar underlag för

kommunalföretagskommitténs slutsats i frågan35.

7.2.1 Socialtjänstlagen

De områden som anges i SoL är obligatoriska för kommunen, och den diskussion som fördes i föregående avsnitt om att tillåtligheten av att överlämna sådana uppgifter skulle begränsas till fall av komplettering

bör därför särskilt hållas i minnet.

För utredningen förefaller några områden av social— tjänsten speciellt intressanta att belysa, nämligen

barnomsorgen samt omsorgen om äldre och handikappade.

Beträffande barnomsorgen blev denna en obligatorisk uppgift för kommunerna genom 1973 års förskolelag, efter att före den tidpunkten har varit fakultativ.

34 sou 1965:40 s. 71 ff. 35 Riberdahl, a.a. s. 157

De regler som fanns redan i förskolelagen från 1973 har i allt väsentligt blivit oförändrade i materiellt hän- seende även sedan reglerna integrerats med SoL. Rätts- praxis från förskolelagens tid är med hänsyn härtill ännu av intresse. Ett fall36 skall kortfattat refereras där en socialnämnd hade beslutat om att de religiösa samfunden i kommunen skulle få disponera en timme i veckan i kommunens förskolor. Regeringsrätten uttalade i domen bl.a. att kommunens skyldighet enligt förskole— lagen att bedriva förskoleverksamhet inte kunde över— låtas på annan.

Då beslutet innebar överlåtelse av en viss del av för— skoleverksamheten på samfunden, hade nämnden över—

skridit sin befogenhet.

Enligt Riberdahl37 torde det gällanmde rättsläget få uppfattas så, att kommunerna inte skulle kunna överlåta driften av kommunala daghem på en entreprenör. Stöd för den uppfattningen finner Riberdahl bl.a. i motiven till 1973 års förskolelag38 där det bl.a. sägs, att den mål— sättning som förskolans verksamhet bör ha kan inte tillgodoses på annat sätt än genom en allmän förskola i kommunal regi. Även om förskolelagen från 1973 upphört, har de materiella bestämmelserna i stora drag överflyt- tats till annan lag och Riberdahl antar därför att motiven alltjämt har betydelse. Det bör emellertid markeras, vilket också Riberdahl gör, att SoL inte innebär ett rättsligt monopol för kommunerna att driva daghem. De hinder som uppställs innebär att privata företag inte som entreprenörer får driva kommunala dag— hem, åtminstone inte den del av daghemsverksamheten som handlar om de pedagogiska målen för barnomsorgen. I

36 RÅ 1976 ref. 51 37 Riberdahl, a.a. s. 158 ff 38 Prop 1973:136 5. 64

fråga om matdistribution, trädgårdsskötsel och städning av daghemmen kan friheten för kommunen att överlämna uppgifterna till privata företag vara större.

SoL innebär heller inget hinder mot att kommunen som komplement låter t.ex. föräldrakooperativ driva vissa daghem om de rättsliga förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Enligt gällande statsbidragsbestämmelser kan statsbidrag utgå till bl.a. föräldrakooperativa daghem. Något förbud mot daghem utanför den kommunala barn- omsorgsplanen finns inte heller vare sig daghemmen drivs på helt kommersiell basis eller av ideella intressen, om de rättsliga förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.

Barndaghem och fritidshem är definitionsmässigt att hänföra till hem för vård eller boende enligt SoL och bestämmelserna för sådana hem blir därför generellt

giltiga.

Enligt 69 5 SoL erfordras länsstyrelsens tillstånd då enskild person eller sammanslutning vill inrätta ett hem för vård eller boende. Tillståndsplikten gäller även sådant hem där vården avser begränsad del av dygnet.

Hem för vård eller boende definieras enligt 6 S social— tjänstförordningen (SoF) som ett hem inom social- tjänsten, som drivs av landstingskommun eller kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, omvård— nad eller tillsyn i förening med ett boende. Om hemmet drivs av enskild person eller sammanslutning räknas hemmet som ett hem för vård eller boende enligt 69 S SoF i det fall hemmet har minst fem platser eller, om hemmet har färre platser, driften är yrkesmässig och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst eller bestånd.

29-34 SS SoF innehåller sedan en del bestämmelser om ansökningsförfarandet m.m., bl.a. sägs i 31 5 att läns— styrelsen skall inhämta yttrande från landstings— kommunen och socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget, innan tillstånd meddelas.

I sammanhanget skall uppmärksammas, att genom orda— lydelsen i 30 S tredje stycket SoF framgår, att bl.a. bolag, förening eller stiftelse kan ansöka om att få driva hem för vård eller boende och alltså också erhålla tillstånd. Som hem för vård eller boende enligt 69 5 SoL räknas bl.a. daghem och fritidshem inom barn— omsorgen. Däremot är bostäder med gemensam service (servicehus) för äldre människor positivt undantagna från definitionen enligt 6 S SoF och omfattas således

inte av tillståndsplikt vare sig huset drivs av kommunen eller av en enskild person.

Enligt SoL och SoF synes få hinder för drift i privat regi finnas och detta oavsett ägandeformen. Således

tillåtes t.ex. hem för vård eller boende ägas och drivas av bolag, förening, stiftelse eller enskild firma förutom av samhället. För att inrätta ett sådant hem erfordras emellertid länsstyrelsens tillstånd och vederbörande kommun har i praktiken stora möjligheter att styra tillståndsgivningen genom sitt yttrande över ansökningen.

I fråga om s.k. servicehus för äldre synes möjlig— heterna för privat drift vara ännu större genom att tillstånd ej erfordras för sådant hus. Kommuns upp— gifter i sist nämnda fall är enligt 20 5 SoL, andra stycket, att inrätta servicehus för äldre människor med behov av särskilt stöd.

Inom barnomsorgen finns en särskild styrmöjlighet för kommun genom att ett av villkoren för statsbidrag till enskilda daghem och fritidshem är, att hemmet är

upptaget i kommunens barnomsorgsplan. Nämnda villkor, liksom övriga förutsättningar för statsbidrag är, att dag— eller fritidshemmet drivs av antingen en samman— slutning som har anknytning till en ideell organisation, erbjuder en speciell form av pedagogik eller arbetar på andra liknande grunder. Statsbidrags— bestämmelserna återfinns i förordningen ( 1983:943 ) om statsbidrag till kommunal barnomsorg (senaste lydelse 1985z971). Här må än en gång särskilt betonas, att de här nämnda särskilda villkoren i fråga om barnomsorgen endast gäller för det fall statsbidrag sökes. Vill någon, fysisk eller juridisk person, bedriva barnomsorg utan statsbidrag är det fullt tillåtet, men tillstånd från länsstyrelsen erfordras.

Principiellt samma resonemang och slutsatser som anförts om barnomsorgen kan också anföras beträffande äldreomsorgen och omsorger om människor med handikapp. De senaste åren har visat en accelererande utveckling mot att låta privata företag på kommersiell basis sköta uppgifter inom t.ex. social hemhjälp. Det finns exempel på uppgifter allt från att ta emot och förmedla trygghetslarm till rent vårdbetonade uppgifter som att se till och vända sängbundna personer. Liksom i fråga om barnomsorgen torde det inte kunna resas några invändningar mot att kommunen använder ett privat före- tag som exempelvis matlagning och matdistribution åt dem som omfattas av social hemhjälp. Även matlagning av trygghetslarm, förmedling av larmen och transport av vårdpersonalen till den hjälpbehövande förefaller vara uppgifter som kan överlämnas till entreprenör. Förut— sättningen är givetvis att betryggande garantier kan erhållas för att den sociala sekretessen iakttas av

uppdragstagaren.

Stor tveksamhet måste emellertid uttalas om lagligheten av att överlämna rent omsorgsbetonade moment av verk—

samheten till kommersiellt arbetande företag. I

Vad därför angår skyldigheten att erlägga statlig in- komstskatt gäller för s.k. allmännyttiga48 ideella för— eningar att de är frikallade från skatteskyldighet för all inkomst utom av fastighet och rörelse.Emellertid är sådana föreningar även befriade från skatt för inkomst av fastighet och rörelse om fastigheten tillhör för— eningen och används i föreningens verksamhet. Befrielse från skatt för rörelse gäller om rörelsen till huvud- saklig del härrör från verksamhet med naturlig anknyt- ning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnyttjats som fiansieringskälla för ideellt

arbete.

Ideella föreningar kan mot bakgrund av de här beskrivna reglerna sägas vara i princip befriade från inkomst- skatt.

För allmännyttiga stiftelser gäller att de är frikal— lade från skatteskyldighet för all inkomst utom av fastighet och rörelse, om stiftelsen har "till huvud— sakligt ändamål att utan begränsning till viss familj, vissa familjer eller bestämda personer, främja vård och uppfostran eller lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning eller utöva hjälpverksam— het bland behövande eller främja vetenskaplig forsk— ning. D.v.s. skattebefrielsen gäller inte s.k. familje— stiftelser.

För ekonomiska föreningar åter gäller, att "gamla" registerade ekonomiska föreningar, d.v.s sådana som registrerats före ikraftträfandet av 1951 års föreningslag, i skattehänseende jämställs med ideell förening.

48 Allmännyttiga ideella förenignar är ett begrepp som endast används i skattelagsstiftningen och som civilrättsligt inte skiljer sig från andra ideella

specialmotiveringen till 12 5 SoL38 stryker depart- ementschefen under att det är en viktig uppgift för olika folkrörelser, företag och fackliga organisationer att medverka i arbetet för de äldre. Någon närmare precisering av vad som avses härmed finns inte, men det hänvisas till vad som anförts i den allmänna motive— ringen. I den allmänna motiveringen talas om vikten av ett rikt utvecklat föreningsliv, både med pensionär—

ernas egna organisationer och övriga organisationer.

Departementschefen redovisar under socialtjänst social— utredningens uppfattning att det är personalens uppgift att gå in som en förstärkning och att personalen skall utgå ifrån vad persionären kpp och inte från vad han inte kan. Ett viktigt led i hjälpen är att pensionären får fräffa någon medmänniska och får stimulans i umgänge med andra. En viktig uppgift för personalen har socialutredningen ansett vara att informera pensionären om de möjligheter och rättigheter han har40. Departe— mentschefen har inga erinringar mot det anförda och det får därför antas utgöra en av grunderna för hemtjänst— en. Det är svårt att tänka sig att de långtgående per— sonliga omsorger som förutsättes från personalens sida skulle kunna ombesörjas av någon som inte väl känner den hjälpbehövande. Av verksamheten får således fordras ett förtroendefullt förhållande mellan vårdpersonalen och den hjälpbehövande. Sammantaget pekar de nämnda faktorerna på att de mer personliga delarna av hem- tjänsten för äldre och handikappade utgör kommunala uppgifter som kommunen inte utan lagstöd får överlämna till privata rättssubjekt, åtminstone inte till företag med kommersiell inriktning. Ett visst utrymme synes av motivuttalande att döma finnas för kompletterande

ideellt arbete genom organisationer av olika slag. Hur

39 Prop 1979/80:1 s. 276 f 40 Prop 1979/80:1 s. 287 f.

mycket och i vilken omfattning kompletterande arbete får utföras av ideellt arbetande organisationer är däremot osäkert och det framstår därför som angeläget att gränserna preciseras i lag.

Lika lite som i fråga om barnomsorgen innebär social- tjänstlagen att det finns ett kommunalt monopol på social hemtjänst. Det står givetvis den enskilde fritt att anlita vem eller vilka han vill för att få olika tjänster, även personlig omvårdnad, utförda. Vad som begränsas i SoL är möjligheterna att överlämna viktiga delar av den kommunala äldreomsorgen till ett entre— prenadföretag.

Beträffande färdtjänsten, varom det inte finns några speciella bestämmelser, torde det utan vidare vara möj— ligt för kommunen att låta själva transporterna utföras av kommersiellt arbetande företag. Färdtjänsten bör en- ligt ett av socialutredningen återgivet uttalande i propositionen41 ses som en specialform inom kollektiv- trafiken och inte som en fristående service. Kollektiv— trafiken bör få en sådan utformning att den kan an- vändas av lindrigt handikappade äldre, och för övriga, som inte kan använda allmänna färdmedel, bör färd- tjänsten ge motsvarande service.

Landstingskommunerna och kommunerna i området är enligt 23 5 SoL skyldiga se till att behovet av hem för vård eller boende, alltså institutioner av olika slag, till— godoses. Den plan som skall upprättas gemensamt av landstingskommunerna och kommunerna skall också redo- visa enskilt drivna institutioner. Norström/Thunved ut- går i sina lagkommentar42 från att det är ett offent- ligt ansvar att socialtjänsten i tillräcklig omfattning

41 Prop 1979:80 s. 289 42 Norström/Thunved, a.a. s. 109

disponerar nödvändiga resurser i form av institutioner och detta ansvar kan det allmänna inte frånhända sig

genom att anlita institutionsvård som drivs i regi av annan. I kommentaren förutsätts att enskilda institu— tioner också i framtiden skall kunna vara ett komple—

ment till offentliga.

Riberdahl drar också slutsatsen, att kommunerna och landstingskommunerna inte får överlämna pil institu— tionsvård genom avtal med enskilda, men att lagstift— ningen medger det allmänna att träffa avtal med huvud— män för enskilda vårdinstitutioner om kompletterande verksamhet. Enligt Riberdahl är det svårt att säga var

gränserna går43. 7.2.2 Hälso— och sjukvårdslagen

Den viktigaste landstingskommunala uppgifter är att vara huvudman får hälso—och sjukvården. Att hälso— och sjukvården är ett landstingskommunalt ansvar framgår främst av hälso- och sjukvårdslagen (HSL) 3 5, där det stadgas att varje landstingskommun skall erbjuda en god

hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom lands— tingskommunen. Lnadstingskommunens möjligheter att

genom vårdavtal med privaträttsligt organiserade läkare överlämna en del uppgifter har översiktligt berörts i

ett tidigare avsnitt.

Även om samma principiella synpunkter kan läggas på möjligheterna att överlämna uppgifter som enligt SoL, så förefaller gränserna för hälso- och sjukvård vara betydligt mer obestämda. Till den oklarheten kan bidra det faktum, att det sedan länge funnits en stor kår av privatpraktiserande läkare parallellt med offentlig sjukvård, medan de uppgifter som nu ingår i social- tjänsten i allt väsentligt alltid varit offentliga.

43 Riberdahl, a.a. s. 161

För utredningens del förefaller det emellertid mindre angeläget att noggrant reda ut var gränserna för det allmännas ansvar för hälso- och sjukvård i egen regi går. Det bör kunna fastslås att det är fullt möjligt för landstingskommun (och vissa kommuner) att genom av— tal med enskilda rättssjubjekt överlämna ganska betyd— ande delar av de uppgifter som faller under HSL.

7.2.3 Räddningstjänstlagen

I den nya RtL finns en del bestämmelser som gör det möjligt för kommunen att träffa avtal med andra rätts— subjekt om uppgifter inom räddningstjänsten. Kommunen kan enligt RtL 9 S tredje stycket andra meningen komma överens med en annan kommun att de uppgifter som kom- munen har enligt RtL skall helt eller delvis skötas av den andra kommunens räddningskår. Här rör det sig om interkommunalt samarbete och det är alltså inte fråga om överlämnande av förvaltningsuppgift till privat rättssubjekt.

Enligt 12 5 andra stycket får kommunen överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Vem "annan" är framgår inte, men såväl staten, annan kommun som privaträttssubjekt torde kunna komma i fråga.

Av 13 5 andra stycket framgår att "om det vid en anläggning inom kommunen har organiserats en särskild enhet för räddningsinsatser vid anläggningen, får kom- munen träffa avtal med ägaren eller innehavaren av an- läggningen om att enheten skall ingå som räddnings- styrka i räddningskåren." I 13 S tredje stycket sägs att räddningsinsatser som en sådan enhet utför är att anse som kommunal räddningstjänst enligt RtL även när enheten utför insatserna inom den egna anläggningen.

Det får antas att bestämmelsen i andra stycket syftar till att medge kommunen att som komplement till den egna räddningskåren anlita ett privat rättssubjekt. Däremot torde det inte vara möjligt att med stöd av lagrummet överlämna all kommunal räddningstjänst till ett privat företag. Det sagda stöds också av att över— lämnandet av uppgifter inom räddningstjänsten delats upp på tre paragrafer.

7.2.4 Renhållningslagen

Kommunerna har ett övergripande ansvar för att hus— hållsavfall inom kommunen forslas till behandlings— anläggning och att det sker i den utsträckning det be— hövs för att tillgodose såväl allmänna som enskilda in— tressen. Nämnda stadgande framgår av renhållningslagen (RhL) 4 S. Grunden för det kommunala renhållningsmono— polet framgår av RhL 7 5 andra stycket där det före— skrivs att om avfall skall forslas bort genom kommunens försorg får ingen annan än den kommunen anlitar sköta bortforslingen. Det är enligt 16 S tillåtet för kommun— en att genom avtal med annan överlämna uppgifter som avser själva sophämtningen.

Sådana uppgifter som kan hänföras till myndighetsut— övning, t.ex dispensgivning från sophämtning, får inte

överlämnas till annan.

Enligt Riberdahl utgår det normalförslag till avtal som tillämpas från att uppgifterna för en entreprenör i allmänhet begränsas till hämtning och borttransport samt, om entreprenören åtar sig det, fakturering och uppbörd av renhållningsavgifter samt indrivning av obetalda avgifter44.

44 Riberdahl, a.a. s. 164 f.

Det kan knappast finnas något hinder mot att kommunen överlämnar uppgifter enligt RhL inom ramen för kompe— tensen till en eller flera förenigar i kommunen istället för som normalt förutsätts till ett kommer— siellt företag.

7.3 Hinder enligt annan lagstiftning

Förutom hinder som utgörs av KL, de allmänna kommunal— rättsliga principerna och speciallag hänförlig till den kommunalrättsliga sfären kan det finnas hinder mot att överlämna kommunala uppgifter även enligt annan lag- stiftning. Hindren kan vara av direkt eller indrekt slag och berör i den följande framställningen främst faktorer som hindrar eller försvårar för föreningar att sköka annars kommunala uppgifter. Det är här närings- frihetslagstifningen och skattelagstifningen som står i centrum för intresset och som skall kommenteras något.

7.3.1 Konkurrenslagen , lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och lagen om avtals- villkor mellan näringsidkare.

Konkurrenslagen (1982:729) har till syfte att så långt möjligt garantera lika konkurrensvillkor för närings- idkare. Det är näringsfrihetsombudsmannen, NO, och marknadsdomstolen som övervakar efterlevnaden av kon- kurrenslagen. Med stöd av sin instruktion, som finns i en förordning ( 1982:1048 ) har NO också vissa möjlig- heter att övervaka kommunernas agerande när detta tang- erar verksamheter som normalt tillhör den marknad där det privata näringslivet opererar. NO skall härvid upp— märksamma om vissa samhällsåtgärder i sig får konkur- rensbegränsande effekter som bedöms vara olämpliga och då det är påkallat, verka för att onödigtvis konkur—

rensbegränsade inslag undviks. I förarbetena till

konkurrenslagen45 framhålls att kommunerna i syfte att främja konkurrensen och hushålla med medel bör utnyttja möjligheterna att anlita enskilda företag för uppköp när företagen kan erbjuda bättre villkor än vad det

allmännas egna verksamhet skulle innebära.

De sanktioner som enligt konkurrenslagen står till buds avser näringsidkare och NO:s möjligheter att ingripa mot kommunerna får bedömas som begränsade. Riberdahl anser att en kommun bara i undantagsfall kan jämställas med en näringsidkare46. Den tolkning Riberdahl ger förefaller riktig. En kommun och ett privatägt, kommer— siellt företag verkar från helt olika utgångspunkter. Kommunen har vissa offentligrättsliga uppgifter, vilket ett företag aldrig kan ha. Kommunens verksamhet finan- sieras med skatter och avgifter, som skall vara avpas— sade efter självkostnadsprincipen.

Kommunens verksamhet styrs dessutom av andra kommunal— rättsliga principer som objektivitetsprincipen och jämställdhetsprincipen och är underkastad offentlig kontroll och insyn bl.a. genom JK och JO. En kommun får inte drivas med tanke på att verksamheten skall ge

vinst.

För ett normalt kommersiellt företag är situationen helt annorlunda. Företaget styrs efter vinstmaxi— meringsprincipen och måste arbeta på en marknad där det som regel också finns andra företag verksamma. Ett företag behöver i sitt civilrättsliga handlande inte ta några speciella hänsyn utöver dem som den civilrätts- liga lagstiftningen medger, medan en kommun i motsvar— ande situation alltid styrs av bl.a. KL:s kompetensreg—

ler.

45 Prop 1981/82:165 s. 232 46 Riberdahl, a.a. s. 168.

Riberdahl anser att marknadsdomstolen och NO i sin praxis under 1970-talet har gett en alltför vidsträckt tolkning av näringsidkarbegreppet vid tillämpning av det på kommunerna47. NO har t.ex. vid flera tillfällen ingripit mot kommuners bidragsgivning till föreningar, då NO ansett att den subvention av föreningen som bidragsgivningen varit, hämmat konkurrensen gentemot ett privat företag som bedrivit liknande verksamhet som föreningen. Det är ett klart hinder för ökad förenings— medverkan i kommunerna, vilken förutsätter kommunala bidrag, om NO anser att konkurrenslagen är tillämplig i sådana fall. Särskilt är det betänkligt om närings— idkarbegreppet utvidgas till att omfatta kommunal verk— samhet på ett sätt som rimligtvis aldrig kan ha varit

lagstiftarens avsikt.

Förutom visavi kommunerna har såväl NO som konsument— ombudsmannen, KO, under senare år ingripit mot vissa kooperativa organisationer. Det har rört sig om sådana företeelser som att en kooperativ förening på regional nivå, genom beslut och stadgar, har ett faktiskt mono— pol på att utföra vissa tjänster åt lokalföreningarna. NO har ansett näringsidkarbegreppet vara tillämpligt på förhållandet mellan de lokala föreningarna och den regionala föreningen, trots att lokalföreningarna som medlemmar i den regionala föreningen ensamma äger denna. Ingripandena har i dessa fall skett med utgångs—

punkt från begreppet oskäliga avtalsvillkor i lagen ( 1984:292 ) om antalsvillkor mellan näringsidkare.

Ett annat uppmärksammat ingripande mot kooperativ föreningsverksamhet har skett från K0:s sida. Det har

här varit fråga om en hembudsklausul i ett avtal mellan en bostadsrättsförening och bostadsrättsinnehavarna. Beslut om hembudsskyldigheten hade fattats i stadga—

47Riberdahl, a.a. s 169

enlig ordning av föreningen. KO:s och senare marknads-

domstolens ingripande grundades på att klausulen ansågs vara ett oskäligt avtalsvillkor enligt lagen ( 1971:112 ) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Ingripanden av samhällets kontrollorgan för närings— frihet och konsumentfrågor i situationer som de här be- skrivna kan givetvis försvåra för nya kooperativa företag att bedriva en rimlig verksamhet. Förhållandena är därför värda att uppmärksamma genom en översyn av

lagstiftningen på nämnda områden.

7.3.2 Skattelagstiftningen

Till hinder för ökad medverkan från ideella föreningar och kooperativa föreningar i samhälleliga angelägen— heter kan också hänföras vissa skatterättsliga problem. Vid en preliminär och övergripande genomgång av reglerna för beskattning av inkomst går det att konstatera, att stor diskrepans råder i den skattemässiga behandlingen av ideella föreningar, ekonomiska föreningar respektive allmännyttiga stiftelser. Någon genomgång av reglerna om skatteskyldighet för mervärdesskatt har det i detta sammanhang inte funnits tillfälle att göra. Här kan bara konstateras att skatteskyldighet föreligger för den som i yrkesmässig verksamhet omsätter skattepliktig

vara eller tjänst.

Härefter skall översiktligt beröras reglerna om beskattning av inkomst. För alla juridiska personer gäller numera, att skattskyldighet endast föreligger vid den statliga taxeringen. Juridiska personer erlägger inte längre kommunalskatt.

För därefter tillkomna ekonomiska föreningar gäller däremot i princip skattskyldighet för all inkomst, d.v.s även av fastighet och rörelse.

På grundval av redovisad översikt kan konstateras, att skatteplikten varierar mellan olika associations— former, där skattereglerna är fördelaktigast för ideell förening och minst fördelaktiga för ekonomisk förening.

I sammanhanget finns det skäl att särskilt framhålla bestämmlsen i lagen om statlig inkomstskatt som skatte— befriar stat, landstingskommun, kommun och annan menig— het från all inkomst. I praxis har bestämmelsen kommit att omfatta även s.k. kommunala donationsfonder,

d.v.s. stiftelse som förvaltas av kommun eller lands— tingskommun med ändamål att främja verksamhet inom det obligatoriska, specialreglerade området, t.ex. social— tjänst eller hälso— och sjukvård.

Om således kommun eller stifelse eller ideell förening driver t.ex. barnomsorg är verksamheten i princip helt skattebefriad. Men om en föräldragrupp önskar välja den för sådan verksamhet mest näraliggande associations- formen, ekonomisk förening, är verksamheten i princip skattebelagd. Har föreningen fastighet och kapital, så ingår det i rörelsen. Med hänsyn till självkostnads- principen kan rörelsen gå jämt ut och i så fall är skatten inget problem.

Här bör också erinras om vad ovan redovisats beträffan- de oregistrerad ekonomisk förening. En ideell förening som bedriver en verksamhet av kooperativ karaktär kan vara att betrakta som oregistrerad ekonomisk förening. Sådan förening är inte en juridisk person, utan medlem— marna svarar personligen för ingångna förbindelser. Ett föräldrakooperativ kan bl.a. av detta skäl önska regi- strera sig som ekonomisk förening. Ett sådant beslut kan medföra vissa skatterättsliga konsekvenser.

8 FÖRSLAG TILL LAGSTIFTNING FÖR ATT UNDANRÖJA HINDER

För att undanröja hinder för föreningar och för att underlätta för dem att åta sig annars kommunala upp— gifter bör följande områden beaktas:

Kommunallagen Socialtjänstlagen

Rätt till ledgihet för att delta i föreningsarbete Statsbidragsbestämmelser

Tillägg i föreningslagen om s.k. sociala kooperativ Skattelagstiftningen

Näringsfrihets— och konusmentlagstiftningen.

En tänkbar lagteknisk lösning är att i en särskild lag ge bestämmelser om föreningsarbete med kommunal anknyt— ning. I en sådan lag är det dock knappast möjligt att närmare reglera alla de förhållanden som berörts ovan. En bättre lösning torde därför vara att i de berörda lagarna införa bestämmelser som reglerar förenings— livets medverkan eller annars allmänt underlättar

föreningsarbete.

8.1 Kommunallagen

Förslag:

Kommunallagen 1 kap 4 S kompletteras med ett nytt fjärde stycke och får då denna lydelse.

Kommun och landstingskommun får själva vårda sina ange— lägenheter.

Stockholms läns landstingskommun för handha angelägen— heter som avser del av landstingskommunen och som an—

kommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom

nämnda del.

Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun eller landstingskommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller ej i fråga om sådana

angelägenheter.

Kommun och landstingskommun får överlämna förvaltningsuppgift till en annan kommun eller landstingskommun eller till enskild. Om en sådan förvaltningsuppgift gäller en angelägenhet som det finns särskilda bestämmelser om enligt tredje stycket, gäller för överlämnandet vad som särskilt

föreskrivs.

Som framgår av ett tidigare avsnitt saknar KL regler om överlämnande av förvaltningsuppgifter. Reglerna i RF 11:6 om överlämnande av förvaltningsuppgift ger utrymme för tveksamhet huruvida reglerna är tillämpliga på

kommunal verksamhet.

För att undanröja den osäkerhet som finns på detta om— råde bör i KL införas en bestämmelse, som klart fast- ställer kommuns befogenhet att delegera förvaltnings- uppgift. Bestämmelsen bör lämpligen utformas som ett tillägg till KL 1 kap 4 S och allmänt ange att kommun får överlämna förvaltningsuppgift till annan. Bestäm— melsen bör också innehålla ett förtydligande om, att i det fall förvaltningsuppgiften omfattar sådan ange— lägenhet för vilken finns bestämmelser i speciallag, så gäller speciallagens bestämmelser.

Det bör poängteras, att den föreslagna bestämmelsen i KL skall ses som en allmän kompetens för kommunen att överlåta förvaltningsuppgift, en kompetens som när det rör sig om frågor som behandlas i speciallag emellertid

kan inskränkas genom bestämmelser i speciallagen.

Samtidigt är det lämpligt att allmänt ge kommuner och landstingskommuner kompetens att sinsemellan, där så befnns lämpligt överlämna viss förvaltningsuppgift till varandra. Regeln skall också ge utrymmne för samtidigt samarbete mellan kommuner — landstingskommuner — en- skilda rättssubjekt.

Med beteckningen "enskild" i det föreslagna tillägget avses alla rättssubjekt som inte är offentliga, alltså bolag, stiftelser, ideella och ekonomiska föreningar, samfälligheter och enskilda fysiska personer.

8.2 Socialtjänstlagen Förslag:

Socialtjänstlagen kompletteras med en ny paragraf benämnd 3 a 5 som införs efter 3 S.

3 a 5 Kommunen får uppdra uppgift inom socialtjänsten till svensk ekonomisk förening, ideell förening, svensk stiftelse eller enskild person. Ett sådant uppdrag innebär ingen inskränkning i det ansvar som åvilar kommunnen enligt 3 5.

Ett uppdrag enligt första stycket får inte innefatta myndighetsutövning mot enskild.

Det ter sig naturligt att på det för individen ytterst känsliga område som utgörs av vård och omsorg i social- tjänsten inskränka möjligheterna att överlämna förvalt— ningsuppgifter till endast sådana organ som kan sägas vara ett uttryck för den enskildes önskan att tillgodo- se ett fundamentalt behov.

För att reglera detta förhållande föreslås en ny bestämmelse införas i SoL. Bestämmelsen, som föreslås införas efter 3 S och få benämningen 3 a 5, bör in-

skränka kommuns befogenhet att överlåta förvaltnings— uppgift till svensk ekonomisk förening, ideell för— ening, stiftelse eller enskild person. Därutöver bör bestämmelsen ange, att ett uppdrag som omfattas av be— stämmelsen inte får innefatta myndighetsutövning mot enskild. I bestämmelsen inskrives också kommunens

yttersta ansvar för socialtjänsten enligt 3 5.

Genom en bestämmelse av nämnda innehåll torde det klar— göras, att vårdsektorn inte utvecklas till en marknad som står öppen för företag som arbetar med visntmaxim- eringsprincipen. Däremot öppnas möjligheterna för män— niskor som har ett gemensamt intresse av att tillgodose ett fundamentalt behov, att i lämpliga former lösa sina

gemensamma behov.

Även för människor som utifrån ideella utgångspunkter anser sig vilja arbeta med vårduppgifter står möjlig— heterna öppna enligt bestämmelsen. Det kan vara en Röda Korsförening, en frikyrklig förening, en fackförening, en idrottsförening eller en förening som bildas för att

ideellt arbeta med vård och omsorg.

De ekonomiska föreningarna i lagrummets mening kan exemplifieras med föräldrakooperativ, pensionärs- kooperativ och även bostadsrättsföreningar som önskar bedriva vård och omsorg för sina medlemmar.

Det vård— och omsorgsarbete som omfattas av lagrummet och som utestänger kommersiellt arbetande företag bör förenklat uttryckt vara det som utföres innanför dörren till den hjälpbehövandes bostad. Med bostad skall då även förstås bostadsrum och andra gemensamhetslokaler i t.ex. servicehus. Det bör ankomma på främst social— styrelsen att ange vilka uppgifter som är av den inte—

gritetskänsliga typ som avses med bestämmelsen.

Förslaget är däremot inte avsett att utestänga även kommersiellt arbetande företag från sådana uppgifter som kommunalrättsligt kan betecknas som ren verk— ställighet.Här kan exemplifieras med central matlagning och matdistribution, mottagning och förmedling av trygghetslarm samt transport av vårdpersonal till och från vårdbehövande. Någon uttömmande förteckning över uppgifter som företag får och inte får utföra finns ingen anledning att hör göra upp, utan det får som nämnts ankomma på i första hand socialstyrelsen att

avgöra.

Bestämmelsen om att överlämnad vårduppgift inte får innefatta myndighetsutövning mot enskild utesluter att t.ex. en förening som driver en barnstuga med statligt och kommunalt stöd får slutligen besluta om placering av barn i barnstugan. Planering av barn i kommunalstödd barnstuga torde regelmässigt vara att anse som bistånd enligt 6 5 SoL och alltså en typisk myndighetsfunktion. Uttagning av barn ur den kommunala barnomsorgskön måste ske under iakttagande av allmänna kommunalrättsliga principer, t.ex. likställighetsprincipen och objektivitetsprincipen. Uppgifter av det slaget bör stanna på myndigheten.

De stiftelser som avses i förslaget avser främst sådana som bildas av kommuner och landstingskommuner för att bedriva vård av missbrukare. Stiftelser som bildats av t.ex. svenska kyrkan eller frikyrkliga trossamfund bör också utan vidare falla under bestämmelsen. Däremot är det inte meningen att rättssubjekt som inte omfattas av bestämmelsen så att säga bakvägen skall kunna få kompe- tens enligt lagrummet genom att bilda en stiftelse. Det nu sagda gäller givetvis också bildandet av föreningar.

De enskilda personer som avses är främst sådana som be- driver vård i familjehem.

8.3 Rätt till ledgihet för anställning för

föreningsarbete m.m. Förslag:

Ny lag om rätt till ledighet från anställning för visst

föreningsarbete m.m. Lagen skall ha följande huvudsakliga innehåll

Arbetstagare skall ha rätt till ledighet från anställ— ning under högst tio dagar per år under förutsättning att

0 ledigheten skall användas till föreningsarbete som har anknytning till socialtjänsten, hälso— och sjukvården eller omsorger om psykiskt utvecklings—

störda.

o föreningsarbetet är betingat av uppdrag som förening en åtagit sig att utföra åt kommun eller landstings—

kommun.

Tillägg i lagen om rätt till ledighet för vård av barn m.m. ( 1978:410 ).

4 S Utöver vad __

fjärdedels föräldrapenning.

Kvinnliga arbetstagare

ej bestämmelserna i __ __ __ 5-9 55. Arbetstagare har också rätt till högst tio dagars ledighet per barn och år för att bidra med egen arbets— insats i föräldrakooperativt daghem. Rätten till sådan ledighet gäller om barnet fyllt ett men inte åtta år.

Enligt nu gällande lagstiftning äger en arbetstagare rätt till ledighet från sin anställning i vissa fall. Rätten till ledighet regleras för varje särskilt slag av ledighet i en speciell lag. De lagar som finns om ledighet från anställning är; ledighet för vård av barn ( 1978:410 ). ledighet för utbildning (1974z98), ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare ( 1986:163 ) samt ledighet för att fullgöra uppdrag som facklig förtrodendeman enligt förtroendemannalagen (1974:358) .

Ett väsentligt hinder för föreningar att utföra upp- gifter som har anknytning till socialtjänsten eller annars inom vården är medlemmarnas svårigheter att få ledigt från sin anställning under ordinarie arbetstid. Ett annat hinder av väsentligt betydelse är naturligt- vis det inkomstbortfall som uppstår i det fall ledighet kan erhållas, såvida inte semester tas i anspråk för föreningsarbetet. Till frågan om ersättning för in— komstbortfall finns anledning återkomma i det följande.

Exempel på uppgifter som föreningar kan tänkas åta sig att utföra är drift av daghem, komplettering till social hemtjänst, hälso— och sjukvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Även utanför den ram som strikt avgränsas av de nu nämnda områdena kan föreningar naturligtvis tänkas arbeta med frågor som åtminstone i viss utsträckning kan sägas beröra såväl hälso- och sjukvårdsområdet som socialområdet. Exempel på sådana uppgifter torde återfinnas bl.a. inom idrottsrörelsen och den fackliga rörelsen, där medlems- engagemanget ofta sträcker sig utanför den nominella ramen för respektive förenings verksamhet. Uppgifter som här åsyftas är sådana av kamratstödjande och socialt - samt medicinskt rehabiliterande karaktär. Mycket sådant arbete utförs säkerligen inom förenings- livet i stort utan att speciellt uppmärksammas utanför en snävare krets eller kanske till och med utan att de

involverade personerna själva tänker på det. Från sam- hällets synpunkt måste all föreningsverksamhet av det nu beskrivna slaget anses vara särskilt värdefull eftersom den direkt eller indirekt på ett oftast före- dömligt sätt avlastar samhällsorganen själva uppgifter på ett i allmänhet mycket effektivt sätt. Utifrån ett sådant betraktelsesätt borde det således föreligga skäl att generellt lagstifta om rätt för arbetstagare till ledighet för föreningsarbete ett begränsat antal dagar per år. Emellertid talar bl.a. ekonomiska skäl för att rätten till ledighet från anställning för förenings— arbete bör begränsas till sådant föreningsarbete som mer direkt tar sikte på uppgifter med nära anknytning till socialtjänsten, hälso— och sjukvården samt omsorg- er för psykiskt utvecklingsstörda. Rätten till ledighet bör därför, åtminstone f.n., inskränkas till sådant föreningsarbete som avser uppgift inom vården och som

sker på uppdrag av kommunen.

Om således utgångspunkten är att föreslå införande av rätt till ledighet från anställning för föreningsarbete med den inriktning som angivits ovan, återstår att ta ställning till tre huvudfrågor, nämligen 1. ledighetens längd, 2. ersättning för förlorad arbetsförtjänst och 3. den praktiska utformningen av bestämmelserna för

ledigheten.

1. En första fråga att ta ställning till är hur lång tid som rimligen får avsättas till föreningsarbete med rätt till ledighet från anställning. Å ena sidan bör tiden inte vara alltför snävt tilltagen med tanke på vikten av kontinuitet och möjligheten att hinna åstad— komma något i föreningsarbetet. Å andra sidan får ledigheten inte heller vara så lång att den menligt in— verkar på arbetsgivarens berättigade krav på att kunna driva sin verksamhet utan alltför stora svårigheter.

Vid sammanvägning av de olika intressena förefaller en rimlig tid för rätt till ledighet vara tio dagar per år, vilket alltså motsvarar två arbetsveckor. En an— knytande fråga är om arbetstagaren skall ha rätt att ta ut ledigheten sammanhängande eller om arbetsgivaren skall ha rätt att förlägga ledigheten till en eller flera perioder eller om ledighetens förläggning skall få regleras i avtal. Till de sistnämnda frågorna tas inte ställning här, utan frågorna får lösas i annat

sammanhang.

2. Av central betydelse för arbetstagarens möjlighet att kunna utnyttja rätten till ledighet är givetvis om ersättning för förlorad arbetsförtjänst kan erhållas. Om ersättning i någon form inte erhålles, torde det vara få som kan utnyttja rätten till ledighet.

Ersättning kan tänkas förekomma enligt två principiellt skilda metoder.

a) ersättning från den allmänna försäkringen b) ersättning från föreningen

Ersättning enligt a har den fördelen att rätten till ersättning blir generell och lika för alla som uppfyll— er kraven för att enligt försäkringsbestämmelserna få ersättning. Finansieringen av ersättningen blir i för— säkringsalternativet utslagen på alla som bidrar med avgifter till den allmänna försäkringen oavsett om den som betalar avgiften har någon direkt nytta därav eller ej.

Enligt b förutsättes respektive förening ersätta den medlem som har ledigt från anställning för förenings— arbete. Eftersom enligt förutsättningarna förenings- arbetet skall avse uppgift som utföres på uppdrag av kommun, måste det också förutsättas, att vederbörande kommun till föreningen utger ersättning för utfört

arbete. Föreningen får då se till att i avtal med kom— munen försäkra sig om så stor ersättning att den även täcker föreningens kostnader för arvode åt de för—

eningsmedlemmar som utför de ifrågakommande arbetsupp—

gifterna.

Rätten till ersättning enligt metod b blir inte gene— rell, men som angivits ovan blir troligen möjligheten för kommun eller landstingskommun att till en förening uppdra uppgifter synnerligen begränsade, om föreningen inte kan garantera sina medlemmar ersättning för för— lorad arbetsförtjänst. Finansiering av kostnaderna faller enligt metod b direkt på dem som kan sägas ha direkt nytta av att uppgifterna utföres, nämligen in- vånarna i respektive kommun eller landstingskommunen.

Övervägande skäl synes tala för att frågan om ersätt— ning för förlorad arbetsförtjänst åtminstone f.n. bör

lösas enligt metod b.

Principiella förslag till hur ledighets- och ersätt- ningsfrågorna skall kunna lösas kommer att diskuteras

under följande punkt.

3. Att infoga en bestämmelse om rätt till ledighet för föreningsarbete i någon av de redan existerande ledig— hetslagarna, alltså lagarna om ledighet för vård av

barn, ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare samt ledighet för att fullgöra uppdrag som facklig förtroendeman synes inte vara möjligt utan stora ingrepp i den nuvarande lagstiftningen. Reserva- tion för nämnda resonemang gäller, som anförts under föregående punkt föräldraledigheten varom mera i det följande. Således synes det vara nödvändigt att till— skapa en ny lag om rätt till ledighet för förenings— arbete.

En sådan lag bör innehålla regler om rätt för arbets— tagare till ledighet från anställning för sådant arbete i förening som har anknytning till socialtjänsten, hälso- och sjukvården eller omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Rätten till ledighet skall också vara förenad med villkor att föreningsarbetet avser uppgift som kommun eller landstingskommun uppdragit till föreningen. Som tidigare nämnts bör rätten till ledighet vara begränsad till tio arbetsdagar per år. Den närmare utformningen av lagen bör hänskjutas till en vederbörande departement, eftersom folkrörelse— utredningen inte anser sig ha sådant ta underlag som behövs för att ställning till ett detaljerat lag— förslag.

Härefter skall närmare presenteras förslag till erforderliga lagändringar för att möjliggöra ledighet för föräldraarbete i daghem och ersättning för detsamma via föräldraförsäkrningen.

Enligt lagen om rätt till ledighet för vård av barn, LvB, får arbetstagare ta ledigt från arbetet under vissa förhållanden för att vårda sitt eget barn eller barn som han annars har vårdnanden om. Rätten till sådan ledighet är obetingad och kan inte inskränkas genom avtal eller på annat sätt.

De villkor som enligt LvB gäller för rätt till ledighet är i huvudsak följande

a) Arbetstagare har rätt till dels hel ledighet och dels till förkortning av arbetstiden till tre fjärdedelar av normal arbetstid. Rätt till hel ledighet har arbetstagaren till dess barnet fyllt ett och ett halvt år och rätt till arbetstidsför— kortning tills barnets fyllt åtta år (3 S).

b) Rätt till ledighet har också arbetstagare under tid som arbetstagaren får hel, halv eller fjärdedels föräldrapenning enligt lagen om allmän försäkring, AFL (4 5 första stycket).

0) Vidare har kvinnliga arbetstagare rätt till hel ledighet i samband med barns födelse under minst sex veckor före barns beräknade födelse och sex veckor efter födelsen. Kvinnliga arbetstagare har även rätt till ledighet för att amma barnet (4 5 andra

stycket.

Det förefaller vara en tämligen enkel åtgärd att komplettera LvB med en bestämmelse som också medger föräldrar rätt att få ledigt för att arbeta i en föreningsdriven barnstuga. med denna lösning regleras all rätt till föräldraledighet i samma lag.

Inget av de här redovisade förslagen reglerar arbets— tagarens rätt till ersättning för föreningsarbetet. Frågan om ersättning för inkomstbortfall får regleras i avtal mellan arbetstagaren och respektive förening. Om det är ett önskemål från kommunens sida att förening åtar sig viss uppgift, får det förutsättas, att kommunen också ersätter föreningen för dess tjänster. Föreningen kan på så sätt finansiera ersättning till sina medlemmar för deras inkomstförlust.

Samma resonemang kan i princip tillämpas på frågan om ersättning till föräldrar för deras egen arbetsinsats i

föräldrakooperativa daghem. Om, som ofta synes vara fallet, föräldrarnas egna arbetsinsatser är ett alternativ till anställd personal i samma omfattning, kan respektive föräldraförening kanske genom avtal med kommunen erhålla bidrag med belopp som motsvarar lön till anställd personal. de föräldrar som bidrar med egna arbetsinsatser kan då ersättas av föreningen och det blir en frågan mellan föreningen och föräldrarna

Ett problem är hur arbetstagaren skall för arbetsgivaren dokumetera sin rätt till de föreslagna ledigheterna. Emellertid tore svårigheterna att lösa sådana problem inte vara särskilt stora. För arbetstagare som önskar utnyttja sin rätt till ledighet för föreningsarbete borde det vara tillfyllest om han kan visa upp beslut från vederbörande kommunala eller landstingskommunala nämnd om uppdrag åt förening och om arbetsgivaren påfordrar det, intyg från föreningen om att arbetstagaren skall utföra uppgiften åt

föreningen. För föräldrar som önskar göra en egen arbetsinsats i föräldrakooperativt daghem borde det för rätt till ledighet vara tillfyllest om arbetstagaren för arbetsgivaren företer kommunens beslut om att

daghemmet upptagits i den kommunala barnomsorgsplanen samt av föreningen fastställt arbetstidsschema e.dyl.

8.4 Statsbidragsbestämmelser

Förslag:

Ändring i förordningen (1983z93, efter omtryck 1985:971) om statsbidrag till kommunal barnomsorg.

Förordningen kompletteras med bestämmelser av följande innehåll;

Statsbidrag till en förening sopm driver barnstuga utgår under följande förutsättningar:

* Flertalet medlemmar i föreningen utgörs av föräldrar till barn i barnstugan eller föräldrar som önskar plats för sina barn i barnstugan.

* I avtal mellan föreningen och kommunen föreskrivs att plats i föreningens barnstuga skall erbjudas barn som står i den kommunala barnomsorgskön, inklusive barn med särskilda behov.

Ändring i förordningen ( 1983:944 ) om statsbidrag till social hemhjälp.

Förordningen kompletteras med en bestämmelse av följande innehåll:

Bestämmelserna om beräkningsunderlag i 3 S ses över så att företag som inte faller under den föreslagna 3a S i socialtjänstlagen inte heller får räknas in i

beräkningsunderlaget.

Under avsnitten 7 och 8 ovan har redovisats vissa grundläggande regler i SoL och motiven för den före— slagna 3a S i SoL. Statsbidraget till barnomsorgen utgör ett effektivt styrmedel för att endast förenings— drivna barnstugor som uppfyller vissa krav skall få rymmas inom den kommunala barnomsorgen. Till de kraven för att det endast är de berörda, alltså föräldrarna till barnen på den aktuella barnstugan, eller åtminstone en majoritet av dem, som bör komma i fråga för att driva en barnstuga i föreningsform. Andra medlemmar kan också tänkas, men då i minoritet. Som andra medlemmar än föräldrar kan t.ex. kommunen, anställd personal eller en hyresgästförening eller en bostadsrättsförening vara tänkbar. Det väsentliga är att det alltid är föräldrarna som är i majoritet. Med föräldrar likställes annan vårdnadshavare. Det uppställda kravet på föräldramajoritet bör inte hindra att föreningen under ett etableringsskede kommer i åtnjutande av statsbidrag även om föräldrarna vid det tillfället inte utgör flertalet av medlemmarna. Om statsbidraget inte skulle kunna utgå under en övergångsperiod skulle troligen i många fall svårigheter uppstå för föreningen att hyra lokal, anställa personal och skaffa utrustning.

Som medlemmar i majoritet under ett övergångsskede bör

bostadsrättsförening kunna godkännas. Den möjligheten kan också finnas i vissa fall att kommunen i god tid samlar intresserade föräldrar vars barn finns i barnomsorgskön och hjälper dem bilda en ekonomisk förening för att driva barnstugan. I alla situationer är säkerligen inte den modellen möjlig, men det borde inte möta några oöverstigliga hinder att praktiskt lösa frågan.

Det andra villkoret är uppställt för att markera de kommunalrättsliga principer som gäller också för kommunal barnomsorg i föreningsregi. Föräldrar som har barn i barnomsorgskön skall alltså erbjudas plats i den föreningsdrivna barnstugan. Om föreningens stadgar föreskriver att medlemskap i föreningen krävs för att ha barn där, måste föräldern också gå med på det kravet och acceptera de rättigheter och skyldigheter som följer med medlemskapet. Om föräldern avböjer den erbjudna platsen med därvid eventuellt förenat medlemskap i föreningen står det naturligtvis föräldern fritt. Det torde inte vara möjligt att med utgångspunkt i förälderns avböjande diskriminera föräldern i kön.

Av förslaget framgår att erbjudandet om plats i den föreningsdrivna barnstugan också gäller barn med särskilda behov. Kravet skall givetvis uppfattas så, att det endast är om barnets särskilda behov kan tillgodoses på barnstugan som kravet kan göras gällande. Om det t.ex. krävs personal med viss utbildning eller kompetens för att klara det särskilda behovet kan det inte begäras att föreningen skall anställa sådan personal. Inte heller kan det krävas att föreningen måste företa omfattande ingrepp eller ombyggnader för att tillgodose behovet.

Förslaget om ändring i förordningen om statsbidrag till social hemhjälp torde inte kräva någon särskild kommentar. Förslaget är en följdändring till förslaget

om 3a S i SoL, varigenom personal som är anställd av företag som omfattas av 3a 5 inte får ingå i beräkningsunderlaget för statsbidraget.

8.5 Ändringar i lagen ( 1987:667 ) om ekonomiska

föreningar.

Förslag:

Den nya lagen om ekonomiska föreningar som träder i kraft den 1 januari 1988 kompletteras med en ny paragraf av följande innehåll och införs i 1 kapitlet

Även en förening som inte helt uppfyller ändamålsbestämmelserna i 1 5 kan registreras som en ekonomisk förening om den bedriver ekonomisk och annan verksamhet, i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra avnämare eller som leverantörer eller med egen arbetsinsats eller genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt, och om den

uppfyller villkoren i 1 5 andra stycket.

2 kap. 1 S

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En ekonomisk förening En ekonomisk förening skall ha minst fem skall ha minst tre medlemmar. Antalet medlemmar.

tre eller fyra, om minst Medlemmarna skall anta tre medlemmar är stadgar samt välja ekonomiska föreningar styrelse och revisorer.

eller andra föreningar som är att anse som juridiska personer. Medlemmarna skall anta stadgar samt välja

Under ansvitt 2 har bl.a. de olika slagen av föreningar, ideell förening och ekonomisk förening redovisats med de huvudsakliga regler som gäller för de olika slagen.

I olika sammanhang har frågan rests om vare sig den nuvarande eller föreslagna föreningslagen tillgodoser behovet av en föreningstyp där mer medlemmarnas sociala än ekonomiska intresse av att organisera sig framhäves. Kooperationsutredningen framlade förslag om en särskild form av förening, kooperativ förening, som torde motsvara behovet av socialt föreningsengagemang utan uttalat ekonomiskt intresse. Den föreslagna nya paragrafen ovan fanns ursprungligen med i kooperationsutredningens förslag, men togs inte upp i propositionen och fick heller ingen plats i den nya föreningslagen. Det finns ändock skäl för utredningen att peka på behovet av en sådan föreningstyp. Den föreslagna föreningstypen, som alltså är en ekonomisk förening med starkt socialt inslag, förefaller mycket

lämplig för t.ex. drift av cafererior för medlemmarna i servicehus, skolor m.fl. sådana institutioner.

En annan fråga som under hand har diskuterats är föreskriften i föreningslagen om det minsta antal

personer som erfordras för att bilda en ekonomisk förening. Enligt både 1951 års och 1987 års föreningslag erfordras fem fysiska personer för att

bilda en ekonomisk förening, men om minst en av medlemmarna är en juridisk person, räcker det med tre medlemmar (eller fyra). Några sakliga skäl för det föreskrivna antalet finns inte, varför det bör övervägas om inte minimigränsen för antalet medlemmar bör sättas till tre, oberoende av om det är fysiska eller juridiska peroner som ämnar bilda föreningen.

I det följande skall en kortfattad redogörelse lämnas för lämpligheten med föräldrakooperativ i form av ekonomisk förening.

Den vanligaste formen av "privata" daghem är den som går under beteckningen föräldrakooperativ. En genomgång av ett antal stadgar för föräldrakooperativa daghem i olika kommuner uppvisar emellertid en så avsevärd spännvidd i fråga om bestämmelsernas materiella innehåll, att det ter sig tveksamt om det i alla sammanhang kan talas om föräldrakooperativ som gemensam benämning. I den ena änden av skalan finns sådana daghem där personalen är kommunalanställd och verksamheten bedrivs i lokaler som helt bekostas av kommunen. Föräldrakooperativet består i sådant fall av en ideell förening, där medlemmarna—föräldrarna bidrar med egna arbetsinsatser och tillförsäkras ett visst inflytande på daghemmets skötsel och vid anställning av personal.

Den andra ytterligheten kan sägas representeras av sådana daghem där såväl föräldrar som personal är medlemmar i antingen en ideell förening eller i en ekonomisk förening som helt självständigt driver daghemmet, hyr lokaler, anställer personal m.m. I vissa fall är gränsen till ett vanligt, vinstdrivande företag diffus.

Som nämnts ovan förekommer föräldrarkooperativ i form av såväl ideella som ekonomiska föreningar. För ideella föreningar gäller som redovisats i avsnitt 2 ingen lagstiftning, medan de ekonomiska föreningarna regleras i föreningslagen.

Även om någon lagstiftning inte finns för ideella föreningar, så har som också framgår av avsnitt 2 genom

rättspraxis ändå vissa normer utformats. Genom att en

ideell förening betraktas som juridisk och därigenom har rättskapacitet kan föreningen t.ex. köpa, sälja och äga egendom, ingå avtal, kära och svara inför domstol m.m. Det nu sagda gäller också i förhållande till

medlem i föreningen.

För att en ekonomisk förening skall kunna registreras som en sådan måste enligt föreningslagen vissa grundrekvisit vara uppfyllda. Dessa rekvisit är bl.a. att föreningen driver ekonomisk verksamhet som har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen.

När en ekonomisk förening har registrerats hos länsstyrelsen, men inte förr, blir föreningen en juridisk person. Att en förening är en juridisk person, vare sig det är en ideell eller ekonomisk förening, innebär i förhållande till medlemmarna bl.a., att föreningen som sådan ansvarar för beslut som fattats av behörigt organ eller behörig ställföreträdare för föreningen. Den enskilde medlemmen ansvarar alltså i förhållande till tredje man för föreningens åtaganden endast med sin insats, t.ex. medlemsavgift e.d. Detta gäller åtminstone som huvudregel.

Föreligger rekvisit för en ekonomisk förening enligt föreningslagen men registrering av någon anledning underlåtits, är en oregistrerad ekonomisk förening för handen. En oregistrerad ekonomisk förening är ingen juridisk person och medlemmarna blir därför alltid personligen ansvariga i förhållande till tredje man för åtaganden som göres, även om åtagandena sker i föreningens namn.

I åtminstone några av de exempel som erhållits på föräldrarkooperativ är stadgarna utformade så, att rekvisiten för en ekonomisk förening synes föreligga,

men föreningen drivs som en ideell förening. Skulle det

visa sig vara fråga om en oregistrerad ekonomisk förening i stället för en ideell förening kan de ekonomiska konsekvenserna härav för medlemmarna

naturligtvis bli allvarliga.

Föreningsmedlem är i princip skyldig att ställa sig till efterrättelse föreningens stadgar och med stöd av stadgarna fattade beslut. Undantag för denna huvudregel gäller om stadgar eller beslut är lagstridiga. I en ekonomisk förening har medlem eller minoritet av medlemmar med stöd av föreningslagen vissa lagliga möjligheter att reagera mot vissa beslut om t.ex. stadgeändring, avgiftshöjning m.m. Några motsvarande lagliga skyddsregler för minoriteten i en ideell förening finns emellertid i princip inte och om inte stadgarna innehåller några skyddsregler är minoritetens möjligheter att agera begränsade i en ideell förening. Visserligen anses en medlem i en ideell förening berättigad att föra talan mot föreningen vid allmän domstol, men ett sådant förfaringssätt är oftast både

krångligt, dyrbart och tidsödande.

Såväl i en ekonomisk förening som i en ideell är medlemmarna skyldiga att rätta sig efter stadgarna. Men om exempelvis i en ekonomisk förening majoritetsbeslut fattas om ändring av reglerna om utträde ur föreningen, har medlem som tillhör minoriteten möjlighet att inom en månad säga upp sitt medlemskap, utan att iaktta

stadgarnas regler om utträde.

Slutsatsen av resonemanget blir, att medlem i såväl ideell som ekonomisk förening måste rätta sig efter stadgarna. Möjligheterna att med stöd av låg på olika sätt få minoritetsskydd mot för den enskilde medlemmen ogynnsamma beslut är däremot begränsade till ekonomiska

föreningar.

8.6 Skattelagstiftningen

Förslag:

Den kommande, av riksdagen beslutade utredningen om skatteförhållanden i ideella föreningar får i uppdrag att utreda följande frågor

* Skatt på arvode eller rabatt som erhålles för arbete i ideell och ekonomisk förening i vissa fall.

* Möjlighet att i skattehänseende jämställa ideella och ekonomiska föreningar som bedriver likartad

verksamhet.

* Möjlighet till befrielse från mervärdeskatt för ekonomisk förening som uppdrar t.ex. fastighets- förvaltning, bokföring och liknande serviceuppgifter till annan förening.

Motiven till de olika förslagen om utredning torde framgå av den översiktliga redovisningen av skattefrågorna under avsnitt 7. Här skall bara göras det tillägget, att skatt på arvoden för föreningsarbete ofta av den skattskyldige uppfattas som orättvis eftersom arvodet i många fall i själva verket kan betraktas som ersättning för omkostnader, t.ex. telefonsamtal, resor, porton m.m. som medlemmarna valt att inte specificera för varje utgiftstillfälle, utan som ersätts med ett schablonbelopp.

Även för den förälder som genom arbete i föreningensdriven barnstuga erhåller reducering av barnomsorgsavgiften förefaller det säkert orättvist att skatt utgår på det avräknade beloppet. Föräldern har ju i de flesta fall redan lidit ekonomisk förlust genom att avstå viss tid av sin anställning för

uppfatta den avräkning de erhåller på avgiften som skattepliktig inkomst, även om den i skatteteknisk

mening säkert kan betraktas som inkomst.

48.7 Näringsfrihets— och konsumentlagstiftningen

Förslag:

Konkurrenslagen ( 1982:729 ).

Näringsidkarbegreppet gås igenom med utgångspunkt från att kommuner och föreningar, inräknat ekonomiska

föreningar, skall särbehandlas när deras befattning med näringsutövning inte är operationer på en öppen marknad

i marknadsekonomisk mening.

Förordningen ( 1982:1048 ) med instruktion för NO.

I samband med att näringsidkarbegreppet i konkurrenslagen gås igenom, bör NO:s instruktion ses över för att undanröja möjligheterna till intervention

av den typ som beskrivits.

Lagen ( 1971:112 ) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och lagen ( 1984:292 ) om avtalsvillkor mellan näringsidkare.

Det skall undersökas om begreppet "oskäliga avtalsvillkor" bör tolkas annorlunda när det gäller avtal mellan medlemmar i en förening och föreningen. Undersökningen skall också gälla fall där medlemmarna i en förening helt eller delvis är juridiska personer.

Beträffande bakgrunden till de olika förslagen torde denna tillräckligt tydligt framgå av problembeskrivningen under avsnitt 7.

9 PERSONALENS ANSTÄLLNINGSVILLKOR

I det följande skall kortfattat diskuteras några arbetsrättsliga problem med beröring till föreningsdriven verksamhet.

Frågor som är av särskilt intresse att diskutera är arbetstagares ställning i förhållande till föreningen samt hur personer som står utanför föreningen, men önskar utnyttja dess tjänster skall behandlas. Självklart är, att åtminstone arbetstagare som tidigare innehaft kommunal anställning inte är beredda att sammantaget acceptera sämre anställningsvillkor om de erbjuds anställning i förening som övertar kommunal förvaltningsuppgift. Samtidigt framstår det som önskvärt att personer som utför arbetsuppgifter i föreningsregi också är anställda av föreningen och inte av kommunen. I annat fall uppstår sannolikt en svårlöst hopblandning av föreningens, respektive kommunens intressen och föreningens identitet torde också väsentligt försvagas.

För att lösa de arbetsrättsliga problemen förknippade med föreningsdrift erfordras utförliga avtal mellan föreningen och kommunen. En viktig faktor för den föreningsanställda personalen är försäkringar som tillgodoser personalens bastrygghet i olika situationer. Enligt diskussioner som förevarit med försäkringsbolag torde försäkringsfrågorna kunna lösa tillfredställande.

Vid en kommunal anställning är det ingen svårighet att klara ut arbetsgivare— och arbetstagarollerna. Anställningsvillkoren framgår tydligt av de kollektivavtal som kommunen i egenskap av arbetsgivare träffat med arbetstagaren genom dennes fackliga organisation eller om arbetstagaren är oorganiserad med denne själv.

Annorlunda kan det förhålla sig med anställnings— förhållandena i en förening. Om föreningen anställer

personal som inte är medlem i föreningen finns knappast något arbetsrättsligt problem. Det finns i sådana fall

en klar arbetsgivare— och arbetstagarroll, där föreningen är arbetsgivaren.

I små föreningar förefaller det däremot som om det upplevs problematiskt att ha både rollen som förenings— medlem och anställd. Enligt vad som erfarits från arbetsmarknadsdepartementet49 har det i flera små arbetskooperativ uppfattats som om medlemmarna, vilka samtliga arbetar för kooperativet, är arbetsgivare. Trots att föreningsmedlemmarna har velat vara fackligt anslutna, så har de nekats anslutning med hänvisning

till att de är arbetsgivare åt sig själva.

Förhållandet kan diskuteras från en formell och en rent praktisk synpunkt. Rent formellt synes problemet vara hanterbart. Bara det förhållandet att en anställd i en förening samtidgt är medlem i föreningen konstituerar ingen arbetsgivareroll. Föreningen företräds utåt, även i arbetsgivarerollen, av styrelsen och om sådan finns, den verkställande direktören. Inte ens om den anställde föreningsmedlemmen är ledamot av styrelsen är det självklart att han därigenom i alla situationer har en arbetsgivareroll. Styrelsen handlar nämligen kollektivt och det fordras en majoritet av styrelseledamöterna för att fatta ett visst beslut. Vem som ingår i styrelsemajoriteten är i detta sammanhang ovidkommande.

Förhållandet kan liknas vid det som råder i aktiebolag, där det inte är ovanligt att ägarkretsen består av mycket få personer som samtidigt är anställda i bolaget. Eftersom såväl ekonomiska föreningar som aktiebolag är juridiska personer, vilket påpekats flera

gånger i det föregående, år det föreningen respektive bolaget som sådana som är arbetsgivare. Rent formellt är det heller ingen avgörande skillnad att vara medlem i t.ex. en stor konsumentkooperativ förening eller ett litet arbetskooperativ och samtidigt vara anställd i den egna föreningen. Den anställde konsummedlemmen eller för den delen aktieägaren i ett stort bolag, får inte genom delägarskapet i och för sig någon roll som arbetsgivare.

Praktiskt gestaltar sig givetvis förhållandena olika i små och stora föreningar. Det kan upplevas som svårt att i ett litet kooperativt företag börja förhandla enligt MBL m.m. med några av sina kamrater. Särskilt om, som framgår av material från arbetsmarknads- departementet, medlemmarna i kooperativen inte vill utse någon med arbetsledaransvar — alla vill arbeta på lika villkor.

För tt renodla arbetsgivarerollen torde det dock vara nödvändigt att föreningen utser någon att företräda föreningen. Om medlemmarna inte vill gå så långt som att utse en verkställande direktör, kan styrelsen t.ex. delegera till ordföranden att i vissa fall, exempelvis då det gäller förhandlingar, tecknande av kollektivavtal o.d., företräda föreningen. Det är svårt att inse att det från fackligt håll skulle vara svårt att accepttera de anställda som medlemmar i ett sådant fall.

Ett annat problem som framförts i meddelandet från arbetsmarknadsdepartementet är svårigheterna för små, nystartade kooperativa föreningar att betala avtals— enliga löner. Föreningen kan också av den anledningen få avstå från att teckna kollektivavtal. Det fackliga medlemskapet är förutom av socxiala skäl viktigt också från ekonomiska synpunkter, liksom att företaget har

nämligen tillhörighet till arbetslöshetskassa och med kollektivavtal följer förmånen av avtalsförsäkringar.

Hur frågan om de avtalsenliga lönerna skall kunna lösas går inte att besvara enkelt i detta sammanhang. Däremot borde det inte vara några problem med medlemskap i facklig organisation. När det gäller frågan om avtalsförsäkringarna borde även detta kunna lösas och efter vad som erfarits från åtminstone ett försäkringsbolag (Folksam), är detta villigt medverka till nya försäkringslösningar.

De ovan återgivna problemen ger sig inte tillkänna med samma styrka då det gäller en föreningsmedlem, t.ex. en förälder som tillfälligt arbetar i barnstugan. För att komma i åtnjutande av arbetsskadeförsäkringen, som också omfattar s.k. färdolycksfall, skall den skadade dock vara att betrakta som arbetstagare. Från den synpunkten bör det klart framgå att föräldern har ett anställningsförhållande med föreningen under den tid som arbetet utförs. Även för t.ex. kategorin tillfälligt arbetande föräldrar i en föreningdriven barnstuga bör det vara möjligt att lösa försäkringsfrågorna i övrigt.

10 REGLERING AV FÖRHÅLLANDET KOMMUN—SAMMANSLUTNING GENOM AVTAL

Av åtskilliga exempel från olika kommuner framgår att villkoren för en förening som åtar sig att sköta vissa uppgifter ofta är bristfälligt dokumenterade. Ibland framgår villkoren för den ekonomiska ersättningen bara av kommunstyrelsens eller kommunfullmäktiges beslut och måste då betraktas som väldigt ensidiga avtalsvillkor från kommunens sida. Det finns ingen anledning miss— tänka att de nämnda förhållandena skulle bottna i någon ond avsikt från kommunens sida, utan beror antagligen mer i ovana från såväl föreningen som berörda kommunala tjänstemän att utforma skrivna avtal. Det finns naturligtvis också exempel på utförliga, skriftliga avtal, som framkommit efter överväganden från båda parterna.

Om det, som utredningen förutsätter, i framtiden blir vanligare att kommunen överlämnar olika förvaltnings- uppgifter till föreningar, framstår det också som mer angeläget att villkoren regleras i ett skriftligt avtal mellan kommunen och föreningen. Så länge inga akuta

problem visat sig kan det kanske te sig onödigt att formalisera villkoren i ett avtal, men för såväl föreningens som kommunens del förefalller det vara bättre att försöka förutse frågor som kan lösas på förhand avtalsvägen. I efterhand kan det ofta visa sig svårare att få en lösning till stånd. Det är framför allt tre huvudfrågor som bör regleras i ett skriftligt avtal mellan kommunen och föreningen, nämligen följande — villkoren för överföring av förvaltningsuppgift,

— vem som har arbetsgivareansvaret,

— den ekonomiska ersättningen.

10.1 Villkoren för överföring av förvaltningsuppgift

Avtalet bör innehålla de villkor som måste uppfyllas för att en viss förvaltningsuppgift skall få överlämnas

Är det fråga om t.ex. en idrottsanläggning som en förening skall sköta bör allmänheten tillförsäkras tillgång till anläggningen vissa tider, om anläggningen är lämplig för det.

Särskilt viktigt att betona de kommunalrättsliga principerna är det om de uppgifter som överlämnas är att hänföra till obligatoriska uppgifter. De viktigaste principerna är likställighetsprincipen, objektivitets— principen och lokaliseringsprincipen.

Det måste också klart framgå av avtalet att föreningen inte får befatta sig med uppgifter som är hänförliga till myndighetsutövning, dvs. utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet och skyldighet för enskild. Det betyder t.ex. att en förening som åtar sig vissa uppgifter inom hemtjänsten inte får besluta om omsorgens omfattning och kvalitet, en föreningsdriven barnstuga måste vara öppen mot kön osv.

En annan fråga som bör regleras är dispositionsrätten

till eventuella lokaler.

Hur samråd mellan parterna skall ske och hur eventuella tvister skall lösas är andra viktiga punkter som bör regleras.

10.2 Avtal om vem som har arbetsgivareansvaret

Av avtalet bör klart framgå vem som har arbetsgivare— ansvaret för den anställda personalen. Oavsett om det

är föreningen som skall vara Om personalen skall vara kommunalanställd, en lösning som alltså inte rekommen— deras, måste det klart framgå vem som har arbetsledar- ansvaret i olika situationer. I så fall måste exempel— vis frågan lösas om arbetsledaransvaret för tilll—

fälligt arbetande föreningsmedlemmar. Även föreningens inflytande över personalfrågorna och hur arbetet skall

Om kommunen avser att garantera viss anställnings— trygghet för föreningsanställd personal, bör detta framgå av avtalet. En sådan garanti kan tänkas bli aktuell främst då det är tidigare kommunalanställd personal som föreningsanställts.

Det bör också framgå av avtalet om kommunen anser att föreningen skall vara bunden av kollektivavtal för att tillförsäkra de anställda rätt till försäkringar m.m.

Under alla förhållanden bör försäkringsfrågorna regleras i avtal, även för sådan personal som endast tillfälligt arbetar åt föreningen.

10.3 Villkoren för ekonomisk ersättning

Ett avtal om föreningsdrift bör inte avse alltför kort tid, eftersom kontinuiteten i så fall kan äventyras. Det förefaller rimligt att kortare avtalstid än tre år inte bör väljas.

Det är också viktigt att föreningen tillförsäkras till- räckliga bidrag för verksamheten. Det kan vara lämpligt att i ett flerårsavtal föreskriva om årlig uppräkning av bidraget med konsumentprisindex eller annan norm.

Beträffande bidragets storlek bör det täcka kostnader för lokaler och nödvändig personal. Personalkostnaderna bör beräknas efter vad normal bemanning med kommunal personal skulle kosta. Det får sedan ankomma på för— eningen att besluta om löner och ersättningar till sin anställda personal och andra som utför arbetsuppgifter.

11. KOMMUNS ÖVERLÄMNANDE AV FÖRVALTNINGSUPPGIFT TILL ENSKILD ORGANISATION

Professor Gunnar Bramstång

överlämnande av uppgifter inom den offentliga förvaltningsverksamheten till enskilda fyskiska eller i synnerhet juridiska personer synes bli en allt vanligare företeelse inom kommunerna. En vid Handelshögskolan i Stockholm utförd, i dagspressen (Sydsvenska Dagbladet 1 mars 1987) redovisad undersökning visar, att det i mer än hälften av landets 284 kommuner ges alternativ till den kommunala verksamheten. I var femte kommun finnes sålunda daghem med annan huvudman än kommunen. I 60 procent av kommunerna står privata företag för all sophämtning. I mer än var tredje kommun i Sverige hyses, redovisas ytterligare, planer på att flytta över kommunala verksamheter till privata entreprenörer.

Föga förvånadsvärt medför denna omfattande utveckling en del problem av såväl rättslig som faktisk natur. Icke sällan får den enskildes intresse av rättsskydd vägas mot dennes och det allmännas intresse av en

effektiv och på ett ekonomiskt försvarbart sätt fungerande förvaltningsverksamhet. De antydda, allmänna spörsmålen har tilldragit sig uppmärksamhet bl.a. i såväl svensk som övrig nordisk doktrin. (Se offentligrättsliga perspektiv på organisationernas verksamhet, under red av G Bramstång, Skrifter från Juridiska Fakulteten i Uppsala, Uppsala 1986).

Även lagstiftaren har sedan några år tillbaka ägnat frågan om överföring av offentliga uppgifter till privata subjekt en allt intensivare uppmärksamhet. I regeringens skrivelse 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse skiljes mellan ideella verksamheter

(t.ex. enskilda skolor och daghem), som drives av

föreningar på ideell grund, och kommersiella sådana (t.ex. privat sjukvård eller barnomsorg med vinstsyfte). Som alternativ till "privatisering" lanseras termen "brukarmedverkan", innebärande att de enskilda som utnyttjar den offentliga servicen skall få ett större inflytande på dess utformning. Som ytterligare ett alternativ har bl.a. 1983 års demokratiberedning framfört idén om ett vidgat samarbete med folkrörelserna i kommunerna, medförande att föreningar i allt större utsträckning helt eller delvis får taga över t.ex. anläggningar för idrott och fritid samt aktivt och självständigt engagera sig inom socialtjänsten. (Se bl.a. Ds C 1985:10 Föreningarna tar

över).

Folkrörelseutredningen har i skrivelse till sin referensgrupp för juridiska frågor med utgångspunkt från vissa exempel på avtal om överlämnande av förvaltningsuppgifter jämte mera allmänt formulerade, principiella överväganden önskat belysning av vissa aktualiserade, juridiska spörsmål. Då jag utgår ifrån att föreningsrättsliga, skatterättsliga och arbetsrättsliga problem samt frågor rörande offentlighet och sekretess penetreras av experter på dessa områden, kommer jag i den följande framställningen huvudsakligen att uppehålla mig vid de spörsmål av statsrättslig, allmänförvaltningsrättlig, kommunalrättslig och socialrättslig natur som befinnes förtjäna uppmärksamhet i sammanhanget. Väl att märka gör mina överväganden ingalunda anspåk på

fullständighet — ämnet torde vara svårt att uttömma! — utan tjänar syftet att bilda underlag för fortsatt

diskussion på beaktansvärda punkter.

Framställningen disponeras så, att jag i ett första avsnitt översiktligt redovisar den statsrättsliga bakgrunden samt berör bl.a. begreppen "offentlig förvaltning genom enskilda", "offentlig förvaltningsuppgift" och "myndighetsutövning" (1). De

generell definition av begreppet offentlig förvaltning i realistiska kriterier. Maktutövning är icke något nädvändigt inslag, allmänintresset är icke någon för sådan förvaltning exklusivt, och de offentligrättsliga dragen i den rättsliga regleringen är svårfångade och varierande beträffande olika arter av sådan verksamhet som kan ifrågasättas av karaktären av offentlig förvaltning". (Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, tolfte uppl. av Robert Malmgrens Sveriges grundlagar, Uddevalla 1980, s. 277 f. Se även Ragnemalm, Regeringsformen 11:6 Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt, Förvaltningsrättslig Tidsskrift 1976 s. 105 ff, i synnerhet s. 109 ff.).

Av de i RF 11 kap. 6 5 3 st. nyttjade termerna "förvaltningsuppgift" och "myndighetsutövning" är den förra mera vidsträckt och omsluter den senare. Svårigheterna att i anslutning till uttrycket "offentlig förvaltning" samt med begagnande av olika formella och materiella kriterier kunna någorlunda klargörande definiera och avgränsa de åsyftade förvaltningsuppgifterna har, som redan något framgått, betonats av flera författare. Ragnemalm finner det "närmast ogörligt att ge en meningsfull, mera generell definition av begreppet "förvaltningsuppgift" samt anser sig kunna konstatera, att det i RF 11:6 intagna stadgandet om att förvaltningsuppgift i allmänhet — alltså oavsett karaktären av myndighetsutövning — kan överlämnas till enskilda subjekt är "både olämpligt och onödigt". (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1976 s. 111). Intagande samma ståndpunkt till definitionsfrågan redovisar Strömberg som resultat av en undersökning, att begreppet "förvaltningsuppgift" saknar betydelse för offentligrättsliga reglers tillämplighet på enskilda rättssubjekt. Möjligen kan det användas i deskriptivt syfte som en sammanfattande beteckning på ganska disparata företeelser. Det kan,

rättsliga förutsättningarna för kommunalt uppgiftsöverlämnande är av central betydelse (2) liksom de rättsliga och faktiska konsekvenserna av ett dylikt förfarande (3). Det blir även anledning att undersöka, vilka rättsprinciper och typer av rättsregler som blir tillämpliga på "överlämnad" kommunal verksamhet (4). Frågan bör även ställas, huruvida ett mera vidsträckt överlämnande lämpligen bör föranleda lagstiftningsåtgärder (5). Den sålunda genomförda, preliminära undersökningen bör slutligen kunna möjliggöra ställningstagande till några av de av Folkrörelseutredningen framställda frågorna som en del sammanfattande och avslutande synpunkter (6).

1. Enligt RF 11 kap. 6 S 3 st kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet stiftelse eller enskild individ.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.

Det nyss återgivna grundlagsstadgandet representerar det statsrättsliga stödet för s.k. "offentlig förvaltning genom enskilda", en företeelse som har tilldragit sig en tämligen ingående uppmärksamhet i den offentligrättsliga doktrinen. (Se Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 13 uppl. Sthlm 1986, s. 31 f. med litterturhänvisningar). Olika författare har tillhandahållit något varierande definitioner samt varit benägna att därvid förlägga tyngdpunkten till skilda kriterier av materiell eller formell natur såsom allmänintresset eller den offentligrättsliga författtningsregleringen och kontrollen över verksamheten. Senare författares bidrag kännetecknas av en påtaglig pessimism, då det gäller att begreppsmässigt bestämma det onekligen synnerligen disparata området för "offentlig förvaltning genom enskilda". Tidigare försök i detta hänseende synes

"närmast illustrera det omöjliga i att förankra en

framhållas vidare, på goda grunder göras gällande, att ett grundlagsstagande om överlämnande av andra förvaltningsuppgifter än sådana som innefattar myndighetsutövning är överflödigt. (Håkan Strömberg, "Allmänt" och "enskilt" i den offentliga rätten, Förvaltningsrättslig Tidsskrift 1985 s. 49 ff., s. 62).

Innan Ragnemalms och Strömbergs nyss redovisade synpunkter något kommenteras, bör en till några

huvuddrag koncentrerad redogörelse lämnas för begreppet "myndighetsutövning", vilket framstår som åtminstone något fastare i konturerna än "förvaltningsuppgift". Den grundläggande definitionen av förstnämnda begrepp lämnades i 3 S 1 st förvaltningslag 4 juni 1971

(nr 290); fråga skulle vara om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Den nuvarande förvaltningslagen (1986z223; i det följande betecknad FL) använder termen "myndighetsutövning" utan att definiera begreppet; den gamla, tidigare angivna definitionen torde emellertid härvidlag fortfarande få betraktas som vägledande. (För

ett närmare studium av begreppet må hänvisas till Håkan Strömberg, Myndighet och myndighetsutövning, Förvaltningsrättlig Tidskrift 1972 s. 233 ff.).

Förutom i RF och FL förekommer termen "myndighetsutövning" i skadeståndslagen , brottsbalken

17 och 20 kap., JO—instruktionen och lagen om JK:s tillsyn samt lagen om offentlig anställning. Termen

avses äga i huvudsak samma betydelse i dessa olika sammanhang. Smärre avvikelser förekommer dock, varför en närmare kännedom om begreppets innebörd förutsätter ett studium av motiven till de olika lagbestämmelser i

vilka detta förekommer.

I sammanhanget torde det vara tillfyllest att först och främst helt allmänt konstatera, att begreppet "myndighetsutövning" täcker såväl för den enskilde

gynnande beslut ("förmån, rättighet") som betungande sådana ("skyldighet" etc.). Förankringen i offentligrättsliga normer jämte den omständigheten, att den enskildes personliga eller ekonomiska situationen i väsentlig mån kan påverkas av verksamheten, har ansetts vara det avgörande kriteriet vid rubriceringen av förvaltningsuppgift såsom innebärande "myndighetsutövning". (Petrén och Ragnemalm, tidigare a.a. s. 280). Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga regler är, påpekar Strömberg, av stor vikt när det gäller att bestämma begreppet myndighetsutövning. (Håkan Strömberg, Allmän förvaltningrätt, s. 20).

Vidare bör noteras, att såväl vanlig "förvaltningsuppgift" som den kvalificerade formen därav, "myndighetsutövning", kan bestå i både beslutsfattande och s.k. faktisk förvaltningsverksamhet. Som allmänna exempel på sistnämnda, mångskiftande typ av verksamhet nämner Strömberg, att staten eller kommunerna bygger och underhåller gator och vägar, driver järnvägar och andra kommunikationsinrättningar, tillhandahåller undervisning och sjukvård, underkastar vårdbehövande personer anstaltsbehandling osv. De tvångsmedel som används för att genomdriva myndigheternas beslut består delvis av rent faktiska åtgärder. (Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s. 16; jfr samma förf., Sveriges författning, 11 uppl. Lund 1986, s. 108).

Tydligt är, att det framstår som ytterst besvärligt att draga en någorlunda skarp gräns mellan de båda ovan berörda områdena. Även den faktiska förvaltningsverksamheten vilar på samt förutsätter för sitt bedrivande ofta beslutsfattande, dvs. formlösa eller formbundna uttalanden med (en mer eller mindre påtaglig,) handlingsdirigerande effekt. (Jfr Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s. 65 ff.). I FL, där tyngdpunkten förlagts till ärendehandläggning, anknyter

begreppet "myndighetsutövning" främst till beslutsfattande. Något annorlunda förhåller det sig i skadeståndsrättsligt och straffrättsligt hänseende, där ansvar kan aktualiseras såväl genom bristfälligt beslutsfattande som skadebringande faktiskt handlande.

Frågan huruvida RF 11 kap. 6 S 3 st avser överlämnande av kommunal förvaltningsuppgift till enskilt subjekt har blivit föremål för diskussion. (Jfr Ragnemalm i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1976 s. 108 f. samt Curt

Riberdahl, Privatisering, entreprenad eller kommunal drift — juridiska aspekter, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1985 s. 137 ff., s. 43 f.). Med hänsyn till konsekvenserna av en motsatt tolkning utgår jag, liksom Riberdahl, i den fortsatta undersökningen från att

grundlagsstadgandet kan medföra en begränsning vid uppgiftsöverföring även i fråga om kommunla uppgifter.

Den vidsträckt formulerade kretsen av uppgiftsmottagare anges i detta stadgande och tarvar knappast någon utförligare kommentar. Bland de häri angivna bolagen återfinnes såväl aktiebolag som handels- och kommanditbolag, ehuru den förstnämnda typen utan tvekan får störst praktisk betydelse.. De ekonomiska föreningarna, som erhåller rättssubjektivitet genom registrering hos länsstyrelse och vilkas verksamhet avser att främja medlemmarnas ekonomiska intressen, regleras genom lagen 1 juni 1951 om ekonomiska föreningar (nr 308). Motsvarande lagreglering skanas för de ideella föreningarna, som exempelvis omfattar fackföreningar, politiska partier och idrottsföreningar. Av stiftelser förekommer statliga och enskilda, varav de senare med vissa undantag faller under lagen om tillsyn över stiftelser 24 maj 1929 (nr 116). Med samfällighet avses en på fastighetsinnehav grundad sammanslutning (jfr 1 5 lag 14 dec 1973 om förvaltning av samfälligheter, nr 1150).

Slutligen ombesörjes vissa av de i RF 11 kap. 6 S 3 st åsyftade offentliga förvaltningsuppgifterna av enskilda fyskiska personer, såsom ordningsvakter och skorstensfejare. Uttrycket "enskild individ" har tillagts genom grundlagsändring 1976. (Härom närmare Ragnemalm, En diskret grundlagsändring, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1976 s. 294 ff.). Därmed kan alla typer av privaträttsliga subjekt komma ifråga som uppgiftsmottagare. Grundlagsstadgandet är tillämpligt, så snart ett rättssubjekt är organiserat i privaträttsliga former, alltså även om stat eller kommun skulle äga ett dominerande inflytande över

verksamheten.

Vid överlämnande av uppgift innefattande myndighetsutövning kräves, som tidigare framgått, att detta sker "med stöd av lag". Vad ligger, närmare betraktat, i detta formkrav beträffande sättet för

uppgiftsöverföringen?

Efter stadgejustering 1976 behöver denna överföring numera icke ske i lagform utan endast med lagstöd. För att intentionerna bakom föreskriften om riksdagens

inflytande i samband med delegation till enskilt subjekt av funktionen "att utöva myndighet" skall tillgodoses måste dock vissa krav på konkretion uppställas vid konstruerande av lagstödet. (Petrén och

Ragnemalm, tidigare a.a. s. 281 ff.; understruket här). Detta torde gälla i fråga om såväl uppgiftsmottagare som uppgiftens huvudsakliga innebörd. Beskrivningen får icke göras så obestämd, att nya uppgifter senare kan överföras till enskilt subjekt utan ny prövning av riksdagen.

Som framgått har i den offentligrättsliga doktrinen (Ragnemalm, Strömberg) hävdats, att grundlagsregleringen i RF kan undvaras vad beträffar "förvaltningsuppgifter". Själv hyser jag uppfattningen, att grundlagsförankringen äger ett visst värde från den

enskildes synpunkt, då därigenom iakktagande av de viktiga likhets- och objektivitetsprinciperna säkerställes, varom ytterligare i det följande. Av denna anledning kan ej oreserverat biträdas åsikten, att begreppet "förvaltningsuppgift" i sitt sammanhang skull vara i det närmaste innehållslöst och totalt sakna betydelse för offentligrättsliga reglers tillämplighet på enskilda rättssubjekt. (Jfr Strömberg, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1985 s. 62). Strömberg ställer frågan, huruvida det finns "något behov av att tillämpa dessa principer på 'förvaltning' (vad som nu kan menas därmed), som utövas av enskilda subjekt utan att beröra annans rätt". De grundläggande fri— och rättigheterna i RF 2 kap. gäller, påpekar samma författare, i stort gentemot "det allmänna". Detta uttryck avser först och främst det allmännas verkställande organ: domstolar, andra myndigheter "och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt" ( SOU 1975:75 s. 185 , prop 1975/76:209 s. 140). Det citerade uttrycket avser subjekt, åt vilka förvaltningsuppgift har överlämnats enligt RF 11:6 . I praktiken torde, antages slutligen, rättighetsskyddet kunna aktualiseras endast när det gäller sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning (t.ex. ordningshållning). (A.a. s. 59; understr. här).

Jag är ej alldeles övertygad härom. För det första kan nämligen konstateras, att begreppet "myndighetsutövning" visserligen förefaller något klarare och mera gripbart än "förvaltningsuppgift" men därför ingalunda kan frånkännas en viss (stundom besvärande) vaghet i konturerna. Det förekommer exempelvis inom den s.k. oreglerade kommunalförvaltningen beslut och åtgärder, vilka kan vara av stor betydelse för enskilda kommunmedlemmar, men där beslutens/åtgärdernas karaktär av "myndighetsutövning" måhända kan vara föremål för delade meningar. Motivuttalandena härom kan näppeligen betraktas som genomgående kristallklara. Begreppet

"myndighetsutövning" kan tolkas på olika sätt, restriktivt eller extensivt. Under dylika betingelser kan i svårbedömda gränsfall det mera vidsträckta begreppet "offentlig förvaltningsuppgift" få fullgöra en supplerande funktion såsom garanti för likabehandling och objektivitet. För det andra torde knappast saknas fog för åskådningen, att den enskilde medborgaren även utanför området för "myndighetsutövning" kan ha ett visst intresse av att "förvaltningsuppgifter" fullgöres på ett sakligt och korrekt sätt, även om enskilda intressen inte skulle

vara mera direkt och omedelbart berörda.

Den kommunala verksamheten regleras dels genom

kommunallagen 21 april 1977 (nr 179; i det följande betecknad KomL och därtill anslutande, s.k.

kompetensutvidgande lagar, dels genom specialförfattningar avseende särskilda förvaltningsgrenar, t.ex. brandväsendet, byggnadsväsendet och socialvården. Båda slagen av regleringar är till karaktären offentligrättsliga, men specialregleringen är (mestadels) mera detaljerad; KomL har i vissa hänseenden ansetts äga ramlagskaraktär. En annan skiljelinje går mellan fakultativ och obligatorisk verksamhet. Inom ramen för ovannämnda områden förekommer beslutsfattande och s.k. faktisk verksamhet samt myndighetsutövning och övrig

förvaltningsverksamhet.

I fråga om den s.k. oreglerade kommunala sektorn grundas kommunernas allmänna kompetens på 1 kap. 4 S 1 st KomL. Enligt detta stadgande får kommun och landstingskommun själva vårda sina angelägenheter. Vid bestämningen av primärkommunala kompetensen har tyngdpunkten i lagmotiv, doktrin och rättspraxis förlagts till det till kommunen lokaliserade "allmänintresset", vilket har karakteriserats som ett synnerligen vagt kriterium på de angelägenheter som faller inom det kommunala kompetensområdet. Enligt min

mening kan detta allmänintresse i korthet lämpligen uppfattas som de egna kommunmedlemmarnas intresse av bästa möjliga service från kommunens sida. (Bramstång i Kommunalvetenskaplig tidskrift 1981 s. 174).

Frågor rörande överlåtelse av uppgifter inom den oreglerade sektorn diskuteras relativt ingående av Riberdahl under rubrikerna "Privatisering och entreprenadsystem i fakultativ verksamhet" och "Kommunal företagsdrift", vartill må hänvisas. (Riberdahl, tidigare a.a. s. 149—156).

Vissa punkter i Riberdahls framställning är speciellt beaktansvärda. Sålunda hävdas, att centrala funktioner inom den oreglerade, fakultativa förvaltningen inte bör överföras till ett särskilt kommunägt företag samt att omfattande uppgiftsöverflyttningar skulle råka i konflikt med kommunaldemokratiska principer. Beträffande enskilda, privatägda företag borde uppdragas åtminstone samma gränser för uppgiftsöverföring som vid kommunägda företag; detta med tanke på att kontroll— och insynsmöjligheterna vidgas, ju mindre angelägen en uppgift ter sig från kompetenssynpunkt. På vissa områden, t.ex. inom den kulturella sfären, är en fullständig "avkommunalisering" föga tänkbar, trots att uppgiften är fakultativ. Frågan ställes, huruvida något icke överlåtbart "kärnområde" inom den allmänna kommunala kompetensen (jfr den tyska rättens "Kernbereich") existerar. Slutligen redovisas några exempel ur rättspraxis avseende kommunernas befogenhet att avtalsvägen överlåta fakultativa uppgifter till enskilda och i anslutning därtill de villkor som krävts vid uppgiftsöverföringen, t.ex. garantier för likabehandling och objektivitet, kommunal insyn och tystnadsplikt m.m.

Självkostnads— och likställighetprinciperna säges bli

terminologi går ut på "förvaltning", dvs. "driften" av en viss anläggning. Nämnda principer aktualiseras "i rättsförhållandet till de enskilda". Mera begränsade uppgiftsöverföringar kan avse vad som i KomL benämnes verkställighet eller "ren verkställighet". Med sistnämnda begrepp är man, understryker Riberdahl, inne på "faktiskt handlande", t.ex. att utföra ett gatuarbete eller köra soptransporter. Från dennes utgångspunkter framstår det som "en rimlig hypotes att hävda att en ppi förvaltningsuppgift endast kan överlämnas till kommunägt företag under villkor att gängse kommunalrättsliga principer iakttas (jfr SOU 1982:13 s. 104 , 109 , 122 som likställer bolagsuppgiften med nämnduppgift) medan möjligheterna att överlämna kommunala uppgifter till ett privatägt företag skulle vara begränsade till uppgifter som närmast kan anses som 'ren verkställighet' eller 'faktiskt handlande'". Det är emellertid, konstaterar författaren, svårt att finna belägg för denna hypotes i dotrin eller praxis. Begreppet "förvaltning" i KomL:s mening är även "ganska oklart"; det äger sannolikt en snävare innebörd än begreppet "förvaltningsuppgift" i RF. Måhända bör skiljas mellan "förvaltning som innebär att man ingår ett rättsförhållande på avtalsrättslig eller offentligrättslig grund med någon kommunmedlem eller en grupp av kommunmedlemmar, t.ex. abonnenter, och förvaltning av mer 'intern' karaktär, t.ex. driften av en anläggning". I sistnämnda fall kan visserligen "rättsförhållanden" (t.ex. med leverantörer) uppkomma, men i sådana blir "knappast de kommunrättsliga principerna lika aktuella, t.ex. likställighetsprincipen". Uppgiftens art bör sålunda noggrant analyseras.

Även uppgiftsmottagarens karaktär får betydelse. Av rättspraxis synes framgå, finner Riberdahl, att en ppi förvaltningsuppgift inom den fakultativa sektorn kan överlåtas till enskild, om verksamheten helt eller till övervägande del drives på ideell basis, varvid stundom

vissa villkor för iakttagande av offentligrättsliga principer ställes.

Ävenledes nämnes kommunalföretagskommitténs förslag, att kommunal samverkan med enskild i gemensamt företag kräver att särskilda skäl skall föreligga (förslag till 1 kap. 4 S KomL och SOU 1982:13 s. 105 ). ståndpunkten markerar, betonar Riberdahl, att "det finns anledning att skilja på uppgiftsöverföring till kommunägt företag och till företag med privata delägare". Sammanfattningsvis uttalas, att "om en kommun tagit hand om en viss uppgift, så kan man därefter inte överlåta den hur som helst till ett kommunägt företag och inte heller till ett privatägt företag. Har kommunen däremot från början inte befattat sig med verksamheten är läget ett annat. Kommunen kan då kanske välja att stödja verksamheten med bidrag. Villkoren som måste uppställas för att få ett sådant bidrag är troligen inte identiska med de krav som kan ställas vid en uppgiftsöverföring. Den paradoxala effekten av detta resonemang kan bli att det är svårare att överlåta en kommunal uppgift som man tidigare tagit på sig till en enskild än att stödja en enskild befintlig verksamhet med bidrag".

Sist berörda konsekvens framstår för mig knappast som särdeles paradoxal. Från såväl rättsliga som faktiska synpunkter synes det föreligga en viss skillnad mellan att på olika sätt stödja en inom den kommunala kompetensen fallande, av enskild organisation eller person initierad verksamhet och att till sådant subjekt överlämna en tidigare i kommunal regi driven verksamhet. Även inom den oreglerade, fakultativa sektorn måste det från kommunal ansvarssynpunkt te sig känsligare att överlåta en tidigare i kommunens regi driven verksamhet än att subventionera enskilda, utan kommunal medverkan framsprungna initiativ på diverse allmännyttiga områden. Uppgiftens art och omfattning får givetvis, som Riberdahl påpekat, en icke oväsentlig

Även om gränserna gradvis förskjutes och följaktligen kan vara besvärliga att distinkt markera anser jag, att det skulle vara (åtminstone teoretiskt fullt) möjligt att fastställa något av ett "kärnområde" för den allmänna kommunala kompetensen samt ett (expanderande) ytterområde, i vars ytterkanter kompetensenligheten ter sig alltmera diskutabel. Inom förstnämnda "kärna" kan urskiljas vissa för den enskilde kommunmedlemmen speciellt betydelsefulla, centrala verksamhetsgrenar, som sedan länge har handhafts i kommunal regi, under kommunalt ansvar och med iakttagande av kommunrättsliga rättssäkerhetsgarantier. Överlåtelse av sådan fakultativ verksamhet kräver enligt mitt förmenande omsorgsfullare överväganden än då det gäller mindre centrala, måhända rentav periferiska ingredienser i den kommunala verksamheten. Uppgiftsmottagaren måste objektivt kunna bedömas vara väl kvalificerad för uppdraget, i all synnerhet om detta innefattar moment av beslutsfattande (eller i vissa sammanhang faktiskt handlande) av påtaglig betydelse för enskilda kommunmedlemmar. (Även "myndighetsutövning", varom mera i det följande, kan enligt min mening förekomma inom

den fakultativa sektorn).

Inom ett s.k. "kärnområde" inställer sig större betänkligheter mot totala överlåtelser av "förvaltningsuppgifter" än mot partiella, i olika hänseenden begränsade sådana. Formuleringen av villkor

för verksamhetsdriften kräver i förstnämnda fall större

eftertanke, omsorg och precision.

Genomgående gäller sålunda, att överlåtelser inom den oreglerade, fakultativa sektorn ter sig lagligen möjliga (med viss reservation för uppgifter med mer eller mindre framträdande inslag av "myndighetsutövning"). Kraven på uppgiftsmottagare och villkor vid överlåtelsen måste emellertid rimligen kunna variera med hänsyn till de kommunalrättsliga

standardkrav som i kommunmedlemmarnas intresse anses

böra ställas inom skilda verksamhetsgrenar. Villkor kan exempelvis avse att garantera, att verksamheten inte drives i vinstsyfte och att den kommer alla kommunmedlemmar till godo på lika villkor.

Som ovan tangerats, kan kommunala angelägenheter, som ej är underkastade tvingande författningsbestämmelser, stundom ombesörjas av särskilda, för ändamålet bildade aktiebolag eller stiftelser. Sålunda förekommer inte sällan, att en kommun bildar ett aktiebolag för driften av exempelvis ett elektricitetsverk, ett kommunikationsföretag eller ett företag för

markexploatering. De två grundläggande förutsättningarna för dylika arrangemang är, att 1) företaget faller inom kommunens kompetens samt att 2) kommunen enligt gällande författningar ej är skyldig att driva verksamheten i egen regi. Sistnämnda grundförutsättning, som får betydelse även vid överlämnande av förvaltningsuppgift till enskild mottagare, leder in på behandlingen av den specialreglerade och eventuellt obligatoriska kommunala sektorn.

Allmänt betraktat torde specialreglerad - och i all synnerhet obligatorisk-kommunal verksamhet vara svårare att överlåta än oreglerad, fakultativ sådan. Om

specialförfattning ansvisar ett kommunalt organ för en verksamhets bedrivande föreligger, som Riberdahl påpekat (tidigare a.a. s. 157), en presumtion för att verksamheten inte får överlåtas på särskilt rättssubjekt (kommunalt eller enskilt). Har å andra sidan enskild genom författningsstadganden tillerkänts rätt att driva viss verksamhet (t.ex. hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen 19 juni 1980 (nr 620; betecknad SoL) kan kommunen givetvis med hänsyn till behovet begränsa sina egna insatser men synes aldrig kunna helt avstå från att i egen regi ombesörja en lagstadgad, obligatorsk uppgift på ett visst

område. Icke minst praxis från barnomsorgsområdet (RÅ

1976 ref 51 och 1977 ref 38) ger vid handen, att en kommun saknar befogenhet att avhända sig en obligatorisk uppgift.

Riberdahl redovisar en belysande genomgång av uppgiftsöverföringar inom vissa specialreglerade sektorer såsom barnomsorg och annan socialtjänst, brandväsende, renhållning, skolväsende, trafikväsende och överförmyndarverksamhet. (A.a. s. 158—167). Av utrymmesskäl och med hänsyn till de av Folkrörelseutredningen lämnade exemplen på uppgiftsöverföringar begränsas min uppmärksamhet här till redogörelsen för socialtjänstområdet.

Den kommunala barnomsorgen — förskoleverksamheten har sin grundläggande reglering i 12—18 55 SoL. Bestämmelserna om förskole— och fritidshemsverksamhet återfanns tidigare i lagen 13 maj 1976 (nr 381) om barnomsorg, som föregicks av lagen 20 dec 1973 (nr 1205) om förskoleverksamhet. Med beaktande av förarbeten till sistnämnda lag samt senare regeringsrättsavgöranden finner Riberdahl, att uppgiften att driva ett daghem måste ses som en väsentlig del av barnomsorgsverksamheten, vilket "tyder — — - på att kommunerna inte skulle kunna överlåta driften av kommunala daghem på en entreprenör". "Skulle", fortsätter författaren, "en överlåtelse av driften av kommunala förskolor till en privat entreprenör vara möjlig skulle säkert krävas speciella villkor, t.ex. att verksamheten skall iaktta krav på objektivitet och opartiskhet och att gällande lagstiftning om tystnadsplikt och sekretess måste iakttas" — — -. I fråga om annat än den verksamhet som direkt avser barnens vård (såsom exempel på andra uppgifter nämns städning och mathållning) är läget ett annat. (A.a. s. 159). Då rättsligt monopol ej föreligger, kan privata daghem förekomma på både ideell och kommersiell basis. Den av Riberdahl behandlade

frågan gäller emellertid, huruvida kommunal barnomsorg

kan bedrivas genom avtal med entreprenör eller ej. Något bestämt svar lämnas knappast härvidlag.

Vad beträffar färdtjänst inom ramen för SoL finner Riberdahl, att det här rör sig om s.k. faktiskt handlande eller ren verkställighet, varför det liksom tidigare bör vara möjligt att träffa avtal med entreprenör om att utföra transporter. Beslut om vilka som skall erhålla färdtjänst, taxor m.m. ligger, konstaterar Riberdahl, kvar hos kommunen.

Den i SoL (jämte socialtjänstförordningen) relativt utförliga regleringen av vård i familjehem samt i hem för vård eller boende behandlas. I motiven till SoL framhålles, att socialtjänsten inte kan frånhända sig ansvaret för tillgång till nödvändiga institutionella resurser genom att anlita institutionsvård, som drivs i annan regi. (Prop 1979/80:1, Del A, 5. 352). De enskilda institutionerna förutsättes kunna utgöra Epp komplement till de offentliga resurserna: "Däremot medger lagstiftningen att kommuner och landstingskommuner träffar avtal med huvudmän för enskilda vårdinstitutioner som ett komplement till den egna verksamheten. Var gränserna här går är svårt att säga. "Avtalens innehåll bör enligt min mening i relevanta hänseenden påverkas av den bakomliggande sociallagstiftningen. (Jfr Riberdahl, a.a. s. 161). Frågan om möjligheten att anlita enskild institution

för tvångsvård lämnas i detta sammanhang därhän.

Sammanfattningsvis kan uttalas följande. Inom den specialreglerade, obligatoriska sektorn kan i vissa fall författningstext eller i motiven uttryckta intentioner innebära hinder mot ett överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt. (Jfr allmänt Bramstång, Fråga huruvida stöd åt privatläroverk kan

anses falla inom den primärkommunala kompetensen, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1974 s. 191 ff.). Saknas sådana hinder måste för det första beaktas, att kommun

aldrig kan frånhända sig ansvaret för att sådan verksamhet som helhet (dvs inklusive de "överlämnade" delarna) fungerar på ett från offentligrättslig standardsynpunkt tillfredställande sätt (jfr 3 5 SoL). Detta s.a.s. övergripande ansvar kan icke betraktas som avtalbart. Förhållandet kan få betydelse bl.a. i skadeståndsrättsligt hänssende; ytterligare härom i det

följande.

Av det tidigare nämnda följer för det andra avsevärt större betänkligheter och komplikationer vid totalöverlåtelser än vid partiella, begränsade sådana. Inom socialvårdsområdet är de Väl att märka enbart det senare slaget av "överlämnanden" som har akualiserats - och som överhuvudtaget kan diskuteras med utgångspunkt

från nuvarande lagstiftning!

De under föregående punkter utvecklade resonemangen avser helt allmänt överlämnade av förvaltningsuppgifter till enskilda mottagare. Innefattar uppgiften "myndighetsutövning", tillkommer kravet på lagstöd för överlämnandet, och detta lagstöd skall äga viss konkretion vad såväl uppgiftens art som uppgiftsmottagare beträffar.

Begreppet "myndighetsutövning" kan, som tidigare berörts, knappast betraktas som fullt klarlagt. Motivuttalandena bakom de författningar som i skilda avseenden tillerkänner detta uttryck relevans är stundom dunkla och sinsemellan motsägelsefulla. Rättspraxis har ännu ingalunda lyckats bemästra samtliga tänkbara oklarheter.

Myndighetsutövning förekommer främst inom den specialrelgerade kommunala sektorn men kan, åtminstone enligt min mening, påträffas även inom den oreglerade, fakultativa. Som exempel kan nämnas, att Tingsryds kommun 7 dec 1981 överlät huvudmannaskap och ansvar för

marknaderna i kommunen till en idrottsförening. Efter

överlåtelsen skulle denna bl.a. fördela marknadsplatser till ortens företagare (en av dessa eftertraktad förmån) samt upptaga parkerings— och felparkeringsavgifter å allmän plats (en offentligrättsligt reglerad angelägenhet av ingripande natur). I den mån myndighetsutövning kan anses förekomma inom den oreglerade, fakultativa sektorn efterlyses stöd i KomL för överlämnande av sådana uppgifter.

Vad åter den specialreglerade, obligatoriska verksamheten beträffar torde såsom förutsättning för överlämnande av förvaltningsuppgifter med karaktären "myndighetsutövning" böra krävas ett någorlunda konkret, dvs med viss precision utformat lagstöd för överlämnandet. Dylikt stöd saknas f.n. i viss utsträckning på områden, där fråga om ansvar för myndighetsutövning efter ett uppgiftöverlämnande kan aktualiseras enligt skadeståndslagen 2 juni 1972 (nr 207; SkL).

I den mån det övergripande ansvaret för en överlämnad förvaltningsuppgift kvarstannar hos kommunen, kan förhållande få konsekvenser i skadeståndsrättsligt hänseende. Förutom ett allmänt principalansvar bör uppmärksammas, att 3 kap. 2 S SkL omfattar statens kommunernas ansvar för skador, inträffade "vid myndighetsutövning", vilket förlänar stadgandets tillämpningsområde en tämligen vidsträckt karaktär. (Se prop 1972:5 s. 307 ff. och 494 ff.). Även handlingar, som i och för sig ippg innefattar myndighetsutövning men som äger samband med sådan (t.ex. en del åtgärder av verkställighetsnatur), kan medföra ansvar för det allmänna, vilket synes förtjäna beaktande vid

"överlämnad" förvaltningsverksamhet.

Av nyssnämnda skäl bör överlämnande av uppgifter inom det specialreglerade området, exempelvis socialvården, föregås av noggranna överväganden. Beslut om bistånd

enligt 6 5 SoL innebär otvivelaktigt "myndighetsutövning" och måste fattas av socialnämnden. Detsamma gäller beslut om anvisning av plats i förskola, beviljande av färdtjänst m.m. Har emellertid åt privaträttsligt subjekt överlämnats uppgift rörande verkställigheten av sådan beslut, synes intolerabla, skadebringande bristfälligheter vid uppgiftens fullgörande kunna rendera kommunen skadeståndsansvar enligt 3 kap 2 S SkL, fastän den beslutsfattande och sålunda i egentlig, snävare bemärkelse "myndighetsutövande" funktionen ligger kvar hos kommunalt organ. Möjligheterna att avtalsmässigt eliminera ett offentligrättsligt ansvar torde, som nämnts i det föregående, kunna betvivlas. Anledning saknas förvisso att betrakta nyss konstaterade förhållanden som mera svårforcerade hinder mot överlämnande men de är med hänsyn till tänkbara konsekvenser ägnade att mana till försiktighet och omsorg vid urval av uppgifter och mottagare samt vid tillsyn och kontroll.

I doktrinen redovisas vissa jämförelser mellan verksamhetsdrift direkt i kommunal regi respektive i form av ett för ändamålet bildat bolag eller en stiftelse. (Se t.ex. Håkan Strömberg, Kommunalrätt, 11 uppl. Sthlm 1985, s. 33 samt Ulf Lindguist, Kommunala befogenheter, 3 uppl. Sthlm 1987, s. 71 ff.). Sistnämnda driftsform medför åtskilliga betydelsefulla konsekvenser i skilda hänseenden. Sålunda följer verksamheten vid ett kommunalt aktiebolag de vanliga aktiebolagsreglerna. Däremot äger KomL:s bestämmelser tillämplighet på de kommunala beslut som rör förhållandet mellan kommunen och bolaget, t.ex. fullmäktigebeslut om själva bildandet av rättssubjektet, om aktieteckning eller om subventioner

åt företaget.

Av det nyss anförda följer, att bolagsbildningen sätter

präglar kommunalförvaltningen ur spel. Ett kommunalt aktiebolag är t.ex. i och för sig inte bundet av självkostnads— eller likställighetsprinciperna, dess beslut kan ej överklagas, dess handlingar är ej underkastade bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet (varigenom möjligheterna till insyn starkt reduceras) och dess styrelseledamöter står ej under tillsyn av riksdagens ombudsmän. Kommunmedlemmarnas rättsskydd försvagas följaktligen, liksom fullmäktiges inflytande över verksamheten begränsas. Mot dylika negativa effekter får vägas fördelen av en vidgad rörelsefrihet för företagsledningen, vilket kan medföra

ökad effektivitet i företagsdriften.

I stort sett på samma sätt kan det, mutatis mutandis, förhålla sig vid överlämnande av kommunal förvaltningsuppgift till enskild juridisk eller fysisk person. Genom att verksamheten efter överlämnandet förlorar den fasta offentligrättsliga förankringen, bortfaller åtminstone en del därmed sammanhängande rättsskyddsgarantier. Vissa offentligrättsliga

bestämmelser och rättsprinciper torde visserligen även efter överlämnandet böra iakttagas; härom i det följande. Ävenledes kan i samband med överlämnandet (liksom vid tidigare berörd bolagsbildning) uppställas villkor om att verksamheten också i fortsättningen skall bedrivas med iakttagande av vissa närmare

angivna, offentligrättsliga regler.

Trots dylika modifikationer kan dock generellt konstateras, att ett överlämnande Epp medföra nackdelar med hänsyn till den enskilde rättsskyddsintresse. Som kompensation härför kan i vissa fall på goda grunder förväntas, att verksamheten effektiviseras och förbilligas; måhända även kvalitativt förbättras. En av Folkrörelseutredningen understruken fördel kan ligga i att brukare och andra intressentkategorier får ett ökat direktinflytande på verksamheten och att deras intresse

av att denna utvecklas på bästa möjliga sätt får en

mera konkret inverkan i positiv riktning. Det synes ligga i tiden att på skilda sätt vilja öka det direkta medborgarinflytandet för att därigenom främja såväl enskilda intressen som samhällsekonomin. Den enskildes intresse av valfrihet mellan alternativa verksamhetsformer understrykes i fråga om både sjukvård och socialvård. Den kommunala förvaltningens expansion till allt flera, kostnadskrävande områden spelar tvivelsutan en betydelsefull roll. Avvägningen mellan rättsskydds— och effektivitetsintressen utgör emellertid en besvärlig uppgift, som fordrar noggrann genomtanke och i görligaste mån allsidiga överväganden. Allmänt gäller, att sådana bör göras

helst innan den påbörjade utvecklingen hinner bli

alltför långtgående, svåröverskådlig och vildvuxen.

Som under föregående punkt framgått, försättes i princip vissa offentligrättsliga regler och principer ur spel vid ett överlämnande av förvaltningsuppift till privaträttsligt subjekt. Nästa spörsmål blir då, vilka offentligrättsliga regler en sådan mottagare måste respektive borde vara underkastad vid övertagandet av en uppgift av nyssnämnda art.

Bland statsrättsliga bestämmelser må först nämnas den i RF 1 kap. 1 S 3 st grundlagsfästa legalitetsprincipen, innebärande att "den offentliga makten utövas under lagarna". (Jfr Petrén och Ragnemalm, tidigare a.a. s. 278). Förstnämnda begrepp förefaller emellertid till omfånget något mera vidsträckt än det senare. (Jfr Bramstång, Offentligrättsliga perspektiv på organisationernas verksamhet, s. 25). Under alla förhållanden får legalitetsprincipen sin främsta betydelse vid myndighetsutövning. I sådana sammanhang måste även fri- och rättighetsskyddet i RF 2 kap.

uppmärksammas.

Att den offentliga makten skall utövas "under lagarna"

torde ej innefatta något absolut krav på stöd i skrivna

bestämmelser. Enligt grundlagsmotiven åsyftas även en maktutövning i enlighet med fasta sedvanerättsliga regler. (Petrén och Ragnemalm, a.a. s. 18). I sammanhanget förtjänar att beaktas bl.a. det principiella förbudet mot återkallelse av gynnande förvaltningsbeslut, behovs- och proportionalietsprinciperna samt kommunalrättens

kompetensbegränsande principer.

Legalitetsprincipen gäller all förvaltningsverksamhet som kan sägas innebära offentlig maktutövning. Enligt de i RF 1 kap. 9 S formulerade likhets- och

objektivitetsprinciperna skall domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra, som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen (kurs här), i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Denna grundsats om normmässighet, som i principiellt avseende skiljer den offentliga förvaltningen från privat verksamhet, skall sålunda tillämpas även av organ, som anförtrotts förvaltningsuppgift. Likhets— och objektivitetsprinciperna omfattar vidare både beslutsfattande och faktisk förvaltningsverksamhet, t.ex. såväl beslut om tilldelning av plats i förskola som den praktiska omsorgen om barnen vid ett daghem. Nämnda principers iakttagande får enligt min mening betraktas som en viktig "rättsverkan" av begreppet "offentlig förvaltningsuppgift". Effekten inträder nämligen oberoende av om uppgiften kan betecknas som "myndighetsutövning" eller ej. Stadgandet i RF 1:9 innefattar förbud mot varje form av subjektivitet och godtycke samt naturligtvis särskilt mot den grava variant som plägar benämnas illojal maktanvändning (détournement de pouvoir) och som innebär, att vissa personer eller persongrupper till följd av ovidkomande hänsyn vid rättstillämpning gynnas eller missgynnas. (Petrén och Ragnemalm, a.a. s. 38, Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s. 76 samt Bramstång, Illojal maktanvändning inom socialförvaltningsrätten,

Inom det av RF 11 kap. 6 S 3 st utstakade området kan givetvis åtskilliga författningsbestämmelser av författningsrättslig natur tänkas få tillämplighet, beroende på den konkreta uppgiftens beskaffenhet. Sålunda bör utan tvekan de materiella och formella bestämmelser som reglerar verksamheten inom ett visst förvaltningsområde i tillämpliga delar iakttagas, även om verksamheten utövas av privaträttsligt organ. Beaktandet av sådana, för verksamheten väsentliga bestämmelser kan säkerställas genom villkor vid

överlämnandet.

Nu inställer sig den frågan, huruvida överhuvudtaget och i så fall i vilken utsträckning ett överlämnande av förvaltningsuppgift kan befinnas medföra skyldighet för uppgiftsmottagaren att följa de förfarandebestämmelser som tillhandahålles i KomL och i vissa fall i FL.

Väl att märka saknar både KomL och FL i princip formell tillämplighet i fråga om "överlämnad" verksamhet. Förstnämnda lag behandlar överhuvudtaget inte detta ämne, och FL:s tillämpningsområde avgränsas till i första hand "ärenden" hos "förvaltningsmyndighet", dvs till den beslutsfattande verksamheten hos statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. (Närmare Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s. 88 f.). Även om begreppet "förvaltningsmyndighet" har undergått en viss extension, omfattar det på intet sätt de privaträttsliga organisationer som det här fråga om. Detta innebär, att varken FL:s allmänna bestämmelser eller de för "myndighetsutövning" avsedda, speciella reglerna rörande partinsyn, kommunikation, beslutsmotivering m.m. i princip kan anses åligga en privaträttslig uppgiftsmottagare att följa. (Annorlunda enligt den norska förvaltningsloven. Se Bramstång, Offentligrättsliga perspektiv på organisationernas verksamhet, 5. 29 f.). Så sker emellertid i viss omfattning, varvid olika situationer kan urskiljas.

Som Hemström och jag utvecklat, torde en viss reception av KomL:s och FL:s innehåll i större eller mindre utsträckning införlivas med och sålunda förmedlas av stadgar eller reglementen för respektive organisation. Denna reception av förvaltningsrättens förfaranderegler förefaller välmotiverad från såväl rättssäkerhets— som effektivitetssynpunkt. (Närmare Bramstång, a.a. s. 27 f. samt Carl Hemström i samma a. s. 42 ff.).

Som ovan påvisats, behöver ett organ, som ej är att beteckna som förvaltningsmyndighet, i och för sig varken betjäna sig av KomL:s eller FL:s regelsystem. Vissa villkor avseende en godtagbar standard på rättstillämpningen (om nu den överlämnade uppgiften innefattar sådan) kan dock uppställas vid överlämnande av en förvaltningsuppgift till ett enskilt subjekt, varvid iakttagande av KomL:s eller FL:s förfarandebestämmelser i större eller mindre omfattning kan föreskrivas. Som tidigare nämnts, syntes även en viss reception av dylika regler på olika sätt ha kommit till stånd oavsett sådana, i samband med exempelvis penninganslag eller annat statligt eller kommunalt stöd dikterade villkor.

Frågan huruvida KomL:s eller FL:s regelsystem allmänt betraktat skulle vara att föredraga för de med offentlig förvaltningsuppgift försedda, privaträttsliga organisationernas vidkommande behandlas bl.a. av Hemström. (A.a. s. 38). KomL:s förfaranderegler finner denne utgöra den bästa utgångspunkten för en komplettering av det organisationsrättsliga regelsystemet, eftersom de kommunala beslutsformerna "äger större släktskap med organisationsrättens beslutsformer än beslutsformerna i statlig förvaltning". Denna utgångspunkt modifieras emellertid till förmån för FL:s speciella regler vad organisationer med anförtrodd myndighetsutövning beträffar.

Det kan emellertid ifrågasättas, huruvida inte den salomoniska lösningen vore att låta valet av förfaranderegler få bero på det överlämnande organets status samt förvaltningsuppgiftens karaktär. Sker överlämnandet från ett kommunalt organ och avser uppgift, som tidigare har utförts under iakttagande av KomL:s bestämmelser, förefaller det naturligast att dessa bestämmelser (i tillämpliga delar) även i fortsättningen kommer till användning. Avser åter överlämnandet en specialreglerad uppgift, där särskilda förfarandebestämmelser finnes eller där FL:s staganden gäller, talar motsvarande principiella och praktiska skäl för att det uppgiftsmottagande organet bör

iakttaga samma regler som överlåtaren.

Med viss reservation för totalupplåtelser av centrala, i kommunal regi traditionellt ombesörjda förvaltningsuppgifter möter, enligt det föregående, inga principiella hinder mot överlämnandet av förvaltningsuppgifter inom den oreglerade, fakultativa sektorn. KomL saknar överhuvudtaget lagstöd för överlåtelse av kompetensenliga uppgifter till enskilt subjekt. Om man utgår ifrån att uppgifter innefattande myndighetsutövning ej kan komma att överlämnas inom denna sektor, saknas med hänsyn till RF 11 kap. 6 S

3 st anledning att införa bestämmelser om överlämnande. Avsaknaden av lagstöd för överlämnande måste för övrigt ses som ett statsrättsligt hinder mot överlåtelse av myndighetsutövning, varför ett kommunalt beslut härom efter besvär bör kunna undanröjas med åberopande av lagstridighet eller kompentensöverskridande (7 kap. 1 S KomL).

Inom den specialreglerade, obligatoriska sektorn framstår behovet av lagstiftarens översyn som betydligt mera trängande. I första hand gäller detta sådana områden, där uppgiftsöverlämnande i avsevärd

utsträckning redan förekommer eller kan förväntas inom

en överskådlig framtid. Som ett dylikt, viktigt område

skall här endast nämnas socialtjänsten. Uppgiften kan avse drift av barndaghem eller servicehus för gamla, hemsamariter, färdtjänst m.m. Det räcker enligt min mening knappast med de nuvarande, ytterst allmänt hållna stadgandena om "samarbete" eller "samverkan" med organisationer, föreningar och enskilda (jfr 5, 8 och

9 SS SoL), ej heller kan mer eller mindre preciserade motivuttalanden härvidlag anses vara tillfyllest. Åtminstone i huvudsak borde av SoL:s text kunna utläsas de viktigare och från den enskildes synpunkt "känsliga" förvaltningsuppgifter för vilka privaträttslig uppgiftsmottagare kan anlitas. För att ett åliggande skall kunna överlåtas på annan är det, understryker även Riberdahl, rimligt att tänka sig lagstöd. En enhetlig lagstiftningspraxis efterlyses, "där befogenheten att helt eller delvis överlåta en obligatorisk uppgift på annan klart reglerades i lag och inte genom uttalanden i förarbetena". (Riberdahl,

tidigare a.a. s. 149).

Utöver de ovannämnda legaliseringsåtgärderna kunde möjligen övervägas en föreskrift i SoL om att uppgiftsmottagare i sin verksamhet skall beakta allmänna målsättningar samt dess särskilda stadganden i tillämpliga delar. På olika sätt skulle sålunda området för enskildas medverkan inom socialtjänsten kunna klargöras, stabiliseras och legaliseras. Jag har svårt att finna några påtagliga nackdelar med en sådan formalisering.

Oavsett om en specialreglerad, obligatorisk förvaltningsuppgift kan anses innebära

"myndighetsutövning" eller ej kan konstateras, att offentlighet och sekretess i princip inte gäller. (Jfr 1 kap. 6 S sekretesslagen, som rimligen inte låter sig tänjas hur långt som helst, samt e contrario 8 5). I den väntade propositionen om yttrandefrihetens grundlagsreglering kommer troligen att ingå förslag om utsträckning av offentighetsprincipen och sekretessen

till vissa uppräknade enskilda rättssubjekt, men förslaget torde sannolikt ej beröra det kommunala fältet. Att tystnadsplikt och övrig sekretess vid överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilda mottagare saknar fullgoda rättsliga garantier förefaller särskilt betänkligt på socialvårdens område (märk exempelvis äldreomsorgen), varför en översyn

rekommenderas.

Av de lämnade exemplen på kommunala överlåtelser eller engagemang faller två inom den oreglerade, fakultativa sektorn. Det första fallet gäller samverkan mellan Örebro kommun och Örebro Kooperativa Fritidscenter, ekonomisk förening. Bakgrunden är ett sedan länge bedrivet, organisatoriskt nydaningsarbete med "decentralisering av beslut och ansvar, brukarinflytande och försök med kooperativa företagsformer". Det anges vara "intressant och viktigt att i stor skala pröva en kooperativ form för verksamhet inom fritids— och turistområdet". Verksamheten skall bedrivas på ett sätt som gör den "socialt och ekonomiskt motiverad". överskott skall eftersträvas men får inte delas ut till medlemmarna utan skall användas till "konsolidering och

vidareutveckling av verksamheten".

En del kommunalrättsliga betänkligheter inställer sig visserligen med hänsyn till att projektet synes avse exklusiv överlåtelse av en betydande del av fritids—

och turistverksamheten till enskild organisation, varjämte självkostnadsprincipens iakttagande förefaller en smula diskutabel. (Jfr Håkan Strömberg, Kommunalrätt, 3.42). I övrigt kan, såvitt av handlingarna framgår, överlåtelsen och engagemanget knappast föranleda någon principiell erinran från kommunalrättslig synpunkt.

I nästa fall har Arvika kommun jämte Föreningen Arvika

Ishall engagerat sig i projekt rörande ishall. Med

hänsyn till den kommunalal kompetensen föranleder sådan

samverkan ingen erinran.

Övriga exempel tillhör barnomsorg och äldreomsorg samt faller sålunda under den (i detta fall genom SoL) specialreglerade, obligatoriska sektorn. Informationsmaterialet från Umeå kommun avseende "Föräldrakooperativt Daghem" ger vid handen, att verksamheten skall bedrivas i enlighet med SoL:s intentioner, av kommunfullmäktige fastställda mål samt ingå i kommunens barnomsorgsplan. Kooperativet skall drivas självständigt som ideell förening, men den fasta anknytningen till kommunen framträder i många hänseenden: Kommunalt bidrag, representation m.m. Anställd personal, varav en med förskollärarkompetens, skall ha utbildning för och erfarenhet av arbete med barn. I övrigt skall föräldrarna, som är medlemmar i föreningen, medverka med egna arbetsinsatser tillsammans med anställd personal. Föräldrakooperativet ansvarar vidare för all administration förutom ansökan

om statsbidrag, som förmedlas av kommunen.

Fråga är om anförtroende av en i princip obligatorisk förvaltningsuppgift, som enligt min mening med hänsyn

"ren

till art och omfattning knappast kan betecknas som verkställighet" eller "faktisk handlande". I varje fall under förutsättning att daghemmet av kommunen kommer att nyttjas vid placeringar i förskola och daghem blir det utan tvivel fråga om myndighetsutövning i SkL:s mening. Som tidigare nämnts, saknas i SoL f.n. klart

lagstöd för dylika överlämnanden.

En mera konkret anledning till betänkligheter från offentligrättslig synpunkt ligger i den redovisade ansvarsfördelningen. Enligt riktlinjer för avtalet skall föreningen vara huvudman för verksamheten vid daghemmet "och har sålunda ansvaret för verksamheten i dess helhet". Anledning ges emellertid till starka dubier i fråga om möjligheten att "avtala bort" det

kommunala, övergripande ansvaret för en komponent inom ett viktigt område av den obligatoriska sektorn. skulle skada till följd av vårdslöshet eller försummelse drabba ett vid daghem mottaget barn, torde fråga om kommunalt ansvar kunna aktueliseras (antingen allmänt principalansvar eller ansvar "vid myndighetsutövning"). observeras bör även, att föreningsmedlems kontraktsbrott, bestående i underlåtenhet att fullgöra kontraktsenliga arbetsprestationer, inte endast har en civilrättslig utan även en offentligrättslig sida till följd av kommunens ansvar för verksamheten vid ett daghem med

stark kommunal förankring.

I ett tänkt exempel lämnar kommunen en bostadsrättsförening uppdrag att ombesörja hemtjänst. Uppgiften synes i och för sig tillåtlig med hänsyn till innehållet (hjälp med inköp, budärenden, städning o. dyl); det rör sig om s.k. faktisk verksamhet. Äldreomsorgen utgör en obligatorisk uppgift för kommunen (jfr 20 5 SoL). Av lagmotiven framgår, att berörda personer själva och deras organisationer bör aktivt medverka vid omsorgens utformning. Kommunen kan emellertid inte frånhända sig ansvaret för att bostadsrättsföreningen fullgör sina uppgifter på ett standardmässigt godtagbart sätt. Vad som i det tänkta exemplet även kräver någon begrundan är sammankopplingen med 6 5 SoL. Biståndsprövningen enligt detta stadgande förutsättes ske "endast i de fall vårdtagaren förklarat sig icke nöjd med den av föreningen tillhandahållna hemtjänsten". Man måste här skilja mellan "rätten till bistånd", som ju kan avse både ekonomisk hjälp (socialbidrag) och andra biståndsåtgärder, samt sättet att tillgodose det konkreta behovet av exempelvis hemtjänst. Biståndsprövningen, som skall ske ex officio, kan ju påkallas av den enskildes svaga ekonomi eller andra omständigheter, även om denne är fullt tillfreds med den hemtjänst som föreningen tillhandahåller. Skulle

den enskilde befinnas äga rätt till bistånd enligt 6 5 SoL i form av hemtjänst, har denne (i princip) möjlighet att själv påverka valet mellan kommunens "egen" hemtjänst och den av föreningen drivna. Frivillighet, valfrihet och samverkan får betraktas som ledstjärnor och nyckelord inom

socialtjänstverksamheten.

Handlingar från Leksands kommun utvisar, att pensionärsföreningarna avses samarbeta med den kommunal hemtjänsten i den uppsökande verksamheten hos pensionärer. Hänvisning lämnas till den bl.a. i 8 och 9 SS SoL uttryckta samarbetsprincipen samt betonas, att organisationer och föreningar på olika sätt kan medverka till att målet för samhällets äldreomsorg uppnås. Genom aktiverande, stimulerande och stödjande insatser kan organisationerna komplettera samhällets åtgärder. Sistnämnda aspekt är betydelsefull, emedan kommunen enligt det föregående aldrig kan avhända sig ansvaret för äldreomsorgen vare sig på det uppsökande, förebyggande, beslutande eller verkställande planet.

Att pensionärsföreningarnas kontaktombud i anslutning till hembesöken ej skall göra vårdbehovsbedömningar förefaller välbetänkt bl.a. på grund av att sådana bedömningar är att se om ett led i myndighetsutövning, varför överlämnande av en dylik uppgift kräver konkret lagstöd. Vidare skall, heter det i sammanträdesprotokoll 8 mars 1983, "kontaktombuden informeras om sekretesslagens bestämmelser samt skriva under för tystnadsplikt". Åtgärden förefaller välbetänkt med hänsyn till det kommunala ansvaret för den uppsökande verksamheten inom äldreomsorgen. Det bör dock understrykas, att förfarandet ej medgör att sekretesslagen därigenom blir tillämplig.

Avtal om utryckningsservice mellan Stockholms socialförvaltning och Svensk Hemservice AB gäller bistånd åt "i första hand personer som larmat via trygghetstelefoner". Avtalet innebär, att "företagets

personal skall bistå och, där så anges, hämta förvaltningens personal för att lösa uppgiften som föranleder utryckningen". Hjälpen kan bestå i att personer t.ex. får bistånd med medicinering, att komma under läkarvård samt att få lyfthjälp eller annan personlig hjälp. Företagets personal skall besitta för ändamålet adekvat utbildning. Jag vill i sammanhanget erinra om att "utryckningsservice" måste ses som ett viktigt led i socialnämndens verksamhet inom i första hand äldre— och handikappomsorgen, varför ansvaret för en tillfredsställande allmän standard liksom för likabehandling och objektivitet aldrig kan frånhändas kommunen. Utan tvivel är det även här av stor vikt, att garantier för tystnadsplikt i görligaste mån åstadkommes.

Samtidigt som en allmän sympati för åtskilliga av de idéer som ligger bakom ovan exemplifierade och liknande åtgärder kan uttryckas menar jag, som av undersökningen framgått, att förverkligandet därav i större skala kräver omsorgsfulla överväganden från skilda juridiska synpunkter. Den vaga begreppsbildningen och den stundom magra rättsliga regleringen av frågor rörande överlämnande av "förvaltningsuppgifter" inom olika områden erbjuder svårigheter inte minst inom den specialreglerade, obligatoriska sektorn. Gränsdragningen kring "myndighetsutövning" och vad därav följer är ägnad att vålla icke obetydliga problem, ansvars— och sekretessfrågorna likaså. Den i min undersökning skisserade, offentligrättsliga problematiken hänför sig i stort sett till samtliga privaträttsliga subjekt som kan komma i fråga som uppgiftsmottagare. Statsrättligt göres ju knappast någon principiell skillnad mellan olika kategorier av sådana uppgiftsmottagre, men däremot från kommunalrättslig synpunkt beroende på kompetensbegränsande principer och specialreglering. Likhets— och objektivitetsprinciperna blir genomgående att beakta vid överlämnad verksamhet; i övrigt framstår

läget i fråga om offentligrättsliga reglers tillämplighet som osäkert och varierande med hänsyn till uppgiftens karaktär och villkor vid överlåtelsen

m.m.

Folkrörelsedrift och "brukarmedverkan" kan tänkas bli betydelsefulla komponenter vid "avkommunalisering", vilket redan inledningsvis berörts. (Närmare Riberdahl, tidigare a.a. s. 170 ff. med hänvisningar). Liksom Riberdahl finner jag det kommunalrättsligt "rimligt att anta att möjligheterna till överlåtelse bör vara mer vidsträckta när det gäller föreningar eller motsvarande som verkar på ideell grund" än då fråga är om mottagare med kommersiellt inriktad verksamhet. Till detta kommer, uttalar samme författare, "att sådana föreningar lättare än näringslivet kan antas acceptera de begränsningar som ligger i att kommunen genom avtal eller på annat sätt kan behöva ställa villkor för att överlåtelsen skall bli lagenlig (likabehandling, insyn,

sekretess, öppenhet m.m)".

Jag kan i stort sett hålla med härom. Problemen avser emellertid icke endast uppgiftsmottagre utan även uppgiftens art, eventuellt lagstöd för överlämnandet, ansvarsfrågor m.m. Allmänt gäller, att de i min framställning antydda, rättsliga frågeställningarna helst bör ventileras, genomarbetas och, vid behov, genom lagstiftning lösas, innan utvecklingen hinner så långt att svårbemästrade situationer kan uppstå. Förutseende och framhållning minskar riskerna för bakslag, i all synnerhet vid nydaningar av den omfattning och betydelse som här kan komma att gestaltas.

12. KOOPERATIONSUTREDNINGENS LAGSTIFTNINGSFÖRSLAG

Tage Öh

1; Bakgrund

Kooperationsutredningen tillsattes i början av 1977 med uppdrag att utreda kooperationen och dess roll i samhället. Bakgrunden var dels frågan om den snabba samhällsförändringens konsekvenser för kooperativ verksamhet, dels frågan om den kooperativa verksamhetsformens möjligheter att bidra till lösningen av problem i samband med samhällsutvecklingen. I de ursprungliga direktiven undantogs bl.a. lagstiftningen om den kooperativa verksamhetsformen. Anledningen var att ett departementsförslag (Ds Ju 1976:11) till ny föreningslag redan var under remissbehandling.

Kooperationen avvisade förslaget till ny föreningslag vilket därför inte ledde till proposition.

När kooperationsutredningen i början av 1981 befann sig i slutskedet och kunde överblicka lagstiftningsbehovet aktualiserades frågan i en skrivelse till industriministern. Utredningen fick därefter tilläggsdirektiv (Dir 1981z37) i vilka uppdrogs att göra en allmän översyn av lagstiftningen om ekonomiska föreningar i syfte att åstadkomma en tidsenlig lagstiftning om kooperativa föreningar.

I direktiven anfördes bl.a.: "De krav som framställts på en lagreglering av de kooperativa företagen utifrån kooperationens egna förutsättningar får ses som ett tecken på en växande medvetenhet om kooperationens egenart. Även om 1951 års lag om ekonomiska föreningar jämfört med 1911 års lag har en klarare kooperativ prägel och det förslag som lades fram år 1976 utgör ytterligare ett steg i denna riktning framställs nu önskemål om en konsekvent utarbetad och genomförd

aktiebolagslagstiftningen tjänat som förebild för föreningslagstiftningen. Det kan med fog göras gällande att man i den föreningsrättsliga lagstiftningen inte i tillräcklig grad har beaktat de kooperativa företagens

särart.

Mot denna angivna bakgrunden anser jag efter samråd med chefen för justitiedepartementet att det nu finns anledning att göra en allmän översyn av lagstiftningen om ekonomiska förenignar i syfte att framför allt åstadkomma en tidsenlig lagstiftning om kooperativa föreningar. Detta arbete bör lämpligen utföras av

kooperationsutredningen.

Utredningesarbetet bör i första hand inriktas på en analys av vad som är karakteristiskt för den kooperativa företagsformen. Med denna utgångspunkt bör utredningen göra en genomgång av lagen om ekonomiska föreningar och undersöka i vilka avseenden det behövs

ändringar eller kompletteringar i lagen".

2. Utredningens principiella slutsatser

Kooperationsutredningen sammanfattade sin principiella syn på kooperationens samhälliga roll på följande sätt: "Den kooperativa verksamhetens form förenar individuellt och socialt engagemang med ekonomisk verksamhet på ett sätt som berikar samhället i flera avseenden. Den motverkar klyftor mellan individer och socialekonomiska grupper. Den informerar om och levandegör komplicerade ekonomiska sammanhang. Och den fördelar ansvar, initiativrätt och ekonomiska resultat

enligt demokratiska principer.

I en tid då olika ekonomiska. tekniska och sociala förhållanden lätt leder till främlingskap, anonymitet och svårigheter att överblicka de ekonomiska och samhälleliga relationerna har kooperationen en

betydelsefull uppgift att fylla. Kooperationens form och innehåll ger den unika förutsättningar att verka för att det pluralistiska samhället kan bestå och

utvecklas.

Vid sidan av denna för hela samhället betydelsefulla del i kooperationens funktion skall också ställas den ekonomiska funktionen. Denna är väsentlig inte bara för medlemmarna och de anställda, utan också för samhället i dess helhet. En livskraftig kooperativ verksamhet bör även från denna utgångspunkt ingå i den samhälleliga

målsättningen".

Av detta drog utredningen slutsatsen att samhällets intresse för och behov av kooperationen främst grundas på organisationernas och verksamhetens specifikt kooperativa egenskaper. Det är därför ett samhällsintresse att bevara och utveckla de kooperativa egenskaperna. Detta var en grundläggande utgångspunkt för översynen av föreningslagen.

3. Utredningens förslag

Kooperationsutredningen hade i sina tidigare betänkanden konstaterat att kooperationen i vissa avseenden var diskriminerad jämfört med övrigt näringsliv. Ekonomisk lagstiftning och ekonomiska institutioner, forskning, utbildning och andra delar av näringslivets omvärldsmiljö är oftast utvecklad och uppbyggd utifrån de förhållanden som gäller för ett enskilt näringsliv organiserat i AB—form. Detta missgynnar i en del fall företag i kooperativ form. Utredningens målsättning var därför att utifrån den grund som det kopperativa syftet och den kooperativa formen utgör föreslå åtgärder som ger kooperationen utvecklingsvillkor som är likvärdiga dem som finns för

övrigt näringsliv.

I lagstiftningsfrågan innebar det att utarbeta förslag till en föreningslag utifrån kooperationens egna

förutsättningar. Redan av direktiven framgick det dock att lagens disposition och struktur borde anknyta till AB—lagen. Enligt utredningens uppfattning borde detta inte hindra att lagen fick en klar självständigt

kooperativ prägel och inte karaktären av en förenklad

AB-lag. Detta kunde ske genom att utformningen av

0 lagens beteckning och begrepp anknöt till det inom

kooperationen vanliga språkbruket,

o lagens ändamålsbestämning och avgränsning anknöt till både den etablerade och "mogna" kooperationen

och den ekonomiska och sociala aktivitet - ofta på

lokal gräsrotsnivå och i bland i folkrörelseliknande ny form - som brukar gå under beteckningen

kooperation",

o lagens preciseringar av medlemsinflytande och företagens ledningsfunktioner beaktar riskerna av

maktkoncentration och direktörsvälde.

Konkret innebar således utredningens förslag att föreningslagens struktur i stort, dispositionen etc. utformades efter mönster av 1975—års aktiebolagslag. Lagen föreslogs heta lag om kooperativa föreningar. Begreppsom vinst, förlust och verkställande direktör mönstrades ut och ersattes med över- och underskott och föreningschef vilka ansågs vara mera adekvata i

föreningssammanhang.

Lagens definition av ett kooperativt företag vidgades och preciserades. Kooperationsutredningen övervägde ändamålsparagrafens utformning utifrån den betydelse den har för dels allmänheten och näringslivet i valet av lämplig associationsform, dels samhället för bl.a.

registreringsprövningen. Paragrafen skall ange den

kooperativa formens karakteristiska egenskaper. Detta bör ske på sådant sätt att ingen kooperativ verksamhet utesluts men också på sådant sätt att annan ekonomisk eller ideell verksamhet vars ändamål och form inte är kooperativ inte skall finna det lämpligt att söka registrering som sådan.

Det bör i detta sammanhang också påpekas att en registreringsprövning av en förenings stadgar givetvis inte kan göras enbart utifrån lagens ändamålsparagraf utan måste grundas på en helhetsbedömning av hur föreningens ändamål och form enligt stadgarna överensstämmer med lagens kooperativa krav. Den precisering i dessa avseenden som 1951 års föreningslag gav har undanröjt vissa oklarheter i gränsdragningen mellan kooperativ och icke—kooperativ företagsform. De redovisade förslagen borde betraktas som ytterligare ett steg i samma riktning konstaterade utredningen.

Vidare framhöll utredningen att de avgränsningar och preciseringar som det här gäller givetvis påverkas av förändringen i samhällets ekonomiska och sociala struktur, mer defferentierade ägande— och verksamhetsformer inom näringslivet liksom växande krav på sociala och andra tjänster aktualiserar nya samverkansformer. I många fall bör just den kooperativa formen kunna vara lämplig. Det kan gälla arbetskooperationen inom industri och service, social kooperation inom tjänstesektorn, kooperativ för grannskapsservice och kulturliv etc. Med det växande intresse för företagande i nya former som finns måste kooperationen vara öppen också i detta avseende, dvs. kunna vara en lämplig form för ekonomisk samverkan på nya områden.

Kooperationsutredningen övervägde frågan om den nuvarande lagens avgränsning av den kooperativa formens tillämpning och fann att den i stort sett fungerat

Tillfredsställande. med hänsyn till de oklarheter som redovisats och den förändring samhället genomgår fann dock utredningen att vissa sakliga förändringar av föreningslagens avgränsningar och preciseringar är

behövliga.

Samhällets utveckling i ekonomisk men framför allt social mening har ställt bl.a. näringslivet inför nya problem när det gäller att tillgodose olika förväntningar och behov. Dessa synes nämligen tendera att bli mera specialiserade och differentierade, inte minst vad gäller de kvalitativa aspekterna, än tidigare. Detta innebär att näringslivets och samhällets tekniska och organisatoriska utveckling som länge gått mot mekanisering, standrardisering och stordrift fått växande svårigheter att tillfredsställa de olika kraven. Det kan gälla meningsfull sysselsättning, avsättning och behov av speciella produkter, exempelvis biodynamiskt odlade livsmedel. avsättning och behov av kommersiell och social service etc. Ytterligare en betydelsefull faktor i detta sammanhang är krav på individens självförverkligande i de olika samhällsrollerna.

i denna situation, när det privata näringslivet har svårigheter att tillgodose vissa behov och statliga och kommunala organ inte kan finansiera ny verksamhet, har den kooperativa formen fått ny aktualitet som ett alternativ för organisation av ekonomisk verksamhet framhöll utredningen. Den kooperativa formen bygger på att människor genom samverkan på frivillig och jämställd grund kan driva ekonomisk verksamhet som bättre än andra former tillgodoser egna gemensamma

behov.

Kooperationsutredningen pekade på några områden, utöver dem där det redan finns en etablerad och välutbyggd

kooperativ sektor, där samverkansförutsättningarna är sådana att en kooperativ utbyggnad bör vara naturlig.

1. Arbetskooperativ är ett producentkooperativt företag där medlemmarna är både ägare och anställda och alltså förutom en kapitalinsats också satsar sin arbetskraft. Produktionen, varor eller tjänster, avsätts i regel på den öppna marknaden. Detta är ett område med stora

utvecklingsmöjligheter.

Grannskapskooperativ är konsumentkooperativ med syfte att inom ett närområde tillhandahålla medlemmarna elkraft, vägar, vatten och avlopp, garage och parkeringsplats, fritidsanläggningar m.m. På detta område finns en särskild icke—kooperativ form för samverkan mellan fastigheter för tillgodoseende av gemensamma behov. I anläggningslagen (1973:1149) lämnas fastighetsrättsliga regler för inrättande av gemensamhetsanläggning av stadigvarande betydelse för fastigheterna. Som exempel har nämnts parkeringsanläggning, förbindelseled, gårdsutrymme, lekplats, anordning till skydd mot grundvatten, ledning, anläggning för vattenförsörjning eller avlopp, värmeanläggning och tvättstuga. De associationsrättsliga reglerna för dessa anläggningar lämnas i lagen ( 1973:1150 ) om förvaltning av samfälligheter. Denna lagstiftning om samverkan mellan fastigheter torde i fletalet fall väl tillgodose kraven på reglering i lämplig form. I vissa fall kan dock denna vara komplicerad och innehålla moment av obligatorium som inte är erforderliga. Därför bör även fortsättningsvis den kooperativa formen av förvaltnng av gemensamhetsanläggning kunna förekomma menade utredningen.

3. Hantverkskooperativ kan ha både konsument- och producentkooperativ inriktning, dvs. tillhandahålla lokaler och annan företagsservice och/eller sköta marknadsföring, produktutveckling och andra

producentuppgifter.

4. Sociala kooperativ är konsumentkooperativa företag med uppgift att lämna social service till medlemmarna. Formen har inte ännu fått någon klar profil men kan få stor aktualitet som alternativ eller komplement i en situation där efterfrågan växer utan att samhällets resurser byggs ut i motsvarande grad. I första hand synes utbyggnadsbehoven finnas inom områdena barnomsorg och äldreomsorg.

5. Skolkooperativ ör konsumentkooperativa företag med uppgift att exempelvis driva kantin eller kaférörelse inom skolorna. I regel drivs verksamheten i samarbete med ortens

konsumentkooperativa förening.

6. Jordbrukskooperativ är företag med ännu relativt obestämd kooperativ prägel, ofta kollektiv för både producent— och bondesamverkan.

Utom de nämnda slagen finns exempel på annan samverkan som ofta går under kooperativ beteckning med uppgift att tillgodose olika ekonomiska, sociala och kulturella behov för ungdom, arbetslösa och andra speciella

grupper.

Gemensamt för dessa grupper av företag är att de ofta

formellt inte är kooperativa företag dvs. inte registrerade enligt 1951 års, eller tidigare föreningslag. De s.k. arbetskooperativa företagen är i regel aktiebolag. De övriga är oftast ideella

föreningar i den mån de är juridiska personer.

Orsakerna till detta torde vara dels att verksamheten inte är så omfattande att behov av formell registrering ansetts behövlig och att verksamhetsformen då automatiskt av praxis blivit den oreglerade ideella föreningens, dels att lagen om ekonomiska föreningar ansetts ställa relativt strikta krav på att föreningens verksamhet klart och direkt skall främja medlemmarnas ekonomiska intressen och dessutom att verksamheten skulle vara ekonomisk/affärsmässig. Ändamålsparagrafen i nuvarande föreningslag har ofta tolkats på detta sätt.

Kooperationsutredningen bedömde för sin del att det inte finns något samhälleligt behov av att alla föreningar som driver någon form av ekonomisk verksamhet obligatoriskt måste registreras för att få rättskapacitet, dvs. bli juridisk person. Däremot ansåg utredningen att det även fortsättningsvis bör krävas att kooperativ förening som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet skall vara skyldig att registeras för att

bli juridisk person.

Dessutom borde emellertid även föreningar vars ändamål inte är att direkt främja medlemmarnas ekonomiska intressen kunna få registrering som kooperativ förening. Detta under förutsättning att övriga i lagen angivna förutsättningar uppfylls. Av detta följer de i det föregående nämnda slagen av kooperativ bör vad avser ändamål och verksamhet i regel kunna uppfylla kraven för registrering som kooperativ förening. Föreningar som inte vill registreras som kooperativa påverkas inte men får i så fall inte heller kalla sig kooperativa. De kan emellertid som ideella föreningar behålla sin juridiska status.

Den föreslagna vidgningen av den registreringsbara kretsen till att även omfatta föreningar vars syfte är mer socialt än rent ekonomisk innebar inte att kravet på verksamhetens kooperativa prägel reduceras. Utredningen ansåg det lämpligt att i lagen inledningsvis klart slå fast att de kooperativa principerna är grundläggande för alla kooperativa företag. De inskränkningar härvidlag som medges bör vara klart avgränsade.

Utredningen föreslog därför att utom de tre diskuterade registretingskriterierna, främja medlemmarnas ekonomiska intressen, bedriva ekonomisk verksamhet och medlemmarnas deltagande, skall lagen inledningsvis också ange vissa av den kooperativa formens huvudprinciper, vilka måste följas för att föreningen skall kunna registreras som kooperativ. Utgångspunkten har därvid varit Internationella Kooperativa Alliansen, IKA, år 1966 antagna grundsatser. Av de sex IKA—grundsatserna föreslogs att de fyra första, om den kooperativa föreningens öppna karaktär, rösträtten en medlem en röst, insatsräntans begränsning och om återbäring/efterlikvid, skulle ingå i ändamålsparagrafen.

I nuvarande föreningslag är endast punkterna om öppenhet, insatsränta och återbäring/efterlikvid ovillkorligt reglerade. Kravet en medlem, en röst regleras i Skattelagstiftningen och är inte registreringsvillkor. Utredningens förslag innebar alltså utan en viss tyngdpunktmarkering sakligt sett en

viss skärpning av kraven.

Utredningen föreslog sålunda att den nya lagen om kooperativa föreningar inleds med två ändamålsparagrafer, Den första paragrafens (1 kap. 1 5) första stycket är till innehåll och formulering i huvudsak identisk med nuvarande lags ändamålsparagraf.

Denna paragraf föreskriver alltså skyldighet att söka

registrering.

Den andra ändamålsparagrafen (1 kap. 2 5) skulle ange att även förening som inte helt uppfyller ändamålsbestämmelsen sådan den är angiven i 1 5 får registreras som kooperativ förening. I övrigt gäller identiska bestämmelser för registrering enligt 1 eller 2 5.

När det gäller den demokratiska beslutsordningen och företagsledningens funktion föreslog utredningen att principen en medlem en röst skulle göras obligatorisk inom kooperationens primära medlemsorganisationer.

För närvarande finns dispositiva regler på denna punkt. För att inte detta skulle slå orimligt, exempelvis odemokratiskt föreslogs särskilda regler för kooperativa centralorganisationer. Dessa innebar bl.a. att den kooperativa dominansen i sådana föreningar säkras.

Beträffande företagsledningen föreslogs förändringar i två avseenden nämligen utlänningars rätt att vara

medlemmar i styrelsen samt chefsfunktionens reglering.

Enligt utredningen har styrelsen i en kooperativ förening av praxis mer direkt ansvar för verksamheten än styrelsen i ett bolag. Detta förhållande bör i möjligaste mån garanteras även i framtiden. Vidare bör styrelsen öppnas för utländska medborgare förutsatt att de är bosatta i Sverige och alltså kan delta i det löpande styrelsearbetet. Enligt förslaget skulle en tredjedel av styrelseledamöterna kunna vara utländska

medborgare.

Chefsfunktionen är inte reglerad i nuvarande föreningslag. Frågan om regler i föreningslagen om

chefsfunktionen diskuterades ingående av kooperationsutredningen. Utredningen ansåg det vara av värde att klara bestämmelser finns om styrelsens och den verkställande ledningens sammansättning, funktion

och ansvarsfördelning.

Frågan omprövades ur främst två synvinklar. För det första, vad innebär det för medlemsinflytande och medlemmarnas kontroll av företagsledningens åtgärder att en särskild chefsfunktion inrättas? Och för det andra, vad innebär det för företagsledningens

affärsmässiga och ekonomiska effektivitet?

Enligt utredningens bedömning är ledningsuppgifterna i ett större företag så omfattande och komplicerade att en styrelse inte lämpligen kan sköta såväl kort- och långsiktiga policyfrågorna som den löpande förvaltningen. För att en styrelse skall kunna arbeta effektivit fordras att den kan delegera de senare frågorna till en särskild person med uttryckligt ansvar för detta. Härigenom bör medlemmarnas möjlighet till insyn och utkrävande av ansvar kunna underlättas, styrelsen får bättre möjligheter att sköta sina frågor och den löpande verksamheten kan - under styrelsens övergripande ansvar - skötas av en expert på dessa frågor. Det behöver därför inte i större kooperativa företag föreligga någon motsättning mellan kravet på medlemsinflytande, effektiv företagsledning och

införande av en chefsfunktion.

Utredningen föreslog därför att denna fråga regleras i lagen. Endast föreningar av viss storlek skall enligt utredningens förslag vara skyldiga att utse en särskild chefstjänsteman. Denne kallas i lagförslaget

föreningschef.

Olika storlekskriterier för skyldighet att utse särskild föreningschef diskuterades. Utredningen fann dock, i likhet med 1976 års departementsförslag, att det räcker med ett mått, nämligen antalet anställda. I alla föreninar där antalet anställda under de senaste åren i medeltal överstigit 200 skall styrelsen utse en föreningschef. I föreningens stadgar kan också föreskrivas att vice föreningschef skall finnas. Också mindre föreningar kan i stadgarna ha regler om

föreningschef.

Frågan om föreningschefens uppgifter och ansvar i en kooperativ förening övervägde särskilt med hänsyn till motsvarande inom aktiebolagen. Därvid underströks starkt föreningschefens förtroendemannaställning i den kooperativa föreningens ledning. Denna ställning kan endast utövas genom det mandat som erhålles av föreningens styrelse. Även i den löpande verksamheten måste den av föreningsstämman och styrelsen fastlagda inriktningen av karaktären hos föreningens verksamhet komma till klart uttryck. Dualism mellan styrelse och föreningschef skall vid ett tillfredsställande styrelsearbete inte kunna förekomma. Styrelsen har det övergripande ansvaret och måste fastställa funktions- och beslutsfördelningen inom föreningsledningen. Lagen kan i detta fall endast ge en principiell

ansvarsfördelning.

övervägandena ledde till ett förslag som på vissa punkter skiljer sig från AB-lagen.

Även utredningens förslag beträffande styrelseledamöternas nationalitet och bosättning skiljer sig från de som gäller i aktiebolagsfallet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningen således i vissa frågor fann anledning föreslå nya lösningar för att beakta de kooperativa idéernas och

företagens särart. I stort har dock den befintliga föreningslagen fyllt sin funktion. Samhällets förändringar har dock aktualiserat både nya krav på och nya möjligheter för kooperationen. Utredningens slutsatser innebar att kooperationens möjligheter främst ligger i en utveckling av den kooperativa särartens praktiska tillämpning snarare än i en anpassning till en generell företagsform av aktiebolagsmodell.

13.

_| _. _a _- _- . . . nb W M —A

3.2

3.3

SOCIAL KOOPERATION nybildning av kooperativa verksamheter av Ulf Erik Andersson, Kooperativa institutet

Bakgrund Kooperativa begreppsbestämningar Kooperation på olika organisationsnivåer Blandformer Några principfrågor

Kooperativ med 'social" inriktning utanför dagens konsument— och lantbrukskooperation Föräldrakooperativa daghem

Kooperativ för handikappade Fritidsgårdar Områdeskooperativ

Turism och fritid

Utvecklingsmöjligheter

Föräldrakooperativa daghem som en modell för kooperativt organiserade brukarinflytande föreningar

Lokal samverkan mellan primärkooperativa föreningar och nybildade kooperativ Hinder och möjligheter

Litteratur

1 BAKGRUND

Att den offentliga sektorns verksamhet måste förnyas är väl de flesta medvetna om. I dag domineras

debatten av två huvudlinjer: dels av förespråkarna för en effektiviserad och demokratiserad verksamhet,

som dock skall vara i princip oförändrad struktur (offentligt huvudmannaskap, skattefinansiering, produktion i egen regi) dels av

privatiseringsivrarna.

Men det finns också en tredje väg som tillhör samverkanssektorn, som bygger på människornas frivilliga, ömsesidiga samverkan för att möta gemensamma behov. Hit hör folkrörelsearbete, föreningsliv och kooperativ. Detta alternativ har ännu knappast uppmärksammats på allvar i den politiska debatten.

Både den etablerade och nybildade kooperationen är idag verksam på verksamhetsområden som har en anknytning till en marknad. Men den har också utvecklats till vad som skulle komma att betecknas

som "social kooperation" utanför marknadssektorn.

Med social kooperation menas i detta sammanhang den sociala tjänsteproduktionen för vilken i regel

samhället, stat/kommun/landsting, har ett sektoransvar och en styrande eller reglerande funktion, men driftformen är konsument- och/eller producentkooperativ. Ytterligare kännetecken är att produktion och konsumtion av dessa tjänster i regel inte sker via marknaden utan genom någon form av

reglering.

Följande huvudområden kan nämnas:

Barnomsorg Äldreomsorg Handikappomsorg

» to &) — . Hälso— och fritidsverksamhet

1.1 Kooperativa begreppsbestämningar

Kooperationen har sitt ursprung i gamla folkligt ekonomiska samarbetsformer, och har i sin moderna skepnad vuxit fram och utvecklats som en del av folkrörelserna (1).

Det kooperativa alternativet innebär att medlemmarna själva äger och driver verksamheter som de har nytta av. Kooperationen bygger på öppenhet, frivillighet, demokrati och aktivt deltagande av medlemmarna. Medlemskapet är tillgängligt för alla som vill dra nytta av kooperativa föreningars tjänster utan några religiösa, politiska, sociala eller etniska inskränkningar. Samtidigt förutsätter kooperationen att medlemmarna genom arbete, köp eller leveranser aktivt bidrar till dess framgång.

1) bearbetat från Tore Johansson: Kooperation - en folkrörelse i "I morgon kooperation - ett folkrörelsealternativ", civildepartementet 1981.

Det är hur mycket man deltar i verksamheten som avgör hur stor del man får av överskottet, inte — som i aktiebolagen — hur mycket kapital resp. medlem satsar. En annan sida av deltagandet i den egna verksamheten är delaktigheten i styrandet av organisationen. Kooperativa organisationer styrs

demokratiskt av sina medlemmar och förtroendevalda.

Kooperationens inriktning på de enskilda individernas deltagande i och ansvar för den egna verksamheten gör den på en gång mer komplicerad och mer avancerad än privat och offentlig

företagsamhet. Kooperationen förenar i sig inslag från båda. I likhet med statliga och kommunala bolag tillförs statskassa eller kommunkassan, tillhör det i kooperativa företag medlemmarna som på demokratisk väg fattar beslut om dess fördelning. I kooperativa företag är medlemmarna aktiva både som ägare och förvaltare medan i samhällsägda företag äganderätt och förfoganderätt är skilda åt.

Det offentliga företagandet styrs av politiskt valda styrelser och anställda administratörer och förutsätter inte någon aktivitet från medborgarna/ägarna som i praktiken nästan helt saknar inflytande. En annan skillnad mellan kooperativt och offentligt är att kooperationen i princip skall vara fristående från staten och partipolitiken.

Kooperationen bygger i likhet med privatföretagen på enskilt ägande genom kapitalinsatser och frivilligt deltagande men vill till skillnad från dessa begränsa kapitalets makt genom att tillämpa lika

rösträtt för alla medlemmar. Kooperationen vill vidare söka sprida kapitalet på många händer i stället för att koncentrera det i ett fåtals. Och den vill slutligen komplettera det enskilda kapitalet med kollektivkapital, som ägs gemensamt av medlemmarna. Men till skillnad från exempelvis aktiebolagen stannar detta kapital kvar i företaget och kommer inte ägarna till godo genom att deras insatser ökar i värde.

Orsaken är att kooperativa företag inte är till för kapitalplaceringar utan för att tillgodose

andra behov. Kooperationens lösning av äganderättsproblemet är alltså att på det frivilliga samarbetets väg skapa produktionsmedel som ägs delvis individuellt, delvis kollektivt av medlammarna.

Den kooperativa öppenheten har ingen motsvarighet i privatföretagen och det har i regel inte heller kravet på aktivitet från delägarnas sida. En annan betydelsefull skillnad är att överskottsfördelningen i privatföretagen oftast sker i form av ränta på satsat kapital och inte i förhållande till delägarnas bidrag till dess uppkomst. Synen på kapitalets och ägandets roll är, som nämnts helt olikai de båda företagstyperna.

Det mesta har sammanfattats i de kooperativa grundsatserna:

o frivilligt och öppet medlemskap o demokratisk organisation

1.2

begränsad eller ingen ränta på insatt kapital överskottsfördelning så att ingen medlem gynnas på annan medlems bekostnad upplysningsverksamhet

samverkan med annan kooperation

Kooperationen på olika organisationsnivåer

Av det föregående följer att kooperationen kan finnas på många fler verksamhetsområden, än vi vanligen associerar ordet till. Principiellt finns det åtminstone tre olika nivåer, där kooperation kan

vara ett alternativ eller komplement till offentliga

sektorn.

1.3

de rikskooperativa organisationernas

aktiviteter centralt

lokala primärkooperativa organisationer (t ex kan många aktiviteter ske inom ramen för bostadsrättsföreningar och konsumentföreningar som anknyter till offentlig verksamhet)

nybildade kooperativa organisationer, t ex föräldrakooperativa daghem, serviceföreningen Vårat Dagis ek. för., handikappkooperativ,

områdeskooperativ o.s.v.

Blandformer

Många fördelar finns med samverkan mellan nybildade och redan existerande kooperation, samt samverkan mellan kooperation och offentlig sektor (främst då primärkommunerna). Några existerande exempel är:

— i serviceföreningen Vårat Dagis avses ingå både de rikskooperativa företagen och föräldrakooperativa daghem, bostadsrättsföreningar och konsumentföreningar

som medlemmar

- gemensamt upprättade avtal reglerar samarbetet mellan kommunerna och de föräldrakooperativa

daghemmen

— HSB-föreningen, kommunen och landstingen samverkar genom att föreningen t ex har en distriktssköterska eller hemtjänstpersonal till sitt förfogande

— inom ramen för kommunala fritidsgårdar finns en kooperativ förening som självständigt förvaltar vissa anslag

— inom skolorna driver elever och lärare

tillsammans konsumentkooperativa caféer mm

- i områdeskooperativ har Riksbyggen och andra kooperativa orgénisationer gått samman med kommuner och folkrörelsr för att driva fritids— och idrottsanläggningar

- brukarinflytandeföreningar i kooperativ form avses att drivas av fysiskt handikappade som självständigt förvaltar medel för assistenttjänster och organiserar arbetet.

Men det finns också andra möjligheter till samverkan mellan olika kooperationer, och mellan kooperation

och andra organisationer - som ännu ej skapats:

1.4

i den nya hälso— och sjukvårdslagen ges ett stort utrymme för samverkan mellan landsting

och andra organisationer

den kommersiella samverkan mellan nybildade kooperativ och konsumentkooperationen kan stärkas

för speciella önskemål kan särskilda kooperativ (ekonomiska föreningar) bildas, bland t ex en bostadsrättsförenings medlemmar. Genom att dessa bildar en särskild organisation med egen ekonomi, bör argumentet att en viss verksamhet inte främjar alla brf-medlemmars intresse falla bort. Samtidigt kan avtal upprättas med kommunen och (i dessa fall) bostadsrättsföreningar för att reglera anslagsutnyttjande, och utnyttja brf:s ekonomiskt - tekniska resurser (se avsnitt 3.2).

Några principfrågor

Olika sätt att organisera verksamhet

Rent principiellt kan vi urskilja fyra

huvudalternativ att bedriva verksamhet som i dag

sker i form av "offentlig verksamhet"

1.

2.

dagens modell

decentralisering till lägre administrativa nivåer (stat—kommun, kommun—kommundel) men med i princip oförändrad struktur i offentlig finansiering, huvudmannaskap och politisk

kontroll — verkställighet av statlig/kommunal

personal 3. marknadsalternativet/privatisering 4. organisering av användare/brukare, där

antingen huvudmannaskapet och/eller drift

utförs av brukarna i samverkan.

Det är naturligtvis det sistnämnda som pekar mot organisering i nybildade kooperativa former.

Medborgarskap och medlemsskap

Ibland anförs i debatten att det är en grundläggande skillnad mellan att vara medborgare och att vara medlem i en förening, och att därför är det kooperativa alternativet i en mängd olika sammanhang omöjligt eller olämpligt. Utan att gå djupt in i en fördelningspolitisk eller statsvetenskaplig diskussion, kan man ändå konstatera att vara medborgare inte innebär att man utnyttjar den offentliga sektorns tjänster totalt och lika fördelat. Tvärtom är det just som brukare man använder bestämda delar av denna offentliga sektorns tjänster.

I några fall (t ex barnomsorg) är det mycket naturligt att jämföra begreppet brukare med

begreppet medlem. Den kooperativa formen är då egentligen synnerligen väl lämpad för att vara en form för att organisera brukare.

Två förbättringar måste dock vara uppfyllda:

— den offentliga tjänsten måste vara av

"väsentlig omfattning" för den enskilda

brukaren

- den kooperativa organisationen måste starkt

betona öppenhetsbegreppet.

Brukarinflytande kooperativ och arbetskooperativ

Det är också viktigt att peka på den principiella skillnaden mellan att brukare organiserar sig eller att personal organiserar sig i form av s k arbetskooperativ. Om t ex sju förskollärare organiserar sig i ett gemensamt företag för att sälja sina tjänster till en kommun, är detta något helt annan än brukarinflytande.

Arbetskooperation och personalägda företag kan tillföra arbetslivet väsentliga fördelar, men bör nog höra hemma inom marknadssektorn snarare än inom sådana verksamheter som i dag drivs i offentlig regi. Var går annars gränsen mellan sådana

bildningar t ex Pysslingen.

Kooperation som en del av samverkanssektorn

Kooperationen hör hemma inom samverkanssektorn dit också offentlig verksamhet, folkrörelser och föreningsliv hör. En kooperativ strategi syftar till en utveckling av de områden vi arbetar för tillsammans i demokratiska former, inte en

avveckling av gemensamt uppbyggd verksamhet.

Medborgarnas delaktighet i det politiska livet är en central fråga för vårt samhälle. Motsatsen är ett samhälle som i första hand bygger på service och konsumtionsideal. Den kooperativa idén och dess praktiska lösningar gentemot den gemensamma sektorn. De kooperativa lösningarna är ett bra alternativ till privatisering och ett gott komplement till den gemensamma sektorn. Det som skiljer de kooperativa lösningarna från privatisering är att med den kooperativa formen kan personlig utveckling förenas med gemensamma lösningar och solidaritet.

Privatisering utgår från att var och en skall sköta sig själv. Det leder till egoism hos de som lyckas

och utslagning av de övriga. Privatiseringsförslagen har även ett stort inslag av entreprenadåtagande som ofta ger en förstärkning av gällande

organisationsstruktur med sektorsspecialisering.

I kooperativa lösningar finns solidaritet och det gemensamma som präglar offentlig verksamhet. Den kooperativa samverkans— och hjälp till självhjälpsfilosofin kan ge stimulans till en

bättre samordning med ett helhetsperspektiv. Det ger nya möjligheter till sektorssamverkan, vilket ger ett bättre utnyttjande av i dag befintliga resurser. Risken för förstelning och byråkrati är mindre i kooperativ verksamhet. Detta beror på närheten till verksamheten och brukarna, som också ger betydelsefull kvalitet genom delaktighet och

påverkan.

Som synes kan här kooperativa lösningar bli viktiga bärare av lösningar på samhälleliga problem i dagens

och morgondagens samhälle.

2. KOOPERATIV MED 'SOCIAL' INRIKTNING UTANFÖR DAGENS KONSUMENT— OCH LANTBRUKSKOOPERATION

2.1 Föräldrakooperativa daghem (2)

Det finns i dag närmare 150 kooperativa daghem i Sverige. Det typiska föräldrakooperativet har 12-15 barn och ligger i ett innerstadsområde. Varje förälder arbetar i genomsnitt 10 dagar om året och

personalen är anställd av kooperativet.

Men förhållandena varierar både vad gäller platsantal, arbetssätt, huvudmannaskap och ekonomi. Gemensamt för alla är dock att föräldrarna ingår i en förening som är huvudman för daghemmet och att föräldrarna deltar aktivt i verksamheten. Samtliga kooperativa daghem ingår i den kommunala barnomsorgsplanen — ett villkor för att få statsbidrag. De flesta har numera också tecknat någon form av avtal med kommunen.

De första föräldrakooperativa daghemmen bildades i slutet av 60-talet och början av 70-talet, bland

andra Lekloftet i Lund startade 1968 och Kossan i Nacka som startade 1975. Det senare blev förebild för många daghem som startade under 80-talet. I

2) redigerat från Carl—Johan Engström — Mats Lieberg, föräldrakooperativa daghem i Sverige pp Föräldrakooperativa daghem — en vägledning, Kooperativa institutet 1986

övrigt har de flesta kooperativa daghem tillkommit under de senaste sex åren, 60 % har startat under 1980—talet, de allra flesta under åren 1983 och 1984. Idén att starta ett kooperativt daghem uppstår vanligtvis hos en eller flera familjer som känner varandra genom den kö-förening (på-tryckargrupp) som

finns inom den kommunala barnomsorgen.

I Karlstad hade initiativtagarna träffats på en psykoprofylaxkurs på mödravårdscentralen. Brist på kommunal tillsyn är oftast den tändande gnistan, men parallellt med detta finns ofta en önskan hos föräldrarna om större inflytande och en ökad

delaktighet i barnens vardagsliv.

Att hitta och iordningställa lokaler tar mycket fritid i anspråk och innebär hårt arbete under osäkra ekonomiska villkor. I detta skede är det oftast inte klart med lån och bidrag. De flesta föreningar (60 %) hyr en vanlig bostadslägenhet som efter mer eller mindre omfattande ombyggnader har godkänts av myndigheterna som dagislokal.

Det förekommer också andra alternativ. Villor eller radhus används av 15 % och ungefär lika stor andel har hittat någon typ av lokal — en nedlagd skola, en hembygdsgård, ett fd ålderdomshem eller en kontorslokal. När det gäller upplåtelseform, så är det vanligaste att föreningen hyr lokalen (80 %). Bostadsrätt som antingen föreningen eller kommunen står som ägare till är en möjlighet som valts av 13 %. I några enstaka fall (17 %) står föreningen

själva som ägare till lokalen.

Oavsett vilken typ av lokal man använder krävs det i regel omfattande ombyggnader innan lokalen kan fungera som dagislokal. Ofta måste badrum och våtutrymmen totalrenoveras. I 35 % av daghemmen krävdes bara mindre upprustningsinsatser och i 6 % av fallen fordrades inga åtgärder alls. Det vanliga är att ombyggnaden/upprustningen bekostas och utföres av föreningens medlemmar själva. Ibland

hjälper kommunen till genom att ge startbidrag.

Det är inte ovanligt att hyresvärden passar på att höja hyran när en lägenhet omvandlas till daghem, vilket medfört betungande hyreskostnader för en del föreningar. Det finns föreningar som betalar 800 kr per m2 och år, vilket ger en lokalkostnad på 7000—8000 kr i månaden för ett normalstort daghem. Å andra sidan finns det glesbygdsdaghem — t ex Björklunda i Söderköping — som bara betalar en tredjedel av den kostnaden. Variationerna är stora och beror främst på daghemmets läge och storlek.

De dyraste lokalkostnaderna finner man i storstädernas centrala delar, där också de flesta föräldrakooperativen i dag ligger. Ett sätt att komma tillrätta med höga hyror är att föreningen ansöker om hyresbidrag hos kommunen. Göteborg, Kalmar, Örebro m fl kommuner betalar ut hyresbidrag till föräldrakooperativa daghem.

Arbete och ansvar

En viktig fråga när det gäller de kooperativa daghemmen är hur föräldraarbetet är organiserat och hur man fördelar ansvaret mellan föräldrarna och den

anställda personlen. Vårt intryck är att föräldrarna

har stor respekt för den utbildade personalen. De som söker sig till kooperativen har i 9 fall av 19 förskollärarutbildning. De har vanligtvis också

ganska lång erfarenhet av barnomsorg och flertalet

verkar vara trygga i sin yrkesroll.

Några anställda tycker kontakterna med föräldrarna är jobbiga, särskilt i början innan man har lärt känna varandra. Men sett i längre perspektiv tyckte de flesta att det är positivt och stimulerande att

arbeta tillsammans med barnens föräldrar.

Föräldrarnas arbetsplikt varierar

Att föräldrarna deltar regelbundet i verksamheten är en av grundidéerna med denna form av barntillsyn. Antalet arbetsdagar varierar från någon enstaka dag om året (Bullerbyn i Höganäs) till maximalt 35 dagar per förälder (bor i Stockholm). I genomsnitt hade

man 12 arbetsdagar per år.

Det finns i huvudsak två modeller för hur dessa

arbetsdagar fördelas: en vecka åt gången (37 %) eller en regelbundet återkommande arbetsdag (32 %). De övriga daghemmen har valt olika kombinationer av dessa två principer.

Kommunernas engagemang olika

De föräldrakooperativa daghemmen är organiserade antingen som ideella föreningar eller som ekonomiska föreningar. Av de daghem som ingår i undersökningen var 78 % registrerade som ideella föreningar och 15 % som ekonomiska I övriga fall har stiftelse

angetts som jurudisk form.

Personalen kan antigen vara anställd av föreningen eller av kommunen. Den vanligaste formen är fortfarande att föreningen står som arbetsgivare. Så var det i 67 % av daghemmen, men på allt fler ställen tar kommunen över arbetsgivaransvaret. Många föräldrakooperativa daghem har tecknat ett avtal med kommunen, där föreningens rättigheter och skyldigheter gentemot kommunen regleras.

De kooperativa daghemmens förhållande till kommunerna är mycket skiftande. Å ena sidan finns det föreningar som bortsett från att de ingår i den kommunala barnomsorgsplanen, är helt fristående gentemot kommunen. Dessa daghem åtnjuter stor handlingsfrihet men har ofta en osäker ekonomi. Å andra sidan finns kooperativa daghem som är att betrakta som halvkommunala verksamheter, med begränsad handlingsfrihet men med tryggad ekonomi.

I sämsta fall är kommunens ekonomiska engagemang obefintligt, som t ex Uppsala. I Stockholm uppgår bidraget i dag till 500 kr per barn, och från 1986 utgår även ett visst hyresbidrag. I Göteborg betalar kommunen lokalhyran som dock ej får överstiga 9 500 kr per barn och år. I dessa kommuner får underskott i daghemmens budget täckas med föräldraavgifter.

I andra kommuner t ex Örebro, Lund och Kalmar är personalen anställd av kommunen som också inkasserar statsbidrag och föräldraavgifter. Kommunen betalar sedan ett driftsbidrag som ska täcka kooperativets löpande utgifter. I dessa kommuner tillämpas ett system med lägre daghemstaxa för kooperativets föräldrar - en kompensation för förlorad

arbetsinkomst när föräldrarna är på daghemmet.

Kommunernas skiftande engagemang återspeglas i föräldraavgifterna, som varierar från 200 kr i månaden (Hunge, Jämtland) till maximalt 1 200 kr (Närdaghemmet i Uppsala). Den genomsnittliga avgiften för första barnet var cirka 600 kr. Föräldraavgifternas storlek avspeglar också hur omfattande föräldrarnas arbetsplikt är. Ju större arbetsinsats föräldrarna gör, ju lägre blir avgiften. På de icke—kommunaliserade daghemmen kan föräldrar och personal själva göra en avvägning mellan föräldrarnas arbetsinsats och avgiftens storlek. Ofta kan också kostnader för mat, underhåll och inventarier hållas nere genom insatser från föräldrarna. På ett daghem i Söderköping var man självförsörjande på potatis, frukt och grönsaker, som man själva odlade. Hungegården i Jämtland anordnar bastukvällar och hyr ut lokalerna under sommarmånaderna.

Dessa insatser kan ibland kännas betungande, men de bidrar till att stärka sammanhållningen bland föräldrarna. En oförsiktig och allt för stark styrning från kommunens sida kan inverka negativt på dessa förhållanden.

Föräldrakooperativ - möjlighet för alla

Vår kartläggning visar att föräldrakooperativa daghem har blivit allt vanligare i Sverige. Det

finns nu kooperativa daghem i ett 40—tal kommuner runt om i landet och i ytterligare ett 10-tal kommuner finns grupper med långt framskridna planer på att starta sådana daghem. Kooperativa daghem är inte exklusiva, förbehållna vissa kategorier i

samhället. Vår granskning av föräldrarnas

yrkesmässiga och fackliga tillhörighet ger en bild som i stora drag överensstämmer med förhållandena på de kommunala daghemmen.

2.2 Kooperativ för handikappade

Både i Sörmlands läns landsting och Jämtlands läns landsting pågår nu försök med olika former av vårdkooperativ. I Jämtland har man startat ett arbetskooperativ där begåvningshandikappade och anställda tillsammans, på lika villkor, driver ett deltidsjordbruk med bisysslor.

I Sörmland ska ett arbetskooperativ för psykiskt handikappade ge arbete inom lättare

verkstadsproduktion. Man ska i förlängningen utveckla egna produkter för produktion och försäljning även om man startar med legotillverkning. I Södermanland har tanke på kooperativ blivit aktuell bland annat för att man vill knyta an till den tradition som fanns på

mentalsjukhus som Sundby.

Trygghetsfonden för kommuner och landsting har stött de här kooperativa försöken.

STIL-projektet är ett exempel inom den primärkommunala sektorn som även snuddar vid gränsen till landstingssektorn. Här har handikappsorganisationen med samma namn vid årsskiftet dragit igång ett kooperativ som ska förvalta de kommunala medel som deras assistans kostar kommunen i form av hemtjänst, boendeservice,

ledsagarservice och liknande.

STIL—kooperativets 18 medlemmar ska själva anställa och i vissa fall vara arbetsgivare för de personer

som är deras personliga assistenter.

Totalt finns ett 10-tal projekt med mer eller mindre tydlig kooperativ karaktär som rör olika slags

handikappade.

2.3 Fritidsgårdar

I mer än ett års tid planerade de anställda på fritidsgården i Navestad i Norrköping tillsammans med fritidsförvaltningen och ungdomarna på gården hur gården skulle kunna drivas som ett kooperativ,

och ge ungdomarna både inflytande och ansvar.

Den organisatoriska lösningen innebar att kooperativet övertog ansvaret för verksamheten, men att kommunen är arbetsgivare för personalen. Kooperativet är en ekonomisk förening öppen för alla med en medlemsavgift på 20 kr. Stämman är föreningens högsta beslutande organ.

Styrelsens fem vuxna medlemmar och

förvaltningsrådets tolv ungdomsledamöter sköter den dagliga verksamheten. I praktiken fattas alla beslut eller samråd mellan förvaltningsrådet och styrelsen.

Budgeten omfattar ca. 100.000 kr, varav hälften från kommunen som ett verksamhetsbidrag. Resten är tidigare års överskott, samt inkomster från café och diskotek.

2.4 Skolkooperativ

Skolkooperativ är ett kooperativt företag på en skola där alla på skolan kan bli medlemmar. Företaget bygger på de kooperativa grundprinciperna om bl a en medlem en röst, återbäring av eventuellt överskott och behovstillfredsställelse i stället för

vinstmaximering som mål.

Det finns i dag ett femtiotal skolkooperativ på landets gymnasier, högstadier och folkhögskolor. Flertalet har kafeteriaverksamhet som grund men även annan försäljningsverksamhet är vanlig. Vissa kooperativ har anställda och en omsättning på flera hundra tusen kronor medan andra är små och sköts helt ideellt av elever och skolpersonal.

Riktiga företag

De allra flesta skolkooperativen drivs som ekonomiska föreningar och är därmed "riktiga företag". Detta ger pedagogiska möjligheter men betyder också att allt juridiskt ansvar är reglerat och personligt betalningsansvar vid t ex konkurser

bortfaller.

På i stort sett alla landets skolor förekommer verksamhet som skulle kunna beskrivas som ett företag. Sådan verksamhet lämpar sig i många fall väl för att "kooperativiseras". Viktiga fördelar som kan nås är:

0 verksamheten formaliseras och blir "på riktigt",

o möjligheterna att använda verksamheten i

undervisningen ökar,

o den ekonomiska föreningens uppbyggnad ger möjlighet till ökad demokratisk fostran.

Det finns också exempel på skolor som gjort om tillvalsämnet "vardagsekonomi" till att driva

kooperativet på skolan.

Skolkooperativ är emellertid inte en färdig modell att sätta i händerna på eleverna utan kooperativet erbjuder läraren en metod för att koppla samman teori och praktik utifrån klassens speciella behov

och önskemål.

Medlemmarnas aktiva deltagande i verksamheten är en av kooperationens grundsatser. För att skolkooperativet ska fungera måste alltså medlemmarna/eleverna själva engagera sig i skötseln och ta ansvar för olika delar av verksamheten som t.ex. lokaler, inköp, redovisning, budget, marknadsföring. På det sättet får eleverna arbeta praktiskt med centrala funktioner i ett rörelsedrivande företag.

Ur teoretisk synvinkel innehåller redan skolans utgångspunkt för att bilda kooperativ många användbara frågeställningar. Vissa behov finns bland skolans elever och personal, t ex av ett billigt kafé eller av att kunna köpa bra skrivmateriel till rimliga priser. Skolan kan tillgodose dessa behov genom att starta ett kafé eller börja köpa in de efterfrågade varorna för försäljning på skolan.

Beroende på vilken organisationsform som väljs —

privatägt, offentlig regi, elevägt etc. — kommer verksamheten att utvecklas olika och få varierande betydelse på skolan. Ett praktiskt exempel som detta ger läraren goda möjligheter att åskådliggöra skillnaderna mellan olika företagsformers funktionssätt och uppbyggnad.

Det är intressant att studera kooperativets fördelning av beslut mellan marknad och medlemmar. Om kaféet ska sälja kaffe eller te eller bådadera och i så fall i vilka mängder, avgörs effektivast på kaféets marknad. Beslut om t ex subventionering av nyttiga varor, eller bojkott av sydafrikanska produkter kräver däremot en demokratisk beslutsprocess i den kooperativa föreningen. Om en bojkott inte stöds av alla medlemmar/elever kan den uppfattas som meningslös. Elevernas demokratiska inflytande över kaféet är alltså nödvändigt för att en bojkott ska bli möjlig. Frågeställningar av detta slag visar förhållandet mellan demokratiska beslut och marknadens inflytande i en liten organisation, men ger också en bild av hur samhället fungerar i

stort.

Kooperativets demokratiska beslutsprocess - byggt på grundsatsen en man en röst - är överhuvudtaget användbart i skolans demokratiundervisning. För att skolkooperativet ska fungera tillfredsställande är det helt avgörande att medlemmarna/eleverna aktivt deltar i den demokratiska beslutsprocessen.

2.5 Områdeskooperativ

Områdeskooperativ eller samhällskooperativ (från engelskans community cooperatives) är geografiskt avgränsade kooperativa bildningar, men som i gengäld är mångfunktionella (produktion, konsumtion och

och sociala tjänster). Här är många olika organisationsformer och samverkansmönster möjliga. I dag finns åtminstone två konkreta fall, sinsemellan något olikartade och f.n. kanske bäst exemplifierar den områdeskooperativa modellen: Törnrosen och Eriksbo.

Många av tankarna inom ramen för Riksbyggens utvecklingsprogram och HSB:s arbete med kooperativa stadsdelar anknyter väl till den områdeskooperativa

modellen.

2.6 Turism och fritid

Örebro Fritidscenter ekonomiska förening är huvudman för Gustavsviks bad och campingplats i Örebro. Medlemmar är bl a Riksbyggen, HSB, Folksam, fackföreningar och en simklubb.

Hampetorps kooperativa fritidsby med 16 stugor, 100 husvagnsplatser samt servicelokaler och plats för tältare drivs av Riksbyggen i örebro, fackföreningar och hyresgästföreningen. Den kooperativa fritidsbyn är öppen för alla, men andelsägare har förtur.

Huså Lift

På norra sidan av Åreskutan ligger den lilla fjällbyn Huså med ca hundra innevånare. Här har byborna och fritidshusägare tillsammans satsat

400 000 kr i insatser till en ekonomisk förening som driver en skidlift, Huså Lift ekonomisk förening. Förutom att ge turistinkomster har kooperativet orsakat en positiv social utveckling för hela trakten, t ex att inflyttning sker, att den nedläggningshotade skolan inte läggs ned osv.

3. UTVECKLINGSMÖJLIGHETER

3.1 Föräldrakooperativa daghem som en modell för kooperativt organiserade

brukarinflytandeföreningar

Genom att ta fasta på den bakomliggande idén hos väl fungerande föräldrakooperativa daghem, kan vi hitta en struktur som kan tillämpas i många andra sammanhang. Grunddragen är enkla:

- medborgarna organiserar sig i 'brukargrupper'

- den kooperativa föreningsformen för brukare garanterar demokratisk förvaltning, öppenhet

och icke-vinstintresse

— den kooperativa föreningen är också en bra form för brukarinflytande och brukarmedverkan. Genom detta anpassas verksamheten efter brukarnas faktiska behov,

och deras medverkan tillför verksamheten resurser

— avtalet mellan föreningen och kommunen reglerar övergripande kvalitets— och inriktningsfrågor och ger ramarna för medelstilldelningen

— organisationsformen ger inte bara fördelar för

verksamheten i sig, utan får också de positiva sociala fördelar med annat

folkrörelseengagemang och föreningsliv.

Vi ser alltså hur detta brukarinflytande i kooperativ form skapar demokratiskt styrda och drivna föreningar med brukarna som medlemmar. Verksamheten finansieras dels med bidrag från stat och kommun, dels med avgifter och arbetsinsatser från föräldrarna. De kan fungera som exempel på demokratisering och brukarinflytande inom den offentliga sektorn, och som modell för en liknande utveckling inom området, fritidshem, skolor, sjukvårdsinrättningar, etc. Folkrörelsetanken kan komma in på nya områden.

3.2 Lokal samverkan mellan primärkooperativa föreningar och nybildade kooperativ

Att utveckla nya verksamheter inom ramen för en redan existerande primärkooperativ förening (bostadsrättsförening eller konsumentförening) är en process där medlemmarnas idéer och initiativ omsätts i praktisk verksamhet. Utan medlemmarnas engagemang blir det kooperativa förändringsarbetet svårt att genomföra. Det svåraste området är kanske att få till stånd en kooperativ företagsamhet och service vars verksamhet vilar på företagsekonomiska

grunder. Sådana verksamheter behöver stöd och hjälp från någon gemensam ekonomisk förening, som ger stöd vid starten och som hjälper till, åtminstone i ett inledningsskede med lokal, inköp, försäljning, bokföring och övrig administration. Här följer några exempel på verksamheter som kan drivas i kooperativa

former. (3)

3) kooperativ stadsdel, Kooperativa institutet 1986

Kooperativ bevakning

Kooperativ budtjänst

Kooperativ resetjänst

Kooperativ kultur- tjänst

Kooperativ fritids- verksamhet

Kooperativ repara— tionstjänst

Kooperativt sambruk

Kooperataiv egen- produktion

Kooperativ närservice

vaktföretag

flyttningar, bilbud, post-

och bankärenden m fl ärenden

resor inom och utom landet, semesterresor, kultur-,

fritids och idrottsresor

biljettservice, uthyrning av skivor, video

biblioteksservice

fritidsgårdsverksamhet, motions— och idrottsverksam- het, friluftsarrangemang,

hobby- och gruppverksamhet

service av fordon, cyklar mm, service och uthyrning av fritidsutrustning och sportartiklar, bytesservice, hantverksservice som snickeri, el, måleri, VVS

inköp av gemensamt utnyttjande av kapitalvaror

som bilar, båtar, fritidshus

bageri, syateljé, grönsaks- odling

butiken med försäljning av bl a egenproduktion, närbutik, café, restaurang,

övernattningsservice

Koopertiv vardags- distribution av värme, teknik kabel-TV, atennservice

Gemensamt för de uppräknade verksamheterna är att de är lokalt baserade, fyller främst lokala behov, arbetsintensiva snarare än kapitalintensiva, stöder den naturliga kontakten i bostadsområdet och ger samarbetsmöjligheter med och anknytningar till den etablerade kooperationen utöver HSB och till andra folkrörelser som hyresgäströrelsen, ABF, PRO,

Korpen, idrottsrörelsen, Folkets Hus-rörelsen m fl.

I Vissa fall kräver verksamheten samarbete med de kommunala förvaltningarna, t ex fritids— och kulturområdet, av samma omfattning som drift av föräldrakooperativa daghem och äldrekooperativ, mm. Ofta är det ett problem att vissa verksamheter inte främjar samtliga medlemmars intresse. Därför bör en ny organisationsform kunna utvecklas som bygger på samverkan mellan en nybildad kooperativ förening för ett bestämt syfte, och mellan den befintliga bostads— eller konsumentkooperativa föreningen.

Relationerna mellan den mindre och större föreningen bestäms genom avtal, som kan ses som en parallell med de avtal som skrivs mellan kommunerna och föräldrakooperativa daghem. Det är nautrligtvis inget som hindrar att denna organisationsmodell byggs på med ytterligare intressenter, t ex kommuner

och landsting.

3.3 Hinder och möjligheter

Det finns i dag nya möjligheter, men också hinder, för en lokalt förankrad kooperativ utveckling. Allmänna samhällstendenser, det kooperativa "klimatet", förutsättningar för lokal samverkan med andra lokala aktörer samt det kooperativa företaget

självt är några naturliga beskrivningsnivåer. Samhällstendenser

Vissa drag i samhällets utveckling borde kunna ge gynnsamma förutsättningar för utveckling av kooperativa företag och verksamheter.

- Kortare och framför allt mer flexibel arbetstid, möjliggör t ex med föräldrakooperativa daghem, olika former av

ömsesidig hjälp mm.

— Kooperation kan användas för att minska hushållens utgifter (inköpsföreningar, bilpooler, sambruk av dyrbar kapitalutrustning). Minskat utrymme för privat konsumtion eller en önskan att minska utgifter gör detta alternativ intressant.

— Resursbegränsning och långa avstånd mellan brukare och beslutsfattare ger den kooperativa modellens samverkan- och delaktighetsbegrepp särskild styrka.

- Behovet av gemenskap i ett alltmer anonymt samhälle stärker en tendens mot kooperativa

former.

- Allt fler människor är kritiskt inställda till ett ekonomiskt system som uppmuntrar konsumtion, resursslöseri o dyl. Alternativa sätt att organisera porduktion och konsumtion

tilldrar sig ett ökat intresse.

— Småskalig teknik och datorisering gör det lättare att organisera produktion och konsumtion i en skala som lämpar sig för

kooperation.

- Förskjutningen från industrin till service och tjänster inom näringslivet ökar det kooperativa utrymmet, beroende bl a på inte fullt så omfattande investeringsbehov.

— Den allmänna kunskapsnivån i samhället ökar. Kooperationen är en svår organisationsform som

kräver mycket av sina medlemmar.

- Stat och kommun har börjat ge samma slags stöd till kooperationen som sedan länge erbjudits nya privata småföretag, t ex konsultverksamhet, utbildning,

finansieringsformer mm.

Naturligtvis finns också mottendenser

- Lokalsamhället tenderas att utarmas, inte bara

ekonomiskt utan också social och kulturellt.

— De hushåll som kanske skulle ha mest att vinna på att samverka - barnfamiljer — lever under stor tidspress med förvärvsarbete, hemarbete, resor, inköp mm. Det finns lite tid över till

föreningsarbete.

För att kunna starta kooperativ måste man träffas och tillbringa mycket tid tillsammans

i syfte att utveckla gemensamma mål och planer. Det moderna samhället blir allt fattigare på miljöer där kollektiva mål kan finna sin grogrund och ge upphov till kollektiva handlingar.

Lagstiftning om ekonomisk förening är inte anpassad varken till småskaliga marknadslösningar (varför är minimiantalet medlemmar minst fem personer) eller till verksamheten som försöker föra ihop sociala och ekonomiska mål eller t.ex. föräldrakooperativa daghem.

Kooperativa former för samhällsservice ses som ett slagkraftigt alternativ till

privatisering.

Småskalighet och decentralisering är i dag alltmer positiva begrepp.

Fackliga organisationer har på allvar börjat intressera sig för konsumentaspekter i produktionen av både offentliga och privata varor och tjänster och börjat acceptera kooperativa lösningar på allt fler områden.

Kontroll över den egna livssituationen och det egna direkta inflytandet över arbetslivet associeras ofta till kooperativa former.

— Etablerade konsumentkooperativa organisationer har börjat ge aktiva stöd till ny kooperativ utveckling, kontaktnät mellan nya kooperativ

börjar också byggas upp.

- Forskning om kooperation börjar ge avkastning i form av användbara företagsekonomiska

teorier om kooperativ organisering.

— Olika typer av regionala utvecklingsprogram för näringsliv och sociala frågor ser det kooperativa alternativet som en framtidslösning. Se t ex det av SAP—LO framtagna programmet "Utveckla Dalarna" för

länets framtid.

— Nya synsätt på kommunal förvaltning handlar ofta om brukarinflytande och föreningsmedverkan. Kooperativa lösningar har upptagit en väsentlig del av t ex demokratiberedningens arbete, och förs vidare av folkrörelsekommittén.

Naturligtvis är det svårt att entydigt fastställa bärigheten i denna utveckling, men de flesta

bedömmare är ense om att en plattform för kooperativ

utveckling ständigt vidgas. Även här finns ibland negativa attityder

— Professionella företagsutvecklare, t ex utvecklingsfonder och näringslivssekreterare är ofta i sin filosofi inriktade på större företag (åtminstone i jämförelse med kooperativ), heltidssysselsättning, strikta

företagsekonomiska kriterier och

högteknologisk industriell produktion. Inget av dessa kriterier är speciellt uttalade i

kooperativen. Den speciella företagskulturen i ett kooperativ med sin blandning av ideologi och ekonomi är för många okänd.

— Speciellt kan det gälla ekonomisk förening som företagsform, som i vissa fall t o m aktivt motarbetas från kommuner och myndigheter till förmån för aktiebolag.

— Attityden från den redan etablerade konsument- och lantbrukskooperationen är inte entydig. Ett aktivt positivt intresse finns på många håll, men det är inte ovanligt med en tämligen ointresserad attityd när det gäller kooperativ

utveckling i nya former.

- Vad som saknas på det här området (4) är det utvecklingsstöd från berörda myndigheter, som rekommenderas av kooperationsutredningen: Socialstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Bostadsstyrelsen, Fiskeri- och Lantbruksstyrelsen måste beakta kooperativa modeller, medverka till att utveckla lösningar och engagera sig i försöksverksamhet, typ Örebro Ungdomskooperativ, Eriksbo kooperativ för förvaltning av bostadsområde, Bräcke behandlingskooperativ. Sektorstänkandet inom de myndigheter på områdena arbete, bostad, omsorg och livsmedel måste luckras upp och öppenheten för nya kombinationer och kooperativa lösningar öka.

4) Kai Blomqvist: Nya tjänstekooperativa former och

utvecklingsmedeller (Kooperativ Årsbok 1984)

Många grundförutsättningar måste naturligtvis också ändras parallellt med allt detta om det skall bli något av det: Markpolitik, upphandlingsregler, lokala försörjningsplaner, kommunal organisation,

finansieringsformer — för att nämna några frågor.

LITTERATUR

Direktiv folkrörelsekommittén

Kooperationsutredningens huvudbetänkande, förslagsdelen social kooperation

Kooperation för tjänster - exempel ur

erfarenheter Kooperativ Årsbok 1984-85 Föräldrakooperativa daghem - en vägledning

Kooperativ stadsdel

Frivilliga organisationer - alternativ till

offentliga sektorn (ESU—gruppen, Ds Fi 1985:6)

Organisataioner på gränsen mellan privat och offentlig sektor - förstudier (ESU-gruppen, Ds Fi 1985:7)

I morgon kooperation - ett

folkrörelsealternativ

LITTERATUR

Folkrörelseutredningens direktiv

Kooperationen i samhället - huvudbetänkande av

kooperationsutredningen (SOU 1981:60)

Kooperation för tjänster — exempel och erfarenheter (Demokratiberedningen/Kooperativa institutet. Liber 1984)

Föräldrakooperativa daghem — en vägledning

(Kooperativa institutet 1986)

Kooperativ stadsdel (Kooperativa institutet 1986)

Frivilliga organisationer - alternativ till

offentliga sektorn (ESD-gruppen, Ds Fi 1985:6)

Organisationer på gränsen mellan privat och offentlig sektor - förstudier (ESU—gruppen, Ds Fi 1985:7)

I morgon kooperation - ett folkrörelsealternativ (Referensgruppen för folkrörelsefrågor, Kommundepartementet 1981)

Blomqvist, Kri: Nya tjänstekooperativa former och utvecklingsmedeller £ Kooperativ Årsbok 1984

Andersson, U H Erik: Ny kooperation idag och imorgon ; Kooperativ Årsbok 1985

14. FOLKRÖRELSERNA I VÄLFÄRDSSAMHÄLLET

Jan Engberg

Bilden av folkrörelsesverige måste nyanseras. De organisationer som bar fram folkrörelseidealen vid tiden för demokratins och välfärdens genombrott har ändrat karaktär och fått konkurrens från andra organisationer. Det som har hänt är att både organisationssfären och dess omgivning har förändrats. I stället för en situation där frikyrkorörelsen, arbetarrörelsen och nykterhetsrörelsen svarar för den överväldigande delen av organisationsmedlemskapen, utvecklar Välfärdssamhället en organisationssfär av helt andra dimensioner. Det finns ca 140 000 lokalavdelningar av olika organisationer i de svenska kommunerna och ungefär 31 miljoner organisationsmedlemskap (SCB, 1986). Närmare 90 % av svenska folket är medlemmar i minst en organisation (SCB, 1980). Vid sekelskiftet omfattade organisationstillhörigheten endast 9 % av befolkningen (Johansson, 1973z38).

Samtidigt är den omgivning i vilken organisationerna verkar helt annorlunda än vad som gällde sekelskiftets organisationer. Välfärdssamhällets genombrott har inte bara inneburit ökad social trygghet och materiell välfärd för en majoritet av befolkningen, förutsättningarna för politik, ekonomi, kultur och gemenskap har förändrats. Angelägenheter som tidigare var enskilda till sin natur, är nu föremål för offentlig reglering och kontroll, och problem och behov som tidigare var okända kan i dag ge upphov till konfrontation, debatt och åtgärdsförslag. Välfärdssamhället innebär en slags totallösning där felutveckling på marknaden, i den sociala sfären eller inom kulturen görs till offentlig politik.

Ändrade attityder och värderingar i samhället, likaväl som strukturella och politiska skillnader i övrigt, påverkar naturligtvis förutsättningarna för kollektivt agerande. Därutöver visar den allmänna debatten, att förhållningssätt till folkrörelser eller till frivilliga organisationer i allmänhet, kan variera. De olika uppfattningarna kan skilidras som fyra olika och motsägelsefulla folkrörelsebilder. Den första framställer folkrörelserna som passiva, förstelnade och befolkade av byråkrati och pampvälde. Den andra beskriver folkrörelserna som medborgarfostrare, alternativskapare och som ett uttryck för social gemenskap. Den tredje förutskickar att folkrörelserna har en historiskt förankrad förmåga att ändra samhällets politiska kurs. En fjärde bild säger att de har förlorat denna förmåga. Uppgiften i den här analysen, som är en sammanfattning av min doktorsavhandling, är att avmytifiera - att visa vad

som är myt och vad som är verklighet. 1)

Det finns m a o både analytiska och politiskt/normativa skäl till varför folkrörelsernas situation i Välfärdssamhället måste utredas. Problemet är att välja utsiktspunkt och härvidlag bildar "folkrörelsemyten" en naturlig avstamp. Föreställningen att folkrörelserna vid sekelskiftet hade en viktig roll i samhällets utveckling mot demokrati och välfärd, illusterar ett teoretiskt perspektiv som också kan tillämpas på Välfärdssamhällets organisationer: genom att samla människor för gemensamma syften och genom konfrontation med politisk och annan överhet, kan kollektivt agerade verka samhällsförändrande. Vad för slags samhällsförändringen bär Välfärdssamhällets

organisationer på?

Det handlar, i det perspektivet, inte om enskilda organisationers verksamheter, utan om den sammanlagda effekten av kollektivt agerande. Den effekten behöver inte vara avsedd, förutsägbar eller ens direkt observerbar — organisationer kan ha samhällsfunktioner som går utöver deras enskilda mål och beteenden. Det är till exempel inte troligt att en folkrörelserepresentant från 1800-talets Sverige var

medveten om att den egna organisationen höll på att omforma den politiska kulturen i riktning mot dagens nätverk av förhandlingar, rådslag och medbestämmande. Organisationernas intention var att bereda väg för frälsning, nykterhet och högre lön, men deras funktion var samhällsomdanande. Det är med andra ord en analytisk uppgift att rekonstruera folkrörelsernas samhällsfunktioner. För att realisera den ambitionen måste såväl organisationernas interna förhållanden som deras relation till omgivningen skärskådas. Givet att organisationerna har samhällsfunktioner som kan relateras till förändring av samhället, hur ska förmågan att åstadkomma förändring betraktas? Det finns nu likaväl som vid sekelskiftet andra sociala krafter

som kan verka mot folkrörelserna och i

Välfärdssamhället är det främst den offentliga

expansionen som är av intresse i sammanhanget.

Syftet med analysen kan därmed anges:

— att rekonstruera folkrörelsernas samhällsfunktioner.

- att ange villkoren för folkrörelsernas förmåga att

ändra samhället. FOLKRÖRELSERNAS SAMHÄLLSFUNKTIONER För att kunna rekonstruera folkrörelsernas

samhällsfunktioner måste först två olika slags

komplexiteter reduceras. Den ena handlar om vilka

organisationer som ska ersättas för analys. Välfärdssamhällets organisationer kan räknas i flera tiotusental på kommunal nivå - hur ska dessa organisationer identifieras och klassificeras? Den andra komplexiteten gäller vilka organisationsegenskaper som ska studeras. Kollektivt agerande är mångfacetterat och inkluderar allehanda förhållningssätt och aktiviteter — vilka

organisationsegenskaper är viktigare än andra?

Den första frågan måste besvaras på ett sätt som ger folkrörelsebegreppet en innebörd och som dessutom ordnar organisationerna i några intressanta undersökningskategorier. Det vanligaste sättet att definiera folkrörelse går ut på att räkna upp ett antal egenskaper som av olika skäl antas vara centrala i sammanhanget. Exempel på sådana egenskaper kan vara: fast organisation, stor anslutning, varaktig verksamhet, demokratisk ordning, ideell framtoning, frivilligt medlemskap, frihet i förhållande till motpart etc. (Elvander, 1966:21; Johansson, 1952z13; Sten Carlsson och Gunnar Heckscher, 1966:21; I Öhngren, 1980:167). Problemet med uppräkningsdefinitioner är att de är teoretiskt svårhanterliga, det går inte att utifrån definitionerna avgöra vilka egenskaper som är viktigare än andra. De perspektiv som väljs här för att ge folkrörelsebegreppet en innebörd är relaterat till syftet med analysen. En organisations samhällsfunktion är beroende av hur den kombinerar interna och externa faktorer. Vilka dessa faktorer är och hur de ska operationaliseras kommer att behandlas längre fram i txten. Här räcker det med att konstatera att "folkrörelse" ses som segrarnas koncept. De organisationer som är framgångsrika, visar en positiv

medlemstrend, startar nya lokala organisationer och

förmår påverka människor och politik - de förtjänar i högre grad än andra att kallas folkrörelse - (Friberg, Gatung, 1984:13). Det förhållningssättet gör att det är en empirisk fråga att fastställa vilka organisationer som är segrarna. dvs folkrörelser. En eventuell bestämning av folkrörelse blir ett forskningsresultat snarare än en utgångspunkt. Konsekvensen av den begreppsliga hanteringen är att hela organisationssfären måste studeras. De enda avgränsningar som görs är att politiska partier och ordenssällskap ställs utanför bedömningarna. Analysen använder därför begreppet frivilliga organisationer för

att beteckna alanysprojektet.

En hel organisationssfär består idealt av alla frivilliga organisationer i landet men då den mängden är ohanterlig att analysera måste en klassifikation utföras. Den baseras på tanken att människor kan söka sig till organisationer av olika skäl: Positionen i arbetet definierar organisationstillhörighet i arbetets rörelse; Attityder, normer och övertygelser bestämmer organisationstillhörighet i en idérörelse; egenskaper som människor har i form av föräldraskap, nationell härkomst, kön, handikapp etc. är vägledande för organisationstillhörighet i en identitetsrörelse och slutligen; individuella prestationer och strävan efter

gemenskap organiseras i en interaktionsrörelse.

Ett sätt att visa att den klassifikationen bär på fruktbara perspektiv är att visa hur organisationens utveckling gestaltar sig. En första observation i det sammanhanget är att Välfärdssamhället verkar vara en

gynnsam miljö för organisering. Nära 25 % av de nu verksamma organisationerna är bildade efter 1971. Om

Välfärdssamhället kan sägas ha sitt genombrott efter

1950 kan de fyra rörelsetypernas tillväxt relateras till välfärdsutvecklingen.

Figur 1. Bildning-d-tu- för olika rörelsetyyer

Nu (1979) verk-luna or||nluntioncr bild—do

För- 1950 liter 1950

Arbetet: rörelle (97)

Idiröreloen (27)

Interaktion-— rörellen (185)

Identitet:- rörellen (52)

Totalt 611 592

Killa: Folkrörelser och kannunllpolitik. 1991 - relnnlyu.

Nat: Siffror inom parenreu luger N för olika rörel-etyper. Total: N-Jél.

Arbetets rörelse och idérörelsen har sin huvudsakliga tillväxt före 1950 och interaktions- och

identitetsrörelsen efter detta datum. Det kan noteras att identitetsrörelsen till 86 % är bildad efter 1950.

Överlag visar dessa observationer att klassifikationen

bär på ett teoretiskt intresse. Det finns en systematik som säger att klassmässiga och ideologiskt betingade rrörelser verkar vara på tillbakagång framför sådana som baseras på identiteter och behov av samvaro och rekreation. Dessa observationer ger emellertid ingen

information om vare sig organinsationernas

samhällsfunktioner eller om deras förändringskapacitet, därför måste den andra komplexiteten reduceras.

För att besvara frågan om vilka organisationsegenskaper som ska studeras krävs ett teoretiskt perspektiv som

gör det möjligt att inplacera organisationer i olika

samhällsfunktioner. Ett annat krav är att dessa funktioner ska avspegla interna som externa organisationsegenskaper. utgångspunkten är att organisationers förhållande till medlemmar kan skildras som mobilisering och att relationen till omgivningen kan ses som ett fall av politisering. Mobilisering definieras som en benägenhet till kollektivt agerande och politisering ses som en benägenhet att söka offentliga lösningar på organisationens problem. Genom att kombinera dessa dimensioner erhålls ett gemensamt mått på organisationers interna och externa förhållanden. Sammantaget beskriver dessa mått olika

samhällsfunktioner.

Figur 2. Frivilliga organilotioners somhillufunktioner

hög nobiliuering

självför— påtryck— valtnings ningsfunk— 158 funktion tion hög politisering

samarbets- funktion

Not: aperationaliseringen av denan funktioner redovisas i texten.

Organisationer med en påtryckningsfunktion söker påverka offentliga institutioner att realisera krav framförda av organisationerna. Den huvudsakliga beslutsmekanismen är förhandling men organisationerna har en potential att vidta stridsåtgärder via en betydande mobilisering av medlemmarna i det fall

förhandlingar visar sig vara resultatlösa.

Organisationer med en samarbetsfunktion söker offentliga lösningar. Den huvudsakliga beslutsmekanismen är en gemensam samhällsanalys där det råder koncensus mellan offentligheten och organisationerna om vilka mål som ska komma till uttryck i samhällsutvecklingen. Medlemsaktivitet är snarare ett hinder för beslutskapaciteten än en tillgång.

Organisationer med servicefunktion söker realisera mål via egen verksamhet. Medlemmarna har en affärsmässig relation till den egna organisationen - de betalar medlemsavgift i utbyte mot varor och tjänster. Organisationer med en självförvaltningsfunktion söker också förverkliga mål på egen hand, men verksamheten bygger där - till skillnad för vad som gäller

organisationer med en servicefunktion - på aktiva medlemmars eget arbete.

Genom att förse de båda dimensionerna mobilisering och politisering med empiriska uppgifter kan de fyra rörelsetypernas samhällsfunktioner anges. För att kunna utföra den empiriska uppgiften måste dimensionerna operationaliseras. Varje dimension baseras på ett antal olika observationer och de olika rörelsetyperna rangordnas i förhållande till varandra på varje observation. Det innebär att mobilisering operationaliseras i antal medlemmar, medlemstrend, antal aktiva medlemmar, antal förtroendevalda, förmåga till direktmobilisering och mobiliseringsrepertoar. Politisering operationaliseras i opinionsbildning, utkantstaktik, personalunion, påtryckning, ömsesidig kontakt, formaliserad kontakt, uppfattning om relation till motstående intressen samt uppfattning om vilken politisk roll organisationen vill spela. För varje

därimellan för de olika rörelsetyperna.

Figur 3. Frivilliga organisationer, politisering och mobilisering

Mobilisering

Hög

. Arbetets rörelse . !denritetsröreluen

Hög politisering

. Interaktione- rörelsen

. Idé- rörelsen

Källa: Folkrörelser och kommunalpolitik. 1982 - reenalys

Resultatet för mobiliseringsdimensionen är att arbetets rörelse har högt mobilisering, därefter ordnas identitetsrörelsen, interaktionsrörelsen och sist idérörelsen. Högst politisering har identitetsrörelsen och därefter följer arbetets rörelse, idérörelsen och

sist interaktionsrörelsen.

Då de båda dimensionerna läggs samman visar det sig att två typer av samhällsfunktion framträder. Arbetets rörelse och identitetsrörelsen placerar sig i en påtryckningsfunktion och idé— och interaktionsrörelsen

rangordningars inneboende problem att skalkonstruktionen kan vara viktigare än de empiriska uppgifterna, måste analysen tillföras ett trendresonemang. Genom att tillämpa en variant på ko—hort analys kan en "tidsdimension" skapas där organisationer som är bildade före 1950 förs till en kategori och organisationer bildade efter detta datum förs till en annan. Den konstruktionen grundas på föreställningen att de senast bildade organisationerna och deras egenskaper i mobiliserings- och politiseringshänseende, representerar en trend. Eventuella nybildningar inom organisationssfären förväntas uppvisa en likhet med de senast bildade organisationerna. Därmed kan utvecklingen av samhällsfunktioner belysas.

Figur h. Utvecklingen av rörelsetypernas samhällsfunktioner

Mobilisering Hög

Årets rörelse Atitetsrörelsen

Politisering Hög

Läs

/.

Inrer— idérörelsen

aktionsrörelsen &

Källa: Folkrörelser och komunalpolitik, 1.082 - reanalys

Analysen visar att identitetsrörelsen och arbetets rörelse fortsätter och intensifierar en påtryckningsfunktion. Idérörelsen tenderar att från en servicefunktion närma sig en samarbetsfunktion och interaktionsrörelsen fördjupar sin servicefunktion.

Sammantaget visar analysen att Välfärdssamhällets frivilliga organisationer intar samhällsfunktioner mellan en service— och en påtryckningsfunktion. Bland rörelsetyperna kan utpräglade vinnare och förlorare utses. Arbetets rörelse och framförallt identitetsrörelsen kan med hänvändelse till mobiliserings— och organisationstillväxt, koras till segrarna. Dessa rörelser kan i högre grad än vad som gäller idé— och interaktionsrörelsen förtjäna benämningen folkrörelser.

Den teoretiska ansatsen för studien är att frivilliga organisationer genom sina samhällsfunktioner kan påverka ett samhälles utveckling, att de i dag likaväl som vid sekelskiftet kan ha en förändringspotential. Vilka typer av samhällen kan skönjas i en förlängning av organisationernas samhällsfunktioner? De fyra olika samhällsfunktionerna innehåller teoretiskt sett ett embryo till skilda Värdefördelningssystem eller till olika politiska kulturer. Genom att ange dessa och använda de empiriska resultaten kan rörelsetypernas orientering mot olika politiska kulturer anges; Samarbetsfunktionen ses som förbunden med ett statligt samhälle; påtryckningsfunktionen kan gestalta ett pluralistiskt samhälle; självförvaltningsfunktionen leder till ett civilt samhälle och servicefunktionen innebär att ett privat samhälle utvecklas.

Det statliga samhället karaktäriseras framförallt av en harmonisk relation mellan olika intressen och mellan dessa och staten. Här finns en omfattande offentlig sektor och en grundläggande oklarhet om var gränsen

mellan politisk demokrati och intressekamp går. I andra sammanhang brukar denna ordning också beskrivas som ett statligt korporativt system (Schmitter, 1979z22). Det pluralistiska samhället genomsyras av antagonistiska relationer mellan olika intressen och i förhållande till staten. I denna samhällstyp är det lätt att skilja mellan politisk demokrati via partier och intressekamp. Det civila samhället utvecklar relationer mellan olika intressen och mellan dessa staten i form av ett socialt kontrakt. Staten spelar en relativt undanskymd roll i denna ordning, liknande den i en nattväktarstat. De flesta sociala, kulturella och ekonomiska aktiviteter ordnas av medborgarna själva i olika slag av självstyrande organisationer. Den kontraktsmässiga relationen bygger på en harmonisk arbetsfördelning mellan olika intressen och mellan dessa och staten, principen är att ingen intervenerar i andras intressesfärer. Det är svårt för exempel väljarna att skilja mellan partipolitik och intressekamp i ett sådant här system. Ibland skildras detta som en variant på social korporatism (Schmitter, 1979z22). I det privata samhället slutligen, organiseras relationer mellan olika intressen i form av affärsmässiga principer. Det är principen om tillgång och efterfrågan som reglerar hur värden fördelas. Olika intressen är relativt oorganiserade och riktar inga specifika krav gentemot staten utan—erbjuder varor och tjänster på en marknad. Statens funktion är relativt begränsad till att tillhandahålla en grundläggande säkerhet och begränsade reformer. Det är lätt i denna ordning att skilja mellan partipolitik och intressekamp. Grundmodellen kan nu utvecklas så att förhållandet

mellan politisering, mobilisering, samhällsfunktioner och politiska kulturer kan visas:

Figur 5. Samhällsfunktioner och politiska kulturer

Hög mobilisering

Självför— valtnings ningsfunk- . funktion tion Lag Hög politisering

Service— Samarbets- funktion funktion

Eftersom de olika rörelsetyperna i första hand intar påtrycknings- och servicefunktioner kommer de att kunna sägas orientera sig mot ett pluralistiskt respektive ett privat samhälle. Det är betecknande att

organisationerna inte har tendenser som pekar mot vare sig ett civilt eller ett statligt samhälle. Varken korporatismteoretiker eller alternativister har särskilt mycket att hämta i denna analys. Enligt korporativa resonemang borde organisationerna vara inordnade i en samarbetsfunktion och orientera sig mot ett statligt samhälle och enligt alternativisterna är lösningen på detta problem (och andra) att återupprätta ett civilt samhälle. Det finns emellertid inget underlag bland de organisationer som varit föremål för granskning i den här analysen för införandet av ett civilt samhälle. Frånvaron av data som pekar mot statligt korporativa lösningar kan verka bestickande.

Det är inte alldeles ovanligt att just Sverige beskrivs som ett av de främsta exemplen på statlig korporatism. Det kan därför finnas anledning att för ett ögomblick leda in analysen på en fördjupning när det gäller

korporatismförhållanden.

Mobiliseringsdimensionen kan i och för sig illustrera ett mått på elitism och politisering kan mäta graden av harmoni mellan intressen. Det handlar emellertid i de fallen om rudimentära mått på korporatism d.v.s. om nödvändiga men inte tillräckliga villkor. För att nå längre måste organisationernas intresseförmedling studeras mera ingående d.v.s. analysen måste tillföras en precisering av teorin och nya data. Ett sådant förfarande blir samtidigt ett slags validitetstest av de hittills redovisade analyserna. Om nya data visar på utpräglade korporativa drag i det svenska samhället, är det något fel på politiserings— och mobiliseringsdimensionen. Om å andra sidan en mer ingående granskning tyder på att korporatism är ovanligt, kan analysen som helhet sägas stå på säkrare

grund.

Korporatismens mest fundamentala innebörd är följande: en korporativ ordning är för handen då organisationer konkurrerar med den politiska demokratin genom att expandera sitt "intresse" och sitt inflytande över sådant som annars är politikers uppgifter. För att kunna studera detta måste någon slags demarkationslinje upprättas mellan vad som kan betraktas som legitimt för en organisation att ägna sig åt och vad som hör hemma inom den politiska demokratin. Det är knappast möjligt att dra en sådan gräns utan att göra normativa utfästelser men det bör inte vara något problem så länge de normativa utsagorna inte är alltför kontroversiella. En utgångspunkt kan här vara att de som kan uppfattas som klienter inom ett beslutsområde också har rätt att göra sin stämma hörd (Hadenius,

definiera vad som ligger utanför respektive inom en organisations "definierade intresse". En facklig organisation måste få engagera sig i löne— och anställningsförhållanden men det är tveksamt ur demokratiperspektiv om samma organisation utövar inflytande på frågor om utrikespolitik och övergripande samhällsplanering. Med utgångspunkt i distinktioner av

sådant slag kan korporatism mätas:

Figur 6. Korporatism: Andel påtryckningar gentemot kommunen

utom inom

"egna intresset" "egna intresset"

Arbetets rörelse

Identitets- rörelsen N'SG Idérörelsen N-l3

Källa: Folkrörelser och kommunalpolitik, 1982 - reanalys.

Det är inte självklart hur stor andel av en organisations påtryckningar som måste vara utom det egna intresset för att korporatism ska kunna sägas råda. Resultatet i figuen är emellertid så entydigt att man knappast kan finna stöd för ett allmänt korporatismresonemang. Observationerna är utförda på kommunal nivå och man kunde tänka sig att korporatism var mer framträdande centralt. En studie utförd med liknande utgångspunkter finner emellertid att inte heller på statlig nivå är det särskilt vanligt med

korporativa relationer mellan organisationer och den politiska demokratin (Hadenius, 1978:30). Korporativa arrangemang synes inte vara särskilt framträdande i svensk politik, varken på central eller lokal nivå.

Det första delsyftet är därmed uppnått. Organisationernas samhällsfunktioner och orientering

mot olika politiska kulturer är fastlagda och därigenom har också deras folkrörelsekaraktär givits ett empiriskt innehåll. Givet att organisationerna driver samhället i riktning mot pluralism och privatism, vad har dessa funktioner för betydelse för samhällsutvecklingen? Det finns nu likaväl som vid sekelskiftet andra sociala krafter som kan driva samhället i andra riktningar och som kan verka mot

frivilliga organisationer.

VILLKOR FÖR FÖRÄNDRING

För att kunna belysa organisationernas förändringskapacitet måste ytterligare komplexitet reduceras. Det gäller att precisera vilka egenskaper i Välfärdssamhället som har störst betydelse för samma som för politiska partier. Organisationerna ses som en förmedlande länk mellan medborgare och den politiska överheten, och det gäller bådei politisk och i en analytisk mening. De beskriver en nivå mellan macro och microförhållanden och därigenom kan de egenskaper som har betydelse för organisationernas förmåga att påverka samhällsutvecklingen klargöras. Organisationerna är beroende av att; deras samhällsfunktioner har en förankring i medborgarnas attityder och att; dessa funktioner får ett genomslag i den politiska praktiken — i vad som faktiskt sker i samhället:

Attitydförändringarna i Välfärdssamhället kan beskrivas genom att peka på förskjutningar i valmanskåren under senare år. En viss förskjutning mot borgerliga värderingar kan noteras. Dessa har inte givit något större utslag då det gäller mandatfördelningen till politiskt valda församlingar, men representerar ändå en trend i sammanhanget (Holmberg, 1984z243). Ett annat, och mer intressant sätt att påvisa attitydsförändringar går ut på att identifiera materialister och post—materiell standard dominerar och de senare betonar frihetsvärden och självförverkligande (Inglehart, 1977:105; 1985:506 f). Även om datamaterialet för Sveriges del är magert i det sammanhanget, kan det visas att förekomsten av postmateriella värderingar tenderar att öka och att de trots allt är mer förekommande i Sverige än i flera andra västeuropeiska länder (Zetterberg, 1977:19).

Vid en jämförelse mellan förekomst av materiella och postmateriella värderingar å ena sidan och organisationstillhörighet å den andra kan det visas att identitetsrörelsen och interaktionsrörelsen har den största andelen postmaterialister.

Figur T. Andelen poetneterialister blend den scn besökt möte i olika rörelsetyper

N-l9727 N-25893 N-7296

Arbetets ldentitets— Interaktions— rörelse rörelsen rörelsen

VA ::::i'islister _Hellangrupp materialister

Källa: Medborgarna och politiken. 1981 - resnalys.

Interaktionsrörelsen och identitetsrörelsen kan därmed sä as ha störst förankrin i Välfärdssamhällets

attit dförändrin . Det är betecknande att dessa

rörelsetyper också beskriver den mest intensiva organisationsutvecklingen (i antalet bildade lokala organisationer) under välfärdsepoken.

Vilka samhällsfunktioner hos organsationerna har ett genomslag i den politiska praktiken? Välfärdssamhällets utveckling definieras här som socio—ekonomisk och politisk modernisering. Olika kommuner bildar underlag för en klassifikation där kommuner grupperas som moderniserade och traditionella med två grupper därimellan. På så vis kan en ögomblicksbild av Välfärdssamhällets utveckling visas. Uppgiften blir att visa vilken samhällsfunktion som är dominerande i olika kommuntyper, d.v.s. på vad sätt är samhällsfunktionerna relaterade till Välfärdssamhällets utveckling.

Figur 8. Andelen organisationer med hög politisering och h"g mobilisering i olika kommuntyper (efter moderniserings—

grad) 1002 501 341 322 251 212 0 I II ' III IV N=196 N-192 N'l76 N-IOS Moderna Traditionella

Källa: Kommunal servicevariation, 1982; Folkrörelserna i Välfärdssamhället. 1983

Resultatet är att organsiationer med hög mobilisering och hög politisering återfinns i de moderna kommunerna och de med låga värden på båda dimensionerna placerar

sig i traditionella kommuner. Välfärdsutvecklingen är med andra ord förbunden med organisationer med en påtryckningsfunktion. Eftersom en påtryckningsfunktion

antas peka mot ett pluralistiskt samhälle blir det intressant att ställa frågan hur den politiska demokratin ska hantera en situation där pluralismen — kanske rent av hyperpluralism — breder ut sig. På vad sätt är privatism som exempel på politisk kultur ett

problem och hur bemöter den politiska demkokratin sådana tendenser?

Pluralism kan vara ett problem för den politiska demokratin. Allt fler krav ställs på politiska åtaganden, men även om dessa krav tillgodoses är det inte säkert att kravmängden tynar av. Välfärdssamhället är de stigande förväntningarnas samhälle och den

absoluta deprivationen byts mot en relativ. På det viset kan den politiska demokratin drabbas av överbelastning, marginalism och ostyrbarhet (Lowi, 1979:19); Richardson, Jordan, 1979:174). Politiska reformer kostar pengar och en alltmer aggressiv pluralism kan leda till en kostnadskris, där den politiska demokratin tvingas att underbalansera budgeten för att tillgodose olika slags önskningar. Pluralism blir en lånad pluralism som blir allt svårare att överblicka, kontrollera och åtgärda.

Den politiska demokratin kan motverka plualism genom olika teniker: devisen kan vara mer pluralism — en förhoppning om att organisationssfären ska sanera sig själv genom konkurrens (Alford, Friedland, 1985:39): mindre pluralism — genom att antalet deltagare i den politiska processen reduceras som en följd av ekonomiska sanktioner och offentlighetens egna konkurrerande aktiviteter (Lowi, 1979:18); centralisering — via storskaliga lösningar i syfte att skapa harmoni och samhällsansvar; decentralisering — skapad genom en ökning av institutionell autonomi: kooptering — genom att organsiationer förmås dela myndigheters ansvar och verklighetsuppfattning: privatisering — som ett resultat av offentliga

nedskärningar.

Den omedelbara reflektionen är att den politiska demokratin i Sverige ägnar sig åt alla dessa tekniker samtidigt. Lånad pluralism förekommer samtidigt som man söker kontrollera organisationssfärens utseende. Centralistiska lösningar föreskrivs i samma andetag som decentralisering genom brukarmedverkan föreslås och kooptering och privatisering är tänkbara under samma politiska regim, åtgärder för att begränsa organisationssfären borde vara en respons på lånad pluralism, centralisering borde vara en åtgärd för att kompensera en utbredd decentralisering och

privatisering borde vara ett sätt att komma ifrån oönskade konsekvenser av kooptering. Den politiska demokratin handlar motsägelsefullt — eller är det så att det trots allt finns ett mönster i denna förvirrade bild?

Ett sätt att bringa ordning är att återigen resonera om olika politiska kulturer. Det kan vara så att organisationer med påtryckning— respektive servicefunktioner varierar i förhållande till vilket politisk majoritetsläge som råder i exempelvis kommuner. Sådana majoritetslägen skulle också i begränsad mening kunna förstås som ett uttryck för olika politiska kulturer. Sverige är visserligen i en internationell jämförelse en homogen politisk enhet. Det saknas i betydande grad etniska, religiösa och klassmässiga skillnader (Lane, Ersson, 1986). Samtidigt är den kommunala självstyrelsen ett utmärkande drag i sammanhanget. Kommunerna står för de allra flesta välfärdsåtagandena och den politiska majoriteten i en kommun har betydande möjligheter att påverka utformningen av dessa reformer — därför kan det vara relevant att identifiera olika politiska kulturer bland de svenska kommunerna. Genom att studera majoritetsläget i 25 kommuner kan en distinktion göras mellan i huvudsak socialistiska och borgerliga politiska kulturer. Är det så att organsationernas samhällsfunktioner visar ett samband med politiska

majoritetslägen?

Figur 9. Andelen organisationer med hög politisering och hög mobilisering i olika kommuntyper ( efter politiska majoritetsförhållanden )

1001

502

SOClailSCls a JamVi ts— :orger lga kommuner kommuner kommuner N-257 N-214 N=203

Källa: Folkrörelserna i Välfärdssamhället, 1983 (1); Allmänna valen 1976, 1979, 1982 Del 2 kommunalvalet.

Det visar si att socialistiska kommuner är förbundna

med or anisationer med en åtr cknin sfunktion medan

or ansationer med en servicefunktion är mest

förekommande i borgerliga kommuner. En motsvarande

undersökning av relationen mellan servicefunktionen

(dvs låg mobilisering och låg politisering) och politiskt majoritetsläge visar, om än svagt, en motsatt trend. Det är tydligt att organisationer med en påtryckningsfunktion och således en orientering mot ett pluralistiskt samhälle verkar ha en större möjlighet att genomdriva denna inriktning under en socialistisk

majoritet i kommunen, än under en borgerlig.

Frågan om Välfärdssamhällets utveckling och den politiska demokratins relation till pluralism och privatism har hittills skildrats i termer av samband med postmateriella värderingar (undantaget

interaktionsrörelsen), modernisering och socialistiska

politiska kulturer och organisationer med en orientering mot privatism är negativt relaterade till dessa egenskaper. Hur ska då kausaliteten i dessa samband tolkas? Är organisationerna en viktig drivkraft

i samhällets förändring?

En alltmer accentuerad pluralism från organisationernas sida skulle exempelvis kunna vara pådrivande i förhållande till stigande förväntningar, kostnadskris, marginalism och offentlig expansion. På det viset är resultaten i denna studie i samklang med forskningsfronten i övrigt. Det är en vanlig utgångspunkt i litteraturen att se organisationer och deras påtryckningsfunktion som kritiska i förhållande till ett lands politiska legitimitet, ekonomiska utveckling och styrbarhet (Olsen, 1982:74; Richardson, Jordan, 1979z23, 174; Dahl, 1982z40; Ruin, 1982:163). Enligt det synsättet skulle organisationernas

förändringskapacitet vara betydande.

I motsats till den uppfattningen hävdas här att som en följd av den offentligt sanktionerade integrationen mellan en ekonomisk, social och politisk arena, kommer organisationer i allmänhet att utveckla en påtryckningsfunktion. Genom den offentliga interventionismen provoceras organisationer till att utöva påtryckning. Varje offentlig åtgärd riktad till en grupp av medborgare får konsekvenser för andra. olikheter, orättvisor och nya krav får alltid en klientgrupp som i ett demokratiskt samhälle ständigt söker föra fram sina krav (Dahl, 1982:30). Det samhälle med en tradition av organisering kanaliserar sådana krav i kollektivt agerande och då de reglerande aktiviteterna ökar, ökar också det kollektiva agerandet (Cameron, 1974:169). Men det är inte samma sak som att organisationerna är den aktiva parten i samhällets utformning. Det finns en fundamental skillnad mellan

organisationernas förmåga i det avseendet och den

politiska demokratins resurser. Det är enbart den politiska demokratin som har resurser, uppgifter och masslojalitet för att reglera felutveckling på de olika arenorna (Offe, 1984z53). Organisationerna är underlägsna då det gäller dessa egenskaper och de blir därmed mer reaktiva än aktiva i förhållande till samhällsutvecklingen. Denna bestämning av vilka aktörer i samhället som ska betraktas som reaktiva respektive aktiva, är viktig i ett sammanhang då välfärdsstatens problem diskuteras. Den fortsatta välfärdsutvecklingen är med andra ord mer beroende av hur de politiska partierna uppfattar sina uppgifter, formerar sina lojaliteter och använder sina resurser än av hur

organisationerna agerar.

Sammanfattningsvis ses organisationernas förändringskapacitet som kopplad till storleken och intensiteten i den offentliga interventionismen, så att ju mer omfattande denna verksamhet är desto svårare har organisationerna att påverka utformningen av den politiska kulturen. Om i stället integrationen mellan arenor splittras upp, eller blir lösare i sina konturer, ökar organisationernas möjligheter till påverkan. I ett sådant läge möter enskilda organsationer, organsationstyper eller en hel organisationssfär ingen social kraft (stat och kommun) som har monopol på resurser, uppgifter eller masslojalitet. Både påtrycknings— och servicefunktionen ses därmed som förbundna med den politiska demokratins aktiviteter, fast med två helt olika innebörder. Medan idé— och interaktionsrörelsernas samhällsfunktioner i stor utsträckning är kontrollerad av den politiska demokratin (de är exempelvis de största mottagarna av direkt offentligt stöd), är arbetets rörelse och identitetsrörelsens funktioner en nödvändig effekt av offentlig interventionism och inte ett uttryck för politisk vilja. I båda fallen bestäms emellertid

organisationernas förmåga att ändra samhället ytterst

av de aktiviteter som den politiska demokratin bedriver.

Det andra delsyftet, att ange organisationernas förmåga att ändra samhället, är om inte uppfyllt, så i alla fall belyst: frivilliga organisationer är mer reaktiva än aktiva i integrerade och interventionistiska politiska kulturer och att; en minskad offentlig interventionism är en förutsättning för att organisationerna ska kunna påverka utformningen av en politisk kultur.

FRÅN IDE TILL IDENTITET

Fyra huvudsakliga folkrörelsebilder analyseras i denna rapport. Den första målar upp ett positivt och förstelnat organisationsväsende där ideal och medlemsaktivism har ersatts av byråkrati och pampvälde. Den andra bilden framställer folkrörelserna i deras klassiska skepnad som medborgarfostrare, alternativskapare och uttryck för social gemenskap. Den tredje förutskickar att folkrörelserna har en historisk förankrad förmåga att ändra samhällets sätt att fungera. En fjärde bild påstår att folkrörelserna mist denna förmåga.

De båda första bilderna ställer folkrörelsebegreppet i focus — vilket har analyserats som ett fall av mobilisering — och de båda senare bilderna gör utfästelser om politisk påverkan — vilket har tolkats som exempel på politisering. Hur kan resultaten i denna studie bidra till avmytifiering — vad är myt och vad är verklighet?

Det första som bör sägas är att det kollektiva agerandet på det hela taget är förbundet med välfärdsutvecklingen. Den politiska aktiviteten ökar,

dvs. medborgarna väljer i allt högre grad att söka förmå representanter för den politiska demokratin att tillgodose olika slags krav. De politiska partiernas roll som förmedlare av denna folkvilja verkar dock vara i avtaganden. I stället tilltar andra varianter på kollektivt agerande. Det är emellertid inte fråga om någon enkel förskjutning av politisk legitimitet från partier till frivilliga organisationer och inte heller ett allmänt förordnande av utomparlamentarism. Vad som har hänt är att nya attitydmönster fostrar ett nytt förhållningssätt till politik; nämligen att politiken är det möjligas marknad. Det finns i Välfärdssamhället en hel repertoar av kanaler att välja mellan då önskemål av olika slag ska föras fram. Frivilliga organisationer erbjuder en sådan utväg och därigenom kommer den allmänna aktivismen också att genomsyra organisationerna. På ett allmänt plan måste därför den första folkrörelsebilden förkastas, svenska folket har aldrig varit så engagerat i kollektivt agerande som under välfärdsepoken.

Det konstaterandet bildar en referenspunkt som emellertid inte ska betraktas som en allmängiltig utsaga om folkrörelserna. I den allmänna ökningen av kollektiva agerandet finns det vinnare och förlorare. Bland frivilliga organisationer finns det exempel både på organisationer som mist sin folkrörelsekaraktär och på sådana som tillägnar sig en sådan: arbetets rörelse förmår kombinera hög mobilisering med ett politiskt engagemang, det är en rörelsetyp som behållit sin folkrörelsekaraktär; idérörelsen illustrerar det motsatta fallet med en negativ medlemstrend, låg mobilisering och låg politisering: interaktionsrörelsen intar en mellanställning eftersom en stark organisationstillväxt uppenbarligen inte ställt krav på vare sig mobiliseringsförmåga eller politisk aktivitet; identitetsrörelsen är den stora vinnaren i samlingen med sin kombination av tillväxt, hög mobilisering och

hög politisering.

Folkrörelsekaraktären varierar inom organisationssfären på ett sätt som ställer krav på generalisering — hur ska den trenden beskrivas? Mot bakgrund av de empiriska resultaten skulle trenden kunna formuleras som en utveckling från idé till identitet. Det handlar om en förskjutning av bevekelsegrunderna för medlemskap i frivilliga organisationer. I idérörelsens rational för medlemskap ingår ett samhällsengagemang och en solidaritet utöver det egna medlemskapet. Medlemmar i sådana organisationer har också ett starkare samhällsengagemang än vad som gäller svenskar i allmänhet (Zetterberg, 1979:20; 1979az14). Det är betecknande att idérörelsens organisationer inte förmår förvalta detta engagemang. I stället presenterar identitetsrörelsen ett annat koncept som innebär att den privata behovstillfredsställelsen görs till föremål för kollektivt agerande. Människorna har fler identiteter och därmed ofta flera organisationsmedlemskap. Dessa ger inte upphov til lojalitetskonflikter, eftersom varje identitet kan maximeras för sig, i den organisationsomgivning man för tillfället befinner sig i. Välfärdssamhällets repertoar av aktiviteter för påverkan gör sig ånyo påmind och resluterar i en huvudsaklig påtryckningsfunktion hos organisationerna. Den funktionen är positivt relaterad till viktiga attitydförändringar (postmaterialism), till den politiska praktiken (modernisering) och till det politiska alternativ som bär fram offentliga

lösningar på medborgarnas problem (socialism).

Kan identitetsrörelsen utvecklas i riktning mot en ny idérörelse? Finns det med andra ord underlag för ett

gemensamt samhällsengagemang bland dem som omhuldar sin egen identitet? Det är en fråga som rör vid organisationernas förmåga till mobilisering. Det är först genom en kombination av gemensamma resurser, potentialer och en utmaning som mobilisering kan äga

rum. Finns det något incitament till en sådan

mobilisering i det svenska Välfärdssamhället? Resurser och potentialer har identitetsrörelsen men hur är det med utmaningar? De måste sökas i organisationernas omgivning. En reflektion över identitetsrörelsens viktigaste motpart — den politiska demokratin — ger inte upphov till några omedelbara signaler om en sådan utmaning. Att säkerställa olika gruppers (identiteters) materiella och sociala standard är tvärtom en viktig ingrediens i den politiska demokratins ambition, att mildra och förekomma felutveckling och politiska konflikter och att åstadkomma goda valresultat. Så länge det är partipolitiskt riskabelt att utmana viktiga särintressen är det knappast troligt att någon större utmaning kommer att vederfaras organisationsvärlden. Därmed är det heller inte särskilt troligt att identitetsrörelsen kommer att utveckla ett nytt idémässigt program. Det finns ingen drivkraft till den sortens mobilisering. Den tredje folkrörelsebilden — att folkrörelserna har en förmåga att ändra samhällets övergripande sätt att fungera — kan därmed betvivlas. Initiativ, resurser och masslojalitet ligger i dag i högre grad i den politiska

demokratins händer än i organisationssfärens.

Sekelskiftets folkrörelser bidrog till att ersätta vertikala lojalitetsmönster (mellan arbetsgivare och arbetstagare, husbonde och dräng och mellan hög och låg) med horisontella, där solidariteten inom det egna kollektivet blev utmärkande för hur lojaliteter skulle fördelas (Lundqvist, 1977:219).

Välfärdssamhällets folkrörelser formulerar sina

lojaliteter i allt snävare termer och medborgarna

fördelar sina identiteter bland flera kollektiv — i ett

system av organiserad individualism.

1) I denna sammanfattning av min doktorsavhandling redovisas enbart de huvudsakliga resultaten. För en utförligare redogörelse när det gäller teoretiska och metodiska överväganden hänvisas till avhandlingen. Det kan dock vara på sin plats att ange några metodiska utgångspunkter. Analyserna bygger i stor utsträckning på reanalys av befintliga studier. Maskinläsbara data är hämtade bl.a. från undersökningarna "Folkrörelser och kommunalpolitik" och "Medborgarna och kommunen" (båda dessa undersökningar ingår i kommunaldemokratiska forskningsgruppens arbete och är redovisade i Ds Kn 1983:3 respektive Ds Kn 1981:12). Dessutom ingår en egen enkät, i texten benämnd "Folkrörelserna i Välfärdssamhället 1983". Avhandlingen kommer att publiceras under hösten 1987 genom civildepartementets försorg.

Offentligt tryck: Allmänna valen 1976, 1979, 1982, SOS. Stockholm: Liber.

SCB 1980, Levnadsförhållanden, rapport nr 18. SCB 1982, Politiska resurser, rapport nr 31.

SCB 1985, Offentliga sektorn i utveckling och nuläge. Stockholm: SCB.

SCB 1986, Politiska resurser: Preliminära resultat från 1984 års undersökning om levnadsförhållanden, Be 40 Sm 8601.

Bearbetningar:

Alford, R.R. & Friedland, R. (1985) Powers of Theory. Cambridge: Cambridge UP.

Cameron, D.R. (1974) "Toward a Theory of Political Mobilization". The Journal of Politics. Vol 36. s. 138—171.

Dahl, R.A. (1961) Who Governs? New Haven: Yale UP.

Dahl, R.A. (1982) Dilemmas of Pluralist Democracy. New Haven: Yale UP.

Elvander, N. (1966) Intresseorganisationerna i dagens Sverige. Lund: CWK Gleerup Bokförlag.

Friberg, M. & Galtung, J. (1984) "Inledning" till Rörelserna. Stockholm: Akademilitteatur.

Hadenius, A. (1978) "Ämbetsverkens styrelser". Statsvetenskaplig Tidskrift, 1.

Holmberg, S. (1984) Väljare i Förändring. Stockholm Liber.

Inglehart, R. (1977) The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among Western Publics. Princeton: Princeton U.P.

Inglehart, R. (1985) "New Perspectives on Value Change". Comparative Political Studies. 4, s. 485—533.

Johansson, H. (1952) Folkrörelserna och det demokkratiska statsskicktet i Sverige. Lund: Gleerups.

Johansson, H. (1973) Idéer på vandring. Älvsjö: AB Informationstjänst.

Lowi, J—E. & Ersson, S. (1986) Politics and Society in European Democraties. London: Sage.

Lowi, T. J. (1979) The End of Liberalism. New York: W. W. Norton & Company.

Lundqvist, S. (1977) Folkrörelserna i det svenska samhället — 1850 — 1920. Stockholm: Sober.

Offe, C. (1984) "Crisis of Crisis Management: Elements of a Political Crisis Theory" i Keane, J. Contradictions of the Welfare State — Claus Offe. London: Hutchinson.

Olsson, M. (1982) The Rise and Decline of Nations. New Haven: Yale UP.

Richardson, J. J. & Jordan, A. G. (1979) Governing Under Pressure. Oxford: Martin Robertson.

Ruin, 0. (1982) "Sweden in the 19705: Policy—Making Becomes More Difficult" i Richardson, J. J. (ed) Polic Styles in Western Europe. London: George Allen & Unw1n.

Schmitter, P. C. (1979) "Still the Century of Corparatism?" i Schmitter. P. C. & Lehmbruch, G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London: Sage.

Zetterberg, H. L. (1977) Arbete, livsstil och motivation. Stockholm: Svenska Arbetsgivareföreningen.

Zetterberg, H. L. (1979) "De nyktras livsstil" i Nykterhetssverige. Stockholm: Sober.

Zetterberg, H. L. (1979a) "Den frikyrkliga livsstilen" I Frikyrkosverige. Stockholm: Sober.

Öhngren, B. (1980) "Folkrörelserna och den ofantliga sektorn i Med eller mot strömmen (ant). Stockholm: Sober.

15. SAMNYTTJANDE AV ALLMÄNNA SAMLINGSLOKALER " EN SAMMANFATTNING

De tre samlingslokalorganisationerna, Bygdegårdarnas Riksförbund, Folkets Husföreningarnas Riksorganisation samt Riksföreningen Våra Gårdar gjorde under våren 1987

i samverkan med Glesbygdsdelegationen en utredning — Samnyttjande av allmänna samlingslokaler, vilken

sammanfattas här.

Inledning

Det har under senare år vid planering av allmänna samlingslokaler, uttalats behov av att till sådana

anläggningar även lokalisera utrymmen för verksamheter, som av tradition inte brukar finnas där. Det kan gälla servicelokaler av skilda slag som administreras av kommuner och landsting, statliga myndigheter och olika organisationer. Det kan även gälla affärsutrymmen och

andra kommersiella lokaler.

Samtidigt med denna diskussion förekommer en debatt om hur Sveriges landsbygd ska kunna utvecklas. Inte minst gäller denna hur service av skilda slag ska kunna bevaras eller utvecklas i glesbygd. En sådan decentralisering av service kan bli kostsam för kommuner, landsting och stat. Utifrån en sådan situation blir samnyttjande av allmänna samlingslokaler ett attraktivt alternativ att diskutera. De ekonomiska fördelarna är uppenbara. Dessutom kan förutsättningar skapas för glesbygdsborna så att de får tillgång till sådan service som de annars skulle fått vara utan på grund av otillräckligt befolkningsunderlag.

Föreningsägda samlingslokaler

I dag finns i Sverige mer än 2 500

föreningarna själva. Ca 2 200 av dem är anslutna till någon riksorganisation Bygdegårdarnas Riksförbund, Folkets Husföreningarnas Riksorganisation, Folkparkernas Centralorganisation samt Riksförbundet Våra Gårdar.

Dessa samlingslokaler fyller ett stort behov i dagens Föreningssverige. En stor del av föreningarnas verksamheter har som förutsättning att dessa lokaler finns. Det mesta av denna verksamhet bedrivs på

kvällstid. Genom samnyttjande skulle en ledig kapacitet

kunna utnyttjas.

Samverkande verksamheter

I ett sådant kommundelscentrum skulle således inom många samhälllsområden en samverkan kunna ske med

samlingslokalanläggningen som gemensam nämnare.

Utgångspunkten för utredningens resonemag är nu att kommunen placerat anställda i samlingslokalanläggningen för att där kunna utföra det, som kommunen har ansvaret för gentemot medborgarna. Samma personer skulle också kunna vara kontaktpersoner för de landstingsdrivna verksamheterna. Även de statliga ansvarsområdena skulle kunna samordnas på motsvarande sätt som t.ex. utfärdande av pass och jaktlicenser. På motsvarande sätt är det möjligt för post, järnväg, skattemyndighet, skogsvårds— och lantbruksmyndighet att kunna samordna

sin service.

På detta sätt skulle en god service kunna skötas av ett

minimum av anställda och flera fördelar kunna vinnas:

— invånarna får tillgång till berättigad och nödvändig service utan långa resor, — service och tjänster blir tillgängliga på tider som

passar medborgarna,

— samlingslokalen/kommundelscentrat kommer att vara öppen stora delar av dygnet.

Vad är en allmän samlingslokal?

I kungörelsen om det statliga stödet till allmänna samlingslokaler finns följande definition:

"Med allmän samlingslokal avses lokal som behövs för det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten, i första hand sådan lokal som tillgodoser föreningslivets behov av utrymme för möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelser, fritidssysselsättning eller annan kulturell

verksamhet".

En förutsättning för statligt stöd är också att den allmänna samlingslokalen står öppen för hela

föreningslivet på orten och annan sammanslutning av invånare.

Lokal för alla

De allmänna samlingslokalerna utgör en garant för enskilda männskors rätt till en plats för möten, olika

verksamheter och fester. Av tradition är samlingslokalens viktigaste uppgift att ge möjlighet till möten och sammanträden. Här har alla slag av föreningar med skilda idéer en plats där ingen kan

hindra dem från att hålla sina möten.

Den allmänna samlingslokalen har också alltid varit en naturlig plats för studieförbundens

studiecirkelverksamhet och kurser av skilda slag.

Samlingslokalföreningar arbetar också aktivt för att

medverka till att flera människor kan ta del av

kulturupplevelser av god kvalitet. I bygdens egen samlingslokal kan olika former av lokal kultur utvecklas som amatörteater, musik och sång i grupper liksom bildskapande och skrivande. Även närradio och videoverkstäder har börjat komma in i

samlingslokalerna.

Den yrkesmässiga kulturen stimuleras av samlingslokalföreningarna. De centrala kulturinstitutionerna har många gånger svårt att tränga ut till småorterna. Folkets Hus, bygdegården eller ordenshuset i samverkan med de lokala föreningarna driver på för att få olika kulturarrangemang till

orten.

Genom att inrymma biblioteksfilialer i samlingslokalerna skapas förutsättningar för de som bor i mindre orter att enklare låna böcker. Även försäljning av litteratur t.ex. genom Litteraturfrämjandet kan ske i samlingslokalerna. Filmvisningar i olika former förekommer ofta i samlingslokalföreningarnas regi.

Samlingslokalorganisationerna

BYGDEGÅRDARNAS RIKSFÖRBUND är en riksorganisation för landets bygdegårdsföreningar eller liknande föreningar. Vid årsskiftet 1986/87 var 826

bygdegårdsföreningar (motsvarande) anslutna till BR. Varje förening tillhör automatiskt något av de 24

distrikten, vilka i regel omfattar ett län.

FOLKETS HUS FÖRENINGARNAS RIKSORGANISATION (FHR) är idé- och intresseorganisation för sina 725 (1985/86) medlemsföreningar, nästan uteslutande

folketshusföreningar. Landet är indelat i åtta folketshusdistrikt med sammanlagt 10 distriktsombudsmän

anställda. FHR är en del av den svenska arbetarrörelsen

och samarbetar nära med bl.a. fackföreningsrörelsen.

VÅRA GÅRDAR — Riksföreningen för nykterhetsrörelsens allmänna samlingslokaler är en intresseorganisation och ett serviceorgan för de allmänna samlingslokaler, andra fastigheter och lokaler som nykterhetsrörelsen förfogar över. Organisationen bildades år 1942 under namnet Ordenshusens Riksförening. Det nuvarande namnet antogs efter en breddning av verksamhetsområdet år 1953.

FOLKPARKERNAS CENTRALORGANISATION (FPC) har 165 medlemmar, vilkas anläggningar i många fall också innehåller allmänna samlingslokaler.

Exempel på samnyttjande

Det finns redan inom samlingslokalorganisationerna exempel på samnyttjande som förverkligats:

— På Ornö i Stockholms skärgård har bygdegårdsföreningen i samarbete med kommun, landsting och länsstyrelse ordnat så att bygdegården inrymmer post, biblioteksfilial, distriktssköterskemottagning samt förskola. Ornöexemplet finns närmare redovisat i bilaga 1.

— Storliengården, som ägs av IOGT/NTO, har förutom de traditionella samlingslokalfunktionerna, också en cafeteria, serveringslokal, två bostadslägenheter, kiosk och biblioteksfilial.

— I Fröseke i Uppvidinge kommun har folketshusföreningen etablerat ett betydelsefullt samarbete med kommunen. Där fungerar den stora samlingslokalen också som gymnastiksal åt skolan som ligger alldeles i närheten. Dessutom har skolan och Folkets hus ett gemensamt värmesystem, vilket minskar de totala värmekostnaderna. Utan detta samnyttjande hade förmodligen vare sig skola eller Folkets Hus

byggts.

Samnyttjandemöjligheter

Utredningen pekar på flera tänkbara verksamheter som vore möjliga för samnyttjande.

Arbetsplatser

— Hantverksverkstad med lokaler för vävning, bakning,

slöjd m.fl. kompletterade med försäljningsutrymmen.

— Permanenta distansarbetsplatser där boende på orten kan utföra arbetsuppgifter åt arbetsgivare på annan ort. För personer med handikapp som gör det svårt med pendelresor är detta också en möjlighet.

— Expertarbetsplats, vilket innebär en temporär arbetsplats som kan disponeras av näringslivexperter, lantbruks— och andra konsulter, forskare och kommunala

tjänstemän.

— Omklädnings— och rastställe för avbytare inom jordbruket, kommunala hemvårdare, veterinärer och andra

som saknar fast arbetsplats.

Service och stöd för orten

— Postkontor/postbefordran. Genom samlokalisering med andra samhällsfunktioner borde förutsättningarna för postkontor kunna öka på flera orter.

— Servicebutik, som också kan utvecklas till en cafeteria. Butiken kan också bli ombud för köp utifrån, t.ex. från apotek, systembolag etc.

— Decentraliserad hälsovård med t.ex. hälsokontroller, barnhälsovård m.m.

— Lokalkontor för försäkringskassan för enklare försäkringsärenden.

— Kommundelskontor, vilkets prövats i flera kommuner.

— Socialkontor för rådgivning och annan service. - Läkemedelsförsäljning för receptfria varor och möjlighet till beställning av receptbelagda.

— Banktjänster borde kunna utföras under vissa tider i veckan.

— Stödfunktioner för småföretag som bokföring, kalkylering, rådgivning i ekonomiska frågor och marknadsföring.

— Lokal för datakraft där småföretagare delar utrustning och programvara.

— Tele— och telefaxtjänster borde kunna erbjudas småföretagare.

— Möjlighet till informationssökning i offentliga

databaser.

Lokalplaneringen viktig

Lokalerna kan vara avgörande för möjligheterna att förverkliga ett samnyttjande. Lokalernas storlek, dess

organisation, dess status och inte minst samlingslokalbyggnadens läge i bygden. Oftast finns redan en befintlig samlingslokalbyggnad att tillgå, som efter mindre eller större ombyggnad kan anpassas till de nya behoven. I enstaka fall kan det bli aktuellt med nybyggnad.

omm PÅ / B&W'B'O'm/

LO KÅ'LVKO ÖM" room. m.m.,,

b'innmnw ' bUDSDÄ'nSI HDrEH 2 rum/(» '

FBTETX

Mws- : _. gwmråjm ' 6009 rosr - mmt —

Lokalschemat ovan visar en idealbild över de lokaler som en samlingslokalbyggnad i glesbygd kan tänkas innehålla. Byggnaden kan då nyttjas för förskola och äldreservice, för kommunexpedition och förmedling av tjänster och varor, den kan bli den verkliga

mötesplatsen för unga och gamla.

Annan service

— Lokal turistbyråverksamhet.

— Resebyråverksamhet med biljett— och rumsbokning.

— Lägerskola passar bra i många samlingslokaler i mindre orter med billig förläggning och nära till

naturen.

gtpildpigg_ogh_kgl£u£

— Gymnastiksal för låg— och mellanstadieskola kan ofta anordnas i samlingslokalens stora sal.

— Förskola i kommunal eller föräldradriven regi.

— Skördedagis för barn till lantbrukare under intensiva arbetsperioder.

— Biograf för en närbelägen skola och för offentliga visningar.

- Bas för kabeltv och satelittmottagningar.

— Distansundervisning för lågstadiebarn.

En lista över verksamheter lämpade för samnyttjande kan säkert göras längre när den diskuteras fram av de berörda människorna mot bakgrund av deras och bygdens

behov.

Hinder och lösningar

Generellt tycks det inte finnas några normer och

regler, som förhindrar att samlingslokaler samnyttjas

med offentlig och annan verksamhet. Det finns stora möjligheter till lokala och regionala tolkningar av de regler som finns. Detta innebär att det är lokalt och regionalt som samnyttjande kan underlättas eller

försvåras.

Utredningen har gått igenom ett antal förordningar och anvisningar för byggnadens utformning vad avser brandskydd, ventilation, personalutrymmen, ytstorlekar (ex förskoleverksamhet) m.fl. I dessa har inte

avgörande hinder för samnyttjande kunnat finnas.

Vid sidan av de offentliga myndigheternas regelverk har många statliga verk och företag egna som t.ex. posten. Även privata företag har interna planeringsförutsättningar för sin verksamhet. I dessa fall har utredningen funnit att det är samarbetsförmåga och viljan att finna lösningar på glesbygdens

serviceproblem, som är avgörande för en lyckat

samnyttjandelösning.

Ekonomiska hinder

Ett problem som utredningen funnit i flera fall, där samnyttjandelösningar kommit till stånd, är hur de

ekonomiska insatserna ska fördelas på de skilda intressenterna. Det har varit långa och komplicerade

förhandlingar.

Det är i dag ca 5 års väntetid för det statliga stödet till allmänna samlingslokaler. Få samnyttjandeprojekt tål så lång väntetid. Det hela kompliceras av att andra intressenters ekonomiska insatser tidsmässigt måste

samordnas med det statliga stödet.

Möjligheten att få stöd till samhällelig service via glesbygdsstödet föreligger bara i fall där kommun eller landstingskommun är huvudman för projektet.

Samlingslokalföreningen kan således inte själv söka bidraget. En sådan möjlighet skulle skapa större

engamang i föreningen och underlätta förhandlingar med

andra intressenter.

Passivisering

I bygder där man under långa tidsperioder upplevt hur människor tvingats flytta kan det ofta vara svårt att uppbringa framtidstro. Den entusiasm och det engagemang som är förutsättningar för att man ska klara det ofta hårda och tidskrävande planeringsarbetet vid samnyttjandeprojekt måste uppmuntras av berörda myndigheter och andra inblandade. Det är många

kontakter som måste upprättas med olika instanser. Därför är det också nödvändigt att stat, landsting och

kommuner ställer såväl ekonomiska som personella resurser till föreningens förfogande under

planeringstiden.

Sektorisering

När en förening försöker samnyttja lokaler och decentralisera vissa verksamheter till den lilla orten

uppfattas detta ofta av berörda tjänstemän som en avprofessionalisering av deras verksamhet. I tider av besparingar inom den offentliga sektorn är också omprioriteringar svårare att göra. Därför möts ofta samnyttjandeprojekt med skepsis inom landstingens och kommunernas förvaltningar. Detta gäller även statliga

regionala förvaltningar.

Anställningsförhållanden

Anställningsförhållandena vid samnyttjandeprojekt kan orsaka problem. Om man ska bryta sektorsgränserna genom

att en och samma person utför arbete åt flera

myndigheter, vem ska då anställa personen? Utredningen har funnit att det torde vara mest praktiskt att samlingslokalföreningen står för arbetsgivaransvaret. Föreningen säljer sedan tjänster till de olika myndigheterna eller de kommunala förvaltningarna. I de flesta fallen kvarstår emellertid arbetsgivaransvaret hos den verksamhetsdrivande förvaltningen exempelvis

för distriktssköterskan, förskolläraren m.fl.

Utredningens förslag

Samnyttjandeutredningen föreslår följande:

att staten för en treårsperiod avsätter 30 miljoner kronor för genomförande av samnyttjandeprojekt enligt intentionerna i föreliggande utredning. Stödet bör fördelas av Glesbygdsdelegationen i samråd med Samlingslokalorganisationernas

samarbetskommitté,

att det totala beloppet av statens andel i varje projekt bör begränsas uppåt till 500 000 kronor, dock högst 50 % av kostnaden. Bostadsstyrelsens samlingslokaldelegation bör ges möjlighet att yttra

sig över varje projektansökan,

att stödet skall avse samnyttjandeprojekt med samlingslokalförening som huvudman. För samma

ändamål kan inte statligt samlingslokalstöd lämnas,

att närmare bestämmelser för stödets utformning bör utarbetas i nära samarbete med

samlingslokalorganisationerna,

att samlingslokalorganisationerna beslutar att under det inledande året informera om och entusiasmera för utvecklat samnyttjande och härvid rikta sig till

att

att

att

att

egna medlemmar,

detta finansieras med 100 000 kronor från

samlingslokalorganisationerna och 200 000 kronor

från staten.

Glesbygdsdelegationen i ett uttalande riktat till

landets länsstyrelser uppmanar dessa att utveckla samverkan över sektorsgränserna kring samnyttjande i allmänna samlingslokaler i sina respektive

glesbygdområden,

landstingsförbundet och kommunförbundet agerar för en ökad samverkan mellan de olika förvaltningarna

kring utvecklat samnyttjande i allmänna

samlingslokaler i glesbygder,

Glesbygdsdelegationen informerar parterna på den

offentliga arbetsmarknaden om de svårigheter som kan komma att uppstå i samband med genomförandet av

samnyttjandeprojekt.

16. FÖRENINGSLIVETS ENGAGEMANG INOM OFFENTLIG VERKSAMHET — RESULTAT FRÅN EN ENKÄT TILL KOMMUNER

OCH LANDSTING

STATISTISKA CENTRALBYRÅN Utvecklingsavdelningen

1 UPPDRAGET

Enligt regeringsbeslut 1986—06—05 uppdrogs åt SCB att göra en kartläggning av föreningslivets engagemang inom offentlig verksamhet. I fem delrapporter överlämnade till folkrörelseutredningen under tiden december 1986 — mars 1987 har resultaten från denna kartläggning redovisats. Datainsamlingen grundades på direkt tillgänglig information hos centrala myndigheter och organisationer. I en sammanhållen rapport har kartläggningen 1986—06—15 överlämnats till regeringen (dnr 387/87).

Som en komplettering till kartläggningen enligt ovan har på utredningens begäran utförts en enkätundersökning med allmänna frågor till kommuner och landsting. Avsikten med denna enkät har varit att fånga aktuella tendenser ifråga om föreningslivet engagemang inom offentlig verksamhet samt få en uppfattning om hur kommuner och landsting ser på detta engagemang inom den kommunala tjänsteproduktionen.

I enkäten till kommunerna ställs frågor om tjänsteområdena fritid, kultur och sociala

omsorger/socialtjänst. Landstingsenkäten behandlar områdena hälso— och sjukvård (inkl. sociala omsorger) samt kultur och fritid. Båda enkäterna innehåller vidare övergripande frågor rörande kontakterna med föreningslivet, exempel på hur föreningar o.d. tillfört tjänsteproduktionen nya kvalitetsdimensioner, förekomst

av utvärderingar av föreningsdrift m.m.

Kommunenkäten har i huvudsak utförts som en stickprovsundersökning. Totalräkningsdelen omfattar 3 kommuner — Stockholm, Göteborg och Malmö. Urvalsdelen innehåller 60 kommuner. Enkäten har således tillställts 63 kommuner. Landstingsenkäten är i sin helhet en totalundersökning och omfattar 26 enheter, varav 23 landsting och 3 med dem jämställda landstingsfria kommuner (Göteborg, Malmö och Gotland).

Urvalsdelen i kommunenkäten har utförts som ett obundet slumpmässigt urval. För att säkerställa en jämn spridning efter kommunstorlek har dock det slumpmässiga urvalet utförts i 6 kommungrupper ordnade efter befolkningsstorlek med drygt 45 kommuner i varje

grupp. Från varje kommungrupp har "dragits" 10 kommuner och man har på så sätt kommit fram till 60 slumpmässigt

utvalda kommuner.

Urvalsstorleken har bedömts tillräcklig för att ge statistiskt Säkerställda resultat på riksnivå. Vid låga frekvenser kan dock den statistiska osäkerheten bli mycket stor. En nedbrytning av kommunerna på redovisningsgrupper efter t.ex. storleksklass och regiontillhörighet har vidare bedömts ge alltför osäkra resultat. Resultaten från enkätundersökningen redovisas

därför endast på riksnivå.

Enkäterna utsändes under veckorna 3 och 4 1987. På grund av att flera förvaltningar berördes av frågor blev handläggningstiden inom kommuner och landsting lång. För att inom rimlig tid kunna få en godtagbar

svarsprocent genomfördes i början av april ett antal telefonintervjuer och 5 kommunenkäter upprättades efter samtal med respektive förvaltningschefer eller

liknande.

När insamlingsarbetet avbröts hade svar erhållits från 53 kommuner av 63, dvs. en svarsprocent på 84 %. Svar inkom från samtliga tre kommuner i totalräkningsdelen, dvs. Stockholm, Göteborg och Malmö. I stickprovsdelen inkom således 50 kommuner av 60. Bortfallet är jämnt fördelat efter kommunstorlek, varför risken för

eventuell snedvridning av resultaten bedömts vara

liten.

Svar har erhållits från 21 landsting och motsvarande av 26, dvs. en svarsprocent på 81 %. Denna svarsfrekvens har bedömts tillräcklig för en belysning av de huvudsakliga trenderna inom landstingsområdet.

Urvalsdelen av kommunenkäten är urvalsbaserad och därmed häftad med stickprovsfel (slumpfel). Det s.k. konfidensintervallet för de i rapporten redovisade frekvenserna ligger i 10 %. Detta innebär att om frekvensen anges till 40 %, så ligger den sanna

procentsatsen med 95 procents säkerhet (dvs. i genomsnitt i 95 fall av 100) inom intervallet 30—50 %.

I viss uträckning förekommer ett partiellt bortfall. Detta har ansetts endast marginellt påverka resultaten.

Det finns även övriga felkällor. Ett sådant rör uppgiftslämnarens ställning i organisationen och den utsträckning de lämnade uppgifterna återspeglar politikernas värderingar. Någon enhetlig

"svarskvalitet" i denna mening torde inte ha uppnåtts.

Kommunkäten har i stor utsträckning maskinellt databehandlats.

Enkäterna har kontrollerats och i viss utsträckning har kompletteringar utförts.

Trots de reservationer som ovan framförts torde resultaten på ett godtagbart sätt beskriva viktiga huvudtendenser i föreningslivets engagemang inom offentlig sektor. Resultaten stämmer i många fall väl överens med de tendenser som framkommit i SCBs

kartläggning redovisad i rapport 1987—06—15.

3 KOMMUNERNA

3.1 Fritid

En central fråga berör föreningsinsatsernas ökning under treårsperioden 1984—1986. 90 % av kommunerna redovisar här någon form av ökning. Ifråga om ägande, huvudmannaskap visar fotbollsplaner, tennisbanor o.d., idrottshallar, ridhus, anläggningar för motorsport den största ökningstakten. Ungefär var femte kommun visar ökningar för motorsportanläggningar och ungefär var sjunde kommun ökningar inom övriga namngivna områden. I övriga är frekvenserna låga.

Ifråga om driftsidan noterar närmare hälften av kommunerna ökade föreningsinsatser inom området fotbollsplaner o.d. Därnäst kommer idrottshallar, Slalombackar med lift och anläggningar för motorsport. Ungefär 3 av 10 kommuner registreras här för ökningar. Ytterligare ett steg längre ner kommer ridhus, småbåtshamnar, fritidsgårdar samt camping och stugbyas

med frekvenser kring 15—20 %.

En viktig dimension är verksamheter/aktiviteter. Inom områdena fotbollsplaner o.d. och idrottshallar redovisas de största ökningarna. Ungefär var tredje kommun har kryssat för ökningar inom dessa områden.

Ovan ej berörda områden är inomhusbad och utomhusbassänger samt skjutbanor med ofta mycket låga

frekvenser.

Det bör observeras att ovan presenterade resultat och följande redovisningar inte säger någonting om den absoluta ökningstakten och inte heller ger utsagor om nuvarande nivåer på föreningsinsatser. Så t.ex. torde de låga frekvenserna ifråga om skjutbanor bero på att föreningsinsatserna inom detta område redan är

betydande. Kraftiga ökningstendenser kan å andra sidan

vara avhängiga av låga utgångsnivåer.

En fråga berör ökningar som beräknas inträffa under 1987. Ungefär hälften av kommunerna menar att ökningar kommer att äga rum. På ägandesidan är frekvenserna genomgående mycket låga. Ifråga om driften inregistrerar fotbollsplaner o.d. och idrottshallar de största ökningarna i detta korta tidsperspektiv med frekvenser på 15-20 %. På verksamhetssidan ofta mycket svaga tendenser med undantag för fotbollsplaner o.d., idrottshallar och fritidsgårdar. Frekvenserna ligger i

storleksintervallet 10—15 %.

Ungefär två tredjedelar av kommunerna har preciserat inom vilka områden det vore lämpligt med ökade föreningsinsatser. Ungefär en tredjedel av kommunerna har således angett att det vore lämpligt med ökade föreningsinsatser. Ifråga om ägande är tendenserna genomgående svaga. På driftsidan anser ungefär var fjärde kommun ökningar vara lämpliga inom anläggningstypen fotbollsplaner o.d. Ungefär var femte kommun noterar här ökningar för idrottshallar och fritidsgårdar. Ifråga om verksamheter/aktiviteter dominerar fritidsgårdar helt. Omkring var tredje kommun utpekar detta område som lämpligt för ökade

föreningsinsatser.

Ungefär 70 % av kommunerna redovisar någon form av ökade föreningsinsatser under treårsperioden 1984—1986. Områdena folkbibliotek och musikskola är utpräglat kommunala angelägenheter. I ägandekolumnen finns inga noteringar om ökningar. I övrigt är frekvenserna mycket låga med undantag för verksamheter/aktiviteter inom folkbiblioteken. Ungefär var femte kommun har här angivit att ökningar ägt rum. Dessa ökningar kan avse vänföreningar, arbetsplatsbibliotek o.d.

övriga områden är teater, muséer och utställningar samt musik och dans. I fråga om ägande är ökningsfrekvenserna genomgående låga. Inom vart och ett av dessa tre områden redovisar ungefär var sjätte kommun ökningar i avseende på driften. Frekvenserna blir betydligt högre inom dimensionen

verksamheter/aktiviteter. Ca hälften av kommunerna anger ökningar inom området teater, medan ungefär en tredjedel av kommunerna har registrerat ökningar inom vart och ett av områdena muséer o.d. samt musik och

dans.

Ovan visade tendenser stämmer väl överens med vad som kommit fram vid kartläggningen via centrala myndigheter

och organisationer.

Ungefär var tredje kommun har angett att föreningsaktiviteterna kommer att öka under 1987. Mönstret är detsamma som i frågan om ökade föreningsinsatser under treårsperioden 1984-1986. Ungefär var femte kommun noterar ökningar under var och en av rubrikerna teater, muséer o.d. samt musik och

dans.

Under 80 % av kommunerna har angett vilka delområden

inom kultursektorn där det vore lämpligt med ökade

föreningsinsatser. De kraftigaste ökningarna ligger på verksamhetssidan och avser teater, muséer o.d. samt musik och dans. Omkring hälften av kommunerna, dvs. uppräknat ca 140 kommuner av landets 284 kommuner, redovisar ökningar under vart och ett av de tre kulturområdena. Värt att notera är vidare att ungefär var fjärde kommun tycker det vore lämpligt med verksamhetsökningar kring biblioteken.

3.3 Sociala omsorger/socialtjänst

Ungefär 60 % av kommunerna har redovisat ökningar av föreningsinsatserna inom det sociala fältet under åren 1984—1986 jämfört med tidigare år. Ungefär 20 % av landets kommuner noterar ökningar inom barnomsorgSområdet i vad gäller såväl ägande och drift

som verksamheter. Ungefjär 3 av 10 kommuner registrerar ökade verksamheter/aktiviteter inom servicehus och dagcentraler. Ett annat område med ökningar i verksamheter/aktiviteter är insatser för vuxna missbrukare. Ungefär var fjärde kommun anger ökningar. Ovan iakttagna tendenser stämmer överens med SCBs kartläggning 1987—06—15 och övrig tillgänglig

information.

Låga frekvenser redovisas inom områdena social hemhjälp

och färdtjänst samt hem för vård eller boende.

Under rubriken annat finns enstaka noteringar om

flyktingverksamhet och kvinnojourer.

På frågan om föreningsinsatserna kommer att öka under 1987 har ungefär 45 % svarat ja. Tendenserna från

föregående fråga kommer igen om än med något svagare

frekvenser i det kortsiktiga perspektivet.

Ungefär 85 % av kommunerna anser det lämpligt med ökade föreningsinsatser. Två mycket klara tendenser i vad

gäller verksamheter/aktiviteter framträder, nämligen för servicehus och dagcentraler samt för insatser för vuxna missbrukare. Omkring 55 % av landets kommuner markerar här för ökningar. Intressant är att ungefär var fjärde kommun anser det lämpligt med ökningar i verksamhetsdimensionen inom social hemhjälp och färdtjänst. Man torde här avse hemhjälpen, ett område för vilket föreningsväsendet nu visar ett ökat

intresse.

Ungefär var tredje kommun visar ökningar i verksamheter/aktiviteter för barnomsorgen. Motsvarande frekvens för hem för vård eller boende är ca en fjärdedel.

En allmän iakttagelse är att verksamheter/aktiviteter dominerar före ägande och drift.

3.4 Övergripande frågor

En fråga har gällt om det finns några hinder för ökade föreningsinsatser. Beroende på förvaltningsområde har 55—70 % av kommunerna besvarat denna fråga nekande. Kulturområdet har den högsta nejandelen vilket kan vara en indikation på att området i detta avseende avviker från de två övriga områdena.

De vanligaste hindren upplevs vara bristande ekonomiska resurser hos kommuner och föreningar samt brist på

lokaler och föreningsfunktionärer.

Bland övriga hinder med låga frekvenser — några få

noteringar — märks följande:

Arbetsrättsliga regler (fritid) Övrig lagstiftning (sociala omsorger) Bidragsregler (fritid och sociala omsorger)

OOOO

Fackliga organisationer (samtliga områden)

En fråga har vidare ställts om hur man bäst underlättar ökade föreningsinsatser. Fyra fasta svarsalternativ har

uppställts. Inom områdena fritid och kultur dominerar svarsalternativen ökade bidrag samt fler och bättre lokaler med svarsfrekvenser i intervallet krig

50—60 %. Inom det specialreglerade området sociala omsorger/socialtjänst ligger motsvarande svarsfrekvens på ca 30 %. Svarsalternativet samverkansformer som föreningsråd o.d. har en svarsprocent på kring 30 % över samtliga förvaltningsområden. Alternativet decentralisering av kommunal verksamhet har rönt minst

intresse med svarsfrekvenser kring 10 %.

Utöver de fasta alternativen har synpunkter framkommit

under rubriken "annat sätt":

0 Konsultstöd till föreningar från kommunens sida 0 Informations— och utbildningsinsatser från kommunens

sida m.m.

I båda exemplen rör det sig om enstaka noteringar inom samtliga tre berörda förvaltningsområden.

En frågeställning gäller hur kontakterna med föreningslivet är organiserade. så gott som samtliga kommuner torde organisera föreningskonktakterna genom respektive nämnds försorg. En annan slutsats som kan dras är att föreningsråd med representanter är en föga frekvent företeelse bland kommunerna. Ungefär var femte kommun svarar på alternativet "annat sätt". Exempel kan vara kulturkommittéer och handikappråd. I viss

utsträckning förekommer kombinationer av alternativ.

De ovan kommenterade frågorna har avsett kontakterna på central nivå inom kommunen. Enkätresultatet indikerar att det kan vara något mer frekvent med föreningsråd på stadsdels— eller områdesnivå än på central nivå. Ungefär var åttonde kommun har gjort en dylik

markering. Eftersom inte alla kommuner har

områdesindelning kan denna indikation tyda på att decentralisering i någon form underlättar

föreningsrådsbildning.

En fråga har ställts om föreningar, folkrörelse o.d. under de senaste tio åren tillfört den kommunala servicen nya kvalitetsdimensioner. En klar majoritet bland kommunerna — ca 70 % — har ansett detta vara fallet. En rad exempel på verksamheter av detta slag har lämnats såsom

Daghem

Filmklubb

Folkdans

Folkteater

Fritidsgårdar

Föräldramedverkan barnomsorg

Integrering av verksamhet, föreningar/boende Konst— och teaterföreningar

Kooperativa daghem Kvinnojourer

Länkrörelsen

Montessoripedagogik, daghem Motorsportanläggningar

Pensionärsföreningar, inslag i deras verksamhet PRO, telefontjänst

RIA

Ridklubbar

Röda korset, taltidning

Skytteföreningar Småbåtsplatser

OOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO

Stöd missbrukare

I regel rör det sig om enstaka eller några få markeringar under respektive punkt.

En fråga om hänger ihop med den föregående gäller innovationer på tjänsteområdet som initierats av föreningsväsendet. Frågeformuleringen tar sikte på mer

avgörande förändringar i tjänsteutbudets innehåll och inriktning och frågan kan sägas ha en högre dignitet än föregående fråga om kvalitetsdimensioner,

Ca 40 % av kommuner har presenterat exempel på

tjänsteinnovationer.

Till skillnad från föregående fråga har en stark koncentration skett till sociala området.

Exempel:

Behandlingshem

Boendeservice

Dagcentraler Föräldrakooperativa daghem

Kamratstöd inom den fackliga rörelsen Kvinnojourer

LP—stiftelsen

Montessoriförskola

RIA—byråer

Verdandis uppsökande verksamhet

OOOOOOOOOO

I regel är det fråga om enstaka eller några få markeringar. Kvinnojourer har något mer frekvent tagits

som exempel.

I enkäten frågas om kommunen vid något eller några tillfällen genomfört någon utvärdering av föreningsdrift av fritidsgårdar, idrottsanläggningar o.d. Ungefär 30 % av kommunerna säger sig ha utvärderat

föreningsdrift.

En fråga är om det hänt att någon förening "misslyckats" med att på egen hand driva fritidsgårdar, idrottsanläggningar o.d. Ungefär hälften av kommunerna svarar att "misslyckande" hänt och att kommunen fått

ingripa.

20 % redovisas för primärvård, hälsohem, hem för vård eller boende samt insatser för vuxna missbrukare. Det stora intresset för den förebyggande hälsovården

stämmer med vad som framkommit vid den i juni

redovisade SCB-kartläggningen.

Ungefär 70 % av landstingen har bedömt att föreningsinsatserna kommer att öka under 1987. En majoritet av landstingen — ca 60 % — anser att expansionen inom den förebyggande hälsovården kommer att fortsätta. Ungefär vart fjärde landsting gör den bedömningen att primärvårdsinsatserna kommer att öka. De här redovisade trenderna berör dimensionen

verksamheter/aktiviteter. I övrigt är frekvenserna låga.

Nästa fråga avser att visa inom vilka områden det anses lämpligt med ökat föreningsinsatser. Här är bilden

jämnare. För områdena sjukhem och hem för vård eller boende redovisas verksamhetsökningar i intervallet 40-50 %. Inom intervallet 20—30 % förekommer ökningar

av verksamhet inom följande områden:

Förebyggande hälsovård Primärvård

Hälsohem

Daghem

OOOOO

Insatser för vuxna missbrukare

I ägande— och driftkolumnerna låga frekvenser.

4.2 Kultur och fritid

Vid resultatredovisningen har de tre "landstingsfria" kommunerna Göteborg, Malmö räknats bort då frågorna

besvarats i kommunenkäten.

Ca 40 % av landstingen svarar att föreningsinsatserna ökat under åren 1984—1986. Svaren är koncentrerade till verksamhetssidan och då de tre områdena teater, muséer o.d. samt musik och dans. För teater noteras en frekvens på ungefär 40 % och för de två övriga områdena ungefär 25 %. Under rubriken annat nämns med enstaka noteringar närradio, studieförbund och

ungdomsorganisationer.

Ca 40 % av landstingen anser att föreningsinsatserna kommer att öka under 1987. Frekvenserna under de olika

rubrikerna är låga.

Ungefär två tredjedelar av landstingen anser det lämpligt med ökade föreningsinsatser även framledes med koncentration till verksamheter/aktiviteter. Områdena teater, muséer o.d. samt musik och dans dominerar. Ungefär 60 % av landstingen indikerar intresse för ökade föreningsinsatser inom vart och ett av de tre

områdena. Mönstret är här detsamma som för kommunerna.

4.3 Övergripande frågor

En fråga tar upp om det finns några hinder för ökade föreningsinsatser. Ca 30 % av landstingen har angett att det finns hinder inom hälso— och sjukvården (inkl. sociala omsorger) och ca 40 % inom kultur och fritid

(de tre "landsting kommunerna har exkluderats).

Bland hindren är bristande ekonomiska resurser något vanligare än övriga hinder.

I fråg aom övriga hinder märks följande med några få noteringar.

o Bidragsformer o Personella resurser

o Lagstiftning (bl.a. sekretess)

o Fackliga organisationer

Ca 85 % av landstingen har synpunkter på hur ökade föreningsinsatser kan underlättas inom hälso— och sjukvården (inkl. sociala omsorger).

Bland de fasta svarsalternativen har ökade bidrag och samverkansformer de högsta frekvenserna. Ungefär hälften av landstingen har stannat för dessa alternativ. För övriga svarsalternativ — fler och bättre lokaler och decentralisering — ligger frekvenserna på mellan 20 och 30 %.

Utöver de fasta alternativen har synpunkter framkommit

under rubriken "annat sätt".

0 ökade kunskaper om föreningslivets idé och villkor

0 Erbjuda resurser till genuint intresseade föreningar

o Primärvårdens personal skall med sin kompetens aktivt

stödja föreningarna

o Möjlighet att arvodera de som samverkar samt möjlighet för föreningsanslutna som samverkar att på lagligt sätt ta ledigt från sina arbeten. Kan jämföras med fackligt uppdrag (landstingets Umeå)

0 Samverkansprojekt avseende vård/service/boende för äldre (Vetlanda primärvårdsområde)

o Områden där det finns gemensamt intresse mellan sjukvårdshuvudman och förening ger förutsättningar

till överenskommelse om insatser.

Ungefär 70 % av landstingen har synpunkter på hur föreningsinsatser bäst underlättas inom kultur och fritid. Mönstret för de fasta svarsalternativen är

Utöver de fasta svarsalternativen märks följande

synpunkter:

0 Information till föreningarna angående behoven för utvecklingsstörda

o Friare användning av bidrag.

En frågeställning är hur kontakterna med föreningslivet är organiserade på central nivå inom landstinget. Det vanligaste svaret — en frekvens på ca 75 % — är genom respektive nämnds försorg. Ungefär 40 % av landstingen svarar på alternativet "andra sätt". Ett exempel kan vara samverkansorgan utifrån hälso— och sjukvårdslagen. I viss utsträckning förekommer

kombinationer av alternativ.

I fråga om kontakterna med föreningslivet inom sjukvårdsområde, primärvårdsområde o.d. kan nämnas att flertalet landsting ordnat detta genom t.ex. lokala hälsokommittéer, friskvårdsråd och pensionärsråd.

En fråga har ställts om föreningar, folkrörelser o.d. under de senaste tio åren tillfört landstingsservicen nya kvalitetsdimensioner, Ungefär 65 % av landstingen har ansett att så skett. En rad exempel har lämnats

såsom:

o ABF—musik

HMH — Hjälp mig hem Friskvårdscentraler

Hälsoinriktade studiecirklar KORPENs rehabiliterande verksamhet Länkrörelsen

Patientföreningar Pensionärsorganisationer

RSMH

Röda korset

OOOOOOOOOO

Studieförbundens verksamhet för utvecklingsstörda

I regel rör det sig om enstaka eller några få markeringar under respektive exempel.

Nästa fråga tar sikte på innovationer på tjänsteområdet, dvs. mer avgörande förändringar i

tjänsternas innehåll och utformning. Ungefär 40 % av landstingen har velat peka på sådana förändringar och

presenterat exempel:

0 Behandlingshem (t.ex. Röda korset och

Vallmotorpstiftelsen)

o Fria grupper (teater samt musik och dans) 0 Friskvårdscentraler

o Gästhem ("Minnesota—modellen")

o Hälsohem för missbrukare

o Idrottshälsan i Örebro

0 Musikens hus

0 Narkomanvård

Samtliga landsting som besvarat enkäten har svarat nej på fråga om utvärdering genomförts. Slutsatsen blir då

att denna form av resultatanalys sannolikt är sällan förekommande bland landstingen. En markant skillnad

föreligger här gentemot kommunerna.

Motsvarande resultat förekommer vid nästa fråga om

"misslyckande" av föreningsdrift. Samtliga landsting har uttalat att någon sådan händelse eller händelser ägt rum. Skillnaden mot kommunerna är på denna punkt

stor

De här redovisade skillnaderna mellan kommuner och landsting torde till en del bero på den olika tjänstestrukturen. Kommunernas fritidssektor med stort

och varierande utbud av idrottsanläggningar är det

främsta exemplet.

Politiskt förankrade program för samverkan med föreningslivet förekommer främst inom sektorerna hälso— och sjukvård och kultur med frekvenserna på ca 25 % respektive 40 %. Program gällande landstinget generellt förekommer mer sparsamt.

1. Innledning

Med frivillige, almennyttige organisasjorner mener vi her sammenslutninger av individer som organiserer seg for å fremme visse formål eller interesser, hvor medlemsskap og deltakelse er frivillig, og som i prinsippet er uavhengig av det offentlige i sin målformulering. Enkelte sammenslutninger er organisert som stiftelser, som er en organisajson uten medlemmer med kapital satt av til et bestemt formål.

I Utvalget om frivillige organisasjoner i Norge har vi typologisert de frivillige, almennyttige organisasjoner (som omfattes av Utvalgets mandat) bl.a. slik:

1. Humanitare og sosiale org.

2. Kvinneorg. og kvinnesaksforeningar

3. Idrettsorg., idrettslag

4. Kulturorg., kulturvernorg. og natur/frilufts/miljdvernorg.

5. Hobbyforeningar

6. Religidse org. og livssynsorg.

7. Internasjonalt orienterte org.,

menneskerettighets— og solidaritetsorg.

8. Velforeningar, grendelag, nermiljöorg., borettslag (eksklusive eiendomsforvaltning).

9. Spontan aksjongruppe, ad hoc—bevegelse.

10. Andre foreninger, lag (allmenne studie— og

opplysningsorg., frimureorg. m.v.).

2. På hvilke områder innen den offentlige sektor er organisasjonsvirksomhet mest utbredt?

Innen nar sagt alle områder av den norske offentlige forvaltning finnes inslag av aktiviteter som ivaretas av frivillige organisasjoner. Vi skal nedenfor gi en kort oversikt over de viktigste offentlige saksområder det frivillige organisasjoner er engasjert, begrenset til

— helse— og sosialsektorn — barnehagesektoren — utdanningssektoren

— u—hjelpssektoren

3. Organisasjonenes ulike rammebetingelser

Organisasjonene blir i ulik grad berört av offentlige rammebetingelser av ökonomisk og ikke—dkonomisk karakter. F.eks. vil en organisasjon som driver en helseinstitusjon blir fullt ut offentlig driftsfinansiert, og driften må skje innen visse spesifiserte faglige rammer. Disse ramme- betingelsene er av en helt annan karakter enn det regelverk m.v.som berörer organisasjoner som f.eks. arbeider innen idretten, hobbysektoren eller den religiöse sektor. Disse forskjeller vil fremgå av vedlegg nr. 1.

4. Organisasjonenes rolle innen helse— og

sosialsektoren

I helse— og sosialsektoren er det historisk og fremdeles et meget betydelig omfang av organisasjonsmessig egasjement, både i drift av

institusjoner og i åpen omsorg (öppen vård).

fylkeskommunene/ — Oslo kommune til organisasjonseide institusjoner nevnt foran, pluss refusjon av kapitalutgifter. (Det tas forbehold om tallenes riktighet. Spesielt innhentede opplysninger pr. 1985 vil foreligge noe senere).

4.2. Åpen omsorg

Også i helse— og sosialsektoren utenfor institusjon har det frivillige organisasjonsvesen vart pionerer og pådrivere. Det statsistiske tallgrunnlag her er svakt utviklet, men organisasjonene arbeider i et betydelig (og ofte dominerende omfang på bl.a. fölgende områder:

1. Hjemmesykepleie (herunder menighetssykepleie/ diakoni) Hjelpeordninger for hjemmene Helsestasjoner (for mor og barn) Besökstjeneste/pasientvenner/stottekontakter Servicesentre, helse— og velferdssentraler (eldre m.v.) Helseopplysning, informasjon

. Medisinsk forskning . Aktivitetstiltak/trivselstiltak . Transport av eldre, funksjonshemmede

10. Redningstjeneste, ulykkesforebygende arbeid 11. Blodgivertjeneste 12. Familievernkontorer 13. Krisesentre, krisetelefoner 14. Sosialomsorg, sosialt arbeid 15. Avlastningstiltak for pårörende 16. Oppsökende virksomhet 17. Andre typer hjelp og tjenester

UIAWN - . . kOCDxlON

Först de aller seneste år ha en fått et samlet lovverk for den åpne omsorg, som legger planleggings— og det finansiella ansvar til kommunene. For å vare sikret full offentlig finansiering av organisasjonsbaserte tiltak må det (som i institusjonstjenesten) inngås

avtale med det offentlige.

4.1. Institusjonsdrift

Historisk har de frivillige organisasjonene spilt en helt dominerende rolle i institusjonstjenesten. I nyere tid - sarlig de siste 2—3 tiår — har imidlertid det offentlige engasjement tiltatt, og lovverket legger i dag ansvaret for planlegging, utbygging og drift til landets fylkekommuner. Samtidig åpner lovverket for innpassing av private eller organisasjonseide institusjoner i fylkeskommunenes plan. Omfanget av det private/ — organisasjonseide engasjement i

institusjonsdriften var i 1983 omtrent slik:

1. Somatiske sektor total : ca. 11 pst. 1) - herav alminnelige sykehjelm ca. 35 pst. 1)

- herav vanföreinst./ spesialsykehjem : ca. 82 pst. 1)

2. Psykiatriske sektor totalt : ca. 19 pst. 1) — herav psykiatriske sykehjem : ca. 53 pst. 1)

3. HVPU—sektor (åndssvakeomsorg)

totalt : ca. 45 pst. 1) 4. Alkoholistomsorg totalt : ca. 67 pst. 2) 5. Barne— og ungdomsvernet totalt : ca. 55 pst. 3) 1) Målt etter andel av totalt netto ressursforbruk i

vedkommende sektor.

2) Målt etter andel plasser i sektoren totalt. 3) Målt etter andel institusjoner i sektoren totalt.

Det er i den typiske saromsorg og i langtidsinstitusjoner organisasjonsangasjementet er sterkest utviklet. Akuttinstitusjonene i somatikk og psykiatri er i sterkere grad offentligt eid.

Organisasjonseid institusjonsdrift baserer seg tilnarmet 100 pst. på ordinert betalt arbeidskraft. I den åpne omsorg er innsatsen dels betalt, dels

ubetalt. Organisasjonenes innsats kan kategoriseres

slik: _ Institusjonsdrift Åpen omsorgt Tradisjonell institu— Betalt arbied Familievernkontor,

sjonsdrift hjemmesykepleie

m.v.

Ubetalt arbeid Besöksstjeneste, Vennefamilier, stöttekontakter,

sosial omsorgs—

hyggekvelder, utflukter med

pasienter o.l. tjeneste m.v.

4.4. Interesse— og brukerorganisasjoner

I institusjonsdrift og åpen omsorg er det de tradisjonelle humanitere, sosiale og religose organisasjonene som er mest aktive. I helse- og sosialsektoren ellers har det de siste 20 år vert en sarlig vekst blant de s.k. interesse— og brukerorganissjoner. Disse retter dels sin oppmeksomhet innad mot egne medlemmers interesser, dels som intresseartikulerende virksomhet overfor offentlige myndigheter og opinionen. Pr. 1987 er det ca. 70 medisinske og sosiale interesseorganisasjoner i landet (de aller fleste landsomfattende) innenfor fdlgende

kategorier:

Synshemmede Hörselshemmede Psykiatrisk funksjonshemmede Psykisk utviklingshemmede Alkohol/narkotikaskadde Bevegelseshemmede Medisinsk (somatisk) funksjonshemmede/syke

(DNIO'iU'lvh-(JONi ...

Andre grupper

38 av organisasjonene (med omkring 200 000 medlemmer)

er tilsluttet Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon.

5. Organisasjonenes rolle innen barnehagesektoren

I Norge er det ikke noen ytbyggingsplikt i barnehagesektoren slik det f.eks. er innen institusjonshelsetjensten. Barnehageloven gir offentlige institusjoner, bedrifter, organisasjoner og andre adgang til å drive barnehager under kommunens tilsyn. Barnehagene må imidlertid vare godkjent av departementet, hvilket samtidig gir rett til et visst statlig driftstilskott. Det er opp til kommunen selv å bestemme om den vil gi driftstilskott til en ikke-offentlig barnehage (kommunalt tilskott blir oftest gitt i praksis). Forovrig skjer finansieringen

ved foreldrebetaling.

I 1985 var ca. 35 pst. av antall barnehager i Norge eid og drevet av private/organisasjoner (42 pst. inklusive private bedrifter). Dette fordelte seg narmere slik:

Barne— Offent— Privat Foreldre— Privat Menig— Uopp— hager lig bedrift lag, bo organi— het, gitt 1985 rettslag sasjon tros—

samfunn

219

1) Andel ikke offentlige barnehageplasser er noe lavere enn andel ikke—offentlige barnehager. Totalt var det ca. 113 000 barnehageplasser (inkl. daghjem) i 1987.

Statstilskottet (statsbudsjettet) til private/organisasjonseide barnehager er i 1987 anslagsvis 350 mill. kroner. Omfanget av kommunale tilskott har vi ikke oversikt over, men de er av betydelig stdreelsesorgden.

6. Organisasjonernes rolle innen utdanningssektoren

Organisasjonene har idag et relativt mindre omfattende engasjement i utdanningssektoren (unntatt folkehoyskolene) enn i helse/sosialsektoren og barnehagesektoren. Nedanstående tabell gir en oversikt over antall elever/studenter i ulike offentlige eide og privat/organisasjonseide skolelag i Norge:

Prosentvis fordeling

Antall elever/ Offentlig Privat/ Sum Off. eid Privat/ studenter i eid insti- org.eid inst. org. tusjon insti— inst. sjon

Grunnskoler 1985/86

Videregående Skoler 1985/86

Folkehéy— Skoler 1984/85

deere ut— danning 1987

Helsefaghdy skoler 1987

Hdgskole og i fagskoler

jordbruke 1987

Statstilskottet til enkelte private/organisasjonseide Skoler i 1987 er ca.

— 332 mill. kr til grunnskoer og Videregående skoler (161 skoler) — 228 mill. kr til folkehdgskoler (74 Skoler)

— 96 mill. kr til hpyskoler (16 Skoler) — 43 mill. kr til helsefaghoyskoler (7 Skoler) — 24 mill. kr til skoler i jordbruket (7 skoler)

7. Organisasjonenes rolle innen u—hjelpssektoren

Norsk offentlig utviklingshjelp er et etterkrigsfenomen. De senere år har den offentlige finansierte hjelpen som går gjennom private organisasjoner fått et sikrere grunnlag og större

omfang enn för, og er dels et supplement til den dvrige tosidige bistand, dels et alternativ (serlig utenfor hovedsamarbeidslandene). Mer enn 15 pst. av norsk tosidig bistand over statsbudsjettet går i dag gjennom organisasjonene (misjonsorg., humanitare org., faglige org., andre typer org.). I 1987 er disse overföringene på ca. 400 mill. kr., som nå dekker ca. 80 pst av investerings— og driftsutgiftene ved de aktuella

prosjekter.

8. Utviklingstendenser i organisasjonslivet

Vi har ikke helt ajourfdrte eller sikre talll for utviklingen i organisasjonslivet. Det later imidlertid

til at det er de typiske fritidsorganisasjoner som er i vekst, mens tradisjonelle humanitare og sosiale organisasjoner opplever nedgang. Nedenstående tabell viser utviklingen i 4 hovedtyper landsomfattende almennyttige organisasjoner fra 1975 til 1982 (i tillegg kommer rent lokale organisasjoner uten nasjonal

tilknytning):

Antall landsom— Antal individuella fattende org. medlemsskap, millioner

Organisasjonstype 1975 1982 1975 1982

Humanitare/ sosiale org. 1,8 (—2 5 %)

Idretts—, ungdoms— og fritidsorg. 4,6 (+59 %)

Kulturorg., int. arb. 1,9 (+58 %)

Livssynsorg. 0,75 (+32 %)

Kilde: Organisasjonsarkivet, Universitet i Bergen.

Foran er beskrevet organisasjonenes rolle i sektorer hvor det offentlige selv utviser et betydelig engasjement. Hertil kommer organisasjonenes virksomhet i andra sektorer, der det offentliges virksomhet er mindre omfattende (kultur, idrett osv.) eller ikke—eksisterende (hobby m.v) Samlet bevilges det betydlige offenlige medler til også denne virksomhet sentralet og lokalt. Dessuten yter det offentlige lokalt ofte stor indirekte stötte til organisasjonenes virksomhet i form av gratis/subsidiert husleie, bruk av

offentlige anlegg etc.

Til hösten vil foreligge data fra en tidsbruksundersökelse som vil fortelle hvor mye tid folk bruker til ubetalt arbeid i organisasjonslivet. Oppfölgingen av den s.k. Hordalandsundersökelsen forventes videre å gi oss interessante data om mönsteret og endringer i det lokale

organisasjonslivet.

Som vedlegg 2 fölger mer deltajerte data om organisasjonsvirksomheten i helse/sosial sektor

(institusjoner), i utdanningssektoren og i

barnehagesektoren.

De frivillige organisa— De frivillige sjonenes virksomhet i organisasjonenes drift av godkjente virksomhet i helse/sosialinstitu— kultursektor, sjoner, utdannings— fritids— og hobby— institusjoner og sektor, idretts— barnehager sektor, religiös sektor, åpen omsorg og narmiljöarbeid m.v.

Regulert av lov Ja/mye (speisielt i Nei/lite og forskrifter helse/sosialsektoren)

Integrert i off— Ja/mye (sarlig i helse/— Nei/lite entlig plan— sosial— og barnehage— legging, offent— sektoren) lige godkjenn— ingsordninger

Finansering Betydelig eller full Begrenset eller av driften offentlig finansering mindre offentlig (spesielt i helse/— finansering sosialsektoren

Heltidsansatt/ Mange Som oftest få lönnet personale

Offentlig krav Ja/ i stor grad til personalets Begrenset/lite Betydelig/mye faglige kvali- fikasjoner Omfang av fri— villig /ikke— betalt) arbeid

Brukerrettig— Til dels formalisert Lite formalisert heter

Tilbud åpent Alle/nesten alle Varierende/ofte for bare medlemmer Kan sies å Ja/i stor grad Nei/bare i arbeide under (spesielt i helse— og begrenset utstrek— sterk offentlig sosialsektoren) ning styring lliiliiiiilllllllllllll Begrensninger i organisasjonenes selvstyre

En del (spesielt helse/ sosialsektoren)

Helse/sosialsektor: Nei Barnehagesektor: Delvis Utdanningssektor: Varierer etter skole— slag

Fri etablerings— rett

Kommittédirektiv

&

saw &?

Utredning om ett ökat ansvar för folkrörelser, förening- ar och kooperativ

Dir l986:17 Beslut vid regeringssammanträde 1986-05-22.

Chefen för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför.

Mitt förslag:

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att föreslå åtgärder för att undanröja hinder för att folkrörelser, föreningar och kooperativ skall kunna ta ett ökat ansvar för vissa verksamheter som i dag helt eller till större delen bedrivs i offentlig, framför allt kommunal, regi. Utredaren skall också redovisa erfarenheter av och praktiska exempel på ett ökat föreningsan- svar.

Jag föreslår också att utredaren skall se över statsbidragen till folkrörel- serna i syfte att minska antalet bidragsformer samt föreslå förenklingar och åtgärder för en eventuell bättre samordning av bidragsgivningen. Syftet är således att för folkrörelserna skapa förutsättningar för en obyråkratisk och mer flexibel användning av de resurser man tillförs genom statsbidrag. Utredaren bör därvid beakta folkrörelsernas olika uppbyggnad och verk- samhetsinriktning.

Utgångspunkter

Månniskornas engagemang i folkrörelser och föreningsliv är ett grundläg- gande inslag i den svenska demokratin.

Folkrörelserna och föreningslivet engagerar många människori ett arbete på frivillighetens grund. Inom folkrörelserna kan en stor del av befolkningen söka kunskap, delta i opinionsbildning och ta ett eget ansvar för olika verksamheter.

I förnyelsen av den svenska välfärdspolitiken bör enligt min mening folkrörelserna och föreningslivet kunna spela en större roll.

Genom sin närhet till människorna kan folkrörelserna ta till vara

Dir 1986: 17

engagemang, kunskaper och erfarenheter i ett praktiskt arbete på lokal nivå. Ett sådant arbete är betydelsefullt inte minst för att ungdomen därigenom tidigt ges möjlighet att tillgodose sina behov i gemenskap med andra människor.

Genom utbildningsreformerna har allt fler människor fått ökade kunska- per, som de vill använda för att ta ett större eget ansvar. Det är enligt min mening nödvändigt att stat och kommun kan möta detta behov genom att underlätta en frivillig samverkan när det gäller att lösa olika gemensamma uppgifter.

Genom folkrörelsernas insatser skapas en mångfald i utbudet av olika verksamheter. Det finns åtskilliga exempel på banbrytande insatser, t.ex. inom det sociala området, som inte utan vidare hade sprungit fram inom yrkesbundna och professionella institutioner. Inom kulturliv och fritidsverk— samhet svarar föreningarna för en mångfasetterad verksamhet av hög kvalité.

Genom att föreningslivet på detta sätt bidrar till mångfalden ökar också medborgarnas valfrihet, dvs. deras möjligheter att kunna välja olika former av verksamhet för att tillgodose sina intressen och behov av olika nyttigheter.

I den samhällsekonomiska situation som vårt land befinner sigi finns det anledning att pröva alla möjligheter till en bättre hushållning med de samlade ekonomiska resurserna.

Enligt min mening bör en mer utvecklad samverkan mellan den offentliga sektorn och folkrörelserna kunna leda till en bättre hushållning med de samhällsekonomiska resurserna.

Övervägandena om ansvarsfördelningen mellan folkrörelserna och den offentliga verksamheten bör enligt min mening ske i ett långsiktigt perspektiv och med utgångspunkt i folkrörelsernas ställning som fria och självständiga organisationer. Enligt detta synsätt bör staten genom sin lagstiftning underlätta för folkrörelserna att utifrån sina egna utgångspunkter bidra till ökad delaktighet och breddad demokrati. Staten och kommunerna bör också inom ramen för det ekonomiska stödet till folkrörelserna ta hänsyn till att dessa har ett behov att bygga upp sin verksamhet långsiktigt.

Ökad delaktighet och ökad valfrihet genom större ansvar för folkrörelser, föreningar och kooperativ

Många av de uppgifter som kommunerna och landstingen i dag svarar för har folkrörelserna tidigare drivit fram och utvecklat. I många fall har det kommunala övertagandet skett i samförstånd med folkrörelserna. Men det finns också områden där ett ökat engagemang hos kommunerna starkt ifrågasatts av folkrörelserna. Det är främst områden där man ansett att en

idéburen verksamhet hade kunnat erbjuda fördelar framför en kommu- nal.

Stat och kommun har självfallet det yttersta ansvaret för att tillgodose medborgarnas grundläggande behov av välfärd.

De dominerande verksamheterna inom den offentliga sektorn kräver'en enhetlig organisation och stor professionell kompetens. Dessa utvecklas bäst genom ett renodlat offentligt huvudmannaskap. I andra fall kan alternativa former vara att föredra. I föreningslivet finns ett engagemang som måste kunna tas i anspråk på ett bättre sätt i samhällsarbetet. På grund av att organisationstanken är så väl förankrad i vårt samhälle är det lätt att skapa intresse för att lösa gemensamma uppgifter genom frivillig samverkan i föreningar eller kooperativ. En ökad föreningsmedverkan kan bli ett viktigt led i strävandena till förnyelse såväl inom den offentliga sektorn som inom organisationslivet. Av intresse är såväl att kommunal förvaltning och frivilliga organisationer samverkar som att föreningar eller kooperativ tar ett ökat ansvar för vissa verksamheter som i dag helt eller till större delen bedrivs i offentlig regi. En sådan utveckling bör enligt min mening kunna bidra till att stärka folkrörelsernas ställning i samhället.

Att bilda kooperativ har traditionellt varit ett sätt för människor att utan stora ekonomiska insatser tillgodose gemensamma behov. Den lokala insatsen och gemenskapen människor emellan utgör grunden för den kooperativa tanken.

Lokalt förankrade kooperativa lösningar inom t.ex. barnomsorgen, fritidsverksamheten och vid institutioner inom äldreomsorgen bör kunna utveckla medborgarnas delaktighet.

Ett ökat föreningsengagemang kan exempelvis innebära att föreningarna ansvarar för skötseln av fritidsgårdar och idrottsanläggningar mot ett grundbidrag från kommunen.

Inom den sociala sektorn samt inom hälso- och sjukvården kan folkrörel- serna och föreningslivet komplettera kommunernas och landstingskommun- emas professionella insatser genom förebyggande och rehabiliterande arbete t.ex. kamratstöd jande verksamhet. Det finns inom detta område exempel på flera intressanta och banbrytande insatser, t.ex. när det gäller behandlingen av narkomaner och alkoholmissbrukare. Folkrörelserna har i en del fall också vidgat sitt ansvar till att driva behandlingsanläggningar och vård— hem.

Folkrörelserna och föreningslivet har enligt min mening också ofta en unik förmåga att i närmiljön utveckla och vidmakthålla sociala kontakter och gemenskap. Inom hyresgäströrelsen arbetar mer än 25 000 medlemmar i lokala kontaktkommittéer för att förbättra bostadsmiljön.

Det finns anledning att se positivt på att folkrörelserna och föreningslivet på det här sättet diskuterar engagemang på nya områden.

Den utveckling som jag nu har beskrivit kan leda till en ökad delaktighet och en ökad valfrihet för medborgarna.

Stat och kommun bör därför underlätta en utveckling i riktning mot ett ökat ansvar för folkrörelser, föreningar och kooperativ.

Utredaren bör undersöka om formella regler hindrar ett ökat förenings- ansvar och kooperativa lösningar samt föreslå ändringar för att undanröja dessa hinder.

1983 års demokratiberedning har redovisat erfarenheter av föreningsdri- ven verksamhet i rapporten (Ds C 1985:10) Föreningarna tar över.

Denna undersökning visar att föreningarna som regel har upplevt den nya uppgiften som värdefull för föreningen. Möjligheten att ta ansvar för en ”egen” anläggning eller verksamhet har stärkt föreningens position. Fler har engagerats i föreningens arbete.

Samtidigt visar demokratiberedningens undersökning att det ställs större krav på ett administrativt och ekonomiskt kunnande hos dem som skall sköta de nya åtagandena. Därför är det enligt beredningen nödvändigt att noga förbereda det nya engagemanget med utbildning och spridning av ansvaret till så många som möjligt inom föreningen.

Utredaren bör redovisa erfarenheter av och praktiska exempel på ett ökat föreningsansvar. däribland ett ansvarstagande i kooperativ form. Sådana exempel kan ofta hämtas från det arbete som i dag har inletts i vissa kommuner och landstingskommuner.

Utredaren bör redovisa förslag på hur reglerna om statsbidrag till kommuner och landstingskommuner kan underlätta föreningsaktivitet inom olika områden. Kommunal och föreningsdriven verksamhet bör i detta avseende ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Jag kommer att uppdra åt statistiska centralbyrån (SCB) att göra en kartläggning av föreningslivets nuvarande engagemang i verksamheter som jag här redovisat. Detsamma gäller redan fungerande kooperativa lösningar. Kartläggningen skall överlämnas till utredaren senast den 31 december 1986.

Det statliga stödet till folkrörelserna

Det statliga stödet till folkrörelserna uppskattas till nära 2,5 miljarder kronor. Man brukar räkna med att det finns 60— 70 olika bidragstyper.

1983 års demokratiberedning har i betänkandet (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting tagit upp samhällets ekonomiska bidrag till folkrörelserna. Beredningen anser att det samfällda stödet är splittrat och ifrågasätter om det alltid ger åsyftat resultat. Beredningen föreslår därför att regeringen tar initiativ till en översyn av de statliga reglerna för stödet till folkrörelserna. Enligt beredningen bör statens bidrag och reglerna för dessa

utformas så att det administrativa arbetet blir enkelt.

I likhet med 1983 års demokratiberedning anser jag att en översyn bör göras av statens ekonomiska stöd till folkrörelserna.

Under innevarande budgetår har Studieförbunden fått möjlighet att på försök ordna studieverksamhet enligt friare regler än de som gäller för den ordinarie verksamheten. Detta initiativ till en friare användning av statsbidragen har tagits i samråd mellan civil- och utbildningsdepartemen- ten.

Inom vissa områden har det under senare år också vidtagits åtgärder för att förbättra samordningen mellan olika bidragsformer. Det gäller t.ex. bidragen till idrotten samt bidragen till trossamfunden.

Utredaren bör arbeta fram förslag som syftar till att statens bidrag till folkrörelserna både förenklas och samordnas på ett effektivare sätt. Därvid bör utgångspunkten vara att minska antalet bidragsformer. Huvudsyftet med översynen bör vara att skapa förutsättningar för en obyråkratisk och mer flexibel användning av bidragen för folkrörelserna. Utredaren bör därvid beakta folkrörelsernas olika uppbyggnad och verksamhetsinriktning.

Jag kommer att uppdra åt riksrevisionsverket (RRV) att göra en kartläggning av stödet till folkrörelserna. RRV skall också redovisa olika alternativ till både förenkling av reglerna och en effektivare samordning. Kartläggningen skall överlämnas till utredaren senast den 31 december 1986.

Utredarens arbetssätt

Utredaren bör vid lämpliga tillfällen samråda med den till civildeparte- mentet knutna referensgruppen för folkrörelsefrågor, som består av företrädare för ett 40-tal organisationer.

I frågor som rör kooperativ utveckling bör utredaren samråda med kooperativa rådet som är knutet till industridepartementet.

Utredaren skall också samråda med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

I sitt arbete skall utredaren beakta vad som anförs i direktiven (Dir 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförsla— gens inriktning.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet att tillkalla en särskild utredare — som skall omfattas av kommittéförord-

ningen (1976:119) — med uppdrag att föreslå åtgärder med syfte att ge ett ökat ansvar åt folkrörelser, föreningar och kooperativ i offentlig verksamhet samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)

Kommittédirektiv & PES

Dir. 1987zl4

Tilläggsdirektiv till folkrörelseutredningen (C 1986:01)

att se över statsbidragen till barn- och ungdomsorgani- sationerna

Dir. l987zl4 Beslut vid regeringssammanträde 1987-()3-12

Statsrådet Lönnqvist anför efter samråd med chefen för civildepartemen- tet.

] Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild översyn sker av statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna. Översynen bör ske genom att folkrörelseutred- ningen (C 1986z01) erhåller tilläggsdirektiv.

Målet är att finna bidragsregler som innebär såväl en förenkling som en ökad rättvisa mellan olika typer av organisationer. Översynen skall bland annat ta upp nya ungdomsrörelsers möjligheter att erhålla statligt stöd. Vidare skall konstruktionen av såväl det centrala stödet som det lokala stödet samt rutinerna för bidragsgivningen behandlas.

2 Bakgrund

Under de första årtiondena av 1900—talet växte olika ungdomsorganisatio- ncr fram inom de stora folkrörelserna. Deras främsta syfte var att främja intresset bland ungdom för idéer av frireligiös, nykterhetspolitisk eller allmiinpolitisk karaktär med anknytning till motsvarande huvudorganisatio- ner. Härtill kom organisationer för olika Specialintressen, främst idrott. År |953 fanns ett fyrtiotal ungdomsorganisationer med sammanlagt 1.5 miljoner medlemmar. varav ungefär hälften inopi idrottsrörelsen.

Ungdomsorganisationerna hade fram till år l954 inget reguljärt samhälls- stöd. Motiven för det stöd som då infördes var bl.a. att underlätta för föreningslivet att nii ut till den föreningslösa ungdomen. Dessutom framhävdes riskerna med ungdomens alkoholbruk och därmed behovet av nykterhetsfriimjande åtgärder.

l954 års ungdomsstöd var inriktat på att stärka organisationernas möjligheter att bedriva fritidsaktiviteter som t.ex. slöjd, konst, musik och annat hobbyutövande. Det gällde främst att med hjälp av föreningarna få till stånd ett större utbud av aktiviteter. Organisationernas intresse för stödet förutsattes ligga i de ökade rekryteringsmöjligheterna. Stödet utgick i tre olika bidragsformer nämligen dels som stöd till utbildning av ungdomsledare, dels som stöd till fritidsgruppcr. dels också som bidrag till instruktörer i ungdomsorganisationcr.

År 1964 förändrades ungdomsstödets inriktning med utgångspunkt i förslag från 1962 års ungdomsutredning. Syftet med samhällets stöd till ungdomsorganisationerna vidgades då till att omfatta såväl deras samhälls- fostrande och ideinriktade funktion som deras uppgift att bedriva fritids- verksamhet för ungdomar. Ett allmänt bidrag till ungdomsorganisationernas 'centrala verksamhet infördes och ersatte det tidigare bidraget till instruktö- rer i ungdomsorganisationer.

Efter år 1964 har ytterligare en rad förändringar skett när det gäller statens stöd till ungdomsorganisationerna. Fritidsgruppstödet ersattes således år 1971 av ett allmänt inriktat stöd till ungdomsorganisationernas lokala verksamhet. År l975 kom ett nytt centralt stöd till ungdomsorganisationerna som ersatte de tidigare bidragen till central verksamhet och ungdomsledar— utbildning. Året därefter flyttades ansvaret för bidragsgivningen över från skolöverstyrelsen till statens ungdomsråd.

Vid sidan av det allmänna organisationsstödet till ungdomsorganisationer— na har det under senare år också länmats vissa bidrag till särskild verksamhet. Sedan budgetåret 1972/73 utgår ett statligt stöd för alkohol- och narkotika- information som förmedlas via statens ungdomsrad till ungdomsorganisatio- nerna. Vidare inrättades år 198] ett särskilt bidrag för ferieverksamhet. Vid min anmälan till budgetpropositionen år l987 har jag föreslagit att det särskilda feriestödet avskaffas och att det istället sker en kraftig uppräkning av stödet till barn- och ungdomsorganisationernas centrala verksamhet. Organisationerna får därmed en större frihet att själva avgöra hur bidragen bäst används.

De närmare föreskrifterna för det mivarande statliga ungdomsstödet finns i förordningen (l97l 1388) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. Förordningen har efter sin tillkomst ändrats vid ett flertal tillfällen (senast 1986536). Förordningens regler är emellertid i dag delvis inaktuella och ger upphov till åtskilliga problem vid tillämpningen.

3 En prövning av bidragssystemet behövs

Statens ungdomsråd har påbörjat en viss översyn av bidragssystemets utformning. Enligt min mening finns det dock anledning att mer förutsätt-

ningslöst pröva det nuvarande bidragssystemet. Det övergripande syftet med stödet bör vara att dels främja en demokratisk fostran genom barns och ungdomars engagemang i föreningar, dels medverka till en meningsfull fritid för barn och ungdomar. En prövning bör ske av i vilken utsträckning dessa syften tillgodoses med det nuvarande stödet och genom de organisationer som idag får bidrag. Vidare bör övervägas vilka förändringar i stödets tekniska utformning som kan behöva göras för att stödet skall få avsedd effekt. Med hänvisning till vad jag här anfört föreslår jag att en särskild översyn görs av statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna.

Det statliga ungdomsstödet är en del av de samlade statliga bidragen till folkrörelserna. En allmän översyn av bl.a. statens ekonomiska stöd till folkrörelserna genomförs för närvarande av folkrörelseutredningen (C 1986:01) med syftet bl.a. att bidragsgivningen skall både förenklas och samordnas på ett effektivare sätt. En nära samordning bör därför ske mellan den allmänna översyn av stödet till folkrörelserna som pågår och den särskilda översyn av statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna som jag här förordat. En sådan samordning kan enligt min mening lämpligast åstadkommas genom att folkrörelseutredningen erhåller tilläggsdirektiv att göra översynen av ungdomsstödet samt att en särskild sakkunnig förordnas för uppgiften.

4. Närmare utgångspunkter för översynen

Som jag redan berört finns det anledning att förutsättningslöst pröva i vilken utsträckning det nuvarande stödet och de organisationer som idag får bidrag tillgodoser de syften som bör gälla för statens stöd till ungdomsorga- nisationerna. Vidare finns det anledning att se över möjligheterna för andra, ofta nya, rörelser bland ungdomar att erhålla statligt stöd för sin verksamhet. I detta sammanhang bör frågan om organisationens storlek, spridning och varaktighet beaktas. Vidare bör belysas möjligheterna att nå en ökad flexibilitet i systemet t.ex. genom att bidrag i vissa fall görs tidsbegränsade. Lämpligheten av att vissa organisationer, på det sätt som sker i dag, erhåller bidrag i särskild ordning bör också prövas.

Utredningen bör kartlägga i vilken utsträckning olika typer av barn- och ungdomsorganisationer får statligt stöd från olika håll. En strävan bör vara att samordna bidragsgivningen och minska antalet stödformer. En viktig utgångspunkt för översynen bör vara att bidragssystemet så långt möjligt skall förenklas. Organisationerna bör vidare ges största möjliga frihet vid användningen av bidragsmedlent

Utredningen bör pröva om det är möjligt att finna andra och fler kriterier än medlemsantalet vid beräkningen av stödet till central verksamhet eller om det på annat sätt är möjligt att åstadkomma en ökad rättvisa med bibehållen

respekt för organisationernas särart och självständighet. Därvid bör bl.a. också övervägas innebörden och tolkningen av rnedlemsbegreppet mot bakgrund av de skilda förhållanden som rader inom olika organisationer.

Några barn- och ungdomsorganisationcr är kraftigt integrerade i sina moderorganisationer. Utredningen bör särskilt överväga och ge förslag till hur dessa organisationer bör behandlas fran bidragssynpunkt. Därvid bör beaktas dels intresset av att organisationerna ges frihet att själva bestämma över sin organisatoriska uppbyggnad. dels det angelägna i att organisationens uppbyggnad ger ungdomar möjlighet att själva ha inflytande över och ta ansvar för den verksamhet som berör dem.

En stor andel av de lokala föreningarna avstår från att söka lokalt aktivitetsstöd trots att de har rätt till detta. Utredningen bör överväga om det behövs förändringar i konstruktionen av det lokala stödet för att underlätta _för föreningarna att utnyttja stödet. Vidare bör utredningen överväga förändringar av åldersgränserna för det lokala stödet samt om det finns anledning att särskilt prioritera någon ålderskategori, i första hand tonårs- gruppen. I detta sammanhang bör också övervägas om det bör finnas ett samband mellan det lokala och det centrala stödet eller om dessa stödformer bör vara oberoende av varandra.

Utredningen bör vara fri att ta upp även andra frågor som är angelägna för barn- och ungdomsorganisationerna som t.ex. statsbidragens långsiktighet. organisationernas möjligheter till utvecklingsarbete. hur bidragssystemet eventuellt skall kunna hjälpa barn- och ungdomsorganisationerna att lösa problem med ledarutbildning, information och opinionsbildning samt rekrytering av s.k. föreningslösa ungdomar.

Det är angeläget att bidragssystemet får en sådan utformning att en smidig fortlöpande bedömning kan ske av vilka organisationer som bör erhålla bidrag. Det är därvid fråga om att pröva dels om de organisationer som redan får stöd fortfarande uppfyller bidragsvillkoren, dels vilka nya organisationer som lever upp till de krav som bidragsrcglerna innehåller.

Med utgångspunkt i de förändringar av bidragssystemet som-utredningen avser att föreslå bör också en närmare genomgång göras av bidragsbestäm- melserna och av rutinerna för behandlingen av bidragsårenden.

5 Översyncns genomförande

Översynen bör ske i samarbete med bl.a. statens ungdomsråd. De erfarenheter som vunnits inom ramen för rådets eget översynsarbete bör därvid utnyttjas.

Arbetet bör bedrivas skyndsamt och med utgångspunkt i att riksdagen under våren 1988 skall kunna ta ställning till ett förslag till hur det framtida stödet till barn- och ungdomsorganisationerna bör utformas. Utredarens

förslag i denna fråga bör därför redovisas senast den 1 september 1987. Vid översynen bör beaktas vad som har anförts i regeringens direktiv (Dir. l984z5) angående utredningsförslagens inriktning.

6 Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar uppdraget till folkrörelseutredning- en (C 1986:01) till att också avse en översyn av statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna i enlighet med vad jag här anfört.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Jordbruksdepartementet)

— Bengtsson, Bertil, Skadestånd vid myndighetsutövning I, Lund 1976 — Bengtsson, Bertil — Nordensson, Ulf — Strömbäck, Erland, Skadestånd, 3 uppl, Udeevalla 1985 — Bramstång, Gunnar (red), Offentligrättsliga perspektiv på organisationernas verksamhet, Uppsala 1986 — Corell, Hans, Sekretesslagen 1980 års lagstiftning med kommentarer, 2 uppl, Stockholm 1985 — Grosskopf, Göran, Ekonomiska föreningar, 3 uppl, Lund 1985 — Hagbergh, Erik — Nisell, Sal., lagen om ekonomiska föreningar, 5 uppl, Lund 1981 - Hemström, Carl, Ideella föreningar, Lund 1979 "— , Organisationernas rättsliga ställning, 3 uppl, 1986 "— , Uteslutning ur ideell förening, Stockholm 1972 — Holmström, Leif — Roos, Carl Martin, Stiftelser, En orientering, 3 uppl, Lund 1978 — Holmberg, Erik — Stjernqusit, Nils, Grundlagen med tillhörande författningar, Lund 1980 — Kaijser, Fritz — Riberdahl, Curt, Kommunallagarna II, 6 uppl, Kristianstad 1983 — Lindquist, Ulf, Kommunala befogenheter, 3 uppl, Stockholm 1987 — Norström, Carl — Thunved, Anders, Nya sociallagarna, Stockholm 1984 — Petrén, Gustaf — Ragnemalm, Hans, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 12 uppl, Uddevalla 1980 — Plan— och Bygglagsstiftningen, Kurskompendium, Bostadsdepartementet m.fl., Stockholm 1987 — Ragnemalm, Hans, Regeringsformen II:6, Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1976 s 105 — En diskret grundlagsändring, Förvaltn rättsl Tidskrift 1976 s 294 Offentligrättsliga studier, Teckomatorp 1977 — Riberdahl, Curt, Privatisering, Entreprenad Eller Kommunal Drift — Juridiska aspekter, Förvalta rättsl Tidskrift 1985 s 137 - Regler för föreningen, Juridisk handbok för föreningslivet, Kommundepartementet, referensgruppen för folkrörelsefrågor, Stockholm 1981 — Sahlin, Jan, Hälso- och sjukvårdslagen, Stockholm 1982 — Strömberg. Håkan, Allmän förvaltningsrätt, 13 uppl, Stockholm 1986 , Kommunalrätt, 11 uppl, Stockholm 1985 , Förvaltnrättsl Tidskrift 1985 s 49 , Myndighet och myndighetsutövning, Förvaltn rättsl Tidskrift 1972 s 233 — Westman, E.G., Kommunal förvaltning genom avtal, Stockholm 1971

Osterberg, Tommy, Samfälligheter, Handbok för Samfällighetsföreningen, 2 uppl, Uddevalla 1983.

Kronologisk förteckning

Otillbörlig efterbildning. Ju. Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m.m. Ju. Långtidsutredningen '87. Fi. En ny kyrkolag m.m. Del 1. C. En ny kyrkolag m.m. Del 2. C. Folkstyrelsens villkor. Ju. Barnets rätt. Ju. Svenska försvarsindustrins utlandsverksamhet. Ud. Det svenska totalförsvaret inför SO—talet. Fö. Indrivningslag m.m. Fi. Skydd för det väntade barnet. Ju. Legitimation för vissa kiropraktorer. S. Översyn av rättegångsbalken 3. Ju. Mordet på Olof Palme. .lu. Miljöskadefond. ME.

. Begravningslag. C. . Franchising. Ju.

Internationella familjerättsfrägor. Ju. Varannan damernas. A. . täkemedel och hälsa. 5.

Aldreomsorg i utveckling. S. . Missbrukarna, Socialtiänsten, Tvänget. S. Medicinteknisk säkerhet. S. . Eroduktsäkerhetsiag. Fi. . Okat kommunalt väghållningsansvar. K. . Enskilda vägar. K. . Skeppslega till utlänning. Tillstånd, dispenser, flaggskihe. K. . Bistånd för bättre miljö i u-land. Ud. . Stöd till näringslivet. Fi. . Fel i fastighet. Ju. . lntegritetsskyddet i informationssamhället 4. Ju. . För en bättre miljö. ME.

. Ju mer vi är tillsammans. Del 1. C. . Ju mer vi är tillsammans, Exempelsamling. Del 2. C. Ju mer vi är tillsammans, Underlag för reformer samt förslag. Del 3. C,

ngwwwNNNNNNNNNN——l—J—l—-—l—l—l—l—n .m ww-owwxlmmbs-w.-osn9wmsn_a.w.we.ososnssnsnf-s» »—

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Otillbörlig efterbildning. [1]

Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m. m. [2] Folkstyrelsens villkor. [6] Barnets rätt. [7] Skydd för det väntade barnet. [11] Oversyn av rättegångsbalken 3. [13] Mordet på Olof Palme. [14]

Franchising. [17] Internationella familjerättsfrågor. [18] Fel i fastighet [30] lntegritetsskyddet i informationssamhället 4. [31]

Utrikesdepartementet

Svenska försvarsindustrins utlandsverksamhet. [8] Bistånd för bättre miljö i u—land. [28]

Försvarsdepartementet Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. [9]

Socialdepartementet

Legitimation för vissa kiropraktorer. [12] Läkemedel och hälsa. [20] Aldreomsorg i utveckling. [21] Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget. [22] Medicinteknisk säkerhet. [23]

Kommunikationsdepartementet

Ökat kommunalt väghållningsansvar. [25] Enskilda vägar. [26] Skeppslega till utlänning. Tillstånd, dispenser, flaggskifte. [27]

Finansdepartementet

Långtidsutredningen '87. [3] Indrivningslag m.m. [10] Produktsäkerhetslag. [24] Stöd till näringslivet. [29]

Miljö- och Energidepartementet Miljöskadefond. [15] För en bättre miljö. [32]

Arbetsmarknadsdepartementet Varannan damernas. [19]

Civildepartementet

En ny kyrkolag m.m. Del 1. [4] En ny kyrkolag m.m. Del 2. [5]

Begravningslag. [16]

Ju mer vi är tillsammans. Del 1. [33] Ju mer vi är tillsammans, Exempelsamling. Del 2. [34] Ju mer vi är tillsammans, Underlag för reformer samt förslag. Del 3. [35]

lumen.. BIBL. 1987 "GQ-| I STOCKHOLM