SOU 1965:40

Kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunal verksamhet

N 4-0 (;(

oå (»

_ CD m

&( 4, IGT?»

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

___—.vc"... _ _

!

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 19:55:40 ”153 " Lia/4.

Inrikesdepartementet

KOMMUNALA BOLAG

OCH ANDRA SÄRSKILDA RÄTTSSUBJEKT FÖR KOMMUNAL VERKSAMHET

KOMMUNALRÄTTSKOMM ITTE NS

BETÄNKANDE VII

Stockholm 1965

1 2.

13. 14.

15.

16. 17.

18.

19.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965

Kronologisk förteckning

Sveriges sjöterritorium. Kihlström. 135 a. + 1 ut- viksblad. U. Sammanställning av remissyttranden över för- fatmingsutredningens förslag till ny författning. Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap. 1

ålägrslagret till regeringsform. Norstedt & Söner. s. 11.

Sammanställning av remissyttranden över för- fattningsutredningens förslag till ny författning. Del 2: Kap. 3. 4 och 5 i förslaget till regerings- form. Norstedt & Söner. 120s .u.J Tandvårdsförsökring. Kihlström. 186 8. S. Måttenheter. Kihlström. 47 s. Fi. Om den kommunala självstyrelsens lokala för- ankring. Esselte. 100 s. 1.

PrakI tik- och feriearbetsförmedling. Esselte. 177 s Skånes och Hallands vatikenförsörjning. Esselte.

513 a. + 5 st. kartbilagor.K .

Arbetsmarknadspo litik. Esselte. 567E s.I.

Antikvitetskolleglet. Esselte. 281 s. Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lo- kalisering och kostnader 1. Esselte. 280 5. E. Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lo- kalis ering och kostnader 11. Specialutredningar. Esselte. 741 s. E. Rättegångshjälp. Norstedt & Söner. 166 s. .Tu. Gontroslörviirv av lösöre. Norstedt & Söner. 241 s. 11. De svenska utlandsförsamlingamas ekonomi. Esselte. 129 s.E .

Ny jordförviirvslag. maggan-öm. 193 s. Jo. Fastställande av agderskJapet till barn utom lik- tenskap. Beckman.!) J.u Fartygs befälhavare. Gemensamt haveri och dis- pasTch. ånsvarsbestämmelser m. m. Esselte. 221

Friluftslivet i Sveri 6. Del II. Friluftslivet i sam- hällsplanerin en. venska Reproduktions 883 s. + 1 st. artbilaga. K. Radions och televisionens framtid i Sverige 1. Bakgrund och förutsättningar, programfrågor.

53

34.

85. 36.

37.

38. 39. 40.

. Dagstidningamas ekonomiska villkor. Esselte

. Ändringar i ensittarlagen m. m. Esselte. 61 s. 27. De svenska Jordbruksproduktemas distributio

. att såettesystem. Remissyttranden. Esselte.

. Speclaiundersökningar om lärarutbildning V. . Höjd bostadsstandard. Esselte. 569 s. 1. Organisations- och finsnsieringstrågor. Hae ström. 530 s. K. Radions och televisionens framtid i Sverige Bildnings- och undervisningsverksamhet. Fen ningsfrågor. Häggström. 2275 .K. 212 !. + 1 st. kartbilaga. Ju. Uppbördsfrågor. Esselte. 228 s. Fi. Institutet iör srbetshygien och arbetsfysiolli Kihlström. 885 S. Studieplaner för lärarutbildning. Esselte 490 s. marginalförhåilsnden. Esselte. 192 5. Jo.

i. Lärarutbildningen IV. 1. Esselte. 714 s. E. Lärarutbildningen IV: 2. Esselte. Utkommer nare.

Esselte. 441s. E.

Vägmärken. Kungl. Luftfartsstyrelsen. 274 s. Sammanställning av remissyttranden över i fattningsutredningens förslag till ny törfattnl! Del 4. Kap. 7. 8, 9 och 10 i förslaget till rei ringsform samt övergångsbestämmelserna. Esselte. 103 s. Ju. Nykterhet i trafik. Esselte. 91 s. X. Sveriges släktnamn 1965. AB E G Johanssons Bl tryckeri, Karlshamn. 476 5. H. Sammanställning av remissyttranden över förta ningsutredningens förslag till ny författnh Del 5. Förslaget till riksdagsordning. Norstedt Söner.4 6.s Ju. Affärstiderna. Del I. Motiv och lagförslag. Esselte. 152s. I. Affärstiderna. Del II. Konsumentundersöknil Esselte. 116 5. I. Kommunala bolag. Esselte. 348 s. 1.

Inrikesdepartementet

KOMMUNALA BOLAG

OCH ANDRA SÄRSKILDA RÄTTSSUBJEKT FÖR KOMMUNAL VERKSAMHET

KOMMUNALRÄTTSKOMMITTENS BETÄNKANDE VII

ESSELTE AB STOCKHOLM 1965

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Inrikesdepartementet

Genom beslut den 23 januari 1959 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för inrikesdepartementet att tillkalla högst sex sakkunniga jämte experter för utredning av vissa kommunalrättsliga spörsmål. Med stöd av detta bemyn- digande tillkallade Herr Statsrådet den 12 mars 1959 såsom sakkunniga dåvarande landshövdingen Thorwald Bergquist, ordförande, ledamoten av första kammaren, direktören Carl Albert Anderson, direktören C. W. Carls- son — sedermera ledamot av andra kammaren _, ledamoten av första kam- maren Nils—Eric Gustafsson, dåvarande ledamoten av första kammaren, kaptenen Axel Mannerskantz, och dåvarande ledamoten av andra kamma- ren, numera kommunaldirektören Olof Wiklund. Såsom experter tillkalla- des samma dag dåvarande förste sekreteraren i Svenska landskommuner- nas förbund, numera preceptorn vid Stockholms universitet Fritz Kaijser och förste sekreteraren i Svenska stadsförbundet Rolf Romson. Den 3 sep- tember 1962 tillkallades såsom ytterligare expert direktören i Svenska kom- munförbundet Sven A. Järdler. _ Såsom sekreterare åt de sakkunniga har tjänstgjort hovrättsrådet Erik Borglund och såsom biträdande sekreterare sedan den 1 januari 1964 hovrättsassessorn Svante Boman.

De sakkunniga har antagit benämningen kommunalrättskommittén. Kommittén har erhållit utredningsuppdrag dels vid dess tillkallande ge- nom anförande av Herr Statsrådet till statsrådsprotokollet den 23 januari 1959, dels ock genom tilläggsdirektiv i olika sammanhang. Den 30 maj 1962 tillkallades att såsom ytterligare sakkunniga deltaga i en samma år till kommittén överlämnad utredning av frågor, sammanhängande med infö- rande av en enhetlig kommuntyp, direktören H. S. Aronsson, direktören i Svenska stadsförbundet Sven-Olof Dahlman samt direktören i Svenska kommunförbundet Sven A. Järdler.

Kommunalrättskommittén har tidigare överlämnat delbetänkandena

Ersättning för kommunala förtroen-deuppdrag ( SOU 1961:54 ), Kommunal beredskap ( SOU 1962:7 ), Kommunalt stöd åt studerande från utvecklings- länderna ( SOU 1962:21 ), Kommunförbundens lånerätt ( SOU 1963:2 ), Kommunala renhållningsavgifter ( SOU 1963:29 ) och Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring ( SOU 1965:6 ).

Sedan kommittén nu genomgått jämväl frågor om kommunal verk- samhet genom bolag och andra särskilda rättssubjekt, vilket utrednings- uppdrag lämnats kommittén i direktiven den 23 januari 1959, får kom- mittén härmed vördsamt överlämna betänkandet »Kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunal verksamhet».

Betänkandet är enhälligt. Kommitténs experter har anslutit sig till ut- redningens förslag.

Herrar G. &V. Carlsson och Axel Mannerskantz har avgivit särskilt utta- lande.

Stockholm i mars 1965

Thorwald Bergquist Carl Albert Anderson C. W. Carlsson Nils-Eric Gustafsson Aer Mannerskantz Olof lViklund

,'Erik Borglund

Utredningsuppdraget

l anförande till statsrådsprotokollet den 23 januari 1959 yttrade chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, såvitt gäller de frågor, vars ut- redande kommunalrättskommittén nu redovisar, följande.

Vid Sidan av de förvaltningsformer, som kommunallagarna föreskriver för den kommunala verksamheten, förekommer det i allt större omfattning företrädes- vis i städer och tätorter att vissa grenar av den kommunala förvaltningen handhaves av juridiska personer, som på kommunens initiativ särskilt bildats för ändamålet. Såsom exempel må nämnas aktiebolag för drift av tra'fikföretag, hotell, badhus, tvätterier, frihamnar etc. samt bolag och stiftelser för uppförande och förvaltning av bostadsfastigheter.

överförandet av kommunal förvaltning på dylika särskilda rättssubjekt innebär attde för dessa gällande lagreglerna blir tillämpliga istället för kommunallagarnas föreskrifter. I samband härmed uppstår åtskilliga problem, för vilka närmare redogjorts i en av Handelskamrarnas nämnd den 29 januari 1958 dagtecknad framställning om utredning av de rättsliga frågor, som är förbundna med kom- munal bolagsdrift, och vilka även belysts i ett antal motioner vid 1958 års riks- dagar. Av dessa problem må i detta sammanhang särskilt nämnas de risker som förvaltning i bolagsform innebär för att en kommun kan komma att överskrida den kommunala kompetensen eller att tillgodose ett vinstsyfte ävensom de problem som sammanhänger med ansvarigheten för de särskilda rättssubjektens styrelse- ledamöter inför kommunens fullmäktige och enligt strafflagens 25 kapitel. Andra problem uppkommer i fråga om anställningsformer, valbarhet, jäv, revision, be- svär och handlingars offentlighet.

I sammansatt konstitutions- och första lagutskotts av riksdagen godkända utlå- tande nr B 1/1958 Över de törenämnda motionerna framhålles att överförandet av kommunala förvaltningsuppgifter på särskilda, från förvaltningen i övrigt fristå- ende rättssubjekt kan medföra fördelar från effektivitetssynpunkt men ofta inne- bär påtagliga nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt. Det anföres vidare att avvägningen av dessa motsatta intressen mången gång inbegriper komplicerade spörsmål, som i och för sig vore förtjänta av att särskilt utredas. Utskottet tillägger i anslutning härtill att utvecklingen på området, kännetecknad av att ekonomiskt betydelsefull verksamhet i allt större utsträckning överflyttas på särskilda kom— munägda s11bjekt,- från vissa synpunkter erbjuder oroande perspektiv, som kunde motivera en kartläggning av förhållandena. Då utskottet emellertid förutsätter att en utredning om de berörda spörsmålen kommer till stånd, har utskottet icke ansett något utredningsinitiativ från riksdagen påkallat.

De problem, som enligt det sagda och i övrigt sammanhänger med handhavandet av kommunala förvaltningsuppgifter i särskilda associationsformer, är otvivel- aktigt av den art att de bör underkastas en närmare undersökning. Denna bör

omfatta en kartläggning av problemen och ge en allmän överblick över de skilda associationsformer, som i praktiken kommit till användning, ävensom ge upplys- ning om vilka grupper av uppgifter som överförts till sådana särskilda rättssubjekt. Det bör tillika undersökas, om gällande regler för juridiska personer kan för vissa fall jämkas så, att dessa rättssubjekt lämpar sig för kommunal verksamhet med iakttagande av de för denna grundläggande kommunalrättsliga principerna, samt huruvida lämpligen någon ny associationsform skulle kunna tillskapas, avsedd enbart för kommunal verksamhet och så anordnad att den kunde i allt väsentligt tillgodose de krav på insyn och kontroll som eljest ställes på verksamhet, som bedrives av det allmänna. I övrigt torde utredningen böra äga frihet att framlägga de förslag, som utredningen kan finna lämpliga på förevarande område.

Åtskilliga av de spörsmål, som torde komma att aktualiseras under utredningen, synes ha sin motsvarighet när det gäller de statliga bolagen. Frågan om lämpliga företagsformer för statlig ekonomisk verksamhet är för närvarande föremål för utredning av särskilt tillkallade sakkunniga, 1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna. Det synes lämpligt att den nu förordade utredningen så långt möjligt tillgodogör sig de utredningsresultat i dylika gemensamma frågor, som 1953 års utredning på det statliga området nått fram till; önskvärt är givetvis att en nära kontakt etableras mellan de båda utredningarna.

I direktiven åsyftade motioner utgöres av två grupper motioner till 1958 års riksdag, följda av enahanda motioner till samma års B-riksdag (I:69 och 126, 11:77 och 161).

I motionen nr I:B 126 (herr Osvald) och den därmed likalydande motio- nen II:B 161 (fru Sandström m.fl.) hemställdes att riksdagen måtte hos Kungl. Maj:t hemställa om utredning rörande en lagstiftning beträffande en form av juridisk person lämpad att driva stats- eller kommunägd affärs- mässig verksamhet eller om de modifikationer i gällande bestämmelser om juridiska personer, som kunde finnas erforderliga för angivet ändamål. Motionärerna berörde bl. a. de olägenheter, som de ansåg förbundna såväl med affärsverksamhetens bedrivande i vanlig förvaltningsform som med uppgifternas överlämnande till särskilda bolag. Enligt motionärerna gällde det att tillskapa en ny form av juridisk person, där å ena sidan de smidi- gare arbetsformer, som aktiebolagslagen erbjuder och som enskild företag- samhet åtnjuter, kan utnyttjas, men där å andra sidan skattebetalarnas och offentlighetens krav på insyn i verksamhetens drift tillgodoses och enskildas behov av rättssäkerhet i förhållande till den offentliga verksamheten icke eftersättes.

I motionen I:B 69 (herr Svärd m.fl.) och därmed sammanstämmande motionen II:B 77 (herr Magnusson i Borås m.fl.) uttalades att kommunal verksamhet i särskilda associationsformer borde bli föremål för en allsidig utredning. Därvid borde man enligt motionärerna överväga olika möjlig- heter att begränsa denna form av kommunal verksamhet i den mån den kommunala kompetensen överskreds samt att söka ernå bättre kontroll från kommunernas förtroendeförsamlingar över det sätt på vilket kommu— nal verksamhet i bolagsform och därmed jämförbara associationsformer bedrives.

Över motionen avgavs yttranden av Svenska landstingsförbundet och Svenska landskommunernas förbund. Enligt landstingsförbundet saknade de i motionerna berörda problemen större aktualitet för landstingens vid- kommande. Såvitt förbundets styrelse hade sig bekant fanns icke något landstingsägt bolag. I vissa fall har tidigare förekommit att landstingen tecknat aktier i privata järnvägsbolag. Landstingen har vidare ingått som medlemmar i en inköpsorganisation för anskaffande av förnödenheter till sjukhus och andra anstalter samt bildat egna bostadsstiftelser eller tecknat andelar i bostadsföretag för lösandet av anställdas bostadsfråga. I övrigt har landstingen icke engagerat sig i verksamhetsformer, som ej regleras i gäl- lande landstingslag. Beträffande yttrandet från landskommunernas för- bund kan hänvisas till ett senare avsnitt i denna framställning.

Beträffande det utlåtande över motionerna som avgivits av sammansatt konstitutions- och första lagutskott kan här hänvisas till redovisningen i direktiven.

I Handelskamrarnas nämnds framställning den 29 januari 1958 hemstäl— les i underdånig'het att de rättsliga frågor, som är förbundna med kommu- nal bolagsdrift, snarast måtte allsidigt utredas. Enligt framställningen kan uppskattningsvis beräknas att omkring en tredjedel av den verksamhet, som de större stadskommunerna bedrev för tillhandahållande av nyttigheter och tjänster, handhades av bolag. Nämnden säger sig vara väl medveten om de fördelar i olika hänseenden som möjligheterna att utnyttja aktiebolagsfor- men kan erbjuda kommunerna. Bolagsformen innebär emellertid enligt nämnden även risker för åsidosättande av i kommunallagarna nedlagda prin- ciper och för kränkning av den enskildes rätt. Med hänsyn till den kommu- nala verksamhetens stora betydelse i vårt samhälle är det, säger nämnden, angeläget att de principer lagstiftaren fastställt för sådan verksamhet icke åsidosättes genom att verksamheten överlämnas åt privaträttsliga rätts- subjekt, vilka uppenbarligen icke tillskapats för sådan offentlig verksam- het. Det synes därför enligt nämnden böra klarläggas i vilka former berät- tigade kommunala krav på effektivitet låter sig förena med fastslagna grund- satser för kommunal förvaltning.

1 utlåtande över framställningen, vilket utlåtande i huvudsak åberopats såsom yttrande vid remiss av de i det föregående berörda motionerna, anför Svenska landskommunernas förbund (nu Svenska kommunförbundet) bl. a. följande.

Spörsmålen om de lämpligaste formerna för affärsmässig och annan kom- munal verksamhet har större aktualitet för stadssamhällena än för lands- kommunerna. Hithörande frågor har först i sen tid påkallat uppmärksamhet i landskommunerna och då vanligen i samband med kommunala åtgärder på bostadsförsörjningens område. Att man där valt stiftelse-, förenings- eller aktiebolagsform torde regelmässigt ha berott på dessa formers fördelar ur kreditsynpunkt. I övrigt torde bolagsformen endast undantagsvis ha

kommit till användning ute i landskommunerna. Helt allmänt vill styrelsen för landskommunernas förbund deklarera att styrelsen icke är någon an— hängare av utbrytningar till särskilda rättssubjekt inom den kommunala förvaltningens hävdvunna sfär. Motiveringen att de speciella ekonomiska intressena skulle bättre tillgodoses genom bolagsdrift torde väsentligen sakna bärkraft vid följande av de rekommendationer, som kommunförbun- den utfärdat för affärsverksredovisning i det kommunala budget- och bok- föringssystemet. I den mån kritiken mot drivande av verksamheten i ordi- narie förvaltningsformer innebär ett misstroende mot gängse former för kommunal förvaltning, saknar kritiken enligt styrelsen varje berättigande. Frågan vilka åtgärder som bör vidtagas för att underlätta kommunernas bedrivande av bostadsförsörjning i egen regi utan anlitande av särskilda juridiska personer vore emellertid enligt styrelsen förtjänt att utredas. Styrelsen vill därför, trots anförda allmänna betänkligheter, icke motsätta sig utredningskraven. Härvid finner styrelsen skäl föreligga för en även ur andra synpunkter motiverad omprövning av utformningen av 4 g kommu— nallagen med dess utskiftning av ansvaret för beslutanderätten å ena sidan samt förvaltning och verkställighet _å andra sidan.

Utredningen om de statliga företagsformerna stod inför sin avslutning redan under kommunalrättskommitténs första verksamhetsår. Kommittén erhöll då information om företagsformsutredningens arbete och förslag. Utredningens slutbetänkande Statliga företagsformer V (SOU 1960:32) av- gavs innan kommunalrättskommittén påbörjat arbetet med frågorna om kommunernas företagsformer.

KAPITEL I

Omfattningen och inriktningen av kommunal verksamhet genom särskilda rättssubjekt

Inledning Genom förmedling av Svenska stadsförbundet och Svenska kommunför- bundet har kommunalrättskommittén från kommunerna erhållit uppgifter om bolag och andra särskilda rättssubjekt vilka helt eller till huvudsaklig del äges av kommun. Uppgifterna insamlades innan kommunalrättskommit- tén påbörjade arbetet med frågorna om de kommunala bolagen. I juni 1962 utsändes till samtliga borgerliga primärkommuner en cirkulärskrivelse med begäran om dels uppgifter i vissa hänseenden och dels avskrifter av bolags- ordningar o.d. samt av årsredovisningar. Svaren avgavs före den 1 oktober 1962 och de ekonomiska uppgifterna hänför sig sålunda till 1961.

De till följd av cirkulärskrivelsen inkomna uppgifterna (1962 års primär- uppgifter) har sedan i viss utsträckning kompletterats. Anledningen till kompletteringen var närmast att en genomgång av hos stadsförbundet regi- strerade stadskommunala beslut om bolagsbildning eller aktieförvärv gett vid handen ett kommunalt engagemang i bolag, om vilka uppgifter saknades i primärmaterialet. Till en del rörde det sig därvid om bolag etc., som bildats eller förvärvats efter det primäruppgifterna lämnats. I ett antal fall fram— gick emellertid att kommunerna ej efterkommit den begäran, som gjorts i cirkulärskrivelsen i juni 1962. En viss osäkerhet om primärmaterialets fullständighet rådde sålunda; det skall anmärkas att cirkulärskrivelsen formulerats” så att kommuner, som ej drev någon verksamhet genom sär- ] skilda rättssubjekt, ej behövde besvara skrivelsen. Kompletteringen har ' skett genom att stadsförbundet i juni 1964 utsänt skrivelser till städer, vars uppgifter synts ofullständiga, med begäran om vissa uppgifter om sär- skilt angivna bolag eller meddelande därest bolagen i fråga ej kunde anses som kommunala. Härigenom erhölls uppgifter (1964 års tilläggsuppgifter) om tillhopa 36 bolag etc., om vilka uppgifter saknades i 1962 års primär- material. Icke heller 1964 års tilläggsuppgifter synes emellertid helt full- ständiga.

I redovisningen i det följande medtages endast företag, som ingår i 1962 års primäruppgifter och 1964 års tilläggsuppgifter. I redovisningen bort- ses vidare från företagen på bostadsförsörjningens område, vilka skall behandlas för sig. —— Uppgifterna är såsom framgått av det föregående icke helt fullständiga. Här kan erinras om att någon komplettering ej verkställts

för landskommunerna (dessa svarar emellertid endast för en förhållande- vis obetydlig del av de särskilda rättssubjekten), att kompletteringen för städerna avsett endast sådana företag, om vilka kommittén på andra vägar erhållit kännedom, samt att i ett mindre antal fall ej insänts vederbörliga kompletteringsuppgifter. Ytterligare bör påpekas att vad som skall anses såsom ett kommunalt företag i vissa fall kan vara svårt att bestämma även om en förhållandevis fast praxis här torde ha utbildat sig i anslutning till kommunernas skyldighet att lämna statistiska uppgifter om investeringarna hos kommunala företag (enligt anvisningarna: företag, som står under kommunens huvudsakliga förvaltning eller ledning eller företag i vilka kommunen äger majoritetsintresse). Man får sålunda räkna med att uppgif— ter saknas om några företag av gränsfallskaraktär, företag om vilka en del kommuner lämnat uppgifter och uppgifter sålunda medtagits i kommitténs redovisning. Det kan givetvis ej exakt fastställas hur många kommunala bolag etc. som i dag finns utöver de i det följande redovisade företagen. Kommittén anser sig emellertid ha fog för antagande att högst inemot 50 ytterligare företag skulle kunnat redovisas till beståndet under mitten av 1964 (bostadsbolagen oräknade). Redovisningen i det följande torde därför i praktiken ge en god bild av rådande förhållanden men kan ej uppfattas såsom en helt exakt inventering av de kommunala bolagsengagemangen.

Det övervägande antalet särskilda kommunala rättssubjekt, drygt 450 stycken, driver sin verksamhet på bostadsförsörjningens område. För dessa företag skall en särskild redovisning lämnas (sid. 37). Den närmast föl- jande redogörelsen avser företagen på övriga verksamhetsområden. Upp- gifter föreligger om tillhopa 222 sådana företag. Därav utgöres 179 av aktiebolag, 30 av stiftelser och 13 av ekonomiska föreningar. En interkom— munal samverkan förekommer i 16 företag (här bortses från ett fall av samverkan mellan stad som huvudintressent och ett oredovisat, större antal landskommuner). I några interkommunala företag medverkar fler än 2 borgerliga primärkommuner, vartill kommer medverkan i 2 fall av kyrklig kommun och i 1 fall av landsting. De 222 företagen representerar 244 kom- munala engagemang, varav 176 faller på städer, 25 på köpingar, 40 på landskommuner (hit har förts 1 municipalsamhälle) och 3 på andra kommuner. Antalet företag per stad sjunker med stadsstorleken. En grup— pering, gjord efter städernas storlek vid årsskiftet 1962—63, utvisar att de 3 största städerna svarar för tillhopa 30 företag (för Malmö har då endast redovisats 1 företag), övriga 11 städer med över 50000 invånare för 48 företag, 22 städer med 25 000—50 000 invånare för 32 företag,, 48 städer med 10 000—25 000 invånare för 47 företag och 49 städer med mindre än 10000 invånare för 19 företag.

I tabellen (sid. 13) har de 222 företagen fördelats efter verksamhetsom- råden. Till belysning av utvecklingen har i tabellen redovisats uppgifter under vilket skede företaget bildats av kommunen, övergått i kommunal.

Tillkommit som kommunalt företag eller övergått i kommunal ägo Nuva- Verksamhetsområde rande Före 1910 1920 1930 1940 1950 1955 UPP- antal 1910 _ —— — 1960 1961 1962 1963 1964 gift 1919 1929 1939 1949 1954 1959 saknas Elproduktion och el— distrihution ......... 30 1 3 3 3 7 6 4 1 1 1 Kommunikationer ..... 18 1 1 2 11 1 1 1 Bad, idrott ........... 15 1 4 2 5 2 1 Hotell, restauranter, teatrar och nöjesfält . 30 2 1 1 6 4 7 1 2 2 1 3 Socialvård ............ 11 1 1 2 4 2 1 Fastighetsförvaltning, exploatering ........ 36 1 1 9 11 6 1 3 3 1 Industri- och hantverks- _ lokaler ............. 38 3 2 10 3 5 9 4 2 Övriga ............... 44 2 2 10 10 7 3 4 1 Summa 222 4 10 9 15 52 36 40 12 14 16 6 3 5

ägo eller eljest kommit under ett avgörande kommunalt inflytande. I några fall, särskilt vid successivt övertagande av företag, har uppgifter ej lämnats eller uppgifterna varit tveksamma; i tabellen har i samtliga dessa fall an— givits att uppgift saknas. För åren från och med 1960 har en kolumn förts för varje år. I anslutning härtill är att anmärka att uppgifterna från och med 1962 är i högre grad osäkra än uppgifterna i övrigt. 1962 års primär— uppgifter avsåg förhållandena före den 1 september det året. Till upp— gifterna har så genom 1964 års tilläggsuppgifter kommit tillhopa 5 före— tag. Kompletteringsuppgifterna avser emellertid här och för 1963 och 1964 (ej hela året) endast de stadsföretag, om vilka kännedom erhölls genom stadsförbundets anteckningar.

Redovisningen av de särskilda företagen följer till en början den linje att några allmänna uppgifter lämnas för varje grupp av de efter verk— samhetsområden fördelade företagen. Därefter skall en del viktigare upp— gifter, baserade främst på 1962 års primäruppgifter, lämnas om förhållan- dena och arrangemangen vid verksamhet genom särskilda rättssubjekt.

Elproduktion och eldistribution Företagen på elområdet utgöres av 29 aktiebolag och 1 ekonomisk förening m. b. p. a. — Föreningen torde vara att betrakta såsom ett kommunalt före- tag med hänsyn till att kommunen, som dock ej äger huvuddelen av an- delarna, har att tillsätta halva antalet styrelseledamöter. Det bör emellertid påpekas att liknande, oredovisade företag kan finnas. —— Påpekas bör också att uppgifter ej inkommit om Sydsvenska Kraft AB, i vilket bolag några kommuner är stora intressenter.

Vid 2 företag förekommer interkommunal samverkan. Av annan sam- verkan kan nämnas samverkan med lika delar mellan staten och en stad,

samverkan i två fall mellan stad och större industriföretag samt uppdelning i ett bolag av aktierna mellan en stad och ett större kraftverksbolag.

Av företagen tillhör 22 städer och 8 köpingar eller landskommuner (i ett fall municipalsamhälle); de 2 företagen med interkommunal samverkan har då rubricerats såsom stadsföretag. Beträffande de engagerade kommu— nernas storlek kan knappast någon bestämd tendens påvisas, såväl större som mindre städer är representerade. Kommunerna äger i de allra flesta företagen (24 stycken) alla eller praktiskt taget alla aktier. Beträffande tillkomsttiden kan i jämförelse med företagen på andra verksamhets- områden sägas föreligga en jämn fördelning med förhållandevis många gamla eller medelgamla företag.

Om verksamheten kan anmärkas att största antalet företag (17 stycken) sysslar med enbart eldistribution och elförsäljning såsom huvudverksamhet medan 13 företag därutöver eller uteslutande är kraftverksföretag. Av produktionsföretagen är några stora företag men i övrigt rör det sig om produktion i obetydlig skala. Variationerna i företagens storlek är bety- dande, från mindre stads- eller kommunalelverk till större kraftbolag. Hos 2 företag finns annan helt väsensskild verksamhet, i ena fallet vattenverks- rörelse och i andra fallet buss-trafikrörelse.

Ett särskilt bolag för kraftöverföring har lämnats utanför kommitténs redovisning med hänsyn till att företaget är ett dotterföretag till ett redo- visat kraftföretag.

Kommunikationsföretag

De 18 företagen på kommunikationsväsendets område utgöres av 16 aktie— bolag, 1 stiftelse och 1 ekonomisk förening u. p. a. I 3 företag förekommer interkommunal samverkan. I ett fall rör det sig därvid om samverkan mel- lan två städer, i ett annat fall mellan en stad och en köping och i ett fall mellan en stad och ett stort antal landskommuner (närmare uppgifter sak- nas i sistnämnda fall). Företagen är genomgående stadsföretag därest som sådana räknas också nyss berörda fall av samverkan. Större delen av företagen (13 stycken) har bildats av kommunerna eller kommit i kom- munal ägo åren 1939—1950 under vilken tid städerna i betydande utsträck- ning övertagit privata bussföretag. Av tillgängliga uppgifter kan ej full- ständigt utläsas i vad mån företagen tillkommit i kommunal regi eller blivit kommunala genom förvärv. För drygt hälften av företagen framgår emel- lertid att företagen blivit kommunala genom övertagande. Med avseende å de engagerade städernas storlek rör det sig med några undantag om större städer. I 16 fall äger kommunerna alla eller praktiskt taget alla aktier. De övriga 2 fallen representerar ett 80—procentigt kommunalt aktieinnehav.

Det övervägande antalet företag (13 stycken) driver i huvudsak endast busstrafik. 3 företag driver järnvägs- eller tunnelbanetrafik och 2 företag båttrafik (mindre turistbåtsföretag). — Det skall anmärkas att utanför

kommitténs redovisning faller ett bolag med båtrörelse, vilket företag som dotterbolag till ett badortsbolag ej redovisas särskilt. —— För 2 av företagen anges garage-, tappstations- eller verkstadsrörelse som tilläggsverksamhet. Ett av de som bussföretag rubricerade företagen driver ej själv bussrörelsen, som sedan 1962 utarrenderats till stadens kommunala affärsverk. Som bussföretag har vidare med hänsyn till verksamhetens bestämmande i bolagsordningen upptagits ett företag, som i praktiken nu endast omhän- derhar garageförvaltning för stadens andra bussbolag.

Bad- och idrottsanläggningu För bad- och idrottsanläggningar finns 15 företag, varav 13 aktiebolag och 2 stiftelser. Alla företagen tillhör städer, i huvudsak större städer. Intet fall av interkommunal samverkan har redovisats. Däremot förekom- mer i 2 fall samverkan mellan stad och idrottsföreningar. Sålunda sam— verkar staden och en Slalomklubb i ett fall med lika delar i en stiftelse med ändamål att äga och förvalta en skidlift. I det andra samverkans— fallet samarbetar staden (60 procent av aktierna) med 3 klubbar för issport (20, 10 och 10 procent av aktierna) i ett aktiebolag med uppgift att äga och förvalta en isbaneanläggning.

Den kommunala dominansen över företagen är i flertalet fall fullständig eller nästan fullständig. Endast 1 av företagen är förhållandevis gammal-t. Mer än hälften av företagen hänför sig till tiden efter 1955. I många fall (9 stycken) framgår uttryckligen av handlingarna att det rör sig om före- tag, som blivit kommunala genom övertagande.

Verksamheten avser i 6 fall varmbadhus, därvid i 3 fall dessutom drives tvättinrättning med bl.a. mottagning av inlämningstvätt. Kallbadhus drives av 2 företag, varvid i ena fallet endast driften hänför sig till företagets verksamhet. 3 bolag driver idrottsplatser; endast 1 av dem synes därvid äga anläggningen. I övrigt ingår 3 företag för isbaneanläggningar och 1 för skidlift. Ett av isbaneföretagen om'händerhar också en med isbanan kom- binerad större utställningsanläggning.

Hotell, restauranter, teatrar och nöjesfält

Företagen på hotell-, restaurant—, teater- och nöjesfältområdet utgöres av 22 aktiebolag, 5 stiftelser och 3 ekonomiska föreningar. Interkommunal samverkan föreligger i 1 fall, en ekonomisk förening för friluftsgård med medverkan av stad, köping och landskommun. I övrigt är i samverkans— hänseende att nämna 1 hotellbolag, vari en köping har en knapp aktie- majoritet medan aktierna i övrigt innehas av bl.a. några stora industri- bolag. Vidare bedrives i 1 bolag samverkan mellan stad och ett större restaurantbolag. Det kommunala inflytandet är visserligen i största antalet fall fullständigt eller nära nog fullständigt, men i förhållandevis många företag inskränker sig det kommunala aktieinnehavet till mellan 50 och

90 procent. 23 företag tillhör städer, 4 köpingar och 3 landskommuner. När det gäller städernas och orternas storlek kan någon bestämd tendens knappast skönjas.

I jämförelse med företagen på elområdet och kommunikationsväsendets område kan antalet nya företag sägas vara förhållandevis stort. Sålunda daterar sig 17 av företagen från tiden från och med 1950. Några gamla företag synes finnas, uppgifterna om deras tillkomstförhållanden är emel- lertid så osäkra att de i sammanhanget antecknas under rubriken »uppgift saknas». För ett mindre antal företag finns uppgifter att det rör sig om för- värvade företag. .

Huvuddelen av företagen (17 stycken) är sysselsatta på hotell- och restaurantområdet, varvid omkring halva antalet företag synes handha endast förvaltning av lokalerna, som arrenderas ut, medan den andra delen av hotell- och restaurantföretagen också driver rörelsen. I ett fall äger sådan drift rum ehuru så uppenbarligen ej förutsatts vid företagets till- komst. Av de som hotell- och restaurantföretag rubricerade har 3 företag karaktär av badortsbolag, varvid också annan verksamhet än hotell- och restaurantrörelse förekommer. Anmärkas skall att ett som hotell- och res- taurantföretag redovisat bolag egentligen är ett förvaltningsbolag med ett dotterbolag för restaurantrörelse och ett dotterbolag för rederirörelse (före- taget i fråga har upptagits endast som 1 företag). Av hotell- och restaurant- företagen har 1 företag också uthyrning av teater-, biograf— och samlings— lokaler bland sina uppgifter. Antalet teaterbolag utgör 9 stycken, av vilka endast 1 som synes äga teaterfastigheten —— själv driver teaterrörelse. I övrigt finns 2 företag för nöjesfält, 1 företag för friluftsgård och 1 företag för kulturell, museal och nöjesbetonad verksamhet.

Socialvård Till socialvårdsområdet har hänförts inkomna uppgifter för 6 stiftelser och 5 ekonomiska föreningar. Osäkerhet råder i en del hänseenden om företagen på detta område. Några inkomna uppgifter, som avsett stiftelser av donationstyp har lämnats utanför kommitténs redovisning. Vidare är, särskilt i stiftelsesammanhang, i några fall osäkert huruvida det kommu- nala inflytandet är så starkt att det är berättigat att tala om kommunala subjekt. Här kan sålunda en del kommuner ha vid sin uppgiftslämning utelämnat företag, som med samma fog kunnat betraktas såsom kommuy nala som några i kommitténs redovisning medtagna företag. Även i rubri- ceringsavseende kan föreligga tveksamhet; sålunda synes osäkert om ett subjekt — med såväl »förening» som »stiftelse» i sin benämning _ är en ideell förening eller en stiftelse.

Alla i redovisningen ingående företag tillhör städer. 1 interkommunalt företag, gemensamt för två städer, är redovisat. I fråga om stadsstorleken skall sägas att 4 av företagen är hänförliga till huvudstaden och att det i

övrigt rör sig om städer av varierande storleksordning. Det kommunala inflytandet är fullständigt i över hälften av företagen. Tidsmässigt föreligger en förhållandevis jämn spridning. Noteras kan att de tre yngsta företagen avser rörelser för skyddad sysselsättning åt partiellt arbetsföra.

Företagen avser skiftande verksamhetsområden. Sålunda hänför sig verk- samheten i 3 fall till barnavård, 1 fall till ungdomsvård, 1 fall till åldrings- vård samt 3 fall till skyddad sysselsättning (2 verkstäder och 1 kiosk- företag). I gruppen ingår för övrigt företag för socialvårdshus, ungkarls- hotell och tillhandahållande av kläder m. m. åt obemedlade.

Fastighetsförvaltning, exploatering

Till en särskild grupp har förts de företag, som omhänderhar fastighets- förvaltning, exploateringsverksamhet och saneringsuppgifter. Av de 36 företagen är 34 bolag och 2 ekonomiska föreningar. 29 av företagen är hänförliga till städer, 5 till köpingar och 2 till landskommuner. Inter— kommunal samverkan förekommer i 1 bolag med samverkan till lika delar mellan landstingskommun och två landskommuner (företaget har vid ortsfördelningen ovan hänförts till en landskommun). Beträffande sam- verkan skall i övrigt omnämnas att ett större saneringsbolag till hälften äges av en stad medan aktierna i övrigt innehas av banker, försäkringsbolad, rederier samt industri- och handelsföretag. Enligt vederbörande bolagsord- ning skall bolagets verksamhet bedrivas i samarbete med stadens myndig- heter.

Någon bestämd tendens råder knappast när det gäller de engagerade kommunernas storlek. Anmärkningsvärt kan vara att 20 av företagen hänför sig till huvudstaden och dess omgivningar. Kommunerna behärskar med några undantag företagen fullständigt.

Det rör sig i utpräglad grad om nyare företag. Med ett par undantag har företagen sålunda tillkommit efter 1940. För 1960-talet redovisas tillkomst av 8 företag.

Verksamheten har _ med ett undantag _ i bolagsordningar eller svars- skrivelser beskrivits genom uttryck som »förvärva, äga, förvalta eller för— sälja fast egendom» eller liknande uttryck av varierande fullständighet. _ Det antydda undantaget utgöres av ett bolag med uppgift att äga och förvalta aktier. Bolaget har hänförts till fastighetsförvaltningsområdet med hänsyn till att det står i koncernförhållande till ett fastighetsbolag och har tilll uppgift att förvalta aktierna i sistnämnda bolag. _ Av nu nämnda företag har 7 enligt bolagsordningen också till uppgift att bygga. Förvalt— ningsobjekten inskränker sig icke alltid till fast egendom; i 5 fall anges uttryckligen därutöver aktier eller värdepapper och i 4 fall lös egendom (i 1 fall både »aktier och lös egendom»). Av variationerna i uttryckssätt kan nämnas »driva fastighetsaffärer», »saneringsändamål» och »mark- exploatering». I ändamålshänseende är också att anteckna att ett företag

har att syssla endast med industrimark samt att i en bolagsordning i an— slutning till ändamålet bl.a. anges »verka för sanering av bebyggelsen och för näringslivets utveckling». Ett bolag har egentligen till föremål att driva tegelbruksrörelse, men bolaget driver nu ej sådan rörelse utan har inköpts med hänsyn till dess markinnehav. Enligt uppgift föreligger planer att ge ifrågavarande bolag karaktär av saneringsföretag. Bland bolagen märks slutligen ett villastadsbolag, vars uppgifter enligt bolags- ordningen innefattar, förutom fastighetsverksamhet, bl.a. uppgifter i be— byggelse- och kommunikationshänseende.

Industri- och hantverkslokaler

Av de 38 företagen med uppgifter att uppföra och tillhandahålla lokaler för industri och hantverk är 29 stycken aktiebolag och 9 stycken stiftelser. Av stiftelserna hänför sig 7 till köpingar (3) och landskommuner (4). Några fall av interkommunal samverkan är ej redovisade.

Företagen företer när det gäller lokaliseringen en något annan bild än företagen på andra verksamhetsområden. Inslagen av köping- och lands- kommunföretag är sålunda förhållandevis stort. Medan 22 företag tillhör städer, svarar sålunda köpingarna för 7 och landskommunerna för 9 företag. Stadsföretagen hänför sig _ i överensstämmelse med nyss antydda principer om en ökad andel för mindre kommuner _ i rätt utpräglad grad till mindre städer; endast 6 av de representera-de städerna har mer än 20000 invånare. Fördelningen mellan olika delar av landet synes rätt ojämn. Anmärkningsvärt kan vara att de östra delarna av Götaland svarar för ett stort antal företag medan andra delar ej alls är representerade eller endast bidrager med enstaka företag. Sålunda svarar Blekinge län för 7 företag (varvid 4 företag tillhör samma stad), Kalmar län för 6 före- tag, Östergötlands län för 5 företag, Kristianstads län för 4 företag och Kronobergs län för 3 företag.

Också med avseende å tillkomsttiden avviker nu ifrågavarande företag från företagen på andra områden. De daterar sig sålunda mera markerat än andra företag till de senare åren; 23 av företagen har tillkommit på 1960—talet. Här är att anteckna att man med hänsyn till ökningstendenserna och till uppgifternas ofullständighet för de allra senaste åren måste antaga att antalet företag är större än det här redovisade. Särskilt bör då erinras om att uppgifter för landskommunerna, som här representerar en något större andel än eljest, saknas för i huvudsak tiden från och med andra halvåret 1962.

Företagen på nu avsedda verksam'hetsområde torde genomgående vara kommunalt bildade företag och ej övertagna sådana. Den kommunala dominansen är med några undantag fullständig eller i det allra närmaste total.

Några särskilda uppgifter bör lämnas om de fyra företag som tillhör en

och samma stad. Ettvart av företagen uthyr sina lokaler till en hyresgäst (olika industriföretag). I de senast tillkomna 3 bolagen har hyresgästen övertagit viss del av aktierna och avtal föreligger att hyresgästerna _ med 1/5 eller 1/10 årligen _ helt skall övertaga aktierna. Enligt uppgifter, som inkommit i anslutning till 1964 års tilläggsuppgifter, har i ett fall det hyrande företaget, som från staden övertagit vissa aktier i det kommunala bolaget, gjort konkurs varefter lokalerna övertagits av annat företag. Arrangemang med ett successivt övertagande av aktier från hyresgästens sida (endast en hyresgäst finns) har redovisats också för ett kommunalt bolag i annan ort än den ovan avsedda staden.

Verksamheten beskrives såsom »förvärv, uppförande, förvaltning och uthyrning av lokaler» eller med därmed jämförbara uttryckssätt. I tillhopa 7 fall har verksamhetens föremål angivits såsom förvaltning m.m. av fastigheter men framgår av företagets namn eller på annat sätt att det rör sig om industrifastigheter. I övrigt har ungefär hälften av företagen upp- gifter beträffande industrilokaler och ungefär hälften industri- och hant- verkslokaler. För 1 företag nämnes därutöver garageuthyrning, för 1 ut- hyrning för handel, för ] uthyrning till hotell och affärer och för 1 uthyr— ning eller försäljning av maskinell utrustning. För några företag _ för- utom i närmast föregående stycke omnämnda _ framgår av uppgifterna att uthyrningen sker till endast en hyresgäst.

Bland företagen har ej medtagits ett bolag, som bildats genom ett seder— mera av regeringsrätten undanröjt beslut av stadens fullmäktige. Rege- ringsrättens utslag synes ha grundats på att den avsedda verksamheten icke omfattats av kommunens kompetens. Beträffande detta bolag och frå— geställningarna kring verksamhetens föremål kan hänvisas till sid. 192.

Övriga verksamhetsområden

Till andra verksamhetsområden än de i det föregående särskilt redovisade har förts tillhopa 44 företag. Härav svarar bolagen för 36 företag, stiftel- serna för 7 företag och de ekonomiska föreningarna för 1 företag. Om för- eningen skall här genast sägas att det kommunala inflytandet där icke är så starkt att föreningen klart är att hänföra till de kommunala rättssubjek- ten; i vart fall torde finnas liknande företag, för vilka uppgifter ej inkom- mit från berörda kommuner. 32 företag kan rubriceras såsom stadsföretag, 3 som köpingsföretag och 9 är hänförliga till landskommuner (fall av interkommunal samverkan har därvid redovisats endast under en rubrik och företagen hänförts till stad, då sådan medverkar). I 9 företag försiggår samverkan mellan kommuner. Av de interkommunala fallen avser 2 fall samverkan mellan borgerlig och kyrklig kommun, en samverkan som ej lagligen kan bedrivas i kommunalförbundets form. Samverkan mellan kommunala och enskilda intressen förekommer. Här skall särskilt om— nämnas dels ett företag med samverkan mellan stad och industri- och

handelsföretag beträffande utställningsverksamhet och dels ett bolag för fryshus, i vilket företag en stad och en landskommun samverkar med ett centralförbund för fiskare.

Merendels behärskas företagen helt eller nästan helt av kommunerna. Där utomstående medverkan förekommer, sker denna som regel genom ett begränsat antal industrier c. (1. med särskilda intressen av verksamheten.

I åldershänseende föreligger knappast några anmärkningsvärda avvi- kelser från normal fördelning. Företagens tillkomsttid har sålunda sådan tyngdpunkt på senare år som utmärker helhetsbilden. Till de äldre före— tagen inom gruppen är främst att hänföra frihamnsbolagen och tomträtts- kassorna. Ett antal företag med tvätteriverksamhet har alla tillkommit under förra delen av 1950-talet. Av sent datum är företagen för kraftvärme och för teknisk verksamhet samt parkeringsföretagen.

Verksamhetens inriktning ger, som redan torde ha framgått, en splittrad bild. De större, mera enhetliga grupperna utgöres av företagen för vatten och/ eller avlopp (9 företag), företagen för frihamnar, hamnar i övrigt samt hamnbogsering (5 företag), tomträttskassor och andra företag för låne- finansiering (4 företag) samt tvätterierna (4 företag). I övrigt rör det sig om företag för renhållning, kraftvärme, allmän kommunalteknisk verk- samhet, konsultverksamhet (2 företag), parkeringsföretag (2 företag), pantlånerörelse, utställningsrörelse, bygdegårdsverksamhet, uthyrning av småhus jämte gatubyggnad, Skogsförvaltning (2 företag), koksförsäljning i anslutning till gasverk, tegeltillverkning, grusförsäljning (2 företag), frys- hus, undervisningsväsende, vatteninpumpning samt maltdrycksförsäljning.

Det i uppräkningen ovan nämnda företaget för allmän kommunalteknisk verksamhet har vidsträckta uppgifter. Företaget _ som ursprungligen varit ett kommunalt elbolag _ äger enligt bolagsordningen dels tillhandahålla nyttigheter såsom elektricitet, gas, värmeenergi, förbrukningsvatten m.m., dels tillhandahålla tjänster såsom uppsamling, borttransport och rening eller destruktion av avloppsvatten, sopor och avfall, dels fullgöra funktionen såsom auktoriserad vägarinstitution m.m., dels mot ersättning utföra arbeten å gator, vägar och andra trafikleder, dels att uppföra eller på annat sätt förvärva för fullgörande av ovannämnda verksamheter erforderliga anläggningar och utrustningar och dels att förvärva andelar eller aktier i andra företag. Därtill kommer en allmän bestämmelse om rätt för bolaget att driva annan med bolagets syften förenlig verksamhet.

Slutligen kan vara anledning att här omnämna att kommittén ej ansett sig böra redovisa några uppgifter om de s.k. allmännyttiga kafébolagen. Omkring 20 sådana stadsbolag är kända för kommittén; uppgifter om företagen har dock nu ej insänts av kommunerna. Företagen, som har samband med lagstiftningen om ölförsäljning, torde merendels sakna annan kommunal anknytning än att kommunerna tillagts rätt att tillsätta ett större eller mindre antal styrelseledamöter i bolagen, vars verksamhet ge-

nom utdelningsspärrar 111. m. frikopplats från enskilda vinstintressen, eller eljest vara så speciella att de saknar intresse i anslutning till frågorna om kommunala bolag.

Bolagens utformning och deras anknytning till kommunerna

För materialet gemensamt skall i detta avsnitt lämnas en redogörelse för de kommunala bolagens utformning och för hur kommunerna gestaltat sina relationer till bolagen. De svar, som kommunerna lämnat på särskilda frågor i 1962 års cirkulärskrivelse från kommunförbunden och kommittén, utgör här underlag för redovisningen tillsammans med avskrifter av bolags- ordningar, insända 1962 och 1964.

Kommittén har genomgått och bearbetat de uppgifter som sålunda varit tillgängliga för de särskilda bolagen. Härvid har bl.a. siffermässiga beräk- ningar gjorts om förekomsten av olika bestämmelser i bolagsordningarnan om olika former för förvaltning av kommunernas aktier etc. Det skall här anmärkas att materialet icke varit alldeles fullständigt och entydigt. Av- skrifter av bolagsordningar har icke alltid insänts. Frågor har i en del fall lämnats obesvarade eller föranlett ofullständiga eller otydliga svar. Det har därför befunnits riktigast att ej här redovisa uppgifterna i tabeller eller eljest i mera exakt form. Utan tvekan ger emellertid materialet ett tillräck- ligt underlag för en belysning av förhållandena genom uttalanden med graderingar av vanligheten av särskilda bestämmelser och arrangemang.

Bolagsverksamhetens föremål synes endast undantagsvis ha erhållit en mera detaljerad bestämning. Flertalet bolagsordningar ger vidare bolagen rätt att driva annan med *huvudverksamheten sammanhängande eller för- enlig verksamhet. Smärre variationer kan skönjas för bolagen på olika verksamhetsområden. Variationerna är emellertid här för små och materia- let för ringa för att några bestämda tendenser härvidlag skall kunna ut- läsas. _ I samband med frågorna om verksamhetens föremål kan noteras att i några fall den faktiska verksamheten klart avviker från den i bolags- ordningen angivna.

Blott i enstaka fall anges i bolagsordningen särskilt syfte med verksam- heten (9 5 1 mom. sista stycket aktiebolagslagen ). _ Det bör här anmärkas att dylika bestämmelser knappast torde ha någon större betydelse när en kommun ensam äger alla bolagets aktier samt att bestämmelsen om angi- vande av syfte och av hur vinst och överskott vid upplösning skall användas utgjorde en nyhet, införd genom 1944 års aktiebolagslag. _ De i nu förevarande hänseende förekommande bestämmelserna har en varierande precisering och synes ofta helt schablonartade. Följande exempel på bestäm— melser skall här anföras. Ett helkommunalt bolag, vars verksamhet enligt bolagsordningen skall avse kulturella, museala och nöjesbetonade ändamål i överensstämmelse med riktlinjerna i s-ärskilt kommittébetänkande och med bestämmelser i avtal mellan staden och en kulturell länsförening, skall

driva verksamheten i syfte att främja kulturella ändamål i staden. Någon vinstutdelning får här ej äga rum utan vinsten och behållningen vid lik- vidation skall användas för kulturella ändamål enligt stadsfullmäktiges närmare bestämmande. För ett bolag, som förvaltar idrottsanläggningar, anges verksamhetens syfte vara att främja idrottsutövningen i staden, där- vid all vinst liksom likvidationsbehållningen skall användas för sålunda angivet syfte. Viss vinstutdelning får äga rum i ett bolag för friluftsbad, för vilket sägs att verksamheten skall ha samhällsgagnande syfte, och i ett bolag för industrilokaler, vars verksamhet skall drivas i syfte att främja industriutvecklingen i orten; i båda fallen skall vinsten i övrigt och behåll- ningen vid likvidation tillfalla kommunen för främjande av berörda syften. Liknande bestämmelser finns för bolag, som har att främja bostadsförsörj- ningen, hantverks- och d-ärmed jämförlig verksamhet eller industriutveck— lingen. I en bolagsordning slutligen sägs helt enkelt att verksamheten ej åsyftar beredande av vinst, varvid vinsten skall reserveras för företagets behov och vid upplösning tillsammans med överskott tillfalla vederbörande stad, som här ej bundits i användningssättet.

För ett par restaurantbolag (möjligen hänförliga till de s.k. »allmän- nyttiga kaféföretagen»), och ett maltdrycksbolag har i bolagsordningarna ej direkt angivits något syfte men utsagts att verksamheten skall drivas på ett från ordnings- och nykterhetssynpunkt tillfredsställande sätt varjämte bestämmelser upptagits om begränsningar i utdelningsrätten och om an-

vändande av överskott vid upplösning. Det torde här röra sig om en vid »allmännyttiga kaféföretag» vanlig utformning; för företagen i fråga har emellertid med nu antydda undantag ej inkommit några uppgifter från kommunerna.

Även utan samband med bestämmelser om verksamhetens syfte förekom- mer i ett mindre antal bolagsordningar föreskrifter om begränsningar i rätten att utdela vinst till aktieägarna. Vanligen får därvid högst 5 eller 6 procent å akties nominella belopp utdelas. I övrigt förekommer förbud mot all vinstutdelning, begränsning av utdelningen till skäligt belopp efter stadens bestämmande och förbud mot högre utdelning än viss grundprocent jämte hälften av vinsten därutöver. Ofta men icke alltid är vinstutdelnings- begränsningen kombinerad med bestämmelser om användande av överskott vid upplösning. Några fall förekommer också då bestämmelser om likvida- tionsöverskott finns men ej några utdelningsspärrar. Bestämmelserna om förhållandena vid likvidation har med något undantag formuleringen att överskott, som uppkommit sedan aktieägarna utfått akties nominella be- lopp, skall gå till visst ändamål. I ett fall säges att bolagets behållna egen- dom vid bolagets upplösning skall gä till särskilt ändamål; aktieägarna torde då sakna rätt att vid skifte bekomma någon del av de behållna till- gångarna (jfr 164 & aktiebolagslagen ).

De ändamål, för vilka vinst eller överskott skall användas, varierar liksom

rätten att närmare bestämma om medlens användning. I några fall har bestämts att medlen skall tillfalla kommunen utan att användningssättet bundits. I några bolagsordningar föreskrives överlämnande till kommunen för främjande av bostadsförsörjningen och liknande ändamål. Av andra förekommande bestämningar kan nämnas allmännyttiga, välgörande och därmed jämförliga ändamål. De behållna tillgångarna skall enligt en bolags- ordning i första hand »erbjudas» staden och därefter vissa idrottsorgani— sationer. I flertalet fall ges ej närmare föreskrifter om bestämmanderätten utan uts-äges att medlen skall tillföras kommunen för visst ändamål eller utan angivande av ändamål. I några fall har emellertid den närmare bestäm- manderätten tillagts kommunens styrelse och i andra fall bolagets stämma.

Bestämmelser om hembudsskyldighet vid överlåtelse av aktier är för- hållandevis vanliga och förekommer sålunda i omkring en fjärdedel av de tillgängliga bolagsordningarna. I kommitténs material är dylika bestämmel- ser mera vanliga på elområdet än på övriga verksamhetsområden. Mate- rialet är emellertid uppenbarligen för litet för att någon bestämd tendens skall anses dokumenterad.

Drygt hälften av bolagsordningarna har bestämmelser att aktieägarna har rätt att rösta för fulla antalet aktier. Det är sålunda vanligt att man på detta sätt begagnat möjligheterna att komma ifrån bestämmelsen i 119 5 första stycket 4. aktiebolagslagen om begränsning av rösträtten till Högst en femtedel av det på bolagsstämma företrädda aktiekapitalet. En röst— majoritet kan med en sådan klausul nås även för aktieposter, som repre- senterar mindre än 80 procent av aktiekapitalet. Andra arrangemang i sam- ma syfte förekommer. I ett bolag för parkeringsrörelse samverkar en stad med enskilda fastighetsägare, vilka genom medverkan i bolaget anskaffar erforderliga parkeringsplatser för nyuppförda fastigheter i stället för att anordna särskilda biluppställningsplatser. I bolaget finns två serier aktier och aktiekapitalets storlek har bestämts genom minimi- och maximibelopp. Stadens aktier tillhör serien B, vars aktier envar har 10 röster medan varje aktie i serie A endast har en röst. Staden har ännu ej inlöst alla aktier som den tecknat. Antalet aktier i serie A skall alltid utgöra 90 procent och antalet aktier i serien B 10 procent av totala antalet aktier. Staden äger genom sitt innehav av de röststarkare aktierna majoritet i bolaget och kan fortlöpande bibehålla denna. En liknande ordning finns i ett exploaterings- bolag,. där staden äger den ena av de två lika stora aktieserierna. I bolags- ordningen har stadens aktieserie tillagts rätt att tillsätta flertalet styrelse— ledamöter. Också ett annat bolag har två aktieserier, varvid ena aktieserien tillagts ökat inflytande bl.a. i fråga om utseende av styrelseledamöter.

Icke ovanliga är bestämmelser med krav på särskilda medgivanden för ändring av bolagsordning. I några äldre bolagsordningar, tillkomna under giltighetstiden för 1848 års förordning om aktiebolag med dess sanktions- system, kvarstår bestämmelser att ändring ej blir gällande utan Kungl.

Maj:ts stadfästelse; bestämmelsen i fråga har emellertid satts ur kraft genom bestämmelserna om införande av 1895 års aktiebolagslag. I övrigt finns särskilda bestämmelser i ett 20-tal bolagsordningar. Flertalet bestäm- melser föreskriver att ändring skall godkännas av kommunens fullmäktige, i ett fall stadsfullmäktige och Konungen, men i nästan lika många fall har ändring gjorts beroende av medgivande av kommunens styrelse (i ett fall styrelsen och fastighetsnämnden) eller i ett fall av Konungen. Med några undantag avser kraven på medgivande varje eller praktiskt taget varje ändring av bolagsordningens bestämmelser. I ett fall fordras medgivande endast för ändring av bestämmelse att två i bolaget deltagande städer äger genom fullmäktige utse var sin revisor och i ett fall medgivande av Konung- en och stadsfullmäktige för ändring av bestämmelse, varigenom inflytandet över styrelseval fast fördelats mellan två serier aktier. I ett annat krävs medgivande av Konungen för ändring av bestämmelsen om verksamhetens föremål och bestämmelse om förbud mot vinstutdelning till aktieägarna.

Ett litet antal bolagsordningar har bestämmelser om andra inskränkning- ar än de ovan berörda. Sålunda är för ett elbolag, gemensamt för två städer, föreskrivet att ett vid bolagets tillkomst träffat avtal mellan bolaget och städerna om leverans av elkraft ej får upphävas eller ändras utan kvalifi- cerad majoritet på bolagsstämma. För ett badhusbolag gäller att stadsfull— mäktige vid likvidation äger utse lika många likvidatorer som bolagsstäm- man. I en del fall är föreskrivet att fast egendom ej får avyttras utan särskilt medgivande, varvid vanligen fullmäktige men i några fall kommunens sty- relse skall lämna medgivandet. I liknande omfattning förekommer bestäm- melse att kommunens styrelse när som helst skall äga ta del av bolagets räkenskaper och eljest inspektera bolaget, bestämmelser som synes ha till- kommit med på bostadsförsörjningsområdet förekommande bestämmelser som förebild. Här skall också anmärkas att för några industribyggnads- företag _ utöver bestämmelser om medgivande för ändring av bolagsord- ning, om godkännande av fastighetsöverlåtelse och om inspektionsrått _ finns bestämmelser att arvoden till styrelseledamöter och revisorer skall godkännas av drätselkammaren och att, där drätselkammaren ej medger undantag, uppförande av byggnader skall ske genom upphandling efter »offentligt entreprenadsystem». I några bolagsordningar finns bestämmel- ser att styrelseledamöterna ej skall åtnjuta någon ersättning från bolaget.

I detta sammanhang skall erinras om att inskränkningar i bolagsorganens frihet kan följa av särskilda avtal. Beträffande avtalen skall en särskild redogörelse senare lämnas (sid. 35). De svar, som inkommit å 1962 års cirkulärskrivelse, ger en del antydningar om sådana inskränkningar. I ett fall säges bolaget ej äga uttaga och pantförskriva inteckningar i bolagets egendom utan stadsfullmäktiges medgivande. Av särskilt intresse synes här vara följande, för ett bolag för fastighetsförvärv o. d., gällande begränsning- ar. Enligt avtal mellan staden och bolaget skall bolaget för stadens räkning

äga förvärva fast egendom, tomträtter eller aktier i bolag eller andelar i ekonomiska föreningar med fast egendom eller tomträtter. Förvärven skall ske under förbehåll av fastighetsnämndens _ och i vissa fall stadsfull- mäktiges _ godkännande. Bolaget skall sedan efter beslut av fastighets- nämnden (eller stadsfullmäktige) vara skyldigt transportera egendomen på staden, varvid staden skall tillföra bolaget erforderliga medel för bestri— dande av bolagets förvärvskostnader. Av bolaget förvärvad egendom skall förvaltas av fastighetsnämnden enligt villkor, som för varje särskilt fall avtalas mellan bolaget och nämnden.

Sistnämnda bolag har som framgått tillagts endast mera speciella upp- gifter. Också i en del andra fall synes verksamheten avse och bolagsformen ha kommit till användning endast med tanke på visst led i en verksamhet eller endast för igångsättningen av viss verksamhet och för finansieringen av erforderliga anläggningar. Nämnas kan här att ett bolag för isbane- anläggning uppges ha förbundit sig att vederlagsfritt till staden överlämna anläggningen med byggnader och inventarier så snart alla av bolaget upp- tagna lån blivit slutbetalda. Om ett hotellbolag lämnas upplysningen att två av bolaget uppförda hotellfastigheter överlåtits till fastighetsnämnden och att bolaget fortlever för att handha eventuella kommande byggnads- uppdrag.

I ett 20-tal bolagsordningar har bestämts att annan än bolagsstämman skall utse visst antal styrelseledamöter. I ungefär halva antalet fall rör det sig om majoriteten av styrelseledamöterna och i hälften av fallen om en större eller mindre minoritet. I de flesta av bolagen äger kommunen trots dessa arrangemang alla eller så gott som alla aktier och behärskar således ändock valen av styrelse, men i rätt många bolag finns större eller mindre aktieposter i enskildas händer. Rätten att tillsätta visst antal styrelseleda- möter tillkommer i ett fall stadens drätselkammare och i ett fall hamndirek- tionen men i övriga fall stadsfullmäktige. I ett fall har magistraten och i ett fastig-hetsnämnden anförtrotts att vid sidan av fullmäktige utse en ledamot. Med några undantag finns i nu berörda bolagsordningar också bestämmelser om motsvarande tillsättningsförfarande när det gäller en eller flera av bolagsrevisorerna. Det skall anmärkas att för ett bolag, helt ägt av en stad, uppgivits att stadsfullmäktige har att utse 3 av bolagets 5 styrelseledamöter men att någon bestämmelse härom ej finns i den insända bolagsordningen.

Något vanligare är bestämmelser att en eller flera revisorer skall utses av annan än bolagsstämman (inemot en fjärdedel av de tillgängliga bolags- ordningarna). Det förekommer sålunda i ett antal fall att en del av reviso- rerna men ej av styrelseledamöterna skall utses av utomstående organ. Med några undantag har uppgiften då lagts i händerna på fullmäktige. Un- dantagsfallen avser ett utseende genom kommunens styrelse; i några fall är formuleringen därvid att revisor skall utses efter förslag av drätselkam- maren. Vanligast är att en av två revisorer skall utses av kommunalt organ.

Därjämte förekommer att en revisor av tre eller flera skall tillsättas på detta sätt och, i ett mindre antal fall, att majoriteten av revisorer utses kom- munalt.

I 1962 års cirkulärskrivelse anhölls om uppgift vilket kommunalt organ som förvaltar kommunens aktier i kommunalt bolag. Frågan har erhållit en allmän formulering, som ej gett kommunerna anledning att närmare ingå på vad som innefattas i förvaltningsuppgifterna. Närmare uppgifter saknas i stort sett därför i detta hänseende. Det torde emellertid kunna antagas att i förvaltningsuppgifterna som regel ingår att bl.a. fortlöpande bevaka kommunens ekonomiska intressen i bolaget och dess mellanhavan- den med företaget samt att förvaltningsuppdraget icke sällan bildar under— lag för underhandskontakter i viktigare frågor mellan det förvaltande organet och bolagsstyrelsen. Frågan har nästan genomgående besvarats med att förvaltningsuppgifterna anförtrotts kommunens styrelse, varvid såvitt gäller Stockholm drätselnämnden nu jämställts med kommunens sty- relse. I ett 10-tal fall säges förvaltningsuppgifterna tillkomma annan nämnd. Det rör sig då om speciella bolag, vars aktier förvaltas av särskilda fack- organ såsom hamndirektioner, kommunala affärsverksnämnder och gatu- nämnder. I övrigt kan det vara att notera att i en kommun finns en särskild förvaltningsnämnd för en grupp bolag med fastighetsförvaltningsuppgifter. I ett par svar har angivits att de kommunala aktierna förvaltas av fullmäk- tige; närmare uppgifter saknas emellertid då om i vad mån andra 'upp— gifter än den att utse ombud till bolagsstämman handhas av fullmäktige.

Särskilda uppgifter har begärts också om på vilket sätt kommunerna låter sig representeras på bolagsstämma. I omkring två tredjedelar av svaren anges att kommunen företrädes av ombud, utsett av kommunens styrelse, och i en tredjedel att av fullmäktige utsett ombud företräder de kommu- nala aktierna. Därjämte förekommer i ett mindre antal fall att stämmo- ombud utses av annan kommunal nämnd än styrelsen. Det rör sig då om i föregående stycke angivna särskilda facknämnder. Av intresse i detta sammanhang synes också vara att i ett 20-tal svar uppgivits att mer än ett ombud brukar deltaga i stämman; ett sådant arrangemang är emellertid icke förenligt med aktiebolagslagens bestämmelser. Av inemot 10 svar framgår dessutom att en breddning av stämmorepresentationen åstadkom- mits genom att aktier formellt tilldelats enskilda personer, vanligen då kommunala förtroendemän med uppdrag som styrelseledamöter i veder- börande bolag. Med ett undantag synes det härvid röra sig om enstaka aktier. Undantagsfallet avser en utplacering av alla aktierna (kommunen äger samtliga aktier) på drätselkammarens alla ledamöter. I övrigt före— kommer i ett fall att kommunens revisorer (bolagsrevisorer?) tilldelats aktier och i ett fall att bolagets revisorer erhållit sådana.

Frågan hur kommunen representeras på bolagsstämma har föranlett ett antal kommuner att, utöver om ordningen för utseende av ombud, upplysa

om att ombuden har att följa särskilda direktiv. _ I vilken utsträckning sådana direktiv ges kan med hänsyn till att någon direkt fråga här ej fram- ställts icke besvaras, men det torde finnas skäl antaga att det organ, som utser ombud, mera regelmässigt ger vissa direktiv. _ Direktiven härrör enligt svaren antingen från kommunens styrelse eller från fullmäktige och avser på stämman förekommande ärenden, särskilt nämnes därvid frågor om styrelseval. Enstaka utfyllande uppgifter lämnas såsom att fullmäktige, fullmäktiges beredningsutskott eller kommunal valberedning föreslår leda- möter i bolagsstyrelsen.

Särskilda upplysningar har begärts om de principer, som följes då sty- relseledamöter och verkställande direktörer utses, och om ur vilka person- kretsar dessa hämtas. Av svaren framgår att styrelseledamöterna genom- gående helt eller företrädesvis utgöres av kommunala förtroendemän, varvid särskilt ledamöterna av kommunens styrelse medverkar i bolagsarbetet. I omkring 15 fall redovisas inslag i styrelsen av kommunala tjänstemän. Den verkställande direktören utgöres enligt svaren oftast av någon kommu- nal tjänsteman men nästan lika ofta av en utomstående, särskilt anställd person. I ett något mindre antal fall anlitas kommunal förtroendeman som verkställande direktör. Olika kommunala tjänstemän fungerar som verk— ställande direktörer, för bolag på specialområden anlitas sålunda ofta kom- munal tjänsteman med särskild fackkunskap. Förhållandevis ofta före- trädda tjänstemannakategorier är här kommunala fastighetschefer, el- verkschefer, affärsverkschefer och hamndirektörer. I övrigt är ej ovanligt att ledande tjänstemän från kommunens allmänna förvaltning anförtros direktörsuppdrag. Sådana uppdrag har sålunda tilldelats stadsdirektör- kommunaldirektör, kommunalborgmästare, stadskamrer-kommunalkamrer samt stadsombudsman. _ I detta sammanhang är att anteckna att enligt bolagsordningen för ett elverk en av styrelsens ledamöter skall vara ledamot av drätselkammaren samt att för ett kraftbolag finns bestämmelser att ordföranden i stadens elverksstyrelse, elverkets direktör och dess överingen- jör skall vara sj älvskrivna ledamöter av bolagets styrelse.

I inemot hälften av inkomna svar har upplysts att styrelseplatserna för- delas partierna emellan efter proportionella metoder. Särskild fråga var i detta hänseende ej framställd och svaren utvisar sålunda knappast något om vanligheten av en sådan ordning. Eftersom kommunala förtroendemän genomgående anlitas som styrelseledamöter synes berättigat antaga att en proportionell fördelning genomgående tillämpas eller i vart fall är synner- ligen vanlig. -

1962 års primäruppgifter innehåller uppgifter också om förekomsten av särskild sakkunskap vid bolagsrevisionen. Cirkulärskrivelsen innehöll fråga huruvida fackmän eller lekmän användes för revisionsarbetet. I kommunala sammanhang torde ofta förekomma att kommunen anställt eller eljest anlitar (exempelvis genom komm'unalekonomiska föreningen) yrkesrevi-

sorer, som ehuru de ej är auktoriserade revisorer besitter en likvärdig fackkunskap. De inkomna svaren torde få bedömas med en viss försiktighet då några anvisningar ej givits till ledning för avgränsningen mellan fack- män och lekmän och klassificeringen här sålunda verkställts uteslutande av vederbörande kommun. I drygt två tredjedelar av svaren har upplysts att fackmän användes för revisionsarbetet. Endast i omkring 20 fall finns emellertid föreskrift om auktoriserad revisor i vederbörande bolagsordning; i övrigt sammanhänger anlitandet av fackrevisorer med det faktiska valet.

Fråga huruvida något ordinarie kommunalt organ tillagts bestämmande- rätt över taxor och andra ersättningsförhållanden eller bolaget själv helt handhar dylika frågor har i ett 20-tal fall besvarats med att en direkt bestämmanderätt för kommunala organ finns. Dessutom har i en del svar antytts det inflytande, som kommunala organ reellt har genom det kom- munala aktieinnehavet eller genom att underhandskontakter i viktigare frågor äger rum med stadsfullmäktige eller kommunens styrelse. Före- komsten av direkt kommunalt inflytande varierar med hänsyn till verk- samhetsområden och arten av bolagens verksamhet. En prövning av taxe- frågor från kommunala organs sida är sålunda enligt svaren förhållandevis mera vanlig på elområdet men även här är det huvudregel att bolaget själv avgör taxefrågor. Som regel ankommer prövningen då på fullmäktige men i ett fall avgöres taxefrågorna av kommunens styrelse. Exempel på fast— ställelse genom fullmäktige finns också när det gäller va-avgifter och ren- hållningsavgifter, ävensom på kommunikationsväsendets område. För ett par bolag med badhusrörelse säges avgiftsfrågorna prövas av drätselkam- maren. Några av bolagen för fastighetsförvaltning och exploatering är såvitt gäller priser för fastighetsavhändelser beroende av kommunalt organs, van- ligen styrelsens, godkännande. Liknande förhållanden råder såvitt gäller de hyror, som skall tillämpas av bolag med uthyrning av industrilokaler, dock att därvid oftast medgivande av fullmäktige skall föreligga. Såvitt gäller hamnverksamheten föreligger särskilda förhållanden i taxehänseende.

I undantagsfall har särskilda uppgifter lämnats i svarsformuläret under rubriken »övriga upplysningar». I enstaka fall när det gäller el och kom- munikationer har antytts förekomsten av koncessionsavtal och liknande avtal. Avtalen skall beröras i ett senare sammanhang (35). För övrigt be- röres i ett begränsat antal fall att viktigare frågor brukar underställas kom- munalt organs prövning.

Utformningen av stiftelser och föreningar

Stiftelserna synes utgöra ett förhållandevis nytt inslag, endast 6 av dem har tillkommit före 1950. När det gäller verksamhetsområde dominerar företagen för industrilokaler. Området representeras av 9 stiftelser, av vilka 7 tillkommit 1960 och senare är.

Nästan genomgående föreskrives i stadgarna att stiftelserna skall vara

undantagna från tillsyn enligt 1929 års lag om tillsyn över stiftelser. Undan- tagen finns bland stiftelserna på socialvårdens område, vartill kommer en stiftelse på undervisningens område, för vilken stiftelse stadgarna uttryck— ligen föreskriver att den skall stå under tillsyn.

Samverkan förekommer förhållandevis ofta. Interkommunal samverkan förekommer sålunda i 5 fall, samverkan mellan kommun och viss förening i 4 fall och samverkan mellan en stad och ett industriföretag i ett fall. I några stiftelser finns dessutom ett antal enskilda medverkande.

Stiftelserna synes i olika hänseenden kunna sägas vara fastare knutna till kommunerna än bolagen och framstår, trots att de är formellt fristå- ende, såsom mindre självständiga och mera ofullständigt utvecklade subjekt än dessa. Endast 2 av stiftelserna har egna beslutande organ _ årsmöten eller årsstämmor _ med vissa uppgifter beträffande val och beviljande av ansvarsfrihet.

Val av styrelseledamöter ankommer genomgående helt eller delvis på kommunala organ. Så är fallet också för de två stiftelserna med årsstäm- mor; endast en minoritet av styrelsens ledamöter utses där av stämmorna. I fallen av interkommunal samverkan utser de deltagande kommunerna var för sig visst antal ledamöter. En liknande uppdelning sker också i de fall, då förening eller företag medverkar i stiftelse. I ytterligare ett par fall har utomstående intressenter tillagts rätt att utse eller föreslå visst antal ledamöter. Mestadels sker de kommunala valen genom fullmäktige men i några fall utgör kommunens styrelse valorgan. Till ledamöter utses genomgående kommunala förtroendemän, varvid stundom förekommer också ett visst inslag av kommunala tjänstemän.

En liknande ordning gäller också för val av revisorer. Kommunala organ utser sålunda alla eller några av revisorerna. I en del fall utses ej särskilda revisorer utan är föreskrivet att revision skall ske genom de kommunala revisorerna. Vid samverkan utser de deltagande _ utom i ett fall _ revi— sorer var för sig och i stiftelserna med årsmöten utser detta en av reviso- rerna. Kommunerna väljer oftast revisorer genom fullmäktige men i en del fall är det kommunens styrelse som anförtrotts uppdraget.

Där årsmöte förekommer, avgöres frågan om ansvarsfrihet av detta. I övrigt handlä gges dechal gefrågorna av kommunala organ, merendels full- mäktige men i icke få fall kommunens styrelse. Som regel beviljas ansvars- frihet vid samverkan av de medverkande var för sig. I ett fall har, såvitt kan utläsas av stadgarna, en medverkande förening ställts utanför frågans avgörande och i ett annat fall är ordningen den att fullmäktige avgör frågan sedan föreningen avgivit yttrande.

Stiftelsestadgarna innehåller med ett par undantag särskilda bestäm- melse1 om användning av stiftelses behållna förmögenhet vid en upplös- ning. Vanligen är då föreskrivet att behållningen genom kommunen skall användas för det ändamål som stiftelsen tillgodosett. Icke sällan gäller

emellertid att behållningen utan sådana villkor skall tillfalla kommunen. I ett fall har en medverkande förening erhållit rätt att erhålla del av stiftel- sens behållna förmögenhet vid upplösning. Oftast finns också bestämmelser med förbud eller begränsningar såvitt gäller utdelning av vinst eller fram- går eljest att sådan utdelning ej ifrågakommer. _ I detta samman-hang kan vara att anteckna att särskilda bestämmelser endast i undantagsfall med— tagits om möjligheterna att upplösa företaget. I två stadgar finns då före- skrivet rätt för kommunen att när som helst påkalla att stiftelsens egendom skall överföras till kommunen och att stiftelsens styrelse skall medverka till ett sådant överförande. En annan stiftelse kan upphöra efter beslut av dess styrelse med två tredjedelars majoritet.

Flertalet stiftelsestadgar innehåller bestämmelser att ersättning till sty- relseledamöter och revisorer skall bestämmas av kommunala organ _ full- mäktige eller kommunens styrelse. I ett fall finns förbud mot ersättning till funktionärer som nu sagts.

Stadgarna kan med några undantag ej ändras utan godkännande av kom- munen, merendels fullmäktige men i en del fall kommunstyrelsen. I några fall uppställes krav på medgivande av länsstyrelse eller (såvitt gäller stif- telsens ändamål) Kungl. Maj:t.

I ett antal fall finns föreskrifter att stiftelsens verksamhet skall stå under överinseende av kommunalt organ (fullmäktige eller kommunens styrelse). Vanligen är då också bestämt att nya projekt skall underställas samma kommunala organ för godkännande. Bestämmelser av denna typ förekom- mer oftast för företag, som sysslar med tillhandahållande av industriloka- ler. Här liksom i andra hänseenden synes dessa företag vara utformade efter förebild av liknande företag på bostadsförsörjningens område.

Omkring hälften av stiftelserna får ej avyttra fast egendom utan kom— munalt medgivande. Stundom fordras sådant medgivande också för inteck- ning och någon gång upplåning. I ett fall (ett tidigare kommunalförbund) finns beloppsgräns för stiftelsens upplåningsrätt. En del stiftelser har ej egen medelsförvaltning, vilken då lagts på kommunens styrelse eller kom- munens drätselkontor. För en stiftelse skall årsbudget uppgöras och över- sändas till fullmäktige (av uppgifterna framgår ej huruvida fullmäktige skall fastställa budgeten).

Icke alltid finns klara bestämmelser om vad som skall utgöra stiftelsens förmögenhet eller grundkapital. Uppenbarligen lämnas i en del fall löpande bidrag till verksamheten eller bekostas denna med löpande intäkter. Ibland har vissa fastigheter c. d. anslagits för verksamheten och ibland är visst _ ofta mindre _ belopp fixerat som grundkapital. Ett antal stiftelser, främst industrilokalsföretag, har bestämmelser att grundkapitalet skall stå i viss relation till det förvaltade fastighetskapitalet. Vanligen uppställes i anslutning till bestämmelser om stiftelsens förmöghenhet särskilda före- skrifter om fondering.

företag. Yngst av dem är en fastighetsförening, tillkommen 1958, och en förening för medborgarhus, som bildats 1956.

Företagsformen synes ofta ha valts med hänsyn till möjligheterna till samarbete i en sådan företagsform med organisationer, föreningar o.d. och med enskilda intressenter. I ett par fall är företaget helt kommunägt och i ytterligare några fall innehas överskjutande andelar av kommunala för- troendemän eller tjänstemän. Ett företag är interkommunalt med inslag av enskilda intressenter.

Frågor om beviljande av ansvarsfrihet för styrelsens förvaltning avgöres genomgående av föreningsstämma. Lagen 1951 om ekonomiska föreningar torde ej heller medge undantag från denna ordning. Möjligheterna enligt lag att låta utomstående organ utse styrelseledamöter och revisorer har icke sällan begagnats. För drygt hälften av föreningarna finns sålunda be- stämmelser att kommunalt organ, genomgående fullmäktige, skall helt eller delvis utse dessa funktionärer. I ett par föreningar gäller då detta samtliga funktionärer (en liknande ordning är ej tillåten vid aktiebolag) och i övriga ofta minst hälften av dem. Kommunala förtroendemän utses genomgående till föreningsfunktionärer.

Flertalet föreningsstadgar begränsar rätten till inträde i föreningen. Merendels gäller då att inträdessökande skall godkännas av föreningens styrelse, men i några fall är medlemsantalet numerärt begränsat enligt stadgarna, varvid kommunen förbehållits visst antal andelar. I andra fall finns ej några särskilda bestämmelser om inträde. Beträffande utträdes— rätten saknas som regel särskilda bestämmelser. Några stadgar föreskriver att utträdande medlem ej äger utfå sitt insatsbelopp eller endast det nomi- nella beloppet. En förening har bestämmelse att utträdandes andel skall hembj udas till föreningens styrelse för inlösen.

Två föreningar har bestämmelser att stadgeändringar kräver godkän- nande av fullmäktige. I nära hälften av föreningarna finns föreskrifter att överskott vid upplösning _ ibland utan rätt för medlemmarna att utfå något _ skall användas för särskilt ändamål.

Förvaltningen av kommunens andelar har merendels anförtrotts kom- munens styrelse och i övriga fall annan kommunal nämnd. Stämmoombud utses då som regel av samma organ men i en del fall av fullmäktige. I ett par fall säges hela den kommunala nämnden representera kommunen på föreningsstämma, en ordning som här (men ej på bolagsområdet) är till- låten genom särskild bestämmelse (56 & sista stycket lagen om ekonomiska föreningar).

I övrigt kan vara att anteckna att en del stadgar har bestämmelser med begränsningar av rätten att rösta för andelar.

Ekonomiska förhållanden

Med 1962 års uppgifter har följt avskrifter av företagens balansräkningar samt vinst— och förlusträkningar. Dessa årsredovisningar avser år 1961.

Flera förhållanden medverkar till att dessa uppgifter ger ett bristfälligt underlag för en mera exakt analys av företagens ekonomi. Uppgifterna rör sålunda endast ett enstaka år. Vidare är osäkert i vad mån balanspos— terna följer värderingsprinciper, som avsevärt avviker från de som tillämpas vid kommunal kapitalredovisning, och om avsevärda dolda reserver finns. Ställningen och rörelseresultaten påverkas slutligen av bl.a. hur man be- handlar frågor om interna ersättningar och interna räntor samt på vilket sätt man redovisar fordringar hos och skulder till kommunerna. Bok- slutsuppgifterna torde emellertid här kunna begagnas för att ge en allmän belysning av de ekonomiska engagemangen och av utfallet för de olika verksamhetsgrenarna.

De företag, för vilka uppgifter insänts, har aktiekapital jämte egna fonder och vinstreservationer på tillhopa omkring 120 miljoner kronor, varav aktie- kapitalen uppgår till drygt 100 miljoner kronor. Bokförda värdet av nu avsedda företags anläggningstillgångar _ efter avdrag i förekommande fall av värdeminskningsmedel _ utgör inemot 700 miljoner kronor. Det skall anmärkas att i dessa anläggningstillgångar då ej medräknats två stora tomträttskassors tillgångar i form av utlämnade lån till högst betydande belopp; tillgångarna i fråga har ansetts så speciella att de här ej bör jäm— ställas med övriga företags anläggningstillgångar.

Bolagen på elområdet har eget kapital på tillhopa omkring 16 miljoner kronor. I gruppen ingår några stora kraftbolag, varav ett med ett aktie- kapital på 4,5 miljoner. Drygt hälften av företagen har aktiekapital på mel- lan 100 000 och 500 000 kronor. Endast 5 bolag har aktiekapital på mer än 1 miljon kronor. Bokförda värdet av anläggningstillgångarna uppgår till drygt 190 miljoner kronor, varav de två största bolagen svarar för omkring 100 miljoner. Företagens lönsamhet synes som regel vara god. Att anteckna i detta sammanhang är att mer än en tredjedel av företagen redovisar koncessionsavgifter till kommunerna, i några fall med stora belopp. Till- räckligt underlag saknas för uttalanden om avskrivningspolitiken. Anmär- kas skall här endast att i en del fall gjorts avskrivningar, som rubricerats såsom »extra avskrivningar».

På kommunikationsväsendets område redovisar företagen egna kapital på omkring 25 miljoner kronor. Endast ett företag har aktiekapital på över 1 miljon kronor nämligen spärvägsbolaget i Stockholm med 17,7 miljoner i aktiekapital. Också beträffande anläggningstillgångarna dominerar ifrå— gavarande bolag. Av sammanlagda anläggningstillgångar å omkring 360 miljoner kronor svarar bolaget i fråga för drygt 340 miljoner. Omkring en tredjedel av kommunikationsföretagen redovisar förluster, varav några till betydande belopp,, eller tillföres anslag för verksamheten (stundom redo- visas såväl underskott som anslag). Några bussbolag rör sig med avskriv- ningsposter, som synes stora i förhållande till bokfört anläggningsvärde.

Små aktiekapital synes utmärka företagen för bad, idrottsanläggningar

o.d. Endast 4 av företagen har aktiekapital på 100 000 kronor och däröver. Det egna kapitalet uppgår till sammanlagt omkring 1 miljon kronor och anläggningstillgångarna till omkring 7 miljoner kronor. Med något undan- tag tillföres företagen kommunala anslag eller redovisas _ med eller utan sådana anslag _ underskott å verksamheten.

Hotell-, restaurant- och teaterföretagen har egna kapital på tillhopa om- kring 6 miljoner kronor och anläggningstillgångar å tillhopa omkring 17 miljoner kronor. Företagsstorleken varierar liksom rörelseresultaten. Kom— munala anslag, stundom i förening med förluster, och underskott före- kommer för drygt hälften av företagen.

Av företagen på socialvårdens område synes endast ett vara klart upp- byggt på självförsörjningsprinciper. I övrigt är företagen beroende av anslag.

Fastighetsbolagen och exploateringsföretagen utgör en oenhetlig grupp. Översikten försvåras av bl. a. en del koncernförhållanden, för vilka någon koncernbalans ej insänts. Gränserna mellan förvaltningsföretag och exploa- teringsföretag kan vara svårbestämda. De rena exploateringsföretagen in- tager i viss mån en särställning genom att deras fastighetsinnehav redo- visas som omsättningstillgångar. Det egna kapitalet utgör cirka 13 miljoner kronor och anläggningstillgångarna omkring 28 miljoner kronor (korrige- ringar har då gjorts för undvikande av dubbelredovisning vid koncernför— hållanden). Såvitt gäller rörelseresultaten är att notera att enstaka företag redovisar vinster och enstaka företag underskott.

Bokslutsuppgifter har ej insänts för en del av företagen med industri- lokaler; i en del fall torde detta sammanhänga med att verksamheten varit i ett inledningsskede. Aktiekapitalen är enligt föreliggande uppgifter som regel små och understiger för flertalet företag 100 000 kronor. Företagen har eget kapital å tillhopa omkring 2 miljoner kronor och bokför anlägg- ningstillgångar å omkring 20 miljoner. Endast ett par företag redovisar underskott; i övrigt lämnar företagen varken vinst eller förlust eller vinst till obetydliga belopp.

Gruppen övriga företag innefattar företag av varierande struktur och storlek. I eget kapital redovisas tillhopa inemot 60 miljoner kronor. Här bidrager då ett större bolag med verksamhet på ett flertal områden med 25 miljoner i aktiekapital och 5 miljoner i egna fonder. Två stora tomt- rättskassor bidrager med aktiekapital å tillhopa över 17 miljoner kronor. Av anläggningstillgångar å tillhopa nära 60 miljoner kronor faller omkring 44 miljoner på det förut berörda större bolaget. Några anläggningstillgångar har ej medräknats för de båda tomträttskassorna, som har utestående lån på tillhopa över 700 miljoner kronor. Endast enstaka företag redovisar underskott. Redovisade Överskott är med något undantag små. I övrigt är att anteckna att det förut berörda stora bolaget i anslutning till sin elverksamhet såsom kostnad upptagit en större koncessionsavgift.

Om de särskilda rättssubjektens bruttoinvesteringar (i det följande betecknade »bolagsinvesteringarna») lämnar kommunerna vissa finans- statistiska uppgifter på särskild blankett (blankett 8, verkliga utgifter och prognoser för utgifter, avseende kommunala företag, vilka drives i form av aktiebolag, stiftelser och ekonomiska föreningar). Uppgifterna har i viss utsträckning begagnats i samband med nationalbudgetarbetet. Kommittén har från statistiska centralbyrån erhållit vissa nu särskilt gjorda samman- ställningar, grundade på de uppgifter kommunerna insänt. Sammanställ- ningarna utgöres av summeringar av vissa huvudposter. Det måste under- strykas att primärmaterialet icke varit föremål för en fullständig bearbet— ning med detaljgranskning, kontroll och komplettering. Uppgifterna får där- för betraktas såsom i viss mån osäkra men torde kunna begagnas för en allmän belysning av bolagsinvesteringarna.

Bolagsinvesteringarna uppgick enligt sammanställningarna brutto till 777 miljoner för 1957, till 957 miljoner för 1959, till 1 067 miljoner för 1961 och till 1 315 miljoner för 1962. Investeringarna för 1963 beräknades till 1 533 miljoner och för 1964 till 1 815 miljoner; såvitt gäller prognos- siffrorna torde enligt erfarenheten föreligga betydande osäkerhetsmargi- naler, sammanhängande särskilt med överskattning av investeringsmöjlig- heterna.

Kommittén har gjort vissa beräkningar av bolagsinvesteringarnas andel av de totala kommunala investeringarna. Värdena för de »ordinarie inves- teringarna» har då hämtats från uppställningar över de borgerliga primär- kommunernas utgifter för investering i fastigheter och inventarier (även maskiner o.d.) i kommunernas finanser, årgångarna 1957, 1959, 1961 och 1962. Andelsprocenten kan i någon utsträckning vara mindre exakt genom att bland bolagsinvesteringarna enligt sammanställningarna ej ingår kost- nader för förvärv av obebyggd mark under det att i de »ordinarie investe- ringarna» ingår sådana poster. Bolagens markförvärv torde emellertid till huvudsaklig del avse exploateringsmark och marken då redovisas som om- sättningstillgång; förvårven kan i sådana fall ej anses hänförliga till inve- steringsområdet. Beräkningarna här torde sålunda kunna ge en i huvudsak riktig bild av bolagsinvesteringarnas relativa betydelse. Bolagsinvestering- arnas andel av de totala investeringarna har varit förhållandevis konstant och för de bedömda åren utgjort 26_27 procent. Vissa skillnader kan kon- stateras för olika kommuntyper. Andelarna för städerna och för köpingarna (för köpingarna finns rätt stora årsvisa variationer) är sålunda genomgå- ende något högre än för landskommunerna, men förhållandena har utjäm- nats under den redovisade perioden. Genomsnittet för de fyra åren utgör för städerna 28,4 procent, köpingarna 30,0 procent och landskommunerna 21,1 procent.

Med avseende å investeringsändamålen dominerar bostadsförsörjningen starkt inom bolagsinvesteringarna. Andelen har under de granskade fyra

åren motsvarat omkring 80 procent av de totala bolagsinvesteringarna. Bostadsverksamheten dominerar mera markerat i landskommunerna (ge- nomsnitt 88,7 procent) än i städerna (genomsnitt 78,4 procent). Bolags- verksamheten på andra områden spelar som framgår härav en mera obe- tydlig roll för landskommunernas del.

För några verksamhetsområden har jämförelse såvitt gäller städer och köpingar gjorts mellan bolagsinvesteringar och >ordinarie investeringar». Om sistnämnda investeringar har särskilda uppgifter, grundade på kom- munal finansstatistik, erhållits från centralbyrån. Jämförelserna avser år 1961 och 1962. Bolagsandelen är obetydlig för hamnverksamhet och allmän! hygien, den utgör endast några få procent av total investering på respektive område. På industriverkens område är andelen avsevärt större och utgör omkring 14 procent. Bolagsinvesteringarna dominerar över >ordi- narie investeringar» på kommunikationsväsendets område och represen- terar där 75—80 procent av de totala investeringssummorna.

Avtal mellan kommunerna och företagen Av 1962 års uppgifter har framgått att i en del fall finns särskilda skriftliga avtal mellan kommunen och företaget. Särskilt syntes detta vara fallet när det gäller företagen på elområdet, där i en del fall förekom hänvisningar till koncessionsavtal. I syfte att få närmare utrett i vilken omfattning avtal förelåg och uppgifter om därvid förekommande regleringar företog kom- mittén 1964 i samverkan med stadsförbundet vissa kompletteringar. För närmare en fjärdedel av företagen _ slumpvis valda och representerande samtliga verksamhetsområden _ inhämtades då uppgifter om föreliggande avtal.

Förfrågningarna föranledde ett 40-tal svar. I det helt övervägande antalet svar upplystes att några avtal ej upprättats. Endast i 6 fall redovisades avtal, därav i halva antalet fall för elföretag (alla elverkssvaren utom ett, ett kraftföretag utan distribution).

Av avtalen för elverk är två rena koncessionsavtal och av i huvudsak samma innehåll. I båda fallen har avtalet för kommunens räkning träffats av dess drätselkammare. Bolagen tillerkännes (i ena fallet med förbehåll för tidigare koncession) ensamrätt att för eldistribution använda gator, all- männa platser och staden i övrigt tillhörig mark för ledningar (i ena fallet »elektriska anordningar» och transformatorstationer). Bolagen skall härför erlägga koncessionsavgifter (i ena fallet arrende- och koncessionsavgift), bestämda efter vad som återstår av överskott sedan viss vinst utdelats och vissa avsättningar gjorts. Skyldigheter föreligger vidare att enligt stadens bestämmande leverera energi till staden för gatubelysning och andra ända- mål samt att mot ersättning efter självkostnader utföra och underhålla anordningar för gatubelysning. Särskilda avtal skall träffas om ersättningen för elleveranser till staden. Företagen har skyldighet att inom viss tid till-

handahålla elenergi till varje fastighet inom stadsområdet, dock med rätt att vid höga kostnader uttaga särskilda anslutningsavgifter. Fullmäktige har förbehållits rätt att besluta om eltaxa för elleveranserna till privata förbrukare. Bolagen äger emellertid rätt att själva bestämma ersättningen för leveranser av speciell natur, högspänningsleveranser och leveranser utanför stadsområdet. Avtalen innehåller slutligen särskild skiljeklausul.

Det tredje avtalet på elområdet är ett blandat avtal, träffat mellan sta- den, ett aktieägande kraftbolag och elverksholaget, med dels koncessions- bestämmelser och dels bestämmelser om de två huvudaktieägarnas samver— kan (konsortieavtal). Från detta avtal kan följande vara att anteckna. Elverket har att erlägga koncessionsavgift till staden för distributions- rätten. Verket skall drivas på »ren självkostnadsbas enligt affärsmässiga grunder» och »taxorna avvägas så att årliga utgifter och inkomster balan- sera». De båda aktieägarna har skyldighet att teckna borgen för elverkets upplåning eller att tillhandahålla lånemedel. De har skyldighet att före aktieöverlåtelse till varandra hembjuda aktierna. Aktieägarna har mellan sig fördelat förslagsrätten för val av styrelseledamöter och revisorer och överenskommelse föreligger att de i denna ordning framlagda förslagen skall följas; den femte styrelseledamoten skall tillsättas gemensamt samt, vid oenighet, föreslås av länsstyrelsen.

Uppgifter har inkommit om ett avtal mellan en stad, genom dess hamn- direktion, och stadens frihamnsbolag. Enligt avtalet upplåtes till bolaget rätten att driva frihamnen samt nyttjanderätt till hamnområde och anlägg- ningar. Bolaget skall till staden erlägga avgifter enligt i avtalet angivna beräkningsnormer. Avtalet innehåller ett flertal bestämmelser om fördel- ning av uppgifter och rättigheter mellan hamndirektionen och bolaget. Bolaget förbjudes att ägna sig åt annan verksamhet än frihamnens drift och vad därmed kan äga omedelbart samband eller tjäna till nämnda verk- samhets utveckling och förkovran. Hamndirektionen har tillagts rätt att när som helst taga del av bolagets böcker samt att utse en av bolagets sty- relseledamöter (rätten att utse styrelseledamot är inskriven i bolagsord- ningen).

Mellan drätselnämnden i Stockholm och ett kommunalt bolag för auk- tions- och pantlåneverksamhet har upprättats särskilt avtal. Avtalet reg— lerar främst lokal- och personalfrågor, varvid staden skall tillhandahålla lokaler samt tillåta tjänstgöring för bolaget av personal, som är anställd hos ett stadens verk. Bolaget skall betala ersättning härför till staden med fixerat belopp, dock med rätt för drätselnämnden att reglera avgiften på sätt nämnden med hänsyn till bolagets ekonomiska ställning kan finna påkallat. Vidare föreskrives att staden skall tillhandahålla bolaget för- lagsmedel. Bolagets årsredovisningar skall delges drätselnämnden. Vid bolagets likvidation äger aktieägare utfå endast nominella aktiebeloppen och överskottet i övrigt skall tillfalla staden (bestämmelse härom finns i bolagsordningen).

Slutligen har redovisats ett avtal mellan en stad och ett exploaterings- bolag. Uppgifter om innehållet i detta avtal har lämnats i ett tidigare sam- manhang (sid. 24). Här skall endast tilläggas att staden enligt avtalet har att förse bolaget med förlagsmedel.

Bostadsföretagen

Större delen av de 1962 inkomna uppgifterna hänför sig till företag på bo- stadsförsörjningens område. Till alldeles övervägande del rör det sig här om företag, som i stiftelseurkunder eller bolagsordningar fått beteckningen »allmännyttiga bostadsföretag» (under viss period >>kommunala bostads- företag») i anslutning till olika låneförfattningar på bostadsförsörjningens område. För äldre företag saknas sådana direkta beteckningar och även för en del senare företag, särskilt sådana som tillkommit under förra delen av 1940-talet, ges ej någon dylik rubricering. Företagen i fråga har här sam- manförts med de allmännyttiga företagen, eftersom de är verksamma på bo- stadsförsörjningens område och deras författningar i större eller mindre utsträckning uppvisar inslag av bestämmelser av enahanda slag som upp- tages i stiftelsestadgar och bolagsordningar för allmännyttiga bostadsföre- tag. I några enstaka fall kan emellertid 'sammanförandet framstå som tvek- samt.

Antalet redovisade bostadsföretag utgör 455, varav 105 aktiebolag, 347 stiftelser och 3 ekonomiska föreningar.

Uppgifterna synes något ofullständiga. Enligt uppgifter, publicerade 1962 (Hundra år under kommunalförfattningarna 1862—1962, Stockholm 1962, sid. 595), räknades då med omkring 500 kommunägda bostadsföretag. Från bostadsstyrelsen har erhållits uppställning över antalet allmännyttiga företag, grundad på i oktober 1963 infordrade uppgifter från länsbostads- nämnderna. Antalet helkommunala företag utgjorde enligt uppställningen vid tiden för uppgifternas lämnande tillhopa 535, varav 475 stiftelser, 82 bolag och 8 föreningar. Totalantalet allmännyttiga företag uppgavs till 723, utöver de 535 helkommunala företagen redovisades då bl.a. företag i sam- verkan med HSB, Riksbyggen och industriföretag. En del av de senare före- tagen ingår i kommitténs material såsom kommunala företag. Bostadssty- relsens uppställning upptager sålunda ett avsevärt större antal företag än kommitténs från kommunerna erhållna material. Till en del förklaras avvi- kelserna av att bostadsstyrelsens uppgifter hänför sig till ett senare datum. Klart är emellertid att kommunförbundens och kommitténs rundfråga till kommunerna blivit ofullständigt besvarad. Anmärkas skall vidare att anta— let bolag i kommitténs material är något större än i bostadsstyrelsens upp- gifter; förklaringen kan här vara att ett antal äldre bolag i kommitténs material icke kan uppfattas såsom allmännyttiga bostadsföretag i modern, strikt bemärkelse. Avvikelserna synes emellertid ej vara större än att upp- gifterna från kommunerna här kan tjäna som grund för en allmän belys- ning av utvecklingen och förhållandena på bostadsförsörjningens område.

När det gäller omfattningen av verksamheten genom särskilda rättssubjekt måste man emellertid självfalletanvända sig av bostadsstyrelsens uppgif— ter om antalet företag. Antecknas bör här att antalet kommuner med all- männyttiga bostadsföretag enligt bostadsstyrelsens uppgifter något översteg 600, av vilka envar av 535 kommuner hade endast ett företag. Endast undan- tagsvis fanns i en kommun (städer) mer än tre företag.

Vad kommittén anfört beträffande redovisningen av materialet från kom- munerna om företagen på andra verksamhetsområden (sid. 21) gäller också redovisningen av bostadsföretagen.

Bostadsföretagens tillkomsttid och deras fördelning på olika företags- typer och olika kommuntyper framgår av nedan intagna tabell.

Uppgifterna om tillkomsttid återspeglar skilda skeden i utvecklingen. — För utvecklingen och inflytelserna på bostadspolitikens område lämnas en kortfattad redogörelse i kapitel II (sid. 59). — Två företag från 1890— talet ingår i kommitténs material. Dessa företag får emellertid betraktas

Aktiebolag Stiftelser Föreningar Köpingar Köpingar Köpingar Städer o. lands- Städer o. lands- Städer o. lands- Summa kom- kom- kom- muner muner muner

1890—1899 ............. 2 2 1900—1909 ............. 1910—1919 ............. 7 1 8 1920—1929 ............. 2 2 1930—1939 ............. 4 6 10

1940 ............. 2 2 1941 ............. 2 1 2 5 1942 ............. 7 1 6 14 1943 ............. 1 3 1 5 1944 ............. 1 1 1 1 4 1945 ............. 1 3 1 5 1946 ............. 4 3 10 3 20 1947 ............. 6 1 12 7 1 27 1948 ............. 1 2 8 15 2 28 1949 ............. 4 2 5 16 27 1950 ............. 1 3 6 14 24 1951 ............. 2 10 12 1952 ............. 1 2 27 30 1953 ............. 1 3 20 24 1954 ............. 1 1 1 17 20 1955 ............. 4 1 2 19 26 1956 ............. 1 1 16 18 1957 ............. 2 5 2 22 31 1958 ............. 1 3 14 18 1959 ............. 4 1 1 14 20 1960 ............. 2 3 4 10 19 1961 ............. 1 6 21 28 1962 ............. 1 1 2 14 18

odaterade ............. 2 1 5 8

Summa 62 43 81 266 1 2 455

1 )5 34 7 3

såsom alldeles speciella. De utgöres av ett bolag för arbetarbostäder till »låga hyresbelopp» och ett bolag för lärarbostäder till >>relativt låga hyres- belopp». Företagen har tillkommit genom ett särskilt villastadsbolag, vari kommunen synes ha förvärvat aktiemajoriteten omkring sekelskiftet och bostadsbolagen äges nu av kommunen och det kommunägda villastadsbola- get. De tidigaste, mera allmänna kommunala bolagsengagemangen hänför sig till första världskriget-s och efterkrigstidens bostadskris. Städerna kom då att ta del i bostadsförsörjningen genom särskilda bolag (utöver i materialet ingående bolag torde ha funnits ett antal »halvkommunala» bolag, redovisa- de i en bilaga till bostadssociala utredningens betänkande om stöd åt bo- stadsförsörjningen för barnrika familjer, SOU 1935:2). De två företagen från 1920-talet har tillkomståren 1923 och 1924. I övrigt uppvisar 1920-talet och 1930-talets första hälft (ett företag, tillkommet 1931) ej någon kommu- nal aktivitet.

Tillkomsten 1935 av författningen om lån och bidrag till främjande av bostadsförsörjningen för mindre bemedlade, barnrika familjer och 1939 av författningen om statsbidrag till pensionärshem — författningar med inrikt- ning på byggande genom kommunerna eller allmännyttiga företag — be- tecknar inledningen till en ny aktivitetsperiod, främst för städernas vid— kommande. Under denna period vinner stiftelseformen insteg. Efter en viss avmattning under några av andra världskrigets år börjar så perioden för alltmer omfattande kommunala engagemang som ett led i efterkrigs— tidens'allmänna bostadsprogram under andra hälften av 1940-talet. Inled- ningsvis dominerar städerna men överflyglas snart i vad gäller antalet före- tag av köpingar och landskommuner, som särskilt i stiftelseformen fin- ner en lämplig form för sina engagemang. Materialet är icke tillräckligt omfattande för att man av tabellens siffror skall kunna anse en nedgång under de senaste åren dokumenterad. Det förefaller emellertid naturligt att antaga att nybildningen kan komma att avtaga eftersom den nu erfor- derliga allmännyttiga produktionen i växande grad kan ombesörjas av redan existerande företag.

Såsom framgår av uppgifterna i tabellen råder i några hänseenden andra förhållanden än när det gäller kommunala företag på andra områden. Stif- telserna dominerar sålunda här över bolagen och antalet engagemang för köpingar och landskommuner är större än städernas engagemang. Detta rubbar emellertid självfallet icke det förhållandet att antalet företag i ge- nomsnitt per kommun också här är större för städernas vidkommande än såvitt gäller köpingar och landskommuner. Städerna dominerar givetvis också såtillvida som företagen där genomgående är mera omfattande med större investeringar. Andelen av bolag, som oftast torde vara formen för mera omfattande verksamhet, är sålunda långt större i städerna än för köpingar och landskommuner.

I viss utsträckning förekommer också på bostadsförsörjningens område

samarbete i de kommunalt dominerade företagen. Interkommunalt sam- arbete redovisas för ett bolag mellan två grannstäder och i ett företag del- tager ett landsting med viss insats. Även om företagen, särskilt de under senare perioder tillkomna, till alldeles övervägande del är helkommunala, förekommer i viss utsträckning samarbete med kooperativa organisationer och med enskilda företag. Äldre företag uppvisar jämförelsevis ofta kvar- stående enskilda intressenter av ej helt obetydlig omfattning. I ett mindre antal företag, särskilt äldre sådana, finns också inslag av ett i sak betydelse- löst delägarskap, ofta i form av kvarstående enstaka stiftaraktier eller en- staka aktier, som formellt tillagts förtroendemän.

Det i det föregående antydda samarbetet med enskilda intressenter av- ser till största delen HSB och Svenska Riksbyggen. Omfattningen av med- verkan eller samarbete från dessa organisationer kan ej klart utläsas av kommitténs material. Ofta har bolagsordningar och stiftelsestadgar ej in- sänts då dessa angivits följa bostadsstyrelsens formulär. Vidare torde en medverkan förekomma utan att denna har några återverkningar på företa- gens finansiering eller organisation. Slutligen kan samarbete ha funnits vid företagets tillkomst eller i samband med uppförande av bostadshus men sedan avvecklats. Upplysningar från andra källor kan emellertid här lämna uppgifter om samarbetet. Enligt HSB:s Riksförbunds årsredovisning för 1963 har HSB sedan 1935 medverkat i 151 kommunala företag, mest stiftelser, vartill torde komma medverkan i ett mindre antal kommunala företag för pensionärsbostäder. HSB synes ej engagera sig ekonomiskt i företagen och dess medverkan hänför sig till det tekniska arbetet och ad- ministrationen under byggnadstiden samt till förvaltningen av uppförda fastigheter. Särskilda avtal på grundval av standardformulär upprättas härvid mellan en HSB-förening och vederbörande företag.

Beträffande samarbete med Svenska Riksbyggen (förening u.p.a. med byggnadsfackets arbetstagarorganisationer och andra organisationer .som medlemmar, vilken förening samverkar med ett antal av byggnadsfackför- hunden och andra ägda produktions- och materialföretag) finns uppgifter att föreningen sedan slutet av 1940-talet medverkat vid tillkomsten av 29 allmännyttiga bolag och 10 allmännyttiga stiftelser (Bostadskooperationen, Bra att veta, nr 13, KF-sekretariatet 1962). Riksbyggen synes även ekono- miskt deltaga i de allmännyttiga företagen och kommitténs material upp- visar deltagande med ofta 40 procent av vederbörande aktiekapital.

De till kommittén inkomna uppgifterna utvisar slutligen 16 fall av sam- arbete mellan kommuner och främst industriföretag, som dominerar veder- börande ort och därför medverkat till lösande av bostadsfrågor. Även ensta- ka fall av samverkan med andra kooperativa organisationer än de tidigare berörda förekommer. Formerna för samarbete varierar men synes som regel grundat på vissa kapitaltillskott. Ett deltagande av företag av här avsedd

typ utan engagemang i byggfacket hindrar ej att ett bostadsföretag erkän- nes såsom allmännyttigt.

Bostadsstyrelsen tillhandahåller formulär till normalstadgar för stiftelser och normalbolagsordningar för aktiebolag. Nu gällande formulär har till- kommit genom viss omarbetning 1963 av tidigare formulär. I dessa före- bilder anges föremålet för företagens verksamhet vara att inom vederböran- de kommun fövärva fastigheter eller tomträtt till tomter för att dårå upp- föra och förvalta bostadshus med tillhörande affärslägenheter och kol- lektiva anordningar. Dessutom anges i anslutning därtill nu att företaget ej äger utan länsbostadsnämndens medgivande driva annan byggnadsverk- samhet än sådan, till vilken utgår statligt eller kommunalt stöd. Tidigare torde ha uppställts ett kategoriskt förbud mot sådan verksamhet, i vart fall säges i flertalet stadgar och bolagsordningar direkt att verksamhet utan statligt eller kommunalt stöd ej skall bedrivas. Formulären innehåller nu också föreskrift om rätt att uppföra småhus för försäljning.

För det alldeles övervägande antalet företag från tiden omkring 1950 och därefter har bestämmelserna om verksamhetens föremål utformats i anslut— ning till den formulering, som enligt vad ovan angivits förekommer i bo- stadsstyrelsens normalförslag. Endast i rena undantagsfall föreligger emel- lertid rätt till verksamhet med uppförande och försäljning av egna hem o. (1. I ett mindre antal fall har några begränsningar ej uppställts till byg- gande nmed statligt eller kommunalt stöd. Affärshus och kollektiva anord— ningar omnämnes i ej enstaka fall. I några bolagsordningar, där verksam- hetens föremål fått en mera kortfattad, allmänt hållen beskrivning, finns föreskrifter om rätt att driva annan, med huvudverksamheten förenlig verksamhet. Ett företag — liksom ett äldre företag i samma stad — har tillagts rätt att med stadens medgivande medverka vid bostadsförsörjningen utom kommunen. Slutligen kan anmärkas ett par fall, där verksamheten kan inriktas också på lokaler för kommunala och allmänna behov och ett fall med särskilt omnämnande av kontors-, expeditions-, sammanträdes- och servicelokaler, ävensom en bolagsordning, enligt vilken bostadsbolaget skall handha den fastighetsförvaltning i övrigt, som staden uppdrager åt bolaget.

För företag, som tillkommit under 1940-talet, är vid sidan av den ovan beskrivna standardformuleringen den mera kortfattade formuleringen van- lig att företagets verksamhet skall avse förvärv, uppförande och förvaltning av fastigheter för bostadsändamål. Icke sällan har därtill då anslutits en rätt att driva annan, därmed förenlig verksamhet. I en bolagsordning har, med begagnande av formuleringen från en låneförfattning, verksamheten angivits avse att i betryggande, kontrollerade former och utan vinstsyfte förvärva, bebygga och förvalta fastigheter. Ett företag skall ha att vid sidan av byggande och förvaltning av bostadshus åtaga sig liknande byggnads-

och förvaltningsuppdrag för staden. Ett bostadsföretag äger bygga och för- valta också lokaler för småindustri samt uppföra och försälja egna hem.

En del företag från 1940-talet, liksom några företag från senare tid och från åren närmast före 1940, ansluter beträffande verksamhetens föremål direkt till författningarna om stöd åt bostadsförsörjningen för barnrika familjer och om pensionärshem. Inemot 20 företag, de flesta tillkomna under 1940-talet, avser rena pensionärshem.

Verksamheten har erhållit en mera varierande beskrivning såvitt gäller företag från tiden före ovan berörda författningar med deras preciseringar av begreppet allmännyttiga företag. För en viss del av de äldre företagen synes emellertid senare ha vidtagits ändringar i bolagsordningarna för att ansluta dem till de nytillkomna författningarna.

En del ytterligare uppgifter skall här lämnas om utformningen av före- tagen och deras relationer till kommunerna och till lånemyndigheterna. Uppgifterna synes lämpligen kunna lämnas mot bakgrund av de bestäm- melser, som upptagits i bostadsstyrelsens nu gällande normalstadgar och normalbolagsordningar. En del av bestämmelserna har i formulären sår- skilt angivits vara av betydelse för beviljande av bostadslån. Vid redovis- ningen i det följande har sådana bestämmelser utmärkts genom tillägget »av betydelse för bostadslån».

I ingressen till bostadsstyrelsens formulär har erinrats om att i förslagen angivits att »kommunens styrelse/beslutande organ» skall fullgöra vissa funktioner. Detta säges dock icke utgöra något hinder för att annat kom- munalt organ, som fungerar som förmedlingsorgan, exempelvis bostads- nämnd, fullgör funktionerna i fråga.

Såväl stiftelseformuläret som bolagsformuläret innehåller bestämmel- ser, varigenom företagen direkt betecknas som »allmännyttiga bostadsföre- tag». Om formulärens beskrivningar av verksamhetens föremål har upp- gifter lämnats i det föregående. Såvitt gäller stiftelserna stadgas att de skall vara undantagna från tillsyn enligt 1929 års lag om tillsyn över stiftelser.

Stiftelseformuläret innehåller föreskrift att stiftelsen skall stå under över- inseende av kommunens styrelse/beslutande organ. Vidare föreskrives där att bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnden och kommunens styrelse/beslu- tande organ skall äga rätt att när som helst taga del av stiftelsens räken- skaper och övriga handlingar ävensom att eljest inspektera stiftelsen (av betydelse för bostadslån). Också bolagsformuläret innehåller en motsva- rande bestämmelse om inspektionsrått. Bestämmelser om tillsyn och om inspektionsrått synes genomgående finnas i de för kommittén tillgängliga stiftelsestadgarna. Befogenheterna har då oftast lagts i händerna på kom- munal nämnd, vanligen kommunens styrelse men ej sällan förmedlings- organet (utan att det anges vilken nämnd som är förmedlingsorgan). Nästan lika vanligt är emellertid. att inspektionsrått tillagts kommunens fullmäk- tige. Såvitt gäller bolagen synes förekommande inspektionsrått mera genom- gående tillkomma kommunens styrelse.

Valet av stiftelsestyrelse skall enligt formuläret förrättas av kommunens styrelse/beslutande organ. Vid samverkan med utomstående, såsom HSB, Svenska Riksbyggen eller större utanför byggnadsföretagarintressen ståen— de industriföretag o.d., skall majoriteten av styrelseledamöterna utses av kommunen och övriga av den organisation eller det företag, som medverkar. Formuläret till bolagsordning innehåller ej några föreskrifter att styrelse- ledamot skall utses i annan ordning än genom bolagsstämma. För det helt övervägande antalet stiftelser (över 3/4 av dem) utgör fullmäktige organ för val av styrelse. I övrigt är kommunens styrelse eller i enstaka'fall förmed- lingsorganet valförsamling. En rätt att kommunalt utse någon eller några styrelseledamöter är jämförelsevis vanlig vid bolagen, därvid valet oftast ligger i händerna på kommunens styrelse (undantagsvis annan kommunal nämnd) och eljest på fullmäktige. I en del bolagsordningar är föreskrivet att styrelseledamöter skall utses efter förslag av kommunalt organ.

Revisorsvat skall för stiftelserna enligt normalförslaget ske genom kom- munens fullmäktige och vid samverkan skall minst 'ha1va antalet revisorer utses av fullmäktige (av betydelse för bostadslån). För bolagen finns be- stämmelse (av betydelse för bostadslån) att minst halva antalet revisorer skall väljas av fullmäktige. För stiftelserna synes revisorsvalen än mera markerat än styrelsevalen vara anförtrodda fullmäktige, varvid i visst antal fall särskilda val ej föreskrivits utan vederbörande bestämmelse innehåller att kommunens ordinarie revisorer skall handha revisionen. Icke ovanligt är emellertid vid stiftelserna att revisorerna utses av kommunens styrelse. Vid samverkan med HSB synes vanligt att tre revisorer utses, varav en utses av kommunalt organ, en av HSB:s Riksförbunds revisionsbyrå och en av vederbörande HSB-förening. För bolagen gäller att rätt för kommunalt organ att vid sidan av bolagsstämman utse revisorer ofta förekommer och att kommunens styrelse då oftast anförtrotts uppgiften. Nästan lika van- ligt är emellertid att sådant val ankommer på fullmäktige.

Stiftelseformuläret ger bestämmelse att styrelseledamöterna äger åtnjuta skälig ersättning för sitt arbete samt att ersättningen skall bestämmas av kommunens styrelse/beslutande organ. Revisorerna äger enligt samma for- mulär åtnjuta ett arvode, som bestämmes av kommunens beslutande organ. Några motsvarande föreskrifter finns ej i normalbolagsordningen. En reg- lering av ersättningsfrågorna förekommer regelmässigt vid stiftelser. I äld— re stadgar utsäges ibland endast att ersättningar ej skall förekomma eller ej får överstiga skäliga belopp. Som regel har emellertid kommunala organ att bestämma om ersättningar, vanligen ligger avgöranderätten för såväl styrelseersättningar som gottgörelse till revisorerna hos fullmäktige. Sär— skilda ersättningsbeståmmelser är ovanligare vid bolagsformen. För bola— gen har den kommunala bestämmanderätten i det klart dominerande anta- let fall då uppdragits åt kommunens styrelse.

Nästan genomgående utgöres styrelseledamöterna såväl vid stiftelserna som vid bolagen helt eller delvis av kommunala förtroendemän. Det synes

rätt vanligt med en medverkan av kommunala tjänstemän och sådan tjänsteman utses i stiftelserna ofta till verkställande ledamot. Det är då van- ligt att val av verkställande ledamot direkt ankommer på eller skall god- kännas av kommunalt organ. I kommunernas svar har revisorerna utan att närmare uppgifter lämnas icke sällan rubricerats som »fackmän». Upp- gifterna i det följande om fackmannarevision grundas bl. a. på denna kom- munernas redovisning. Till fackmannarevision har där också hänförts dels fall, då auktoriserad revisor uppgetts medverka, dels fall, då revisor haft yrkesverksamhet med krav på särskild erfarenhet av och insikt i redovis- ningsfrågor, och dels fall, då revisionen skett under medverkan av Svenska kommunförbundets konsulenter eller av Sveriges Kommunalekonomiska Förening. Kommitténs genomgång utvisar att fackmannarevision domine— rar såvitt gäller bostadsstiftelserna, varvid ett 20-tal stiftelser har aukto- riserad revisor. Därnäst vanligast är revision genom vad som betecknats som »lekmän». I ett något mindre antal fall har angetts att kommunens ordinarie revisorer anlitats som revisorer. För bolagen är inslaget av fack- mannarevision kraftigare än vid stiftelserna (omkring 3/4 av de bolag, för vilka uppgifter föreligger) och vid fackmannarevision dominerar här en medverkan av auktoriserade revisorer. För ett 10-tal bolag har uppgivits att de ordinarie kommunala revisorerna anlitas och för ett lika stort antal att lekmän handhar revisionen.

För fall av medverkan av utomstående finns i formuläret till stiftelse— stadgar föreskrift att ärenden av principiell betydelse eller eljest av större vikt icke får avgöras annat än i de kommunalvalda styrelseledamöternas närvaro (av betydelse för bostadslån).

Enligt normalstadgarna för stiftelser ankommer på kommunens beslu- tande organ att fatta beslut i anledning av styrelsens årsredovisning — för vilken i tillämpliga delar skall gälla motsvarande bestämmelser i aktie- bolagslagen — och revisorernas berättelse. Kommitténs material utvisar att nu ifrågavarande uppgifter oftast lagts i fullmäktiges händer. Vanligt är emellertid också med bestämmelse — synbarligen till följd av formule- ringar i äldre förebilder — att kommunens styrelse skall fatta beslut i an- ledning av verksamhets- och revisionsberättelserna, som skall delges full- mäktige. Icke sällan har slutligen dechargefrågorna utan dylik föreskrift om delgivning med fullmäktige anförtrotts kommunens styrelse.

Båda formulären redovisar bestämmelser att vid uppförande av bostads- hus för företaget genom enskilda byggmästare och byggnadsföretagare bör infordras anbud från om möjligt minst tre företagare, om ej särskilda skäl talar däremot. I detta sammanhang kan anmälas att för företagen i kommit- téns material, särskilt såvitt gäller stiftelserna, förhållandevis ofta förekom- mer särskilda bestämmelser om företagens byggnadsverksamhet. Den van- ligaste och mest betydelsefulla föreskriften synes därvid vara att kom- munalt organ skall vara företagets uppdragsgivare samt att företagets ini-

tiativ och förslag till ny bebyggelse skall underställas detta organ för granskning och godkännande. Merendels är det vid stiftelseformen då full- mäktige, som skall ta ställning till projekten, medan för bolagen frågorna oftast ankommer på kommunens styrelse.

Bestämmelser i båda formulären ger endast företagen rätt att efter med- givande av kommunens styrelse/beslutande organ förvärva fastighet eller tomträtt. Bestämmelsen i denna del tillhör ej de för bostadslån betydelse- fulla stadgandena. Så gör däremot den i samma paragrafer intagna före- skriften att avhändelse av fastighet eller tomträtt kräver medgivande av kommunens styrelse/beslutande organ samt, då statslån beviljats för fas- tighet eller tomträtt, jämväl av länsbostadsnänmden. Uppgifterna från kommunerna utvisar endast i rena undantagsfall förekomst av särskilda bestämmelser i anslutning till förvärv. Stiftelsestadgarna synes däremot re- gelmässigt innehålla bestämmelser om kommunalt godkännande för av- händelser, mera undantagsvis och för äldre företag kombinerade med krav på godkännande också för inteckningsbelåning. Vanligen är det full- mäktige som skall lämna sitt medgivande. Krav på kommunal medverkan vid avhändelse är också förhållandevis vanliga för bostadsbolagen och där skall då merendels frågorna bringas under prövning av kommunens styrelse.

Särskilda bestämmelser uppställes om användning av överskott å rörel- sen. Enligt stiftelseformuläret skall grundfonden alltid utgöra lägst en procent av det förvaltade fastighetskapitalet (av betydelse för bostadslån). Överskott, som uppkommit sedan enligt stiftelsestyrelsens bestämmande verkställts tillfredsställande avskrivningar och erforderliga reservationer för kommande underhåll, må avsättas till reservfond eller annat ändamål som stiftelsestyrelsen kan anse erforderligt för stiftelsens fortsatta verk- samhet (överskott får enligt särskild anmärkning i formuläret ej dispone- ras för ökning av grundfonden). För bolagen har föreslagits bestämmelse, förutom om tillfredsställande avskrivningar och erforderliga reservationer, att av utdelningsbar vinst må företagas utdelning, motsvarande årligen högst 4 procent av aktiebeloppet. För stiftelserna är enligt vad kommitténs material utvisar vanligast med bestämmelser, som endast innehåller före- skrifter om avsättning av överskott till reservfond eller annan fond. Näs- tan lika vanligt är emellertid att i anslutning härtill eller eljest bestäm- mes att någon förräntning av grundfonden ej skall förekomma eller att förräntning må ske med högst 3 procent. Tillgängliga bolagsordningar in- nehåller i det mesta antalet fall regler om begränsningar i utdelning till viss procent, vanligen då 3 procent men i undantagsfall andra procentsat- ser upp till 6 procent. I några företag har vinstutdelningsbestämmelserna fått innehållet att förräntning "eller utdelning får avse högst vad bostads- styrelsen anser skäligt. '

Förhållandena vid likvidation beröres av'bestämmelscr i normalstadgar- na och normalbolagsordningen. I vederbörande paragrafer är där förord-

nat att behållna tillgångar, efter återbetalning av tillskjutet kapital, skall tillfalla kommunen för främjande av bostadsförsörjningen (av betydelse för bostadslån). Sådana bestämmelser finns, med några enstaka undan- tag i bolagssammanhang, i för kommittén tillgängliga stadgar och bolags— ordningar. Härvid skall överskotten så gott som alltid gå till bostadsför- sörjningen eller den särskilda gren härav, som företagets verksamhet avser, men i några få fall har föreskrivits att medlen skall tillfalla kommunen utan att särskilt användningssätt föreskrivits. I äldre stiftelsestadgar förekom- mer att kommunalt organ erhållit rätt att bestämma att stiftelsens egen- dom skall överföras till kommunen, varvid stiftelsens styrelse har att med- verka till överförandet.

Även såvitt gäller ändring av stadgar eller bolagsordning finns i före- bilderna särskilda bestämmelser. Stiftelseformuläret innehåller här att stadgarna ej får ändras utan medgivande av kommunens styrelse/beslu- tande organ samt — så länge beviljat bostadslån anlitas för finansieringen av stiftelsen tillhörigt företag — av länsbostadsnämnden (av betydelse för bostadslån). För bolagen finns i normalförslaget ej någon bestämmelse med krav på kommunalt godkännande utan endast föreskrift om medgi- vande av länsbostadsnämnd vid fall av bostadslån. För stiftelserna i kom— mitténs material finns i insända stadgar genomgående bestämmelser om ändring av stadgar. I det klart övervägande antalet fall skall ändringsfrågor då behandlas av fullmäktige, eljest av kommunens styrelse eller i ensta- ka fall av särskilt förmedlingsorgan. Ibland, särskilt vid stiftelser för pen- sionärshem, synes ändring såvitt gäller stiftelsens ändamål ej kunna ske i den för ändring eljest föreskrivna ordningen. Särskilda ändringsregler förekommer ej i samma män i insända bolagsordningar. Krav på godkän— nande gäller då merendels godkännande av kommunens styrelse.

Av bestämmelserna i normalbolagsordningen kan här ytterligare om- nämnas en bestämmelse att aktiebreven skall vara ställda till viss man och en föreskrift om rätt för aktieägare att å bolagsstämma rösta för fulla an- talet av honom företrädda aktier. — I anslutning härtill skall anmärkas att enligt för kommittén tillgängliga uppgifter förvaltningen av kommunens aktier som regel handhas av kommunens styrelse. Kommunens styrelse ut- ser oftast också, särskilt i större kommuner, ombud att företräda kom- munen på bolagsstämma, men vanligt är också att ombud utses av full- mäktige. Påfallande ofta synes mer än ett stämmoombud utses. Någon gång synes vissa aktier vara skrivna på förtroendemän. En del bolagsord— ningar har bestämmelser om hembudsskyldighet vid överlåtelse av aktier, ibland har lösenbeloppen särskilt fixerats i hembudsbestämmelserna.

I övrigt är från tillgängliga stiftelsestadgar och bolagsordningar att an- teckna att hyror i några fall angivits skola underkastas kommunalt organs godkännande och att i ett par fall föreskrivits skyldighet att upprätta och underställa fullmäktige särskild ntgifts- och inkomststat. Anmärkas bör

slutligen också en bestämmelse, som medger att styrelseledamöter före mandattidens utgång kan skiljas från styrelseuppdrag.

Kommitténs material ger ej erforderligt underlag för en tillfredsställande belysning av de allmännyttiga företagens ekonomiska förhållanden. Vissa uppgifter om investeringarna genom särskilda rättssubjekt och om ande- larna därav för bostadsförsörjningen har lämnats i ett föregående avsnitt (sid. 34 f.). Det kan här ytterligare anmärkas att kommunerna och de all- männyttiga bostadsföretagen under åren 1959—1963 svarat för en bostads- produktion, som stigit från omkring 19 000 lägenheter årligen till omkring 28 000 lägenheter eller från omkring 27 procent till omkring 34 procent av den årliga, totala bostadsproduktionen. Byggande i direkt kommunal regi har uppgetts vara mindre vanligt (Alf Johansson, Bostadsförsörjningen, Hundra år under kommunalförfattningarna 1862—1962, sid. 594). Kom- munerna synes emellertid den 1 november 1960 direkt ha ägt över 100 000 lägenheter eller omkring 4 procent av det totala bostadsbeståndet (Bostäder och hushåll hos allmännyttiga bostadsföretag, SABO:s skriftserie nr 3, Göteborg 1964). Enligt samma källa ägde de allmännyttiga företagen vid angiven tidpunkt omkring 8 procent av det totala bostadsbeståndet.

För bostadsbyggandet anlitar företagen som regel entreprenadsystemet. Ett mindre antal företag, särskilt större företag, har emellertid egen organi- sation för byggande och uppför i viss utsträckning hus i egen regi.

Några uppgifter skall slutligen här lämnas om Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO). Organisationen tillkom 1950. Medlemmar i organi- sationen är praktiskt taget alla större och medelstora företag. I början av 1965 fanns 250 medlemmar. Till organisationens uppgifter hör bl.a. att för- medla uppslag och erfarenheter mellan medlemmarna, att samla uppgifter och verksamhetsresultat, att bistå med rådgivning och ordna studie- och konsulentresor, att samarbeta med statliga myndigheter, organisationer m.m., att medverka till framåtskridande på byggnadskonstens område och till forskning, rationalisering och standardisering samt att studera prak- tiska problem inom företagens verksamhet, utarbeta normer o.s.v. Till organisationen hör en kansli- och organisationsavdelning, en utrednings- avdelning, en företagsekonomisk avdelning och två byggnadsekonomiska avdelningar. Huvudkontoret är beläget i Göteborg. Enligt uppgifter i SABO- kalendern 1964 förvaltade 1963/ 64 de då 210 medlemsföretagen fastigheter med taxeringsvärden å tillhopa över 7 miljarder kronor. Med hänsyn till att de allmännyttiga bostadsföretag som står utanför SABO företrädesvis är mindre företag, torde kunna antagas att samtliga företags fastighetsinne- hav ej representerar ett väsentligt högre sammanlagt taxeringsvärde än det för SABO-företagen nu angivna.

KAPITEL 11

Några anteckningar om utvecklingen

Såsom framgått av uppställningarna över särskilda företag för kommunal verksamhet (sid. 13 och 38) daterar sig en del nu kvarstående kommu- nala engagemang till 1900-talets första årtionden. Det är också känt att, särskilt på järnvägsväsendets område, tidigare funnits engagemang, som nu avvecklats. Redan inledningsvis torde emellertid kunna konstateras att de äldre engagemangen framstår som förhållandevis begränsade vid en jäm- förelse med bolags- och stiftelsebildningen efter 1940. Vilka impulserna än varit för den kraftiga intensifieringen av bolags- och stiftelseverksamheten under senare årtionden, har självfallet den tidigare utvecklingen ägt bety- delse för och berett väg för nuvarande förhållanden. Det har därför bedömts vara av intresse att här redovisa några anteckningar om utvecklingen. Data och uppgifter är därvid i huvudsak hämtade från tryckta framställningar och kommittén har ej ansett skäl finnas för särskilda undersökningar i syf- te att mera fullständigt belysa tidigare förhållanden.

Frågan om kommunal verksamhet genom medverkan i särskilda rätts— subjekt har uppenbarligen i stort sett saknat intresse vid tiden för tillkoms- ten av 1862 års kommunalförordningar och förarbetena till dessa ger natur- ligt nog ej någon antydan om hur man kan tänkas ha ställt sig till dylika engagemang. En medverkan i bolag skulle emellertid snart få aktualitet och engagemangen synes då ej ha mött några invändningar med avseende å formen.

1862 års kommunalförordningar tillkom under en tid, då aktiviteten i bolagsbildningshänseende ännu var förhållandevis låg. Vår första författ- ning på aktiebolagsrättens område utgjordes av en kunglig förordning den 6 oktober 1848. Dessförinnan hade emellertid en viss, begränsad bolags- bildning ägt rum. Under perioden 1855—1864 uppgick det årliga tillskottet av bolag till 10—20 stycken för att därefter öka. För 1871 redovisas till- komsten av omkring 150 nya bolag.

Av intresse kan vara att de tidigaste bolagen ofta ägnat sig åt allmän- nyttigt betonade uppgifter. Flertalet av de bolag, som bildats under årtion- dena före tillkomsten av 1848 års aktiebolagsförordning, torde ha sökt eller erhållit privilegier eller andra förmåner av det allmänna och bildandet sked- de merendels för att tillgodose allmännyttiga ändamål; exempelvis utgör här kanal- och slussverksbolag, sjöförsäkringsbolag, dykeri- och bärgningsan-

stalter samt bank- och hypoteksinrättningar (Johan Hagströmer. Om aktie- bolag enligt svensk rätt, Uppsala 1872, sid. 99 ff). Bolagens anknytning till dylika allmännyttiga intressen synes i viss utsträckning ha bevarats under det närmast följande skedet. 1848 års förordning byggde sålunda på en auktorisationsprincip, enligt vilken Kungl. Maj:ts medgivande erfordra— des för bolagsbildningen. Bolagsformen — med dess uteslutande av per- sonligt ansvar — synes i begynnelsen ha uppfattats såsom en särskild, pri- vilegierad form för företag av speciell betydelse eller omfattning. Under förordningens första giltighetstid iakttogs en viss stränghet vid tillstånds- prövningen. Regeringen torde i varje särskilt fall ha prövat huruvida några omständigheter förefanns, som var av beskaffenhet att påkalla till- lämpning av aktiebolagsförordningen. Som dylika omständigheter synes därvid endast ha ansetts att företaget öppnade någon ny industrigren eller i verksamhet, som av annan anledning borde befordras för det allmännas ; bästa, eller att företaget med hänsyn till kapitalets storlek eller till osäker- ; heten av utgången förutsatte medverkan av ett mycket stort antal delägare )” (Hagströmer sid. 144 f). Denna stränga prövningspraxis synes emellertid tidigt ha övergivits till förmån för en friare bolagsbildning. Intressant kan i detta sammanhang vara att 1848 års förordning ej innehöll några bestäm- melser om bolagsmännens antal. Tillstånd till bolagsbildning synes dock ibland ha vägrats med hänsyn till det ringa antalet delägare (Hagströmer, sid. 185).

Det är vanskligt att uttala sig om hur man vid tiden för kommunalför- ordningarnas tillkomst allmänt sett kan ha uppfattat kommunernas upp- gifter och ställning i relation till verksamhet, bedriven av annan än kommun. Å ena sidan synes sannolikt att man räknat med att de nya kommunerna skulle kunna omsluta all verksamhet, som för tidens synsätt framstod som hänförlig till kommunerna och föll under deras kompetens. Det kommunala verksamhetsområdet var — sett ur nutidens synvinklar — i praktiken mycket begränsat även om elasticiteten i kompetensen mer eller mindre medvetet lämnade utrymme för en utveckling mot en mera omfattande

( verksamhet (1859 års betänkande och förslag, sid XI f). Anmärkas bör här ! också att »sockennämnden» enligt det utskottsutlåtande, som låg till grund i för tillsättande av 1858 års kommitté, borde generellt åläggas att vara »sock- ; nens» förvaltande och verkställande organ. 1 Å andra sidan måste ihågkommas att kommunalförordningarna tillkom i under en tid av expansion för allmän verksamhet och ett ökat intresse för * samverkan för gemensamma syften. Ett flertal allmännyttigt präglade insti- tutioner tillkom under detta tidsskede. Som exempel kan här nämnas hypo- teksföreningar, sparbanker och hushållningssällskap, varjämte åtskilliga bolag hade en allmännyttig prägel. Beträffande kommunernas relationer till dylika institutioner är att anteckna att en del angelägenheter, som an- kom på sådana institutioner, under skedet före kommunalförordningarna

uppfattats som municipalbestyr. Institutionerna blev emellertid ej införli- vade med de nya kommunerna utan gick sin egen väg. Enligt tidig praxis (VValldén m.fl. Samling af Kongl. bref, resolutioner och utslag ang. till- lämpningen af kommunalförordningarne, nr 858) har kommunerna an- setts förhindrade att ta befattning med angelägenheter, som ombesörjdes av sådan institution. Sannolikt har man emellertid vid tiden för kommunal- förordningarnas tillkomst icke varit helt främmande för att kommunerna skulle kunna genom särskilda »fullmäktige» deltaga i för kommunen gagne— lig verksamhet, som drevs av andra institutioner. 1843 års sockenstämmo- förordning omnämnde i den exemplifierande uppräkningen av de kommu— nala förvaltningsuppgifterna bl.a. »utväljande av fullmäktige för socknen, när sådana erfordras». I 1862 års förordningar bestämdes kompetensen ge- nom en allmän beskrivning och något stadgande om rätt att utse dylika full- mäktige ingick ej i förordningarna. Uppenbarligen har man emellertid räknat med att kommunerna skulle kunna genom sådana ombud deltaga åtminstone i handhavandet av häradets angelägenheter (1859 års betän- kande och förslag, Ekstrands reservation, sid. 120 f ). Senare uppkomna för- slag om införande av en särskild kommunalrepresentation för häradet avvi- sades 1881, varvid lagutskottet hänvisade till möjligheterna att utse socken- ombud för avgörande av uppkommande ärenden (Hagman, Sveriges kom- munallagar, Stockholm 1911, sid. 14 f.).

Det vill synas som om man vid kommunalförordningarnas tillkomst icke tänkt sig möjligheterna att primärkommunerna i någon större utsträck— ning skulle komma att driva affärsföretag. Förslaget till landstingsförord- ning hade innehållit ett förbud för landsting att »inlåta sig på bedrivande av spekulativa företag». Förslagen till förordningar för primärkommuner- na innehöll ej några motsvarande stadganden. Den för landstingen före- slagna bestämmelsen kom ej att ingå i 1862 års landstingsförordning. För dess uteslutande åberopades bl.a. att en bestämmelse till förhindrande av missbruk syntes överflödig. Det bör anmärkas att ett förbud mot direkt vinstinriktad verksamhet i princip ansetts gälla för primärkommunerna och landstingen utan direkt lagstöd alltsedan kommunalförordningarnas tillkomst.

Kommunalförordningarna kan sägas ha tillkommit under inlednings- skedet till en accelererad utveckling på de flesta områden. Dåtidens för— hållandevis stationära samhälle kom snart att efterföljas av ett intensivare samhällsliv med en växande verksamhet på allt fler områden. Utvecklingen tog fart beträffande kommunikationer och näringsliv.

De tidigaste kommunala engagemangen av betydelse i verksamhet genom särskilda rättssubjekt kom att avse järnvägarna. Engagemangen avsåg bl. a. utredningar, markupplåtelser och län eller borgen men kom främst att be- stå i teckning eller övertagande av aktier eller obligationer i järnvägsbolag. Enligt av ständerna 1853—1854 uppdragna riktlinjer för järnvägsbyggan—

det skulle staten bygga och trafikera ett nät av stambanor, kompletterat av ett nät av banor av mer lokal karaktär. För tillkomsten av sistnämnda järn- vägar kom de kommunala insatserna att bli av särskild betydelse.

Redan under kommunalförordningarnas första tid blev frågor om för- värv av järnvägsaktier föremål för Kungl. Maj:ts prövning (se exempelvis Walldén m.fl. nr 87, 100 och 398). Sådan prövning var även under följande årtionden vanlig (se Hagman, sid. 6 och 234, samt C.G. Hammarskjöld, Bidrag till tolkning af K. förordningarne den 24 mars 1862, Stockholm 1888, sid. 49 f). Engagemangen i järnvägsbolag vann i det övervägande antalet fall godkännande. Intresset från kommunernas sida tillväxte och med— förde ett deltagande, som i åtskilliga fall efter längre eller kortare tid skulle visa sig förlustbringande. _ Vidtagande av anstalter på kommunikations- väsendets område torde klart ha varit att uppfatta som en hushållningsange— lägenhet. Erinras kan om såväl kommunernas anknytning till skjutsnings- väsendet som att i landstingsförordningen, där i kompetensbestämmelsen exemplifierades vad som skulle höra till angelägenheter för den allmänna hushållningen, uttryckligen omnämndes anstalter för kommunikationsvä- sendets befordrande. Aktieförvärven vållade emellertid åtskillig debatt un— der förra delen av 1870-talet (här kan hänvisas till kommunallagskom- mitténs betänkande I (SOU 1947: 53, sid. 20 ff) ävensom Naumanns tidskrift 1872, sid. 422 ff). Frågorna synes därvid huvudsakligen ha avsett huruvida engagemangen var förenliga med den kommunala kompetensen och former- na för deltagande synes ej ha mött några invändningar.

Enskilt järnvägsbyggande, dock av förhållandevis ringa omfattning, före- kom redan vid tiden för kommunalförordningarnas tillkomst och åren där- efter. Mera betydande omfattning fick det enskilda järnvägsbyggandet först under 1870—talet. Den årliga utbyggnaden av privatbanor kom då såvitt gäl- ler banlängden att överträffa statsbanebyggandet (Sveriges järnvägar hund- ra år, järnvägsstyrelsens minnesskrift, Stockholm 1956, sid. 18 ff). Även beträffande sammanlagd, befintlig banlängd nådde under denna tid privat- banorna en dominans över statsbanorna. Denna dominans bibehölls intill slutet av 1930—talet, då ett mera omfattande förstatligande —— ett förstatli- gande hade i ökad omfattning försiggått sedan 1880-talet —— satte in. Från 1880-talet intill 1930-talet svarade privatbanorna årligen för i genomsnitt två tredjedelar av bannätets utbyggnad.

Om kommunernas deltagande i järnvägsföretagen finns en del uppgifter bl.a. i den utredning om Kommunal affärsverksamhet, som framlagts av den s.k. socialiseringsnämnden (Stockholm 1924) och i en artikel i kom- munförbundens jubileumsskrift, Hundra år under kommunalförfattningar— na (Stockholm 1962). En del uppgifter kan vidare hämtas från järnvägssty- relsens statistiska publikationer Allmän svensk järnvägsstatistik (intill 1910) och Allmän järnvägsstatistik (från och med 1911). Någon mera in- gående och allsidig analys synes emellertid ej ha ägnats de kommunala

järnvägsengagemangen. Några kortfattade anteckningar från ovan berörda källor kan här vara av intresse.

Såväl städer som landskommuner — och landsting — har medverkat i järnvägsföretagen. Av uppgifter om speciella kommunala engagemang vill det synas. som om en del kommuner, ehuru under samverkan med andra intressenter, redan från början gjort insatser av dominerande art. Redogö- relsen för en del särskilda företag liksom det statistiska materialet utvisar också att kommuner — för att vidmakthålla verksamheten eller av andra skäl — stundom ökat sitt engagemang. Fall redovisas då engagemangen medfört ekonomiska förluster. Genom den statliga inlösningspolitiken har, särskilt under tiden från och med 1939, engagemangen blivit i huvudsak helt avvecklade.

Beräkningar på grundval av de järnvägsstatistiska uppgifterna kan ge någon belysning åt de kommunala engagemangens omfattning. För åren 1906—1930 finns särskilda uppgifter om kommunal (primärkommunernas och landstingens) andel av aktiekapitalen hos enskilda järnvägsbolag. I uppgifterna för 1906 redovisas tillhopa 142 enskilda järnvägsföretag. I om— kring 35 av dessa företag synes kommuner ha ägt 50 procent eller mer av aktiekapitalet (vanligast 60—80 procent). Anmärkningsvärt kan vara att kommuner därvid ägt alla aktier i 5 bolag. Inga uppgifter finns emellertid huruvida dessa bolag varit »helkommunala» också såtillvida att en enda kommun varit ensam aktieägare. I sakens natur torde emellertid ligga att järnvägsföretagen ofta engagerat flera kommuner i interkommunal samverkan.

Fem år senare, 1911, fanns nära 50 kommunalt dominerade järnvägs- bolag. Detta antal bibehålles in på 1920-talet; 1930 har antalet kommunalt dominerade företag nedgått till under 40. Minskningen torde här, förutom med förstatligandet, i viss mån sammanhänga med att antalet särskilda företag nedgår genom sammanförande av företag. Från 1906 stiger den sammanlagda kommunala aktieandelen från 22 procent av de enskilda järnvägsföretagens sammanlagda aktiekapital brant till omkring 30 pro- cent, på vilken nivå den därefter ungefär kvarblir till 1930, det senaste är för vilka statistiken innehåller uppgifter. I beloppshänseende representerar antydda utveckling en ökning av det sammanlagda aktieinnehavet hos kom- munerna från något under 40 miljoner kronor till över 80 miljoner kronor.

Under perioden 1906—1911 tillkom kommunal dominans i omkring 15 företag. I ett par av dessa företag var den kommunala dominansen total. Några i 1906 års statistik redovisade, kommunalt dominerade företag åter— finns ej i 1911 års uppgifter, däribland ett par med total kommundomi- nans. I en del bolag har kommunandelen ökat sedan 1906, i några fall har den försvagats.

Därpå följande år till 1920 medför tillkomst av kommunal majoritet i ytterligare omkring 15 bolag, en ökning som emellertid uppväges av att ett

nästan lika stort antal företag med kommunal dominans försvinner. I ett tillkommet bolag är den kommunala dominansen fullständig. Förskjut- ningarna i de kommunala andelarna utgöres i de flesta fallen av ökningar.

För sista redovisningsåret med angivande av kommunala andelar, 1930, har antalet kommunalt behärskade företag nedgått till under 40. Nytillskot— ten under 1920-talet, inemot 10 bolag, täcker sålunda ej bortfallet av företag. Endast för ett av företagen i 1930 års redovisning förelåg en total kom- .uunal dominans. Ökningar i aktieandelen redovisas i lika många fall som minskningar.

Några i detta sammanhang intressanta uppgifter kan hämtas från sociali- seringsnämndens framställning (sid. 289 ff.). Nämnden anger att endast 3 järnvägar var »rent kommunala», varmed kommittén avsett att de drevs i rent kommunal regi. Alla tre företagen var från början bolag. I 2 av dem hade vederbörande städer redan från begynnelsen ett stort aktieinne— hav. Anmärkningsvärt kan vara att städerna i samtliga fall efter det full- ständiga övertagandet (1902, 1910 och 1919) överförde verksamheten till direkt kommunal regi. Beträffande det 1902 inköpta järnvägsbolaget upp- lyser socialiseringsnämnden att detta drevs med bibehållen bolagsform un- der åren 1903—1913. Enligt socialiseringsnämnden syntes ifrågavarande bolag ha varit det tidigast tillkomna helkommunala bolaget i vårt land.

En tidig kommunal bolagsmedverkan förekom också på andra områden än järnvägsvåsendets. Av rättsfallssamlingarna framgår att sådana kommu— nala aktieinnehav tidigt vunnit godkännande såvitt rör badbolag, kanalbolag, spårvägsbolag och teaterbolag (Walldén m. fl., nr 896 och 1720, 550 och 933, 743 samt 1738 och 1746). Bland ej godkända engagemang märks aktieför— JäI'V i kvarnbolag, svinslakteribolag, kanalbolag och sockerfabriksbolag (Walldén m. fl., nr 1447, 1081, 347 och 1733). — Om engagemangens rela- tiva omfattning i varje särskilt fall lämnar referatet i stort sett ej upplys- ningar.

Kommunalförordningarnas första halvsekel medförde tillkomst och till- växt av en omfattande verksamhet för att förse samhällena med gas,, vatten, elektricitet etc. Enskilda initiativ i dylika angelägenheter kom efter hand att i ökad omfattning avlösas av kommunala insatser. Visst kommunalt intresse ägnades också sådana inrättningar som badhus, teatrar och hotell. Utvecklingen har belysts bl. a. i socialiseringsnämndens förut berörda be- tänkande och i kommunförbundens minnesskrift 1962. Frågorna om for- merna för de kommunala insatserna har i dessa sammanhang icke getts sär- skild belysning. En kortfattad redogörelse skall här lämnas för utvecklingen på viktigare områden, varvid särskilt skall redovisas uppgifter av intresse för frågorna om företagsform.

De kommunala insatserna av större betydelse avsåg under det tidigaste skedet främst gasverken. Gasverksdriftens expansion kan emellertid beteck— nas som en förhållandevis temporär företeelse, elektriciteten kom senare

att efter hand övertaga gasens roll på belysningens och hushållsenergins område. År 1908 representerade gasverken omkring en tredjedel av de kommunala affärsverkens samlade förmögenhet (Finansstatistiska utred- ningar V, Sveriges nationalförmögenhet omkring 1908, Stockholm 1912, sid. 752) och omkring 30 städer hade då kommunala gasverk. Nu finns sådana verk i omkring 20 städer. Kommunalrättskommitténs material innehåller intet bolag på gasverksområdet. —— Under det tidigaste skedet torde de kom- munala insatserna på gasverksområdet ägt samband med bl.a. att ange— lägenheten haft kommunal anknytning genom gasens betydelse för gatu- belysning och därmed för ordning och säkerhet.

Några uppgifter om utvecklingen kan hämtas ur socialiseringsnämndens redogörelser (sid. 21 f. f.). Det privata initiativet dominerade till en början. Redan före 1860 tillkom 6 gasverk, alla i privat regi. Under 1860—talet vann kommunalt bildade verk insteg. Av 20 nytillkomna verk, synes sålunda 11 ha bildats av städer och drivits i kommunal regi, därav några redan åren före kommunalförordningarnas ikraftträdande. Med 1870-talet följer till— skott av 1 företag i privat regi och kommunalisering av 2 tidigare privat- företag (inalles fanns sålunda vid slutet av perioden 27 verk, därav 13 kom- munala). Kommunaliseringen fortsatte under 1880-talet (6 verk), 1890—talet (3 verk) samt perioden från sekelskiftet fram till 1914 (3 verk). Under 1880-talets två avslutande decennier tillkom ej några nya verk men under perioden 1900—1914 anlades 3 kommunala verk. Läget 1914 — varefter kriget och de ökade elektrifieringarna medförde ändrade förhållanden — var sålunda att det fanns tillhopa 30 verk, varav 16 hade bildats på privata initiativ men 14 sedan kommunaliserats samt 14 bildats av kommuner. Av de då kvarstående 2 privata företagen kommunaliserades det ena några år senare och det andra övergick till ett av de två större bolag, som under åren efter 1914 anlade och drev gasverk i ett antal städer.

Frågor om formen för kommunernas verksamhet har ej uttryckligen be— lysts av socialiseringsnämnden. Flertalet privata verk synes ha drivit-s av bolag. I intet fall anges att kommun haft aktier i sådana företag. Påfallande synes vara att ett övertagande i alla de redovisade fallen haft formen av en »kommunalisering», ett överförande av verksamheten till kommunalråttslig form.

Tillkomsten och utbyggnaden av elverken infaller under ett något senare skede med början under senare delen av 1880—talet. Det kommunala initia— tivet synes här redan i inledningsskedet ha varit mera framträdande än på gasverksområdet. En av socialiseringsnämnden redovisad uppställning (sid. 70 f. f.) över städernas elförsörjning 1921 ger här vissa upplysningar om tidigare förhållanden. För städernas vidkommande fanns då tillhopa 111 elverk, varav 80 ägdes av städer och drevs i kommunal förvaltningsform samt 31 tillhörde privata företag. Av de 111 verken hade 59 tillkommit på kommunalt initiativ och 52 såsom privata företag. Av de sistnämnda hade

sålunda 21 under skedet fram till 1921 kommunaliserats. Inlösningarna torde i största utsträckning ha grundats på bestämmelser i koncessionsavtal, av- tal varigenom tillstånd meddelats att för viss tid använda stadens mark för ledningar 0. (1. Den första lagstiftningen på tillståndsområdet, 1902 års lag om elektriska anläggningar, befäste här städernas rådighet över frågorna om elektrifieringar, som krävde att gatumark o.d. anlitades för ledningar.

I viss utsträckning förekom kommunal medverkan i privata företag. Kommunala aktieinnehav fanns både i elföretag med i huvudsak distri- butionsverksamhet och elverk, som främst framstod som kraftverksföretag.

Socialiseringsnämnden redovisade (sid. 88 f. f.) en särskild undersökning av kommunalt aktieinnehav i 15 av de 1921 befintliga privata distributions- företagen i städerna ("företagen i de mindre städerna undantogs vid under- sökningen). För 6 av företagen konstaterades att den ifrågavarande stads- distributionen utgjorde en detalj i en mera omfattande rörelse, varför det var naturligt att något delägarskap från berörda stads sida ej förekom. Av återstående 9 företag, som alltså utgjorde rent lokala företag, saknade 5 helt kommunal medverkan. I återstående 4 företag uppgick den kommu— nala aktieandelen till respektive 13, 58, 89 och 95 procent. För de båda bolagen med hög kommunal andel uttalade socialiseringsnämnden att bolagen med hänsyn till det kommunala aktieinnehavets storlek i realiteten kunde betraktas som kommunala företag, ehuru drivna under aktiebolagets form.

Ett inslag av »kommunala» bolag finns som antytts också när det gäller kraftverken. Här finns exempel på såväl övertagna bolag som bolag, bildade av kommuner. Flera av de under aktuell tid existerande »kommunala» bolagen finns ännu kvar och ingår i det material kommunalrättskommittén redovisat. Socialiseringsnämnden redogör här för bl. a. AB Svarthålsforsen, i vilket samtliga aktier inköptes av Stockholms stad 1920, AB Knutsbro Kraftstation, i vilket Norrköpings stad 1917 förvärvade praktiskt taget alla aktier, Södra Vätterns Kraftaktiebolag, bildat av städerna Jönköping och Huskvarna enligt beslut 1917, samt Sydsvenska Kraftaktiebolaget, vid vars tillkomst 1906 fem städer teckna-de aktier i tillhopa dominerande poster. Andra exempel i socialiseringsnämndens redogörelse utgör det på initiativ av Oskarshamns stad 1910 bildade, sedermera med Sydsvenska Kraftaktie- bolaget införlivade Finsjö Kraftaktiebolag, där staden ägde samtliga aktier, samt Kohlsäters Kraftaktiebolag, bildat 1919 med Karlstads stad som prak— tiskt taget ende aktieägare.

Socialiseringsnämnden berörde också (sid. 91 f. f.) de skäl, som kan ha föranlett val av bolagsform för kommunal verksamhet på elområdet. Ut- gångspunkter hämtades därvid från den diskussion, som inför förvärvet av ett privatbolag fördes i en stad om »lcommunalisering» eller fortsatt bolags— drift. Skälen för bolags-drift antogs — i anslutning till vad vederbörande drätselkammare därvid uttalat — i huvudsak vara att bolagsformen möjlig-

gjorde snabbare och smidigare behandling av affärstransaktioner, att bo— lagsstyrelsen hade en ansvarsfullare ställning än en kommunalt tillsatt sty- relse, att styrelsens ställning var självständigare och fullmäktiges medgi— vande för viktigare transaktioner ej behövde inhämtas, att mellanhavandena mellan staden och abonnenter utanför staden bättre kunde skötas av en bolagsstyrelse samt att bolaget formellt hade lättare att vid tillfälliga behov upptaga lån. — Gentemot drätselkammarens mening hade en minoritet bl.a. anfört att ifrågavarande bolag skulle bli ett »skenbolag», att staden icke kunde tänkas vilja lämna ifrån sig viktiga befogenheter till en bolags- styrelse, att abonnenter, personal och andra personer, som ville ställa krav på företaget, säkerligen trots bolagsformen skulle vända sig till stads— fullmäktige, att den kommunalrättsliga formen medförde fördelar i skatte- avseende samt att vid kommunal drift väsentliga besparingar skulle kunna göras i arvoden till styrelsen och verkställande ledamot.

Anordningar för gemensam vattenförsörjning har i viss utsträckning tillkommit i städerna också under skeden före kommunalförordningarna. Vattenverk av mera modern utformning blev allmänna i de svenska städerna under 1800-talets senare hälft och början av 1900-talet. Vanligen har verken tillkommit på kommunala initiativ och drivit—s i kommunal regi. Sociali- seringsnämnden (sid. 184 f.) redovisar endast några enstaka fall, då verk anlagts av privata företag. Med ett undantag hade dessa verk enligt sociali- seringsnämnden redan under 1900-talets första decennium övertagits av städerna, varvid drift i kommunal ordning påbörjats.

De kommunala renhållningsverken synes i stor utsträckning vara av se- nare datum än vattenverken. Ännu omkring 1920 synes endast ett 30-tal städer ha haft kommunala renhållningsverk. I övrigt ombesörjdes renhåll- ningen av privata entreprenörer, ett system som ännu kvarstår i många mindre kommuner.

Såvitt gäller badinrättningar synes det privata initiativet vanligen till en början ha dominerat. Ett ökat kommunalt intresse har därefter gjort sig gällande. Enligt socialiseringsnämnden (sid. 285) skedde insatserna då till en början oftast genom aktieteckning eller andra former av stöd åt enskilda företag, som visade sig icke vara bärkraftiga, varjämte ett fullständigt kOm- munalt övertagande stundom synes ha följt. Socialiseringsnämnden lämnar uppgifter om ett antal »kommunaliseringar».

Åren 1877—1911 tillkom spårvägar i 10 städer. Hälften av dem hade till- kommit på kommunalt initiativ och drevs i kommunalråttslig form, hälften hade grundats och drevs av privata bolag (socialiseringsnämnden sid. 151 f. f.). För 2 privatbolag, det ena med ett kommunalt aktieinnehav av obetyd- lig storlek, lämnas uppgifter om företagens övergång 1900 och 1904 i kom- munal ägo. I båda fallen avvecklades bolagsformen vid det kommunala övertagandet. Spårvägsföretag i privat regi förekom i Stockholm. Stock— holmsspårvägarna, vilka ursprungligen drivits av två privata bolag, övertogs

av staden genom successiva aktieförvärv — med början 1908 och tyngd- punkten åren 1916—1918 — och bolagsformen har bibehållits även sedan staden förvärvat rörelsen. Vid tiden för socialiseringsnämndens utredning drevs 2 spårvägar ännu av rent prix ata företag. För 2 kommunala spårvägar redovisar nämnden en särskild form av samverkan med privata företag. Städerna hade där bekostat spårvägsanläggningarna och ägde dem under det att anläggningarna utförts på entreprenad av privatbolag, som också drivit rörelsen tills denna i kraft av särskilda villkor i föreliggande kon— cessionsavtal övertagits av städerna.

När det gäller busstrafiken kan antecknas att privata bussföretag under 1920-talet synes ha öppnat busstrafik i en del städer samt att en kommuna- lisering av busstrafiken i stor utsträckning sedan ägt rum under följande decennier. I en del fall öppnade städerna då egen trafik men i icke få fall synes insatserna ha skett genom kommunalt övertagande av privata företag och fortsatt drift i bolagsform.

Något kommunalt aktieinnehav synes under ett inledningsskede ej ha förekommit i de tre ännu existerande frihamnsbolagen ( socialiseringsnämn- den sid. 252 ff.). Av det av kommunalrättskommittén införskaffade mate- rialet framgår att vederbörande städers aktieinnehav, som nu för samtliga bolag är totalt, daterar sig från 1920—talet.

Vissa kommunala aktieinnehav synes tidigt ha förekommit också i bolag på teaterverksamhetens samt hotell— och restaurantverksamhetens om- råden.

I syfte att erhålla ökad belysning av tidigare bolagsengagemang har kommunalrättskommittén från Patent- och registreringsverket inhämtat vissa uppgifter om bolag, där det kommunala engagemanget enligt inkomna uppgifter tillkommit före mitten av 1930-talet. I den mån uppgifter ej stått att erhålla denna väg har kompletterande förfrågningar gjorts hos kommu- nerna. Uppgifterna har det oaktat icke blivit helt fullständiga och i en del fall ger svaren icke alldeles klara upplysningar. Några ytterligare komplet- teringar har emellertid med ”hänsyn till det begränsade syftet med undersök- ningen ej ansetts höra vidtagas.

Elområdet uppvisar 9 förhållandevis gamla kommunala företag. Av dessa har 3, tillkomna 1917, 1929 och 1935, redan från bildandet varit helkom- munala i det att endast enstaka stiftaraktier funnits i enskilda händer. I 3 bolag, bildade 1899, 1919 och 1922, fanns ej vid bildandet några kommu- nala aktier eller, i ett av bolagen, endast en mindre kommunal aktiepost. Ett aktieövertagande har sedan skett, däribland i det ena bolaget nästan omedelbart efter bildandet (uppgifter saknas kring själva bildandet). I 2 av de sålunda övertagna bolagen har kommunen alla aktierna och i 1 bolag uppgår aktieandelen till 70 procent. I återstående 3 bolag, tillkomna 1917, 1926 och 1930, uppgick den kommunala andelen vid bildandet till respek- tive 20, 67 och 75 procent. Andelen å 67 procent (samarbete med stort indu-

striföretag) kvarstår här oförändrad medan den i övriga båda bolag nu utgör 100 procent.

Av ö teaterbolag har 3 bildats åren närmast före sekelskiftet. I 1 av dem fanns redan från början kommunala aktier, representerande 37 procent av aktiekapitalet. För övriga 2 av de avsedda 3 bolagen saknas klara upp- gifter om tidpunkt för de kommunala aktiefö1vä1v;en för 1 av bolagen 11.11 upplysts att aktiemajoriteten erhållits genom gåv.a För de 2 yngsta bolagen på omradet, bildade 1912 och 1916, finns 1edoxisade kommunala aktieposter vid bildandet å 1espektivc 53 och 67 procent, nu ökade till omkring 80 procent. .

För 4 av 5 bolag för badinrättningar (4 varmbadhus och 1 friluftsbad) finns vissa uppgifter. I 2 bolag, båda tillkomna 1936, har kommunerna redan från början haft aktier, i ena fallet till 40 procent (nu ökat innehav till nära 60 procent) och i andra fallet alla aktier med undantag för 3 stiftaraktier. I övriga 2 bolag fanns i begynnelsen ej några kommunala aktier (förvärv 1930 och 1940). För det femte företaget (kallbad) slutligen finns ej andra uppgifter än att praktiskt taget alla aktierna förvärvades 1935.

När det gäller de 3 frihamnsbolagen bekräftas förut lämnade uppgifter att från början ej funnits några kommunala aktier 1 dem.

Kommunikationsväsendet lepresenteras av 2 bolag. Det ena, ett järnvägs— bolag 1ned förortsbana, bildades 1903 med en kommunal aktieandel å 27 procent, sedermera genom förvärv ökad till 98 procent. Ytterligare lämnas uppgifter om spårvägsbolaget i huvudstaden, vilket bolag efter bildandet övertagit spårvägstrafiken från 2 äldre privata bolag. Bolaget uppges bildat 1916 med en kommunal andel å 50 procent, nu ökad till i praktiken total.

I övrigt redovisas kommunala aktieinnehav vid tillkomsten av 4 bolag. Hit hör ett egnahemsbolag, bildat 1914 med ett kommunalt aktieinnehav å 28 procent, ett renhållningsbolag, tillkommet 1918 med 80 procent (nu 96 procent) av aktierna i kommunal hand, ett bolag för nöjesfält från 1923 med alla aktierna utom några stiftaraktier i kommunal ägo samt ett malt- drycksbolag, bildat med en 80-procentig kommunal medverkan 1928. Slut- ligen bör häi anmärkas att det enligt uppgifterna från Patent- och regi- streringsverket vid bildandet av AB Stockholms tomträttskassa 1908 ej fun- nits något kommunalt aktieinnehav i bolaget i fråga men att i redogörelse, utarbetad av Stockholms stads statistiska kontor 1961, uppgivits att bolaget, som kom till stånd på stadens initiativ, såsom tillkommet 1908 utgjort stadens första kommunala bolag.

Det kan vara av intresse att något jämföra utvecklingen vad gäller an— vändningen av särskilda rättssubjekt på allmänna kommunala verksam- hetsområden med utvecklingen på bostadsförsörjningens område. Redan en jämförelse mellan de i föregående kapitel intagna tabellerna (sid. 13 och 38) synes ge en antydan om en viss parallellitet med en markerad stegring från och med 1930-talet.

För bostadsförsörj ningen har utvecklingen synbarligen samband med bl.a. de författningar, som vid olika tider reglerat lån och bidrag åt bostadspro- duktionen. Såsom tidigare berörts (sid. 00) är utvecklingen kännetecknad av några skilda skeden med sina särskilda förhållanden som bakgrund. En kortfattad erinran om väsentliga faktorer och betydelsefull författningsreg— lering skall här länmas. Ingående uppgifter 0111 utvecklingen finns bl.a. i bostadssociala utredningens betänkande med förslag till åtgärder för främ— jande av bostadsförsörjningen för mindre bemedlade barnrika familjer (SOU 1935: 2, bilagan), samma utrednings slutbetänkande, del I, med all- männa riktlinjer för den framtida bostadspolitiken (SOU 1945: 63, kap. 1—5) samt Alf Johanssons redogörelse för Bostadspolitiken i kommunför— hundens jubileumsskrift Hundra år under kommunalförfattningarna 1862 —1962.

Tiden före första världskriget synes uppvisa endast mera sporadiska och begränsade kommunala insatser på bostadsförsörjningens område. Av viss betydelse för formen av senare insatser kan här ha varit den bostadspro- duktion med allmännyttig inriktning, som bedrevs i filantropisk anda genom donationsfonder och stiftelser. Städerna torde i vart fall i viss ut— sträckning haft anknytning till dylik verksamhet bl. a. genom viss förvalt- ning av donationsmedel o.d. och genom medverkan vid tillsättning av stif— telsestyrelser. Också tillkomsten av ett antal allmännyttiga, oftast filantro— piskt inriktade bostadsbolag av allmännyttig art med bl.a. begränsningar i rätten till vinstutdelning kan, även om kommunal medverkan här ej synes ha förekommit, ha varit betydelsefull för den fortsatta utvecklingen. Slut- ligen torde här vara att notera ansatser till en begynnande bostadskoopera- tion, vars mera avgörande inledningsskeden emellertid synes infalla under senare skeden.

Den tidigaste perioden för mera samlade och betydelsefulla kommunala insatser hänför sig till tiden för första världskrigets och efterkrigsårens bostadskris. Några data, som kan tänkas ha ägt betydelse för valet av form för de kommunala insatserna, skall här antecknas. 1912 hade tillkallats särskilda sakkunniga att verkställa utredning och avge förslag med avseende å de mindre bemedlade klassernas bostadsförhållanden (bostadskommis- sionen). Inför den förutsedda bostadskrisen uttalade bostadskommissionen i framställning 1916 till civildepartementet att det i främsta rummet torde ankomma på kommunerna att vidtaga nödiga åtgärder, varvid särskilt om- nämndes insatser genom stöd åt den allmännyttiga bostadsproduktionen. Vid en bostadskonferens 1916, sammankallad av stadsförbundet efter initia— tiv av civilministern, fastlades som grundsats att det kommunala ingripan- det, såväl av finansiella skäl som med hänsyn till behovet av praktiska förvaltningsformer, borde ske i samverkan med enskilda intresserade, ar- betsgivare och andra, så långt detta var möjligt utan att kommunens kon- troll äventyrades. I detta hänseende sades främst vara att anbefalla kommu-

nalt understöd åt kooperativa bostadsföreningar eller allmännyttiga bostads- bolag, vilket understöd lämpligen ansågs kunna lämnas i form av billig byggnadsmark, aktie- eller andelsteckning samt lån och låneborgen. Om det icke visade sig möjligt att nå resultat efter dessa vägar, torde, uttalades det vidare, direkt kommunal byggnadsverksamhet böra igångsättas. Ytter— ligare bostadskonferenser följde och 1917 organiserades Svenska stadsför- bundets bostadsråd.

De kommunala insatserna under nu berörda skede synes till väsentlig del ha skett genom medverkan i särskilda bolag av allmännyttig karaktär. Även om ett visst byggande i direkt kommunal regi försiggick, synes en framträ- dande tendens ha varit att i det längsta undvika bostadsbyggen direkt av kommun och i stället satsa understöd åt bolag och föreningar under kom- munal kontroll (Alf Johansson, sid. 532). En vanlig form förefaller ha varit vad som betecknades som »halvkommunala bostadsaktiebolag». I bostadssociala utredningens förut åberopade första betänkande (SOU 1935: 2) lämnas redogörelse för omkring 25 sådana bolag i ett antal städer. Ibland synes kommunernas insatser i dessa bolag ha varit av dominerande storlek och en del av de vid denna tid grundade företagen finns med som kommunala företag i kommunalrättskommitténs i kapitel I redovisade ma— terial. Gränsdragningen mellan kommunala företag och halvkommunala företag kan dock vara tveksam; det kan tänkas att ytterligare några av de av bostadssociala utredningen beskrivna företagen, i den mån de alltjämt existerar som självständiga och ej upphört eller ingått i senare tiders all— männyttiga företag, kunnat vara att rubricera som kommunala företag.

För den kooperativa bostadsverksamheten synes för detta skede främst vara att anteckna utarbetandet genom Centralförbundet för socialt arbete av mönsterstadgar för bostadskooperativa företag, grundandet 1916 av Stockholms Kooperativa Bostadsförening 11. p. a. och denna förenings bygg— nadsverksamhet samt tillkomsten under krigets senare år av ett antal hyres- gästföreningar. Kooperativa byggnadsföretag åtnjöt under detta skede —— liksom enskilda byggnadsföretag -— visst kommunalt stöd. Bildandet 1923 av Hyresgästernas Riksförbund och av Hyresgästernas Sparkasse- och Byggnadsförening (HSB) i Stockholm samt följande år av HSB:s Riksför— bund torde kunna betecknas såsom inledningen till följande skede.

Tiden från den med kriget och efterkrigsåren sammanhängande särskilda bostadskrisen intill senare delen av 1930-talet kännetecknas av en starkt minskad kommunal aktivitet för bostadsförsörjningen. Den icke-spekula- tiva produktionen kom under detta skede att väsentligen uppbäras av den kooperativa rörelsen, som under denna period fick en kraftig tillväxt. I viss utsträckning fick den kooperativa verksamheten, särskilt i de större .stä- derna, stöd från kommunalt håll.

Ett nytt skede med ökad kommunal aktivitet kan sägas inlett av att bostadssociala utredningen tillkallades 1933 och av den författningsregle-

ring, Kungl. Maj:ts kungörelse den 4 september 1935 (nr 512) om lån och bidrag av statsmedel till främjande av bostadsförsörjningen för mindre bemedlade, barnrika familjer, som blev ett av begynnelseresultaten av ut- redningens arbete. 1939 utökades stödet åt bostadsbyggandet för särskilda grupper genom tillkomsten av Kungl. Maj:ts kungörelse den 22 juni 1939

(nr 462) om statsbidrag till anordnande av pensionärshem. — Båda de nämnda författningarna har nu ersatts av mera allmänt inriktade författ- ningar. — Statens byggnadslånebyrå hade inrättats 1933 som centralt organ

för statligt stöd åt bostadsproduktionen; något särskilt regionalt organ fanns ej för den verksamhet, som byggnadslånebyrån hade om hand.

Det stöd, som reglerades av de ovan nämnda båda författningarna, inrik- tades på ett byggande genom kommunerna eller, efter kommunal förmed- ling, allmännyttiga företag. Företag kunde efter särskilda villkor vinna byggnadslånebyråns erkännande som allmännyttiga företag. Krav uppställ- des i författningarna på vissa kommunala insatser. Såvitt gäller åtgärder till förmån för barnrika familjer avsåg insatserna dels visst tillskott, då sådant erfordrades, mot ränta och på amorteringsvillkor som byggnadslåne- byrån ägde bestämma, dels fri tomt och dels visst ansvar gentemot staten för förluster genom försummad hyresbetalning. För pensionärsbostadsstö- det stadgades att kommunerna räntefritt skulle tillskjuta viss andel samt skyldighet att bekosta tomt och till tomten hänförliga kostnader för vägar, vatten o.d., varjämte hör anmärkas att företagen skulle förbinda sig att underkasta sig kommunal tillsyn och av kommunen godkänd revision,, varav följde krav på kommunala insatser för kontroll o.d. Som allmännyttiga företag kunde enligt författningarna erkännas bolag, föreningar och stiftel- ser med bestämmelser om bl.a. begränsning av vinstutdelningsrätten, be— gränsning av ersättningar till funktionärer samt bestämmelser om använd- ning av nettoöverskott vid upplösning.

Det synes ej orimligt att beteckna den behandling, som de allmännyttiga företagen fick i ovannämnda författningar, såsom en viss auktorisation åt den särskilda företagsformen. Former, som visat sig användbara för bl. a. filantropiskt betonad byggnadsverksamhet, blev vad man byggde vidare på för ökade kommunala insatser. Om företagsformen yttrade bostadssociala utredningen (SOU 1935: 2, sid. 72 f.) att det med hänsyn till skiftande lo- kala traditioner och redan existerande företag av »allmännyttig» karaktär icke var lämpligt att föreskriva en viss form för de företag, som genom kommunal förmedling skulle kunna beviljas bostadsanskaffningslån och årliga bidrag från statens sida. Som allmänna företag borde enligt utred- ningen erkännas i olika former existerande eller för ändamålet nybildade företag, såsom stiftelser, bolag med begränsad vinstutdelning o.s.v., vilka fyllde vissa allmänna villkor på allmännyttighet. Intressant kan vara att notera att stiftelseformens följande användning som företagsform här kan väsentligen sammanhänga med anknytningarna till tidigare filantropiska

insatser. Formen har sedan på bostadsförsörjningens område _— och även på andra områden fått en omfattande användning och då också för verk- samhet, som saknar sådant samband med »filantropisk» verksamhet som insatserna för särskilda, stödbehövande grupper. Att de särskilda företag, som kom att nybildas för verksamheten, oftast blev helkommunala kan förefalla naturligt med hänsyn till de krav, som ställdes på ekonomisk medverkan och på kontroll från kommunalt håll.

Beträffande den ständigt ökande bostadskooperationen kan antecknas tillkomsten 1940 av Svenska Riksbyggen.

Det ovan berörda skedet övergår så utan skarvar i följande skede, som präglades av ökade insatser från statligt och kommunalt håll till stöd för bostadsproduktionen under andra världskriget. En rad författningar om statliga tertiärlån —— för en författning också tilläggslån till viss bygg— nadsverksamhet avlöste successivt varandra (1937, 1941, 1942 och 1946). I de senaste två författningarna gavs en särställning åt allmännyttiga före— tag genom att dessa jämställdes med kommun och därmed gynnades i låne- hänseende. Krav ställdes på vissa kommunala insatser i anslutning till före- tagens byggande. Som allmännyttigt företag kunde erkännas bolag, förening eller stiftelse, som arbetade under betryggande, kontrollerade former och utan enskilt vinstsyfte (1942 års kungörelse), eller bolag, förening eller stiftelse, som arbetade utan enskilt vinstsyfte samt under samverkan med och tillsyn av vederbörande kommun (1946 års kungörelse). Den särskilda företagsformen kan alltså sägas här ha blivit ytterligare författningsmässigt befäst.

En ytterligare stegring av aktiviteten äger sedan rum under den successivt börjande senaste etappen med ett allmänt bostadsbyggnadsprogram. Pro- grammet, utarbetat och redovisat av bostadssociala utredningen i dess slut- betänkande, del I, med allmänna riktlinjer för bostadspolitiken (SOU 1945: 63) siktade till en bostadsproduktion på hög och jämn nivå för mot- verkande av bostadsbristen och för en allmän höjning av bostadsstandarden. Det ansågs i sammanhanget väsentligt från bostadspolitisk synpunkt på längre sikt att främja ett starkare kommunalt engagemang i planering, byggande och förvaltning av bostäder samt att överföra bostadsproduktio— nen och bostadsförvaltningen till på självkostnadsbasis arbetande företag under kommunal kontroll till så stor del att ett på lång sikt tillräckligt verk- samt regulativ skapades på bostadsmarknaden.

Författningsmässigt är för denna senaste period att anteckna tertiärlåne- kungörelser 1948 och 1957, den senare avlöst av nu gällande Kungl. kun- görelsen den 5 oktober 1962 (nr 537) om bostadslån. I samtliga dessa för— fattningar gavs de allmännyttiga företagen en gynnad ställning. Såsom all— männyttigt företag må enligt nu gällande lånekungörelse erkännas bolag eller stiftelse (»förening» har ej längre medtagits, formen hade vunnit en ytterst begränsad användning), som arbetar utan enskilt vinstsyfte samt

under medverkan och tillsyn av vederbörande kommun, under förutsätt- ning, dels att kommunen utser mer än halva antalet ledamöter av före- tagets styrelse, dels att övriga styrelseledamöter utses av personer eller företag, vilka är fristående i förhållande till egentliga byggnadsföretagar- intressen, dels ock att kommunen åtagit sig viss ansvarighet gentemot staten för förluster. Företagsformen, sådan den här beskrivits, kan sägas i prak- tiken inriktad på helkommunala företag och kommunala företag med sam— verkan från kooperativt häll eller av större industriföretag, o. d. med spe- ciella arbetsgivarintressen i vederbörande orts bostadsförsörjning.

1948 inrättades bostadsstyrelsen som nytt centralt verk för det statliga stödet åt bostadsförsörjningen och samtidigt fick verksamheten genom läns- bostad—snämnderna särskilda regionala organ.

' I efterkrigstidens författningar om bostadsförsörj ningen ingår också lagen

den 10 juli 1947 (nr 523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande. Lagen ger kommunerna rätt att ställa medel till förfogande för åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes bostadskostnader (1 g). Där- jämte ingår bestämmelser om skyldighet att förmedla statliga lån och bi- drag och att biträda vid låne- och bidragsverksamheten (2 g) samt att i vissa fall uppgöra bostadsförsörjningsplan (3 5). Det skall erinras om att bostadssociala utredningens och det i Kungl. Maj:ts proposition (nr 259/ 1947) presenterade lagförslaget innehöll särskild bestämmelse om skyl- dighet för kommun att till främjande av bostadsförsörjningen inom kom— munen vidtaga alla de åtgärder i fråga om planläggning av byggnadspro- duktionen, initiativtagande till bildandet av allmännyttiga bostadsföretag och ledning av bostadsproduktionen, som erfordrades för att åstadkomma en tillfredsställande tillgång på fullvärdiga bostäder inom kommunen. Ut— skottet (andra lagutskottet nr 53/1947) borttog emellertid ifrågavarande bestämmelse ur lagförslaget, främst under hänvisning till pågående utred- ningar om expropriationsfrågor. Samtidigt underströk utskottet dock att uppgiften i fråga enligt utskottets mening borde, ehuru särskild bestäm- melse då ej infördes, betraktas som kommunal. Riksdagen följde utskottets förslag.

Bilden av förhållandena för kommunernas bostadsbyggnadsinsatser bör kompletteras med en erinran om kommunallagens lånerättsbestämmelser. I samband med införandet av 1953 års kommunallag skedde en uppmjuk— ning av lånerättsbestämmelserna för bostadsbyggandet. Underställningsfria är nu jämlikt 59 & kommunallagen bl.a. dels lån av statsmedel, som be- viljats kommun av statlig myndighet, och dels län för bostadsbyggnadsföre— tag, som godkänts för statlig belåning, varjämte kommunerna äger under- ställningsfritt åtaga sig an-svarighet gentemot staten för lån, som av stats- medel beviljats annan än kommun, samt borgensansvar för lån åt bostads- byggnadsföretag, som godkänts för statlig belåning. Underställningsfriheten för lån för bostadsbyggnadsföretag, som godkänts för statlig belåning, in-

fördes först 1962 och medförde frihet beträffande upptagande av bottenlån vid kommunalt byggande i direkt kommunal regi. Alltjämt kan emellertid finansiering härvid ej ske med stående län (1 5 b/KK den 16 november 1962 (nr 581) med vissa bestämmelser ang. kommuns upptagande av lån m. m.).

Redogörelsen i detta kapitel för tidigare kommunala engagemang på bostadsförsörjningens område och på övriga områden medger självfallet ej några långtgående och mera exakta uttalanden om tidigare förhållanden och om de faktorer, som kan ha haft betydelse för utvecklingen. Klart synes vara att 1900-talets första decennier uppvisar ej få exempel på kommunal verksamhet i bolagsform, kommunala bolag. Vanligast har engagemangen här, förutom beträffande bostadsföretag, varit på järnvägsvåsendets och på elförsörjningens områden, två områden som kan framstå såsom rätt speciella bl.a. genom att vara mindre lokalt betonade och anknutna än andra verksamhetsområden. Till någon del har de tidigare kommunala engagemangen utan tvekan avsett bolag, som varit att beteckna som »hel— kommunala». Exempel finns här också på att bolagsformen redan från begynnelsen valts som företagsform för rent kommunala företag. Till väsent— lig del torde emellertid bolagsformen ha haft sin bakgrund i en faktisk sam- verkan mellan flera intressenter. Ett ökat kommunalt grepp över veder- börande företag har sedan ej sällan kommit till stånd genom successiva aktieförvärv, varvid bolagsformen även efter ett totalt övertagande ibland har kommit att kvarstå. De senaste decenniernas bolagsengagemang synes däremot till icke oväsentlig del ha en annan prägel än tidigare engagemang. Bolagsformen har sålunda under senare decennier i stor utsträckning med- vetet kommit till användning såsom direkt form för helt kommunal verk— samhet utan utomstående medverkan. Här torde böra erinras om att bolagsformen överhuvud torde ha fått en alltmer ökad användning som företagsform för en enda intressent. Det förefaller slutligen icke osanno— likt att utvecklingen på bostadsförsörjningens område däribland det för— fattningsmässiga stöd, som bolagsformen där kan sägas ha erhållit — läm- nat impulser för utvecklingen också på andra kommunala verksamhets— områden. Särskilt torde finnas anledning räkna med sådana impulser på områden, som med avseende å verksamhetens uppläggning och dess beting- elser har likheter med bostadsförsörjningsområdet.

KAPITEL III

Rättsliga möjligheter för kommunerna att verka genom särskilda rättssubjekt

Bolag och andra särskilda rättssubjekt har såsom framgått av de båda föregående kapitlen kommit till en omfattande användning för kommuner— nas verksamhet. I detta kapitel skall redovisas uppgifter och synpunkter kring frågorna i vilken mån en användning av särskilda rättssubjekt kan anses kommunalrättsligt tillåten.

Av anteckningarna om tidigare förhållanden har framgått att frågor om verksamhet genom bolag ej haft aktualitet vid tillkomsten av 1862 års kom- munalförordningar. Ej heller har sådana frågor berörts i samband med tillkomsten av 1930 års kommunallagar eller vid företagna ändringar av dessa lagar eller tillkomsten av 1953 års kommunallag. Viss anknytning till här aktuella spörsmål har emellertid vad som förekommit vid lagstift- ning om det interkommunala samarbetet. Vid sådant samarbete uppkommer frågor om efter vilka vägar kommunerna kan lösa uppgifter genom anord- ningar, som icke fått någon reglering i de för primärkommunerna gällande författningarna.

Nyskapelsen på området —— 1919 års lag om kommunalförbund före- gicks av utredning genom en särskild kommitté (nybildningskommittén), som 1917 avgav betänkande med förslag till lagstiftning angående kommu- nala nybildningar. Nybildningskommittén redovisade förekommande sam- verkan och de former denna tagit sig, såsom anordnande av gemensamma stämmor och tillsättande av särskilda fullmäktige eller delegerade. Avsak- naden av en reglering av samverkandeformerna hade enligt nybildnings- kommittén inneburit olägenheter. Företagna åtgärder hade för den skull enligt kommittén med avseende å lagenligheten ofta nog varit av särdeles omtvistlig beskaffenhet och även saknat erforderlig effektivitet. Nybild- ningskommittén anförde därefter (betänkandet, sid. 319) följande.

Ej minst nu "antydda svårigheter hava varit anledning till, att kommunerna ofta föredragit att, för åvägabringande av den önskade gemenskapen, anv-ända sig av rent privaträttsliga rättsformer, såsom aktiebolag eller ekonomiska föreningar eller, i mera enkla fall, endast kontrakt, varigenom en kommun till annan upplåtit viss nyttjanderätt. Tydligtvis bör det icke ifrågakomma att söka hindra kommu— nerna från användande av här berörda utvägar för tillgodoseende av gemensamma uppgifter.. Vad särskilt angår bolags— och föreningsformerna synas dessa under vissa omständigheter erbjuda mycken fördel, ej minst därutinnan, att de med-

giva en ofta gagnelig samverkan mellan privat och kommunalt intresse och kapi- tal. Å andra sidan föranleder aktiebolaget svårigheter med avseende å anordnan- det av den kommunala kontrollen och hindrandet av att obehöriga privata inflytel- ser gör sig gällande. Dessutom är över huvud taget den anmärkning att göra, i fråga om såväl aktiebolag som föreningar, att den angående dem givna lagstift- ningen innehåller många bestämmelser för tryggande av det allmännas kontroll och tillsyn, vilka för kommunernas del äro hinderliga och så mycket mindre erforderliga, som de kommunala åtgärderna i annan och lämpligare ordning äro underställda offentlig tillsyn.

Av intresse i sammanhanget är de inskränkningar, som nybildningskom- mittén uppställde för användandet av det av kommittén föreslagna kom- munalförbundsinstitutet (betänkandet, sid. 320 ff.). Förbundsformen av- sågs komma till användning endast för handhavande av kommunal för- valtningsuppgift — förvaltningsuppgift i detta ords trängre mening enligt kommitténs uttalande. Anmärkas skall att ett anlitande av det då införda kommunalförbundet i motsats till vad som är fallet när det gäller kom- munalförbund enligt 1957 års lag icke kunde medföra att medlemmarna befriades från ansvar för vederbörande uppgifters behöriga fullgörande. Nybildningskommittén uttalade i fråga om förbundsformens användbarhet att kommunen icke kunde genom anlitande av kommunalförbund befria sig från några av de offentliga förpliktelser, som åvilade kommunen enligt lag eller allmän författning. Icke heller kunde enligt kommittén någon mot kommunens medlemmar föreliggande befogenhet, som lagligen icke tillkom annan än vissa kommunala organ, helt eller delvis eller i visst avseende överflyttas på ett kommunalförbund. Förbundsformen kunde enligt kom- mittén komma till användning dels för uppgifter, som kommunen icke var lagligen skyldig att vårda, och dels för uppgifter, som kommunen visserligen var lagligen skyldig att tillgodose men beträffande vilka kommunen var oförhindrad att välja lämpligaste anordning. Såsom exempel på företag, som lämpade sig för förbundsverksamhet, nämndes gasverk, vattenverk och avloppsverk. I anslutning härtill exemplifierade nyhildningskommittén hur vissa till förbundsverksamheten anslutna förpliktelser och befogenheter trots förbundsformen fick kvarbli hos kommunerna.

Departementschefen anslöt sig ( prop. nr 310/1919 , sid. 120) —— utan sär- skilda uttalanden — till vad nyhildningskommittén föreslagit.

Frågeställningarna återkom i samband med tillkomsten av 1957 års kom- munalförbundslag. Kommunalförbundskommittén konstaterade (Kommu- nalförbund och indelningsändring, SOU 1956: 19, sid. 122 ff.) att av avta- lets civilrättsliga natur följer att dess användbarhet vid interkommunalt samarbete är formellt begränsad i vad angår fullgörandet av uppgifter, som är offentligrättsligt reglerade. Kommittén berörde därefter olika former för avtalssamverkan varvid bl.a. nämndes samverkan i bolag o.d. —— och uppehöll sig därvid särskilt vid handhavandet av uppgifter genom särskilt förvaltningsorgan och de begränsningar, som gällde i fråga om rätten att

delegera uppgifter till utanför kommunen stående organ. Samarbete i form av bolag eller förening sades böra komma till användning endast då det gällde drivande av rörelse av något slag _ t. ex. vatten- eller elektricitets- försörjning eller trafikföretag — eller anställande av gemensam tjänsteman, t. ex. distriktsarkitekt. Kommittén dryftade frågor om lagreglering av avta— len men fann en sådan reglering icke böra komma till stånd. Kommittén uttalade slutligen att vederbörande kommuner vid ingående av avtalom samverkan kommunalrättsligt behöll sin beslutanderätt i fråga om den med avtalet avsedda uppgiften varigenom kommunalrättsliga principer i större eller mindre utsträckning blev tillämpliga å förvaltningen av den gemen- samma uppgiften, olika allt efter den form av avtal som valts för sam_— arbetet. Med hänsyn till de rika möjligheterna att variera de olika formerna mötte enligt kommittén stora svårigheter att närmare fastslå i vilken ut— sträckning kommunalrättsliga regler skulle gälla för samverkan genom avtal i olika former, frågor som enligt kommittén även i fortsättningen måste avgöras från fall till fall.

Departementschefen berörde i den proposition, varigenom förslaget till kommunalförbundslag framlades (prop. nr 150/1957, sid. 56 ff.), frågor om kommunalt samarbete genom avtal och uttalade därvid bl.a. följande. Möjligheterna att använda avtalsformen var begränsad med hänsyn till dels de särskilda bestämmelser, som gällde för fullgörandet av vissa uppgifter, och dels allmänna kommunalrättsliga principer, som lade hinder i vägen för en obegränsad delegation av förvaltning och verkställighet. Om i för- fattning stadgats att viss förvaltningsuppgift skall handhas av kommunens egna organ, fick uppgiften ej genom avtal överlåtas till annat organ. Kom- mun kunde icke heller lagligen träffa avtal, som innebar att delegation gjordes till något organ i strid mot gällande kommunalrättsliga bestämmel- ser. —— I vilken utsträckning kommun ägde förvärva andelar i bolag eller föreningar för handhavande av gemensamma kommunala angelägenheter var en fråga, som fick avgöras enligt allmänna kommunalrättsliga bestäm- melser.

Uttalanden om möjligheterna att begagna särskilda rättssubjekt gjordes också av samman-satt konstitutions- och första lagutskott i det utlåtande (nr B 1/1958, sid. 3 f.), som avgivits i frågan om en utredning om de kom— munala bolagen. Befogenheten att bilda eller förvärva andelar i juridiska personer var enligt utlåtandet underkastad vissa begränsningar i anslutning till kommunallagens kompetens- och kompetensfördelningsregler.

Dä kommunal verksamhet genom särskilda rättssubjekt underkastats rättslig prövning synes intresset genomgående ha inriktats på frågorna om vederbörande verksamhets förenlighet med den kommunala kompetensen. Några avgöranden, vari kommunala beslut här undanröjts med hänsyn till den valda verksamhetsformen, synes i vart fall ej föreligga. Även det i senare sammanhang (sid. 192) utförligt redovisade avgörandet av regeringsrätten

(RÅ 1963 I 193) beträffande ett kommunalt industribyggnadsbolag torde i huvudsak innebära endast ett underkännande med hänsyn till kompe— tensen (jämför skrivningen i RÅ 1963 I 148 rörande ett bolag för semester— by). Det kan emellertid knappast helt uteslutas att verksamhetsformen i avgörandet om industribyggnadsbolaget i någon mån bidragit till att stadens beslut undanröjdes. Regeringsrätten uttalade att det ej utgjorde en stadens angelägenhet att bilda ett aktiebolag för den aktuella verksam- heten och skrivningen lämnar sålunda utrymme för antagande att något avseende kan ha fästs vid verksamhetsformen.

Spörsmålen om bolagsformens tillåtlighet har slutligen också belysts i rättslitteraturen. Här kan hänvisas till Kaijser, Kommunallagarna 1, sid. 198 ff., och till en uppsats av stadsjuristen E. G. Westman om kommunal förvaltning genom aktiebolag i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1954 (sid. 191 ff.).

Från strängt teoretiska utgångspunkter synes i och för sig icke alldeles uteslutet att hävda att bolagsformen ej borde vara en tillåten verksamhets- form för kommunala insatser utan varje inslag av samverkan med andra intressenter. Tillspetsat uttryckt skulle sålunda kunna göras gällande att bolagsformen i sådana fall framstår som en »skenform», oförenlig med de former kommunallagen anvisar för verksamhet, som kommunen själv svarar för.

Det måste emellertid genast fastslås att detta ej är gällande rätts stånd— punkt. Bolagsengagemangen synes istället ha bedömts med utgångspunkt från att de utgjort en form för kommunalt stöd åt för kommunen gagnelig verksamhet, bedriven av utanförstående subjekt. Kommunerna har antagits ha frihet att — låt vara med vissa inskränkningar (sid. 69) —— efter sådana linjer lösa uppgifter, som de äger eller är skyldiga att befatta sig med. Ett sådant stöd har, icke blott i anslutning till bolagsverksamhet, i tidig praxis ansetts tillåtet. Kommunerna har sålunda funnits kunna på olika sätt stödja bl.a. sjukinrättningar, läkarverksamhet, apoteksväsende, telegrafväsende och postväsende (VVall—dén ni. fl. nr 788, 111, 479, 496, 563, 812, 496, 940, 979,1328 och 1401).

Teoretiskt torde för gällande rätts ovan antagna ståndpunkt kunna åbe- ropas att kommunallagen endast anvisar form för sådan verksamhet, som handhas direkt av kommunen, ombesörjes i kommunal ordning. Icke- kommunala subjekt kan befatta sig med angelägenheter, som tillhör kom- munernas kompetens, och kommunerna då avstå från direkt egen verk— samhet samt inskränka sig till att stödja den utomstående verksamheten. Dessa motiveringar träffar naturligtvis främst de fall att en samverkan här äger rum mellan kommun och utanförstående, helt främmande subjekt. Är det utom-stående subjektet helkommunalt föres argumenteringen utan tvekan i viss män i en cirkel. Även vad som enligt redovisningen ovan före- kommit i samband med kOmmunalförbundslagstiftningen kan åberopas till

stöd för gällandc rätts ståndpunkt om bolagsformens tillåtlighet; också här har emellertid frågor om reell samverkan stått i förgrunden. Stöd kan slut- ligen hämtas från den behandling de kommunala bolagen erhållit vid för- fattningsreglering på bostadsförsörjningens område och beträffande tvätte— rier och samlingslokaler. En sanktion av bolagsformen kan sägas förekom- ma ocksä i förarbetena till 1955 års lagstiftning om vatten— och avloppsan- läggningar ( prop. nr 121/1955 , sid. 60) och till 1957 års lagstiftning om elanläggningar ( prop. nr 161/1957 , Sid. 46).

Praktiska utgångspunkter ger också goda skäl för gällande rätts stånd— punkt. Det kan erinras om att frågor om bolagsengagemang, särskilt under tidigare skeden, ofta uppkommit i samband med behov av en faktisk sam- verkan. Bolagsformen kan då ha framstått som en klart överlägsen form. Det kan ha varit fråga om såväl samarbete med icke-kommunala intressen- ter som samarbete kommuner emellan. Beträffande sistnämnda sam- arbete fanns för övrigt före 1919 års kommunalförbundslag icke någon sär- skild, författningsreglerad form anvisad. När ett kommunalt engagemang sedan ökat och ibland lett till att alla aktier i vederbörande bolag kommit i kommunal hand ofta kan-ske ökningen ej har skett helt frivilligt utan varit föranledd av företagets ekonomiska förhållanden — har icke varit lätt att sätta en gräns, där det särskilda företaget skall anses ha blivit kommunalt. Även om kommunerna tidigare icke sällan i sådana fall avveck- lat bolagsformen och »lcommunaliserat» verksamheten, kan naturligtvis ofta starka praktiska skäl åberopas mot en sådan förändring. Särskilt bil- dade helkommlunala företag har uppenbarligen ej kunnat bedömas annor— lunda än övertagna sådana.

Bolagsformen kan sålunda sägas ha blivit i princip godtagen såsom verk- samhetsforni på det kommunala området. Detta innebär emellertid icke att rätten att använda sig av denna form antagits vara obegränsad. Begräns— ningar har i stället upprätthållits genom att vissa i kommunallagarna eller i specialregleringar uppställda regler och principer i praktiken kommit att begränsa användningsmöjligheterna. Ibland kan finnas bestämmelser, som binder kommunerna att handha uppgifter i viss ordning. I andra fall kan för viss verksamhet gälla särskilda regler eller principer, som medför att vissa uppgifter måste kvarbli hos kommunala organ med därav följande begränsningar i möjligheterna att uppdraga ett uppgiftsområde åt ett kom- munalt bolag.

Frågor om begränsningar i rätten att använda särskilda rättssubjekt bru- kar stundom i teoretiska sammanhang angripas utifrån skillnader mellan en offentligrättslig och en privaträttslig sfär av den kommunala verk- samheten. Utrymmet för bolagsverksamhet brukar då anges vara mera obe- gränsat när det gäller verksamhet av privaträttslig prägel. Även om sådana utgångspunkter kan vara ägnade att belysa frågeställningarna, ger åtskill- naden mellan offentligrättsligt och privaträttsligt endast en begränsad prak—

tisk ledning. Några fasta kriterier för åtskillnaden kan knappast uppställas. En förvaltning kan också ofta ha inslag av såväl offentligrättsliga som pri- vaträttsliga element. I stort sett synes omöjligt att nå en mera preciserad, allmän regel för bolagsformens användbarhet. Konstateras kan emellertid att användningsmöjligheterna varierar för olika grupper verksamhetsom- råden, områden, som i huvudsak kan avgränsas från varandra utifrån i vilken mån de beröres av författningsreglering av olika struktur.

Innan man går in på att diskutera bolagsformens användbarhet på olika områden finns anledning erinra om hur bolagen och deras organ uppfattas från kommunalrättslig synpunkt. Någon gång har gjorts gällande (Nyström, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1939, sid. 147 ff.) att de kommunala hola- gens verksamhet skulle vara underkastade kommunalrättsliga regler och att bolagsorganen är att uppfatta som kommunala organ. Detta är emeller- tid uppenbarligen icke gällande rätts ståndpunkt. Även vid de helkommu- nala bolagen måste det kommunala engagemanget från kommunalrättslig synpunkt ses som ett kommunalt deltagande i ett särskilt, utomkommunalt subjekts verksamhet och organen uppfattas endast såsom bolagsorgan och icke tillika som kommunala organ. Verkxsamhetsformen skiljer sig här från sådan avtalssamverkan, där uppgifterna handhas av organ, som ej är an- knutna till fristående rättssubjekt. Organens ställning kan vid ren avtals- samverkan föranleda särskilda problem och medföra andra bedömningar än vid en bolagsverksamhet.

Stör-st utrymme för användningen av särskilda rättssubjekt finns utan tvekan inom området för fakultativ kommunal verksamhet med stöd av 3 5 första stycket kommunallagen, verksamhet som kommunerna äger men ej är skyldiga att ombesörja. Här kan nämnas exempelvis verksamheten för samhällets förseende med gas, värme, elektricitet och kommunikationer lik- som även i huvudsak insatserna till tjänst för enskild renhållning. Hit hör också verksamhet för sport och friluftsliv, samhälleliga insatser på nöjes- livets område och när det gäller hotell- och restaurantväsendet liksom åt— gärder till stöd för näringsliv o. (1. I en del fall kan själva kompetenxsfrågorna visserligen i sådana sammanhang ibland vara tveksamma, men i den mån kompetensen här är klar torde ett stort utrymme finnas för insatser genom bolag och andra utomkommunala subjekt. I någon utsträckning kan emel- lertid viktiga kommunalrättsliga principer redan på detta område medföra vissa inskränkningar i möjligheterna att anförtro bolagen uppgifter. Själv- fallet kan sålunda någon beskattnings- eller förordningsmakt —— om en sådan skulle vara tänkbar i sammanhanget ej anförtros ett bolag. Vidare är naturligtvis icke uteslutet att en bolagsbildning skulle kunna diskvali- ficeras med hänsyn till att erforderliga garantier i det särskilda fallet ej föreligger för att viktiga kommunalrättsliga principer, såsom självkostnads- och likställighetsprinciperna, blir iakttagna. Man torde emellertid här kunna antaga att erforderliga sådana garantier normalt finns vid en kommunal

l i . ; .

bolagsbildning. Att dylika spörsmål kan få aktualitet belyses av det förut berörda (sid. 192) avgörandet om ett kommunalt industribyggnadsbolag. Det kan som antytts knappast uteslutas att verksamhetsformen där ägt viss betydelse för kompetensfrågans avgörande.

Andra kommunala verksamhetsområden kännetecknas av att verksam- heten i större eller mindre utsträckning blivit specialreglerad eller beröres av specialreglering, varvid specialregleringen dock ej innefattar bestäm— melser att verksamheten i fråga skall omhänderhas av kommunala organ. Redan några av de tidigare berörda verksamheterna kan i viss mån vara att hänföra hit. Renhållningsväsendet ansluter sålunda till författningsregle- ringen på "hälsovårdens område. På bostadsförsörjningens område finns lag- stiftning om kommunal verksamhet, lagstiftning, som, bortsett från vad avser förmedlingsverksamheten för statliga lån, ej innefattar bestämmelser om obligatoriska kommunala organ. Andra exempel kan hämtas från vatten— och avloppsväsendets område. Hit torde få räknas också verksamhetsom— råden, som beröres av statsbidragsförfattningar utan särskilda bestämmel- ser i organisatoriskt hänseende. I princip torde för här avsett område få antagas att frånvaron av organisatoriska bestämmelser ger ett betydande utrymme för bolagsverksamhet. Också här torde emellertid viktiga bestäm- melser och principer för verksamheten kunna leda till inskränkningar i användbarheten av särskilda rättssubjekt.

Den närmare genomslagskraften av sådana regler och principer kan knappast generellt avgöras. Såsom exempel på inskränkningar i möjlighe- terna att uppdraga uppgifter åt bolag torde kunna anföras att kommunerna uppenbarligen måste vara förhindrade att låta ett kommunalt renhållnings— bolag avgöra sådana till renhållningen anslutande frågor som exempelvis om dispenser från hämtningsmonopol. Även om utgångspunkten i stort sett får antagas vara att samma frihet till bolagsdrift föreligger på nu berörda uppgiftsområden som på det rent fakultativa området, kan vara anledning framhålla att en speciallagstiftning och de till denna anslutande principerna kan påkalla särskild uppmärksamhet vid valet av verksamhetsform och utformningen av en verksamhet genom särskilt rättssubjekt.

I anslutning till nu behandlade båda områden tilldrager sig ett avgörande av regeringsrätten från 1948 (RÅ 1948 ref. 19) särskild uppmärksamhet. I avgörandet befanns en stads fastighetsnämnd ej äga att åt ett kommunalt fastighetsbolag utarrendera staden tillhöriga fastigheter, inrymmande sam- lingslokaler. För dessa samlingslokaler hade ej utgått något statligt stöd. _— Särskild författning om sådant stöd fanns emellertid, nämligen en Kungl. kungörelse den 11 december 1942 (nr 913) om bidrag och lån av statsmedel till anordnande av allmänna samlingslokaler, nu avlöst av två kungörelser den 24 maj 1957 (nr 367 och 368) i samma ämne. Referatet kan ej sägas klart utvisa om utgången skulle blivit en annan om vederbörande beslut istället fattats av fullmäktige och i vad mån sålunda till utgången medver-

kat att uppdraget här lämnades av en nämnd trots att nämnden enligt in- struktion måhända saknat befogenhet att överlämna angelägenheten till annan. I förgrunden för argumenteringen i målet stod emellertid frågan om arrangemanget gav tillräckliga garantier för en allsidig uthyrning. Bl. a. erinrades därvid om att den enskilde skulle komma att sakna möjlighet att vid vägrad uthyrning besvära sig över beslutet om detta fattats av ett bolag. När det gäller stödet åt samlingslokaler har det ansetts böra tillmätas avgö- rande betydelse att betryggande garantier finns för att lokalerna ej förbehål- les vissa grupper eller sammanslutningar (prop. nr 140/1948, sid. 79). Prin- cipen synes återspeglad i motiveringen för undanröjandet i uttryckssättet »särskilt med hänsyn till att i olika hänseenden andra rättsverkningar in- träda om fastighetsförvaltning utövas av enskild person i stället för kom- munalt organ». Skrivningen kan synas antyda begränsningar i bolagsfor- mens användbarhet med hänsyn till grundläggande principer i anslutning till allmänna samlingslokaler. »— Det bör påpekas att liknande frågor knap- past kan få aktualitet nu med hänsyn till att nuvarande författning (se exempelvis låneförfattningen 2 5 2 mom.) utgår ifrån att »kommunala» samlingslokaler kan tillhöra kommunala bolag.

En särskild kategori utgör slutligen de verksamhetsområden, för vilka föreskrives att verksamheten skall ombesörjas av viss kommunal nämnd eller styrelse. Som exempel kan "här nämnas socialvård, barnavård, sjukvård och undervisningsväsende. Icke ens på detta område är emellertid en bolags— verksamhet helt utesluten. Vederbörande företags uppgifter måste dock bli förhållandevis begränsade. Kommunerna kan sålunda med säkerhet ej, med uraktlåtenhet att verka genom egna organ, uppdraga hela eller någon vä- sentlig del av sådan verksamhet åt ett kommunalt bolag eller en kommunal förening eller stiftelse. Verksamhet genom särskilt subjekt torde emellertid kunna etableras eller vidmakthållas som komplettering åt de rent kommu- nala anordningarna. Ingen tvekan synes sålunda kunna föreligga exempel- vis om tillåtligheten av kommunala företag med begränsade uppgifter för barnavård, sjukvård eller undervisningsväsende. Just på hithörande områ— den finns ofta en ideellt inriktad privatverksamhet med behov av det all- männas stöd och av samverkan. Att stöd här skall kunna lämnas särskilda subjekt —— med eller utan kommunalt delägarskap — kan synas särskilt angeläget. För övrigt förtjänar framhållas att ett kommunalt delägarskap här ibland kan 'ha donationsgrund och att kommunen i sådant fall kan sakna möjlighet att förändra formen och »kommunalisera» verksamheten.

KAPITEL IV

Reformbehov och reformvägar

Inledning Problemen kring den kommunala affärsverksamheten och anlitandet av särskilda rättssubjekt för denna kan sägas väsentligen ha sin bakgrund i den spänning,. som råder mellan olika till verksamheten anslutande krav. Å ena sidan föreligger för en verksamhet av denna art starka krav på rörelsefrihet och självständighet för verksamhetens ledning och på effek- tivitet i ekonomiskt, tekniskt och förvaltningsmässigt hänseende. Å andra sidan kan för verksamheten — liksom för annan verksamhet genom det allmänna uppställas krav att ledningen och det avgörande inflytandet över verksamheten skall tillkomma de organ och utövas i de former, som anvisats för den kommunala självstyrelsen. Med verksamhetens karaktär av allmän verksamhet följer också önskemål om en god insyn för de kommunala organen och kommunmedlemmarna jämte särskilda anspråk i bl. a. kostnads-, likställighets- och rättssäkerhetshänseende.

Det får mot denna bakgrund anses naturligt att kritiken mot nuvarande förhållanden ej 'är enhetlig och att reformönskemålen varierar. En menings- riktning kan främst taga fasta på verksamhetens egenskap av offentlig förvaltning och de därav föranledda kraven. Härmed kan följa mer eller mindre långtgående önskemål om begränsningar i anlitandet av bolag och andra särskilda rättssubjekt. En annan meningsriktning kan fästa avgö- rande vikt vid verksamhetens affärsmässiga natur och då anse reform- behoven främst avse förbättringar på olika vägar av betingelserna för en effektiv kommunal affärsverksamhet. För en sådan meningsriktning kan bolagsformen framstå såsom ett helt nödvändigt och önskvärt inslag.

' Problemställningarnas sammanhang med avvägningen mellan ovan an- tydda” krav återspeglas av de framställningar (två grupper motioner samt en skrivelse från handelskamrarnas nämnd, se sid. 8 f.), som utgör bak- grund till kommunalrättskommitténs utredningsuppdrag. Den ena motions- gruppen (nr B 126/1958 i första kammaren av herr Oswald och nr B 161/ 1958 i andra kammaren av fru Sandström m.fl.) tager närmast sikte på att avvägningen mellan de motstående intressena skall finna sin lösning genom att det tillskapas någon ny form av juridisk person, lämpad för kommunal affärsverksamhet, eller genom modifikationer i gällande bestäm-' melser om juridiska personer. Den andra motionsgruppen (nr B 69/1958

i första kammaren av herr Svärd m. fl. och nr B 77/1958 i andra kammaren av herr Magnusson i Borås m. fl.) synes främst ha inriktat sig på begräns- ningar i kommunernas rätt att använda sig av särskilda rättssubjekt och ernående av bättre kontroll över kommunal verksamhet i bolagsform. Han- delskamrarnas nämnd betonar angelägenheten av att de principer, som lagstiftaren fastställt för kommunal verksamhet, icke åsidosättes genom anlitande av privaträttsliga verksamhetsformer. Det bör enligt nämnden klarläggas i vilka former effektivitetskraven låter sig förena med fastslagna grundsatser för kommunal förvaltning.

Utredningsdirektiven (sid. 7 f.) ger kommittén frihet att framlägga de förslag, som kommittén finner lämpliga. Såsom tänkbara utvägar, som bör undersökas, nämnes i direktiven dels modifikationer i gällande regler om juridiska personer och dels tillskapande av en ny associationsform. An- märkas bör nu också att utredningsdirektiven återger utskottets (samman- satt konstitutions- och första lagutskott, utlåtande nr B 1/1958) uttalande att överflyttandet i allt större utsträckning av kommunal verksamhet till bolag 0. (1. från vissa synpunkter erbjuder oroande perspektiv.

Underlag för bedömningen Av stor betydelse för bedömningen av reformbehoven och reformvägar synes till att börja med vara i vilken mån bolagsdriften nu kan säga-s utgöra ett betydande inslag i den kommunala verksamheten eller närmast kan be— tecknas såsom en undantagsföreteelse. Här kan hänvisas till den i kap. I lämnade redogörelsen för nuvarande förhållanden. Sammanfattningsvis kan erinras om att antalet särskilda rättssubjekt är ungefär lika stort som antalet kommuner. Någon jämn fördelning kommunerna emellan föreligger i verkligheten icke; medan särskilt de större kommunerna ofta arbetar med flera särskilda rättssubjekt, saknar åtskilliga kommuner helt kommunala bolag, föreningar och stiftelser. Bolagsföreteelsen hänför sig sålunda, sär- skilt om man bortser från företagen på bostadsförsörjningens område, i utpräglad grad till större kommuner. Av redovisade uppgifter kan vidare konstateras att de senaste åren inneburit en ökad övergång till bolagsdrift. Det förtjänar i sammanhanget också påpekas att det allmännas affärsverk- samhet i de flesta länder mer och mer torde ha gått över i bolagsrättsliga former (W. E. v. Eyben, Statslige og kommunale aktieselskaher, Festskrift för 0. A. Borum, Köpenhamn 1964, sid. 131). —— Även i ekonomiskt hän- seende utgör de kommunala bolagen nu ett betydelsefullt inslag i den kom- munala verksamheten (sid. 00) .

Bolagsföreteelsens »kvantitativa» betydelse för dagens kommunala verk- samhet torde i väsentlig mån utgöra endast en bakgrund för den vidare bedömningen. Vid denna måste undersökas huruvida nu brukade verksam- hetsformer medger en lämplig avvägning mellan å ena sidan de krav, som sammanhänger med affärsverksamhetens karaktär, och å andra sidan de

för offentlig verksamhet föreliggande särskilda kraven. På grundval härav får bedömas huruvida dagens kommunala bolagsdrift kan anses medföra otillfre—dsställande förhållanden eller risker för olägenheter. Här erfordras en analys av hur förhållandena gestaltar sig vid bolagsdrift och vid drift i kommunal ordning. Mera ingående redogörelser för rådande förhållanden skall lämnas i kapitel V och VI. Det finns emellertid anledning att här ge en sammanfattning av de väsentligaste skillnaderna mellan de bägge formerna.

Den kommunalrättsliga formen medför bättre garantier för att verksam— heten står i överensstämmelse med reglerna för den kommunala kompeten- sen. Att upptaga en ny verksamhet eller ändra verksamheten kräver där beslut, fattade av kommunens representativa organ och åtkomliga genom kommunallagsbesvär. Bolagsformen kan inrymma särskilda risker för att kompetensreglerna åsidosättes. Sedan viss verksamhet överlämnats till ett kommunalt bolag, kan bolagsstämman —— som formellt icke är bunden av kompetensreglerna ha möjligheter att ändra eller utöka bolagets verksamhet. Nu berörda förhållande kan ha särskild betydelse eftersom det slag av verksamhet, för vilken bolagsformen främst torde komma i fråga, icke sällan tangerar gränserna för vad kommunerna har rätt att engagera sig i. Än vidare kan nu berörd verksamhet ibland drivas i kon- kurrens med enskild verksamhet. Möjligheterna att tillföra det kommunala bolaget öppna eller förtäckta subventioner eller att bereda detta en gynnad ställning exempelvis vid bebyggelseplaneringen kan förrycka konkurrens- förhållandena och göra dem svårbedömda. — Det bör måhända i samman- hanget påpekas att bolagsformens frihet i kompetensavseende kan erbjuda en lockelse för kommunerna icke endast i fall, då man mer eller mindre medvetet avser att sätta sig över kompetensreglerna. Kompetensfrågorna är svårbedömbara och ordningen för deras prövning kan ställa kommunerna inför avsevärda svårigheter. En kommun, som anser sig kompetent till viss åtgärd, kan sålunda sedan åtgärden vidtagits efter beSVärsprövning av vederbörande beslut eller av senare beslut i anslutning till den igångsatta verksamheten få erfara att denna är otillåten. Den kommunalrättsliga for- men kan sålunda här inrymma den olägenheten att kommunen kan ställas inför en särskilt i affärssammanhang besvärande osäkerhet om vidtagna åtgärders lagenlighet.

Drift i kommunal ordning medför krav att likställighets- och självkost- nadsprincipema skall följas och den enskilde har möjligheter att besvärs- vägen hävda sina intressen. Bolagsorganen är formellt ej bundna av dessa principer och någon besvärsrätt står ej till buds. Det är vid bolagsformen sålunda ej omöjligt att gynna särskilda kunder liksom att driva verksam- heten efter en överskottsprincip och tillföra kommunen inkomster utan anlitande av beskattning. I praktiken torde emellertid skillnaderna mellan de båda formerna här icke vara särdeles betydande. Vid den kommunal-

rättsliga formen är det sålunda möjligt att exempelvis lämna större förbru- kare objektivt betingade rabatter; anpassningen i det enskilda fallet efter marknads- och konkurrensförhållanden torde dock icke kunna drivas lika långt som vid bolagsformen. I anslutning till självkostnadsprincipen kan sägas att denna i praktiken knappast torde medföra några kännbara in- skränkningar i kommunernas möjligheter att erhålla ett tillfredsställande ekonomiskt utbyte av affärsverksamheten.

Vid bolagsformen kan vidsträckta befogenheter tilläggas bolagsorganen beträffande driftutgifter och investeringar eftersom bolagen står utanför den kommunala ordningen med anslag för verksamheten. Härav kan följa enlfrån affärsmässig synpunkt fördelaktig självständighet och rörelsefrihet för bolaget. Befogenheterna kan medge en smidig och snabb anpassning av verksamheten efter skiftande förhållanden. Samtidigt förlorar genom denna ordning de kommunala organen i motsvarande mån inflytandet över an- vändningen av medel till men för samordningen och enheten i den kommu- nala ekonomien som helhet.

Bolagsformen erbjuder också ökad rörelsefrihet och självständighet när det gäller upplåning och avsättning av medel. Bolagen är icke beroende av kommunallagens lånerätts- och fondbestämmelser. Inga tillstånd erfordras i låne- och fondfrågor, stående län kan upptagas och företagets egendom kan intecknas. Bolagets finansiella resurser kan i princip fritt användas i rörelsen och någon uppdelning behöver ej ske på stamkapital och drift- kapital. Å andra sidan hör erinras om att bolagen är bundna av aktiebolags- lagens redovisningssystem med där i konsolideringsintresse uppställda reg- ler. I stort sett kan säkerligen sägas att bolagsformen ställer sig gynnsam- mare och smidigare i finansieringshänseende än den kommunalrättsliga formen. Bolagsformen minskar emellertid samtidigt i växlande grad de kommunala organens inflytande över finansieringen och uttunnar sam- bandet med den kommunala ekonomien i övrigt.

Bolagets självständighet kommer till synes också när det gäller budget och årsredovisning. Även om det —— såsom vid privat verksamhet —— torde bli allt vanligare att planerna för framtiden redovisas i särskild budget, kan budgetförhållandena vid bolagsdrift göras mindre stela än vad som är fallet vid en kommunalrättslig företagsform. Några krav på kommunal budget- fastställelse behöver i vart fall ej uppställas. Beträffande årsredovisning- arna är särskilt att erinra om att frågorna i princip handläggas av bolags- stämman och att det tillkommer denna att avgöra frågorna om ansvarsfrihet för förvaltningen. Med nu angiven ordning följer ett minskat inflytande för kommunala organ och försämrade insyns— och kontrollmöjligheter.

I det föregående har i anslutning till kompetensfrågorna och de ekono— miska spörsmålen antytts att bolagsformen kan ge en från affärsmässig synpunkt förmånlig självständighet för bolagsorganen samtidigt som de kommunala organen undandrages inflytande och deras möjligheter till

insyn och kontroll försämras. I praktiken finns naturligtvis långt ifrån någon frihet i den meningen att bolagsorganen kan handla utan hänsyns- tagande till kommunen-aktieägarens förtroende och intentioner. Det kom— munala inflytandet gör sig blott gällande i andra former än de gängse. En väsentlig följd av ordningen för anknytning till kommunen vid bolagsdrift kan måhända sägas vara att frågorna kan handläggas av en mera begränsad krets »kommunalmän» och att ordningen här kan rymma särskilda möjlig- heter till åsidosättande av anspråken på inflytande och insyn för menings- riktningar i minoritet.

Sist antydda förhållanden har närmast sin bakgrund i ordningen för utövande av kommunen-aktieägarens inflytande på bolagets stämma och för utseende av bolagets styrelse. Ledningen kan här utövas mera »kon- centrerat» än vid drift i kommunal ordning, varav kan följa fördelar från affärsmässig synpunkt och nackdelar i insyns- och kontrollhänseende. Bo- lagsaktierna förvaltas ofta av kommunens finansorgan, dess styrelse, och det förvaltande organet har ofta erhållit vidsträckta befogenheter för denna förvaltning. Befogenheter, som vid kommunal drift skulle tillkommit full- mäktige, kan sålunda vara koncentrerade hos ett förvaltningsorgan. Endast ett ombud kan utöva rösträtten för kommunens samlade aktieinnehav i vederbörande bolag. Även om instruktionerna för stämmoombudet meren- dels fattas av det aktieförvaltande organet i dess helhet, kan en menings- riktning i majoritet sålunda sägas ha en klarare företrädesställning än eljest. Bolagets styrelse utses som regel helt av dess bolagsstämma. Som regel torde fördelningen av styrelseplatserna visserligen ske proportionellt, men några bestämmelser binder här ej valsättet och det kan icke hindras att en majoritet i ett kontroversiellt läge utestänger någon eller några minoritetsgrupper från ett deltagande i bolagsorganen och därmed från allt inflytande där. Det bör dock här anmärkas att det av kommittén insam- lade materialet icke ger något belägg för att en sådan bolagspolitik nu någonstädes förekommer.

Förhållandet mellan kommunala organ och bolagsorganen har också andra aspekter, sammanhängande med bolagets ställning som självständigt, privaträttsligt rättssubjekt och bolagsorganens »formella» rådighet över bolagets angelägenheter. Vad som sker inom bolagets organ följer privat- rättsliga regler och är obundet av kommunalrätten. Även om inflytandet reellt ligger hos kommunala organ, behöver deras ställningstagande ej for- mellt framträda som kommunala beslut. Ställningstagandet hos det kom- munala organet kan ske under hand och preliminärt, varefter avgörandet slutligen kommer att redovisas endast som bolagsbeslut. Nu berörda för- hållanden belyser hur bolagsformen kan tillåta ett långtgående beskärande av insyns- och kontrollmöjligheterna och ställa verksamheten utanför den kommunalrättsliga ordningen.

Också frågorna om valbarhet och jäv får vid bolagsformen en annan lös-

ning än vid den kommunalrättsliga formen. Här märks att kommunens ledande befattningshavare icke är valbar till kommunalfullmäktig eller till ledamot av kommunal nämnd eller styrelse men väl till ledamot av styrelsen i kommunalt bolag. Av större betydelse torde vara att bolagets funktionärer ej uteslutes från valbarhet till kommunalt organ. Bolagets styrelseledamöter kan sålunda deltaga i beslut beträffande bolaget i den kommunala nämnd, som förvaltar bolagsaktierna och har inflytande och kontroll över bolags- förvaltningen. Ej heller finns några jäv som hindrar ett dylikt deltagande eller deltagande i fullmäktiges avgörande av bolagsfrågor. En ledamot av bolagsstyrelsen är vidare ej jävig när kommunalt organ, i vilket han också är ledamot, avgör frågor där bolaget är »part» eller eljest har särskilda intressen. Detta kan emellertid knappast sägas avvika från vad som gäller vid förvaltning i kommunalrättslig ordning, eftersom kommunallagen sak- nar särskilda »ställföreträdarjäv». Bolagets funktionärer träffas slutligen ej heller av kommunallagens bestämmelser om revisionsjäv. Om frågor om bolagets revision kommer före hos kommunala organ, kan de ledamöter i det kommunala organet, som tillika sitter i bolagsstyrelsen, formellt ej utestängas eftersom de ej fyller revisionsjävsbestämmelsens förutsättning- ar att vara »redovisningsskyldiga till kommunen». Möjligen kan emellertid här och i vissa andra fall jäv i någon utsträckning anses följa av kommunal- lagens allmänna bestämmelse om jäv, då ärende personligen rör ledamot. —— De med bolagsformen sålunda sammanhängande särförhållandena kan måhända sägas ha sin grund i att bolaget står utanför den vanliga förvalt— ningskretsen och att någon samlad och samordnad lösning ej finns av jävs- och valbarhetsfrågorna. Merendels torde emellertid bolagsstyrelsens ledamöter av grannlagenhetsskäl avhålla sig från deltagande hos kommu- nala organ i handläggningen av känsliga bolagsfrågor. Några rättsliga ga- rantier finns emellertid icke för att en sakligt motiverad obehörighet genomgående utesluter ett »dubbelt» deltagande.

Revisionen är vid bolagsformen ordnad utan anslutning till den kommu- nala revisionen. De kommunala revisorerna har icke någon befattning med bolagens revision utan denna handhas av revisorer, utsedda av bolagsstäm- man och verksamma enligt aktieholagslagen. _ Att en eller flera revisorer måhända utses av kommunalt organ förändrar icke dessa revisorers ställ- ning. — På bolagsrevisionen ställes ej mindre anspråk än på den kommu- nala revisionen och det torde ej kunna sägas att bolagsrevisionen är mindre effektiv. Det i sammanhanget mest betydelsefulla torde i stället vara att besluten med anledning av revisionen här fattas av bolagets stämma och ej av kommunala organ samt att något kommunalrättsligt revisionsansvar ej föreligger. Självfallet kan den fristående revisionsordningen också för- svåra insynen över bolagsförhållandena och motverka enhetlighet och samordning av den kommunala ekonomien som helhet.

Bolagen står friare än den kommunala förvaltningen också såvitt gäller

personalförhållanden. Vid den kommunalrättsliga formen kan tjänster icke fritt inrättas av förvaltningen, personal entledigas eller förflyttas eller vill- koren för de anställda bestämmas med något större mått av frihet. Med den kommunalrättsliga formen följer i skiftande mån inslag av offentligrättslig natur. Beroendet av anslag, av medverkan från något centralt löne- och tjänsteorgan och av förhandlingsordningen på den kommunala sektorn medverkar till att göra förhållandena mera bundna. I praktiken torde emel- lertid skillnaderna ofta icke vara avsevärda. I den mån en större frihet finns kan denna uppenbarligen utgöra ett företräde för bolagsformen i affärs- mässigt hänseende. Några beaktansvärda olägenheter från kommunal syn- punkt torde knappast kunna följa av denna frihet.

En annan sida av bolagsformens privaträttsliga karaktär rör styrelse- ledamöternas och befattningshavarnas ställning. Förtroendemän och tjäns- temän hos bolaget är ej underkastade något ämbetsansvar. Ej heller står någon del av verksamheten under tillsyn av JK och JO. Också avsaknaden av besvärsrätt mot bolagets beslut bör här beaktas. Det synes ej uteslutet att nu berörda friheter vid bolagsformen någon gång kan öka förvaltning- ens smidighet och minska riskerna för en viss byråkratisk omständlighet. Samtidigt kan naturligtvis antydda särställning inverka på kommunmed- lemmarnas intressen och på deras möjligheter att tillvarataga dessa. Äm- betsansvaret och tillsynen befordrar vid förvaltning i kommunalrättsliga former lagenlighets- och rättssäkerhetsintressen.

Möjligheterna att utrusta företagsledningen med särskilda befogenheter, att delegera beslutanderätt, är större vid bolagsdrift än vid kommunalrätts- lig drift. Detta gör sig gällande för verksamheten i dess helhet, men torde främst komma till synes när det gäller de ekonomiska förhållandena. Full- mäktiges möjligheter att tillägga en kommunal förvaltning självständig beslutanderätt är rätt begränsade. Bolagsformen, vid vilken angelägenheter- na omhänderhas av ett fristående rättssubjekt, ger utrymme för en vid- sträcktare »delegation». Rådigheten över den för verksamheten bundna egendomen, som eljest skulle varit kommunal egendom och underkastad fullmäktiges makt, ligger hos dess ägare, bolaget, och utövas i princip av bolagsorganen. Också på det interna planet föreligger skillnader. För en kommunal nämnd finns endast mera begränsade möjligheter att överlämna beslutanderätt till särskilda förtroendemän eller befattningshavare och en delegation skall där i princip avse blott ärenden av mindre vikt. Enligt aktiebolagslagen skall den löpande förvaltningen handhas av verkställande direktör, om sådan finnes. Även om utskiftningen av uppgifter mellan sty- relsen och verkställande direktören kan variera, torde direktören som regel få anses ha mera långtgående befogenheter än som kan tilläggas en kom- munal verkschef. Bolagsformen medger på grund av här berörda förhållan- den en starkare koncentration av makten än den kommunalrättsliga formen med därav följande fördelar från effektivitetssynpunkt. Det bör emellertid

samtidigt betonas att en sådan koncentration står mindre väl samman med den kommunala självstyrelsens grundprinciper och utesluter ett brett och allsidigt medborgerligt inflytande över verksamheten.

Viktiga är också de skillnader, som gör sig gällande beträffande möjlig- heterna till offentlig insyn. Vid bolagsformen är företagets handlingar i princip privata, medan de vid den kommunalrättsliga formen utgör offent- liga handlingar, tillgängliga för press och allmänhet. -— Skillnaderna kan något utjämnas dels genom att bolagen i växlande utsträckning kan medge offentlig tillgång till bolagets handlingar och dels genom att den kommu- nalrättsliga förvaltningen kan begagna de möjligheter, som finns att sek- retessbelägga kommunala affärshandlingar. Också i andra hänseenden kan bolagsverksamheten omgivas med en större sekretess. Bolagsformen kan sålunda erbjuda eftertraktade fördelar för en affärsmässig skötsel medan offentligheten kan menligt inverka på ett kommunalrättsligt före- tags förhandlingslägen och affärsförhållanden. Den långtgående offentlig- heten vid kommunalrättslig förvaltning är å andra sidan av betydande värde för säkerställandet av enskilda och allmänna intressen.

En del skillnader föreligger också när det gäller skatter och allmänna avgifter. Medan någon statsskatt ej erlägges vid kommunalrättslig förvalt- ning, har de kommunala bolagen samma skattskyldighet som andra bolag. Anmärkas kan också att ett bolag skall betala dubbel lagfartsstämpel. Möjligt är också att vid särskilda regleringar kan göras åtskillnader mellan kommuner och enskilda, varvid ett kommunalt bolag blir att behandla som enskilt företag. Här antydda skillnader torde i praktiken sakna större be- tydelse.

Det bör tilläggas att en del för bolagsformen grundläggande särdrag i praktiken torde sakna betydelse för de kommunala bolagens vidkommande. Hit hör främst det för aktieägarna till aktiekapitalet begränsade ansvaret för företagets skulder. Det torde nämligen kunna antagas att en kommun, vars bolag råkar ut för svårigheter, regelmässigt ingriper för att hålla bola- gets borgenärer skadeslösa.

Vid genomgången i det föregående har belysts hur bolagets ställning som särskilt rättssubjekt för med sig ett flertal avvikelser från vad som gäller :vid kommunalrättslig förvaltning. Denna avskildhet säges ge mer eller mindre långtgående affärsmässiga fördelar. I diskussionerna kring bolags- formen förekommer från formens förespråkare någon gång uttalanden, som synes ge vid handen att man menar att berörda företräden här samman— hänger med att bolagets verksamhet och ekonomi skulle åtnjuta något slags skydd mot kommunala ingripanden och mot förfoganden för andra syften över bolagets resurser. Dylika uttalanden har självfallet knappast någon reell täckning. Väl kan vara sant att bolagens fristående ställning medför avvikande former för det kommunala inflytandets utövande, former som kan ha en något större självständighet till följd. Ytterst torde emellertid

kommunerna hålla en fast hand över sina företag och i realiteten handhas bolagsfrågorna i största utsträckning av personer ur de kommunala för- troendemännens led. Att dessa personer vid sitt handlande inom bolaget ej är bundna av det kommunalrättsliga regelsystemet eller kommunalrättsligt ansvariga torde i verkligheten ofta ej ha någon helt avgörande betydelse. Ett åsidosättande av kommunala intressen och bristande omsorger vid bo- lagsuppdragens fullgörande medför naturligtvis som regel att uppdragen förloras och har samtidigt återverkningar på vederbörandes ställning som förtroendemän inom den vanliga kommunala förvaltningen. På samma sätt får antagas att en kommunalman som, trots att han ej är bolagsfunktionär, aktivt eller passivt medverkar till en äventyrlig bolagspolitik, icke kan und- gå ett »politiskt ansvar» härför.

Kommitténs bedömande

Bolagsformen dit i sammanhanget hänföres också stiftelse- och för- eningsformen _ kommer nu till användning i en omfattning, som utan tvekan ger anledning att beteckna formen som ett synnerligen betydelsefullt inslag i den »kommunala» verksamheten. Det kan sägas att utvecklingen här fört fram till förhållanden, som icke varit avsedda eller kunnat förut- ses. Även om man under tidigare skeden av utvecklingen icke stått främ- mande för att kommunerna i någon utsträckning kunnat fullfölja sina upp- gifter genom engagemang i utanförstående rättssubjekt med inslag av andra intressenter eller kommunalt dominerade torde de för självstyrel- sen anvisade formerna ha uppfattats såsom i huvudsak exklusiva. I sam- manhanget bör också anföras att sannolikheten talar för en vidare utveck- ling mot en ytterligare ökad användning av bolagsformen. Av de faktorer, som kan bidraga till en sådan utveckling, kan här erinras om den allmänna . inriktningen mot privaträttsliga företagsformer, den kommunala verksam- hetens intensifiering och utsträckning till allt fler verksamhetsområden samt omdaningen av den kommunala organisationen mot större enheter, enheter av en typ som kan öka benägenheten för bolagsdrift.

Utgångsläget kan alltså sägas vara att bolagsinslaget i dag genom sin kvantitativa betydelse i sådan mån åsidosätter de normala formerna för kommunal verksamhet att anledning måhända finns att vidtaga särskilda åtgärder. Ett ingripande kan emellertid knappast anses motiverat uteslu- tande utifrån sådana allmänna synpunkter. Det kan vara tänkbart att ut- vecklingen här spontant medfört en nyordning, som varit både ofrånkomlig och ändamålsenlig. Av avgörande betydelse torde sålunda vara i vad mån bolagsdriften är förenad med konkreta olägenheter av sådan styrka att de överväger formens ofrånkomliga fördelar.

Till en del kan den översiktliga problemställningen sägas återspegla det för självstyrelsen ständigt aktuella spörsmålet om avvägningen mellan ren—

odlade effektivitetskrav och intresset av ett brett, allsidigt inflytande över allmän verksamhet. Väl mäste effektivitetssynpunkterna anses äga en sär- skild tyngd när fråga är om den del av den kommunala verksamheten, som arbetar under mera affärsmässiga betingelser. Klart är emellertid samtidigt att det andra intresset också i sådana sammanhang måste tillmätas avse- värd vikt. Företaget är en för kommunmedlemmarna gemensam angelägen- het och har, trots sin affärsmässiga uppläggning, att tillgodose allmän- nyttiga ändamål. Förutom till de sociala, sysselsättningspolitiska och andra allmänna syften, som i växlande grad kan göra sig gällande vid verksam- heten, kan hänvisas till företagets av rena affärssynpunkter oberoende in- riktning på en service åt alla på lika villkor. Vidare bör beaktas att före- taget alltid är en del i ett större sammanhang med relationer till annan för- valtning och samhörighet med kommunens övriga verksamhet, ekonomi och resurser. Förhållandena mellan ägarna-intressenterna och företaget är sålunda delvis andra än vid ett rent privat företag och ägarna-kom- munmedlemmarna har här att i större eller mindre utsträckning tillvara- taga också andra intressen än de rent affärsekonomiska. Hur kommun— medlemmarna och olika meningsriktningar här skall vinna beaktande för sina intressen och sina meningar är reglerat av kommunalrätten. Bolags- formen ger långt ifrån samma möjligheter till ett tillgodoseende av dylika intressen. I viss utsträckning kan vara befogat att de rena effektivitets- kraven får stå tillbaka för andra intressen. Sitt främsta berättigande torde bolagsformen ha på områden, där andra intressen än de rent affärsekono- miska endast undantagsvis gör sig påminta.

Det kan i detta mera allmänna sammanhang vara anledning att också något beröra styrkan av de företräden bolagsformen kan äga i effektivitets- hänseende. Det kan säkert icke förnekas att en till företagsledningen starkt koncentrerad makt, en mera långtgående rörelsefrihet och den av dessa förhållanden följande snabbheten och smidigheten i förvaltningen kan inne- bära icke oväsentliga fördelar från affärsmässiga hedömningsgrunder. Dessa företräden torde emellertid ingalunda överlag ha någon avgörande betydelse. I stort sett synes de förtjäna särskilt beaktande endast då det rör sig om en mera omfattande och komplicerad förvaltning. En sådan kan knappast anses förefinnas i alla de fall, där bolagsformen nu kommit till användning. Skillnaderna mellan arbetsbetingelserna för bolagsformen och den kommunalrättsliga formen utjämnas vidare av att även vid bolagsfor- men ofta måste tagas långtgående hänsyn till samordnings- och enhetlig- hetssynpunkter och till andra med allmän förvaltning sammanhängande intressen. Därav torde icke sällan följa ett avsevärt beroende och en märk- bar omständlighet även vid bolagsdrift. Det synes icke obefogat att antaga att kommunerna ibland överskattat bolagsformens reella företräden och att en del genom bolag driven verksamhet utan märkbara olägenheter kunnat drivas i kommunalrättslig form. Det bör erinras om att en verksamhet, som

på en ort handhas i bolagsform, på andra håll, trots rätt liknande omfatt- ning och förhållanden, ombesörj es i kommunal regi.

En mera detaljerad analys av de olägenheter, som kan vara förbundna med bolagsformen, försvåras av särskilda omständigheter. Det synes så- lunda icke möjligt att med säkerhet påvisa i vilken utsträckning och i vilka hänseenden olägenheter i praktiken gjort sig gällande vid nu existerande bolag. Den uppmärksamhet, som i pressen och den allmänna debatten då och då ägnas särskilda bolag, ger en antydan om att området ej är fritt från missförhållanden. Även det av kommittén införskaffade materialet torde i viss utsträckning kunna användas som utgångspunkt för en kritik i enskilda fall. Utan en mera ingående och i ett utredningssammanhang omöjlig ge- nomgång av alla omständigheter och motiv, synes uttalanden i anslutning till särskilda företag ej böra göras. Det kan emellertid nu vara tillfyllest att utfinna huruvida påtagliga risker för olägenheter kan anses föreligga. Vidare är vid bedömningen att taga hänsyn till att riskerna för missförhål- landen endast är latenta såtillvida som kommunerna kan äga tillfredsstäl- lande möjligheter att ge sina bolagsförhållanden en i huvudsak invänd- ningsfri ordning. Här är också att erinra om att kritiken mot en i bolags- form driven verksamhet stundom närmast måste anses avse andra förhål- landen än själva formen och röra förhållanden, som lika väl kunnat för- tjäna kritik vid en kommunalrättslig drift.

Kommittén har tidigare (sid. 75 ff.) genomgått de mest betydelsefulla skill- naderna mellan bolagsformen och den kommunalrättsliga formen. På grundval härav torde följande olägenheter vid bolagsformen kunna beteck— nas såsom mera väsentliga.

Bolagsformen kan medföra risker för att kommunerna, med åsidosättan- de av kommunallagens kompetensregler och en meningsminoritets intres- sen och synpunkter, upptager verksamhet eller vidtager särskilda åtgärder utanför den kommunala kompetensen. »Kommunala» tillgångar och resur- ser kan tagas i anspråk och »kommunala» lån upptagas utan att frågorna avgöres av kommunens beslutande och anslagsbeviljande organ under med- verkan av alla där företrädda meningsriktningar. Även i övrigt kan den separata ekonomien vid bolagsformen medföra ett försvagat kommunalt inflytande över dispositionerna och försvåra möjligheterna till enhetlighet och samordning under ledning av fullmäktige och av kommunens finans- organ. Bolagsformen medger att inflytandet på visst allmänt verksamhets- område samlas hos en snävare krets med försämrad insyn och minskat in- flytande för meningsriktningar och intressen i minoritet. Också kontroll— möjligheterna försämras genom begränsningen av den krets, som handhar angelägenheterna, genom att kommun-aktieägarens inflytande utövas av en krets, som i större eller mindre utsträckning är verksam också med själva bolagsförvaltningen. Genom att vederbörande beslut kan ges karak- tär av bolagsbeslut i stället för kommunala beslut blir kommunmedlemmar-

na sämre ställda i vad gäller möjligheterna att tillvarataga sina intressen. Frånvaron av offentligrättsliga inslag i bolagsförvaltningen medför risker för åsidosättande av de anspråk, som i lagenlighets- och rättssäkerhets- hänseende äger särskild betydelse vid allmän verksamhet. Den privaträtts- liga formen med därav följande utrymme för ökad sekretess leder till in- skränkningar i den allmänna insynen i verksamheten.

Här redovisade uppgifter och synpunkter ger kommunalrättskommittén anledning att till grund för sin bedömning av reformbehoven och reform- vägarna göra följande allmänna uttalanden. En bolagsdrift av dagens om- fattning med spridning till allahanda verksamhetsområden får anses i viss mån undergräva den för allmänna angelägenheters handhavande anvisade och lämpliga ordningen. En förutsebar utveckling mot en ökad användning av bolagsformen torde göra berörda olägenheter mera påtagliga. Förutom sålunda berörda mera generella olägenheter kan i anslutning till de sär- skilda bolagen föreligga risker för olägenheter i särskilda hänseenden. Även om bolagsformen kan äga betydande företräden, torde dessa vara av någon avgörande betydelse endast vid verksamhet av särskild art och omfattning. Det får med hänsyn härtill anses önskvärt såväl att den framtida över- gången till bolagsdrift i någon mån begränsas som att en viss återgång sker från bolagsdrift till förvaltning i kommunalrättslig ordning. Samtidigt är det angeläget att den affärsinriktade verksamhetens särskilda behov beträf- fande verksamhetsformer och verksamhetsbetingelser tillgodoses. Hur vitt- gående åtgärder som nu bör sättas in och vilka vägar som härvid skall be- trädas kräver ytterligare överväganden.

Det kan knappast anses realistiskt att nu eftersträva något mera genom— gripande inskridande mot bolagsföreteelsen. Särskilt vid mera omfattande verksamhet på speciella områden kan bolagsformen erbjuda kommunerna fördelar, som icke rimligen bör tagas ifrån dem. Även eljest, såsom vid in- ledd eller planerad samverkan med enskilda personer eller organisationer eller med andra kommuner, kan en bolagsdrift vara naturlig. I de fall, då bolagsformen sålunda måste accepteras, torde behov föreligga av just den »rena» bolagsformen, varför det ej kan vara lämpligt med särskilda be- stämmelser, som kan tynga eller komplicera användningen. Om bolags- företeelsen bör också sägas att en bolagsdrift av begränsad omfattning på olika sätt kan medverka till att effektivitets- och affärsmässighetskraven ständigt vinner uppmärksamhet och belysning på områden, där dessa krav har särskild aktualitet. Vidare måste framhållas att det av praktiska skäl icke kan vara möjligt att annat än i rätt begränsad omfattning uppnå en återgång från bolagsformen till den kommunalrättsliga formen. En sådan återgång måste nämligen antagas förbunden med omställningsproblem, som ofta skulle kunna allvarligt störa verksamheten. Såsom allmänt mått för målsättningen synes kunna anges ett brytande av den nuvarande tendensen

till ökad användning av bolagsformen och en minskning av bolagens andel i den totala kommunala verksamheten.

Kommitténs mening är såsom framgått att kommunerna bör söka be- gränsa sin användning av bolagsformen till fall, då förvaltningens omfatt- ning och inriktning eller andra särskilda förhållanden medför att bolags- formen äger avgörande företräden och riskerna för olägenheter kan be- dömas såsom mera begränsade. Vissa synpunkter på bolagsformens an- vändningsområde kommer att anföras i kapitel VI (sid. 196 ff.) . I ett betydel- sefullt hänseende finns emellertid anledning att redovisa synpunkter redan i nu förevarande allmänna sammanhang.

Den antalsmässigt dominerande delen av de kommunala bolagen och stiftelserna utgöres av de över 500 bostadsföretagen. Företagens tillkomst hänför sig i huvudsak till tiden från och med senare delen av 1940-talet. Förvaltning i direkt kommunal regi hör på bostadspolitikens område till undantagen. Särskilda förhållanden synes ha bidragit till att de kommunala insatserna här skett över privaträttsliga rättssubjekt. Det hör till en början kunna erinras om att tidigare mera tillfälliga kommunala insatser, främst i krissituationer, ofta skett genom särskilda rättssubjekt och att valet av sådana former därvid kan ha haft sin bakgrund i den tveksamhet, som torde ha förelegat inför ett mera stadigvarande och i gängse former inpassat kommunalt engagemang på bostadsförsörjningens område. En betydelsefull faktor för anlitande av särskilda rättssubjekt utgöres av finansieringsför- hållandenas utformning och av anknytningen, även vid insatser från det allmännas sida, till de för fastighetsbelåningen traditionella formerna. Låne- författningarna har särskilt beaktat och anvisat kommunala insatser genom särskilda kommunägda företag. De ökade insatserna har till betydande del skett genom samverkan mellan å ena sidan kommunerna och å andra sidan de stora kooperativa riksorganisationerna, varvid samarbetet funnit ända- målsenliga former i bolags- och stiftelseformen. Om bostadsföretagen bör också sägas att de utgör en fast avgränsad grupp, där insatserna och den i bolagsordningar och stiftelseurkunder reglerade organisatoriska uppbygg- naden följt mönster, som angivits i centralt utarbetade normer och anvis- ningar. För företagen finns ett särskilt riksorgan, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) med bl.a. rådgivande funktioner. Råd och bistånd lämnas här också av kommunförbunden och av Sveriges kommunalekono- miska förening.

De kommunala bostadsföretagen bör enligt kommunalrättskommitténs mening uppfattas såsom en särgrupp, vilken i stort sett kan lämnas utanför diskussionerna om bolagsföreteelsen. Företagen har såsom antytts sin sär- skilda bakgrund och de kommunala insatserna har här vunnit stadga och effektivitet i fasta och genomtänkta former. Även om vissa reformer må- hända kan öka utrymmet för insatser i direkt kommunal regi och en ökad

användning av ordinarie former kan framstå som önskvärd och även om en helt ny företagsform kunde visa sig lämplig också för bostadsföretagen, bör man räkna med och godtaga att en väsentlig del av de kommunala in- satserna här även i fortsättningen sker genom bolag och stiftelser.

Kommittén övergår härefter till frågan på vilka reformvägar man nu skall kunna understödja önskemålen om en minskad användning av bo- lagsformen och i övrigt lösa de med den kommunala affärsverksamheten sammanhängande spörsmålen.

De förhållanden, som får antagas främst ha medverkat till bolagsformens ökade utbredning, synes kunna lämna anvisningar om lämpliga reform- vägar. Utvecklingen torde här böra ses som en följd av den kommunala verksamhetens spridning över allt vidare verksamhetsfält, av insatsernas allmänna intensifiering och av förvaltningsorganisationens starka tillväxt. Spridningen över allt vidare verksamhetsområden kan sägas ha resulterat i att den tidigare starkare enhetligheten i uppgifternas art och villkor i växande grad splittrats. Den kommunala verksamheten omspänner sålunda nu mångahanda angelägenheter från exempelvis barnavård och socialvård till renodlad affärsverksamhet för tillhandahållande genom industriella och kommersiella storföretag av nyttigheter och tjänster. Det är naturligt att det stundom mött svårigheter att upprätthålla enhetliga förvaltningsformer för hela detta vida fält. De i kommunallagen anvisade formerna, som icke un- dergått några genomgripande reformer, har utformats främst med sikte på uppgifter av annat slag än den moderna affärsverksamheten och på genomsnittskommuner med en mera begränsad organisation än de större, moderna tätortskommunerna. Utvecklingen har också kännetecknats av ökade krav på effektivitet i ekonomiskt, tekniskt och förvaltningsmässigt hänseende, krav som gjort sig särskilt starkt gällande på affärsverksam- hetens område. Bolagsföreteelsen har ofrånkomligen haft en väsentlig grund i att den kommunalrättsliga formen haft svagheter när det gällt att erbjuda lämpliga former och betingelser för modern kommunal affärsverksamhet. Svagheterna hänför sig till bl.a. finansieringsförhållandena, ordningen för anslag, budget och räkenskaper och till beslutsordningen. Det bör erinras om att på det kommunala planet i stort sett saknats motsvarighet till den statliga affärsverksformen med dess särställning inom statsförvaltningen.

Det ter sig mot denna bakgrund naturligt att i första hand undersöka i vad mån det finns möjligheter att förbättra betingelserna för den affärs- inriktade kommunala verksamheten i kommunalrättsliga former. Vid re- former efter en sådan linje bibehålles den grundläggande enhetligheten i stort i ekonomi och verksamhetsordning under ledning av den kommunala "självstyrelsens representativa organ och av kommunens centrala finans- organ. Härvid kan vara fråga om såväl reformer, som kan komma all kom- munal verksamhet till godo, som om att ge förvaltningsformerna en ökad elasticitet med möjligheter att tillgodose också affärsverksamhetens mera

speciella krav. Kommunalrättskommittén kommer att från dessa utgångs— punkter ägna ingående överväganden åt denna reformväg, den kommunal- rättsliga reformvägen (kap. V). Denna väg utgör enligt kommitténs in- ställning en klar huvudlinje för nu erforderliga åtgärder och kommunerna bör i första hand söka inordna sin affärsverksamhet i den kommunalrätts- liga formen med den ordning denna kan erbjuda efter erforderliga reformer.

Principiell ställning skall därefter tagas till spörsmålet om reformer ge- nom särskilda bolagsrättsliga bestämmelser, anpassade efter och tillämpliga för de kommunala bolagen (den bolagsrättsliga reformvägen). Reformerna kan här ges en mer eller mindre vid inriktning. Väljer man denna reform- väg såsom huvudväg, kan detta sägas innebära att man söker lösa affärs- verksamhetens problem genom en modifierad bolagsform som en mera all— män och konsekvent form för framtida kommunal affärsverksamhet. En begränsad målsättning skulle närmast avse att man, till den del bolagsfor- men måste godtagas, söker eliminera vissa med formen nu sammanhängan- de olägenheter.

Kommittén har i samband med målsättningen för reformarbetet (sid. 84) uttalat önskemål om en begränsning av bolagsformens användning. Vidare har kommittén utgått ifrån att bolagsformen i huvudsak skall begagnas endast i mera speciella fall. Härav följer begränsningar i målsättningen för reformer efter den bolagsrättsliga linjen. En konsekvent genomförd kom- munal bolagsform, reglerad av särskilda bestämmelser, kan befaras i viss mån motverka strävandena att begränsa bolagsdriften. En modifierad bo- lagsform skulle sålunda kunna innebära en viss auktorisation åt formen och stimulera ett ytterligare frångående av den kommunalrättsliga formen. För de mera speciella fall, då formen enligt kommitténs uppfattning kommer att ha sitt klara berättigande, torde behoven närmast hänföra sig till just den »rena» bolagsformen. Dessa aspekter begränsar möjligheterna till om- fattande reformer på det bolagsrättsliga planet. Vidare torde åtskilliga prak- tiska svårigheter möta för ett långtgående reformarbete efter bolagslinjen. Bland annat kan erinras om att långtgående nya regler, som måhända kunde vara godtagbara såvitt gäller nytillkommande bolag, skulle kunna innebära kännbara och onyanserade ingrepp i förhållandena för en del av de beståen- de bolagen.

Kommunalrättskommittén avser att redovisa närmareöverväganden och att framlägga vissa förslag i anslutning till den bolagsrättsliga linjen. Detta sker i kap. VI. I huvudsak blir arbetet efter denna linje inriktat på att, så— som ett komplement till reformer efter den kommunalrättsliga linjen, söka i möjlig omfattning förbättra förhållandena och eliminera olägenheter vid den bolagsdrift, som icke kan undvikas på den kommunala affärsverksam— hetens område.

En tredje reformväg hänför sig till möjligheterna att för kommunal affärsverksamhet skapa en helt ny typ av rättssubjekt. Denna möjlighet har

uttryckligen anvisats i kommitténs direktiv. Om denna reformväg kan i detta allmänna sammanhang nu vara att anföra följande.

Kommittén har stannat för att önskemålet att begränsa bolagsanvänd- ningen främst bör främjas genom kommunalrättsliga reformer. Ett visst inslag av bolag inom den kommunala verksamheten har bedömts såsom nödvändigt. Det förefaller osäkert om man efter den kommunalrättsliga linjen kan ge tillräcklig effekt åt strävandena att begränsa bolagsdriften. Onekligen kan en lämplig mellanform, en tredje form, här erbjuda ett alter- nativ till bolagsformen och den kommunalrättsliga formen. Mellanformen tilldrager sig vidare ett betydande intresse genom den belysning den kan ge åt problemställningarna kommunalrättslig drift-bolagsdrift och åt spörs- målen om avvägningen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga inslag. En praktisk prövning av dess användbarhet kan vara av värde och knap— past vara förenad med några olägenheter. Det får bedömas såsom ovisst om en ny form, åtminstone under ett långt inledningsskede, kan komma att användas av kommunerna i någon betydelsefull omfattning. Med kommit- téns grundinställning —— att den kommunalrättsliga formen i största ut- sträckning bör anlitas _ är det heller knappast något önskemål att den tredje formen får någon mera dominerande användning. Den bör sålunda knappast medverka till ett omfattande frångående av den kommunalrätts- liga formen, där denna erbjuder en tillfredsställande lösning. Förhopp— ningarna får främst anses vara att formen skall visa sig attraktiv i fall, då en bolagsdrift eljest skulle tett sig mest närliggande.

Ovan anförda synpunkter synes tala för en introduktion av den tredje formen för praktisk användning. Frågorna om denna form, dess använd- ning och gestaltning, kommer att ingående diskuteras i kap. VII. Arbetet är där främst inriktat på att skapa en form, som erbjuder kommunerna möjligheter att välja ett nytt alternativ vid sidan av bolagsformen till den såsom klar huvudform rekommenderade kommunalrättsliga formen.

I samband med diskussionerna om huvudlinjerna för reformer vill kom- mittén upptaga en mera allmän fråga. Vissa svårigheter råder nu att fort— löpande erhålla en aktuell bild av bolagsföreteelsens omfattning och ekono— miska betydelse. De uppgifter, som publiceras om kommunernas finanser, omfattar ej bolagen och ger därför en mindre fullständig bild. Vissa upp- gifter om de privaträttsliga rättssubjektens investeringar lämnas för använd— ning vid nationalbudgetarbetet men publiceras endast ytterst summariskt. Tillgång till fortlöpande uppgifter om bolagen synes ha ett betydande värde för möjligheterna att följa utvecklingen på området. Kommittén föreslår därför att uppgifter fortlöpande skall lämnas och publiceras i anslutning till de årliga finansuppgifterna.

Kungl. förordningen den 17 april 1874 ang. skyldighet för kommunala myndigheter att avgiva statistiska redogörelser torde kunna utgöra rättsligt underlag för ovan förordade skyldighet. Särskild lagstiftning eller ändring

i nämnda förordning bedömes sålunda ej vara erforderlig; frågan om viss komplettering av 1962 års kungörelse om finansstatistiska uppgifter skall upptagas senare. Skyldigheten att avgiva redogörelse får närmast anses åvila den kommunala styrelse eller nämnd, som förvaltar vederbörande aktier eller andelar eller tillvaratager kommunens intressen i stiftelse. Un- derlaget för uppgiftsskyldigheten bör utgöras endast av de årsredovisningar, som sådan nämnd eller styrelse erhåller från företaget.

Det finns uppenbarligen ej anledning att ställa anspråk på vidlyftiga och detaljerade uppgifter. Vad man främst synes ha behov av är uppgifter, som ger möjligheter att sammanställa redovisning över antalet företag med för- delning på verksamhetsområden och på skilda kommuntyper och kommun- storlekar, över de viktigaste balansräkningsposterna för företagen samman- tagna med fördelning på verksamhetsområden samt över bruttointäkter och bruttokostnader. Publiceringen bör ske i former som i möjlig mån under— lättar jämförelser med verksamheten i direkt kommunal regi. Den närmare utformningen av uppgiftsskyldigheten bör i anslutning till uppgörande av blankettformulär kunna bestämmas av statistiska centralbyrån efter hö— rande av vederbörande kommunala intresseorganisationer. Enligt ovan be- rörda KK den 6 juni 1962 om skyldighet för kommun att avlämna finans- statistiska uppgifter skall denna ordning begagnas för i kungörelsen avsedd uppgiftsskyldighet och denna behöver sålunda nu ej särskilt regleras. Erfor- derligt synes däremot vara att tillägg göres till kungörelsens 1 5 och då stadgas att uppgifter om företagen regelmässigt skall lämnas i samband med sammandragen av kommunernas räkenskaper.

KAPITEL V

Reformer inom kommunallagarnas ram

Allmän inledning

I kapitel IV har kommittén angivit allmänna riktlinjer för de åtgärder, som kan behöva vidtagas med anledning av den ökade bolagsdriften vid kommunal verksamhet. Kommittén har därvid funnit de väsentligaste re- formerna avse ändringar inom kommunallagarnas ram. Såsom allmän bak- grund till den följande framställningen om denna reformväg bör inlednings- vis erinras om huvudskälen för att man här kan tala om en huvudlinje för reformarbetet.

Att bolagsformen kommit till ökad användning i dagens omfattande och mångskiftande kommunala verksamhet sammanhänger säkerligen till icke ringa grad med att en del kommunallagsbestämmelser får anses rätt otids- enliga såvitt gäller en modern kommunal affärsverksamhet av någon om- fattning. Åtskilliga grundläggande principer för den kommunala verksam— heten och den kommunala organisationen i 1953 års kommunallag går tillbaka till 1862 års kommunalförordningar. De har sålunda sin utgångs- punkt i en kommunal verksamhet av ringa omfattning och i förhållanden, då man icke räknade med någon kommunal affärsverksamhet av nuvaran- de art och omfattning.

Reformer efter den kommunalrättsliga linjen måste också ges företräde med hänsyn till reformarbetets målsättning. Här kan erinras om att kom— mittén funnit (sid. 84) bolagsformen äga bestämda företräden för åtskillig kommunal verksamhet och att man sålunda även i framtiden måste räkna med en rätt omfattande kommunal bolagsverksamhet. Reformarbetet kan och bör därför närmast inriktas på en viss dämpning av benägenheten att i framtiden öppna eller övergå till bolagsverksamhet och på en viss återgång från bolagsdrift till verksamhet i kommunal ordning. Det synes följdriktigt att söka förverkliga en sådan målsättning genom reformer inom kommu— nalrätten, vilka kan göra den kommunalrättsliga formen mera attraktiv och lämplig för kommunal affärsverksamhet.

Kommunalrättsliga reformer kan göras efter i huvudsak två linjer. An- tingen kan kommunallagens regler ändras med giltighet för hela den kom— munala verksamheten eller också kan ändringar vidtagas, som skall vinna tillämpning endast för viss kommunal verksamhet. — Till valet mellan

dessa linjer finns anledning återkomma i skilda sammanhang i det följande. _ Den senare vägen kan sägas leda till att inom kommunallagarnas ram öppnas möjligheter till förvaltning i särskild ordning av vissa angelägen- heter och skapas en kommunalrättslig affärsverksform.

Bestämmelser om lånerätt m. m.

Inledning I kommunalrättskommitténs utredningsuppdrag ingår också frågor om kommuns skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut. —— Denna del av utredningsuppdraget skall senare genomgås och redovisas i ett annat betänkande. I kommitténs direktiv anges vissa inskränkningar i utredningens omfattning såvitt gäller underställningsbestämmelserna. Med hänsyn till bland annat betydelsen av central överblick och samordning på det ekonomiska området synes —— heter det i direktiven _ någon be- gränsning av den underställningsskyldighet, som föreligger i kommunala låne-, borgens- och fondärenden icke kunna för närvarande komma ifråga. Dessa områden bör därför enligt utredningsdirektiven undantagas från utredningen.

Vid sin genomgång av frågorna om kommunal verksamhet i bolagsform har kommittén haft anledning att stanna inför de nuvarande lånerättsbeé stämmelserna och den betydelse begränsningarna i lånerätten kan ha haft för utvecklingen mot ett ökat anlitande av bolagsformen. Det är, som senare skall närmare belysas, ställt utom allt tvivel att bestämmelserna i fråga i avgjord grad medför svårigheter och omständlighet när det gäller finansi- eringen av kommunal affärsverksamhet, driven i kommunal ordning. Re- dovisningen av kommitténs överväganden skulle därför bli synnerligen ofullständig om den icke fick innefatta också en belysning av dessa för- hållanden och av möjligheterna att reformera lånerättsbestämmelserna. Kommittén har stått inför valet att antingen låta övervägandena utmynna i ett allmänt förordande av en översyn av lånerättsbestämmelserna eller att låta övervägandena utmynna i konkreta förslag. Då den senare utvägen funnits ägnad att bättre belysa kommitténs ståndpunktstaganden, har kom— mittén valt att utforma ett fullständigt förslag.

Det måste understrykas att kommitténs bedömanden självfallet främst skett med utgångspunkt från kommunalekonomiska och kommunalrätts- liga aspekter. De aspekter, som kan sammanhänga med den allmänna stabi- liseringspolitiken och den ekonomiska politiken i övrigt, har emellertid icke heller funnits kunna helt förbigås. Kommittén är medveten om att yt- terligare utredningar och överväganden kan vara nödvändiga i dessa senare hänseenden. Samtidigt vill emellertid kommittén uttala som sin uppfattning att reformer efter de linjer, som kommittén kommer att föreslå, synes kunna genomföras utan ett avvaktande av denna ytterligare översyn. Frågor

om inskränkningar i upplåningen med hänsyn till den ekonomiska politiken synes nämligen böra lösas utanför kommunallagarnas ram och utan an- knytning till någon individuell lånekontroll.

Kommittén vill i detta samman-hang också erinra om att frågorna om lånerätten kommit i ett avgjort förändrat läge under den tid som nu för- flutit sedan utredningsdirektiven gavs. Betydelsefulla reformer, som delvis inneburit ett genombrytande av de ursprungliga lånerättsbestämmelserna i 1953 års kommunallag, har sålunda genomförts. Den kommunala bok- föringen och redovisningen har vidare blivit omlagd, vilket dels medfört bättre möjligheter till kontroll och överblick från kommunernas sida över finansieringen och dels föranlett att en central lånekontroll, vilken som den nuvarande kontrollen utgår från ett hänförande av de särskilda lånen till särskilda investeringsobjekt, icke längre fångar dagens kommunaleko- nomiska verklighet. Slutligen torde den allmänna ekonomiska stabilise- ringspolitikens mål och medel successivt ha vunnit en ökad belysning vilket haft till följd att en central lånekontroll icke längre har samma betydelse för en central överblick och samordning på det ekonomiska området. _ Här antydda synpunkter kommer att ytterligare beröras i den fortsatta fram- ställningen.

Nuvarande bestämmelser

De borgerliga primärkommunernas lånerätt regleras av 50—60 55 i 1953 års kommunallag. Den underställningsfria lånerätten, vilken lagtekniskt sett skjutits i förgrunden, behandlas härvid i 58 och 59 55. Den underställ— ningskrävande lånerätten behandlas i 60 å .

I 58 5 första stycket finns bestämmelse om den allmänna, underställnings— fria lånerätten. Denna är till beloppet begränsad. Lån får upptagas intill ett sammanlagt belopp, motsvarande för flertalet kommuner fem kronor för varje å kommunen belöpande skattekrona enligt den under nästföregående år fastställda taxeringen. Städer, som ej deltager i landsting, äger under— ställningsfritt låna sju kronor per skattekrona. Här avsedda lån skall vara ställda att återbetalas inom fem år och att, vid längre återbetalningstid än ett år, årligen avbetalas. Den i bestämmelsen avsedda lånerätten har tillkom- mit närmast för att tillgodose kommunernas behov av kassaförlag och av medel för finansiering lånevägen under kortare tid av vissa investeringar. _ Undantag från de stadgade tidsgränserna göres i bestämmelsen för lån, som övertages vid förvärv av intecknad egendom. Utan underställning får sålunda övertagas betalningsansvar för intecknad gäld med längre åter- betalningstid och annan återbetalningsordning. Beloppsgränsen i bestäm- melsen omfattar däremot även nu berörda inteckningslån.

58 5 andra stycket avhandlar lån, som upptages för gäldande av äldre lån. Sådana län är underställningsfria om de enligt uttryckligt beslut skall användas för nu berört ändamål och återbetalas inom de betalningstermi-

ner, som gäller för det äldre lånet. Några beloppsgränser uppställes ej för dessa »avlösningslån» och kommunerna är också obundna av vad i första stycket stadgas om betalningstider och betalningsordning.

Enligt bestämmelsen i 58 & tredje stycket skall med lån i 58 & avses även borgen. .

Mera speciella fall av underställningsfrihet behandlas i 59 5. Enligt 59 å' första stycket äger kommun utan underställning upptaga lån av statsmedel, som beviljas kommunen av Konungen. Vidare må lån av statsmedel, som beviljas av statlig myndighet, upptagas i den omfattning och på de villkor KOnungen bestämmer. Slutligen äger kommunen _ enligt tillägg den 11 maj 1962 (nr 154) till bestämmelsen _ i den omfattning och på de villkor Konungen bestämmer upptaga lån för bostadsbyggnadsföretag, som god- känts för statlig belåning.

I 59 5 andra stycket finns bestämmelse om vissa kommunala åtaganden för andras lån. Enligt bestämmelsen äger kommun åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån, som av statsmedel beviljas annan än kommun, så ock borgensansvar för lån åt bostadsbyggnadsföretag, som godkänts för statlig belåning. Här avsedda åtaganden får äga rum i den omfattning och på de villkor Konungen bestämmer.

Enligt 59 & tredje stycket tillkommet genom lag den 26 maj 1961 (nr 139) _ äger kommun att på de villkor Konungen bestämmer upptaga lån till vatten- och avloppsanläggningar.

Den underställningskrävande lånerätten behandlas i 60 å . Med Konungens medgivande må enligt denna bestämmelse kommun upptaga län eller ingå borgen även i andra fall än i 58 och 59 55 sägs.

Det skall här anmärkas att kommunallagen för Stockholm den 1 mars 1957 beträffande lånerätten har enahanda bestämmelser som 1953 års kommunallag.

De i 59 5 kommunallagen åt Konungen lämnade bemyndigandet att be- stämma omfattning och villkor för i paragrafen avsedd underställningsfri låne- och borgensrätt har föranlett utfärdande av Kungl. Maj:ts kungörelse den 16 november 1962 (nr 585) med vissa bestämmelser angående kommuns upptagande av lån, m.m. Enligt kungörelsen äger kommun utan att Kungl. Maj:ts medgivande erfordras upptaga lån samt ikläda sig ansvarighet eller under vissa förutsättningar åtaga sig borgensansvar för lån enligt kungö— relsen den 5 oktober 1962 (nr 537) om bostadslån, kungörelsen samma dag (nr 538) om förbättringslån och kungörelsen den 19 maj 1961 (nr 153) om tvätterilån. Kungörelsen den 16 november 1962 reglerar vidare villkoren för kommuns rätt att utan underställning upptaga bottenlån hos bank eller annan kreditinrättning för byggnadsföretag, för vilka beviljats lån enligt ovan nämnda lånekungörelser, och att åtaga sig borgensansvar för bygg- nadskreditiv och för sekundärlån åt statligt belånade byggnadsföretag. I särskild bestämmelse i kungörelsen den 16 november 1962 (2 &) uppställes

villkor för den underställningsfria lånerätten för vatten- och avloppsanlägg— ningar. Hårvid föreskrives bl. a. att ifrågavarande lån skall avse nyanlägg- ning inom kommunen för vattenförsörjning och avlopp, vilken icke enbart eller i huvudsak är avsedd för enskilt näringsföretag.

Lånerätten för kommunallagens specialkommuner, municipalsamhällena, regleras av 80 5 c) kommunallagen , som innehåller specialbestämmelser vilka ersätter bestämmelserna i 58 5 första stycket kommunallagen . Den allmänna underställningsfria lånerätten tillåter en upplåning av högst en krona för varje å vederbörande municipalsamhälle belöpande skattekrona. Kungl. Maj:t kan vid synnerliga skäl för begränsad tid, högst fem är, fast- ställa annan grund för den fria lånerätten. Underställningsfria lån skall återbetalas inom två är, såvitt fråga ej är om gäld, som övertagits vid för— värv av intecknad egendom. _ Det förtjänar anmärkas att municipalsam- hälles underställningsfria lånerätt ej medför inskränkning i moderkommu— nens rätt att låna utan underställning.

Av intresse är här också landstingens lånerätt. Enligt 64 & landstings- lagen äger landstingen underställningsfritt upptaga lån med högst fem års återbetalningstid. Såsom upptagande av lån skall även avses ingående av borgen. _ Några beloppsbegränsningar eller någon amorteringsskyldighet föreskrives sålunda ej här för de underställningsfria lånen. _ Med Ko- nungens medgivande må landstingskommun upptaga län eller ingå borgen även i andra fall än nu sagts. Av Konungen beviljade lån av statsmedel krä- ver ej särskilt lånetillstånd. _ Det bör erinras om att en bestämmelse, som medgav landstingen rätt att utan underställning upptaga lån med högst fem års återbetalningstid, fanns redan i 1862 års landstingsförordning.

Bestämmelser om underställningsfri och underställningskrävande låne- rätt finns slutligen också i kommunalförbundslagen och i lagen om försam- lingsstyrelse.

Det kan finnas anledning att här i korthet erinra om några data beträffande den kommunala lånerätten. Alltifrån tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar har funnits såväl underställningsfri som un— derställningskrävande lånerätt. Såvitt gäller de borgerliga primärkom— munerna utgjorde före 1913 lånevillkoret högst två år för Stockholms vidkommande fem år _ den enda begränsningen i den fria lånerätten. Några beloppsbegränsningar fanns ej och ej heller förelåg något lagstadgat hinder för kommunala borgensåtaganden. _ 1913 trädde nya bestämmelser i kraft, genom vilka beloppsbegränsningar _ bestämda efter skatteunderlag och skatteuttag _ infördes för den fri-a lånerätten medan tidsbegränsningen utgick. Dessa regler gällde intill 1938 och medgav att kommunerna kunde begagna den fria lånerätten för såväl korta som långa län. I lånepraxis till— lämpades dock den regeln att underställningsfria lån ej upptogs med längre löptid än fem år. Genom 1930 års kommunalstyrelselagar, som trädde i kraft den 1 januari 1931, tillkom bestämmelsen att ingående av borgen skulle

jämställas med upptagande av lån. Lånebestämmelserna underkastades 1937 en omfattande revision. De nya reglerna, som gällde från den 1 januari 1938, innebar såvitt gällde den allmänna, underställningsfria lånerätten en uppdelning av denna på dels en rätt att efter skatteunderlagets storlek upptaga lån med ett års återbetalningstid och dels en rätt att efter skatte- underlag och utdebiteringshöjd upptaga lån _ vilka skulle årligen avbeta— las med högst fem års återbetalningstid. Den underställningsfria låne- rätten skulle enligt uttalanden vid 1937 års reform tillgodose såväl kom— munernas behov av kassaförlag som deras behov av medel för finansiering av företag av en viss varaktighet. 1937 års bestämmelser kom att gälla intill den 1 juli 1953. Då infördes genom ändringar i de då ännu gällande lagarna om kommunalstyrelse i huvudsak de bestämmelser, som ingår i 1953 års den 1 januari 1955 ikraftträdda kommunallag. De viktigaste sakliga änd- ringarna vid 1953 års reform utgjordes av borttagandet av beroendet av utdebiteringshöjden och av att kommunerna erhöll möjlighet att nyttja fondmedel utan att den underställningsfria lånerätten därför skulle anses tagen i anspråk. Den fria lånerätten skulle enligt uttalanden vid reformen alltjämt tillgodose behoven av kassaförlag och av medel för finansiering med lån under kortare tid av vissa investeringar.

Viss underställningsfrihet beträffande kommunala åtaganden för lån på bostadsförsörjningens område infördes 1939. De bestämmelser, som nu finns om sådana åtaganden och om lån för bostadsförsörjningen, har tillkommit efter reformer 1949, 1953 och 1962. Den 1962 införda underställnings- friheten för lån till vatten- och avloppsanläggningar kan sägas såtillvida innebära en nyhet i sättet för underställningsfrihetens bestämmande att från underställning undantagits en fast avgränsad, hel grupp av ärenden.

Av intresse i detta sammanhang är också två betänkanden om kommuner- nas låneförhållanden, betänkanden som ej åsyftat eller föranlett några ändringar av lånerättsbestämmelserna.

Det första av de här avsedda betänkandena avgavs i december 1942 av 1939 års kommunlånesakkunniga och avsåg grunderna för den kommu- nala lånepolitiken (SOU 1942: 60). Kommunlänesakkunniga hade till uppdrag att undersöka dels möjligheterna av en konjunkturanpassning av den kommunala anläggningsverksamheten och dels frågor om principerna för den kommunala lånepolitiken. Betänkandets rekommendationer har givits mot bakgrunden av en bibehållen individuell lånekontroll. De sakkun— niga belyste värdet för det kommunala förmögenhetsskyddet av en klar och enhetlig bokföring, som kan visa hur låne- och budgetpolitiken påverkar förmögen'hetsställningen. I betänkandet rekommenderades dels viss diffe- rentiering i låne- och amorteringshänseende mellan olika slags investerings- ändamål och dels en ökad koncentration av de kommunala investeringarna till tider av lågkonjunktur. Nämnas bör också att de sakkunniga föreslog att Kungl. Maj :t skulle kunna ge en kommun rätt till »fri gäldsförvaltning».

En sådan skulle då medge att kommunen upptog lån med andra lånetider och amorteringsvillkor än dem man utgick från vid lånetillståndet, varvid vid tillståndet förutsatta annuiteter skulle fonderas och fondmedlen använ- das för bestridande av faktiskt avtalade amorteringar. Betänkandet innehöll också en av dåvarande docenten Carsten Welinder utarbetad promemoria angående möjligheterna att realisera det kommunala förmögenhetsskyd- det genom budgetkontroll. Diskussionen utgick därvid som grundförut- sättning ifrån en på kapital- och driftbudget uppdelad kommunal budget.

Det andra av de ovan åsyftade betänkandena avlämnades 1951 av kom- munlåneutredningen och avsåg Förslag rörande utformningen av åtgär- der för ökad skattefinansiering av kommunala investeringar (SOU 1952: 24). Förslag om ökad skattefinansiering i rådande högkonjunktur hade fram- lagts av 1949 års investeringskommitté och vunnit principiell anslutning i Kungl. Maj:ts proposition nr 206 till 1951 års riksdag. Kommunlåne- utredningen hade i uppdrag att framlägga förslag om utformningen av åtgärder för åstadkommande av sådan ökad skattefinansiering. Utredningen förordade att Kungl. Maj :t skulle i särskilt beslut tillkännage vissa principer för prövningen av frågor om lånetillstånd under rådande extraordinära för- hållanden på kapitalmarknaden. Enligt utredningen borde därvid lån få upptagas till endast högst 75 procent av kostnaderna för ett företag. En total lånefinansiering skulle dock vara tillåten när det gällde markförvärv, uppförande av bostadshus för allmänna marknadens behov och anläggande av gator, vägar samt vatten- och avloppsledningar inom nya bostadsområ- den. Kommuner med hög utdebitering skulle dock vara undantagna från skattefinansieringskraven och undantag skulle också kunna göras vid sär- skilda skäl. _ De nu berörda förslagen kom aldrig att realiseras utan stats- makterna valde i stället att genom kreditpolitiska åtgärder reglera kommu- nernas upplåning.

Kommunernas upplåning

De borgerliga primärkommunernas upplåning för anläggningsändamål är underkastad förhållandevis stora variationer från år till år. Kreditmark- nadsförhållandena torde här utöva en betydelsefull inverkan. För åren 1958—1962 har anläggni—ngsupplåningen enligt officiell statistik (Kommu- nernas Finanser) uppgått till respektive 623, 673, 759, 689 och 1 370 miljoner kronor. I vilken mån upplåningen grundats på meddelade lånetillstånd kan ej utläsas av samma statistik. De med Konungens tillstånd upptagna lånen representerar emellertid andelsmässigt ett i huvudsak minskande inslag i kommunernas långfristiga skuldsättning. De långfristiga skulderna uppgick enligt statistiken för ovan angivna år till respektive 5125, 5524, 6052, 6 388 och 7 394 miljoner kronor. Beloppen av de härvid med Konugens tillstånd upptagna lånen är respektive 5 017, 5 372, 5 490, 5 834 och 6 681 miljoner kronor. Procentuellt utgör dessa lån i förhållande till de långfris-

tiga skulderna respektive 97,9, 97,2, 90,7, 91,3 och 90,4 procent.

Av intresse i förevarande sammanhang är också relationerna mellan an- läggningstillgångarnas värde och de långfristiga skulderna. För de ovan redovisade fem åren utgjorde här belåningsandelen respektive 42,6, 41,9, 42,2, 40,7 och 42,4 procent.

Den officiella statistiken över kommunernas finanser ger som sagt ej uppgifter om i vilken mån den långfristiga upplåningen sker på grundval av meddelade lånetillstånd. Föreliggande tillstånd har ofta ej kunnat utnyttjas för upptagande av lån; känt är sålunda att kommunerna under senare år haft outnyttjade lånetillstånd till högst avsevärda belopp. Anmär- kas skall vidare att ett utfinnande av relationerna mellan upplåning och lånetillstånd försvåras av att tillstånden kan ha meddelats under tidigare redovisningsperiod än den som innefattar upplåningen.

Uppgifter om meddelade låne- och borgenstillstånd kan hämtas ur den statistik, som sammanställes av'finansdepartementets kommunala byrå. Från de i mars 1964 sammanställda uppgifterna kan här följande vara av intresse. Under perioden från och med 1954 till och med 1963 har de årliga sammanlagda tillståndsbeloppen _ med viss nedgång några år inom serien _ stigit från drygt 800 miljoner kronor till drygt 2 000 miljoner kronor. I beloppen inbegripes då såväl låne- som borgenstillstånd och uppgifterna avser samtliga kommuner, sålunda även landstingen och de kyrkliga kom- munerna. 1963 uppvisar ett i förhållande till tidigare år osedvanligt högt belopp; för år 1962 utgjorde tillståndsbeloppet endast drygt 1.200 miljoner kronor och det högsta beloppet i övrigt i serien uppvisar 1959 med nära 1.300 miljoner kronor. Av beloppet 1963 utgjordes över 400 miljoner av borgenstillstånd, en avsevärd stegring sedan 1962 då beloppet för borgen uppgick till något över 70 miljoner.

De olika investeringsändamålen kan efter tillståndsbeloppens storlek för 1963 nämnas i följande ordning: fastighetsförvaltning 517 miljoner (414 ärenden), industriella och andra affärsdrivande verksamheter 395 miljo- ner (115 ärenden), undervisnings- och bildningsverksamhet 371 miljoner (295 ärenden), planerings- och anläggningsverksamhet 343 miljoner (178 ärenden), hälso- och sjukvård 251 miljoner (27 ärenden), allmän hygien 91 miljoner (61 ärenden), socialvård 87 miljoner (82 ärenden), kyrkoända— mål 26 miljoner (105 ärenden) samt övriga ändamål 9 miljoner (8 ärenden).

För 10-årsperioden föreligger den genomsnittliga fördelningen mellan de borgerliga kommunerna att städerna och köpingarna svarat för 77,7 pro- cent, landskommunerna för 17,5 procent och landstingen för 4,8 procent.

Några uppgifter skall lämnas också om avslag och ändringar vid till- ståndsprövningen. Sammanlagda antalet meddela—de tillstånd uppgick 1963 till 1 295. Därutöver meddelades helt avslag i 9 låneärenden och 36 borgens- ärenden, tillhopa 45 ärenden å ett sammanlagt belopp av nära 38 miljoner kronor. Då tillstånd meddelats har ibland skett nedsättning av sökta belopp

(224 låneärenden och 24 borgensärenden; sammanlagd nedsättningssumma omkring 67 miljoner kronor) eller ändring av amorteringstiderna (253 låne- ärenden och 18 borgensärenden). Den vanligaste anledningen till avslag eller ändring synes vara felaktigheter me-d hänsyn till lånetaksregler och beräkningar av statsbidragsunderlag (136 låneärenden och 21 borgensären— den). I övrigt har avslag eller ändring sammanhängt med frågor om av- drag av statsbidrag och anslutningsavgifter (66 låneärenden), med att ansökningen rört inköp av inventarier o.d. eller avsett löpande utgifter (17 låneärenden och 1 borgensärende), med att det sökta beloppet funnits obehövligt högt (ll låneärenden, 5 borgensärenden), med frågor om den kommunala kompetensen (3 låne- och 11 borgensärenden) eller med andra förhållanden (22 borgensärenden).

Lånekontrollens syften och inriktning Vid tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar torde det ha ansetts självfallet att vissa inskränkningar var ofrånkomliga när det gällde den kommunala självbestämmanderätten. Inskränkningarna bör mot bakgrun— den av kommunalförordningarnas utomordentliga betydelse för den kom- munala självstyrelsen ha tett sig obetydliga. Därjämte bör erinras om att underställningsplikten, som tidigare särskilt för städernas del varit omfat- tande, begränsades till ett fåtal kommunala beslut. Dessa beslut betecknades i kommittébetänkandet som »vissa på kommunens framtid inverkande vik- tigare beslut». »Att statsmakten rättsenligt bör kunna förbehålla sig en sådan prövning, kan, med avseende å statsintresset i allmänhet och kommu- nernas ovantecknade ställning till henne (i det föregående berördes kommu- nernas ställning »såsom integrerande delar av statsförvaltningens orga- nism»), principriktigt ej förnekas», uttalas på annat ställe i betänkandet i anslutning till underställningsfrågorna (kommittébetänkandet sid. XXX)

För nutida förhållanden torde syftet med lånekontrollen kunna anges i huvudsak vara dels att åstadkomma ett skydd för den kommunala förmö— genheten och dels att bereda Kungl. Maj:t möjligheter till överblick och samordning på det ekonomiska området. Även om stöd i olika hänseenden finns för en sådan allmän bestämning av syftemålen, har ofta förekommit meningsbrytningar om kontrollens inriktning och gränserna för Kungl. Maj:ts prövningsrätt. Det saknas anledning att här närmare diskutera dessa frågor. Övervägandena om lånekontrollens betydelse synes direkt kunna ta fasta på lånekontrollen, sådan den faktiskt kommit att bedrivas.

En närmare genomgång av huvudprinciperna vid underställningspröv- ningen skall ske i det följande (sid. 104 ff.). Frågorna om reformbehov och reformmöjligheter skall där genomgås utifrån de vid kontrollen till— lämpade principerna. Här kan inledningsvis räcka med en erinran om att lånebesluten underkastas såväl en formellt betonad kontroll, innefattande bl.a. frågor om beslutens tillkomst och deras förenlighet med reglerna för

den kommunala kompetensen, som en materiell prövning beträffande beslu- tens skälighet och lämplighet. Ärendena beredes å finansdepartementets kommunala byrå.

Allmänna synpunkter på reformbehoven Underställningsskyldigheten torde på kommunalt håll ej sällan uppfattas som en olägenhet och en opåkallad inskränkning i den kommunala själv- bestämmanderätten. Uppfattningen på kommunalt håll kan här ges följande sammanfattning, grundad på de tre kommunförbundens skrivelse till Konungen den 17 april 1963 med anhållan om en översyn av lånerättsbe- stämmelserna. I skrivelsen har kommunförbunden tagit upp frågan om lånekontrollen utifrån allmänna synpunkter.

Det kan ifrågasättas _ heter det i skrivelsen _ om den form av stats- uppsikt, som underställningsinstitutet innebär, nu är ändamålsenlig. Låne- kontrollen kan framstå som mindre tidsenlig, vilket dock icke betyder att den lånepraxis, som byggts upp i anslutning till underställningsförfarandet och som präglats av strävanden efter en sund finanshushållning i kom- munerna och en konsekvent och försiktig lånepolitik, icke varit värdefull. Enligt förbundens mening kan ifrågasättas om det nu överhuvudtaget finns något behov av underställningsplikt i låneärenden och liknande ärenden av finansiell natur. Kontrollens betydelse med avseende å den kommunala kompetensen torde i dagens läge vara tämligen begränsad. Skyddet för den kommunala förmögenheten kan anses tillgodosett genom kommunallagens bestämmelser i andra sammanhang och genom av förbunden utarbetade och nu allmänt tillämpade regler om kommunernas kapitalredovisning. I dagens situation torde ej heller underställningen ha någon verklig uppgift att fylla som instrument för Kungl. Maj:ts möjligheter att påverka kredit- marknadsförhållandena. Ett upphävande av underställningstvånget skulle ligga i linje med den tendens till minskning av statskontrollen över kom— munerna, som kommit till uttryck i olika lagändringar, bl.a. på lånerätts- området. Det är uppenbart att ett slopande av den centrala lånekontrollen skulle betyda en administrativ förenkling med besparingar i tid och arbete och alltså för kommunerna medföra påtagliga praktiska fördelar, heter det slutligen i skrivelsen.

I vilken mån kommunalrättskommittén finner fog föreligga för kommun- förbundens nu redovisade ståndpunkt skall närmare framgå i skilda sam- manhang i det följande. Anledning finns emellertid att redan nu i anslut- ning till förbundens skrivelse till diskussion upptaga några allmänna syn- punkter beträffande lånerättsbestämmelserna.

Kommunförbunden har anfört att lånekontrollen kan framstå såsom mindre tidsenlig. Ytterligare har förbunden andragit att skyddet för den kommunala förmögenheten kan anses tillgodosett genom kommunallagens bestämmelser i andra sammanhang och genom av förbunden utarbetade och

nu allmänt tillämpade regler för kommunernas kapitalredovisning. Med detta har förbunden hänfört sig till ett av huvudargumenten mot en bibe- hållen lånekontroll i nuvarande form _ kontrollens bristande överens- stämmelse med dagens kommunalekonomiska förhållanden. Kommunallagens bestämmelser om lånerätt och budget kan, tillspetsat uttryckt, sägas i sina principiella grunddrag återfalla på bestämmelser i 1862 års kommunalförordningar. En hushållning av mindre omfattning, där intresset i avgörande grad knöt sig till ett års löpande förhållanden, kan sägas i huvudsak ha varit utgångspunkter för bestämmelserna. Investe- ringar och upplåning tor—de ha uppfattats som mera sporadiska inslag. Trots omfattande reformer i kommunalekonomiska hänseenden _ bland vilka införandet av en allmän bestämmelse om förmögenhetsskyddet för- tjänar särskild uppmärksamhet _ här de ekonomiska bestämmelserna ännu i anmärkningsvärd grad prägel av här berörda utgångspunkter. Flertalet av dagens kommuner representerar en stor hushållning med betydande tillgångar och en omfattande upplåning. Antalet stora kom- muner kommer att öka genom kommunsammanläggningar och genom en fortgående befolknings- och företagskoncentration till tätorter. I sådana kommuner försiggår i allmänhet en kontinuerlig och omfattande investe— ringsverksamhet och en fortlöpande upplåning. Vid en verksamhet av denna art och omfattning har konsolideringsaspekterna tilldragit sig en ökad upp- märksamhet. Tidigare har skyddet mot förmögenhetsminskning främst aktualiserats i samband med sporadiskt förekommande större investe- ringar. Vid en större hushållning blir förmögenhetsskyddet i växande grad en ständig angelägenhet vid handhavandet av den kommunala ekonomien. Tillkomsten genom 1953 års kommunallag av särskild bestämmelse om förmögenhetsskyddet rimmar väl med förmögenhetsskyddsfrågornas allt- mer centrala ställning i det större kommunalekonomiska sammanhanget. Samtidigt har emellertid de speciella skyddsföreskrifterna med deras inriktning på de särskilda finansieringsfrågorna _ bibehållits. Den kommunala nettoförmögenheten har ständigt vuxit. _ Säkerligen har lånerättsbestämmelserna och den praxis,, som utbildat sig i underställ- ningsärendena i detta sammanhang haft en avsevärd betydelse för skapande av goda kommunalekonomiska förhållanden. _ Den ökade kommunala verksamheten och behoven av fortlöpande uppmärksamhet åt förmögen- hetsskyddsfrågorna har medfört krav på moderna bokförings— och budget- förhållanden. Kommunförbunden har nedlagt ett omfattande arbete på att följa dessa frågor och skapa en ändamålsenlig ordning för budget och räken— skaper. Genom samarbete mellan stadsförbundet och landskommunernas förbund i den s.k. kapitalredovisningskommittén har utarbetats fullstän- diga förslag till en efter dagens krav anpassad ordning för budget och räken- skaper. Kapitalredovisningskommittén har framlagt två betänkanden, det första med titeln »Kommunernas kapitalredovisning» (Kristianstad 1956)

och det andra benämnt »Kommunernas budget och räkenskaper» (Jönkö- ping 1962). De båda förbunden har rekommenderat sina medlemmar att följa vad kapitalredovisningskommittén förordat. Även landstingsförbun— det har utarbetat och rekommenderat liknande riktlinjer. Rekommendatio- nerna har vunnit en praktiskt taget fullständig efterföljd.

En erinran om några av huvuddragen i den förordade budget- och bok- föringsordningen kan här vara på sin plats. _ En del mera detaljbetonade förhållanden kommer att beröras i olika senare sammanhang. _ Det skall här anmärkas att _ förutom behoven av en modern ordning för räkenska- per och budget _ frågorna om förmögenhetsskyddet spelat en framträdande roll för förslagens utformning.

I betänkandet om kommunernas kapitalredovisning finns ingående anvis— ningar till ledning för bestämmande av vad som skall hänföras till den kom- munala förmögenheten och om uppdelningen och grupperingen av de kom— munala tillgångarna och skulderna. Det egna kapitalet uppdelas i stam- kapital _ den del av förmögenheten som omfattas av förmögenhetsskyd- det och driftkapital. Stamkapitalet består av dels investerat stamkapital, utgörande skillnaden mellan anläggningstillgångar och långfristiga skulder, och dels disponibelt stamkapital, som utgöres av den del av kapitalbehåll- ningen i övrigt, finansieringskapitalet, som är avsedd för kapitalbildande och därmed jämförliga ändamål. En bestämd åtskillnad varom krav ej upptagits i kommunallagen_ upprätthålles mellan kapitalbudgeten, som omfattar utgifter, inkomster och andra transaktioner som sammanhänger med kapitalbildningen, och driftbudgeten, som redovisar det kommande räkenskapsårets driftmässiga förhållanden. Även i bokföring och redovis- ning upprätthålles motsvarande åtskillnad mellan de till kapitalbudgeten och de till driftbudgeten hänförliga posterna. De resurser, som står till buds enligt kapitalbudgeten, får icke användas för driftändamål och några medel skall sålunda ej överföras från kapitalbudgeten till driftbudgeten, en ord- ning som utgör ett led i förmögenhetsskyddet. För bibehållande och förkov- ran av stamkapitalet skall däremot vissa överföringar ske från driftbudge- ten till kapitalbudgeten. I första hand avser överföringarna avskrivnings- medel; avskrivningarna upptages som kostnader i driftbudgeten och redo- visas i motsvarande mån som inkomster i kapitalbudgeten. Härigenom sörjes för såväl att anläggningstillgångarnas successivt minskade värden får sin motvikt genom en ny förmögenhetsbildning som för att den årliga resultatredovisningen blir rättvisande. Kapitalredovisningskommittén har lämnat ingående anvisningar beträffande ordningen och takten för avskriv— ningarna. För ytterligare konsolidering avses vidare överföring från drift- budgeten till kapitalbudgeten ske genom att en lämplig överföringspost upp— tages på driftbudgetens utgiftssida med motsvarighet i en post på kapital- budgetens inkomstsida. De härigenom överförda medlen _ liksom avskriv- ningsmedlen ger utrymme på kapitalbudgeten för investeringar i anlägg-

ningstillgångar, amorteringar av anläggningslån och avsättning till kapital- fonder. Den särskilda överföringsposten utvisar den ökning förmögenheten skall undergå enligt budgeten.

»Kommunernas budget och räkenskaper» presenterar ett förslag till en systematiskt uppbyggd modern kontoplan, den s.k. K—planen, för bokföring och budget. Kontoplanen, vid vars utarbetande förebilder i viss utsträckning hämtats från industriell kostnadsredovisning, innehåller ett genomtänkt system för fördelning i budget och bokföring av kostnader o.d. så att en verksam uppföljning och kontroll kan äga rum vid handhavandet av den kommunala ekonomien. Planen kan ge underlag för planeringen av en ratio- nell kommunal hushållning och planering av anläggningar och företag, för jämförelser mellan olika verksamhetsgrenar och verksamhetsperioder och för jämförelser med verksamheten hos andra kommuner eller hos enskilda företag. _ Kontoplanen ansluter sig till uppläggningen av budget och bok— föring enligt betänkandet om kapitalredovisningen.

I den moderna budget— och bokföringsordningen har kommunerna fått ett gott instrument för en fortlöpande överblick och kontroll av de ekono— miska förhållandena och förmögenhetsutvecklingen. Den förordade ord- ningen ger automatiskt ett verksamt skydd för förmögenheten. Genom den allmänna efterföljden av kommunförbundens rekommendationer har man på kommunalt håll inriktat sig på att i ytterst ändamålsenliga former följa kommunallagens bestämmelser att förmögenheten bör så förvaltas att den ej minskas. Det är mot bakgrunden härav förklarligt att man på kommunalt håll kan anse lånekontrollen som otidsenlig och överflödig. Vid ett system, där förmögenhetskontrollen på detta sätt är centralt inbyggd i budgetord— ningen, saknar det självfallet större intresse vilka resurser å den balanse- rade kapitalbudgeten som tages i anspråk för olika individuella investe— ringar. Huvudintresset knyter sig till budgetens balansering. Det blir en konstlad ordning att för varje särskild investering närmare göra reda för vilka resurser som närmast skall anlitas, upplåning sker för att fylla ut de resurser, som erfordras för att täcka samtliga på kapitalbudgeten upp- tagna kapitalbildande utgifter. Det ter sig också rätt omotiverat att i räken- skaper och budgct hänföra ett upptaget lån till en bestämd anläggningstill— gång; h—uvudintresset är att varje anläggning blir föremål för avskrivningar i betryggande takt och ordning. Det har egentligen i och för sig ingen bety- delse på vilka lån amorteringar sker och en amortering av varje anlägg— ningslån medför under alla omständigheter en ökning av det investerade stamkapitalet. Hålles blott kapitalbudgeten balanserad kan heller icke un- derlåtna eller fördröjda amorteringar leda till någon minskning av förmö- genheten; avskrivningsmedlen kan med samma förmögenhetsbevarande verkan användas för nya anläggningsinvesteringar eller avsättningar till kapitalfonder. Stående lån, vilka nu icke godtages vid lånekontrollen, utgör inget hot mot den kommunala förmögenheten. En fri gäldsförvaltning, som

ger kommunerna rätt att taga upp sina lån på de för tillfället gynnsam— maste villkoren och avbetala lånen på det från ekonomisk synpunkt fördel- aktigaste sättet, skulle självfallet förbättra möjligheterna för en god kom— munal hushållning.

Till frågan om kontrollen kan anses överflödig behöver fogas några all- männa rescrvationer. Det måste beaktas att kontrollen självfallet icke längre har någon avsevärd individuell funktion i den meningen att den med- verkar till undanröjande av redan fattade oriktiga eller olämpliga beslut. Antalet vägrade lånetillstånd är sålunda ringa. Kontrollens värde måste fastmera hänföra sig till dess allmänna verkningar, dess existens utgör en av de faktorer som tvingar kommunerna att ägna sina låne- och finansie- ringsfrågor särskilda omsorger och överväganden. Det kan naturligtvis aldrig uteslutas att ett bortfall av kontrollen i någon män skulle kunna bidraga till en uppluckring av vaksamheten. Än vidare måste beaktas att det icke får vara helt avgörande att kontrollen kanske i dagens läge endast har ett mera begränsat värde. Utvecklingen på det ekonomiska området och i kommunalt hänseende kan komma att föra med sig ökade påfrestningar. _ Det torde emellertid, såvitt de tidigare skisserade förhållandena får ut- göra utgångspunkt, svårligen kunna antagas att en kontroll i nuvarande former har eller kan få någon betydelse av sådan styrka som berättigar dess bibehållande. Hithörande aspekter förtjänar emellertid särskild uppmärk- samhet vid en diskussion av behoven och möjligheterna att genom en änd- rad kontroll eller på annat sätt stärka skyddet för den kommunala förmö— genheten.

Ytterligare en anmärkning kan här vara påkallad. Av redogörelsen i det föregående torde ha framgått att lånerättsbestämmelserna och lånekontrol- len i mycket utformats utifrån ett annat mönster än det moderna budget- och räkenskapssystemet. Detta kan medföra vissa svårigheter vid diskussionen av hithörande spörsmål. Värdet av synpunkter, som närmast återfaller på en sådan »föråldrad» problematik, kan i någon utsträckning behöva disku- teras också från liknande utgångspunkter och utan någon ensidig hänvis— ning till dagens synsätt.

Lånekontrollen och den kommunala aEärsverksamheten De av kommunförbunden antydda olägenheterna har sannolikt i icke ringa grad medverkat till den ökade benägenheten att driva kommunal verksam- het i bolagsform. De friheter i lånehänseende, som bolagsformen erbjuder, utgör säkerligen ett betydelsefullt inslag i den allmänna frihet i projek- terings- och finansieringsfrågor, som man på kommunalt håll med större eller mindre fog anser sig böra eftersträva på en del verksamhetsområden. Den verksamhet, som brukar drivas i bolagsform, kräver vanligen bety- dande investeringar, som ofta aktualiserar en kommunal upplåning. Vid en restriktiv inställning till kommunal upplåning _ manifesterad vid till-

ståndsprövningen eller på andra vägar _ kan bolagsformen ge bättre möj- ligheter att över huvud få lån. Även lånevillkoren kan vid bolagsformen lättare anpassas efter föreliggande behov och vid behov kan stående lån upptagas. Även om ett underställningstvång såtillvida kan föreligga också vid bolagsdrift som bolagens län kan kräva kommunal borgen, ger möjlig- heterna att utnyttja bolagets tillgångar som kreditunderlag ett betydande utrymme för en fri upplåning.

Under alla förhållanden kan underställningstvånget vid drift i kommu— nal regi medföra omgång och tidsutdräkt i finansieringshänseende. Detta kan ibland försvåra möjligheterna att utnyttja gynnsamma tillfällen till upplåning, inköp och slutande av entreprenadavtal o.d. Från affärsmäs— sig synpunkt kan finnas krav på ett nära tidssamband mellan projektering och utförande. Det dröjsmål med utförandet, vartill bl. a. underställnings- förfarandet och därmed sammanhängande åtgöranden bidrager, kan med— föra att utförandet kommer att äga rum under väsentligt andra förhållan- den i bl. a. låne- och kostnadshänseende än dem man räknat med vid projek- teringen.

En viss belysning av skillnaderna i betingelser vid kommunal drift och verksamhet genom kommunala bolag eller stiftelser lämnar verksamheten på bostadsförsörjningens område. _ Självfallet är det fler faktorer än själva lånekontrollen, som där medverkat till det omfattande anlitandet av sär- skilda rättssubjekt. _ Den 1962 införda underställningsfriheten för »botten- lån» medförde visserligen en viss förbättring av betingelserna för verk- samhet i direkt kommunal regi. Fortfarande äger emellertid bolags— och stiftelseformen bestämda företräden, eftersom man där kan arbeta med stående bottenlån. Genom bestämmelse i Kungl. kungörelsen den 16 novem- ber 1962 med vissa bestämmelser ang. kommuns upptagande av lån, m.m. tvingas man vid drift i kommunal regi årligen amortera »bottenlånen».

Synpunkter på lånekontrollen med utgångspunkt från prövningen i praxis Förut har antytts att de underställda lånebesluten underkastas såväl en formell kontroll som en prövning i sak. Värdet av kontrollen skall här dis- kuteras med utgångspunkt från de olika momenten och principerna vid tillständsprövningen. Uppgifter om praxis finns bl. a. dels i 1939 års kom- munlånesakkunnigas betänkande (SOU 1942: 60 sid. 15 ff.) och dels i upp— satser av kanslirådet Jan—Erik Stenius i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1956, sid. 237 ff. och 305 ff.

Till den formellt betonade kontrollen brukar hänföras frågor om beslutet fattats av behörigt organ, tillkommit i laga ordning och vunnit laga kraft. Vidare brukar kontrolleras att beslut fattats om hur angelägenheten i fråga i övrigt skall finansieras, att erforderliga tillstånd inhämtats och att ärendet berörande statsbidragsbeslut föreligger. Kontrollen hänför sig också till kraven på erforderliga ritningar, beskrivningar o.d. och till huruvida

tillräckliga uppgifter finns om vederbörande kommuns ekonomiska ställ- ning. Till den formella kontrollen brukar också hänföras frågorna om den kommunala kompetensen, om vederbörande kommun äger befatta sig med den aktuella angelägenheten. Kompetensprövningen kan också innefatta sådana frågor som om inteckningssäkerhet lämnas och insynsmöjligheter beredes vid stöd åt verksamhet, som ombesörjes av annan. _ Den formella kontrollen avser sålunda såväl frågor som sammanhänger med den vidare bedömningen och rör fullständigheten av underlaget för denna, som frågor av mera definitiv karaktär. Granskningen i förstnämnda avseende kan här lämnas åsido.

Den formellt betona—de kontrollen är, såvitt här är av intresse, genom— gående inriktad på frågor, som också kan prövas genom besvärsförfarande. En viss kontroll sker också genom de kreditbeviljande institutionerna. _ Omfattningen av sistnämnda kontroll är emellertid inte särdeles klar och kontrollen kan knappast betecknas som fullständig; härtill bidrager bl. a. de understundom rätt oklara frågorna om lagakraftvinnandets betydelse för beslutens rättsgiltighet och om betydelsen av god tro hos kreditinstitu- tet vid avtalet med kommunen. _ Ytterligare måste understrykas att kom- munerna i gemen i dag i långt större utsträckning än tidigare har tillgång till erforderlig sakkunskap _ genom förtroendemän och tjänstemän och genom sin anslutning till kommunförbunden. Riskerna för ett eftersättande av de fordringar, vars kontroll här är i fråga, får säkerligen betraktas som förhållandevis obetydliga.

Viktigast i nu avhandlade sammanhang är utan tvekan frågorna om den kommunala kompetensen. Vad ovan anförts äger giltighet också i denna del. Härutöver må följande särskilt framhållas. Gränserna för den kommu— nala kompetensen är nu icke mera koncist bestämda i lag och den när- mare gränsdragningen har anförtrotts åt rättstillämpningen. Uppenbarligen är det en fördel om denna prövning helt kan ske i enhetlig ordning och i sista hand får ankomma på den högsta förvaltningsdomstolen. Vidare är för- utsatt att kompetensgränserna måste undergå av utvecklingen betingade för— skjutningar. Denna anpassning efter utvecklingens krav försiggår till en del i praktiken på det sättet att enighet i en kommun nås om upptagande av en förut oprövad angelägenhet och att kommunmedlemmarna _ liksom den offentliga opinionen _ lämnar beslutet oklandrat. Denna ordning kan väl innebära vissa risker men i stort sett får en utveckling efter dessa linjer betraktas som ändamålsenlig och ofrånkomlig. Principen står i god överens- stämmelse med grundsatserna för den kommunala självstyrelsen och en officialprövning _ inom en begränsad sektor _ av kompetensfrågorna inom ett flytande gränsområde kan förefalla rätt ändamålslös. Det är förklarligt att man på kommunalt håll här ser prövningen som en opåkallad inskränk- ning i den kommunala sj älvstyrelsen.

Enligt kommunalrättskommitténs mening måste konstateras att låne—

kontrollen såvitt angår kompetensfrågorna och ovan berörda formella frå- gor nu icke fyller någon avsevärd funktion.

Den materiella prövningen synes främst inriktad på frågorna vad slags ändamål, som skall finansieras genom lånet. Man har därvid i princip fordrat att lånen skall användas för anskaffande av varaktiga tillgångar _ såsom fast egendom, vägar och gatuanläggningar samt anläggningar och varaktigare utrustning för kommunala industriverk _ som lämnar av- kastning eller eljest medför nytta för framtiden. I enlighet härmed har lån i princip ansetts ej böra ifrågakomma för täckande av driftskostnader såsom reparations- och underhållskostnader samt administrationskostnader eller för räntor och amorteringar. Härtill ansluter i viss mån principen att en verksamhets normala årsbehov ej skall lånefinansieras även om hithörande utgifter kan skapa varaktiga tillgångar. Ersättande av förslitna rörnät, mätare o. (1. har sålunda i regel ej funnits böra bekostas genom lån. Inven- tarier och utrustning såsom motorfordon o.d. har endast i särskilda fall kunnat berättiga till län. _ Nu berörda principer har självfallet icke kunnat tillämpas helt strikt. Undantag har stundom funnits påkallade med hänsyn till vederbörande kommuns särskilda förhållanden, omfattningen av veder- börande anskaffning och andra sådana faktorer.

Ett viktigt inslag i här beskriven del av prövningen utgör bedömningen av de aktuella tillgångarnas livslängd och amorteringstidens längd.

Hävdandet av ovan angivna principer har utan tvekan haft en stor bety— delse för utvecklingen av en sund kommunal låne- och finansieringspraxis. Prövningen har här tagit fasta på ett av kontrollens huvudsyften, skyddet för den kommunala förmögenheten.

Invändningarna mot lånekontrollen kan här främst anknyta till dess bristande tidsenlighet med hänsyn till den moderna budget- och räken- skapsordningen. De synpunkter, som här varit vägledande vid kontrollen, har nu beaktats särskilt genom uppdelningen i kapital- och driftbudget och därmed sammanhängande bindning av finansieringsförhållandena. Utgifter för investeringsändamål uppföres nu enligt fasta normer genom— gående på kapitalbudgeten. De förmögenhetsobj ekt, vilkas anskaffning berör flera års budget, aktiveras som anläggningstillgångar. Genom avskrivningar, upptagna som kostnader å driftbudgeten, sörjes fortlöpande för att till- gångarnas värdeminskning blir kompenserad genom ny kapitalbildning. Kommunernas egna kapitalinsatser härrör, i den mån icke tillgångar eljest finns inom kapitalbudgetens ram, från medel, som överföres från driftbud- geten. Lån, som upptages för anskaffande av tillgångar av här avsett slag, redovisas som anläggningslån. De hänföras helt till kapitalbudgeten och kan ej användas för annat än kapitalbildande ändamål. Fonderingar, över- skott _ vilka dock icke brukar redovisas särskilt utan över fonderna _ och reservationer, som hänför sig till kapitalbudgeten, förbehålles kapital-

bildande ändamål och icke heller i övrigt får kapitalbudgetens resurser an- vändas för driftändamål.

Det moderna budget- och räkenskapssystemet kan sägas ha ett allsidigt, inbyggt förmögenhetsskydd, som gör en individuell lånekontroll onödig och främmande. Den uppgift i förmögenhetsskyddande syfte, som amorteringar- na tillagts i anslutning till lånekontrollen, fylles nu av avskrivningsord- ningen. Bevarandet av förmögenheten kan icke på samma sätt sammankny- tas med amorteringarna å de enskilda lånen, hänförda till individuella inves- teringar. Amorteringarna å den samlade låneskulden är ett led i förmögen- hetsförvaltningen, sedd som en helhet.

En individuell lånekontroll kan i dagens läge stundom frambringa rätt fiktiva kommunala finansieringsbeslut. Det är under förhållanden med re- striktivitet på lånefronten icke ovanligt att kommunerna hänför ett visst lån till en särskild investering endast därför att utsikterna till län här är störst. Investeringskostnaderna kanske då anges skola helt täckas av lånemedel och kommunernas egna resurser reserveras för mindre lånegynnade ända- mål.

Även utan en hänvisning till den moderna budget- och bokföringsord- ningen kan skäl anföras mot en individuellt inriktad tillståndsprövning. Budget- och räkenskapssystemet måste ses mot bakgrund av dagens kom- munalekonomiska realiteter med kommuner med en stor hushållning och omfattande årliga investeringar, en verklighet som i sig själv ger argument mot en individualiserad prövning. En kontroll i nuvarande form kan ha sitt berättigande vid mera sporadiska investeringar, där angelägenheten kan ges en mera isolera-d bedömning. Med en större hushållning får de enskilda investeringarna gärna en alltmera komplicerad bakgrund av kommunens totala ekonomiska förhållanden. Det bör här erinras om att kommunerna nu ofta prövar sina lånefrågor i anslutning till arbetet med flerårsplaneringen för investeringar och finansiering. En individuellt utformad prövning måste göras ytterst nyanserad och kräver ingående kännedom om övriga ekono- miska förhållanden. På den kommunala nivån skulle det självfallet vara i viss mån möjligt att _ om man nu var hänvisad till en sådan bearbetning av frågorna _ göra en sådan bedömning utifrån den allsidiga kännedom man där har om föreliggande förhållanden och sammanhang. En central lånekontroll kan här långtifrån beredas samma möjligheter till en nyanse- rad och meningsfull prövning. Prövningen kan här lätt komma att framstå som i viss mån formell.

I detta sammanhang förtjänar slutligen erinras om att dagens kommu- ner säkerligen har goda möjligheter att själva bedöma här avsedda finan- sieringsfrågor. Mindre välbetänkta finansieringsåtgärder gör sig snabbt och osvikligt gällande i form av svårigheter vid kommande budgetarbete eller i anslutning till större frågor av ekonomisk betydelse. Medvetandet härom

och insikterna i hithörande spörsmål hos dagens förtroendemän och tjänste- män kan säkert här på ett verksamt sätt bidraga till en god förmögenhets- förvaltning.

Ovan redovisade synpunkter föranleder kommittén att uttala att pröv— ningen i anslutning till investeringsändamål nu knappast har något berät— tigande. Ett annat spörsmål, som skall behandlas i ett senare sammanhang, är huruvida de ovan berörda omständigheterna bör föranleda att kontrol— len omlägges eller helt avskaffas eller att andra vägar väljes för en ytter- ligare förstärkning av skyddet för den kommunala förmögenheten.

Till den materiella prövningen hör också frågorna om upplåningens bety- delse för den framtida kommunala ekonomien i vad gäller den kommunala krediten och rörelsefriheten i ekonomiskt hänseende. Frågorna har här ett nära samband med den kommunala förmögenheten men intar ändock en särställning. Även om de upptagna lånen genomgående användes för förmö- genhetsökande investeringar, kan nämligen en kommun med hänsyn till ett otillräckligt skatteunderlag genom investeringarna komma i ett ansträngt ekonomiskt läge.

Om kontrollens betydelse i detta avseende kan _ utöver vad som uttalats i anslutning till frågorna om förmögenhetsskyddet _ följande särskilt an- märkas. Den dominerande delen av de kommunala investeringarna är att hänföra till angelägenheter, där kommunerna endast i ringa män kan sägas ha några möjligheter att förhålla sig passiva. Utvecklingen har medfört och kommer med all sannolikhet att medföra växande anspråk på kommunala investeringar. De skattetyngda kommunerna liksom kommuner med vi- kande skatteunderlag kan här ställas inför svåra problem. Deras förhållan- den påkallar ständigt uppmärksamhet och kan föranleda åtgärder av skif- tande slag såsom kommunsammanläggningar, interkommunalt samarbete, skatteutjämning och statsbidragsgivning. Lånekontrollen måste i föreva- rande sammanhang vara av synnerligen underordnad betydelse och har knappast karaktären av något positivt element.

Prövningen hänför sig också till lämplighetsfrågor, såsom frågor om lämpligheten av en upplåning just i det aktuella fallet, om vederbörande anläggnings angelägenhetsgrad och om anläggningens ändamålsenliga och ekonomiska planering. I stora delar ingår nu avsedda prövning i den förut avhandlade prövningen av investeringsändamålets art, förmögenhetsskyd- det och de ekonomiska förhållandena i övrigt. En del särskilda moment kan emellertid här tillkomma. Det har sålunda förekommit att lämpligheten av en upplåning ifrågasatts icke med hänsyn till investeringsändamålets art utan på grund av tvekan huruvida ekonomiska förhållanden o. d. i det sär- skilda fallet bort föranleda annat finansieringssätt. Det kan vid denna pröv- ning ha funnits att anläggningen lämpligen kunnat bekostas med fondmedel eller att investeringen icke varit av större omfattning än att den direkt kunnat skattefinansieras, någon gång har hänvisning skett till kommunens

underställningsfria lånerätt. Prövats har också om en anläggning haft sådan angelägenhetsgrad att den bort lånefinansieras, om en anläggning kunnat beräknas få användning inom närmare tid och om de önskemål, som föran- lett beslutet om anläggningen,. lämpligare kunnat tillgodoses på annat sätt än det tilltänkta. Till frågor om planeringen hör frågor om anläggningens dimensionering och standard och om dess lämplighet för avsett ändamål. Oftast har det väl varit konjunkturlägets krav, som föranlett en prövning av det här slaget. Frågor om lånekontrollens uppgifter i den ekonomiska politiken skall behandlas för sig i ett senare sammanhang (sid. 110).

Ofta måste en prövning med här avsedd inriktning sägas innebära en långtgående inblandning i den kommunala förvaltningen. Frågor om lämp- ligheten av vidtagna åtgärder kan som huvudprincip eljest ej komma under statlig myndighets prövning och en läneprövning av här avsedd art genom- bryter sålunda principerna för den kommunala självstyrelsen. Det rör sig i detta sammanhang i utpräglad grad ofta om avgöranden, där bedömningen hos vederbörande kommun måste tilläggas en avgörande betydelse. Det kommunala ställningstagandet kan ha sin bakgrund i sammansatta och utåt svårdokumenterbara avvägningar, där förutom det aktuella budgetläget preliminära planer på kommande investeringar och beräkningar av skatte- underlagets utveckling kan ha tillagts betydelse. Några fastare normer för en central överprövning kan knappast upprätthållas, ett förhållande som kan ge anledning till tvivel om kontrollens värde och möjligheter. Kommu- nernas förhållanden varierar starkt. Här kan exempelvis erinras om den speciella ställning som här och i andra sammanhang kan tillkomma kom- muner, där en ständigt växande inflyttning nödvändiggör investeringar med hänsyn till en befolkning, vars skattekraft först senare och senare än in- flyttningen kommer kommunen tillgodo.

Tungt vägande invändningar kan även här göras utifrån dagens kommu- nalekonomiska förhållanden. Frågorna om nödvändigheten att lånefinan- siera viss anläggning kan ej isoleras från frågorna om den kommunala finansieringen i övrigt. Det väsentliga spörsmålet blir om kommunens samtliga i sammanhanget planerade kapitalutgifter totalt sett erhåller en lämplig finansiering. En kontroll, ansluten till de särskilda investerings- objekten, träffar här icke sakens kärna. Dessa argument har självfallet giltighet också utan en hänvisning till det nuvarande budget- och räken- skapssystemet med dess »automatiska» inriktning på en totalitetsbedöm- ning. Även om man angriper investeringsfrågorna med utgångspunkt från en särskild investering måste avgörandet fattas mot bakgrunden av de eko- nomiska förhållandena i dess helhet.

Vad gäller frågorna om en anläggnings angelägenhetsgrad förtjänar ytter- ligare särskilt framhållas att trängseln mellan olika investeringsbehov mer- endels är så stark och en eftersläpning i investeringsverksamheten så vanlig att en sträng gallring från kommunernas sida under alla omständigheter

är nödvändig. I praktiken kan man sålunda säkerligen bortse från faran att kommunerna skulle belasta sin budget för företag av ringa angelägen- hetsgrad.

Utan tvekan är det av stort värde att tilltänkta anläggningar och företag får en omsorgsfull planering och att de underkastas sakkunnig prövning och jämförelse med liknande anläggningar och företag på andra håll. I detta sammanhang finns emellertid skäl att särskilt understryka att kommu- nerna i dag säkerligen härvidlag har goda resurser att själva tillgodose dylika krav. Särskilt är så naturligtvis fallet i de större kommunerna, som svarar för den största delen av de sammantagna kommunala investeringar- na. En granskning sker för övrigt på många områden _ exempelvis gäller detta trafikleder, skolor och ålderdomshem _ genom centrala myndigheter i anslutning till prövningen av statsbidragsfrågor eller eljest. Den i sam- manhanget önskvärda prövningen spänner över vida och fackmässigt skilda områden. Den centrala lånekontrollen kan i dessa hänseenden knappast fylla några allsidiga krav på fackmannamässig granskning. Värdet av den nuvarande eller en ytterligare utbyggd kontroll synes här därför kunna starkt ifrågasättas.

Ovan redovisade synpunkter medför enligt kommunalrättskommitténs mening att lånekontrollen, såvitt rör nu berörd del av prövningen, knappast längre är motiverad.

Den centrala lånekontrollen har slutligen tillagts uppgifter i anslutning till den ekonomiska politiken. I diskussionen har kontrollen härvidlag ofta sagts tillvarataga statliga intressen; det har då dock som regel icke rört sig om intressen, som stått i direkt motsatsförhållande till några kommunala intressen. Här kan erinras om såväl att den ekonomiska politiken allmänt sett också måste uppfattas som ett kommunalt intresse som att kommu- nerna på en del områden _ såsom när det gäller sysselsättningspolitiken _ mera direkt fullföljer uppgifter i anslutning till den ekonomiska politiken.

Funktioner av antytt slag har lånekontrollen särskilt fyllt under och efter de båda världskrigen. Det har då främst varit fråga om att dämpa de kom- munala investeringarna vid knapphet på medel, material och arbetskraft eller att minska de kommunala anspråken på en ansträngd kreditmarknad. Under senare skeden har frågorna om de kommunala investeringarnas be- tydelse även under mera normala konjunkturvariationer tilldragit sig ett ökat intresse. Det huvudsakliga och mera långsiktiga problemet kan där- vid sägas röra den kommunala finansieringspolitikens samordning med den ekonomiska politikens målsättning _ en stigande levnadsstandard, en hög, jämn och produktiv sysselsättning samt ett stabilt penningvärde.

Det bör redan här fastslås att de kommunala investeringarna i dag måste äga en mycket stor betydelse i den samhällsekonomiska politiken. Enligt en i Svenska stadsförbundets tidskrift (1964, nr 19, sid. 871 ff.) publicerad uppställning svarade kommunerna 1963 för drygt 16 procent av landets

totala hruttoinvesteringar. Andelen har undergått en i huvudsak jämn steg— ring sedan 1950, då andelen utgjorde 11,7 procent. Den kommunala sektorn uppvisar för de senaste åren den förhållandevis starkaste stegringen i in- vesteringsutvecklingen. Den ekonomiska politiken kräver därför utan tve- kan medverkan i en eller annan form från den kommunala sektorns sida. Huvudfrågan i detta sammanhang synes vara om en kommunal med- verkan i den ekonomiska politiken kan vara säkerställd utan lånekontrol- len. I sitt betänkande om mål och medel i stabiliseringspolitiken (SOU 1961: 42) har stabiliseringsutredningen i huvudsak ägnat intresse åt de allmänna riktlinjerna och de mera generella medlen. Den centrala kontrol- len över den kommunala upplåningen kan i sådant sammanhang ha fram- stått som ett detaljproblem av begränsat intresse och inga säkra slutsatser kan kanske därför dragas av att utredningen förbigått lånekontrollen. Det bör dock noteras att utredningen icke redovisat några uppgifter om kon— trollen eller gjort några uttalanden, som antyder att utredningen velat till— mäta den betydelse som medel vid statsmakternas handhavande av stabili- seringspolitiken. Ej heller har den berörts i den stora diskussionen om kommunerna och investeringarna i stadsförbundets tidskrift nr 19/1964.

Stabiliseringsutredningen belyser den arsenal av skilda medel, som i dag kan stå till buds för den ekonomiska politiken. Först kan nämnas att varia- tionerna i statsmakternas egen upplåning och egna investeringar kan an- vändas som medel i den ekonomiska politiken. Central betydelse för den ekonomiska politiken har de penningpolitiska medlen såsom marknads- operationer från riksbankens sida, förändringar av räntor och råntestruk— tur, regleringar och överenskommelser beträffande kreditinstitutens kassa- reserver och likviditetskvoter, kreditransonering och prioritering av olika investeringsändamål. Också den statliga finanspolitiken _ särskilt skatte- politiken med avvägningar mellan olika skatteformer och mellan olika skatteobjekt samt regleringar beträffande investeringsfonder och investe- ringsavgifter _ utgör medel i stabiliseringspolitiken. Möjligheter att på- verka de ekonomiska förhållandena erbjuder vidare kontroll- eller regle- ringsåtgärder vad gäller exempelvis prisbildningen eller byggnadsverksam- heten. Av stor betydelse i sammanhanget är slutligen också arbetsmark- nadspolitiken.

Naturligtvis råder icke någon full enighet om berörda medels tjänlighet eller om vilka insatser, som kan vara ändamålsenliga och befogade i olika lägen. Problematiken ägnas emellertid en fortlöpande uppmärksamhet och det är uppenbart att möjligheterna att med dylika medel komma tillrätta med åtminstone begränsade ekonomiska störningar successivt kommer att förbättras. Det synes finnas fullgoda skäl att antaga att tillfredsställande möjligheter finns att med penningpolitiska, finanspolitiska och dylika me— del i önskvärd mån stimulera eller dämpa investeringsbenägenheten. Möjligheterna för statsmakterna att med sådana medel av allmän art

styra de ekonomiska förhållandena gäller uppenbarligen också den kommu- nala sektorn. Det måste emellertid betonas att möjligheterna att påverka för- hållandena i en del hänseenden kan vara mera begränsade än såvitt gäller den privata sektorn. De kommunala investeringarna är sålunda förhållande- vis ränteokänsliga och även i övrigt spelar andra än rent ekonomiska syn— punkter en avgörande roll för den kommunala investeringsverksamheten. Vidare medför beslutsordningen m.m. att tidsförskjutningarna mellan be- slut _ projektering och utförande ofta är större, vilket måste medföra mind- re möjligheter till smidig konjunkturanpassning. Slutligen bör erinras om att hos kommunerna nu, liksom alltid under ett expansivt skede, finns ett uppdämt investeringsbehov, som icke lätt kan hållas tillbaka med medel av här aktuellt slag. _ Spörsmålen kring konjunkturanpassningen av kommu— nernas eko-nomiska politik och svårigheterna att nå en sådan anpassning har ingående belysts av ekonomie licentiaten Ernst Jonsson i avhandlingen Kommunernas finanspolitik _ mål och medel (Stockholm 1964).

Å andra sidan kan betingelserna och skälen för en kommunal medverkan i den ekonomiska politiken i flera hänseenden vara mera gynnsamma än när det gäller den privata sektorn. De kommunala investeringarna avser till betydande del angelägenheter, som staten anförtrott kommunerna. Möj- ligheter finns därför att då så är påkallat begränsa anspråken på kommu- nerna. Investeringarna är på åtskilliga områden beroende av statsbidrag, varför vissa typer av statsbidrag skulle kunna användas som konjunktur- politiskt medel. Även i övrigt råder i stor omfattning en integration och en växelverkan inom den offentliga sektorn. Av stor betydelse i sammanhanget är att den statliga ekonomiska politiken bör kunna påräkna en särskild lojalitet från kommunalt håll. Det torde finnas skäl att antaga att med större kommuner kan följa en ökad överensstämmelse mellan stat och kom—- mun i målsättningshänseende (Jonsson a. a. sid. 25). Enligt kommunal- rättskommitténs bedömande finns utmärkta möjligheter för statsmakterna att genom samverkan med kommunförbunden och på andra sätt säkerställa en frivillig kommunal medverkan i den ekonomiska politiken. Inom denna söker man i ökad utsträckning påverka förhållandena genom överenskom- melser och samverkan med berörda intressegrupper. Såvitt gäller den kom- munala sektorn synes en sådan utväg särskilt naturlig och framkomlig.

Allmänt sett vill det sålunda synas som om konjunkturpolitiken erbjuder goda möjligheter att med medel av allmän art styra utvecklingen. Det kan ifrågasättas om lånekontrollen här kan tillföra något av värde. Kontrollens funktionssätt kan göra den till ett rätt otjänligt och ofullkomligt instrument i konjunkturpolitiken. Vid bedömningen av dessa frågor bör diskussionen ske utifrån några olika typer av konjunkturstörningar.

Härvid skall först upptagas fall av mera måttliga konjunkturstörningar. Kraven på ökade kommunala investeringar i ett »normalt» depressionsläge kan knappast erbjuda några större problem. Vid en måttlig överkonjunktur

bör särskilt goda möjligheter finnas att med medel av allmän art åstadkom- ma en för läget tillräcklig dämpning av investeringsbenägenheten. _ Såvitt gäller kommunerna har kommittén här särskilt i åtanke en informations- och rekommendationsverksamhet i samråd med kommunförbunden. _ Konjunkturvariationer av denna typ torde kräva förhållandevis snabba in- gripanden. Detta gör lånekontrollen till ett särskilt otjänligt instrument. Kontrollen sätter in i anslutning till projekteringsstadiet och avser sålunda en tidpunkt, då det ekonomiska lägets krav kan vara helt annorlunda än vid projektets genomförande avsevärd tid senare. Låneprövningens värde kan vidare här ifrågasättas med hänsyn till dess funktionssätt att avskära ett begränsat antal särskilda projekt från lånefinansiering. Ett vägrat låne— tillstånd behöver ingalunda föra med sig att investeringen i fråga får utgå. Kommunerna har möjligheter att anpassa sig efter förhållandena genom att för lånefinansiering utvälja och presentera projekt, vars fullständiga lånefinansiering ej ens under rådande förhållanden kan sättas i fråga och använda andra resurser för de >>tveksamma projekten». Allmänt inriktade medel torde däremot genomgående få till effekt att de totala investeringarna nedgår. Medel av sistnämnt slag korresponderar sålunda långt bättre med dagens kommunalekonomiska förhållanden och den ordning, som utifrån denna nu tillämpas för budget och räkenskaper.

Vid mera djupgående konjunkturstörningar, som kan sträcka sig över flera år, kan möjligen den individuella lånekontrollen ha en något kraf- tigare verkan, kanske främst då beroende på att restriktiviteten därvid blir mera generell och långtgående. Det är närmast sådana lägen, som varit utgångspunkter för 1939 års kommunlånesakkunnigas (SOU 1942: 60) och kommun]åneutredningens (SOU 1951: 24) förslag. Av särskilt intresse är kanske här kommunlåneutredningens förslag om ökad skattefinansiering av kommunala investeringar, varvid belåningen i huvudsak skulle generellt begränsas till viss del av anläggningskostnaderna. Det förtjänar erinras om att förslaget ej genomfördes och att kre-ditpolitiska åtgärder här i stället kom till användning. Att dessa varit verkningsfulla torde framgå därav att kommunerna 1959 'hade outnyttjade lånetillstånd, som översteg 2 miljarder kronor. Beloppet torde för dagen knappast vara'lägre. Kommwunlåneutred- ningens förslag anknöt till de existerande lånerättsbestämmelserna. Det sy- nes emellertid antagligt att liknande begränsningar som de föreslagna tro- ligen kunnat upprätthållas utan någon lånekontroll _ exempelvis genom att kreditinstituten begränsade sin utlåning efter de rekommenderade nor- merna. Under alla förhållanden kan det förefalla opåkallat att vidmakthålla en permanent kontroll, vars värde väsentligen skulle hänföra sig till excep- tionella förhållanden. Skulle önskemål föreligga om rätt till särskilda in- gripanden i sådana lägen, synes frågorna böra övervägas och regleras i sam— manhang med spörsmålen i stort om den ekonomiska politiken och dess medel.

Ett särskilt förhållande bör ytterligare uppmärksammas och redovisas i anslutning till det statliga inflytandet över kommunal upplåning. De kom- munala lånen upptages till betydande del hos kreditinrättningar o.d., som är statliga eller står under statligt inflytande. Postbanken är sålunda nu kommunernas störste kreditgivare. Om till denna sektor räknas posthanken, bostadsstyrelsen, allmänna pensionsfonden, riksförsäkringsverket, allmänna försäkringskassor och erkända arbetslöshetskassor samt fonder, förvaltade av statliga institutioner såsom statskontoret, hänför sig omkring 40 procent av den långfristiga kommunala reversupplåningen enligt kreditmarknads— statistiska uppgifter beträffande skuldsättningen den 30 juni 1964 till län från statligt håll. Av de totala långfristiga skulderna utgöres dessutom om- kring 25 procent av utestående obligationslån. Ett betydande inflytande kan sålunda oberoende av lånekontrollen utövas av staten såsom långivare eller genom riksbankens emissionskontroll. Av speciell betydelse kan ett sådant inflytande vara på områden, som är känsliga från kompetenssynpunkt eller eljest. Här kan erinras om den föreslagna statliga utlåningen inom lokalise- ringspolitikens ram (prop. nr 185/1964) liksom om förslaget (SOU 1964: 42) om utlåning för den kommunala markpolitiken genom på statens initiativ bildade kreditinstitut eller genom statliga utlåningsfonder.

Även om underställningsprövningen icke helt skulle sakna värde på det konjunktur-politiska området, kan från rättvisesynpunkter göras invänd- ningar mot en på detta sätt verkande upplåningsbegränsning. Synpunkterna har avseende å såväl förhållandena mellan kommunerna inbördes som för den kommunala sektorn i dess helhet. Hur noggrann en individuell pröv- ning än göres, kan de enskilda avgörandena sålunda ändock icke ske under ett sådant hänsynstagande till de kommunala investeringsanspråken i öv— rigt att prövningen kan framstå som tillräckligt rättvis. Generellt verkande medel bevarar här ett friare konkurrensförhållande mellan olika projekt och medför en säkrare och rättvisare ordning för utväljande av de projekt, som i rådande läge bör stå tillbaka. Ses förhållandena för den kommunala sektorn som en helhet, kan lånekontrollen _ ett medel som icke står till buds gentemot andra subjekt än kommunerna _ lätt medföra att kommu- nerna blir en buffert mellan den statliga och privata sektorn. En restrik— tivitet, som i möjligaste mån drabbar de olika sektorerna likformigt, har här företräden från rättvisesynpunkter.

Sammanfattningsvis vill kommunalrättskommittén som sin mening ut- tala att en lånekontroll i nuvarande former ej utgör något lämpligt eller erforderligt medel för konj unkturpolitiken. Såsom förut framgått (sid. 91 f.) kan emellertid detta uttalande icke innebära något fullständigt ställnings- tagande till föreliggande problemkomplex. En kommunal medverkan i kon— junkturpolitiken är självfallet nödvändig. Kommittén har i det föregående antytt att goda möjligheter här kan finnas för en frivillig medverkan. Hur man _ utan anlitande av en lånekontroll _ skall gestalta denna medverkan

kan emellertid ej fullständigt bedömas i förevarande sammanhang. Om nu till buds stående generella medel icke skulle visa sig tillräckliga, får denna fråga tagas upp och bearbetas från konjunkturpolitiska utgångspunkter.

Reformförslag

Genomgången i det föregående har gett vid handen att de nuvarande låne- rättsbestämmelserna kan behöva ses över. Här skall nu övervägas om re- formbehoven kan tillgodoses genom mer eller mindre omfattande ändring- ar av bestämmelserna eller om underställningstvånget helt kan borttagas.

I och för sig kan naturligtvis den nya budget- och räkenskapsordningen sägas ha förbättrat möjligheterna för en mera effektiv och ändamålsenlig kontroll. Prövningen behöver icke längre vara lika snävt inriktad på en- skilda lånebeslut, avseende särskilda investeringar, utan kommer att avse beslut, som övervägts i anslutning till budgeten och vinner belysning av budgetförhållandena. När 1939 års kommunlånesakkunniga föreslog att vissa kommuner skulle kunna tillerkännas en rätt till >>fri gäldsförvalt— ning» förutsattes att dessa kommuner skulle ha en budget— och räkenskaps- ordning, som i princip överensstämde med den som nu allmänt införts. Kontrollen skulle såvitt gäller dessa kommuner ha fått karaktären av en budgetkontroll och rört hela den kommunala hushållningen.

Alldeles uppenbart kan emellertid icke nu ifrågakomma att införa en dylik långtgående till budgeten ansluten kontroll. En sådan kontroll skulle innebära ett mycket omfattande ingripande i den kommunala självstyrelsen och ej överensstämma med statsmakternas strävanden att anförtro kom— munerna en allt större självständighet. Kommunlånesakkunniga ansåg ock— så tveksamt (SOU 1942: 60, sid. 48) om ens några kommuner skulle komma att begagna sig av en rätt till »fri gäldsförvaltning». Härvid åberopades såväl att kontrollen skulle bli mycket långtgående som att systemet måste bli förhållandevis komplicerat.

Härefter inställer sig frågan om möjligheter finns att på annat sätt re- formera lånerättsbestämmelserna. Frågan måste undersökas utifrån de olika möjligheter som kan finnas att avgränsa det underställningsfria om— rådet mot det underställningskrävande. Det gäller då att undersöka om en omläggning eller förskjutning av gränserna här kan ge lånekontrollen en mera tidsenlig form och om utrymmet för kommunernas frihet denna väg kan vidgas.

De ursprungliga lånerättsbestämmelserna hade här endast en tidsgräns; för primärkommunerna var lån med högst två års löptid (för Stockholms vidkommande fem års löptid) underställningsfria. Under ett skede (1913_ 1937) var tidsgränserna helt ersatta av beloppsgränser. För landstingskom- munerna har alltsedan 1862 års landstingsförordning gränsen varit bestämd så att lån med högst fem års återbetalningstid varit underställningsfria.

Reformbehoven kan icke lämpligen tillgodoses genom en förlängning av

återbetalningstiden för underställningsfria lån. En tidsgräns har sitt huvud— sakliga värde när det gäller att ställa upplåningen för kassaförlagsbehov utanför underställningstvånget. Skall också en viss del av investerings- finansieringen kunna ske genom underställningsfria lån, blir tidsgränsen en otj änlig framkomstväg. Redan nu torde det förekomma att Viss investerings- finansiering sker genom underställningsfria lån, som periodvis omsättes. En förlängning av tiden till exempelvis tio år skulle i praktiken lätt kunna göra det underställningsfria området helt obegränsat. Med en »fri gäldsför- valtning» _ och en sådan står i god överensstämmelse med den nya budget- och räkenskapsordningen spelar vidare icke heller amorteringstiderna längre någon avgörande roll. Lånen är ju icke längre på samma sätt bundna vid de särskilda investeringsobjekten och anpassningen efter tillgångarnas livslängd sker här i stället genom ordningen och tiden för avskrivningarna.

Icke heller synes möjligt att nu nå längre genom en vidgning av belopps— gränserna. Detta sammanhänger kanske främst med svårigheterna att här- vid i lag fastlägga lämpliga beloppsgränser. Variationerna i lånebehov är alltför stora olika kommuner emellan och för olika tider. Utvecklingen kan vidare lätt föra med sig att en beloppsgräns snart kan finnas för snäv. Det torde vidare över huvud vara svårt att utforma och upprätthålla några en- hetliga normer för prövningen av den rest av lånebeslut, som då alltjämt skulle vara underkastade underställningstvång. Om beloppsgränsen sam— mankopplades med vederbörande kommuns skatteunderlag, skulle en del kommuner här komma i en föga tilltalande särställning.

De ovan redovisade invändningarna skulle kvarstå också om den fria lånerätten bestämdes genom en kombination av tidsgräns och beloppsgräns.

Nya former för uppmjukning av underställningstvånget har valts på bostadsförsörjningens område och för vatten— och avloppsanläggningar. Här har särskilda kategorier låneändamål ställts utanför kontrollen. I fråga om bostadsförsörjningen torde avsevärd betydelse ha tillagts det förhållandet att lånen till den väsentliga delen lämnas av staten eller statliga institutio- ner samt att verksamheten i annan ordning är underkastad kontroll. Vatten- och avloppsanläggningar utgör klart avgränsade ändamål, vars lånefinan- siering knappast kan föranleda några problem. Vissa möjligheter kan tyc- kas föreligga att denna väg vidga den fria lånerätten, särskilt kan en under- ställningsfrihet måhända övervägas för investeringar där kontroll i annan ordning sker exempelvis i samband med statsbidragsprövning. Med hänsyn till nuvarande budget- och räkenskapsordning kan det emellertid knappast vara lämpligt att gå vidare på denna väg, där anknytning sker till de sär- skilda investeringsobjekten. Även bortsett härifrån har denna reformväg sina klara begränsningar och den synes lämplig endast då undantagen ej blir för omfattande. Göres allt större områden underställningsfria, ökas kommunernas möjligheter att koncentrera sin lånefinansiering till dessa områden. En ökning av det underställningsfria området medför sålunda att

kontrollen i växande grad förlorar effekt för det kvarstående, underställ- ningskrävande området.

Kommittén har tidigare i framställningen gett uttryck för ståndpunkten att den nuvarande lånekontrollen får anses ha endast ett mera begränsat värde. Genomgången här ovan av möjligheterna till ändamålsenliga refor— mer efter »traditionella» linjer torde ha gett vid handen att det icke är möj- ligt att tillgodose reformbehoven på denna väg. Kommitténs överväganden ger kommittén anledning att nu förorda att lånerättsbestämmelserna under- kastas en genomgripande reform och att lånetillståndsprövningen då helt avskaffas. Lånerättsbestämmelserna bör därvid inordnas i systematiskt uppbyggda bestämmelser om kommunernas kapitalförvaltning. Vid refor- merna bör eftersträvas att ge en större stadga och ett mera tidsenligt inne- håll åt de kommunallagsbestämmelser, som syftar till ett skydd för den kom- munala förmögenheten. På denna väg finns möjligheter att ytterligare be- fästa de från kommunalrättslig synpunkt mest väsentliga grundtankarna bakom lånekontrollen.

I olika sammanhang i det föregående har stor betydelse ansetts tillkomma den moderna budget- och räkenskapsordningen. Det bästa skyddet för den kommunala förmögenheten ligger såsom redan 1939 års kommunlåne- sakkunniga uttalat (SOU 1942: 60 sid. 51) _ i ett klart och överskådligt budget- och räkenskapssystem. Följer kommunerna vad kapitalredovis- ningskommittén föreslagit och kommunförbunden rekommenderat om sys- temets utformning och tillämpning, medför detta bättre garantier för en god ekonomisk hushållning än ett lånekontrollsystem någonsin kan skapa.

Några fullständiga garantier för en allmän och noggrann efterföljd av berörda rekommendationer kan naturligtvis aldrig nås. Det måste också ihågkommas att budget- och räkenskapsordningen ytterst bara är ett hjälp- medel. Det kan givetvis icke hindra att kommuner för längre eller kortare tid kan åsidosätta vad som bör iakttagas för en god förmögenhetsförvalt- ning. Även om kommunerna under dagens förhållanden, då en betydande del av anläggningsfinansieringen måste ske med skattemedel, exempelvis saknar anledning att icke tillföra kapitalbudgeten resurser genom tillfreds- ställande överföringar från driftbudgeten, kan lägen tänkas då man mera fullständigt kan lånefinansiera investeringarna och hålla tillbaka en hotan— de skattehöjning genom en underdimensionerad driftbudget. Att utomor— dentliga svårigheter efter längre eller kortare tid då kommer att inställa sig, kan kanske icke alltid avhålla en kommun från en sådan kortfristig ekonomisk politik. Man kan anse sig ha skäl för en sådan politik med hän— syn exempelvis till att man med större eller mindre fog räknar med ett kraftigt stigande skatteunderlag eller till att kommunen skall komma att sammanläggas med andra kommuner till en bärkraftigare ekonomisk enhet.

Fråga uppkommer då om en lagreglering av några fundamentala prin- ciper för budget och finansiering här skulle ha något värde. Självfallet ger

icke ens en lagreglering några mera fullständiga garantier för en god hus- hållning; ett betydande utrymme måste även vid en sådan lämnas för kom- munernas fria skön. Möjligheterna att besvärsvägen komma tillrätta med ett åsidosättande får icke överskattas. Erfarenheterna visar emellertid att man på kommunalt håll eftersträvar en god efterföljd även av rätt allmänt hållna kommunallagsstadganden. I vart fall är det av väsentligt värde att en minoritet, som vill motsätta sig ett åsidosättande, liksom den allmänna opinionen kan åberopa ett uttryckligt lagstöd för sin kritik av vidtagna åtgärder.

Vid bedömandet av dessa frågor måste också beaktas att de nuvarande be- stämmelserna här ger ett långt ofullständigare skydd. Den allmänna be- stämmelsen i 50 5 om förmögenhetsskyddet har icke någon korrespondens i budgetbestämmelserna, som lämnar utrymme för en rätt fri finansierings- ordning. Lånerättsbestämmelserna innebär ingen verksam garanti; den un- derställningsfria lånerätten kan i och för sig användas för såväl investe— ringsfinansiering som täckning av löpande utgifter.

Kommittén anser att en lagreglering av vissa grunder för finansieringen och förmögenhetsförvaltningen här kan bidraga till större klarhet och stadga. Härvid bör särskilda bestämmelser om lånerätten inordnas i denna reglering. Bestämmelserna bör då, utan hänvisning till någon tillstånds- prövning, direkt reglera vilken rätt kommunerna skall ha i lånehänseende. Det finns all anledning antaga att på detta sätt utforma-de och i ett sådant sammanhang inordnade lånerättsbestämmelser skall ge ett bättre skydd för den kommunala förmögenheten än en lånekontroll.

Vid en anslutning av lånerättsbestämmelserna till en modern budget- ordning erbjuder investeringsupplåningen i vissa hänseenden mindre pro- blem än den upplåning, som kommunen i övrigt måste ges rätt till. Till- spetsat uttryckt skulle investeringsupplåningen, anknuten till kapitalbud- geten, lättare kunna undvara en lånekontroll än annan upplåning.

Till den allmänna bestämmelsen i 50 5 om förmögenhetsskyddet synes såsom grund för därefter följande moderniserade bestämmelser om budget, fonder och lån böra fogas en bestämmelse, vari anges vad som skall inne- fattas i den skyddade kommunala förmögenheten. Härvid kan tagas fasta på kapitalredovisningskommitténs bestämning av förmögenhetsbegreppet och de av kommittén rekommenderade och nu allmänt begagnade formerna för redovisning av tillgångar och skulder. Till förmögenheten blir då först att hänföra kommunens investerade stamkapital, för vilket kan brukas bestämningen >>bokförda värdet av kommunens anläggningstillgångar efter avdrag av anläggningslånen». Till den skyddade förmögenheten måste vida- re hänföras den del av finansieringskapitalet _ placerat i omsättningstill— gångar _ som är avsett för kapitalbildande ändamål. De medel, varom här är fråga, utgör del av nettobehållningen av kommunens omsättningstill— gångar (omsättningstillgångarna efter avdrag av de kortfristiga skulderna).

Till kommunens ovan berörda disponibla stamkapital hör medel, som fonderats eller reserverats för kapitalbildande ändamål. För att vid viss tid räkna ut storleken av det disponibla stamkapitalet måste hänsyn emellertid tagas också till vissa poster, som sammanhänger med förskjutningar i ka- pitalredovisningen. Det disponibla stamkapitalet kan vara större än kapital- fonderna och kapitalreservationerna genom att överskott uppkommit på anslagen för kapitalbildande ändamål under en gången redovisningsperiod och överskottet ännu ej fonderas eller reserverats. Det disponibla stam— kapitalet vid viss tidpunkt påverkas också av negativa element _ under- skott och anslagsförskott, vilka ännu ej täckts genom ianspråktagande av fondmedel eller reserverade medel. Det synes emellertid icke nödvändigt att i en definition å den skyddade förmögenheten omnämna dessa poster. Frå- gorna om användning av överskott och om täckning av underskott och för- skott får istället regleras i bestämmelserna om den kommunala budgeten.

För den del av den skyddade förmögenheten som utgör det disponibla stamkapitalet föreslår kommittén sålunda definitionen »medel, som blivit fonderade eller reserverade för anskaffning av anläggningstillgångar eller återbetalning av anläggningslån». I 50 & bör finnas en bestämning av be- greppet »anläggningstillgång», varvid definitionen i paragrafens nuvarande tredje stycke bör bibehållas. Slutligen bör begreppet »anläggningslån» fixe- ras genom en hänvisning till lånerättsbestämmelser i det följande.

Att vissa försäljningsmedel eller försäkringsbelopp skall tillhöra den skyddade förmögenheten får säkerställas genom budgetbestämmelserna. Till frågorna härom skall kommittén återkomma i ett senare sammanhang.

Till den skyddade förmögenheten bör naturligtvis också bidrag från sta- ten eller andra för kapitalbildande ändamål. Bindningen behöver emellertid här icke regleras i kommunallagen , den följer av de villkor som uppställes vid bidragsgivningen.

Överväganden skall därefter ägnas det andra ledet i förmögenhetsskyddet, den kommunala budgeten. Den allmänna budgetbestämmelsen bör, med bibehållande av nuvarande 51 5 om allmän kommunalskatt, placeras som 52 5. l budgetbestämmelsen bör uttryckligen föreskrivas att utgifts- och inkomststaten skall vara uppdelad på drift- och kapitalbudget. Det synes också vara lämpligt med en allmän precisering av vad som skall hänföras till den ena och den andra delen.

Till kapitalbudgeten bör hänföras >>utgifter, inkomster och övriga poster, som påverka storleken eller sammansättningen av kommunernas förmögen— het» enligt bestämmelsen om förmögenhetsskyddet. Möjligen kan övervägas att härtill ansluta ett allmänt förbud mot att taga kapitalbudgetens resurser i anspråk för driftändamål. Detta torde emellertid följa av själva uppdel— ningen och också framgå genom att motsvarande åtskillnad uttryckligen upprätthålles i bestämmelserna om fonder och lån.

Driftbudgeten bör sägas avse »kostnader, intäkter och övriga poster, som

avser budgetårets driftförhållanden». Att avskrivningarna skall belasta drift- budgeten är en så betydelsefull princip att den uttryckligen bör lagfästas. Härutöver bör framgå att också andra driftmedel som regel bör i särskild post överföras till kapitalbudgeten. Det bör därvid utmärkas att överförings- posten ingår på driftbudgetens kostnadssida och kapitalbudgetens inkomst- sida.

Budgetbestämmelserna innehåller nu föreskrifter om reglering av över- skott och underskott. En häremot svarande bestämmelse bör även nu finnas med. I denna bör erinras om att åtskillnad skall göras mellan drift- och kapitalbudgeten. Här skall anmärkas att »överskott» på kapitalbudgeten kan men icke behöver redovisas särskilt utan kan regleras över kapitalfon- derna. Vidare bör erinras om att medel, som överföres från driftbudgeten och står oanvända utan att vara fonderade eller reserverade, blir överskott på kapitalbudgeten först genom redovisning som överskott i avslutade rä- kenskaper.

Den nuvarande budgetbestämmelsen i 53 5 innehåller en bestämmelse att ett anslag skall upptagas för oförutsedda behov. Nu ifrågavarande anslag står till fullmäktiges förfogande. De brukar som regel upptagas under titeln »Finansiering». Att dylika anslag skall kunna beslutas kan synas så själv- fallet att en bestämmelse kan vara överflödig. Bestämmelsen kan emellertid ha ett särskilt värde genom att den, tillsammans med bestämmelsen om an- slagstäckning, ger uttryck för principen att beslutade utgifter i övrigt skall avse bestämda ändamål. Det synes därför vara av visst värde att en mot- svarande bestämmelse nu bibehålles. I bestämmelsen vad driftbudgeten skall omfatta bör sålunda finnas en erinran om anslaget för oförutsedda behov.

Anslagen för oförutsedda behov pekar vidare mot frågorna om särskild tilläggsstat. De vid budgetfastställelsen träffade dispositionerna blir under riktigare att här tala om »särskilda tilläggsstater»; redovisningen brukar successivt beslutas och ges en fortlöpande budgetmässig redovisning i sär- skild tilläggss—tat som komplement till huvudstaten. _ Egentligen är kanske riktigare att här tala om »särskilda tilläggsstater»; redovisningen brukar emellertid göras i en fortlöpande kompletterad urkund. _ Tilläggsstaten kan i modern kommunalekonomi sägas ha särskild betydelse genom att ut— göra underlag för ett upprättande när som helst av s. k. budgetredovisning- är med jämförelser mellan budget- och bokföringsbelopp. Det synes på grund härav vara motiverat att vid en modernisering av kommunallagens ekonomiska bestämmelser medtaga särskild föreskrift om skyldighet att upprätta tilläggsstat. Bestämmelsen föreslås placerad såsom sista stycke i 51 5. Den bör innehålla en erinran om uppdelningen på kapitalbudget och driftbudget.

I därefter följande bestämmelse, 53 å, bör intagas föreskrifter om de för— skjutningar, som kan ske genom anslagsförskott och reservationsanslag. Även dessa måste följa budgetens uppdelning. _ I nu avhandlade be-

stämmelse kan intagas också föreskrifter utformade efter vad som fram- går av det följande _ om de förhållanden, som nu regleras av 52 5.

Bestämmelsen i 52 5 första stycket att anslagsbeslut skall innefatta an- visning av medel för anslagstäckning, har nu betydelse endast då beslutet fattas utan samband med budgetfastställelsen. I övrigt sker täckningen ej individuellt utan kollektivt och automatiskt genom budgetens balansering. Kommittén föreslår att bestämmelsen om anslagstäckning ges ett till detta förhållande anpassat innehåll.

Föreskriften i 52 å andra stycket om prövning hos länsstyrelsen av beslut, som kräver utdebitering under mer än fem år, torde endast undantagsvis ha föranlett någon underställning. Bestämmelsen fanns redan i 1862 års kommunalförordningar och synes där ha utgjort ett inslag i underställ- ningstvånget såvitt gällde »på kommunens framtid inverkande viktigare beslut» (i kommittébetänkandet fanns dock ej någon föreskrift om under- ställningsskyldighet i dessa fall). Kommunalförordningarna använde här bestämningen »avgifter, som erfordra uttaxering etc.» medan 1930 års kom- munallag och nuvarande kommunallag i stället, utan att någon saklig änd- ring åsyftats, talar om »utgifter». Det kan anmärkas att kommunerna redan tidigt torde ha tagit lätt på nu ifrågavarande underställningsskyldighet (C. G. Hammarskjöld, Bidrag till tolkning af K. förordningarne den 24 mars 1862, Stockholm 1888, sid. 219). Alldeles uppenbart är att den kontroll, som skulle kunna utövas i anslutning till nu berörda bestämmelse, saknar betydelse med tanke på kommunernas möjligheter att genom icke under- ställningskrävande beslut i långt större utsträckning binda dispositioner- na för framtiden. Särskilt kan då erinras om investeringsbesluten, som, ehuru omnämnandet av »utgifter» i den nuvarande bestämmelsen här for- mellt skulle kunna ge anledning till osäkerhet, aldrig uppfattats såsom underställningskrävande. Den omdiskuterade bestämmelsen torde i prak- tiken vid det moderna budgetsystemet dock ha haft den betydelsen att an- slagsförskotten _ och därmed en eventuell, tillfällig lånefinansiering _ ansetts icke böra belasta mer än högst fem kommande budgetår. Under- ställningsskyldigheten kan utan vidare borttagas, varvid en absolut spärr i stället införes i 53 5 mot längre anslagsförskott.

Naturligtvis spelar en sådan här gräns icke den roll att den i praktiken tvingar kommunerna att fördela täckningen av anslagsförskotten på ett begränsat antal år. När ett anslagsförskott täckes i budgetsammanhang är det icke frågan om någon individuell utan om en kollektiv täckning. Den belastning, som förskottet innebär, kan i praktiken kvarstå hur länge som helst genom ständigt nya förskott av samma storlek. Bestämmelsen har emellertid den betydelse att den sätter en gräns för hur långt fram i tiden kommunen vid varje särskilt tillfälle kan binda framtida skattebetalare ge- nom anslagsförskott.

En bestämmelse, som nu i praktiken torde vålla vissa tillämpningssvårig—

heter, är föreskriften i 54 & tredje stycket sista punkten. Enligt bestämmel- sen i fråga skall anslag till utgifter, om vilka fullmäktige icke tidigare fattat beslut, samt därmed sammanhängande frågor särskilt bli föremål för över- läggning och avgörande. En liknande bestämmelse fanns i 1930 års kom- munallagar (62 & LKL och 57 å LKS) samt i 1862 års förordningar om kom- munalstyrelse på landet (63 å) och om kommunalstyrelse i stad (62 5). Delade meningar kan råda om vilken innebörd denna bestämmelse skall anses ha för dagens kommunalekonomiska förhållanden. En långtgående efterföljd av bestämmelsen i dess strängaste tolkning torde, åtminstone såvitt gäller större kommuner med ett otal anslag, stöta på stora svårig- heter. Alldeles självfallet torde vara att anslag till nya ändamål kräver sär- skilda överläggningar oeh beslut. Tvekan uppkommer emellertid i anslut- ning till de utgifter, som återkommer år från år, och särskilt då när fråga | blir om höjning av anslag för sådana utgifter. Fråga uppkommer då i vil- | ken mån man här behöver ingå på detaljposter. Har kommunen beslutat ' upptaga viss verksamhet och kanske skaffat anläggningar o. d. eller anställt personal för verksamheten, torde väl större delen av de årligen återkom- mande anslagen kunna anses följa tidigare fattade beslut. Frågorna om de- taljerna sammanhänger väl närmast med i vilken mån fullmäktige vill ge förvaltningarna förhållandevis fria händer eller önskar förbehålla sig av- ! göranderätten. Med anslag i större samlingsposter (sid. 152 f.) torde det vara ' möjligt att här i betydande utsträckning undgå särskilda överläggningar [ och beslut i anslutning till höjningar, som är en följd av fördyringar och f ej sammanhänger med något nytt ändamål. Höjningarna bör visserligen [ lämpligen uttryckligen redovisas för fullmäktige, exempelvis genom an- , givande av anslagsbeloppen för föregående år. Särskilt beslut _ utöver det * som kan anses innefattat i själva budgetfastställelsen _ torde nu icke fylla någon praktisk funktion. Här kan erinras om att budgetens kostnader och utgifter täckes kollektivt utan någon individuell uppdelning på olika [ slags medel liksom till att reglerna om kvalificerad majoritet för avgörande I av en del frågor icke finns kvar och kan nödvändiggöra en särskild besluts- ' ordning.

Enligt kommunalrättskommitténs bedömande måste den diskuterade be- stämmelsen anses föråldrad utom i vad den ger uttryck för principen att särskilt beslut erfordras innan medel ställes till förfogande för ett helt nytt ändamål. Denna princip torde emellertid i och för sig icke kräva någon sär- skild bestämmelse i förevarande sammanhang. Den följer av fullmäktiges ställning som kommunens beslutande organ och av de krav, som ställes bl. a. på beredning av ärendena för fullmäktiges avgörande och på formerna för fattandet av beslut. Budgeten kan sägas närmast framstå såsom en ekono— misk sammanfattning av den i olika sammanhang beslutade verksamheten under nästföljande år, en ekonomisk hushållningsplan för de olika förvalt- ningarna. Enligt kommitténs mening synes därför lämpligast att nu taga bort bestämmelsen i sista meningen av tredje stycketi 54 &.

Kommittén kommer så in på själva lånerättsbestämmelserna. När det gäller investeringsupplåningen ger den föregående regleringen av förmögenhetsskydd och budget en sådan låsning åt förhållandena att be- stämmelsen om denna upplåning i huvudsak ej skulle behöva innehålla mer än att kommun äger upptaga lån för anskaffning av anläggningstill— gångar. En fri investeringsupplåning efter en sådan bestämmelse kan, såsom kommittén tidigare uttalat (sid. 118), vid ett modernt budget- och räken- skapssystem sägas innebära mindre risker än annan upplåning.

I anslutning till termen »anläggningslån» skall några anmärkningar göras. I budget och räkenskaper användes termen »långfristiga skulder». Dessa skulder utgöres uteslutande av anläggningslånen. Såsom »anlägg— ningslån» betecknas sålunda exempelvis också lån, som upptages icke när- mast för anskaffning av anläggningar i vanlig bemärkelse utan för inköp av aktier eller anslagstäckt utlåning (aktier och fordringar upptages som anläggningstillgångar). Rubriken »långfristiga skulder», som användes också bl. a. i aktiebolagslagen, torde begagnas med hänsyn till korrespon- densen med rubriken »liortfristiga skulder». Anledning saknas att i bestäm- melsen begagna benämningen »långfristiga skulder», vilken skulle kunna ge en oriktig föreställning om en fast indelning av lånen efter deras löptid.

l sammanhang med frågorna om investeringsupplåningen bör också av- göras om lånemedel bör kunna användas för betalning av eller amortering å äldre anläggningslån. Nuvarande 58 å andra stycket ger tillåtelse till un- derställningsfri sådan upplåning, dock skall återbetalningen här ske inom betalningsterminerna för det äldre lånet. Det är sålunda ej tillåtet att upp— taga dylika »avlösningslån» med längre löptid. I praktiken finns naturligt- vis ändock möjligheter till sådan upplåning genom sambandet inom hela den kommunala finansieringen och upplåningen. Kommunerna kan sålunda underlåta att, trots möjligheter därtill, finansiera en investering med egna medel och i stället använda dessa till betalning av äldre lån med oförmån- ligare villkor än som kan erhållas vid ett nytt lån för det nya investerings- ändamålet. Den specialdestination, utifrån vilken de nuvarande lånerätts— bestämmelserna är utformade, är icke någon verklighet i modern kommu— nalekonomi. En fri rätt att använda lånemedel för gäldande av äldre an- läggningslån ter sig motiverad från ekonomisk synpunkt. Den ökar kom- munernas möjligheter att vid en rationell lånepolitik begagna tillfällen till en fördelaktig upplåning. När det gäller förmögenhetsskyddet medför en sådan rätt ej några risker. Intresset knyter sig här till att tillräckliga av- skrivningar och överföringar i övrigt från driftsidan till kapitalsidan sker inom en balanserad, uppdelad budget. _ Bestämmelsen om investeringsupp- åuingen bör sålunda ge kommunerna rätt att upptaga lån för anskaffande av anläggningstillgång (anläggningslån) eller gäldande av äldre sådant lån.

Också ett annat spörsmål i anslutning till anläggningslånen skall här sär- skilt beröras. Kapitalbudgetens utgiftssida omfattar också andra poster än dem som har samband med anläggningstillgångar och anläggningslån, pos—

ter som rör kommunernas disponibla stamkapital. Främst åsyftas här avsätt- ningar till kapitalfonder. En avsättning till en kapitalfond innebär lika litet som en anläggningsinvestering något hot mot kommunens förmögenhet. En upplåning, som närmast resulterar i att lånemedlen tillföres en kapitalfond, bör sålunda vara lika tillåten som en upplåning för anläggningsinvestering eller avbetalning å anläggningslån. En bindning av anläggningslånen till sistnämnda båda ändamål kan måhända därför tyckas ge en för snäv be- gränsning. Emellertid bör bestämningen uppenbarligen ej tolkas så att in- vesteringen eller betalningen måste ske omedelbart och en fondering ej vara tillåten som underlag för en upplåning. Fonderingen sker ju för fram— tida investeringar eller betalningar och det torde därför vara fullt tillräck- ligt att beteckna »anläggningslånen» såsom avsedda för investeringar eller avbetalningar. Redovisningsmässigt ter sig en upplåning med fondering annorlunda än en upplåning med omedelbara investeringar eller avbetal- ningar. I det senare fallet ökar anläggningstillgångarna och anläggnings- lånen medan det investerade stamkapitalet ej påverkas. Vid fon-dering sker en ökning av anläggningslånen och en motsvarande minskning av det in- vesterade stamkapitalet samtidigt som omsättningstillgångarna och det disponibla stamkapitalet (fonderna) ökas i samma mån. Transaktionen har sålunda närmast medfört förskjutningar mellan det investerade och det disponibla stamkapitalet; förhållandet återställes sedan när investeringen göres.

Den nuvarande, allmänna fria lånerätten (58 5 första stycket) kan enligt lagrummets förarbeten användas för skilda ändamål. Främst skall bestäm— melsen tillgodose behoven av rörelsekapital. Lånerätten kan också användas för finansiering av smärre investeringar. Intet hindrar heller att lånerätten användes för anslagstäckning av driftutgifter.

I ett modernt system ställer sig förhållandena annorlunda. Någon anled- ning att finansiera några som helst investeringar med »kortfris'tiga» lån finns icke. Skall en investeringsutgift fördelas på två eller flera är, bör anläggningen redovisas som anläggningstillgång och länet som anläggnings- lån. När anläggningslånen blir fria kan någon anledning icke föreligga att finansiera anläggningar med »kortfristiga» lån. Driftutgifter, som skall be- lasta flera år, kan redovisas över anslagsförskott, som skall täckas under en period av längst fem år. Lånen fyller i detta sammanhang endast den funktion att de vid likviditetssvårigheter tillför medel för en tillfällig finan- siering av förskottet. De har alltså en ren kassaförlagskaraktär och använ- des ej för någon anslagstäckning i vedertagen mening. _ Även för anlägg- ningsfinansieringen kan naturligtvis sådana här lån komma till användning för finansiering tills vidare.

Enligt kommitténs mening bör den lånerätt, som kommunerna måste ha vid sidan av rätten till anläggningslån, kunna ta fasta uteslutande på kassa— förlagsbehoven.

Den mest tveksamma frågan i sammanhanget :synes vara om rätten till kassaförlagslån behöver på något sätt begränsas. Övervägas kan exempelvis därvid att bibehålla den nuvarande tids- och beloppsgränsen, vilken synes ha fyllt sitt ändamål väl. Den risk, som teoretiskt sett kan vara förbunden med en alldeles obegränsad lånerätt, skulle väl vara att kommunen genom allt större förskott och allt större kassaförlagslån skjuter en ständigt större del av de löpande utgifterna framför sig.

Man kan emellertid i praktiken säkerligen bortse från riskerna för en sådan utveckling. Den nuvarande fria lånerätten har icke missbrukats, på de flesta håll har den långtifrån utnyttjats fullt ut. Vidare skulle en även- tyrlig finansieringsordning rätt snart sätta vederbörande kommun i ett pre— kärt läge. Det förefaller högst osannolikt att man på något håll skulle våga utan vidare och fullt öppet skjuta över någon väsentlig del av ett års utgifter till kommande år. En spärregel skulle, även om den göres sträng, knappast ge en snävare begränsning än den kommunen ändock måste iakttaga. _ Kommittén har därför stannat för att förorda en enkel bestämmelse om rätt att låna rörelsemedel.

Mot en tidsgräns för nu berörda län kan också invändas att den skulle tvinga kommunerna 'till den konstlade ordningen att regelbundet genom formliga beslut omsätta äldre kassaförlagslån. Lånebehoven skulle sålunda formellt icke kunna tillgodoses genom stående kreditiv.

Några ord skall också sägas om rätten att ingå borgen och eljest ikläda sig ansvar för annans lån. En sådan rätt måste alltjämt finnas. Den föreslås reglerad genom en bestämmelse om rätt till sådana åtaganden för »full- görande av kommunen åvilande uppgifter». Åtagandena skulle teoretiskt sett kunna utgöra en större fara än upplåningen. De kräver ej anslag och har icke på samma sätt någon automatisk kontroll i budget och räken- skaper. I praktiken har åtagandena merendels dock större betydelse endast på ett område, bostadspolitikens område.

Kommittén har diskuterat olika vägar att begränsa och reglera rätten till borgensåtaganden eller att nå kontroll över dem. Åtagandena synes utom på bostadspolitikens område _ i praktiken ej ha sådan ekonomisk bety— delse att det kan vara motiverat att för dem enbart bibehålla ett underställ— ningstvång. En allmän bestämmelse exempelvis av innehåll att åtaganden fick göras endast i den mån de ej medförde fara för den ekonomiska ställ- ningen skulle knappast fylla någon avsevärd funktion. Emellertid utgör en fri rätt till borgensåtaganden onekligen ett känsligt moment genom att äta- gandena står utanför den i budget och räkenskaper balanserade ekonomien. Det måste betecknas som en brist att inga krav uppställes på en samlad redovisning i den kommunala bokföringen av borgensåtagandena. Såvitt kommittén vet presenteras vanligen icke sådana sammanställningar. I aktie- bolagslagen (101 & 7 mom.) finns föreskrift att i bolagens årsredovisningar inom linjen skall anmärkas sammanlagda beloppet av borgens— och övriga

ansvarighetsförbindelser. En liknande bestämmelse finns i bokföringslagen (7 5). I fullständiga ekonomiska bestämmelser för moderna förhållanden bör en sådan bestämmelse ingå och kommittén föreslår här att en särskild bestämmelse intages såsom 57 &. Härvid bör begränsning gälla till rena bor- gensförbindelser medan annan ansvarighet, såsom ansvarigheten gentemot staten för förluster å bostadslån och förbättringslån, lämnas utanför.

Borgensåtagandena har som ovan anmärkts större betydelse endast på bostadsförsörjningens område. Åtagandena där regleras nu av särskild för- fattning, ansluten till nuvarande lånerättsbestämmelser (KK den 16 novem— ber 1962 med vissa bestämmelser ang. kommuns upptagande av län, 111. m.). Med en helt fri borgensrätt skulle berörda författning förlora sin grund. Kommunernas rätt bör emellertid här enligt kommitténs mening alltjämt vara särskilt reglerad. En sådan författning förutsättes reglera vissa in- skränkningar i och riktlinjer för åtagandena på området. Författningen får emellertid en annan bakgrund och karaktär än den nuvarande; den fram- står närmast såsom en kompetensreglering. Regleringen synes böra ske i annat sammanhang än det förevarande och med utgångspunkt från förhål- landena på detta specialområde. Från kommunallagssynpunkt torde nu räcka med en erinran om att särskilda bestämmelser _ utanför kommunal- lagssammanhangen _ kan gälla på särskilda områden.

Hänvisningen till att särskilda bestämmelser kan gälla har begränsats till borgens- och ansvarighetsätagandena. Särskilda (stadganden med in- skränkningar i lånerätten förutsättes sålunda ej finnas. Ovan berörda K K den 16 november 1962 reglerar nu också lånen på bostadsförsörjningens område. En helt fri lånerätt medför att dessa bestämmelser får upphävas _ eller ändras. Särskilda bestämmelser kan emellertid erfordras såvitt gäller statslånen på bostadsförsörjningens område. Dessa får emellertid då icke karaktär av bestämmelser om kommunal lånerätt utan reglerar endast villkoren för statlig utlåning till kommunerna på bostadspolitikens område.

Kommittén har här velat redovisa de allmänna dragen av de bestämmel— ser, som kommittén anser böra finnas om den kommunala ekonomien. _ Ytterligare belysning av bestämmelserna skall lämnas i specialmotiveringen till författningsförnslagen. _ Närmast har det här varit lånerätten som ut— gjort utgångspunkten också för reformförslagen beträffande förmögenhet, budget och finansiering. Den kommunala affärsverksamhetens behov kan även från andra utgångspunkter motivera en reformering av dessa bestäm— melser. Det finns sålunda anledning att i senare sammanhang i det följande ånyo ägna uppmärksamhet åt dessa bestämmelser och överväga ytterligare reformer av dem.

Kommittén vill slutligen här ånyo erinra om att borttagandet av lånekon- trollen icke behöver betyda ett avskärande av varje statligt inflytande över den kommunala upplåningen. Kommittén har sålunda förutsatt att denna upplåning _ med eller utan särskild reglering _ kan komma att i särskilda lägen beröras av konjunkturpolitiska åtgärder från centralt håll.

Bestämmelserna om fonder

Vid en undersökning av möjligheterna att genom kommunallagsreformer förbättra betingelserna för affärsverksamhet i kommunal form bör upp- märksamhet ägnas också åt fondbestämmelserna. Härvid skall övervägas i vilken mån affärsverksamhetens förhållanden kan medföra särskilda önskemål om reformer av fondbestämmelserna. Redan här torde kunna sägas att reformer här knappast kan vara lika angelägna som när det gäller lånerätten. De i det föregående förordade reformerna i lånerätts- och budget— hänseende kan emellertid medföra önskemål om en allmän modernisering av fondbestämmelserna och en anpassning av dessa till nya lånerät-ts- och budgetbestämmelser.

Nuvarande regler Kommunallagens drätselkapitel innehåller särskilt avsnitt om fondbildning och ianspråktagande av fondmedel (55_57 åå) .

Kommunerna äger enligt 555 1 mom. rätt att, utan att Kungl. Maj:ts medgivande behöver inhämtas, inrätta pensionsfond för kommunens tjäns- temän (a), kassaförlagsfond för tillgodoseende av behoven av rörelsekapital (b), allmän investeringsfond för anskaffande av anläggningstillgångar (c) och särskild investeringsfond för anskaffande av i avsättningsbeslutet an- given anläggningstillgång (d). Fonderingarna är helt frivilliga och inga spärrar finns när det gäller fonderingarnas belopp. Rätten att använda fon— derade medel för de ändamål, för vilka avsättningen skett, är också fri. Frågor om användning för andra ändamål behandlas i 56 5.

Enligt 55 5 2 mom. äger kommunen vidare _ utan krav på medgivande av Konungen _ inrätta skatteregleringsfond. Fonderingarna är också här frivilliga och inga beloppsspärrar gäller för avsättningarna. Fonderings— besluten skall emellertid här fattas i samband med budgetfastställelsen. Också ianspråktagandet av medel ur fonden är bundet till budgetfastställel- sen. Bestämmelsen ger också begränsningar beträffande vad som vid varje tillfälle får tagas i anspråk; årligen får sålunda tagas i anspråk endast en tredjedel av högsta fondbeloppet vid utgången av det år budgeten fastställes eller något av de två föregående åren. Ett längre gående ianspråktagande regleras av 56 5.

I 56 & regleras först frågor om inrättande av andra fonder. Sålunda stad- gas att kommunen med Konungens medgivande må avsätta medel till fond för tillgodoseende av annat särskilt behov än i 55 Q 1 mom. sägs.

Enligt 565 må kommunen med Konungens medgivande taga i anspråk medel ur fond för andra ändamål än avsättningsåndamålet samt medel ur skatteregleringsfonden i vidare mån än enligt 55 5 2 mom.

Bestämmelsen i 575 reglerar vissa skyldigheter till fondavsättningar. Enligt första stycket skall sålunda vederlag för anläggningstillgångar och belopp, som erhållits på grund av försäkring av sådan tillgång, avsättas till

allmän investeringsfond om icke medlen under året användes för anskaf- fande av annan anläggningstillgång eller för återbetalning av lån för för- värv av tillgången i fråga. Enligt andra stycket skall till allmän investerings- fond också avsättas överskott å lån, som upptagits med Konungens med— givande, i den män i medgivandet ej föreskrives annat. Bestämmelsen i tredje stycket innehåller erinran om att kommunerna på grund av sär- skilda bestämmelser kan vara skyldiga att avsätta medel till fond. Här åsyftas bl.a. de bestämmelser i hamntaxekungörelsen, som kan föranleda fondering av överskott å hamnrörelsen.

De kommunala fonderna skiljer sig i vissa hänseenden från exempelvis aktiebolagens fonder. Särställningen har här i viss utsträckning samband med den anknytning, som alltjämt finns till tidigare uppställda grund— principer för kommunala fonderingar. Tidigare gällande fondbestämmelser _ åt vilka ett särskilt avsnitt skall ägnas i det följande _ kan här bidraga till belysning av nuvarande regler. De viktigaste särdragen bör emellertid redan här i korthet beröras.

En kommunal fondering kan sägas innebära att de avsatta medlen bindes för användning till särskilt ändamål och ej får tagas i anspråk för annat ändamål. Om man bortser från reservfonden och skuldregleringsfonden, som har särskilda uppgifter i konsolideringshänseen—de, får bolagsfonderna däremot fritt tagas i anspråk för vilket ändamål som helst. En fond, som exempelvis upplagts för förnyelse av viss bolagsanläggning, kan sålunda efter bolagsstämmans bestämmande tagas i anspråk för andra anläggningar, täckning av förluster och t. o. m. utdelning till aktieägarna.

Det bör här sägas att bindningen hänför sig till de avsatta medlen. Kom- munerna kan däremot icke binda sig för fortsatta avsättningar. I den mån sådana beslut om fortsatta avsättningar fattas föreligger ej någon skyldighet att kommande år följa besluten. Ej heller behöver kommunerna tillföra fon- derna ränta och ränteavsäxttningar betraktas som nya fonderingar.

Ett ianspråktagande av »fondmedel» innebär att fonden i samma mån försvinner som särskild, till det egna kapitalet hänförlig post i redovis- ningen; om »fondmedlen» användes exempelvis för anskaffning av en an- läggningstillgång, ökas dessa tillgångar och därmed det egna kapitalet i form av investerat stamkapital. Några ord skall här också sägas om dispo— sition av »fondmedlen» före ett ianspråktagande. Tidigare gällde särskilda bestämmelser att mot fondbeloppet svarande medel skulle vara anbragta på betryggande sätt, därvid skulle tillses att de vid behov var tillgängliga. Inskränkningar gällde också i rätten att nyttja fondmedlen. Kommunerna hade rätt att nyttja medlen i stället för belopp, som kommunen ägde upp- låna, men nyttjandet var, utom beträffande kassaförlagsfond, därutöver beroende av Kungl. Maj:ts medgivande. Mot fonderna kan sålunda sägas ha svarat vissa bestämda bank-tillgodohavanden e. (1. eller vissa fordringar gentemot kommunen i anslutning till län.

l » i 1

De ovan berörda reglerna ändrades genom kommunallagen . De mot fon- derna svarande tillgångarna kan nu utan särskild specificering ingå i kom- munens samlade omsättningstillgångar _ kassabehållning, banktillgodo— havanden, förråd etc. »Fondmedlen» kan användas som rörelsekapital och nyttjas för andra ändamål än avsättningsändamålen. Även det 5. k. finansie— ringskapi—talets negativa element _ underskott och anslagsförskott _ ingår i de poster, som balanseras mot bl. a. fonderna. Det väsentliga är att fon- derna står kvar som särskild del av det egna kapitalet i vad detta i modern kommunalekonomi närmast uppfattas som finansieringskapital. Alltjämt gäller emellertid för de kommunala fonderna att »fondmedlen» ej får bindas i _ fonderna balanseras mot _ anläggningstillgångarna. Detta samman- hänger med att anskaffande av sådana tillgångar kräver anslag, vilket ej är fallet beträffande inköp av omsättningstillgångar. _ Ett nyttjande av >>fondmedel» för finansiering av anläggningstillgångar i avvaktan på an- slagstäckning kan emellertid sägas vara möjligt genom att finansieringen kan ske med anlitande, för senare täckning, av anslagsförskott på kapital- budgeten eller underskott å denna. Aktiebolagens »fondmedel» kan däremot placeras i vilka tillgångar som helst och hela den samlade tillgångssumman utgör här balansteknisk täckning för såväl aktiekapitalet och fonderna som för skulderna.

Fonderna brukar indelas i kapitalfonder och driftsfonder. Till kapital— fonder hänföras de fonder, som är avsedda för anskaffande av anläggnings- tillgångar, och till driftsfonder fonder för löpande utgifter. Lagen gör icke direkt denna åtskillnad utan den följer i huvudsak av angivandet av an- vändningsändamål för de fonder som där omnämnes. Till kapitalfonderna hör allmän investeringsfond och särskild investeringsfond. Dit brukar också räknas kassaförlagsfonden ; denna intager emellertid i viss mån en särställ- ning. Den kan sägas utgöra en ständigt stående fond, som icke kan tagas i anspråk och därmed upphöra utan Kungl. Maj:ts medgivande till ändrad användning. Pensionsfonden och skatteregleringsfonden är driftsfonder. En åtskillnad mellan kapital- och driftsfonder upprätthålles i praktiken också vid inrättande av fonder jämlikt 565 med Konungens medgivande. Något förbud mot >>blandade» fonder uppställes dock icke och åtskillnaden kan teoretiskt brytas också därigenom att Konungen skulle kunna lämna med- givande till användning av en kapitalfond för driftändamål.

Indelningen kapitalfonder_driftsfonder upprätthålles strikt i det mo- derna budget- och räkenskapssystemet med dess inriktning på skyddet för den kommunala stamförmögenheten _ bestående av investerat stamkapital och till finansieringskapitalet hänförligt disponibelt stamkapital. Det dispo- nibla stamkapitalet, till vilket kapitalfonderna hänföres, förbehålles därvid kapitalbildande ändamål. I placeringshänseende upprätthålles däremot ej någon åtskillnad mellan olika slag av fonder utan samma tillgångar utgör balanspost till bl. a. hela finansieringskapitalet.

Såväl den allmänna investeringsfonden som särskilda investeringsfonder är enligt lagens ordalag avsedda för anskaffande av anläggningstillgångar. Enligt klara uttalanden vid kommunallagens tillkomst (prop. nr 210/1953, sid. 175) skulle den allmänna investeringsfonden ej få tagas i anspråk för amortering av anläggningslån. Den sålunda förordade principen har emel- lertid i praktiken nu förlorat betydelse och kan knappast antagas vinna efterföljd. Den moderna budget- och räkenskapsordningen torde ha med- verkat härtill och ett åsidosättande synes nu icke kunna ge anledning till invändningar. Det disponibla stamkapitalets samlade resurser användes för ökning av det investerade stamkapitalet och någon detaljerad uppdelning på fondmedel och andra medel behöver ej ske. Amorteringar å anläggnings- lån har samma effekt för ökning av det investerade stamkapitalet som ett anskaffande av nya anläggningstillgångar. I den mån fondmedel kan sägas användas för amorteringar innebär detta sålunda ej något avsteg från de principer om förmögenhetsskydd, som är den väsentliga anledningen till ett särhållande av kapitalfonderna.

Tidigare bestämmelser Problematiken kring den kommunala fondbildningen och den successiva utvecklingen mot en friare fonderingsrätt kan belysas av några anteck- ningar om tidigare förhållanden.

En reglering av rätten att fondera medel och använda fonderade medel kom till stånd först genom 1936 års lag om kommunal fondbildning. Denna lag avlöstes av 1946 års lag i samma ämne. Sistnämnda lag upphörde att gälla då kommunallagen trädde i kraft den 1 januari 1955. Dessförinnan från den 1 juli 1952 _ hade emellertid en del av kommunallagens fond- bestämmelser trätt i tillämpning genom ändringar i 1946 års fondbildnings- lag. I övrigt är i datahänseende att anteckna att en utredning av frågorna om kommunal fondbildning begärts redan av 1911 års riksdag och att en sådan utredning igångsattes 1917. Utredningens förslag, som avgavs 1919, föranledde emellertid ej några lagstiftningsåtgärder.

De tidigare lagbestämmelserna var _ liksom i viss mån även nuvarande regler _ präglade av en restriktiv inställning till fonderingsrätten. Före till- komsten av 1936 års lag var oklart i vilken mån fonderingsrätt förelåg. Upp— fattningen torde emellertid i stort sett ha varit att kommunalförfattningarna i princip reste hinder mot ett anslående av medel för tiden efter nästkom- mande budgetår och att fondbildning därför ej var tillåten.

Vid utformningen av 1936 års lagstiftning ansåg statsmakterna såsom det redovisats i förarbetena till den senare fondbildningslagen (prop. nr 324/ 1946, sid. 14) _ att det icke borde vara tillåtet att fondera medel utan tanke på visst ändamål endast i syfte att konsolidera kommunens ställning eller att skapa tillgångar, vilka kunde tagas i anspråk i framtiden, när behov av ett eller annat slag yppade sig. Fonderingsrätten hade därför i 1936 års

!

lag inskränkts till de fall, där en sådan ansågs verkligt behövlig och nöd- vändig. I första hand tilläts uppläggandet av fonder för särskilda, bestämda ändamål, som kunde förutses bli aktuella (särskild fond). Därjämte gavs möjligheter till viss fondbildning för utjämning av skattetrycket (allmän fond). Slutligen skapade 1936 års lag utvägar för kommunerna att om kapi- tal, som var bundet i tillgångar för stadigvarande bruk, frigjordes eller om liknande, ej löpande inkomster erhölls, tills vidare fondera medlen (tillfällig fond).

De särskilda fonderna utgjordes främst av vissa i lagen angivna fonder, nämligen pensionsfond, försäkringsfond, förnyelsefond, kassaförlagsfond samt fond »till bestridande av kostnader för förvärvande av viss ägodel, genomförande av visst företag eller upprättande av viss anstalt, där kom— munen fattat beslut om ägodelens förvärvande, företagets genomförande eller anstaltens upprättande». Om förnyelsefonden skall här sägas att den avsåg vidmakthållande av anläggning, tillhörande inkomstgivande företag, och att avsättning fick ske i den mån överskott å företagets inkomster ut- över dess utgifter lämnade tillgång därtill. För inrättande av nu berörda särskilda fonder krävdes ej medgivande av Konungen och några belopps- begränsningar uppställdes ej i lagen. Utöver de här berörda särskilda fon- derna kunde emellertid andra sådana fonder inrättas. Därvid krävdes emel— lertid kvalificerad majoritet och Konungens fastställelse. Ett ianspråk- tagande av medel ur särskild fond för annat ändamål krävde alltid kvalifi- cerad majoritet och medgivande av Konungen.

Den allmänna fonden i 1936 års lag motsvarade nuvarande skatteregle- ringsfond. Avsättningsrätten liksom rätten att taga medel i anspråk var emellertid starkt beskuren. Förutom begränsningsregler beträffande av- sättningens eller ianspråktagandets storlek _ innefattande också regler om fondens maximibelopp _ gällde att avsättnings- och förfoganderätten var beroende av huruvida utdebiteringen i annat fall skulle kommit att under- stiga respektive överstiga medeltalet för förflutna fem år. _ Ytterligare avsättningar eller uttag krävde kvalificerad majoritet och medgivande av Konungen.

Till tillfälliga fonder kunde avsättas försäljningsmedel och försäkrings— ersättning för stadigvarande tillgångar och överskottsmedel å lån, upptagna med Konungens medgivande, ävensom belopp, som kommunen eljest erhållit därest beloppet ej var att hänföra till de löpande inkomsterna. Fonderade medel _ dock ej låneöverskottsmedel _ fick fritt tagas i anspråk för an- skaffande av tillgång för stadigvarande bruk. Ianspråktagande av låneöver- skottsmedel liksom av medel för andra ändamål än anläggningsinveste- ringar krävde Konungens medgivande. _ Bestämmelserna om tillfällig fond kompletterades av särskilda bestämmelser i 1936 års lag ang. användning i vissa fall av kommun eller annan samfällighet tillhörig egendom. Försälj- ningsmedel och försäkringsbelopp för anläggningstillgångar fick enligt

denna lag _ i den mån de ej fonderades _ ej utan Konungens tillstånd användas för annat ändamål än anskaffande av annan anläggningstillgång.

För övrigt bör nämnas att nyttjandet av fondmedel ej var fritt enligt 1936 års lag. Sådana medel kunde emellertid nyttjas i stället för belopp, som kommunen ägde upplåna. Rörde det sig därvid om lån enligt den under- ställningsfria lånerätten, ansågs denna i motsvarande mån ianspråktagen.

Vid bildande av särskild fond kunde föreskrivas att denna skulle till- föras ränta. Ett upphävande av sådan föreskrift krävde kvalificerad majo- ritet och att beslutet vann Konungens fastställelse. I övrigt skulle räntor ej tillföras fonderna.

Anmärkas bör att 1930 års lagar om kommunalstyrelse i samband med fondbildningslagens tillkomst kompletterades med bestämmelser om reser- vationsanslag.

1936 års fondbildningslag var som framgått präglad av en restriktiv in— ställning. Sammanfattningsvis kan här erinras om begränsningen till vissa typer av fonder och till ett snävt urval av fonderingsändamål, om kraven på koncis specificering vid avsättningstillfället av användningsändamålet och om förbuden mot användning utanför sålunda angivna ändamål. Långt- gående hänsyn ansågs böra tagas till önskemålen vid fonderingstillfället; den fortlöpande inre enheten i kommunens totala ekonomi kan icke sägas ha tillmätts någon större betydelse. De avsatta medlen blev i viss mån ända- målsbundna på liknande sätt som skulle blivit fallet om de avskilts till en stiftelse. Ett liknande drag kan sägas möta i bestämmelsen om möjlighet att tillförsäkra fonderna ränta. Det bör också erinras om att fondbestäm- melserna erhöll en uppbyggnad, som gjorde dem väl ägnade att bidraga till skyddet för den kommunala stamförmögenheten och att bestämmelserna kommit att fylla en särskilt viktig uppgift i detta hänseende.

1946 års fondbildningslag medförde i en del hänseenden betydelsefulla utvidgningar i fonderingsrätten. Översynen hade främst föranletts av önskemål om en större kommunal rörelsefrihet, varvid intresset främst knöt sig till den allmänna fonden för skatteutjämning. Vid framläggandet av lag— förslaget uttalade departementschefen att en väl avvägd fondbildning var ägnad att främja en god hushållning och särskilt att minska kommunernas svårigheter under kristid. Särskilt betydelsefull var enligt departements- chefen därvid kommunernas möjlighet att fondera medel i direkt skatte- utjämnande syfte. Det var, uttalades det vidare, angeläget att en sådan fon- dering i möjligaste mån underlättades samtidigt som det måste beaktas att kravet på nödiga garantier mot missbruk icke eftersattes.

Den tidigare allmänna fonden fick i 1946 års lag beteckningen skatte- regleringsfond. Rätten till fonderingar och ianspråktaganden blev icke längre beroende av utdebiteringens förhållande till en genomsnittlig tidigare utdebitering. I beloppshänseende fick emellertid årligen avsättas endast en femtedel av den beräknade kommunalskatten varjämte fonden totalt ej

l l

tick bringas att överstiga hälften av detta skattebelopp. Fondmedlen fick tagas i anspråk efter regler, som överensstämde med de nuvarande.

Frågor om bevarande av den kommunala förmögenheten tilldrog sig in- tresse främst i anslutning till spörsmål om förnyelsefonden. Förnyelsefon- den _ som enligt 1936 års lag utgjort en »särskild fond», avsedd för av- sättning av rörelseöverskott hos inkomstgivande företag _ hänfördes nu till de tillfälliga fonderna. Fonden anknöts icke längre till de inkomstgivande företagen utan (till tillgångar för stadigvarande bruk. Fonderingsrätten skulle ej längre vara beroende av huruvida överskott förelåg. Avsättning- arna fick avse högst skillnaden mellan beräknad värdeminskning och i bud- geten upptagna amorteringar å vederbörande anläggningslån. Flera för- nyelsefonder _ avseende exempelvis olika industriverk _ skulle kunna uppläggas, dock att fondmedlen därmed ej ansågs reserverade för den sär- skilda anläggningen utan fritt fick användas för bestridande av kostnader för anskaffande av tillgång för stadigvarande bruk. Med uttrycket »bestri- dande av kostnader för anskaffande» avsågs bli utmärkt att fondmedlen kunde användas också för låneamorteringar och _ vilket får anses ha be- tagit fonden karaktär av ren kapitalfond i nu vedertagen bemärkelse _ betalning av räntor å anläggningslån.

I förmögenhetsskyddets intresse infördes vidare rät-t för kommun att till försäljningsmedelsfonden avsätta uppkommet underskott vid försäljning av anläggningstillgång.

Också räntereglerna ändrades, varvid är att anteckna att förhands- beslut om tillförande av årliga räntor ej längre skulle vara bindande.

Samtliga i 1936 års lag upptagna regler med krav på kvalificerad majo- ritet borttogs.

Reglerna i 1946 års lag överensstämde i övrigt nära med de tidigare be- stämmelserna. Reglerna om särskilda fonder lämnades sålunda utom såvitt gäller förnyelsefonden _ oförändrade liksom reglerna om försälj- ningsmedelsfond, låneöverskottsfond och fond för särskilda, ej löpande inkomster.

Ytterligare steg mot ökad kommunal frihet och mot förenkling av be- stämmelserna om kommunala fonder togs vid kommunallagens tillkomst. De av kommunallagskommittén föreslagna ändringarna (SOU 1952: 14, sid. 284 ff) genomfördes till en del redan från den 1 juli 1952 genom ändringar i 1946 års lag; i övrigt kom de nya reglerna i tillämpning genom kommunal— lagens ikraftträdande. Det kan vara anledning att såsom avslutning på redo- görelsen för utvecklingen här tillfoga några anmärkningar om de med kom- munallagsreformen sammanhängande förändringarna.

De materiellt viktigaste nyheterna får sägas ha utgjorts av tillkomsten av en allmän investeringsfond med rätt att utan beloppsbegränsning och krav på godkännande avsätta medel för anläggningsinvesteringar i allmän- het samt borttagandet av begränsningarna beträffande dels avsättnings-

rätten till skatteregleringsfonden och dels maximibeloppet för denna fond. Av genomgripande betydelse var också den införda friheten beträffande anbringandet och nyttjandet av fonderade medel.

Kommunallagskommittén drev i sitt förslag icke förenklingen _ som främst innebar att antalet fondtyper nedbringades _ lika långt som depar- tementschefen, vars förslag godtogs av riksdagen. Kommittén föreslog så- lunda att man skulle bibehålla fondtyperna avskrivningsfond _ motsva- rande närmast förnyelsefonden i 1946 års lag _ försäljningsmedelsfond och låneöverskottsfond. Dessa fondtyper borttogs vid departementsbehand- lingen och finns nu icke i lagen. Därvid hänvisades i propositionen (prop. nr 210/1953, sid. 174 ff.) till att den allmänna investeringsfonden skulle kunna användas för ändamål som skulle tillgodoses genom berörda fond- typer. Anmärkas bör här att avskrivningsfonden och försäljningsmedels- fonden emellertid avsetts kunna användas också för amorteringar å anlägg- ningslån samt att kommunallagskommittén (sid. 289 f och 293) fäste sär- skilt avseende härvid då den föreslog att fondtyperna skulle bibehållas. Borttagandet av fondtyperna medförde emellertid ej något frångående av ståndpunkten att den allmänna investeringsfonden icke fick användas för amorteringar.

Departementschefen och riksdagen gav också kommunerna en större rö- relsefrihet än vad kommunallagskommittén föreslagit. När det gäller skatte- regleringsfonden hade kommittén sålunda velat bibehålla en begränsning för fondens maximibelopp. Lagen kom ej att innehålla någon sådan gräns.

Synpunkter, sammanhängande med skyddet för den kommunala för- mögenheten, kom i olika sammanhang till uttryck vid reformen. Särskilt var detta fallet beträffande den allmänna investeringsfonden. Kommunal- lagskommitténs förslag byggde här närmast på vad kommunlåneutred- ningen (SOU 1951: 21), som ägnat särskild uppmärksamhet åt frågorna om förmögenhetsskydd, föreslagit om en sådan fond. I olika sammanhang redovisade kommunallagskommittén också hur man tidigare kringgärdat fonderingsrätten med detaljerade ändamålsbestämmelser i syfte att skydda skattedragarna mot att betungas genom icke sakligt motiverade fondavsätt— ningar. Rätten till fria avsättningar till den allmänna investeringsfonden an- sågs emellertid icke medföra någon allvarlig risk för missbruk, varvid bl. a. erinrades om hur källskattereformen medfört att skatteunderlaget ej var känt vid budgetarbetet. Liknande synpunkter anfördes i anslutning till förslaget om en fri avsättningsrätt till skatteregleringsfonden. Ett i viss mån nytt synsätt på fonderingsspörsmålen kan sägas komma till uttryck i kommunallagskommitténs uttalande att den vidgade rörelsefriheten möjli- gen kunde väntas stimulera kommunerna att genom ökad fondbildning kon- solidera sin ekonomiska ställning.

Kommunernas fonderingar

De kommunala fonderingarna kan översiktligt följas av de i Kommunernas Finanser sammanställda uppgifterna. Av uppgifterna där för de år, under vilka bestämmelser om fonder funnits, framgår såväl att en kraftig ökning av fonderingarna ägt rum som att markanta förskjutningar försiggått mel- lan olika fondtyper.

År 1940 utgjorde behållningen i kommunala fonder tillhopa nära 300 miljoner kronor för att fem år senare, 1945, vara uppe i nära 500 miljoner och ytterligare fem år därefter, 1950, i nära 1 miljard kronor. En kraftig ökning har därefter ägt rum under de nuvarande reglernas tillämpningstid. 1955 redovisades sålunda fonder på nära 2 miljarder kronor. Därefter har en i stort sett ständig stegring ägt rum och under 1962, som utgör det se- naste år för vilket uppgifter publicerats, fanns fonder på tillhopa drygt 3 miljarder.

Vid olika tider verkställda ändringar i bestämmelserna och omläggningar av den statistiska redovisningen försvårar jämförelser för längre perioder. Uppgifterna synes därför böra redovisas för några olika skeden för sig.

Under den första perioden dominerade de särskilda fonderna kraftigt. 1940 svarade dessa fonder för omkring 80 procent av de totala fondmedlen, medan på vardera gruppen allmän fond (skatteregleringsfond) och tillfäl- liga fonder föll omkring 10 procent av den totala behållningen. Tio år se— nare, 1950, utgjorde de särskilda fondernas andel omkring 60 procent medan skatteregleringsfondens andel stigit till omkring 27 procent och de tillfäl- liga fondernas andel ökat något till omkring 13 procent. Året före kommu- nallagens tillkomst _ då vissa av dess regler var i kraft genom ändringar i 1946 års fondbildningslag _ var skatteregleringsfonden den mest bety- dande fonden och svarade för omkring 42 procent av fonderade medel medan den nytillkomna allmänna investeringsfonden svarade för en andel å drygt 10 procent.

Under åren 1955—1957, då den statistiska redovisningen var upplagd på annat sätt än nu, steg den allmänna investeringsfondens andel från drygt 20 procent till nära 30 procent medan skatteregleringsfondens andel sjönk från nära 40 procent till omkring 30 procent. Av intresse beträffande denna årsserie är väl också den andel, som representerades av fonderna enligt 56 & kommunallagen, för vilka fonder Konungens medgivande erfordrades. Dessa fonder upptog 1955 en andel av 6,9 procent, 1956 av 5,8 procent och 1957 av 4,8 procent.

För perioden 1958—1962 har den statistiska redovisningen gjort åtskill- nad mellan kapitalfonder och driftsfonder. Kapitalfonderna's andel har under perioden företett en jämn stegring från 36,5 till 40,8 procent medan driftsfondernas andel i motsvarande mån sjunkit från 63,5 till 59,2 pro- cent. De betydelsefullaste fonderna har under perioden utgjorts av all-

Kapitalfonder

Belopp milj. kr

Kassaförlagsfonder ............................................ 115 3,8 Allmänna investeringsfonder ................................... 862 28,7 Särskilda investeringsfonder .................................... 143 4,8 Kapitalfonder enligt 56 5 kommunallagen ........................ 62 2,1 Andra kapitalfonder (ej donationsfonder) ........................ 43 1,4

Summa kapitalfonder 1 225 40,8

Driftsfonder

Belopp milj. kr.

Samtliga fonder

Pensionsfonder ............................................... 784 26,1 Skatteregleringsfonder ......................................... 791 26,3 Särskilda skatteregleringsfonder ............................ . . 152 5,1 Driftsfonder enligt 56 5 kommunallagen .......................... 21 0,7 Andra driftsfonder (ej donationsfonder) .......................... 30 1,0

Summa driftsfonder 1 778 59,2

3 003

100,0

männa investeringsfonden, pensionsfonden och skatteregleringsfonden. För alla dem har en jämn utveckling ägt rum. Allmänna investeringsfondens andel har ökat från 21,8 till 28,7 procent, pensionsfondens andel ökat från 21,1 till 26,1 procent och skatteregleringsfondens andel minskat från 30,8 till 26,3 procent. För de med Konungens medgivande inrättade fonderna (56 & kommunallagen ) har skiljts mellan kapitalfonder och driftsfonder. Fond- typens andel har fortlöpande sjunkit från 5,3 procent till 2,8 procent, därvid driftsfondernas andel sjunkit från 3,0 till 0,7 procent och kapitalfondernas från 2,3 till 2,1 procent.

Av intresse kan här också vara att redovisa den totala fördelningen för 1962. Följande tabell utvisar de olika fondernas behållning i milj oner kronor och deras procentuella andelar i den totala fondbehållningen.

Några särskilda uppgifter skall slutligen också lämnas om fonderings- förhållandena för olika typer av kommuner. Till en början var landskommu- nernas andel i fonderingarna obetydlig. Den utgjorde 1940 omkring 12 pro- cent och hade 1950 stigit till omkring 25 procent, på vilken nivå den där— efter ungefär hållit sig. Påfallande är att kapitalfonderna för landskommu- nernas vidkommande svarar för en större procentuell andel i fondmedlen än i städerna. År 1962 utgjorde sålunda kapitalfondernas andel i lands- kommunerna nära 54 procent medan deras andel i städerna representerade endast omkring 36 procent. Kapitalfondernas andel har under senare år ökat för båda kommuntyperna.

Reformbehov och reformmöjligheter

Bestämmelserna om kommunala fonder har underkastats upprepade refor- mer, varigenom kommunerna erhållit en allt större frihet i fonderingshän-

seende och regelsystemet successivt förenklats. Någon helt radikal omarbet- ning har emellertid knappast skett. Bestämmelserna är sålunda alltjämt i viss utsträckning präglade av de grundprinciper, som tidigare ansågs böra upprätthållas på fondområdet. En snabb utveckling har ägt rum på det kommunalekonomiska området. Denna utveckling har medfört märkbara förändringar även under den jämförelsevis korta tid, som förflutit sedan kommunallagens tillkomst, vartill kommer att budget- och räkenskapssyste- met under denna tid undergått genomgripande förändringar. Även om fond- bestämmelserna vid kommunallagens tillkomst i betydande utsträckning anpassades efter ett modernt synsätt och nya kommunalekonomiska förhål- landen, kan denna anpassning därför nu framstå såsom otillräcklig. Därtill kommer att brytningen mellan tidigare grundprinciper och modernare prin- ciper onekligen medfört att regelsystemet ej präglas av någon full inre konsekvens.

Av den tidigare med skärpa hävdade grundprincipen i fonderingssam- manhang att en tids skattebetalare ej skulle oskäligen betungas med en annan tids utgifter finns ännu spår i det att fondbildningen i vissa fall krä- ver medgivande av Konungen. Samtidigt är emellertid den underställ— ningskrävande delen i praktiken rått betydelselös eftersom fondbildnings- rätten i övrigt är helt fri och fonderingsändamålen därvid ej behöver ges någon grad av bestämdhet. Också begränsningarna i rätten att använda skatteregleringsfondens resurser kan sägas vara ett uttryck för berörda grundprincip. Även bestämmelsernas systematiska uppbyggnad kan sägas återfalla på en restriktiv grundsyn. Liksom i tidigare lagstiftning sker en uppräkning av särskilda fondtyper för fri fondering. Uppräkningen fyller emellertid långtifrån samma uppgift som i tidigare lagstiftning, där fonde- ringsändamålen bestämdes snävt och fonderingsrätten ej var så fri som den nu är särskilt genom den allmänna investeringsfonden.

Även grundprincipen om ett långtgående hänsynstagande till fonderings- tillfällets önskemål och bedömanden präglar alltjämt lagstiftningen. Sär- skilt är här att erinra om kraven på Konungens medgivande för att fond- medel skall få tagas i anspråk för annat ändamål än det som bestämts vid fonderingstillfället. Grundprincipen får emellertid en betydelsefull begräns- ning i det att fonderingar nu kan ske för mycket allmänt hållna ändamål, varför frågor om ändrat ändamål endast sällan behöver få aktualitet. Också friheterna beträffande placeringen och nyttjandet av fondmedel kan i viss mån sägas innebära avsteg från grundprincipen.

Bestämmelserna präglas som berörts också av strävanden till anpass- ning efter moderna kommunalekonomiska förhållanden. Särskild vikt har sålunda tillagts konsolideringssynpunkterna, önskemålen om skyddandet av den kommunala förmögenheten. Av betydelse är väl här främst åtskill- naden mellan kapitalfonder och driftsfonder liksom fonderingstvånget när det gäller försäljningsmedel och försäkringsbelopp för anläggning—still-

gångar. Åtskillnaden mellan kapitalfonder och driftsfonder har emellertid icke satt några mera markerade spår i regelsystemet eller föranlett några särskilda, av förmögenhetsskyddet förestavade regler. Som i viss mån in— konsekvent framstår i sammanhanget också hindret mot att använda den allmänna investeringsfondens eller de särskilda investeringsfondernas medel för amorteringar å anläggningslån.

Ovan berörda förhållanden — den otillräckliga anpassningen till dagens kommunalekonomiska ordning liksom regelsystemets oenhetlighet — kan naturligtvis allmänt sett motivera en översyn av bestämmelserna. Frågorna om reformbehov och reformmöjligheter bör emellertid diskuteras också med utgångspunkt från vissa särskilda, konkreta olägenheter med nuvarande regler.

Först kan då vara anledning att något närmare ingå på frågorna om amor- teringar å anläggningslån med fondmedel. Vanligen har lånen nu upptagits för och hänförts till särskilda anläggningar, varvid för lånen föreskrivits regelbundna amorteringar, anpassade efter vederbörande anläggnings livs— längd. För att förmögenheten skall bevaras sker årliga avskrivningar —— redovisade som kostnader å driftbudgeten och som inkomster å kapital- budgeten — å olika anläggningstillgångar. Den del av avskrivningsbelop— pen, som hänför sig till lånat kapital, kan då sägas gå direkt till amorte- ringar. Emellertid kan det, särskilt vid en större hushållning, vara fördel- aktigt att tillämpa en s. k. fri gäldsförvaltning. De lån, som erfordras inom kommunens verksamhet i dess helhet, upptages då inom finansförvalt- ningen vid de tider och på de villkor som ställer sig förmånligast och utan att de särskilda lånen mera bestämt kan hänföras till någon viss anläggning. Det kan då ifrågakomma att upptaga också stående lån. Även återbetal- ningarna kan anpassas efter bl.a. förhållandena på kreditmarknaden, var— vid kan finnas förmånligt med inlösen i förtid eller snabbare amorteringar än som avtalats. — Vad kommunalrättskommittén förordat vid genom- gången av lånerättsbestämmelserna har åsyftat att möjliggöra en sådan här ordning i lånehänseende. —— Även om skulderna blir föremål för en dylik fri förvaltning, finns som regel anledning att internt belasta de särskilda för- valtningarna med regelmässiga avskrivningar på basis av vederbörande anläggningars värde och livslängd. Det uppkommer därför behov såväl att kunna magasinera viss del av avskrivningsmedlen i fonder som att kunna taga fondmedel i anspråk för amorteringar.

Belysningen ovan av sambandet mellan avskrivningar och amorteringar utgör i viss mån en förenkling. I praktiken göres icke någon bestämd skill- nad mellan de olika resurser, som tages i anspråk på kapitalbudgeten —— avskrivningsmedel, andra överföringar från driftbudgeten, lånemedel eller fondmedel. Även om man måste göra reda för hur mycket fondmedel som totalt anlitas, behöver i allmänhet ej redovisas i vilken mån fondmedel eller andra medel anlitas för de särskilda kapitalutgifterna. Det är kapitalbud-

getens samlade resurser som kommer till användning för dess samman- tagna utgifter. Förmögenhetsskyddets intressen kräver här ej någon upp— delning mellan fondmedel och andra medel på kapitalbudgeten. Ett anli— tande av en kapitalfond medför endast förändringar beträffande förmögen- hetens sammansättning —— en ökning av det investerade stamkapitalet och en motsvarande minskning av det disponibla stamkapitalet. Låneamorte- ringarna har härvid samma ställning som investeringarna och ger också de en ökning av det investerade stamkapitalet, skillnaden mellan samtliga anläggningstillgångar och samtliga anläggningslån. Det är därför i prak- tiken icke någon mening i ett hinder mot användande av investerings— fonderna för låneamorteringar.

Det kan naturligtvis sägas att kommunerna har möjlighet att vid behov inrätta särskilda fonder för amorteringsmedel. Sådana fonder kan emeller- tid nu ej inrättas utan Konungens medgivande. Beroendet av sådant med- givande medför viss omständlighet och visst administrativt besvär. Det kan också riktas anmärkningar mot att här avsedda, legitima fonderingsbehov ej kan fritt tillgodoses. En utökning av antalet fonder hos en kommun komplicerar vidare utan motsvarande nytta redovisningen i budget och räkenskaper, vartill kommer att tillgången till flera fonder nödvändiggör ställningstaganden till avvägningsspörsmål utan reell betydelse. I stort sett kan säkerligen sägas att kommunerna är mest betjänta av att hantera sina fonderingsspörsmål över så få fonder som möjligt. Den allmänna investe- ringsfonden torde vilket utvecklingen ger belägg för härvid kunna i stort sett ensam svara för fonderingsbehoven inom kapitalbudgeten.

Frågorna om låneamorteringar med fondmedel kan naturligtvis ha sär- skilt intresse när det gäller kommunal verksamhet, för vilken bolagsdrift kan ifrågakomma. En reform av bestämmelserna kan därför här i viss mån medverka till att förbättra betingelserna för affärsverksamhet i vanlig kom- munal ordning.

I anslutning till affärsverksamheten är det emellertid främst en annan fondfråga, som tilldragit sig uppmärksamhet. Frågeställningarna kan här åskådliggöras genom en kortfattad redovisning av diskussioner, som 1957— 1960 förts mellan kommunförbunden och kapitalredovisningskommittén, å ena sidan, samt Svenska elverksföreningen och den för denna för— ening och Svenska gasverksföreningen gemensamma littereringskommittén, å andra sidan. Av littereringskommittén härvid hävdade synpunkter torde icke sällan delas av företrädare för kommunala affärsverk.

Littereringskommittén hade tillkallats för utredning av frågor om budget och räkenskaper för elverk och gasverk. Sedan kommittén utarbetat och framlagt förslag till särskilda normalkonltoplaner för berörda verk, ägnade sig kommittén åt frågorna om verkens kapitalredovisning. Kommitténs ståndpunkt i första omgången kan ges följande sammanfattning. Redovis- ningen hade dittills i allmänhet skett efter samma regler som för andra kom-

munala förvaltningar. För ett bedömande av verkens ekonomiska ställning och av deras på självkostnadsprinciper grundade taxesättningar erfordrades emellertid en kapitalredovisning av liknande slag som vid enskilda affärs- företag och som klart utvisade bl. a. kapitaldispositionerna för framtiden i form av fonderingar. Det föreslogs därför att verken skulle ha en sluten, på kapital- och driftbudget uppdelad stat. Uppkommande överskott liksom avskrivningsmedel borde, i den mån medlen ej togs i anspråk för det lö- pande årets investeringar och amorteringar, reserveras för vederbörande verks egna behov och avsättas till särskilda fonder för verken. Överskott och underskott å kapitalbudgeten skulle regleras på verkets budget över verkets investeringsfond som avsättningar respektive ianspråktaganden. Fonderna borde redovisas inom verken även om de av praktiska skäl för- valtades av kommunens finansförvaltning.

Littereringskommittén avhandlade också vilka fondtyper, som lämpligast borde begagnas för verkens fonderingar. Kommunernas allmänna investe- ringsfonder ansågs därvid knappast lämpliga eftersom några garantier ej skapades för att en avsättning från ett verks sida förbehölls dess egna behov, även om vid fondförvaltningen särskilt redovisades verkets andel i fonden. Ej heller de särskilda investeringsfonderna ansågs här erbjuda någon lämplig lösning. Investeringsändamålen behövde nämligen bestämt angivas vid denna fondtyp och för att verkets investeringsbehov skulle täckas erfordrades då flera särskilda investeringsfonder. Mest lämpligt ansågs vara att med Konungens medgivande inrätta särskild fond jämlikt 565 kommunallagen och därvid föreskriva att de avsatta medlen var för- behållna verkets framtida investeringar.

Mot dessa synpunkter gjordes på väsentliga punkter invändningar från kapitalredovisningskommittén. Denna kommitté hade i betänkandet »Kom- munernas kapitalredovisning», som av Svenska stadsförbundet och då— varande Svenska landskommunernas förbund rekommenderats till efter- följd, behandlat också affärsverkens kapitalredovisning. I sin argumen- tering mot littereringskommittén vidhöll kapitalredovisningskommittén sina i betänkandet redovisade synpunkter och förslag. Enligt kapitalredo- visningskommittén borde verkens anläggningsfinansiering genom låneme- del, fondmedel och andra medel icke redovisas hos verken utan under den för kommunen i dess helhet gemensamma titeln »finansförvaltning» i bud- get och räkenskaper. Någon speciell budgetering eller fondering hos affärs- verken ansågs sålunda ej böra ifrågakomma. Det fanns enligt kapitalredo- visningskommittén ej skäl att ge affärsverken en förmånsställning och att begränsa fullmäktiges frihet att i varje särskilt läge efter sin bedömning fördela kommunens samlade resurser för investeringsändamål. Kapital- resurser, som härrörde från visst verk, kunde därför ej förbehållas detta verks investeringar. Verkens avskrivningsmedel och eventuella överskott borde därför enligt kapitalredovi-sningskommittén avsättas icke till sär—

skilda verksfonder utan till kommunens allmänna investeringsfond. Kapitalredovisningskommittén, som överlagt med företrädare för littere- ringskommittén, ansåg att de särskilda behoven av överblick över affärs- verkens kapitalförhållanden kunde tillgodoses genom att till affärsverkens budgetförslag fogades en särskild, utanför budgeten stående uppställning över kapitalförhållandena. I denna uppställning kunde därvid affärsverkens ledning redovisa sin uppfattning om verkets finansieringsförhållanden och sina förslag om disposition av avskrivningsmedel och eventuella överskott.

Svenska stadsförbundet översände den av kapitalredovisningskommittén i frågan upprättade promemorian till sina medlemmar och rekommenderade därvid kommunerna att följa vad kapitalredovisningskommittén föreslagit.

Littereringskommitténs förslag blev därefter föremål för överarbetning. Denna resulterade i en promemoria med alternativa förslag, det ena av- seende sluten budget och särskilda fonderingar eller särskild fondredovis— ning och det andra ett på överläggningarna med kapitalredovisningskom- mittén grundat förslag med särskild finansieringstablå i anslutning till budgeten. I förslaget med sluten budget förordades att avskrivningsmedel och överskott inlevererades till kommunens finansförvaltning för att ingå i den allmänna investeringsfonden såsom verkets andel eller i förekom- mande fall i särskild fon—d för verket. Fonddispositionerna skulle samtidigt budgeteras och redovisas hos verket. Förslaget beträffande finansierings- tablå avsåg att i denna skulle upptagas samtliga poster, som avsåg verkets finansieringsförhållanden. Såvitt gäller fonderna skulle tablån innehålla uppgifter om den ingående behållningen »för verket», ianspråktaganden och avsättningar under året samt utgående fondbehållning. Littererings- kommittén uttalade att förslaget med sluten budget syntes klarast och mest ändamålsenligt men fann att förslaget knappast kunde vinna allmän efter- följd med hänsyn till Svenska stadsförbundets inställning till frågorna. Elverksföreningen översände littereringskommitténs förslag till sina med- lemmar för kännedom.

Den moderna, nu allmänt tillämpade ordningen för budget och räken- skaper har utan tvekan i hög grad förbättrat möjligheterna för affärsin- riktad verksamhet i kommunallagsreglerade former. Systemet har utfor- mats efter en ingående bearbetning av kapitalförsörjnings- och kapitalredo- visningsspörsmålen, vid vilken moderna företagsekonomiska principer i största utsträckning tjänat till ledning. Möjligheterna till handhavande av och överblick över kapitalförsörjningsfrågorna har sålunda avsevärt för— bättrats. Uppenbara fördelar är utan tvekan förbundna med att kapital— försörjningen och kapitalredovisningen omhänderhas centralt och över en för hela den kommunala kapitalhushållningen gemensam stat och med att fondfrågorna handhas över ett begränsat antal gemensamma fonder. Denna enhetlighet inrymmer också goda möjligheter att vid behov framtaga en separat redovisning över visst affärsverks finansieringsförhållanden. Syste-

met har sålunda säkerligen i sin mån medverkat till att minska behoven av att anlita bolagsformen för kommunal verksamhet. Det måste emellertid, som erfarenheten visat, antagas att en övergång till bolagsdrift alltjämt i vissa fall kan få aktualitet. Härtill bidrager, såvitt i detta sammanhang är av intresse, att starka önskemål kan föreligga att viss verksamhet skall avskiljas för en fullständig självfinansiering och en fristående konsolide- ring. Kommunens ledning finner kanske av olika skäl lämpligast att möj- ligheterna att inlemma affärsverken i den allmänna ekonomiska hushåll- ningen i viss mån avskäres. En mera fristående ekonomisk ställning för viss verksamhet kan också ge möjligheter att åt verksamhetens ledning inrym- ma större befogenheter än som vanligen tillkommer kommunala nämnder och styrelser. — Frågorna om vidgade befogenheter skall upptagas i ett senare avsnitt. Vid önskemål i särskilda fall om en sådan större själv— ständighet i ekonomiskt hänseende kan vad littereringskommittén före- slagit om sluten budget och egen fondering visa sig erbjuda en kompro- missmöjlighet vid valet mellan alternativen bolagsdrift och drift i kom- munal ordning. En förutsättning för att denna mellanform skall kunna utnyttjas synes emellertid vara att lämpliga särskilda fonder kan inrättas. Så kan nu ej ske utan Kungl. Maj:ts medgivande. Ett borttagande av bero- endet av Konungens medgivande synes här motiverat.

Också en annan fondtyp bör här ägnas någon uppmärksamhet. Före kommunallagen stod det kommunerna fritt att inrätta särskilda försäk- ringsfonder. Fonderna lämnades i kommunallagen utanför uppräkningen under hänvisning till att endast de allra största städerna stod självrisk och hade behov av försäkringsfonder. Inrättandet av försäkringsfonder fordrar sålunda nu Konungens medgivande. Skäl kan naturligtvis anföras för att en fri fonderingsrätt här skall finnas. Antalet mycket stora kommuner ökar liksom omfattningen av den kommunala verksamheten. Det synes icke oriktigt att antaga att ett något större antal kommuner i framtiden kan få anledning överväga om icke det kan vara förmånligt att genom fond- avsättningar själva bära ökade risker för förluster och för ersättnings- skyldighet. Fonderingsbehoven kan här knappast tillgodoses genom andra fonder eftersom fondavsättningarna måste anpassas efter försäkringsmäs- siga beräkningar.

I anslutning till frågorna om inrättande av fonder med Kungl. Maj:ts medgivande bör också ett mera formellt förhållande beröras. Vad som enligt 565 kommunallagen fordrar medgivande är egentligen själva avsättandet av medel. Också tidigare lagtexter har innehållit en motsvarande bestäm- ning, men därvid har uttryckligen omnämnts att medgivande kunde lämnas genom fastställande av reglemente eller andra föreskrifter rörande fonden. Av förarbetena till kommunallagen (SOU 1952: 14, sid. 293 f.) framgår att denna ordning förutsattes kunna tillämpas också i fortsättningen. Själva lagtexten ger emellertid närmast uttryck för grundsatsen att varje avsätt—

ning skulle kräva Konungens medgivande. En sådan tolkning skulle också kunna förefalla mest förenlig med den i övrigt upprätthållna principen att varje avsättning _ liksom tillförande av ränta kräver ett särskilt, av föregående ställningstaganden obundet beslut. En tillämpning efter denna tolkning skulle uppenbarligen avsevärt komplicera handhavandet av avsättningar till underställningskrävande fonder. I praktiken synes emeller— tid kommunerna ha ansett sig oförhindrade att utan medgivande vid varje tillfälle göra fortlöpande avsättningar till fonder, vars fastställda reglemen- ten innehållit föreskrifter beträffande sådana avsättningar.

Kommittén övergår härefter till att redovisa några synpunkter på under- ställningstvångets betydelse i stort.

Vad först då angår beroendet av medgivande för avsättningar till vissa fondtyper utvisar utvecklingen att ifrågavarande fonder fått allt mindre betydelse. Av redogörelsen för kommunernas fonderingar har framgått att de fonder, som kräver medgivande, andelsmässigt sett minskat i betydelse och nu svarar för endast några få procent av kommunernas totala fond- behållning. Genom friheten att utan närmare specificering avsätta medel till allmän investeringsfond såvitt gäller kapitalsidan och skattereglerings- fond såvitt gäller driftssidan kan kommunerna sägas i praktiken åtnjuta en obegränsad fonderingsfrihet. Med denna frihet har underställningsskyl- digheten utan tvekan i stort sett förlorat varje betydelse i kontrollhän- seende. Det kan icke heller göras gällande att de särskilda fonderingsända- mål, vars tillgodoseende nu kräver Konungens medgivande, framstår som mindre legitima än andra fonderingsändamål. Vidare är följderna av ett åsidosättande av reglerna knappast särskilt verkningsfulla. I den mån ett oriktigt fonderingsbeslut över huvud taget kommer under prövning un- derställningsvägen eller efter besvär torde följderna av ett undanröjande merendels ej bli andra än att de fonderade medlen överflyttas till annan fond, till vilken avsättning kan ske utan medgivande.

Också kraven på medgivande för att fondmedel skall få tagas i anspråk för annat än det vid fonderingen bestämda ändamålet måste antagas ha förlorat i betydelse. Härvid är främst att erinra om att den allmänna inves- teringsfonden och skatteregleringsfonden nu svarar för omkring 55 procent av den totala fondbehållningen. Vid dessa fonder är ändamålen ej speci- ficerat bestämda, varför frågor om ändring av ändamålet knappast kan få aktualitet. Dessa två fonder torde säkerligen få en alltmer dominerande betydelse i fondsammanhang. Också när det gäller pensionsfonderna som tillsammans med nyss nämnda fonder svarar för omkring 80 procent av fondbehållningen —— synes ett ändrat användningssätt sällan kunna ifråga- komma. Kraven på medgivande fyller i praktiken därför knappast någon avsevärd uppgift. Den för ett modernt fondväsende väsentligaste använd- ningsfrågan att kapitalfonderna ej bör användas för driftändamål — och användningsfrågorna i övrigt synes kunna lösas genom direkta lag-

bestämmelser. I stort sett torde frågorna om ett ändrat användningssätt ha aktualitet endast för — förutom särskilda investeringsfonder —— en del tidigare tillkomna fonder. De med dessa fonder sammanhängande proble- men kan vid ändrade regler, om så erfordras, lösas genom övergångsbe- stämmelser.

Den nu verkställda genomgången utvisar enligt kommunalrättskommit- téns bedömande att det nu är motiverat att vidtaga vissa ändringar i be— stämmelserna om kommunala fonder. Det bör understrykas att reformerna därvid främst —— liksom reformerna på lånerättsområdet förestavas av önskemålen att allmänt modernisera kommunallagens ekonomiska bestäm— melser och därigenom förbättra möjligheterna till och handhavandet av kommunal affärsverksamhet i kommunal ordning.

Reformförslag

föringsordningen med dess uppbyggnad kring detta intresse bör en bestämd åtskillnad i lagen göras mellan kapitalfonder och driftsfonder. Konsolide- ringsintresset kräver att blandade fonder ej får förekomma liksom ett förbud mot användande av kapitalfonderna för löpande utgifter. Fondmedel, [ som tages i anspråk för investeringar i anläggningstillgångar, kan visser- ligen sägas bli i den mening konsumerade att anläggningarna successivt [ minskar i värde. I modern kommunal hushållning måste emellertid denna : värdeminskning ersättas genom att avskrivningsmedel eller andra medel ? från driftbudgeten fortlöpande ställes till kapitalbudgetens förfogande. | Amorteringarna på anläggningslån innebär självfallet aldrig någon kapital- i | | I I 1 ! I förmögenhetsskyddets intresse och för anpassning till budget— och bok- I i | I konsumtion. En avsättning av medel till en kapitalfond kan sålunda sägas medverka till ett bevarande eller en förkovran av den kommunala förmögen- heten.

Kapitalfonderna erbjuder i nu diskuterat sammanhang sålunda knappast några problem. Annorlunda ställer det sig med driftsfonderna — vilka trots en successiv minskning i andelshänseende ännu tillsammans svarar för mer än hälften av den totala fondbehållningen. Driftsfonderna omfattas enligt kommunallagens förarbeten ej av förmögenhetsskyddet. Budget och räkenskapssystemet erbjuder inget skydd för driftsfonderna. Det är i anslut— ' ning till driftsfonderna som principen att en tids skattebetalare ej skall betungas med en senare tids utgifter främst löper risk att åsidosättas. Vid kapitalfonderna blir den fonderande generationens intressen väsentligen till— godosedda genom att deras avsättningar alltid utgör ett led i en fortlöpande konsolidering.

De nuvarande bestämmelserna om driftsfonder kan sägas innehålla vissa restriktiva inslag. Utan Konungens medgivande kan avsättning nu ske endast till pensionsfond och skatteregleringsfond. Den förra fonden avser ett mycket speciellt ändamål och kan väl knappast utnyttjas i mindre

legitima syften. För skatteregleringsfonden gäller spärrar endast med av- seende å rätten att taga medel i anspråk. Det måste emellertid konstateras att dessa spärrar är alldeles otillräckliga när det gäller att hindra en kon- sumtion av fondmedel. Skatteregleringsfonden kan sålunda helt förbrukas för löpande utgifter under en tidsföljd av tre år och detta utan hänsyn till hur stor den är eller under hur lång tid avsättningar gjorts. Reglerna medger sålunda en fondkonsumtion som är avsevärt större än den som en kommun någonsin kan tänkas bestämma sig för. Med denna utformning av reglerna om skatteregleringsfond förloras enligt kommunalrättskommit- téns bedömande i praktiken varje möjlighet att i anslutning till driftsfon— derna författningsvägen hävda den fonderande generationens intressen. Emellertid torde förhållandena i verkligheten knappast inge några far— hågor. Erfarenheterna ger intet som helst belägg för att bestämmelserna om fonder kan behöva skärpas. Vid ett lågt skattetryck får ett användande av medel ur driftsfonder knappast någon aktualitet. Skattetrycket är emel— t lertid merendels högt, varvid detta väsentligen sammanhänger med stora investeringsbehov eller omfattande avskrivnings- och amorteringsbehov. Ett ianspråktagande på driftbudgeten av fondmedel torde därför i större eller mindre utsträckning vara förbundet med sådana överföringar till kapitalbudgeten att driftsfonderna här i sin mån kommer att bidraga till bibehållandet av förmögenheten eller till ökade investeringar.

Tillgången till fria driftsfonder måste anses vara ett nödvändigt inslag i en hushållning av sådan omfattning och typ som den kommunala. Det kan erinras om att fonderna hos privatekonomiska företag i princip genom- gående har samma karaktär som kommunernas driftsfonder. Det finns knappast någon anledning eller möjlighet att genom bestämmelser i fond- sammanhang utsträcka förmögenhetsskyddet till att omfatta också drifts— fonderna. Det synes fullt motiverat att där lita till kommunernas förmåga att iakttaga en kontinuerlig, god hushållning. De kommunala myndighe- terna har nu genom budget- och räkenskapssystemet, innefattande också en modern kontouppläggning med inriktning på kostnadskontroll och resul— tatutredning, avsevärt bättre möjligheter än tidigare att kontinuerligt följa och kontrollera utvecklingen av den kommunala ekonomien.

Kommunalrättskommittén förordar att bestämmelserna om kommunala fonder tager fasta på skillnaden mellan kapitalfonder och driftsfonder men därutöver ej upptager någon specificering av olika fondtyper. Indelningen kommer att korrespondera med vad som föreslagits på lånerättsområdet. Det får då ankomma på kommunerna själva att bestämma vilka kapital- fonder och vilka driftsfonder som skall finnas. I intet fall bör fordras med- givande av Konungen för fondavsättningar. Kommunerna skall sålunda förutom nu förekommande fria fonder utan sådant tillstånd kunna inrätta exempelvis försäkringsfonder och särskilda kapital— eller drifts- fonder för affärsverken.

Förbudet mot användande av kapitalfonder för löpande utgifter synes kunna ges avfattningen att medel ur kapitalfonder får tagas i anspråk en- dast för anskaffande av anläggningstillgångar eller avbetalning å anlägg- ningslån. Förbudet mot användning av investeringsfonderna för amorte- ringar skulle därmed utgå.

Av det förut sagda torde ha framgått att bestämmelsen om begräns- ningar i rätten att använda skatteregleringsfondens medel kan utgå. Också bestämmelsen att avsättningar till denna fond skall beslutas i samband med att budgeten fastställes synes överflödig. I allmänhet kommer avsättnings- besluten självfallet att fattas i detta sammanhang. Skäl saknas emellertid att hindra ett beslut vid annat tillfälle om sådant i undantagsfall skulle kunna ifrågakomma. Lagen skulle sålunda komma att helt sakna särskilda bestämmelser om skatteregleringsfonden.

Frågorna om ianspråktagande av fondmedel har något berörts i det före- gående men torde kräva några ytterligare överväganden. Tveksamt kan i här vara hur stort avseende som skall behöva fästas vid det ändamål, som ' bestämts vid avsättningstillfället. Den nuvarande ordningen måste här | anses innebära ett alltför långtgående hänsynstagande till intresset och | bedömningen vid avsättningstillfället i förhållande till behoven och syn- ' punkterna vid den tid, då ändamålet skall förverkligas och särskilda, ytter— ligare insatser för genomförandet ofta erfordras. Principen inskränker i ,! anmärkningsvärd grad de senare kommunalmännens bestämmanderätt i : kommunala angelägenheter. För de fondtyper, som kan inrättas enligt nu- * varande lag och andelsmässigt spelar någon större roll, har inskränkning- ; arna i användningsrätten som förut berörts icke stor betydelse. Att för en : liten sektor av fonderna bibehålla beroendet av Konungens medgivande för ; ändrad användning synes icke påkallat. Å andra sidan förefaller det icke fullt riktigt att lämna användningsrätten helt fri sålunda bör exempelvis pensionsfondernas medel icke utan vidare kunna användas för andra ända- mål. En lämplig avvägning mellan de intressen, som här kan göra sig gällande, bör enligt kommunalrättskommittén anses nådd genom en be- stämmelse att för ändrat användningssätt kräves att det ursprungliga ända- målet på grund av ändrade förhållanden finnes ej böra förverkligas. Så länge detta ändamål alltjämt har aktualitet skulle sålunda fondmedlen vara bundna för detta. En pensionsfond bör sålunda ej kunna undandragas det ursprungliga ändamålet i den mån fondmedlen erfordras för pensio- nering, för vilken kommunen alltjämt själv skall svara genom pensions- utbetalningar. — Förbudet att använda kapitalfonderna för driftändamål avses däremot vara absolut. En ändra—d användning kan sålunda här endast komma att avse användning för andra utgifter på kapitalbudgeten.

Enligt här förordade regel blir bindningen vid en fondavsättning i fort- sättningen icke lika hård som nu. Det kan antagas att kommunerna som regel ej har anledning att eftersträva en längre gående ändamålsbindning.

Skulle en sådan i undantagsfall finnas önskvärd,, står _givetvis alltid möj- ligheterna öppna att genom medlens överförande till en stiftelse eller genom annan förmögenhetsrättslig transaktion avskilja dem från den kommunala ekonomien i övrigt. För en ändring i användningen kommer då avsevärt strängare villkor att gälla och en ändring kräver då att Konungen med- giver denna. Ett hänsynstagande till avsättningstillfällets önskemål kan också i viss utsträckning säkerställas genom att man vid avsättningen anger andrahandsändamål.

Genom de ändrade reglerna skulle det skydd, som vid redan inrättade fonder med specificerade ändamål finns för fonderingstillfällets intressen, försvagas om ej särskilda övergångsbestämmelser uppställes för bibehål- lande av nuvarande regler. Det kan dock sättas i fråga om tillräckligt fog finns att bevara en sådan särställning. De nuvarande reglerna kan här sägas ha ställt särskilda intressen i förgrunden och därvid inneburit ett egenartat avsteg från grundprinciperna om enhet och kontinuitet hos kommunerna. Fonderna tillhör ju vederbörande kommuner med deras fortlöpande iden- titet även om skattebetalarna och de ansvariga förtroendemännen kan vara andra vid användningstillfället än vid avsättningen. Intet synes därför vara att erinra mot att berörda fonders ställning ändras vid ändrad kommunal- lagstiftning. Det förtjänar dessutom att framhållas att ändringen knappast kan anses mera genomgripande och att ett skydd av rimlig omfattning ändock kommer att kvarstå. Kommittén har därför ansett att särskilda övergångsstadganden ej erfordras.

Det återstår så att taga ställning till frågan om skyldighet att avsätta vissa medel till fonder. Sådan skyldighet är nu stadgad (57 å ) beträffande försälj- ningsmedel och försäkringsbelopp för anläggningstillgångar samt, då annat ej bestämts, överskott å med Konungens tillstånd upptagna lån. Försälj- ningsmedel och försäkringsbelopp behöver enligt lagen dock ej genast fon— deras utan kan under det år de uppburits jämlikt 505 andra stycket an— vändas för återbetalning av lån, som upptagits för förvärv av vederbörande tillgång, eller för anskaffande av annan anläggningstillgång. I den mån medlen ej genast användes för anläggningsinvestering eller amortering å anläggningslån blir de överskott å kapitalbudgeten. Enligt nuvarande ord- ning blir dylika överskott som regel redovisade över allmänna investerings- fonden och även utan sådan fondering är de som överskott å kapitalbud— geten förbehållna kapitalbildande ändamål. Vissa ändringar i materiellt hänseende synes motiverade beträffande nu ifrågavarande regler. Med den finansieringsordning, som nu tillämpas inom kapitalbudgetens ram, finns sålunda ej anledning att inskränka användningen i amorteringshänseende till specifika anläggningslån utan tillåta att medlen tages i anspråk för avbetalning å alla sådana lån. _— När medlen väl fonderats blir ju en sådan vidsträckt användning tillåten med de regler kommittén förordat i det före— gående. —— Vidare är att uppmärksamma att åtskilliga anläggningslån —

främst kanske lånen för vatten- och avloppsanläggningar — nu ej kräver Konungens medgivande och sålunda ej omfattas av kommunallagens he- stämmelser om fonderingstvång. Ett eventuellt fonderingstvång borde självfallet gälla överskotten på alla anläggningslån.

Enligt kommitténs åsikt finns vid ett lagfäst system med kapital- och driftbudget knappast någon anledning att uppställa uttryckliga regler om fonderingstvång. Nu avsedda medel tillhör med undantag som nedan skall beröras _ kapitalbudgetens resurser. De blir sålunda automatiskt för- behållna ändamål, som tillgodoses inom kapitalbudgeten. En automatisk fondering kommer merendels till stånd genom att kapitalbudgetens över- skott, såsom budgetsystemet nu allmänt och också i fortsättningen torde komma att tillämpas, genomgående regleras över den allmänna investerings- fonden. Tages medlen ej i anspråk för utgifter inom kapitalbudgeten blir de sålunda fonderade.

Av ovan avsedda medel tillhör överskotten å alla anläggningslån kapital- budgeten. Därmed har den ovan skisserade frågan om utsträckning av fonderingstvånget till alla sådana låneöverskott fått sin lösning. Försälj— ningsmedel och försäkringsbelopp tillhör däremot i princip den skyddade I förmögenheten och därmed kapitalbudgeten endast i den mån de motsvarar ' det bokförda värdet å vederbörande anläggningstillgångar. »Överskott» i , förhållande till bokförda värden ingår däremot ej utan vidare i förmögen- ! heten. Det synes därför här nödvändigt att alltjämt ha särskild bestämmelse ! om sådana medel. Denna bör anslutas till den i tidigare sammanhang före- | slagna, allmänna budgetbestämmelsen och innehålla att medlen i fråga skall i tillföras kapitalbudgeten. De blir därigenom tillgängliga för bl. a. alla amor- teringar å anläggningslån.

Bestämmelserna bör alltjämt innehålla erinran om att fonderingstvång kan vara stadgat i särskild lagstiftning.

Såväl bestämmelserna om lånerätt som om fonder skulle enligt kommit- téns förslag följa en strikt indelning i en kapitalsida och en driftsida. Det är självklart att motsvarande indelning måste gå igen i räkenskap-ssamman— hang. Redovisningen innefattar ju en redovisning i förhållande till budgeten och måste sålunda nödvändigtvis läggas upp efter denna. Kommittén har sålunda ej ansett erforderligt att i kommunallagens bestämmelser om ! medelsförvaltningen införa bestämmelse om uppdelning. ;

Befogenhetsfördelningen

Ofta göres gällande att bolagsformen äger företräden genom att erbjuda bättre möjligheter att tillägga företagsledningen vidsträckta befogenheter och därmed en ändamålsenlig rörelsefrihet. Det finns därför anledning un- dersöka i vad mån gällande rätt kan sägas lägga hinder i vägen för en önsk-

värd självständighet för affärsverksamhetens nämnder och styrelser. En sammanfattning av gällande rätt skall inleda undersökningen.

Gällande rätt

Den grundläggande bestämmelsen om den kommunala befogenhetsfördel- ningen finns i 4 & kommunallagen. Där stadgas att kommunens beslutande- rätt utövas av fullmäktige medan förvaltning och verkställighet tillkommer kommunens styrelse och övriga nämnder. Denna principiella fördelning lagfästes redan i 1862 års kommunalförordningar. Principen återspeglar liksom reglerna i regeringsformen om utskiftning av uppgifter mellan statsmakterna de särskilt i dåtida statsrättsliga doktrin hävdade kraven på åtskillnad mellan beslutande och verkställande funktioner.

De beslutande funktionerna hänför sig, såvitt nu är av intresse, främst till en rådighet över kommunens ekonomi. Det är fullmäktige som har att bestämma vilka utgifter, avsättningar o. d., som skall göras, och på vilket sätt medel härför skall erhållas genom skatter, avgifter, upplåning eller anlitande av tillgängliga tillgångar. Åtgärder, vars vidtagande är beroende av anslag, kommer sålunda i princip att vara underkastade fullmäktiges avgörande. Fullmäktiges här berörda befogenheter utövas främst i anslut— ning till granskningen och fastställelsen av kommunens budget. Det är också fullmäktige som —- i anslutning till budgetsfastställelsen eller eljest —— ut- övar bestämmanderätten över kommunens tillgångar och skulder —— inköp och försäljningar av fastigheter, upptagande av lån, avsättning till fonder etc., allt i den mån det ej rör sig om rena förval-tningsåtgärder.

Intresset knyter sig sålunda här i framträdande grad till budgeten, var- vid frågeställningarna är andra än vid övervägandena i anslutning till låne- rättsfrågorna, där budgetens uppställning och frågorna om förmögenhets- skyddet stod i förgrunden. Budgeten kan sägas utgöra ett ekonomiskt hand- lingsprogram, en inom rimliga gränser detaljerad hushållningsplan, som anger vilka belopp kommunen beslutat använda för olika ändamål och på vad sätt finansieringen härvid skall ske. Genom budgeten —— uttalade kapi- talredovisning-skommittén i betänkandet Kommunernas budget och räken- skaper —- uppdrages de ramar i ekonomiskt avseende, inom vilka de olika nämnderna skall verka, och budgeten är sålunda ett instrument, varigenom fullmäktige utövar sin beslutanderätt över envar av förvaltningarna. Bud- geten medför i större eller mindre utsträckning en bindning av medel, som fullmäktige ställer till en förvaltnings förfogande, för särskilda, av full- mäktige beslutade ändamål.

Budgetbestämmelserna som i huvudsak överensstämmer med motsva- rande bestämmelser i 1862 års kommunalförordningar —— utgår uppenbar- ligen ifrån att alla utgifter och alla inkomster skall upptagas i budgeten. I princip har förvaltningarna sålunda ej rätt att göra utgifter utanför bud- geten eller att använda inkomster, som ej redovisas i staten. Bestämmelser-

na anger emellertid icke hur ingående utgifter och inkomster behöver spe- cificeras.

Den kommunala budgeten har i princip formen av en bruttobudget. Ock- så för de kommunala affärsverkens del redovisas alla inkomster och så- lunda även driftens bruttointäkter på budgetens inkomstsida och alla ut- gifter, även alla driftkostnader, på dess utgiftssida. Här föreligger en skill- nad i förhållande till de statliga affärsverken. De senare affärsverken skall bestrida driftkostnaderna med driftintäkterna och på statsverkets drift- budget redovisas för varje verk här endast det beräknade överskottet. Ett nettobudgetsystem tillämpas sålunda för den statliga affärsverksamheten. Utgiftsregleringen har vidare för de statliga affärsverkens del i huvudsak överlämnats till verksstyrelsernas bedömande; förslagen till driftkostnads- stater skall dock fastställas av Kungl. Maj:t.

Det kommunala brut-tobudgetsystemet torde ej nödvändiggöra att affärs- verkens förhållanden redovisas brutto i kommunens huvudstat. Det torde räcka att vederbörande verks beräknade rörelsesaldo upptages där. Verkets specialstat, som också den omfattas av fullmäktiges fastställelseprövning, skall emellertid i princip innefatta en bruttoredovisning.

Även om kommunallagen i princip har en strikt befogenhetsregel, kan några stela gränser knappast upprätthållas i praktiken. Till väsentlig del sammanhänger detta med att ett beslut kan göras mer eller mindre detal- jerat och sålunda lämna större eller mindre utrymme för beslut hos den verkställande myndigheten. Få beslut torde kunna göras så fullständiga att den verkställande myndigheten ställes helt utan valrätt. Frågan om beslu- tens fullständighet pekar vidare mot och innefattas i den större frågan i vilken mån det beslutande organet har möjlighet att överlämna beslutande- rätten till de förvaltande organen, delegera sin beslutanderätt.

Delegationsrätten för fullmäktige har ej reglerats i kommunallagen . I princip torde med lagens grundläggande befogenhetsbestämmelse sålunda böra antagas att någon delegationsrätt ej föreligger. De ovan angivna för- hållandena beträffande beslutens fullständighet har emellertid tidigt med- fört att ett dylikt förbud mot delegation ej kunnat strängt upprätthållas i praxis. Vid kommunallagens tillkomst ägnades delegationsfrågorna sär- skild uppmärksamhet, därvid ifrågasattes ett införande av bestämmelser i ämnet. Man stannade emellertid för att förhållandena liksom förut skulle få regleras av rättspraxis.

Beträffande de grundprinciper, som rättspraxis följt i fråga om delega- tionsrätten, kan här återges den sammanfattning, som kommunallagskom- mittén lämnat och som alltjämt torde äga giltighet. Efter en erinran om att fullmäktigebesluten i praktiken ej kan göras helt uttömmande,, uttalade kommunallagskommittén.

>>I rättspraxis ha nu nämnda synpunkter beaktats. Man synes därvid ha hållit fast vid att delegation av beslutanderätt för att vara rättsenlig i allt

väsentligt måste framstå såsom attribut till ett förvaltnings- eller verkstäl- lighetsuppdrag. Vid fastställandet av gränserna för delegationsrätten torde man vidare ha sökt tillse, att fullmäktige icke avhända sig beslutanderätten inom viktigare befogenhetsområden. Sin anslagsmakt kunna fullmäktige sålunda icke överlåta på något förvaltningsorgan. Men fullmäktige ha givet- vis möjlighet att lämna ett förvaltningsorgan anslag för visst ändamål utan att i detalj reglera hur anslaget skall disponeras. Och om ett anslag beteck- nas såsom förslagsanslag, anses förvaltningsorganet äga rätt att överskrida anslaget därest medel för anslag—söverskridandet finnes tillgängliga.»

I anslutning till det sagda kan anmärkas att frågorna om uppdragets omfattning och begränsning ofta funnit uttryck och tillmätts betydelse vid avgörandena. Vanliga är sålunda uttalanden att uppdraget saknat nödig begränsning eller inneburit ett överlämnande av befogenheter i alltför stor omfattning, respektive att delegationen kunnat godtagas med hänsyn till uppställda begränsningar (se exempelvis Walldén m.fl. nr 1512, 1575 och 1705 samt RÅ 1929 ref. 4 och 1944 ref. 51).

En förhållandevis fyllig praxis finns främst när det gäller delegation av rätten att köpa och sälja fast egendom. Kommunallagskommittén ägnade särskild uppmärksamhet åt förhållandena i detta hänseende och lämnade här dels en redogörelse för rättspraxis och för införskaffade uppgifter från städerna och dels en redovisning av de riktlinjer, som kommittén ansåg böra vara vägledande på området. Kommittén uttalade att praxis ej kunde sägas ha lagt några egentliga hinder i vägen för delegation i den omfattning kommittén ansåg vara lämplig. Av kommittén angivna riktlinjer kan så- lunda sägas återspegla rättspraxis och lämna upplysning om det nuvarande rättsläget. Då de av kommittén anförda synpunkterna torde kunna ge viss ledning om de allmänna principerna för delegation över huvud, kan finnas anledning att här lämna nedanstående sammanfattning av kommitténs ut- talanden.

Vid bemyndiganden att köpa eller sälja fastigheter bör alltid fogas så in- gående direktiv att fullmäktige ej till förvaltningsorgan överlämnar den huvudsakliga förfoganderätten över kommunens egendom. Uppdrag bör kunna lämnas när det gäller förvärv eller försäljning för genomförande av fastställd stadsplan eller tomtindelning. Därvid bör dock för förvärv upp- ställas visst maximipris eller viss maximiareal och för försäljning visst minimipris. När det gäller förvärv bör därjämte bestämmas att inköpen skall ske inom viss ram, t. ex. för ett årligen fastställt högsta belopp eller för medel, som finns tillgängliga i viss fond. I viss utsträckning bör full- mäktige ha möjlighet att även i andra fall än när fråga är om reglerings- mark överlåta rätten att besluta om inköp. Bemyndigandena bör då begrän- sas så att fullmäktige ej avhänder sig rätten till avgöranden i ärenden av principiell natur eller i fråga om för kommunerna mera betydelsefulla fas- tighetsförvärv. När det gäller försäljning annat än för genomförande av

tomtindelning bör fullmäktige ange de huvudsakliga försäljningsvillkoren. Fullmäktige bör vidare ej heller när det gäller försäljning thända sig rät— ten att träffa avgöranden av principiell natur eller såvitt angår större fastig- hetskomplex.

Det får anses sannolikt att fullmäktige på sina håll ibland lämnar upp— drag av vidare omfattning; av kommunallagskommitténs redogörelse för uppgifterna från städerna framgick att icke sällan förekommit en vidsträck- tare delegation än den kommittén velat tillåta. Det finns knappast anled- ning räkna med att kommunerna sedermera här blivit mera restriktiva. De växande kommunala insatserna på bostads- och markpolitikens område torde sålunda, särskilt för de större kommunernas del, ofta nödvändiggöra en rätt långtgående delegation. Vad här antagits vara förhållandet på fastig— hetsområdet torde ha viss motsvarighet också på andra områden.

Någon omfattande rättspraxis föreligger ej beträffande kommunallagens budgetbestämmelser. Av intresse är här främst några avgöranden, vari förvaltningsorgan förvägrats använda dem tilldelade anslag, avsedda för oförutsedda behov, för nytillkomna, utanför den löpande förvaltningen fal- lande ändamål ( RÅ 1933 ref. 15 och 1958 ref. 59). Frågorna om förvalt- ningsorganens bundenhet vid anslag kan för dagens förhållanden belysas av de anvisningar, som i detta hänseende lämnats i handboken Budget- och bokslutsexempel för kommuner (Stockholm 1963, Landskommunernas för- bunds förlag). De i budgetexemplen upptagna allmänna reglerna innehåller här följande. Smärre avvikelser från i budgeten anslagna belopp får före- komma, om avvikelserna inte beror på någon ny verksamhet eller något nytt ändamål eller eljest är av principiell betydelse. Kostnader som inte beräknats vid budgeteringen, men som uppstår under året, skall redovisas på särskilda konton såsom om anslag funnits. Sådana »överskridanden» utan anslag får förekomma endast i ringa omfattning. Som allmän regel gäller, att avvikelser från eller tillägg till budgeten skall beslutas av full- mäktige innan kostnadskrävande åtgärder vidtages.

Några avgöranden, som belyser frågan i vilken mån förvaltningsorganen kan tilldelas förslagsanslag föreligger ej. Det skulle kunna göras gällande att dylika anslag står mindre väl samman med kommunallagens täcknings- föreskrifter och bruttobudgetsystemet. Kommunallagskommittén synes dock ha räknat med att sådana anslag är tillåtna (SOU 1952: 14, sid. 106). I vart fall synes emellertid vara anledning utgå ifrån att kommunerna här icke åtnjuter någon mera obegränsad frihet.

Den tidigare nämnda handboken, som icke uteslutande inriktats på lands- kommunernas förhållanden, utvisar också hur långt anslagsbindningen anses böra drivas i en modern kommunal budget. I förordet uttalas att större omsorger mås-te ägnas åt att göra budgeten överskådlig allt eftersom den kommunala verksamheten ökar. I en allmän inledning till budgetexemp- len göres i anslutning till frågan om anslagsbindning följande uttalanden.

Anslagsindelningen i exemplen har till följd att budgeten blir mindre detal- jerad än tidigare. I stället för en mängd detaljanslag med delvis ganska små belopp kommer driftbudgeten att upptaga ett begränsat antal anslag med mera betydande belopp. Komprimeringen medför en ändring av anslags- bindningen, som kommer att avse ett väsentligt färre antal anslag än tidi- gare. Att man på detta sätt i större utsträckning överlåter åt förvaltnings- organen att använda anslagen till kostnader av flera slag, framstår som rätt naturligt mot bakgrund av den förbättrade effektivitetskontroll som de nya metoderna syftar till. Bland de praktiska fördelarna med en komprimering av budgeten kan nämnas att budgeten blir överskådligare med påföljd att väsentligheterna framträder tydligare. Vidare blir det lättare att upprätt- hålla en effektiv kontroll över anslagsförbrukningen eftersom ett överskri- dande framstår tydligare på en samlad post än om samma överskridande är fördelat på ett stort antal detaljanslag. Slutligen blir antalet framställ- ningar om tilläggsanslag mindre, varigenom anslagen kan bli mera grund- ligt prövade.

För att komprimeringen ej skall medföra risker för att viktiga detaljer undanhålls fullmäktige och övriga intresserade föreslås i handboken att budgeten skall förses med särskilda kommentarer, innefattande upplys- ningar om vissa anslag. Dessa kommentarer säges kunna utformas som all- männa upplysningar om anslagens innebörd men också som redogörelser för hur anslagsbeloppen beräknats. I den mån delbelopp angives i kommen— tarer eller budgetbilagor bör enligt förslaget därvid framgå i vad mån full— mäktige anslagsbundit delbeloppen.

Några ord skall slutligen sägas också om rätten för förvaltningsorganen att överlämna uppgifter till särskild avdelning inom organet, ledamot av detta eller befattningshavare hos kommunen. Utgångsläget synes här vara att snävare gränser i princip får uppställas för denna delegationsrätt än för ett överlämnande i ledet fullmäktige-nämnd. Denna restriktiva grund- princip brytes emellertid här genom särskilda bestämmelser. Enligt 435 kommunallagen kan sålunda fullmäktige i reglemente för kommunens sty- relse ge styrelsen rätt att uppdraga åt särskild inom denna bildad avdelning eller åt ledamot av styrelsen eller åt i kommunens tjänst anställd befatt- ningshavare att å styrelsens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall angivas i reglementet. Beslut, som fattas efter sådant uppdrag, skall anmälas vid styrelsens nästa sammanträde.

En i stort sett motsvarande bestämmelse finns i 45 & kommunallagen så- vitt gäller annan, fakultativ nämnd. I fullmäktiges beslut att tillerkänna vederbörande nämnd delegationsrätt skall då anges beskaffenheten av de grupper av ärenden, i vilka delegation skall kunna ifrågakomma. Någon reglering i reglemente erfordras emellertid ej här.

Reglemente för kommunens styrelse skall underställas länsstyrelsens prövning under det att sådan prövning ej erfordras beträffande beslut om

delegationsrätt för annan nämnd. Förarbetena till här berörda bestämmel- ser om delegationsrätt utvisar att rätten här avsetts komma till användning framförallt för ärenden av rutinmässig karaktär medan ärenden av prin- cipiell natur förutsattes alltid skola avgöras av hela styrelsen eller nämnden (SOU 1952: 14, sid. 195 f. och sid. 210). Det ansågs ej kunna ifrågakomma att tillåta en allmän delegation utan denna har hänförts till grupper av ärenden, varjämte krav uppställts att ärendenas beskaffenhet skall angivas.

I olika specialförfattningar finns beträffande specialreglerade nämnder särskilda bestämmelser om delegation.

Olägenheter för affärsverksamheten Inledningsvis har blivit antytt att de nuvarande befogenhetsreglerna ibland icke ansetts tillåta en tillräcklig rörelsefrihet för styrelser och nämnder, som leder i kommunal ordning bedriven affärsverksamhet. Beteckningen »affärsverksamhet» har därvid utan närmare precisering använts som en I samlingsbeteckning för sådan kommunal verksamhet, där också ett an— litande av bolagsformen brukar förekomma. I detta sammanhang synes emellertid vara anledning att särskilt understryka att det då rör sig om ? verksamhet med varierande inriktning och varierande betingelser. Olägen- heterna av snäva delegationsregler gör sig nämligen gällande med högst olika styrka för de olika verksamhetsområden, där bolagsdrift nu ifråga- kommer.

Det är säkerligen främst för de större kommunala industriverkens och de större kommunikationsföretagens vidkommande som de ordinarie för- * valtningsformerna kan medföra en tyngande stelhet, omständlighet och hundenhet. Företagen i fråga driver en verksamhet av väsentligen liknande slag som enskilda industri- och kommunikationsföretag samt konkurrerar stundom med sådana företag. De kan sägas bilda en grupp för sig, för vilken bolagsformen nu kan finnas ha en viss hävd. Utan tvekan har förhållandena i förvaltningshänseende —— tillsammans med tidigare berörda förhållanden i låne— och finansieringshänseende medverkat till att verksamheten i fråga icke sällan drivits i bolagsform. Förbättrade betingelser för drift i kommunal ordning skulle här kunna få viss effekt.

Helt andra förhållanden får ofta anses råda när fråga är om verksamhet för anskaffande och förvaltning av fastigheter för uthyrning till bostäder, hantverk, industri o.d. På dessa områden är det säkerligen uteslutande eller i alldeles övervägande grad finansieringsfrågorna som merendels på- verkat valet av bolagsformen eller annan form för självständigt rättssubjekt. Förvaltningen är här mera sällan så omfattande och komplicerad att den något tyngre kommunala förvaltningsformen innebär någon avgörande olä- genhet. Ofta torde den ekonomiska förvaltningen i praktiken omhänderhas av drät-selkontoret eller kommunalkontoret och kommunens ordinarie för-

valtningar i övrigt också i större eller mindre utsträckning utnyttjas. Änd- rade hefogenhetsregler kan sålunda här knappast väntas kunna väsentligen medverka till en minskad bolagsbildning.

Det kan vara vanskligt att närmare avgöra i vilken utsträckning nu- varande regler verkligen medför svårigheter för affärsverksamhet i kom- munalrättsliga former. Till en del sammanhänger detta med att gränserna i befogenhetshänseende, vilka regleras av en rätt sporadisk praxis, får sägas vara förhållandevis osäkra. Det är sålunda svårt att närmare bedöma hur långt man i dagens läge kan gå när det gäller att delegera uppgifter till nämnder och styrelser. Än mera vanskligt synes vara att avgöra i vad mån en väsentligt vidsträcktare delegationsrätt kan successivt uppnås inom ramen för nuvarande regler och grundprinciper genom en fortlöpande an— passning efter utvecklingens krav. Osäkerheten sammanhänger också med att rättsenligheten i icke obetydlig grad beror av förhållandena i det sär- skilda fallet, vad som kan vara godtagbart vid en omfattande förvaltning är icke alltid lika invändningsfritt för de mindre kommunernas förhållan- den. Till osäkerheten bidrager slutligen här också att utvecklingen på det kommunala omrädet vad som faktiskt mer eller mindre allmänt tilläm- pas i kommunerna ofta ligger några steg före utvecklingen i egentlig rättspraxis. Det kan sålunda dröja åtskillig tid innan en ordning, som vunnit ett rätt allmänt insteg i kommunerna, underkastas prövning med avseende å rättsenligheten, om en prövning över huvud kommer till stånd.

Också faktiska förhållanden, såsom olikheter i organisation och utform- ning av verksamheten, kan bidraga till att olägenheterna gör sig mer eller mindre märkbara. En smidig uppbyggnad av den kommunala organisatio- nen och ett väl fungerande samarbete inom denna kan utan tvekan med- verka till att man kommer förbi åtskilliga svårigheter. Även vid ett långt- gående beroende av fullmäktige blir givetvis inskränkningarna i rörelse- friheten mer eller mindre kännbara beroende på hur fullmäktige i prak- tiken utövar sina befogenheter.

När kommittén i det följande söker belysa olägenheterna av nuvarande ordning har frågeställningarna i viss mån renodlats och tillspetsats. Svå- righeterna kan vid en sammanställning efter en sådan linje framstå såsom i viss mån överdrivna. Samtidigt måste emellertid understrykas att över- vägandena bör ske mot bakgrund av att restriktiva grundprinciper utan tvekan får anses gälla på delegationsområdet principer, enligt vilka nämnder och styrelser har en utpräglat osjälvständig ställning med i huvud— sak endast förvaltande och verkställande uppgifter. Vid den följande ge- nomgången skall förhållandena ses närmast utifrån affärsverksamhetens förhållanden och krav och utan att kommittén ingår på i vad mån andra in— tressen, såsom behoven av enhetlighet och sammanhållning av den kom- munala förvaltningen såsom helhet, kan uppväga diskuterade olägenheter. Nu antydda avvägningsfrågor liksom frågorna om ställningstagande till

föreliggande spörsmål i övrigt skall redovisas först i avsnittet om övervä- ganden och förslag.

Såsom en väsentlig olägenhet av nuvarande ordning brukar framhållas att nämnder och styrelser i allt för hög grad är bundna vid anvisade anslag. Bundenheten hänför sig i princip till såväl ändamål som belopp. Bunden- heten vid ändamål torde i modern kommunalekonomi ofta vara mindre besvärande. Metoden att anvisa medel över ett begränsat antal »klump- anslag» utan detaljspecificering kan sålunda ge en verksledning viss frihet att tillgodose även nytillkommande behov av måttlig omfattning. Alltjämt får emellertid anses gälla att helt nya ändamål ej får tillgodoses eller av- vikelser av principiell betydelse vidtagas utan särskilt godkännande av fullmäktige. Bundenheten i beloppshänseende torde emellertid här och i övrigt sätta rätt bestämda gränser för rörelsefriheten. Även om systemet med allmänt hållna anslagsposter ger en ökad elasticitet, som kan medge en viss intern utjämning av överskott och underskott och minska antalet anslagsöverskridanden, torde anslagsposterna som regel vara så snävt till- tagna att rörelsefriheten får anses rätt beskuren. Endast där överskridandet är av ringa omfattning kan det anses tillåtet att gå utöver totalbeloppet för ett anslag. Beträffande möjligheterna att utforma anslagen såsom förslags— anslag torde i vart fall kunna sägas att dessa får anses mera tveksamma när det gäller anslag av nu ifrågavarande typ än beträffande anslag för enstaka, närmare specificerade ändamål.

Bundenheten vid anslag å driftbudgeten medför för affärsverksamhetens vidkommande bl. a. att även en sådan utgiftsökning, som sammanhänger med en ökning av omsättningen och därmed även av inkomsterna, i princip kräver tilläggsanslag. Dessa fall kan knappast vara helt ovanliga eftersom de prognoser, som kan göras beträffande utvecklingen av omsättning och inkomster och som bildar underlag för fixerade anslag, knappast kan bli mera exakta. Även nya behov i anslutning till driftförhållandena, behov med vilka man ej räknat vid budgetarbetet, torde icke sällan uppkomma vid affärsverksamheten och där kräva snabba åtgärder. Med det automa- tiska samband, som i stor utsträckning råder mellan driftutgifter och drift- intäkter vid i princip självförsörjande affärsverk, kan det från verks- synpunkt te sig mest naturligt och ändamålsenligt med långtgående be- fogenheter för verksledningen beträffande den löpande ekonomien. Den stel- het och omständlighet, som kan följa av det nuvarande systemet, har man på det statliga området i betydande mån kommit ifrån genom ett netto- budgetsystem för affärsverken. Att de kommunala verkens förhållanden nu icke kan regleras genom en liknande ordning, där det främst är överskottet eller underskottet i förhållande till kommunens ekonomi i övrigt som ägnas uppmärksamhet i budgetsammanhang, säges ofta framstå som den mest påtagliga olägenheten av nuvarande ordning.

Redovisningen ovan har avsett anslagen i driftbudgeten. Utgifter av in-

vesteringskaraktär bekostas över kapitalbudgeten och även i detta hän- seende finns en bundenhet till anslag. Frågorna ligger här delvis annorlunda till än när fråga är om löpande utgifter. Spörsmålen skall upptagas i det större sammanhanget om verkens kapitalförsörjning. Gränserna mellan driftkostnader och kapitalutgifter är emellertid icke helt fasta. Det är så- lunda möjligt och torde förekomma särskilt vid större affärsverk att man låter en del utgifter av investeringskaraktär fortlöpande bekostas direkt av driftintäkterna. Sålunda kan vad som anses utgöra underhåll bestämmas att omfatta också vissa åtgärder av förbättringskaraktär samt normala, årligen återkommande utgifter för ersättningsanskaffning och nyanskaffning av viss utrustning såsom mätare o.d. betraktas såsom direkta driftutgifter. I dessa avseenden finns på samma sätt som när det gäller de egentliga drift- utgifterna säkerligen från affärsmässig synpunkt önskemål om en viss rörelsefrihet för verksledningen. Till önskemålen om ett nettobudgetsystem torde därför ansluta sig önskemål om en liberal bestämning av vad som skall hänföras till driftutgifter.

Frågorna om affärsverkens investeringar och kapitalförsörjning behöver övervägas utifrån skilda utgångspunkter. Vad först gäller utgiftssidan torde principen att investeringarna skall bero av särskilda anslag i stort sett stå utanför diskussion. —— Icke ens de kommunala bolagen lär i praktiken kunna göra några mera betydande investeringar utan att planerna vunnit kommunalt godkännande. —— Påstådda olägenheter av nuvarande ordning synes här närmast avse att inve-steringsanslagen icke sällan göres alltför detaljspecificerade. Särskilt vid mindre affärsverk är en sådan långtgående specificering icke ovanlig. Det kan sålunda medföra särskilda svårigheter för en affärsmässig skötsel att den nämnd eller styrelse, som leder verk- samheten, saknar tillräckliga möjligheter att använda tilldelade anslag för de anskaffningar och arbeten, som befinnes mest angelägna vid bedömning under verkets kontinuerliga skötsel. Verksledningarna blir vidare med nu— varande ordning icke alltid i Önskvärd utsträckning inriktade på att utfinna och tillvarataga de gynnsammaste tillfällena för förmånliga inköp och avtal. Förutom de olägenheter, som sålunda sammanhänger med anslagens ofta långtgående specificering, kan mot nuvarande ordning andragas att den planering, som äger rum inom ramen för denna ordning,. icke sällan blir alltför sporadisk och kortsiktig. Investeringsbehoven aktualiseras nu främst i anslutning till det årliga budgetarbetet. Det kan framstå såsom en olägen- het från affärsmässig synpunkt att den årliga budgeten icke mera regel- mässigt anknyter till en fast flerårsplanering.

Av särskilt intresse är också frågorna på vilket sätt tillgång skall erhållas till medel, som erfordras för verkens investeringar. Vanligen torde nu kapi— talförsörjningsfrågorna handhas av kommunens finansförvaltning gemen- samt för hela den kommunala verksamheten. De krav, som särskilt från affärsverkshåll brukar framställas om ett klarare avskiljande av verkens

ekonomi från den kommunala ekonomien i övrigt, torde delvis ha sin bak- grund i att en sådan separat ekonomi kan möjliggöra en ökad självständig- het för verksledningen. Med nuvarande ordning har vederbörande nämnd eller styrelse icke något självständigt uppdrag eller ansvar beträffande ver- kets kapitalförsörjning. Kapitalredovisningen är vidare icke alltid ordnad så att överblick finns över verkens finansieringsförhållanden. En ledning, som har ett långtgående ansvar för den löpande förvaltningen men i bety- tande utsträckning saknar inflytande och överblick över företagets finan- sieringsförhållanden, har merendels långtifrån samma möjligheter som led- ningen för ett privat företag att ge verksamheten en effektiv affärsmässig skötsel.

Då ovan antydda förhållanden ger anledning till långtgående krav på en självständig ekonomi anföres varierande motiveringar härför. Vanligt är att man hänvisar till att verken skall vara i princip sj älvbärande och att kraven på separat ekonomi kan återföras på avgiftsbetalarnas anspråk härvidlag. Det förekommer i anslutning härtill stundom argumenteringar, som kan sägas gå ut på att verkens resurser måste »skyddas» mot ett ianspråk- tagande för andra kommunala ändamål. När det gäller avskrivningarna göres bland annat gällande att dessa, särskilt tidigare, icke sällan varit otillräckliga med påföljd att medel ej i erforderlig utsträckning funnits reserverade för verkets förnyelse. Samtidigt riktas ibland anmärkningar mot att kommunerna fört en ojämn avskrivningspolitik, varvid otillräckliga avskrivningar enligt budgeten vid tillfälle i mån av möjligheter komplette- rats genom extra avskrivningar. Ytterligare förekommer erinringar mot att man ibland berövar verken investeringsmedel genom att överskott uttages i form av koncessionsavgifter o.d. I fonderingshänseende göres gällande att för verken bör inrättas särskilda fonder, till vilka avskrivningsmedel och överskott föres i den mån medlen ej erfordras för låneamorteringar, samt att dessa fondmedel bör vara förbehållna verkens investeringsbehov. Att verken ej har tillgång till dylika, från verksamheten härrörande avsätt- ningar säges kunna ogynnsamt påverka möjligheterna att erhålla medel för investeringar eller försvåra och fördröja ett tillgodoseende av investe- ringsbehoven. Medel kan därvid komma att ställas till förfogande på sämre villkor än som skulle blivit fallet om det rört sig om direkt från verket här- rörande medel. Synpunkter anföres också beträffande räntor, gottgörelser mellan olika kommunala förvaltningar och andra interna förhållanden.

Betydande skillnader i affärsmässigt hänseende föreligger mellan ett kommunalt verk och ett privat företag såvitt gäller ersättning för lämnade tjänster o.d. En full affärsmässighet torde förutsätta att ledningen kan efter marknadsförutsättningarna själv bestämma pri-spolitiken. Ett kom— munalt verk och ett kommunalt bolag arbetar emellertid här i praktiken knappast efter så särdeles skilda betingelser. Vid båda företagsformerna brukar självkostnadsprinciper följas och i den mån ersättningen för läm-

nade tjänster följer taxor, brukar dessa i båda fallen i största utsträckning vara kommunalt antagna och godkända, vartill i vissa fall kommer krav på fastställelse av statlig myndighet. Det synes dock antagligt att de i kom— munalrättsliga former drivna företagen på områden, där ersättningsrätten är mera fri, har en osjälvständigare ställning än de kommunala bolagen. Inkomstberäkningen och därmed ersättningsnormerna blir sålunda vid drift i kommunal ordning underkastad granskning av kommunens finans- organ och av fullmäktige.

Verksledningens befogenheter är också begränsade i vad gäller rådig- heten över verkens egendom. Sålunda kan avyttring eller förvärv av fast egendom endast i begränsad utsträckning ske utan fullmäktiges medverkan. För de vanliga affärsverken med kommunalteknisk verksamhet torde in- skränkningarna här ej äga nämnvärd betydelse. För nämnder och styrelser, vilkas verksamhet är förbunden med mera betydande fastighetsförvaltning och som i viss omfattning uppträder på fastighetsmarknaden, torde in- skränkningarna ibland vara besvärande. Möjligheterna till gynnsamma inköp torde icke sällan vara avhängiga av huruvida en affär kan genomföras utan stor tidsutdräkt och utan att väcka den särskilda uppmärksamhet, som följer av ett ärendes behandling hos flera kommunala organ.

Även när det gäller tjänsteorganisationen intager vederbörande nämnder och styrelser i viss utsträckning en osjälvständig ställning. Även om kom- munallagen i spridda stadganden anknyter till förekomsten av särskilda kommunala befattningshavare, innehåller lagen i huvudsak icke någon reg- lering av de med tjänsteorganisationen sammanhängande problemen. Den principiella utgångspunkten får sägas vara att kommunerna är oförhind- rade att här ordna sina förhållanden efter fria, privaträttsliga normer. I praktiken har emellertid karaktären av offentliga tjänster och andra om- ständigheter medverkat till att förhållandena i många hänseenden kommit att närma sig de statliga och präglas av en rätt långtgående enhetlighet och fasthet. Härmed har kommit att allmänt tillämpas regler, som gör att för- valtningarna icke står lika fria beträffande organisation och personalpolitik som enskilda företag med de olägenheter detta kan innebära från affärs- mässig synpunkt. Såvitt gäller nu berörda förhållanden kan i detta samman- hang följande vara att anteckna.

För inrättandet av tjänster — främst ordinarie sådana men också extra tjänster av någon varaktighet — erfordras som regel medgivande av full- mäktige. Någon gång kan fullmäktige ha överlåtit på nämn—d att bestämma om inrättande av exempelvis vissa extra tjänster, delegationen torde då merendels ha skett till särskild löne- och tjänstenämnd. För kommunerna brukar finnas särskilda av fullmäktige fastställda personalstater eller tjänsteförteckningar. På många håll redovisas såsom bilaga till budgeten en särskild personalbudget med specificerade uppgifter över varje förvalt- nings befattningshavare. Förvaltningarna brukar i budgeten anvisas medel

i särskild post för bestridande av personalkostnaderna. Endast i begränsad mån torde förekomma att anslaget till en förvaltning medger vederbörande nämnd eller styrelse möjligheter att begagna arbetskraft vid sidan av den sålunda fastställda personalorganisationen. För en verksamhet av affärs- mässig art kan det givetvis vara en olägenhet att icke ledningen kan snabbt och enkelt anpassa organisationen efter uppkommande behov genom för- ändring av befintliga tjänster eller inrättande av nya sådana.

Vissa inskränkningar i förvaltningsorganens frihet råder också när det gäller tillsättning och entledigande av befattningshavare. Tillsättande och entledigande torde visserligen i princip vara att anse såsom en förvalt— ningsangelägenhet och sålunda i största utsträckning innefattas i vederbö— rande nämnds eller styrelses befogenheter. På sina håll kan emellertid viss tjänstetillsättning vara förbehållen fullmäktige eller inflytande h-a till- lagts exempelvis en för hela förvaltningen gemensam löne— och tjänste- nämnd. — Bundenheten sammanhänger här i stället närmast med att tillsätt— nings- och entledigandeförfarandet regleras av allmänna tjänstereglemen— ten — i största utsträckning anslutna till riksgiltiga normaltjänstcregle- menten. De kommunala myndigheternas rätt att efter fritt bedömande själva träffa avgöranden i anställningsfrågor har sålunda i praktiken fått vidkännas inskränkningar, som i mycket tvingar till en personalpolitik av motsvarande slag som den statliga med tillsättning efter objektiva merit- värderingar. Den nämnd eller styrelse, som leder en affärsverksamhet i kommunalrättsliga former, står sålunda beträffande personalpolitiken icke lika fri som en bolagsledning. Det är naturligtvis icke uteslutet att här berörda förhållanden stundom kan leda till en sådan bundenhet och for- malism i anställnings- och befordringshänseende att verkens affärsmässiga skötsel försvåras. Samtidigt bör emellertid erinras om att de anställdas intressen, företrädda av organisationerna, även för de privata företagen kan föranleda betydande inskränkningar i ledningens frihet.

En långtgående bundenhet råder också i fråga om löne- och anställnings- villkor. För de affärsdrivande förvaltningarnas tjänstemän tillämpas i detta hänseende samma bestämmelser som för den kommunala förvaltningen i övrigt, bestämmelser som åtminstone till sina grunder blivit antagna av kommunens fullmäktige. I den mån fullmäktige här överlämnat besluts- befogenheter till förvaltningsorgan torde dessa merendels tillkomma icke de nämnder, som leder verksamheten på olika förvaltningsområden, utan löne- och tjänstenämnder, gemensamma för hela den kommunala verksam- heten. Kommunerna äger vidare jämlikt kommunala delegationslagen den 27 mars 1954 uppdraga åt arbetsgivarorganisation att med bindande verkan genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren för kommunalt anställda. Att löne- och anställningsvillkoren på detta sätt bundits har ofta ansetts kunna medföra betydande olägenheter för den i kommunal ordning drivna affärsverksamheten. Affärsverken kan sägas

genom denna enhetlighet sakna möjligheter att erbjuda särskilda kategorier tjänstemän konkurrenskraftiga villkor eller att för enskilda, förtjänta tjänstemän tillämpa önskvärda specialvillkor.

I anslutning till ovan berörda förhållanden bör erinras om att de kom— munalanställda i stor utsträckning är underkastade ämbetsansvar enligt 20 kap. brottsbalken och att därav följer särskilda förhållanden i avtals- och förhandlingsavseende. Det lagliga tillämpningsområdet för kollektivavtal omfattar endast sådana kommunala arbetstagare, som icke har ämbets- ansvar. För befattningshavare med ämbetsansvar gäller ej 1936 års för- enings- och förhandlingsrättslag utan en särskild lag, lagen den 17 maj 1940 om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän. Förhandlingsrätten utövas därvid av personalföreningar, vilka tillerkänts sådan rätt av social- styrelsen. Förhandlingar må äga rum beträffande tjänstemännens allmänna anställnings—, arbets- och avlöningsvillkor ävensom beträffande tillämp- ningen av sådana villkor. Bestämmelser finns om skyldighet för kommun att ingå på förhandlingar innan beslut fattas i dylika frågor av principiell eller eljest allmän betydelse. Förhandlingarna har i princip endast råd- givande funktion, förhandlingsrätten säges existera »utan att inskränkning därigenom göres i kommunen eller kommunalmyndighet enligt lag eller författning tillkommande beslutanderätt». I praktiken får emellertid för- handlingsresultaten avgörande inflytande. Enligt ett av chefen för civil- departementet framlagt förslag (prop. nr 60/1965, jfr SOU 1963: 51) skall kollektivavtal kunna träffas jämväl såvitt gäller nu ifrågavarande tjänste- män och kollektiva stridsåtgärder här användas. Vissa begränsningar i avtalsfriheten —— främst beträffande befattningshavarnas åligganden i tjäns- ten — föreslås reglerade av särskild kommunaltjänstemannalag.

Också bestämmelserna om verksstyrelsens rätt att delegera uppgifter till styrelseledamöter och kommunala befattningshavare kan ge ett alltför snävt utrymme för en handlingskraftig ledning utav verket. En delegation kan här ifrågakomma i huvudsak endast beträffande ärenden av rutinmäs- sig karaktär. Reglerna kan knappast sägas medge att den befattningshavare, som står i spetsen för företaget, beredes samma självständiga ställning som en verkställande direktör i ett bolag.

För att vinna viss belysning av hur man arbetar vid verksförvaltning i kommunalrättslig ordning har kommittén genomgått reglementen för nämn- der och styrelser för ett antal tekniska verk hos städerna. Reglementena har antagits strax efter ikraftträdandet av kommunallagen. De hänför sig i huvudsak till verk hos de större städerna och avser verk med flera rörelse- grenar. I mindre kommuner torde verksförvaltningen i största utsträckning handhas direkt under kommunens styrelse. Genomgången ger här anledning till följande redogörelse.

Reglementena är alla förhållandevis kortfattade och allmänt hållna. De inledes samtliga med att nämndens eller styrelsens uppgifter anses vara att

handha förvaltningen av ett antal tekniska verk, affärsverk eller industri- verk. Därefter följer en mer eller mindre omfattande uppräkning av nämn- dens eller styrelsens särskilda uppgifter och befogenheter. Uppräkningen ger bestämmelser av mycket varierande innehåll och rör sig i stor utsträck- ning med allmänt hållna formuleringar. Så gott som genomgående finns bestämmelser om rätt för nämnden eller styrelsen att föra talan i mål och ärenden inom nämndens eller styrelsens förvaltning, om uppgift att för- valta, vårda och underhålla byggnader och anläggningar samt om upp- gifter när det gäller framställningar samt begärda yttranden och utred- ningar inom verkets verksamhetsområde. Vanligen har nämnden eller sty- relsen uttryckligen tillagts befogenheter att antaga och entlediga personal, för vilken anslag finns, samt att utfärda tjänsteinstruktioner. Beträffande övriga reglementsbestämmelser finns ingen större enhetlighet ' i innehåll och utformning. Uppgifterna och befogenheterna anges i olika ; kombinationer avse att ombesörja verkställighet av fullmäktiges beslut, [ att medge anstånd med eller avskriva fordringar, att hålla verkets egendom i l l l försäkrad, att sälja verkets produkter, att leverera el, vatten etc., att svara för gatubelysningen, att sörja för tillgång till el, vatten etc., att anskaffa vad som erfordras för verkens drift och för nyanläggningar, att öva kontroll över verkens ekonomiska och tekniska skötsel, att hålla tillsyn över verkens tjänstemän samt att antaga entreprenörer för installationer o.d. inom verkens uppgiftsområden. I ett reglemente säges styrelsen ha till uppgift att med uppmärksamhet följa vad som äger samband med verksamheten samt att arbeta för verkens utveckling i tekniskt och ekonomiskt hän- seende.

Mera konkreta och långtgående befogenheter och uppgifter har tillagts några styrelser, såsom att med anslagna eller eljest tillgängliga medel låta utföra de ny- och ombyggnader, nyanskaffningar och andra arbeten, som är erforderliga för anläggningarnas behöriga vidmakthållande och utveckling, att inköpa elektrisk kraft och stenkol, att utfärda de kontrakt och sluta de avtal, som kan påkallas inom förvaltningsområdet, att när stadsfull- mäktige det medgivit åt staden förvärva fastigheter för utläggning av gator o.d. samt att tillse att verkens distributionsområden förses med led- ningar o.d. I de flesta fall säges uttryckligen att verken skall följa av full- mäktige antagna reglementen och taxor. En verksstyrelse har tillagts upp- gift att upprätta och till fullmäktige ingiva förslag till taxor. En styrelse anges ha rätt att i särskilda fall av mindre principiell omfattning träffa avtal på villkor,, som avviker från taxa.

Vanligen förekommer bestämmelser om rät-t för styrelsen eller nämnden att delegera uppgifter till avdelning, ledamot eller befattningshavare. Näs- tan undantagslöst göres därvid uttryckligt förbehåll att delegation ej får ske i ärenden av större principiell innebörd. Delegationsrättsbeståmmelserna har rätt varierande innehåll och skiftande bestämdhet. Vanligast är en

delegationsrätt såvitt gäller personalens semester, tjänstledighet, vikariat och uppflyttning i löneklass samt beträffande inköp och upphandling. I övrigt förekommer delegationsrätt beträffande lokalfrågor, hemvärn och verksskydd, betalningsanstånd, antagande och entledigande av kollektiv- anställd personal, utfärdande av fullmakt att föra talan, vissa anslutnings- frågor, utfärdande av entreprenörrättigheter samt nyanläggningar, repara- tioner och underhåll, vartill anslag beviljats. I ett fall har styrelsen erhållit rätt att åt särskild ledamot inom styrelsen anförtro den närmare tillsynen över visst förvaltningsområde. Antecknas kan att delegationen i ett fall skall ske till styrelsens ordförande (vice ordförande) i förening med tjänste- man.

Långt ifrån alltid finns i reglementet bestämmelser om nämndens eller styrelsens medelsförvaltning. I några fall sägs att förvaltningen här skall vara centraliserad till drätselkammaren. En styrelse skall enligt reglements- bestämmelse själv handha sin medelsförvaltning.

Kommitténs överväganden och förslag Den grundläggande befogenhetsfördelningen enligt vilken den beslutande makten ligger hos fullmäktige medan nämnder och styrelser omhänderhar förvaltande och verkställande uppgifter _ ger självfallet utrymme för betydande variationer med hänsyn till kommunernas storlek och omfatt— ningen av den kommunala verksamheten. Under tidigare skeden av utveck- lingen, då den kommunala verksamheten merendels var av mindre omfatt- ning, fanns möjligheter för fullmäktige att taga ställning även till mera detaljbetonade spörsmål och sådana spörsmål kunde då ha en förhållande— vis stor betydelse. Liknande förhållanden kan ännu råda i mindre kommu- ner med en liten hushållning och få större investeringar. I flertalet av dagens kommuner nödgas emellertid fullmäktige i allt större utsträckning lämna förvaltningarna frihet att träffa avgöranden i detaljer och i frågor av mindre vikt. Därmed får frågorna om avvägning mellan olika behov och olika verksamhetsområden liksom frågorna om samordning och enhetlighet en ökad betydelse vid fullmäktiges arbete.

Det måste understrykas att den ovan antydda utvecklingen icke väsentligt rubbar de grundläggande befogenhetsreglerna; förskjutningen kan i viss mån här snarare ses som en renodling av uppgifterna i anslutning till huvudprincipen. qullmäktigearbetet måste i ökad utsträckning koncentreras till frågor av större principiell och ekonomisk betydelse och besluten främst ge ramar och riktlinjer för verksamheten under det att detalj- och utform- ningsspörsmålen hänföres till förvaltnings— och verkställighetsuppgifterna. Utvecklingen kan på detta sätt visserligen föra med sig ett ökat inflytande för nämnder och styrelser liksom för de kommunala tjänstemännen. Den innebär emellertid knappast något hot mot självstyrelse genom förtroende- män. Förtroendeförsamlingarnas ledande ställning kan fastmera bättre

bevaras genom en koncentration av arbetet till väsentligheter än om beslu- tanderätten bevaras också i sådana detaljfrågor, där ett reellt ställnings- tagande av tidsskäl och andra orsaker icke är möjligt i sammanhanget. Det är angeläget att en rättidig anpassning här ständigt sker efter utvecklingens krav.

Ovan antydda förhållanden och synpunkter utvisar att det även vid en omfattande kommunal förvaltning finns möjligheter att bibehålla nuva- rande grundprinciper i befogenhetshänseende och att det kan vara önskvärt att så sker. Samtidigt torde ha framgått att även ett långtgående överläm- nande av uppgifter är möjligt utan att de grundläggande principerna på ett avgörande sätt överges.

Delegationsrättsfrågorna regleras nu av praxis. Detta medför att grän- serna kan vara förhållandevis osäkra, vartill kommer att de fortlöpande förskjutes. Även vid en god följsamhet kan finnas tendenser till en fördröj- ning av anpassningen. Vill man nu — för att förbättra betingelserna för affärsmässig verksamhet i kommunalrättsliga former —— i ett sammanhang och för ett avgränsat område vidga gränserna för delegationsrätten, synes detta knappast kunna ske utan viss lagstiftning.

När det gäller den allmänna uppbyggnaden av en lagstiftning på området förtjänar erinras om att kraven på självsändighet kan gå olika långt beroende på bl.a. kommunernas storlek och verksamheten-s omfattning. Det är emellertid varken möjligt eller erforderligt att här utfinna någon lösning efter en medellinje. I stället bör lagreglerna ta sikte på att fastlägga de yttersta gränserna för hur långt man skall kunna gå vid delegationen. Det får sedan ankomma på kommunerna själva att avgöra hur vittgående befogenheter man inom dessa gränser vill tillägga de enskilda förvaltning- arna.

Också ett annat förhållande bör särskilt understrykas. Syftet har angetts vara att söka förbättra betingelserna för affärsmässig verksamhet i kom- munal ordning. I många fall torde bärande skäl saknas att ge dylik verk- samhet någon särställning. I andra fall torde emellertid föreligga långt- gående anspråk på självständighet, anspråk som hittills icke sällan funnits böra tillgodoses genom en övergång till bolagsdrift. Det gäller sålunda nu att här erbjuda ett konkurrenskrafigt alternativ till bolagsformen, varav kan följa en nödvändighet att öppna möjligheter för kommunerna att be- reda särskilda nämnder och styrelser mycket vidsträckta befogenheter. Med hänsyn till att anknytningen till den kommunala förvaltningen och till kommunallagstiftning därvid ändock i väsentliga hänseenden blir be- varad, kan en sådan ordning ändock ha bestämda företräden framför bolagsformen. De mest vidsträckta befogenheterna bör emellertid betraktas såsom avsedda endast för ytterlighetsfallen. För flertalet fall torde en så långtgående delegation knappast framstå som eftersträvansvärd.

Även andra än de ovan redovisade förhållandena medverkar till att

tvekan knappast behöver kännas inför en förhållandevis långtgående dele- gation. Här kan sålunda erinras om att man inom det kommunalrättsligt organiserade interkommunala samarbetet har ansetts kunna ge de förval- tande organen en omfattande självständighet. Särskilt påfallande var kanske detta vid kommunalförbunden enligt 1919 års lag. Medan de mest centrala frågorna där förbehölls avgörande av medlemskommunernas be- slutande församlingar hade förbundsdirektionen såväl klart beslutande funktioner som förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Vidare bör er- inras om att besvärsrätt finns också mot beslut, som fattats av nämnd eller styrelse. Även om praxis före tillkomsten av 1953 års kommunallag erkänt att sådan besvärsrätt förelåg, torde avsaknaden av uttryckligt lagstöd ha medverkat till att besvärsmöjligheterna blivit sparsamt utnyttjade och till en viss osäkerhet hos kommuner och kommunmedlemmar om rättsläget. Besvärsrätten är nu inskriven i lag och klarlägger att den enskilde icke blir sämre ställd om ett diskutabelt beslut fattats av en verksstyrelse i stället för av fullmäktige.

Här redovisade allmänna synpunkter ger enligt vad kommittén kunnat fi-nna anvisning om att föreliggande reformbehov lämpligen kan tillgodoses efter i huvudsak följande linje. I en ny kommunallagsbestämmelse öppnas möjligheter för kommunerna att i särskilt reglemente för viss verksamhet tillägga vederbörande förvaltningsorgan vidgade befogenheter i särskilt an- givna hänseenden. I anslutning härtill anvisas uttryckligen möjligheterna att i sådant reglemente binda verkets förhållanden till kommunens ekonomi och förvaltning, varigenom verkspolitiken erhåller en ökad långsiktighet och fasthet. I de senare delarna skulle bestämmelsen knappast medföra att i sak nya regler införes. Denna del av bestämmelsen skulle främst åsyfta att fästa uppmärksamheten på kommunernas möjligheter till en dylik, mera fast reglering.

Vid den skisserade lösningen med en i viss mån särskild förvaltnings- ordning måste ställning tagas till för vilka verksamhetsområden förvalt- ningsordningen bör kunna tillämpas. Tänkbart är att tillåta den för all icke specialreglerad nämndförvaltning. Det kanske väsentligaste inslaget i den särskilda ordningen torde emellertid som i det följande närmare skall beröras _ vara en anslutning till ett nettobudgetsystem. Ett sådant system kan ifrågakomma endast för verksamhet, som bekostas genom avgifter o.d. och har en inriktning på självfinansiering. Bakgrunden till reformförslagen, affärsverksamhetens speciella förhållanden och strävandena att här ge ett alternativ till bolagsformen, antyder också att en begränsning bör göras till verksamhet av detta slag.

Vilka drag, som i princip utmärker en kommunal afärsverksamhet, är icke helt oomstritt. Stundom fästes främst avseende vid arten av de behov, som företagets verksamhet skall tillgodose, stundom vid att verksamheten finansieras genom vederlag för tillhandahållna nyttigheter och tjänster och

stundom vid att verksamheten drives frivilligt och väsentligen finansieras genom avgifter. Användningsområdet torde därför icke bli tillräckligt tyd- ligt bestämt enbart genom begagnande av uttrycket »affärsmässig verksam- het».

I den kommunala finansstatistiken finns beteckningen »affärsmässig verksamhet». Enligt anvisningarna hänföres då till »affärsmässig verksam- het i nationalekonomisk mening» verksamheten såvitt gäller jordbruksfas- tigheter och skogar, hyresfastigheter, hamnar, kommunikationsföretag, industriella verk (gas-, värme- och el-), vattenverk, avlopps- och renings- verk, renhållningsverk, varmbadhus och tvättinrättningar samt livsmedels- hygien och livsmedelstillförsel. Uppräkningen omfattar visserligen det väsentligaste på området men anledning kan vara att nu ge en något vidare bestämning. Antecknas skall sålunda att verksamhet beträffande frilufts- bad och anordningar för friluftsliv enligt vad anvisningarna utsäger icke räknas till den affärsmässiga verksamheten. Vidare omnämnes ej hotell-, restaurant- och teaterrörelse, rörelser som i viss utsträckning nu drives och kan drivas i kommunal regi eller genom kommunala bolag. Det kan också anses osäkert om till hyresfastigheter i gängse mening kan hänföras bygg— nader, som uthyres för exempelvis industriella ändamål. Slutligen kan noteras att en del av den kommunala markexploateringen —— förvärv och iordningställande av mark samt tomtförsäljning visserligen torde äga samband med innehavet av jordbruksfastigheter men att kommunerna vid dylik verksamhet säkerligen i större omfattning handlar med annan mark.

Den särskilda förvaltningsordningen bör enligt kommittén kunna komma till användning för all i föregående stycke omnämnd och därmed jämställd verksamhet. Beteckningen »affärsmässig verksamhet» torde då bli för snäv och bör kompletteras av annan bestämning. Därvid finns anledning att ta fasta på verksamhetens finansiering genom vederlag eftersom »det främst är detta förhållande som gör förvaltningsformen berättigad. Tillämpnings- området synes kunna anges till »verksamhet, som är av affärsmässig art eller eljest avses skola helt eller till huvudsaklig del bekostas genom av- gifter eller annat vederlag».

Med den ovan förordade bestämningen kan också ett annat förhållande anses ha vunnit uttryck. De förut angivna verksamheterna bedrives icke alltid affärsmässigt utan är ibland beroende av omfattande bidrag av skatte- medel. Om denna finansieringsordning är av mera framträdande betydelse får andra än affärsbetonade synpunkter ett mera dominerande inflytande. Därmed kan skäl komma att saknas för ett anlitande av den speciella för- valtningsformen. I den förordade bestämningen bör därför inläggas att verksamheten i sådana fall förlorar sin affärsmässighet och egenskapen att till huvudsaklig del vara avgiftsfinansierad, med följd att förvaltningsfor- men ej längre är tillåten. Bestämningen kan också anses utsäga att verk- samhet som normalt ej drives som affärsverksamhet eller självfinansieras,

vid en affärsmässig uppläggning kan berättiga till anlitande av den särskilda förvaltningsformen.

Kommittén övergår härefter till frågorna hur den särskilda förvaltningen bör kunna gestaltas.

En grundläggande bestämmelse bör i reglementet finnas om de allmänna riktlinjerna för verksamheten. I denna bör utan detaljer anges vilken verk— samhet som skall bedrivas och vilka allmänna linjer som skall följas i prishänseende o. d. Lämpligt synes här vara att med förebild från liknande bestämmelser i aktiebolagslagen uppställa krav på angivande av verksam— hetens föremål och syfte.

Förut har antytts att ett nettobudgetsystem bör kunna tillämpas för den särskilda förvaltningen. Härmed är icke sagt att någon budget ej behöver presenteras i vidare mån än för att utvisa huruvida skattemedel räknas behöva tillföras verksamheten eller denna lämna överskott. Det torde vara lämpligt att ett förslag till fullständig specialbudget alltjämt framlägges. Själva budgetfastställelsen bör emellertid vid ett sådant system i princip ej omfatta driftbudgetens kostnader och de av rörelsen härflytande intäk- terna. Anslagstilldelningen får då ges en annan form. Budgetförslaget får i dessa delar då närmast karaktär av en prognos. Det beräknade nettoresul- tatet bör däremot omfattas av fastställelse. Vidare kan här erinras om att vissa poster inom budgetförslaget får betraktas som lästa. Detta gäller på kostnadssidan främst avskrivningarna liksom lönekostnaderna för den per- sonal, som finns upptagen på fastställd tjänsteförteckning. Även intäkts- sidan blir vid detta system såtillvida låst som taxor o. (1. kan vara under- kastade fullmäktiges fastställelse. —— Driftbudgeten blir elastisk i den me- ningen att ökade driftintäkter ger utrymme för ökade driftkostnader medan en minskning av driftintäkterna nödvändiggör motsvarande begränsningar på utgiftssidan. Kapitalbudgeten bör däremot i princip följa nuvarande bruttoordning.

Författningsmässigt förordas att bestämmelsen om speciell förvaltning får innehålla att vederbörande förvaltningsorgan kan bemyndigas att med driftintäkterna bestrida kostnaderna för driften. Till budgetbestämmelserna bör då fogas en erinran om att denna anslagsform kan användas för den i den särskilda bestämmelsen avsedda specialförvaltningen.

När det gäller driftbudgeten har naturligtvis frågorna om storleken av de avgifter och ersättningar, som utgör verkets intäkter, en avgörande be- tydelse för möjligheterna till en affärsmässig skötsel. Här bryter sig skilda intressen. Skall förvaltningsorganet anförtros och bära ansvaret för en affärsmässig skötsel, kräves att detta har en långtgående rådighet i pris- sättningshänseende. Samtidigt har avgiftspolitiken en central kommunal betydelse, som kan göra det starkt motiverat att huvudinflytandet bibehålles hos den beslutande församlingen.

Anspråken att fullmäktige skall råda över taxorna gör sig med särskild

styrka gällande vid verksamhet, som avser att tillhandahålla oumbärliga tjänster och nyttigheter åt alla eller större grupper av kommunmedlemmar. Exempel utgör här verksamheten på vatten- och avloppsområdet, renhåll- ningsområdet och elförsörjningens område. Särskilt när det gäller verksam— het av här berört slag kan det synas ofrånkomligt att fullmäktige i huvud- sak svarar för avvägningsspörsmålen och för iakttagandet av självkostnads- och Iikställighetsprinciperna. Det finns emellertid områden, där dylika synpunkter och principer icke har samma styrka. Exempelvis kan här er- inras om att viss verksamhet _ såsom när det gäller uthyrning av lokaler för industrier eller för speciella ändamål inriktas på att tillhandahålla tjänster 0. d. åt ett begränsat antal kunder, att de tillhandahållna tjänsterna kan starkt variera för de olika kunderna samt att verksamheten kan ha utpräglade inslag av kommunal förmögenhetsförvaltning, vid vilken kom- munerna i princip har större frihet att följa en marknadsmässig prispolitik. På sådana områden finns ett större utrymme för frihet för förvaltnings— organen.

Nämnas bör att taxefrågorna stundom omfattas av särskild författnings- reglering, i vilken ofta uppställes krav på fastställelse genom statlig myndig- het. Bestämmanderätten beträffande icke författningsreglerade taxor får i princip anses tillkomma fullmäktige även om ett visst utrymme får antagas föreligga för en delegation av befogenheter till vederbörande förvaltnings- organ.

Kommittén anser att som grundprincip måste upprätthållas att fullmäk- tige skall ha det väsentliga inflytandet i taxefrågor. —— Även när det gäller de kommunala bolagen kan,, såsom kommittén kommer att förorda i ett annat sammanhang (sid. 202 ff.), vara anledning att hävda en sådan grund- princip. — Inflytandet för vederbörande förvaltningsorgan här sedan kunna varieras inom vida gränser. Den affärsverksstyrelse, som har att tillämpa vederbörande taxa, torde under alla förhållanden böra tilläggas uttrycklig rätt att framlägga förslag i taxefrågor eller att avge yttranden i sådana frågor. I övrigt bör förvaltningsorganen kunna i växlande former och om- fattning anförtros bestämmanderätt i taxefrågor. Fullmäktige bör sålunda såsom nu kunna överlämna vissa tillämpningsfrågor till vederbörande för- valtningsorgan. Vill fullmäktige gå längre, bör emellertid fullmäktige kunna inskränka sig till att avgöra endast frågor om målsättningen för prispoli— tiken och grunderna för taxekonstruktionen. I anslutning härtill bör veder- börande förvaltningsorgan då kunna anförtros att utarbeta och fastställa själva taxorna. Företagsformsutredningen har förordat en liknande för- delning för de statliga affärsverkens vidkommande (SOU 1960:22, sid. 89 f.). — Då ersättning utgår annorledes än efter taxa kan vederbörande styrelse eller nämnd tilläggas en mera obegränsad frihet.

Självfallet skall det stå kommunerna fritt att efter de lokala förhållan- dena och variationerna i verksamhetens art och inriktning bestämma i

vilken mån fullmäktige skall lämna ifrån sig befogenheter beträffande taxor. Ofta saknas kanske anledning att ändra ordningen med fullmäktiges fastställelse av själva taxan. Möjligen kan till förvaltningsorganet då över- låtas att bestämma i mera tillämpningsbetonade frågor, såsom i fråga om rabatter o. d. för större förbrukare. En vidare delegationsrätt kan emellertid såsom antytts vara av värde för vissa delar av den kommunala affärsverk- samheten. Då delegationen i sådana fall skulle bli mera omfattande än vad nu i princip kan anses tillåtet, bör frågan regleras av särskild bestämmelse. Denna synes kunna ges innehållet att vederbörande förvaltningsorgan kan anförtros att, i den mån annat ej är särskilt stadgat, efter de riktlinjer fullmäktige angivit upprätta och antaga taxor och andra bestämmelser för ersättning till verket.

Andra frågor, som påkallar uppmärksamhet i samband med driftbud- getens förhållanden, rör personalkostnaderna. Förut har antytts att kost- |4 nadssidan i dessa delar såtillvida får anses låst som verkets arbetsorgani- ! sation och kostnaderna för denna väsentligen bestämmes av fastställd per- l sonalstat eller tjänsteförteckning. Vid sidan härav kan finnas behov att

för en smidig och snabb anpassning av verksamheten efter växlande krav kunna mer eller mindre tillfälligt anställa tjänstemannapersonal. För när- varande kan dessa behov liksom för andra förvaltningar i viss utsträck- ning tillgodoses genom användande av medel eller särskilda anslag med sådan ändamålsbestämning att beloppen kan utnyttjas för oförutsedda arbetskraftsbehov. Det får antagas att ett nettobudgetsystem skulle ge ett större utrymme för en sådan ordning. Vid införande av ett sådant synes sålunda särskilda bestämmelser knappast erforderliga. Liksom hit- tills förutsättes att frågorna om utrymmet och normerna för sådan anställ- ning av närmast arvodestyp blir föremål för överläggningar mellan verks— styrelsen och av frågan berörda övriga kommunala organ samt att förhand- lingar i vanlig ordning upptages om anställningsvillkoren med arbetstagar- nas organisationer. Med hänsyn till anknytningen till det kommunala löne- och tj änstesystemet samt gällande förhandlingsregler torde emellertid mera långtgående befogenheter för verksstyrelserna än vad nu angivits knappast vara tänkbara. 1 Frågan vilka följder ett genomförande av förslagen om kollektivavtal och ändrad förhandlingsrätt på kommunaltjänstemannaområdet kan komma att få synes icke kunna med tillräcklig säkerhet besvaras. Det torde finnas anledning räkna med en viss allmän förenkling av förhandlingsordningen och ökade möjligheter till snabba och smidiga avgöranden i en del frågor. Det synes ovisst huruvida det med en ändrad ordning kommer att bli lättare att inom ett privaträttsligt system tillgodose önskemålen att kunna anställa vissa befattningshavare i affärsverken utan strikt bundenhet till anställ- ningsformerna och anställningsvillkoren på det kommunala arbetsområdet i övrigt. Även om en smidig anpassning kanske lättare kan ske då frågorna

helt blir förhandlingsfrågor, torde några snabba och radikala förändringar knappast komma till stånd. Dagens förhållanden beträffande anställnings- former och anställningsvillkor får antagas i stor utsträckning vara utgångs- läget även vid en förändrad ordning och utgöra bas för de successiva för- ändringar, som kan komma att genomföras.

Om fonder, som har samband med driften, skall överväganden redovisas i ett senare sammanhang (sid. 174).

Intresset kan därefter överflyttas till de spörsmål, som äger samband med de av kapitalbudgeten reglerade förhållandena. Som grundprincip måste här utan tvekan upprätthållas att kapitalbudgeten skall vara underkastad fullmäktiges fastställelse efter en bruttoprincip. Åtskilliga särspörsmål gör sig emellertid här gällande.

Först kan då beröras frågorna om specificeringen på utgiftssidan. Det är uppenbart att den beslutande församlingen måste ges ett avgörande infly— tande på frågor om främst utbyggnadstakten för ett verk men även när det gäller på vilket sätt till förfogande ställda resurser skall användas, vilka investeringar som skall ges prioritet etc. Detta utesluter knappast att man i största utsträckning frångår en detaljspecificering av investeringsanslagen och därmed ger verksledningen ökade möjligheter att inom vissa ramar träffa från affärsmässig synpunkt motiverade val. Därmed skulle ledningen exempelvis få möjligheter att tillvarataga uppkommande tillfällen att på gynnsamma villkor genomföra särskilda projekt och att i ekonomiserande syfte sammanföra och samordna olika arbeten. Enligt en sådan ordning skulle investeringsanslagen redovisas i en enda eller några få poster och full bundenhet till särskilda projekt ej gälla i vidare mån än då full- mäktige fann anledning fastställa att visst projekt skulle 'ha oinskränkt förtur. För an-slagsberäkningen blir dock nödvändigt att statförslaget redovisar ett antal specificerade och överslagsvis kostnadsberäknade inves- teringar. Systemets användbarhet synes förutsätta att investeringsplanerna göres mindre begränsade och kortsiktiga än vad som blir fallet vid endast en årlig redovisning i budgetförslaget. För att valmöjligheterna skall utgöra en realitet erfordras att fleråriga investeringsplaner ligger till grund för budgetens investeringsredovisning och att verksledningen har fortlöpande frihet att välja investeringsobjekt inom flerårsplanens ram. Även i projek- teringshänseende skulle ett system med flerårsplaner innebära påtagliga fördelar.

I praktiken kommer säkerligen investeringarna att som regel och i första hand inriktas på de projekt, som uttryckligen redovisas i förslaget till års- budget. Vill man icke lämna verksledningen någon vidsträckt valrätt, fyller redan systemet med flerårsplaner, i anslutning till vilka särskilda projekt framtages och fastställes vid den årliga budgeten, säkerligen vik-tiga uppgifter. Önskar man gå något längre,, kan finnas möjligheter att exem- pelvis föreskriva att ett utbyte av projekt inom flerårsplanernas ram fordrar

särskilt godkännande av fullmäktige eller av kommunens styrelse. Längst skulle man givetvis gå genom att införa en fri valrätt för förvaltningsorga- nen inom ramarna för fastställda flerårsplaner. Under alla omständigheter bör fullmäktige naturligtvis ha möjligheter att göra ingripanden under hand därest kommunala synpunkter föranleder att särskild ordning för arbetenas utförande bör iakttagas.

Nuvarande regler utesluter icke ett långtgående sammanförande av anslag till få poster. Ett system, som tillåter att ett visst årsanslag användes också för i årsbudgeten ej angivna ändamål, torde emellertid nu icke vara invänd- ningsfritt. Lagenligheten torde vara beroende av särskild reglering. Härvid bör systemet med flerårsplaner för investeringarna uttryckligen anvisas, omnämnandet fyller här syftet att fästa uppmärksamheten på detta instru- ment och på betydelsen av att verkspolitiken ges en mera fast och långsiktig låsning. Med detta underlag bör i delegationshänseende kunna stadgas att verksledningen kan anförtros att, i den mån fullmäktige ej föreskrivit att anvisade investeringsanslag skall användas för särskilt fastställda ändamål, använda sådana anslag för ändamål, som upptagits i fastställd flerårsplan.

Vissa investering-sfrågor intager en särställning. Här åsyftas frågorna om ersä-ttningsanskaffning, om de investeringar, som syftar till att bibehålla verkets anläggningar och icke äger samband med en utbyggnad. Vill man ge verksledningen större frihet att själv sköta dessa angelägenheter, kan särskilt två vägar stå till buds, varvid en kombination mellan dem också är möjlig. Ersättningsanskaffningen kan sålunda i största utsträckning fortlöpande bekostas direkt av driftmedel eller kostnaderna för denna i vart fall avskrivas omedelbart. Medel för ersättningsanskaffning kan också ställas till förfogande genom att avskrivningsmedel uppsamlas på särskilda förnyelsefonder c. d., som fritt disponeras av verket. Sistnämnda ordning användes under ett skede för de statliga affärsverkens vidkommande. Ordningen övergavs emellertid 1944 under hänvisning till de efter hand alltmer svårbestämda gränsfallen mellan nyanskaffning och ersättnings- anskaffning.

Också på det kommunala området kan gränsdragningen mellan olika slag av anskaffning föranleda svårigheter. Vid ersättande exempelvis av en maskin uppkommer ofta frågor om anskaffande av en utrustning av modernare och högre standard. I mycket tor—de emellertid gälla att svårig- heterna här icke är lika svårbemästrade som vid stora statliga affärsverk med mångsidiga investeringar. I den utsträckning det är tekniskt möjligt att för ett kommunalt verk upprätthålla mera bestämda gränser för ersätt- ningsanskaffningen, torde från allmänkommunal synpunkt ej finnas skäl att låta dylik anskaffning bero av fullmäktiges bestämmande eller särskilda anslag. Ersättningsanskaffningen är en ofrånkomlig nödvändighet och närmast en angelägenhet för den löpande förvaltningen. Ingen tvekan kan heller råda om att avgiftsfinansieringen som regel bör innefatta kostnaderna

för sådan anskaffning. Det synes sålunda finnas skäl att lämna möjlighe- terna öppna för självständighet för verksledningen beträffande ersättnings- anskaffning.

I viss utsträckning kan den ovan förordade självständigheten åväga- bringas genom att förvaltningsorganet får rätt att inom nettobudgetsyste- met bestrida viss del av anskaffningen inom driftbudgeten. Någon särskild regel torde ej erfordras i denna del. Det torde emellertid vara lämpligt att i reglementet gives vissa riktlinjer för vad av denna anskaffning som skall hänföras till driftutgifterna. Det torde därjämte med hänsyn till att ersätt- ningsinvesteringarna knappast kan jämnt fördelas över åren vara nödvän- digt att vissa medel magasineras för ändamålet. Kommittén har tidigare förordat att kommunerna skall fritt kunna inrätta alla slag av fonder. Med en sådan regel erbjudes möjligheter att inrätta särskilda förnyelsefonder för verkens ersättningsanskaffning. Fondförhållandena får då regleras ge— nom bestämmelser i fondreglementen, bland annat med avseende å avsätt- ningarna till fonderna. I författningshänseende synes erforderligt med en lagbestämmelse att verksstyrelsen kan anförtros att efter av fullmäktige angivna riktlinjer använda fonderade medel för ersättningsanskaffning.

Frågeställningarna torde bli mera tillspetsade när det gäller verkens öv- riga investeringar, investeringarna för utbyggnad och modernisering av anläggningarna och verksamheten. I det föregående har förordats att verks— styrelsen skall kunna ges en något ökad självständighet genom att anslagen för sådana investeringar göres mindre bundna och genom att fullmäktige främst tager ställning till utbyggnadsfrågorna i anslutning till flerårsplaner. När det gäller investeringarna i fråga måste också finansieringsspörsmålen övervägas. Problemen har delvis berörts i fondsammanhangen (sid. 139 ff.). En meningsriktning gör här gällande att fullmäktige i största utsträckning måste kunna fritt disponera även sådana kapitalresurser, som tillförts kommunen i form av avskrivnings- eller överskottsmedel från verken. Särskilt från affärsverkshåll göres häremot ofta gällande att dylika medel bör reserveras för vederbörande verks behov. Därvid åberopas främst dels hänsynen till avgiftsbetalarna, som svarar för verkens självfinansiering, och dels de fördelar från affärsmässig synpunkt som kan vinnas av en sådan ordning.

Det kan här vara anledning att erinra om följande förhållanden. Ett verk, som ingår i den kommunala organisationen, torde i praktiken aldrig kunna ges en fullständigt autonom ställning med en ekonomi, som är »skyddad» mot ingripanden från kommunens ledande organ. Fråga kan endast bli om ett relativt skydd. Fullmäktige har alltid i sådan omfattning bestämmanderätten över de ekonomiska förhållandena att skyddet i prak- tiken är bräckligt; med sin bestämmanderätt över taxorna kan fullmäktige exempelvis reglera de grundläggande faktorer, som bestämmer utrymmet för fonderingar. Med nuvarande fondregler har i särskilt hänseende ett

skydd av viss styrka kunnat nås genom särskilda fonder, vars ändamål ej kunnat ändras utan Kungl. Maj:ts medgivande. Även ett kommunalt bolag kan sägas åtnj-uta endast ett relativt skydd, främst är det väl därvid aktiebolagens bestämmelser som tvingat till viss konsolideringsfondering.

Kommittén har i tidigare sammanhang (sid. 145) förordat att en fri fond- bildningsrätt införes. Därvid har också föreslagits att en ändrad använd— ning av fondmedel ej längre skall kräva Kungl. Maj:ts medgivande. Fon— derade medel skulle därigenom ej bli lika hårt bundna som enligt nuvaran- de ordning. Fonderingsfrågorna kan i realiteten främst sägas vara rena redovisningsfrågor, ett förhållande som blir än mera framträdande vid det förordade systemet. Även den meningsriktning, som hävdar att affärsverken bör ha separata investeringsfonder, torde mena att fonderade medel skall kunna användas för verkets utbyggnad endast i den mån fullmäktige läm- nar medgivande härtill genom investeringsanslag och anvisning av fond- medel på kapitalbudgeten. Meningsbrytningarna på området kan sålunda sägas begränsa sig till hur fonderingarna skall redovisas.

Kommunalrättskommittén håller före att anledning som regel saknas att redovisa särskilda fonder för affärsverken. — Förnyelsefonderna intager dock här en särställning, vid dessa kan som förut berörts en dispositions- rätt för verksledningen ifrågakomma. _ Fullmäktiges rätt att bestämma över och fördela de samfällda kapitalresurserna liksom den centrala finans- förvaltningens befogenheter kommer bäst till uttryck genom att avskriv- nings- och överskottsmedel tillföres kommunens allmänna investerings- fond. Vill man av affärsmässiga skäl erhålla en fortlöpande belysning av verkens finansieringsförhållanden, kan man i anslutning till finansierings- tablåer o.d. utan någon bundenhet upp-dela denna fond på särskilda redo- visningsenheter. I undantagsfall kan emellertid en kommun för ett särskilt verk önska redovisa finansieringsförhållandena en fullständig själv- finansiering —— med anlitande av särskilda investeringsfonder, reservfonder o.d. för något särpräglat verk. Av olika skäl kan man exempelvis efter- sträva en finansieringsredovisning, som nära ansluter till förhållandena vid bolagsdrift. Den av kommittén förordade fria fonderingsrätten medger en sådan redovisningsordning och det torde ej vara motiverat att uppställa några spärrar mot dylika separata fonderingar.

I författningshänseende är några särskilda bestämmelser ej erforderliga när det gäller delegation i anslutning till fonder. Underlag för inrättande av separata fonder erhålles genom bestämmelser om fri fondbildningsrätt (sid. 145). Förvaltningsorganen bör enligt kommitténs mening ej kunna tilläggas rätt att —— utom såvitt gäller förnyelsefonder (sid. 172) — taga fondmedel i anspråk i andra fall än då sådana medel anvisas för anlägg- ningsinvesteringen. I sammanhanget synes däremot lämpligt att i särskild bestämmelse erinra om möjligheterna att i reglemente mera fast och lång- siktigt reglera ett verks fondförhållanden. Bestämmelsen kan här innehålla

att i reglemente kan fastställas i vad mån särskilda fonder skall finnas för ett affärsverk och om hur avsättningar till sådana fonder skall ske. Av utomordentlig betydelse i sammanhanget är frågorna om verkets avskriv- ningar. Denna fråga skall något beröras i ett senare sammanhang.

När det gäller affärsverkens fonder bör också något sägas om andra fon- der än sådana för investeringar. Den fria fondbildningsrätten skulle medge att alla slag av separata fonder inrättas, sålunda även driftfonder och kassa- förlagsfonder.

Fråga uppkommer här om verksstyrelsen bör kunna anförtros disposi- tionsrätt över driftsfonder. Dessa fonder skulle närmast tjäna syftet att möj- liggöra resultatutjämning och därmed en jämn taxenivå för en följd av verksamhetsår. Fonderna sammanhänger med den löpande driften och på- verkar ej kommunernas stamkapital. Härmed kan synas naturligt att verks- ledningen bör kunna ges samma rätt att använda sådana fondmedel som att inom ett nettobudgetsystem bestrida driftskostnaderna med driftintäk— terna. Emellertid skulle en sådan dispositionsrätt få anses gå avsevärt längre än själva nettobudgetsystemet. Det skulle med en dispositionsrätt stå verksledningen fritt att reglera uppkommande driftunderskott med fondmedel. Skall en resultatutjämning ske över särskilda fonder, synes så- lunda riktigast att fullmäktige, som bestämmer över avgiftsuttagen och rörelsens resultatförhållanden, tager ställning till frågan.

Något behov av separata kassaförlagsfonder synes knappast heller före- ligga. I den mån ett verk behöver tillskott av rörelsemedel torde den cen- trala finansförvaltningen kunna ställa sådana medel till förfogande.

Frågorna om fonderingar och om rörelseresultat aktualiserar spörsmålen om avskrivningar och om användande av överskott från rörelsen. Enighet torde råda om att fullmäktige här måste ha det avgörande inflytandet och att några beslutsbefogenheter här ej kan tilläggas verksstyrelserna. Från affärsmässig synpunkt och för verksledningen-s bedömande och handlande torde det emellertid vara en fördel om nu berörda förhållanden så långt möjligt ordnas efter någorlunda fasta och långsiktiga regler. En sådan ord- ning kan sägas innebära att fullmäktige i största utsträckning utövar sin bestämmanderätt i den formen att fullmäktige antager reglementsföreskrif— ter, varvid dessa regler ej kan ändras utan reglementsändringar. Även om verkspolitiken i här berörda hänseenden numera sällan torde kunna bli föremål för anmärkningar och även om nuvarande lagbestämmelser knap- past hindrar en liknande reglering genom reglemente, har kommittén an- sett att en särskild bestämmelse här fyller en uppgift. Bestämmelsen fäster uppmärksamheten på att det kan vara angeläget att nu avsedda förhållan- den mera regelmässigt på detta sätt bindes och regleras i verkets konstitu- tion, dess reglemente. Det blir sedan fullmäktiges sak att avgöra vilka när- mare bestämmelser, som därvid skall upptagas i de särskilda reglementena. Det synes emellertid här motiverat att erinra om att det vid en inriktning på

självfinansiering ofta kan vara lämpligt att basera avskrivningarna på åter- anskaffningsvärdena eller på annat sätt tillse att de är betryggande med hänsyn till penningvärdets förändringar.

I nära samband med affärsföretagens resultat står också frågorna om reglering i övrigt av förhållandena mellan verkets ekonomi och den kom- munala ekonomien över olika poster. Verkens rörelseresultat kan sålunda röna inverkan av exempelvis koncessionsavgifter till kommunen, ränte- ersättning för investerat kapital och gottgörelser till kommunen för olika förvaltningsbestyr liksom av de ersättningsnormer, som tillämpas vid ver— kets leveranser till andra kommunala förvaltningsgrenar. På liknande sätt som när det gäller avskrivningar och överskott kan det ha betydelse att klara och fasta regler här följes. Kommittén finner därför motiverat att i lagbestämmelse anvisas möjligheterna till reglementsreglering också av här diskuterade förhållanden.

I finansieringssammanhang uppkommer också frågor om upplåning för affärsverksamheten. Kommittén har förordat (sid. 123 ff.) att kommunerna fritt skall kunna upptaga anläggningslån och kassaförlagslån, regler som ansetts ägnade att förbättre betingelserna för affärsverksamhet i kommunal- rättsliga former.

Här skall nu övervägas om en verksstyrelse bör kunna tilläggas rätt att själv besluta om och upptaga lån inom av fullmäktige angivna ramar. Av störst betydelse är här frågorna om anläggningslån. Sådana län kan erford- ras för finansiering av utbyggnader. Verksledningen kan icke verkställa sådana utbyggnader utan att fullmäktige beslutat därom och ställt anslag till förfogande. Vidare skall fullmäktige enligt kommitténs förslag ha att bestämma om bl. a. användning av fondmedel för dylika ändamål och detta även om medlen härrör från fonder, som reserverats för särskilt affärsverk. Bestämda fördelar synes vara förenade med att upplåningen och gäldsför- valtningen för hela den kommunala förvaltningen skötes centralt av kom- munens finansförvaltande organ. Även när det gäller kassaförlag torde behoven av medel kunna tillgodoses genom finansförvaltningen och denna om så erfordras upptaga kassaförlagslån. Vad här redovisats synes ge vid handen såväl att en självständig lånerätt och låneförvaltning knappast skulle avsevärt underlätta verkens finansierings- och likviditetsförhållan- den som att praktiska och principiella skäl talar för att lånefrågorna hand— lägges centralt. Kommittén har därför ej funnit anledning föreslå några regler, enligt vilka en verksledning skulle kunna anförtros att besluta om och verkställa upplåning.

Också frågorna om verksledningens befogenheter att köpa och avyttra fast egendom måste uppmärksammas. De regler, som praxis här uppställer, måste betecknas som förhållandevis snäva. För flertalet affärsföretag sak- nar frågorna närmast betydelse. Enligt kommitténs förslag skulle. emeller- tid den speciella förvaltningsformen kunna användas också för exploate-

ringsverksamheten inköp, iordningställande och försäljning eller upp— låtelse av mark. Nuvarande regler med ett beroende av fullmäktige så snart man överskrider de snäva ramarna kan här vara hindersamma. Ett netto— budgetsystem för driftbudgeten ger icke här någon ökad frihet eftersom även exploateringsfastigheterna i kommunal ekonomi räknas till stam— kapitalet, vars förhållanden redovisas över kapitalbudgeten.

Ser man först till inköpssidan, skulle ett sammanförande av kapital— anslagen till färre poster och en ökad valfrihet mellan i årsbudget eller flerårsplaner angivna investeringar kunna ge underlag för större frihet för den nämnd eller styrelse, som omhänderhar exploateringsverksamhetcn. Det har vidare föreslagits (sid. 167) »att i reglemente för specialförvaltning skall angivas verksamhetens föremål och syfte. Verksledningen blir med detta system i sådan utsträckning allmänt bunden i sin förvaltning att intet kan vara att erinra mot vidsträckta bemyndiganden i inköpshänseende. Det synes därför vara tillräckligt att uppställa krav att i reglemente skall an- givas beloppsgränser för inköpsrätten, varvid några yttersta gränser för denna ej gives i lagen. Gränserna bör sålunda kunna fritt bestämmas av vederbörande kommun och, om så finnes lämpligt, avse såväl totalbeloppet för inköpsrätten som spärrar med hänsyn till de särskilda objektens värde. Årliga begränsningar nås sedan genom kapitalbudgetens anslag, därvid full— mäktige antingen kan lämna frågorna om exploateringsinköpens inriktning öppna eller bestämma att verksamheten helt eller delvis skall koncentreras till viss del av kommunen. Några krav att de särskilda objekt, som kan ifrågakomma för inköp, skall anges i budget eller flerårsplaner bör uppen- barligen ej uppställas.

Försäljningssidan beröres knappast av några budgetfrågor. Verksam- hetens föremål och syften ger allmän anvisning om vilka försäljningar eller upplåtelser som kan ifrågakomma. Vilken prispolitik som skall följas torde även i erforderlig mån framgå av reglementets bestämmelser om verksam- hetens föremål och syfte. Vid exploateringsverksamheten torde prispoliti— ken merendels baseras på självkostnadsprinciper med vad detta anses inne- bära på området. Också på försäljnings- och upplåtelsesidan synes sålunda vara tillräckligt med krav att beloppsramar skall redovisas i reglemente.

Kommitténs överväganden av inköps- och försäljningsfrågorna föran- leder kommittén att föreslå att lagbestämmelserna om .specialförvaltning får innehålla den särskilda delegationsbestämmelsen att verksledningen kan anförtros att inom de ramar, som fullmäktige i beloppshänseende eller eljest uppställt, inköpa, avyttra eller upplåta fast egendom. Skäl föreligger att här omnämna jämväl andra anläggningstillgångar. Det bör understrykas att denna vidsträckta delegationsrätt kan komma till användning endast vid sådan här särförvaltning. Inom denna är den främst avsedd för exploa- teringsverksamheten. Intet hindrar emellertid att liknande befogenheter

anförtros också andra affärsverk med särförvaltning varvid dock betydligt snävare gränser ofta kan vara motiverade.

Här bör också särskilt omnämnas att kommittén dryftat frågor om sepa- rat skydd för ett affärsverks förmögenhet. Utgångspunkter har därvid när- mast varit en bestämmelse av ungefärligt innehåll att i reglemente kan be- stämmas att, såvitt gäller tillämpning av 50 5 första stycket kommunal— lagen, den för verket avsedda egendomen skall anses såsom förmögenhet för sig, vilken bör så förvaltas att den ej minskas. Uppslaget synes anvisa en möjlighet att utan en utbrytning 'till särskilt rättssubjekt och ett av- skiljande av särskild förmögenhet skapa en utpräglad autonomi för ett verk inom kommunalförvaltningens ram. En dylik bestämmelse skulle emeller- tid föra tankarna till en självständighet, som långsiktigt sett i realiteten knappast finns eftersom fullmäktige när som helst kan upphäva bestäm- melsen. Bestämmelsen skulle därför i alltför hög grad äga endast en all— män, principiell betydelse. Konsolideringsavsikter i anslutning till ett verk bör i stället främst komma till uttryck genom inriktningen av prispolitiken, avskrivningarna, fonderingarna etc. Bestämmelsen har bedömts sakna reellt värde.

En reform kan slutligen vara önskvärd också när det gäller styrelses eller nämnds rätt att delegera uppgifter till särskilda ledamöter eller till tjänste- män. Några bärande invändningar kan knappast göras mot en mera långt- gående intern delegation inom en sluten specialförvaltning, vars förhållan- den i viktigare hänseenden utstakats i ett reglemente. Genom att beslut, som fattats på grund av delegation, enligt kommunallagen skall anmälas för vederbörande nämnd beredes denna tillfredsställande möjligheter att kontinuerligt följa verksamheten. Viss motsvarighet torde här kunna före- skrivas när det gäller delegation inom speciell förvaltning.

En vidgning av styrelsens delegationsrätt synes kunna ta fasta på aktie- bolagslagens bestämmelse med de möjligheter denna ger att anordna en tjänstemannamässig ledning av företaget genom en verkställande direktör. Bestämmelsen medger en betydande elasticitet och är ägnad att utgöra grund för ett från affärsmässig synpunkt motiverat smidigt samarbete mellan styrelsen och direktören. Nu ifrågavarande kommunallagsbestäm— melse skulle då innehålla att vederbörande reglemente kan ge styrelsen rätt att överlämna den löpande förvaltningen åt ledamot av styrelsen eller åt befattningshavare, som blivit tillsatt att leda affärsverkets verksamhet. Lämpligt synes också vara att denna bestämmelse får innehålla en mot aktiebolagslagens bestämmelse svarande föreskrift att till den löpande för- valtningen därvid ej skall hänföras åtgärd, som med hänsyn till verkets förhållanden är av osedvanlig beskaffenhet eller av stor betydelse. Däremot synes en bestämmelse om rätt för företagets ledare till en längre gående handlingsfrihet i brådskande lägen ej vara behövlig för kommunala för-

12—514555

hållanden. Också en bestämmelse om skyldighet för företagets ledare att fortlöpande hålla styrelsen informerad om viktigare beslut bör finnas.

Den författningsreglering, som föreslagits i det föregående, har icke in- riktats på att uttömmande omnämna alla förhållanden, som bör kunna regleras i reglemente. Det har här varit fråga om reglering på områden, där delegationsrätten föreslås utvidgad, och när det gäller förhållanden, som är av större principiell betydelse och där den förordade ordningen nu knappast vunnit större efterföljd i hittillsvarande kommunal praxis. Det har emeller— tid självfallet förutsatts att åtskilliga andra spörsmål skall kunna få sin lösning i ett affärsverksreglemente. Där bör sålunda kunna intagas mot- svarigheter till de särskilda bestämmelser, som redan nu brukar finnas i instruktioner o.d. för särskilda nämnder och styrelser. Även andra sär- skilda reglementsbestämmelser kan fylla en uppgift. Kommittén vill exem- pelvis erinra om att fullmäktiges rätt enligt lagen den 28 maj 1937 om in- skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar att meddela föreskrifter för sekretessbeläggning av handlingar bör kunna föranleda bestämmelser i affärsverkens reglementen. Sekretessfrågorna skall vidare behandlas i ett särskilt avsnitt i det följande (sid. 179). Erinras må också om möjligheterna att göra styrelseledamöternas mandattid ettårig som van- ligen sker vid bolag och att intaga denna regel i reglemente.

Det återstår så att taga ställning till formerna för upprättande och fast- ställelse av reglemente. Att reglementet skall utarbetas i vanlig kommunal- rättslig ordning och antagas av fullmäktige samt att ändringar skall under- ställas fullmäktige och inarbetas i reglementet torde vara alldeles klart. I sammanhanget uppkommer emellertid fråga om reglementet bör under- ställas exempelvis länsstyrelsens prövning eller något registreringsförfaran- de föreskrivas. Reglemente för kommunens styrelse antages nu av full- mäktige men skall enligt 43 & kommunallagen underställas länsstyrelsens prövning. Underställningsprövningen avser såväl beslutens lagenlighet som deras ändamålsenlighet; i sistnämnda hänseende torde emellertid pröv- ningen i praktiken kunna bli endast rätt summarisk varvid vägrad fast- ställelse torde ifrågakomma blott för uppenbart olämpliga beslut. Regle- menten för andra styrelser och nämnder särskild besvärsnämnd dock undantagen är nu ej underställningskrävande.

En fastställelse genom offentlig myndighet eller en registrering skulle kunna medverka till en viss stadga kring anordnandet av särskild förvalt- ning. Inrättandet och verkets konstitution skulle få ett officiellt uttryck, som kan vara av betydelse för den, som träder i förbindelse med verksam- heten. Emellertid skulle den prövning, som ett reglemente vid underställ- ning skulle underkastas, knappast bli av något märkbart värde. Ett under- ställningstvång framstår också lätt som ett i dagens läge opåkallat ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten. Ett registreringsförfarande ter sig då mera tilltalande och skulle i praktiken i huvudsak fylla samma upp-

gifter som en underställning. De resultat, som man skulle eftersträva med en registrering, synes emellertid rätt väl kunna nås om kommunerna själva ger konstitutionen en lämplig form och på lämpligt sätt bringar denna till berörda intressenters kännedom. Kommittén har därför funnit sig ej böra föreslå något underställnings- eller registreringsförfarande.

En särskild fråga är huruvida föreskrifter, som avser kommunens sty- relses befattning med sådan här särförvaltning, bör intagas i det nu enligt 43 & underställningskrävande reglementet för denna styrelse. Bestämmelsen torde nu icke nödvändiggöra underställning av varje reglering av kommu- nens styrelses förhållanden; det är de i bestämmelsen reglerade frågorna om medelsförvaltning och delegation som konstituerar underställnings- skyldigheten. Andra föreskrifter för styrelsen kan sålunda intagas i annan urkund och då undgå underställning. Det synes sålunda möjligt och lämp- ligt att reglemente för specialförvaltning genom kommunens styrelse sär- hålles från reglemente enligt 43 5. Kommittén utgår sålunda från att regle- mente för särförvaltning ej skall underställas även då förvaltningen ankom— mer på kommunens styrelse.

I systematiskt hänseende kan vara svårt att finna lämplig plats i kom— munallagen för bestämmelserna om särförvaltning. Då dessa främst avser ekonomiska förhållanden har kommittén placerat dem i kommunallagens kapitel om kommunens drätsel före avsnittet om medelsförvaltning. — Här- igenom utfylles också de luckor i drätselkapitlet, som skulle uppkonuna genom ändring av budget-, låne— och fondbestämmelserna. Därjämte har föreslagits att särskilda hänvisningar införes i 43 och 45 55, där bestämmel— ser om delegation nu finns.

Sekretessbestämmelser

Enligt 34 å i lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att ut- bekomma allmänna handlingar finns nu möjligheter att ge sekretess åt vissa affärshandlingar. Handlingar i ärende om förvärv, avyttrande eller upp- låtelse av egendom eller annat, som myndighet äger förvalta, eller om ut- förande av arbete för myndighetens behov må sålunda icke, utan tillstånd av vederbörande myndighet, utlämnas innan avtal slutits eller ärendet eljest slutförts. Då anledning därtill föreligger kan sekretessen utsträckas i tiden. Handlingar, som anger villkoren i slutna avtal om myndighets leverans av elkraft, gas, vatten eller dylikt eller om försäljning av varor, med vilka myn- digheten driver handel i affärsmässiga former, kan, såvitt gäller kommunala handlingar, hållas hemliga längst för tiden till dess två år förflutit från det avtalet fullgjorts eller upphört att gälla. Kommunala handlingar, som anger villkoren i slutna avtal i andra ärenden, må hållas hemliga längst två år från det avtalet slöts. —— De angivna tiderna två år har tidigare gällt ock- så för statliga handlingar. Efter förslag av företagsformsutredningen har

den 25 maj 1962 (SFS 199) ändring vidtagits i 34 5 sekretesslagen varvid ifrågavarande tider för handlingar hos statens affärsdrivande verk ut- sträckts till fem år.

Det synes motiverat att sekretessbestämmelserna för statliga och kom- munala affärshandlingar får överensstämma. En sekretesstid å fem år kan i undantagsfall vara motiverad också på det kommunala planet. I flertalet fall torde erforderligt skydd kunna nås genom betydligt kortare sekretess- tider. Sekretessen fyller ej bara den uppgiften att skydda myndigheterna mot att avtalskontrahenter genom en obegränsad insyn erhåller favörer i förhandlingssammanhang. På vissa områden kan också företag, som träder i avtalsförhållande med kommun, ha intresse av att företagets priser och förhållanden ej blir obegränsat tillgängliga för andra företag i samma bransch, underleverantörer och andra avtalsparter till företaget. Härav kan ofta följa ökade möjligheter för kommunerna att nå förmånliga villkor. Det synes även kunna vara av viss betydelse att förberedelserna inför en upphandling, såsom kostnadsberäkningar o.d., i viss utsträckning ej be- höver utlämnas även om vederbörande handlingar ej direkt redovisas som hänförliga till visst ärende om upphandling o. d.

De synpunkter kommittén här anfört synes bli väl beaktade om offent- lighetskommittén i sina slutliga förslag följer de linjer, som skisserats i 1964 års diskussionspromemoria om offentlighet och sekretess. Offent- lighetskommitténs utkast till tryckfrihetsförordningen innehåller i 12 & bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intres— sen, däribland yrkeshemligheter hos statlig och kommunal affärsverksam- het.

Bestämmelsen i 12 å andra stycket i förslaget lyder: Driver myndighet in-dustri, handel, transportföretag, bank- eller försåkringsrörelse eller an- nan sådan verksamhet, skall allmän handling som rör däri ingående kon- struktionsarbete, utredning, prov eller affärshändelse hållas hemlig i vad den ger upplysning om någon myndighetens yrkeshemlighet. Med »yrkes- hemlighet» åsyftar offentlighetskommittén, efter förebild från rättegångs- lags—tiftningen, icke endast förhållanden i tekniskt hänseende utan också av rent affärsmässig natur.

I tredje stycket av samma paragraf i förslaget sägs: Allmän handling, som har upprättats eller anskaffats till utredning i fråga om avtal mellan staten eller kommun och annan eller i statens eller kommuns rättstvist, skall hållas hemlig, om det kan antagas att utlämnande skulle lända staten eller kommunen till skada. Tillhör ej handlingen verksamhet varom talas i andra stycket, skall vad nu sagts gälla allenast till dess avtal ingåtts eller saken eljest blivit slutligt avgjord.

Det skall anmärkas att några sekretesstider i nu berörda delar ej angives i lagförslaget.Bestämmelserna är i stället uppbyggda efter den principen

att sekretessmöjligheterna i varje särskilt fall skall bestå så länge ett offent— liggörande kan medföra skada för det intresse, som utgör motiv för sekre— tessen.

Kommunalrättskommittén anser sig med hänsyn till offentlighetskom- mitténs arbete och innehållet i diskussionspromemorian sakna skäl att nu framlägga några förslag. Vid den bearbetning, som kommer att ske innan offentlighetskommittén framlägger ett definitivt författningsförslag, torde frågorna om en bestämning av förutsättningarna för sekretess komma att ytterligare prövas. En frågeställning bör härvid vara huruvida uttrycket lända till skada —— och i någon mån också uttrycket »yrkeshemlighet» — möjligen kan ge utrymme för en alltför långtgående sekretess. Att nu ak- tuell verksamhet har karaktär av offentlig förvaltning torde medföra att sekretess bör tillåtas endast där det intresse som skall skyddas är av viss styrka.

Också ett annat sekretesspörsmål bör lämpligen belysas i detta samman- hang även om problematiken i övrigt närmast hör hemma i kapitlet om kommunernas bolagsdrift.

Förslagets 12 5 innehåller ett fjärde stycke av följande lydelse: Allmän handling, som inkommit till eller upprättats hos myndighet i dess egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i'bolag, förening eller annan sådan samfällighet, skall hållas hemlig, om det kan antagas att utlämnande skulle lända samfälligheten till skada. Förebild har här utgjort en den 20 februari 1959 (nr 25) vidtagen ändring i K K den 4 januari 1937 (nr 7) med förordnande på civilförvaltningens område jämlikt sekretess— lagen (punkt 37 i kungörelsen). Ändringen medförde sekretesskydd i an- slutning till statliga aktieinnehav.

Även nu ifrågavarande bestämmelse synes befogad och ändamålsenlig. Nuvarande sekretessbestämmelser om kommunala affärshandlingar synes icke ge något skydd åt bolagshandlingar, som finns hos kommunala myn- digheter och får egenskap av allmänna handlingar. Det är icke uteslutet att detta kan medverka till att kommunala myndigheter, som tager befatt- ning med bolagsfrågor, mottager handlingarna och handlägger uppkomman- de frågor »under hand» och utan redovisning som kommunalt ärende. Detta förhållande synes ha haft sin motsvarighet på det statliga planet (konstitutionsutskottets memorial nr 30/1960 sid. 21 ff). En möjlighet att i kommunalt sammanhang ge handlingarna sekretess kan här vara av värde. Invändningar att en möjlighet till sekretess försämrar insynsmöjligheterna för press och allmänhet synes ej bärkraftiga. Det förefaller nämligen uppen- bart att affärshandlingar, som sammanhänger med kommunala bolag, bör såsom kommunala handlingar kunna ges samma sekretess som affärshand- lingar vid drift i kommunalrättslig form. En sådan korrespondens torde nås genom den föreslagna bestämmelsen.

Diskussion av frågor om särskild form för fastighetsförvaltning o.d.

Såsom i annat sammanhang (sid. 12) konstaterats utgör bolagen _ och stiftelserna —— på bostadsförsörjningens område antalsmässigt sett ett do— minerande inslag när det gäller kommunal bolagsdrift. Detta inslag kan emellertid knappast sägas ge anledning till någon om (sid. 85 f.) även om önskemål kanske kan föreligga om en ökad användning av den kommunal— rättsliga formen. Mera tveksam kan man ställa sig 'till det tilltagande bru- ket av bolagsformen för byggande och tillhandahållande av lokaler för hantverk, industri och annan enskild näringsverksamhet. Att utvecklingen här kräver särskild uppmärksamhet sammanhänger främst med att frå- gorna om verksamhetens förenlighet med reglerna för den kommunala kom- petensen icke alltid är helt klara och med att bolagsformen här kan erbjuda ökade möjligheter till en icke invändningsfri subventionering av enskild verksamhet.

En ökad rörelsefrihet enligt förslagen i närmast föregående avsnitt om delegationsspörsmålen torde knappast få någon avsevärd betydelse när det gäller fastighetsförvaltning för uthyrning till bostäder och andra ändamål. Här är det utan tvekan finansieringsfrågorna som främst föranlett använd- ningen av särskilda rättssubjekt. Även om ändrade lånerättsregler (sid. 123 ff.) kan medverka till en ökad konkurrenskraft för den kommunalrättsliga formen, kan dessa ändringar måhända ej i önskvärd grad tillgodose de extre- ma krav på separat finansiering, som ofta gör sig gällande för ifrågavarande verksamhet.

Kommittén har diskuterat olika möjligheter att förbättra betingelserna för särskild fastighetsförvaltning i kommunalrättsliga former. Det har be- dömts vara av intresse för diskussionerna av frågorna om företagsform att här i korthet redovisa en skiss över en tänkbar reformväg.

Enligt vedertagen praxis är kommun icke befogad att upptaga lån mot inteckning i sin egendom. Genom att tillåta inteckningsbelåning för sär- skilda fastigheter torde vara möjligt att för viss fastighetsförvaltning er- hålla en separat investeringsekonomi. Förvaltningen skulle emellertid utan olägenheter kunna tillkomma kommunal nämnd i kommunalrättsliga for— mer. Man skulle sålunda genom den särskilda belåningsrätten konstituera en finansieringsordning av liknande slag som vid bolags- eller stiftelsedrift och samtidigt bibehålla den kommunalrättsliga förvaltningsformen.

Den skisserade formen skulle kunna tillåtas för förvaltning av fastigheter för uthyrning till utomstående efter i öppna marknaden tillämpade normer och med inriktning på full kostnadstäckning för löpande utgifter, inklusive räntor, amorteringar och årliga underhållskostnader. I budget och räken- skaper skulle fastigheten sedan redovisas såsom en separat enhet med fas- tigheten såsom motpost till inteckningsskulderna och kommunens egen kapitalinsats i fastigheten. Särskilda regler kunde utformas om fondering

|, i ! l

eller reservation av överskottsmedel för underhållsändamål. Fastighetslånen torde vid här skisserad ordning kunna upptagas på den marknad, där lån mot inteckningssåkerhet meddelas, och mot på denna marknad vanliga villkor. Det har förutsatts att rätten till inteckningsbelåning skulle registre- ras och att särskilt reglemente skulle finnas för förvaltningen. Inteckningsbelåningen och den separata redovisningen skulle i viss ut— sträckning komma att återspegla de realiteter, med vilka man ofta rör sig på detta område. Man torde sålunda vid förvaltning i kommunal ordning vara hänvisad att bedöma nu aktuella fastigheters kapitalförhållanden som om fastigheterna vore separat belånade och också här tala om primärlån, sekundärlån o. d. När de nuvarande lånerättsbestämmelserna tillåter en fri lånerätt för bostadsbyggande i kommunal regi har man sålunda haft samma belåningsförhållanden till utgångspunkt som vid byggande genom ett all- » männyttigt företag (i prop. nr 71/1962 talas om »sekundårlån» ehuru det ej är fråga om inteckningslån med därav följande prioritetsordning). Vidare ! åsättes fastigheter av nu ifrågavarande typ taxeringsvärden och de har ett . allmänt marknadsvärde, som förvaltningsbyggnader, skolor o.d. icke alltid har.

Med nu gällande lånerättsbestämmelser skulle ordningen med inteck- ningsrätt och separat redovisning troligen medföra avgjorda fördelar. Så är särskilt fallet för verksamhet, avsedd att tillgodose behoven av industri- lokaler o.d. På bostadsförsörjningens område finns nu en fri lånerätt; dennas praktiska användbarhet får dock sägas begränsad av att lånerätten i tillämpningsföreskrifterna givits en i några hänseenden alltför traditionell utformning. Det får emellertid betecknas som anmärkningsvärt att de nya reglerna här uppenbarligen icke i någon omfattning frestat till kommunal bostadsverksamhet i vanlig förvaltningsform. Härtill torde medverka såväl att bolagsformen nu kan sägas ha vunnit allmän hävd på området som att frågorna om lämpliga redovisningsformer, anslutna till en sammanhållen redovisning för den kommunala ekonomien som helhet, tett sig komplicera- de och icke blivit särskilt bearbetade. Kapitalredovisningskommitténs ut- redningar hänför sig till tiden före lagändringarna.

Vid en helt fri lånerätt finns anledning att tveka om värdet av den skis- serade ordningen. Inteckningsbelåningen skulle bli rätt fiktiv, eftersom kommunerna i praktiken aldrig skulle kunna låta inteckningsbelastningen leda till exekutiva åtgärder mot fastigheten. Vid en fri lånerätt torde man i stort sett kunna utan dylika arrangemang åstadkomma en separat redo- visning av liknande slag i särskilda bilagor till budget och räkenskaper och utan att man bryter sammanhållandet i stort av den kommunala ekonomien som en enhet. För att man med tillräcklig effekt skall kunna minska den av hävd betingade inriktningen mot bolagsformen erfordras emellertid troligen att redovisningsfrågorna vid fastighetsförvaltning för uthyrning under fria låneförhållanden bearbetas och att särskilda rekommendationer här utfär-

das. Vad kommunerna behöver för sitt val av verksamhetsform torde här vara ett detalj utformat och användningsfärdigt alternativ.

Kommunalrättskommittén har stannat för att ej förorda att en rätt till inteckningsbelåning införes. Anvisningar för redovisning vid kommunal förvaltning synes lämpligast kunna komma till stånd genom kommunför- bunden och då ges anslutning till det av förbunden rekommenderade budget- och bokföringssystemet och anpassning till låneförhållandena vid den all- männyttiga bostadsförsörjningsverksamheten.

Det bör kanske här anmärkas att nuvarande bestämmelser knappast torde utesluta möjligheter till finansiering genom inteckningsbelåning. Det synes sålunda i praktiken möjligt att låta uppförandet och finansieringen av en uthyrningsfastighet ankomma på ett kommunalt bolag, som därefter över- låter fastigheten med bibehållen inteckningsbelastning till kommunen för förvaltning i kommunal ordning. Uteslutet synes icke heller vara med arran- gemang av innebörd att äganderätten kvarbliver hos bolaget under det att förvaltningen, på grund av en total upplåtelse från bolagets sida, helt får ankomma på ordinarie kommunala organ.

F rågar om tillämpningsamråde och om följdändringar

Förslagen i det föregående har avsett städer, köpingar och landskommuner. Fråga är nu också om andra enheter bör beröras av förslagen. Det rör sig då om två särskilda spörsmål. Det ena avser om den föreslagna special- förvaltningen skall kunna användas. Det andra spörsmålet är i vilken mån de lagändringar, som avser hela kommunalförvaltningen och ej endast affärsverksförvaltningen,. skall föranleda ändringar i annan lagstiftning. Den förordade särskilda affärsverksförvaltningen saknar uppenbarligen intresse såvitt gäller municipalsamhällen och kyrkliga kommuner. Detsam— ma torde vara förhållandet beträffande landstingen. Frågorna om tillämp- lighet för kommunalförbunden synes mera tveksamma. Kommunalförbunden har i regel få förbundsmedlemmar med därav föl- jande möjligheter till smidiga arbetsformer. Härtill medverkar också att förbundets verksamhet ofta koncentreras till en enda väl avgränsad uppgift. Ökade befogenheter för förbundets styrelse eller nämnder kan därför fram- stå såsom obehövliga. Det kan också vara tveksamt om förbundskommuner— nas fullmäktige kan vara hågade att överlåta omfattande befogenheter till så »avlägsna» organ som en förbundsstyrelse eller en förbundsnämnd. Frå- gan om specialförvaltningens användbarhet kompliceras emellertid av de nu ej ovanliga stora förbunden med många medlemmar och en omfattande verksamhet av teknisk och affärsmässig art. Man har skäl att räkna med att förbunden av denna typ kan öka. Förbundsformen kan i sådana fall säkerligen betecknas som förhållandevis tung, särskilt om de skilda med- lemmarnas förbundsfullmäktige står i ett påtagligt beroende av vederbö-

rande kommun. Kommittén har med tanke på här avsedda typer av förbund ansett lämpligast att tillåta den speciella affärsverksförvaltningen också på kommunalförbundens område. Det bör understrykas att det kommer att stå i medlemskommunernas egen makt att avgöra om särbestämmelserna skall användas. Förbundsmedlemmarnas avgöranderätt synes kunna säkerställas genom krav att frågor om affärsverksformen skall regleras i vederbörande förbundsordning. Förutom en lagbestämmelse härom krävs ändringar i de bestämmelser i kommunalförbundslagen som hänvisar till kommunallagen. Den andra frågan avser i vilken mån de förordade bestämmelserna om förmögenhetsskydd, budget, lån, fonder och medelsförvaltning skall föran- leda ändringar i andra sammanhang. Bestämmelserna bör utan tvekan vinna tillämpning för municipalsamhällena ; författningsmässigt erfordras här endast ett borttagande av de nuvarande särbestämmelserna om lån i 80 & kommunallagen. Bestämmelserna bör göras tillämpliga också för kommu— nalförbunden. Tillräckliga skäl synes ej föreligga att ändra bestämmelserna i lagen om församlingsstyrelse. Mera tveksamt är om ändringar skall vid- tagas i landstingslagen. Landstingsutredningens direktiv torde ej ha med- givit en översyn av nu ifrågavarande bestämmelser och utredningens betän- kande (SOU 1963: 64) berör ej bestämmelserna i fråga. Utgångspunkterna för kommunalrättskommitténs förslag i dessa delar den kommunala bolagsdriften —— ger icke kommittén täckning för ett förslag såvitt gäller landstingen. Det vill emellertid synas som om de för förslagen anförda skä- len i viss utsträckning kan äga giltighet också i landstingssammanhang. Kommunalrättskommitténs förslag torde därför kunna aktualisera frågor om en utredning om motsvarande ändringar i landstingslagen. Följdändringar i här skisserad omfattning bör göras också i anslutning till kommitténs förslag i kap. VI om ändrade valbarhets- och jävsregler.

Förslagen i detta kapitel i sammandrag

Det har framstått som önskvärt att utvecklingen mot ett ökat anlitande av bolagsformen i någon mån brytes. Förhållandena kan här enligt kommit— téns bedömande främst påverkas genom en förbättring av betingelserna för kommunal affärsverksamhet i kommunalrättsliga former. I detta kapitel sker i sådant syfte en genomgång av kommunallagens bestämmelser och framlägges vissa reformförslag.

Uppmärksamhet ägnas först kommunallagens bestämmelser om kommu— nernas ekonomi-ska förhållanden budget, lån och fonder. Särskilt de nuvarande lånerättsbestämmelserna, enligt vilka den kommunala upplå- ningen i stor utsträckning är beroende av Konungens medgivande, antages ha medverkat till den ökade bolagsdriften. Kommittén föreslår omfattande reformer av bestämmelserna. Kommittén eftersträvar att ge bestämmelserna en systematisk uppbyggnad kring det kommunala förmögenhetsskyddet.

Bestämmelsen om förmögenhetsskyddet ges en större precisering med än— knytning till det moderna kommunala budget— och räkenskapssystemet. Budgetbestämmelsen utformas med uppdelning på kapital- och driftbudget och reglerar därjämte frågor om avskrivningar och överföringar i övrigt från driftbudget till kapitalbudget samt frågor om överskott och under— skott, reservationer och anslagsförskott. Också frågor om tilläggsstat regle- ras i bestämmelsen.

Lånerättsbestämmelserna inpassas därefter i detta system varvid kravet på underställning ansetts kunna helt borttagas. Bestämmelserna förenklas. Kommunerna föreslås äga rätt att upptaga dels investeringslån (anlägg- ningslån) och dels lån av rörelsemedel.

Kommunerna föreslås också få rätt att utan underställning åtaga sig borgensansvar och annat ansvar för annans skul-d. En ökad överblick och kontroll över kommunens borgensansvar föreslås åstadkommen genom före- skrift att uppgift skall lämnas i bokslutet om dessa åtaganden. Såvitt gäller borgensrätten anses vissa inskränkningar alltjämt böra finnas på bostads- försörjningens område. Rätten till åtaganden bör därvid, utan krav på un- derställning i de särskilda fallen, regleras av särskild lagstiftning, vilken då närmast får anses reglera den kommunala kompetensen på området.

Kommittén genomgår därefter kommunallagens avsnitt om fonder. Fond- bestämmelserna förenklas och inordnas i den enhetliga regleringen av de ekonomiska förhållandena. Underställningstvånget för inrättande av vissa fonder och ianspråktagande av fondmedel föreslås upphävt. Kommunerna föreslås få rätt att fritt inrätta dels kapitalfonder och dels driftsfonder och de nuvarande bestämmelsernas direkta omnämnande av ett flertal slag av fonder bibehålles ej. I anslutning till uppdelningen mellan kapital- och driftsfonder stadgas ett förbud att använda fonderade kapitalmedel för drift- ändamål. Skyldigheten att till kapitalfonder avsätta försäljnings- och försäk— ringsmedel bibehålles. Rätten att fritt inrätta fonder och använda fonderade medel bör öka möjligheterna att inrätta för affärsverksamheten lämpade fonder.

Här bör anmärkas att bestämmelserna om budget, lånerätt och fonder ger kommunerna möjligheter till en s.k. fri gäldsförvaltning, där man utan en ingående bundenhet till de särskilda anläggningarna och deras livslängd ser den kommunala investeringsekonomien såsom en enhet.

Därefter upptages frågor om de kommunallagsstadganden, som har sam- band med den kommunala befogenhetsfördelningen. Den nuvarande ord- ningen antages här begränsa möjligheterna att ge en affärsverksledning en från effektivitetssynpunkt önskvärd självständighet och rörelsefrihet. Detta gör sig främst gällande såvitt gäller de ekonomiska förhållandena men kom— mer till synes exempelvis också i frågor om verkets organisation och per— sonal.

Vid översynen söker kommittén öppna möjligheter till en mera speciell,

med större befogenheter utrustad affärsverksförvaltning inom kommunal- lagarnas ram. Under det att de ändrade bestämmelserna om budget, lån och fonder skulle få tillämpning för hela den kommunala förvaltningen, skulle sålunda reglerna i befogenhetssammanhang äga giltighet endast såvitt gäller affärsverk-sförvaltning. Reglerna tänkas här utstaka gränser för de vidgade befogenheterna och kommunerna erhålla möjligheter att inom dessa gränser inrymma en för den särskilda förvaltningen lämplig rörelse- frihet av större eller mindre räckvidd.

Först regleras frågan för vilken verksamhet nu avsedd »särförvaltning» skall kunna begagnas. Fas-ta tages därvid på förvaltningens affärsmässiga art och dess inriktning i huvudsak på en självfinansiering. Särskilt regle- mente skall antagas för förvaltningen, varvid verksamhetens föremål och syfte skall angivas i reglementet.

Kommittén föreslår att på affärsverksförvaltningens område införes en motsvarighet till den statliga affärsverksamhetens nettobudgetsystem. Detta nås genom att för specialförvaltning tillåtes den anslagsformen att veder— börande förvaltningsorgan kan förbehållas att med driftintäkterna bestrida kostnaderna för driften. En budget bör visserligen presenteras också för driftsidan men ej bli föremål för formlig fastställelse. Ökade intäkter i för- hållande till beräkningarna skall sålunda automatiskt ge ökade utgifts- resurser.

En kommunal kontroll över driftens ekonomiska förhållanden blir, för- utom genom den allmänna uppläggningen av verksamheten med inriktning på att den skall vara självbärande, möjlig för flertalet verksamheter bl. a. genom att fullmäktige skall ha ett avgörande inflytande över taxorna. Sam- tidigt förutsättes emellertid förvaltningsorganen erhålla ett ökat inflytande i dessa frågor. Det skall sålunda enligt kommitténs förslag bli möjligt att bemyndiga verksstyrelsen att efter av fullmäktige angivna riktlinjer antaga taxa och meddela bestämmelser på taxeområdet. Vill man ej gå så långt, kan styrelsen tillåtas avgöra vissa tillämpningsfrågor. Styrelsen förutsättes i vart fall få rätt till initiativ- och yttranderätt i taxefrågor.

Nettobudgetsystemet antages ge ökad rörelsefrihet för verksledningarna också när det gäller verkets organisations— och personalförhållanden.

Kommittén övergår därefter till kapitalsidan av de ekonomiska förhållan- dena, frågorna om verkens anläggningsinvesteringar. Här beröres först frågorna om gränsdragningen mellan driftkostnader och investeringar. Det påpekas att gränserna i praktiken kan dragas så att viss ersättningsanskaff- ning och förnyelse kan redovisas över driften. Ytterligare föreslås att för nu avsedda ändamål skall kunna inrättas förnyelsefonder, varvid verksled- ningen kan erhålla viss befogenhet att använda dessa fondmedel.

Nuvarande bestämmelser synes ej hindra att anslagen för anläggnings- investeringar göres mindre specificerade och mera ges karaktär av »klump— anslag». En viss rörelsefrihet i investeringshänseende kan erhållas genom

dylika anslag. Rörelsefriheten föreslås ytterligare ökad genom en bestäm- melse, enligt vilken verksstyrelsen i extrema fall skall kunna tillåtas an- vända investeringsanslag för valfria objekt inom ramen för en av fullmäk- tige fastställd flerårig investeringsplan.

En ökad rörelsefrihet bör beredas också när det gäller förvärv och av- yttringar av fastigheter och anläggningstillgångar. Kommittén har här sär- skilt haft i åtanke att göra förvaltningsformen användbar på markpolitikens område. Då affärsverksstyrelse utrustas med befogenheter i nu diskuterade angelägenheter skall i reglementet angivas ramar för befogenheterna. I lagen föreslås ej några begränsningar i vad gäller rätten att på detta sätt delegera inköps- och försäljningsfrågor.

För att förbättre betingelserna för en affärsmässig förvaltning föreslås verksstyrelsen få rätt att i större utsträckning överlämna uppgifter till sär- skilda ledamöter eller till befattningshavare hos verket. Omfattande befo— genheter skall kunna ges en verkschef genom uppdrag åt honom att handha den löpande förvaltningen.

De i det föregående redovisade bestämmelserna lhar närmast haft anknyt— ning till befogenhetsfrågorna. Kommittén förordar därutöver en särskild bestämmelse, som anvisar möjligheterna för kommunerna att genom regle— mentsbestämmelser ge sina verksförhållanden en mera fast och långsiktig låsning.

Därvid berör genomgången först finansieringen av anläggningar. Änd- rade bestämmelser om fonder ger möjlighet att inrätta särskilda fonder för verken; kommittén tänker sig dock att fonderingarna som regel skall ske i för kommunen gemensamma fonder. Kommittén finner sig ej vilja föreslå att verksledningen utom såvitt gäller förnyelsefonder skall kunna ges rätt att bestämma över användningen av fonderade medel. An- vändningen av fondmedel skall sålunda få ske endast då sådana medel an- visas. — I den mån särskilda kapital- eller driftfonder inrättas för ett verk, bör frågorna om fonderingar regleras i vederbörande reglemente.

Även när det gäller lånerätten har kommittén intagit ståndpunkten att kommunens fullmäktige skall handha frågorna och att några befogenheter ej skall finnas för affärsverksstyrelserna.

En reglementsreglering med därav följande ökad stadga i förhållandena föreslås kunna ske av frågor om verkens avskrivningar, beräkningen och användningen av driftöverskott, koncessionsavgifter, beräkning av räntor å kommunalt kapital samt gottgörelser mellan olika grenar av den kommu- nala förvaltningen.

Kommittén finner önskemål finnas om bättre möjligheter att till skydd för affärsverkens ekonomiska intressen sekretessbelägga viktigare affärs- handlingar. Då önskemålen här kan väntas bli tillgodosedda genom offent- lighetskommitténs arbete föreslås nu icke några författningsändringar.

KAPITEL VI

Reformer i anslutning till bolagslagstiftningen

Inledning Enligt direktiven har kommittén att undersöka om gällande regler för juri- diska personer kan för vissa fall jämkas så att dessa rättssubjekt lämpar sig för kommunal verksamhet med iakttagande av de för denna verksamhet grundläggande kommunalrättsliga principerna.

Nu antydda reformväg har berörts i den ena av de grupper motioner, i vilka framställdes yrkanden om en utredning beträffande bolagsförhål— landena (1:69 och II: 77 till 1958 års B-riksdag). I motionerna uttalas att vid en utredning till en början bör övervägas om icke sådana ändringar i gällande aktiebolagslagstiftning bör genomföras att kommunerna icke, an- nat än om särskilda skäl därtill är, genom förvärv eller bildande av aktie- bolag kan överskrida den kommunala kompetensen. Vidare bör enligt motio- nerna gällande regler om revision och kontroll av kommunala bolag överses och förbättras, varjämte även andra frågeställningar säges kunna aktualise- ras i sammanhanget.

När en kommun omhänderhar viss verksamhet genom ett särskilt rätts- subjekt är verksamheten i princip obunden av kommunalrättsliga regler och följer de bestämmelser, som gäller för det valda slaget av rättssubjekt. Rättssubjektet är ett företag utanför den kommunala organisationen. Grundläggande principer, som uppbär den kommunalrättsliga lagstiftningen, kan härigenom bli i viktiga hänseenden satta åt sidan. I den följande genom— gången skall viktigare sådana punkter redovisas och diskuteras under sär- skilda rubriker. Det synes emellertid lämpligt att först anföra några all- männa synpunkter kring den i motionerna anvisade reformvägen.

Att införa särskilda regler för kommunala företag exempelvis i aktie- bolagslagen eller att i särskild lag ansluta sådana regler till denna lag möter svårigheter redan däri att det synes vanskligt att i sammanhanget klart avgränsa gruppen »kommunala bolag». Ett kommunalt bolag utgör i sin renaste form ett bolag, där kommunen äger alla aktierna. Till de kom- munala bolagen måste emellertid hänföras också bolag, där kommunens aktieinnehav är mindre men alltjämt i majoritet liksom då kommunen med eller utan aktiemajoritet —— på andra vägar försäkrat sig om ett avgö- rande inflytande över företaget. — Kommunen-aktieägaren kan exempel- vis ha företaget helt i sin hand genom särskilda rösträttsregler eller genom

särskilda regler om tillsättande av styrelse. —— Delade meningar kan råda om hur stark aktiemajoriteten skall vara för att man skall kunna tala om ett kommunalt bolag. Ibland göres gällande att som sådana bolag bör upp- fattas endast bolag, där kommunen äger minst 90 procent av aktierna — detta med hänsyn till den absoluta dominans som följer av ett sådant innehav. Aktiebolagslagens regler om minoritetsskydd gäller nämligen —— om man bortser från vissa minoritetsskyddande krav på enhällighet —— i vissa fall redan för en grupp, som representerar minst 10 procent av aktierna.

Skäl kan finnas att till gruppen kommunala bolag föra alla företag, i vilka kommun äger mer än hälften av aktierna och har rösträttsmajoritet eller kommunen eljest har ett bestämmande inflytande. Efter sådana linjer har en liknande fråga — frågan om koncernförhållande — lösts i aktie- bolagslagen (221 5 1 mom.) och denna bestämmelse skulle kunna tagas till förebild för utformningen av bestämmelser om kommunala bolag. Emel- lertid kan ifrågasättas om man ens med en så långtgående bestämning av begreppet när alla fall då bolagsformen kan föranleda tvekan. Riskerna för ett åsidosättande av från kommunalrättslig synpunkt betydelsefulla grundprinciper kan vara lika stora vid bolag,, där kommunen samverkar med starkare utomstående intressenter. Med de utomstående intressenterna vare sig dessa dominerar eller inte —— följer under alla omständigheter komplikationer. En särreglering, som medför att viss bolagspart enligt särskilda bestämmelser har att iakttaga andra regler än dem som normalt reglerar samarbetet i bolagsform, kan vara ägnad att försämra andra del- tagande parters ställning och att åsidosätta deras intressen. Nu berörda synpunkter synes helt utesluta möjligheterna till en särreglering då utom- stående intressenter dominerar men bjuder också till återhållsamhet då sådana intressen eljest är av någon betydelse. Liknande synpunkter gör sig med styrka gällande vid samverkan i andra rättssubjekt än aktiebolag och särskilt då vid stiftelser. Parterna kan där ha bestämt mera definitiva former för en samverkan i samband med att särskild egendom tillskjutits till en grundfond och ändamålsbundits.

En särreglering försvåras också av att de kommunala bolagen långt ifrån kan ses som någon enhetlig företeelse. Anledningarna till valet av bolags— formen varierar. Det finns utan all tvekan fall då bolagsformen, och därvid just den gängse formen, kan vara överlägsen varje annan form. Att införa särbestämmelser med giltighet för alla kommunala bolag skulle sålunda kunna försämra betingelserna för sådan bolagsdrift, om vilken nu knappast råder någon diskussion. Särskilda undantag från en särreglering kan därför vara påkallade. Det synes svårt att helt generellt och med automatisk verkan bestämma vilka undantag som skall göras. Troligen skulle det därför bli nödvändigt att göra undantagen beroende av särskild dispens. En sådan ordning skulle ställa dispensmyndigheten inför ytterst svåra avgöranden

och kan även i andra hänseenden framstå såsom mindre tilltalande. Över— huvud kan de redan existerande bolagen av vilka en del är jämförelsevis gamla och länge invändningsfritt fyllt sina uppgifter medföra särskilda problem vid reformer efter här diskuterade linjer.

Frågan i vad mån reformbehov föreligger skall beröras i de skilda av- snitten av den följande framställningen av förhållandena vid kommunal bolagsdrift. Möjligen kan i betydande utsträckning finnas fog för påstående att kommunerna redan enligt nuvarande regler har goda möjligheter att ordna sina bolagsförhållanden på ett från kommunalrättslig synpunkt till- fredsställande sätt. Frågeställningen kan då främst anses vara om det är påkallat att skapa särskilda garantier för att kommunerna undantagslöst iakttager en sådan lämplig ordning. Som ett alternativ till särskilda bolags- rättsliga bestämmelser kan kanske då i olika hänseenden ifrågakomma enbart vägledande uttalanden eller rekommendationer från statsmakternas sida i anslutning till valet av verksamhetsform. Vid en lagstiftning torde man för övrigt icke vara hänvisad till särskild reglering i eller i anslutning till aktiebolagslagen . Tekniskt möjligt och mindre ingripande kan måhända här vara att ge särskilda bestämmelser om förvaltningen av kommun tillhöriga aktier o. d. Med en sådan reglering skulle också finnas bättre möjligheter att komma förbi de svårigheter, som enligt vad förut sagts kan vara förbundna med att bestämma vad som skall anses vara ett kommunalt bolag. Sådana bestämmelser torde sålunda kunna gälla för allt kommunalt aktieinnehav utan hänsyn till vederbörande aktieposts storlek.

Frågor om den kommunala kompetensen och om verksamhetens föremål En väsentlig del av kritiken mot anlitande av bolagsformen för kommunal verksamhet synes ha anslutning till frågorna om den kommunala kompe- tensen. Icke sällan avser kritiken i själva verket mindre den valda formen för verksamheten än det förhållandet att kommunen överhuvud befattar sig med verksamheten i fråga. Talrika exempel torde här kunna anföras. När invändningar sålunda reses mot ett kommunalt industribyggnadsaktie- bolag eller en kommunal hotell- eller turistanläggning i bolagsform om- råden där kompetensfrågorna ofta kan vara omtvistliga synes kärnan i invändningarna ofta avse att verksamheten icke är förenlig med den kommunala kompetensen. Verksamhetsformen har emellertid ändock icke sällan särskild betydelse i sammanhanget. Det kan nämligen knappast alltid uteslutas att bolagsformen valts bland annat därför att man ansett sig vid bolagsformen komma lättare förbi kompetensbestämmelserna.

Det synes knappast kunna bestridas att bolagsformen kan medföra större risker för kompetensöverskridanden och för att sådana lämnas opåtalade. Det grundläggande beslutet, varigenom bestämmes att ett bolag skall bildas eller förvärvas, erbjuder här ofta mindre problem än senare åtgärder. Vid bestämmandet av föremålet för bolagets verksamhet måste kommunallagens

kompetensregler följas och ett oriktigt beslut är åtkomligt besvärsvägen. Föremålet kan emellertid redan i det grundläggande kommunala beslutet ges en rätt allmän bestämning, vilken _ om icke vidlyftigare avsikter på annat sätt kommit till uttryck i beslutet —— kan försvåra möjligheterna att besvärsvägen vinna rättelse. Än vidare kan ett beslut säkerligen icke diskvalificeras endast därför att bolaget — såsom ofta sker _ i bolagsord— ningen tillåtes driva annan med huvudverksamheten sammanhängande eller förenlig verksamhet.

Då bolaget kommit till stånd är ett kompetensöverskridande icke åtkom- ligt i kommunalrättslig ordning. I princip är det bolaget som bestämmer vilken verksamhet som skall drivas. Verksamheten kan på grund av ett förhållandevis obestämt angivande i bolagsordningen av verksamhetens föremål eller i anslutning till en rätt att driva »annan närstående verksam- het» glida över till ett kommunalrättsligt icke tillåtet område. Än vidare ligger det i bolagsstämmans makt att — låt vara med kvalificerad majoritet — besluta om ändring av bolagsordningen med dess bestämmelser om verk— samhetens föremål. De som därvid deltagit i beslutet har icke handlat som kommunala förtroendemän och beslutet kan ej åtkommas genom besvär eller andra åtgärder enligt kommunallagen .

Spörsmålen om den kommunala kompetensen och om formen för verk- samheten har haft aktualitet i ett av regeringsrätten avgjort besvärsmål (RÅ 1963 I 193). Fullmäktige i en stad hade beslutat bemyndiga drätsel- kammaren att för stadens räkning teckna aktier i ett bolag, som enligt bolagsordningen skulle ha att bygga och förvalta industri- och hantverks— fastigheter ävensom utöva annan därmed förenlig verksamhet.

Besvär anfördes över stadsfullmäktiges beslut. I besvären anfördes bl.a. följande. Staden torde icke lagligen kunna genom bolaget medverka till att bygga och förvalta industri- och hantverksfastigheter ävensom utöva annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget skulle i praktiken få okon- trollerade möjligheter att disponera stadens medel för privata företag under förhållanden,. som icke uppfyllde lagstiftarens villkor för att åtgärden skulle kunna anses såsom en kommunal angelägenhet. Stadsfullmäktige torde icke lagligen äga lämna bolaget så obestämda och vittgående befogenheter. Den enskilda kommunmedlemmen fick icke några möjligheter att besvärsvägen förhindra eller reagera mot sådana bolagets åtgöranden, som icke kunde anses såsom kommunal angelägenhet. Lagligen befogade önskemål att stödja produktionen torde kunna tillgodoses utan att man beträdde dylika vägar. Stadsfullmäktiges beslut måste anses kränka den enskilde kommun- medlemmens rätt.

Stadsfullmäktige uppehöll sig i förklaring över besvären främst vid kom- petensfrågorna och anförde därvid bl.a. följande. Ändamålsbestämningen i bolagsordningen överensstämde med motsvarande bestämning hos lik-

nande bolag på andra orter. Rättspraxis hade tillagts en jämförelsevis stor frihet att anpassa sin ståndpunkt efter förhållandena i de särskilda fallen och med beaktande av den allmänna samhällsutvecklingen. Den progressiva samhällsutvecklingen torde ha medfört att kommunala åtgärder av detta slag måste betraktas som ett samhällsintresse, då de fick anses ägnade att främja stadens allmänna utveckling och bli till gagn för staden och dess befolkning i allmänhet. _ Beträffande formerna för verksamheten erinrade fullmäktige om att staden på olika sätt säkerställt sitt inflytande över bolagsledningen _ drätselkammaren hade exempelvis bemyndigats utse ombud för staden å bolagsstämma samt att föreslå styrelseledamöter och revisorer. Revisions- och förvaltningsberättelser kunde delgivas fullmäktige och enskilda fullmäktige hade möjligheter att interpellationsvägen erhålla informationer om bolaget och dess förhållanden. Att holagsförhållandena icke berördes av kommunallagens regler syntes vid sådant förhållande icke böra föranleda till att någon kränkning kunde anses ske av den enskilde kommunmedlemmens rätt.

Ytterligare upplysningar om bolagets blivande verksamhet erhålles av vad klaganden anfört i påminnelser till länsstyrelsen. I dessa säges bl.a. följande. Tillgodoseendet av hantverkets och småindustrins behov av arbetslokaler syntes på grund av sin allmänna natur falla inom kommunens kompetensområde. Detsamma gällde icke beträffande icke-småindustri. Kommun hade rätt att helt allmänt stödja det enskilda näringslivet men kommun hade för närvarande icke ovillkorlig befogenhet att vidtaga åtgär- der för tillgodoseende av storindustrins behov av arbets- och fabrikslokaler. En dylik angelägenhet, som föll utom kommunens kompetensområde, ägde kommunen icke delegera till enskilt rättssubjekt, t. ex. aktiebolag, förening, stiftelse o. d.

I yttrande över besvären uttalade länsarbetsnämnden att en utbyggnad av industrin i staden var gynnsam ur arbetsmarknadssynpunkt samt att åt- gärder, som kun-de underlätta en sådan utbyggnad och befrämja lokalisering av industri till området, var av mycket stort värde.

Länsstyrelsen fann ej skäl ändra eller upphäva stadsfullmäktiges beslut. I sitt utslag uttalade länsstyrelsen därvid: Klandrade beslutet innebär i och för sig icke en subvention till ett enskilt företag utan en åtgärd, som är ägnad att helt allmänt stödja det enskilda näringslivet. Vad klaganden anfört och vad i övrigt i målet förekommit giver icke tillräcklig grund till antagande att beslutet skall komma att innebära annat än ovan nämnts, nämligen en åtgärd av allmän natur till stöd för näringslivet.

Besvär anfördes över länsstyrelsens utslag. I yttrande över de underdå— niga besvären uttalade stadsfullmäktige bl.a. att det förhållandet att ett kommunalt bolag i den praktiska verksamheten kunde frångå de kommu- nala förvaltningsprinciperna angående kompetensen, självkostnaden och

13—514555

likställigheten naturligtvis icke kunde tagas till intäkt för ett påstående Om att en dylik potentiell möjlighet skulle göra bildandet av ett bolag med förevarande ändamålsbestämning olagligt.

Regeringsrätten meddelade följande utslag. Enär det icke kan anses utgöra en stadens angelägenhet att bilda ett aktiebolag, vilket har till föremål för sin verksamhet att bygga och förvalta industrifastigheter även- som att utöva annan därmed förenlig verksamhet, och stadsfullmäktige alltså genom klandrade beslutet överskridit sin befogenhet, prövar Kungl. Maj:t lagligt att, med ändring av länsstyrelsens utslag, upphäva samma beslut.

Det förhållandevis knapphändiga skrivsättet i länsstyrelsens och rege- ringsrättens utslag kan synas ge utrymme för olika meningar om vad som i sammanhanget tillmätts betydelse. Säkerligen kan man emellertid utgå ifrån att själva kompetensfrågan haft det avgörande inflytandet på utgång- en. Angivandet av verksamhet beträffande industri- och hantverkslokaler innefattar såväl verksamhet, som kan vara tillåten, som verksamhet utan— för kompetensen och i sistnämnt hänseende ger utredningen i målet anty- dan om att sådan verksamhet haft viss aktualitet. Ett beslut, varigenom kommunen bestämt sig för verksamhet med nu ifrågavarande inslag, skulle varit olagligt även om verksamheten skolat drivas i vanliga kommunalrätts- liga former. Det kan emellertid knappast bestämt sägas i vilken mån den valda formen, bolagsformen, kan ha medverkat till att beslutet blivit upp- hävt. Om den icke tillåtna delen av den möjliga verksamheten icke haft klar aktualitet men legat inom ramen för mer eller mindre vaga framtids- planer, kan formen tänkas ha utgjort en belastning i sammanhanget efter- som man vid denna icke, såsom vid en kommunalrättslig form, behövt fatta nya kommunala beslut för att förverkliga dylika intentioner. Däremot kan väl knappast antagas att angivandet av »annan därmed förenlig verksam- het» skulle tillagts betydelse om huvudändamålet i dess helhet varit godtagbart.

I det material, som kommittén införskaffat med kommunförbundens för- medling (sid. 11), ingår en del bolag, vars verksamhet, såvitt kan utläsas av tillgängliga handlingar, kan framstå såsom i kompetenshänseende ytterst tveksam. I materialet ingår såväl fall, då verksamhetens föremål enligt bolagsordningen är kommunalrättsligt tveksamt, som bolag,, för vilka tvek- samheten i högre grad sammanhänger med verksamhetens faktiska inrikt- ning än med dess bestämning i bolagsordningen. I en del av sistnämnda fall synes icke vara fråga om någon ändrad verksamhet utan om en redan vid bolagets tillkomst eller aktiernas förvärvande avsedd inriktning av denna. Bristande överensstämmelse mellan bolagsordning och faktisk verksam- het förekommer också i en del fall, då den faktiska verksamheten är invändningsfri. Anmärkas skall också att flertalet bolag enligt bolags- ordningen är berättigade driva med huvudverksamheten förenlig »annan

verksamhet». Vad här redovisats kan tyckas ge fog för kraven på särskild lagstiftning om kompetensförhållandena vid kommunal bolagsverksamhet.

Mot kraven på en särskild reglering i sammanhanget kan till en början beträffande flertalet av de ovan berörda fallen anföras att det kan ha funnits goda möjligheter att vinna rättelse genom anförande av besvär mot det grundläggande kommunala beslutet. Särskilt synes detta vara fallet om det tidigare redovisade avgörandet (sid. 192) kan tagas till intäkt för att verk- samhetsformen kan vara en medverkande faktor till att ett tveksamt beslut blir upphävt. —— En sådan rättstillämpning skulle enligt kommitténs mening icke kunna mötas av några vägande kommunalrättsliga invändningar och synes ägnad att ge ökad stadga åt förhållandena beträffande kommunala bolag. — Att vederbörande beslut lämnats oangripna kan knappast antagas ha något samband med bolagsformen. Det får förmodas att eventuella kompetensöverskridanden lämnas utan åtgöranden i liknande omfattning också när det gäller verksamhet i ordinarie former. Det kan därför anses opåkallat att här sätta in särskilda åtgärder och inte förlita sig på de möj- ligheter, som över hela fältet står till buds när det gäller hävdandet av kompetensgränserna. De nu anförda skälen har emellertid icke samma räckvidd när den otillåtna verksamheten beror på att verksamheten med eller utan ändring av bolagsordningen _ ändrat inriktning.

Att kompetensfrågor ofta kan få aktualitet vid kommunal bolagsdrift synes till en del sammanhänga med att bolagsformen icke sällan framstår som särskilt eftersträvansvärd på områden, där gränserna för kompetensen kan vara tveksamma. Det rör sig sålunda ofta om affärsmässigt utformad verksamhet av den art där komplikationer i kompetenshänseende icke är ovanliga. Nu berörda förhållanden kan göra det angeläget att en fullmäk- tigeminoritet liksom kommunmedlemmarna i övrigt uppmärksamt följer frågorna och tillvaratager sina intressen med de kommunalrättsliga medel, som enligt vad ovan sagts ofta står till buds. Förhållandena kan däremot knappast sägas ge tillräckliga skäl till en särskild lagreglering, en reglering som då skulle ge snävare gränser för kompetensen vid bolagsdrift än de eljest gällande. Dylika gränser synes utomordentligt svåra att avväga efter några mera objektiva grunder. I praktiken blir det främst utformningen av bolagsförhållandena i de särskilda fallen som blir avgörande för om bolags- formen kan anses godtagbar. Att generellt säga att viss verksamhet, vartill kommunen allmänt äger kompetens, ej bör drivas i bolagsform framstår sålunda knappast som motiverat. En reglering med snävare kompetens— gränser — gränser som då kan sägas tillkomna för att man skall erhålla en viss säkerhetsmarginal —— skulle sålunda omöjliggöra bolagsdrift även då vederbörande kommun är helt inriktad på att ge den tilltänkta bolags- verksamheten en invändningsfri avgränsning och utformning. Slutligen skulle de redan nu existerande bolagen medföra särskilda problem vid en särskild kompetenslagstiftning.

Enligt kommunalrättskommitténs bedömande saknas sålunda förutsätt- ningar för att så fast och generellt sammanknyta verksamhetsområde och verksamhetsform att det är möjligt att genom särskilda lagbestämmelser inskränka bolagsformens användning till bestämda verksamhetsområden. Det torde däremot vara anledning att här genom särskilda uttalanden mera allmänt belysa frågorna och ge riktlinjer för valet av verksamhetsform. För närvarande saknas i stor utsträckning hållpunkter för diskussioner kring detta val, ett förhållande som icke endast försvårar de kommunala organens ställningstagande utan också ibland torde begränsa möjligheterna för en minoritet att vinna gehör för välgrundade invändningar mot en bolagsbild- ning. — Kommittén utgår här ifrån att vägledning för valet av verksam- hetsform kommer att erhållas genom att statsmakterna ingår på dessa frågor vid sitt ställningstagande till kommitténs uttalanden och förslag. Även då statsmakterna i särskilda sammanhang tager ställning till frågor om kommunala uppgifter kan stundom finnas anledning att diskutera frå- gor om verksamhetsform.

Kommittén övergår härefter till frågan vilka synpunkter som kan vara att anlägga på valet av verksamhetsform. Det kan då vara anledning att uppmärksamma icke blott frågorna om bolagsformens användning på olika verksamhetsområden utan också andra mera allmänna aspekter på frågan. En viss begränsning av bolagsdriften synes,, såsom uttalats i annat samman— hang (sid. 84 f.), eftersträvansvärd.

Kommittén vill inledningsvis här erinra om att gällande rätt uppställt vissa begränsningar för rätten att använda särskilda rättssubjekt för kom- munal verksamhet. Frågorna om sådana begränsningar har behandlats i ett tidigare kapitel (sid. 69 ff.) och kommittén förutsätter att nuvarande begränsningar i dessa hänseenden även i fortsättningen skall upprätthållas.

En bolagsdrift framstår i allmänhet som berättigad endast när fråga är om verksamhet av någon omfattning. Olägenheterna av en besvärligare finansieringsordning och av en omständligare förvaltningsform gör sig knappast i någon beaktansvärd mån kännbara vid en mindre omfattande verksamhet. Med förbättrade betingelser för affärsinriktad verksamhet i kommunal ordning (sid. 165 ff.) skulle skälen för bolagsdrift här ytterligare försvagas. Enligt kommitténs mening saknas sålunda merendels anledning att driva exempelvis en mindre eldistributionsrörelse eller ett mindre kommunikationsföretag i bolagsform.

En annan lämplig grundsats synes vara att bolagsdrift som regel bör ifrågakomma endast för verksamhet, som avses i huvudsak bli bekostad genom avgifter eller annat vederlag. Det synes nämligen i första hand vara en sådan affärsmässig utformning av verksamheten som gör det motiverat att särskilt rättssubjekt anlitas. Att verksamheten skall vara avgiftsfinan— sierad får då sägas innefatta att den som regel ej bör vara på det sättet begränsad att den närmast är inriktad på att betjäna endast en mera snävt

beskuren kundkrets. Exploaterings-, byggnads- eller förvaltningsföretag, som skall träda i avtalsförhållande till allenast ett mindre antal enskilda personer, företag eller organisationer får sålunda ofta sägas sakna affärs- mässighet av sådan prägel att bolagsformen ter sig befogad. Mot här an- tydda begränsningar kan emellertid för närvarande anföras att anledning- arna till bolagsdrift i sådana fall främst är att söka i de fördelar bolags- formen erbjuder från finansieringssynpunkt. I detta hänseende har emel- lertid kommitténs förslag i ett tidigare sammanhang (sid. 165 ff.) särskilt inriktats på förbättring av betingelserna för drift i kommunalrättslig ord- ning. Kommittén vill här understryka att det kan synas olyckligt att kapi— talförsörjningsfrågor nu kan vara avgörande för valet av bolagsformen; starka principiella och praktiska skäl talar avgjort för att viktigare finan— sieringsfrågor av denna art handhas i ett sammanhang och genom ordinarie kommunala organ. —— Anmärkas bör i här förevarande avsnitt att en verk- samhet knappast kan anses inriktad på en vid kundkrets om kommunen icke själv driver verksamheten som sådan. Kommittén har här i åtanke fall då kommunen äger exempelvis en teater, ett hotell eller en turistanlägg- ning men arrenderar ut själva rörelsen. Några skäl för bolagsdrift kan i sådana fall som regel knappast andragas.

I kraven på avgiftsfinansiering kan i allmänhet inläggas också att veder- börande verksamhet icke till väsentlig del bör vara beroende av subven- tioner. Med understöd av skattemedel tillkommer nämligen gärna sådana moment i verksamheten —— moment av exempelvis sysselsättningspolitisk eller socialpolitisk art _— att de ordinarie kommunala organen bör bibehålla ett avgörande inflytande över denna. Nu antydda princip kan emellertid knappast ges en helt generell räckvidd; avgörandet får också bero av bl. a. i vilken form understödet sättes in och vilka skäl som eljest kan i det sär- skilda fallet finnas att begagna särskilt rättssubjekt. Det kan sålunda knap- past finnas något att invända mot att exempelvis en s. k. skyddad verkstads- rörelse för partiellt arbetsföra drives i stiftelseform e. (1. om företagets för- säljningsverksamhet kräver en affärsmässig uppläggning och förekom- mande subventioner lämnas i öppna och klart redovisade former. Här berörda aspekter är väl ägnade att åskådliggöra vilka svårigheter som skulle föreligga att lagbinda eller eljest mera generellt uppställa riktlinjer för rätten att verka i särskild företagsform.

Ett för bolagsformen ibland åberopat skäl är att verksamheten kan vara såtillvida affärsmässig som den i stor omfattning kan vara beroende av inköp, beställningar, anställningsavtal o.d. efter liknande normer som vid privat verksamhet och ibland drives i konkurrens med sådan verksamhet. Enligt kommitténs bedömande bör sådana förhållanden knappast generellt anses ge fog för bolagsdrift. Dagens kommuner bör i största utsträckning kunna tillvarataga sina intressen i dylika sammanhang utan att anlita privaträttsliga verksamhetsformer.

Vill man något belysa de angivna riktlinjerna genom exemplifieringar utifrån de områden, där en bolagsdrift nu förekommer, bör bestämda reser- vationer göras om uttalandenas räckvidd. Förhållandena i det särskilda fallet måste tillmätas stor betydelse. När en bolagsdrift säges kunna vara motiverad på visst område, får detta fattas så att bolagsdriften där genom- snittligt sett möter mindre invändningar än på andra områden samt att på dessa senare områden kan erfordras speciella skäl av viss styrka för att bolagsformen skall framstå som berättigad. Vidare bör erinras om att finansieringsförhållandena nu får antagas äga stor betydelse för valet av verksamhetsform. Kommittén har i annat sammanhang (sid. 170 ff.) föror- dat reformer för förbättring av särskilt finansieringsförhållandena vid drift i kommunalrättslig ordning. Ett genomförande av dessa förslag kan avse- värt ändra bedömningarna om bolagsformens berättigande. Bedömningen i det följande utgår från att finansieringsförhållandena vid kommunal drift reformeras i enlighet med förslaget och bortser sålunda från att finansie- ringsskäl för närvarande kan påpeka valet av verksamhetsform. Följande allmänna uttalanden synes då kunna göras.

Företagen på bostadsförsörjningens område utgör, såsom i annat sam- manhang uttalats (sid. 85 f.), en särgrupp, för vilken några starka invänd- ningar mot bolagsdrift knappast kan göras. En liknande grupp utgöres av tomträttskassor och frihamnsbolag. Invändningarna mot bolags—drift synes också genomsnittligt sett vara förhållandevis svaga när det gäller el, vatten, avlopp, värme, renhållning och kommunikationer, allt under förutsättning att verksamheten har större omfattning. När det gäller idrottsanläggningar, bad, hotell, teatrar och nöje—sinrättningar kan finnas godtagbara skäl för bolagsdrift även om ett bortfall av finansieringsskälen här bör kunna med— verka till en minskning av bolagen. Att anteckna är sålunda att verksam- heten, särskilt om den är inriktad på en utarrendering, icke sällan saknar den omfattning och ej uppvisar de komplikationer, som kan göra en bolags- drift befogad. Verksamheten på de ifrågavarande områdena lämnar vidare icke sällan underskott och på områdena kan ibland uppkomma känsliga frågor om ett allsidigt tillhandahållande av lokaler o.d., faktorer som kan tala mot bolagsdrift. En betydande återhållsamhet synes motiverad när det gäller bolag för in-dustri- och hantverkslokaler. Verksamheten är här ofta inriktad på en snävt begränsad kundkrets, ibland står företaget i avtals- förhållande till i huvudsak en enda hyresgäst, och kompetensfrågorna är icke sällan ytterst tveksamma. Dessa förhållanden medför att ett direkt kommunalt ställningstagande och ansvar kan framstå som särskilt ange- läget. Viss återhållsamhet synes befogad när det gäller bolagsdrift för ex- ploateringsverksamhet. Huvuldskälen för återhållsamhet torde här samman- hänga med det omfattande ianspråktagandet av kommunala medel och med det starka samband, som verksamheten har med utbyggnadsfrågor och liknande centrala frågor i dagens kommunala verksamhet, varav kan följa

särskilda krav på direkt kommunalt avgörande och på ingående samordning av verksamheten med annan verksamhet. Företagen på socialvårdens och liknande områden torde vara motiverade av så speciella och individuella förhållanden att allmänna uttalanden knappast kan göras. De företag, som i kommitténs redogörelse (sid. 19) betecknats som »övriga» bolag och nu ej berörts, utgör en oenhetlig grupp. I en del fall är bolagsformen godtagbart motiverad av särskilda skäl. Några företag har karaktär av »övergångsföre- teelser» och utgöres av övertagna privatföretag. När företagens verksamhet ej avser kommunala angelägenheter, synes en avveckling ej böra dröja allt- för länge. — Om bolag, vars verksamhet omfattar flera kommunala upp- giftsområden, kan slutligen vara att säga att särskilda skäl bör krävas för att man från självstyrelsesynpunkt skall kunna godtaga en långtgående uppsamling av uppgifter hos ett privaträttsligt företag utanför den normala förvaltningsordningen.

Det kan finnas anledning att här utöver vad som framgått genom ovan skisserade begränsningar och exemplifieringar framhålla några fall, då en särskild företagsform av mera speciella skäl kan vara berättigad och detta även om det kanske icke alltid rör sig om någon omfattande verk- samhet eller om typiskt avgiftsfinansierad sådan. Kommittén åsyftar här främst fall av interkommunal samverkan. En samverkan i bolag, förening eller stiftelse kan här ge en god form för gemenskap och delaktighet i eko- nomi och förvaltning. Vid översyn vid olika tider av frågor om interkom- munalt samarbete har uppmärksamhet fästs vid möjligheterna att anlita särskilda rättssubjekt. Även vid annan samverkan kan skäl finnas för en dylik form. Såväl äldre rättssubjekt som nytillkomna sådana erbjuder exempel på samverkan mellan kommuner och enskilda och en vidare ut- veckling i denna riktning kan vara tänkbar. Särskilt kan måhända en sådan samverkan vara ändamålsenlig då en kommun exempelvis för verksamhet för fritidsändamål vill dela de ekonomiska insatserna och verksamhetens omhänderhavande med någon öppen organisation, verksam för dylika ända- mål. Stiftelseformen synes i sådana fall erbjuda särskilda fördelar genom de friheter man därvid har vid utformningen av företagets konstitution. — Här bör också erinras om att bolagsformen kan vara ofrånkomlig i sådana fall då kommunen övertagit företaget genom aktieförvärv men ej omedel- bart haft möjlighet att inlösa alla utomstående intressen.

Med i det föregående förordade riktlinjer kan måhända nås en viss åter- hållsamhet med bolagsbildning på områden, där kompetensfrågorna kan vara särskilt tveksamma. En generell rekommendation att undvika bolags- formen på sådana områden synes knappast berättigad eller ändamålsenlig; den skulle icke ge någOn betydelsefull ledning. Här torde uppmärksamheten i stället böra inriktas på frågor om verksamhetens bestämning och andra med utformningen sammanhängande spörsmål.

Enligt aktiebolagslagen skall föremålet för bolagets verksamhet angivas

i stiftelseurkund (6 5) och bolagsordning (8 5). I praktiken brukar härvid ofta ges en mycket allmän bestämning av verksamheten. Såvitt framgår av det för kommittén tillgängliga materialet hör det till undantagen att föremålet ges en mera fyllig och detaljerad bestämning i de kommunala företagens bolagsordningar. Den möjliga verksamheten kan till följd därav icke sällan komma att i och för sig innefatta såväl från kompetenssynpunkt tillåten som otillåten verksamhet, det tidigare (sid. 192) redovisade avgö- randet lämnar exempel härpå. Det kan synas vara ett rimligt krav att verksamhetens föremål i kommunala bolagsordningar får en distinkt och klart avgränsad bestämning. Inga bärande skäl torde föreligga för ett från— gående av dessa krav. En ändring av verksamheten eller ett upptagande av ny verksamhet bör sålunda fordra en direkt ändring av bolagsordningen. Om, såsom kommittén senare förordar (sid. 201), ändring av bolagsordning göres beroende av direkt kommunalt beslut, säkerställes att frågorna regel- mässigt bringas under fullmäktiges prövning med därav följande möjlig- heter att anföra besvär m.m. Nyssnämnda avgörande synes ägnat att understryka betydelsen av att det kommunala beslutet om verksamheten får ett klart innehåll. Skulle någon gång svårigheter möta att i bolagsord— ningen utan omständlighet helt tillgodose specificeringskraven, bör i vart fall det kommunala beslutet göras så fullständigt och exakt som möjligt.

Liknande synpunkter gör sig gällande också i förhållande till det vanliga tillägget »annan därmed förenlig verksamhet». Någon anledning att för ett kommunalt bolag ha ett sådant tillägg finns knappast. Huvudändamålet torde även om ovan angivna specificeringskrav tillgodoses lämna utrymme för sådan naturlig biverksamhet, som står utom diskussion.

Av intresse i sammanhanget är också bestämmelsen i 9 5 1 mom. sista stycket aktiebolagslagen . Enligt denna bestämmelse skall, i den män med bolagets verksamhet ej åsyftas beredande av vinst åt aktieägarna, i bolags— ordningen angivas verksamhetens syfte, och skall tillika bestämmelse upp- tagas om användandet av den vinst som må uppkomma å verksamheten och av bolagets behållna tillgångar vid dess upplösning. Skall eljest om användandet av vinst eller behållna tillgångar gälla annat än vad som stad- gas i aktiebolagslagen , skall bestämmelse om detta intagas i bolagsord- ningen. Bestämmelser av här åsyftat slag är, utom såvitt gäller de allmän— nyttiga bostadsföretagen, ovanliga. Det kan tyckas överraskande att man icke i någon utsträckning inskrivit självkostnadsprincipen eller eljest givit speciella bestämmelser i bolagsordningarna för kommunala företag. Emellertid fyller sådana föreskrifter såtillvida icke någon funktion som de icke kan ge underlag för något inskridande från enskilda kommunmed- lemmars sida i kommunal ordning vid ett åsidosättande. För kommunen som sådan fyller bestämmelsen ingen uppgift, dess makt över företaget är beroende av aktieinnehavet och bestämmelser av här antytt slag kan lika gärna inrymmas i särskilda avtal mellan kommunen och bolaget. Aktie—

bolagslagens nu diskuterade bestämmelse torde äga sitt främsta värde i det att aktieförvärvare genom redovisningen i bolagsordningen kan erhålla kän— nedom om bolagets särskilda karaktär. Då kommunen i ett bolag skall samverka med enskilda intressenter kan sålunda finnas anledning över- Jäga ett införande av särskilda bestämmelser av här ifrågavarande slag.

Uttalandena i det föregående har i huvudsak avsett att ge ledning för en lämplig ordning vid bildande eller förvärv av ett bolag, då kompetens- frågorna till följd av beroendet av ett kommunalt beslut kan bevakas i kommunalrättslig ordning. Några garantier kan på dessa vägar ej nås för att ändringar senare ej vidtages utan hänsynstagande till en minoritets befogade invändningar och utan att vederbörande beslut är åtkomliga i kommunal ordning. Beslutanderätten ligger ju i sådana fall i princip hos bolagsstämman och vad kommunens ombud där medverkar till behöver ej ha föregåtts av något uttryckligt kommunalt beslut. Det kan därför finnas anledning att säkerställa att ändringar i bolagsordningar ej kan komma till stånd utan direkt kommunalt beslut.

Bestämmelser om ändring av bolagsordning finns i 133 & aktiebolagslagen. I bestämmelsens 6 mom. stadgas att om för giltighet av beslut, som avses i 1—5 mom., något ytterligare villkor är bestämt i bolagsordning, skall detta lända till efterrättelse. Denna bestämmelse torde möjliggöra föreskrift i bolagsordningen att beslut om ändring av samma bolagsordning fordrar godkännande av utanför bolaget stående organ (se beträffande motsvarande bestämmelse i 1910 års lag, 91 å femte stycket, Skarstedts kommentar, Stockholm 1942, sid. 275). Särskilt när det gäller de allmännyttiga bostads- bolagen är icke ovanligt att ändring gjorts beroende av beslut av kommu— nalt organ. Genom sådan bestämmelse kommer — vid sidan av bolagsstäm- mans beslut ett särskilt kommunalt beslut att föreligga och mot detta kan besvär i vederbörlig ordning anföras. Kommittén anser att en dylik bestämmelse bör finnas i kommunala bolagsordningar och att det kommu- nala beslutet därvid i största utsträckning bör ankomma på fullmäktige. Mot en dylik bestämmelse torde icke kunna invändas att den i någon beaktansvärd grad skulle tynga handhavandet av uppgifter i bolagsform och försvåra ett legitimt användande av bolagsformen. Det synes också lämpligt att yppade önskemål om intagande av dylik bestämmelse i redan existerande bolags konstitutioner tillmötesgås i den mån detta är möjligt med hänsyn till eventuella utomstående delägare.

När ovan förordats att ändring av bolagsordning skall kräva kommunalt godkännande har det varit frågorna om verksamhetens föremål som stått i förgrunden. Kommitténs mening är att sådant godkännande bör fordras också för andra ändringar. Bolagens konstitution har en så grundläggande betydelse för relationerna kommunen—bolaget att dess utformning alltid bör regleras av kommunen i kommunal ordning.

202 De kommunala organens inflytande Med de kommunala bolagens egenskap av särskilda rättssubjekt följer att verksamheten i princip kan ligga helt i händerna på bolagsorganen- stämman, styrelsen och den verkställande direktören. Dessa organ handlar endast som bolagsorgan. De disponerar företagets tillgångar och är formellt icke bundna av exempelvis sådana kommunalrättsliga principer som själv- kostnads- och likställighetsprinciperna. Deras beslut är icke underkastade kommunalt revisionsansvar eller eljest åtkomliga i kommunalrättslig ord- ning. Mot den kritik, som med utgångspunkt från detta oberoende riktas mot att kommunerna begagnar bolagsformen, brukar bland annat invändas att bolagsorganen i största utsträckning består av kommunala förtroendemän. I viktiga hänseenden medför detta förhållande naturligtvis att bolagsorga- nen i praktiken blir rätt jämställda med kommunala organ och att bolags- verksamheten får en kontinuerlig förankring i och samordning med kom- munens verksamhet i övrigt. Något stort utrymme för en självständig poli- tik, i den meningen att den följer andra grundlinjer än den kommunala politiken i övrigt, finns självfallet icke. Bolagets funktionärer kan såtillvida sägas underkastade vanlig kommunal ansvarsordning som de för sina mandat står i beroende av de kommunala organens förtroende. Kvar står emellertid i vart fall att de särskilda bolagsåtgärderna icke kan åtkommas i vanliga former. Denna begränsning torde kanske särskilt göra sig gällande när det gäller frågorna om offentlighet kring verksamheten och möjlig- heterna för meningsriktningar i minoritet eller enskilda kommunmedlem- mar att tillvarataga sina intressen. I föregående avsnitt har förordat-s att de kommunala organen i största utsträckning strikt bibehålles vid rätten att besluta om bolagsverksamhetens föremål. Även i övrigt kan det måhända vara möjligt och lämpligt att göra bolagets åtgöranden beroende av direkta kommunala beslut med därav följande anknytning till den kommunalrättsliga ordningen. Här skall nu diskuteras i vilka hänseenden en sådan anknytning kan vara befogad och på vilket sätt denna då skall säkerställas. Vid en verksamhet, .som i huvudsak avser att tillhandahålla kommunmed- lemmarna i gemen eller en större krets av dem tjänster eller nyttigheter mot avgifter, spelar bestämmanderätten över vederbörande taxor en central roll. Bolagets inkomster och hela ekonomi beror i hög grad av taxenivån. Med kraven på en affärsmässig skötsel följer önskemål om en långtgående bestämmanderätt för bolaget i taxehänseende. Samtidigt har taxorna ett framträdande kommunalekonomiskt intresse och med avgiftspolitiken är också förbundna viktiga kommunalrättsliga grundsatser i självkostnads— och likställighetshänseende. Vid drift i kommunal ordning tillkommer be- slutanderätten här i princip fullmäktige; stundom har emellertid veder- börande förvaltningsorgan tillagts en viss bestämmanderätt.

Drives den avgift—sfinansierade verksamheten i bolagsform, är det i prin- cip bolagsorganen som bestämmer över taxorna. Skilda författningsregle— ringar kan emellertid på varierande sätt och med varierande styrka här inskränka bolagsorganens frihet. Helt fria står bolagsorganen exempelvis när det gäller gas— och kraftvärmetaxor. På några områden kan —— utan att bestämmanderätten i princip är fråntagen företagen finnas en nor- merande reglering såsom på vatten- och avloppsområdet. Inskränkningar av annat slag finns exempelvis såvitt gäller linjetrafik. Här krävs för tra- fiken särskilt tillstånd, som regel av länsstyrelsen, varvid taxa för trafiken skall fastställas av den tillståndsbeviljande myndigheten. Fastställelsen synes här emellertid regelmässigt ske efter framställning från företagets sida och utan mellankomst av kommunala myndigheter. Ett av författnings- reglering särskilt konstituerat beroende av fullmäktiges avgiftsbeslut torde nu föreligga exempelvis då ett bolag, i den mån detta är möjligt, hämtar sina inkomster från avgifter enligt 74 & kommunallagen å den allmänna rörelsen eller avgifter enligt 1957 års lag om rätt för kommun att uttaga avgifter för vissa upplåtelser å allmän plats m.m. (grunder för avgifterna beslutas där av fullmäktige, besluten kräver länsstyrelsens fastställelse).

Fråga uppkommer nu i vad mån det kan vara motiverat att i före- tagets bolagsordning eller i särskilt avtal mellan kommunen och bolaget uppställa krav att taxorna skall vara godkända i uttryckliga kommu- nala beslut. Den väsentliga vinsten skulle naturligtvis utgöras av att man fick en ökad offentlig insyn i och en allsidig, öppen diskussion kring före— tagets ekonomiska förhållanden, ävensom möjligheter att besvärsvägen bringa vederbörande beslut under ytterligare prövning. Besluten i taxe— frågor kan sägas ha sådan allmän räckvidd att det kan synas lämpligt att kommunala organ bär ansvaret för dem. Det torde knappast med fog kunna göras gällande att en sådan ordning vid en verksamhet med här aktuell inriktning kan utgöra någon allvarlig belastning från affärsmässig synpunkt. En skillnad skulle emellertid även vid en kommunal bestäm- manderätt i taxefrågor komma att bestå mellan förhållandena vid kommu- nal drift och vid bolagsdrift. Vid kommunal drift torde en kund, som anser sig oriktigt behandlad av ett särskilt beslut eller en särskild debitering e. d. från förvaltningen, äga att besvära sig däröver på i 76 5 kommunal- lagen angivna grunder. Åsidosättes däremot ett lagakraftägande kommu- nalt taxebeslut av ett kommunalt bolag eller anses ett bolagets åtgörande i prishänseende eljest icke kommunalrättsligt godtagbart, kan icke en kund hos bolaget här beredas samma möjligheter. Det är kommunen som sådan som här har att gentemot bolaget på olika sätt tillse att det kommunala beslutet vinner en rätt efterföljd.

Enligt kommunalrättskommitténs bedömande intager taxefrågorna en sådan nyckelställning i anslutning till bolagsdriften att bolagens avgifts- uttag så långt detta kan vara möjligt bör följa uttryckliga kommunala

beslut. Frågan blir därefter om en sådan ordning nu bör säkerställas genom lagreglering. Kommittén finner sig ej böra förorda sådan reglering utan be— gränsar sig här till att fästa uppmärksamheten på lämpligheten av att kommunerna förbehåller sig en sådan bestämmanderätt gentemot sina bo- lag. Det förtjänar anmärkas att en lagreglering ändock icke skulle träffa en del fall med särskilt känsliga avgiftsfrågor. Många företag, beträffande vilka möjligheterna till förtäckt subventionering eller till vinstgivande verksamhet kan vara särskilt framträdande, arbetar sålunda knappast med taxebetonad ersättning. Ytterligare kan mot en lagreglering anföras att det synts lämpligare att, där en lagreglering beträffande taxor kan vara särskilt angelägen, denna får ske icke i nu förevarande allmänna sammanhang utan såsom hittills genom författning, som löser ifrågavarande taxefrågor från

specialområdets utgångspunkter och generellt för all i sammanhanget be— rörd verksamhet.

Kommitténs förordande att taxemässig ersättning skall återfalla på ut- tryckliga kommunala beslut synes ej behöva innebära att taxorna som sådana och i alla dess detaljer bör beslutas av fullmäktige eller annat kommunalt organ. Det torde ofta vara fullt tillräckligt att ett kommunalt beslut fattas och redovisas beträffande grunderna för taxorna, dess upp- byggnad etc. Intresset av ökad offentlighet och diskussion liksom av en viss besvärsrätt i dessa frågor synes i erforderlig mån tillgodosett även då besluten endast ges en mera principiell inriktning. Med en sådan ordning säkerställes en önskvärd rörelsefrihet för bolagsorganen, som då bör ha rätt att efter objektiva grunder differentiera taxenivån genom exempelvis från affärsmässig synpunkt motiverade rabatter till större för- brukare. Om bestämmelser om ordningen för bestämmandet av taxor in— tages i vederbörande bolagsordning eller i särskilt avtal med bolaget torde sakna betydelse.

När kommittén uttalat att ett direkt kommunalt inflytande kan säker- ställas genom bestämmelser i avtal har kommittén förutsatt att avtalen göres skriftliga och blir föremål för en öppen redovisning. För kommunens räkning bör dylika avtal av permanent och grundläggande karaktär träffas efter godkännande av fullmäktige.

Även andra mera betydelsefulla frågor av ekonomisk art kan här kräva uppmärksamhet. Det är nu icke ovanligt att bolagsfrågor avhandlas och i realiteten avgöres hos kommunala organ utan att formliga beslut fattas eller redovisas där. Ställningstagandet kan utmynna i instruktioner under hand till bolagsorganen. Vanligare torde dock vara att det kommunala orga- nets ledamöter i större eller mindre utsträckning är verksamma också i bolagsorganen och då konfirmerar det kommunala ställningstagandet ge- nom uttryckliga, hos bolaget redovisade beslut. Också än mera formlösa förfaranden torde förekomma, såsom att bolagsstyrelsen under hand skaffar

sig återförsäkring genom att inhämta »godkännande» av exempelvis drät- selkammarens ordförande eller dess arbetsutskott.

Det synes motiverat att ekonomiskt betydelsefulla frågor i viss utsträck- ning får föranleda uttryckliga kommunala beslut. Kommittén vill förorda en efterföljd av en dylik huvudlinje. Det synes emellertid knappast möjligt att ge någon långtgående fasthet eller specifikation åt en dylik rekommen- dation. Vilka frågor som med hänsyn till sin betydelse bör avgöras genom direkta kommunala beslut får sålunda bestämmas utifrån de särskilda bolagens och kommunernas förhållanden. Såsom viktigare frågor torde merendels vara att uppfatta frågor om större investeringar och utbyggna- der, större inköp och försäljningar liksom frågor om upptagande av lån till betydande belopp, även då dessa ej fordrar kommunal borgen. Att upp- ställa krav på kommunala beslut annat än i de mest betydelsefulla ären- dena, där en offentlig redovisning i kommunalrättsliga former kan ha alldeles särskild betydelse, skulle i alltför hög grad förtaga fördelarna av bolagsformen med den frihet och de möjligheter till affärsmässighet denna erbjuder. Däremot synes angeläget att de ärenden, i vilka skall föreligga godkännande genom direkta kommunala beslut, angives i bolagsordningar eller i särskilda avtal. För de kommunala organen —— och kanske icke minst för meningsriktningar i minoritet inom dem —— är det av värde med en klar och uttryckligt reglerad befogenhetsfördelning.

Även frågor av icke ekonomisk art kan någon gång ha sådan vikt att i bolagsordningar eller genom avtal bör säkerställas att kommunala organ äger avgöranderätten. Exempelvis kan här anföras att det ofta kan vara lämpligt att bolag, med vars verksamhet följer uthyrning av samlingsloka- ler o. d., för denna verksamhet har att följa av fullmäktige fastlagda normer.

I andra hänseenden skulle krav på uttryckliga beslut från kommunala organs sida knappast fylla någon funktion. Så är förhållandet beträffande valfrågor. Huvudregeln i aktiebolagslagen —— liksom 1951 års lag om eko- nomiska föreningar —— är att stämman skall välja styrelse och revisorer. Bestämmelserna medger dock att viss annan ordning tillämpas. Enligt 77 å andra stycket aktiebolagslagen skall sålunda enligt bestämmelse, som på grund av särskild lag eller författning eller med särskilt tillstånd intagits i bolagsordningen, en eller flera ledamöter kunna tillsättas i annan ordning. Sådant särskilt tillstånd lämnas av Konungen eller myndighet Konungen förordnar. Att märka är att samtliga styrelseledamöter ej kan tillsättas i annan ordning. Enligt 21 å andra stycket föreningslagen kan i stadgarna för ekonomisk förening bestämmas, att styrelsen (sålunda hela styrelsen) eller ledamot av denna skall tillsättas i annan ordning. Beträffande reviso- rerna finns i 105 5 andra stycket aktiebolagslagen en bestämmelse, enligt vilken i bolagsordningen kan bestämmas att en eller flera revisorer skall tillsättas i annan ordning att jämte minst en på stämman vald revisor del- taga i granskningen. En liknande bestämmelse finns i 45 5 första stycket

föreningslagen, dock att samtliga revisorer där synes kunna utses av annan än föreningsstämman.

Bestämmelser om utseende av styrelseledamöter eller revisorer annor- ledes än genom val å stämma är icke ovanliga. Särskilt förekommer så- dana bestämmelser förhållandevis ofta i fråga om allmännyttiga bostads- företag. I bostadsstyrelsens nuvarande normalbolagsordning för allmän- nyttiga bostadsbolag finns bestämmelse om val av vissa revisorer genom beslut av kommunala organ. Även där dylika bestämmelser ej finns, torde det genomgående vara kommunala organ, som i realiteten avgör alla val— frågor. Deras ställningstagande, som ofta icke torde redovisas som kom- munala beslut, föranleder då instruktioner till dem som företräder kom- munen som ensam eller dominerande aktieägare på bolagsstämman. Enligt vad som framgått av det av kommittén införskaffade materialet fördelas styrelseplatserna mycket ofta efter proportionella metoder. Några rättsliga garantier för sådant valsätt finns emellertid icke —— detta icke ens för de fall att bolagsordning eller föreningsstadgar tillförsäkrat de kommunala orga- nen beslutanderätten i vissa valfrågor.

Även om styrelseledamöter eller revisorer till följd av rekommendationer eller särskilda bestämmelser formligen skulle utses av kommunala organ, skulle de valdas ställning, deras egenskap av bolagets egna funktionärer, komma att bestå. Deras åtgärder i bolagsorganen skulle sålunda ändock ej ha någon kommunalrättslig relevans. En direkt bestämmelse att de vid verk- samheten som bolagsfunktionärer i olika hänseenden skulle anses som kom- munala förtroendemän är knappast tänkbar; den skulle helt genombryta och splittra systemet med särskilda rättssubjekt. Möjligen kan här invändas att val i kommunal ordning dock kan ha en uppgift såtillvida som en kom— munal församling härigenom beredes möjlighet att ge uttryck för sin me- ning om bolagsförvaltningen genom ett ställningstagande till frågor om för- troende för funktionärerna i anslutning till frågor om fortsatt uppdrag. Kommittén har emellertid ansett att en sådan invändning i praktiken knap- past har någon bärkraft. Valen torde under alla förhållanden ytterst avgöras av kommunala organ, varvid synpunkter på bolagsuppdragens dittillsvaran- de handhavande, då så är påkallat, tor-de komma i förgrunden. Ett bristande förtroende torde på grund av de i praktiken rådande sammanhangen, om det icke kan få genomslagskraft i anslutning till bolagsfrågor, bringas till aktualitet i samband med exempelvis frågor om val av nämnder o. (1. inom den kommunala förvaltningen. Vederbörande bolagsfunktionär är vanligen också kommunal förtroendeman och det är väl sistnämnda upp- drag som måste framstå såsom kärnan i sammanhanget.

Kommittén finner sålunda ej anledning att uttala sig för att kommunerna allmänt bör förbehålla sig att själva tillsätta bolagsfunktionärer. En an- märkning med avseende särskilt å revisorsval bör emellertid här göras. När sådan valfråga kommer före hos kommunalt organ i den form att organet

skall lämna instruktioner åt kommunens ombud på bolagsstämma, kan en uttrycklig kommunal redovisning av beslutet vara påkallad. I senare sam- manhang (sid. 226) skall kommittén här diskutera införande av ett särskilt lagreglerat revisionsjäv. Ett sådant kommunallagsreglerat jäv förutsätter att kommunerna i största utsträckning fattar kommunalt redovisade beslut i revisorsvalsfrågan.

Frågor om kommunala organs inflytande kan ha särskilt intresse också såvitt gäller fastställande av balansräkning, beviljande av ansvarfrihet samt fattande av beslut i anledning av resultatet av bolagets balansräkning. Enligt 126 5 aktiebolagslagen skall berörda frågor avgöras å ordinarie bo- lagsstämma. Till dessa regler ansluter bestämmelser om kvalificerad majo- ritet för beviljande av ansvarsfrihet och om ordningen för utförande av talan å förvaltningen. Lagen om ekonomiska föreningar innehåller lik- artade bestämmelser. Bestämmelserna synes icke lämna något utrymme för införande av en annan ordning eller av kompletterande arrangemang, innebärande exempelvis krav på godkännande av nu berörda bolagsstämmo- beslut från kommunala organs sida.

Det synes icke kunna ifrågakomma att i eller i anslutning till aktiebolags- lagen ge särskilda bestämmelser, som här skulle tillägga ett utanför stående organs beslu-t verkan i bolagsrättsligt hänseende. Vad som därför närmast skulle kunna diskuteras är sålunda särskilda kommunallagsregler, som skulle nödvändiggöra ett direkt kommunalt ställningstagande till nu be- rörda frågor och kommunalrättsliga verkningar av ett dylikt beslut.

Frågorna torde kunna övervägas med utgångspunkt från ungefär följande ordning, vilken närmast tar fasta på det mellan kommunen och bolaget föreliggande koncernförhållandet. I kommunallagen skulle kunna införas särskild bestämmelse att i samband med framläggandet av räkenskaper för den kommunala förvaltningen skall presenteras också viss ekonomisk redo- visning för bolag, som kan anses vara dotterbolag till kommunen med hän- syn till kommunens aktiemajoritet eller dess på andra förhållanden grun- dade avgörande inflytande över och intresse i företaget. Särskilda uppgifter skulle lämnas om fordringar och skulder i relationen mellan kommunen och bolaget. Skall koncernredovisningen innefatta uppgifter, som är mera långtgående än dem bolaget eljest behöver lämna, kan erfordras särskild bestämmelse i aktiebolagslagen om denna vidare upplysningsskyldighet eller det arrangemanget vidtagas att uppgifterna lämnas endast till kom- munens revisorer med särskild tystnadsplikt för dem. Möjligen borde be- stämmelserna kompletteras med särskild bestämmelse vid 221 5 2 mom. aktiebolagslagen om skyldighet för bolagets styrelse att lämna kommunala organ vissa upplysningar av betydelse för belysning av koncernförhållandet. Bestämmelse synes också erforderlig om skyldighet för de kommunala revi- sorerna att särskilt granska koncernredovisningen och de ekonomiska mel- lanhavandena samt att särskilt uttala sig om och belysa koncernförhållan-

dets ekonomiska sida. Revisorernas yttrande och de presenterade koncern- handlingarna skulle då bilda underlag för fullmäktiges ställningstagande till de kommunala organens handhavande i kommunal ordning —— av relationerna till bolaget.

Det vill synas såsom reformer efter här antydda linjer skulle nödvändig- göra ett rätt komplicerat regelsystem. Man skulle dessutom med sådana regler knappast nå särskilt långt. Någon kommunalrättslig anslutning skulle själva frågorna om bolagsförvaltningen och ansvarsfrihet för denna ändock icke få. Det väsentliga av vad det skisserade regelsystemet skulle kunna ge synes kunna uppnås redan inom ramen för nuvarande bestämmelser. Kom- mittén har därför stannat för att också på detta område inskränka sig till uttalanden i syfte att främja en frivillig kommunal efterföljd av en sådan ordning, varvid följande riktlinjer torde kunna angivas. Lämpligt synes vara att kommunerna i största utsträckning i bilaga till det kommunala bokslutet eller på annat sätt presenterar de kommunala bolagens balansräk- ningar, vinst- och förlusträkningar, förvaltningsberättelser ooh revisions- berättelser. I kommunernas egna bokslut bör därjämte kunna särskilt in- tagas överskådliga uppgifter om de ekonomiska förhållandena mellan kom- munen och de kommunala bolagen.

Av särskild vikt är att handläggningen hos kommunala organ av frågor om fastställande av balansräkning och beviljande av ansvarsfrihet får ut- mynna i kommunala beslut till grund för den instruktion, som lämnas kommunens ombud på bolagets stämma. Angelägenheten härav skall i sär- skilt hänseende belysas i ett senare sammanhang (sid. 227).

Valbarbet och jäv Den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett kommunalt bolag är icke av lagbestämmelser hindrad att i kommunala organ deltaga i handläggningen av ärenden rörande bolaget. Detta förhållande brukar icke sällan särskilt framhållas i kritiken mot anlitandet av bolagsformen. Bolags— organen står utanför kommunalförvaltningen och de för denna gällande val— barhets- och jävshindren gäller ej beträffande bolagsfunktionärernas del- tagande i kommunala organ. De i kritiken antydda reformönskemålen avser icke endast en förändring av innebörd att bolagsorganen här skulle bli jäm- ställda med kommunala organ utan även längre gående krav på inskränk— ningar i behörigheten. Kommittén skall senare återkomma till dessa spörs- mål och de situationer som här kan ha intresse. Inledningsvis skall här för belysning av problemen och av reformmöjligheterna lämnas en förhållan- devis ingående redogörelse för hur behörighetsfrågorna lösts inom kom- munalrätten genom bestämmelser om valbarhetshinder och jäv. Också aktiebolagslagens bestämmelser i dessa hänseenden skall här beröras.

De mest långtgående inskränkningarna, valbarhetshindren, gäller, såvitt här är av intresse, vissa kommunala befattningshavare. Enligt 7 5 andra

stycket kommunallagen må till fullmäktig icke utses i kommunens tjänst anställd befattningshavare, vilken som föredragande hos kommunens sty— relse eller eljest på grund av sina tjänsteåligganden intager den ledande ställningen inom kommunens samfällda förvaltning. Valbarhetshindret är avsett att träffa endast en befattningshavare i varje kommun (konstitu- tionsutskottets utlåtande nr 22/1953, sid. 36). Denne kan allt efter kom- munens organisation vara exempelvis stadsdirektören, drätseldirektören eller kommunaldirektören eller kommunalkamreraren.

Den ledande befattningshavaren må enligt 32 å kommunallagen ej heller väljas till ledamot eller suppleant i kommunens styrelse. I denna bestäm- melse uppställes vidare valbarhetshinder för i kommunens tjänst anställd befattningshavare, som är chef för något till styrelsens förvaltningsområde hörande verk. Behörighetshindret för verkschef avser de kommunala affärs- verkens chefer men också cheferna för andra förvaltningsgrenar i den mån dessa grenar har en fast organisation med särskilda anordningar och per- sonal. En särskild fastighetschef kan sålunda ej tillhöra kommunens sty— relse om fastighetskontor e. (1. lyder under styrelsen. Enligt hänvisnings- stadgande i 45 5 första stycket kommunallagen skall motsvarande valbar— hetshinder gälla också beträffande övriga i kommunallagen reglerade nämnder; den ledande tjänstemannen liksom verkschefer i verk, som lyder under nämnden i fråga, är sålunda icke valbara. Motsvarande valbarhets- hinder gäller slutligen också enligt 47 å femte stycket för stadskollegium och enligt 48 å andra stycket för drätselkammare i stad med stadskol- legium.

Valbarhetsreglerna i kommunallagen för Stockholm avviker något från kommunallagens regler. Den ledande ställningen inom förvaltningen till- kommer här borgarråden, vilka enligt förarbetena till lagen är såväl ledande tjänstemän som företrädare för de politiska partierna och förtroendemän. De är regelmässigt och bör vara ledamöter av stadsfullmäktige samt funge- rar i stor utsträckning som ordförande i de kommunala nämnderna. Val- barhetshinder för borgarråden uppställes sålunda endast såvitt gäller stads- kollegiet (32 5 första stycket) och kommunallagens bestämmelser om val- barhetshinder för kommunens ledande befattningshavare har ej någon motsvarighet i kommunallagen för Stockholm. Däremot är verkscheferna obehöriga i liknande utsträckning som i andra kommuner (32 5 första stycket, 47 5 tredje stycket och 51 5 1 mom. tredje stycket). —— Anmärkas bör här att valbarhetshindret såvitt gäller stadskollegiet (32 5 första styc- ket) och drätselnämnden (47 å tredje stycket) avser alla verkschefer utan den begränsning till »till styrelsens förvaltningsområde hörande verk» som finns i 32 & kommunallagen. —— Vidare finns en särskild bestämmelse att med befattningen såsom borgarråd icke må utan stadsfullmäktiges med- givande förenas annan befattning i statens eller kommunens tjänst eller annat jämförligt allmänt eller enskilt uppdrag (45 5 3 mom.).

De ovan berörda valbarhetsbestämmelserna i kommunallagen får i huvud- sak betecknas som mindre långtgående än tidigare gällande regler med rötter i 1862 års kommunalförordningar. Enligt 1930 års lag om kom- munalstyrelse i stad kunde sålunda, såvitt nu är av intresse, till fullmäktige ej väljas ledamot av magistraten, tjänstemän eller betjänter vid magistrat eller tjänstemän och betjänter, som var anställda vid stadens drätsel eller annat dess förvaltande verk och var för sin befattning redovisningsskyldiga. Sistnämnda tjänstemän och betjänter kunde enligt 1930 års lag om kom- munalstyrelse på landet ej vara ledamöter eller suppleanter i kommunal- nämnden. I fråga om uppdrag som kommunalfullmäktig eller som ledamot av drätselkammare, liksom beträffande ledamotskap av styrelser eller nämnder, som enligt komnlunallagarna utsågs för särskilda förvaltnings- eller verkställighetsbestyr, fanns inga obehörighetsgrunder av förevarande slag stadgade i lag.

Kommunallagskommittén (SOU 1952: 14) inriktade sig på att såsom ledande princip upprätthålla att ämbets- och tjänstemän ej skulle vara utestängda från rätten att utöva kommunala förtroendeuppdrag i andra fall än när särskilda skäl förelåg med hänsyn till tjänstens speciella art och natur. Kommitténs motivering för valbarhetshin—dret beträffande den ledande tjänstemannen var i huvudsak att dennes i tjänsten inhämtade erfarenhet borde tillföras de kommunala myndigheterna av befattningsha- varen enbart i hans egenskap av kommunens tjänsteman och icke tillika som ledamot av vederbörande kommunala organ. Det torde, uttalade kom- mittén, vara en allmän uppfattning att kommunens främste tjänsteman borde stå neutral i förhållande till olika partiriktningar, åtminstone såtill- vida att han icke företrädde viss riktning såsom ledamot av kommunal representation eller nämnd. Såvitt gällde obehörigheten för verkschef att vara ledamot av nämnd, under vilken verket sorterade, åberopade kommu- nallagskommittén förutom skäl av samma art som beträffande kommu- nens ledande tjänsteman —— att det syntes angeläget att den för verkets omedelbara ledning tillsatte tjänstemannen i ansvarighetshänseende intog en klar ställning i förhållande till nämnden. Dubbelställningen av förtro- endeman och tjänsteman kunde enligt kommittén lätt leda till en samman- blandning av vederbörandes befogenheter och åligganden i den ena och den andra egenskapen.

Frågorna om de kommunala befattningshavarnas valbarhet var vid re- missbehandlingen av kommunallagskommitténs betänkande föremål för delade meningar. Åtskilliga remissinstanser ville ytterligare inskränka val— barhetshindren medan andra ville göra dem mera vidsträckta. I proposi- tionen med förslag till kommunallag ( prop. nr 210/1953 ) föreslog departe- mentschefen att inget valbarhetshinder skulle uppställas för den ledande tjänstemannen men väl beträffande verkschefer. Konstitutionsutskottet (utlåtande nr 22/1953) följde emellertid såvitt gäller den ledande tjänste-

mannen de motioner i ämnet, i vilka yrkats att valbarhetshinder skulle föreligga i enlighet med vad kommunallagskommittén föreslagit. I vad gäller verkscheferna tillstyrkte utskottet kommitténs och departements- chefens mening. Riksdagen följde utskottets mening.

Här bör också redovisas vad som kan anses gälla då kommunala för- troendemän tilldelas särskilda, långtgående arbetsuppgifter inom den kom- munala förvaltningen. Det torde ha blivit allt vanligare att förtroendemän engageras såsom heltidssysselsatta verkställande ledamöter c. (1. av kom- munens styrelse eller andra nämnder. Kommunallagskommittén uttalade att kommittén ej avsåg att från behörighet utestänga förtroendeman, vilken som ledamot av drätselkammare eller kommunalnämnd tilldelades sådana arbetsuppgifter att han de facto framstod som den ledande kraften i för- valtningsarbetet. Mot att likställa exempelvis en verkställande ledamot i drätselkammaren med en stadsdirektör i fråga om behörighet att vara stads- fullmäktig talade enligt kommitténs uttalande i främsta rummet den olika karaktären av deras sysslor. Det borde enligt kommunallagskommittén vara tillräckligt att i detta hänseende erinra om stadsdirektörens fasta anställ- ning, som vanligen varade tills han uppnått pensionsåldern, medan den verkställande ledamotens uppdrag ej räckte längre än den tid, för vilken han invalts i drätselkammaren.

Ett avgörande av regeringsrätten ( RÅ 1961 ref. 38 ) belyser frågan om gränsdragningen mellan förtroendemän och tjänstemän. En förtroende- man, som utsetts att mot arvode vara chef för den kommunala förvalt— ningen och personalchef, förklarades i avgörandet vara obehörig att kvarstå som förtroendeman enär med arvodet till honom förenats sådana villkor att han i verkligheten kommit att intaga ställning av befattningshavare och ledande tjänsteman. Hans förmåner hade bestämts med anslutning till för tjänstemännen gällande avlönings- och pensionsreglementen varjämte vissa garantier lämnats för fortsatt kommunal sysselsättning vid fall av upp- dragets upphörande.

Gränsdragningsfrågan och det här ovan berörda avgörandet var föremål för uppmärksamhet också vid tillkomsten av de nuvarande bestämmel- serna om ersättning för kommunala förtroendeuppdrag. Konstitutionsut— skottet (utlåtande nr 15/1962) tog i samband med frågorna om ersätt- ningar också ställning till två motioner (herr Bergh, första kammaren nr 198/1962, och herrar Palm och Björkman, andra kammaren 300/1962) med yrkande om en utredning angående de heltidsanställda kommunal- männens ställning. Departementschefen ( prop. nr 71/1962 ) hade i anslut- ning till frågorna om dessa kommunalmäns ersättningsförhållanden uttalat att någon risk att kommunalmännen i fråga skulle anses obehöriga att vara förtroendemän ej torde föreligga, så länge ersättningen till dem be- slutas utgå i de former, som regleras av kommunallagen . Uttalandet under- ströks av utskottet (sid. 29 f) och utskottet tillade därvid att med hänsyn

till vad sålunda anförts någon utredning av frågorna om berörda förtroende- mäns ställning ej var påkallad.

Här skall anmärkas att frågorna om de heltidsengagerade förtroendemän- nens ställning åter fått aktualitet genom en skrivelse den 9 april 1964 från kommunförbunden till Konungen med begäran om utredning.

Flera efter kommunallagen tillkomna lagar beträffande specialreglerad kommunal verksamhet hänvisar i fråga om valbarheten till kommunalla- gens bestämmelser. I några fall går emellertid valbarhetshindren icke lika långt som i kommunallagen . Såvitt gäller byggnadsnämnd, hälsovårds- nämnd och barnavårdsnämnd finns sålunda uttryckliga bestämmelser att befattningshavare i kommunens tjänst icke på grund av denna sin tjänste- ställning icke skall vara obehörig att vara ledamot eller suppleant i vederbö— rande nämnd. Full klarhet kan emellertid icke sägas råda beträffande val— ; .barheten i fall då specialregleringen saknar bestämmelser i valbarhet'sfrå- i gan. De fall, då uppgifterna ankommer på kommunallagsreglerad nämnd, erbjuder här inga svårigheter och några särregler kan självfallet då icke upprätthållas. Det kan däremot kanske ifrågasättas om kommunallagens regler äger tillämpning också för särskild nämnd, som tillsättes för de 5 specialreglerade uppgifterna. Det synes riktigast att antaga att så är fallet ef— % tersom kommunallagen allmänt är uppbyggd efter principen att dess regler " skall gälla även för specialreglerad förvaltning i den mån specialregleringen j ej innehåller några särbestämmelser. 5

Med hänsyn till det sammanhang, i vilket behörighetsfrågorna här disku- J teras, kan vara anledning att erinra om att verkställande direktören i ett ' aktiebolag enligt 78 & aktiebolagslagen kan utses inom eller utom styrelsen, dock att i bolagsordningen eller av bolagsstämman må föreskrivas att direk- ! tören skall utses inom styrelsen. Verkställande direktören torde vanligen ' vara ledamot av styrelsen. ;

Härefter skall beröras frågorna om de mindre långtgående inskränkning- arna i behörigheten, frågorna om jäv. Det grundläggande stadgande om jäv för kommunala förtroendemän återfinnes i 16 5 första stycket kommunal- lagen och gäller jäv för fullmäktige. Enligt bestämmelsen må fullmäktig ej deltaga i behandlingen av ärende, som personligen rör honom eller vissa . honom närstående personer. Att märka är här att jävet gäller behandlingen ; av ärende och sålunda hindrar ett deltagande i såväl överläggningar som ' beslut. Fullmäktiges sammanträden är offentliga och en jävig ledamot är därför oförhindrad att passivt övervara ärendets behandling.

För fullmäktige gällande jävsregler skall enligt 37 5 andra stycket och 47 & femte stycket (stadskollegium) äga motsvarande tillämpning för kom- munens styrelse. Så skall också vara fallet jämlikt 45 5 första stycket be— träffande kommunallagsreglerad nämnd och jämlikt 48 å andra stycket beträffande drätselkammare i stad med stadskollegium. Med hänsyn till att sammanträdena hos här ifrågavarande organ ej är offentliga, har till

jävsbestämmelserna här anslutits en särskild föreskrift att ledamot vid be- handling av ärende, vari han är jävig, skall avträda. Jävsreglerna gäller ej för beredningar utan här står det kommunerna fritt att själva reglera jävsfrågorna. Vidare skall här anmärkas att längre gående jävsregler kan beslutas när det gäller kommunal besvärsnämnd. Avsikten är att man här- vid skall kunna utesluta den som i nämnd eller styrelse deltagit vid behand- lingen av det ärende, i vilket anförts besvär, från deltagande i behandlingen hos bcsvärsnämnden (hinder mot deltagande i två instanser, s.k. två- instansjäv).

I kommunallagen föreskrives också särskilt jäv i revisionshänseende. Beträffande revisionsjäven gäller enligt 63 å andra stycket att den, vilken såsom ledamot eller suppleant i kommunens styrelse eller eljest är redo— visningsskyldig till kommunen, eller sådan den redovisningsskyldige när- stående, som sägs i 16 5, icke må vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av förvaltning, som omfattas av redovisningsskyldigheten, ej heller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant för granskning av sådan förvaltning eller i beslut med anledning av granskningen. J ävet gäller här icke behandlingen av ärendet i fråga utan inskränkes till själva valet eller själva beslutet.

Kommunallagens jävsbestämmelser har full motsvarighet i bestämmelser i kommunallagen för Stockholm. Borgarråd är som ledamöter av fullmäk— tige, styrelser och nämnder underkastade samma jävsregler som övriga ledamöter.

De genom 1953 års kommunallag tillkomna jävsbestämmelserna utgjorde väsentligen en nyskapelse. Såvitt gällde de beslutande organen, stämma och fullmäktige, fanns dessförinnan endast de s.k. revisionsjäven. I någon utsträckning hade i arbetsordningar o.d. upptagits särskilda lokala jävs- regler, vilkas giltighet dock torde varit ytterst tveksam. Däremot vann jävsregler av varierande räckvidd, intagna i instruktioner o.d. för kommu- nalnämnder, drätselkammare och kommunallagsreglerade nämnder, godkän- nande i rättspraxis varjämte praxis utan sådana bestämmelser upprätthöll vissa elementära jävshinder. Jävsregler upprätthölls i rättspraxis också beträffande speciallagsreglerade nämnder och när det gällde kommunallags— reglerade nämnders handhavande av specialreglerad förvaltning. Betydande svårigheter får dock anses ha förelegat att utifrån rättspraxis utfinna några klara och entydiga j ävsregler.

Kommunallagens jävsregler kan betecknas som föga inskränkande. Kommunalmännen är sålunda i betydande utsträckning oförhindrade att deltaga i handläggningen av ärenden i situationer, i vilka domare och be- fattningshavare inom förvaltningen skulle varit jäviga. Främst har detta naturligtvis sin bakgrund i den kommunala självstyrelsens natur. Fullmäk- tige och nämnder är kommunmedlemmarnas egna organ för utövande av deras självbestämningsrätt och de angelägenheter, varmed organen tager

befattning, är kommunmedlemmarnas egna. De beslut, som kommunal- männen fattar under utövandet av självstyrelsen, kommer därför alltid att på ett eller annat sätt och i mer eller mindre mån angå dem själva. En jävsregel kan sålunda icke gärna avskära förtroendemän från deltagande annat än när det gäller ärenden, där det egna intresset är särskilt fram- trä-dande och risker därför föreligger att detta kan komma att sättas fram- för kommunens intressen.

I lagen har den ovan berörda avvägningsfrågan lösts så att en förtroende- man är jävig, då ärendet personligen rör honom eller vissa honom närstå- ende personer. Ärendet skall för att citera kommunallagskommittén vara så att säga personindividualiserat. Detta tager sig enligt kommunal— lagskommittén vanligen uttryck däri att vederbörandes namn finns angivet i de till ärendet hörande handlingarna, såsom är fallet när det gäller in- gående av avtal med viss person, behandling av ansökningar till kommunal befattning, prövningar av framställningar om bostadssubventioner o.s.v. Det skall här erinras om att ett ärende på fullmäktigeplanet kan sakna pcrsonindividualisering medan det i verkställighetsskedet hos en nämnd kan få personanknytning, som medför jäv.

Begränsningen till ärenden med personlig anknytning tillkom enligt kom— munallagskommittén närmast för en avgränsning mot ärenden, som kunde medföra nytta eller skada för ett kollektiv. Dessa senare ärenden skulle i regel ej medföra jäv för förtroendeman, som hör till kollektivet. Kommu- nallagskommittén anförde därefter (sid. 249 f) följ ande.

»Ett särskiljande på antytt sätt av ärenden, som angå kollektiv, och per- sonindividualiserade ärenden kan emellertid, om det sker alltför formellt, stundom leda till resultat, som icke sakna drag av godtycklighet. Så kan bliva fallet, då et-t >>kollektiv» består av blott ett fåtal personer och beslutets karaktär av att kunna lända till fördel eller nackdel för de enskilda indivi- derna är starkt framträdande. Givetvis kan det även eljest inträffa, att någons förhållande till ett ärende är sådant, att ärendet måste anses röra honom personligen, oaktat han icke är nämnd i saken, t. ex. om han äger huvudparten av aktierna i ett bolag, som ärendet angår. I dylika fall an- kommer det på ledamoten själv och det organ han tillhör, i sista hand på de besvärsprövande myndigheterna, att taga ställning till jävssituationen i överensstämmelse med andan i och syftet med jävsregeln.»

Kommunallagskommittén avvisade tanken på att införa en föreskrift, som skulle gjort ledamot jävig, då han eller någon av hans anhöriga är ställ- företrädare för den ärendet rör eller är ledamot av styrelsen för bolag eller annan juridisk person, som ärendet angår. Till »ställföreträdare» hänfördes därvid bl.a. förmyndare, god man, verkställande direktör i aktiebolag och firmatecknare i aktiebolag eller förening. Kommunallagskommittén vidgick att en bestämmelse om ställföreträdarjäv stundom kunde förefalla moti— verad. Därefter uttalade kommittén (si-d. 250 f).

»Emellertid skulle en regel om jäv på grund av ställföreträdare- och sty- relseledamotskap komma att få icke önskvärda verkningar. Den skulle t. ex. hindra styrelseledamot i ett i bolagsform drivet kommunalt företag, såsom ett bostads- eller spårvägsbolag, från att deltaga i fullmäktiges och kommunala nämnders behandling av ärenden rörande företaget. Och att i förevarande hänseende bestämma en gräns mellan kommunala och icke kommunala bolag skulle säkerligen ställa sig svårt. Vidare skulle styrelse- ledamöterna i alla de ideella föreningar, som samarbeta med och åtnjuta anslag av kommunerna för olika slags allmännyttiga ändamål bliva jäviga i frågor om anslag för föreningsverksamheten. Med hänsyn till det anförda torde ställföreträdare- och styrelseledamotsjäven icke böra få någon mot- svarighet inom kommunalrätten.»

I anslutning till uttalanden att de föreslagna reglerna om jäv i person- individualiserade förhållanden kunde synas alltför snäva erinrade kommu— nallagskommittén slutligen om de s.k. grannlagenhetsjäven. Enligt kom- munallagskommittén var sålunda en förtroendeman i allmänhet oförhind- rad att frivilligt avhålla sig från deltagande i ärende, där visserligen icke laga jäv förelåg, men beträffande vilket det kunde göras gällande att ovid- kommande intressen kunde influera på hans ställningstagande. Möjligheten att åberopa grannlagenhetsjäv syntes enligt kommittén kunna inom kom— munalförvaltningen utgöra ett värdefullt komplement till lagens jävsregler.

Från förarbetena till jävsbestämmelserna kan här ytterligare vara anled- ning erinra om vissa uttalanden i Kungl. Maj:ts proposition dels i anslut- ning till frågan om tolkningen av bestämmelsen om jäv för förtroendeman, som personligen beröres av ärendet, och dels i frågan om grannlagenhets- jäven. Uttalandena i fråga godtogs vid riksdagsbehandlingen.

Beträffande den först antydda tolkningsfrågan fann Kungl. Maj :t anled— ning att särskilt understryka att bestämmelsens tillämpning på viss f-ull- mäktig- eller nämndledamot icke ovillkorligen förutsatte att ledamoten respektive den honom närstående var särskilt omtalad i ärendet; även om detta icke var fallet kunde omständigheterna stundom vara sådana att ären- det fick anses röra vederbörande personligen. Överhuvudtaget syntes man enligt departementschefen icke av den föreslagna regleringen nödvändigtvis behöva draga den slutsatsen att ledamot skulle äga att utan annan inskränk- ning än den som kommer till omedelbart uttryck i bestämmelsens ordalag deltaga i alla förekommande ärenden. Departementschefen fann sålunda något hinder icke föreligga för en rättsutveckling, enligt vilken inom jävs— området för-des fall, som med avseende å jävsregelns anda och syfte var fullt jämförbara med de särskilt reglerade fallen.

I anslutning till frågorna om grannlagenhetsjäven uttalades i propositio- nen att den föreslagna jävsbestämmelsen givetvis icke täckte alla de fall, där en ledamot kunde tänkas sätta eget eller annans intresse framför kom- munens vid ställningstagandet till viss fråga. Det torde emellertid enligt

departementschefen kunna antagas att förhandenvaron av jävsregeln ofta skulle förmå ledamot att vid en intressekollision av berörda slag hellre fri— villigt avstå från att deltaga i ärendet än att ådraga sig misstanken att handla i eget eller annans enskilda intresse. Jävsregeln kunde, uttalade departementschefen, på detta sätt utanför sitt egentliga verkningsområde få en effekt, som var värdefull för samarbetet inom organen samtidigt som den var ägnad att utåt stärka förtroendet för kommunalförvaltningen.

Frågan vilka närstående, som skall beröras av ett ärende för att jäv skall föreligga, var vid kommunallagens tillkomst föremål för delade meningar. Enligt propositionens förslag skulle kretsen inskränkas till förtroende- mannens hustru, föräldrar, barn och syskon. Utskottet förordade emellertid här kommunallagskommitténs förslag, enligt vilken kretsen gavs en vidare, från rättegångsbalken hämtad bestämning. Riksdagen följde utskottet.

Frågor om jäv har även efter kommunallagens tillkomst förhållandevis ofta blivit underkastade regeringsrättens prövning.

Vilka omständigheter, som kan medföra att ett ärende får anses röra nä- gon personligen, belyses av bl. a. följande avgöranden. Fullmäktig, som ägde 3/ 5 i ett bolag, som avsåg att köpa viss mark från kommunen och inlett förhandlingar därom, ansågs ej jävig att deltaga i ärende om stadsplan för visst område, genom vilken plan markens användning för av bolaget åsyftat ändamål säkerställdes (1957 ref. 14). Såsom domskäl åberopades dels att bolaget ännu icke förvärvat äganderätten och dels att det förhållandet att bolaget avsett att köpa marken med hänsyn till omständigheterna ej kunde anses innebära att ledamoten ägde ett så starkt intresse av ärendets utgång att det kunde anses personligen röra honom. Fullmäktig, som var kandidat till visst förtroendeuppdrag, ansågs i ett annat mål icke jävig att deltaga i ett före valet fattat beslut om arvode för uppdraget (1958 I 224). I ett annat avgörande har en skolchef ansetts behörig att som fullmäktig del- taga i ärende angående inrättande av tjänst, oaktat skolchefen, om tjänsten ej inrättades, själv skulle haft att fullgöra till tjänsten hörande arbets- uppgifter (1960 E 25). Vid beslut om inköp av mark för skola bl.a. från ledamöter av fullmäktige skedde en uppdelning på olika ärenden för olika delar av marken, varvid vederbörande markägare avstod från deltagande i respektive delärenden. Vederbörande ledamöter ansågs ej obehöriga att deltaga i övriga delärenden (1962 E 24). Jäv ansågs däremot föreligga för fullmäktig i ärende om inköp av fastighet från person, som var gift med en syster till fullmäktigen (fastighetsägaren stod sålunda utanför jävskretsen; fastigheten var f. ö. hans enskilda egendom), varvid i motiveringen anfördes att hustruns syster kunnat vänta synnerlig nytta av försäljningen (1956 ref. 14). Fullmäktig, vilken som mäklare förmedlat viss fastighetsaffär, ansågs i ett annat avgörande jävig i ärende angående denna fastighetsaffär (1963 ref. 7).

Ett antal avgöranden har närmast rört avgränsningen av området för sådana kollektivintressen, som ej skall medföra jäv. Att fullmäktigeleda- möter varit innehavare av tomter å donationsjord i stad har ej medfört jäv för dem i ärenden angående fastställande av ändrade tomtavgälder (1956 I 208). Ej heller har fullmäktige, som deltagit i kollektiv framställning om rätt för vissa kategorier barn att deltaga i barnbespisning, ansetts jäviga att deltaga i fullmäktiges avgörande av denna fråga (1957 I 202). Fullmäk- tigeledamöter har vidare funnits oförhindrade att deltaga i ärende om bi- drag till viss vägförening, i vilka de med vissa delar varit medlemmar (1961 I 163). Däremot har fullmäktig befunnits jävig i ärende om bidrag till vägsamfällighet, i vilken honom närstående person ägt del som uppgick till 35 procent (1962 ref. 63).

Frågor om jäv för ställföreträdare eller den som eljest haft en nära an- knytning till av ärende berörd juridisk person har prövats i ett antal fall, varvid jäv genomgående ansetts ej föreligga. Jäv har sålunda ej förelegat för befattningshavare i ledande ställning hos bilbolag i ärende angående inköp från bolaget (1957 I 224), för ordförande i bankstyrelse i ärende om avtal mellan banken och kommunen (1958 I 177), för styrelseledamöter i folketshusförening i ärende om köp av fastighet från föreningen (1961 I 82) eller för ordförande i byggnadsförening i ärende om antagande av anbud från föreningen (1962 I 198).

Frågor om reformering av jävsbestämmelserna har berörts i motioner till 1962 års riksdag (nr 199 i första kammaren av herr Ragnar Bergh och nr 301 i andra kammaren av herrar Palm och Bohman) och 1963 års riks- dag (nr 265 i första kammaren av herr Arvidson och herr Per Petersson samt nr 317 i andra kammaren av herr Hedin m. fl.). Motionerna hade vä- sentligen samma innehåll och motionärerna hemställde om en utredning beträffande jävsbestämmelserna, varvid särskilt borde övervägas dels en inskränkning av fullmäktigejäven till att avse endast ledamoten och hans familj och dels att utsträcka jäven för nämndledamöter till att omfatta ställföreträdarjäv och jäv för nämndledamöter, då eljest omständigheter förelåg, som var ägnade att rubba förtroendet till ledamotens opartiskhet. Konstitutionsutskottet (utlåtande nr 12/1962 och nr 2/1963), vars utlåtan- de godkändes av riksdagen, hemställde att motionerna icke måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda. Beträffande fullmäktigejäven hänvisade ut- skottet till att frågan om en snävare jävsregel övervägts vid kommunal- lagens tillkomst men då förkastats samt att den då valda lösningen enligt utskottets uppfattning ej givit upphov till några större olägenheter. När det gällde den ifrågasatta utvidgningen av jäven för nämndledamöter erinrade utskottet om grannlagenhetsjäven och om departementschefens antagande vid kommunallagens tillkomst att den då tillkomna jävsregeln kunde utan- för sitt egentliga verkningsområde få en effekt som var värdefull för sam-

arbetet inom organen samtidigt som den var ägnad att utåt stärka förtroen- det för kommunalförvaltningen. Enligt utskottet hade departementschefens antagande i stort sett visat sig riktigt.

Det bör här erinras om att kommunallagens jävsbestämmelser avser för- troendemännen _ ledamöterna av fullmäktigeförsamlingar, nämnder och styrelser. Föreskrifter saknas om jäv för kommunala befattningshavare. Uppenbarligen måste man utgå ifrån att kommunallagens jävsbestämmelser skall tillämpas för befattningshavare, som till följd av delegation handhar kommunala angelägenheter. Det torde vidare få antagas att en befattnings- havare av grannlagenhetsskäl måste avhålla sig från befattning med ären- den, som personligen rör honom själv eller honom närstående personer. Däremot kan i allmänhet hinder knappast anses föreligga för befattnings- havare att deltaga i handläggningen av ärenden, med vilka han tidigare i annat sammanhang tagit befattning i tjänsten. Det är uppenbarligen ange- läget att de kommunala tjänstemännen kan anlitas som föredragande och lämna upplysningar även i ärenden, där en bedömning kan ifrågakomma av deras tidigare handhavande av till ärendet hörande frågor. Några jäv av tvåinstanskaraktär, grundade på befattning med ärende i annat samman- hang inom kommunen, upprätthålles överhuvud ej inom kommunalförvalt- ningen i allmänhet. Fastmera finns särskild bestämmelse (17 å andra styc— ket) om rätt för dem som haft befattning med ärende att vara närvarande och deltaga i överläggningarna hos fullmäktige. Sådan rätt tillkommer dels i alla ärenden ordföranden eller vice ordföranden i kommunens styrelse jämte kommunens ledande befattningshavare dels ock ordförande eller vice ordförande i annan kommunal nämnd eller beredning vid behandling av ärende, som beretts av nämnden eller beredningen, ävensom vid besvaran- de av interpellation, som framställts till nämndens eller beredningens ord- förande.

Frågorna om jäv vid specialreglerad förvaltning har i betydande ut- sträckning blivit klarlagda och reglerade genom att i åtskillig speciallag— stiftning, som tillkommit efter kommunallagen , intagits bestämmelser med hänvisning till kommunallagens jävsbestämmelser. Så har skett bl.a. i lagen om socialhjälp, barnavårdslagen, lagen om nykterhetsvård, byggnads- stadgan, hälsovårdsstadgan och skollagen . Man har här följt den väg, som anvisades vid kommunallagens tillkomst och rekommendationen att i spe— ciallagarna i görligaste mån följa kommunallagens regler har sålunda kom- mit att följas också beträffande jävsreglerna —— trots att man vid kommu- nallagens tillkomst närmast förefaller ha räknat med att en långtgående uniformitet här icke var möjlig (SOU 1952: 14 sid. 245 f. och prop. nr 210/1953 sid. 149). —— Kommunallagens jävsregel avses vara tillämplig för all nämndens verksamhet och sålunda även för verksamhet, som ej regle— ras av vederbörande huvudförfattning.

En viss oklarhet kvarstår emellertid i andra hänseenden när det gäller

den specialreglerade förvaltningen. Oklarheten rör främst frågorna vilka jävsregler som skall tillämpas då en enligt kommunallagen tillsatt nämnd obligatoriskt utgör organ också för specialreglerad förvaltning eller då dylik förvaltning enligt kommunens bestämmande kan uppdragas åt sådan nämnd. Förarbetena till kommunallagen och lagens allmänna uppbyggnad liksom jävsfrågornas lösning på specialförvaltningens områden ger väl närmast stöd för att kommunallagens regler skall gälla även när fråga är om specialreglerad förvaltning genom sådan nämnd. Även praktiska skäl kan anföras härför. Det har emellertid ifrågasatts om kommunallagen , som icke uttryckligen reglerar nu berörda frågor, här kan tilläggas sådan ge- nomslagskraft att den kunnat ändra rättsläget i jävshänseende för special- förvaltning enligt författningar, som tillkommit före kommunallagen . Inom statsförvaltningen tillämpade jäv skulle, om kommunallagen ej ges sådan räckvidd, då alltjämt gälla för specialförvaltning utan uttryckliga jävsföre- skrifter. Beträffande nu ifrågavarande problemställningar och andra spörsmål på jävsområdet kan här hänvisas till Kaijsers uppsats »De kom- munala jävsbestämmelsernas tillämpning» (Svenska Stadsförbundets Tid- skrift 1960, sid. 562 och 650).

Den här berörda osäkerheten kan i nu förevarande sammanhang _— de kommunala bolagens förhållanden särskilt få aktualitet på bostadsför- sörjningens område. Enligt 1947 års lag om kommunala åtgärder till bo- stadsförsörjningens främjande skall kommun genom lämpligt kommunalt organ förmedla lån och bidrag av statsmedel ävensom i övrigt biträda vid handhavandet av den statliga låne- och bidragsverksamheten för bostads— försörjningsändamål. Vanligen torde här avsedda uppgifter omhänderhas av kommunens styrelse. Hithörande jävsfrågor har varit föremål för be- dömande i ett ärende hos JK-ämbetet (AD 119/56; 1959 26 juni).

Av de olika jävsfrågor, som ämbetet hade att taga ställning till i ärendet, bör följande två beröras här. Den ena rörde behörigheten för drätselkam- marordförande att deltaga i handläggning av ärende om fastighetsförsälj- ning till ett byggnadsaktiebolag, i vilket förtroendemannen var styrelse- ledamot och anställd som kamrer samt hade befogenhet att tillsammans med annan teckna bolagets firma. Ämbetet erinrade här om vad vid kom- munallagens tillkomst förekommit om grannlagenhetsjäven och uttalade att det varit »önskvärt» att förtroendemannen här avstått från deltagande. Den andra frågan avsåg ärenden, där ordföranden i drätselkammaren del- tagit i ärende om turordning av betydelse för samma byggnadsaktiebolag. Ämbetet uttalade här att det ej utan vidare var klart vilka jävsregler som gällde för förmedlingsorganen i denna deras egenskap kommunallags- reglerna eller reglerna för jäv vid statlig förvaltning. Ämbetet hade emeller- tid den meningen att statsförvaltningens regler —— vilka medförde jäv för ställföreträdare och ombud — finge anses gälla intill dess annat blivit fast- slaget genom lagstiftning eller rättspraxis. Förtroendemannen hade därför

ej bort deltaga i detta ärende; vad som förekommit ansågs emellertid icke vara av beskaffenhet att kunna föranleda ansvar för honom.

En redogörelse bör här också lämnas för aktiebolagslagens jävsbestäm- melser. För bolagsstämman finns i 117 & bestämmelser av följande innehåll. Ej må någon själv eller genom ombud eller såsom ombud för annan å bo— lagsstämma deltaga i behandlingen av fråga rörande avtal mellan honom och bolaget. Ej heller må han deltaga i behandling av fråga om avtal mellan bolaget och tredje man, där han i frågan äger ett väsentligt intresse, som kan vara stridande mot bolagets. Vad sålunda stadgats skall äga motsva- rande tillämpning beträffande gåva från bolagets sida, så ock beträffande rättegång eller annan talan mot honom eller tredje man. Enligt bestämmel- sens andra stycke må styrelseledamot eller verkställande direktör ej deltaga i beslut om ansvarsfrihet för förvaltningsåtgärd, för vilken han är ansvarig, eller i val av revisor. — Det skall anmärkas att jävet bortfaller om alla på stämman närvarande är jäviga och att aktieägarna kan enas om att jävet skall bortfalla. Jävsregeln torde främst böra ses som ett led i minoritets- skyddet för att hindra en majoritet att till egen fördel åsidosätta bolagets intressen.

I 86 5 har såvitt gäller styrelseledamots och verkställande direktörs hand- läggning av frågor upptagits en mot 117 5 första stycket svarande jävsregel. Enligt 92 å andra stycket må den som är jävig icke utan särskilt uppdrag av styrelsen företräda bolaget i avseende å avtalet i fråga. —— Jävsregeln för styrelsen och verkställande direktören avser att hindra att bolagets för- troendemän bereder sig egen fördel på sina uppdragsgivares bekostnad.

Lagen om ekonomiska föreningar innehåller (27 5, 32 5 andra stycket och 54 5) jävsregler, som överensstämmer med aktiebolagslagens .

Efter denna redogörelse övergår kommittén till frågorna om reformbehov och reformmöjligheter.

Redan här bör sägas att reformer i och för sig skulle kunna följa två i princip skilda linjer, en aktiebolagsrättslig och en kommunalrättslig. Enligt den förra skulle i aktiebolagslagen eller i anslutning till denna kunna in— tagas bestämmelser som medförde inskränkningar i kommunala förtroende- mäns och befattningshavares valbarhet till bolagsuppdrag eller gjorde dem jäviga att i bolagsorganen deltaga i vissa ärenden. Den andra linjen, den kommunalrättsliga linjen, skulle däremot innebära att man i kommunal- lagen uppställde hinder för val av bolagsfunktionärer till vissa kommunala förtroendeuppdrag eller gjorde bolagsfunktionärerna jäviga vid kommunala organs handläggning av bolagsfrågor. Det synes klart att den senare re- formvägen här måste ges företräde. Den förra vägen skulle sålunda kunna föra med sig att exempelvis ledamöterna av kommunens styrelse icke alls skulle kunna anlitas för arbetet i bolag, som sorterar under styrelsen. Kom- munerna skulle med en sådan regel bli förhindrade att tillvarataga sina intressen i bolagen genom de förtroendemän, som genom anknytning till

bolagets verksamhetsområde är mest skickade för uppdraget. Lika omöjlig ter sig en aktiebolagsrättslig jävsregel. Enligt en sådan skulle bolagsfunk- tionärer, som tillika är kommunala förtroendemän, bli förhindrade att del- taga i behandlingen hos bolaget av ärenden som rörde kommunen. Att av- gränsa dessa ärenden från andra torde knappast vara möjligt och veder- börande bolagsfunktionärer skulle sålunda i praktiken knappast kunna ha både bolagsuppdrag och kommunala förtroendeuppdrag.

Det är skilda kombinationer av uppdrag som här kan föranleda kritik. Sålunda göres stundom gällande att det är olämpligt att en person på samma gång är ledamot av styrelsen för ett kommunalt bolag och av kommunens fullmäktige eller av den kommunala nämnd eller styrelse, under vilken bolaget närmast hör (1). Vidare reses ibland invändningar mot att bolagets verkställande direktör tillika kan inneha kommunalt förtroendeuppdrag av nu nämnd art (2). Också ett förenande av ställningen som ledande befatt- ningshavare hos kommunen med funktionärskap hos ett kommunalt bolag ger någon gång anledning till invändningar (3). Slutligen förekommer an- märkningar mot att bolagets funktionärer kan hos allehanda kommunala organ (också andra organ än de för bolaget »ledande») fritt deltaga i hand- läggningen av ärenden, där bolaget är part eller har intressen (4). Då delvis olika synpunkter kan göra sig gällande beträffande här berörda kombina- tioner skall dessa kombinationer särhållas i den följande framställningen.

1) Samtidigt ledamotskap i styrelsen för ett kommunalt bolag och i kom- munens styrelse eller xden kommunala nämnd, under vilken bolaget eljest sorterar, synes _— liksom att bolagsfunktionärer är fullmäktige vara myc- ket vanligt. Det förekommer sålunda icke sällan att bolagets styrelse ut- göres av ett antal ledamöter i drätselkammaren eller kommunalnämnden. Huruvida kritiken här kan anses ha fog för sig sammanhänger uppenbar- ligen i viss mån med hur denna ordning i praktiken gestaltar sig. Den grupp förtroendemän, som utgör bolagsstyrelse kan vara mer eller mindre representativ för olika meningsriktningar och samarbetet mellan bolags- styrelsen och det kommunala organet mer eller mindre ingående. Det kan emellertid uppenbarligen ej förnekas att arrangemanget kan lämna utrym- me för ett hanterande av bolagets angelägenheter efter en annan ordning än den som är normal för allmänna angelägenheter. Även då inga invänd- ningar i realiteten kan göras mot bolagsstyrelsens sammansättning och sam— arbetet mellan styrelsen och vederbörande kommunala organ, kan en långt- gående identitet mellan bolagsstyrelsen och det kommunala organet med— föra försämrade kontroll— och insynsmöjligheter för kommunmedlem- marna och för utanför bolagsstyrelsen stående förtroendemän. Särskilt på— fallande kan detta förhållande vara om det kommunala organets ställnings- tagande till bolagsfrågor ej redovisas hos organet som kommunala beslut och då organet utövar sin ledning över bolagsverksamheten genom alle— handa direktiv under hand. Det förekommer vidare att till kommunens

ombud å bolagsstämma utses någon, som tillhör den »ledande» kommunala nämnden och till och med att detta ombud utgöres av någon av ledamöterna i bolagsstyrelsen. Det för kommittén redovisade materialet lämnar här ingen upplysning om hur man i sådana fall hanterar frågorna om beviljande av ansvarsfrihet och revisorsval, frågor där vederbörande ombud enligt 117 5 andra stycket aktiebolagslagen är jävig.

Samtidigt kan emellertid starka skäl anföras för att kommunala för-' troendemän i största utsträckning skall kunna anförtros bolagsuppdrag. Särskilt de förtroendemän, som har säte i den för bolaget »ledande» nämn- den och erfarenhet av uppgifter i anslutning till bolagets verksamhets— område, torde härvid vara värdefulla för bolagsarbetet. Den utväg som eljest skulle stå till buds — att låta bolagsstyrelsen helt utgöras av personer utan erfarenhet av och förankring i den kommunala verksamheten har all- deles påtagliga nackdelar. Anlitandet av förtroendemän har väsentlig be- tydelse för sammanknytningen av de kommunala intressena med bolags- intressena och för samordningen av kommunens totala verksamhet. Det skall erinras om att liknande arrangemang genomgår hela den kommunala förvaltningen —— fullmäktigeledamöterna är i stor utsträckning ledamöter av kommunala nämnder och styrelser och många förtroendemän tillhör flera nämnder. För en sådan ordning brukar anföras bl.a. att man häri- genom förlänar verksamheten en parlamentarisk förankring och håller samman verksamheten. Också när det gäller privata företag är liknande arrangemang vanliga. Därvid utses vanligen aktieägare till styrelseledamö- ter och vid koncernförhållanden inväljes moderbolagets förtroendemän och tjänstemän vanligen i dotterbolagets styrelse.

Ovan anförda synpunkter har uppenbarligen sådan tyngd att det får anses uteslutet med regler, som skulle inskränka valbarheten till kommu- nala uppdrag för ledamöterna i ett kommunalt bolags styrelse. Därmed sy- nes emellertid icke avgjort i vad mån mindre långtgående behörighets- inskränkningar —— vissa jäv kan vara en tänkbar lösning. Frågorna om jäv kan sålunda kräva ytterligare överväganden.

En jävsregel skulle kunna motiveras utifrån olika utgångspunkter. Dis- kussionen kan här tillföras argument från de motiv, som brukar anföras för olika typer av jäv _— ställföreträdarjäv, tvåinstansjäv och revisionsjäv.

När det gäller (det längst gående jävet, ett allmänt ställföreträdarjäv, kan erinras om att en regel om sådant jäv övervägdes vid kommunallagens till- komst. Mot ett sådant jäv anförde kommunallagskommittén, såsom förut redovisats (sid. 215), att ett sådant skulle få icke önskvärda verkningar och sålunda exempelvis hindra styrelseledamöterna i kommunala bolag från att deltaga i bolagsärendenas behandling hos kommunala organ. Det sades också ställa sig svårt att i det aktuella hänseendet bestämma en gräns mel- lan kommunala och icke kommunala bolag. Här bör också erinras om att riksdagen så sent som 1962 ställt sig avvisande till en utredning om införan- de av ställföreträdarjäv.

Sist berörda förhållanden bör emellertid knappast hindra att man nu särskilt diskuterar jävsfrågorna i sammanhang med en mera långtgående genomgång av de kommunala bolagens förhållanden. I den mån översynen av bolagsfrågorna ger underlag för oro inför utvecklingen och ändrade jävs- regler skulle kunna medverka till att man kom till rätta med en del olägen- heter av bolagsformen, måste man givetvis stå öppen för ett ändrat ställ- ningstagande till jävsspörsmålen. Det bör också här erinras om att jävs— frågornas lösning vid kommunallagens tillkomst knappast kan betraktas som särskilt radikal; i stort kan man sägas ha inriktat sig på måttliga för- ändringar på ett förut i huvudsak oreglerat område. Departementschefen fann också något hinder ej föreligga för en rättsutveckling, genom vilken till jävsområdet fördes fall som med avseende å jävsregelns anda och syften var fullt jämförbara med de reglerade fallen. Man satte vidare i viss ut- sträckning sin lit till grannlagenhetsjäven, därvid nu kan vara anledning påminna om att JK-ämbetet, såsom förut omtalats (sid. 219 f.), i ett fall ut— talat att det varit »önskvärt» att en bolagsfunktionär avhållit sig från del- tagande som kommunal förtroendeman i ett ärende rörande bolaget.

För en jävsregel kan naturligtvis anföras att man skulle få en klarare och sakligt motiverad ansvarsfördelning genom att hålla bolagsstyrelsens leda- möter utanför vid handläggningen, eller åtminstone avgörandet, av bolags- frågor hos kommunala organ. De bolagsfrågor, som kan komma före hos vederbörande kommunala organ, torde främst utgöras av antingen frågor av sådan vikt att ett avgörande i kommunal ordning och icke enbart inom bolaget är påkallat eller också av frågor, där bolagsstyrelsens åtgärder kan komma under diskussion. För båda slagen av frågor kan bolagsfunktionä- rernas medverkan kanske framstå såsom omotiverad eller olämplig. Även om frågorna i allmänhet måhända icke är särskilt känsliga, kan förekoms- ten av enstaka sådana frågor göra en allmän jävsregel berättigad. Avgöran- dena kan tekniskt sett också utan vidare träffas utan dessa förtroendemäns deltagande; i fullmäktige finns utan deras medverkan tillräckligt underlag och tillräckligt många förtroendemän för ett avgörande och i nämnderna finns tillgång till suppleanter. När det gäller fullmäktige kan här också erinras om den särskilda regeln i 15 5 kommunallagen att en »frånvaro» på grund av jäv ej skall påverka fullmäktiges beslutsförhet. Det väsentliga i hithörande sammanhang kan sägas vara att de kommunala förtroende- männen i och för sig kan ges bolagsuppdrag utan att bli allmänt obehöriga för kommunala förtroendeuppdrag. Ett jäv inom en begränsad sektor in- skränker knappast över hövan deras fortsatta verksamhet som kommunala förtroendemän.

Kommunallagskommittén uttalade att en bestämmelse om ställföreträdar- jäv skulle få den icke önskvärda konsekvensen att ——- förutom andra ställ- företrädare också styrelseledamöterna i kommunala bolag skulle bli obehöriga att deltaga i kommunala organs handläggning av bolagsfrågor. Den här antydda skillnaden mellan kommunala och privata bolag är helt

visst betydande. Allmänt kan säkerligen sägas att det med utgångspunkter från ett ställföreträdarjäv finns mindre skäl att uppmärksamma jävsfrågor- na i förhållande till kommunala bolag än till privata rättssubjekt. Det rör sig i första fallet sålunda i princip om kommunala intressen och ej om någ- ra utanför stående sådana. Några intressekollisioner, som sammanhänger med i grunden oförenliga intressen kan knappast uppkomma. Uppkomman— de motsättningar torde i huvudsak komma att röra sättet för förverkligan— det av en för kommunen och företaget gemensam målsättning. Om man icke är beredd att över hela linjen införa ställföreträdarjäv, finns sålunda långt mindre någon anledning att diskutera sådana jäv i förhållande till de kommunala rättssubjekten. I själva verket torde helt olika motiv här främst uppbära eventuella önskemål om jävsregler. När det gäller funktionärerna i privata företag är det intressemotsättningarna som kan göra ett deltagande olämpligt. Beträffande de kommunala bolagens funktionärer är det däremot främst insyns— och kontrollmöjligheterna, som kan åberopas mot en med- verkan från deras sida i kommunala organs handläggning. Det sist sagda antyder att undersökningen därför närmast bör inriktas på spörsmålen kring jäv av typen tvåinstansjäv och revisionsj äv.

Såsom en särskild synpunkt kan här tilläggas att en mycket viktig del av de ärenden, vilka på grund av sin vikt i praktiken avgöres ej hos bolaget utan hos kommunala organ, innefattar frågor, där en jävsregel ändock knappast skulle kunna ges tillämpning. Kommittén åsyftar här valfrågorna. Att här införa en jävsregel skulle icke stå i överensstämmelse med jävs- frågornas kommunalrättsliga reglering i övrigt. Det allmänna jävet omfattar ju —— i motsats till revisionsjävet ej frågor om val.

Några jäv av tvåinstanskaraktär upprätthålles icke på det kommunala området; såvitt gäller kommunal besvärsnämnd kan dock dylika jäv vara stadgade i reglemente. Ett jäv av denna typ skulle i princip kunna göras mindre omfattande än ett ställföreträdarjäv genom att endast ärenden, där avgörandet icke helt låg i det kommunala organets hand utan innefattade prövning av bolagsorganens tidigare ställningstaganden, skulle falla utanför jävsområdet. Gränsdragningen mellan olika slag av frågor skulle dock vid en sådan uppdelning vara förenad med betydande vanskligheter.

När man för den kommunala organisationen tagit avstånd från tanken på tvåinstansjäv, torde detta allmänt sammanhänga med att organisationen uppfattas som en sammanhållen enhet. Förhållandet mellan fullmäktige, å ena sidan, och kommunala nämnder och styrelser, å andra sidan, är i prin- cip icke tvåinstansbetonat. Insatserna hänför sig till olika sidor av verksam- heten. I ärenden, dår fullmäktige har beslutanderätten, avser nämndarbetet beredning och verkställighet. Den ledande ställning, som inom nämndorga— nisationen tillkommer kommunens styrelse, fråntager ej övriga nämnder och styrelser ställningen av sidoordnade organ. Hos kommunala organ får ärendehandläggningen vidare en officiell redovisning i offentliga handling-

ar och en ingående, öppen samverkan äger rum organen emellan. Därtill kommer att de kommunala besluten kan bli föremål för överprövning efter besvär till statliga myndigheter.

Det kan göras gällande att betydelsefulla skillnader föreligger mellan kommunala organ och organen hos fristående kommunala rättssubjekt. De senare står utanför den kommunala enheten. Bolagsorganen kan sägas ofta sortera under någon kommunal nämnd, som får ses som överordnad till bolaget. Bolagen kan uppfattas som en påbyggnad av den kommunala orga— nisationen med en anknytning till kommunen som ger tvåinstanskaraktär. Möjligheterna till insyn och kontroll är när det gäller bolagsorganens åt— göranden icke lika goda som vid förvaltning i kommunal ordning. Besvärs- rätt saknas såvitt gäller bolagsorganens beslut.

Vid analys av frågeställningarna kring tvåinstansjäven torde vara an- ledning att beakta skillnaderna mellan två olika slags bolagsfrågor. Den ena gruppen utgöres av frågor, som kan betecknas såsom »interna» och avser bolagets organisation, ekonomi o.d. Till den andra gruppen, den >>externa>> gruppen, hör frågor om bolagets relationer till utomstående så- som kunder och leverantörer. Inom den förra gruppen representerar frå- gorna om revision och ansvarsfrihet det kanske viktigaste inslaget. Detta inslag är lätt avgränsbart och önskemålen om inskränkningar i behörig— heten kan här tillgodoses genom särskilda revisionsjäv. Frågorna om så— dana jäv skall diskuteras senare i sammanhanget. I övrigt torde för denna grupp i stort sett kunna åberopas liknande synpunkter, som föranlett att , man inom den kommunala förvaltningen ej upprätthåller några tvåinstans- jäv utan ser organisationen som en enhet. Särskilda hänsyn måste här ock- ), så tagas till svårigheterna att avgränsa tvåinstansbetonade ärenden från I övriga ärenden. Där frågorna icke kan vara kontroversiella, kan bolagsfunk- tionärernas deltagande närmast utgöra ett positivt inslag med öka-de möj- , ligheter till en särskilt sakkunnig belysning och ett allsidigt underbyggt ; ställningstagande. Att man icke med någon exakthet kan objektivt avskilja övriga ärenden från dessa icke kontroversiella ärenden ger anledning till tvekan inför en jävsregel. Beträffande den externa gruppen kan erinras om att bolagets förhållanden till utomstående i konkreta fall icke är avsedda att komma under kommunala organs prövning. Någon besvärsrätt finns ju icke och en överprövning av externt riktade beslut skulle i väsentlig grad kunna omintetgöra fördelarna av en bolagsdrift. I den mån principiella frågor med externa aspekter kommer före hos kommunala organ, torde vad ovan sagts om de interna frågorna i stort sett äga tillämpning. För den externa gruppen synes jävsfrågorna sålunda sakna nämnvärd betydelse.

Enligt kommunalrättskommitténs mening finns med hänvisning till vad ovan redovisats ej tillräckliga skäl för bestämmelser om jäv, grundade på tvåinstanssynpunkter. I detta sammanhang kan dock vara anledning fram- hålla att icke alldeles sällan kan uppkomma frågor, där bolagsfunktionärer—

na som kommunala förtroendemän kan ha skäl att av grannlagenhetsmotiv avhålla sig från ett deltagande. Att från fall till fall avgöra när sådana grannlagenhetsskäl föreligger synes långt lättare än att generellt bestämma gränserna för de grupper frågor, vilka med utgångspunkt från tvåinstans- synpunkter kan vara känsliga.

Kommittén står slutligen, såvitt gäller förenandet av ledamotskap i bo- lagsstyrelse med ställningen som fullmäktig eller som förtroendeman i överordnad kommunal nämnd, inför frågorna om revisionsjäv. Här finns på vartdera hållet _ inom den kommunala förvaltningen och inom bolags— förvaltningen —— vissa jävsregler. Enligt kommunallagen är, som förut redovisats (sid. 213), till kommunen redovisningsskyldiga personer och dem närstående jäviga i revisionssammanhang. I aktiebolagslagen finns bestämmelser om obehörighet i dylika frågor hos bolaget för ledamöterna i bolagsstyrelsen _ och den verkställande direktören. Önskemålen om re- former sammanhänger närmast med att bolagsengagemangen icke ger något ' jäv på det kommunalrättsliga planet. Bolaget är ett fristående rättssubjekt ] och innefattas ej i den kommunala enheten med dess revisionsjävsregler.

Aktiebolagslagens bestämmelse — vilken opåtalat torde kunna åsidosät- l tas när några utomstående intressenter ej finns i bolaget medför att I kommunen bör se till att till ombud på bolagsstämman utses person utanför i jävskretsen. Om aktierna förvaltas av kommunens styrelse eller annan i nämnd och styrelseledamöterna hämtas från styrelsen eller sådan nämnd i kan en god ordning vara att stämmoombudet utses av fullmäktige och får utgöras av någon utanför här avsedda organ stående förtroendeman. —— I realiteten torde aktiebolagslagens jävsregler i stort sett sakna intresse i i sammanhanget. Bolagsstämmoombudet torde som regel ej ges frihet att l självständigt taga ställning till frågorna om revisorsval och ansvarsfrihet * utan har här att följa instruktioner av det kommunala organ, som utsett honom till ombud.

Ser man till den kommunalrättsliga regleringen så medför denna såsom förut berörts ej jäv på grund av bolagsuppdrag —— bolagsstyrelsen kan ej anses i kommunalrättsligt hänseende redovisningsskyldig till kommunen. Det bör anmärkas att viss tvekan kan råda i vad mån frågor om beviljande av ansvarsfrihet för bolagsförvaltning kan föranleda jäv, grundat på att frågan kan anses personligen röra vederbörande bolagsfunktionär. Styrelse- ledamöterna i bolagen torde emellertid under alla omständigheter i prak— tiken oftast avhålla sig från deltagande i kommunala organs ställnings- taganden till frågor om bolagsrevision. Det synes dock icke kunna uteslutas att ett deltagande stundom förekommer.

Kommittén har i det föregående (sid. 224 ff.) avvisat tanken på ett tvåin- stansjäv, varvid bl. a. anförts att de i sammanhanget viktigaste frågorna, revi- sionsfrågorna, kan regleras av särskilt jäv. Att ett särskilt revisionsjäv bör finnas torde knappast kräva någon närmare motivering. Principen att ingen

bör få deltaga i frågor om ansvarsfrihet för egen förvaltning får anses stå utom diskussion. Att ett sådant deltagande är möjligt i samband med kom- munala bolag får närmast ses som en oformlighet, sammanhängande med att de kommunalrättsliga jäven och de bolagsrättsliga reglerar vartdera om- rådet för sig och icke täcker det förhållandet att revisionsfrågorna vid kom- munal bolagsdrift principiellt uppfattas som bolagsfrågor men i praktiken avgöres utanför bolaget. En jävsregel torde ej kunna medföra några påvis- bara olägenheter. Kommunalrättskommittén föreslår att en särskild bestäm— melse om jäv vid bolagsrevision införes i kommunallagen .

En särskild komplikation uppträder i anslutning till en kommunallags— bestämmelse om jäv i bolagssammanhang. Även om ett kommunalt ställ- ningstagande regelmässigt torde ske, behöver detta ej redovisas som ett kommunalt beslut. Ställningstagandet kan ske under band inom kommu- nalt organ och sedan redovisas endast som beslut av bolagsstämman, på vilken frågornas avgörande ankommer enligt aktiebolagslagen . Kommittén har emellertid i det föregående (sid. 208) förordat att det kommunala ställ— ningstagandet alltid skall redovisas som uttryckligt kommunalt beslut. Till de skäl som därvid anförts för en sådan ordning kan sålunda här tilläggas att en dylik ordning utgör en förutsättning för en tillfredsställande lösning av jävsfrågorna.

Enligt kommunalrättskommitténs mening bör nu förordade revisionsjäv gälla jämväl närstående till ledamöterna av bolagsstyrelsen. Beträffande revisionsj även enligt 63 å andra stycket har jävskretsen givits en sådan om- fattning. Jävet bör såsom det ordinarie kommunala revisionsjävet avse en— dast frågornas avgörande och sålunda ej hindra ett deltagande i överlägg- ningarna.

När det gäller bestämmelsens närmare innehåll och dess utformning upp- kommer först frågan på vilket sätt jävssituationerna här skall avgränsas. Jävet syftar till att uppställa behörighetshinder i förhållande till styrelse- ledamöterna i kommunala bolag. Att avgränsa nämnda bolag från andra bolag medför vissa svårigheter. En sådan avgränsning synes emellertid i detta sammanhang när det gäller jäv av typen revisionsjäv —— knappast nödvändig. Ett ställningstagande från kommunala organs sida till ett bo- lags revisionsfrågor kan knappast ifrågakomma i andra fall än då kommu- nen genom ett dominerande aktieinnehav eller på grund av avtal eller andra förhållanden kan utöva något mera avgörande inflytande på frågornas av- görande å bolagets stämma. Ett aktieinnehav, som ej medför ett sådant in- flytande, torde för övrigt vara rätt sällsynt,. bl.a. kan erinras om att kom- munerna ju icke har rätt att utan särskilt medgivande fritt förvärva aktier enbart i placeringssyfte. Skulle någon gång bli aktuellt med ett ställnings— tagande till revisionsfrågor såvitt gäller ett bolag, som egentligen ej kan sägas vara kommunalt, får detta antagas bero på sådana särskilda förhål— landen att en jävsregel ändock kan te sig motiverad. Kommittén vill därför

förorda att bestämmelsen ges en utformning, som generellt medför förbud för styrelseledamöter hos bolag att deltaga i kommunalt beslut rörande berörda bolags revision.

Vid diskussionen av jävsbestämmelser i det föregående har för de sär- skilda rättssubjekten för enkelhetens skull oftast begagnats beteckningen »kommunala bolag». Uppenbarligen gör sig enahanda synpunkter som be- träffande bolagen gällande såvitt gäller andra särskilda rättssubjekt. Den här förordade jävsbestämmelsen bör därför ges en avfattning, som utmärker dess tillämpning också för andra särskilda subjekt.

När det gäller jävsbestämmelsens placering och tekniska utformning föreslår kommittén att huvudbestämmelsen intages såsom andra stycke till kommunallagens allmänna jävsbestämmelse, 16 å, samtidigt som nuvarande andra stycket får utgöra tredje stycke. Ett sammanförande med kommu- nallagens bestämmelse om revisionsjäv har synts olämpligt eftersom sist— nämnda bestämmelse har sin plats i avsnittet om den kommunala revisio- nen. Bestämmelsen i 16 & gäller jäv hos kommunens fullmäktige, hänvis- ningsstadgandena i 37 å andra stycket, 45 5 första stycket, 47 & femte styc— ket och 48 å andra stycket medför att samma jävsregel utan att särskilt tillägg erfordras kommer att gälla i kommunala nämnder och styrelser. I 37 & erfordras en mindre ändring för att utmärka att nu ifrågavarande jäv, i motsats till jävet enligt 16 5 första stycket, icke medför skyldighet att av— träda från sammanträdet och detta ej ens då beslutet fattas. Vid flyttningen av nuvarande 16 å andra stycket till ett tredje stycke bör före ordet »revi- sor» insättas »kommunal» för att skillnaden mellan bolagsrevision i det nya andra stycket och den kommunala revisionen i tredje stycket tydligt skall framträda. En erinran om den nya bestämmelsen i 16 å andra stycket bör finnas i 63 5.

Det bör här särskilt påpekas att den här förordade bestämmelsen ej är avsedd att hindra ett deltagande i kommunala organs handläggning för för- troendeman, som är revisor i kommunalt bolag. Denna ordning innefattar i princip samma lösning som valts för motsvarande frågor vid förvaltning i kommunal ordning. Fullmäktig är sålunda, även då han är revisor för kommunal förvaltning, ej obehörig att deltaga i fullmäktiges beslut i revi- sionsfrågor. Hindrct för ledamot i redovisningsskyldig kommunal nämnd att vara revisor avser i princip endast vederbörande nämndförvaltning och det är alldeles uppenbart att en person ej kan få vara både redovisnings- skyldig och revisor. När en kommunal nämnd tager ställning till frågor om bolagsrevision gäller ju emellertid revisionen ej det egna organet utan det »underordnade» bolaget. Det synes därför ej finnas någon anledning att här stadga något på uppdraget som bolagsrevisor grundat jäv för ledamot av nämnd vid ställningstagande till frågor om bolagsrevisionen.

Till den definitiva utformningen av huvudstadgandet i 16 å andra stycket finns anledning återkomma sedan också jävsfrågorna för verkställande di- rektörer i kommunala bolag genomgåtts.

2) Ett annat fall, där nuvarande förhållanden i behörighetshänseende stundom föranleder viss kritik, avser förenandet av ledamotskap i kommu- nens styrelse eller annan nämnd med ställningen som verkställande direktör i kommunalt bolag, som sorterar under styrelsen eller nämnden. Anledning- en till att dessa fall här behandlas särskilt för sig och icke i samband med frågor om bolagsstyrelsens deltagande i kommunala organ är när— mast att man vid förvaltning i kommunal ordning för motsvarande frågor har en särskild lösning och att speciella synpunkter kan göra sig gällande vid uppdragskombinationen i fråga. Den som är chef för ett kommunalt verk är sålunda icke valbar till ledamot eller suppleant i styrelse eller nämnd, till vars förvaltningsområde vederbörande verk hör. Behörighets— inskränkningen har gjorts långtgående; det rör sig i kommunallagen icke om jäv utan om valbarhetshinder.

Det kan naturligtvis sägas att det i stort sett icke finns skäl att beträf- fande den verkställande direktören här ge en annan regel än den som före— slagits såvitt gäller ledamöterna i bolagsstyrelsen. Alla företräder bolaget och har man avböjt införande av ett ställföreträdarjäv och ett tvåinstansjäv kan därvid anförda skäl åberopas också när det gäller den verkställande direktören. I vart fall kan kanske sägas att ett valbarhetshinder för alldeles för långt och att en jävsregel skulle kunna vara tillfyllest.

En del särskilda skäl, som icke alls eller i vart fall ej med samma styrka kan åberopas när det gäller bolagsstyrelsen, tillkommer emellertid såvitt rör den verkställande direktören. Ställningen som verkställande direktör är i allmänhet förenad med anställning hos bolaget genom tjänsteavtal. Sär- skilt vid bolag med verksamhet av större omfattning och betydelse torde direktören ofta vara sysselsatt på heltid. Han har icke sällan vidsträcktare befogenheter än en kommunal verkschef. Beträffande hans åtgöranden finns icke alltid särdeles goda möjligheter till insyn och kontroll från kom— munala organs sida. Även om insyns- och kontrollmöjligheterna för den >>överordnade>> nämnden kan förbättras genom att den verkställande direk- tören är ledamot av nämnden, kan hans medverkan i nämndarbetet ge an— ledning till tvekan. När fråga är om åtgärder, för vilka han är ansvarig som verkställande direktör kan det kanske vara vanskligt för honom att i den kommunala nämnden obundet taga ställning till föreliggande frågor. Vidare kan den verkställande direktörens särställning måhända medverka till att han genom sin ingående kännedom om bolaget kan få ett alltför domineran— de inflytande vid bolagsfrågornas avgörande hos vederbörande nämnd. Det kan finnas fog för meningen att _ på motsvarande sätt som när det gäller kommunala verkschefer — den verkställande direktörens sakkunskap på ett mera objektivt sätt kan ställas till nämndens förfogande om han till- handagår nämnden som anställd tjänsteman och ej såsom kanske i viss meningsriktning engagerad förtroendeman.

Vissa inskränkningar beträffande en verkställande direktörs medverkan som förtroendeman i bolagsfrågor hos kommunal nämn-d synes enligt kom-

munalrättskommittén befogade. Fråga uppkommer då om inskränkningar- na skall ges formen av valbarhetshinder eller av jäv.

För ett valbarhetshinder kan åberopas att motsvarande ordning redan finns när det gäller kommunala verkschefer. Det kan här erinras om att frågorna om de kommunala tjänstemännens förtroendeuppdrag var före- mål för viss diskussion vid kommunallagens tillkomst. Allmänt kan man sägas ha inriktat sig på att i lagen icke uppställa några begränsade regler i andra fall än där detta påkallades av särskilda, starka skäl. Vid remiss- behandlingen av kommunallagskommitténs förslag var meningarna delade om valbarhetshindret för tjänstemän. En meningsriktning ville helt bort— taga här föreslaget hinder. Departementschefen fann emellertid den före— slagna och sedan i lagen intagna ståndpunkten utgöra en godtagbar kompro— miss. Att märka är också att delade meningar rådde om valbarhetshindret ! för kommunens ledande tjänstemän, varvid departementschefen i propo- sitionen förordade att ett sådant valbarhetshinder ej medtogs.

Vägande skäl synes kunna anföras mot ett valbarhetshinder. Det är så- lunda av värde att den verkställande direktören kan utnyttjas för informa- tion åt nämnden i bolagsfrågor. Hans närvaro under ärendets handläggning hos nämnden kan därför under alla omständigheter ibland vara påkallad; * väsentligt är endast att han ej får deltaga i avgörandet. Vidare skulle ett » valbarhetshinder helt förhindra möjligheterna att använda någon för- troendeman i den om verksamheten mest initierade nämnden såsom bolags- direktör. För ett tillvaratagande av kommunala synpunkter och intressen vid bolagsverksamheten och för samordningen torde det ofta vara lämpligt med en sådan förtroendeman på denna post, särskilt som icke överallt kan ! finnas tillgång till kommunala tjänstemän med speciell lämplighet för upp- ; draget. Ett valbarhetshinder skulle helt diskvalificera den verkställande j direktören beträffande ledamotskap i vederbörande nämnd. I dagens kom- 1 munala förvaltning torde frågorna om ett särskilt kommunalt bolag som * regel representera endast en mera begränsad sektor av en nämnds arbete och inga skäl kan andragas för att en förtroendeman, som tillika är bolags- direktör, skall vara utesluten från att deltaga i nämndens övriga arbete. Särskilt påfallande torde detta förhållande vara om behörighetsfrågorna ; ses med utgångspunkt från verksamheten hos kommunens styrelse med detta organs omfattande uppgifter inom flera olika verksamhetsområden. Skulle ett bolag någon gång sortera under särskild nämnd med mera be— gränsade uppgifter i övrigt kan det vara den väljande församlingens sak att avgöra om vederbörande genom sitt bolagsengagemang skulle bli jävig i sådan utsträckning att han icke bör fungera som nämndledamot.

Kommunalrättskommittén förordar att den, som är verkställande direk- tör i ett kommunalt bolag, genom särskild bestämmelse göres jävig att som ledamot av kommunal nämnd deltaga i frågor om vederbörande bolag. —— Till den närmare utformningen av en sådan bestämmelse återkommer kom-

t

mittén nedan. _— Kommittén vill emellertid också föreslå att det nuvarande valbarhetshindret för kommunala verkschefer borttages och ersättes av en liknande, samordnad jävsregel. De skäl, som ovan åberopats för lösning av spörsmålen om bolagsdirektörernas medverkan hos kommunala organ efter jävslinjen, torde nämligen fullt ut äga tillämpning också för verkscheferna och en enhetlig reglering synes här motiverad. Ehuru kommunallagen varit i tillämpning blott en förhållandevis kort tidrymd, kan en reform med hän- syn till den kommunala verksamhetens nuvarande omfattning vara befogad. Det kan sålunda erinras om att den kommunala verksamhetens snabba och fortgående expansion fört med sig att den obehörighet, som kan anses på— kallad med hänsyn till en verkschefs särskilda uppgifter, numera oftast icke har avseende å mer än en begränsad del av en nämnds arbetsuppgifter och sålunda knappast längre motiverar ett totalt hinder mot medverkan i nämndarbetet. Annorlunda kan det, som skall redovisas i ett senare sam- manhang (sid. 234 ff.), förhålla sig med kommunens ledande tjänsteman, vars tj änstemannauppgifter sträcker sig över vida områden.

Vad gäller jävets omfattning nås en begränsning genom att jävet skall avse endast ärenden om verket eller bolaget etc. Det skall sålunda röra sig om ärenden, där kommunala organs beslut närmast kan sägas ersätta, kon- firmera eller komplettera ett beslut av företagets ledning eller eljest utgör ett inslag i själva företagsverksamheten. Utanför bör sålunda falla beslut, där kommunalt organ —— såsom exempelvis en byggnadsnämnd _ avgör ärende, i vilket företaget är sökande eller eljest har ställning av part.

En annan begränsning bör vara att j ävet skall tillämpas endast på nämnd— planet. Att låta jävet gälla också för fullmäktige synes sålunda icke till- räckligt motiverat. När ett ärende skall avgöras hos fullmäktige finns redan en allsidig utredning och vederbörande förtroendeman kan där knappast få ett liknande inflytande som i en nämnd.

Fråga uppkommer därefter om jävet skall avse endast en nämnd den »överordnade» — eller omfatta alla nämnder,, som tager befattning med frågor om företaget. Valbarhetshindret för verkschefer (32 5, 45 5 första stycket och 47 & femte stycket kommunallagen) har en begränsning till en nämnd genom bestämningen att verket skall tillhöra vederbörande kommu- nala organs »förvaltningsområde». Ett verk, [som sorterar under exempelvis en industriverksnämnd, skall därvid uppenbarligen ej samtidigt anses till- höra kommunens styrelses förvaltningsområde. I kommunallagen för Stock- holm finns såvitt gäller de fakultativa nämnderna samma begränsning med utgångspunkt från vederbörande nämnds »förvaltningsområde» (51 5 1 mom. tredje stycket). När det gäller stadskollegiet (32 5 första stycket) och drätselnämnden (47 & tredje stycket) drabbar valbarhetshindret emel— lertid varje verkschef genom—bestämningen >>c'hef för något till kommunal- förvaltningen hörande verk». En verkschef synes sålunda här kunna vara utestängd från medverkan i flera kommunala organ.

Starka krav på begränsningar gör sig naturligtvis gällande när det gäller så långtgående behörighetsinskränkningar som vid ett valbarhetshinder. Vid en omvandling av valbarhetshindret till ett jäv kan vara motiverat att släppa dessa begränsningar till en nämnd och låta jävet omfatta frågor om verket hos alla kommunala organ på nämndplanet. I praktiken skulle en dylik »utvidgning» icke få någon större betydelse eftersom jävet i huvudsak skulle få sin tillämpning hos endast en nämnd, den >>överordnade>> nämn— den, och bara undantagsvis få aktualitet hos andra nämnder.

Även tillämpningssynpunkter kan åberopas för att jävet får gälla alla kommunala nämnder och styrelser. Då fråga är om ett kommunalt verk torde det vara lätt att avgöra till vilken nämnds förvaltningsområde verket hör. Denna nämnd intager organisatoriskt sett ställningen av styrelse eller chefsmyndighet för verket. En tillämpning av en liknande regel såvitt gäller kommunala bolag är ej lika enkel. Bolagen står som fristående rättssubjekt utanför den kommunala förvaltningsorganisationen och kan sålunda knap- past sägas tillhöra särskild nämnds »förvaltningsområde». Vidare är det icke helt ovanligt att ett bolag har en mer eller mindre stark anknytning till flera organ. Bolagen kan sålunda, eftersom de dirigeras av kommunerna genom aktieinnehavet eller på liknande sätt, alltid sägas anknutna till kom- munens finansorgan. Andra organ kan emellertid samtidigt ha befattning med bolaget. Kommunens intressen i ett kommunalt industribolag kan så— lunda exempelvis, förutom av kommunens styrelse, i större eller mindre utsträckning tillvaratagas av en industriverksnämnd.

Kommittén har med hänsyn till ovan anförda synpunkter stannat för att ej göra någon begränsning av jävet till viss nämnd för varje verk eller bolag. Bestämmelsen bör sålunda utformas närmast efter förebild av den för stadskollegiet och drätselnämnden i Stockholm gällande valbarhets- regeln.

Utöver den allmänna bestämmelsen om jäv för verkställande direktörer i kommunala bolag och verkschefer, synes erforderligt med särskild be— stämmelse såvitt rör revisionsfrågor. Den centrala jävsbestämmelsen skulle visserligen kunna anses täcka också sådana frågor, men då endast med av- seende å behandlingen hos nämnd. Revisionsfrågorna får antagas oftast komma före hos fullmäktige. Denna speciella jävsfråga bör därför lösas så att verkställande direktören innefattas i den förut förordade bestämmelsen om revisionsjäv för ledamöterna av kommunalt bolags styrelse (sid. 227). Verkscheferna behöver här ej medtagas eftersom de såsom redovisnings- skyldiga till kommunen beröres av bestämmelsen i 63 å kommunallagen om kommunalt revisionsjäv. -— Den definitiva lydelsen av bestämmelsen i 16 å andra stycket om jäv vid bolagsrevision skulle sålunda kunna bli föl- jande: Den, som är styrelseledamot eller verkställande direktör i eller eljest leder förvaltningen av bolag, förening eller stiftelse, så ock honom närståen— de, som sägs i (16 5) första stycket, må ej deltaga i beslut om val av revisor

eller revisorssuppleant i företaget eller i beslut med anledning av sådan revisors granskning.

När sedan gäller utformningen av den centrala regeln om allmänt jäv för verkställande direktör i kommunalt bolag uppkommer frågor om avgräns— ningen av sådana bolag mot rent privata bolag. Vid revisionsjäven ansågs en avgränsning ej nödvändig eftersom denna i huvudsak gav sig själv ge— nom att revisionsärenden antogs i stort sett kunna komma under kommu- nalt bedömande endast när det rörde bolag, som var kommunala. I stor utsträckning blir förhållandena naturligtvis desamma när det rör sig om andra frågor än revisionsfrågor, diskussioner om ett bolag kan merendels ej uppkomma om det ej är fråga om kommunala bolag. Också genom att i lagtexten bestämma de ärenden, vari jäv skall föreligga, till ärenden om företaget erhålles antydan om en betydelsefull begränsning och utmärkes en åtskillnad mot ärenden, som visserligen kan angå ett bolag men där bedömningen ej sker >>för bolaget» utan utifrån andra utgångspunkter.

Oaktat vad sålunda påvisats torde emellertid en tillräckligt distinkt av- gränsning mot privata företag, verksamma inom områden av påtagligt samhällsintresse såsom exempelvis privata renhållningsföretag, elverk o.d., knappast erhållas utan att gränsen ytterligare utmärkes. Såsom förebild kan då delvis begagnas den beskrivning, som i aktiebolagslagen (221 5 1 mom.) använts för att utmärka att två bolag står i koncernförhållande till varandra. Detta skulle kunna ge en regel om jäv för nämndledamot, vilken som verkställande direktör eller eljest leder förvaltningen av bolag, förening eller stiftelse, vari kommunen på grund av innehav av aktier eller andelar eller genom ekonomisk medverkan i övrigt eller på grund av avtal eller av annan orsak har ett väsentligt inflytande och intresse. Kretsen företag får sålunda en något vidare omfattning än i den som förebild begagnade be- stämmelsen i aktiebolagslagen , där det talas om »bestämmande» inflytande.

Det finns knappast anledning att förorda någon särskilt snäv tolkning av jävsregeln. I flertalet fall torde i praktiken knappast behöva uppkomma några svårigheter att avgöra om ett företag har en sådan kommunal an- knytning att ett deltagande från företagets ledande funktionärer ej bör förekomma med hänsyn till de synpunkter, som förestavat här förordade jävsregel.

Härefter skall övervägas om jäven för verkschefer och bolagsdirektörer bör avse hela ärendebehandlingen eller endast gälla själva avgörandet. En närvaro under handläggningen av nämndledamot, som är verkschef eller verkställande direktör, är självfallet merendels av värde. Vederbörande kan anlitas som föredragande eller eljest stå till tjänst med att lämna upplys- ningar inför nämnden. Det synes också skäligt att en sådan ledamot skall ha tillfälle att bemöta anmärkningar mot verks- eller bolagsförvaltningen. De kommunala tjänstemännen, däribland verkscheferna, torde enligt nu- varande ordning anlitas för information om förvaltningen och beredas till-

fälle till yttrande i ärenden, som angår deras tjänsteutövning. Jäv torde så- lunda antagas föreligga endast i ärenden, som personligen rör vederbörande tjänsteman. Även ett särskilt icke alldeles opraktiskt fall kan här kräva uppmärksamhet. Det synes sålunda knappast rimligt att en verks- eller bolagschef skall lämnas helt utanför behandlingen av ett ärende, i vilket honom underordnade befattningshavare i verket eller bolaget har full frihet att deltaga som förtroendemän. Mot en rätt för verkschef eller verkställan- de direktör att som nämndledamot övervara handläggningen kan emellertid måhända invändas att han genom sin ställning och särskilda kännedom om företaget kan få ett opåkallat stort inflytande på frågornas behandling och detta också i ärenden, där hans åtgärder som verks- eller bolagschef ställes under särskild diskussion. Nu anförda synpunkter synes emellertid knap- past tillräckligt vägande för att förtaga fördelarna av en generell närvaro- rätt. Kommunalrättskommittén förordar sålunda att här diskuterade jäv inskränkes till sj älva besluten.

Återstår så att avgöra om jävet skall träffa endast vederbörande verks- eller bolagschef eller bör utsträckas att omfatta också honom närstående personer. Det kan synas motiverat att nämndledamot ej får deltaga i av- görande av ärende om verk eller bolag, som ledes av exempelvis ledamotens make. Det rör sig emellertid här om ett ganska speciellt, på tjänsteförhål- landen grundat jäv och en till närstående utsträckt jävsregel har långt ifrån samma fog som när det gäller ärenden med personlig anknytning. Vidare j bör erinras om att aktiebolagslagens jävsregler, av vilka endast reglerna om revisionsjäv här torde ha något intresse från jämförelsesynpunkt, ej inne— fattar några anförvantsjäv. Ytterligare förtjänar framhållas att långtgåen- ! de jäv på grund av släktskap eller svågerskap jävskretsen blir omfattan- ] de vid en hänvisning till 4 kap. 13 5 2. rättegångsbalken —— kan medföra en besvärande osäkerhet i kommunala sammanhang. Ett icke beaktat släkt- skaps- eller svågerskapsjäv kan sålunda i efterhand uppdagas och utnyttjas för omintetgörande av beslut, som skulle fått samma innehåll även om vederbörande avstått från deltagande. Kommunalrättskommittén har stannat för att till jäven för verkschefer och verkställande direktörer i kom- munala bolag ej knyta något jäv för dem närstående personer.

3) Kommittén övergår härefter till de särskilda spörsmålen om kommu- nens ledande tjänsteman och bolagsverksamheten. Denne tjänsteman är enligt kommunallagen ej valbar till några kommunala förtroendeuppdrag. Han kan däremot, eftersom de kommunala bolagen står utanför den kom- munala organisationen,, nu vara styrelseledamot eller verkställande direktör i kommunalt bolag. Det är ej ovanligt att han anförtros sådant uppdrag. Denna avvikelse från vad som gäller vid förvaltning i kommunal ordning kan någon gång ge anledning till kritik. Fråga uppkommer nu i första hand om förbudet mot innehav av kommunala förtroendeuppdrag bör utsträckas också till bolagsuppdragen.

Till en del kan de skäl, som åberopas för att den ledande tjänstemannen ej får ha kommunala förtroendeuppdrag, äga giltighet också när det gäller uppdrag i självständiga kommunala rättssubjekt. Kommunallagens bestäm- melse uppbäres här av önskemålen att denne tjänsteman skall stå fri från särskild anknytning till viss meningsriktning och att hans i tjänsten för- värvade erfarenhet skall tillföras de kommunala myndigheterna av befatt- ningshavaren enbart i hans egenskap av kommunal tjänsteman. Det kan finnas skäl för att denne tjänsteman också skall stå fri i förhållande till ett kommunalt bolag och att han, om han tillhandagår bolaget, skall göra det som kommunal tjänsteman och ej som bolagsfunktionär.

Det skall erinras om att valbarhetshindret för den ledande befattnings- havaren ej stod utanför varje diskussion vid kommunallagens tillkomst. Kommunallagskommittén hade förordat ett sådant hinder men departe- mentschefen medtog ej detta i propositionen. Riksdagen anslöt sig emeller- tid här, efter utskottets förordande, till kommunallagskommitténs stånd- punkt. Skälen för ett valbarhetshinder kan sålunda icke sägas ha en så avgörande styrka att icke en annan lösning är tänkbar för bolagsområdet därest några särskilda omständigheter där kan visas föreligga.

Läget vid bolagsdrift är utan tvekan i vissa hänseenden ett annat än vid drift i kommunal ordning. Bolaget står utanför den vanliga kommunala organisationen och mellan bolaget och den kommunala förvaltningen finns icke samma ingående samband som mellan olika delar av den kommunala förvaltningen. Ett bolagsuppdrag kan sålunda sägas ha en annan karaktär än ett kommunalt förtroendeuppdrag. Den ledande kommunala befattnings- havaren torde ofta icke heller utan vidare ha någon befattning med bola- gets verksamhet. Vill 1nan anlita honom i denna verksamhet kan det så- lunda erfordras att man ger honom särskilt uppdrag och ett uppdrag som styrelseledamot eller verkställande direktör kan då vara den mest ända- målsenliga lösningen. Ett sådant uppdrag kan öka kommunernas möjlig- heter till information om bolagsverksamheten och till ledning av bolagets verksamhet. Att nu ifrågavarande befattningshavare har tjänstemannaställ- ning och ej ledamotställning i de rent kommunala sammanhangen ger här en lämplig form för hans verksamhet i informationshänseende och när det gäller att fullfölja de kommunala myndigheternas intentioner beträffande bolagsverksamheten.

Kommittén har med hänsyn till vad ovan sagts ansett att något valbar- hetshinder ej bör uppställas när det gäller bolagsuppdrag för kommunens ledande befattningshavare.

För fullständighetens skull bör några ord här också sägas om jäv. Efter- som den ledande tjänstemannen ej kan ha några kommunala förtroende- uppdrag (vissa undantag förekommer såvitt gäller speciallagstiftning) uppkommer ej några frågor om ledamotsjäv. Tjänstemännens jävsfrågor har nu lämnats utan reglering i kommunallagen och att nu ge bestämmelse

enbart såvitt gäller den ledande tjänstemannens bolagsuppdrag torde ej kunna ifrågakonnna. Bolagsuppdragen torde sålunda i fortsättningen, lik— som hittills (sid. 234), ej kunna medföra jäv för honom i hans verksamhet som kommunal tjänsteman. De förut förordade nya bestämmelserna om dels revisionsjäv för bolagsfunktionärer och dels allmänt jäv för verk— ställande direktör i frågor om bolaget synes salma betydelse för tjänste— mannajäven. Jäven gäller nämligen endast själva besluten och där äger tjänstemannen ändock ej deltaga. Hans närvarorätt vid nämnds samman- träde beror av nämndens beslut.

En fristående fråga är 0111, såsom föreslagits beträffande verkscheferna, det nu gällande valbarhetshindret för den ledande tjänstemannen bör om— vandlas till ett jäv och jävet då innefatta också bolagsfrågor. Tjänsteman- nen skall då kunna bli valbar till kommunala förtroendeuppdrag men bli jävig i revisionsfrågor och andra frågor om bolag, där han är engagerad, ävensom i frågor om i kommunal ordning driven verksamhet, för vilken han kan sägas vara verkschef eller med vilken han eljest har särskild be- fattning. Övervägande skäl synes emellertid tala mot en sådan ändring. Hans vidsträckta verksamhet inom kommunen skulle motivera jäv i en omfattning, som avsevärt inskränker hans användbarhet som förtroende- man.

4) Ett särskilt fall, där jävsfrågorna stundom tilldrager sig uppmärk— samhet i bolagssammanhang, skall här slutligen diskuteras. Kritiken mot bolagsfunktionärernas kommunala engagemang avser ibland icke bara att vederbörande kan ingå som ledamöter i det bolaget »överordnade» kommu- nala organet och annat organ vid handläggning av frågor om bolaget utan också att de är oförhindrade att deltaga i ärenden, vari bolagets intressen som part är i fråga. Bolagets styrelseledamöter kan sålunda medverka hos fullmäktige eller nämnder i exempelvis ärenden om fastighetsförsäljning, stadsplan och byggnadsplan även där bolagets intressen är berörda. Här kan erinras om det tidigare berörda ärendet (sid. 219 f.), där JK-ämbetet uttalat att det varit »önskvärt» att viss bolagsfunktionär avhållit sig från deltagan- de hos drätselkammaren i ärende om fastighetsförsäljning till bolaget.

När det gäller kommunala organs ställningstagande till bolagsfrågor har jäven för styrelseledamöter begränsats till revisionsfrågor. Ledamöterna är sålunda oförhindrade att deltaga i andra frågor om vederbörande bolag. För verks- och bolagschefer har jäven inskränkts till revisionsfrågor och frågor om verket eller bolaget. Det kan ifrågasättas om särskilda skäl finns att för andra frågor, där bolaget är berört och då närmast såsom part, stadga ett längre gående jäv av typen allmänt ställföreträdarjäv. Dessa skäl skulle då sammanhänga med att frågorna har en annan karaktär. Vid handläggningen av frågor om bolaget kan de kommunala organen och bo- lagsorganen sålunda i viss mån ses som en organisatorisk enhet. Vid frågor, varav bolaget beröres som part, kan måhända andra moment tillkomma.

Här aktualiseras krav på en objektiv avvägning mellan bolagsintressena och andra intressen.

Frågorna om jäv i ärenden med partsintressen rör icke uteslutande eller i främsta rummet bolagsområdet. Kommunerna har samma möjligheter att i olika frågor, vari kommunens egna intressen beröres, gynna dessa intres- sen såväl då de närmast företrädes av ett kommunalt bolag som då de kan hänföras till ett kommunalt verk. Det är självfallet att vederbörande kom- munala organ har att tillvarataga kommunens intressen så långt detta är möjligt och skäligt utan att andra intressen åsidosättes. Det kan knappast göras gällande att de förtroendemän, som har en särskild anknytning till visst verk eller visst bolag, i dylika avvägningsfrågor skulle intaga en av- gjort annan ställning än övriga förtroendemän och ha sämre förutsättningar för objektivitet och grannlagenhet. Av särskild betydelse är också att något bedömande av vederbörande ledamöters åtgärder som bolagsfunktionärer _ med det engagemang som kan följa härav _ knappast torde ha någon aktualitet i ärenden av här avsedd art.

Enligt kommitténs bedömande kan någon jävsregel icke förordas för här avsedda fall. Ett jäv, som innefattade också ledamöter av verksstyrelser o. d., skulle uppenbarligen i grunden rubba och försvåra den kommunala förvaltningen. Som kommittén antytt finns knappast tillräckliga skäl att an- se bolagsfunktionärerna—s ställning här vara en annan än den som tillkom- mer ledamöter av verksstyrelser o. (1.

En särskild fråga kan vara i vilken utsträckning förtroendemännen- bolagsfunktionärerna kan ha anledning att av grannlagenhetsskäl avhålla sig från en medverkan i kommunala organs handläggning. De skäl, som ovan anförts mot en jävsbestämmelse, synes tala för att några grannlagen- hetsjäv i allmänhet ej bör anses föreligga i ärenden av här diskuterad art. _ Det bör emellertid här erinras om att jävsläget kan vara i viss utsträck- ning osäkert när fråga är om specialreglerad förvaltning utan jävsregler. Enligt kommitténs mening finns emellertid icke heller på dessa områden i allmänhet anledning att tillämpa andra jävsregler än kommunallagens . Särskilt bör här understrykas den synpunkten att om man utan special- regler anförtror kommunalt organ viss myndighetsutövning, det också måste godtagas att detta organ i uppkommande fall handlägger även ären- den, där kommunen-s egna intressen kan göra sig gällande. Skall de kom- munala intressena grunda jäv, kan alla ledamöterna här anses i stort sett jämställda och bolagsfunktionärerna står knappast avgjort närmare dessa intressen än övriga förtroendemän.

Övriga frågor

Kommittén har i det föregående i skilda hänseenden förordat att bolags- verksamheten i viktigare frågor göres beroende av direkta kommunala be- slut. På detta sätt kan delar av verksamheten hos kommunernas privaträtts-

liga subjekt få ett offentligrättsligt inslag med vad detta innebär av offent- lighet, besvärsrätt, ämbetsansvar etc. De sammanhang, där en dylik ord- ning förordats, har framstått såsom de i allmänhet mest betydelsefulla. Att fullständigt täcka in alla frågor, som kan vara viktiga, är självfallet ej möjligt. Det måste bli vederbörande kommuners sak att efter de särskilda företagens förhållanden bestämma vad som skall anses vara så betydelse- fullt att avgörandet bör förbehållas kommunala organ. Även om man exem- pelvis i allmänhet torde sakna anledning att vid bolagsverksamheten röra sig med en budget, som icke närmast innefattar vissa prognoser utan får betraktas som ett fastlagt handlingsprogram, kan kanske för viss verksam— het finnas skäl för en fastare budgetordning. Det synes då ofta rimligt att kommunala myndigheter här ges en viss bestämmanderätt.

Också andra arrangemang än en kommunalrättslig anknytning genom krav på direkta kommunala beslut kan ifrågakomma.

När det gäller de statliga bolagen har företagsformsutredningen diskute— rat den anordning att vissa bolagsaktier placeras ut på enskilda händer, organisationer etc. (SOU 1960: 32, sid. 145 ff.). Det för kommunalrättskom- mittén tillgängliga materialet om kommunala bolag lämnar exempel på liknande arrangemang. Sålunda sägs exempelvis i några inkomna svar att vissa aktier är »placerade» hos drätselkammarens ledamöter, kommunens revisorer o. d. Bakgrunden till dylika åtgärder är att en aktieägare ej kan företrädas på bolags-stämma av mer än ett ombud. Genom beskrivna arran- gemang når man en »breddning» av bolagsstämman och en ökad insyn för olika intressegrupper.

Kommunalrättskommittén vill som sin mening uttala att en fördelning av aktierna enligt här diskuterad ordning som regel knappast medför några betydande fördelar. Vad som ansetts kunna ifrågakomma har varit att en— staka aktier på detta sätt utplacerats; en betryggande aktiemajoritet måste uppenbarligen ligga kvar i kommunens händer att företrädas av ett om- bud, utsett av kommunen. Med de enstaka aktierna följer sålunda aldrig något reellt inflytande. Insynsintressena torde bli lämpligare tillgodosedda om kommunala organ i ökad omfattning informeras om och tager befatt- ning med bolagsfrågorna. En spridning av aktier på exempelvis alla leda- möterna i kommunens styrelse skulle för övrigt här kunna medverka till en viss försämring av insyns- och kontrollmöjligheterna. Om alla det »över— ordnade» organets ledamöter deltager i bolagets stämma, kan frågorna nämligen i än större utsträckning dragas utanför den kommunala redovis— ningen och insynen eftersom skälen att hos sådana organ diskutera bolags- frågor då kan minska.

Vad i föregående stycke diskuterats har närmast varit en viss utplace- ring av aktier å kommunala förtroendemän. Stundom antydes också den utvägen att placera aktier exempelvis hos vissa organisationer eller hos per— soner med särskild fackkunskap inom bolagets verksamhetsområde. Här-

om kan sägas att icke heller sådana »aktieägare» skulle få något reellt in- flytande. I den mån ett sådant inflytande skulle följa med aktieinnehavet skulle man få ett inslag, som kan förefalla tveksamt med hänsyn till att det kan sägas bryta den vanliga ordningen för självstyrelsen och demokratins representativa system. I insynshänseende torde ett dylikt arrangemang salma större värde. En helt annan sak synes vara att en samverkan mellan kommunala och enskilda intressen stundom kan vara motiverad. Ur kom- mitténs material kan exempelvis hämtas ett fall, då en kommun samverkar med en idrottsorganisation om viss fritidsanläggning. Här rör det sig emel— lertid om en verklig samverkan i ekonomiskt och organisatoriskt hän; seende.

En särskild fråga skall här upptagas till övervägande. Frågan avser äm- betsansvar för funktionärerna hos kommunala bolag samt tillsyn över verksamheten genom JO och JK.

Kommunala befattningshavare _ varmed i sammanhanget avses för— troendemän och tjänstemän _ är nu underkastade fullständigt ämbets- ansvar eller partiellt sådant (fullmäktigeledamöterna) enligt 20 kap. brotts- balken. Med ett fullständigt ämbetsansvar följer tillsyn av riksdagens om- budsmän. Enligt 96 & regeringsformen skall JO (och MO) sålunda »hava tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad de skola av dem, som i allo äro underkastade ämbetsansvar, tillämpas». Vissa begränsningar har emellertid, såvitt gäller det kommunala området, föreskrivits genom 9 5 i 1957 års instruktion för riksdagens ombudsmän, vari stadgas: »Tillsynen över kommunala myndigheter och befattningshavare skall ske med beaktan- de av de särskilda betingelser, under vilka den folkliga självstyrelsen arbe- tar, och med iakttagande av att den kommunala verksamheten icke onödigt hämmas. I sådana fall, då fråga ej är om frihetsberövande eller uppenbart övergrepp, bör ombudsman ej ingripa innan möjligheten till rättelse genom hänvändelse till kommunal myndighet eller överklagande av sådan myndig- hets beslut prövats».

Justitiekanslerns kompetensområde omfattar i och för sig även förtroen— demän med endast partiellt ämbetsansvar.

Med ämbetsansvaret är nu också andra följder förenade. Arbetstagare med ämbetsansvar står sålunda utanför tillämpningsområdet för 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt. I stället gäller särskild lagstiftning, såvitt gäller kommunaltjänstemännen lagen den 17 maj 1940 om förhand- lingsrätt för kommunala tjänstemän. Beträffande pågående reformarbete kan hänvisas till en redovisning i annat sammanhang (sid. 161).

Funktionärer och anställda i kommunala bolag följer ej ovan återgivna regler utan är i alla avseenden jämställda med dem som är verksamma hos enskilda företag.

I två likalydande motioner till 1963 års riksdag (nr 270 i första kamma- ren av herr Lundström m.fl. och nr 320 i andra kammaren av herr Ohlin

m. fl.) har hemställts att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte fram- hålla angelägenheten av att allmänheten, när kommunal eller statlig verk- samhet utövas i bolags-, stiftelse- eller föreningsform, ej ställs utan det skydd, som ämbetsansvar och tillsyn genom JK och JO eljest normalt er- bjuder inom offentlig förvaltning, samt att riksdagen i anledning härav måtte begära en skyndsam utredning angående lämplig utvidgning av äm- betsansvaret för dylika fall i syfte att förbättra allmänhetens rättsskydd och möjliggöra offentlig tillsyn över kommunala eller statliga bolag, för- eningar och stiftelser.

Första lagutskottet, dit motionerna hänvisades, inhämtade yttranden över dem samt gav vissa organisationer tillfälle till yttrande. Av de sju remiss- myndigheterna och organisationerna uttalade sig fem i avstyrkande rikt- ning, alla under hänvisning till bl.a. kommunalrättskommitténs utred- ningsuppdrag beträffande de kommunala bolagen.

Utskottet (utlåtande nr 47/1963) hemställde att motionerna icke mätte föranleda någon riksdagens åtgärd. Den av motionärerna upptagna frågan om ämbetsansvarets lämpliga omfattning utgjorde enligt utskottets utta— lande ett led i det större problemkomplex som rör det allmännas insyn och kontroll då statlig och kommunal verksamhet bedrives utanför de traditio- nella förvaltningsformerna. Utskottet hänvisade här till verkställd utred— ning om de statliga företagsformerna och till kommunalrättskommitténs utredning, därvid bl. a. berördes att i kommitténs direktiv erinrats om vissa i sammanhanget aktuella problem och fästs uppmärksamhet vid ämbets- ansvaret. Även frågornas samband med tjänstemännens förhandlingsrätt berördes av utskottet.

Motionerna föranledde i enlighet med utskottets hemställan ej någon riksdagens åtgärd.

Det torde, såsom i andra liknande sammanhang, vara omöjligt att belysa i vilken utsträckning nu aktuella förhållanden —— att bolagsfunktionärerna och bolagets tjänstemän ej är underkastade ämbetsansvar — i praktiken leder till rättsförluster eller eljest medför särskilda olägenheter. Uppenbart är emellertid att systemet inrymmer risker härför och att detta kan beteck- nas såsom mindre tillfredsställande eftersom det rör sig om en verksamhet från det allmännas sida. Det finns sålunda skäl att ta fasta på de synpunk- ter, som förestavat motionärernas hemställan.

Såsom utskottet uttalat är problemet om ämbetsansvar endast en del av det större problemkomplexet om allmän verksamhet genom särskilda rätts- subjekt. Kommunalrättskommittén har på olika vägar sökt lösa viktiga spörsmål kring >>bolagsföreteelsen». I ett föregående kapitel (sid. 90 ff.) före- slås reformer med syfte att förbättra betingelserna för affärsinriktad verk— samhet i kommunal ordning och att därmed minska motiven för en långt— gående användning av bolagsformen. I det föregående har förutom fri— villiga begränsningar med avseende å bolagsformens användning — före- slagits vissa reformer och anvisats vis-sa riktlinjer för de fall att bolags-

formen faktiskt anlitas ett anlitande, som uppenbarligen i betydande utsträckning måste accepteras. Härvid har kommittén varit inriktad på för- bättrad insyn i bolagsverksamheten och på att på olika sätt tillgodose den enskildes intressen i bolagssammanhang. I sistnämnda hänseende kan sär- skilt erinras om att det rekommenderats att kommunala organ i största utsträckning förbehålles avgöranderätten när det gäller bolagens taxe- politik. Genom att uppställa krav på direkta kommunala beslut i viktigare bolagsfrågor kan kommunerna i betydelsefulla hänseenden bereda den en- skilde samma skydd, som det han genom ämbetsansvaret och tillsynen ge- nom riksdagens ombudsmän åtnjuter vid förvaltning i kommunal ordning.

Då frågan om ämbetsansvaret är ett led i ett större problemkomplex, finns sålunda uppenbarligen flera vägar att tillgodose de önskemål, som uppburit motionerna. Frågan för kommittén får nu närmast anses vara om, vid sidan av vad som föreslås i detta betänkande, särskilda reformer kan vara påkallade och möjliga i anslutning till ämbetsansvaret.

Ett tungt vägande skäl mot särskilda reformer med avseende å ämbets— ansvaret och JO-tillsynen kan vara att man härigenom får ett inslag, som är främmande för den privaträttsliga företagsformen. De fördelar, som bo- lagsformen erbjuder med avseende å smidigare förvaltningsformer, gynn- sammare utgångsläge i avtalshänseende o.s.v., skulle säkerligen till en del gå förlorade om man tillför sådana offentligrättsliga element som ämbets- ansvar. Om man över huvud vill acceptera bolagsformen för kommunal verksamhet, synes nödvändigt att tillåta att den användes i en i huvudsak >>ren>> form.

Det bör också —— ånyo med hänvisning till problemets karaktär av del i ett större sammanhang —— erinras om att åtskilliga problem torde vara förenade med en separat reglering av ämbetsansvaret med ett bibehållande i övrigt av de kommunala bolagens rent privaträttsliga karaktär. Visser- ligen finns redan i viss utsträckning ett ämbetsansvar även när det gäller angelägenheter hos vissa företag av ibland närmast privaträttslig karaktär _ »allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrätt- ningars eller stiftelsers angelägenheter» liksom för viss verksamhet hos »företag för allmän samfärdsel». Inrättningarna och företagen i fråga har emellertid en offentligrättsligt präglad ställning,. som ej kan sägas till- komma eller kunna tilläggas flertalet kommunala bolag. Därtill kommer att reformer med nödvändighet skulle aktualisera frågan om gränsdragningen mellan kommunala bolag och enskilda bolag. En lösning med utgångspunkt enbart från aktieinnehavet och liknande förhållanden torde här icke vara lämplig. Hänsyn måste nämligen rimligen tagas till verksamhetens karak- tär och att uppdraga några därpå grundade gränser ställer sig ytterst svårt. Slutligen torde vara nödvändigt att i samband med ett ämbetsansvar över— väga också frågor om därmed förknippade konsekvenser i offentlighets— hänseende och möjligen med avseende å besvärsrätten.

Kommittén finner icke skäl föreslå några reformer med avseende å äm-

betsansvar eller tillsyn genom riksdagens ombudsmän. Ytterligare be- lysning av förhållandet mellan privaträttsliga och offentligrättsliga inslag torde erhållas i nästföljande kapitel (sid. 245 ff.) om en offentligrättslig före- tagsform.

Avslutningsvis kan vara anledning understryka att kommittén i stort sett finner underlag för påstående att kommunerna har goda möjligheter att inom ramen för nuvarande lagstiftning frivilligt ordna sina bolagsförhållan- den på ett invändningsfritt sätt. Det får emellertid betecknas som synner— ligen angeläget att de kommunala förtroendemännen — såväl de som utgör majoritet som de som tillhör meningsriktningar i minoritet ägnar fort- löpande uppmärksamhet åt kommunens bolagsförhållanden. Det kan därvid röra sig om både att utöva kontroll över och tillgodose allmänna intressen och att i en del fall tillvarataga åsidosatta intressen hos grupper eller en- skilda. Det tyngst vägande inslaget när det gäller kontrollen över bolags- verksamheten kommer alltid att ansluta till »det politiska ansvaret» för berörda förtroendemän. Ett sådant ansvar kan givetvis ifrågakomma ej endast när det gäller faktiska åtgärder, som kan föranleda invändningar, utan även när fråga är om en underlåtenhet till initiativ och åtgärder av förtroendemän med möjligheter därtill.

I detta kapitel har aktiebolagen främst fått utgöra underlag för över— vägandena. Vad som sagts om aktiebolagen torde i största utsträckning äga tillämpning också å föreningarna. I många avseenden torde framställningen också äga giltighet såvitt rör kommunala stiftelser. —— De särskilda för— hållandena beträffande stiftelser skall ytterligare belysas i ett annat sam- manhang (sid. 262 f.). Några handelsbolag för kommunal verksamhet torde nu icke finnas. Därest en sådan form i framtiden skulle få aktualitet, exempelvis för interkommunal samverkan, finns knappast skäl att betrakta denna form som mindre lämplig än andra företagsformer. För att innefatta också denna företagsform har kommittén i lagtexten talat icke om »aktie- bolag» utan om »bolag».

Förslagen i sammandrag

Kommitténs allmänna målsättning är en begränsning av bolagsformens användning. Denna begränsning räknas kunna nås främst genom att bättre betingelser skapas för kommunal affärsverksamhet i kommunalrättslig ordning (kap. V) och i någon mån genom en helt ny företagsform (kap. VII). Kommittén utgår emellertid från att flertalet av de nu existerande bo— lagen kommer att fortbestå liksom med en viss nybildning. I detta kapitel genomgås frågorna om den lämpliga utformningen av denna »ofrånkom- liga» bolagsdrift. — Med »bolagsdrift» jämställes här verksamhet genom sådana särskilda rättssubjekt som stiftelser, föreningar och handelsbolag.

Enligt vad kommittén finner har kommunerna tillfredsställande möjlig- heter att inom ramen för nuvarande lagstiftning ge sina bolagsförhållanden

en i huvudsak invändningsfri utformning. På grund härav och med hänsyn bl. a. till att avsevärda svårigheter kan vara förenade med en särskild, gene- rell lagreglering av de kommunala bolagens förhållanden, begränsar sig kommittén i huvudsak till uttalanden om de riktlinjer, som kan vara läm- pade för frivillig efterföljd vid kommunal bolagsdrift. Direkt lagreglering föreslås endast beträffande vissa jävsfrågor.

Ett särskilt avsnitt ägnas frågorna om den kommunala kompetensen och verksamhetsformerna. Kommittén förordar att kommunerna i huvudsak ej begagnar bolagsformen annat än för sådan mera omfattande verksamhet, som är självbärande och arbetar med avgifter eller annat vederlag. Därmed åsyftar kommittén främst verksamhet, som har en industriell eller kommer— siell utformning och riktar sig mot en större kundkrets och som ej i väsent— lig mån för sin drift erfordrar ekonomiskt stöd från kommunen. Kommit- téns synpunkter på bolagsformens användningsområde belyses med exem- pel utifrån nu befintliga grupper av bolag. Företagen på bostadsförsörj- ningens område uppfattas som en särgrupp, som i huvudsak får bedömas som invändningsfri. —— Bolagsformen anges också kunna vara användbar vid interkommunal samverkan och vid samverkan mellan kommuner och enskilda organisationer o. d.

Kommittén förordar att föremålet för kommunalt bolags verksamhet ges en distinkt och begränsande bestämning i bolagsordningen samt att bolagen som regel ej tillåtes driva »annan med huvudverksamheten sammanhäng- ande verksamhet». Ändring av bolagsordning bör _ såväl när fråga är om verksamhetens föremål som i övrigt _ enligt bolagsordningen kräva god.- kännande i kommunalt beslut.

En liknande kommunalrättslig anknytning _ genom krav på direkta kommunala beslut _ kan vara lämplig också i andra sammanhang. Kom- mittén förordar en sådan ordning beträffande grunderna för de taxor, som bolagen skall tillämpa. Även i andra ekonomiskt betydelsefulla frågor bör samma ordning iakttagas. Vilka frågor, som därvid kan anses ha särskild vikt, får avgöras utifrån de särskilda företagens förhållanden. Större in- vesteringar och utbyggnader, större inköp och försäljningar samt lån till större belopp torde ofta ha sådan betydelse att krav på direkt kommunalt godkännande kan vara motiverade. _ Ett direkt kommunalt medinflytande kan säkerställas genom bestämmelser i bolagsordningar eller genom öppet redovisade avtal mellan bolaget och kommunen (fullmäktige).

Kommittén uttalar att en förankring i direkta kommunala beslut kan vara lämplig också i andra frågor än rent ekonomiska. Såsom exempel näm- nes här frågor om normer för uthyrning av samlingslokaler o. (1.

Det förordas att kommunerna i största utsträckning presenterar årsredo— visningar för sina bolag i anslutning till att kommunens bokslut framlägges samt att de ekonomiska mellanhavandena mellan kommunen och bolagen därvid särskilt redovisas. Kommunalt organs ställningstagande till frågor

om fastställande av balansräkning och beviljande av ansvarsfrihet ut- mynnande i instruktioner åt kommunens ombud på bolagets stämma bör redovisas som uttryckligt kommunalt beslut.

När det gäller val av bolagsfunktionärer uttalar sig kommittén för att kommunalt organs ställningstagande i anslutning till direktiv åt stämmo- ombudet _ får utmynna i protokollfört beslut såvitt rör valet av bolags- revisorer. Bakgrunden är här ett nedan berört förslag om särskilda revi- sionsjäv.

Reformer genom lagstiftning föreslås endast såvitt gäller vissa jävsfrågor. Bestämmelserna ges plats i kommunallagen och reglerar då vissa bolags- funktionärers medverkan i kommunala organ i den mån de är ledamöter där.

Styrelseledamöter och verkställande direktör i kommunalt bolag föreslås bli jäviga vid fullmäktiges och kommunal nämnds ställningstaganden till frågor om val av revisor och revisorssuppleant i bolaget eller vid kommu- nalt beslut med anledning av sådana revisorers granskning.

En mera långtgående jävsbestämmelse föreslås beträffande den som är verkställande direktör eller eljest leder särskilt företags förvaltning. Chefer- na för i kommunalrättslig ordning drivna företag (verkschefer) är nu ej valbara till ledamöter av »överordnad» nämnd. Bolagscheferna _ vilkas företag står utanför kommunalförvaltningen träffas ej av detta valbar- hetshinder. En full jämställdhet mellan verkschefer och bolagschefer före- slås nu införd. Därvid omvandlas nuvarande valbarhetshinder till ett jäv, som skall medföra hinder för vederbörande att i kommunal nämnd deltagai avgörandet av ärenden om verket eller bolaget. Vederbörande nämndleda- mot skall däremot vara oförhindrad att deltaga i själva handläggningen av verks- eller bolagsärendet. Jävet avser endast ärenden om verket eller bo- laget och ej ärenden, där företaget närmast är att uppfatta som part.

KAPITEL VII

Frågor om en ny företagsform för kommunal affärsverksamhet

Frågornas hittillsvarande behandling

Frågorna om en helt ny företagsform _ en »tredje form» som står mellan bolagsformen och den ordinarie förvaltningsformen _ får ofta aktualitet vid överväganden om det allmännas affärsverksamhet. Frågorna har disku- terats i två likalydande motioner till 1958 års B-riksdag (nr B 126 i första kammaren av herr Osvald och nr B 161 i andra kammaren av fru Sand- ström m.fl.). Motionärerna förordade att reformbehoven beträffande for- merna för kommunal affärsverksamhet tillgodosågs genom skapande av en helt ny företagsform. Sedan motionärerna berört de fördelar och nackdelar, som är förenade med de nu tillämpade båda formerna, anfördes i motio— nerna:

»Vad nu anförts torde tydligt giva vid handen att det knappast kan vara en lösning av det aktuella problemet att skapa lämpliga företagsformer för affärsmässig statlig och kommunal verksamhet, att inordna verksamheten i de privaträttsliga former, som aktiebolagslagen anvisar. Utvecklingen har numera klart givit vid handen, att en särskild företagsform erfordras läm- pad för statlig och kommunal affärsdrivande verksamhet.

Det gäller sålunda att söka tillskapa en ny form av juridisk person, där å ena sidan de smidigare arbetsformer, som aktiebolagslagen erbjuder och som enskild företagsamhet åtnjuter, kan utnyttjas, men där å andra sidan skattebetalarnas och offentlighetens krav på insyn i verksamhetens drift tillgodoses och enskildas behov av rättssäkerhet i förhållande till den offent— liga verksamheten icke eftersättes. Problemet gäller sålunda nu icke bara att avgöra vilka verksamhetsgrenar, som skall omvandlas till aktiebolag.

Av vikt är nu att efter vederbörlig utredning en lagstiftning antages med regler om en juridisk person utformad så, att de olika intressen, som gör sig gällande då det allmänna driver affärsmässig verksamhet, blir veder- börligen beaktade. Om en sådan lagstiftning skall tillhöra den privaträtts- liga eller den offentligrättsliga sektorn i vår rättsordning, synes vara ett underordnat spörsmål, vilket för övrigt icke kan besvaras förrän närmare utredning av frågan verkställts.»

När det gäller statens affärsinriktade verksamhet har frågorna om en tredje form övervägts i olika sammanhang.

Förvaltningar för affärsinriktad verksamhet har länge funnits i svensk statsförvaltning. Den äldsta företagsenheten kan sägas ha utgjorts av post- verket, som inrättades under 1600-talet. Postförvaltningens särställning torde från början ha varit långt ifrån obestridd, men utvecklingen kom att befästa verkets ställning som särskilt affärsföretag inom förvaltningen. En liknande särställning kom att tilläggas den affärsinriktade verksamhet, som upptogs från statens sida under 1800-talets senare hälft. Då tillkom tele- grafstyrelsen, järnvägsstyrelsen och domänstyrelsen samt under 1900-talets första årtionde vattenfallsstyrelsen.

Successiva reformer, särskilt på budgetväsendets område, har bidragit till en ytterligare markering av affärsverkens särställning inom förvaltning- en och till ett tillgodoseende av affärsverksamhetens särskilda behov. Sta- tens ökade engagemang i affärsinriktad verksamhet har under 1900—talet emellertid främst föranlett en ökad statlig bolagsverksamhet. Såsom affärs- verk har under 1900-talet tillkommit _ förutom vattenfallsverket i hu- vudsak endast tre förvaltningar, nämligen Statens reproduktionsanstalt (nu ombildad till aktiebolag), försvarets fabriksverk och luftfartsverket. Under samma tid har tillkommit omkring 30 helstatliga bolag, varjämte staten fått större eller mindre intressen i ytterligare ett antal bolag.

Det kan vara anledning att något beröra hur affärsverkens särställning i huvudsak gestaltar sig. Affärsverken åtnjuter jämfört med övriga statliga förvaltningsorgan större friheter i framför allt ekonomiska frågor och per- sonalfrågor. I likhet med vad som gäller för övriga verk prövas och fast- ställes affärsverkens investeringsutgifter av Kungl. Maj:t och riksdagen. Inkomsterna i affärsverkens verksamhet får däremot av verken själva an- vändas för driftsutgifter och utgiftsregleringen är överlämnad till affärs- verksstyrelserna. Styrelsernas förslag till driftkostnadsstater skall dock fastställas av Kungl. Maj:t. Kostnadsstaterna består i huvudsak av beräk- ningsposter, vilka verken äger rätt att överskrida. Fastställandet blir där- för en i stort sett enbart formell åtgärd. Även beträffande personalbestäm- melserna intager affärsverken en något självständigare ställning än de öv- riga verken. Enligt av Kungl. Maj:t utfärdade avlöningsbestämmelser har affärsverken nämligen bland annat större befogenheter