& Statens offentligautredningar

ww 1998z88 & J ustitiedepartementet

Domaren och Berednings-

organisationen

— utbildning och arbetsfördelning

Betänkande av 1995 års Domstolskommitté Stockholm 1998

• Sida 2
•  Original

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes.order©liber.se Internet: www .fritzes.se

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvalmingsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25

ISBN 91-38-20958—6 Elanders Gotab 21684, Stockholm 1998 ISSN O375-250X

• Sida 3
•  Original

Till Statsrådet och chefen för J ustitiedepartementet

Genom beslut den 29 juni 1995 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att göra en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet (Dir. 1995 : 102).

Den 27 oktober 1995 förordnade chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Laila Freivalds, generaldirektören Bertil Höbinette till ord- förande i kommittén. Den 24 november 1995 förordnades som leda- möter i kommittén

riksdagsledamoten Kia Andreasson (mp), advokaten Claes Beyer (fp) riksdagsledamoten Ann-Marie Fagerström (s) riksdagsledamoten Per Erik Granström (s) politiske sekreteraren Jan Hellman (s) kommunalrådet Ulla—Britt Johansson (s) socionomen Aina Jonsson (5) kamreren Veronica Jonsson (c) riksdagsledamoten Göran Magnusson (s) jur.kand. Helena Streiffert (kd) rådmannen Ove Svensson (v) hovrättsrådet Krister Thelin (m)

Den 27 oktober 1995 utsågs som sakkunniga i kommittén hovrätts- presidenten Bo Broomé, lagmannen Hans-Erik Jonasson och departe- mentsrådet Carina Stävberg samt den 29 november 1995 lagmannen Kjell Persson och den 15 februari 1996 kammarrättspresidenten Björn Orrhede.

Som experter utsågs den 27 oktober Bertil Nordblom, den 15 de- cember 1995 chefsjuristen Susanne Billum, advokaten Göran Björlin,

• Sida 4
•  Original

byråsekreteraren Meijt Cederdahl, lagmannen Sigurd Heuman, hov— rättspresidenten Anna-Karin Lundin, biträdande riksåklagaren Solveig Riberdahl, rådmannen Katarina Wingqvist Ekholm och polisinten- denten Eva Årestad-Rosberg samt den 1 april lagmannen Janåke Kvennberg och den 6 februari departementsrädet Stefan Rubenson och departementssekreteraren Helén Ängmo.

Den 1 september 1996 entledigades chefsjuristen Susanne Billum från sitt uppdrag och den 22 april departementssekreteraren Helén Ängmo och utsågs departementssekreteraren Maria Bredberg Pettersson att vara expert.

Bertil Nordblom har arbetat på heltid för kommittén under tiden den 1 november 1995 — 15 april 1998 och Janåke Kvennberg under tiden den l maj 1996— 31 januari 1997.

Till sekreterare förordnades den 15 augusti 1995 hovrättsassessorn Staffan Lind, den 27 oktober 1995 hovrättsrådet Birgitta Holmgren, den 11 december 1995 kammarrättsassessorn Susanne Bagge och den 30 september 1996 hovrättsassessorn Torbjörn Nordenson. Staffan Lind entledigades den 15 december 1995 och Susanne Bagge den 7 januari 1997.

Kommittén har antagit namnet 1995 års Domstolskommitté. Den 20 mars 1997 fick kommittén tilläggsdirektiv avseende under- rättsorganisationen (Dir. 1997:50) och den 26 mars återkallade rege- ringen kommitténs uppdrag rörande domstolsväsendets yttre organisa- tion (Dir. 1998z22).

Härmed får kommittén överlämna betänkandet Domaren och Beredningsorganisationen — utbildning och arbetsfördelning.

Reservation har avlämnats av Kia Andreasson (mp). Särskilt yttrande har lämnats av Meijt Cederdahl.

Utredningsarbetet är härmed avslutat.

• Sida 5
•  Original

Stockholm i juni 1998

Bertil Habinette

Kia Andreasson Ann-Marie Fagerström Jan Hellman

Aina Jonsson

Göran Magnusson

Ove Svensson

Claes Beyer

Per Erik Granström Ulla-Britt Johansson Veronica Jonsson Helena Streiffert

Krister Thelin

/Birgitta Holmgren

Torbjörn Nordenson

• Sida 6
•  Original

• Sida 7
•  Original

Innehåll Sammanfattning ...................................................................................... 13 Författningsförslag .................................................................................. 19 I INLEDNING ................................................................................... 25 1 Utredningsuppdraget ..................................................................... 25 2 Utredningsarbetet .......................................................................... 27 2.1 Följden av tilläggsdirektiven den 26 mars 1998 ............... 28 II BAKGRUND ................................................................................... 31 3 Organisationen ............................................................................... 31 3.1 Domstolsväsendets yttre organisation .............................. 31 3.2 Arbetsorganisationen ........................................................ 32 4 Utgångspunkter .............................................................................. 35 4.1 Regeringsformen och Sveriges konventionsåtaganden 35 4.1.1 Vad är rättskipning? .......................................................... 35 4.1.2 Domstolamas självständighet ........................................... 37 4.2 Förändringar i samhället m.m ........................................... 39 4.2. 1 Målutvecklingen ............................................................... 39 4.2.2 Informationsteknikens betydelse ...................................... 41 4.2.3 Riksrevisionsverkets rapport Domstolsväsendet .............. 43 4.3 Begreppet renodling .......................................................... 44 4.4 Helhetssyn ......................................................................... 45 111 DOMARUTBILDNINGEN ........................................................... 49

• Sida 8
•  Original

5 Inledning ......................................................................................... 49 6 Bakgrund ........................................................................................ 51 6.1 Nuvarande domarutbildning och domarkarriär ................ 51 6.2 Domarbanans tidigare behandling .................................... 53 6.3 Senare års utveckling ........................................................ 57 6.4 Domarutbildningen i andra länder .................................... 58 7 Överväganden; notariemeriteringen ............................................ 65 8 Överväganden; domarutbildningen ............................................. 71 8.1 Utgångspunkter för domarutbildningens utformning ....... 71 8.1.1 Rekryteringen till domaryrket .......................................... 71 8.1.2 Övriga utgångspunkter ...................................................... 76 8.2 Den närmare utformningen av domarutbildningen .......... 78 8.3 En domarbana i balans ...................................................... 82 8.4 Assessorernas tjänstgöring ............................................... 84 9 Domstolsakademi ........................................................................... 87

IV BEREDNINGSORGANISATIONEN I UNDERRÄTT OCH

MELLANINSTANS ....................................................................... 89 10 Inledning ......................................................................................... 89 11 Beredningsorganisationen i tingsrätt ........................................... 93 11.1 Nuvarande arbetsorganisation .......................................... 93 11.2 Olika typer av beredningsorganisation ............................. 94 1121 Delegering till domstolssekreterare och notarier .............. 95 11.22 Rotelgrupp ........................................................................ 96 1 1.2.3 Beredningsjurist ................................................................ 97 11.3 Överväganden; beredningsorganisationen i tingsrätt ....... 99 1 1 .3.1 Effektivitetsvinster .......................................................... 102 12 Beredningsorganisation i länsrätt ............................................... 103 12.1 Nuvarande arbetsorganisation ........................................ 103 12.2 Överväganden; beredningsorganisationen i länsrätt ....... 105 12 .2. 1 Effektivitetsvinster .......................................................... 107

• Sida 9
•  Original

13 Beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt .............. 109 13.1 Föredragande i mellaninstans ......................................... 109 1311 Inledning ......................................................................... 109 13.1.2 Tillsvidareanställda överrättsnotarier ............................. 1 11 13.1.3 Visstidsanställda överrättsnotarier .................................. 1 11 13.2 Överväganden; beredningsorganisationen i hovrätt och

kammarrätt ...................................................................... 1 12 13 .2.1 Effektivitetsvinster .......................................................... 1 13

V ARBETSFÖRDELNIN GEN MELLAN DOMARE OCH ÖVRIG PERSONAL .................................................................... 115

14 Bakgrund ...................................................................................... 115 14.1 Inledning ......................................................................... 1 15 14.2 Gällande rätt .................................................................... 1 18 14.2.1 Icke ordinarie domares och notariers uppgifter .............. 119 14.2.2 Domstolssekreteramas uppgifter .................................... 122

15 Överväganden ............................................................................... 125 15.1 Inledning ......................................................................... 125 1 5.2 Underrätt ......................................................................... 127 1 5.2. l Förberedande handläggning ............................................ 127 15 .2.2 Egentligt dömande .......................................................... 130 15.3 Mellaninstans .................................................................. 134 15.4 Rättsutredningar och domskrivning ................................ 135

VI ANSTÄLLNINGSSKYDD .......................................................... 137

16 Icke ordinarie domares självständighet och Europakonven-

tionen art. 6 ................................................................................... 137 16.1 Inledning — Europakonventionens krav enligt art. 6 ....... 137 16.2 Nordiska rättsfall ............................................................ 141 16.3 Anställningsförhållanden för domare ............................. 144 16.3 .1 Ordinarie domare ............................................................ 144 16.3.2 Icke ordinarie domare — fiskaler och assessorer ............. 146 16.3 .3 Förflyttningsskyldighet ................................................... 148 16.4 Överväganden ................................................................. 150 16.41 Icke ordinarie domare — fiskaler och assessorer ............. 150 16.4.2 Notarier ........................................................................... 153 16.43 Beredningsj urister ........................................................... 154

• Sida 10
•  Original

VII KONSEKVENSER AV FÖRSLAGEN ...................................... 157 17 Ekonomiska konsekvenser av förslagen .................................... 157 17.1 Tingsrätter ....................................................................... 15 7 1711 Utgångspunkter ............................................................... 157 17.1.2 Beräkning av ekonomiska effekter ................................. 160 17.2 Länsrätter ........................................................................ 162 17.3 Hovrätter och kammarrätter ............................................ 162 18 Konsekvenser för notariemeriteringen ...................................... 165 19 Övriga konsekvenser .................................................................... 167 VIII FÖRFATTNINGSKOMMENTAR ............................................ 169 20 Förslaget till lag om ändring av rättegångsbalken ................... 169

21 Förslaget till ändring av lagen om allmänna förvaltnings- domstolar ...................................................................................... 173

22 Förslaget till lag om ändring av lagen om offentlig anställning. 175

RESERVATION .................................................................................... 177 SÄRSKILT YTTRANDE ...................................................................... 183 BILAGOR .............................................................................................. 185 1 Kommittédirektiv ......................................................................... 185 2 Kommittédirektiv ......................................................................... 199 3 Kommittédirektiv ......................................................................... 203 4 Målstatistik ................................................................................... 205

5 Avverkning, bemanning m. m. i länsrätt ................................... 207

• Sida 11
•  Original

6 Antalet icke ordinarie domare .................................................... 209 7 Delegeringsprojekt ....................................................................... 211 8 Utvärdering av försöksverksamhet i tingsrätt .......................... 217

9 Kartläggning av underrättsdomarnas arbetstid m.m. ............. 231

• Sida 12
•  Original

• Sida 13
•  Original

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag var ursprungligen att göra en översyn av den or- ganisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. Samtidigt fick förslag lämnas på olika sätt att organisera domstolarnas arbete (berednings- organisation) samt på en reformerad notarie- och domarutbildning. Arbetet skulle bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsväsendet. En över- gripande ståndpunkt var att en samverkan mellan domstolar på samma nivå skulle utvecklas.

Genom tilläggsdirektiv begränsades kommitténs uppdrag slutligen till frågorna om domstolarnas beredningsorganisation samt till notarie- och domarutbildningen. Arbetet i domstolarna skall enligt direktiven kunna organiseras så att t.ex. nuvarande rotelstruktur och bemanning kan frångås och beredningsorganisationen behöver inte vara utformad på samma sätt vare sig i alla instanser eller i alla domstolar och den bör kunna anpassas efter olika måltyper.

Kommittén har som utgångspunkt för sitt utredningsarbete haft det övergripande målet för domstolsväsendet, att på ett rättssäkert och effek- tivt sätt avgöra mål. Regeringsformens och Europakonventionens regler om domamas och domstolarnas självständighet har därför varit självklara grundprinciper.

Kommittén har också haft den helhetssyn på domstolsväsendet, som de ursprungliga direktiven anger, som utgångspunkt. I begreppet helhetssyn har kommittén lagt bl.a. att de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama bör föras närmare varandra. Ett sådant närmande har flera positiva effekter både för domstolspersonalens kompetens och för rättsutvecklingen.

När det gäller notarieutbildningen konstaterar kommittén att den tjänar flera syften och att den är värdefull både för samhället och för de jurister som erbjuds notariemeritering. Olika reformer som genomförts eller planeras har dock ändrat notariemas arbetsuppgifter på ett sådant sätt att en förändring av utbildningen bör övervägas. Notarierna vid de allmänna domstolarna bör i större utsträckning mer självständigt arbeta med bered- ningen av mål, med rättsutredningar och med domskrivning. Notariema i länsrätt torde redan huvudsakligen arbeta med dessa uppgifter. För att ge notariema en bredare kunskap om domstolsväsendet och om olika juri—

• Sida 14
•  Original

diska ämnesområden bör de också få möjlighet till utbildning vid både tingsrätt och länsrätt. Samtliga notarier kan emellertid inte ges denna möjlighet. Kommittén föreslår i stället att vissa ”paket-tjänster” inrättas och att utbildningstiden förlängs med sex månader, till två år och sex månader. Förlängningen av utbildningstiden är enligt kommittén nöd- vändig för att en tjänstgöring i både tingsrätt och länsrätt skall ge en god utbildning. Eftersom notarieutbildningen är en gemensam bas för många juristyrken föreslås en förlängning av utbildningstiden även för de notarier som meriterar sig vid endast den ena domstolskategorien. Kommittén anser att det bör ankomma på Domstolsverket att efter samråd med respektive domstol besluta vilka notarieanställningar som bör vara kombi- nationsanställningar och hur lång tjänstgöringstiden skall vara vid respek- tive domstol. Det bör emellertid finnas en föreskrift om att den minsta tjänstgöringstiden skall vara tio månader.

Den egentliga domarutbildningen består i dag av tre obligatoriska moment — aspirantutbildning, underrättstjänstgöring och adjunktion. Den är ett mellanting mellan en sluten domarbana och en öppen domarrekry- tering. Kommittén har övervägt frågan om en förändring av rekryteringen till domaryrket, men stannat för att man inte utan vägande skäl bör gå ifrån en för Sverige traditionell ordning som visat sig fungera tillfredsställande. Domarutbildningen i dess nuvarande form fyller väl sin funktion att genom praktiskt domstolsarbete och genom förebilder lära ut en yrkesroll. En sådan domarbana skulle i och för sig kunna kombineras med en mer öppen rekrytering till domaryrket genom att tidsbegränsa anställningen inom domstolsväsendet. Kommittén anser dock att starka skäl ur anställ— ningstrygghetssynpunkt och därigenom även av rekryteringsskäl talar emot en sådan lösning. För att dra till sig jurister från andra verksamhets- grenar, för att nå en rimligt jämn könsfördelning och för att även jurister med invandrarbakgrund skall finnas representerade bland domarna bör det likväl finnas en strävan mot en ökad öppenhet.

Kommittén anser vidare att utbildningen av domare bör ske för att till- godose domstolarnas framtida behov av ordinarie domare. Behovet av föredragande i överrätt överstiger dock f.n. detta behov. Kommittén föreslår därför att aspiranttiden ersätts med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt, men att de övriga obligatoriska momenten i domarutbildningen behålls. Efter notarietiden i överrätt skall en ansökan kunna göras om att bli antagen som fiskal. Om notarien antas som fiskal skall han först genomgå en teoretisk kurs om en månad för att sedan vara föredragande under sex månader mom det rättskipningsområde som han inte varit verksam inom under tiden som överrättsnotarie. Även den fortsatta domarutbildningen föreslås omfatta rättskipning i både förvaltningsmål, tvistemål och brottmål. För att möjliggöra en sådan fördjupad utbildning på underrättsnivå föreslås att tiden här förlängs till

• Sida 15
•  Original

två år och två månader. Minsta tjänstgöringstid bör vara sex månader. Adjunktionen därefter skall vara en ettårig fördjupning av utbildningen och därför ske antingen i hovrätt eller kammarrätt.

Den totala tiden för domarutbildningen blir med kommitténs förslag fyra år och nio månader. För att inte en obalans skall uppstå mellan antalet icke ordinarie domare och behovet av ordinarie domare bör riktlinjer för hur många som skall antas till domarutbildningen beslutas centralt.

Kommittén har i och för sig inte haft i uppdrag att utreda utbildnings- frågorna. Förslaget om en inledande teoretisk utbildning efter fiskals— antagningen har likväl föranlett kommittén att uttala att utbildnings- frågoma generellt bör utredas. En sådan utredning bör behandla frågan om den utbildningsverksamhet Domstolsverket bedriver, eller viss del av denna, bör samordnas med den inledande kursen för domarutbildningen i en särskild Domstolsakademi med utbildning för all personal inom dom— stolsväsendet.

När det därefter gäller beredningsorganisationen har utgångspunkten varit att domarrollen skall renodlas och att arbetsorganisationen skall vara flexibel. Beredningsorganisationen skall vara sådan att rättsväsendets resurser utnyttjas effektivt och tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans. Effektiviteten i både kvalitativa och kvantitativa mått förutsätter att vissa arbetsuppgifter överförs från domarna till en kompe— tent beredningsorganisation. På detta sätt får domarna ökad tid för att ägna sig åt det kvalificerade arbetet i domstolarna.

För tingsrätterna föreslår kommittén att fiskalema skall kunna hjälpa till med beredningen av de svårare målen och att anställningar som beredningsjurister får inrättas. Domstolarna bör därefter ha frihet att välja hur beredningsorganisationen skall vara sammansatt. En möjlighet är att knyta samman en fiskal och en eller flera ordinarie domare i en s.k. storrotel där fiskalen utför visst beredningsarbete, men också dömer i egna mål. En annan möjlighet är att anställa beredningsjurister som sköter be- redningen av målen på t.ex. tre rotlar. Slutligen bör man kunna välja att ha något fler notarier. Oavsett vilken beredningsorganisation som domstol- arna väljer bör en utökad delegering ske till domstolssekreterama. Samt- liga modeller för beredningsorganisationen i tingsrätt har prövats vid en försöksverksamhet som genomförts vid nio tingsrätter och därefter utvär- derats på kommitténs initiativ. Utvärderingen finns redovisad i bilaga 8.

Vid länsrätterna finns det redan förutsättningar att anordna en effektiv beredningsorganisation med fasta föredragande (beredningsjurister), notarier och domstolssekreterare. Kommittén föreslår här endast att föredragandena som huvudregel skall vara notariemeriterade och att varje rotel vanligen bör ha två handläggare. Slutligen föreslås att fiskalerna som huvudregel arbetar tillsammans med en ordinarie domare i en storrotel.

• Sida 16
•  Original

Den närmare arbetsfördelningen mellan de olika personalkategorierna diskuteras. Målarbetet kan för en sådan diskussion i huvudsak indelas i förberedande handläggning och i egentligt dömande. Generellt bör möj- ligheterna att i underrätt delegera arbetsuppgifter av förberedande slag till notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare utvidgas. Vissa åtgärder i förberedelsearbetet sköts emellertid bäst av den eller de domare som skall avgöra målet. När det gäller det egentliga dömandet i underrätt bör det utarbetas riktlinjer för vilka måltyper som inte bör handläggas av fiskaler. Vidare bör det, på sätt som numera stadgas för länsrätt, i tingsrätt ske en särskild prövning av varje enskilt mål som delegeras till notarie för avgörande. Det bör övervägas om inte vissa beslut av registreringskaraktär som innebär att mål avgörs, skulle kunna delegeras till domstolssekrete- rare. Uppgiften att göra rättsutredningar och att skriva dom är ett led i den dömande verksamheten, som inte i en första omgång behöver utföras av domaren personligen. Dessa uppgifter bör i större utsträckning kunna utföras av notarier och beredningsjurister samt i vissa fall av fiskaler.

1 mellaninstans bör det finnas en möjlighet att delegera den förbe- redande handläggningen till överrättsnotarier. En möjlighet för domstols- sekreterare att föredra vissa enklare mål bör också övervägas.

Kommitténs förslag vad gäller arbetsfördelningen gör att domstols- instruktionerna behöver ses över. Då delegeringsmöjligheterna hänger samman med utbildningsfrågoma bör en utredning av dessa frågor ske i ett sammanhang.

Eftersom kommittén anser att dömande uppgifter bör ingå både i nota- rieutbildningen och i domarutbildningen och då den föreslår att bered- ningsjurister bör få avgöra vissa mål, har kommittén prövat om Europa- konventionens krav på självständiga domare innebär att anställningsskyd— det för dessa personalkategorier behöver stärkas. Europakonventionens krav innebär att domarna skall vara oavhängiga av regeringsmakten vad gäller enskilda avgöranden och skyddade mot uppsägning från domar- anställningen. Garantin för att domare — både ordinarie och icke ordinarie domare — skall vara oavhängiga av regeringsmakten vad gäller enskilda avgöranden finns i regeringsformen. Där återfinns också skyddet för ordinarie domare mot ett skiljande från tjänsten annat än i särskilt uppräk- nade fall. Icke ordinarie domare däremot har ett anställningsskydd som motsvarar vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Den avgörande skillnaden mot det skydd som ordinarie domare har i anställningen är i praktiken endast att icke ordinarie domare kan sägas upp p.g.a. arbetsbrist. En sådan uppsägningsgrund kan enligt kommitténs mening inte förenas med kraven på en självständig domarkår. Kommittén har därför föreslagit att icke ordinarie domare inte skall kunna sägas upp p.g.a. arbetsbrist. Regleringen av detta föreslås i rättegångsbalken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Vidare föreslås ett förstärkt anställningsskydd för

• Sida 17
•  Original

notarier och beredningsjurister. Det föreslås också att det införs uttryck- liga regler om icke ordinarie domares, beredningsjuristers och notariers dömande.

Kommittén har slutligen gjort vissa beräkningar av den ekonomiska effekten av de olika förslagen. Teoretiskt innebär en förstärkt berednings- organisation att man kan göra vissa besparingar. Kommittén anser dock att merparten av denna besparing bör återföras till domstolsväsendet genom att inbesparade resurser får användas av domstolarna för en kvalitets- höjning i verksamheten, bl.a. genom att domarna får mer tid över för de svårare arbetsuppgiftema och genom att kompetensen höjs hos all perso- nal. Reservation har lämnats av Kia Andreasson (mp). Särskilt yttrande har lämnats av Meijt Cederdahl.

• Sida 18
•  Original

• Sida 19
•  Original

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 4 kap. 2 och 4 åå rättegångsbalken skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf 4 kap. 3 & av följande

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. Om domare 2 Q'

Domare, som avses i 1 kap. Domare, som avses i 1 kap. 2 Q, 2 kap. 3 & eller 3 kap. 4 & 2 &, 2 kap. 3 & eller 3 kap. 4 5 första stycket, utnämns av rege- första stycket, är ordinarie och ringen. utnämns av regeringen. Om or-

dinarie domare finns föreskrifter i lagen ( 1994:261 ) om fullmakts- anställning.

I tingsrätt och hovrätt får uppgifter som domare fullgöras även av icke ordinarie domare, om det behövs med hänsyn till behovet av utbildning till domare, av vikariat eller av förstärkning. Beredningsjurister och notarier får i begränsad utsträckning ut- föra dömande uppgifter i tings- rätt. Icke ordinarie domare, be—

lSenaste lydelse 199111819

• Sida 20
•  Original

20 Författningsförslag SOU l998:88 redningsjurister och notarier skall vara lagfarna. 3 ål Upphävd g. Lag 1964:646. Grundläggande anställning

som icke ordinarie domare gäl- ler tills vidare. Ifråga om an- ställningens upphörande gäller 33 5 lagen ( 1982:80 ) om an- ställningsskydd och vad som föreskrivs om ordinarie domare i 7 & lagen (199—1:26!) om full— maktsanställning. Icke ordinarie domare kan i övrigt skiljas från anställningen endast om de i annat fall har visat sig olämp- liga att fullgöra domaruppgifter.

453

Om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för lagfaren domare i hovrätt eller underrätt meddelas bestämmel— ser av regeringen.

Denna lag träder i kraft den

2Upphävd genom lag 1964:646 3 Senaste lydelse 1974z573

Domstol förordnar om en icke ordinarie domares tjänstgö— ring vid domstol enligt vad som krävs för verksamheten inom domstolsväsendet, för domarut- bildningen eller för önskemålet att undvika att domaren skiljs

från grundanställningen. En icke

ordinarie domare får inte för-

flyttas till annan anställning än

vid domstol.

• Sida 21
•  Original

2. Förslag till lag om ändring av lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1971:289 ) om allmänna för— valtningsdomstolar

dels att nuvarande 19 — 21 åå skall betecknas 21 — 23 åå, att nuvarande 28 och 29 %& skall betecknas 24 och 25 56 samt att nuvarande 30 & skall betecknas 28 &,

dels att rubriken närmast före nuvarande 26 & skall upphöra att

gälla,

dels att rubriken närmast före 19 å och de nya 19 och 20 åå skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Vissa bestämmelser om kam- Om domare m.m.

marrätt och länsrätt 19 59

Domare som avses i 3, 10 och 15 595? är ordinarie och ut- nämns av regeringen. Om ordi- narie domare finns föreskrifter i lagen (1994.'261) om fitllmakts- anställning.

I länsrätt och kammarrätt får uppgifter som domare fullgöras även av icke ordinarie domare, om det behövs med hänsyn till behovet av utbildning till do- mare, av vikariat eller av för- stärkning. Beredningsjurister och notarier får i begränsad ut- sträckning utföra dömande upp— gifter i länsrätt. Icke ordinarie domare, beredningsjurister och notarier skall vara lagarna.

• Sida 22
•  Original

2055”

För icke ordinarie domare i allmän förvaltningsdomstol gäller bestämmelserna i 4 kap. 3 och 4 539 rättegångsbalken .

Denna lag träder i laaft den

• Sida 23
•  Original

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1994:260 ) om offentlig an- ställning att 1 5 skall ha följande lydelse.

Lagens tillämpningsområde

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lå

I denna lag finns särskilda föreskrifter om arbetstagare hos 1. riksdagen och dess myndigheter,

2. myndigheterna under regeringen,

3. kyrkomötet och dess myndigheter,

4. de allmänna försäkringskassorna.

Särskilda föreskrifter om ar- Särskilda föreskrifter om ar- betstagare som avses i första betstagare som avses i första stycket 2 finns också i lagen stycket 2 finns också i lagen ( 1994:261 ) om fullmaktsanställ- ( 1994:261 ) om fullmaktsanställ- ning. ning och i rättegångsbalken .

Denna lag träder i kraft den

• Sida 24
•  Original

• Sida 25
•  Original

1. INLEDNING

2. Utredningsarbetet

Arbetet inleddes i januari 1996. Kommittén har sammanträtt vid 18 tillfällen. Därutöver har regelbundna sammanträden hållits med de sakkunniga i kommittén. De olika delarna av utredningsuppdraget, bl.a. beredningsorganisationen samt notarie- och domarutbildningen, har bedrivits i fem olika arbetsgrupper, var och en under ledning av en sakkunnig eller expert som ordförande. Arbetsgruppen för de frågor som här är aktuella har letts av hovrättspresidenten Bo Broome. Övriga ledamöter har varit byråsekreteraren Meijt Cederdahl, lagmännen Sigurd Heuman och Janåke Kvennberg, departementsrådet Carina Stävberg samt rådmannen Katarina Wingqvist Ekholm. Denna arbets- grupp har sammanträtt vid 7 tillfällen.

Kommittén har för arbetet med beredningsorganisationen genom- fört en statistisk undersökning rörande underrättsdomarnas arbetstid. Vidare har en enkätundersökning genomförts avseende underrätts- domarnas uppfattning om arbetstid och kvalitet i arbetet. Undersök- ningarna beskrivs närmare i bilagor till betänkandet.

På kommitténs initiativ har vidare en försöksverksamhet med en förändrad beredningsorganisation bedrivits vid nio tingsrätter. För- söksverksamheten har utvärderats av hovrättslagmannen Göran Ewerlöf. Utvärderingen i sin helhet redovisas i bilaga 8.

Kommittén har för de delar som nu redovisas inhämtat underlag rörande utländska förhållanden genom kontakter med justitiedeparte- menten i olika länder, olika kommittéer eller enskilda domare i respektive land.

Kommittén har yttrat sig över Justitiedepartementets promemoria Miljödomstolama och länspolismästarens i Skåne län utredning För- slag till en ny organisation.

Regeringen har för kännedom till kommittén överlämnat vissa beslut samt olika skrivelser från myndigheter och organisationer. Kommittén har vidare mottagit en rad olika skrifter från myndigheter, kommuner, organisationer och allmänhet. Det material som mottagits har till en övervägande del avsett den yttre domstolsorganisationen.

• Sida 28
•  Original

2.1. Följden av tilläggsdirektiven den 26 mars 1998

Kommitténs uppdrag att lämna förslag till en reformerad utbildning i domstolarna och till en förändrad beredningsorganisation var ursprung— ligen direkt kopplat till huvuduppdraget att utarbeta en ny struktur för det svenska domstolsväsendet.

Kommittén har också redan från början ansett att beredningsorgani- sationen i underrättema har ett så nära samband med domstolsorgani— sationen att ett principförslag i denna del borde utarbetas. Berednings- organisationens utformning påverkar behovet av antalet domare och därmed direkt vilken storlek domstolarna kommer att ha vid en organi— sationsförändring. Vidare finns det ett samband mellan en domstols storlek och möjligheterna att anordna den inre organisationen. Bered— ningsorganisationen och notarie- och domarutbildningen hänger slut- ligen samman på ett sådant sätt att kommittén ansåg att dessa frågor borde utredas i ett sammanhang. Kommitténs uppfattning, att ett när- mande mellan de båda domstolsorganisationema på sikt är värdefullt, påverkar också domarutbildningen.

Även om utredningsuppdraget inledningsvis framför allt skulle avse den yttre organisationen inriktades således utredningsarbetet tidigt också på den inre organisationen, arbetssättet i domstolarna, och på utbildningen av notarier och domare. Kommittén fann att man först måste bilda sig en uppfattning om hur dessa frågor skulle lösas innan en slutlig ställning till den organisatoriska strukturen kunde tas. Den begränsning av kommitténs uppdrag som skett genom de senaste direktiven har därför inte på ett avgörande sätt påverkat övervägandena om vare sig notarie- och domarutbildningen eller beredningsorganisa— tionen. Detta gäller särskilt som det redan tidigt stod klart att ett re- organiserat domstolsväsende skulle — oavsett hur långtgående föränd- ringar man gjorde — komma att i vissa delar av landet bestå av ett antal små domstolar. Förslaget till en förändrad arbetsorganisation måste därför, såsom uppdraget även utformats i direktiven, kunna anpassas till olika stora domstolar.

Eftersom kommitténs uppdrag från början var vittomfattande kunde utredningen beträffande utbildningsfrågoma och beredningsorganisa- tionen inte vara så djupgående att ett helt, i alla detaljer, färdigt förslag kunde utarbetas. Kommittén ville emellertid ge en inriktning för en förändrad arbetsorganisation och en reformerad notarie- och domar- utbildning. Den korta tid som kommittén nu haft till sitt förfogande att färdigställa sina överväganden i denna del har medfört att någon ytter- ligare fördjupning av utredningen inte har varit möjlig sedan tilläggs-

• Sida 29
•  Original

direktiven gavs. Det utredningsarbete som återstår rörande framför allt beräkningar av relationen mellan olika personalgrupper samt förord- ningsändringar måste därför slutföras på annat sätt. Huvuddelen av detta arbete torde kunna överlämnas till Domstolsverket.

• Sida 30
•  Original

• Sida 31
•  Original

11. BAKGRUND

3. Organisationen

3.1. Domstolsväsendets yttre organisation

De allmänna domstolarna

De allmänna domstolarna består av 96 tingsrätter, sex hovrätter och Högsta domstolen.

Tingsrätterna varierar mycket i storlek, allt från domstolar med arbetsunderlag för endast en domare till den största, Stockholms tings- rätt, med omkring 90 domare. Av historiska och befolkningsmässiga skäl ligger domstolarna tätt i de södra delarna av landet medan av- stånden kan vara avsevärda i Norrland. Förutom tingsrättsorterna finns det 35 orter med tingsställen, dvs. orter där en tingsrätt har tillfälligt dömande verksamhet.

Ursprungligen inskränkte sig de allmänna domstolarnas uppgifter till att döma i tvister mellan enskilda medborgare och att avgöra brott- mål. Att avgöra tvistemål och brottmål är alltjämt huvuduppgiften. Ut— över sina dömande uppgifter har tingsrätterna att utöva Viss offentlig kontroll. Inskrivningsmyndighetema för register över alla fastighets- förvärv och andra förhållanden rörande fastigheter. Boupptecknings- verksamheten innebär att tingsrätterna registrerar bouppteckningar och

• Sida 32
•  Original

är beskattningsmyndigheter. Vi skall emellertid enligt direktiven utgå från att dessa s.k. sidofunktioner kommer att flyttas från tingsrätterna.

Vid sidan av tvistemål och brottmål finns det vissa måltyper som avgörs av tingsrätterna i särskild sammansättning, fastighetsdomstols— mål och från och med den 1 januari 1999 miljömål. Fastighetsdom- stolar finns vid 27 tingsrätter och miljödomstolar kommer att inrättas vid fem tingsrätter.

De allmänna förvaltningsdomstolarna

Framväxten av de allmänna förvaltningsdomstolama har skett mot bakgrund av efterkrigstidens samhällsutveckling. Tillväxten av det om- råde av samhällslivet som regleras genom den offentligrättsliga lag- stiftningen har skapat den särskilda organisationen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsrättskipningen sköttes tidigare av länsstyrelserna med möjlighet att överklaga till bl.a. regeringen. Ge- nom 1970-talets reformer tillskapades ett domstolssystem som är helt parallellt med de allmänna domstolarnas.

De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter, fyra kammarrätter och Regeringsrätten.

Länsrättema dömer i en mängd olika måltyper, cirka 400, som hu- vudsakligen avser överklagande av myndighets beslut. Som exempel kan nämnas skattemål, sociala mål rörande tvångsomhändertagande, psykiatrimål, biståndsmål och socialförsäkringsmål Huvuddelen av länsrättemas mål handläggs numera som en tvåpartsprocess.

3.2. Arbetsorganisationen

Vilka personalkategorier som skall finnas vid domstolarna framgår av rättegångsbalken och lagen ( 1971:289 ) om allmänna förvaltningsdom- stolar. Vid underrättema, tingsrätt och länsrätt, skall således t.ex. finnas lagman, en eller flera rådmän samt ett kansli. Underrätt kan vara avdelningsindelad och det kan även finnas en eller flera chefsrådmän. Ordförande för en underrättsavdelning är antingen lagman eller chefs- rådman.

I hovrätt och kammarrätt skall finnas president, lagmän och råd (hovrättsråd respektive kammarrättsråd). Dessa domstolar skall vara delade i två eller flera avdelningar och ordförande för avdelning är lagman och i vissa fall president.

I Högsta domstolen och Regeringsrätten finns justitieråd respektive regeringsråd. Ett av råden utses att vara domstolens ordförande. Även

• Sida 33
•  Original

de högsta domstolarna är indelade 1 avdelningar med en ordförande som chef för respektive avdelning.

Av såväl rättegångsbalken som lagen om allmänna förvaltnings- domstolar framgår indirekt att det skall finnas andra personalkategorier vid domstolarna än som uttryckligen omnämns i lagtexten. I både underrätt och mellaninstans finns det således icke ordinarie domare, både sådana som genomgår en utbildning och sådana som slutfört sin utbildning men ännu inte fått en fast domaranställning. Vidare stadgas det för de olika instanserna att beredningen av mål får ske av annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Annan tjänsteman är dels domstolssekreterare, dels vid underrätt nota- rier och vid hovrätt och kammarrätt fiskaler och fiskalsaspiranter. Så- väl notarier som aspiranter genomgår utbildning vid domstolarna efter avlagd jur.kandexamen. Notarietjänstgöringen sker vid underrätt och omfattar två års tjänstgöring. Aspiranttjänstgöringen ingår i domar- utbildningen. Den omfattar nio månader vid antingen en hovrätt eller en kammarrätt. Om överrättstjänstgöringen godkänns följer minst ett år vid underrätt som domare. Därefter avslutas utbildningen med en ad— junktionstjänstgöring i överrätt under nio månader. Behörig att söka aspiranttjänstgöring är endast den som förvärvat notariemeritering.

Beredningsorganisationen vid de högsta domstolarna skiljer sig från de övriga domstolarnas. För beredningen av målen i dessa domstolar finns revisionssekreterare respektive regeringsrättssekreterare. Dessa är i allmänhet assessorer och har ett fullständigt ansvar för beredningen av målen. När målen är klara för avgörande föredras de av sekreterarna för ledamöterna.

Förutom nu nämnda personalkategorier deltar nämndemän i den dömande verksamheten i samtliga domstolar utom de högsta in- stanserna. Nämndemän deltar vid de allmänna domstolarna framför allt i brottmål och familjemål och vid de allmänna förvaltningsdomstolama i första instans som huvudregel i samtliga måltyper. Vid underrätt är antalet nämndemän som regel tre och i överrätt två.

Gemensamt för samtliga domstolar är att inkomna mål fördelas på rotlar. Varje rotel förestås av en domare. I underrätt samt i hovrätt och kammarrätt förestås rotlarna antingen av ordinarie domare, dvs. råd— män, hovrättsråd och kammarrättsräd eller av tings- och länsrätts- fiskaler samt i överrätt adjungerade ledamöter. Vid underrätt och mellaninstans finns också assessorer som vikarierar som rotelinne- havare eller som förstärkning. Rotelansvaret i de högsta domstolarna vilar på föredragandena i beredningsorganisationen. Till roteln är oftast knuten, i underrätt en domstolssekreterare och en notarie eller proto- kollförare och i överrätt en sekreterare och en fiskal eller fiskals- aspirant. Även i de högsta domstolarna finns domstolssekreterare; I

• Sida 34
•  Original

länsrätterna finns handläggare med i stort samma uppgifter som nota- rien, knutna till rotlama.

Rotelinnehavaren har det övergripande ansvaret för att målen be- reds och avgörs inom rimlig tid. Som framgått ovan kan vissa arbets- uppgifter delegeras till annan personal, som då utför arbetsuppgifterna under eget ansvar. På motsvarande sätt dömer notariema på eget ansvar i vissa enklare mål.

• Sida 35
•  Original

4. Utgångspunkter

Såväl domstolarnas inre arbetsorganisation som domarnas arbetsupp- gifter måste ses mot bakgrund av domstolarnas roll i samhället och den konstitutionella särställning domstolarna och domarna har. Som en bakgrund till kommitténs överväganden lämnas därför en redogörelse för vilka regler i regeringsformen som styr domstolsväsendet och för de konventionsåtaganden som har en direkt betydelse för de frågor som ingår i utredningsuppdraget. Vidare redogörs för vissa förändringar i samhället som påverkar domstolarnas arbete såsom målutvecklingen och IT—tekniken. En kort redogörelse lämnas också för den helhetssyn kommittén har haft på sitt ursprungliga uppdrag och som inverkar på den utformning av framför allt domarutbildningen som kommittén föreslår.

4.1. Regeringsformen och Sveriges konventionsåtaganden

4.1.1. Vad är rättskipning?

I regeringsformen stadgas att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltnings- myndigheter, 1 kap. 8 & regeringsformen. Någon egentlig definition av vad som är rättskipning finns emellertid inte. I förarbetena till grund- lagen uttalade departementschefen dock följande (prop. 1973:90 s. 233):

Enligt gängse terminolo i benämns domstolarnas dömande verk- sam et rättskipning metian förvaltrringsmyndigheternas uppgifter brukar anges vara förvaltning. Det är enligt min uppfattning inte meningsfullt att i RFzs inlednrngskapitel söka ge en närmare karak- teristik av den roll som dessa olika samhällsorgan spelar. — Jag föreslår därför att i förevarande 1paragraf endast slas fast att för rätt— skipningen finns domstolar oc för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

• Sida 36
•  Original

Domstolsutredningen, som hade till uppgift att utreda vilka frågor som borde förbehållas domstolarna, konstaterade att, eftersom regerings— formen inte ger någon ledning för gränserna för vilka arbetsuppgifter domstolarna skall ha, utgångspunkten bör vara vad domstolarna faktiskt har för uppgifter. Sammanfattningsvis anförde utredningen att den enskilde bör ha rätt till domstolsprövning av rättstvister mellan enskilda, vid vissa tvister mellan enskilda och det allmänna som enligt praxis i de europeiska organen anses innefatta prövning av enskildas civila rättigheter och skyldigheter, när det gäller anklagelser för brott, frihetsberövanden samt vissa andra för den enskilde särskilt betydelse- fulla frågor, t.ex. frågor om skatt. Domstolsutredningen framhöll vidare att det är angeläget att spara domstolsväsendets resurser till de kvalificerade frågor som kräver domstolarnas särskilda kompetens ( SOU 1991:106 , 5. 47 ff.).

Även 1993 års domarutredning behandlade frågan om innebörden av begreppet rättskipning. Utredningen uttalade att innebörden av be- greppet rättskipning, så som det används i Sverige, väsentligen är att objektivt och opartiskt avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest in- grepp i den enskildes personliga frihet eller integritet. Utredningen ut- talade vidare att en sådan definition är statisk och tillbakablickande. I stället bör man söka ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället ( SOU 1994:99, s. 38 f.).

Domarutredningen framhåller att processens huvudfunktion är att bidra till att ändamålen, syftet, bakom den materiella lagen får maxi- malt genomslag i samhället. På det individuella planet sker detta genom att den enskilde bereds rättsskydd, konfliktlösning, reparation och på det allmänna planet genom handlingsdirigering, styrning och prevention. I ett framtidsperspektiv kommer domstolarnas roll i Sverige att öka. Enligt utredningen finns det en rad faktorer som talar i denna riktning. Den större betydelse domstolarna har i framför allt Europa kommer att påverka de nationella domstolarna. I samma rikt- ning talar det växande politiska intresset för domstolarna. Utredningen uttalar att det inte längre finns en ideologisk bas eller ens tillräckliga ekonomiska resurser att generellt anförtro heltäckande tillsyns- och kontrolluppgifter till särskilda statliga och kommunala myndigheter. Domstolarna kan därvid komma att ta över en del av de tillsyns- och kontrolluppgifter som tidigare varit föremål för offentligt monopol ' eller dominans. Detta kan ske genom att enskilda och organisationer i större omfattning vänder sig till domstol med yrkanden om ersättning, förbud eller ändringsåtgärder. Målunderlaget för privaträttsliga tvister

• Sida 37
•  Original

ökar därmed (a.a. s. 48 ff.). Den utveckling som skett sedan domarutredningens betänkande redovisats går också i den riktning som domarutredningen pekat på.

4.1.2. Domstolamas självständighet

Det övergripande målet för domstolsväsendet är att på ett rättssäkert och effektivt sätt avgöra mål (Justitieutskottets betänkande 1997/98, JuUzl, s. 43). I regeringsformen finns regler som avser att garantera kravet att domstolarnas verksamhet skall vara rättssäker. Det ligger i och för sig inte inom ramen för kommitténs uppdrag att ta ställning till om dessa regler är tillräckliga eller ej, jfr 1993 års Domarutredning, SOU 1994:99, s 213 . Den följande redogörelsen för regeringsformens regler och för de med dessa korresponderande reglerna i Europa- konventionen syftar därför endast till att ge en bakgrund.

Reglerna i regeringsformen om själva domstolsorganisationen är få. I 11 kap. 1 & föreskrivs att Högsta domstolen är högsta allmänna dom- stol och Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Beträffande dom- stolsorganisationen i övrigt föreskrivs endast ett krav på att huvud- dragen regleras genom lag, 11 kap. 4 5, och att det skall finnas ordina- rie domare, 11 kap. 1 & 3 st.

Domstolamas och domarnas särställning markeras därefter genom föreskriften i 11 kap. 2 & regeringsformen att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur en domstol skall döma i det en- skilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall och genom reglerna i 5 5 om när en domare får skiljas från tjänsten. De senare reglerna behandlas närmare i kapitel VI i detta betänkande.

Reglerna i regeringsformen om domstolsväsendet korresponderar med de internationella förpliktelser Sverige åtagit sig genom tillträde till olika konventioner. Genom tillträdet till den Europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande frihetema, Europakonventionen, har Sverige förbundit sig att tillhandahålla oavhängiga och opartiska domstolar för prövning av tvister om civila rättigheter och skyldigheter samt anklagelser för brott (art. 6 punkt 1). Motsvarande åtaganden finns i FN-konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna, artikel 14 och 15. Kön- ventionerna ställer vissa krav både på domstolen och på förfarandet inför denna. Eftersom de båda konventionerna i nu aktuell del är i stort överensstämmande och då Europakonventionen sedan den 1 januari 1995 gäller som svensk lag (SFS 199421219), kommer redogörelsen i fortsättningen endast att behandla denna.

• Sida 38
•  Original

Europakonventionen söker genom bestämmelserna i artikel 6 att garantera att frågor av särskild betydelse för den enskilde kan bli före- mål för prövning inför domstol och att prövningen sker under särskilda rättssäkerhetsgarantier. Domstolen skall således vara oberoende och opartisk och ha inrättats enligt lag. Förfarandet skall vara korrekt och rättvist mot den enskilde och prövningen skall ske inom skälig tid. För- farandet skall vidare som huvudregel vara muntligt och domen av- kunnas offentligt. När det gäller brottmål föreskrivs vissa ytterligare krav, bl.a. att den som åtalats för brott skall ha rätt att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, rätt att försvara sig personligen eller genom ombud samt rätt att förhöra vittnen som åberopas mot honom och att få vittnen inkallade och förhörda.

Europakonventionens rättssäkerhetskrav är av särskild betydelse vid en översyn av domstolarnas arbetsformer. På grundval av artikel 6 i Europakonventionen har Europarådet också den 13 oktober 1994 anta— git en rekommendation till medlemsstaterna avseende domarnas själv- ständighet, Nr R (94) 12. Enligt rekommendationen bör alla nödvän- diga steg tas av medlemsstaterna för att respektera, försvara och be- främja domarnas självständighet. När det gäller arbetsorganisationen uttalas att denna skall vara sådan att domarna kan arbeta effektivt, bl.a. genom att ett tillräckligt antal domare tillsätts och genom tillhanda- hållande av lämplig utbildning för domarna samt tillräckligt med biträ— despersonal och hjälpmedel. Vidare bör icke-juridiska göromål över- föras från domarna till andra personer.

Även FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary, som antogs vid den sjunde FN-kongressen om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar i Milano 1985, behandlar frågan om domares självständighet. Enligt principerna skall bl.a. domarnas själv- ständighet garanteras av staten antingen i konstitutionen eller i lag. Staten skall även se till att det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina göromål.

Konventionsbestämmelsema att domstolsprövningen skall ske inom skälig tid innefattar vidare ett krav på att domstolarna skall ha tillräck- liga resurser för sin verksamhet men också att arbetsorganisationen skall vara effektiv. Europadomstolen har i flera avgöranden tagit ställ- ning till hur "skälig tid" skall beräknas. För att bedöma innebörden av begreppet skälig tid har domstolen använt sig av olika kriterier. Målets särskilda karaktär har därvid varit av betydelse.4

" Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl., s. 168 ff.

• Sida 39
•  Original

4.2. Förändringar i samhället m.m.

4.2.1. Målutvecklingcn

Målutvecklingens betydelse för arbetsbelastningen i domstolarna beror av två faktorer, dels antalet inkomna mål, dels målstrukturen. Båda

faktorerna inverkar på behovet av en arbetsrationalisering i domsto- larna.

Antalet inkomna mål

Antalet inkomna mål till domstolarna har alltid varierat över tiden. Ett exempel är de svängningar som på senare år skett i antalet till tings- rätterna inkomna mål. Under åren 1990 — 1993 ökade t.ex. antalet tvistemål (exklusive gemensamma ansökningar) med drygt 61 procent för att de följande åren, 1994 — 1997, minska med 23 procent. Varia- tionerna vad gäller brottrnålen har rört sig om drygt tjugo procent, bilaga 4. Förändringarna av antalet inkomna mål har flera orsaker. Till en början styrs målmängden i viss mån av konjunkturläget. Ett tydligt exempel är den stora ökningen i de allmänna domstolarna av tvistemål och i förvaltningsdomstolarna av mål enligt socialtjänstlagen under början av 1990-talet. Andra faktorer är naturligtvis brottsutvecklingen. Målmängden styrs emellertid också av olika förändringar i lagstift- ningen.

Målstruktur

Förändringar i lagstiftningen påverkar inte endast det antal mål som kommer till domstolarna utan även målstrukturen, dvs. hur svåra eller komplicerade målen är. En generell strävan har i olika lagstiftnings- ärenden varit att föra de enklare målen från domstolarna. De mål som är kvar är därmed de som är tyngre och mer arbetskrävande.

Avkriminalisering av vissa förseelser och reformeringen av reglerna för när strafföreläggande får utfärdas är exempel på denna strävan att spara domstolarnas resurser till de mer komplicerade målen. Andra exempel är kronofogdemyndighetemas hantering av mål som börjar som betalningsförelägganden och körkortsmålen som förts till läns- styrelserna.

• Sida 40
•  Original

En annan inriktning i ny lagstiftning är att förlägga tyngdpunkten i rättskipningen till första instans. Den nedflyttning av mål från kammar- rätt till länsrätt som nu slutförts med ett omfattande krav på prövnings- tillstånd i kammarrätt är dock inte endast ett exempel på detta utan har också inneburit att länsrätterna har fått en helt annan och mer kompli- cerad målstruktur än tidigare.

Målstrukturen påverkas även av samhällsutvecklingen utanför det egentliga rättsväsendet. Förändringar i samhället skapar i sig ett behov av ny lagstiftning som genererar nya måltyper. Samtidigt för komplexi- teten i samhället med sig en lagstiftningsteknik med ramlagar och generalklausuler som medför ett ökande behov av domstolsprövning.

Sveriges medlemskap i EU har också inneburit att ett helt nytt rätts- system införlivats med det svenska. Tidsperioden är ännu alltför kort för att man med säkerhet skall kunna bedöma den påverkan detta kommer att ha på domstolarnas verksamhet. Rent allmänt kan dock sägas att principen om EG—rättens företräde framför nationell lagstift- ning innebär att Sverige inträtt i en delvis ny rättslig miljö med gemen- samt beslutad lagstiftning på många områden och med gemensamma institutioner. Förutom att domstolarna kommer att handskas med mate- riellt nya regler förändras dessa kontinuerligt genom Europadomsto- lens rättskapande verksamhet. Svårigheterna kommer delvis att ligga i att följa denna rättsutveckling, samtidigt som det kommer att finnas ett behov av att göra komparativa studier av hur andra länder löst någon viss fråga.

Förändringarna i målstrukturen kan för de allmänna domstolarnas till viss del mätas genom utvecklingen av förhandlingstiden. Under perioden 1993/94 — 1997 ökade således förhandlingstiden i tingsrätt för tvistemålens del med 29 procent och för brottmålen med 21 procent. Även andelen mål med en förhandlingstid om flera dagar ökade mar- kant. För hovrättemas del var ökningen i förhandlingstiden för tviste- målens del 23 procent och för brottmålens del 30 procent (Domstolsverkets årsredovisning 1997). Motsvarande möjlighet att på ett relativt enkelt sätt konstatera förändringar i målstrukturen för för- valtningsdomstolama saknas.

Domstolamas arbetsbörda påverkas slutligen också, liksom verk- samheten inom andra samhällsområden, av det statsfinansiella läget och av en förändrad syn på statsförvaltningen. När det gäller det stats— finansiella läget har domstolarna under främst åren 1994 — 1995 fått vidkännas anslagsminskningar. Besparingar har — eftersom domstolar- nas verksamhet är personalintensiv — fått göras genom minskning av antalet notarier, föredragande och domstolssekreterare. En del av denna minskning kan också förklaras dels av att införandet av ett

• Sida 41
•  Original

målhanteringssystem rationaliserat arbetet i domstolarna, dels av en minskad måltillströmning.

Samtidigt har regeringens ekonomiska styrning av myndigheterna — också domstolarna — ändrats till en mål- och resultatstyrning. Resultat- styrningen innebär att även domstolarna måste ägna frågan om resurs- användningen stor uppmärksamhet, något som gör det särskilt ange- läget att se över domstolarnas arbetsformer. Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna är dock domstolarnas möjligheter att utan lagändringar påverka mål och resultat begränsade.

Sammantaget kan man konstatera att antalet inkomna mål troligen även i fortsättningen kommer att variera över tiden. Målstrukturen kommer dock att fortsätta att bli tyngre med ökade inslag av interna- tionell rätt. Sistnämnda förhållande gör att domstolarna, för att kunna bemästra de mer komplicerade målen, måste skapa utrymme för domarna att koncentrera sig på de uppgifter som verkligen kräver deras kompetens.

4.2.2. Informationsteknikens betydelse

IT, dvs. informationsteknik,är ett samlingsbegrepp för olika tekniker som används för att skapa, lagra, bearbeta, överföra och presentera ljud, text och bild. Tekniken innebär en i det närmaste obegränsad möjlighet till samverkan mellan individer och organisationer obero- ende av mängden information och geografiska avstånd. Den ger för- utsättningar för grundläggande förändringar i strukturema, t.ex. för decentralisering och distansarbete. Därigenom kan även glest be- folkade områden ges en samhällsservice som utan de tekniska innova— tionema inte hade varit möjlig.

Den IT—utveckling som skett under det senaste decenniet och kan- ske framför allt under senare år har således på ett radikalt sätt ändrat förutsättningama för de vanliga organisationsstrukturerna. Särskilt tydligt är det beträffande de virtuella organisationerna där uppdel- ningen i centrum och periferi successivt förlorar i betydelse. Dessa organisationer fungerar som mer eller mindre fasta nätverk som binder samman personer eller grupper med olika kompetenser kring en gemensam verksamhetsidé.

Domstolarna bör naturligtvis inte stå utanför den tekniska utveck- lingen. Vilken påverkan den kommer ha för domstolarnas inre organi- sation är emellertid beroende av de övergripande mål som läggs fast för domstolsväsendet. Regeringen har i prop. 1995/961125, Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik, s. 14, uttalat

• Sida 42
•  Original

IT har inte något egenvärde i sig. Aven utvecklingen på detta om- råde måste relateras till ndläggande behov hos lndivid och sam- hälle. Insatserna inom T-området måste därför bli en del av en sammanhållen vision om vilken samhällsutvecklin vi önskar och underordnas de över ipande mål som i demokratis ordning läggs fast för olika samhäl sområden. Det Sverige behöver är därför ingen fristående statlig IT—politik utan en politik för skilda samhällsområ- den som på bästa sätt tar vara på informations- och kunska ssam- hällets möjligheter. För att skapa sams kring insatserna på T-om- rådet behövs dock gemensamma mål ör användningen och utveck- lingen av IT.

Hittills har teknikutvecklingen påverkat domstolsväsendet framför allt genom att underlätta arbetet i domstolarna internt. I detta avseende har arbetet med ett teknikinförande skett i två etapper.

Den första etappen har avsett införandet av ord- och textbehand- lingssystem medan den andra etappen avsett utvecklandet och installe- randet av ett målhanteringssystem, MÅHS. MÅHS finns numera (årsskiftet 1997/98) installerat vid samtliga länsrätter utom Länsrätten i Stockholms län och vid 35 tingsrätter. Samtidigt som ett utvecklings- arbete pågår för att förbättra systemet utvecklas ett målhanterings- system även för överrättema. Vidare är samtliga domstolar numera anslutna till domstolsväsendets kommunikationsnät, Domnät, med den tillgång till juridisk information som detta innebär, och många har möjlighet att använda e-post. Slutligen pågår ett utvecklingsarbete för att lämna det nuvarande informationssystemet för rättsväsendet, RI.

Införandet av IT-stöd i målarbetet har medfört förenklingar och rationaliseringar för framför allt domstolssekreterama. Genom ord- och textbehandlingssystemen har det mesta av skrivarbetet försvunnit och genom målhanteringssystemet har målarbetet underlättats. Rationalise- ringsvinstema genom IT—stödet i målarbetet har till viss del realiserats genom att Domstolsverket vid dimensioneringsberälmingarna för dom- stolarna räknat med en viss procentuell rationaliseringseffekt på kansli- sidan, vilket resulterat i att domstolarna minskat antalet domstols- sekreterare, i vissa fall genom uppsägningar.

Även om teknikutvecklingen framför allt har utnyttjats för att ratio- nalisera domstolssekreteramas arbete har den också fått en allt större betydelse för domarpersonalen. Genom möjligheten att ha direkt till- gång till aktuell information i olika frågor, tillgång till lagförarbeten och andra rättskällor och till gemensamma mål- och ärenderegister lik- som till andra myndigheters register ökar kvaliteten i rättskipningen.

IT öppnar också möjligheter att genomföra förhandlingar med hjälp av Videoteknik. Frågan om domstolsförhandlingar med hjälp av bild- och ljudöverföring har nyligen utretts (Ds 199717, Domstolsförfaran- det, Förslag till förbättringar). Huvudregeln att de personer som deltar i

• Sida 43
•  Original

en domstolsförhandling skall vara fysiskt närvarande föreslås bibe- hållen men uppmjukad så att parter i tvistemål, åklagare och mål- sägande i brottmål, parter i domstolsärenden och i konkursärenden samt vittnen m.fl. skall ha möjlighet att medverka i förhandlingar genom bild- och lj udöverföring.

Slutligen kan IT-utvecklingen inom en snar framtid medföra att ett långtgående samarbete mellan olika domstolar kan utvecklas. Genom att man är oberoende av avstånd kan man utnyttja ett gemensamt mål- hanteringssystem för att utan omlottning låta målen förberedas och i vissa fall också avgöras av personal vid en annan domstol än den till vilket målen från början kom in. I särskilt hög grad gäller detta förvalt- ningsdomstolama med det dominerande inslaget av skriftlig process. Också de allmänna domstolarna skulle dock kunna utnyttja fördelarna med ett samarbete, även om det kanske förutsätter att förhandlingarna hålls på domstolsorten. Geografiska begränsningar, särskilt påtagliga i ett glest befolkat land som vårt, kan framgent förväntas minskas genom IT—utvecklingen.

4.2.3. Riksrevisionsverkets rapport Domstolsväsendet

Regeringen gav den 13 februari 1997 Riksrevisionsverket (RRV) i uppdrag att granska fördelningen av resurser inom domstolsväsendet. RRV skulle vidare med utgångspunkt i nuvarande organisation och arbetsformer identifiera väsentliga hinder för ett effektivt resursutnytt- jande inom domstolsväsendet. Uppdraget har redovisats i RRVs rap- port 1997:48 Domstolsväsendet; resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande.

Enligt kommitténs direktiv skall resultatet av RRVs uppdrag beak- tas vid utformningen av en ny domstolsorganisation (Dir. 1997:50, s. 5). Även om kommitténs uppdrag inte längre omfattar den yttre organi- sationen är det naturligt att beakta de delar av RRVs rapport som be- handlar domarutbildningen och arbetsorganisationen i domstolarna.

När det gäller domarutbildningen uttalar RRV att domstolschefema har svårt att anpassa personalstyrkan till det behov som för tillfället råder vid domstolarna. Rekryteringen till domarbanan styrs inte av domstolarnas behov utan av budgetsituationen. RRV föreslår att natio- nella utbildningsplatser inrättas och att Domstolsverket eller hov- rättema därefter fördelar utbildningsplatsema.

När det därefter gäller arbetsorganisationen pekar RRV på att domarrollen bör renodlas bl.a. eftersom domarna är domstolsväsendets dyraste resurs. Domamas uppgifter bör därför koncentreras på i första

• Sida 44
•  Original

hand den dömande verksamheten. Detta bör enligt RRV ske genom en ökad delegering av arbetsuppgifter till i första hand "rättskunnig" per- sonal och till sådana domstolssekreterare som har "lång erfarenhet" (a.a. s. 41).

Vidare berör RRV beredningsorganisationen i domstolarna. RRV anser att det är viktigt att förstärka beredningsorganisationen för att domarna på sikt skall kunna avgöra fler mål än för närvarande. Ut- vecklingen inom IT-området har enligt RRV medfört ett minskat behov av domstolssekreterare och andelen "rättsutbildade" i domstolarna be- höver sannolikt ökas (a.a. s. 43).

4.3. Begreppet renodling

Begreppet renodling har när det gäller domstolsväsendet framför allt använts i två betydelser. Den ena har avsett att domstolarnas verksam- het skall renodlas till vad som i egentlig mening brukar kallas rättskip- ning. Frågan om en renodling av domstolarnas verksamhet har utretts bl.a. av Domstolsutredningen. Utredningen uttalade att domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Det är därför angeläget att spara domstolsväsendets resurser till de frågor som kräver deras särskilda juridiska kompetens ( SOU 1991:106 ). Enligt direktiven har kommittén också att utgå från att de s.k. sidofunktioner— na vid tingsrätterna skall flyttas till andra myndigheter. Frågan om att föra bouppteclcnings- och inskrivningsverksamheten bort från dom- stolarna övervägs för närvarande inom justitiedepartementet.

Den andra betydelsen av renodling avser domstolarnas arbetsorga- nisation. Här har begreppet renodling framför allt använts för att be- skriva en önskvärd utveckling av domarnas arbetsuppgifter. Så borde enligt den s.k. idéskissen (Ds 1989z2) en renodling av domarrollen ske efter den principen att domaren framför allt bör ägna sig åt att avgöra mål och åt kvalificerade frågor i samband med detta, medan övriga arbetsuppgifter så långt som möjligt bör delegeras till annan personal.

Kommittén har också enligt de ursprungliga direktiven att utgå från en förändrad och mer renodlad domarroll (Dir. 1995:102, 5. 9). I detta ligger enligt kommitténs mening att renodlingen av domarrollen måste ses mot bakgrund av domarens uppgift att självständigt och opartiskt värna om rättsstaten. Med den förändring av domaruppgiften som sker, med modern lagstiftningsteknik och med intemationaliseringen i dömandet, kommer domarna att ha en förstärkt rättskapande roll som ställer än högre krav på sj älvständigheten i dömandet (SOU l994:99, s. 208). För att domarna skall ha möjlighet att fullgöra en sådan uppgift måste deras arbete renodlas. Arbetsfördelningen mellan domarna och

• Sida 45
•  Original

övrig personal måste därför utformas så att domarnas arbetsinsats kan inriktas på att avgöra mål och på de mer komplicerade frågorna i sam- band med detta. Ovriga arbetsuppgifter bör delegeras.

4.4. Helhetssyn

Kommitténs ursprungliga uppdrag innefattade att med en helhetssyn lämna ett förslag till en ny organisation för domstolsväsendet (Dir. 1995:102,s. l).Översynen av organisationsstrukturen skulle därför inte endast inriktas på de små tingsrätterna utan skulle också behandla frågan hur tingsrätter och länsrätter, hovrätter och kammarrätter och även de högsta domstolarna skulle kunna samarbeta i fastare organisa- toriska former (Dir. 19952102, s. 15).

Den helhetssyn som finns uttryckt i direktiven avser således främst ett närmande av de båda domstolsorganisationema till varandra. Ett uttryck för detta är direktivens krav på en ökad personalrörlighet mel- lan domstolar av olika slag och på att förslag, om det Visar sig lämp— ligt, skall lämnas på en gemensam eller samordnad notarie- och fiskalsutbildning (Dir. 19951102, s. 10).

Den helhetssyn kommittén diskuterat i samband med frågorna om organisationsstrukturen handlar emellertid inte endast om ett närmande av de båda domstolsorganisationema till varandra Även andra och mer övergripande utgångspunkter, som också finns omnämnda i de ur- sprungliga direktiven, har ingått i kommitténs överväganden. Dom- stolsväsendet skall vara så organiserat att det kan uppfylla höga krav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Kra- vet på kvalitet i rättskipningen innebär att oavhängiga och opartiska domstolar på ett för parterna rättssäkert sätt och inom rimlig tid fullgör sina uppgifter. Detta uppnås bl.a. genom att höga krav på kompetens ställs på domstolspersonalen och genom att domstolarna tillförsäkras tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Båda dessa medel för kvalitet hänger nära samman. Konipetensen hos domstols— personalen har t.ex. ett omedelbart samband med utbildningen av domare och övrig personal. Frågan om vad som skall anses vara till- räckliga resurser är avhängig av hur den inre arbetsorganisationen i domstolarna utformas, dvs. även av domarutbildningens, domarupp- giftens och beredningsorganisationens utformning. Det förtjänar att påpekas, att medan den dömande verksamhetens kvantitativa sida är lätt mätbar, är kvalitetsaspekter på verksamheten betydligt mera mångdimensionella och svårfångade. Här spelar också kommitténs överväganden rörande ett närmande mellan de båda domstols- organisationema in. Ett närmande möjliggör ett bättre utnyttjande av

• Sida 46
•  Original

personalresursema genom att ge förutsättningar för en större personal- rörlighet mellan domstolar av olika slag. Kommittén har dock funnit att ett närmande mellan domstolsorganisationema inte endast skulle ge en effektivitetshöjning av domstolsverksamheten. Det skulle även få andra positiva effekter.

De allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna har successivt utvecklats till domstolar som alltmer liknar varandra. Den organisatoriska strukturen är numera ensartad. Efter införandet av ett tvåpartsförfarande i förvaltningsdomstolarna har också de processu- ella reglerna förts närmare varandra. Denna utveckling har nu nått ett skede där det framstår som naturligt att underlätta en fortsatt utveck- ling i samma riktning.

Ett närmande ökar domarnas kompetens och främjar rättsutveck- lingen. Åtskilliga processuella frågor är numera desamma i de båda domstolsslagen. Domare från den ena organisationen kan därför tillgo— dogöra sig erfarenheter och dra nytta av de diskussioner som förts och de lösningar som valts inom den andra organisationen. Detta betyder i sin tur att frågorna kan lösas med utgångspunkt i ett vidare perspektiv och med mindre risk för låsningar som hämmar rättsutvecklingen. Domarna får också en utblick över ett bredare juridiskt fält. Detta är en kompetenshöjning som medför positiva effekter av olika slag, inte minst för rättsutvecklingen. Samtidigt ökar förutsättningarna för att samma fråga blir löst på samma sätt i de olika domstolsorganisatio- nema.

När det gäller den rättsutveckling som följer av Sveriges medlem- skap i EU och den ökade intemationaliseringen i övrigt ligger det ett stort värde i ett kunskapsutbyte och ett likartat synsätt på de frågor som utvecklingen ger upphov till.

Ett närmande mellan domstolsorganisationema är också angeläget ur en annan synvinkel. Under senare tid har man alltmera uppmärk- sammat domstolarnas roll i samhället, och det är en vanlig uppfattning att den — som en följd av influenserna från andra delar av Europa — kommer att få allt större betydelse. Detta påverkar också domarnas roll. En del upplever detta som något positivt. Andra snarast varnar för att det kan medföra att frågor som borde lösas av demokratiskt valda politiska församlingar i stället kommer att avgöras av domstolar. Oavsett vilken ståndpunkt man intar i denna diskussion visar den vikten av att vi har självständiga domstolar och domare som är med- vetna om sin roll och sitt ökande ansvar. I detta avseende finns det ingen skillnad mellan domstolar och domare i de båda olika domstols- organisationema. Det är tvärtom angeläget att man utvecklar ett synsätt på dessa frågor som kan accepteras allmänt. Detta är en del av något som kan kallas domarkultur. Begreppet är svårdefinierat, men man kan

• Sida 47
•  Original

konstatera att det främst handlar om förhållningssätt till och synen på grundläggande rättsprinciper och på etiska frågor både i fråga om rätt- skipningen och domarrollen. Att alla domare i ett land omfattar en gemensam domarkultur är naturligt och har betydelse för förutsebar- heten i rättstillämpningen. Möjligheten att få en gemensam domar- kultur är naturligtvis större ju närmare varandra de båda slagen av rätt- skipning står rent organisatoriskt.

Slutligen bör domstolarna vara en så attraktiv arbetsplats att de bästa juristerna vill bli domare. Detta gäller inte minst vid en utveck- ling som innebär att domstolarna får en viktigare roll i samhället. De flesta människor tycker att det är spännande och stimulerande med nya arbetsuppgifter. Att man har möjligheter att växla mellan olika arbets- uppgifter är alltså något som gör arbetet mera attraktivt. Med en möj- lighet för domarna att enkelt växla mellan förvaltningsrättskipning och annan rättskipning bör domstolarnas förutsättningar att vara en attrak- tiv arbetsplats för domare öka. Med sådana möjligheter blir också risken mindre att domarna upplever arbetsuppgiftema som så rutin- artade att de stelnar i sina roller. Motsvarande gäller naturligtvis för all övrig personal inom domstolsväsendet.

• Sida 48
•  Original

• Sida 49
•  Original

III DOMARUTBILDNINGEN

5. Inledning

De personer som genomgår domarutbildningen vid Våra domstolar arbetar till en inte obetydlig del med beredning av mål för avgörande, både i underrätt och överrätt. Det är därför nödvändigt att först, åtminstone principiellt, ta ställning till domarutbildningens utformning, innan frågan om beredningsorganisationens utformning behandlas. Eftersom notariemeritering är ett krav för att bli antagen till den egentliga domarutbildningen behandlas notariemeriteringen som en del av denna. Inledningsvis redogörs för hur den nuvarande utbildningen är utformad och för tidigare utredningar beträffande denna. Som en bak- grund redogörs vidare för hur antalet icke ordinarie domare utvecklats sedan frågan om domarutbildningen utreddes senast. Slutligen följer kommitténs övervägande beträffande notarie- och domarutbildningen.

• Sida 50
•  Original

• Sida 51
•  Original

6. Bakgrund

6.1. Nuvarande domarutbildning och domarkarriär

Domarutbildningen har tidigare översiktligt beskrivits i kapitel II, BAKGRUND.

Domarutbildningen och domarkarriären i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är i princip överensstäm- mande. Den egentliga utbildningen inleds med en aspiranttjänstgöring i överrätt. En förutsättning för att någon skall antas som aspirant är att han har en jur. kand. examen och förvärvat notariemeritering vid un- derrätt.

Notarietjänstgöringen regleras i notarieförordningen (19901469). Notarietjänstgöringen kan fullgöras i tingsrätt eller länsrätt eller båda slagen av domstolar. Efter särskild prövning får dock högst sex måna- ders tjänstgöring hos en annan arbetsgivare tillgodoräknas. Notarie- meritering förvärvas av den som på ett tillfredsställande sätt fullgjort notarietjänstgöring. Detta förutsätter att notarien utfört domargöromål i enlighet med domstolsinstruktionerna. Tjänsterna som notarier tillsätts av Domstolsverket efter de sökandes examensbetyg och sidomeriter.

Efter notariemeriteringen vidtar den egentliga domarutbildningen, som består av tre obligatoriska moment: aspiranttjänstgöring, fiskals- tjänstgöring i underrätt och adj unktion i överrätt.

Varje överrätt beslutar om antagning av fiskalsaspiranter. Antag- ningen grundas på examensbetyg och vitsord från notariemeriteringen, dvs. skriftliga betyg. Dessutom infordras vanligen muntliga referenser och hålls anställningsintervjuer.

Eftersom aspirantema huvudsakligen arbetar med beredningen av mål och föredragning styrs rekryteringen, inom ramen för tillgängliga medel, av överrättemas behov av föredragande. För att vara föredra- gande i överrätt krävs formellt endast jur. kand. examen, inte fullgjord

• Sida 52
•  Original

notarietjänstgöring, 19 & hovrättsinstruktionen (1996:379) och 19 & kammarrättsinstruktionen (19963 80).

Aspiranttjänstgöringen är en provanställning och pågår i nio—tolv månader. Arbetet innefattar att bereda mål för avgörande, kommuni- cera handlingar, göra rättsutredningar, sätta upp förslag till dom och beslut samt föredra mål inför domstolens ledamöter och föra protokoll vid förhandlingar. Utbildningsinslaget i arbetet består dels i själva ar- betsuppgiftema, dels i vägledning från äldre fiskaler, referenter och andra ledamöter. Många överrätter anordnar dessutom särskilda kurser i olika ämnen.

Innan aspiranten har tjänstgjort i överrätten ett år skall en prövning ske om denne skall förordnas till fiskal. Minimitiden för aspiranttiden är nio månader.

Fiskalen skall i princip så snart som möjligt efter fiskalsförordnan- det fullgöra sitt underrättsår, dvs. tjänstgöra som länsrätts- eller tings- fiskal (prop. 1989/90279, SFS l990:461). Ett förordnande i underrätt meddelas av överrätten och får endast meddelas hovrätts- eller kam- marrättsfiskal, dvs. det fordras en godkänd aspiranttjänstgöring. Ett förordnande som tingsfiskal får också meddelas den som under minst sex månader har utfört en hovrättsfiskals arbetsuppgifter och som har vunnit tillräcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän domstol. Mot— svarande bestämmelse finns för länsrättsfiskal.

Underrättstjänstgöringen skall pågå under minst ett år (40 & hov- rättsinstruktionen och 40 & kammarrättsinstruktionen, l996z379 — 380). Som huvudregel skall fiskalen då ha en egen rotel. Eftersom tjänst- göringen är ett led i domarutbildningen skall tilldelningen av arbets- uppgifter anpassas efter fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol. Sådana arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet skall inte tillde- las en fiskal (11 & tingsrättsinstruktionen och 10 & länsrättsinstruk- tionen, 19961381 — 382). Lagmannen skall Vidare se till att fiskalerna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning och ge vits- ord över deras tjänstgöring (5 & tingsrättsinstruktionen och 4 & läns- rättsinstruktionen).

Förutom den utbildning som sker vid domstolarna genomgår fiska- lerna av Domstolsverket centralt anordnade kurser.

Det sista momentet i domarutbildningen är adjunktionen i överrätt. Adjunktionstiden varar i nio månader. Under den tiden tjänstgör fiska- len som ledamot av överrätten under namnet av tf. assessor och skall normalt ha ansvaret för en egen rotel. Efter en prövning av tjänst— göringen meddelas ett förordnande som assessor.

De tre obligatoriska momenten i domarutbildningen uppgår således totalt till två och ett halvt år. Avsikten är att assessorema efter fullgjord domarutbildning skall bredda sin erfarenhet genom tjänstgöring utanför

• Sida 53
•  Original

domstolarna. Värdet av sådan tjänstgöring har betonats i olika sammanhang; se t.ex. prop. 1989/90:79, s. 10 f. Många assessorer tjänstgör också t.ex. inom regeringskansliet, i statliga verk, i kommit- téer, som föredragande i de högsta instanserna eller prövar advokat- eller åklagaryrket.

Det är även vanligt att assessorer åtminstone för en tid är förstärk- nings- och vikariatsresurs i domstolarna. Sådan tjänstgöring är formellt möjlig genom att fiskaler och assessorer är tjänstgöringsskyldiga utan- för den egna överrätten. Hovrättsassessor är skyldig att tjänstgöra som revisionssekreterare, som lagman eller rådman i tingsrätt, som ledamot i en annan hovrätt än den han hör till under högst ett år samt som hy- resråd under högst sex månader. En assessor är också i övrigt skyldig att utföra domaruppgifter i en" tingsrätt. En hovrättsfiskal är skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor och som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt ( hovrättsinstruktionen 46 — 47 åå). Motsvarande bestämmel- ser finns för kammarrättsassessor och kammarrättsfiskal (kammarrättsinstruktionen 45 — 46 åå).

6.2. Domarbanans tidigare behandling

Den nuvarande domarutbildningen och domarkarriären har varit i stort oförändrad under lång tid. Flera statliga utredningar har dock utrett frågan om domarutbildningens utformning och om domarkarriären. Utredningama har ofta föranletts av vid skilda tidpunkter uppkomna problem. Ofta har dessa gällt en disproportion mellan antalet icke ordi- narie domare och ordinarie domare. För en mer fullständig redogörelse för äldre utredningar kan hänvisas till 1972 års domarutrednings be— tänkande En öppnare domarbana, SOU 1974296, 3. 59 ff.

1972 års domarutredning

1972 års domarutredning hade bl.a. i uppdrag att överväga hur domar— karriären skulle utformas för att tillgodose önskemål om att domar— kåren tillfördes erfarenheter från andra samhällsområden än domstols- väsendet. Utredningen fann att det knappast var möjligt att inom ramen för den i princip slutna domarkarriären åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar (aa. s. 135 f.). Utredningen föreslog i stället att den grundläggande domarutbildningen i Överrätt behölls, men ut- sträcktes till ett år och sex månader, varav sex månader i underrätt. An- ställningen i domstolarna skulle därefter, på motsvarande sätt som efter notariemeriteringen, upphöra. Icke ordinarie tjänster skulle dock finnas

• Sida 54
•  Original

för fiskaler i underrätt, assessorer i hovrätt och kammarrätt samt för revisionssekreterare i Högsta domstolen och regeringsrättssekreterare i Regeringsrätten. Fiskals- och assessorstjänstema var avsedda för vika- riats- och förstärkningsändamål. Utredningen ansåg det angeläget att antalet sådana tjänster begränsades.

De som genomgått domarutbildningen antogs söka sig till andra juridiska verksamhetsområden. Det förutsattes vidare att departemen- ten skulle inrätta särskilda tjänster för t.ex. kommittésekreterare.

Adjunktionstjänstgöringen föreslogs avskaffad därför att utbild- ningstiden — eftersom den inte erbjöd någon fortsatt anställning — borde hållas kort.

Rekryteringen av domare skulle ske bland dels dem som genomgått grundutbildningen, dels dem som därefter innehaft en icke ordinarie tjänst, dels dem som saknade erfarenhet av domstolsarbete.

Utredningens förslag kritiserades under remissbehandlingen. Fram- för allt drabbade kritiken förslaget att aspiranten inte skulle beredas fortsatt tjänstgöring inom domstolarna efter genomgången utbildning. Även avskaffandet av adjunktionen kritiserades, eftersom denna ansågs vara ett av de mer värdefulla inslagen i domarutbildningen Remiss- kritiken inriktade sig även på att de framtida domarna skulle ha alltför kort och inaktuell erfarenhet av domstolsarbete innan de utnämndes till domare. Den samlade kritiken ledde till att regeringen inte föreslog utredningens modell för genomförande.

Domstolsverkets "avhopparrapport"

I mitten av 1980—talet uppstod svårigheter för överrättema att rekrytera kvalificerade fiskalsaspiranter samtidigt som antalet icke or- dinarie domare som lämnade domarbanan ökade Regeringen uppdrog åt Domstolsverket att utreda orsaken till och omfattningen av avhoppen från domarbanan.

Resultatet av analysen redovisades i DV Rapport 1987:1. I rapport- en påvisades att antalet aspirantansökningar hade minskat med om- kring 40 procent mellan åren 1981 och 1986. Under samma period för- dubblades antalet avhopp från domarbanan. Det minskade antalet aspi- rantansökningar hade ett visst samband med att antalet notarier mins- kats i underrättema. Någon enskild faktor som orsak till att antalet av- hopp ökat fann man inte. En inverkan hade dock de mer restriktiva reglerna om tjänstledighet för .fiskaler som infördes 1985. Under 1984 hade vidare presenterats beräkningar om att befordringsutsikterna inom domarbanan försämrats och att den som nyligen påbörjat sin domar— karriär kunde får vänta på en ordinarie domartjänst i 20 — 30 år.

• Sida 55
•  Original

1987 års domarutredning

Domstolsverkets "avhopparrapport" samt riksdagens beslut om nya regler för meritvärderingen vid tillsättning av statliga tjänster ledde till att regeringen beslöt tillsätta en särskild utredare (chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh) för att undersöka bl.a. hur domarkarriären och domarrekryteringen borde se ut i framtiden. I di- rektiven (Dir. 1987136) uttalade departementschefen att utredaren borde vägledas av följande ledstjärnor: * Våra domstolar skall bemannas med självständiga, yrkeskunniga och omdömesgilla domare, som kan tillgodose inte bara högt ställda krav på rättssäkerhet, snabbhet och service utan också intresset av effekti- vitet och hushållning med resurserna. Domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig till domstolarna. Tillsättnings- eller urvalsförfarandet måste vara utformat så att den av de sökande som är mest lämpad får tjänsten. Domarkåren bör genom inslag i karriärgången eller genom extem- rekrytering tillföras erfarenheter och impulser från olika håll. Det är, redan inom det nuvarande systemets ram, ett starkt intresse att lösa upp köerna till de obligatoriska inslagen av utbildning och pröv- ning. Det bör även övervägas om några av de nuvarande obligatoriska inslagen utan allvarlig olägenhet kan avkortas eller t.o.m. avskaffas. Departementschefen uttalade vidare:

Från dessa utgångspunkter framstår en helt fri domarrelqytering som äventyrlig både för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt. Ett sådant helt öppet system strider också mot svensk tradition. Jag betraktar inte det alternativet som en framkomlig väg. Utredaren bör dock överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer som väl meriterade jurister utan domarutbildning bör kunna komma i fråga för domartj änster.

Den särskilde utredaren kom fram till att de tre obligatoriska inslagen i domarutbildningen var så värdefulla att de inte kunde undvaras. Dessa borde dock koncentreras i tiden så att de kom att motsvara minimi- tidema för varje obligatoriskt moment. Den vikariats- och förstärk- ningstjänstgöring som tidigare utfördes av fiskaler skulle läggas på assessorerna. Antalet tingsfiskalstjänster skulle minskas medan antalet adjunktionsplatser i hovrätt skulle utökas. Ytterligare ett antal ordinarie rådmanstjänster borde därför inrättas. Reglerna om tjänstledighet för både icke ordinarie och ordinarie domare föreslogs bli generösare. Välmeriterade jurister utan domarutbildning som var allvarligt intres-

• Sida 56
•  Original

serade av domaryrket och som bedömdes kunna komma ifråga för så- dan tjänst föreslogs kunna förordnas till adjungerad ledamot i överrätt. Förslagen genomfördes den 1 juli 1990 ( prop. 1989/90:79 ).

1993 års domarutredning

1993 års domarutredning hade som uppdrag att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lägga fram förslag till inriktning av ett fortsatt utredningsarbete avseende en översyn av dessa frågor. Ut- redningen hade således inte att utreda domarbanan som sådan, men tog ändå upp frågan till diskussion.

Domarutredningen framhöll att mycket av domarrollen inte låter sig fångas i teoretiska framställningar utan måste kontinuerligt formas genom förebilder och praktiskt domstolsarbete. Mot den bakgrunden fann utredningen att det var viktigt att varje generation domare känner sitt ansvar för att hålla diskussionen om domaryrkets ideal och prin- ciper levande. I domarrollen måste det därför ingå att domaren har ett ansvar för domarutbildningen och för att på andra sätt stödja en ny generation domare i deras yrkesroll ( SOU 1994:99 s. 207 f.). Domarutredningen framhöll vidare (aa. s 209 ff.)

.. Uppfattningarna om domarbanan går i sär. En del ställer sig bakom den nuvarande ordningen och anser att den inrymmer viktiga moment som inte kan undvaras för att garantera en god domar- rekrytering. Andra menar däremot att dagens domarbana är förenad med sådana problem som inte kan lösas mom ramen för nuvarande system och att reformdiskussionen måste ta sin utgångspunkt i detta förhållande... Många yngre jurister .. som tjänstgör som icke ordinarie domare eller är tjänstlediga för olika uppdrag etc. ser med stor oro på sin framtid 1 domaryrket. Antalet dornartjänster räcker, såvitt nu kan bedömas, inte för alla som nu tillhör domarbanan... Vi anser att det är nödvändi t att det hos domstolarna ges möjlig- heter att få en grundlägganåe domarutbildning. Den utbildningen skall vara så utformad att den ger utrymme för rövning av att en enskilde uppfyller vissa minimlkrav som är av Betydelse för erhål- landet av en domartjänst i framtiden. Det är också viktigt att dom- stolarna förblir en arbetsplats där äldre domare för vidare sina yrkeserfarenheter till en yngre generation domare. Det kommer även att finnas ett behov av ett antal icke ordinarie domare för vissa måltyper och beslutsformer samt — i vart fall för nu överskådlig tid — för vikariatstjänstgöring. Denna grupp bör ses som en naturlig re- kryteringskälla till tjänst som ord1narie domare även i ett system med en öppnare domarbana. Men hovrättemas och kammarrättemas behov av 1skaler från tid till annan får inte som hittills vara helt styrande för rekryteringen till en sådan grupp icke ordinarie do— mare. Det får inte heller styra alltför m cket att yn e domare anli- tas för offentliga uppdrag. Detta talar ör att man ör överväga att till viss del bemanna beredningsorganisationen i överrättema efter

• Sida 57
•  Original

andra principer. Det yngre juristernas och de icke ordinarie domar- nas förhållanden i fråga om kravet på flyttningar mellan olika orter och de problem som är förenade därmed är också en fråga som fordrar uppmärksamhet.

Domarutredningen uttalade vidare beträffande notarieutbildningen (aa, s. 211):

Notarieutbildningen som en generell praktisk meritering för skilda juristyrken bör också utredas. Fler av dem som avlä ger jur. kand. examen än i dag borde ha rätt att få genomgå en så an utbildning. Med nuvarande system med få notarieplatser skapas svårigheter för många un a jurister att vinna tillträde till olika juristyrken. Kanske kan en för ortad notarieutbildning vara tillräcklig för de syften den för närvarande har, inte minst om domstolamas upp ifter på rättsvårdens områden kommer att minska i omfattning. I amtiden bör dock de som önskar göra karriär inom domstolsväsendet få en längre tingstjänstgöring.

6.3. Senare års utveckling

När den förkortade domarutbildningen infördes framfördes farhågor för att antalet icke ordinarie domare skulle öka på ett sätt som inte var önskvärt. För att undvika en sådan konsekvens omvandlades vissa fis- kalstjänster till rådmanstjänster. Därigenom behövde behovet av icke ordinarie domare i underrättema inte medföra någon ökning av antalet föredragande i hovrätt. Hovrätternas behov av föredragande medförde att adjunktema vid många överrätter ålades en föredragningsskyldig- het. Sådan föredragningsskyldighet vilade redan på adjunktema i kammarrättema.

Trots de förändringar som infördes för att undvika att alltför många icke ordinarie domare skulle behöva rekryteras finns det vid månads- skiftet mars/april 1998, totalt 1 202 personer på domarbanan, dvs. icke ordinarie domare som antingen tjänstgör i domstolarna eller som är tj änstlediga antingen för annan verksamhet eller som föredragande i de högsta domstolarna, se bilaga 6.

Antalet skall jämföras med motsvarande siffror för år 1973, 1984 och 1988, nämligen 719, 1 106 respektive 1 023 (DV Rapport nr 198721, Rekryteringen till och avhoppen från domarbanan) samt vid månadsskiftet april/maj 1997 då antalet icke ordinarie domare uppgick till 1 188 (uppgifter inhämtade från överrättema). Av siffrorna framgår att antalet icke ordinarie domare har ökat, detta trots att överrättema i ett ansträngt budgetläge anställt relativt få aspiranter. Aspirant- antagningama har därefter, sedan våren och sommaren 1997, återigen ökat. Vissa överrätter söker samtidigt andra lösningar för att tillgodose

• Sida 58
•  Original

behovet av föredragande, t.ex. genom att visstidsförordna jurister som fullgjort notariemeritering.

Antalet icke ordinarie domare bör jämföras med hur många ordi- narie domaranställningar som årligen tillsätts i de olika domstolarna.

Under åren 1993 — 1997 utlystes per år i genomsnitt 1 tingsrätt 10 anställningar som lagman, 4 som chefsrådman och 37 som rådman. Motsvarande siffror i länsrätt var 2, 2 och 7. Genomsnittsåldern för utnämning till rådman var i tingsrätt åren 1993 — 1996, 43,7, 44,3, 38,4 respektive 41,1 och i länsrätt, 42, 47,1, 44 respektive 48,1.

Genomsnittligt utlystes under åren 1993 — 1997 per är cirka 7 an- ställningar som hovrättsråd, tillika Vice ordförande, och 9 anställningar som hovrättsråd. Under samma tid utlystes 2 anställningar som kam- marrättsräd, tillika vice ordförande, och 2 anställningar som kammar- rättsräd. När det gäller vice ordförandetjänstema var merparten av dem som tillsattes redan ordinarie domare.

Bortsett från lagmansanställningarna utlyses således per år 57 an- ställningar på rådsnivå inom de allmänna domstolarna och tretton an- ställningar inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även om för- hållandena inom de allmänna förvaltningsdomstolarna varit präglade av förändringarna av instansordningen tyder uppgifterna på en allvarlig obalans med stora svårigheter för de yngre domarna att i framtiden få en ordinarie domartjänst.

Samtidigt har möjligheterna att få andra anställningar med dagens arbetsmarknad tidvis varit mindre. Domstolsverket har under en följd av år undersökt hur många av de icke ordinarie domarna som lämnar domarbanan. Antalet icke ordinarie domare som lämnade domarbanan uppgick år 1990 till 86 för att därefter sjunka de följande åren. Antalet som har entledigats under åren 1995 — 1997 uppgick respektive år till 72, 68 och 79 (47, 31 och 36 från hovrätt samt 25, 37 och 43 från kammarrätt). Knappt hälften av de entledigade övergick till privat tjänst.

6.4. Domarutbildningen i andra länder

I Västeuropa rekryteras domare huvudsakligen efter en av två model— ler. Enligt den ena modellen finns det inte någon domarutbildning utan domarna rekryteras från kretsar av välmeriterade advokater och andra jurister. Så är fallet i t.ex. Norge och England. Enligt den andra modellen finns en domarkarriär, dvs. en domarutbildning inom dom- stolarna, från vilken huvuddelen aV domarna rekryteras. Exempel på denna senare modell är att hämta från Sverige, Danmark, Finland, Island, Tyskland och Frankrike. I Nederländerna existerar de båda mo—

• Sida 59
•  Original

dellerna sida vid sida; hälften av domarna rekryteras från jurister utan- för domstolarna och hälften från dem som genomgått en domarutbild- ning.

De länder som inte har en domarutbildning har vanligen ett system där jurister tjänstgör som domare på deltid varefter de ordinarie domarna rekryteras från denna grupp. Detta gäller t.ex. för England, Nederländerna och Norge.

Danmark

Huvuddelen av de danska domarna rekryteras från dem som tjänstgör som icke ordinarie domare, dommerfuldmwktige/retsassessorer och tjänstemän i Justitiedepartementet. I de senares tjänstgöring ingår det att arbeta deltid som dommerfuldmaektige. Dommerfuldmaektige avgör cirka 40 % av byretemas tvistemål och brottmål.

Anställning som dommerfuldmaaktige/retsassessorer sker i Justitie- departementet och innebär skyldighet att tjänstgöra både i departe- mentet, domstolarna, åklagannyndigheterna och vissa statliga styrelser. Tj änstema ärinte tidsbegränsade. Normalt får de tjänster som ordinarie domare efter viss tids tjänstgöring i första instans, Byret, och vidare- utbildning i Landsret (vanligen andra instans), samt ytterligare tjänst— göring inom domstolsväsendet. På senare år har dock antalet ordinarie domaranställningar varit färre än antalet dommerfuldmeektige som varit berättigade till sådan tjänst.

Dommerfuldmzektige anställs på motsvarande sätt som övriga tjänstemän i Danmark. De har således inte något skydd mot uppsäg- ning eller förflyttning till annat tj änstgöringsställe.

De icke ordinarie domarnas anställningsskydd behandlades av Höjesteret i Danmark i dom den 18 april 1994 (jfr. nedan). Höjesteret uttalade visst tvivel om det var förenligt med Europakonventionen att personer utan anställningsskydd utövade dömande makt. Mot bl.a. den bakgrunden gav Justitiedepartementet en kommission, Domstols- udvalget, i uppgift att föreslå nödvändiga lagändringar med sikte att undanröja eventuella tvivel rörande icke ordinarie domares oavhängig- het.

I Domstolsudvalgets betänkande, som bl.a. även berör domstols- administrationen, rekrytering av domare och domarutbildningen i Danmark (Domstolsudvalgets betaenkning, Betaenkning nr. 1319 s. 296 ff.), föreslås att alla icke ordinarie domare ges ett anställningsskydd som skyddar dem mot att skiljas från tjänsten utom i vissa särskilt an- givna fall, såsom — förutom de fall där även ordinarie domare kan skiljas från sin tjänst — att de inte är lämpliga för fortsatt domstols-

• Sida 60
•  Original

tjänstgöring. Ett skiljande från tjänsten skall inte kunna ske endast på grund av nödvändiga besparingar och rationaliseringar. Beslut om att avskeda icke ordinarie domare skall vidare endast kunna fattas av Den Särskilda Klagorätten. Slutligen föreslås att icke ordinarie domare skall vara skyldiga att byta tjänstgöringsställe endast om det behövs för ut- bildningen eller för ett rationellt resursutnyttjande vid domstolarna samt, på motsvarande sätt som för ordinarie domare, vid omorganisa- tion. Beslut om anställning och byte av tjänstgöringsställe föreslås fat- tas centralt av den föreslagna Domstolsstyrelsen. Beslut om förflytt- ning skall kunna överprövas av Den Särskilda Klagorätten.

Bestämmelserna om anställningsskydd föreslås gälla även för till- fälligt förordnade domare.

En proposition har utarbetats på grundval av Domstolsudvalgets betaenlming och denna har remissbehandlats och förelagts Folketinget. På grund av nyvalet i Danmark den 11 mars 1998 kommer lagförslaget dock troligen inte att behandlas förrän under hösten 1998.

Finland

Finland har inte någon formell domarutbildning. I tingsrätterna tjänst- gör notarier under ett år med bl.a. dömande uppgifter. De som önskar fortsätta karriären i domstolsväsendet kan efter notarietiden söka en föredragandetjänst i överrätt. Dessa tjänster är inledningsvis extraordi- nära för att efter några år övergå i fasta anställningar. Den som tj änst- gjort som föredragande kan söka långtidsvikariat eller anställning som extra ordinarie domare. Dessa har under tiden de tj änstgör i underrätten samma anställningsskydd som de ordinarie domarna.

En kommission, Domarkommissionen, har den 28 januari 1998 av- gett ett betänkande som bl.a. behandlar domarutbildningen. Kom- missionen föreslår att man skall ha en ettårig praktik antingen helt eller delvis i hovrätten, länsrätten eller tingsrätten.

Tyskland

Det finns inte någon egentlig domarutbildning i Tyskland. Den som önskar bli domare anställs för en prövotid om tre år. Under denna tid får domaraspirantema utföra dömande uppgifter, dock att det finns un- dantag för familjemål och att förvaltningsdomare inte får tjänstgöra som ensamdomare under det första tjänsteåret.

Anställningen som "provdomare" sker tills vidare. En sådan domare är under prövotiden inte formellt oavhängig på motsvarande sätt som

• Sida 61
•  Original

ordinarie domare. Således har en provdomare inte något grundlags- skydd mot uppsägning. Under de första två åren kan ett entledigande från tjänsten ske även på andra grunder än sådana som har med tjänsten att göra. Efter två år kan en provdomare skiljas fiån tjänsten endast om han visar sig olämplig för en ordinarie domaranställning. Efter fjärde året kan ett entledigande ske endast av disciplinära skäl. Tidigare utnämndes en provdomare till ordinarie domare efter tre års tjänstgöring, och senast efter fem år efter det provtjänstgöringen på- börjats hade den som visat sig lämplig för fortsatt anställning rätt att kräva en utnämning antingen till domare eller till åklagare. På grund av att besparingskrav träffat även tyska domstolar har inte alla prov- domare kunnat få någon anställning inom denna tid. De har då fått fort- sätta utföra dömande uppgifter, men är under denna tid förflyttnings- skyldiga.

Även i Tyskland har det förekommit en debatt i frågan om det är förenligt med Europakonventionens krav på självständiga domare att de som inte utnämnts till ordinarie domar utför dömande uppgifter (se nedan).

Frankrike

Det finns inte några icke ordinarie domare i Frankrike. Unga jurister anställs direkt som domare. De får därefter en praktisk och teoretisk utbildning vid en domarskola. Utbildningstiden är två och ett halvt år. Under denna tid fullgör de inte några dömande uppgifter.

Nederländerna

Det finns två möjligheter att bli domare i Nederländerna. Den ena möjligheten är en rekrytering som sker efter tjänstgöring som jurist inom andra områden. Vanligen utnämns dessa jurister först för tjänst- göring på deltid som domare, en dag per vecka.

Den andra möjligheten är att genomgå en sexårig domarutbildning. Under de tre första utbildningsåren är domaraspiranten anställd med tidsbegränsade ettårsförordnanden. Efter varje år avgörs om tjänst- göringen varit sådan att ett fortsatt förordnande skall ges. Under denna tid får domaraspiranten endast utföra dömande uppgifter under direkt överinseende av en erfaren domare. Samtliga avgöranden avkunnas i den övervakande domarens namn.

Efter tre års domarutbildning anställs domaraspiranten som tjänsteman och får därmed en skyddad anställning. Anställningen kan

• Sida 62
•  Original

endast bringas att upphöra om domaraspiranten inte är lämplig för fort— satt anställning.

Från och med det fjärde utbildningsåret tjänstgör domaraspiranterna som icke ordinarie domare, dock vanligen endast i kollegial domstol. Under förutsättning att domarutbildningen som helhet godkänns sker en utnämning till ordinarie domare.

Utöver dem som siktar på att bli domare tjänstgör det i Holland ca 2 000 "fredsdomare", jurister från andra samhällssektorer, som domare.

Norge

Det finns inte någon egentlig domarutbildning i Norge. Personer som avlagt jur.kand.examen och har några års praktik kan anställas i dom- stolarna under en tidsbegränsad period om två — tre år. Under denna tid får de utföra dömande uppgifter. En viss begränsning finns vad gäller brottmål. De får inte avgöra mål som kan medföra högre straff än sex år och normalt inte expropriationsmål. De som önskar sådan domstols- praktik anställs av domstolschcfen. Anställningen betraktas som en utbildning och är tillfällig. Anställningsskyddet motsvarar det som gäller för tjänstemän i övrigt.

Förutom dem som praktiserar i domstolarna finns det tillfälligt ut- nämnda domare. Dessa utnämns när det behövs för arbetsbelastningen i domstolarna eller vid sjukdom. Dessa domares anställningsskydd motsvarar de norska ämbetsmännens. De kan inte skiljas från anställ- ningen utan lagstöd.

Det är upplyst att man även i Norge överväger frågan om det är för- enligt med Europakonventionens krav i art. 6 på domstolarnas oav- hängighet och självständighet att icke ordinarie domare utför dömande uppgifter.

England

Som framgått tidigare rekryteras domare uteslutande bland redan verk- samma jurister. Kraven för att komma i fråga för en domarutnämning är olika för de olika instanserna. För att bli utnämnd till Lord Justice (domare vid House of Lords) krävs tio års erfarenhet som barrister vid High Court eller att man är domare i High Court. För att bli domare i High Court krävs antingen tio års erfarenhet som barrister vid High Court eller att man varit distriktsdomare (Circuit judge) i två år. För att bli Circuit judge krävs tio års erfarenhet som barrister från Crown eller County Courts (brottmåls- eller tvistemålsdomstol i första instans,

• Sida 63
•  Original

överprövar även avgöranden av Magistrates Courts) eller att man är Recorder (deltidsdomare i Crown eller County Court, vanligen en bar- rister) eller har innehaft andra dömande uppgifter på heltid under tre år.

Vanligen utses inte någon till domare som inte har god erfarenhet som deltidsdomare. Enligt ett informationshäfte utgivet av Lord Chan- cellor angående domarutbildningen m.m. är detta en god träning som dessutom ger ett gott underlag för utnämningsbeslutet. Utöver juristdomama finns det cirka 30 000 Lay Magistrates, dvs. lekmannadomare som handlägger huvudsakligen mindre brottmål och tvistemål.

Anställningsskyddet för domarna i de olika instanserna skiljer sig något åt. Law Lords och domare i Supreme Court kan skiljas från tjänsten endast genom beslut av båda kamrarna i parlamentet. Detta har inte hänt sedan förfarandet infördes år 1701. Övriga domare och andra domstolstjänstemän kan på grund av olämplighet skiljas från tjänsten genom ett beslut av Lord Chancellor. Vad gäller domare har detta en- dast förekommit två gånger.

Domare i Crown Court eller County Court utnämns i ett distrikt och är skyldiga att tjänstgöra vid alla domstolar i det distriktet.

• Sida 64
•  Original

• Sida 65
•  Original

7. Överväganden; notariemeriteringen

Kommittén föreslår att notarietjänstgöringen skall ge möjlighet till utbildning i både förvaltningsmål och allmänna mål. Därför föreslås inrättandet av vissa "paket-tjänster" med utbildning både i tingsrätt och i länsrätt. Utbildningstiden bör förlängas till två år och sex månader. Den närmare utformningen av utbildningen bör övervägas ytter- ligare.

Den grundläggande domarutbildningen inleds i praktiken genom nota- rieutbildningen. Frågan om utbildningen behöver förändras måste ses mot bakgrund av de syften notariemeriteringen har.

Notarieutbildningen kan ses som ett praktiskt komplement till den mera teoretiska juristutbildningen vid högskolorna. Den ger givetvis ökade kunskaper i praktiska frågor men också i rent juridiska.

Från samhällets sida är det värdefullt att även blivande advokater, åklagare och andra jurister får möjlighet att genomgå en utbildning som ger en god kännedom om domstolarna och de förutsättningar dessa har för sitt arbete. Det bidrar till att skapa en gemensam syn på rätten och rättssamhället, en "rättskultur" som förs vidare i samhället. Genom att anförtro notariema för deras utbildning adekvata och ansvarsfulla arbetsuppgifter som ger en inblick i arbetet som domare blir domstolarna attraktiva arbetsplatser som kan locka skickliga ju— rister att söka sig till domstolarna för fortsatt arbete. De notarier som inte önskar fortsatt anställning inom domstolsväsendet har fått en god utbildning som kan vara till nytta inom många olika samhällssektorer. Detta är särskilt påtagligt för vissa yrken, t.ex. åklagare och advokat. För dessa yrkeskategorier kan det vara svårt att utföra arbetet bra utan att ha domstolserfarenhet.

För en renodling av domarrollen är det nödvändigt med en kvalifi- cerad beredningsorganisation som består även av jurister. De uppgifter som domaren behöver avlastas består inte endast av ett mer rutin- mässigt beredande av mål, utan också av inte helt okomplicerat

• Sida 66
•  Original

beslutsfattande, av rättsutredningar, domskrivning och dömande i enklare mål. Domstolarna behöver handläggare med juristutbildning.

En renodling av domarrollen främjas också genom att de jurister som uppträder som parter eller partsombud vid domstolarna har goda kunskaper om domstolsarbetet.

Notarieutbildningen tjänar således flera syften och det är angeläget att utbildningen är allsidig och utvecklande (jfr 6 & tingsrättsinstruk- tionen). Reformer som genomförts eller som planeras har dock ändrat notariemas arbetsuppgifter på ett sådant sätt att en förändring av utbildningen bör övervägas. Flera sidofunktioner har redan förts bort från tingsrätterna. Genom det bortförande av boupptecknings- och inskrivningsverksamheten som kommittén har att utgå från försvinner ytterligare en del av notariemas arbetsuppgifter. Motsvarande har inträffat i länsrättema genom att merparten av körkortsmålen efter instansordningsreformen försvunnit från länsrättema. Dessa mål handlades ofta självständigt av notarier och gav en god övning i att leda muntliga förhandlingar. Notarieutbildningen har därmed både i tingsrätt och i länsrätt kommit att omfatta betydligt mindre av själv- ständigt beslutsfattande än tidigare.

De arbetsuppgifter som notariema redan i dag har går emellertid att utvidga. En naturlig förändring av notarieutbildningen i de allmänna domstolarna är således att notariema i större omfattning och mer själv- ständigt arbetar med beredningen av mål, med rättsutredningar och med domskrivning. Länsrättsnotarierna torde redan huvudsakligen arbeta med dessa uppgifter.

För att notariema skall få en bredare kunskap om domstolsväsendet och om olika juridiska ämnesområden bör de enligt kommittén också få möjlighet till utbildning som omfattar både tingsrätt och länsrätt. Fördelningen av notarietjänstgöringen mellan olika typer av rättskip- ning — förvaltningsrättskipning och rättskipning i allmänna mål — ökar inte bara kunskaperna om domstolsväsendet utan ger också på sikt för- utsättningar för en större personalrörlighet. Det är också ett steg mot att föra domstolsorganisationema närmare varandra. Såsom utvecklats tidigare är detta enligt kommitténs mening önskvärt och en förutsätt- ning för att domstolarna skall kunna utvecklas mot en gemensam domarkultur och en gemensam syn på rättsutvecklingen, jfr avsnitt 4.4.

En första fråga är därför om en sådan breddning av notarieutbild- ningen är möjlig att genomföra generellt för alla notarier. Frågan måste besvaras mot bakgrund av att det (1997) finns cirka 550 anställningar som notarie i tingsrätt och 190 i länsrätt. Med oförändrad utbildnings- tid skulle detta innebära, om länsrättsnotarierna förutsätts tjänstgöra i länsrätt ett år, att tingsrättsnotariema endast skulle få möjlighet att tjänstgöra där i cirka fyra månader. Så korta utbildningstider i länsrätt

• Sida 67
•  Original

kan inte accepteras. Domstolamas behov av kvalificerade juristhand- läggare skulle inte tillgodoses, i vart fall inte i länsrätt. Utbildningen skulle inte heller ge den fördjupade kunskap om domstolarna som är ett av syftena med notarieutbildningen. Det har från domarhåll också framhållits att det är mot slutet av utbildningstiden som notariearbets- kraften är som mest värdefull.

Det bör därför undersökas om det går att bredda utbildningen till tjänstgöring både i tingsrätt och i länsrätt genom att dels utnyttja den utbildningstid som försvinner genom att inskrivnings- och bouppteck- ningsverksamheten förs från domstolarna, dels förlänga notarietiden något.

Den tid som åtgår för notarier för inskrivnings— och bouppteck- ningsverksamheten torde, med ledning av domstolarnas uppgifter om använda årsarbetskrafter för budgetåret 1997, kunna beräknas till cirka tre månader. Även om också det självständiga dömandet för notarier minskat, blir inte utrymmet för en utvidgning av notarieutbildningen till nya måltyper sammantaget tillräckligt.

Vad som återstår att överväga är en förlängning av notarietiden. En förlängning får inte vara så stor att den alltför mycket minskar det antal jurister som för närvarande erbjuds en notariemeritering. Det värde som utbildningen allmänt anses ha för många yrken utanför dom- stolarna kan medföra att jurister utan notarieutbildning har svårt att vinna inträde på juristarbetsmarknaden. Justitieutskottet har också ut- talat att det får anses ha ett betydande värde att praktiskt verksamma jurister har fullgjort notarietjänstgöring. Inte minst har detta, enligt ut- skottet, stor betydelse för kvaliteten på det juridiska arbetet inom den offentliga förvaltningen. Utskottet har därför uttalat att det är angeläget att, med bibehållande av kvalitetskraven, så många jurister som möjligt bereds tillfälle till notarietjänstgöring och att det får ankomma på rege- ringen att vidta lämpliga åtgärder med anledning av vad utskottet an- fört (1995/96, JuU8, s. 10).

Under 1996/97 utexaminerades knappt 950 jurister. År 1997 an- ställdes 390 som notarier. Detta tyder på att något mer än en tredjedel av dem som avlägger en jur.kand.examen får en notarietjänst.

Trots de farhågor som finns att jurister utan notarieutbildning har svårt att få ett arbete visar en undersökning genomförd av JUSEK hösten 1996 — vintern 1997 att 77 procent av dem som inte har fått notariemeritering har fått andra anställningar. Uppgifter från JUSEK om att det (september 1997) finns 204 personer, som genomgått nota— rietjänstgöring, registrerade som arbetslösa tyder också på att det inte för närvarande är för få notarier som utbildas. Siffran har varit relativt oförändrad under några år. Domstolarna behöver därför inte just nu öka antalet notarier som utbildas för att tillgodose en arbetsmarknad utan-

• Sida 68
•  Original

för domstolarna. Skulle behovet på arbetsmarknaden av jurister med sådan utbildning öka bör en extern finansiering av ytterligare notarie- platser övervägas.

En annan fråga är om det finns ett behov av mer praktik under juristutbildningen. Om det finns ett sådant behov är det enligt kom- mitténs mening något som bör tillgodoses på annat sätt än genom en utökning av antalet notarieplatser Kommitténs uppdrag är att söka en reformering av notarieutbildningen som höjer kvaliteten för dem som genomgår en sådan utbildning.

En förlängning av notarieutbildningen får bl.a. mot den bakgrunden inte innebära en risk för att notarier, på grund av utbildningstidens längd, inte fullföljer denna eller att, om läget på arbetsmarknaden för- ändras, det skapas problem att rekrytera notarier. Kommittén anser att en lämplig avvägning kan vara att förlänga notarietiden med sex må- nader. En sådan förlängning skulle innebära att totalt drygt 150 färre notarier anställs under en två-årsperiod, dvs. cirka 75 notarier årligen av de 390 som för närvarande (1997) anställs varje år. Minskningen till följd av en förlängning av utbildningstiden är dock en faktor som till viss del uppvägs av kommitténs förslag i det följande rörande bered- ningsorganisationen; jfr avsnitt 11, Beredningsorganisationen i tings- rätt och avsnitt 18, Konsekvenser för notariemeriteringen.

En förlängning av utbildningstiden med sex månader ger med nu- varande antal notarieplatser möjlighet för tingsrättsnotariema att tjänstgöra i sex månader i länsrätt, om länsrättsnotariema tjänstgör där i ett år. Inte heller sådana utbildningstider i länsrätt ger emellertid en godtagbar utbildning för vare sig tingsrätts— eller länsrättsnotariema. Även om en ettårig utbildning inte alltid kan anses för kort kan arbets- organisationen i länsrätt inte bygga på att alla länsrättsnotarier tjänst- gör där endast ett år. Det är därför inte en framkomlig väg att genom en sex månaders förlängning av notarietiden generellt bredda utbild- ningen till de båda domstolsslagen.

För att ändå erbjuda en reell möjlighet till utbildning både i länsrätt och i tingsrätt bör det i stället anordnas Vissa kombinationsanställ- ningar om är förlagda både till länsrätt och tingsrätt. Anställningarna bör utformas så att tyngdpunkten i utbildningen är förlagd till endera av domstolarna. Sådana "paket-tjänster" kan inrättas i första hand vid de tingsrätter och länsrätter som finns på samma orter. Även vid andra domstolar kan dock vissa kombinationsanställningar inrättas.

En följd av en sådan breddning av utbildningen till både tingsrätt och länsrätt är att utbildningstiden för i vart fall kombinationsanställ- ningama bör förlängas med sex månader. En förlängning medger en bibehållen hög kvalitet på utbildningen vid respektive domstol. Efter- som notariemeriteringen är en gemensam bas för olika juristkarriärer

• Sida 69
•  Original

bör utbildningstiden vara lika lång oavsett om den sker enbart vid en domstol eller om den sker vid två domstolar. Utbildningstiden bör där- för, även om det innebär att färre notarier kommer att utbildas, gene- rellt förlängas med sex månader.

Det bör ankomma på Domstolsverket att efter samråd med respek- tive domstolar besluta vilka notarieanställningar som bör vara kombi- nationsanställningar och hur lång tjänstgöringstiden skall vara Vid respektive domstol. En fråga är om det därvid behövs en reglering av hur lång utbildningstiden bör vara i förvaltningsdömande respektive "allmänt dömande". För att skapa en garanti för att en tillräcklig ut- bildning ges inom respektive rättskipningsområde bör det genom en reglering i notarieförordningen föreskrivas att utbildningen i tingsrätt respektive i länsrätt skall omfatta minst en tredjedel av utbildnings- tiden, dvs. tio månader.

Eftersom inte alla notarier kan erbjudas utbildning vid både länsrätt och tingsrätt bör sådan utbildning inte vara ett krav för antagning till domarbanan. Enligt kommitténs mening bör inriktningen dock vara att så många "paket-tjänster" som möjligt inrättas. Frågorna om antalet kombinationsanställningar och bibehållandet av den möjlighet som redan nu finns att fullgöra en del av notariemeriteringen hos en annan arbetsgivare än inom domstolsväsendet bör övervägas ytterligare, jfr vad som sagts härom under avsnitt 2.1. Därvid bör de samlade kon- sekvenserna av kommitténs förslag till notarieutbildning och bered- ningsorganisation beaktas, se nedan, kapitel VII.

Kommitténs förslag kan sammanfattas enligt följande uppställning.

Nuvarande utbildnin ; Kommitténs försla ;

Två år Två år och sex mån. Tingsrätt Tingsrätt eller Tingsrätt eller och eller Länsrätt Länsrätt Länsrätt

Minst 10 mån. vid vardera av domstolarna

Möjlighet till utbildning hos Möjlighet till utbildning hos annan annan arbets ' " . arbets ivare bör övervä as erliare

• Sida 70
•  Original

• Sida 71
•  Original

8. Överväganden; domarutbildningen

Kommittén föreslår att aspiranttiden ersätts med en tidsbegränsad tjänstgöring som föredragande i överrätt men att de övriga obligato- riska momenten i domarutbildningen behålls. Minimitidema för varje moment förlängs. Domarutbildningen skall omfatta rättskipning både i förvaltnings- mål, tvistemål och brottmål. Utbildningen skall syfta till att till- godose domstolarnas framtida behov av ordinarie domare. Riktlinjer för hur många aspiranter som respektive överrätt bör anta skall där- för beslutas centralt.

8.1. Utgångspunkter för domarutbildningens utformning

8.1.1. Rekryteringen till domaryrket

Frågan om den egentliga domarutbildningens utformning har varit fö- remål för överväganden vid flera tillfällen tidigare. Den senaste utred- ningen som berörde domarutbildningen var 1993 års domarutredning. Utredningen uttalade att det var nödvändigt med en utbildning av do- mare vid domstolarna och anförde som skäl bl.a. att yrkesrollen inte kan läras ut genom teoretiska studier utan måste kontinuerligt formas genom förebilder och praktiskt domstolsarbete. Utredningen ansåg där— för att en domarbana bör finnas kvar som det grundläggande rekryte— ringsunderlaget för de ordinarie domartjänsterna. Samtidigt ansåg ut— redningen att rekryteringsunderlaget till de ordinarie domarbefattning- ama bör breddas, men att detta måste få växa fram successivt och ske på lång sikt ( SOU 1994:99, s. 232 ff.). Flertalet av remissinstanserna ansåg också att en domarbana, om än i öppnare form, bör finnas kvar. Värdet av en grundläggande domarutbildning i domstol för blivande

• Sida 72
•  Original

domare framhölls. Endast ett par remissinstanser ansåg att nuvarande domarkarriär i princip bör avskaffas ( Ds 1995:17 , Remissamman- ställning).

Även kommittén har övervägt frågan om man bör ha en öppen re- krytering till domaryrket eller om en mer eller mindre sluten domar- bana bör behållas. Vilket alternativ som väljs påverkar domarutbild- ningens utformning.

En helt öppen rekrytering till domaryrket innebär att domarna hämtas till domarbefattningama direkt från andra juristyrken, såsom advokat, åklagare och rättsvetenskapsman. Detta utesluter naturligtvis inte att notarietjänstgöringen bibehålls. En sluten domarbana innebär däremot att endast jurister som har fått domarutbildning i domstolarna och som därefter har haft sin tjänstgöring inom domstolsväsendet kan bli domare. Det finns goda argument såväl för en öppen domarrekryte- ring som för en mer sluten domarbana.

Vid en öppen domarrekrytering kan domare hämtas bland jurister som redan visat sig framstående inom andra juristyrken och som har en god yrkeserfarenhet. Därmed tillförs domstolarna impulser och kun- skaper från flera olika juristfunktioner. Genom att man inte har en sär- skild karriär för domare minskar risken för att domare på ett visst sta- dium visar alltför stor följsamhet i förhållande till äldre kolleger eller otillbörlig lyhördhet för signaler från de utnämnande organen.

En mer sluten domarrekrytering med en särskild domarbana borgar å andra sidan för professionalitet i yrket, genom utbildning, träning, rutin och uppbyggnad av erfarenhet. Den främjar också en enhetlig domarkultur. Goda traditioner kan föras vidare genom att äldre domare tjänar som förebilder för yngre generationer. Riskerna för att goda krafter går förlorade för andra juristyrken är inte så uttalade.

1 renodlad form är en sluten och en öppen domarrekrytering säll- synta. Även i de länder där en öppen domarrekrytering sker finns som regel särskilda urvalskriterier, och flertalet länder har någon form av utbildning och träning för blivande domare. I t.ex. England rekryteras domarna uteslutande från barristers och solicitors, och en utnämning till ordinarie domare förutsätter tidigare tjänstgöring som domare på deltid eller på en liknande tjänst. I länder som har en särskild domar- karriär är vanligen inte andra jurister helt uteslutna från domar- tjänsterna.

Den svenska domarbanan brukar betecknas som sluten. Något for- mellt krav utöver jur.kand.examen finns emellertid inte för utnämning till ordinarie domare. I de högsta domstolarna har också andra än de som varit knutna till domstolarna och som genomgått en fullständig domarutbildning utnämnts till domare, såväl advokater och åklagare som rättsvetenskapsmän. I övriga domstolar förekommer det dock en-

• Sida 73
•  Original

dast undantagsvis att jurister som inte är anställda inom domstols- väsendet eller som inte har fullgjort hela domarutbildningen utnämns till ordinarie domare (jfr SOU 1994:99, s. 112 f.).

Domstolarna tillförs emellertid trots detta i betydande omfattning erfarenheter från samhällslivet utanför domstolarna och impulser från skilda verksamhetsfält. Många unga domare förvärvar under lång tid meriter från andra juristarbeten under tjänstledighet, främst i allmän tjänst. Således är (1998) av de 1 202 icke ordinarie domarna 664 lediga för tjänstgöring utanför domstolsväsendet. Den dominerande orsaken var arbete med lagstiftning i departementen, i kommittéer och som bi- träde åt särskilda utredare. Sådan erfarenhet av lagstiftningsarbete får anses vara av stort värde. Den ger en stor sakkunskap på vissa rätts- områden och en bred samhällsorientering. Den dömande verksamheten drar fördel av detta när dessa jurister återvänder till domstolarna. Ett av de främsta syftena med en öppen domarrekrytering tillgodoses häri- genom.

Den svenska domarbanan kan därmed sägas vara ett mellanting mellan en sluten domarbana och en öppen domarrekrytering: domarut- bildningen utgör den huvudsakliga rekryteringsbasen till domaryrket, men något formellt krav på genomgången domarutbildning finns inte och de som har genomgått domarutbildningen år därefter — med bibe- hållen domaranställning — ofta under lång tid verksamma utanför dom- stolarna. Andra modeller för rekrytering till domaryrket är naturligtvis i och för sig tänkbara, men man kan inte säkert säga att den ena är överlägsen den andra. Kommittén har funnit att man inte utan vägande skäl bör gå ifrån en för Sverige traditionell ordning som visat sig fun- gera tillfredsställande. Riksdagen har också så sent som 1989 tagit ställning till domarbanans utformning i samband med införandet av en avkortad och sammanhållen domarutbildning (prop. 1989/90:79, JuU25, rskr. 193). Direktiven till kommittén förutsätter knappast heller överväganden om någon radikal kursändring.

Till stöd för kommitténs ståndpunkt att inte föreslå en helt öppen domarrekrytering bör, utöver vad som anförts tidigare, följande fram- hållas.

Domarutbildningen fyller väl sin funktion att genom praktiskt dom— stolsarbete och genom förebilder lära ut en yrkesroll. För att även i fortsättningen tillgodose detta syfte bör domarutbildningen inte vara alltför kort. En läroperiod på minst två—tre år behövs. Efter denna pe- riod skulle det kunna övervägas att låta anställningen i domstolsväsen- det upphöra. Formellt kan detta ske genom att man tidsbegränsar anställningen inom domstolsväsendet.

Att tidsbegränsa anställningen för den som efter notarieutbildning och aspiranttjänstgöring eller liknande genomgår en domarutbildning

• Sida 74
•  Original

skulle emellertid strida mot de arbetsrättsliga principer som lagts fast i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd. Där tillåts en tidsbegränsad an- ställning endast om det är motiverat av arbetsuppgifternas särskilda beskaffenhet, vid anställning för viss säsong eller för Visst arbete om det avser vikariat, praktikarbete, feriearbete eller för provanställning. Vidare får enligt 9 & anställningsförordningen (1994:373) en anställ- ning begränsas till viss tid eller tills vidare längst till viss tidpunkt bl.a. om arbetstagaren anställs för en föreskriven, tidsbestämd aspirant- utbildning eller annan utbildning vid myndigheten. Utöver dessa fall kan s.k. överenskommen visstidsanställning förekomma utan att arbetsgivaren motiverar tidsbegränsningen.

1987 års domarutredning fann också att starka skäl från anställ- ningsskyddssynpunkt talade mot att under lång tid tidsbegränsa en an- ställning som förutsätter att man redan har fullgjort tidsbegränsade anställningar i form av notariemeritering och aspirantutbildning ( SOU 1988:53, s. 121 ).

Även kommittén anser att starka skäl ur anställningstrygghetssyn- punkt talar för att anställningen i domstol efter aspiranttiden inte tids- begränsas. Mot en tidsbegränsad anställning talar också rekryte- ringsskäl. En tidsbegränsad anställning förutsätter nämligen att samt- liga icke ordinarie domare söker sig till andra yrken för att efter relativt lång tid eventuellt återvända till domarbanan. Risken finns att många icke ordinarie domare inte fullföljer utbildningen fram till assessors- förordnandet, utan tar varje möjlighet att få en annan, mer fast anställ- ning. Benägenheten att genomgå domarutbildningen, framför allt bland de främsta juristerna, skulle troligen avta. De som lämnar domstolarna kan visserligen — oavsett om de fullföljt domarutbildningen eller inte — söka ordinarie domaranställningar senare. Att locka skickliga jurister inom andra yrkesområden att relativt sent i yrkeslivet söka sig tillbaka till domstolarna och därmed byta yrkesinriktning och kanske även bo- sättningsort torde dock inte bli någon lätt sak.

Ett annat sätt att bredda domarrekryteringen skulle kunna vara att radikalt både minska antagningen till domarutbildningen och vägra tjänstledighet för annan tjänst, i lagstiftningsarbetet och på annat håll. Antalet icke ordinarie domare skulle då sjunka, och utrymmet för sö- kande utifrån öka. Svårigheten att förmå de skickligaste juristerna utanför domstolsväsendet att söka domartjänster skulle dock kvarstå. Ett sådant system skulle också säkerligen minska domarutbildningens attraktionskraft. Man skulle dessutom, beträffande dem som är kvar inom domstolsväsendet, främja en avskärrnning från andra erfarenhe- ter, i direkt strid med ett av syftena med en mera öppen domarbana.

Även om kommittén således inte förordar någon förändring av prin- ciperna för domarbanan och rekryteringen till denna anser kommittén —

• Sida 75
•  Original

liksom 1993 års domarutredning — att det bör finnas en strävan till ökad öppenhet i rekryteringen till de ordinarie domartjänsterna. Detta gäller alla ordinarie domaranställningar. Beträffande de högsta domar- tjänstema har justitieutskottet uttalat sig för att en parlamentarisk ut- redning tillsätts med uppgift att se över rela'yteringen till dessa. Utgångspunkten bör enligt utskottet vara att säkerställa en allsidig rekrytering där erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rätts- vetenskaplig och praktisk verksamhet beaktas (1997/98zJuU24, s. 4 f.). En ökad öppenhet i rekryteringen till samtliga domaranställningar kan ske på olika sätt. Genom att domaryrket görs mer attraktivt kan goda jurister utanför domstolsväsendet lockas att söka domartjänster. Detta kan åstadkommas genom de reformer som kommittén föreslår och som syftar till en renodling av domaruppgiftema, en breddning genom den möjlighet till dömande i både tvistemål, brottmål och förvaltriingsmål som en gemensam utbildning ger och en förbättrad vidareutbildning. Det kan också enligt kommitténs mening vara befogat att vara något mer återhållsam med tjänstledigheter för icke ordinarie domare än för närvarande. Därigenom minskar trängseln på domarbanan till gagn för rekryteringen av unga jurister som domaraspiranter och av äldre jurister från andra yrken till ordinarie domaranställningar. Samtidigt bör ansträngningarna öka från överrättemas sida att låta icke ordinarie domare under någon period med tjänstledighet arbeta inom advokatväsendet. Detsamma gäller åklagarverksamhet, men här är svårigheterna mindre.

En öppenhet i domarrekryteringen har också en annan aspekt än att domstolsväsendet skall dra till sig jurister från andra verksamhets- grenar. Kommittén tänker här på dels önskemålet om en rimligt jämn könsfördelning, dels önskemålet att även jurister med invandrarbak- grund finns representerade bland domarna.

Vad gäller könsfördelningen är cirka 80 procent av de ordinarie domarna män och cirka 60 procent av de icke ordinarie domarna kvin- nor (Domstolsverkets årsredovisning 1997). Siffrorna innebär att än- delen kvinnor bland de ordinarie domarna kommer att öka. För att kvinnorna också verkligen skall nå chefsbefattningar och för att intres- set för domarbanan skall upprätthållas bland båda könen krävs dock aktiva insatser. När det gäller presidenter och lagmän i underrätt är nämligen totalt (vid ingången av 1998) endast nio av 129 personer kvinnor, dvs. drygt sex procent. En uppgift bör vara att intressera kvinnliga domare för chefsutbildning och att även på olika andra sätt underlätta för kvinnor att bli chefer. Det finns inom det statligt reglerade området också möjlighet att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska

• Sida 76
•  Original

mål (4 & anställningsförordningen , l994z373). Beträffande jämställd- hetsintresset gäller att det bör kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet som kan föreligga mellan sökande av olika kön när kvalifikationema är i stort sett, om också inte helt, lika ( prop. 1989/90:79 s. 12 f.).

När det gäller den andra frågan om öppenhet, att även jurister med invandrarbakgrund är representerade i domarkåren, måste först kon- stateras att 4 kap. l & rättegångsbalken stadgar ett krav på att lagfaren domare skall vara svensk medborgare. Det saknas också statistik över hur många personer i domarkåren som har invandrarbakgrund. Det kan dock konstateras att, trots att andelen av Sveriges befolkning med in- vandrarbakgrund, dvs. invandrare och barn till dessa (inklusive utländ- ska adoptivbarn), uppgår till 18 procent, endast 10—12 procent av de högsta statstjänstemännen har sådan bakgrund (Arbetsgivarverkets broschyr Kulturell mångfald). Om femton år har troligen var fjärde svensk invandrarbakgrund. Mot den bakgrunden bör det naturligtvis eftersträvas att även personer med invandrarbakgrund väljer domar- yrket. Att det finns sådana personer bland domarna motverkar en kate- goriklyvning som inte är önskvärd i det svenska samhället och stöder ett förtroende för domstolarna från alla befolkningsgruppers sida. Ett större antal domare med invandrarbakgrund skulle i och för sig kunna uppnås genom kvotering. Enligt kommitténs mening skulle detta dock vara olyckligt. Därigenom markeras en skillnad som inte bör upprätt- hållas. Däremot bör man vid rekrytering och anställning vara medveten om problemet. Det är enligt kommitténs mening annars mer en fråga om att stimulera ungdomar med olika bakgrund att studera juridik, för att på detta sätt bereda marken för en bättre representativitet inom domstolsväsendet.

8.1.2. Övriga utgångspunkter

Utöver vad som framförts angående domarrekryteringen anser kom- mittén att det finns vissa grundläggande utgångspunkter som måste beaktas vid utformningen av domarutbildningen. Några av dessa har sammanfattats av departementschefen i direktiven till 1987 års do- marutredning; se ovan. Som nämns i direktiven bör en ledstjärna vara att domstolarna skall bemannas med självständiga, yrkeskunniga och omdömesgilla domare, som kan tillgodose inte bara högt ställda krav på rättssäkerhet, snabbhet och service utan också intresset av effekti- vitet och hushållning med resurserna. Domaryrket måste vidare vara attraktivt så att det lockar skickliga jurister samt, som utvecklats ovan, så att det ger tillfälle till erfarenheter och impulser från olika håll.

• Sida 77
•  Original

De krav som således bör ställas på en domare har dels med teoretisk och praktisk skicklighet att göra, dels med mer personliga egenskaper. För att säkerställa dessa krav är det nödvändigt med någon form av prövning av att en domare uppfyller vissa kriterier. Det är naturligtvis inte nödvändigt att prövningen görs under utbildningstiden, men det är troligt att resultatet av prövningen blir mer tillförlitligt om denna sker under en längre utbildningsperiod. Genom den kollegiala sammansätt- ningen vid överrättema är förutsättningama för en bedömning av den som genomgår en domarutbildning bättre än vid underrättema. Pröv- ningen av att den som genomgår en domarutbildning är lämplig för att i framtiden bli ordinarie domare bör därför läggas på överrättema.

En annan utgångspunkt är att tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans. Det bör därför eftersträvas att det kvalificerade döman- det i högre grad än för närvarande utförs av ordinarie domare. En sådan förändring minskar arbetsuppgiftema för dem som genomgår en do- marutbildning. Samtidigt ökar behovet av en god beredning av målen. Framför allt i svårare mål bör beredningen kunna utföras av dem som genomgår domarutbildning. En sådan ordning bidrar till en bättre utbildning och till en ytterligare renodling av domarrollen.

Kommittén har tidigare utvecklat vilka positiva effekter som enligt kommitténs mening ett närmande mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna skulle medföra. En mer samman- hållen domstolsorganisation motiveras både av att den skulle ge en kvalitets- och kompetenshöjning och av att personalresursema kan utnyttjas mer effektivt. Även om en integration inte kommer att ske eller ligger i en längre framtid, innebär det att utbildningen enligt kommitténs mening bör breddas och omfatta dömande i både tvistemål och brottmål å ena sidan och förvaltningsmål å andra sidan.

Både överrätter och underrätter är beroende av den arbetslaaft som de som genomgår domarutbildningen utgör. Samtidigt styrs antag- ningen till domarutbildningen av vilket budgetutrymme överrättema har. I viss utsträckning gäller detta även för icke ordinarie domares tjänstgöring vid underrättema. Systemet gör att det från tid till annan uppstår en obalans mellan antalet icke ordinarie domare och behovet av ordinarie domare, något som är negativt ur rekryteringssynpunkt. Det har också lett till att en domstol sett sig tvungen att säga upp ett större antal assessorer.

Uppsägningarna har aktualiserat frågan om det anställningsskydd icke ordinarie domare har uppfyller de krav Europakonventionen ställer på oavhängighet för domare. Kommittén kommer i det följande (kapitel VI) att föreslå ett förstärkt anställningsskydd för icke ordinarie domare. För att inte återigen en obalans skall skapas mellan icke ordi- narie domare och ordinarie domare som med kommitténs förslag inte

• Sida 78
•  Original

kan lösas genom uppsägningar, måste utgångspunkten för domar- utbildningens utformning Vara att endast utbilda det antal jurister som täcker domstolarnas behov av ordinarie domare.

8.2. Den närmare utformningen av domarutbildningen

Den nuvarande domarutbildningen innehåller efter en inledande tjänst- göring i överrätt, ytterligare två obligatoriska moment, underrättsåret och adjunktionstjänstgöringen. Skälen för att även i fortsättningen be— hålla de tre momenten i domarutbildningen, med en vidareutbildning som innehåller självständigt dömande i både underrätt och överrätt, har utvecklats av 1987 års domarutredning ( SOU 1988:53, s. 114 ):

Vi anser att alla dessa moment är av sådan värde att de också i fort- sättningen bör vara kvar som obligatoriska inslag i domarutbild- ningen....Det torde vara uteslutet att ta bort den grundläg ande utbildningstiden i överrätten. För att en domaras irants lämp ighet som självständig och omdömesgill domare ver igen skall kunna pjrövas krävs också ett moment med dömande på eget ansvar.

nderrättstjänstgöringen torde därmed 1nte heller kunna avvaras. Återstår adjunktionen. Denna tjänstgöriråg är .. emellertid som vi nyss redo ort för obestridligen av värde i era hänseenden. F örsla- get av 1 72 års domarutredning om adjunktionens avskaffande mötte också mycket stark kritik under remissbehandlingen. Också i samband med vårt arbete har många röster inom domstolsväsendet höjts mot att adjunktionen avskaffas. Ett sätt att minska de nackde- lar som ligger i att behålla de tre momenten är att föra samman tjänstgöringen som föredragande i överrätten och adjunktionstjänst-

öringen sa att dessa moment kommer i tiden direkt efter varandra.

enna ordning skulle också medföra fördelar ur familjesocial syn- punkt i de fall där överrätts- och underrättstjänstgöringen är förla d till skilda orter En sådan ordning är emellertid inte tillfretfs- ställande. Om utbildnin en inleds med överrättstjänstgöring skulle det medföra att den för Eedömningen av domaraspirantens lämplig- het som domare så viktiga adjunktionen låg i tiden före underrätts- tjänstgöringen. Samtidigt sku le den slutliga rövningen av en per- sons lämplighet som domare överlåtas på un errätten där man trots allt har mindre förutsättningar att följa den tilltänkte domarens ar- bete än i en kolle ialt sammansatt överrätt. Samma svårigheter talar emot att låta utbifdningen, och därmed den inledande bedömningen av en persons lämplighet för domaryrket, börja i underrätt.

Kommittén finner, mot bakgrund av ställningstagandet att det måste ske en prövning i överrätt av varje domaraspirants lämplighet, att de skäl som 1987 års domarutredning anförde för att behålla de obligato- riska momenten i domarutbildningen alltjämt är så starka att de bör behållas huvudsakligen i sin nuvarande utformning.

• Sida 79
•  Original

Behovet av föredragande i överrätt är dock, som kommer utvecklas senare (avsnitt 8.3 En domarbana i balans och avsnitt 13 Berednings- organisationen i hovrätt och kammarrätt), större än vad som behövs för att motsvara behovet av rekrytering till de ordinarie domaranställning- arna. Kommittén har därför stannat för att i den delen föreslå att aspiranttiden ersätts med en tid som överrättsnotarie i antingen hovrätt eller kammarrätt. Tiden som överrättsnotarie bör innehålla de arbets- uppgifter som redan i dag utförs av aspirantema: förberedelse av mål och ärenden, rättsutredningar, föredragning av mål, avfattande av för- slag till avgöranden och protokollföring vid muntliga förhandlingar.

Efter ett år skall den överrättsnotarie som så önskar kunna ansöka om att bli antagen till domarbanan. Ansökan bör kunna göras vid samtliga överrätter. Det är nödvändigt att den, som kommer att ut- vecklas nedan, innehåller ett önskemål om en specialisering antingen på rättskipning inom de allmänna domstolarna eller på förvaltningsrätt- skipning. Antagningsbeslutet måste därefter — efter samråd mellan de hovrätter och kammarrätter som finns på samma orter och i Malmö och Umeå efter samråd med överrättema i Göteborg respektive 1 Sundsvall — fattas av de enskilda överrättema.

Beslutet att anta någon till domarbanan kommer att innefatta en första prövning av den sökandes lämplighet för domarbanan och ett förordnande som fiskal. Riktlinjer för hur många fiskaler som behöver antas måste bestämmas centralt, eventuellt av Domstolsverket. Att an- talet fiskaler som skall antas varje år bör beslutas centralt hänger sam- man med vikten av att det inte antas fler till domarutbildningen än som motsvarar behovet inom domstolarna. Beslutsformerna bör utredas i ett senare sammanhang.

Efter antagningen bör utbildningen inledas med en centralt anord- nad teoretisk utbildning under en månad som i vart fall bör omfatta domaretiska frågor, processrätt och domskrivning. Även viss materiell rätt skulle kunna ingå. Utbildningen bör ske vid en "domstolsskola", se avsnitt 9, Domstolsakademi.

För att säkerställa möjligheterna till en i framtiden större rörlighet mellan dömande i brottmål och tvistemål å ena sidan och förvaltnings- rättskipning å andra sidan bör utbildningen därefter fortsätta med sex månader inom det rättskipningsområde överrättsnotarien saknar er- farenhet av i överrätt. Skillnaderna i antalet avdelningar inom kammar- rättema respektive hovrättema gör att domstolarna inte vid varje till- fälle kommer att ha samma antal fiskaler. I samma riktning verkar att det i framtiden kommer att behövas betydligt fler ordinarie domare vid de allmänna domstolarna, se avsnitt 8.3 En domarbana i balans. Före- dragandebehovet måste därför i varierande utsträckning tillgodoses med överrättsnotarier och eventuella beredningsjurister Vid kammar-

• Sida 80
•  Original

rätterna kommer föredragandebehovet från tid till annan att till en stor del täckas av fiskaler som redan antagits till domarbanan på den all- männa sidan. Detta är en nödvändig konsekvens av kommitténs strävan att så långt möjligt finna en lösning med en gemensam domarutbild- ning samtidigt som antalet icke ordinarie domare inte väsentligt får överstiga det framtida behovet av ordinarie domare. De positiva effekt- er en gemensam domarutbildning ger och som utvecklats i avsnitt 4.4, En helhetssyn, och vikten av att motverka en obalans mellan icke ordi— narie domare och ordinarie domare motiverar enligt kommitténs mening detta.

Det förhållandet att hovrätter och kammarrätter inte finns på alla överrättsorter innebär att vissa överrättsnotarier efter antagningen till domarbanan kommer att vara tvungna att byta tjänstgöringsort. Enligt kommitténs mening är detta olyckligt. För att kunna ha en gemensam domarutbildning är det dock nödvändigt så länge överrättemas dom- kretsar inte samordnas. För att underlätta för dem som antagits som fiskaler bör därför dessa kunna tillerkännas särskild ersättning för flyttkostnader eller för dubbel bosättning. Vidare anser kommittén att det bör utredas om inte kammarrättsverksamhet skulle kunna förläggas till Umeå respektive Malmö. En sådan förändring skulle på sikt kunna medföra ett närmande mellan de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna. Förutsättningarna för den gemen- samma domarutbildningen skulle då väsentligt underlättas.

Efter fiskalsgodkännandet och tjänstgöring som föredragande under sex månader vid antingen hovrätt eller kammarrätt bör utbildningen fortsätta med en övning i självständigt dömande i underrätt. Det själv- ständiga dömandet bör kombineras med att fiskalen fullgör särskilt kvalificerade förberedelseuppgifter och utför rättsutredningar och viss domskrivning åt en ordinarie domare som samtidigt utses som hand- ledare under utbildningstiden i underrätt.

För en ökad personalrörlighet är det kommitténs mening att även underrättstiden bör innefatta dömande i förvaltningsmål, tvistemål och brottmål. Utbildningstiden i underrätt som fiskal bör därför förlängas. Som framgår i det följande kommer behovet av domare som arbetar med tvistemål och brottmål att Vida överstiga behovet av domare som arbetar med förvaltningsmål. Så länge domstolarna arbetar med en specialisering inom respektive rättskipningsområde måste därför mer- parten av underrättsplatserna avse dömande i brottmål och tvistemål. En fördelning efter det antal ordinarie domare som kan förutses behö- vas medför att 85 fiskalsplatser (tingsfiskaler) skulle behövas i tingsrätt och 35 fiskalsplatser (länsrättsfiskaler) i länsrätt. Även om utbild- ningstiden förlängs till två år blir utbildningstiden i länsrätt för tings- fiskalerna alltför kort.

• Sida 81
•  Original

Eftersom kommittén finner det vara av grundläggande betydelse att utbildningstiden i underrätt omfattar både tingsrätt och länsrätt måste utbildningstiden därför förlängas ytterligare något. Redan en förläng- ning till två år och två—tre månader ger en möjlighet att fördela utbild- ningstiden på ett sätt som tillgodoser kvalitetshavet på utbildningen inom respektive domstol. Kommittén föreslår därför att den obligato— riska tiden vid underrätt förlängs till två år och två månader och att det föreskrivs en minsta utbildningstid vid respektive domstol om sex må- nader. Det förutsätts då att tjänstgöringen i länsrätt är ett år för länsrättsfiskalerna och sex månader för tingsfiskalema. Tjänstgöringen i tingsrätt kommer vid sådant förhållande att vara ett år och åtta måna- der för tingsfiskalerna och ett år och två månader för länsrätts- fiskalerna.

Efter underrättstjänstgöringen bör följa en adjunktion i överrätt. Under adjunktionstiden bör fiskalen, liksom för närvarande, tjänstgöra som ledamot av överrätten och ansvara för en rotel. Härutöver bör det övergångsvis kunna förekomma inslag vid sidan av ett rotelinnehav av mer kvalificerade föredragningari svåra mål.

Minsta tid för adjunktionen bör vara ett år. Denna utbildningstid bör vara en fördjupning av utbildningen och bör därför förläggas till an- tingen den hovrätt eller den kammarrätt där fiskalen är anställd. Med hänsyn till behovet av ordinarie domare inom respektive rättskipnings- område kommer flertalet utbildningsplatser att finnas vid hovrätts- avdelningarna.

Efter adjunktionstidens slut skall den slutliga prövningen, på sätt sker i dag, göras av om domaraspiranten är lämplig för fortsatt anställ- ning inom domstolsväsendet och självständigt dömande. Prövningen bör ske av den överrätt där adjunktionstiden fullgörs.

Minimitiden för domarutbildningen kommer med skisserade prin- ciper att vara fyra år och nio månader (ett år som överrättsnotarie, en månads teoretisk utbildning, sex månader som föredragande, två år och två månader i underrätt och ett år som adjunkt). Kommitténs förslag innebär således att utbildningstiden förlängs med två år och tre måna- der. Tjänstgöringen kommer att till en större del än i dag förläggas till tiden före assessorsförordnandet. För att inte attraktionskraften skall minska är det viktigt att detta inte innebär en lönemässig försämring för dem som genomgår en domarutbildning. Vidare är det av grund- läggande betydelse att planeringen av hur många som bör antas är nog- grann så att det antal som börjar på domarbanan verkligen motsvarar behovet av ordinarie domare.

För att säkerställa att det inte återigen uppstår en obalans på så sätt att alltför många rekryteras till domarbanan bör det dessutom finnas en viss flexibilitet när det gäller de olika tiderna för de obligatoriska mo-

• Sida 82
•  Original

menten. En möjlighet bör också finnas att anpassa utbildningstiden till vad som kan behövas för att tillgodose kravet på en god utbildning inom respektive rättskipningsområde. Utvecklingen bör fortlöpande följas så att inte tiden för domarutbildningen utsträcks på ett orimligt sätt.

En sådan fortlöpande uppföljning av utvecklingen bör också kunna vara ett underlag för den planering av utbildningen som enligt kom- mitténs mening bör ske redan vid antagningen till domarbanan. Efter- som behovet av ordinarie domare inom respektive rättskipningsområde är olika stort och då utbildningen enligt kommitténs förslag kommer att ha tyngdpunkten förlagd till ettdera av rättskipningsområdena bör, som anförts tidigare, den som vill bli fiskal redan i ansökningen till domar- banan ange önskemål om specialisering. Grundanställningen bör enligt fiskalens önskemål ske antingen i hovrätt eller kammarrätt. Den över- rätt som anställt fiskalen bör därefter, i samråd med de domstolar som berörs, planera utbildningstiden i vart fall fram till assessorsförordnan- det. En sådan planläggning måste vara flexibel och kunna anpassas efter senare inträffade förhållanden. Inte minst bör domaraspiranten fram till adjunktionen ha möjlighet att ändra inriktning på sin utbild- ning.

Den närmare fördelningen av utbildningsplatser mellan hovrätt och kammarrätt bör övervägas närmare, jfr avsnitt 2.1, Följden av tilläggs- direktiven den 26 mars 1998.

8.3. En domarbana i balans

För att tillskapa en domarbana som främst tillgodoser domstolarnas behov av att rekrytera ordinarie domare måste en bedömning göras av antalet domaranställningar som kan förväntas att bli tillsatta per år. Vid denna bedömning måste hänsyn tas till åldersstrukturen inom domar- kåren. En viss ledning kan även hämtas från uppgifter om hur många domare som har anställts under senare år.

När det gäller åldersstrukturen i de allmänna domstolarna var denna den 31 december 1997 sådan att 19 procent av de ordinarie domarna beräknades vara 65 år inom fem år. Vid de allmänna förvaltningsdom- stolarna var motsvarande tal 22 procent (Domstolsverkets årsredovis- ning 1997). Uppgiften för ordinarie domare inkluderar även chefs- domaranställningarna. Med utgångspunkt i antalet anställda ordinarie domare 1996 skulle detta under fem år innebära 127 anställningar vid tingsrätter och hovrätter (inkl. hyresnämnder) och 50 anställningar vid länsrätter och kammarrätter. Om lika många anställningar skulle ut— lysas varje år skulle detta innebära ett rekryteringsbehov av drygt 35

• Sida 83
•  Original

personer årligen. För motsvarande beräkning har Domstolsverket gått igenom antalet pensionsavgångar under bl.a. åren 1998 — 2007. Med utgångspunkt i en pensionsålder på 65 år, är antalet pensionsavgångar under de undersökta åren sammanlagt 273 vid de allmänna dom- stolarna och 33 vid de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. totalt 30 anställningar årligen.

Siffertalen bör jämföras med att det under de senaste åren genom- snittligt per år har tillsatts 55 ordinarie domare på rådsnivå, dvs. exklu- sive samtliga chefsdomaranställningar (lagmän, chefsrådmän och vice ordförande). Skillnaden mellan antalet beräknade pensionsavgångar och tillsatta anställningar kan till viss del förklaras av att vissa anställ- ningar har tillsatts med personer som redan är ordinarie domare.

Med utgångspunkt från enbart rekryteringsbehovet av ordinarie domare till följd av pensionsavgångar skulle med nuvarande antal or- dinarie domare, endast 30 — 35 domaraspiranter antas varje år. Efter- som en viss del av de som antas till domarbanan lämnar denna kan det inte vara rimligt med en så låg rekrytering. Sedan systemet väl kommit i balans är det dock troligt att antalet avhopp kommer att minska avse- värt. Hänsyn måste likväl tas till att ett antal färdigutbildade domare, främst för att bredda sin erfarenhet, söker sig till andra verksamheter och därefter inte återvänder till domstolsorganisationen. Dessutom måste hänsyn tas till att ett antal ordinarie domare lämnar domstolarna av andra skäl än ålderspensionering. En rekrytering av cirka 60 aspi- ranter per år torde med nuvarande antal ordinarie domare vara ett lagom antal. Berälmingen bygger på att antalet definitiva avhopp från domarbanan, bl.a. med hänsyn till kommitténs förslag om en förbättrad beredningsorganisation med bättre arbetsvillkor för domarna och ett förbättrat anställningsskydd för icke ordinarie domare, i stort halveras. Antalet avhopp hänger nämligen troligen samman med sådana faktorer som domarnas arbets- och lönevillkor m.m. och med arbetsmarknaden i övrigt för jurister. Skulle antalet icke ordinarie domare som lämnar domarbanan förändras på annat sätt än som här antagits måste beräk- ningarna justeras härefter. Beräkningarna måste också justeras allt eftersom effekterna av en förbättrad beredningsorganisation visar sig med ett minskat behov av ordinarie domare.

Med de tider som föreslås för de obligatoriska momenten i domar- banan skulle en relqytering av 60 domaraspiranter årligen innebära att antalet fiskalsplatser i underrätt behöver uppgå till cirka 120.

• Sida 84
•  Original

8.4. Assessoremas tjänstgöring

Kommittén anser att det meritvärderingssystem som infördes efter för— slag av 1987 års domarutredning bör bibehållas. Detta innebär bl.a. att det är knutet ett särskilt meritvärde till kvalificerad tjänstgöring utanför domstolarna. En sådan tjänstgöring medverkar till en breddning av domarnas erfarenheter, något som tillför domstolsväsendet vidgade kunskaper.

Meritvärderingssystemet innebär emellertid även att det bör tillför— säkras dem som genomgått en domarutbildning att också få tillfälle att bredda sin yrkeserfarenhet. Här bör ett särskilt ansvar vila på över- rättema att skapa kontakter mellan presumtiva arbetsgivare och icke ordinarie domare. Genom en planering från överrättemas sida, men också inom de organisationer som normalt sysselsätter assessorer, bör på sikt en större förutsebarhet skapas för assessorernas tjänstgöring efter assessorsförordnandet.

Assessoremas anspråk på yrkesverksamhet utanför domstolsväsen- det tillgodoses till stor del inom regeringskansliet och kommittéväsen- det. Under år 1995 tjänstgjorde omkring 500 assessor inom regerings- kansliet och kommittéväsendet. Sveriges förestående ordförandeskap i Europaunionens råd kommer att innebära ett tillfälligt ökat behov av icke ordinarie domare i utredningar som initieras från svenskt håll. Även inom andra delar av den offentliga förvaltningen behövs icke ordinarie domare.

Den domarbana som kommittén förordar innebär att antalet assesso- rer kommer att minska. Som en följd av detta kommer andelen assesso— rer som kan erbjudas tjänstgöring utanför domstolarna att öka. Frågan är därför snarare om det antal assessorer som kommer att utbildas kommer att kunna tillgodose det behov av icke ordinarie domare som finns dels inom domstolsväsendet, dels inom olika delar av statsför- valtningen.

Frågan hänger samman med vid vilken ålder man anser att en ut- nämning till ordinarie domare bör ske. Även om tiderna för utbild- ningen förlängs kommer de flesta icke ordinarie domare att förordnas som assessorer vid omkring trettio års ålder. En utnämning till ordina- rie domare bör normalt inte ske vid så låg ålder. För förtroendet till domstolsväsendet är det av vikt att ordinarie domare har både livserfa- renhet och mognad. Genomsnittsåldem för en utnämning till ordinarie domare i rådsklassen är i dag drygt 40 år. Om detta sätts som ett rikt- märke har en assessor omkring tio år på sig för att samla erfarenheter av skilda verksamheter.

En viss del av assessorerna kommer under denna tid även i fortsätt- ningen att behövas som vikariats- och förstärkningsresurs. Även de

• Sida 85
•  Original

största domstolarna har i dag några assessorer permanent för tillfälliga arbetsuppgifter. Assessorema bör också kunna användas som special- föredragande i överrättema för större eller svårare mål eller kunna anlitas för vissa administrativa uppgifter. Merparten av assessorer kommer emellertid att behövas inom andra verksamhetsområden utan- för domstolsväsendet.

Sammantaget med de assessorer som redan är utbildade kommer en antagning om cirka 60 aspiranter årligen att täcka det behov av icke ordinarie domare som finns inom olika verksamhetsområden. Så länge domarbanan är i balans, dvs. när antalet ordinarie domare som utnämns motsvarar aspirantantagningama (med ett visst kalkylerat antal av- hopp), kommer varken något över- eller underskott att skapas. Genom kommitténs förslag att antalet aspirantantagningar varje år skall, efter en noggrann analys av vilket behov som kan antas föreligga, bestäm- mas centralt motverkas den ryckighet som i dag kännetecknar domar- banan.

Vid en sådan analys bör utvecklingen av antalet tjänstlediga icke ordinarie domare också studeras. För den balans i domarbanan som kommittén förespråkar är det av vikt att antalet icke ordinarie domare som är sysselsatta utanför domstolsväsendet inte tillåts öka alltför mycket. Tillämpningen av reglerna för tjänstledighet måste därför föl— jas. Möjligen bör tillämpningen vara något mer restriktiv än för närva- rande så att det totala antalet icke ordinarie domare i vart fall inte ökas. Följden kan annars bli att genomsnittsåldem för tillträde till ordinarie domaranställning blir för hög.

Kommitténs förslag till domarutbildning kan sammanfattas i följande uppställning.

Domarutbildnin - en Kommitténs försla-

Aspirant 9 - 12 mån. Överrättsnotarie 12 män. i hovrätt eller kammarrätt i hovrätt eller kammarrätt

F iskal sgodkännande Fiskalsantagn ing

Teoretisk kurs 1 mån. Föredragande 6 mån. 1 kammarrätt eller hovrätt Fiskal i underrätt, i tingsrätt och i länsrätt. Minsta tid sex mån i vardera domstol Adjunkt i hovrätt eller kammarrätt

Fiskal i underrätt, i 2 år 2 mån. tingsrätt resp. länsrätt

Adjunkt i hovrätt resp. kammarrätt

Assessors - odkännande

Minsta tid 2 år 6 mån.

• Sida 86
•  Original

• Sida 87
•  Original

9. Domstolsakademi

Kommittén föreslår att frågan om inrättande av en särskild akademi för utbildningen inom domstolsväsendet utreds i samband med att utbildningsfrågoma för all personal vid domstolarna övervägs.

Det ligger inte inom ramen för kommitténs uppdrag att lämna förslag till hur utbildningen för personalen vid domstolarna skall utformas. Kommitténs förslag att utbildningen till domare skall inledas med en teoretisk kurs väcker likväl frågan om inte det finns skäl att generellt utreda utbildningsfrågoma.

Den utbildning som i dag ges till domstolspersonalen sker huvud- sakligen i Domstolsverkets regi. Domstolsverket tillhandahöll i olika kurser under 1997 28.000 utbildningsdagar, eller drygt fem utbild- ningsdagar per anställd. Deltagandet i kurserna är frivilligt. Siffertalet bör jämföras med att statsanställda år 1995 i genomsnitt avsatte tio dagar om året för personalutveckling ( SOU 1997:57 ).

RRV har i rapporten Domstolsväsendet behandlat utbildnings- frågorna inom domstolarna (s. 45—46). RRV anser att en ökad satsning på kompetensutveckling måste genomföras inom domstolsväsendet. RRV uttalar också att det inte bör vara uteslutet, att det ställs krav på ordinarie domare att genomgå någon form av obligatorisk kompetens- utveckling under hela eller delar av domarkarriären.

Domstolsverket har också i regleringsbrevet för 1998 fått i uppdrag att i samråd med representanter för domstolarna ta fram en utbild- ningsplan som syftar till en utvidgad och breddad kompetensutveckling av domstolsanställda. Planen bör innehålla ett utökat inslag av obliga- torisk kompetensutveckling för flertalet personalkategorier. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1999. För att fullgöra uppdraget har Domstolsverket bildat tre arbetsgrupper, en för ordinarie domare, en för icke ordinarie domare och en för övrig personal.

Det pågår således ett utredningsarbete rörande utbildningsfrågoma. Det kan ifrågasättas om inte det utredningsarbetet borde vidgas. Enligt kommitténs mening borde nämligen den utbildningsverksamhet Dom— stolsverket bedriver, eller viss del av denna, samordnas med den

• Sida 88
•  Original

inledande kursen för domarutbildningen i en särskild "Domstols- akademi" med utbildning för all personal inom domstolsväsendet.

Till en särskild skola kunde knytas lärarresurser från universiteten. Vissa av kurserna för bl.a. även ordinarie domare skulle kunna göras obligatoriska. Det torde nämligen vara allmänt känt att det i trängda arbetslägen kan vara svårt att prioritera utbildning.

En domstolsakademi borde även tillhandahålla kurser för domstols- sekreterare. Redan i dag sker en viss regional utbildning av denna per- sonalgrupp i bl.a. grundläggande juridik. Sådan utbildning har med framgång tillhandahållits alla domstolssekreterama vid överrättema. För en generell kompetenshöjning borde dessa kurser hållas åter- kommande.

Kommittén föreslår att frågan om inrättande av en särskild dom- stolsakademi blir föremål för ytterligare överväganden i samband med att utbildningsfrågorna i stort utreds. Eftersom frågan om arbetsfördelningen vid domstolarna hänger samman med vilken utbildning domstolspersonalen har bör samtidigt övervägas de förändringar av domstolsinstruktionema som är nödvändiga till följd av kommitténs förslag i det följande, se avsnitt V Arbetsfördelningen.

• Sida 89
•  Original

IV BEREDNINGSORGANISA- TIONEN 1 UNDERRÄTT OCH MELLANINSTANS

10. Inledning

Utgångspunkten för beredningsorganisationen i domstolarna är att domarrollen skall renodlas och att arbetsorganisationen skall vara flexibel. Beredningsorganisationen skall vara sådan att rättsväsen- dets resurser utnyttjas effektivt. Detta förutsätter att tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans. En annan utgångspunkt är att de båda parallella domstolsorganisationema skall föras närmare var- andra och att detta bl.a. bör ske genom en ökad personalrörlighet mellan olika uppgifter och olika typer av rättskipning.

Kommitténs uppdrag är att lämna förslag till olika sätt att organisera domstolarnas arbete (beredningsorganisation). Beredningsorganisa- tionen behöver inte vara utformad på samma sätt vare sig i alla instan- ser eller i alla domstolar och den bör kunna anpassas efter olika mål- typer (Dir. 1997:50, s. 4).

Kommitténs uppdrag att lämna förslag till hur beredningsorganisa- tionen kan utformas i olika domstolar innefattar framför allt två frågor: vilka personalkategorier det behövs i domstolarna för en rationell arbetsorganisation och vilka arbetsuppgifter dessa skall ha. I detta av- snitt berörs den förstnämnda frågan, medan den närmare arbetsfördel- ningen behandlas i avsnitt V, Arbetsfördelningen mellan domare och övrig personal.

• Sida 90
•  Original

De båda frågor som beredningsorganisationen ger upphov till är dock svåra att särskilja. För att ta ställning till vilka personalkategorier som behövs måste man ha en uppfattning om hur arbetsorganisationen är utformad i dag och vilken förändring som behövs av denna. I tings— rätts- och länsrättsavsnitten beskrivs därför först översiktligt arbets- organisationen i respektive domstol. För att därefter avgöra vilken be- redningsorganisation som är mest ändamålsenlig, dvs. vilka föränd- ringar som behöver genomföras, har kommittén tagit del av de olika projekt med en förändrad beredningsorganisation som tidigare bedri— vits vid domstolarna. På kommitténs initiativ har också en försöksverk- samhet med olika typer av beredningsorganisation bedrivits vid nio tingsrätter. De olika projekten och försöksverksamheten finns be- skrivna i bilaga 7. En utvärdering av försöksverksamheten finns i bi- laga 8.

Kommittén har vidare för sina överväganden rörande berednings- organisationen haft följande utgångspunkter.

Beredningsorganisationen skall vara sådan att domarrollen kan ren- odlas. Eftersom en renodling av domarrollen främst har att göra med vilka arbetsuppgifter som domarna skall ha behandlas detta närmare i kapitel V angående arbetsfördelningen. Redan här bör det dock kon- stateras att en renodling skall innebära att en ordinarie domare framför allt ägnar sig åt rent dömande uppgifter och vissa mer kvalificerade arbetsuppgifter avseende målens beredning. Andra beredningsåtgärder bör delegeras till andra jurister och till domstolssekreterare.

För att en delegering skall medföra en förändring av domarnas arbetsuppgifter måste delegerade arbetsuppgifter utföras under eget ansvar. Ansvaret för delegerade arbetsuppgifter har på regeringens uppdrag utretts av Domstolsverket och därefter behandlats i prop. l99l/92:100 bil 3 s. 12 f. Departementschefen uttalade här att tanken bakom renodlingen av domarrollen skulle förfelas om inte den som utför den delegerade arbetsuppgiften också ansvarar för den. Den som förordnar om delegering, normalt domstolschefen, ansvarar för att per— sonen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Rotelinnehavaren har att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig om- fattning följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande.

Förutom från en renodlad domarroll har kommittén att utgå från att beredningsorganisationen skall vara flexibel. Den behöver således inte vara utformad på samma sätt vare sig i alla instanser eller i alla dom- stolar och den bör kunna anpassas efter olika måltyper (Dir. 1997:50, s. 4). Flexibiliteten i arbetsorganisationen bör innebära att domstolarna, med beaktande av kraven på kvalitet i verksamheten och en renodling av domarrollen, skall kunna organisera beredningen av målen på olika

• Sida 91
•  Original

sätt samtidigt som beredningen skall kunna anordnas efter uppgifternas svårhetsgrad, dvs. svårare mål kräver en mer kvalificerad beredning än "vardagsmålen". Det är framförallt denna fråga som skall behandlas i detta avsnitt.

Vid utformningen av en beredningsorganisation måste utöver en renodlad domarroll och ett arbetssätt som är anpassningsbart efter olika förhållanden beaktas att tyngdpunkten i dömandet bör ligga i första instans. Detta innebär att dömandet i underrätt i ökad omfattning skall skötas av ordinarie domare. Allt dömande behöver dock inte utföras av ordinarie domare. Även i framtiden kommer det att finnas mål som lämpar sig för jurister under utbildning att självständigt handlägga.

Kommittén har slutligen haft som utgångspunkt att domstolsorgani- sationema skall föras närmare varandra genom bl.a. inrättandet av "pakettjänster" för notarier och en gemensam domarutbildning. Perso- nalen inom beredningsorganisationen bör också, även om någon inte- gration mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna inte sker eller ligger i framtiden, genom frivilligt sam- arbete få tillfälle till en växling mellan olika typer av rättskipning: för- valtningsmål, tvistemål och brottmål.

Som icke ordinarie domare betecknas i det följande endast fiskaler och assessorer.

• Sida 92
•  Original

• Sida 93
•  Original

l l Beredningsorganisationen i tingsrätt

En effektiv arbetsorganisation ger domarna ökad tid för att ägna sig åt det kvalificerade arbetet i domstolarna. Detta förutsätter att vissa arbetsuppgifter överförs till en kompetent beredningsorganisation. Kommittén föreslår därför att fiskalerna skall kunna hjälpa till med beredningen av svårare mål och att anställningar som berednings— jurister får inrättas. Domstolarna bör ha möjlighet att välja hur be- redningsorganisationen skall vara sammansatt, med berednings- jurister eller fler notarier, och om s.k. storrotlar skall inrättas. Oav- sett vilken modell som väljs bör en utökad delegering ske till dom- stolssekreterarna.

11.1. Nuvarande arbetsorganisation

Som framgått av det tidigare består beredningsorganisationen i tings- rätt av domstolssekreterare och av notarier. Domstolsselcreterama är vid de flesta tingsrätter indelade som rotelsekreterare, dvs. är knutna till en viss rotel. På motsvarande sätt är notariema normalt indelade på rotlar. Vid tingsrätterna finns även icke rättsbildade protokollförare. När inkomna mål fördelats på rotlarna, lottats, går domstolssekrete- raren vanligen igenom dem. Vid många tingsrätter förekommer därvid att domstolssekreteraren fyller i en beslutsblankett med förslag till beslut, t.ex. att utfärda stämning, införskaffa personalia och tidigare akter, förordna försvarare m.m. Akten med beslutsblankett överlämnas till rotelinnehavaren som går igenom denna och signerar beslutsblan- ketten. Andra tingsrätter använder sig av stämplar med beslutstext som skrivs under av rotelinnehavaren. Det förekommer även att akten, se— dan målet registrerats, lämnas direkt till rotelinnehavaren för genom- gång. Domstolsselcreteraren verkställer därefter självständigt de förbe- redelseåtgärder som upptagits på beslutsblanketten eller de beslut i

• Sida 94
•  Original

stämpelforrn som skrivits under eller annars fattats av rotelinnehava— ren.

I utbildningssyfte lämnas akten ofta först till notarien för genom— gång av vilka förberedelseåtgärder som skall vidtas. Notarien biträder även med protokollföring och rättsutredningar.

Förberedelsen i tvistemål skiljer sig från förberedelsen i brottmål bl.a. genom att det är färre förberedande beslut som kräver verkställig- het genom expediering. Tvistemålsförberedelsen kräver dock fler juri- diska överväganden som har en direkt betydelse för målets avgörande. Inslaget av muntlig förberedelse och valet mellan sådan och skriftlig förberedelse kan vara avgörande för målets omloppstid och för kvali- teten i dömandet. Beslut om förberedelseform fattas av den domare som ansvarar för tvistemålet.

11.2. Olika typer av beredningsorganisation

Eftersom förberedelsearbetet upptar en hel del arbetstid för rotelinne- havaren står det klart att utformningen av beredningsorganisationen inverkar direkt på de ordinarie domarnas arbetsbörda eller med andra ord har en direkt betydelse för hur många ordinarie domare som be- hövs för att avgöra inkommande mål och för att utföra andra domar- arbetsuppgifter.

Med utgångspunkt i de personalkategorier som i dag finns vid dom- stolarna kan beredningsorganisationen utformas på skilda sätt. Ett alternativ är att utvidga möjligheterna att delegera till domstolssekrete- rare och att i ökad omfattning utnyttja notariema för rättsutredningar, domskrivning m.m. En annan möjlighet är att kombinera detta med att till varje rotel knyta en fiskal, som tillsammans med notariema och domstolssekreterama har ansvaret för beredningen av målen och som samtidigt sköter visst dömande själv, dvs. man skulle skapa en rotel- grupp.

Om en förändring sker av personalkategoriema vid domstolarna kan även möjligheten att knyta särskilda juristhandläggare till domstolarna övervägas.

I det följande lämnas en redogörelse för olika alternativa bered- ningsorganisationer. Dessa har prövats vid den försöksverksamhet som bedrivits vid nio tingsrätter och som närmare beskrivs i bilagorna 7—8. Som underlag för bedömningen har också legat den undersökning av domarnas arbetstid som redovisas i bilaga 9.

• Sida 95
•  Original

11.2.1. Delegering till domstolssekreterare och notarier

Vid skilda tillfällen har framförts att möjligheterna till delegering av arbetsuppgifter i målarbetet till domstolssekreterare inte utnyttjas till- räckligt. Olika projekt med en ny arbetsorganisation som bedrivits inorn domstolarna har också framför allt syftat till att förändra arbets- fördelningen mellan rotelinnehavama och domstolssekreterama. Vad som huvudsakligen diskuterats är, med utgångspunkt i att domarna skall leda förhandlingar och avgöra mål, en delegering av förberedel- searbetet. Det är också viktigt att förutsättningama för att delegera ytterligare arbetsuppgifter utvecklas vidare och att de kvalificerade uppgifter som domstolssekreterama redan har med att t.ex. föra proto— koll och utforma vissa delar av domen utnyttjas.

Enligt kommitténs mening bör en undersökning av förutsättning- arna för en ytterligare utvidgning av delegering till domstolssekreterare ske i samband med den utredning om inrättande av en "Domstolsakademi" som kommittén föreslår i avsnitt 9. Efter förebild från Tyskland och Österrike kan man Överväga att låta personal som har god erfarenhet av domstolsarbete genomgå en utbildning inriktad på förberedelsearbete i domstolarna. Behörighetskravet för en sådan utbildning kunde vara antingen erfarenhet av domstolsarbete och/eller gymnasieutbildning.

Vid en omfördelning av arbetsuppgiftema i målarbetet som syftar till delegering till domstolsselqeterare måste det likväl beaktas att vissa förberedelseåtgärder kräver juridiska överväganden som inte är lämp- liga att delegera till icke rättsbildad personal. Vidare måste uppmärk— sarmnas att vissa beslut som fattas under förberedelsen av olika mål får en direkt betydelse för kvaliteten av det material som skall ingå i un- derlaget för avgörandet av målet. Sådana beslut kan inte anses lämpliga att delegera.

Även om det delegerbara området utvidgas kommer det således att avse endast delar av förberedelsearbetet. Detta innebär att rotelansvaret även fortsättningsvis måste vila på rotelinnehavaren.

Mot bakgrund av att domarna med den skisserade arbetsorganisa- tionen alltså även i fortsättningen skulle fatta många beslut under för- beredelsen av målen och med beaktande av att många tingsrätter redan har rationaliserat sin arbetsorganisation bl.a. genom datorstöd och an- vändandet av beslutsblanketter eller beslutsstämplar, kan den rationali- seringseffekt som bygger endast på en delegering till domstolssekrete- rare inte på något avgörande sätt förändra behovet av domare i dom- stolarna. Ett sådant arbetssätt har ändå andra fördelar. Den personal

• Sida 96
•  Original

som finns och den kunskap de har utnyttjas och genom fortlöpande utbildningsinsatser kan det delegerbara området komma att förändras.

En arbetsorganisation där möjligheterna till en delegering till dom- stolssekreterama utnyttjas bör därför, för att domarna skall avlastas fler arbetsuppgifter, kombineras i vart fall med ett bättre utnyttjande av notariema. Notarierna kommer, när verksamheten vid inskrivnings- myndighetema och bouppteckningsverksamheten förs bort från tings- rätterna, att ha möjlighet att i större omfattning ägna sig åt rättsutred- ningar och domskrivning. De bör också i större omfattning än för när- varande kunna delta i förberedelsearbetet med målen. Således bör för- beredelsen av framför allt "vardagsmålen" kunna delegeras till notarier som har tjänstgjort viss tid vid domstol. En sådan utvidgning av det delegerbara området kommer att behandlas nedan. Vidare bör nota- riema i ökad omfattning kunna utforma förslag till domar.

När rationaliseringseffekten av ett arbetssätt som bygger på en delegering till notarier beräknas måste det beaktas att det åtgår en viss tid för rotelinnehavaren att utbilda notariema. Den arbetslättnad som uppstår när notarien har viss erfarenhet av dessa arbetsuppgifter upp— vägs sannolikt av den arbetstid som dessförinnan måste ägnas åt ut- bildning. För att notariema skall kunna bidra till att renodla domar- rollen måste därför fler notarier finnas i beredningsorganisationen än för närvarande. En lämplig dimensionering kan vara att tre notarier biträder två rotlar.

1 1.2.2 Rotelgrupp

En arbetsorganisation som i stort överensstämmer med nuvarande men med utökade möjligheter att delegera till notarier och domstolssekrete— rare medför att rotelinnehavaren fortfarande skulle behöva ägna ganska mycket tid för att gå igenom nya mål och lämna instruktioner om olika arbetsuppgifter. Därför bör man överväga om inte en kvalificerad be— redningsorganisation bör utformas på ett sätt som än mer avlastar rotelinnehavama från förberedelsearbete.

En möjlighet är att höja kvalifikationskraven på beredningsorgani- sationen samtidigt som utökade möjligheter till delegering till dom— stolssekreterare och notarier utnyttjas. En tänkbar sådan organisation är att knyta samman en ordinarie domare, en fiskal, en — två notarier och en — två domstolssekreterare i en rotelgrupp. Man kan naturligtvis även ha fler ordinarie domare som samarbetar i en eller flera rotel— grupper med flera fiskaler.

Avsikten med en rotelgrupp är att dömandet i mer kvalificerade mål förbehålls den ordinarie domaren, medan fiskalen och notarien dömer

• Sida 97
•  Original

i mindre kvalificerade mål. Fiskalens dömande uppgifter kan utökas allteftersom dennes erfarenhet ökar. Merparten av förberedelsearbetet, innefattande även nödvändiga rättsutredningar, samt domskrivning kan utföras av fiskalen, notarien och domstolssekreteraren.

Arbetsfördelningen i övrigt bygger på att även domstolssekreteraren tilldelas kvalificerade uppgifter och att rotelgruppen samarbetar på ett flexibelt sätt. Detta kräver att rotelinnehavaren tar på sig ett samord- ningsansvar för arbetet på roteln.

Den skisserade beredningsorganisationen har den fördelen att domarrollen renodlas samtidigt som det mer kvalificerade dömandet förbehålls den ordinarie domaren. Notarieutbildningen får, med ökad tyngdpunkt vid rättsutredningar och domskrivning, en bättre kvalitet. Möjligheter till delegering till domstolssekreterama kan tas tillvara. Systemet förutsätter ett gott IT-stöd i målarbetet där informationen om roteln är tillgänglig för alla inom rotelgruppen.

Nackdelen med organisationsformen är att den för att fungera nöd- vändiggör att antalet fiskaler i underrätt — och därmed även aspirant- antalet i överrätt — avpassas efter domstolarnas behov av berednings- personal och inte efter behovet av ordinarie domare. Arbetsorganisa- tionen skulle, om den införs i samtliga domstolar, kräva en kraftig ut- ökning av antalet fiskalsplatser i underrätt eller en förlängning av underrättstiden som fiskal.

1 1.2.3 Beredningsjurist

För att undvika att alltför många jurister rekryteras till domarbanan är en möjlig lösning att, i stället för att låta den på beredningsfunktionen inriktade juristens tjänstgöring ingå som ett led i domarbanan, inrätta anställningar för beredningsjurister. Anställningama kan vara antingen tidsbegränsade eller avse förordnanden tills vidare.

En rotel skulle kunna bemannas med en ordinarie domare, en beredningsjurist, en notarie och en domstolssekreterare. För att kunna leda förberedelsearbetet bör beredningsjuristen vara notariemeriterad. Beredningsjuristen är inte, med nuvarande reglering, behörig att utföra dömande uppgifter. Som kommer att utvecklas nedan anser kommittén inte detta vara rimligt. Beredningsjuristen bör efter en individuell lämplighetsprövning kunna få samma behörighet att avgöra mål som en tingsnotarie kan få enligt 19 — 20 åå tingsrättsinstruktionen. Efter- som även notariema är behöriga att avgöra dessa mål skulle arbets- belastningen ändå inte bli större än att en beredningsjurist kan sköta förberedelsearbetet på i vart fall tre rotlar. Det skulle vara naturligt att knyta dessa rotlar till en "samarbetsgrupp".

• Sida 98
•  Original

Om man uppställer ett krav på att beredningsjuristen skall vara notariemeriterad, bör han i merparten av målen kunna fatta de flesta förberedande besluten i brottmål och ansvara för att de mer komplice- rade brottmålen och tvistemålen föreläggs rotelinnehavaren för granskning. Tanken är vidare att både domstolssekreteraren och nota— rien skall biträda beredningsjuristen i förberedelsearbetet. Bered- ningsjuristen och notarien skall Vidare biträda med rättsutredningar och domskrivning, vilket nödvändiggör att båda tjänstgör som protokoll- förare. Också domstolssekreterare skall även i framtiden kunna föra protokoll och avfatta vissa domförslag.

För de mer komplicerade målen skulle fiskalerna, vid de domstolar där sådana finns, kunna anlitas för förberedelsearbete, rättsutredningar och domskrivning. Fiskalen skulle i dessa mål således även vara proto- kollförare. I de fall det i brottmål har bedömts lämpligt att två domare avgör målet, kan fiskalen dessutom fungera som ledamot. Motsvarande gäller naturligtvis i tvistemål som avgörs i kollegial sammansättning.

Fördelen med en arbetsorganisation med beredningsjurister är att renodlingen av domarrollen kan uppnås samtidigt som man, genom att beredningsjuristerna förutsätts tjänstgöra vid domstolen under några år, Vinner en kontinuitet i arbetet.

En annan fördel är att beredningsorganisationen kan göras flexibel och att den kan anpassas efter hur komplicerade målen är. Bered- ningsjuristen och i förekommande fall fiskalerna, ansvarar för förbere- delsen i de mer komplicerade målen, medan notariema och domstols- sekreterama har hand om förberedelsen i de enklare målen. Systemet förutsätter att beredningsjuristen har ett Visst rotelansvar och den di- rekta arbetsledande funktionen på de rotlar han är knuten till. Det övergripande ansvaret för den enskilda roteln och för arbetsfördel- ningen vid denna skulle dock fortfarande vila på rotelinnehavaren.

Det skulle i och för sig kunna övervägas att helt överföra det totala rotelansvaret till beredningsjuristen. Ett sådant system är dock förenat med vissa nackdelar. Rotelinnehavaren har som domare ansvaret för att målen avgörs på ett korrekt sätt. Sambandet mellan de förberedande åtgärderna och avgörandet av målen gör att det inte helt går att förena med ett system utan rotelansvar. Rotelansvaret bidrar också sannolikt till effektivitetsvinster i arbetet. Med en beredningsjurist skulle likväl rotelansvaret bli relativt begränsat vad gäller arbetsinsats.

Genom att beredningsorganisationen huvudsakligen består av an- ställningar vid sidan av domarutbildningen kan denna anpassas efter det framtida behovet av ordinarie domare. Antalet fiskaler i underrätt förutsätts minska. Detta förhållande i förening med att fiskalerna antas att i viss utsträckning biträda med förberedelsearbetet på andra rotlar

• Sida 99
•  Original

medför att dömandet i ökad omfattning kommer att utövas av ordinarie domare.

En nackdel med särskilda anställningar för beredningsjurister är att det kan vara svårt att rekrytera eller i vart fall under några år behålla skickliga jurister som beredare. Eftersom ett nödvändigt krav skulle vara att beredningsjuristerna är notariemeriterade finns det en risk för att de skickligaste notariema söker sig direkt till överrätt för senare inträde på domarbanan eller till andra juristtjänster medan återstoden skulle välja att för en tid bli beredningsjurister.

För att rekryteringen till beredningsjuristtjänstema skall underlättas bör därför tjänstgöringen som beredningsjurist ha ett betydande merit- värde. Meritvärdet av en tjänstgöring som beredningsjurist i underrätt bör vara särskilt högt när det gäller anställning som överrättsnotarie, jfr nedan. En fördel med ett sådant system är att överrättemas behov av erfarna föredragande inte blir beroende av rekryteringen till domar- banan.

1 1.3 Överväganden; beredningsorganisationen i tingsrätt

Av den arbetstidsundersökning som genomförts vid tingsrätterna fram- går att en stor del av domarnas arbetstid åtgår för uppgifter i förbere- delsearbetet med målen. Det framgår också att den tid som används för förhandlingar är förhållandevis kort. Kommitténs utgångspunkt att domarens främsta uppgift är att leda förhandlingar och att avgöra mål utesluter inte att visst förberedelsearbete måste utföras av den domare som skall avgöra målet. Det kan dock inte vara rimligt att en domare generellt ägnar mer tid för förberedelsearbete än för att "sitta i rätten". Kommittén anser det därför nödvändigt att beredningsorganisationen i tingsrätterna förändras för att domarnas arbetsuppgifter skall kunna renodlas. En följd av ett sådant förändrat arbetssätt är att rotelkapaci- teten ökar.

Ett försök med olika former av beredningsorganisation har också prövats vid nio tingsrätter under framför allt hösten 1997 och våren 1998. Försöksverksamheten har därefter utvärderats, bilaga 8. Utvärde- ringen visar att den övervägande delen av de domare som varit verk- samma i försöksverksamheten har — oavsett om de arbetat i en organi- sation med fler notarier, med beredningsjurister eller i s.k. storrotel — ansett att det övergripande målet att renodla domarrollen har uppnåtts. De har fått mer tid över för det kvalificerade dömandet och för inläs- ning av förarbeten, ny lagstiftning m.m. Därmed har också kvaliteten

• Sida 100
•  Original

på och tillfredställelsen med det egna arbetsresultatet ökat. Domarna har vidare uppgett att sårbarheten i verksamheten har minskat eftersom de i de flesta fall har samarbetat med en eller flera andra rotelinneha- vare. Också domstolssekreterama har i huvudsak ansett att försöks— verksamheten har varit positiv. Beredningsjuristerna har däremot för- klarat att arbetsuppgiftema inte har varit tillräckligt stimulerande för en varaktig tjänstgöring Domstolarna har därför framfört att berednings- juristerna bör få samma behörighet att avgöra mål som notariema. Notariema har på några håll framfört att utbildningen blivit något sämre eftersom beredningsjuristerna övertagit vissa av de uppgifter som notariema normalt har hand om, t.ex. posthanteringen vid roteln.

Av utvärderingen framgår således entydigt att olika typer av bered- ningsorganisation kan bidra till att renodla domarrollen. Utvärderingen visar också att målavverkningen på de rotlar som ingått i försöksverk- samheten har ökat. Det väsentliga med att förändra beredningsorgani- sationen i tingsrätt är emellertid inte att effektiviteten i form av en högre avverkningstakt blir större. Avgörande är i stället att effektivite- ten i kvalitativa mått kan öka. Domarna får mer tid för det kvalifice- rade förberedelsearbetet och för det kvalificerade dömandet. På det sättet renodlas domarrollen, och tyngdpunkten i dömandet kommer att i större utsträckning ligga i första instans. En förändrad berednings- organisation kan på sikt också komma att innebära att antalet ordinarie domare minskas.

Hur beredningsorganisationen anordnas vid den enskilda domstolen är beroende av respektive domstols förutsättningar. Kommitténs upp- drag bygger också på att beredningsorganisationen skall kunna ut- formas så att den kan anpassas till domstolar av olika storlek. De olika alternativ att utforma beredningsorganisationen som beskrivits ovan uppfyller detta krav.

I de största domstolarna med åtta — tio rotlar eller fler är således förutsättningama att arbeta med rotelgrupper eller med särskilda be- redningsjurister goda. Ett sådant arbetssätt förutsätter att man har ut- rymme för att knyta samman rotlar i grupper, med en fiskal i bered- ningsorganisationen i grupper om i vart fall två rotlar och med en be- redningsjurist i grupper om cirka tre rotlar. Genom ett sådant arbetssätt minskas sårbarheten i den lilla arbetsenhet som en enskild rotel utgör.

Även de medelstora domstolarna bör dock ha möjlighet att tillämpa ett arbetssätt med rotelgrupper eller beredningsjurister. Berednings- organisationen i domstolar med endast sex rotlar får utformas med hänsyn till att det vid en sådan domstol inte alltid är möjligt att ha fiskaler och att, om alternativet med beredningsjurister väljs, det endast kommer att finnas två juristhandläggare.

• Sida 101
•  Original

De allra minsta domstolarna bör ha förutsättningar att arbeta särskilt med en kompetenshöjning för domstolssekreterama och med fler nota- rier än för närvarande.

Vilken beredningsorganisation som den enskilda domstolen väljer är emellertid inte endast beroende av domstolens storlek. Även andra förhållanden skiftar mellan olika domstolar, och förutsättningama för rekrytering till olika personalgrupper är inte desamma i hela landet. Genom att det ges förutsättningar för att förändra arbetssättet vid dom- stolarna skapas trots detta en möjlighet för alla domstolar att arbeta med en mer renodlad domarroll. Som framgått av det tidigare är detta nödvändigt för att domstolarna skall bedriva verksamheten effektivt och för att de skall vara attraktiva som arbetsplatser för alla personal- grupper. Här har domstolschefen som verksamhetsansvarig det yttersta ansvaret.

Det vilar således på domstolschefen att välja en sådan arbetsorgani- sation som gagnar verksamheten vid domstolen så att den är effektiv både när det gäller att avgöra målen inom en skälig tid och att skänka avgörandena en hög kvalitet. Vidare måste det ligga på domstolschefen att bevaka att notarieutbildningen inte försämras genom en förändrad beredningsorganisation och att övriga personalgrupper får en lämplig utbildning för sina arbetsuppgifter.

Eftersom förutsättningama inte är desamma vid de olika dom- stolarna är det inte lämpligt att i författning föreskriva att arbetsorgani- sationen skall vara utformad på ett visst sätt Vid alla tingsrätter. Där- emot måste författningsregleringen vara sådan att den erbjuder olika möjligheter att anordna beredningsorganisationen; se avsnitt V. Det bör ankomma på Domstolsverket att följa verksamheten och bl.a. upp- märksamma vilken antalsmässig relation det bör finnas mellan olika personalgrupper vid olika domstolar samt att utarbeta rekommenda- tioner härför. Eftersom avsikten med kommitténs förslag inte är att minska det antal jurister som erbjuds notariemeritering bör särskild uppmärksamhet ägnas åt denna fråga. De sammantagna verkningama av kommitténs förslag till en förlängd notarieutbildning och en ny beredningsorganisation för det antal notarier som utbildas redovisas i avsnitt VII.

Slutligen vill kommittén peka på möjligheterna av att utveckla ett mer nära samarbete mellan olika domstolar. I en organisation med många små domstolar skulle man med ett sådant samarbete kunna ut- nyttja IT—systemen för att anordna en effektiv beredningsorganisation. Målen skulle kunna beredas på "distans" oavsett var de skall avgöras. Vidare bör ett samarbete kunna ske inte bara mellan tingsrätter utan även mellan tingsrätter och länsrätter. Förslagen vad gäller notarie- meriteringen och domarutbildningen nödvändiggör ett sådant sam-

• Sida 102
•  Original

arbete. Samarbetet bör dock enligt kommitténs mening kunna utvidgas att avse även övrig personal som på detta sätt skulle få möjlighet att höja sin kompetens genom att arbeta med andra målområden än de ordinarie.

1 1.3.1 Effektivitetsvinster

Det är svårt att mer exakt beräkna hur stor del av domamas arbetstid som kan frigöras genom en förbättrad arbetsorganisation. Utvärde- ringen av försöksverksamheten visar dock att en effektiv berednings- organisation ger utrymme för både en kvalitetshöjning av arbetet och för en större målawerkning. Tidigare försök att arbeta med en föränd— rad beredningsorganisation har visat att den tid som kan frigöras från rotelinnehavama kan beräknas uppgå till cirka 20 — 25 procent av arbetstiden (försöksverksamheten i Malmö, bilaga 7). Den försöks- verksamhet som nu bedrivits visar dock inte några entydiga resultat. De tingsrätter som arbetat med storrotlar anger arbetsvinsten till allt från omkring 50 procent till 25 procent. Av de tingsrätter som arbetat med beredningsjurister har någon angett att arbetslättnaden endast visat sig i tvistemålshanteringen och där uppgått till cirka 50 procent. Andra har angett en effektivitetshöjning om 15 — 20 procent.

Av den arbetstidsundersökning som kommittén genomfört framgår att 22 procent av tingsrättsdomarnas arbetstid ägnas åt förberedelse- arbete och 32,3 procent åt rättsutredningar och domskrivning. De arbetsuppgifter av vilka en del skulle kunna omfördelas uppgår således totalt till 54 procent av domarnas arbetstid. Långt ifrån all denna tid kan frigöras — vissa av dessa uppgifter är sådana att domarna själva måste utföra dem medan andra är sådana att de medför en del kontroll- arbete även om andra har utfört dem. Med hänsyn till resultatet av ut- värderingen av försöksverksamheten och till arbetstidsundersökningen borde dock en förändrad arbetsorganisation kunna anses genomsnittligt frigöra omkring 25 procent av en rotelinnehavares arbetstid. Om effektivitetsvinsten skall användas för att minska den ordinarie domar- kåren skulle denna, eftersom en viss tid av rotelinnehavamas arbetstid åtgår för sidofunktioner, kunna reduceras med omkring en femtedel, dvs. 20 procent. Kommittén anser dock att merparten av denna bespa- ring bör tillgodogöras genom att inbesparade resurser får användas av domstolarna för en kvalitetshöjning i verksamheten, bl.a. genom att domarna får mer tid över för de svårare arbetsuppgiftema och genom att kompetensen höjs hos all personal.

• Sida 103
•  Original

12. Beredningsorganisation i länsrätt

Beredningsorganisationen i länsrätt ger redan i dag förutsättningar för en renodlad domarroll. För att ytterligare effektivisera arbetet föreslår kommittén att föredragandena som regel skall vara notarie- meriterade och att varje rotel vanligen bör ha minst två handläggare. Fiskalerna bör som huvudregel arbeta tillsammans med en ordinarie domare i en storrotel.

12.1. Nuvarande arbetsorganisation

Liksom i tingsrätt består beredningsorganisationen i länsrätt av notarier och domstolssekreterare. Dessutom finns särskilda föredragande som bl.a. förbereder och föredrar mål för avgörande.

Föredragande i länsrättema har funnits sedan länsrättema, genom länsrättsreformen 1979, inrättades som självständiga domstolar. Läns- rätternas speciella målstruktur med ett stort antal mål av massärende- karaktär motiverade att man behöll länsdomstolamas handläggare som en särskild personalkategori. Dessa var som regel inte juristutbildade ( SOU 1977:80 5.123). Numera har, enligt uppgift som Domstolsverket inhämtat från länsrättema, 77 procent av föredragandena en jurist- utbildning och nästan 44 procent är notariemeriterade. De är dock inte behöriga att självständigt avgöra mål.

Arbetsorganisationen i länsrätt motsvarar annars i stort den i tings- rätt. Personalen är således indelad i rotlar och målen fördelas på dessa. Även i länsrätt går domstolssekreterama igenom målen och lämnar förslag på behövliga kompletteringar. Den kommunicering som behövs beslutas därefter av rotelnotarien eller av en föredragande. I mål om omhändertagande av barn och unga, omhändertagande av missbrukare och i psykiatrimål fattas dock vanligen de inledande besluten i fråga om kommunicering av rotelinnehavaren.

Notariema och föredragandena ansvarar därefter för beredningen av målen, för protokollföring, rättsutredningar och upprättande av dom—

• Sida 104
•  Original

förslag. De föredrar målen och sina förslag till domar eller beslut under sammanträden där nämndemän deltar.

Utöver det vanliga kansliarbetet för domstolssekreterama i viss utsträckning protokoll och sätter upp domförslag i enklare mål.

Den skriftliga processen har vid länsrättema möjliggjort en långt gående arbetsfördelning mellan de olika personalgruppema med hand- läggare som förbereder målen. Vid de idéseminarier som genomfördes av Domstolsverket under våren 1996 efter ett uppdrag i reglerings- brevet för budgetåret 1995/96 framfördes också från länsrättema att arbetet inom gällande regelverk bedrevs så effektivt som möjligt. Vid utvärderingar av arbetsorganisationen (Domstolsverket 1994, Dnr 1489—1991) har även bedömts att i stort sett alla de arbetsuppgifter som är möjliga att delegera från domarna har överförts till annan personal. Detta måste ses mot bakgrund av domstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 & förvaltningsprocesslagen , vilken innebär att domstolen skall tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, att domsto- len vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras och att dom- stolen får avvisa ytterligare utredning. Utredningsskyldigheten ställer krav på den materiella processledningen, något som med rotelinne- havarens ansvar för målens avgörande försvårar ytterligare delegering.

Även om länsrättema själva således inte bedömer att någon av— görande förändring av domarnas arbete kan ske genom ytterligare ren- odling av domaruppgiften är arbetsorganisationen inte enhetligt ut- formad. Ett exempel på detta är att antalet handläggare (föredragande och notarie) per rotel genomsnittligt är 1,85 men att vissa rotlar arbetar med både två och tre handläggare. De domstolar som har fler hand— läggare per rotel än genomsnittet avverkar också fler mål per domare. Uppgifter om målavverkning, årsarbetskrafter och föredragandenas utbildning tyder också på att länsrätter som har få föredragande men där andelen utan notarieutbildning är hög vanligen avverkar färre mål, bilaga 5. Helt entydigt är detta dock inte.

Ett annat exempel på att arbetsorganisationen vid länsrättema skiftar är att vissa domstolar låter fiskalerna förbereda svårare mål åt en ordinarie domare eller låter en fiskal och en ordinarie domare dela på en rotel, dvs. tillämpar en form av sådan storrotel som beskrivits för tingsrätternas del.

• Sida 105
•  Original

12.2. Överväganden; beredningsorganisationen i länsrätt

Vid länsrättema finns redan den grupp av handläggare, bered- ningsjurister, som kommittén anser bör kunna införas vid de tingsrätter som så önskar. Vissa länsrätter arbetar också med storrotlar. Kom— mittén anser därför att förutsättningama för en effektiv arbetsorganisa- tion redan föreligger vid länsrättema. De skillnader som finns i arbetsorganisationen vid länsrättema och de reformer som föreslås be— träffande domarbanan motiverar ändå vissa förändringar. I samma riktning talar de målbalanser som finns vad gäller framför allt skatte- målen och socialförsäkringsmålen (Domstolsverkets årsredovisning 1997).

Skillnaderna i arbetsorganisation mellan länsrättema gäller dels antalet föredragande/notarier per rotel, dels föredragandenas bakgrund, dels användningen av fiskalerna för visst förberedelsearbete.

Vad gäller antalet handläggare per rotel framgår av den arbetstids- undersökning kommittén genomfört att en domare som har en hand- läggare ägnar drygt 55 procent av sin arbetstid åt förberedelser, rätts- utredningar och domslqivning. En domare med två handläggare (föredragande/notarie) ägnar motsvarande arbetsuppgifter cirka 48 procent av sin arbetstid och en domare med tre handläggare drygt 36 procent. En avvägning mellan kostnaderna för en ytterligare hand- läggare och en effektivisering av domarnas arbete leder enligt kom- mittén till slutsatsen att antalet handläggare per rotel som regel bör vara i vart fall två. Det måste dock finnas en möjlighet att inom givna budgetramar ha fler handläggare per rotel i de fall detta är mer lämpligt med hänsyn till förhållandena vid den enskilda länsrätten.

När det därefter gäller frågan, om föredragandena bör vara notarie- meriterade, gör kommittén följande bedömning. Instansordningsre- formen har för länsrättemas del inneburit att målstrukturen blivit be- tydligt tyngre. I samma riktning har myndigheternas skyldighet att om- pröva sina beslut verkat. Kraven på föredragandenas kompetens har därmed ökat. För att kunna avlasta rotelinnehavama förberedelsearbete och uppsättning av mål — rättsutredningar, domskrivning och föredrag- ningar — bör föredragandena som regel vara juristutbildade. Detta ute- sluter inte att domstolssekreterare på sätt sker i dag genom kompetens- utveckling kan fungera som föredragande. Huvudinriktningen bör dock vara att föredragandena vid vakanser rekryteras bland dem som genomgått juristutbildning och som är notariemeriterade. Den förhöjda kompetensen hos föredragandena kan också uppväga det förhållandet att vissa av länsrättsnotariema i framtiden kommer att kunna fullgöra

• Sida 106
•  Original

sin notariemeritering genom tjänstgöring både i tingsrätt och i länsrätt. Vissa av notariema kommer därmed att vara mindre erfarna än i dag.

Genom kravet på juristutbildning och notariemeritering uppnås också en överensstämmelse med den arbetsorganisation som föreslås för tingsrättemas del. Det ger även möjlighet att överväga om inte föredragandena bör få möjlighet att avgöra "notariemål". Enligt kom- mitténs mening bör en ordning där vissa mål får avgöras av före- dragandena underlätta rekryteringen. På motsvarande sätt som anförts för tingsrättemas del kan det inte heller vara rimligt att en notariemeriterad jurist som fortsätter sitt arbete i domstolen skall för- lora sin behörighet att avgöra mål. De föredragande som är notarie- meriterade bör därför få motsvarande behörighet som notariema. För en samstämmighet med tingsrättsorganisationen bör de benämnas beredningsjurister.

Vad slutligen gäller förändringarna i domarbanan innebär de att samtliga fiskaler skall tjänstgöra en tid i både länsrätt och tingsrätt. Detta ställer krav på den utbildning de behöver. Genom att fiskalerna inledningsvis får sätta upp mål åt en ordinarie domare och genom att de i ökad omfattning får arbeta i storrotel får de en god handledning under underrättstjänsgöringen. Samtidigt medför det att den ordinarie domarens arbete kan koncentreras till de svårare målen. Eftersom det endast kommer att finnas ett behov av cirka 35 fiskalsplatser i länsrätt minskas även dömandet av icke ordinarie domare.

De förändringar av länsrättemas beredningsorganisation som kom- mittén anser bör genomföras är således ett något utökat antal hand- läggare per rotel och ett kompetenskrav för föredragandena. Därutöver anser kommittén, liksom för tingsrättemas del, att det vilar på dom- stolen och ytterst på domstolschefen att välja den arbetsorganisation som är effektivast både vad gäller antalet avgjorda mål och kvaliteten i rättskipningen. Detta kan innebära att man väljer en annan samman- sättning av beredningsorganisationen än som här förordas eller att man låter föredragandena specialisera sig på vissa målområden.

I avsnitt 11.3 Överväganden; beredningsrogansitionen i tingsrätt har kommittén pekat på att ett samarbete mellan länsrätter och tingsrätter är en nödvändig följd av förslagen rörande notarie- och domarutbild- ningen. Även här bör det framhållas att ett sådant samarbete också bör avse övrig personal så att de får möjlighet till en kompetensutveckling genom ett byte av arbetsuppgifter. Ett sådant samarbete bidrar till att närma de båda domstolsslagen till varandra.

Slutligen bör det också för länsrättemas del ankomma på Dom- stolsverket, att med tanke på antalet utbildningsplatser för notarier, noga följa verksamheten för att fortlöpande lämna rekommendationer

• Sida 107
•  Original

om vilken antalsmässig relation som bör finnas mellan olika personal- grupper vid domstolar av olika storlek.

12.2.1. Effektivitetsvinster

Antalet inkomna mål till länsrättema och deras målavverkning har minskat betydligt de senaste åren. Tidigare avgjordes det årligen i snitt 1 000 mål/rådmansrotel med två handläggare. På grund av de senaste årens förändringar, bl.a. ändrad instansordning för körkortsmål, föränd— rad taxeringsprocess, nedflyttning av mål från kammarrättema, ökat antal muntliga förhandlingar och EG-rättens inverkan, har antalet avgjorda mål minskat till nästan hälften. Målavverkningen kan antas ligga kvar på denna nivå vid rotlar som har en blandad sammansättning av måltyper och dagens bemanning motsvarande 1,85 föredragande eller notarier (1,67 årsarbetskrafter enligt tidrapporteringen januari— september 1997) och en rotelsekreterare.

Uppskattningsvis skulle målavverkningen kunna öka med cirka tio procent om bemanningen per rådmansrotel ökar till två handläggare räknat i årsarbetskrafter och om beredningsjuristen är notariemeriterad. Notariens och beredningsjuristens dömande kan antas motsvara en notaries räknat i antalet mål även efter de nya behörighetsreglemas införande eftersom de båda personalkategoriema kommer att dela på de mål som f.n. anses lämpliga för notariema och antalet mål som kan delegeras troligen inte kommer att öka annat än marginellt.

Med en bemanning av detta slag skulle målavverkningen kunna motsvara antalet inkomna mål och beroendet av dömande av icke ordi- narie domare minskar. Antalet anställningar som rådman vid läns- rättema skulle dock behöva öka för att man skall få en rimlig fördel— ning mellan ordinarie och icke ordinarie domare. Härigenom och genom att antalet fiskaler under utbildning skall motsvara det antal som kan tänkas behövas för det framtida behovet av domare minskar sammantaget dömandet i förvaltningsdomstol av icke ordinarie domare.

• Sida 108
•  Original

• Sida 109
•  Original

13. Beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt

Kommittén föreslår att antalet föredragande per avdelning i mellan- instans ökas och att anställningar som överrättsnotarier, hovrätts- notarie respektive kammarrättsnotarie, inrättas. Anställningama bör kunna ske antingen på viss tid eller tills vidare. Aspiranttjänst— göringen bör ersättas av en notarietjänstgöring i mellaninstans.

13.1. Föredragande i mellaninstans

13 . l . 1 Inledning

Även för överrättemas del bör en utgångspunkt för hur berednings- organisationen skall anordnas vara en effektivitetssträvan, framför allt vad gäller kvaliteten. Beredningen av målen bör huvudsakligen utföras av andra än ordinarie domare. Vidare bör delegerade arbetsuppgifter utföras på eget ansvar.

Såsom framgått av det tidigare finns det vid mellaninstanserna en beredningsorganisation som består av fiskaler, fiskalsaSpiranter och domstolssekreterare. I huvudsak finns också den författningsreglering som gör det möjligt att arbeta med en renodlad domarroll, se kapitel V nedan.

Beredningsorganisationen består emellertid till stor del av dem som genomgår en domarutbildning. Sättet att organisera arbetet blir därför i hög grad beroende av rekryteringsläget på domarbanan. Överrättema är dessutom till viss del beroende av underrättemas budgetsituation och den arbetsorganisation dessa väljer att arbeta med.

Underrättema kan i trängda lägen välja att inte anställa icke ordi- narie domare eller att inte använda dem för förstärlmingsinsatser. Vidare kan en underrätt välja att anordna sin beredningsorganisation på

• Sida 110
•  Original

ett sådant sätt att det inte finns utrymme för icke ordinarie domare. Enligt kommitténs förslag till beredningsorganisation är detta i själva verket en möjlighet som domstolarna bör ha. Om de icke ordinarie domarna inte kan sysselsättas i underrättema fortsätter emellertid löne- kostnaderna för dem att belasta mellaninstansema. Om arbetsmarkna- den inte är sådan att de icke ordinarie domarna kan söka anställningar utanför domstolsväsendet, får mellaninstansema ett minskat utrymme för att rekrytera föredragande. Därmed måste föredragandeuppgifter och vissa beredande uppgifter i ökad omfattning utföras av de icke ordinarie domarna i mellaninstansema. Även om fiskaler som fullgjort sin underrättstjänstgöring och assessorer i viss utsträckning förutsätts föredra mål, är det inte lämpligt att behovet av föredragande i stor omfattning tillgodoses på detta sätt.

Det är inte heller lämpligt att arbetsorganisationen vid domstolarna styrs av yttre faktorer utanför domstolarnas egen kontroll, framför allt inte då mellaninstansema samtidigt har ett behov av fler föredragande än som kan tillgodoses med endast fiskalsaspiranter, jfr ovan ang. en domarbana i balans, avsnitt 8.3. Möjligheten att arbeta med en mer renodlad domarroll är helt beroende av att föredragandepersonalen är tillräckligt dimensionerad. Med ett krav på prövningstillstånd för vissa måltyper i hovrätt och med den förändring som införts för kammarrätt med ett krav på prövningstillstånd i nästan samtliga måltyper har behovet av föredragande dessutom ökat.

Vid mellaninstansema finns det (maj 1998) 56 ordinarie avdel— ningar, 35 hovrättsavdelningar och 21 kammarrättsavdelningar. Totalt arbetar 40 avdelningar med sex ledamöter, 11 avdelningar med sju ledamöter och fem avdelningar med åtta ledamöter. Enligt överrätter- nas egna organisationsplaner skall det finnas två — tre föredragande vid de avdelningar som har sex — sju ledamöter, medan åttamannaavdel- ningarna arbetar med tre — fyra fiskaler. Detta innebär vid en oföränd- rad arbetsorganisation ett behov av att rekrytera omkring 130 föredra- gande per år förutsatt att varje föredragande stannar ett år. För att domarbanan skall vara i balans behövs dock endast en rekrytering av omkring 60 personer årligen. Om utgångspunkten är att domarutbild- ningen skall inledas med en aspiranttid om ett år innebär detta att mer- parten av mellaninstansemas avdelningar måste tillgodose sitt behov av föredragande med andra personer än dem som genomgår en domar- utbildning.

Det behov av föredragande som finns utöver fiskaler och fiskals- aspiranter kan tillgodoses med antingen fasta föredragande eller med föredragande som anställs för viss tid. Kravet bör i båda fallen vara en fullgjord notariemeritering. Oavsett om anställningen sker tills vidare

• Sida 111
•  Original

eller på viss tid kan beteckningen överrättsnotarie (dvs. hovrätts- respektive kammarrättsnotarie) användas.

Arbetsuppgifterna för en överrättsnotarie skulle motsvara dem som utförs av fiskaler och fiskalsaspiranter. Det kan bl.a. därför övervägas om aspiranttiden bör ersättas av en notariemeritering i överrätt.

13. 1 .2 Tillsvidareanställda överrättsnotarier

En fördel med fasta anställningar är att man vinner en kontinuitet i arbetet och att föredragandena Vinner erfarenhet och kunskap genom en längre tids arbete. Både effektiviteten vid domstolarna och ren- odlingen av domarrollen skulle därmed kunna öka.

Nackdelarna med en tillsvidareanställning har framför allt med möjligheterna att rekrytera tillräckligt skickliga jurister som före- dragande.

Om aspiranttjänstgöringen behålls i sin nuvarande utformning kommer vissa notarier att antas direkt till domarbanan. De som anställs som överrättsnotarier kan då uppfatta sig som mindre kompetenta. Även om en tjänstgöring som överrättsnotarie skulle anses ha ett sär- skilt meritvärde för andra anställningar inom både den offentliga och den privata sektorn är det troligt att de som gått till domarbanan direkt skulle få företräde till sådana anställningar. Om arbetsmarknaden är god för jurister kan det vidare vara svårt att relaytera till anställningar som inte innehåller någon form av karriärgång.

Ett sätt att möjliggöra en karriärgång vore att låta samtliga aspiran— ter relo'yteras från gruppen överrättsnotarier. Mellaninstanserna skulle få ett synnerligen gott underlag för att avgöra om den enskilde före- draganden lämpar sig för fortsatt utbildning inom domstolen. Ett sådant system, med tillsvidareanställda föredragande varav endast vissa skulle antas för en domarutbildning, skulle emellertid kunna få negativa effekter för rekryteringen av föredragande.

13.1 .3 Visstidsanställda överrättsnotarier

Föredragandebehovet vid mellaninstansema kan även tillgodoses genom att föredragande anställs för en begränsad tidsperiod, t.ex. ett år. Den kontinuitet och erfarenhet av arbetet som en ordning med fasta överrättsnotarier innebär går därmed i viss mån förlorad.

Fördelen med en visstidsanställning är i stället att det kan vara lättare att rekrytera föredragande för en kortare period. Eftersom förut- sättningen redan från början är att anställningen är tidsbestämd blir det

• Sida 112
•  Original

naturligt att utgå från att flertalet får söka sig till andra arbetsgivare efter anställningsperiodens slut. En tjänstgöring där de flesta endast arbetar en bestämd tidsperiod har därmed större förutsättningar att framstå som en särskild merit vid ansökan till andra tjänster.

En möjlighet skulle kunna vara att behålla en aspirantantagning vid sidan om de visstidsförordnade föredragandena. Nackdelen med ett sådant system kan vara att de skickligaste notariema antas som aspi- ranter medan övriga notarier blir föredragande. Det kan emellertid med en sådan ordning bli ganska svårt att rekrytera goda föredragande. Till undvikande av detta skulle samtliga fiskaler kunna rekryteras ur gruppen överrättsnotarier.

13 .2 Överväganden; beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt

Fördelarna med att inrätta anställningar som fasta föredragande i mellaninstans — en kontinuitet och erfarenhet i arbetet — måste vägas mot att rekryteringen av goda föredragande kan bli besvärlig. Oavsett om samtliga aspiranter rekryteras från gruppen fasta föredragande eller om man behåller en aspirantantagning vid sidan om de fasta före— dragandena kan de som inte antas för en domarutbildning känna sig utpekade. Redan risken härför kan försvåra rekryteringen.

Kommittén anser det därför vara mer ändamålsenligt att inrätta anställningar för överrättsnotarier på viss tid. Sådana visstidsanställ— ningar för utbildning får inrättas enligt 9 & tredje punkten anställnings- förordningen (l994z373). Anställningstiden bör inte vara alltför lång. En lämplig avvägning är ett år.

För att rekryteringen till anställningarna som överrättsnotarie skall underlättas ytterligare, bör de som önskar genomgå en domarutbildning efter ansökan rekryteras från denna grupp. Tiden som överrättsnotarie bör då ersätta aspiranttjänstgöringen. Mellaninstansernas behov av föredragande med viss erfarenhet gör att hela notarietiden bör fullgöras i antingen hovrätt eller kammarrätt. Eftersom domarutbildningen bör omfatta båda rättskipningsområdena bör, som tidigare utvecklats (avsnitt 8.2), överrättsnotarien efter antagning till domarbanan fullgöra sex månader inom det rättskipningsområde han saknar erfarenhet av i mellaninstans.

Då majoriteten av överrättsnotariema skulle lämna domstolarna efter fullgjord meritering finns det inte någon större risk för att möjlig-

• Sida 113
•  Original

heterna att rekrytera föredragande försämras därigenom att endast vissa föredragande antas till domarbanan.

Det finns emellertid inte någon anledning att stänga möjligheten för de överrätter som önskar anställa föredragande tills vidare. Sådana föredragande kan tvärtom vara mycket värdefulla för domstolarna genom sina erfarenheter och kunskaper och de kan på ett helt annat sätt än notarier stå för kontinuiteten i verksamheten. Även en sådan före- dragande bör kunna rekryteras till domarbanan.

Mellaninstansernas behov av erfarna föredragande bör också kunna tillgodoses genom att beredningsjurister från underrätt tjänstgör i mellaninstans som föredragande, antingen tillfälligt eller för en mer fast anställning.

Eftersom beredningsorganisationen blir oberoende av hur många jurister som behövs för domarbanan bör man överväga om inte fler föredragande behövs per avdelning. Ett riktmärke skulle kunna vara att en sex- sjumanna—avdelning i mellaninstans behöver i vart fall tre före- dragande. Genom att föredragandena per avdelning blir fler kan utbild- ningsinslaget öka. Samtidigt får ledamöterna i mellaninstans ytterligare tid för att avgöra mål.

1 3 .2. l Effektivitetsvinster

Av den undersökning av arbetstiden vid hovrättema som genomfördes av Statskontoret på uppdrag av Hovrättsprocessutredningen framgår att arbetstiden vid hovrättema överstiger en normalarbetstid men att en stor andel av hovrättsdomama likväl inte är nöjda med kvaliteten på sitt arbete. Fler föredragande med större erfarenhet är ett sätt att komma tillrätta med detta förhållande.

Fler föredragande innebär att tid frigörs för ledamöterna, tid som kan ägnas åt dömande verksamhet. Arbetstidsundersökningen fann emellertid att en ytterligare delegering i hovrättsarbetet endast skulle ge marginella effekter, cirka tio procent ( SOU 1995:124 , Bilaga 4c, s. 464). Även om beSparingseffekten vad gäller antalet ordinarie domare är begränsad med ett införande av fler föredragande och med inrätt- ande av särskilda anställningar som överrättsnotarier är reformen nöd— vändig för att få en domarbana som är i balans med rekryteringsbeho- vet av ordinarie domare.

• Sida 114
•  Original

• Sida 115
•  Original

V ARBETSFÖRDELNINGEN MELLAN DOMARE OCH OVRIG PERSONAL

14. Bakgrund

14.1. Inledning

Vid kapitel IV har framhållits att kommitténs uppdrag att lämna förslag på olika sätt att anordna beredningsorganisationen innefattar två frågor: vilka personalkategorier det behövs i domstolarna och den närmare arbetsfördelningen mellan dessa. I kapitel IV har frågan om personal- kategoriema behandlats. Där har föreslagits att domstolarna bör ha möjlighet att anställa notariemeriterade jurister för beredning av mål, i underrätt beredningsjurister och i överrätt överrättsnotarier. I detta avsnitt diskuteras frågan om arbetsfördelningen mellan personalkate- goriema, dvs. den närmare arbetsorganisationen och dess författnings- mässiga reglering.

Centralt för diskussionen om en förändrad arbetsorganisation i domstolarna är innebörden av begreppet en renodlad domarroll eller med andra ord vilka uppgifter som skall förbehållas domare och som inte bör lämnas över till annan personal. De uppgifter i målarbetet som bör förbehållas domare avgränsas i dag genom föreskrifter om vilka uppgifter inom domstolarna som kan delegeras till annan personal.

Av t.ex. rättegångsbalken framgår endast att olika åtgärder med målen skall vidtas av rätten eller domaren. Man har utgått från att dömandet huvudsakligen skulle utföras av ordinarie domare, men även

• Sida 116
•  Original

från att vikarie skulle kunna förordnas, jfr 4 kap. 4 & rättegångsbalken . Inför behandlingen 1941 av processkommissionens förslag till rätte- gångsbalk redogjordes för departementschefens uttalande i tidigare lagstiftningsärende beträffande underrättema, att handläggningen av rättegångsmålen borde i så stor utsträckning som möjligt förbehållas den ordinarie domaren. Denne borde å andra sidan helt frigöras från bestyr, som för den egentliga rättsvården var av mera underordnad betydelse. Handhavandet av expeditionsgöromålen borde överflyttas till en sekreterare (ung. motsvarande nuvarande tingsfiskaler), som under eget ansvar hade att förestå det egentliga kansliarbetet. Denne skulle kunna vikariera för häradshövdingen. Ytterligare behov av juridiskt biträde skulle tillgodoses genom notarier (SOU 194117, s. 342 f.).

Processlagberedningen uttalade att närmare bestämmelser om dom- stols kansli samt de där anställda befattningshavama och deras åligganden skulle meddelas av Kungl. Maj:t (a.a. s. 400). I praktiken dras också gränsen mellan egentliga domaruppgifter och delegerbara uppgifter genom de olika bestämmelserna om delegering i domstols- instruktionerna.

För att ge ett uttryckligt lagstöd för regeringen att utfärda före- skrifter om delegering av uppgifter i målarbetet till domstolssekre- terama i tingsrätterna och länsrättema infördes den 1 juli 1993 be- stämmelser om detta i rättegångsbalken , 1 kap 3 e &, och i lagen ( 1971:289 ) om allmänna förvaltningsdomstolar, 18 å tredje stycket. Motsvarande bestämmelse hade redan tidigare funnits för hovrättemas del, 2 kap. 4 5 rättegångsbalken , och för kammarrättemas del, 12 & lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

I förarbetena uttalade departementschefen att det är angeläget att domarna i största möjliga utsträckning får ägna sig åt den dömande verksamheten. En rationell arbetsfördelning kräver därför att olika för- beredande arbetsuppgifter i största möjliga omfattning utförs av annan personal ( prop. 1992/93:213, s. 16 ). Vidare uttalade departements- chefen att det inte är något som hindrar att uppgifter som ställer krav på vissa juridiska kunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder i det egentliga målarbetet har normalt rättsliga inslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Däremot bör det inte komma i fråga att delegera uppgifter som kräver större juridiska kunskaper. Här åsyf- tas inte enbart juridiskt komplicerade frågor utan också frågor som i och för sig inte nödvändigtvis är rättsligt komplicerade men där frå- gorna är av sådan art att de bör förbehållas en lagfaren domare (aa. s. 20).

I propositionen uttalades vidare att med beredning av mål inte avses uppgiften att expediera domar eller att pröva om talan mot en dom eller ett beslut fullföljts inom rätt tid. Dessa uppgifter hade redan tidigare delegerats till domstolssekreterare, vad gäller rättidsprövning vid

• Sida 117
•  Original

underrättema dock först genom förordningsändringar den 1 juli 1996. Från beredning av mål utesluts även alla uppgifter som innebär att mål avgörs, också avskrivande av mål, a.a. s.l9. Det framhölls vidare att till måls beredning inte hör interimistiska beslut och avvisning av bevis- ning och inte heller beslut om tvångsmedel, jfr NJA II 1943 s. 38 f.

Även 1993 års domarutredning framhöll att det i delegeringslag- stiftningen markeras en indelning av verksamheten i flera steg: bere- dande uppgifter som kan utföras av kanslipersonal, beredande upp- gifter som fordrar lagfarenhet och dömande uppgifter, SOU 1994199, 5. 287.

Domarutredningen delade därefter in domarsyssloma i uppgifter som skall utföras av ordinarie domare och uppgifter som även icke ordinarie domare kan utföra.

Beträffande domarsyssloma uttalade Domarutredningen (aa. s. 289 f.): De centrala momenten i en domarsyssla är att leda förhandlingar och avkunna domar. ...Ansvaret för domen och dess utformning vilar på domaren. ..förberedelsen i tvistemål inrymmer vissa uppgifter som är av stor betydelse för parterna och där rättssäkerhetss äl talar för att syste- met utforrnas på ett sådant sätt att det ytterst är en ordinarie domare som har ansvaret, eventuellt genom att en sådan fråga kan bli före- mål för överprövning. Vi avser här främst olika former av interi- mistiska beslut. I övrigt synes förberedelse i tvistemål både i skrift— lig och muntlig form kunna i betydande utsträclming anförtros icke- ordinarie domare. Det bör dock samtidigt betonas hur viktigt det är att ett mål tidigt blir föremål för en beredning som lägger grunden för det slutliga avgörandet. Detta talar i motsatt riktning för att samma domare som har ansvaret för avgörandet också bör svara för beredningen. Det ligger i sakens natur att också användning av tvångsmedel och om frihetsberövande under ett måls beredning måste ses som en domarsyssla. Inriktningen bör vara att sådana uppgifter som rör frihetsberövanden (häktning) skall skötas av ordinarie domare ....Aven kontrollen av inkomna stämningsansökningar och andra skrivelser genom vilka mål initieras synes oss principiellt vara att se som en domarsyssla. Här menar vi att det finns utrymme för dele- gationsordningar. Domarutredningen framhöll att en närmare både rättsli och praktisk analys måste göras av frågan hur verksamheten hos 0 ika domstolar och i olika måltyper kan delas in i beredande och dömande uppgifter och att utredningen endast angivit några aspekter på frågan. Vidare uttalade utredningen att vissa av domar- syssloma bör kunna delegeras till icke ordinarie domare. En sådan uppgift är förberedelsen, både skriftlig och muntlig. Även andra uppgifter under beredningen av målen, såsom kontroll av hand— lingar varigenom mål anhängig örs, bör kunna delegeras. Domar- utrednin en avvisade dock ett in örande av de system som den eng— elske oc amerikanske domaren arbetar inom och som ställer helt andra krav på att målen innan de kommer inför domstolens avgö- rande skall vara förberedda för förhandling. I sådana länder före- ligger ofta advokattvån vid förhandlingarna, något som ligger långt från de svenska tra itionema.

• Sida 118
•  Original

14.2. Gällande rätt

De nuvarande uppgifterna för beredningsorganisationen avgränsas å ena sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken och förvaltnings- processlagen (1971:291) om vilka åtgärder som skall utföras av rätten och å andra sidan av föreskrifter om vilka åtgärder som i och för sig ankommer på rätten men som kan delegeras.

I rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen sägs endast att olika åtgärder skall vidtas av rätten. Vad som avses med rätten följer av reglerna om domförhet för de olika domstolarna. Huvudregeln om t.ex. tingsrätts domförhet finns i 1 kap. 3 & rättegångsbalken , enligt vilken tingsrätt, om inte annat är föreskrivet, skall bestå av en lagfaren domare. Föreskriften avser både förberedande handläggning och av- görande av mål.

Reglerna om lagfarna domare återfinns bl.a. i 4 kap. rättegångs- balken och i lagen ( 1971:289 ) om allmänna förvaltningsdomstolar. Dessa regler avser dock endast ordinarie domare. Bestämmelser om icke ordinarie domares tjänstgöring har i stället meddelats i domstols- instruktionema (förordningen ( 1996:379 ) med hovrättsinstruktion, för- ordningen ( 19961381) med tingsrättsinstruktion, förordningen (19961380) med kammarrättsinstruktion och förordningen (l996z382) med länsrättsinstruktion).

Vid tillkomsten av rättegångsbalken överlämnades det till rege- ringen att avgöra arbetsfördelningen mellan ordinarie domare, icke ordinarie domare och kanslipersonal. I prop. 1992/93:213 (s. 10) ut- talas följande:

Ursprungligen torde tanken ha varit att sådana uppgifter som ankommer på rätten skulle få utföras endast av lagfarenåiersonal. En domsagostadga från 1943 kan tolkas på detta sätt. Ett omsago- biträde fick enli t denna endast sköta stämpelbeläggningen och liknande göromå. Frågan om den icke rättsbildade personalens arbetsuppgifter behand ades därefter i ett betänkande angående vissa or anisations- och tjänstgöringsfrågor vid domstolarna ( SOU 1946:57 . I detta uttalades, att det ur 5 punkten av en rationell arbetsfördelning vore önskvärt att judd/ils! t utbildade personer i första hand anlitades för uppgifter där deras utbildning var av verk- lig betydelse och att arbetet i övrigt i största möjliga utsträckning överläts på domsagobiträden (s. 66 f). Utredningens förslaiinnebar att bl.a. kallelser och delgivning skulle ombesörjas av iträden. Regeringen gick dock längre och införde i domsagostad an även en mö lighet för domstolsbiträden att expediera domar och eslut (SFS 19 7911). De uppgifter som därmed kunde delegeras var sådana som ankom på rätten.

• Sida 119
•  Original

I det följande lämnas en redogörelse endast för de regler som bestäm- mer arbetsfördelningen i målarbetet i domstolarna. Således lämnas de- legeringen vad gäller domstolsärenden utanför framställningen.

14.2.1. Icke ordinarie domares och notariers uppgifter

Till icke ordinarie domare räknas i allmänhet assessorer och fiskaler. Notarier fungerar som icke ordinarie domare när de avgör mål. I det följande avses dock med icke ordinarie domare endast godkända fiskaler, oavsett om de tjänstgör i underrätt eller överrätt, och assessorer.

Närmare bestämmelser om icke ordinarie domares, fiskalsaspiran- ters och notariers tjänstgöring har utfärdats av regeringen i de olika domstolsinstruktionema. Eftersom här bara skall behandlas regler som berör beredningsorganisationen, kommer endast bestämmelser om delegering till notarier i underrätt samt till fiskaler i överrätt att berö- ras. Fiskalsaspiranter i överrätt har i allmänhet samma behörighet att utföra beredande uppgifter som godkända fiskaler varför en redo— görelse för även fiskalsaspiranternas uppgifter kommer att lämnas — även om de med kommitténs definition inte är att anse som icke ordi- narie domare. Också möjligheten att delegera mål för avgörande av notarie kommer att behandlas.

Underrätt

Notarier omfattas av rättegångsbalkens krav på att vara lagfarna. Av 4 kap. 1 & rättegångsbalken framgår att regeringen får föreskriva om kunskapsprov och villkor i övrigt för utövande av domarämbete. Så- dana föreskrifter finns i tingsrättsinstruktionen. Motsvarande be- stämmelser för notarier i länsrätt finns utfärdade i länsrättsinstruk- tionen.

Bestämmelser om delegering till tingsnotarie återfinns i 16 och 18 — 21 åå tingsrättsinstruktionen samt 19 — 23 55 länsrättsinstruktionen. Bestämmelserna behandlar dels uppgifter vad gäller den förberedande handläggningen, dels möjligheten för notarier att avgöra vissa mål.

Delegering av den förberedande handläggningen behandlas i 16 & tingsrättsinstruktionen respektive 19 & länsrättsinstruktionen. Där före- SlQ'lVS att vissa åtgärder av beredande art kan delegeras till notarier och andra anställda som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Regleringen omfattar således även domstolssekreterare. Eftersom den rör arbets- uppgifter som framför allt utförs av domstolssekreterare kommer en

• Sida 120
•  Original

redogörelse att lämnas i följande avsnitt under Domstolssekreterarnas arbetsuppgifter. Här bör dock nämnas att det pågår en försöksverksam- het vid vissa tingsrätter med en utvidgad delegering av förberedelse- arbetet; se bilaga 7—8. Enligt 6 € förordningen (1997zl39) om försöks- verksamhet vid vissa tingsrätter får sålunda lagmannen förordna beredningsjurister (jurister som anställs för beredningsändamål) och tingsnotarier som har tjänstgjort minst ett år att, i vidare omfattning än som anges i tingsrättsinstruktionen, på eget ansvar vidta åtgärder för beredningen av mål och ärenden. Ett förordnande får dock inte avse följande beslut:

. om avvisning av ombud, biträden eller försvarare, . i frågor om intervention,

i frågor om ställande av säkerhet för rättegångskostnader, i frågor som avses i 15 kap. rättegångsbalken eller i en annan be- stämmelse om interimistiskt beslut, i fråga som avses i 24 — 28 kap. rättegångsbalken,

. om inhämtande av annan personutredning än som avses i l & lagen

(1119912041) om särskild personutredning i brottmål m.m. och 25 &

'vårdsförordningen (1983z250),

7. om avvisning av bevisning eller begäran om inhämtande av utred- ning,

8. om förelä gande enligt 42 kap. 15 & rättegångsbalken ,

9. om förordnande av medlare eller sakkunnig när parterna inte är ense, 10.att döma ut viten eller andra påföljder för underlåtenhet att följa ett föreläggande, 11.0m hämtning, eller 12.i frågor om inhibition.

ww wa—

För länsrättemas del förekommer att också fiskaler deltar i bered— ningen av mål och föredrar dessa för den domare som har att avgöra dem. I Domstolsverkets allmänna råd för arbetsordning för länsrätt föreskrivs också att svårare mål på lagrnannens eller en chefsrådmans rotel i begränsad utsträckning kan föredras av en länsrättsfiskal (DVFS l997:4, B 57).

Delegering av dömande uppgifter möjliggörs genom 19 — 20 åå tingsrättsinstruktionen och 20 — 22 åå länsrättsinstruktionen.

Vid tingsrätt får notarie efter ett års tjänstgöring handlägga vissa mål som rör brott för vilket inte är stadgat svårare straff än böter, Vissa konkursärenden, gemensamma ansökningar om äktenskapsskillnad och otvistiga ärenden samt hålla förberedelser i mål om penningfordran med efterföljande förenklad huvudförhandling, dock inte s.k. FT—mål. Under förutsättning att notarien har tillräcklig erfarenhet får lag- mannen, om det finns särskilda skäl, ge notarie förordnanden att hand- lägga dessa måltyper även om han eller hon inte uppfyller kravet på minsta tjänstgöringstid. Vidare kan en notarie som tjänstgjort minst ett

• Sida 121
•  Original

år få förordnande att utföra domargöromål i vidare omfattning än som anges i uppräkningen av notariemål.

Länsrättsnotarie får på motsvarande sätt efter ett år på egen hand handlägga vissa måltyper, bl.a. mål om återkallelse av körkort, kör- kortstillstånd eller traktorkort, mål om återbetalning av studiemedel och studielån, mål om socialt bistånd, mål angående vissa frågor av betydelse för inkomstbeskattningen där värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger hälften av basbeloppet samt mål där saken är uppenbar. Vidare kan en ettårsbehörig notarie i länsrätt bl.a. få förord- nande att handlägga vissa mål enligt uppbördsförfattningama, mål om avräkning av utländsk skatt, mål om statlig inkomstskatt på ackumule— rad inkomst, mål om förseningsavgift samt mål om taxeringsfrågor där ändringsyrkandet uppgår till högst 5 000 kr. På samma sätt som i tings- rätt kan notarie i länsrätt få förordnande att handlägga dessa måltyper även om han eller hon inte uppfyller kravet på tjänstgöringstid. Också i länsrätt kan notarie efter ett års tjänstgöringstid få förordnande att utföra domaruppgifter i vidare omfattning än vad som anges i uppräk- ningen av notariemål.

För såväl tingsrätts- som länsrättsnotarier gäller ett allmänt krav på tillräcklig erfarenhet och lämplighet för att få förordnande att hand- lägga mål eller ärenden. Ett förordnande får i tingsrätt inte avse mål som är vidlyftiga eller svåra eller som av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet. I länsrätt anges att målen skall vara av enkel beskaffenhet. För vissa måltyper i tingsrätt gäller att rotelinnehavaren skall för varje särskilt fall pröva om målet är av sådan beskaffenhet att det kan handläggas av en notarie. Sådan prövning skall göras av varje enskilt mål i länsrätt. Nämndemän skall i allmänhet delta då en notarie avgör mål.

Hovrätt och kammarrätt

I överrätt deltar fiskaler, fiskalsaspiranter och domstolssekreterare i målens beredning. Av 2 kap. 4 & rättegångsbalken framgår att åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren domare i hovrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör förbe- hållas lagfarna domare, av en annan tjänsteman i hovrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.

I 16 & hovrättsinstruktionen föreskrivs att rotelinnehavaren svarar för beredningen av målen och att denne ensam får vidta berednings- åtgärder med vissa undantag. Vidare föreskrivs att hovrätt får förordna fiskal, fiskalsaspirant eller annan anställd som har tillräcklig kunskap

• Sida 122
•  Original

och erfarenhet, att på eget ansvar vidta sådana åtgärder för beredning av mål som en rotelinnehavare får vidta ensam. Efter hovrättens för- ordnande har rotelinnehavaren därefter möjlighet att genom beslut i varje enskilt mål, med undantag av mål där någon är berövad friheten, överlämna beredningen till en fiskal eller fiskalsaspirant eller till en domstolsselqeterare. Även utan ett generellt delegeringsförordnande skall fiskaler, aspiranter och andra som förordnas till det hjälpa till med beredningen av målen och ärendena (17 & hovrättsinstruktionen).

När det gäller föredragning av mål föreskrivs att denna skall göras av fiskal, aspirant, rotelinnehavaren eller någon annan som är lagfaren och som hovrätten utsett (19 & hovrättsinstruktionen).

I 12 5 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivs att åt- gärder som avser endast beredande av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan tjänsteman i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen. I kammarrättsinstruktionen föreskrivs att kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskalsaspiranter och andra som för- ordnas till det skall biträda med beredningen av målen enligt de anvis— ningar och i den omfattning som kammarrätten bestämmer samt vidare att mål föredras av fiskal eller aspirant eller, i den omfattning som kammarrätten bestämmer, av rotelinnehavaren eller någon annan som är lagfaren och som kammarrätten har utsett.

Bestämmelser motsvarande dem i hovrättsinstruktionen om delege- ring av beredningsåtgärder saknas i kammarrättsinstruktionen. Vissa särskilt angivna åtgärder får dock delegeras, jfr 17 — 18 åå kammar- rättsinstruktionen.

14.2.2. Domstolssekreterarnas uppgifter

Underrätt

Som framgått ovan deltar även domstolssekreterare vid beredningen av mål för avgörande. Ursprungligen var de arbetsuppgifter som kunde delegeras till dem mycket begränsade. Efter hand har de utvidgats betydligt. I första hand har det varit inom de s.k. sidofunktionerna som delegering har förekommit.

Enligt 1 kap. 3 e & rättegångsbalken och 18 & tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar får åtgärder som endast avser beredandet av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas

• Sida 123
•  Original

lagfarna domare utföras av en annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.

Sådana bestämmelser finns i 16 & tingsrättsinstruktionen och 19 & länsrättsinstruktionen. De uppgifter som kan delegeras enligt dessa regler avser framför allt att ta emot handlingar och att verkställa expe- dieringar av beslut som en lagfaren domare fattat.

I 16 & tingsrättsinstruktionen föreskrivs t.ex.:

Lagmannen får förordna tingsnotarier och andra anställda, som har tillräcklig kunska och erfarenhet, att på eget ansvar utföra följande göromål: 1) utfär a stämning sedan en lag aren domare beslutat om stämning, 2) fullgöra rättens eller domarens uppgifter i samband med de givningar, 3) underteckna och ex ediera kallelser, före- lägganden, förordnanden och andra medde anden, 4) underteckna oc expediera skrivelser, underrättelser, kungörelser och uppgifter som rätten eller domaren skall utfärda eller av e i samband med domar eller beslut, 5) ta emot häktningsframstä ningar m.m. 6) ta emot överklaganden av tingsrättens domar eller beslut och röva om överklagandet har kommit in i rätt tid samt, om så är allet, vidta de åtgärder som detta föranleder 7) förordna tolk och 8) i den utsträckning som lagmannen bestämmer utföra andra arbetsupp— gifter som inte enligt lag eller annan författning måste utföras av någon som är lagfaren.

19 & länsrättsinstruktionen innehåller motsvarande bestämmelser, dock att det finns möjlighet att delegera även den inledande skriftväxlingen i målen, således även kommunikationen av den skrift som innebär att ett mål anhängiggörs.

Vid de tingsrätter som har en försöksverksamhet med olika former av beredningsorganisation kan lagmannen förordna domstolssekrete- rare att på eget ansvar utfärda stämning i brottmål där talan väckts av åklagare, utfärda stämning i äktenskapsmål och i mål om faderskap och vårdnad, umgänge och underhåll enligt föräldrabalken , besluta om ersättning för blodprovstagning, blodundersökrring och kungörelse- delgivning samt besluta om förskott på ersättning till vittne, mål- sägande, sakkunnig och tolk. Förordnande får inte avse frågor som är omfattande eller svåra eller som av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet.

Hovrätt och kammarrätt

Även vid överrättema finns möjlighet att delegera framför allt expedi- tionella göromål. Av 18 & hovrättsinstruktionen framgår att hovrätten får förordna anställda, som har tillräcklig kunskap och erfarenhet, att på eget ansvar

• Sida 124
•  Original

1) Föra da böcker, 2) i den utsträckning hovrätten bestämmer sköta sadan skri tväxling som följer av föreskrifter i lagar eller andra för- fattningar 3) underteckna och ex ediera a. kallelser, förelägganden och andra meddelanden b. föror anden av rättshjälpsbiträde, mål— sägandebiträde, offentligt biträde och offentlig försvarare, 0. beslut om personutredning och läkarintyg samt begäran om yttrande från frivardsmyndighet, 4) fullgöra hovrättens uppgifter i samband med delgivningar, 5) expediera domar, beslut, protokoll och andra hand- lingar, 6) föra de anteckningar om rättshjälpskostnader som har föreskrivits, 7) utfärda lagakraft— och diariebevis, 8) fullgöra u p- 1gifter enligt förordningen om statliga myndi heters services l i - et och avgiftsförordningen, 9) förvalta förs ottskassa samt eta a ut förskott och ersättningar av allmänna medel till parter, vittnen, sakkunni a m.fl., 10) ta emot överklaganden av hovrättens domar eller bes ut och röva om överklagandet har kommit in i rätt tid samt, om så är allet, vidta de åtgärder som detta föranleder, 11) fullgöra uppgifter enligt förordningen ( 1996:271 ) om mål och åren- den i allmän domstol när det gäller underrättelser och antecknin ar om felsända skrivelser, 12) ombesörja renovationer i målen och 3) förordna tolk.

Motsvarande bestämmelse för kammarrättema finns i 18 & kammar- rättsinstruktionen.

Som framgått ovan vid redogörelsen för de icke ordinarie domarnas arbetsuppgifter medger rättegångsbalken och lagen om allmänna för- valtningsdomstolar vidare att åtgärder som avser beredningen av målen delegeras även till domstolssekreterare, 2 kap. 4 & rättegångsbalken och 12 & sjunde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt 17 & hovrättsinstruktionen kan således rotelinnehavaren — efter ett generellt förordnande från hovrätten — besluta att berednings- åtgärder som denne får besluta ensam får utföras av även domstols- sekreterare. Ett sådant förordnande får dock inte avse förordnande eller byte av rättshjälpsbiträde, målsägandebiträde, offentligt biträde eller offentlig försvarare och inte heller beviljande av rättshjälp eller förord- nande om personutredning i brottmål.

Kammarrättsinstruktionen saknar i stort sett bestämmelser om dele- gering av beredande åtgärder; jfr 17 — 18 55 kammarrättsinstruktionen.

• Sida 125
•  Original

15. Överväganden

Målarbetet kan indelas i förberedande handläggning och i egentligt dömande. Möjligheten i underrätt att delegera arbetsuppgifter i den förbere- dande handläggningen till notarier, beredningsj urister och domstols- sekreterare bör utvidgas. När det gäller de egentliga dömande uppgifterna i underrätt bör riktlinjer utarbetas för vilka måltyper som inte bör handläggas av fiskaler. Vidare bör det, både i tingsrätt och länsrätt, ske en särskild prövning av varje enskilt mål som delegeras till notarie för avgö- rande. Det bör kunna övervägas att delegera vissa beslut av registre- ringskaraktär som innebär att mål avgörs, till domstolssekreterare. I mellaninstans bör det finnas möjlighet att delegera den förbere- dande handläggningen även till överrättsnotarier. Delegerings- möjligheterna i kammarrätt bör utformas på motsvarande sätt som i hovrätt. En möjlighet för domstolssekreterare att föredra vissa enklare mål bör övervägas.

15.1. Inledning

Arbetet vid tingsrätterna består dels av den förberedande handlägg- ningen inför ett måls avgörande, dels av det egentliga dömandet, dvs. att avgöra mål och att leda förhandlingar inför ett måls avgörande, dels av vissa uppgifter som inte kan hänföras till vare sig förberedelse eller dömande, t.ex. expedition av domar och rättidsprövningar. Från sist- nämnda uppgifter bortses i det följande. Uppgifterna att göra rätts- utredningar och att skriva dom kommer att beröras särskilt nedan.

Efter dessa förtydliganden kan den förberedande handläggningen delas in i sådana uppgifter som kräver juristkompetens och sådana uppgifter som även domstolssekreterare kan avgöra. Som Domarutred- ningen påpekat är det den uppdelningen som ligger bakom delegerings-

• Sida 126
•  Original

lagstiftningen ( SOU 1994:99, s. 287 ). De uppgifter som kräver jurist- kompetens kan i sin tur indelas i sådana som bör förbehållas domare och sådana som kan delegeras till notarier eller beredningsjurister.

Det egentliga dömandet kan också indelas i olika undergrupper, dels sådana mål som endast ordinarie domare bör avgöra, dels sådana mål som även icke ordinarie domare kan avgöra och slutligen sådana mål som kan avgöras av notarier eller beredningsjurister.

Indelningen av de olika uppgifterna i målarbetet illustreras av följande uppställning:

Målarbetet

Förberedande Egentligt dömande handlä ; ; in ;

Uppg. Uppg. som Mål som Mål som icke Mål som som inte häver endast ord. domare notarier notarier jurist- ord. domare kan avgöra m.fl. kan m.fl. kan kompetens bör avgöra avgöra

utföra

Uppdelningen av arbetsuppgiftema i egentligt dömande och förbere- dande handläggning är inte tillräcklig för att besvara frågan vilka upp- gifter som bör förbehållas domare och vilka som kan delegeras till andra personalgrupper. Den grundläggande utgångspunkten för arbetet i domstolarna, att alla uppgifter skall utföras på ett rättssäkert sätt, gör att även vissa delar av den förberedande handläggningen i målarbetet måste förbehållas den domare som skall avgöra det särskilda målet. I arbetet som domare ligger nämligen inte bara att avgöra mål, utan även att ha ett ansvar för att den förberedande handläggningen leder fram till ett korrekt avgörande. Många beslut under förberedelsen bestämmer vilket underlag som skall ligga till grund för avgörandet och har en direkt inverkan på kvaliteten i arbetet. Andra beslut kräver kvalifice- rade juridiska överväganden eller är av stor betydelse för parterna. Framställningen nedan kommer att söka fastställa ramar för vilka uppgifter i målarbetet som kan utföras av de olika personalgruppema. Avsikten är inte att i detalj ange vilken kompetens det bör krävas för att avgöra vissa slags mål eller för att fatta enskilda beslut. Den ingå- ende analys detta kräver bör ske i annat sammanhang, jfr vad som sägs under avsnitt 2.1. Det följande är närmast att se som riktlinjer för en sådan analys. En diskussion kommer dock att föras i frågan om den författningsreglering som finns är tillräcklig för att ge domstolarna möjlighet att arbeta med en mer utvecklad beredningsorganisation. Slutligen bör framhållas att syftet med att söka avgränsa vilka upp- gifter i domstolsarbetet som kan fullgöras av de skilda personal-

• Sida 127
•  Original

grupperna ytterst är att under bibehållande av rättssäkerhetskravet söka effektiva arbetsformer. En uppgift skall inte utföras av mer kvalificerad personal än nödvändigt. Häri ligger att domarrollen skall renodlas genom en delegering av vissa arbetsuppgifter samtidigt som andra per- sonalgrupper får utvecklande arbetsuppgifter. Genom ett arbetssätt som tar till vara varje personalgrupps kompetens och som möjliggör en god kompetensutveckling blir domstolarna attraktiva som arbetsplatser. Rekryteringsmöjligheterna på alla nivåer ökar.

Övervägandena rörande arbetsorganisationen måste därefter ske för varje instans.

15.2. Underrätt

15 .2. 1 Förberedande handläggning

Som framgått tidigare kan den förberedande handläggningen delas in i uppgifter som kräver juristkompetens, dvs. uppgifter som bör förbe— hållas domare, och sådana som kan delegeras till notarier och bered- ningsjurister, respektive uppgifter som inte kräver juristkompetens och som kan delegeras till annan personal. Utan en närmare analys än vad som här är möjlig att göra går det inte att mer detaljerat ange vilka uppgifter i förberedelsearbetet som respektive personalgrupp vid dom- stolarna kan utföra. Som inledningsvis konstaterats bör dock vissa ramar kunna anges för inriktningen av en fortsatt utredning under reformarbetet.

När det först gäller de arbetsuppgifter i förberedelsen som kräver domarkompetens skulle det kunna dras en gräns även mellan vad som bör förbehållas ordinarie domare respektive vad en icke ordinarie domare bör få göra. 1993 års domarutredning fann t.ex. att inriktningen borde vara att beslut om frihetsberövanden skall skötas av ordinarie domare. Kommittén anser emellertid att det vore att införa en alltför långtgående reglering att generellt bestämma att vissa beslut alltid skall fattas av ordinarie domare. Utgångspunkten bör i stället vara att den domare som handlägger ett mål också fattar de beslut under förberedel- sen som kräver juristkompetens och som inte kan eller bör delegeras. Detta innebär att den gräns som kommittén anser bör finnas mellan de mål som bör avgöras av en ordinarie domare och de mål som även en fiskal kan avgöra kommer att styra vilken kompetens som behövs för att fatta Vissa beslut under förberedelsen, se nedan under Egentligt dömande. Eftersom kommittén inte föreslår någon bestämd gräns för

• Sida 128
•  Original

vilka mål en assessor bör kunna handlägga innebär detta också att det inte heller kommer att finnas någon särskild gräns för vilka förberedel- seåtgärder som en assessor kan komma att vidta.

I detta sammanhang bör något beröras om frågan om vem som bör sköta förberedelsen i tvistemål. 1993 års domarutredning anförde i denna fråga ( SOU 1994:99, s. 289 ):

Särskilt förberedelsen i tvistemål inrymmer vissa upp ifter som är av stor betydelse för parterna och där rättssäkerhetsskä talar för att 5 stemet utformas pa ett sådant sätt att det ytterst är en ordinarie

omare som har ansvaret, eventuellt genom att en sådan fråga kan bli föremål för överprövning. Vi avser här främst olika former av interimistiska beslut. I övrigt synes förberedelsen i tvistemål både i skriftlig och muntlig form kunna i betydande utsträckning anförtros icke ordinarie domare. Dessa bör kunna utöva förliknin sverksam- het med en friare och aktivare processledning än den el er de ordi- narie domare som skulle ha att pröva målet slutligt. Det bör dock samtidigt betonas hur Viktigt det är att ett mål tidigt blir föremål för en beredning som lägger grunden för det slutliga avgörandet. Detta talar i motsatt riktning för att samma domare som har ansvaret för avgörandet också bör svara för beredningen.

Samma fråga beträffande näringslivstvister behandlades av Skiljedoms- utredningen ( SOU 1995:65 s. 144 f.):

Schematiskt kan man säga att åtgärder under förberedelsen som innefattar materiell processledning ställer så stora krav på domarens skicklighet att specmlisten (anm. å närin slivstvister) eller någon annan ordinarie domare på avde ningen ör ha ansvaret för åt- gärderna. Det gäller t.ex. den viktiga inledande anskningen av stärnningsansökningen och hållande av muntlig för eredelse. ...Det är viktigt att målen konsekvent styrs mot ett avgörande i sak. Förut- sättningama för en sådan styrning är bäst om en enda domare har ansvaret för målet från det att talan väcks till målet avgörs.

Starka skäl talar enligt kommitténs mening för att förberedelsen i de mer komplicerade målen, såsom t.ex. näringslivstvister, leds av den domare som ansvarar för målet. Utredningen av målet gagnas av att det är denne som leder den muntliga förberedelsen. I dessa mål bör dock beredande personal kunna delta i förberedelsearbetet både med rätts- utredningar, protokollskrivning och t.ex. sådana sammanfattningar av målet som avses i 42 kap. 16 % rättegångsbalken. I särskilt svåra mål kan det vara lämpligt att använda fiskaler för dessa uppgifter.

I andra tvistemål, som normalt skall avgöras av tre domare men där sakfrågorna är enklare, kan en delegering ske av både den inledande förberedelsen och av ledningen av den muntliga förberedelsen. Efter- som det i dessa mål inte går att med generella kriterier ange vad som kan delegeras till icke ordinarie domare för handläggning respektive i vilka mål en notarie eller en beredningsjurist kan leda förberedelse-

• Sida 129
•  Original

arbetet måste det ske en bedömning i varje enskilt fall av den som ansvarar för målet.

För en renodling av domarrollen är det annars viktigt att den del av förberedelsearbetet i både brottmål och tvistemål samt i förvaltnings- mål, som kräver juristkompetens, i större utsträckning kan delegeras. Det är endast genom att föra arbetsuppgifter från domarna som den effekt kommittén eftersträvar kan uppnås, att alla domare får mer tid för de kvalificerade uppgifterna. Det är först då som begreppet "renodling av domarrollen" får en verklig innebörd.

Generellt bör således en delegering av förberedelsearbetet i både brottmål och tvistemål kunna ske till notarier i större omfattning än för närvarande. Det bör också finnas möjlighet att delegera förberedelse— arbetet till beredningsjurister.

Notariema och beredningsjuristerna bör således självständigt, till- sammans med domstolssekreterare, kunna ha hand om beredningen av de enklare målen, dvs. de mål där varken rättsfrågan eller bevisfrågan är komplicerad. Beredningsjuristen bör, med den något längre erfaren- heten av domstolsarbete, kunna ansvara för att de svårare målen före- läggs rotelinnehavaren för granskning. I flertalet mål skulle ett sådant arbetssätt innebära att rotelinnehavaren inte behöver granska de enskilda målen förrän inför förhandlingen eller inför avgörandet. Detta medför att en del av rotelansvaret kommer att föras över till bered- ningsorganisationen, jfr avsnitt 11.2.3, Beredningsjurist. Det bör här framhållas att en arbetsorganisation med ökade möjligheter att delegera till notarier och beredningsjurister inte får innebära att uppgifter i för- beredelsearbetet som nu utförs av domstolssekreterama flyttas till notarier och beredningsjurister.

Ett arbetssätt med ökade delegeringsmöjligheter skulle i och för sig, vad gäller notarier, vara möjligt med den reglering som finns i dom- stolsinstruktionema. Enligt 20 & tredje punkten tingsrättsinstruktionen och 22 å andra punkten länsrättsinstruktionen kan således notarie vid särskilda skäl förordnas att utföra domargöromål i vidare omfattning än som uttryckligen anges i instruktionerna. Dessa bestämmelser synes genom sin placering främst behandla frågan om en delegering att avgöra mål eller ärenden. För att markera att den delegering som här åsyftas avser förberedelsearbetet och för att medge en delegering till särskilda beredningsjurister bör därför efter mönster av den försöksför- ordning som gäller vid vissa tingsrätter föreskrivas att notarie efter viss tids tjänstgöring och beredningsjurist bör kunna vidta åtgärder för ett måls beredning. Eftersom inte samtliga förberedelsebeslut bör kunna delegeras måste samtidigt särskilt anges att vissa åtgärder inte får dele- geras. Delegeringsbestämmelsen för tingsnotarie och beredningsjurist

• Sida 130
•  Original

bör kunna utformas enligt 6 & försöksförordningen; se ovan avsnitt Gällande rätt, 14.2.1.

Vilka beslut som bör undantas i länsrätt måste bli föremål för ytter- ligare överväganden; se nedan. Detta innebär att bestämmelserna om den förberedande handläggningen i både tingsrätts- och länsrätts- instruktionema måste förändras.

När det slutligen gäller de arbetsuppgifter i målarbetet av förbere- dande art som inte kräver juristkompetens bör det anges vad som kan delegeras. Även här kan den försöksförordning som gäller vid vissa tingsrätter kunna tjäna som förebild; se avsnitt Gällande rätt, 14.2.2. Detta skulle innebära att de "kataloger" av uppgifter som kan delegeras och som finns i tingsrättsinstruktionen i vart fall bör kompletteras med de arbetsuppgifter som finns angivna i 7 & försöksförordningen. För länsrättemas del kan en stor del av den beredande handläggningen delegeras, t.ex. vad gäller beslut om skriftväxling (19 5 första punkten länsrättsinstruktionen). En utvidgning bör dock även här kunna ske av vissa av de uppgifter som nämns i 7 & försöksförordningen. En närmare analys av det delegerbara området bör ske i samband med den utredning om inrättande av en "Domstolsakademi" som kommittén föreslår. Enligt kommitténs mening hänger delegeringsmöjligheterna nära samman med utbildningsfrågoma.

Det finns således anledning att se över domstolsinstruktionema vad gäller de olika möjligheterna till delegering av förberedande åtgärder. Kommittén vill peka på att det vid en sådan översyn kanske inte är nödvändigt att bygga ut de kataloger av uppräkningar som finns av delegerbara uppgifter. En sådan lagstiftningsteknik ger med tiden ett oöverskådliga regelverk. En möjlighet är att i stället ha en rambestäm— melse som anger — på motsvarande sätt som i försöksförordningen för notarier och beredningsjurister och som ovan föreslås beträffande dem — att beredande uppgifter får delegeras till domstolssekreterare. Det är nödvändigt att därefter särskilt ange att vissa ingripande åtgärder inte får delegeras. Naturligtvis måste rotelinnehavaren i det enskilda fallet se till att arbetsfördelningen blir lämplig.

15.2.2. Egentligt dömande

Av det tidigare har framgått att det egentliga dömandet kan utföras av såväl ordinarie domare som icke ordinarie domare och notarier. Som kommer att framgå nedan kan det även övervägas att beredningsjurister får behörighet att avgöra vissa mål. Även om det egentliga dömandet är en arbetsuppgift som bör kräva juristkompetens kan det komma i

• Sida 131
•  Original

fråga att delegera vissa frågor av registreringskaraktär, som innebär att mål avgörs, till domstolssekreterare.

När det först gäller gränsdragningen mellan vilka mål som bör av— göras av ordinarie domare och vilka mål som även en icke ordinarie domare (dvs. assessor och fiskal) kan avgöra, bör utgångspunkten vara att det kvalificerade dömandet skall förbehållas ordinarie domare. Av- gränsningen mellan vad som skall anses vara så kvalificerat att det kräver en ordinarie domare är emellertid inte helt lätt att göra. En na- turlig gräns i allmän domstol kan dras med hjälp av straffskalor och tvistevärden. I förvaltningsdomstol kan utgångspunkten vara Värdet av ändringsyrkandet eller en uppräkning av vissa måltyper. En nackdel med sådana fasta gränser för vilka mål en ordinarie domare respektive en icke ordinarie domare får avgöra är att systemet blir stelt. Det tar inte hänsyn till att mål, som vad gäller straffskala eller tvistevärde är allvarliga eller omfattande, bedömningsmässigt kan vara enkla och okomplicerade.

De rättssäkerhetssynpunkter som bör vara vägledande för arbets- organisationen talar emellertid med styrka för att vissa riktlinjer ändå bör finnas för vilka mål som får avgöras av i vart fall fiskaler. Dessa är ju inte slutligt godkända för att söka ordinarie domartjänster utan arbetar under prövning. De arbetar också i domstolarna som ett led i en utbildning och saknar den erfarenhet som vissa måltyper kräver. Det ansvar domstolschefen har för verksamheten och som innefattar en skyldighet att övervaka att den som genomgår en domarutbildning inte tilldelas mål som är svårare än han klarar av med hänsyn till sin erfarenhet och till målets karaktär i sig (6 & verksförordningen (1995:1332), 11 å andra stycket och 12 & tingsrättsinstruktionen samt 10 5 andra stycket och 11 & länsrättsinstruktionen) bör därför komp- letteras med en uppräkning av vissa måltyper som normalt inte bör handläggas av fiskaler.

Kommittén anser att en mer detaljerad genomgång av vilka mål- typer som inte bör handläggas av fiskaler bör ske i det fortsatta reform— arbetet. En inriktning kan dock vara att i allmän domstol undanta mål angående brott för vilket det lindrigaste straffet är två år eller däröver (exempelvis mord, dråp, våldtäkt och andra allvarliga sexualbrott, grovt narkotikabrott), andra brott som kan antas medföra fängelse i två år eller mer och mål angående vårdnad som är tvistiga. Dispositiva tvistemål som rör större värden bör inte heller handläggas av en fiskal. Här kan ett riktvärde vara att tvistevärdet uppgår till ett belopp som överstiger femton basbelopp.

Exempel på mål vid allmän förvaltningsdomstol som inte bör handläggas av fiskal är mål som rör omhändertagande enligt lagen (1990252) med särskilda bestämmelser om vård av unga, föräldra-

• Sida 132
•  Original

balksmål, tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet och psykiatrimål. På motsvarande sätt som i allmän domstol bör även en gräns dras vid mål som rör betydande värden. Mål i taxeringsprocessen som rör ett värde som uppgår till ett belopp som överstiger femton basbelopp bör därför normalt inte handläggas av en fiskal.

Enligt kommitténs mening bör riktlinjerna för vilka mål en fiskal inte bör handlägga emellertid inte vara absoluta. För att undvika ett alltför stelt arbetssätt bör domstolschefen ha möjlighet att efter en prövning låta en fiskal handlägga ett mål som omfattas av undantagen. Vid en sådan prövning bör det ingå en bedömning både av fiskalens individuella förmåga att handlägga målet och av det enskilda målets art. Därvid måste det beaktas att en fiskals behörighet att handlägga mål bör kunna utvidgas successivt under utbildningstiden. Vidare bör det i detta sammanhang påpekas att en fiskal som får behörighet att handlägga ett visst mål bör kunna fatta samtliga de beslut under förbe- redelsen som hör till målet, således även beslut om eventuella tvångs- medel, se ovan under Den förberedande handläggningen.

De gränser för Vilka mål en fiskal bör handlägga som här har angetts bör inte tillämpas för assessorer. Dessa är visserligen icke ordi- narie domare, men har efter en prövning slutligen förklarats behöriga att söka domartjänster. Många assessorer har också en lång erfarenhet av dömande verksamhet. Enligt kommitténs mening bör det i stället finnas en allmän regel av innebörd att en assessor vid tjänstgöring i länsrätt eller tingsrätt inte får handlägga mål som är särskilt omfattande eller svåra. Det bör åligga assessorn att i tveksamma fall till dom- stolschefen hänskjuta frågan, om ett visst mål kan avgöras av en icke ordinarie domare.

Vad därefter gäller notariers behörighet att avgöra mål har kom- mittén tidigare funnit att denna bör behållas. De gränser som finns i tingsrätts- och länsrättsinstruktionerna för notariemas behörighet att avgöra mål har erfarenhetsmässigt fungerat väl.

Mot bakgrund av att länsrättema efter instansordningsreformen inte längre handlägger mål av massärendekaraktär och då det numera i flertalet måltyper finns ett krav på prövningstillstånd för en sakpröv- ning i kammarrätt har länsrättsnotariemas behörighet att avgöra mål den 1 februari 1998 förändrats (SFS 1997:1118), se ovan. Utgångs- punkten är att mål som inte är av enkel beskaffenhet bör förbehållas domare. Notarie skall efter en viss tids tjänstgöring kunna få ett gene- rellt förordnande att kunna avgöra vissa mål av enkel beskaffenhet. Därefter skall det ske en prövning av rotelinnehavaren beträffande varje enskilt mål så att det är lämpligt att avgöras av notarie. Inrikt- ningen av ändringarna är således en viss uppstramning av det deleger- bara området.

• Sida 133
•  Original

Bestämmelserna i länsrättsinstruktionen överensstämmer i stort med motsvarande bestämmelser i tingsrättsinstruktionen. Även tings- rättsnotarier har möjlighet att få ett generellt förordnande att på eget ansvar handlägga vissa mål och ärenden som inte är omfattande eller svåra eller som kräver särskild sakkunskap. Endast i några särskilt an- givna fall anges dock uttryckligen att det skall ske en prövning av rotelinnehavaren att det särskilda målet är sådant att det kan hand- läggas av en notarie. Mot bakgrund av vad kommittén anfört om att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans och då det i notariemålen finns ett krav på prövningstillstånd för en prövning i hov- rätt, bör en viss uppstramning ske även i tingsrätt av vilka mål som får delegeras till notarie. Således bör det enligt kommitténs mening även i tingsrätt i samtliga måltyper uttryckligen anges att det skall ske en prövning av varje mål som delegeras. För att ange vilka mål som bör kunna delegeras bör därvid användas samma uttryckssätt i båda dom- stolsinstruktionema, t.ex. att målet skall vara "av enkel beskaffenhet".

Enligt kommitténs mening bör det kunna övervägas att låta även beredningsjurister avgöra sådana mål som kan delegeras till notarier. En beredningsjurist skall vara notariemeriterad och har därmed under sin notarietjänstgöring haft behörighet att avgöra notariemål. För att öka möjligheterna att rekrytera notariemeriterade jurister bör man låta beredningsjuristerna behålla denna behörighet. Det kan inte vara rim- ligt att behörigheten att avgöra vissa mål skall gå förlorad endast på den grund att notarieutbildningen är avslutad, särskilt som ju bered— ningsjuristerna kan förväntas ha förvärvat mer erfarenhet än många av de notarier som har dömande behörighet. Beredningsjuristen skall ju också kunna vara en arbetsledare för bl.a. notariema i beredningsorga- nisationen. Detta innebär att en bestämmelse om möjlighet att delegera dömande uppgifter till beredningsj urist måste inarbetas i tingsrätts- och länsrättsinstruktionerna.

Som framgått tidigare är det kommitténs utgångspunkt att det egentliga dömandet skall förbehållas domare men att vissa enklare mål kan delegeras till notarier och beredningsjurister. Det hindrar inte att det finns vissa frågor som närmast är att jämställa med registrerings- åtgärder, men som innebär att mål avgörs, där en delegering till kansli- personal skulle kunna övervägas. Det gäller t.ex. dom efter gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och avskrivning av mål efter åter- kallelse, där andra frågor än avskrivningen inte skall avgöras. Det har tidigare vid flera tillfällen diskuterats om sådana frågor kan delegeras till kanslipersonal. När det gäller gemensam ansökan om äktenskaps- skillnad har departementschefen bl.a. anfört att måltypen ställer sådana krav på juridisk kompetens hos beslutsfattaren att det inte är lämpligt att delegera avgörandena till domstolssekreterare (Prop. 1991/922100,

• Sida 134
•  Original

bilaga 3, s. 12). Kommittén anser att tiden nu kan vara inne att på nytt överväga dessa frågor.

15.3. Mellaninstans

Frågan att söka avgöra vilka uppgifter som bör utföras av ledamöterna i mellaninstans och vilka som kan delegeras till andra personalgrupper har inte samma betydelse för renodlingen av domarrollen i mellan- instans som i underrätt. En betydande del av målen bereds redan av annan personal än domare och avgörs efter en föredragning för dessa. Utslagsgivande för renodlingen av domarrollen i mellaninstans är därför framför allt att tillgången på beredande personal är god. Detta har tidigare behandlats vid övervägandena beträffande berednings- organisationen i mellaninstans, avsnitt 13.2. Behovet av beredande per- sonal kan inte endast tillgodoses med dem som genomgår en domar- utbildning. Kommittén har därför föreslagit att en notarietjänstgöring införs i mellaninstans och att denna skall ersätta aspiranttjänstgöringen. Sådana överrättsnotarier skall tjänstgöra ett år i antingen hovrätt eller kammarrätt.

Trots detta är det naturligtvis av betydelse för arbetet som domare i mellaninstans att söka arbetsformer där så mycket som möjligt av den förberedande handläggningen kan delegeras för självständig handlägg- ning av andra personalgrupper än ledamöterna.

Förberedelseåtgärder får i mellaninstans vidtas av antingen tre (eller fyra) domare på en avdelning, rotelinnehavaren ensam eller annan per- sonal. I hovrätt får således den beredande handläggningen, som an- kommer på rotelinnehavaren ensam, genom ett principiellt förordnande delegeras till fiskal, fiskalsaspirant eller domstolssekreterare. Dom- stolssekreterama får dock inte fatta vissa särskilt angivna beslut, såsom förordnande eller byte av offentlig försvarare m.fl. partsbiträden, be- viljande av rättshjälp och förordnande av personutredning i brottmål. Delegeringen av ett visst mål eller ärende sker därefter genom ett be- slut av rotelinnehavaren i varje enskilt fall. Motsvarande delegerings- möjlighet saknas för kammarrätt. För både hovrätt och kammarrätt skall emellertid fiskaler, fiskalsaspiranter och andra som förordnas till det i övrigt hjälpa till med beredningen av målen och ärendena (17 åå hovrätts- och kammarrättsinstruktionen).

Den författningsreglering som finns för hovrätt med långtgående delegeringsmöjligheter är enligt kommitténs mening tillräcklig för att medge en renodling av ledamöternas arbetsuppgifter. Hovrättsinstruk- tionen måste dock kompletteras med en möjlighet att på motsvarande

• Sida 135
•  Original

sätt som gäller för fiskaler (fiskalsaspiranter), och domstolssekreterare delegera den förberedande handläggningen till överrättsnotarier.

När det gäller kammarrätt bör det införas motsvarande delege- ringsmöjligheter som i hovrätt till fiskaler (fiskalsaspiranter), över— rättsnotarier och domstolssekreterare. Vilka beslut som bör undantas från domstolssekreteramas behörighet bör bli föremål för ytterligare utredning.

För att ge ytterligare möjlighet till en utveckling av domstolssekre- teramas arbetsuppgifter bör det även övervägas att ge dem möjlighet att föredra vissa mål. För närvarande krävs det lagfarenhet för detta (19 åå hovrätts- och kammarrättsinstruktionen).

15.4. Rättsutredningar och domskrivning

Uppgiften att göra rättsutredningar och att skriva dom är ett led i den dömande verksamheten men behöver inte i en första omgång utföras av domaren personligen. Arbetsuppgiftema är svåra att särskilja; en del av rättsutredningen utförs ofta i samband med domskrivningen. Domarna använder också en stor del av sin arbetstid för dessa uppgifter, drygt 30 procent i tingsrätt och länsrätt, bilaga 9. En avlastning av en viss del av dessa uppgifter skulle således innebära att en betydande del av domar- arbetskraften kunde frigöras för en ytterligare renodling av domar- rollen.

Kommittén har tidigare talat om att en naturlig förändring av nota- rieutbildningen är att låta notariema i större omfattning arbeta med bl.a. rättsutredningar och domskrivning, Notarieutbildningen, avsnitt 7, och Beredningsorganisationen, avsnitt 11.2.1. Vidare bör både bered— ningsjurister och i viss utsträckning fiskaler ha dessa arbetsuppgifter, Beredningsjurist, avsnitt 11.2.3 och Den närmare utformningen av domarutbildningen, avsnitt 8.2. Även i mellaninstans bör överrätts— notarier och godkända fiskaler, förutom de rättsutredningar de redan i dag utför, i ökad utsträckning skriva förslag till domar.

All den tid som domarna i dag lägger på rättsutredningar och på att skriva dom frigörs dock inte eftersom de ändå ytterst ansvarar för att dessa uppgifter utförs korrekt. Värdet av att överföra i vart fall en del av uppgiften att göra rättsutredningar och att skriva dom är emellertid inte begränsat till en "renodlingseffekt". Utbildningen av notarier och fiskaler både i underrätt och överrätt fördjupas och förbättras genom en övning att under handledning få utföra sådana arbetsuppgifter. Det är således kommitténs mening att rättsutredningar och domskrivning i ökad omfattning skall utföras av notarier och fiskaler. Detta utesluter

• Sida 136
•  Original

inte, som tidigare omnämnts i avsnitt 1123, att domstolssekreterama i Viss omfattning deltar i domskrivningen.

• Sida 137
•  Original

VI ANSTÄLLNINGSSKYDD

16. Icke ordinarie domares självständighet och Europakonventionen art. 6

Icke ordinarie domares, notariers och beredningsjuristers anställ— ningsskydd bör, mot bakgrund av Europakonventionens krav på självständiga domare, stärkas.

16.1. Inledning — Europakonventionens krav enligt art. 6

Genom lag (SFS 1994:1219) som trädde i kraft den 1 januari 1995 skall Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gälla som svensk lag.

Enligt konventionens art. 6 är envar, när det gäller att pröva civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott, berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid, inför en oavhängig och opartisk domstol.

Begreppen i artikeln är inte närmare definierade i konventionstexten utan har fått sin innebörd genom Europadomstolens praxis. Innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter och anklagelse för brott har således blivit föremål för prövning i ett flertal rättsfall. För kom— mitténs överväganden om det anställningsskydd som behövs för dö- mande personal är innebörden av dessa begrepp av betydelse framför

• Sida 138
•  Original

allt för frågan om det bör övervägas ett anställningsskydd även för no- tarier m.fl. som kan komma att avgöra mål som är mindre ingripande för den enskilde.

När det gäller civila rättigheter kanske det räcker med att konstatera att det skall röra sig om en reell och seriös tvist mellan enskilda perso- ner eller mellan en enskild person och en myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karakteriseras som en civil rättighet. Därmed har t.ex. rätten till sociala förmåner så gott som generellt ansetts falla under art. 6 (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 125 ff.) Vidare torde frågan om återkallelse av körkort vara att anse som en fråga om en civil rättighet.

För att ett mål skall anses gälla en anklagelse för brott skall det röra sig om ett straffprocessuellt förfarande som syftar till att avgöra om en person är skyldig till ett brott och i så fall att fastställa påföljden för detta (se härom och det följande Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, upplaga 5:1, 5. 146 ff.). Det har inte någon betydelse om det nationella rättsystemet anser att det är fråga om en straffrättslig anklagelse. Den nationella rättens beteckning av handlingen som ett brott bildar dock utgångspunkt för den bedömning Europadomstolen gör.

Därutöver är det framför allt två kriterier som används för att avgöra om fråga är om en anklagelse för brott. Det första är gämingens art, dvs. om gärningen innefattar en överträdelse som kan begås av vem som helst och mot vilken man velat införa ett allmänt förbud. Om däremot överträdelsen gäller förhållningsregler för en viss grupp per- soner med särskild ställning och särskilda skyldigheter har den ofta betraktats som en disciplinär förseelse som faller utanför art. 6. Det andra kriteriet är den reaktion som kan följa. Om en frihetsberövande påföljd kommer i fråga faller överträdelsen som regel under art. 6.

När det gäller mer bagatellartade förseelser har många länder, liksom Sverige, antingen avkriminaliserat dem och ersatt påföljderna med administrativa sanktioner eller gjort dem till föremål för enklare förfaranden när endast böter kan förekomma (t.ex. ordningsbot och i vissa fall strafförelägganden).

Av betydelse för bedömningen om även sådana förfaranden skall anses utgöra anklagelse för brott är Europadomstolens avgörande i ett mål mot Tyskland (EMD 73, Öztiirk). Målet avsåg en trafikförseelse som enligt tysk rätt inte betraktades som ett brott utan som en ord- ningsförseelse. Domstolen fann trots detta att fråga var om en ankla- gelse för brott. Europadomstolen fäste inte någon betydelse Vid det låga straffvärdet eller den låga boten som kunde följa på gärningen, utan det avgörande var att det var fråga om en gärning som belagts med påföljd avsedd att vara både avskräckande och bestraffande. I den

• Sida 139
•  Original

danska kommentaren till Europakonventionen (Per Lorenzon m.fl. Den Europaeiske Menneskeretskonvention, 1994, s. 192) har med anledning av Europadomstolens avgörande ansetts att också parkeringsavgifter tills vidare bör bedömas så att de omfattas av art. 6, jfr dock nedan under Nordiska rättsfall om det mål som är anhängigt mot Danmark vid den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna angående en parkeringsförseelse.

Kravet på oavhängighet och opartiskhet innebär att domstolen skall handla objektivt och inte påverkas av ovidkommande omständigheter. Oavhängighetskravet syftar till att utesluta möjligheten av obehörig påverkan medan kravet på opartiskhet syftar på att det i domstolen inte får finnas någon önskan eller benägenhet att gynna en part framför en annan (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 151 ff.).

När det gäller kraven på oavhängighet och opartiskhet framgår det av Europadomstolens praxis att domstolen fäster vikt vid vem som ut- nämner domare, hur lång förordnandetiden är, vilka garantier det finns mot otillbörlig påverkan och vid att domstolen som sådan inte bara är oavhängig utan även utåt framstår som oavhängig (Campbell och Fell, EMD 80).

Det framgår Vidare av Europadomstolens praxis att innebörden av oavhängighetskravet i art. 6 är att domare skall vara både oavhängiga av regeringsmakten när det gäller enskilda avgöranden och skyddade mot uppsägning från domaranställningen (jfr Europadomstolens domar 29 juni 1984, Campell och Fell, EMD 80, 28 oktober 1984 Sramek, EMD 84 och 29 april 1988, Belios, EMD 132). Enligt en dom av danska Höjesteret den 18 april 1994 ställs dock inte något krav på att oavsättligheten skall vara lagfäst (Domstolsudvalgets betmnkning, Betzenkning nr. 1319 s. 265).

I den danska kommentaren till Europakonventionen (a.a. s. 173 ff.) uttalas också att Europakonventionen visserligen inte torde ställa något absolut krav på att domarna är oavsättliga, utan lägger större vikt vid att uppsägningar i praktiken inte förekommer i någon nämnvärd omfattning.

Som berörts tidigare tillgodoses Sveriges åtagande enligt Europa- konventionen art. 6 bl.a. genom 11 kap. 2 & regeringsformen vari stad- gas att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur en dom— stol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall till- lämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Principen avser att garantera dom- stolarnas självständighet och innebär att domarna är oavhängiga när det gäller enskilda avgöranden. Regeln kompletteras med att ordinarie do- mare enligt grundlagen är skyddade mot att skiljas från tjänsten annat än vid uppnådd pensionsålder, sjukdom och på grund av sådant brott

• Sida 140
•  Original

eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande som visar uppenbar olämplighet att inneha domartjänst. Vidare är ordinarie do- mare inte skyldig att flytta till annan (jämställd) domartjänst annat än om det påkallas av organisatoriska skäl. För ordinarie domare uppfylls således Europakonventionens krav på oavsättlighet.

Regeringsformen ställer dock inte — frånsett de högsta instanserna — något krav på att endast ordinarie domare får utföra dömande upp— gifter. Vid domstol skall visserligen finnas ordinarie domare, men icke ordinarie domares ställning berörs inte i grundlagen. Att det över- huvudtaget finns annat än ordinarie domare i domstolarna framgår en- dast indirekt av 4 kap. 4 & rättegångsbalken där det heter att om be- viljande av ledighet och förordnande av vikarie för lagfaren domare i hovrätt eller underrätt meddelas bestämmelser av regeringen Sådana bestämmelser har utfärdats i bl.a. domstolsinstruktionema. Någon sär- reglering av icke ordinarie domares anställningsskydd finns inte. Icke ordinarie domare har således, i motsats till de ordinarie domarna, en- dast det skydd mot uppsägning och förflyttning som allmänt gäller på den svenska arbetsmarknaden. Likväl utför icke ordinarie domare dömande uppgifter både i underrätt och i mellaninstans och utgör en betydande del av den svenska domarkåren.

I en talan mot Sverige har den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (den 8 februari 1973) tagit ställning till om det strider mot artikel 6, Europakonventionen, att Svea hovrätt i ett avgö- rande bestod av bl.a. två hovrättsfiskaler. Talan i denna del avvisades som manifestly illfounded:

It is true that assistant judges do not benefit from the protection iven to holders of permanent judgeships by of the Swedish onstitution. However, the Commission is satisfied that assistant judges belong to the 'udicial profession and when given assignments as a jud e eit er in a District Court or in the Court of

Aplpeal, act in ful in ependence. In exelprtional cases they may, like

or inary civil servants, be dismissed om their employment by decision of the Court of Appeal but an ap eal then lies to the Supreme Administrative Court --- Moreover, t e Commission notes that the applicant has again not suggested any valid ground which would show that the two assistant judges concerned were not impartial in his case. The Commission finds that it is equally clear that there was no violation of Art 6 in this respect.

Som framgår bygger avgörandet till en del på att icke ordinarie domare endast undantagsvis sägs upp och att sådana beslut, vid tidpunkten för avgörandet, kunde överklagas till Regeringsrätten. Avgörandet torde få ökad betydelse efter det att Arbetsdomstolen i en dom från den 24 april 1996 godkänt att ett antal kammarrättsassessorer sagts upp på grund av arbetsbrist. Den utlösande faktorn för beslutet att säga upp assessorema

• Sida 141
•  Original

var dock medelsbrist som medförde att kammarrätten hade måst minska sin organisation. Arbetsdomstolen uttalade bl.a.

Som arbetsdomstolen uttalat bl.a. i domen AD 1993 nr 101 är be- eppet arbetsbrist i anställningsskyddssammanhang en samlings- eteckning för en mängd olika situationer och är ingalunda alltid liktydigt med att det i konkret mening saknas arbetsuppgifter för en

arbetstagare ....... Anställningsskyddslagen bygger på att arbetsgiva- ren i görligaste mån skall söka undvika fristä ningar och bör över- väga alla till buds stående möjligheter att genomföra olika verk- samhetsförändringar m.m. utan att arbetstagare behöver sägas upp

Har detta gjorts kan emellertid, som har uttalats i bl.a. den nyss närrmda domen, arbetsgivarens bedömning i princip inte ifrågasättas av domstol vid prövningen av om saklig grund i form av arbetsbrist föreligger.

Detta innebär en bekräftelse på att icke ordinarie domare inte har ett anställningsskydd som avviker från vad som allmänt gäller på arbets- marknaden. Frågan om de icke ordinarie domarnas dömande har där- med kommit i en något annan dager. En genomgång måste därför ske av de regler som rör anställningsforrnema för såväl notarier som fiskaler och assessorer. Vidare bör en analys göras av frågan om Euro- pakonventionen art. 6 innebär att anställningsforrnerna för icke ordina- rie domare måste förändras. Slutligen måste övervägas om kommitténs förslag att notarier även i fortsättningen skall få avgöra mål samt att också beredningsjurister skall ges denna behörighet medför att anställ- ningsformerna för dessa personalkategorier behöver förändras.

Som en bakgrund till frågan om icke ordinarie domare anställnings- skydd lämnas inledningsvis en redogörelse för vissa rättsfall rörande denna fråga som förekommit i våra nordiska grannländer.

16.2. Nordiska rättsfall

Danmark

Det har redan berörts att Höjesteret behandlat frågan om det konven- tionsenliga/grundlagsenliga i systemet med icke ordinarie domare. Danska grundlagen stadgar att domare har att rätta sig efter lagen. De kan endast avsättas genom dom och de kan inte förflyttas (mot sin Vilja) om inte förflyttningen grundar sig på en omorganisation.

Domen den 18 april 1994 rörde ett brottmål som i första instans av- gjorts av en dommerfuldmaektig, som samtidigt var anställd i justitie- departementet. Den tilltalade gjorde gällande att domaren inte var oav-

• Sida 142
•  Original

hängig på det sätt som Europakonventionen kräver och yrkade därför att målet skulle återförvisas till första instans. Höjesteret, som ogillade återförvisningsyrkandet, anförde:

Bestämmelserna i grundlagen åå 3 och 64 bör, mot bakgrund av den lagfästa, mångåriga praxis att använda icke ordinarie domare, tolkas så att det inte utesluter att dömande funktioner i viss omfattning kan utövas av domare, som inte har ett grundla sfäst skydd mot att av- skedas eller förflyttas. Användningen av ic e ordinarie domare har ökat betydligt, men det finns inte tillräcklig grund för att anse detta vara grundlagsstridi t. ..... Omfattningen ocg karaktären av den bestående ordningen att an- vända icke ordinarie domare i förening med det mycket vida an- ställningsområdet för anställda i Justitiedepartementet med till- hörande institutioner och avsalmaden av lagskydd mot uppsägning medför att det är tveksamt om systemet med icke ordinarie domare kan anses förenligt med konventionen. Då det inte finns någon sä- ker grund för att fastslå konventionens räckvidd i detta avseende och då en tolkning, som i väsentlig ad avskär möjligheten att an- vända icke ordinarie domare, skuFli: få mycket genomgripande följder för domstolsorganisationen, anser Höjesteret att fragan bör lösas lagstiftningsvägen

Höjesteret har vidare i dom den 8 mars 1995, rörande ett brottmål avgjort av en dommerfuldmaektig uttalat:

Med hänsyn härtill (till tidigare refererad dom och till u pdraget till Domstolsudval et att utreda frågan om icke ordinarie omare) och till den osäker et som alltjämt består beträffande räckvidden av Euro akonventioncn, finner Höjesteret inte grund för att uttala att anstå lda i Justitiedepartementet endast på grund av anställningsför- hållandena är avskurna från att verka som icke ordinarie domare i brgcååmål i vidare omfattning än som följer av domen den 18 april

Höjesteret ogillade även denna gång yrkandet om återförvisning till första instans.

Från Danmark kan också nämnas att det finns ett mål angående en parkeringsförseelse som för närvarande handläggs vid den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Klaganden gör gällande att Danmark brutit mot art. 6 Europakonventionen eftersom målet i första instans avgjordes av en icke ordinarie domare. Målet har kommunicerats med Danmark, som också avgett en processskrift. Målet är inte (maj 1998) avgjort.

Norge

Även Höjesterett har prövat frågan om det strider mot Europakonven- tionen att icke ordinarie domare dömer. Frågan gällde en talan om er-

• Sida 143
•  Original

sättning från staten och en kommun. Målet avgjordes av tre domare, varav två tjänstgjorde i första instans efter tidsbegränsade förordnan- den. Den ena av dessa var pensionerad domare och den andra hade en tjänst i en annan domstol men var tillfälligt förordnad i den aktuella domstolen och hade vid tiden för avgörandet sökt en fast tjänst vid denna. Parterna gjorde gällande att de icke ordinarie domarna var jä— viga eftersom de var tidsbegränsat förordnade och staten diskretionärt kunde avgöra om förordnandetiden skulle förlängas. Lagmansrätten, med vilken Höjesterett instämde, ogillade yrkandet om återförvisning till första instans och anförde följande.

Systemet med icke ordinarie domare och användningen av pensio— nerade domare bottnar i budgetmässiga förhållanden och behovet av extrah'älp på grund av arbetstoppar, sjukdom o.dyl. Det kan an- föras onstitutionella och andra invändningar mot ett omfattande bruk av både icke ordinarie domare och pensionerade domare, men sådana invändningar kan knap ast vara _avgörande för värderingen av den enskilda domarens dug ighet ..... Aven om både den aktuella myndigheten som fattat ett förvaltningsbeslut som kan överprövas av domstol och det organ som utnämner domare är delar av staten är de i detta sammanhang att betraktas som oavhängiga av varandra. Det är vanligtvis utan någon avgörande betydelse att staten formellt är part och även den som utnämner domare. Aven om utnämningen är tidsbegränsad kan den, med den karaktär som tidsbegränsnin en här har inte anses vara ett sådant förhållande som gör att de tids e- gränsat tjänstgörande domarna kan anses partiska.... De av öranden av Europadomstolen som det har hänvisats till och förhål andena i målet Campbell och Fell synes gälla andra förhållanden än de som är aktuella nu.

Island

Slutligen bör ett avgöranden av Islands Högsta domstol den 18 maj 1995 omnämnas. Målet gällde ansvar för en trafikförseelse. Den till- talade hävdade att domen stred mot grundlagen eftersom den avkun- nats av en dommerfuldmwktig. I målet, som prövades av Högsta dom- stolen mot bakgiund av Europakonventionen art. 6, uttalades följande.

I förarbetena till 1989 års lag nr. 92) framhållas att det är nödvän- digt att upprätthål a t'änster som dommerfuldmaekti (icke ordinarie domare) som ett le i utbildningen av jurister i omargärningen. Anställningsförhållandena för en dommerfuldmaektig kan inte en- samt vara avgöranden om han skall anses så beroende av förvalt- nirägen att han inte kan utföra dömande uppgifter under tillsyn och un er ansvar av en ämbetsdomare och i ennes namn. Det är dock inte tillrådligt, som raxis utvecklat sig, att dommerfuldmaektigen dömer i motsvaran e utsträckning som häradsdomaren. Faktiskt fungerar de på samma sätt som ämbetsdomama och utför ofta samma domar äming som denne. De har dock inte samma erfaren- het och har o ta i början av sin karriär inte underkastat sig samma

• Sida 144
•  Original

ansvar för domargämingen som de domare som avlagt en ed på he- der och samvete om att respektera grundla en. Justitieministem kan också återkalla deras förordnande och avs eda dem utan domstols- prövning och förvaltningen kan genom budgetbeslut få deras an- ställning att up höra med kort varsel. Det bör därför anses att dommerfuldma: iges ställning, sådan som den faktisk är, inte upp-

ller grundlagens krav på domstolarnas oavhängighet, sådan som

en maste tol as enligt uropakonventionen art. 6 om oavhängiga och opartiska domare...

Islands Högsta domstol återförvisade målet till häradsrätten för förnyad handläggning.

16.3. Anställningsförhållanden för domare

Vid domstol skall finnas ordinarie domare, 11 kap. 1 & tredje stycket regeringsformen. I princip räcker det med att det finns en ordinarie domare vid varje domstol, dock att det finns särskilda bestämmelser om de högsta instanserna. Vilka ordinarie domare som skall finnas i respektive instans framgår av rättegångsbalken och lagen (1971:289) om förvaltningsdomstolar, se t.ex. 1 kap. 2 & rättegångsbalken och 3 & lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Som redogjorts för tidigare framgår det endast indirekt av rätte- gångsbalken att det finns icke ordinarie domare i allmän domstol, se 4 kap. 4 & rättegångsbalken. Stadgandet saknar motsvarighet i lagen om allmän förvaltningsdomstolar. Reglerna om icke ordinarie domare åter- finns för båda domstolsslagen i domstolsinstruktionema. Nedan redo- görs för de regler som gäller för ordinarie respektive icke ordinarie domares anställningsförhållanden.

16.3.1. Ordinarie domare

Ordinarie domares anställningsförhållanden regleras dels av regerings— formen, dels av lagen (1994:260) om offentlig anställning och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

Enligt 11 kap. 5 5 första stycket regeringsformen kan ordinarie do- mare inte skiljas från tjänsten annat än om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppen- barligen olämplig att inneha tjänsten eller om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Justitiekanslern har i ett beslut den 2 oktober 1996 uttalat att bestäm- melsen rimligen även innefattar en rätt att — utan risk för andra sank- tioner än de som är föreskrivna i lag — utöva de arbetsuppgifter som är

• Sida 145
•  Original

förenade med tjänsten. I samma beslut kritiserades en domstols åtgärd att genom ett administrativt beslut omplacera en ordinarie domare från tjänstgöring med rotelansvar till en tjänstgöring utan rotelansvar i en förstärkningspool av domare. Förfarandet ansågs inte överensstämma med bestämmelseni 11 kap. 5 & regeringsformen.

Grundlagsskyddet gäller endast för de domare som räknas som ordinarie. I förarbetena till 1974 års regeringsform uttalades att ingen annan domare än den som är anställd under sådana former att han åtnjuter det anställningsskydd som paragrafen tillerkänner ordinarie domare kan räknas som ordinarie domare i grundlagens mening. Vidare anfördes att en domare som innehar tjänst fram till viss tidpunkt eller tills vidare inte i grundlagens mening anses vara utnämnd till ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 391).

Utöver bestämmelserna i regeringsformen regleras ordinarie doma— res anställningsförhållanden av fullmaktslagen och av lagen om offentlig anställning. Enligt 3 5 lagen om fullmaktsanställning (fullmaktslagen) skall ordinarie domare anställas med fullmakt. I lagen om offentlig anställning regleras disciplinförfarandet (3 och 14 55) medan frågor om anställnings upphörande, avstängning och läkar- undersökning behandlas i fullmaktslagen.

Enligt 6 & fullmaktslagen kan en ordinarie domare entledigas om han på grund av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan är för framtiden oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller om han på grund av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det är sannolikt att han inte kan återinträda i arbetet inom ytterligare ett år och det är ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig. Om det är sannolikt att en domare inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfreds- ställande på grund av sjukdom kan han vara tvungen att genomgå en läkarundersökning. Han kan vidare avstängas från arbetet. Ytterligare anledningar till avstängning föreligger om det inleds ett förfarande som syftar till att han skall avskedas eller en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom som kan antas medföra avskedande eller om han inte följer ett beslut om läkarundersökning. Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om avskedande, avstängning och läkarundersökning. Ordinarie domare har rätt till domstolsprövning av sådana beslut. Talan prövas av Arbetsdomstolen om domaren är fackligt ansluten och den fackliga organisationen för hans talan. I annat fall väcks talan Vid tingsrätt.

• Sida 146
•  Original

16.3.2. Icke ordinarie domare — fiskaler och assessorer

För icke ordinarie domare gäller lagen om offentlig anställning och lagen om anställningsskydd.

Vilket anställningsskydd den enskilde arbetstagaren har beror på anställningsforrnen. Notarier anställs med s.k. längsttidsförordnanden medan fiskalsaspiranter normalt får tidsbestämda förordnanden. God- kända fiskaler och assessorer förordnas tills Vidare. Förordnande för fiskaler att tjänstgöra vid underrätt gäller normalt tills vidare. Förord- nande för assessor att tjänstgöra vid underrätt utfärdas antingen som tidsbegränsat förordnande eller tills vidare. Därutöver förekommer för- ordnande för pensionerade domare att handlägga Visst mål eller att annars förstärka tillfälligt i underrätt eller överrätt. I överrätt adjunge- ras ibland professorer, åklagare och advokater att delta vid visst måls avgörande. Fiskaler som förordnas att adjungera i överrätt förordnas antingen tills vidare eller tidsbegränsat. Vid förordnande i underrätt är fiskaler och assessorer utan särskilt beslut lediga från hovrättsanställ— ningen.

En anställning på viss tid kan normalt inte bringas att upphöra genom uppsägning före anställningstidens utgång, 4 5 andra stycket anställningsskyddslagen. Om däremot en avskedandeanledning eller motsvarande föreligger kan arbetstagaren skiljas från anställningen med omedelbar verkan.

För en anställning tills vidare, liksom vid förordnande tills vidare dock längst till en viss tidpunkt, gäller att anställningen kan upphöra genom uppsägning eller genom avskedande.

En uppsägning skall vara sakligt grundad, 7 5 anställningsskydds— lagen. Begreppet saklig grund är inte närmare definierat. Uppsägnings- fallen är så olika och förhållandena på arbetsplatserna så varierande att det inte har ansetts möjligt eller lämpligt att generellt slå fast vad som kan betraktas som saklig grund (prop. 19732129 s. 118 ff.). I förarbe- tena till den nuvarande anställningsskyddslagen anfördes att det inte är en framkomlig Väg att i själva lagtexten eller i motiven försöka att detaljerat beskriva i vilka fall som kravet på saklig grund för uppsäg- ning skall anses uppfyllt. Det måste därför anförtros åt rättstillämp— ningen att genom ställningstaganden i konkreta fall ge innehåll åt begreppet saklig grund för uppsägning (prop. 1981/82:71, 5.69). För bedömningen av om det föreligger en saklig grund för uppsägning är man därför hänvisad till Arbetsdomstolens praxis.

AV domstolens praxis framgår sålunda att en uppsägning för att vara sakligt grundad skall bero antingen på arbetsbrist (se ovan be-

• Sida 147
•  Original

träffande kammarrättsassessorerna) eller på personliga förhållanden, jfr även 7 & fjärde stycket, 22 och 25 åå anställningsskyddslagen.

Vad gäller uppsägning p.g.a. personliga förhållanden Visar Arbets- domstolens praxis vidare att bl.a. arbetstagarens ställning eller anställ- ningens beskaffenhet påverkar bedömningen av om det föreligger en saklig grund för uppsägning. En uppsägning anses sakligt grundad bl.a. om den anställde begår brott av viss beskaffenhet, såsom t. ex. att brottet menligt inverkar på förtroendet som den anställde har eller på företagets anseende utåt. Även annan misskötsamhet i arbetet anses vara en saklig grund för uppsägning. Enstaka fall av slarv eller olämp- ligt uppträdande räcker inte utan den anställde måste ha visat sig olämplig för arbetet. Slutligen bör det anmärkas att sjukdom i princip inte anses vara ett skäl för uppsägning. Först om arbetstagarens ned- sättning av arbetsförmågan är stadigvarande och så väsentlig att det inte längre kan förväntas att denne kan utföra något arbete av betydelse kan en uppsägning ske (Lars Lunning, Anställningsskydd, sjunde uppl. s. 178 ff. och 247).

En uppsägning av icke ordinarie domare som grundas på personliga förhållanden beslutas av personalansvarsnärnnden vid Domstolsverket, 7 & förordningen (1988:317) med instruktion för Domstolsverket5 . Be— slutet kan efter sedvanliga tvisteförhandlingar prövas av Arbetsdom- stolen om arbetstagarorganisationen väljer att företräda arbetstagaren, annars genom att talan väcks vid tingsrätt.

En uppsägning p.g.a. arbetsbrist beslutas av överrätten, 3 & anställ- ningsförordningen (1994z373), jfr 30 ä 7 p. hovrättsinstruktionen. Be- slutet kan, om arbetstagarorganisationen beslutar inträda, prövas av Arbetsdomstolen, 2 kap. 2 & tredje stycket lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister (arbetstvistlagen), och i annat fall kan talan föras vid tingsrättö.

5 Enligt 3 & anställningsförordningen är huvudregeln att frågor om anställning prövas av anställningsmyndigheten. Om avvikande föreskrifter meddelats i annan förordning gäller dock dessa, 2 & anställningsförordningen. Enligt 7 5 instruktionen för DV prövar personalansvarsnämnden vid DV (som företrädare för arbetsgivaren/staten) frågor som anges i 19 & verksförordningen för anställda inom verksarnhetsormådet, dvs. bl.a. uppsägningar av personliga skäl. 19 & verksför— ordningen gäller emellertid inte för hovrätt, 9 5 hovrättsinstruktionen. — Beslut att överlämna frågan om en uppsägning av personliga skäl till personal- ansvarsnämnden torde fattas av överrättens kollegium; se t.ex. 30 ä 7 p. hovrätts- instruktionen. Sådant beslut innefattar troligen inte sådana rättsverkningar att det kan överklagas. 6 Av 52 - 55 55 howättsiristiuktionen framgår vilka beslut om anställnings upp- hörande som fattas av hovrätt. Sådana frågor avgörs enligt 30 5 7 p. hovrätts- instruktionen av hovrättens kollegium. Eftersom hovrättsinstruktionen inte ut-

• Sida 148
•  Original

Ett avskedande kan ske om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Det skall röra sig om avsiktligt eller grovt vårdslöst förfarande som inte rimligen skall behöva tålas i något rättsförhållande (prop. 19731129 s. 149). Såväl brott i tjänsten som utanför anställningen kan vara en grund för avskedande. När det gäller brott i tjänsten har man ett strängt betraktelsesätt och lägger särskild vikt vid om brottet avsett inte obetydliga värden, om det skett vid upp— repade tillfällen eller inneburit ett allvarligt svek av det förtroende som arbetsgivaren lämnat den anställde. För brott utom tjänsten gäller att detta kan vara en avskedandeanledning om det allvarligt skadar för- hållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Visar brottet att den anställde brister i insikt om det väsentliga i arbetet och med detta ger uttryck för en sådan oförmåga att fullgöra centrala åligganden i tjänst- en att förtroendet för honom allvarligt rubbas för framtiden kan han avskedas (Lars Lunning a.a. s. 332 ff.).

Ett avskedande beslutas av Statens ansvarsnämnd, 55 & hovrätts- instruktionen och 53 å kammarrättsinstruktionen. Även här kan, om arbetstagarorganisationen väljer att föra talan, sådan väckas vid Arbetsdomstolen. I annat fall förs talan vid tingsrätt.

16.3.3. Förflyttningsskyldighet

Vad gäller förflyttningsskyldighet är ordinarie domare skyddade mot att byta tjänsteställe av andra än organisatoriska skäl och då endast till en jämställd domaranställning. En ordinarie domare är dock skyldig att tillfälligt tjänstgöra i annan domstol vid kollegial handläggning i följande fall.

En rådman i tingsrätt är skyldig att tjänstgöra som ledamot i annan tingsrätt inom samma hovrättsområde. En rådman i länsrätt är tjänst- göringsskyldig i samtliga tingsrätter och hovrätter. Ett kammarrättsräd är skyldig att tjänstgöra i hovrätt. Motsvarande skyldighet saknas för hovrättsråd, 14 & fullmaktslagen.

Ordinarie domare i förvaltningsdomstol har således en större tjänst- göringsskyldighet i allmän domstol än ordinarie domare i allmän dom-

tiyckligen anger vem som har behörighet att fatta beslut om uppsägning när det gäller arbetsbrist torde anställningsförordningens regler om behörighet för an- ställningsmyndigheten gälla. I sammanhanget bör påpekas att 57 & hovrätts— instruktionen, som anger att beslut om anställning överklagas till regeringen, avser endast tillsättande av "tjänst", jfr 40 & hovrättsinstruktionen i dess lydelse före den 1 juli 1996. Möjligheten att överklaga ett beslut om uppsägning regleras därmed endast i arbetstvistlagen.

• Sida 149
•  Original

stol. När bestämmelserna infördes motiverades detta med att allmän domstol i ekobrottmål kunde ha behov av den skatterättsliga kompe- tens som domare i allmän förvaltningsdomstol har. Bestämmelserna ansågs förenliga med ordinarie domares skydd mot förflyttning efter- som det bedömdes endast kunna röra sig om några få tjänstgöringstill- fällen per år och därmed inte att jämställa med en förflyttning (prop. 1984/851178, s. 25).

Beslut om förordnande för ordinarie domare att tjänstgöra i under- rätt meddelas som regel av överrätten; se t.ex. 51 å tingsrättsinstruk- tionen. Sådant beslut överklagas genom administrativa besvär (Rättegången i arbetstvister, Lagkommentar och uppsatser utgivna av Arbetsrättsliga föreningen, 1979, s. 56). Överklagande sker till Dom- stolsverket, 57 å fjärde stycket hovrättsinstruktionen.

Icke ordinarie domare, både fiskaler och assessorer, är skyldiga att tjänstgöra i tingsrätt och att avbryta en pågående tjänstgöring i en tingsrätt eller en hyresnämnd för att ta emot ett förordnande i hovrätten eller ett annat förordnande i en tingsrätt eller hyresnämnd under hov- rätten. Hovrättsassessorer är dessutom skyldiga att tjänstgöra i Högsta domstolen eller — under högst ett år — som ledamot i annan hovrätt, 46 — 48 åå hovrättsinstruktionen (1996z379). Motsvarande bestämmelser finns för icke ordinarie domare i kammarrätt i 45 — 47 åå kammarrätts- instruktionen (1996z380), dock att för kammarrättsassessor saknas en tidsbegränsning för skyldigheten att tjänstgöra i annan kammarrätt än den han hör till.

Bestämmelserna innebär att en icke ordinarie domare i princip är tjänstgöringsskyldig i tingsrätter respektive länsrätter över hela landet. Vidare innebär det att överrätten kan skilja en icke ordinarie domare från de dömande uppgifterna och förordna denne som föredragande i överrätten.

Beslut om förordnande för icke ordinarie domare att tjänstgöra i underrätt fattas av överrätten, 42 — 43 åå tingsrättsinstruktionen, jfr dock 47 å tingsrättsinstruktionen. Ett beslut om att ändra ett sådant förordnande för en tingsfiskal torde undantagsvis kunna innefatta ett beslut om anställning. Därmed kan beslutet överklagas till regeringen (57 å hovrättsinstruktionen). Ett beslut enligt 46 å andra stycket och 47 å hovrättsinstruktionen som rör en icke ordinarie domares skyldighet att utföra domaruppgifter i tingsrätt torde vara ett arbetsledningsbeslut. Ett sådant beslut om omplacering kan inte angripas på rättslig väg förutsatt att omplaceringen ligger inom ramen för den anställdes arbetsskyldighet (a.a. Lunning, s. 132).

Beslut av överrätten att förordna icke ordinarie domare som tjänst- gör i underrätt att tjänstgöra i överrätten är troligen ett arbetslednings- beslut som inte kan prövas rättsligt. Skulle beslutet däremot innebära

• Sida 150
•  Original

ett skiljande från anställningen finns en möjlighet till prövning enligt arbetstvistlagen.

1 6.4 Överväganden

16.4.1. Icke ordinarie domare — fiskaler och assessorer

Som framgått av redogörelsen tidigare ställer Europakonventionen krav på att domstolarna både är oavhängiga och utåt framstår som oavhängiga. Domarna skall — oavsett om de är ordinarie domare eller inte — vara oavhängiga av regeringsmakten vad gäller enskilda av- göranden och skyddade mot uppsägning från domaranställningen. Oav- sättligheten behöver i och för sig inte vara lagfäst. I fallet Campbell och Fell (EMD 80) uttalades det att oavsättligheten är en del av oav- hängigheten men att denna inte behöver vara lagreglerad, bara den är "recognised in fact and that the other necessary guarantees are present". Utnämningen till domare behöver inte heller vara för livstid. I praxis har tidsbegränsade förordnanden godtagits. I fallet Campbell och Fell (EMD 80) godtogs tre år eller den kortare tid som inrikes- ministern bestämmer. Det ansågs att tidsperioden i och för sig var kort, men att detta var förståeligt eftersom uppdraget var oavlönat. Även i andra fall har tidsbegränsade förordnanden godtagits. De fall Europa- domstolen prövat har endast gällt nämnder som befunnits vara att anse som domstolar i konventionens mening. Tidsbegränsade förordnanden i egentliga domstolar har inte prövats. Inte heller har frågan om för- längningar av tidsbegränsade förordnanden prövats (Peer Lorenzen m.fl., Den Europaeiske Menneskeretskonvention, 1994, s. 173).

Av det tidigare framgår att det finns skillnader i anställningsskydd mellan ordinarie och icke ordinarie domare. En ordinarie domare kan skiljas från tjänsten antingen om han p.g.a. brott m.m. visat sig uppen— barligen olämplig för tjänsten, dvs. om en avskedandeanledning före- ligger, eller på grund av sjukdom. En icke ordinarie domare kan där- emot skiljas från tjänsten även om en avskedandeanledning inte före- ligger. Eftersom det inte finns något utrymme för godtyckliga ent— lediganden eller uppsägningar från arbetsgivarens sida, vare sig enligt lagen om offentlig anställning eller lagen om anställningsskydd, är den avgörande skillnaden från anställningsskyddssynpunkt därmed att or- dinarie domare inte kan sägas upp på grund av arbetsbrist, t.ex. i sam- band med att en myndighet läggs ned eller omorganiseras (SOU

• Sida 151
•  Original

1992260). När det gäller arbetsbrist bör framhållas att sådan även anses föreligga om en myndighet, till följd av regeringens budgetbeslut, inte har tillräckliga medel till förfogande.

En annan skillnad mellan ordinarie och icke ordinarie domares an- ställningsskydd är att en icke ordinarie domare kan skiljas från do- maruppgiften genom ett administrativt beslut av respektive överrätt. Ett sådant beslut kan, om det innefattar ett skiljande från anställning, prövas enligt arbetstvistlagen. I de fall ett sådant beslut är ett utflöde av arbetsledningen för domstolen torde det inte gå att angripa på rättslig väg.

Mot bakgrund av Europakonventionens krav på ett starkt anställ- ningsskydd för dem som utför dömande uppgifter måste slutsatsen bli att icke ordinarie domare måste tillförsäkras ett starkare skydd mot att skiljas från domaruppgiften. I och för sig bör det här anmärkas att Europakonventionen endast ställer krav på en opartisk rättegång i en instans. Enligt en artikel i Neue Juristische Wochenschrift innebär detta att ett konventionsbrott som består i att domare utan det själv- ständighetsskydd som konventionen kräver dömt i en instans kan läkas genom att man har en möjlighet att överklaga till en domstol där endast ordinarie domare deltar i avgörandet (Lippold, R., Die Richter auf Probe im Lichten den Europäischen Menschenrechtskonvention, NIW 1991, s. 2383 — 2391). Det kan emellertid inte vara rimligt att laborera med konventionsbrott som skall läkas i högre instans. Det skulle vidare vara opraktiskt, med tanke på den utformning av domarbanan som kommittén funnit lämplig, att utesluta adjunktion i överrätt av icke ordinarie domare i alla de mål där en icke ordinarie domare dömt i första instans.

Den första fråga som därför inställer sig är hur starkt ett anställ- ningsskydd för icke ordinarie domare bör vara för att Europakonven- tionens krav skall anses uppfyllda. Det är helt klart att en icke ordinarie domare måste kunna skilj as från sin tjänst i alla de fall där en ordinarie domare i motsvarande situation skulle mista sin anställning. Därvid är att märka att den bedömning som görs enligt 11 kap. 5 å första stycket, första punkten regeringsformen om när en ordinarie domare får skiljas från tjänsten torde överensstämma med den bedömning som skall göras enligt 18 å lagen om anställningsskydd om när en icke ordinarie domare skall avskedas. Det kan därför hävdas att i avskedandefallen erbjuder nuvarande reglering ett tillräckligt skydd för att domarupp- giften skall utföras med självständighet.

Utöver avskedandefallen kan emellertid som framgått en icke ordi- narie domare sägas upp på grund av misskötsamhet. Eftersom kom- mittén funnit att en domarutbildning med en prövning av vederböran- des lämplighet som domare skall finnas kvar, måste en möjlighet — även om den inte skall inträda med automatik — att skilja icke ordinarie

• Sida 152
•  Original

domare från anställning vid misskötsamhet som visar bristande lämp- lighet för domaruppgiften kvarstå. Då Arbetsdomstolens praxis visar att den bedömning som görs om det föreligger en saklig grund för upp- sägning på grund av personliga förhållanden förutsätter en missköt- samhet av kvalificerad art torde uppsägning även på denna grund vara förenligt med ett tillräckligt skydd i anställningen.

Vad som återstår att överväga är därför om möjligheten att säga upp en icke ordinarie domare på grund av arbetsbrist är förenlig med Euro- pakonventionens krav på självständiga domare. Därvid är att märka att begreppet arbetsbrist täcker många olika situationer, allt från att det konkret saknas arbetsuppgifter till att arbetsgivaren beslutar om ned- skärningar av verksamheten, omorganisationer och ändringar av verk- samhetens inriktning. Det är således arbetsgivaren som med sedvanligt arbetstagarinflytande förfogar över om arbetsbrist skall anses föreligga. Ytterst är det, vad gäller domstolarna, riksdagen och regeringen som genom budgetbeslut och regeringen med sin behörighet att (utöver hu- vuddragen, 11 kap. 4 å regeringsformen) besluta om domstolsorgani- sationen, har möjlighet att besluta i dessa frågor. En sådan uppsäg- ningsorsak som till stor del ligger i händerna på den verkställande makten kan svårligen förenas med kraven på en självständig domarkår. Reglerna om ett särskilt anställningsskydd för domare har ju just som funktion bl.a. att skydda från ingripanden från regeringen och andra myndigheter.

Det skulle därför kunna övervägas att införa en regel i lagen om offentlig anställning, som hindrar att icke ordinarie domare kan sägas upp på grund av arbetsbrist. Denna lag syftar dock till att vara generell för alla offentliganställda. Det har därför t.ex. ansetts att de special— regler som måste gälla för gruppen fullmaktsanställda onödigt skulle tynga lagen om offentlig anställning. De undantag som krävts har i stället införts i en särskild lag, fullmaktslagen (prop. 1993/94:65 s. 54). Det bör också anmärkas att ett undantag för icke ordinarie domare skulle — oavsett i vilken lag en sådan regel införs — kräva att begreppet saklig grund definierades närmare. De skäl som tidigare åberopades (se ovan) mot att införa en legaldefinition av begreppet saklig grund torde dock kvarstå. Det framstår därför som mindre lämpligt att nu söka en sådan utväg.

Mycket talar i stället för att i ett sammanhang reglera de icke ordi- narie domarnas anställningsförhållanden. Genom en lagreglering skulle de kunna tillförsäkras den särskilda rättstrygghet som bör gälla i anställningen för dem som utför dömande uppgifter.

En möjlig lösning är att låta icke ordinarie domare anställas med fullmakt efter fiskalsgodkännandet. Denna anställningsform har dock förbehållits just ordinarie domare, högre åklagare och justitiekanslern.

• Sida 153
•  Original

För dessa yrkeskategorier har särskilda konstitutionella och andra starka skäl ansetts tala för en utökad anställningstrygghet. En icke ordinarie domare kan inte jämställas med dessa yrkeskategorier. De måste kunna skiljas från sina anställningar även på grund av bristande lämplighet som inte grundar sig på sjukdom eller på sådana om- ständigheter som framgår av 11 kap. 5 å regeringsformen.

Det bör därför ligga närmare till hands att göra vissa av bestämmel— serna om ordinarie domare tillämpliga även på icke ordinarie domare. Genom att inarbeta en bestämmelse i rättegångsbalken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som uttryckligen ger stöd för icke ordinarie domares tjänstgöring i domstolarna ter det sig naturligt att ha en särreglering om dessas anställningsförhållanden i anslutning till en sådan bestämmelse.

En annan fråga är om icke ordinarie domares förflyttningsskyldig- het måste inskränkas för att de skall anses uppfylla de självständig- hetskrav som Europakonventionen ställer på domare. Möjligheterna att ålägga icke ordinarie domare tjänstgöring vid domstolar i hela landet kan missbrukas för att omöjliggöra en fortsatt domaruppgift. Å andra sidan är ett byte av tjänstgöringsställe nödvändigt för att tillgodose icke ordinarie domares utbildningsbehov. Vidare måste det finnas extra domararbetskraft för att förstärka domstolarna vid arbetstoppar m.m. Icke ordinarie domares skyldighet att tjänstgöra i andra domstolar bör därför behållas men förses med uttrycklig föreskrift att tjänstgörings- skyldighet endast föreligger i annan domstol. Tjänstgöringsskyldighe- ten bör närmare definieras i domstolsinstruktionema; bl.a. bör en icke ordinarie domare inte vara skyldig att tjänstgöra vid andra domstolar än inom det egna överrättsområdet.

16.4.2. Notarier

Notarier anställs med tidsbegränsade förordnanden. Ett förordnande för en notarie ges fr.o.m. en viss tidpunkt tills vidare, dock längst till en bestämd dag (9 å notarieförordningen, l990:469). Ett sådant förord- nande innebär att även notarier kan sägas upp vid arbetsbrist och p.g.a. personliga förhållanden. Tidsbegränsningen och det beroende för den framtida karriären som notariema har av notariebetyget gör att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att anförtro dömande uppgifter till notarier.

För notarieutbildningen framstår det emellertid som ett nödvändigt inslag att den ger möjlighet till att utföra vissa uppgifter självständigt. Om man skulle ta bort detta inslag i utbildningen skulle den framstå

• Sida 154
•  Original

som mindre attraktiv. Detta i sin tur skulle återverka negativt på nota— rierekryteringen och i sin förlängning även på domarrekryteringen.

Det är därför angeläget att möjligheten för notarier att utföra vissa dömande uppgifter kvarstår. De mål notariema vid tingsrätt får avgöra torde emellertid falla inom begreppet anklagelse för brott i art. 6 Euro- pakonventionen (jfr ovan). De måste därmed också ha ett anställnings- skydd som uppfyller Europakonventionens krav enligt art. 6. Enligt kommitténs mening bör detta ske genom att deras anställningsförord- nanden ges för en bestämd tid. Samma anställningsform bör användas även för länsrättsnotariema. En renodlad visstidsanställning kan nor- malt inte avvecklas genom t.ex. en uppsägning i förtid, om inte par- terna har kommit överens om det (SOU 1993232, 5.268). Den anställde har en garanti för den avtalade anställningstiden och den garantin in- skränks som regel inte av att det t.ex. uppstår arbetsbrist eller liknande. Däremot kan en visstidsanställning brytas i förtid, om en avskedande- anledning föreligger (Iars Lunning, a.a. s. 93 och prop. 1996/97:16, s. 34 f.).

För att ytterligare förstärka självständighetskravet bör det i de nota- riebetyg som utfärdas som en särskild bedömningsgrund ingå med vilken självständighet notarien utfört sina arbetsuppgifter.

Eftersom rekryteringen av notarier sker endast på grundval av jur. kand. betygen är det viktigt — särskilt mot bakgrund av kravet på pröv- ningstillstånd när det gäller notariemålen — att en delegering till notarie av dömande uppgifter tillämpas restriktivt. De dömande uppgifter som notariema får utföra är genom förordningsbestämmelser klart definie- rade. En delegering till notarie kräver dessutom en bedömning dels av varje enskild notaries lämplighet för att på eget ansvar handlägga vissa mål och ärenden, dels av varje enskilt mål eller ärende att det är av sådan art att det kan handläggas av notarie (Beredningsorganisationen, kapitel IV, och Arbetsfördelningen mellan domare och övrig personal, kapitel V). En noggrann prövning enligt dessa bestämmelser är nöd- vändig av rättssäkerhetsskäl. Det finns dock inte något som tyder på att domstolarna delegerar dömande uppgifter till notarier i mer vidsträckt omfattning än som är lämpligt. Överklagandefrekvensen är inte heller högre i de mål som avgörs av notarier.

16.4.3. Beredningsjurister

Kommittén föreslår att tingsrätterna, hovrättema och kammarrättema skall ha möjlighet att anställa jurister för beredning av mål (Bered- ningsorganisationen, kapitel IV, avsnitt 11 och 13). Vid länsrättema finns redan sådan personal.

• Sida 155
•  Original

Beredningsjuristernas huvuduppgift skall vara att bereda mål för avgörande av domare. Kommittén har emellertid funnit övervägande skäl tala för att beredningsjuristerna i tingsrätt och länsrätt bör få be— hörighet att även avgöra notariemål och att få sådana förordnanden att avgöra vissa andra mål som notarie kan få enligt tingsrätts- och läns- rättsinstruktionema.

Om beredningsjuristerna skall få en behörighet att utföra dömande uppgifter i underrätt måste de emellertid, på motsvarande sätt som notariema, ha en viss anställningstrygghet. I annat fall uppfyller de inte de krav Europakonventionen ställer på dömande personals självstän- dighet och oberoende.

En möjlighet skulle kunna vara att endast anställa beredningsjurister för en viss tidsbestämd period. Eftersom en visstidsanställning endast kan bringas att upphöra om parterna är överens om det eller om en avskedandeanledning föreligger skulle de därmed inte kunna sägas upp på grund av arbetsbrist. Anställningsskyddet skulle vara tillräckligt, jfr ovan. Genom en sådan anställningsform riskerar emellertid dom- stolarna att förlora skickliga beredningsjurister. Det kan inte heller vara rimligt att endast beredningsjurister med visstidsförordnande skall få utföra dömande uppgifter samtidigt som mer erfarna kolleger på grund av anställningsforrnen inte har denna behörighet.

Kommittén anser därför att det är nödvändigt att införa en ny an- ställningsform som innebär att beredningsjuristerna kan anställas tills vidare dock minst för en viss period, lägst tre år, under vilken tid de inte kan sägas upp på grund av arbetsbrist. Efter det att treårsperioden gått till ända bör domstolarna ha möjlighet att ge ett nytt förordnande om tre år. Anställningsformen påminner om den ordning som rekom- menderas i verksledningspropositionen för avdelningschefer, prop. 1986/87z99, s. 74.

Eftersom anstållningsforrnen ger ett förstärkt skydd mot uppsägning i förhållande till regleringen i lagen om anställningsskydd bör en be- stämmelse härom kunna ges i förordning och inte i lag. Endast grund- läggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning måste nämligen meddelas i lag, se SOU 1992160, 5. 123 ff. med hänvisningar. Anställningsformen bör därför kunna regleras i notarieförordningen ( l990:469), som därmed bör få en ändrad rubrik. Vidare bör behörig— heten för beredningsjuristema inarbetas i tingsrätts- respektive länsrättsinstruktionen.

• Sida 156
•  Original

• Sida 157
•  Original

VII KONSEKVENSER AV FÖRSLAGEN

17. Ekonomiska konsekvenser av förslagen

1 7. l Tingsrätter

17.1.1 Utgångspunkter

De föreslagna förändringarna av domarbanan innebär bl.a. en förläng- ning av utbildningstjänstgöringen i underrätt från ett till drygt två år. Under det andra tjänstgöringsåret kan fiskalemas prestationer förväntas öka i takt med de ökade erfarenheterna samtidigt som behovet av handledning minskar. Det är osäkert om någon besparing härigenom kan uppnås, särskilt om fiskalerna skulle tjänstgöra både i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol.

Nuvarande beredningsorganisation

År 1997 hade tingsrätterna 472 notarier (årsarbetskrafter) varav 287 arbetade med brottmål och tvistemål (exkl. notariemål och gemen- samma ansökningar om äktenskapsskillnad). Av domstolssekreterama beräknas ca. 120 årsarbetskrafter vara avdelade för protokollföring, en

• Sida 158
•  Original

arbetsuppgift som i övrigt handhas av notarier. Totalt fanns för brott- mål och tvistemål således sammanlagt 407 (287 + 120) heltidsarbe— tande notarier och domstolssekreterare som arbetade med protokoll- föring. Denna personal krävs även i fortsättningen för motsvarande arbetsuppgifter i den föreslagna beredningsorganisationen. Därtill krävs ett personaltillskott för de nya beredningsuppgiftema.

Förslaget till ny beredningsorganisation

Kommitténs förslag till beredningsorganisation bygger på tre organi- sationsmodeller som kan anpassas till tingsrättemas olika förutsätt- ningar. Förslagen innebär följande alternativ till rotelorganisation för en rotel som handlägger brottmål och tvistemål.

Roteltyp 1 Roteltyp 2 Roteltyp 3

en ordinarie domare en ordinarie domare en ordinarie domare en fiskal 1/3 beredningsjurist 1,5 notarie 2 notarier 1 notarie

I beredningsorganisationen ingår också 1—2 domstolssekreterare per rotel. Den framtida arbetsfördelningen mellan notarier och domstols- sekreterare är en fråga för de berörda tingsrätterna att avgöra och behandlas inte här.

I det angivna resursbehovet för de tre rotelaltemativen ingår inte arbete med notariemål och gemensamma ansökningar om äktenskaps- skillnad. De båda sistnämnda måltypema kan ingå i rotlarnas arbets- uppgifter, men för detta krävs särskilda resurser. Arbetet med konkur- ser och domstolsärenden ingår heller inte i det angivna resursbehovet.

Rationaliseringseffekter

En ökad renodling av domarrollen genom en förändrad berednings- organisation syftar i första hand till att utveckla domstolarnas kompe- tens och kvalitet, men kan även få en ekonomisk betydelse. Utan en förändrad beredningsorganisation skulle nämligen en motsvarande kompetens- och kvalitetshöjning kräva ett ekonomiskt tillskot.

Det föreslagna beredningsförfarandet innebär en omfördelning av vissa arbetsuppgifter från domare till beredningspersonal Sett ur domarnas synpunkt är det naturligtvis de minst kvalificerade arbets- uppgiftema som omfördelas. Rent ekonomiskt kan en sådan omfördel- ning av beredningsuppgifter medföra en vinst genom att den kvalifice-

• Sida 159
•  Original

rade och därmed högre avlönade kompetens som domarna besitter, i Viss utsträckning byts mot personal med lägre kompetens och därmed lägre lön.

Var och en av domarna kan därför antingen frigöra arbetstid för att avgöra fler mål eller få mer tid att avgöra ett oförändrat antal mål. Om det totala målantalet och den arbetstid som ägnas varje mål förutsätts vara konstant så krävs med den nya arbetsfördelningen färre domare och mer beredningspersonal. En minskad lönekostnad för domare kan härigenom användas för att finansiera anställning av ytterligare bered- ningspersonal.

I de beräkningar som redovisas i det följande, används beteckningen besparingar oavsett om detta ekonomiska utrymme används för att minska de totala kostnaderna för domstolarna eller behålls i verk— samheten för att höja kvaliteten. Värdet av en effektivisering anses i båda fallen vara likvärt.

En renodling av domarrollen är lika angelägen i alla tingsrätter. Därför föreslås att beredningspersonalcn förstärks även i de minsta tingsrätterna. En minskning av antalet domare bör däremot ej genom- föras i tingsrätter med upp till fyra domare, eftersom ett minskat antal domare vid dessa tingsrätter riskerar att göra deras organisation alltför sårbar. Om den nuvarande organisationen behålls oförändrad medför den föreslagna beredningsorganisationen därför sannolikt ingen bespa- ring i de minsta tingsrätterna utan snarare en viss kostnadsökning. Om man däremot skapar bättre förutsättningar för en samverkan mellan domstolarna kan man eventuellt bättre tillvarata effekterna av ett för- ändrat beredningsförfarande även i de mindre tingsrätterna.

Beräkningarnas precision

De redovisade beräkningarna kan skenbart uppfattas som exakta effekter av de redovisade förslagen. Beräkningarna är naturligtvis inte mer exakta än de förutsättningar och antaganden som uppställts för beräkningsarbetet. För att underlätta bedömningen av beräknings— resultaten redovisas dessa förutsättningar och antaganden tämligen utförligt i det följande.

En viss osäkerhet i beräkningsunderlaget finns också genom att delar av underlaget för beräkningarna har hämtats från utvärderingen av försöksverksamheten med en ny beredningsorganisation. Utvärde- ringen av försöksverksamheten bygger på uppgifter som hämtats från ett mindre antal domstolar under en begränsad tid. En försiktig bedöm- ning av besparingsmöjlighetema är följaktligen befogad.

• Sida 160
•  Original

Förutsättningar för beräkningarna

Nedanstående beräkning av den föreslagna beredningsorganisationens ekonomiska effekter bygger på följande förutsättningar.

— Den föreslagna förändringen i beredningsorganisationen förutsätts vara fullt genomförd och omfattar därmed alla rotlar i tingsrätterna. — Baserat på kartläggningen av underrättsdomarnas arbetstid och för- söksverksamheten med ett nytt beredningsförfarande antas 20 % av domarnas tid kunna omfördelas till beredningspersonal. — Samtliga fiskaler ingår i storrotlar av roteltyp 1. — Alla tingsrätter som har minst sex rotlar då storrotlarna räknats av beräknas använda sig av beredningsjurist. För att inte skapa en alltför sårbar beredningsorganisation bygger beräkningarna således på att tingsrätterna har beredningsjurister endast om respektive tingsrätt har underlag för minst två sådana jurister. — Tingsrätter som inte har beredningsjurister eller som har enstaka rot- lar utan beredningsstöd av en beredningsjurist eller fiskal förutsätts vara organiserade enligt roteltyp 3, dvs med 1,5 notarie. — Den nuvarande tingsrättsorganisationen beräknas ha en dömande ka- pacitet som motsvarar 464 rådmän räknat på heltid. I antalet 464 ingår lagmän och fiskaler, varvid dessa båda kategorier beräknas avgöra 75 % av det målantal som en rådman på heltid i genomsnitt avgör. I kostnadsberäkningen har även beaktats rese- och traktamentskost— nadema för icke ordinarie domare.

17.1.2 Beräkning av ekonomiska effekter

Besparingar

Omräknat till rådmansrotlar hade tingsrätterna under år 1997 en orga- nisation med 464 rotlar. Av tingsrätterna hade 58 domstolar med högst fyra domare en organisation som, omräknat till rådmansrotlar, uppgick till sammanlagt 123 rotlar. En utgångspunkt är att förslaget till bered- ningsorganisation införs vid samtliga tingsrätter. Någon besparing på domarsidan förutsätts inte vid de tingsrätter som hade högst fyra domare. Besparingen vid de återstående 341 rotlama (464 — 123) be— räknas till 68 domarårskrafter (20 % av 341). Den beräknade be- sparingen blir då 38,7 mkr (68 x 570 000).

• Sida 161
•  Original

Kostnader för tillskottet av beredningspersonal

I den föreslagna organisationen skall finnas 85 fiskaler och därmed ett underlag för 85 storrotlar (roteltyp 1). Vid varje sådan rotel krävs två notarier, vilket ger ett behov av sammanlagt 170 notarier vid stor- rotlama. Var och en av storrotlama har en kapacitet som motsvarar 1,75 andra rotlar med hänsyn till att roteln har både en rådman och en fiskal. De 85 storrotlama av typ 1 motsvarar således 149 (85 x 1,75) rotlar av de båda andra typerna.

Vid en genomgång av organisationen vid var och en av tingsrätterna har beräknats att det finns ett underlag för sammanlagt 37 berednings- jurister om man utgår från att en tingsrätt med beredningsjurister skall ha minst två sådana jurister. Detta innebär att det finns berednings- jurister endast vid tingsrätter där det finns minst sex rotlar (roteltyp 2) efter det att storrotlama frånräknats. Antalet rotlar med berednings- jurister är 111 (37 x 3). Eftersom varje sådan rotel har en notarie krävs dessutom 111 notarier.

I hela tingsrättsorganisationen finns 396 rotlar (464 minus de 68 som bortfaller genom att antalet rådmansrotlar minskar med 68). Efter att ha frånräknat antalet rotlar av typ 1 (motsvarande 149 st) och typ 2 (111 st) krävs i organisationen 136 rotlar av typ 3. Varje sådan rotel har 1,5 notarie vilket innebär ett sammanlagt behov av 204 notarier för rotlar av typ 3.

Sammanlagt krävs således i organisationen 485 notarier (170 + 111 + 204, i samtliga fall årsarbetskrafter) samt 37 beredningsjurister. I dagens organisation finns sammantaget 407 notarier eller, i viss ut- sträckning, domstolssekreterare med protokollföraruppgifter. Med den föreslagna beredningsorganisationen krävs således ett tillskott av 78 notarier (485 — 407) och 37 beredningsjurister. Kostnaden för detta personaltillskott uppgår till 30,6 mkr (78 x 250 tkr + 37 x 300 tkr).

Samlat ekonomiskt utfall av en reformerad beredningsorganisation

Med en kostnadsminskning på 38,8 mkr och en ökad kostnad med 30,6 mkr blir besparingen 8,2 mkr med den föreslagna beredningsorganisa- tionen införd i den nuvarande tingsrättsorganisationen. Beräkningarna innebär att 68 rådmän ersätts med 78 notarier och 37 berednings- jurister.

Att kostnadsminskningen blir förhållandevis liten beror särskilt på att de mindre domstolarna tillförs ett ökat antal notarier utan någon motsvarande resursminslming på domarsidan. Om detta personaltill- skott kan medföra att domarna i de mindre tingsrätterna avlastas så att

• Sida 162
•  Original

de i viss utsträckning kan avgöra mål från andra tingsrätter blir effekti- viseringen naturligtvis större. Som tidigare nämnts utgör den beräk- nade besparingen ett lika stort ekonomiskt värde om man väljer alter- nativet att tillföra en förstärkt beredningsorganisation för en kvalitativ förstärkning genom att man inte samtidigt minskar antalet domare.

17.2. Länsrätter

I utredningen om beredningsorganisationen i länsrätt framhålls det att länsrättemas nuvarande beredningsorganisation är väl utvecklad. Det finns emellertid ett visst utrymme för ytterligare renodling av domar- nas arbete genom en något förstärkt beredningsorganisation, både när det gäller kompetensen och antalet anställda.

Något mindre än hälften av de nuvarande föredragande är notarie— meriterade. För att höja kompetensen generellt inom gruppen föredra- gande bör kravet i princip vara notariemeritering för att inneha en så- dan anställning. Antalet beredare (föredragande eller notarier) i läns- rättema bör utökas något så att de sammantaget motsvarar minst två heltidsbefattningar per rotel. I vissa fall kan en bemanning med upp till tre beredare per rotel vara en lämplig organisation.

För länsrättemas del föreslås inte några förändringar som inte läns- rättema redan nu kan besluta om. Det finns därför inte anledning att i beräkningen av de ekonomiska effekterna på denna punkt redovisa några besparingar.

17.3. Hovrätter och kammarrätter

Domarbanan

Ett grundläggande problem för överrättema är att de måste dimensio- nera sin rekrytering av fiskalsaspiranter med hänsyn både till den egna domstolens behov av föredragande och till efterföljande led i domarut— bildningen.

Med det nuvarande systemet kan man ibland inte undvika personal- brist eller personalöverskott i något led av domarutbildningen. Detta medför en risk för minskad effektivitet i någon del av domstolsorgani— sationen. Genom förslaget till domarbana möjliggörs ett bättre till- varatagande av resurserna än i dagens organisation genom att antalet föredragande i överrättema och antalet icke ordinarie domare i under—

• Sida 163
•  Original

rätterna kan dimensioneras var för sig. Förslaget till beredningsorgani- sation i överrättema i kombination med en ny domarbana kan således medföra besparingar och ökad effektivitet både i överrätter och under- rätter. Eftersom sådana besparingar varierar från tid till annan, kan emellertid någon kalkyl i denna del inte redovisas.

Overrätternas beredningsorganisation

Utredningsförslaget innebär bl.a. att överrättema skall kunna rekrytera jurister för berednings- och föredragningsuppgifter utan att denna tjänstgöring utgör ett led i en fortsatt domarutbildning. Överrättema har i och för sig redan nu möjlighet att anställa sådan personal, vilket har skett sedan någon tid tillbaka vid några av överrättema. Införande av en ny personalkategori i överrättema förutsätter emellertid även för- ändringar i domarbanan vars grundläggande moment överrättema själva inte kan förändra.

I den kartläggning av hovrättsdomamas arbetstid som redovisas av hovrättsprocessutredningen framhålls att utrymmet för ytterligare de- legering är begränsat till drygt tio procent av hovrättsdomamas arbets- tid (SOU 1995:124, 3. 464). Om man antar att motsvarande också gäller för kammarrättema skulle cirka tio procent av överrättsdomamas arbetstid kunna frigöras om man förstärker beredningsorganisationen. Av de 322 årsarbetskrafter för ordinarie domare, assessorer och ad- jungerade ledamöter som fanns i hovrätter och kammarrätter under 1996 skulle därför 32 årsarbetskrafter (10% av 322) kunna frigöras vid en förstärkning av beredningspersonalen. Det ekonomiska värdet av detta har beräknats till 17,3 mkr (32 x 540 tkr).

Förslaget till ny beredningsorganisation i överrättema innebär en förstärkning av beredningspersonalcn från nuvarande ca. två till tre jurister, räknat per sexmannaavdelning. Med en organisation på för närvarande 56 överrättsavdelningar, innebär förslaget ett personaltill- skott på 56 jurister. Kostnaden härför kan beräknas till 16,8 mkr (56 x 300 tkr).

Det ekonomiska utfallet av en ökad delegering är således en be- sparing på 0,5 mkr (17,3 minus 16,5). Besparingsmöjlighetema är så— ledes obetydliga, men om 32 ledamöter ersätts av 55 beredningsjurister kan detta innebära en avlastning av ledamöterna som skulle möjliggöra en viss kvalitetshöjning av verksamheten. Liksom vid underrättema finns naturligtvis också alternativet att förstärka beredningsorganisa— tionen i överrätterna utan att samtidigt minska antalet domare.

• Sida 164
•  Original

• Sida 165
•  Original

18. Konsekvenser för notariemeriteringen

Det antal notarier som för närvarande finns i tingsrätter och länsrätter, omkring 740, motsvarade år 1997 en antagning av 390 notarier. Antalet notarier som avslutade sin notariemeritering var samma år 343.

Förändringar i antalet notariemeriterade har betydelse för jurister- nas arbetsmarknad. Flera av de framlagda förslagen påverkar antalet notarier i tingsrätter och länsrätter.

Förslaget att förlänga notariemeriteringen från nuvarande två år till två och ett halvt år medför att antalet personer som bereds möjlighet att fullgöra notariemeritering minskar med ca. 70 per år. Å andra sidan skulle ett tillskott av ca 80 notarier (enligt beräkningarna 78) för ökade arbetsuppgifter i samband med beredning av mål i tingsrätterna, med- föra en årlig ökning av antalet notariemeriterade jurister med ca 30.

Sammantaget skulle de båda föreslagna reformerna medföra att an- talet notariemeriterade minskar med omkring 40 från 350 till 310 per år. Minskningen blir lika stor i tingsrätt och länsrätt, men blir relativt sett störst i länsrättema.

Beräkningen av effekterna av kommitténs förslag för antalet nota- rier som utbildas bygger på antagandena i avsnitt 17 om att dom- stolarna väljer en viss typ av beredningsorganisation och att detta med- för att antalet ordinarie domare teoretiskt kan minska med tjugo pro- cent. Beräkningen bygger också på förutsättningen att målmängden i domstolarna är konstant. Beräkningama är så till vida korrekta att vid en konstant arbetsmängd kan endast en viss mängd arbetsuppgifter de— legeras till en beredningsorganisation. Om förutsättningama förändras vad gäller antalet domare, t.ex. till följd av en förändring i antalet in— kommande mål, eller om domstolarna väljer att i stället för att anställa beredningsjurister arbeta med notarier, kommer behovet av notarier att öka. Kommitténs förslag innebär i själva verket att domstolarna skall ha stor frihet att välja vilken beredningsorganisation som de önskar arbeta med. Kommittén har därför också förordat att utvecklingen noga måste följas av Domstolsverket, så att det antal personer som erbjuds notariemeritering inte minskar.

• Sida 166
•  Original

• Sida 167
•  Original

19. Övriga konsekvenser

Kommittén har att, enligt de generella direktiv regeringen givit alla kommittéer och särskilda utredare, beakta vilka konsekvenser utarbetade förslag kan få för jämställdhetspolitiken (Dir. 1994:124), regionalpolitiken (Dir. 1992:50) och det brottsförebyggande arbetet (Dir. 1996z49). Enligt kommitténs mening får de förslag som läggs fram inte någon inverkan på dessa områden.

Kommittén skall vidare pröva om den verksamhet som utreds bör vara ett offentligt åtagande (Dir. 199423) och göra en analys av bl.a. de ekonomiska konsekvenserna. Det ligger i sakens natur att rättsväsendet, som också anges i direktivet, är en angelägenhet för staten. De ekonomiska konsekvenserna analyseras i avsnitten 17 - 18.

• Sida 168
•  Original

• Sida 169
•  Original

VIII FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

20. Förslaget till lag om ändring av rättegångsbalken

2 & Varken i regeringsformen eller i lagen om fullmaktsanställning finns någon definition av vilka domare som är ordinarie. I första stycket har därför angetts att ordinarie domare är de som avses i 1 — 3 kap. rätte- gångsbalken. Vidare har en hänvisning gjorts till lagen om full- maktsanställning.

Nuvarande 4 å har tidigare tolkats så att den ger stöd för notariers och icke ordinarie domares tjänstgöring i domstolarna. Genom andra stycket införs en uttrycklig bestämmelse härom. Även berednings- juristerna bör uttryckligen omnämnas. Med icke ordinarie domare av- ses fiskaler och assessorer. Dessa är godkända för att utföra dömande uppgifter och definitionen synes därför naturlig.

3 © Den grundläggande anställningen av icke ordinarie domare sker i respektive överrätt. Bestämmelserna i lagregeln innebär att en icke ordinarie domare endast skall kunna skiljas från anställningen antingen på motsvarande grunder som en ordinarie domare kan skiljas från sin anställning, eller på grund av olämplighet för domaruppgiften. Möjlig— heten att säga upp en icke ordinarie domare från grundanställningen vid hovrätten p.g.a. arbetsbrist upphör. Hänvisningen till 7 å full- maktslagen medför att reglerna för när en ordinarie domare kan skilj as från anställningen kommer att gälla för icke ordinarie domare endast i

• Sida 170
•  Original

avskedandefallen, dvs. endast 11 kap. 5 å första stycket regerings- formen blir tillämplig.

Paragrafen är en särreglering i förhållande till lagen om anställ- ningsskydd. Denna lag, liksom lagen om offentlig anställning, är i allt utom orsakerna till ett skiljande från anställning, tillämplig också för icke ordinarie domare. Eftersom lagregeln avser att uttömmande be- handla när en icke ordinarie domare kan skiljas från tjänsten måste en avgångsskyldighet vid uppnådd pensionsålder föreskrivas.

1 och för sig skulle avgångsskyldigheten p.g.a. ålderspension kunna regleras genom en hänvisning till fullmaktslagens bestämmelser i detta avseende. Reglerna härom hänger emellertid samman med möjligheten att skilja en fullmaktshavare från anställningen p.g.a. sjukdom. En fullmaktshavare är förutom vid "avskedandefallen" endast skyldig att avgå vid uppnådd pensionsålder eller p.g.a. sjukdom. Reglerna om av- gångsskyldighet p.g.a. sjukdom är inte kopplade till reglerna i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring om förtidspensionering. Avgångs- skyldigheten vid sjukdom är därmed strängare för fullmaktshavare än för andra arbetstagare. Det bör vara tillräckligt att icke ordinarie domare är skyldiga att avgå vid förtidspensionering. Samma förfarande som tillämpas i sådant fall bör gälla vid ålderspensionering, jfr 33 å lagen om anställningsskydd.

Domarbanans utformning med två prövningar för fortsatt tjänst- göring inom domstolsväsendet, gör det nödvändigt att ha en särskild möjlighet att skilja en icke ordinarie domare från tjänsten på grund av olämplighet i andra fall än som regleras i lagen om fullmaktsanställ- ning dvs. en uppsägningsmöjlighet bör finnas kvar.

En uppsägning p.g.a. olämplighet bör kunna komma i fråga i alla de fall där en uppsägning p.g.a. personliga förhållanden i andra anställ- ningsförhållanden anses sakligt grundad. Således bör en uppsägning kunna ske vid misskötsamhet av kvalificerad art och vid allvarliga samarbetsproblem. Även sjukdom skall undantagsvis — på motsvarande sätt som för övriga arbetsmarknaden — kunna vara en grund för en upp- sägning. Saklig grund för uppsägning bör även kunna anses föreligga vid olämplighet för domaruppgiften som tar sig andra uttryck. Så bör kunna vara fallet om det brister i juridiska kunskaper. Oförmåga att leda förhandlingar eller en alltför långsam hantering av mål och åren- den kan också vara förhållanden som gör en uppsägning befogad.

Det bör dock framhållas att ett skiljande från anställningen p.g.a. olämplighet överhuvudtaget inte bör genomföras om arbetstagaren kan sysselsättas med andra än dömande arbetsuppgifter, se härom kom- mentaren till 4 å. En fiskal som inte godkänns som assessor bör således kunna ha kvar sin grundanställning som fiskal. Frågan om en sådan fiskals arbetsuppgifter får avgöras av respektive överrätt.

• Sida 171
•  Original

Av 55 å hovrättsinstruktionen framgår att Statens ansvarsnämnd be- slutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande när det gäller hovrättsassessorer, andra adjungerade ledamöter, hovrättsfiska- ler och hovrättsfiskalsaspiranter. Det finns inte något skäl att ändra detta. Det ligger inte inom ramen för detta betänkande att vidare utreda frågan om Statens ansvarsnämnds prövning bör ersättas med en pröv- ning inför domstol. Denna fråga bör utredas i ett sammanhang för ordinarie och icke ordinarie domare; se SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden s. 244 ff.

En uppsägning som grundas på personliga förhållanden torde i dag beslutas av personalansvarsnämnden vid Domstolsverket. En uppsäg- ning som grundar sig på olämplighet bör enligt kommitténs mening beslutas av respektive överrätt. Detta bör framgå av överrättsinstruk- tionerna.

Vid tvist rörande såväl avskedande som uppsägning bör parterna enligt sedvanliga regler kunna få frågan prövad av Arbetsdomstolen om den fackliga organisationen väljer att företräda arbetstagaren och annars av tingsrätt.

4 & För att fullgöra domarutbildningen är det nödvändigt att icke ordinarie domare har en skyldighet att flytta till annan domartj änst. Det är också i framtiden nödvändigt att icke ordinarie domare anlitas i domstolarna vid arbetstoppar m.m. Slutligen innefattas i uttrycket "enligt vad som lG'äVS för verksamheten inom domstolsväsendet" att en icke ordinarie domare är skyldig att flytta till en annan anställning vid t.ex. en om- organisation. Bestämmelsen hindrar att en icke ordinarie domare flyttas runt på ett sätt som omöjliggör en fortsatt anställning inom domstolsväsendet.

En skyldighet att flytta till annan tjänst bör, förutom vid utbild- nings- och vikariatsbehov m.m., föreligga när syftet är att som ett al- ternativ till ett skiljande från grundanställningen finna lämpliga arbets- uppgifter inom domstolsorganisationen, t.ex. som föredragande i över- rätt.

Samtliga beslut om förflyttning skall fattas av den domstol där den icke ordinarie domaren har sin grundanställning.

• Sida 172
•  Original

• Sida 173
•  Original

21. Förslaget till ändring av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar

Det förefaller mest logiskt att efter mönster av rättegångsbalken samla bestämmelser om domare under en rubrik och låta dessa inledas med regler om ordinarie och icke ordinarie domare. Därefter bör följa bestämmelser om nämndemän och andra ledamöter. Det är onödigt att ha ytterligare en mellanrubrik, Gemensamma bestämmelser. Denna föreslås därför upphävd.

19 å Paragrafen motsvarar den föreslagna 4 kap. 2 å rättegångsbalken.

I förarbetena till 1971 års förvaltningsrättsreform — då bl.a. kam- marrättema sköts in som en instans före Regeringsrätten — föreslog lagrådet att en med 4 kap. 4 å rättegångsbalken motsvarande bestäm- melse skulle införas i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ( prop. 1971:30 s. 673 ). Departementschefen ansåg dock inte att det fanns skäl att belasta lagen med särskild föreskrift om att Kungl. Maj:t skall med- dela bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vika- rie för ledamot i kammarrätt (a.a. s. 699). Därmed saknas lagstöd för icke ordinarie domares tjänstgöring i de allmänna förvaltningsdom- stolarna. För att göra regleringen i de båda domstolsorganisationema likartad, bör det nu införas en uttrycklig regel som ger lagstöd för nota- riers, beredningsjuristers och icke ordinarie domares tjänstgöring även i förvaltningsdomstolarna.

20 å Det bör vara tillräckligt med en hänvisning till rättegångsbalkens bestämmelser om anställningsförhållandena för icke ordinarie domare; se i övrigt författningskommentaren till 4 kap. 3 och 4 åå rättegångs- balken.

• Sida 174
•  Original

• Sida 175
•  Original

22. Förslaget till lag om ändring av lagen om offentlig anställning

lå I sista stycket bör det finnas en erinran om särreglema i rättegångsbalken .

• Sida 176
•  Original

• Sida 177
•  Original

Reservation

Reservation av Kia Andreasson (mp).

Notarie-systemet:

Notarietjänstgöring sker vid underrätt och omfattar två års tjänstgöring. Det är den officiella beskrivningen. I verkligheten får de nyutbildade juristerna en kombination av undervisning genom praktiskt arbete samt under den senare delen av perioden erfarenhet av självständigt arbete. Speciellt tingsrätterna är beroende av tingsnotarier eftersom de utgör en juristutbildad arbetskraft under ca 1 år. Problemet är att när nota- riema lärt sig arbetsuppgiftema och är som effektivast, ersätts de av nya oerfarna notarier i en evig ström. Tingsrätterna behöver behålla de upplärda, kunniga personerna för att bilda en effektiv beredningsorga- nisation. Systemet är dessutom dyrt då det åtgår annan personal för att lära upp notariema samt det faktum att ingen fast anställd juristhand- läggare finns på tingsrätterna.

Tidigare när antalet juridikstuderande var i balans med antalet notarieplatser och tingsrätterna inte hade lika komplicerade brottmål som nu fungerade systemet. I dag planeras dessutom ett borttagande av fler rutinärenden såsom inskrivningsverksamheten och bouppteck- ningsverksamheten, vilket skulle innebära än färre uppgifter åt notari- ema. Omständigheterna och omvärlden förändras och då måste enligt min mening även tidigare fungerande system förändras. Förr fick nästan alla jurister bifall till ansökningen om en notarieplats och ut- bildningen ansågs inte avslutad förrän denna så att säga ordinarie praktik utförts. För ansökan till andra juristarbeten krävdes och krävs även nu notariemeritering. Formellt är det endast yrken såsom domare, åklagare och tjänster inom kronofogdemyndigheten som kräver notariemeritering men det har blivit kutym att detta krävs även för de flesta juristyrken speciellt för tjänster på advokatkontor.

• Sida 178
•  Original

I dag har antalet juridikstuderande ökat så att endast drygt en tredjedel får en notarieplats. Urvalet bland studenterna görs enbart på betyg och inte på andra lämplighetskriterier. I den dömande verksamheten krävs en mängd olika egenskaper, som inte enbart kan erhållas via goda studieresultat. Eftersom ingen praktik finns under utbildningstiden på universiteten och arbetsgivarna fortfarande vill ha jurister med praktik som de i dag kan få genom notariemeritering, blir betygshetsen stor. Denna konkurrens och rena betygshets präglar studietiden som enligt min mening kan bidra till negativa yttringar i form av bl.a. hälsoproblem.

Vad händer med majoriteten av studenterna (omkring 60 procent) som ej får en notarieplats? De utesluts från vissa yrken och får dessutom sämre chans vid tillsättningen av andra tjänster, eftersom de som är notariemeriterade går före. Det är enbart staten som ordnar praktikutbildning för hela rättsväsendet när den ursprungligen var tänkt för endast vissa yrken. I tider av få juridikstuderande blev tings- meriteringen som ett obligatorium. En majoritet i kommittén anser att det från samhällets sida är värdefullt att även andra jurister än de som skall bli domare, åklagare eller kronofogde ges en möjlighet att genom- gå en utbildning som ger en god kännedom om domstolarna och de förutsättningar som domstolarna har för sitt arbete. Det skapar bl.a. en gemensam syn på rätten och rättsväsendet, en "rättskultur" som förs vidare i samhället. Det resonemanget håller inte i en tid då majoriteten av de juridikstuderande hamnar utanför. Är det inte värdefullt att även dessa får del av vår råttskultur? I så fall borde detta värdefulla utbild- ningsinslag naturligtvis prioriteras och ingå i grundutbildningen. Från samhällsekonomisk synpunkt måste ifrågasättas det lämpliga i att ut- examinera jurister som inte får tillgång till en vettig praktik. Kom- mittén hänvisar i detta sammanhang till uppgifter från JUSEK att 77 procent av dem som inte har fått notariemeritering har fått andra anställningar. Men av uppgifterna framgår inte vilken typ av anställ- ning det rör sig om. Det kan i själva verket röra sig om anställningar utan anknytning till juridisk verksamhet. Av uppgifterna framgår dock klart och tydligt att hela 23 procent inte får någon anställning.

Kommittén föreslår att notarietjänstgöringen förlängs med sex månader samt att tjänstgöringen skall ge möjlighet till utbildning i både förvaltningsmål och allmänna mål. Med detta förslag kan inte ett ut- ökat antal notarier antas vilket riksdagen gett regeringen till känna. Förslaget bidrar snarare till en minslming av notarier. Konsekvenserna visar enligt min mening att efterfrågan på praktikplatser fordrar andra lösningar än det hittills rådande. En annan nackdel med förslaget är att en tredjedel av denna tid, minst 10 månader, ska ske i annan underrätt

• Sida 179
•  Original

än den huvudsakliga, vilket innebär att dessa notarier inte ens kan arbeta av sin utbildningstid.

Jag föreslår att notarietjänsgöringen utgår och att en allmän praktik för de juridikstuderande införs. Ett flexiblare praktiksystem skulle kunna medföra dels att fler jurister kommer in på arbetsmarknaden, dels en ökad möjlighet till specialisering inom olika verksamhets- grenar. Den övervägande delen av dagens myndigheter har i dag någon form av juridisk verksamhet där en lämplig praktik skulle kunna ut— formas. Även privata företag och organisationer skulle vara lämpliga. Mot bakgrund av den ökade intemationaliseringen finns även ett ökat behov av jurister som behärskar EG-rätten, men även övrig internatio- nell rätt. Jag anser därför att det i utbildningen skall införas en obliga- torisk praktiktjänstgöring för de juridikstuderande, omfattande ca sex månader. De studerande som är intresserade av ett yrke som fordrar domstolspraktik kan då välja en sådan plats. Den närmare utform- ningen av praktiktjänstgöringen bör övervägas ytterligare. Notariemas arbetsinsats i underrättema ska ersättas av fast anställda juristhand- läggare.

Domarutbildningen

Domstolamas arbetsbörda har blivit tyngre. Både inom de allmänna förvaltningsdomstolarna och de allmänna domstolarna har tillkommit nya arbetsuppgifter som kräver fördjupade kunskaper.

Den fasta personalen består av kanslister och domare. Problemet är att det krävs mer personal än dessa båda kategorier för att sköta arbets- uppgiftema vid domstolarna. Det finns inte tillräckligt med domar— tjänster för att sköta allt arbete som förekommer mellan kansliarbetet och dömandet. Detta är inte heller önskvärt då flera instanser vill att domarrollen renodlas och att arbetsuppgiftema skall vara att döma i största möjliga utsträckning. Idag löser man arbetskraftbehovet genom att kombinera utbildning och korttidstjänster. Miljöpartiet är positiv till lärlingssystemet men i kombination med tidsbegränsade anställningar och slutenheten i domstolarna blir det i detta fall inte utformat så som i andra branscher. För att få en kontinuitet och effektivitet fordras erfaren personal som har fasta tjänster. Personer som byts ut så fort de har lärt sig arbetsuppgiftema är inte effektivt. Jag vet ingen annan organisation som till så stor del baserar sin arbetskraft på ständigt ny personal. Under upplärningstiden krävs det mycket tid från annan per- sonal som måste ägna sig åt de nya. Domarna ska i dag vara handledare för notarier och personer i domarutbildning. Om en renodling av

• Sida 180
•  Original

domartjänsten ska ske krävs rutinerad personal som kan bereda mål och i övrigt serva och avlasta domarna sysslor.

Sverige har en förhållandevis stor domarkår. En renodling borde innebära att färre domare kunde utföra samma dömande arbete som dagens domarkår, under förutsättning att de fick adekvat stöd. Problemet är att detta stöd baseras på personer som genomgår alla stegen i den praktiska utbildningsstegen som leder till domaryrket. Om färre domare behöver rekryteras behövs således färre aspiranter antagas för utbildning. Det uppkommer således en brist på domstols- jurister. Jag anser att denna situation måste åtgärdas genom tillsvidare- anställning av jurister i domstolarna, vilket inbegriper de högre rätterna. Det går inte längre att styra rekryteringen till domarutbild- ningen av domstolarnas bedömning av arbetskraftsbehov, eftersom det uppstår en obalans. Det är angeläget att klara riktlinjer om delege- ringsuppgifter utformas så att en beredningsorganisation kan utformas.

Jag anser alltså att det krävs fasta tjänster för juristutbildade perso- ner inom domstolarna för att kunna bedriva ett effektivt arbete. Jag anser vidare att dagens utbildning till domare ska utgå. Inrättandet av fasta tjänster t.ex. beredningsjurister samt biträdande domare ska ut- göra basen i beredningsorganisationen och ersätta domarutbildningen. Dessa tjänster skall vara meriterande för att söka domartjänster. Effek- ten skulle bli ett rörligare system där jurister kunde pröva olika jurist— yrken i samhället och inte binda sig i den idag ganska slutna domarut- bildningen. Inrättandet av en särskild akademi för utbildning inom domstolsväsendet är angeläget och skulle utgöra ett viktigt komple- ment till inrättandet av fasta tjänster. En kontinuerlig, kvalificerad kompetensutveckling av domstolsanställda leder till personalutveck- ling och högre kvalitet i domstolarna.

Istället föreslår kommittén att domarutbildningen ska bli dubbelt så lång vilket innebär 4 år och 9 månader. Detta förslag löser inte de nackdelar som finns med dagens system. Den enda fördelen är att de upplärda domaraspiranterna stannar kvar längre tid och kan utgöra den arbetskraft i beredningsorganisationen som så väl behövs.

Fördelen med fasta, ej tidsbegränsade tjänster som ersätter notarier, aspiranter, fiskaler och assessorer är:

CI Bidrar till större självständighet eftersom personerna inte behöver vara beroende av vitsord och omdömen i samma utsträckning som de är i utbildningsstegen. I denna är anpassning och tillmötesgående en förutsättning för att kunna gå vidare till nästa steg i domarkarriären.

C God tillgång till rutinerade jurister i domstolarna. D Ett brett urval för tillsättandet av domartjänster som ersätter be- hovet av att anta ett större antal aspiranter än som krävs för domar- rekryteringen.

• Sida 181
•  Original

D Fasta juristtj änster med en tj änstebeskrivning som utformas så att dessa innefattar omväxlande arbetsuppgifter. T.ex. beredningsjurister med befogenheter motsvarande dagens notarier och biträdande domare med befogenheter motsvarande fiskaler och assessorer. Utrymme finns att även alternera mellan förvaltningsmål och allmänna mål där så är möjligt.

0 Tillsvidareanställningar ger större trygghet och flyttnings- skyldigheten för assessorer upphävs. Personer inom domarutbildningen är i ålder för att bilda familj och osäkerheten om vistelseort och det faktum att det är först när de är över 40 år som de kan få en domar- tjänst utgör en osäker tillvaro. Beredningsorganisationer behöver inte utformas på samma sätt vare sig i de olika instanserna eller i alla domstolar. Inrättandet av fasta tjänster kräver ändringar i instruktionerna för att kunna delegera arbetsuppgifter. Farhågoma om att tillsvidareanställningar kan inne— bära svårigheter att rekrytera tillräckligt skickliga jurister som föredragande, reduceras om tjänsterna har högt meritvärde för sökande av domartjänster. Behovet av förändringar i domstolsväsendet är stort och kan speglas i ett antal utredningar som tyvärr ej har lett till de åtgärder som krävts. Förslagen i 1995 års Domstolskommitté är inte heller tillräckligt långt- gående. Det krävs enligt min åsikt radikala förändringar av den inre beredningsorganisationen i domstolarna om dessa ska kunna möta de ökande kraven att handlägga allt svårare mål, en renodling av domar- rollen samt rationella arbetsmetoder inför 2000-talet.

• Sida 182
•  Original

• Sida 183
•  Original

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Meijt Ccderdahl

Kommittén föreslår att notarietjänstgöringen skall ge möjlighet till utbildning i både förvaltningsmål och allmänna mål samt föreslår med anledning härav att vissa "paket-tjänster" inrättas. För att kunna till- godose utbildningsbehovet i båda domstolslagen föreslås att notarie- tiden förlängs från nuvarande två år till två år och sex månader för alla som genomgår notarieutbildning.

Jag delar kommitténs uppfattning om vikten av att utbildningen om- fattar både förvalmingsrättskipning och rättskipning i allmänna mål. Däremot delar jag inte uppfattningen om att notarietiden bör förlängas. Jag anser att utbildningen inom både förvaltning och allmän domstol ryms inom den nuvarande tvååriga utbildningen.

Som anges i utredningen har flera sidofunktioner försvunnit från tingsrätterna. Dessutom finns förslag på att boupptecknings- och inskrivningsverksamhetema skall föras bort från de allmänna dom- stolarna. Vid länsrättema har merparten av körkortsmålen försvunnit. Detta gör att en meningsfull "paket-tjänst" kan genomföras med oför- ändrad längd av utbildningstiden. I vart fall bör notarieutbildningen inte förlängas för andra än de som får en "paket-tjänst". Eftersom stor Vikt läggs vid notarieutbildningen ifrågasätter jag hur meritbedöm- ningen blir för unga jurister i karriären mellan de som har "paket- tjänst" bakom sig och de som "endast" har tingsrätt eller länsrätt? Vilken betydelse kommer detta att få för de unga jurister som vill fort- sätta sin karriär inom domarbanan?

I förslag till olika typer av beredningsorganisation läggs stor vikt vid notariemas utbildningstid, dock inte med betoning på utbildning utan som arbetskraft. Självklart innebär utbildning även tärande genom arbete men med hänsyn till verksamhetens bästa skall inte en bered— ningsorganisation byggas i första hand på utbildningsplatser. Detta blir både dyrt och ineffektivt. Nackdelarna med ett sådant system uppvägs inte av att antalet notarier per rotel ökar eller att utbildningstiden för-

• Sida 184
•  Original

längs. För att lägga större vikt vid utbildningsmomenten bör utbild- ningstiden ge stora möjligheter till rättsutredningar och domskriv- ningar. Detta gynnar både verksamheten och utbildningen men ger inte legitimitet för att bygga upp verksamheten på i huvudsak utbildnings— platser.

Basen i organisationen måste utgöras av fast anställd personal som står för kontinuiteten och att kunskaperna stannar kvar i verksamheten.

Jag delar kommitténs uppfattning om utökade möjligheter till dele- gering till domstolssekreterare. Detta är åtgärder som bidrager till att höja kvaliteten och effektiviteten i verksamheten, eftersom det hos denna personal finns breda kunskaper som inte till fullo utnyttjas.

• Sida 185
•  Original

_ , _ _ BLU Kommittédirektiv Måla”! Domstolsväsendets organisation Dir.

1995:102

Beslut vid regeringssammanträde den 29 juni 1995.

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas med uppgift att göra en översyn av den organi- satoriska strukturen inom domstolsväsendet. Översynen skall göras med utgångspunkt i de ökande kraven på domstolarnas, främst under- rättemas, kompetens och förmåga att handlägga allt svårare mål samt kraven på rationaliseringar inom domstolsväsendet. I en första etapp skall kommittén lämna förslag till en ny organisation för domstols- väsendet som helhet.

Domstolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda ldav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstols- personalen. Organisationen skall också vara effektiv. För att klara dessa krav är det nödvändigt att domstolsväsendet omorganiseras så att domstolarna blir slagkraftigare. Arbetet skall bedrivas utifrån en hel- hetssyn på domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a. rimlig samhälls- service samt geografiska, demografiska och ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var i landet domstolarna skall vara belägna. Att antalet tingsrätter kommer att minska är ofrånkomligt. Utredningen skall även ta ställning till hur många överinstanser som skall finnas.

En annan övergripande utgångspunkt för utredningen är att samver- kan mellan olika slag av domstolar på samma nivå skall utvecklas be- tydligt. Vad gäller överinstansema kan sammanslagning av Högsta domstolen och Regeringsrätten liksom av hovrätter och kammarrätter också komma i fråga om utredningen skulle finna detta lämpligt.

Slutligen skall kommitténs förslag till en ny domstolsorganisation på sikt medföra en sänkning av det årliga medelsbehovet för domstols- väsendet (ca 2,5 miljarder kronor) med minst 200 miljoner kronor.

• Sida 186
•  Original

Sammanfattning av uppdraget

1995 års domstolskommitté (Ju l995:05) har enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1995:102) i uppgift att föreslå en ny domstolsorganisation som kan uppfylla högt ställda krav på kvalitet, effektivitet och kompetens i rättskipningen. Den nya organisationen skall på sikt medföra avsevärt sänkta kostnader, dvs. en sänkning med minst 200 miljoner kronor årligen.

Enligt tilläggsdirektiven står det kommittén även fritt att lämna komp- letterande förslag som tillgodoser de ökande kraven på kvalitet, effektivi- tet och kompetens i rättskipningen som förutses i direktiven, även om dessa förslag inte leder till så omfattande kostnadssänkningar som angivits i direktiven. Utöver vad som sägs i de ursprungliga direktiven om utveck- ling av samverkan mellan domstolar på samma nivå får kommittén också i enlighet med sin hemställan överväga lösningar som innebär en samman- läggning av tingsrätter och länsrätter.

Med hänsyn till arbetets omfattning och behovet av ett samlat förslag skall utredningsarbetet, med ändring av vad som sägs i direktiven av den 29 juni 1995, redovisas i sin helhet senast den 3 april 1998.

Bakgrund

Regeringen gav den 29 juni 1995 en parlamentariskt sammansatt kom- mitté i uppgift att göra en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. Översynen skall göras med utgångspunkt i de ökande kraven på domstolarnas — främst underrättemas — kompetens och förmåga att handlägga allt svårare mål samt kraven på att verksamheten skall bedrivas på ett effektivt sätt. Kommittén skall lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet som helhet. Den nya organisationen

• Sida 200
•  Original

skall på sikt medföra sänkta kostnader med minst 200 miljoner kronor årligen.

En annan övergripande utgångspunkt för kommittén är bl.a. att sam- verkan mellan domstolar på samma nivå skall utvecklas betydligt. I uppdraget ingår därför att lämna förslag till hur ett mer långtgående administrativt samarbete mellan tingsrätter och länsrätter, hovrätter och kammarrätter samt Högsta domstolen och Regeringsrätten bör utformas. När det gäller överrättema får utredningen föreslå lösningar som går längre än till enbart ett administrativt samarbete. Som exempel nämns en sammanslagning av Högsta domstolen och Regeringsrätten till en domstol och en motsvarande sammanläggning av hovrätter och kammarrätter (dir. 1995:102 5. 16—17).

I en skrivelse till Justitiedepartementet har 1995 års domstolskommitté hemställt att regeringen utfärdar tilläggsdirektiv som innebär att kommit- tén även får överväga förslag om en sammanslagning av tingsrätter och länsrätter. Kommittén har vidare, mot bakgrund av uppdragets komplexi- tet och behovet av att även Stockholms tingsrätt utreds och omfattas av ett organisationsförslag, hemställt att tiden för den första utredningsetappen förlängs till den 1 juli 1997.

Uppdraget

Den inriktning och de krav på en ny domstolsorganisation som anges i direktiven av den 29 juni 1995 skall fortfarande utgöra utgångspunkten för kommitténs arbete. Enligt vad regeringen upplysts om under hand har flera olika modeller för en ny organisation förts fram och diskuterats i kommittén. Några av dem avviker från de utgångspunkter som anges i direktiven för ett nytt domstolsväsende, exempelvis att varken Statskon- torets förslag eller den s.k. organisationspromemorians slutliga ståndpunkt går tillräckligt långt (dir. 1995:102 s. 13 — 14, bilaga till dir. s. 1 — 3).

En utgångspunkt för kommittén skall vara att domstolarna skall vara sammansatta på det sätt som bäst tillgodoser de ökande kraven på kvalitet, effektivitet och kompetens i syfte att öka rättssäkerheten och rättstrygg- heten i samhället. När det gäller domstolarnas antal, storlek och placering kan dock ibland särskilda hänsyn behöva tas beroende på geografiska och demografiska förhållanden, behoven av samhällsservice m.m.

Kommittén skall redovisa förslag enligt det ursprungliga uppdraget i direktiven (dir. 1995:102 5. 13 — 18). Detta innebär förslag som är mycket långtgående och som leder till en i grunden ny domstolsorganisation med moderna arbetsformer och modern teknik.

Det står emellertid kommittén fritt att även lämna kompletterande för- slag som tillgodoser de ökande kraven på kvalitet, effektivitet och

• Sida 201
•  Original

J ustitiedepartementet

BROTI'SOFFER Vad har gjorts? Vad bör göras? [40] En samlad vapenlagstiftning. [44] Om buggning och andra hemliga tvångsmedel. [46] Bulvaner och annat. [47] Styrningen av polisen. [74] Bostadsrättsregister.[80] Utvecklingssamarbete på rättsområdet.

Östeuropa. [86]

DOMAREN OCH BEREDNINGSORGANI SATIONEN — utbildning och arbetsfördelning. [88]

Utrikesdepartementet

1976 års lag om immunitet och privilegier i vissa fall — en översyn. [29]

Försvarsdepartementet Säkrare kemikalie antering. [13]

Utlandsstyrkan. [30] Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. [42] Sotningi framtiden. [45] Räddningstjänsten i Sverige

— Rädda och Skydda. [59]

Socialdepartementet

Tänder hela livet — nytt ersättningssystem för vuxentandvård. [2] Alkoholreklam. Marknadsföring av alkoholdrycker och Systembolagets produkturval. [8] När åsikter blir handling. En kunskapsöversikt om bemötande av personer med funktionshinder. [16] Tre städer. En storstadspolitik för hela landet. + 4 st bilagor. [25] Från hembränt till Mariakliniken. — fakta om ungdomar och svartsprit. [26] Läkemedel ivård och handel. Om en säker, flexibel och samordnad läkemedelsförsörjning. [28] Det gäller livet. Stöd och vård till bam och ungdomar med psykiska problem. + Bilaga. [31]

Rättssäkerhet, vårdbehov och samhällsskydd vid psykiatrisk tvångsvård. [32] Företagare med restarbetsförmåga. [34] Den framtida arbetsskadeförsäkringen. [37] Vad får vi för pengarna? — Resultatstyming av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. [3 8] Läkemedelsinformation för alla. [4 I ] Hur skall Sverige må bättre?

— första steget mot nationella folkhälsomål. [43] Kontrollerad och ifrågasatt? — intervjuer med personer med funktionshinder. [48] De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under 1900-talet och annat underlagsmaterial till Läkemedel i vård och handel, SOU 1998:28. [50] Socialavgiitslagen. [67]

Kommunikationsdepartementet

IT och regional utveckling. 120 exempel från Sveriges län. [19] IT—kommisionens hearing om infrastrukturen för digitala medier. Andrakammarsalen, Riksdagen 1997-10-24. [20] Problem med inbäddade system inför 2000-skihet. Hearing anordnad av IT kommissionen i samverkan med Industriförbundet och Statskontoret 1997-l I-l4.[21] Identifiering och identitet i digitala miljöer.

— Referat från en hearing den 12 november 1997. IT-kommissionens rapport4/98. [36] Konsekvenser av att taxfreeförsäljningen avvecklas inom EU. [49] Hur offensiv IT-användning kan skapa tillväxt för mindre företag. Ett rådslag anordnat av II”-kommissionen på uppdrag av Kommunikations- departementet, Närings- och handelsdepartementet och Industriförbundet. Rotundan, Rosenbad 1997-I 1-18. [541 IT och nationalstaten. Fyra framtidsscenarier. IT-kommissionens rapport 6/98. [58]

Nya tider, nya förutsättningar... IT-kommissionens rapport 8/98. [65]

Skolan, IT och det livslånga lärandet. Hearing anordnad av Utbildningsdepartementet och IT-kommissionen, Rosenbad 1997-12-04, IT-kornrnmissionens rapport 7/98. K. [70] IT och regional utveckling. erfarenheter från tre hearingar under mars 1998.

___—___—

• Sida 264
•  Original

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Omstruktureringar och beskattning. [I] Översyn av rörelse- och tillsynsregler för kollektiva försäkringar. [7]

Integritet—Effektivitet — Skattebrott. [9] Självdeklaration och kontrolluppgifter — förenklade förfaranden. [12] E-pengar — näringsrättsliga fi*ågor. [ 14] En gräns — en myndighet? [18]

Försäkringsgaranti. Ett garantisystem för försäkringsersättningar. [22] Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag. [27]

Avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa ochtillfälligt arbete. [56] Kommunala fmansförbund. [72] Försälq'ingsföreningar—ett reformerat regelsystem [82] Premiepensionsmyndigheten. [87]

Utbildningsdepa rtementet

Campus för konst [10] Fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden. [1 1] Vuxenutbildning och livslångt lärande. Situationen inför och under första året med kunskapslyftet. [51] DUKOM Distansutbildningskommittén. Utvärdering av distansutbildningsprojekt med IT-stöd. [57]

FUNKIS — funktionshindrade elever i skolan. [66] Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg. [69] DUKOM Distansutbildningskommittén.

På distans utbildning, undervisning och lärande. Kostnadseffektiv distansutbildning. [83] DUKOM Distansutbildningskommittén. Flexibel utbildning på distans. [84]

Jordbruksdepartementet

Fiskeriadministrationen i ett EU—perspektiv. Översyn av fiskeriadministrationen m.m. [24] Livsmedelstillsyn i Sverige. [61]

Djurförsök. [75]

Arbetsmarknadsdepartementet

Välfärdens genusansikte. [3] Män passar alltid? Nivå- och organisationsspecifika processer med exempel från handeln. [4]

Vår? liv som kön. Kärlek, ekonomiska resurser och maktdiskurser. [5] Ty makten är din Myten om det rationella arbetslivet och det jämställda Sverige. [6] Utstationering av arbetstagare. [52]

Kulturdepartementet Samordning av digital marksänd TV. [17]

Närings- och handelsdepartementet

Staten och exportflnansieringen. [23] Ta vara på möjligheterna i Östersjöregionen. [53] Bättre och mer tillgänglig information. Småföretagsdelegationens rapport 2. [64] Kompetens i småföretag. Småföretagsdelegationens rapport 3. [77] Regelförenkl ing för framtiden. Småföretagsdelegationens rapport 4. [78]

Inrikesdepartementet

Historia, ekonomi och forskning. Fem rapporter om idrott. [33]

Den kommunala revisionen - ett demokratiskt kontrollinstrument. [7 1 ] Organisationer Mångfald Integration — Ett framtida system för statsbidrag till invandrarnas riksorganisationerm.fl. [73] Idrott och motion för livet. Statens stöd till idrotts- rörelsen och friluftslivets organisationer. [76]

Mil jödepartementet

Gröna nyckeltal — Indikatorer för ett ekologiskt hållbart samhälle. [15]

Förordningartill miljöbalken . +Bilagor. [35] Det finsk—svenska gränsälvssamarbetet. [39] Kring Hallandsåsen. [60] Kampanj med kunskaper och känslor. Om kärnavfallsornröstningen i Malåkommun 1997. [62] Kunskapsläget på kämavfallsområdet 1998. [68]

• Sida 265
•  Original

• Sida 266
•  Original

FRITZES

OFFENTLIGA PUBLIKATIONER

P()S'I'AIHHCSNI rob 47 S mormor .xi I:,tx ohlJyuo q| ()], >l1l—il.l"l'()X' on”—(mo ()I go livnw: i—I'IiXC.—.nrtiL'l'Qn]linjl'ac IN'l'laRNl-Z'l'j u'u'n'dlllZCSAU

XOSZ'SLSO NSSl 9'89608'88' LG NSSl