Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

UCQ

Kb

Ref

fr,

Statens offentliga utredningar

Socialdepartementet

Kommunernas roll

alkoholområdet och

på

inom missbrukarvården

Förslag till i lagen om handel

ändringar

med drycker LHD och i om Vård

lagen

av missbrukare i vissa fall LVM

Betänkande av I..I-__I_DLVM-utredningen Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax 08-20 50 21

Telefon 08-690 90 90

ISBN 91-38-13328-8 Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISSN 0375-25OX

SOU 199331

Till statsrådet och chefen

för

Socialdepartementet

Genom beslut den 27 maj 1992 bemyndigade regeringen

chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare

med uppdrag att göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen

1977293 om handel med drycker LHD överförs till kommunerna. Utredaren skulle vidare utreda om socialnämndema skall ges det fulla ansvaret för utredning och ansökan om vård enligt lagen 1988870 om vård av missbrukare i vissa fall LVM. Till särskild utredare förordnades från och med den 1 juni 1992 dåvarande regeringsrådet rättschefen

och numera

vid Socialdepartementet Susanne Billum.

Till sakkunniga förordnades i augusti månad 1992 sekreteraren vid Svenska Kommunförbundet Anita Sundin, biträd-

ande chefsjuristen vid Socialstyrelsen Kristina Widgren,

enhetschefen vid Länsstyrelsen i Stockholms län Britta Ring-

nér-Hedberg och departementsekreteraren vid Socialdepartementet Kjell Stridsman. Avdelningsdirektören vid Socialsty-

relsen Hans Agnéus utsågs till expert och avdelningsdirektören vid Brottsförebyggande rådet Peter Gerdman förordnades som sekreterare utredningen från och med den l september 1992.

Utredningen har antagit namnet LHDLVM-utredningen.

Socialdepartementet har till utredningen överlämnat fyra skrivelser, vilka beaktats i utredningsarbetet. Utredningen

har vidare fått in ett flertal skrivelser från myndigheter och

organisationer samt uppvaktats av flera klientorganisationer.

Utredningen har haft tio sammanträden. Dessutom har utredningen anordnat hearing med företrädare för social-

en tjänsten i tolv kommuner, dår frågor som berört LVM diskuterats. I de delar som gäller LHD har utredningen samarbetat med den Alkoholpolitiska kommissionen. De båda

4 SOU 199331

utredningarna har gemensamt genomfört enkät till samtli-

en ga länsstyrelser och ett nittiotal kommuner.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvärden

-

förslag till ändringar i lagen om handel med drycker LHD

och i lagen om vård av missbrukare i vissa fall LVM.

Ett gemensamt särskilt yttrande har avgivits de sakkun-

av

niga Brita Ringnér-Hedberg, Kristina Widgren samt

av experten Hans Agnéus.

Med föreliggande betänkande anser jag uppdraget avslutat.

Stockholm i mars 1993

Susanne Billum

Peter Gerdman

SOU 199331

Innehåll

DEL I LAGEN OM HANDEL MED DRYCKERLHD

Allmän bakgrund 37

Inledning 37 p Tidigare lagstiftning 39

1.2.1 1855 års brännvinsreform 39 1.2.2 1917 års nykterhetsreform 40 1.2.3 1955 års nykterhetsreform 41 1.2.4 Tillståndsgivningen 42 1.2.5 Det kommunala inflytandet 43 1.3 1965 års alkoholpolitiska APU 45 utredning 1.3. 1 Tillståndsgivningen 46 1.3.2 Det kommunala inflytandet 47 1.4 Regeringens proposition 197677 108 ett om nytt alkoholpolitiskt program 48 Gällande bestämmelser 51

2.1 Inledning 51 2.2 Behovsprövningen 52 2.3 Lämplighetsprövningen 53 2.4 Tillsyn och administrativa ingripanden 54 2.5 Besvärsprövningen 54 2.6 Rätten till domstolsprövning 56 m.m. 2.7 Europakonventionen kommunal 58 om självstyrelse 2.8 Avgifter 58

Innehållsförteckning SOU 199331

Tidigare reformförslag 61

m.m. RRVs rapport âr 1984 61 3.1.1 Tillstândsgivningen och det kommunala

inflytandet 3.1.2 Tillsyn och administrativa ingripanden 62 3.1.3 Avgifter 63 3.1.4 Övriga tillståndsfrâgor 63 3.2 1984 års alkoholhandelsutredning 63 3.2. l Tillståndsmyndighet 3.2.2 Det kommunala vetot 3.2.3 Behovsprövningen 3.2.4 Övriga tillståndsfrågor 65 3.2.5 och administrativa ingripanden 65

Tillsyn 3.2.6 Resurser och avgifter 67 Statskontorets förslag år 1990 67 Regeringens proposition 199091 175 Om vissa folkhälsofrâgor 68 Alkoholpolitiska kommissionen 69 Socialdepartementets promemoria år 1993 om

Länsstyrelsemas handläggning av LHD-

ärenden 77

m.m.

Länsstyrelsemas roll 77

nya Länsstyrelsemas sociala funktioner, Ds 19899 77

Statskontorets promemoria år 1990, Läns-

styrelsens sociala funktion resursbehov 79

-

Socialstyrelsens yttrande år 1990 över Stats-

kontorets promemoria 79

och socialtjänsten, Ds 199267 80 Länsstyrelserna

resurser

SOU 199331 Innehdllsföneckning

6.4 Remisser till kommunerna 83

6.5¶Tillståndsprövande myndighet 84

6.5.1¶Restauranger 84

6.5.2 Detalj- och partihandel med öl klass 84

6.5.3¶Trañkservering 84

6.6¶Behovsprövningen 85

6.7 Det kommunala vetot 85

6.8¶De olika tillståndsgruppema i LHD 85

6 9 Tillsynsmyndighet 85

6 10 Administrativa ingripanden och besvärsordningen 86

6.11¶Särskilt besvärliga ärenden hos länsstyrelserna 86

7 Västeråskonferensen 89

7.1¶Inledning 89

7.2 Tillämpningen av LHD i några kommuner 89

7.3¶Synpunkter på en kommunal tillståndsgivning 90

7.4 Problem vid en kommunal tillståndsgivning 90

8¶Utredningens förslag 91

8.1 Allmän motivering LHD 91

8.1.1 Inledande anmärkningar 91

8.1.2 Olika typer tillstånd 92

av

8.1.3 Andra funktioner som åvilar tillstånds-

myndigheten 95

8.1.4¶Regler om överklagande m.m. 98

8.1.5 Resurser och genomförande 101

8.2¶Specialmotivering 104

8.2.1¶Förslaget till Lag om ändring i lagen

1977293 om handel med drycker 104

8.2.2 Förslaget till Lag om ändring i sekretess-

Innehållsförteckning SOU 199331

9.3.2¶LPV-förslaget 116

9.3.3 Det första förslaget till LVM 117

12.1 Utvecklingen av LVM-ärenden enligt 1988 års

lag 133

13¶Länsstyrelsernas handläggning LVM-

av

ärenden 137

13.1¶Inledning 137

13.2¶Länsstyrelsernas sociala funktioner, Ds 19899 137

13.3 Statskontorets promemoria år 1990,

Länsstyrelsens sociala funktion resursbehov 139

-

13.4 Socialstyrelsens yttrande år 1990 över Stats-

kontorets promemoria 140

13.5¶Länsstyrelserna och socialtjänsten, Ds 199267 141

14¶Utredningens hearing 143

14.1¶Inledning 143

14.2 Situationen i kommunerna 143 14.3 Handläggningen av LVM-ärenden 144

m.m.

14.4¶Vårdideologiska frågor 144

14.5¶Kompetensfrågor 145

14.6¶Resursfrågor 145

14.7 Den ekonomiska situationen i kommunerna 146

SOU 199331 Innehållsförteckning

14.8 Andra konsekvenser kommunalisering 146

av en

15¶Utredningens enkät till länsstyrelserna 147

15.1¶Inledning 147

15.2 Nuvarande resurser för LVM-ärenden vid

länsstyrelserna 147

15.3 Skillnaderna i praxis mellan olika kommuner 148

15.4¶Länsstyrelsernas tillsyn 149

15.5 Länsstyrelserna och en eventuell kommuna-

lisering 150

15.6 IVM och kommunernas ekonomi 152

15.7¶Arendeutvecklingen och om värden i övrigt 152

16 Kommunala vårdalternativ 155

16.1¶Inledning 155

16.2 Exempel från kommunerna 156

17¶Utredningens förslag 159

17.1 Allmän motivering LVM 159

17.2¶Specialmotivering 163 17.2. 1 Förslaget till Lag ändring i lagen

om

1988870 om vård av missbrukare i

vissa fall 163

17.2.2¶Förslaget till Lag ändring i

om

brottsbalken 166

Särskilt yttrande 167

Bilaga 1 Kommittédirektiv 169

Bilaga 2 Enkätredovisning LHD 177

SOU 199331

Sammanfattning

I betänkandet lämnas förslag till de lagändringar som erford-

för att överföra ansvaret för vissa ärenden som för närras

varande handläggs av länsstyrelse till respektive kommun. Det gäller dels tillståndsprövning m.m. enligt lagen 1977293

handel med drycker LHD, dels ansvaret för utredning om och ansökan vård enligt lagen 1988870 vård

om om av missbrukare i vissa fall LVM. Bakgrund till utredningens uppdrag är i första hand den rådande arbetssituationen vid

länsstyrelserna, vilken gjort det svårt eller omöjligt för länsstyrelserna att fullgöra sin uppgift som regional tillsyns- och expertmyndighet. Inte heller har länsstyrelserna haft möjlighet

att i tillräcklig utsträckning utöva den direkttillsyn som åvilar

dem enligt LHD. Frågan har därför väckts om att avlasta

länsstyrelserna vissa ärendegrupper. De nu aktuella ärendena

har samband med andra uppgifter som redan åvilar kommunerna och kan på ett naturligt sätt infogas i kommunernas

Övriga verksamhet. Samtidigt kan rationaliseringsvinster

goras.

Lagen om handel med drycker LHD Enligt förslaget skall kommunen ta över ansvaret för prövning

frågor tillstånd till detalj- och partihandel med öl klass av om

samt alla typer tillstånd till servering av alkoholdrycker.

av Det framhålls att flertalet dessa ärenden inte är komplicera-

av

de från juridisk synpunkt. Svårigheter kan främst uppstå i

ärenden om s.k. permanenta serveringstillstånd. De bedöms

dock möjliga att bemästra genom samordning av den special-

kompetetens finns på olika håll i en kommunal förvalt-

som

ning. Kommunen förutsätts själv avgöra lämplig organisation för att tillgodose kraven på tillräcklig kompetens.

I utredningen framhålls det nära sambandet mellan tillståndsgivning, löpande tillsyn över tillståndshavare samt olika for-

12 Sammanfattning SOU 199331

mer av ingripanden mot tillståndsinnehavare inte följer som givna föreskrifter. De tre funktionerna ger varandra inbördes stöd och information och måste följa samma principiella kriterier. Enligt utredningen talar såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska och ekonomiska skål för att dessa funktioner skall hållas samman hos en och samma myndighet. Kommunen föreslås därför få ett utökat ansvar för tillsyn enligt LHD samt ansvaret för återkallelse m.m. av meddelade tillstånd. Länsstyrelsemas tillsyn får därmed ett delvis ändrat innehåll och kan mera inriktas på stöd till kommunerna och övervak-

ning av deras ärendehandläggning, inbegripet möjligheter till

kontroll av enskilda ärenden.

Förslaget innebär vidare ändring gällande regler för

en av besvärsprövning såtillvida att det s.k. kommunala vetot försvinner. Det bedöms inte möjligt att behålla sådan ordning en om kommunen får beslutanderätten i fråga tillståndsgivom ningen. Det framhålls att detta aktualiserar frågan klarare om

lagregler ifråga om förutsättningarna för tillstånd, främst

beträffande den s.k. behovsprövningen. Det finns i annat fall

en risk för att överklaganden avslagsbeslut så småningom

av kan leda till en alltför liberal praxis inte i tillräcklig grad som

beaktar lagens alkoholpolitiska syften. I utredningen framhålls

också nödvändigheten att kommunernas beslut är sakligt av väl underbyggda och motiverade i varje enskilt fall.

I övrigt föreslås inga ändringar i reglerna för överklagande,

som sålunda förutsätts följa allmän förvaltningsrättslig praxis. Besvär föreslås dock anföras hos länsrätten första instans. som

Förslaget innebär också att utredningen inte vill länsstyrel-

ge sen en särskild rätt att överklaga kommunens beslut i enskilda ärenden. Skälen härför är såväl principiella praktiska och som

ekonomiska. Länsstyrelsens inflytande över tillståndsgivningen bör enligt utredningen utövas genom dess tillsynsfunkti.on och

inte ingripanden i enskilda ärenden. genom

För att skapa möjligheter till en successiv kompetensupp-

byggnad hos kommunerna och därvid ta tillvara den erfarenhet och expertis finns hos länsstyrelserna föreslås vissa som övergångsregler gälla under en tid av tre år. Under den tiden skall länsstyrelsen höras innan kommunen fattar beslut i ärenden om meddelande permanent serveringstillstånd och av i ärenden om återkallelse eller begränsning tillstånd. Vidaav

re förutsätts länsstyrelsen under övergångstiden utöva

en

SOU 19933 l Sammanfattning

intensiñerad tillsyn till stöd för kommunerna. Kommunernas merarbete till följd de uppgifterna av nya

enligt LHD bedöms till följd av rationaliseringsvinster kunna bli mindre än den avlastning sker länsstyrelserna.

som Kommunerna föreslås få rätt att ta ut avgift för prövning av ansökningar om tillstånd och även för den löpande tillsynen.

En följdändring föreslås i sekretesslagen.

Lagen om vård missbrukare i vissa fall LVM av

I utredningen konstateras att kommunerna redan har huvudansvaret för missbrukarvården på grund bestämmelserna av i socialtjänstlagen. Kommunen har sålunda för frivilatt svara lig vård både som alternativ till tvångsvård och uppföljsom ning av en period av tvångsvård. Det åvilar också kommunen enligt socialtjänstlagen att utreda en enskilds behov av insat- Även LVM åvilar det kommunen tillhandahålla ser. enligt att

länsstyrelsen en redogörelse för missbrukarens förhållanden

och för vidtagna och planerade åtgärder. Det innebär därför ett ganska blygsamt merarbete för kommunen att, på samma sätt som enligt lagen med särskilda bestämmelser vård om av unga LVU, ta det fulla ansvaret för utredning och ansökan om tvångsvård och föra talan härom i länsrätten. Utredningen erinrar om att bakgrunden till att länsstyrelsen getts denna roll enligt LVM men inte enligt LVU är att söka i den ideologiska debatt om värden av vuxna missbrukare vilken föregick 1981 års LVM. Det principiella motståndet mot att låta socialtjänsten spela en aktiv roll i ärenden om tvångsvård dock synes ha minskat. Det konstateras samtidigt att erfarenheterna av länsstyrelsens verksamhet varit mycket goda och att denna ordning bidragit till att motverka de skillnader i praxis och synsätt som funnits i kommunerna. Den risk som kan finnas med att i dag anförtro kommunerna hela ansvaret för att utreda och initiera tvångsvård sammanhänger i första hand med att kommun i ett kärvt ekonoen miskt läge kan bli alltför obenägen att initiera kostsam institutionsvård, också i ett fall då lagen kräver detta. Detta är dock inte ett problem bara gäller LVM-vården även som utan den frivilliga missbrukarvården och den kvalificerade ungdomsvården. Det måste därför mötas främst utökad genom

tillsyn över hela socialtjänstområdet. Utredningen framhåller

14 Sammanfattning SOU 199331

vikten att de frigörs hos länsstyrelserna verk-

av resurser som ligen utnyttjas för sådan tillsyn. Detta bör även innefatta att

länsstyrelsen, grund anmälan från anhöriga e.d., kon-

av trollerar handläggningen av vissa enskilda ärenden.

Utredningens författningsförslag innebär att kommunerna tar över samtliga länsstyrelsens uppgifter i enskilda ärenden enligt LVM. I övrigt föreslås inga sakliga förändringar. En

följdändring föreslås i brottsbalken.

SOU 199331

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1977293 om handel med drycker

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1977293 om handel med drycker att 57-62 och 65-69 §§ skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Tillstånd till parti- och de- Tillstånd till parti- och detaljhandel med öl meddelas taljhandel med öl meddelas av länsstyrelsen i det län där av den kommun där försälj-

försälj ningsställetärbeläget. ningsstället är beläget.

Tillstånd till annan serve- Tillstånd till annan servering

ring alkoholdrycker än av alkoholdrycker än trañk-

av

trañkservering meddelas servering meddelas av den

av

länsstyrelsen i det län där kommun där serveringsstälserveringsställetärbeläget. let är beläget.

Tillstånd till trañkserve- Tillstånd till trañkservering meddelas länsstyrel- ring meddelas den kom-

av av sen i det län, där det företag mun, där det företag som

vill bedriva serveringen vill bedriva serveringen har som har sitt säte. Har företaget sitt säte. Har företaget

säte inom landet, med- säte inom landet, meddelas delas tillstånd länsstyrel- tillstånd av Stockholms kom-

av sen i Stockholms län. mun.

16 Författningsförslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ansökan om tillstånd en- Ansökan om tillstånd

enligt 57 och 58 §§ görs ligt 57 och 58 §§ görs

skriftligen hos tillståndsmyn- skriftligen hos kommu-

digheten. nen.

Kommunen fårta ut avgift för prövningen enligt grun-

der som beslutas kom-

av

munfullmäktige.

Av dem som erhållit till-

stånd enligt denna lag får

kommunen även ta ut avgift

för tillsyn enligt 69

I ärende om tillstånd till En ansökan tillstånd

om

servering av alkoholdrycker till servering av alkohol-

enligt 37 §första stycket 1 drycker enligt 3 7 § första och 2 skall tillståndsmyndig- stycket och 2får inte bifal-

heten alltid inhämta yttran- las utan att polismyndigden från polisntyndighet och hetens yttrande inhåmtats.

kommunfullmäktige i den

kommun där serveringen

skall bedrivas.

I ärende om tillstånd till Om ansökan till-

en om

servering av alkoholdrycker stånd avser servering av

inom eller invid militärt alkoholdrycker inom eller område skall tillståndsmyn- invid militärt område får digheten, utöver vad som den dessutom inte

bifallas

sägs i första stycket, inhäm- utan att yttrande inhämtats ta yttrande från vederböran- från vederbörande militära de militära chef.

chef

SOU 199331 Fätfattningvärslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Kommunfullmäktige får Bestämmelsen i första uppdraga åt kommunalt stycket gäller även i fråga

organ eller åt en eller flera om överföring av tillstånd särskilt utsedda personer enligt 36 § andra stycket. att i fullmäktiges ställe av-

giva yttrande.

Yttrande skall vara till-

ståndsmyndighetentillhanda

inom tre månader från det

yttrandet begärdes, om inte tillståndsmyndigheten i det

särskilda fallet bestämmer

något annat. Kan yttrande

inte lämnas inom angiven

tid, skall en skriftlig förkla-

ring om orsaken lämnas inom samma tid.

61§

Annat tillstånd till serve- Kommunens uppgifter

ring av alkoholdrycker än enligt denna lag jitllgörs av trafikservering ochservering den eller de nämnder som enligt 37 § första stycket 3 kommunfullmäktige bestäm-

får meddelas om det av- mer. styrkes av kommunen och

heller omfatta starkare drycker än kommunen till-

styrkt.

62§

Beslut om tillstånd till Kommunen får tråjfa avtal servering enligt 37 §första med en annan kommun om

stycket 1 och 2 skall kun- att uppgifter som enligt

göras i ortstidning. Tiden denna lag åvilar kommun, för anförande av besvär skall helt eller delvis ombeöver sådant beslut skall säljas av den andra kommuräknas från den dag då Kommunen får dock

nen. kungörandet har skett. inte med stöd av denna

18 Författningsförslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

bestämmelse överlåta be-

fogenltet att avgöra ärenden

enligt 57-66 §§.

Föranleder försäljning av alkoholfria drycker olägenheter i

fråga om ordning, nykterhet och trevnad skall den som be-

driver försäljningen meddelas varning eller förbjudas att

fortsätta verksamheten. I sådant ärende kan även meddelas

föreskrifter om försäljningens

bedrivande.

Ärende i första Ärende i första

som avses som avses

stycket prövas länsstyrel- stycket prövas av den kom-

av

sen i det län där försäljning- mun där försäljningstället är

stället är beläget. Saknas beläget. Saknas fast försälj

-

fast försäljningsställe äger ningsställe äger 58 § andra

58 § andra stycket motsva- stycket motsvarande tillämp-

rande tillämpning. ning.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får om synnerliga skäl föreligger förbjuda eller inskränka försäljning av alkoholdrycker.

Länsstyrelsen får för visst Kommunen får för visst

tillfälle, om det anses på- tillfälle, om det anses på-

kallat för ordningens kallat för ordningens upp-

upp-

rätthållande, förbjuda eller rätthållande, förbjuda eller

inskränka försäljning av inskränka försäljning av alkoholdrycker. alkoholdrycker.

Länsstyrelsens beslut enligt Kommunens beslut enligt

denna lag länder omedelbart denna lag länder omedelbart

till efterrättelse, om an- till efterrättelse, om an-

norlunda förordnas. norlunda förordnas.

SOU 199331 Fötfattningsfärslag 19

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

68§

Länsstyrelsens beslut enligt Kommunens beslut enligt denna lag får överklagas hos denna lag får överklagas hos

kammarrätten. länsrätten.

69§

Socialstyrelsen utövar den Socialstyrelsen utövar den

centrala tillsynen över efter- centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag. levnaden av denna lag.

Länsstyrelsen utövar tillsy-

nen inom länet. Länsstyrelsen socialnämn- Den omedelbara tillsynen

der och polismyndigheter över efterlevnaden av be-

skall övervaka efterlevnaden stämmelserrza i lagen utövas av bestämmelserna i lagen. av kommunen och av polis-

myndigheten. Polismyndigheter och Polismyndigheten skall un-

socialnämnder skall under- derrätta kommunen om förrätta länsstyrelsen om för- hållanden som är av betydelhållanden är betydel- se för kommunens tillsyn.

som av

se för länsstyrelsens tillsyn. Kronofogdemyndigheter Kronofogdemyndigheter

skall underrätta länsstyrelsen skall underrätta den kommun när den som har tillstånd att som lämnat tillstånd till

servera alkoholdrycker bris- servering av alkoholdrycker

ter i sina áligganden att den har sådant till-

om som erlägga skatter eller social- stånd brister i sina åligganavgifter. På begäran av den att erlägga skatter eller

länsstyrelsen skall skatte- socialavgifter. På begäran

myndigheter och andra av kommunen skall skatte-

myndigheter uppbär myndigheter och andra

som eller driver in skatter eller myndigheter som uppbär avgifter lämna uppgifter eller driver in skatter eller

länsstyrelsen behöver avgifter lämna uppgifter

som för tillstândsprövning eller kommunen behöver för

som

tillsyn enligt denna lag. tillståndsprövning eller tillsyn enligt denna lag.

20 F örfattningsfärslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.

Under tiden fram till och med är 1996 skall, utan hinder

60 gälla att kommunen skall underrätta länsstyrelsen om av alla ansökningar tillstånd enligt 37 § första stycket 1 och

om

En sådan ansökan får under nämnda tid inte bifallas innan

länsstyrelsen yttrat sig.

Under tiden fram till och med är 1996 skall, utan hinder

64 gälla att kommunen, när fråga uppkommer om återav kallelse eller begränsning av tillstånd, skall underrätta länsstyrelsen härom. Sådan åtgärd får under nämnda tid inte beslutas

innan länsstyrelsen yttrat sig.

SOU 199331 F örfattningjörslag

Förslag till Lag om ändring i lagen 1988870 vård

om av

missbrukare i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1988870 vård

om om av missbrukare i vissa fall

dels att 14 § skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 8 § skall betecknas 10 nuvarande 9 § betecknas 8 § och nuvarande 10 § betecknas 9

dels att 6 och 7 §§, de nya 8-10 §§ samt ll, 13, 15, 38, 44, 45 och 47 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Myndigheter som i sin Myndigheter i sin

som

verksamhet regelbundet verksamhet regelbundet

kommer i kontakt med miss- kommer i kontakt med missbrukare är skyldiga att brukare är skyldiga att

an- anmäla till länsstyrelsen mäla till socialnämnden

om om de får kännedom att de fär kännedom att

om om någon kan antas vara i be- någon kan antas i be-

vara hov av vård enligt denna hov vård enligt denna

av lag. Detta skall dock inte lag. Detta skall dock inte

gälla myndigheter inom gälla myndigheter inom hälso- och sjukvården i hälso- och sjukvården i

vidare mån än följer vidare mån än

som av som följer av

andra stycket. andra stycket.

En läkare skall göra En läkare skall göra

an- anmälan till länsstyrelsen, mälan till socialnämnden,

om han i sin verksamhet kom- han i sin verksamhet

om mer i kontakt med någon kommer i kontakt med nåsom kan antas vara i behov kan antas i

gon som vara av vård enligt denna lag och behov omedelbart

av omhan bedömer att denne inte händertagande eller vård kan beredas tillfredsställande enligt denna lag och han vård eller behandling bedömer att denne inte kan

genom läkarens egen försorg eller beredas tillfredsställande i övrigt inom hälso- och vård eller behandling

genom

sjukvården.

22 FärfättningJörslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och

sjukvården.

7§ Länsstyrelsen skall inleda Socialnämnden skall inleda utredning, när den genom utredning, när den genom anmälan enligt 6 § eller anmälan enligt 6 § eller något annat sätt har fått något annat sätt har fått kännedom om att det kan kännedom om att det kan finnas skäl att bereda någon finnas skäl att bereda någon

tvångsvård. tvångsvård. Myndigheter som avses i Myndigheter som avses i

6 § första stycket är skyldi- 6 § första stycket är skyldi-

ga att lämna länsstyrelsen att lämna socialnämnden ga alla uppgifter som kan vara alla uppgifter som kan vara av betydelse för sådan ut- betydelse för sådan en av en

redning. utredning.

9 § 8§

Socialnämnden skall i sam- Socialnämnden skall i sam-

band med att redogörelsen band med att utredningen

enligt 8 § upprättas utse en inleds utse en tjänsteman tjänsteman hos nämnden hos nämnden som skall som skall svara för kontak- för kontakterna med svara terna med missbrukaren och missbrukaren och med olika

med olika vårdgivare. vårdgivare.

SOU 199331 Författningjörslag 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 § 9§

När utredningen har inletts När utredningen har inletts skall länsstyrelsen, om det skall socialnämnden, om det inte är uppenbart obehöv- inte är uppenbart obehövligt, besluta om läkarun- ligt, besluta om läkarundersökning av missbrukaren dersökning av missbrukaren samt utse en läkare för samt utse en läkare för

undersökningen. Läkaren undersökningen. Läkaren

skall i ett intyg ange miss- skall i ett intyg ange missbrukarens aktuella hälsotill- brukarens aktuella hälsotillstånd. stånd.

8 § lO§

När en fråga uppkommit Socialnämndens utredning

om att bereda en missbruka- skall utvisa missbrukarens re tvångsvård skall social- förhållanden samt tidigare

nämnden lämna länsstyrel- vidtagna och planerade sen en redogörelse för miss- åtgärder. Av utredningen

brukarens förhållanden samt skall också framgå i vilket

jör tidigare vidtagna och för hem intagning kan ske och

planerade åtgärder. Social- vilken vård utanför hemmet nämnden skall också ange som planeras, om intagning i vilket hem intagning kan sker. ske och vilken vård utanför hemmet som planeras, om

intagning sker.

11§

Anser länsstyrelsen efter Anser socialnämnden efter utredning att det finns skäl utredning att det finns skäl

att bereda någon tvångsvård, att bereda någon tvångsvård,

skall länsstyrelsen ansöka skall nämnden ansöka om om sådan vård hos länsrät- sådan vård hos länsrätten. ten.

24 Författningsförslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Till ansökan skall fogas de Till ansökan skall fogas uppgifter socialnämnden den utredning nämnden lämnat enligt 8 § och, om gjort och, om det inte mö-

det inte möter synnerligt ter synnerligt hinder, ett hinder, ett läkarintyg om läkarintyg om missbruka-

missbrukarens aktuella häl- rens aktuella hälsotillsotillstånd. stånd.

Om ansökan inte innehåller läkarintyg eller om det behövs av något annat skäl, får rätten besluta om läkarundersökning.

l3§

Socialnämnden eller polismyndigheten får besluta att en missbrukare omedelbart skall omhändertas, om

det är sannolikt att han kan beredas vård med stöd av denna lag, och

rättens beslut om vård inte kan avvaktas på grund av att han kan antas få sitt hälsotillstånd allvarligt försämrat, om han inte får omedelbar vård, eller på grund av att det föreligger en överhängande risk för att han till följd av sitt tillstånd kommer att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.

Kan socialnämndens beslut om omhändertagande inte awaktas, får beslut om omhändertagande fattas av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

När länsstyrelsen har an- När socialnämnden har

sökt om tvångsvård, får ansökt om tvångsvård, får

även rätten besluta att miss- även rätten besluta att missbrukaren omedelbart skall brukaren omedelbart skall omhändertas. omhändertas.

SOU 199331 Författningsförslag 25

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14§

En läkare skall göra anmälan till socialnämnden, om han i sin verksamhet kommer i kontakt med någon

kan antas omedelbart som behöva tas om hand enligt denna lag och han bedömer att denne inte kan beredas

tillfredsställande vård eller

behandling genom läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och sjukvården.

l5§

Har socialnämnden eller Har socialnämnden eller

polismyndigheten beslutat polismyndigheten beslutat

om omedelbart omhänderta- om omedelbart omhändertagande, skall beslutet genast gande, skall beslutet genast underställas länsrätten eller, underställas länsrätten eller, om beslutet har fattats efter om beslutet har fattats efter det att länsstyrelsen har det att nämnden har ansökt ansökt om tvångsvård, den om tvångsvård, den rätt som rätt som prövar frågan om prövar frågan vård.

om vård.

Länsstyrelsenskall genast Har polismyndigheten

underrättas om beslutet. Har fattat beslutet, skall myndigpolismyndigheten fattat heten genast underrätta beslutet, skall myndigheten socialnämnden om sitt begenast underrätta social- slut. nämnden om sitt beslut.

26 Fötfattningyörslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

38§

I mål om beredande I mål beredande av om av tvångsvård, där omhänderta- tvångsvård, där omhändertagande har beslutats enligt gande har beslutats enligt 13 § första eller andra 13 § första eller andra stycket, skall länsrätten ta stycket, skall länsrätten ta upp målet till avgörande målet till avgörande upp inom en vecka från den dag inom vecka från den dag en då ansökan om vård korn in då ansökan vård kom om eller, om beslutet om om- eller, beslutet om om om-

händertagande har fattats händertagande har fattats

efter det att länsstyrelsen efter det att socialnämnden har ansökt om vård, inom har ansökt vård, inom om en vecka från den dag då vecka från den dag då en

understållningen skedde. underställningen skedde.

Om ett beslut om omedel- Om ett beslut omedelom

bart omhändertagande inte bart omhändertagande inte

är verkställt när det under- är verkställt när det underställs eller om länsrätten har ställs eller länsrätten har om beslutat om omedelbart beslutat omedelbart om

omhändertagande enligt 13 § omhändertagande enligt 13 § tredje stycket, skall målet tredje stycket, skall målet

tas upp till avgörande inom tas till avgörande inom upp en vecka från den dag då vecka från den dag då en beslutet verkställdes. beslutet verkställdes. Länsrätten får förlänga dessa tider, det behövs ytterligaom

re utredning eller om någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

44§

Beslut av den som förestår vården vid ett LVM-hem får överklagas av den enskilde hos länsrätten, om beslutet avser

Överflyttning enligt 25 avslag begäran utskrivning

om eller förstörande eller försäljning egendom enligt 36 av Andra beslut enligt denna lag av den förestår vården som vid ett LVM-hem får inte överklagas.

SOU 199331 Författningsförslag 27

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Beslut läkarundersök- Beslut om läkarundersökom ning enligt 10 § eller ll § ning enligt 9§ eller 11 §

tredje stycket får inte över- tredje stycket får inte över-

klagas. klagas.

Beslut om omhändertagande enligt 13 § första eller andra stycket får inte överklagas. Överklagande av rättens beslut

omhändertagande enligt 13 § tredje stycket är inte in-

om skränkt till viss tid.

45 §

Polismyndigheten skall Polismyndigheten skall

lämna biträde för att lämna biträde för att

på begäran av länsstyrel- på begäran av social-

eller rätten föra en miss- nämnden eller rätten föra sen brukare till beslutad en missbrukare till en been

läkarundersökning, slutad läkarundersökning,

på begäran socialnämnden föra den som skall beredas av vård eller är omedelbart omhändertagen enligt denna som lag till ett LVM-hem eller sjukhus, på begäran av chefsöverläkaren i fall som avses i 24 § tredje stycket föra den som skall beredas värd eller som är

omedelbart omhändertagen enligt denna lag till ett LVM-hem,

samt pâ begäran den förestår värden vid ett LVM-hem av som efterforska, hämta eller förflytta någon som skall tas i hemmet eller vårdas där med stöd av denna lag. som

47§ Med socialnämnden i denna lag socialnämnden i den avses

kommun som enligt 3 § socialtjänstlagen 1980620 har

ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han behöver. Att överflyttning av ärenden till en annan socialnämnd kan ske i vissa fall framgår av 72 § socialtjänstlagen.

28 Författtzitzgsförslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Med länsstyrelsen avses i denna lag länsstyrelsen i

det län, inom vilket den ansvariga kommunen är

belägen. Beslut om tvångsvård Beslut tvångsvård

om enligt 5 § och med anled- enligt 5 § och med anled-

ning av omhändertagande ning av omhändertagande

enligt 13 § fattas av läns- enligt 13 § fattas läns-

av rätten i det län rätten i det län där den

som anges iandra stycket. Den länsrätt ansvariga kommunen är som meddelade beslutet om belägen. Den länsrätt

som vård beslutar också i frågor meddelade beslutet vård

om som avses i 44 § första beslutar också i frågor

som

stycket. avses i 44 § första stycket.

Denna lag träder i kraft den l januari 1994.

Om ett ärende som har anhängiggjorts hos länsrätten före

den 1 januari 1994 ännu inte har avgjorts slutligt vid lagens

ikraftträdande tillämpas äldre bestämmelser.

SOU 199331 Författnirzgsförslag

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen 1980100

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § sekretesslagen

1980100 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

7 §

Sekretess gäller i verksamhet, som bedrivs av annan än statlig myndighet och som består i tillsyn eller stödverksamhet

med avseende på näringslivet, för uppgift om

enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider

skada om uppgiften röjs,

andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för tillsyns- eller stödverksamhet som avses i denna paragraf.

Motsvarande sekretess Motsvarande sekretess gäller hos kommunal myn- gäller hos kommunal myndighet i ärende om tillstånd dighet i ärenden om tillstånd

till hantering av brandfarliga till hantering brandfarliga

av varor. Sekretessen gäller varor och i ärenden enligt dock inte beslut i sådant lagen 1977293 om handel ärende. med drycker. Sekretessen

gäller dock inte beslut i

sådana ärenden.

Sekretess enligt första stycket gäller dock inte för uppgift i tillsynsverksamhet som bedrivs av den eller de kommunala

nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskydds-

området, om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften

30 Författningsförslag SOU 199331

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

bör lämnas ut. Regeringen kan för särskilt fall förordna

om undantag från nämnda sekretess, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. l fråga om uppgift i allmän hand-

ling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den l januari 1994.

4. Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 2 § brottsbalken skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 kap.

Kan den som begått en Kan den som begått en

brottslig gärning bli föremål brottslig gärning bli föremål för vård enligt lagen för vård enligt lagen

1988870 om vård 1988870 vård

av om av missbrukare i vissa fall får missbrukare i vissa fall får rätten överlämna länssty- rätten överlämna socialrelsen eller, ifråga om den nämnden eller, ifråga om som redan är intagen i ett den som redan är intagen hem där sådan vård med- i ett hem där sådan vård

delas, styrelsen för hem- meddelas, styrelsen för

met att föranstalta om be- hemmet att föranstalta om hövlig vård. Innan rätten behövlig vård. Innan rätten beslutar om överlämnande beslutar om överlämnande skall länsstyrelsen eller skall socialnämnden eller

styrelsen höras. styrelsen höras.

SOU 19933 l Föqfattningsförslag 3 1

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Är för brottet stadgat straff än i år, får

strängare fängelse ett

överlämnande enligt första stycket ske endast det förelig-

om ger särskilda skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.

SOU 199331

Utredningsuppdraget

Utredaren har enligt de av regeringen meddelade direktiven

dir. 199268 i uppdrag göra analys förutsättningarna

en av

för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen

1977293 om handel med drycker LHD överförs till kommunerna. Utredningen skall redovisa de förslag till lagänd-

ringar som en kommunalisering av tillståndsprövningen skulle

erfordra. Utredaren skall också överväga vilken besvärsordning som bör gälla och vem skall ha rätt att överklaga

som beslut enligt LHD.

Uppdraget innefattar även frågan att analysera förutsätt-

om ningarna för att socialnämndema det fulla ansvaret för

ges utredning och ansökan enligt lagen 1988870 om vård

av missbrukare i vissa fall LVM. Om utredningen finner

att en

kommunalisering bör genomföras, skall den lägga fram förslag till erforderliga lagändringar.

Direktiven fogas bilaga till betänkandet.

som

DEL I LAGEN OM HANDEL MED

DRYCKER

LHD

SOU 199331

l Allmän

bakgrund

l l Inledning

.

Enligt LHD får alkoholdrycker inte säljas utan rätt enligt

lagen. När det gäller starkare drycker än öl klass är såväl

parti- som detalj handel förbehållet de statliga monopolbolagen Vin Sprit AB och Systembolaget AB. Som undantag från monopolhandeln har de bryggerier har tillverkningsrätt

som för starköl också rätt till partihandel med starköl. Övrig handel med alkoholdrycker inom landet är i princip tillståndsbunden. Det kan vara fråga om tillstånd för servering

av

alkoholdrycker samt parti- och detaljhandel med öl klass II. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet. Länsstyrelsen svarar

även för tillsyn över efterlevnaden lagen och de administ-

av rativa ingripanden kan behövas. Socialnämnd och polis-

som

myndighet har tillsynsuppgifter på det lokala planet och skyldighet att rapportera till länsstyrelsen. Socialstyrelsen är

central tillsynsmyndighet. Om det föreligger missförhållanden

skall länsstyrelsen vidta åtgärder för att undanröja dessa.

Under den senaste tioårsperioden har antalet tillståndsärenden och antalet tillstånd ökat kraftigt. Detta har inneburit att

länsstyrelsernas möjligheter att utöva tillsyn i enlighet med

lagstiftarens intentioner minskat drastiskt. Förutom den till-

ståndsbundna försäljningen omfattar tillsynsansvaret även all

annan handel med drycker.

Kommunerna har genom tiderna haft inflytande över alkoholförsäljningen inom kommunen och således även över

serveringen av alkoholdrycker genom det s.k. kommunala vetot. I LHD finns det kommunala vetot kvar beträffande de s.k.

permanenta serveringstillstånden. Systembolaget skall rådgöra

med kommunen inför butiksetablering. Här finns det ingen vetorätt. Kommunen har inte heller

något lagstadgat inflytande över tillståndsgivningen när det gäller bl.a. trañkservering, detalj- och partihandel av öl klass och tillfälliga tillstånd till

38 Allmän bakgrund SOU 199331

allmänheten och slutna sällskap.

Länsstyrelsens beslut i tillstånds- och sanktionsärenden kan

överklagas hos kammarrätt och efter prövningstillstånd hos

regeringsrätten. Det kommunala vetot kan dock inte angripas med förvaltningsbesvär, vilket innebär att det sakliga innehållet i beslutet inte kan överprövas.

I ett betänkande Ds 19899 Länsstyrelsemas sociala funktioner framkom s. 59 att länsstyrelsen grund av resursbrist hade svårt att utöva sitt tillsynsansvar enligt LHD. Ut-

redningen föreslog att länsstyrelsen skulle få en annan roll än

för närvarande och i stället svara för den regionala tillsynen. Det kommunala vetot föreslogs ersättas med en kommunal be-

slutanderätt i tillståndsfrågor. Organisationskommittén för genomförandet av en ny regio-

nal statlig förvaltning uppdrog därefter Statskontoret att utreda resursbehoven vid de sociala funktionerna vid länsstyrelserna.

Statskontoret har i sin rapport Länsstyrelsens sociala funktion resursbehov, PM 1990-08-14 bl.a. konstaterat s. 3

-

att om det skall vara möjligt för länsstyrelserna att fullgöra

sina uppgifter företrädesvis inom tillsynsområdet måste antingen ett stort resurstillskott ske eller åtgärder genomföras för att frigöra resurser. Statskontoret ansåg det möjligt att

genom lagändringar frigöra så stora resurser att tillsynsansva-

ret skulle kunna klaras inom ramen för befintlig organisation.

Statskontoret föreslog bl.a. att tillståndsgivningen enligt LHD

skulle överföras till kommunerna.

I ett annat betänkande Ds 199267 från en gemensam

arbetsgrupp vid Civil- och Socialdepartementet Länsstyrelserna och socialtjänsten tillsyn och uppföljning under utveck-

-

ling har det också föreslagits s. 68 att vissa ärendegrupper avlastas länsstyrelserna. Bland dessa ingår tillståndsgivningen enligt LHD. Syftet anges vara att skapa ett tillräckligt utrymme för de nödvändiga utvecldingsinsatserna vid länsstyrelser-

na. Länsstyrelserna skall i framtiden inrikta sitt arbete mot

uppföljning, utvärdering samt utveckling av metoder och

kompetens.

Regeringen ansåg i folkhälsopropositionen 199091 175 att mycket talar för en överföring av tillståndsgivningen enligt

LHD till kommunerna. Det fanns dock enligt propositionen

en serie frågor som behövde belysas ytterligare. En sådan

SOU 199331 Allmän bakgrund 39

fråga var om en kommunal tillståndsgivning skulle kunna innebära en alltför stor oenhetlighet i praxis.

I Socialdepartementets avsnitt av 1992 års budgetproposition framhålls s. 195 att länsstyrelsemas tillsyns- och uppföljningsansvar blir allt viktigare och det framstår som angeläget

att en större del av arbetet inriktas mot en mer generell tillsyn

och uppföljning.

Även från kommunalt håll har det framförts önskemål

om en förändring av LHD, så att det kommunala inflytandet stärks. I brev från Stockholms stad och Malmö kommunstyrelse till regeringen har sålunda föreslagits att kommunerna

skall få överta tillståndsgivningen enligt LHD.

1.2¶Tidigare lagstiftning

1.2.1 1855 års brännvinsreform

Den första egentliga regleringen i landet med ett nykterhetspo-

litiskt motiv var 1855 års brännvinsreform. Den hade sitt ursprung i de högre samhällsskikten och var således inte folkligt förankrad. Den var inte absolutistisk utan vände sig enbart mot brännvinsmissbruket.

Brännvinsreformen riktade sig framför allt mot husbehovs-

bränningen genom regler om tillverkningskontroll och tillverkningsavgifter. Snart kom husbehovsbränningen att helt förbjudas. Med tiden gjordes en uppdelning mellan partihandel samt utminutering och utskänkning. På ett utskänknings-

ställe skulle det finnas tillgång till lagad mat. Det infördes också ett kommunalt veto, som omfattade utminutering och utskänkning. Syftet med denna vetorätt var att de de och kloke bland församlingamas och kommunernas invånare måtte kunna från den mindre stadgade delen av befolkningen avlägsna lockelser och tillfällen till missbruk av starka drycker. Uttalande av det särskilda utskottet vid 1853-54 års riksdag.

Det bildades också lokala systembolag med rätt att reglera

utskänkningen. Så bildades till exempel Göteborgssystemet

1865 och övertog därmed stadens brånnvinsutskänkning.

Senare övertogs också utminuteringen av brännvin och i

Stockholm tillkom en motsvarighet, det s.k. Stockholmssys-

temet.

Under trycket av den folkliga nykterhetsrörelsen skärptes

40 Allmän bakgrund SOU 199331

alkoholreglema och handeln med vin, öl och även alkoholfria drycker reglerades. Kring sekelskiftet tillkom en särskild

lagstiftning, som gällde tillverkning och beskattning av maltdrycker.

1.2.2 1917 års nykterhetsreform

Under början detta århundrade skedde stora förändringar

av

i landets alkohol- och nykterhetslagstiftning. Nykterhetsvän-

nerna i landet verkade för ett alkoholförbud. Under storstrejken 1909 gällde under tid totalt rusdrycksförbud. Under

en vintern 1909-10 anordnades namninsamling stöd för

en som ett totalförbud och 56 procent befolkningen över 18 år

av ställde sig bakom detta krav. I augusti 1922 hölls en konsultativ folkomröstning, utföll så att 51 procent de röstande

som av var mot ett totalförbud.

Efter ett förslag av läkaren Ivan Bratt tillkom ett detaljerat

restriktionssystem, som byggde på tillkomsten av systembo-

lag. Dessa blev obligatoriska och täckte hela landet och fick ansvaret för all handel med rusdrycker. Det s.k. Brattsystemet innebar också individuell reglering och kontroll försälj-

en av

ningen av alkoholdrycker samt att det privata vinstintresset när det gällde försäljningen försvann. För all partihandel inrättades AB Vin Spritcentralen.

År 1917 fick landet helt

en ny lagstiftning, rusdrycksförsäljningsförordningen RFF, där brännvinsinköpen genom s.k.

motbok maximerades till 4 liter och månad. De

per person

s.k. spritrestaurangema ñck detaljerade centiliterrestriktioner

och bestämmelser måltidstvång. Också vinet blev föremål

om för reglering och för starkölet kom ett

försäljningsförbud att gälla. Den övriga ölförsäljningenkom att omgärdas särskil-

av da och krångliga restriktioner.

Under motbokssystemets period förekom del för-

senare en ändringar. År 1937 tillkom

en ny rusdryckförsäljningsförord-

ning och där slopades bl.a. det tidigare kommunala vetot avseende utminuteringen. Från 1941 reducerades den

högsta

spritransonen till 3 liter månad och ölets alkoholhalt

per

sänktes till 2,8 viktprocent.

SOU 199331 Allmän bakgrund 41

1.2.3 1955 års nykterhetsreform

Arbetet inom 1944 års nykterhetskommitté låg till grund för

den nykterhetspolitiska reform som beslöts 1954 och 1955.

Den resulterade i en helt ny försälj ningslagstiftning RFF,ÖFF

och AFF för rusdrycker, öl och alkoholfria drycker. Grundtankama bakom 195455 års nykterhetsreform var frihet och

ansvar. Alkohollagstiftningen skulle präglas av större frihet

för den enskilde och mindre restriktioner, och den innebar en

påtaglig liberalisering jämfört med den tidigare ordningen.

Reformen innebar ett systemskifte där den individuella kontrollen reducerades. I stället skärptes reglerna för de admini-

strativa ingripandena och möjligheterna till tillsyn och kontroll

över försäljningsställena och restaurangerna.

Av de stora förändringar som genomfördes märks i första hand avskaffandet av motbokssystemet, vilket markerade övergången från individuell kontroll till generella insatser.

Inom utskänkningen slopades centiliterbegränsningarna och en avveckling av måltidstvånget inleddes. De tidigare varieté-

och dansförbuden upphävdes efter hand och ölförsäljningen liberaliserades och starkölsförbudet upphävdes.

Samtidigt som lättnader och förenklingar infördes lades tyngdpunkten inte bara tillsyn och kontroll utan även

positiva åtgärder såsom undervisning, upplysning och forskning i alkoholfrågan. Särskilt stöd skulle till ungdoms-

ges

vårdande sammanslutningar, ungdomsidrott och till

annan organiserad fritidsverksamhet bland ungdom. Dessutom till-

kom år 1954 en ny nykterhetsvårdslag, hade

som en annan

inriktning än den tidigare vårdlagstiftningen och mer byggde på hjälp, stöd och frivilliga åtgärder.

Det fanns förhoppningar om att 1955 års reform skulle leda till en minskad alkoholkonsumtion, men dessa infriades inte.

I stället ökade försäljningen av spritdrycker påtagligt. Kraftiga skattehöjningar företogs och vidare infördes regler om avstängning och legitimationskontroll vid inköp av rusdrycker.

En särskild utskänkningsskatt infördes, vilken innebar att en restaurangägare inte fick något ekonomiskt utbyte han

av om

ökade försäljningen av alkoholdrycker.

Under perioden efter 1955 infördes flera regler som gick i en liberaliserande riktning. Det privata vinstintresset släpptes

i ökad omfattning in i restaurangnäringen och mellanölet

infördes år 1965.

42 Allmän bakgrund SOU 199331

Under 1960-talet började man samtidigt inom riksdagen alltmer ifrågasätta alkohol- och nykterhetspolitiken och i flera motioner under våren 1965 framfördes krav utredning

en inom området. Enligt motionärerna hade nykterhetspolitiken

inte lyckats förebygga alkoholmissbruket. Ungdomsfylleriet

hade ökat oroväckande och nya grupper inom befolkningen hade börjat använda alkohol.

1.2.4¶Tillståndsgivningen

Reglerna för tillståndsgivningen för rusdrycksutskänkning

efter 1955 års reform i stort sett desamma tidigare.

var som

Tillståndsmyndighet var då liksom tidigare länsstyrelsen.

Kommunerna hade vetorätt. Tillstånd kunde endast meddelas till Systembolaget, som dock inte själv kunde bedriva någon utskänkning utan hade att överlåta dessa allmänna eller enskilda restaurangföretag. Efter förslag från den senare

tillsatta alkoholpolitiska utredningen APU bortkopplades Systembolaget från utskänkningsområdet år 1971. I och med

1971 års utskänkningskungörelse blev länsstyrelsen huvudan-

svarig för tillsynen inom länet, skulle bedrivas i samarbe-

som

te med polismyndigheter, kommunala socialvårdsorgan och andra berörda myndigheter eller sammanslutningar. Det cent-

rala tillsynsansvaret hade Riksskatteverkets alkoholbyrå fram till år 1978, då denna uppgift överfördes till Socialstyrelsen. Det fanns i huvudsak tre olika typer av tillstånd för servering

i den tidigare lagstiftningen, nämligen tillstånd för servering

hela året eller del av år, tillstånd för tillfällig servering och slutligen tillstånd för slutna sällskap. Tillstånd för årsutskänk-

ning avsåg en s.k. oktrojperiod, som omfattade fyra år.

Den som ville bedriva serveringsverksamhet skulle ansöka

därom hos länsstyrelsen i det län, där serveringen skulle äga

rum. I samband med alla ansökningar utom sådana som gällde

slutna sällskap och trañkservering skulle länsstyrelsen inhämta yttrande från länsnykterhetsnämnden, polismyndigheten och

från fullmäktige i den kommun där serveringen skulle bedrivas. Fullmäktige skulle i sin tur höra den lokala nykterhetsnämnden. Länsstyrelsen kunde inte meddela tillstånd för

servering mot fullmäktiges avstyrkande. Fullmäktige hade

också möjlighet att med för länsstyrelsen bindande verkan maximera antalet restauranger med serveringstillstånd i kom-

SOU 199331 Allmän bakgrund 43

munen samt att förbjuda förläggning av serveringsställe i en

viss del av kommunen. Fullmäktige hade också rätt att med

bindande verkan föreslå inskränkningar i fråga servering-

om ens bedrivande. Tillstånd för den s.k. turistutskänkningen en för turismen betydelsefull ort omfattades dock inte av det kommunala vetot utan i dessa ärenden kunde regeringen besluta om servering av alkoholdrycker trots att kommunen

avstyrkt.

1.2.5 Det kommunala inflytandet Som framgått ovan har det kommunala inflytandet en mång-

årig och stark tradition i svensk alkohollagstiftning. Enligt

1855 års brännvinsförordning hade kommunen eller motsvarande vetorätt såväl vad gällde servering detaljhandel

som med alkoholdrycker. Före år 1855 var traditionen den att den

beslutande myndigheten, dvs. länsstyrelsen, hörde någon myndighet i den kommun, där detaljhandeln skulle utövas,

men kommunens uppfattning hade inte någon bindande

verkan.

Genom 1917 års RFF Rusdrycksförsäljningsförordning

utsträcktes omfattningen av det kommunala vetot ytterligare. Kommunerna fick då möjlighet att föreslå inskränkningar i

fråga om detaljhandel och servering. Detalj handels- och serve-

ringsrättigheter lämnades till ett för ändamålet särskilt bildat bolag. Kommunen hade då möjlighet att i praktiken bestämma hur många detalj handels-och serveringsställen det skulle finnas i kommunen och var dessa skulle vara be1ägna.Kommunen

hade också ett avgörande inflytande över serveringstider och dryckessortiment. I rusdryckslagstiftningsrevisionens betänkande SOU

193439 konstaterades s. 258 ft beträffande vetorätten att den

så småningom blivit fast rotad i svensk rättsuppfattning och

har möjligjort åtskilliga nykterhetsgagnande åtgärder, som

eljest icke skulle kunnat genomföras. Den medgiver också

en sådan tillämpning av försäljningslagstiftningen, som är

anpassad efter den på olika orter skiftande inställningen i

nykterhetsfrågan. Vetorättens utvidgning till att avse närmare villkor för försäljningens bedrivande har ock möjliggjort praktisk prövning av olika uppslag i fråga om begränsning

44 Allmän bakgrund SOU 199331

av försäljningens skadliga verkningar. Slutligen har vetorät-

ten varit ägnad att inom kommunen skapa känsla

en av

ansvar för upprätthållandet av de inskränkande föreskrifter, som kommit till stånd på kommunernas eget initiativ.

I betänkandet anfördes också kritik mot det kommunala vetot. I vissa fall hade kommunerna förhindrat inrättandet av försäljningsställen, där det funnits ett mera allmänt intresse av att sådana kommit till stånd. Vidare hade kommunerna gynnat kommunala särintressen i branschen. Framfört allt riktades kritiken mot att det kommunala medbestämmandet medfört

ämnhet och olikformigheti fråga lagstiftningens tillämp-

om ning i olika delar av landet. Vissa inskränkningar kom-

som munerna fattat beslut om hade visat sig omöjliga att genomföra i praktiken. Slutligen ansåg revisionen att den vidsträckta kommunala älvbestämmanderätten hade medfört politise-

en ring av nykterhetsfrågan, som inte varit önskvärd.

I 1937 års RFF avskaffades det kommunala bestämmande-

rätten på utminuteringsområdet, eftersom det ansågs att mot-

boksystemet var ett verksamt medel mot missbruket. Kommunerna hade också i allt mindre omfattning använt sig rätten

av

att förbjuda utminutering. De skäl som gjorde att man avskaffade den kommunala inflytandet utminuteringsområdet ansågs dock inte gälla serveringen av alkoholdrycker.

Det kommunala inflytandet kvarstod vad gällde antalet serveringsställen i kommunen och var i kommunen dessa skulle ligga. Den vidsträckta rätt kommunen hade att

som

meddela olika villkor för serveringsställena, begränsades något i 1937 års RFF. Ytterligare inskränkningar kom till

stånd i 1954 års RFF.

Inför 1954 års RFF diskuterade Nykterhetskommittén det kommunala vetot i sitt betänkande SOU 195254 s.223

Bland de skäl som anförts till stöd för att den kommunala

vetorätten skall behållas har framhållits att denna rätt i stort

sett främjat en gynnsam utveckling nykterhetstillståndet.

av

Principen om kommunal vetorätt har varit genomgående för

hela vår moderna nykterhetslagstiftning och har ansett

man

att ett avsteg från denna princip icke borde göras utan myck-

et starka skäl. Utskänkningen är vidare i allmänhet lokalt be-

tonad och kan också i viss mån sägas vara en fråga

som

angår den allmänna ordningen inom kommunen. Detta har

ansetts motivera att man tillerkänner vederbörande kommun

SOU 199331 Allmän bakgrund 45

rätten att avgöra, huruvida sådan försäljning må äga rum

inom densamma, Slutligen har ur psykologisk synpunkt och

demokratisk synpunkt ifrågasätts riktigheten av att ytterligare inskränka det kommunala vetot.

Enligt 1954 års RFF avsåg ett tillstånd en s.k. oktrojperiod, som var fyra år. Kommunen hade också möjlighet att ange

visst högsta antal serveringsställen eller förbjuda serverings-

tälles förläggning till en viss del av kommunen. Kommunen kunde också meddela vissa detaljbestämmelser rörande serveringens bedrivande.

1.3 1965 års alkoholpolitiska utredning

I oktober 1965 tillkallades sakkunniga med uppdrag att se

över alkohol- och nykterhetspolitiken. Utredningen antog

namnet alkoholpolitiska utredningen APU, och den arbetade i närmare tio år. APU begränsade sitt uppdrag i huvudsak

till alkoholpolitiken, medan vårdfrågoma i första hand kom

att behandlas av socialutredningen, som tillsattes år 1967. Vissa vårdfrågor som hade ett direkt samband med alkoholpolitiken berördes dock av APU förutom olika förebyggande åtgärder inriktade alkoholkonsumtionen.

Principen om frihet och kunde sägas även tank-

ansvar avse arna bakom 1977 års alkoholpolitiska reform. En del restrik-

tioner, som inte uppfattades meningsfulla bredare

som av en

allmänhet, föreslogs slopade. Däremot ansåg APU att vissa

straffbestämmelser skulle skärpas och tillsynen jämte kontrollen förstärkas.

APU genomförde en rad olika utredningar och undersök-

ningar på alkoholområdet. Huvudförslaget Alkoholpolitik SOU 197490-93 omfattande fyra delar Bakgrund, Åtgär-

der, Bilagor och Sammanfattning. APU preciserade att syftet med alkoholpolitiken skulle va-

ra att åstadkomma återhållsamma alkoholvanor. Tre olika typer av åtgärder bedömdes som relevanta De som inrik-

tades mot människan, miljön och mot medlet alkoholen.

Människans kunskaper, attityder och beteenden i fråga om

alkohol skulle påverkas. Vidare skulle alkoholfrågan beaktas vid utformningen av miljön. Tillgången på alkohol skulle

begränsas och när det gällde ungdomen skulle samhället verka för att någon konsumtion betydelse inte förekom under

av

46 Allmän bakgrund SOU 199331

uppväxten. Det föreslogs betydande satsningar på forskning, undervisning, information och organisationsstöd. I korthet präglades APUs serveringen begrän-

syn av en sad tilltro till effekten av olika detaljrestriktioner. I stället strävade APU efter att ñnna ett system för till-

en noggrann

ståndsgivning och en effektiv tillsyn. Mot denna bakgrund förordade APU att antalet inspektörer vid länsstyrelserna

skulle öka från 27 till 45 tjänstemän.

Serveringens andel av den totala försäljningen I Sverige bedömdes i APU vara låg. Den alkoholpolitiska betydelsen

av serveringen skulle denna Å andra sidan

ses mot bakgrund.

borde det beaktas att det var fråga konsumtion

om en som

sker offentligt och därför kan medföra påtagliga ordningspro-

blem. I vissa restaurangmiljöer pubar och diskotek vistas

som

ofta ungdomar. Mot denna bakgrund ansåg APU det viktigt att serveringen av alkoholdrycker skedde under ordnade former. En särskild målsättning med alkoholpolitiken restaurangområdet hade varit att tillse att ordning, nykterhet

och trevnad rådde i samband med servering alkoholdryck-

av er, och detta betonades också APU grundläggande

av som

regler för serveringen i framtiden. Med ordning menades att serveringen alkoholdrycker inte

av fick medföra t.ex att gäster eller boende i omgivningen skulle bli störda. Nykterhet ansågs innebära att restauranggästema

ett tillfredställande sätt skulle kunna kontrollera sitt uppträdande och tal. Trevnad ansågs slutligen innebära att situationen i restaurangen skulle upplevas trivsam flertalet

som av människor.

1.3.1¶Tillståndsgivningen

I APU konstaterades att det fanns ett klart alkoholpolitiskt behov av att förhindra överetablering restauranger.

en av Erfarenheterna hade visat att restauranger i hård konkurrens

blev mindre att följa gällande regelsystem. De

noggranna problem som blev följden av en överetablering hade en stark lokal anknytning. Vid APUs bedömning den framtida

av tillståndsgivningen behandlades särskilt tre frågor tillstånds-

givningen i allmänhet, det kommunala vetot och oktroj period-

ema.

Enligt APUs mening borde tillståndsgivningen innefatta

en

SOU 199331 Allmän bakgrund 47

prövning av behovet av den planerade rörelsen. Prövningen

borde också omfatta lämpligheten av de tilltänkta serveringslokalema och den personliga lämpligheten hos den som skulle

förestå serveringen.

APU ansåg att det inte borde finnas bestämmelser, som reglerade antalet restauranger i förhållande till antalet invånare på orten. Kommunerna hade som framgått ovan tidigare haft möjlighet att genom det s.k. oktrojsystemet och vetot maximera antalet restauranger i kommunen eller att förbjuda etablering av en restaurang till en viss del av kommunen. Rent principiellt kvarstår denna möjlighet i dag genom det kommunala vetot, men används inte detta sätt i någon utsträckning. APU föreslog att det s.k. oktroj systemet skulle

avskaffas och tillståndsgivningen ske löpande. Tillståndsgiv-

ningen borde enligt APU helt skötas av länsstyrelserna och några andra alternativ övervägdes aldrig.

1.3.2 Det kommunala inflytandet Det konstaterades i APU att det hade riktats kritik mot det kommunala vetot som rörde kommunernas möjligheter att bestämma över om ett tillstånd skulle beviljas eller ej. Det

hade framförts betänkligheter rättssäkerhetssynpunkt och

ur systemet bidrog till en ojämn utövning av vetorätten i kommunerna. Det ansågs också otillfredställande att myndighet

en som själv direkt eller indirekt engagerad i serveringsrörel-

var

ser skulle ha ett avgörande inflytande tillståndsgivningen av serveringstillstånd.

APU fann dock avslutningsvis att skälen mot vetot var av

underordnad betydelse. Beträffande den ojämna tillämpningen

av vetot framhöll APU att vissa kommuner inte alls eller i

begränsad utsträckning utnyttjade vetot för att förhindra nyetableringar. Det kommunala vetots främsta alkoholpolitiska

funktion bedömdes just att vara att förhindra överetablering

inom restaurangnäringen. Enligt APU det helt naturligt

var att kommunerna gavs ett avgörande inflytande över etablering av hotell och restauranger inom det egna området. Dessa frågor hade enligt APU att göra med den service kom-

som munen kunde ge men de hade också betydelse för den före-

byggande ungdomsvården.

48 Allmän bakgrund SOU 199331

1.4¶Regeringens 1976772108

proposition om

ett nytt alkoholpolitiskt program

APU s betänkande blev under 1975 föremål för en omfattande remissbehandling. Därvid förekom en omfattande kritik mot APUs förslag. Det fördes också fram en rad nya förslag och synpunkter. Det riktades vidare kritik mot den allmänna

inriktningen av den föreslagna alkoholpolitiken.

Mot bakgrund av remissutfallet över APU s förslag fann den dåvarande chefen för Socialdepartementet det motiverat att

en samlad belysning av de alkoholpolitiska frågorna. Där-

för tillsattes särskild beredningsgrupp med uppgift att

en redovisa ett samlat beslutsunderlag för regeringen avseende

de alkoholpolitiska frågorna. Beredningsgruppen redovisade i januari 1977 sitt uppdrag

i ett betänkande Ds S 19771. Beredningsgruppens övervä-

ganden och förslag byggde i huvudsak APUs ställningstaganden. I syfte att förstärka tillsynen föreslogs dock ytterligare utökning av antalet handläggare. I regeringens proposition 197676lO8, som i huvudsak byggde på beredningsgruppens förslag, fastslogs inlednings-

vis att missbruk alkohol värt lands största sociala

av var problem. Syftet med en alkoholpolitisk reform skulle vara att begränsa alkoholserveringen och reducera alkoholmissbruket och alkoholskadorna. Det bedömdes som nödvändigt med vissa restriktioner i handeln med alkoholdrycker. Särskilda åtgärder för att skydda ungdomen förordades. Det skulle

krävas en samordning av flera insatser, såsom information,

prissättning och övervakning. Departementschefen konstaterade s. 45 ff att berednings-

gruppens förslag innebar att serveringen inte skulle kringgärdas med detalj bestämmelser, men att detta inte skulle inne-

bära att olämplig och skadlig försäljning av alkoholdrycker

skulle tillåtas. Vidare anförde departementschefen att tillsynen framledes skulle få en mer offensiv inriktning och

förordade att antalet handläggartjänster vid länsstyrelserna

utökades till 45. Särskild uppmärksamhet skulle enligt departementschefens mening ägnas rörelser som besöktes av ungdomar. Tillsynsmyndigheten skulle i framtiden särskilt

ägna sin uppmärksamhet serveringsrörelser som kunde välla olägenheter i nykterhetshänseende. I remissyttrandena över APUs förslag hade det riktats

SOU 199331 Allmän bakgrund 49

stark kritik mot den s.k. behovsprövningen. Man pekade

på svårigheter att göra en objektivt riktig behovsprövning, utan

att man därvid förhindrade etableringen restauranger,

av nya vilka bättre än de befintliga restaurangerna skulle kunna

tillgodose alkohol- och konsumentpolitiska intressen. Departementschefen föreslog dock att förslaget behovsprövning

om skulle genomföras och att den i första hand skulle ske

genom kommunens försorg.

Departementschefen anförde också att den kommunala bestämmanderätten rörande serveringsfrågor hade gammal

en och stark tradition. I likhet med beredningsgruppen

föreslog

departementschefen att det kommunala vetot skulle bibehållas i oförändrat skick i fråga nyetableringar avskaffas

om men

vad gällde detaljföreskrifter.

SOU 199331

2 Gällande bestämmelser

l Inledning

Lagen 1977293 om handel med drycker antogs riks-

av dagen under år 1977 liksom grunderna för den övriga

alkoholpolitiken. Målsättningen för alkoholpolitiken restau-

rangområdet skulle vara att eftersträva ordning, nykterhet och trevnad. Övervakningen av serveringsställena skulle främst

inriktas mot att undvika olägenheter i nykterhetshänseende. I princip skulle servering av alkoholdrycker endast förekom-

ma egentliga restauranger, vars primära uppgift var att servera lagad mat. I denna del skärptes bestämmelserna.

All servering av alkoholdrycker är i princip reglerad. Undantag gäller för servering i militär mäss ombord örlogsfartyg. Tillståndet för servering av alkoholdrycker är knutet

till en viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Tillstånd för servering kan avse hela året runt, del av ett år eller enstaka tillfälle. Tillstånden för servering gäller till allmänheten eller

slutna sällskap.

I samband med tillståndsgivningen skall särskilt beaktas be-

hovet av serveringen, sökandens lämplighet och serverings-

ställets ändamålsenlighet. Det kommunen som i första hand gör behovsprövningen, vars syfte i första hand är att förhindra

överetablering.

Tillstånd till servering prövas av den länsstyrelse där serve-

ringsstållet är beläget. När det är fråga om nya permanenta serveringstillstånd eller utökade sådana rättigheter, skall länsstyrelsen inhämta yttrande från kommunfullmäktige och polismyndigheten på den ort där serveringsstället är beläget.

Kommunen kan helt eller delvis avstyrka ansökan om serve-

ringstillstånd. Detta blir då bindande för länsstyrelsen.

Socialstyrelsen utövar den centrala tillsynen över LHD och var fram till halvårsskiftet 1990 besvärsmyndighet i LHDärenden. Se avsnitt 2.5

52 Gällande bestämmelser SOU 199331

Det är länsstyrelsen som har huvudansvaret för den regiona-

och lokala tillsynen tillsammans med polismyndigheter och

socialnämnder. Det är också länsstyrelsen som tillståndsmyn-

dighet som har huvudansvaret och befogenhet att besluta om återkallelser av gällande tillstånd enligt LHD och andra ad-

ministrativa ingripanden.

I LHD regleras all försäljning av alkoholdrycker således

även parti- och detaljhandel med öl klass II, servering av

klass samt trafikservering. Tillståndsprövande myndighet

är även i dessa fall också länsstyrelsen.

Vid en framtida eventuell kommunalisering tillståndsgiv-

av

ningen år det inte endast prövningen av serveringstillstånden

enligt LHD som kan komma i fråga för att överföras till kommunerna, utan även de andra tillståndsgruppema. Det har dock upplysningsvis och genom en rapport från RRV kallad Servering av alkoholdrycker 1984 och genom utredningens enkät se avsnitt 6.11 framkommit att arbetet med tillståndsgivningen avseende restauranger år den dominerande arbetsbördan hos länsstyrelserna när det gäller LHD. Arbetet

med prövningen av olika serveringstillstånd år den volym-

mässigt största arbetsbördan och inrymmer också de mest svårbedömda ärendena. Den Alkoholpolitiska kommissionen dir. 1991124, se avsnitt 3.5 utreder möjligheterna till för-

enklingar och avregleringar när det gäller de olika tillstånds-

grupperna i LHD.

Tillstånd till servering får bara det kan antas att

ges om

serveringen av lagad mat kommer att utgöra en betydande del

av rörelsen, dvs. endast regelrätta restauranger kan komma i fråga. Om det är fråga om öl klass är kraven lägre.

Det finns enligt bestämmelserna i LHD i huvudsak tre led

i tillståndsgivningen. Dessa behovsprövningen, lämp-

avser

lighetsprövningenochrestauranglokalemasändamålsenlighet.

2.2¶Behovsprövningen

Behovsprövningen i dess nuvarande form infördes i lagen i samband med 1977 års alkoholpolitiska beslut. Den innebär

att den tillståndsprövande myndigheten skall beakta behovet

av den aktuella restaurangrörelsen. I varje ärende skall tillgången på restauranger i området beaktas. Syftet med behovsprövningen har varit att förhindra en överetablering restau-

av

SOU l993z3l Gällande bestämmelser

ranger i ett område. Det riktades redan från början mycket kritik mot behovsprövningen och det anfördes bl.a. att det kan vara svårt att göra en objektiv bedömning behovet. Vidare

av har det anförts att denna regel kan verka konkurrensbegränsande och förhindra utvecklingen branschen. I Alkohol-

av

handelsutredningen SOU 198515 avsnitt 3.2 föreslogs

se

också att behovsprövningen skulle utmönstras lagstiftning-

ur en.

Ansvaret för behovsprövningen faller i första hand kommunen. I praktiken har det visat sig att kommunen är den enda instans som kunnat pröva behovet restaurang. Vid

av en en framtida eventuell kommunal tillståndsgivningen aktua-

liseras frågan om utformningen dessa regler.

av

Det ligger dock inte inom för LHDLVM-utredning-

ramen ens uppdrag att lägga fram förslag i denna del. Den Alkoholpolitiska kommissionen skall däremot enligt sina direktiv särskilt uppmärksamma reglerna för tillstånd till servering

av alkoholdrycker. Kommissionen skall således även överväga

frågor om ändring av bestämmelserna för tillståndsgivning-

en. Se avsnitt 3.5

Lämplighetsprövningen

I regeringens proposition l98586l26 lag närings-

om om

förbud m. m. föreslogs en skärpning lämplighetsprövningen

av

i LHDs § 40. Syftet med lagändringen att skärpa lämp-

var

lighetsprövningen inom restaurangnäringen i samband med tillståndsgivningen. I betänkandet Näringstillstånd SOU

19848 från kommissionen mot ekonomisk brottslighet hade

denna fråga tidigare utretts. Den skärpta lämplighetsprövningen innebar i korthet att

sådan brottslighet och misskötsamhet över huvud taget

som

kunde tänkas påverka lämpligheten att bedriva näringsverksamhet skulle betaktas vid tillståndsgivningen. Lagändringen

trädde i kraft den 1 juli 1986.SFS 1986440.

lämplighetsprövningen omfattar i princip två delar.

Den ena

avser kunskaper i alkohollagstiftningen och den andra delen

den personliga vandeln.

När det gäller den första delen kan konstateras att tillämp-

ningen av lagen inte är enhetlig i landet. Vid del länsstyrel-

en ser krävs två års branschvana ocheller restaurangskola. An-

54 Gällande bestämmelser SOU 199331

dra faster större avseende vid formella kunskaper i alkohollag-

stiftningen.

Prövningen av den personliga vandeln omfattar också i princip två delar. Den ena avser ekonomisk skötsamhet och den

andra eventuell tidigare brottslig belastning.

När det gäller uppgifter tidigare ekonomisk skötsamhet

om är kravet att sökanden och tillständsinnehavaren skall ha

fullgjort sina skyldigheter mot det allmänna. Kronofogdemyndigheten och Skattemyndigheten är skyldiga att lämna ut sådana uppgifter, som länsstyrelsen behöver för sin prövning.

69 § LHD. Detta bryter den sekretess som annars kan gälla

för sådana uppgifter 14 kap 1 § sekretesslagen. När det gäller tidigare brottslighet skall polismyndigheteten lämna ut sådana uppgifter till länsstyrelsen enligt bestämmelserna i 3 § lagen 1965 94 om polisregister.

2.4 och administrativa

Tillsyn ingripanden

Enligt den nuvarande ordningen har såväl länsstyrelse som

socialnämnd och polis för tillsynen över lagens efter-

ansvar levnad. Endast länsstyrelsen kan vidta administrativa ingripanden mot en tillståndsinnehavare.

När det gäller bestämmelserna i 64 § LHD reglerar de

som

administrativa ingripandena, så skärptes dessa redan 1982.

I regeringens proposition 198182 143 låg till grund för

som lagändringen, påpekades att ekonomisk misskötsamhet kan

föranleda åtgärd även själva serveringen sköts i enlighet

om

med lagstiftningen. Departementschefen anförde s. 87 att

misskötsamheten måste betydande för att tillståndet skulle

vara kunna återkallas. För att ingripande skall kunna ske krävs inte att misskötsamheten är brottslig eller att den är uppsåtlig. Om tillståndsinnehavaren ett betydande sätt åsidosätter ekonomiska förpliktelser mot samhället vårdslöshet kan det

genom

utgöra grund för ingripande. Lagändringen trädde i kraft

1982. SFS 1982289

2.5¶Besvärsprövningen

Enligt den tidigare lydelsen av 68 § LHD skulle talan mot

länsstyrelsens beslut föras hos Socialstyrelsen. Detta avsåg såväl besvär över länsstyrelsens beslut i olika tillståndsfrågor

SOU 199331 Gällande bestämmeLser

som beslut om olika administrativa ingripanden.

I propositionen 198990113 anförde s. 4 departements-

chefen bl.a. att det låg i linje med vad tidigare förordats som

regeringens proposition 19888913O om socialstyrelsens framtida roll, uppgifter och inriktning att befria Socialstyrel-

sen från att pröva överklaganden av beslut enligt LHD. De-

partementschefen hänvisade i sina fortsatta överväganden till

Alkoholhandelsutredningen.

Denna hade tidigare nämnts haft i uppdrag att göra en som

översyn reglerna i alkohollagstiftningen, och hade bl.a.

av

föreslagit att länsstyrelsebeslut skulle kunna överklagas till

kammarrättema i stället för till Socialstyrelsen. I utredningen anfördes att det i princip var mindre lämpligt att samma

myndighetet svarade för tillsyns- och rådgivningsuppgifter och

område också prövade besvärsärenden. Utredningsamma ansåg domstolsprövning skulle ha klara fördelar för en att en

den enskilde näringsidkaren ur rättssäkerhetssynpunkt.

När det gällde möjligheten att överklaga kammarrättens

beslut fanns det enligt departementschefen inga skäl att frångå

vad i övrigt gäller för kammarrättsärenden. Det borde som alltså finnas möjlighet att efter prövningstillstånd ett ärende

prövat regeringsrätten. Ändringen i LHD beträffande

av besvärsordningen trädde i kraft den l juli 1990. SFS

1990490.

I 68 § LHD föreskrivs endast att länsstyrelsens beslut nu enligt lagen överklagas hos kammarrätten. I lagen anges inte

har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut. Enligt

vem som

22 § förvaltningslagen 1986223 får ett beslut överklagas

den beslutet angår. Bestämmelserna i 22 § förvaltav som

ningslagen är ett uttryck för en fast förvaltningsrättslig praxis

som innebär att det inte föreligger någon allmän rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut. Om kretsen personer som får av

överklaga ett förvaltningsbeslut skall omfatta fler än dem,

rättsställning berörs, måste detta särskilt framgå av den vars aktuella författningen eller dess förarbeten. När det gäller LHD fanns dock en tidigare praxis att ett bifall länsstyrelsen i ett tillståndsärende kunde överklagas av och hade intresse av saken, men också av av var en som kommunmedlem ideella organisationer och kommunala myn- , digheter. Den hade utbildats före tillkomsten av 1971 års förvaltningslag bibehållits även därefter. Denna praxis men

56 Gällande bestämmelser SOU 199331

redovisades utan närmare kommentarer vid överföringen

av

besvärsprövningen från Socialstyrelsen till kammarättema

se

prop. 198990 113.

I några domar RÅ 1992 ref 13 I-III har

av Regeringsrätten

domstolen konstaterat att LHD inte innehåller några föreskrifter om att enskilda kommunmedlemmars intressen skall be-

aktas vid tillståndsgivningen. I förordningen 1977305

om handel med drycker finns inte heller några bestämmelser

som skulle kunna utgöra grund för besvärsrätt för enskilda

en utöver vad som följer av 22 § förvaltningslagen. Därmed har

Regeringsrätten fastslagit att det numera gäller allmänna

regler i fråga om besvärsrätten enligt LHD.

Det kommunala vetot enligt LHD kan endast överklagas genom kommunalbesvär. Besvär kan anföras kommunmed-

av lem. Beslutet kan endast angripas på vissa i bestämda

lag grunder. Besvärsprövningen avser beslutets laglighet och inte dess lämplighet. Besvärsmyndigheten kan det komundanröja

munala beslutet om det är behäftat med brister, den kan

men inte sätta ett annat beslut i stället.

Länstyrelsens beslut i tillståndsårenden och återkallelser

om av tillstånd enligt LHD går att

överklaga genom förvaltnings-

besvär till kammarrätten och efter till Rege-

prövningstillstånd

ringsrätten. Till skillnad från kommunalbesvär innebär denna överprövning att beslutet kan omprövas i dess helhet även i

vad avser lämpligheten. Om ett avslagsbeslut grundats på ett

kommunalt veto är dock domstolen, liksom

länsstyrelsen,

bunden härav och kan således inte in och kom-

pröva om

munen haft godtagbara skäl för sitt veto.

2.6 Rätten till

domstolsprövning m.m.

Sverige är sedan år 1952 bundet den europeiska konventio-

av

nen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema, vanligtvis kallad europakonventio-

nen. En av bestämmelserna i konventionen artikel

- sex

gäller den enskildes rätt att sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Det finns två särskilda har till uppgift att överva-

organ som

ka konventionen, nämligen den Europeiska kommissionen för

de mänskliga rättigheterna och den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

SOU 199331 Gällande bestämmelser

Då Sverige anslöt sig till konventionen uttalades att bestämmelserna i artikel sex om rättegångsgarantierna täcktes

av rättegångsbalken prop. 1951165 s. 12. Då förutsattes att

utrycket civila rättigheter och skyldigheter syftade sådant

som brukade räknas till civilrätten.

På senare år har dock den Europeiska domstolen i stor ut-

sträckning funnit att även tillämpningen vissa regler i

av förvaltningsrätten som gäller förhållandet mellan enskilda människor och det allmänna berör de civila rättigheter och skyldigheter som omfattas konventionen. Till sådana beslut

av som grundar rätt till domstolsprövning kan alltså räknas t.ex.

vissa tvångsåtgårder samt inskränkningar i personlig frihet,

rätten att idka näring m.m.

För att motsvara de krav som ställs i artikel i

sex europakonventionen ändrades således enligt vad framgått

som ovan besvärsordningen prop. 198990 113 i LHD den 1juli 1990, så att sådana mål numera går till förvaltningsdomstol i stället för till Socialstyrelsen avsnitt 2.5. Dessutom

se

utvidgades år 1988 möjligheterna generellt till domstolsprövning i Sverige, då lagen 1988205 rättsprövning vissa

om av förvaltningsbeslut trädde i kraft. Enligt denna lag har enskild part i princip rätt till domstolsprövning bl.a. sådana

av av-

göranden i förvaltningsärenden rör ingrepp i enskildas

som personliga eller ekonomiska förhållanden. I motiven till den nya lagen anges också att man områdesvis bör pröva i vilken

utsträckning det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning

ersätta den överprövning i dag sker i administrativ ord-

som ning.

Lagen om rättsprövning ger möjlighet att till stånd en prövning av Regeringsrätten av huruvida ett avgörande strider mot någon rättsregel. Om Regeringsrätten finner att något

beslut strider mot någon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet.

Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna avgjorde

1989 ett mål mot Sverige berörde LHD målet Tre Trak-

som törer AB mot Sverige. Domstolen fann återkallelse

att en av

ett serveringstillstånd enligt LHD angick tillståndshavarens

civila rättigheter. Därav följ de att frågan återkallelse

om enligt

artikel sex i europakonventionen mäste kunna prövas

av domstol. En närliggande slutsats med utgångspunkt från detta

58 Gällande bestämmelser SOU 199331

beslut är att även beslut i tillståndsärenden bör kunna sakprövas av domstol.

EG-domstolen i Luxemburg har i princip anslutit sig till den

domstolen för mänskliga rättigheter gett uttryck för

syn som när det gäller enskildas rätt till domstolsprövning av beslut

angår deras personliga rättigheter och skyldigheter. För

som

LHD viktiga faktorer är även EGs principer om etablerings-

frihet och förbud mot diskriminering.

2.7¶Europakonventionen om kommunal självstyrelse

Sverige ratiñcerade i augusti 1989 den europeiska konventio-

kommunal självstyrelse. Konventionen är ett resultat nen om av samarbetet i Europarådet på det kommunala området och ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa. Konventionen bygger ett decentraliserat beslutsfattande nödvändig grund för demokra-

som en

tin. Ytterligare utgångspunkt är den kommunala självsty-

en

relsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de

offentliga angelägenhetema.

I konventionen fastslås vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. De områden som berörs

är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering,

den administrativa strukturen, statlig tillsyn, ekonomiska resurser m.m.

I konventionens artikel sex redovisas den kommunala själv-

styrelsens omfattning. Där framgår bl.a. att de befogenheter

kommunerna skall normalt vara fullständiga och oinsom ges skränkta. De får inte urholkas eller begränsas av någon an-

central eller regional, myndighet om inte annat förenan, skrivs i lag.

Om kommunerna ges befogenheter av central eller regional myndighet skall kommunerna i den mån det är möjligt, ges

handlingsfrihet att utövandet av dessa befogenheter

anpassa till lokala förhållanden.

8 Avgifter

Sedan den l juli 1992 skall länsstyrelserna ta ut avgifter för tillståndsgivningen enligt LHD. Avgiftemas storlek varierar

SOU 199331 Gällande bestämmelser

mellan 150 kr och 3 200 kr. Se SFS 1992273. Länsstyrel-

sen i Stockholm i praktiken statsverket har under perioden

1 juli 1992 till och med den 31 oktober 1992 erhållit 740 550

kr i avgifter i samband med tillståndsprövning enligt LHD. För samtliga länsstyrelser i landet kan den sammanlagda avgiftssumman uppskattas till 9 miljoner kronor med nuva-

rande lagstiftning och med ett oförändrat antal ärenden. Av-

gifterna kan emellertid inte disponeras av länsstyrelserna utan

de levereras in till statskassan.

Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter för kommunala

tjänster och i samband med myndighetsutövning grundar sig självkostnadsprincipen. Den är inte reglerad i lag men har länge upprätthållits i rättspraxis.

Utgångspunkten är att en kommun inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst.

Det gäller även i fråga om en sådan myndighetsutövning som

regleras i LHD. En rätt för kommunen att ta ut sådan avgift vid en kommunal tillståndprövning förutsätter dock särskilt

lagstöd. En avgiftsrätt kan konstrueras antingen så att den

täcker enbart själva tillståndsprövningen eller så att den också täcker viss kostnad för tillsynen. Det senare är dock en uppgift som kommunen redan nu har och där ingen avgiftsrätt förekommer.

Inom specialreglerade områden finns särskilda författningsregler om kommunala avgifter såsom avgiftstak. Här avses exempelvis bygglovavgifter, gatukostnadsavgifter, avgifter för vatten och avlopp samt renhållningsavgifter.

Enligt lagen 1982636 om anordnande av visst automatspel äger socialnämnden rätt att ta ut avgift för tillstånd-

prövning, något som beslutas av kommunfullmäktige. Av-

gifterna för tillstånd och prövning av eller ändrade till-

nya

stånd varierar mellan landets olika kommuner. Det finns exempel på kommuner som inte tar ut någon avgift alls för tillstånd. Stockholms stad å andra sidan kan ta ut ända upp till 9 500 kr för ett tillstånd som avser 10 spel eller mer. Själva

prövningsavgiften har bestämts till 550 kr per ansökningstill-

fålle.

Under år 1991 var antalet LHD-ärenden av olika slag vid länsstyrelserna ca 16 000 avsnitt 4.2, varav den allra

se

största delen avsåg någon typ av nytt tillstånd eller förändring av gällande tillstånd. Om det antas att ett genomsnittligt till-

60 Gällande bestämmelser SOU 199331

ståndsärende betingar en avgift om 1 000 kr, så skulle kom-

munerna vid en kommunal tillståndsprövning med avgiftsrätt,

kunna erhålla intäkter motsvarande 16 miljoner kronor enbart för tillståndsgivningen. Denna summa skulle räcka till minst 50 nya årsarbetskrafter.

SOU 199331

3 m.m.

Tidigare reformförslag

3.1 RRVs år 1984

rapport

I RRVs rapport år 1984 Servering av alkoholdrycker gjordes en översiktlig kartläggning reglerna för servering

av av

alkoholdrycker.

I rapporten konstaterades att det inte fanns något tydde

som

på att alkoholserveringen utgjorde något stort alkoholpolitiskt

problem. Det konstaterades vidare att regelsystemet

var krångligt och att den därmed sammanhängande administrationen var omfattande. RRV förespråkade översyn regel-

en av systemet i sin helhet men redovisade också några förslag till åtgärder, som skulle kunna genomföras i det korta perspektivet och dessa förslag berörde främst samordningen mellan

länsstyrelsernas och kommunernas handläggning LHD-

av ärenden.

3.1.1 Tillståndsgivningen och det kommunala

inflytandet

RRV kritiserade i sin rapport behovsprövningen, vars syfte är att förhindra överetablering restauranger, vilket kan

av vålla alkoholpolitiska olägenheter. Det konstaterades att be-

hovsprövningen tidigare hade ifrågasätts, då den kunde verka

konserverande på branschen och därmed förhindra etablering-

en av serveringsställen som bättre tillgodosåg konsumenternas

intressen och de alkoholpolitiska stråvandena. Man hänvisade därvid till NOs yttrande Dnr 29183. Ett alternativ till behovsprövningen redovisades, och det innebar att tillståndsgivningen i stället skulle avse huruvida det förelåg risk för

alkoholpolitiska olägenheter i samband med en etablering av

en alkoholservering. Allmänt förordade RRV en omoriente-

ring från detaljreglering och prövning till tillsyn. Därvid

skulle också bestämmelserna återkallelser gällande

om av

62 Tidigare reformförslag SOU 199331

m.m.

tillstånd skärpas.

RRV var i sin rapport kritisk till uppdelningen av tillståndsgivningen mellan länsstyrelse och kommun. RRV konstaterade

att det mot bakgrund av regelsystemets komplexitet inte

var lämpligt att överföra tillståndsgivningen helt och hållet till kommunerna. Risken bedömdes som alltför stor för olikar-

en

tad tillämpning av reglerna. Om regelsystemet däremot för-

enklades skulle en annan ansvarfördelning kunna övervägas.

I RRVs promemoria övervägdes därför uppdelning

en av

tillståndsgivningen mellan länsstyrelse och kommun. Eftersom

kommunerna har ansvaret för att förebygga och motverka missbruk var det naturligt enligt utredningen att kommunerna också skulle ges huvudansvaret för frågor rörande serveringen. Dessa ärenden skulle då på ett bättre sätt än dittills sättas

in i sitt sociala och politiska sammanhang. Lämplighetspröv-

ningen skulle däremot ligga kvar vid länsstyrelserna bl a. med

.

hänsyn till samarbetet med skattemyndighetema och tillgången till sekretessbelagda uppgifter.

Som ett alternativ till den nu skisserade förslaget och vid ett

oförändrat regelsystem föreslog RRV dessutom att länsstyrel-

ser och större kommuner kunde träffa överenskommelser om

en rimlig ansvarsfördelning i LHD-ärenden, så att dubbelarbe-

te skulle kunna undvikas. Ett annat alternativ enligt RRV

var att ge länsstyrelsen rätt att formellt delegera vissa delar av

tillstândsgivningen egentligen vissutredningsverksamhet och

tillsynen till kommunerna.

3.1.2 Tillsyn och administrativa ingripanden

I RRVs rapport gjordes den bedömningen tillstånds-

att om givningen skulle överflyttas till kommunerna borde också besluten om återkallelser flyttas dit. Om alkoholpoli-

m.m. tiska olägenheter skulle uppstå eller verksamheten inte

om skulle drivas enligt givna bestämmelser, skulle det bli kommunen som beslutade om adminstrativa ingripanden. Tillsynsverksamheten skulle därvid infogas i den fältverksamhet som

bedrivs inom socialtjänsten.

SOU 199331 Tidigare reformförslag m.m.

3.1.3¶Avgifter

I rapporten ansåg RRV att avgifterna för tillståndsgivningen

borde höjas. Om kommunerna skulle ges ansvaret för till-

ståndsgivningen borde kommunerna kunna ta ut avgifter enligt

den s.k. självkostnadsprincipen. Därvid hänvisade RRV till lagen om anordnande av visst automatspel SFS 1982636 där prövningen görs av socialnämnden. RRV hänvisade till att vissa kommuner kunde ta ut avgifter på upp till 10 000 kr för ett speltillstånd. Avslutningsvis konstaterade RRV i denna del att det sannolikt skulle bli stora skillnader mellan kommunerna avseende avgiftemas storlek.

3.1.4¶Övriga tillstândsfrågor

När det gällde servering och detaljhandel med öl klass

ansåg RRV att dessa regler kunde förenklas eller avskaffas.

Ur alkoholpolitisk synpunkt torde enligt RRV dessa tillstånd ha en mindre betydelse och tillståndsprövningen och tillsynen

bedömdes begränsad i dessa sammanhang. Även tillfäl-

som liga tillstånd för slutna sällskap borde enligt RRV kunna

ifrågasättas.

3.2 1984 års alkoholhandelsutredning

Under den första hälften av 1980-talet redovisades i olika

sammanhang behovet av förändringar i alkohollagstiftningen.

RRV genomförde sin Översyn av lagen år 1984. En rad för-

ändringar hade också efterlysts i olika riksdagsmotioner.

Riksdagen uttalade vid flera tillfällen att de restriktioner som fanns på alkoholområdet skulle begränsas till sådana

som

allmänheten uppfattade meningsfulla.

som

I direktiven S 198430 till Alkoholhandelsutredningen

som tillsattes 1984 framgår att, det fanns skäl att över vissa

se

regler i lagstiftningen på alkoholomrâdet. Översynsarbetet

skulle främst avse frågor om servering och annan handel med

alkoholdrycker. Syftet med förändringarna skulle vara att åstadkomma förenklingar och rationaliseringar i det alkohol-

politiska regelsystemet för att bl.a. åstadkomma minskad

en

byråkrati.

64 Tidigare reformförslag m.m. SOU 199331

Alkoholhandelsutredningen redovisade i sitt betänkande

Handel med alkoholdrycker SOU 1985 15 flera reformför-

slag.

3.2.1¶Tillståndsmyndighet

Utredningen ansåg att länsstyrelserna fortsättningsvis skulle svara för tillståndsgivningen enligt LHD. Servering av de starkare alkoholdryckema spritdrycker, vin och starköl borde vara underkastad tillståndsplikt. Utredningen avvisade en överflyttning av tillståndsgivningen till kommunerna. Motiven

var i första hand praktiska problem såsom Ökade kostnader samt risk för en alltför stor oenhetlighet i tillämpningen av lagen. Utredningen konstaterade dock att det var angeläget att kommunerna alltjämt skulle ha ett stort inflytande över dessa frågor, särskilt mot bakgrund av kommunernas allmänna ansvar för nykterhetsvårdsarbetet och missbrukarvården SoL § 11. Mot denna bakgrund föreslog Alkoholhandelsutred-

ningen att länsstyrelsen alltid i princip borde vara skyldig att höra kommun och polismyndighet vid tillståndsprövning av nyetablerade serveringsrörelser eller utökade serveringsrättigheter. Denna skyldighet för länsstyrelsen föreslogs också

omfatta överförande av serveringstillstånd till ny innehavare.

3.2.2 Det kommunala vetot

Alkoholhandelsutredningen föreslog att det kommunala in-

flytandet inte skulle komma till utryck genom ett veto. Det kommunala vetot stred enligt utredningen mot de allmänna strävanden att åstadkomma en större enhetlighet när det gällde samhällsservice kommunerna emellan. Vidare anförde utredningen att vetorätten var otillfredställande från rättssäkerhetssynpunkt, då sökanden i sådana ärenden inte har möjlighet att få sin sak prövad i högre instans samtidigt som kommunen inte behöver motivera ett avstyrkande.

3.2.3¶Behovsprövningen

Utredningen konstaterade att det hade riktats kritik mot behovsprövningen. Genom denna kan nya restauranger stängas ute, som kanske bättre än de befintliga tillgodoser såväl alko-

SOU l99331 Tidigare reformförslag m.m.

holpolitiska- som konsumentpolitiska intressen. Utredningen konstaterade att stora svårigheter fastställa efter förelåg att vilka grunder behovet skulle bedömas, vilket hade medfört en olikartad bedömning ute i kommunerna. Ibland hade exempelvis alkoholpolitiska synpunkter underordnats lokala näringspolitiska krav på sysselsättning. Utredningen ansåg kritiken att mot behovsprövningen var så pass stark att denna borde avskaffas och ansåg att de problem skulle kunna som uppstå som en följd av en omfattande nyetablering av restauranger fick mötas med skärpt tillsynsverksamhet och effektivt en ett utnyttjande av möjligheterna till återkallelser gällande av tillstånd.

3.2.4 Övriga tillståndsfrågor

Alkoholhandelsutredningen föreslog att tillståndsgivningen för samtliga försäljningsformer avseende öl klass skulle slopas. Förslaget omfattade såväl servering öl klass av som detalj- och partihandel med öl klass II. Motiven till dessa förslag var bl.a. att det inte alkoholpolitiskt motiverat var att bibehålla dessa restriktioner. Det också länsvar sällsynt att styrelserna avslog en begäran om ölförsäljning eller ölservering. Ett avskaffande regleringen kring av Ölhanteringen skulle också medföra minskad och en byråkrati samtidigt skapa utrymme för andra viktiga uppgifter vid länsstyrelserna, framför allt tillsynsverksamheten. serveringen av alkoholdrycker på flyg, båtar och tåg i inrikes trafik regleras särskilt i LHD och kallas trañkservering. Endast i undantagsfall beviljas enligt nuvarande lag serveringstillstånd för spritdrycker i trañkverksamhet. Tillståndsmyndighet är den länsstyrelse där trañkbolaget har sitt säte. Alkoholhandelsutredningen föreslog att särregleringen avseende trañkserveringen skulle avskaffas.

3.2.5 Tillsyn och administrativa ingripanden

Alkoholhandelsutredningen konstaterade att det var viktigt att tillståndsgivningen följdes upp med en effektiv tillsyn. Allmänt förordade utredningen att kommunerna och deras olika organ tog en mera aktiv del i tillsynen. Polismyndighetens arbete i tillsynsarbetet betonades också. Särskilt nämn-

66 Tidigare refbnnförslag m.m. SOU 199331

des tillsynsåtgärder för att motverka alkoholmissbruk bland

ungdomar.

I Alkoholhandelsutredningen Övervägdes också ändringar i

när det gällde reglerna för återkallelser m.m. Det diskutera-

sådana beslut skulle överflyttas till länsrättema. Motides om ven för en sådan ordning var att återkallelse av serverings-

tillstånd utgör åtgärd mycket ingripande natur för den

en av

enskilde näringsidkaren. Alkoholhandelsutredningen ansåg

dock i denna del att den sammanlagda tidsåtgången skulle öka avsevärt i ett åtgärdsärende, sådana beslut skulle överföras

om till länsrättema. På detta sätt skulle möjligheterna att snabbt nå rättelse avsevärt minska. Länsstyrelsen hade också enligt

utredningen en sådan kompetens och organisation, som er-

fordrades för alla typer av administrativa ingripanden utan att några rättssäkerhetskrav skulle riskeras att åsidosättas.

Alkoholhandelsutredningen diskuterade också ett ökat kommunalt inflytande över besluten om återkallelser m.m. Enligt utredningen fanns det ett samband mellan det tillsynsarbete som bedrevs i kommunerna och de administrativa ingripandena och mot denna bakgrund borde också kommunala organ ha ett inflytande över sådana beslut. Alkoholhandelsutredningen ansåg att de större kommunerna skulle kunna handlägga ärenden om återkallelser m.m. på ett tillfredställande sätt, medan däremot de mindre kommunerna knappast skulle kunna klara denna Även Alkoholhandelsutred-

ärendetyp. om

ningen ansåg det viktigt att kommunerna tog ett större ansvar

för tillsynsarbetet ansåg utredningen att huvudansvaret för tillsynsverksamheten ochdeadministrativaingripandenaborde ligga kvar hos länsstyrelserna. Alkoholhandelsutredningen gjorde den bedömningen att länsstyrelserna då utförde en stor

del av tillsynsverksamheten i de mindre kommunerna och att det mot denna bakgrund inte skulle kunna komma i fråga att frånta länsstyrelserna beslutanderätten när det gällde återkallelser m. m. Däremot borde kommunernas synpunkter tillmätas stor betydelse i sådana ärenden. I många fall bedömdes det

motiverat att inhämta yttranden från socialnämndema i vara ärenden som rör återkallelser m. m. innan länsstyrelsen fattade

beslut. Utredningen ansåg avslutningsvis i denna del att kom-

munen skulle kunna göra en formell framställan om ett administrativt ingripande hos länsstyrelsen. Om en sådan fram-

SOU 199331 Tidigare rqformförslag m.m.

ställan inte skulle vinna länsstyrelsens bifall, borde länsstyrelsens beslut kunna överklagas i högre instans.

3.2.6 Resurser och avgifter

Utredningen ansåg att dess förslag inte skulle medföra behov

några ytterligare resurser för LHD-ärenden vid länsstyrel-

av

I stället borde en del av förslagen leda till att resurser serna. vid länsstyrelserna skulle frigöras och att det därmed skulle

bli möjligt att ägna mer tid tillsynsverksamheten.

Alkoholhandelsutredningen hänvisadeocksåtill den dåvarande stämpel skatteutrednin gen som övervägde ett kostnadsrelate-

rat avgiftssystem för tillståndsgivningen. De avgiftshöjningar Alkoholhandelsutredningen förordade skulle reducera

som kostnaderna för handläggning av LHD-ärenden vid länsstyrelserna.

3.3¶Statskontorets förslag år 1990

I samband med genomförandet av en ny regional förvaltning

fick Statskontoret i uppdrag år 1990 att se över de befintliga

vid länsstyrelserna samt deras dåvarande arbetsresurserna

uppgifter. I den tidigare omnämnda promemorian Länsstyrelsens socia-

funktion resursbehov framfördes möjligheten att överföra

-

tillståndsgivningen enligt LHD till kommunerna. Däremot

förordade Statskontoret att ansvaret för tillsynen och de ad-

ministrativa ingripandena skulle ligga kvar hos länsstyrelser-

Förslaget skulle enligt Statskontoret medföra att resurser na.

hos länsstyrelserna skulle frigöras för egeninitierad tillsyn och

för samarbete med kommunerna i deras tillsynsverksamhet. Genom förslaget skulle kommunerna ett helhetsansvar för

ges

i kommunerna. Vid kommunal tillstånds-

alkoholpolitiken en

givning skulle besvärsordningen bli länsrätt och kammarrätt och skulle rätt att överklaga ett kommunalt

länsstyrelserna ges

tillståndsbeslut till kammarrätten.

68 Tidigare rqformfärslag SOU 199331

m.m.

3.4 1990912175 Om

Regeringens proposition vissa folkhälsofrågor

I regeringens folkhälsoproposition och avsnittet om den

svenska alkoholpolitiken behandlades även vissa frågor med

anknytning till LHD. Regeringen gjorde bl.a. den bedöm-

ningen s. 118 att tillsynsinsatsema borde kunna intensifieras. En effektivare tillsyn skulle förväntas leda till ett ökat

antal åtgärdsärenden och självsanering branschen. Åt-

en av gärderna borde i första hand inriktas mot restauranger där

olägenheter i fråga om ordning och nykterhet förekommer,

men även mot sådana restauranger har utpräglad

som en ungdomsverksamhet. När det gällde ökade resurser för till-

synsverksamheten hos länsstyrelserna hänvisades till ett nytt avgiftssystem avseende ansöknings- och expeditionsavgifter

prop. 198990138, FiU 38, rskr. 289.

I regeringens proposition 1990912175 behandlades också

frågan om att överföra tillståndsgivningen enligt LHD från länsstyrelserna till kommunerna. Enligt regeringen s. 122

fanns det flera skäl som talade för en sådan ordning. En

överflyttning av tillståndsgivningen ligger också i linje med

nya länsstyrelsens funktion och uppgifter. En kommunalise-

ring av tillståndsgivningen enligt LHD skulle också frigöra resurser för den viktiga tillsynsverksamheten vid länsstyrelserna. Se kapitel 5 om Länsstyrelsemas handläggning av

LHD-ärenden m.m.

En kommunal tillståndsgivning enligt LHD skulle också

stämma väl överens med de drogförebyggande uppgifterna som kommunerna har enligt socialtjänstlagen 1980620.

Enligt propositionen har kommunerna redan i dag vana, kompetens och resurser för denna typ utredningar. Avslut-

av

ningsvis ansåg regeringen i denna del att mycket talade för att

tillståndsgivningen enligt LHD skulle föras över till kommunerna. Det fanns dock flera frågor behövde belysas

som

ytterligare, bl.a. om en kommunalisering tillståndsgiv-

av ningen skulle medföra en alltför stor oenhetlighet i praxis. En

annan fråga avsåg vilken besvärsordning som skulle gälla vid en överföring av tillståndsgivningen till kommunerna.

SOU 199331 Tidigare reformfärslag m.m.

3.5¶Alkoholpolitiska kommissionen

Vid ett regeringssammanträde 1991-12-19 beslutades att tillsätta en parlamentarisk kommission för att utvärdera den

hittillsvarande alkoholpolitiken och lägga fram förslag för

framtiden bl.a. i ett EG-perspektiv dir. 1991124. Kommissionen skall enligt direktiven även kartlägga alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser och göra översyn

en av vården av alkoholmissbrukare. I direktiven vidare att

anges

sådana regler som inte längre fyller någon alkoholpolitisk betydelse bör kunna utmönstras. Samtidigt bör lagstiftningen

förenklas och förtydligas. I detta sammanhang skall särskilt

reglerna i LHD uppmärksammas.

3.6 promemoria år 1993

Socialdepartementets om starkölsförsäljningen till restauranger

I regeringens proposition 199192 170 om Europeiska eko-

nomiska samarbetsområdet EES, Bilaga konstateras att

vissa ändringar i den svenska alkohollagstiftningen kan behöva genomföras som en anpassning till EGs regelsystem.

Det har framkommit att det föreligger en formell olikhet avseende restaurangemas inköp av svenskt respektive utländskt starköl. Det har därför ansetts motiverat att

som försäljningen av starköl till restaurangerna skall ske ett icke diskriminerande sätt. I EES-propositionen förutskickades att regeringen skulle återkomma till riksdagen med för-

slag i denna del den svenska alkohollagstiftningen. En

av

promemoria kallad Starkölsförsäljningen till restauranger 1993-02-08 har utarbetats inom Socialdepartementet. I

promemorian redovisas två alternativa förslag. inne-

Det ena bär att utländska tillverkare starköl rätt att föra

av ges starköl till landet och bedriva partihandel med starköl. Den

som har serveringstillstånd för starköl ges rätt att importera

starköl till den egna restaurangverksamheten. Det andra alternativet i promemorian innebär att ett särskilt tillståndsystem för partihandel med starköl införs. Det tillståndssystemet

nya skall omfatta såväl svenska som utländska tillverkare stark-

av öl. De tillverkare som efter ansökan finnes lämpliga att bedriva sådan verksamhet ges också rätt att föra in starköl i

landet. Länsstyrelserna skall enligt förslaget för till-

svara

70 Tidigare reformförslag SOU 199331

m.m.

ståndsgivningen och tillsynen. Promemorian remissbehandlas för närvarande.

3.7¶Uttalanden i

riksdagen m.m.

Frågor som berör LHD har behandlats i riksdagen vid flera tillfallenl socialutskottets yttrande 1988 89SoU3y gjorde

utskottet bl.a. följande överväganden

För att förebygga och avhjälpa missförhållanden i samband med servering av alkoholdrycker krävs en övervakning från samhällets sida som är både smidig och verkningsfull. Tillståndsprövningen och tillsynen måste ges de resurser som behövs för att fullfölja samhällets alkoholpolitik.

I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens proposi-

tion 199091 175 Om vissa folkhälsofrågor anförde utskottet i ett betänkande 199091SoU23 att utskottet delade regeringens uppfattning att det fanns flera skäl som talade för att överföra tillståndsgivningen enligt LHD till kommunerna. Utskottet såg därför positivt på regeringens avsikt att utreda

frågan. I samband med behandlingen av budgetpropositionen

199192 och ett antal motioner om alkoholpolitiken gjorde socialutskottet följande bedömning i betänkandet 199192SoU15

Ett stort antal motioner gäller formerna för tillståndsgivningen enligt LHD. Det är utskottets uppfattning att servering av alkoholdrycker är en verksamhet som måste vara underkastad viss reglering och att serveringstillstånd inte kan ges generellt till den som så önskar utan en närmare prövning i skilda hänseenden. Som utskottet tidigare har anfört finns det emellertid skäl som talar för att tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommunerna.

SOU 199331

4 LHD

Statistik avseende

l Konsumtionsutvecklingen

Det finns två huvudsakliga distributionskanaler av alkohol-

till konsumenter i Sverige. Den första utgörs av den

drycker försäljning sker via detaljhandeln, dvs. landets system-

som bolagsbutiker samt den livsmedelshandel som har

genom tillstånd att sälja öl klass II.

Den andra äger servering. Om man vill få en

rum genom

någorlunda tillförlitlig bild av den totala alkoholkonsumtionen måste uppgifterna Systembolagets försäljning och restau-

om

servering kompletteras med uppgifter om den s.k.

rangemas

turistspriten och hemtillverkningen av öl, vin och spritdryck- Även smuggligen alkoholdrycker måste beaktas. Slut-

er. av

måste uppgifterna i denna del kompletteras med infor-

ligen

mation försäljning av öl klass II. I denna redovisning är

om intresset i första hand knutet till serveringen av alkoholdryck-

och dess andel av den totala försäljningen. er

promemoria 1992- 12-1 1 till Alkoholpolitiska kommis-

I en

sionen preliminärt kallad Serveringsförsälj ningen 1970-9 l har

ñl.kand. Tomas Kolk redovisat den totala försäljningen såväl

avseende detaljhandel som servering. Redovisningen avser

1 OOO-tal liter under perioden 1970-91.

Tabell 1 Totala försäljningen 1970-91, l 000-tal liter

72 Statistik avseende LI-D SOU 199331

Från CANs rapport år 1992 erhålles uppgifter

om försäljningen detaljhandel och servering capita för olika

per

dryckesslag under samma period. Redovisningen antal

avser liter invånare är 15 år eller därutöver och per som är omräknad till 100 % alkohol. Summan inkluderar också

försälj-

ningen av öl klass IIB t.o.m. år 1976 och öl klass II.

Tabell 2 Försäljningen capita 1970-91, liter 100 % alkohol per

År Spritdrycker Vin Starköl Sza

1970 3,34 1,05 0,27 7,16 1991 2,06 1,84 1,17 6,28

Den registrerade har således

försäljningen per capita reduce-

rats under perioden 1970-1991 med 14 Den procent. steg dock i mitten 80-talet för sedan

av att sjunka igen. Uppgif-

terna om försäljningen dock inte information

ger mycket om

hur konsumtionen individnivå ser ut och hos olika grupper i samhället.

I den ovan nämnda promemorian

Serveringsförsäljningen

1970-91 redovisas också

utvecklingen av försäljningen genom detaljhandeln respektive genom servering av alkoholdrycker

mätt i antalet liter under 1970-91.

perioden

Tabell 3 Försäljningen alkoholdrycker av till servering i 1 000-tal liter, 1970-91

År

4 583

SOU 199331 Statistik avseende LHD 73

I nästa tabell redovisas den

försäljning som ägt rum genom

Systembolaget direkt till konsumenterna.

Tabell 4 Försäljningen alkoholdrycker

av av detaljhandelsbolaget

i l000-tal liter, 1970-91

Ar Spritdr. Vin Starköl Sza 100 % alkohol

1970 50 702 47 557 20 128 26 615 1991 35 818 99 333 104 569 31 635

Den serverade andelen den totala försålda

av mängden alko-

holdrycker har nära fördubblats under

nog perioden enligt

nedanstående tabell.

Tabell 5 Andelen serverade alkoholdrycker i procent av den totala försäljningen, 1970-91

År Spritdr. Vin Starköl Sza 100 % Sza volym

serveras på restaurang. När det gäller spritdrycker har den serverade andelen reducerats påtagligt. Även när det

gäller

vin har den serverade andelen minskat. Omräknat i 100

% alkohol utgör den serverade andelen

alkoholdrycker av den

totala försäljningen nästan 13

numera procent.

74 Statistik avseende LHD SOU 199331

4.2 Antalet tillstånd m.m.

I Serveringsförsäljningen 1970-91 redovisas promemorian också utvecklingen antalet serveringstillstånd m.m. Under

av

1970-1991 har antalet serveringstillstånd för starköl

perioden

eller starkare drycker än starköl ökat med drygt 230 procent.

Tabell 6 Antalet tillstånd 1970-91

rum och Kalmar län. Det största antalet serveringstillstånd per capita återfinns Gotland och i Jämtlands län. De lägsta

antalet serveringstillstånd capita återfinns i Jönköpings,

per

Örebro och Gävleborgs län. samlar regelbundet in uppgifter om antalet Socialstyrelsen

tillstånd och antalet ärenden enligt LHD. Vissa av dessa uppgifter framgår rapporten Alkoholstatistik som normalt

ur

publiceras varje år. Uppgifter om antalet serveringstillstånd

för öl klass och antalet partihandelstillstånd för öl klass har inhämtats genom den enkät se kapitel 6 som utredningen

genomförde tillsammans med Alkoholpolitiska kommissionen

och berörde förhållandena vid landet länsstyrelser samt

som ett urval 88 kommuner.

SOU 199331 Statistik avseende LHD 75

Tabell 7 Antalet tillstånd 1989-91

1989 1990 1991

Serveringstillstånd för 6 587 7 041 7 563 åtminstone starköl

Trañktillstånd 15 1 179 194

Detaljhandel med öl klass 12 792 12 639 12 985

Servering öl klass 5 489

- - Partihandel öl klass 315

Uppgifterna avseende servering av öl klass samt partihandel

med öl klass har endast gått att få för 1991 genom utredningens enkät kapitel 6. När det gäller tillstånden för

se

trañkservering kan det påpekas att nära 65 procent dessa

av tillstånd är utfärdade av länsstyrelsen i Stockholm.

I utredningens enkät som sändes ut till länsstyrelserna hösten 1992 inhämtades också uppgifter om antalet ärenden under år 1991.

Tabell 8 Antalet ärenden 1991

Servering året runt eller årligen viss tidsperiod,

76 Statistik avseende LHD SOU 199331

Enligt RRV s promemoria från år 1984 uppgick antalet ärenden 1981 till 14.400. Ökningen antalet ärenden under

av perioden 1981-1991 utgjorde ll procent.

ca

Det skall framhållas att systemet för beräkning antalet

av ärenden har ändrats under åren och det har heller inte tillämpats ett enhetligt sätt vid länsstyrelserna. Ett nytt system

för diarieföring av LHD-ärenden vid länsstyrelserna infördes

emellertid den l juli 1989 genomfördes inte helt och

men hållet förrän den 1 juli 1991. Därmed har förutsättningarna

ökat för säkrare uppgifter om ärendeutvecklingen.

4.3¶Administrativa ingripanden

Antalet åtgärdsärenden under perioden 1989-91 var enligt uppgifter från Socialstyrelsen följande

Tabell 9 Antalet åtgärder 1970-91

År 1989 1990 1991

Åtgärder enligt 64 §,återkallelse 23 28 27

Åtgärder enligt 64 §,varning eller föreskrift 76 72 94

Åtgärder enligt 65 § alkoholfria drycker

- - - Åtgärder enligt 66 § förbud mot försäljning i visst fall 10 9 lO

Summa 109 109 131

Uppgifterna är inte fullständiga då uppgifter från flera länssty-

relser inte rapporterats in till Socialstyrelsen.

SOU 199331

Länsstyrelsernas handläggning av

LHD-ärenden m m.

.

5.1 roll

Länsstyrelsernas nya

I regeringens proposition 198889 154 statlig regio-

om en ny nal förvaltning utformades grunderna för den samordnade

nya

länsförvaltningen. Reformen genomfördes den 1juli 1991 och

den innebär att länsstyrelsen utifrån ett samlat

regionalt per-

spektiv skall följa den nationella inom

upp politiken ett stort antal verksamhetsområden i länet. skall bl.a.

Myndigheten

svara för uppföljning och utvärdering hur de nationella

av målen nås. I propositionen den uttalade

om nya länsstyrelsen s. 15 föredraganden sig möjligheten att föra bort ärenden

om

från länsstyrelsen. Länsförvaltningsreformen följdes upp i 1992 års budgetproposition och i Civildepartementets avsnitt konstaterades s. 27 att länsstyrelsemas uppgift i framtiden skall att

vara som en opartisk instans följa upp att statsmaktemas intentioner på det sociala området efterlevs. I avsnitt i

Socialdepartementets samma budgetproposition anfördes s. 195 länsstyrelserna

om att det framstår angeläget att större del arbetet

som en av inriktas mot generell tillsyn och Denna

en mer uppföljning.

förändrade Verksamhetsinriktning bör få konsekven-

rimligen ser för länsstyrelsemas handläggning LHD-ärenden i fram-

av tiden.

5.2 sociala

Länsstyrelsernas funktioner,

Ds 19899

I Civildepartementets rapport Länsstyrelsernas sociala funk-

tioner Ds 19899 berördes bl.a. handläggningen LHD-

av

ärenden vid länsstyrelserna.

Som ett led i arbetet för samordnad till-

en länsförvaltning

kallade civilministem år 1986 särskild

en sakkunnig för att ut-

78 Länsstyrelserna handläggning LHD-ärenden SOU 199331

av

reda den sociala funktionens uppgifter och arbetssätt. Utred-

ningen hade bl.a. till uppgift att bedöma inriktningen av länsstyrelsemas verksamhet och arbetssätt, organisation och

resurser.

I betänkandet Ds 19899 framgår att antalet alkoholhandläggare vid länsstyrelserna 1980 var 45 och att antalet assistenter var 15. I den enkät som utredningen genomförde är 1987 hade antalet handläggare reducerats till knappt 35. Det sammanlagda antalet administrativ personal var 50 personer vid de sociala funktionerna. Vid de flesta länsstyrelser var

alkoholhandläggama en integrerad del av den sociala funktio-

nen. Vid länsstyrelsen i Stockholm fanns en särskild alkohol-

detalj och vid länsstyrelsen för Göteborgs och Bohus län

bildade alkoholhandläggama en egen funktion inom den allmänna enheten.

I rapporten konstateras s. 52 beträffande resurserna att

För att råda bot på den uppenbara obalansen mellan uppgif-

ter och resurser krävs att antingen uppgifter förs bort från

enheten som dock får behålla sina resurser eller resurs-

förstärkning.

Enligt socialtjänstreformens intentioner ingår alkohollagstift-

ningen del i den sociala lagstiftningen. Mot denna

som en bakgrund är det naturligt att alkoholärendena handläggs till-

sammans med övriga sociala frågor vid länsstyrelserna. Läns-

styrelsemas uppgift i alkoholärenden var enligt rapporten bl.a att tillse att de alkoholpolitiska mål och riktlinjer som riksdagen fastställt efterlevs. Alkoholhandläggama skall också

svara för lämplighetsprövningen. Utredningen ansåg s. 59 avslutningvis att den centrala uppgiften för länsstyrelsen i framtiden bör vara en tillsyn präglad av utveckling, stimulans och uppföljning. Vad gällde alkoholfrågoma ansåg utredningen att länsstyrelsen i

framtiden borde få en annan roll. Länsstyrelsen borde i första

hand svara för den regionala tillsynen.

Rege1systemetiLHD

borde också förenklas samtidigt som det kommunala vetot ersätts med en kommunal beslutanderätt.

För att få balans mellan uppgifter och resurser vid länssty-

relserna föreslog utredningen bl.a. dessa förändringar i LHD.

SOU 199331 Länsstyrelserna handläggning av LHD-ärenden

5.3 Statskontorets promemoria år 1990, Läns-

styrelsens sociala funktion resursbehov

- I den tidigare nämnda promemorian från år 1990 av Statskontoret avsnitt l framgår att om inte vissa arbetsupp-

se

gifter, bland dem LHD-ärenden, förs bort från länsstyrelserna

måste resurstillskott i framtiden bli nödvändiga. Resurstillskottet bedömdes i rapporten utgöra ca 30 procent av de sammanlagda resurserna vid en genomsnittlig social enhet.

I promemorian hänvisades s. 8 till regeringens proposition 198889 130 Socialstyrelsens roll. Den regiona-

om nya

tillsynen i framtiden bör främst inriktas allmän be-

en dömning av om verksamheten innehållsmässigt svarar mot de

krav och intentioner som fastslagits av regering och riksdag, samt en bevakning av att kommunens egentillsyn fungerar.

Resurserna för LHD-ärenden beräknades år 1990 enligt

upp-

gifter från Länsstyrelsemas organisationsnämnd LON i promemorian till 35 alkoholhandläggare. Resurserna för

LHD-ärenden fördelade sig på tillståndsärenden med 82

procent och på tillsynsärenden med 18 procent. Det konstaterades att de sociala perspektiven var sparsamma vid tillståndsgivningen samt att tillsynen inte hanns med.

Mot bakgrund av den obalans som rådde mellan tillstånds-

givning och tillsyn pekade Statskontoret möjligheten att

överföra tillståndsgivningen enligt LHD till kommunerna.

5.4¶Socialstyrelsens år 1990 över yttrande

Statskontorets promemoria

I Socialstyrelsens yttrande Dnr 200-667990 över Statskontorets promemoria framgick att myndigheten med vissa för-

behåll tillstyrkte Statskontorets promemoria kommu-

om en

nal tillståndsgivning. Socialstyrelsen ansåg dock att det kom-

munala vetot borde bibehållas även vid en kommunal tillståndsgivning. Utan ett kommunalt veto skulle det finnas en risk för att kommersiella intressen fick ett större inflytande över tillståndsgivningen än för närvarande. På vissa orter skulle detta kunna leda till en Överetablering.

Socialstyrelsen anförde vidare att resurserna för tillsynsverksamheten vid länsstyrelserna starkt eftersatta. Detta

var

gällde såväl den direkta tillsynen över lagens efterlevnad

80 Länsstyrelsernas handläggning LHD-ärenden SOU 199331

av

som den allmänna tillsynen av effekterna av tillståndsgivningen. Detta förhållande hade tidigare påpekats i en rapport

till Socialdepartementet SoS rapport 1991 13 Åtgärder för

att minska alkoholen i ungdomsgruppema. I rapporten konstaterades s. 50 att länsstyrelsemas minskade för

resurser LHD-ärenden haft allvarliga konsekvenser för deras möjlighet att effektivt fungera som tillstånds- och tillsynsmyndighet.

Enligt Socialstyrelsens yttrande är det viktigt vid en kommunal tillståndsgivning att länsstyrelsen även fortsättnings-

vis kan återkalla tillstånd samt har möjlighet att överklaga kommunens beslut om tillstånd.

5.5 och

Länsstyrelserna socialtjänsten,

Ds 199267

I det ovan nämnda betänkandet Ds 199267 från

en gemen-

sam arbetsgrupp vid Civil- och Socialdepartementet kallad Länsstyrelserna och socialtjänsten konstaterades att ett utvecklingsarbete påbörjats vid länsstyrelserna mot bakgrund

av

länsförvaltningsreformen. Arbetsuppgifterna skall inriktas mot ökad uppfölj ning, utvärdering samt utveckling metoder

av

och kompetens. För att skapa ett tillräckligt utrymme för de

nya utvecklingsinsatsema anfördes i betänkandet att vissa

ärendegrupper skulle avlastas länsstyrelserna. Bland dessa

ärendegrupper nämndes LHD-ärenden. Syftet med det

nya arbetssättet är att underlätta en decentralisering av uppgifter från den centrala nivån till läns- och kommunnivå. Ett annat syfte är att stärka statens möjligheter att bedriva ett effektivt

uppföljnings- och utvärderingsarbete i länen.

SOU 199331

6 enkät

Utredningens

l Inledning

I november 1992 skickades enkät ut till samtliga

en länssty-

relser och till ett urval 90 landets 286 kommuner.

av Enkäten hade utarbetats i samarbete mellan

Alkoholpolitiska

kommissionen och LHDLVM-utredningen. Svenska Kommunförbundet bistod utredningen med att ta fram urvalet kommuner. Två kommuner har inte besvarat enkäten. Vid

länsstyrelsemaärdettjänstemännen oftastalkoholhandläggar-

na som besvarat enkäten. I kommunerna har det ibland förekommit att socialnämndens politiker medverkat vid utarbetandet av svaren, men mestadels är det tjänstemän inom

so-

cialtjänsten som besvarat frågorna. Enkätens syfte var att tjäna underlag för redovisning

som en av fakta och åsikter i frågor berör LHD. Enkäten bestod

som av ett resurs- och statistikblock samt ett äsiktsblock.

6.2¶Länsstyrelsernas resurser

I enkäten ställdes frågor hur många tjänster för LHD-

om ärenden det fanns vid respektive länsstyrelse hösten 1992.

Samtliga länsstyrelser besvarade frågan. Det fanns vid enkättillfället 46 tjänster, 35 handläggartjänster för LHD-

varav ärenden vid länsstyrelserna. Antalet årsarbetskrafter uppskat-

tades till 49, varav 36 utgjorde handläggartjänster. När det gällde fördelningen av resurser för tillsyn respektive tillståndsgivning redovisade länsstyrelserna att 81 procent av

resurserna användes för tillståndsgivning och resten för till-

synsverksamheten. I Statskontorets promemoria från är 1990

framkom enligt vad som redovisats ovan att 82 procent av resurserna användes för tillståndsgivning och resten för tillsynsverksamheten. Vid en eventuell framtida kommunalise-

ring av tillståndsgivningen motsvarar den arbetsmängd som

82 Utredningens enkät SOU 199331

skall överföras till kommunerna 80 procent av de befint-

av ca

vid länsstyrelserna eller ca 39 årsarbetskrafter.

ga resurserna

3¶Kommunernas resurser

Kommunernas handläggning av LHD-ärenden omfattar i första hand utarbetandet tjänsteutlåtanden och remissvar till

av

länsstyrelserna. Tillsammans med länsstyrelserna och polisen

skall också kommunerna tillsynen över lagens efter-

svara levnad.

Följande resurser fanns enligt enkätsvaren i de kommuner 88 som besvarat enkäten

88 kommuner hela landet,

skattning efter

uppräkning

av nya

Den totala arbetsinsatsen bedömdes motsvara 21,3 årsarbetskrafter i urvalet på 88 kommuner. uppräkning för hela

Om en landet görs, där skattningen har en osäkerhet på 10 procent 95 % konñdensnivå, blir antalet årsarbetskrafter för hela landet 44,9. En årsarbetskraft ansågs vara 1 750 arbetstim-

motsvarar de beräkningsgrunder som Svenska mar, som Kommunförbundet tillämpar.

Kommunerna tillfrågades resursbehovet vid en eventuell

om

kommunalisering tillståndsgivningen enligt LHD. Totalt

av bedömde kommunerna 88 kommuner att man skulle behöva ytterligare 30,9 årsarbetskrafter vid en kommunalise-

ring tillståndsgivningen enligt LHD. Efter uppräkning för

av hela landet blev resultatet 65,6 årsarbetskrafter.

Enligt utredningens skattning disponerar samtliga kommuner

i dag således totalt 44,9 årsarbetskrafter för LHD-ärenden. Vid en kommunalisering antas det behövas ytterligare 65,6 årsarbetskrafter, eller totalt för LHD-ärenden 110,5 årsarbetskrafter. Inom för dessa drygt llO årsarbetskrafter

ramen skulle kommunerna då således sköta inte bara tillståndsgiv-

SOU 199331 Utredningens enkät 83

ningen utan även en väsentlig den av tillsynen över restaurangerna och övrig alkoholförsäljning inom kommunen.

I dag utförs arbetet med handläggningen av LHD-ärenden

vid såväl länsstyrelser som kommuner enligt uppgifterna i enkäten och de genomförda skattningama av totalt länssty-

relserna 49 och kommunerna 44,9 93,9 ärsarbetskrafter.

Ett problem med frågan till kommunerna om behovet av nya resurser är att de som besvarat frågan från kommunerna kanske inte känt till den totala omfattningen av LHD-ärenden. Mot denna bakgrund kan det svårt för dem att bedöma

vara vilka resurser och vilken kompetens som skulle behövas för handläggning LHD-ärenden vid kommunal tillstånds-

av en

prövning. Av drygt 16 000 ärenden vid länsstyrelserna var det

endast drygt 2 000 som remitterades till kommunerna. Exempel på ärenden enligt LHD inte behöver remitteras till

som kommunerna är Partihandelstillständ för öl klass II, detaljhandelstillstånd för öl klass II, tillstånd för trañkservering, ägarskiften och tillfälliga tillstånd till allmänheten och slutna

sällskap.

Finns den erforderliga kompetensen för LHD-ärenden i kommunerna Den frågan ställdes till kommunerna. Knappt hälften 34 i urvalet ansåg att den erforderliga

kommuner

kompetensen fanns i kommunen. Av svaren att döma tycks det vara de mindre kommunerna som skulle få de största

problemen med kompetensfrågoma vid en kommunalisering.

De som besvarat enkäten för kommunernas räkning kommer från socialtjänstens verksamhetsområde. De kan därför ha underskattat andra för LHD-ärenden finns i

resurser som kommunen. Inom andra verksamhetsgrenar i den kommunala

förvaltningen finns oftast juridisk och ekonomisk expertis,

som skulle kunna användas i LHD-ärenden.

6.4¶Remisser till kommunerna

Under år 1991 remitterades 2 208 ärenden enligt länsstyrel-

uppgifter i enkäten till kommunerna för deras ställsemas

ningstagande beträffande ansökan om serveringstillstånd. Av

dessa 2 208 ärenden avstyrkte kommunerna med sitt veto 330 ansökningar eller i 16 procent av samtliga ärenden.

84 Utredningens enkät SOU 199331

6.5¶Tillståndsprövande myndighet

6.5.1¶Restauranger

En stor majoritet de tillfrågade i urvalet 88 kommuner

av

och 7 av 24 länsstyrelser ansåg att tillståndsgivningen avseen-

de serveringstillstånd för restauranger borde kommunalise-

Motiven vara att kommunerna har en bättre loras. angavs kalkännedom, närhet till beslutsfattare och att serveringen är

en naturlig del av kommunens alkoholpolitiska program. Kommunens inflytande över tillståndsgivningen måste dock

säkerställas även det kommunala vetot skulle försvinna.

om

Argumenten mot en kommunalisering redovisades i första

hand från länsstyrelserna. Där har man framhållit att tillståndsgivningen kan skötas mer enhetligt än om kommunerna skulle ha ansvaret. Kommunerna saknar också enligt länsstyrelserna den juridiska och ekonomiska kompetensen för handläggning av LHD-ärenden.

6.5.2 Detali- och partihandel med öl klass II

När det gällde tillståndsgivningen avseende detalj handel med

öl klass förelåg en majoritet bland de som besvarat frågan urvalet för en kommunal tillståndgivning. Det fanns också en större grupp som förordade att tillståndsgivningen i denna del helt skulle slopas.

När det gällde tillståndsgivningen för partihandel med öl

klass förordade en majoritet att den skall ligga vid länsstyrelserna. Kommunernas inställning var här mer försiktig, eftersom de inte vanligtvis kommer i kontakt med denna typ av ärenden.

6.5.3¶Trañkservering

Beträffande tillståndsprövningen för trañkservering ansåg en

majoritet av kommunerna i urvalet som besvarat frågan och

länsstyrelser att tillståndsgivningen borde ligga kvar vid läns-

styrelserna. Motiven var att denna tillståndstyp ofta berör hela regioner och mot denna bakgrund bör en central eller regional

myndighet svara för tillståndsprövningen.

SOU 199331 Utredningens enkät 85

Behovsprövningen

En klar majoritet de tillfrågade kommunerna i urvalet

av som besvarat frågan önskade behålla behovsprövningen. Om det kommunala vetot skulle försvinna blir behovsprövningen det enda kvarvarande instrumentet för att påverka antalet

serve-

ringsställen.

6.7¶Det kommunala vetot

En klar majoritet länsstyrelserna och kraftig majoritet

av en av kommunerna i vårt urval ville behålla det kommunala vetot

ifall tillståndsgivningen ligger kvar hos länsstyrelserna. På

detta sätt kan det kommunala inflytandet säkerställas.

För en knapp majoritet av de kommuner besvarat frå-

som

gan är det viktigare att ta över tillståndsgivningen jämfört med

att behålla det kommunala vetot. De större kommunerna är

mer benägna att ta över tillståndsgivningen jämfört med de

mindre. Motiven att behålla vetot i första hand det är

var att ett starkare alkoholpolitiskt instrument jämfört med ett tillståndsbeslut som går att överklaga.

6.8¶De olika i LHD

tillståndsgrupperna

Flertalet av de som besvarat frågan ansåg att tillståndspröv-

ningen avseende servering av öl klass borde slopas. Eventuellt kan ett bifallsbeslut kombineras med ett godkännande från miljöförvaltningen när det gäller lokalemas ändamålsen-

lighet ur livsmedelshygienisk synpunkt. En majoritet förordade också att tillståndsplikten för detaljhandel med öl klass borde slopas eller omfattas milj öförvaltningens godkännan-

av

de enligt livsmedelslagstiftningen.

6.9¶Tillsynsmyndighet

I de flesta enkätsvaren förslogs att kommunerna skulle

ges ett större ansvar för tillsynsverksamheten, än vad är

som fallet enligt den gällande Motiven för detta

nu ordningen.

ställningstagande angavs vara kommunernas stora lokalkänne-

dom. Samtliga länsstyrelser ansåg dock att deras

egen myn-

dighet även fortsättningsvis skulle ha huvudansvaret för till-

86 Utredningens enkät SOU 199331

synsverksamheten. besvarat frågan för kommunernas

De som

räkning ansåg däremot att tillsynsverksamheten passade bäst

inom för den uppsökande verksamhet, som bedrivs

ramen

inom socialtjänsten och enligt socialtjänstlagen.

6.10 Administrativa ingripanden och besvärs-

ordningen

I Alkoholhandelsutredningen diskuterades möjligheten att

överföra besluten om återkallelser m.m. till länsrättema. Detta förslag tillbakavisades dock effektivitetsskäl. Av

av enkätsvaren att döma ansåg majoritet att dessa beslut skulle

en

ligga kvar vid tillståndsmyndigheten. En ordning där läns-

rätten skulle besluta återkallelser skulle onödigtvis öka

om byråkratin. Beträffande rättsäkerheten ansåg de som besvarat frågan, att den tillgodoses genom besvärsrätten.

En klar majoritet ansåg att länsrätten bör vara besvärsmyn-

dighet vid en kommunal tillståndsgivning. Bör länsstyrelsen

besvärsrätt över kommunernas beslut vid en kommunal ges

tillståndsgivning En stor majoritet de som besvarat frågan

av från kommunerna var emot en sådan ordning. Däremot ansåg en majoritet av de som besvarat frågan för länsstyrelsernas del

att denna möjlighet borde föreligga.

6.11 Särskilt ärenden hos läns-

besvärliga styrelserna

Länsstyrelserna uppmanades att besvara en fråga om vilka

ärenden som är särskilt besvärliga att handlägga. Följande typer av ärenden nämndes

Tillfälliga tillstånd till allmänheten Man uppgav att lagstiftningen detta område är oklar när det gäller vilka grunder dessa tillstånd kan beviljas. Praxis varierar också mellan olika länsstyrelser och ärendemängden har ökat väsentligt senare år samtidigt som tidspressen är

stor vid handläggningen.

Ãtgärdsärenden

Det uppgavs föreligga stora svårigheter att bedöma när sådana

ekonomiska oegentligheter föreligger att någon typ av admi-

SOU 199331 Utredningens enkät 87

nistrativt ingripande är motiverat. Det är t.ex. svårt att avgöra skillnaderna mellan ekonomisk brottslighet, ekonomisk misskötsamhet och slarv.

Tillfälliga tillstånd till slutna sällskap

Man att det är svårt att avgöra när definitionen för ett

angav

slutet sällskap är uppfyllt. lagstiftningen är oklar på detta

område.

Misstänkta bulvanförhållanden

Dessa är mycket svårutredda och tar lång tid i an-

åirenden

språk. Agarbilden kan växla snabbt i företagen.

Den personliga lämplighetsprövningen

Det att när sökanden utgörs ett bolag är det svårt

uppgavs av att bedöma hur prövningen av de olika delägarna i bolaget

skall genomföras.

SOU 199331

7¶Västeråskonferensen

Inledning

Den 17-18 november 1992 hade alkoholhandläggama vid landets länsstyrelser konferens i Västerås efter

en en inbjudan

från Socialstyrelsen. Samtidigt hade kommunernas samarbetsorgan Storstadsdelegationen också en konferens i Västerås för handläggarna av LHD-ärenden i kommunerna. Storstadsdelegationen är att samarbetsorgan för de större kommunerna i landet. Till dessa två konferenser, delvis

som var gemensam, var företrädare för Alkoholpolitiska kommissionen och LHD LVM-utrednin inbjudna för att diskutera

gen förändring-

ar i LHD. Ett antal frågor bl.a. berörde kommunal till-

som

ståndsgivning, administrativa ingripanden och tillsynsverksamheten hade i förväg sänts ut till konferensdeltagarna. I det

följande avsnittet redovisas några synpunkter framkom

som vid konferensen.

7.2 LHD i

Tillämpningen av några kommuner

En företrädare för kommun att antagit

en uppgav man ett

alkoholpolitiskt program, vars syfte är att uppnå en 25 pro-

centig reducering av alkoholkonsumtionen till år 2000. I

socialtjänstens handläggning av serveringsärenden har detta

inneburit att man i centrala delar kommunen

av avstyrker alla nyansökningar om serveringstillstånd, på grund den

av överetablering som råder. Samma kommun har också

en restriktiv inställning när det gäller tillstånd för uteserve-

nya nng.

Från en annan kommun att blivit liberal

uppgavs man mer

när det gäller nyansökningar av serveringstillstånd, efter det

att man antagit nya riktlinjer för LHD-ärenden i kommunen. I samband med utläggningen LHD-ärenden till de lokala

av nämnderna i kommunen har det skett ytterligare liberalise-

en

90 Västeråskonferensen SOU 199331

ring av tillståndsgivningen enligt LHD. Från en tredje kommun uppgavs det att tillståndsgivningen

i allmänhet blivit mycket liberal under de senaste åren. Detta har medfört en hög koncentration av restauranger med serveringstillstånd i en stadsdel i kommunen. Det stora antalet restauranger har medfört återkommande störningar för de boende i den stadsdelen, som har vänt sig till socialförvaltningen med sina klagomål. Kommunen har hittills haft svårt

att göra någonting dessa problem.

7.3 på kommunal tillståndsgivning

Synpunkter en

Flera förslag presenterades vid konferensen, som innebar att vetot bör avskaffas i en framtid. I så fall bör en ny tillståndsparagraf formuleras, där kraven ställs mycket högt för att få tillstånd. Det bör klart framgå i en sådan ny lagstiftning att LHD eller motsvarande är en social lag eller en skyddslagstiftning. De intressen sådan lag skall tillgodose bör

som en

före andra intressen, som t.ex. avser näringsfrihet.

Det framhölls också från flera håll att flera ärendegrupper i LHD kan avregleras. Här avsågs i första hand regleringen

av öl klass II. Genom andra förändringar i lagstiftningen, som t.ex. när det gäller reglerna för tillfälliga tillstånd, kan arbets-

mängden reduceras i framtiden.

7.4¶Problem vid en kommunal tillståndsgivning

Många kommuner har egna intressen i hotell- och restaurang-

näringen. Frågan är då hur ansökningar om nya serverings-

tillstånd från konkurrerande restauranger kan komma att handläggas i kommunerna. Det finns således risk för intressekollisioner vid en kommunal tillståndsgivning enligt LHD.

Det framhölls också vid konferensen att kommunerna i

många fall har otillräckliga resurser och bristfällig kompetens

att handlägga LHD-ärenden. Särskilt de mindre kommunerna kommer att få problem med handläggningen av LHD-ärenden.

Man diskuterade också var i kommunens organisation som besluten enligt LHD skall fattas. Kommunernas organisation är numera väldigt skiftande. Skall beslutsrätten t.ex. ligga hos kommunstyrelsen, socialnämnden eller hos varje kommundelsnämnd

SOU 199331

8 Utredningens förslag

8.1¶Allmän motivering LHD

8.1.1 Inledande anmärkningar

Frågan om att lägga över tillståndsgivningen enligt LHD från

länsstyrelserna till kommunerna har i första hand aktualiserats genom de olika översyner som gjorts av länsstyrelsemas arbetssituation. Dessa har visat att länsstyrelserna till följd

av alltför stor anhopning av löpande ärenden inte haft utrymme för att fullgöra sin roll som regional tillsyns- och expertmyndighet på det sociala området. Inte heller har länsstyrelserna haft tillräckliga resurser för att utöva en effektiv direkttillsyn över olika tillståndshavare. Det har därför bedömts önskvärt att avlasta länsstyrelserna vissa grupper av ärenden, varibland LHD-ärendena nämnts. Detta skulle dessutom möjliggöra vissa rationaliseringar, eftersom kommunerna redan har visst ansvar för LHD-ärenden, dels genom att avge yttranden över

ansökningar om permanenta serveringstillstånd, dels genom den löpande tillsynen av serverings- och andra försäljnings-

ställen. En överflyttning av LHD-ärendena från länsstyrelse till kommun ligger också i linje med allmänna decentralise-

ringssträvanden en fråga bör i princip inte handläggas

högre nivå än saken kräver.

Att flytta över ansvaret för alkoholärenden till en ny myndighet kan emellertid inte bara diskuteras utifrån praktiska och

ekonomiska synpunkter. Det är t.ex. viktigt att överväga hur kraven på tillräcklig kompetens skall kunna tillgodoses. Ett grundläggande krav är vidare att regelsystemet och besluts-

ordningen måste utformas ett sätt som möjliggör en effek-

tiv alkoholpolitik i enlighet med LHDs syfte. De alkoholpolitiska målsättningarna och begränsningarna bör därvid kom-

ma till klart uttryck i de materiella lagbestämmelser som skall

tillämpas av beslutsmyndigheter och domstolar. I det följande görs genomgång de olika frågor

en av som

92 Utredningens förslag SOU 199331

uppkommer vid en eventuell överflyttning LHD-ärendena

av från länsstyrelse till kommun. Vissa speciella frågor

mera

behandlas i anslutning till respektive paragraf i specialmotive-

ringen, vartill hänvisas.

8.1.2 Olika typer tillstånd

av En första fråga är om samtliga de tillståndsärenden i dag

som

handläggs av länsstyrelserna kan behandlas samma sätt i

fråga om möjligheterna att lägga över dem kommunerna eller om det finns anledning att ha olika regler för olika typer av tillstånd.

Länsstyrelsemas tillståndsgivning omfattar dels tillstånd till

detalj- och partihandel med öl klass II, dels olika former av

serveringstillstånd, inbegripet s.k. trañkservering. Av den tidigare bakgrundsredovisningen se avsnitt l 1 framgår att

det främst är de permanenta serveringstillstånden innebär

som

svårigheter vid handläggningen och som ställer krav särskild kompetens.

Tillstånd till detaljhandel med öl klass är sålunda täm-

av

ligen okomplicerat slag och synes handläggas mera schablon-

mässigt. Någon löpande tillsyn från länsstyrelsemas sida

förekommer knappast och vore dessutom praktiskt mycket svår att genomföra med hänsyn till det stora antalet detaljhandelsställen. I utredningens enkät ansåg också de flesta svarande att dessa ärenden borde kunna kommunaliseras. En

ganska stor grupp ansåg att denna tillståndsprövning helt

borde kunna slopas. Utredaren, erfarit att frågan att

som om

avskaffa den särskilda tillståndsprövningen för detaljhandel

med öl klass övervägs av den Alkoholpolitiska kommissionen, ansluter sig till uppfattningen att dessa ärenden, ett

om tillståndskrav behålls, lämpligen bör överflyttas till kommunen. De är inte av det slag att de kräver den särskilda juridis-

ka kompetens som finns på länsstyrelserna. Det är också

mera ändamålsenligt att kommunen, som har större lokalkännedom

får göra dessa bedömningar. Detsamma gäller i fråga

om partihandel med öl klass II.

När det gäller tillstånd till servering öl klass kan lik-

av nande överväganden göras. Om krav på tillstånd behålls i dessa fall bör beslutanderätten överflyttas från länsstyrelse till kommun.

SOU 199331 Utredningens förslag

När det gäller serveringstillstånd i övrigt bör en principiell

åtskillnad göras mellan s.k. permanenta tillstånd 37 § första stycket l och 2 och tillstånd för enstaka tillfälle eller ensta-

ka tidsperiod 37 § första stycket 3, då svårigheterna här är

av helt olika slag. Det är sålunda främst i ärenden om perma-

nent serveringstillstånd som det kan uppkomma t.ex. problem

med att bedöma sökandens ekonomiska skötsamhet, rörelsens verkliga karaktär, bulvanförhållanden m.m. Det är också i dessa ärenden som frågor om återkallelse m.m. blir av sär-

skild tyngd nedan.

se

De tillfälliga serveringstillstånden är arbetskrävande för läns-

styrelserna, främst genom det ökande antalet också där-

men för att sökandena ofta är angelägna ett snabbt beslut inför

om t.ex. en fest. Det ligger i sakens natur att underlaget för beslut i sådana ärenden är betydligt ofullständigt än i

mera ärenden om permanenta tillstånd. Bedömningarna i sig är emellertid sällan av komplicerat slag. Utredaren har

mera

erfarit att möjligheterna att skärpa reglerna för tillfälliga serveringstillstånd, i syfte att nedbringa antalet sådana ansök-

ningar, diskuteras inom den Alkoholpolitiska kommissionen.

Utredaren delar uppfattningen att det är önskvärt att dessa

regler stramas upp, vilket också skulle underlätta för kommu-

att ta över dessa frågor. Även med oförändrade

nerna regler

förefaller det dock inte finnas skäl att behålla denna typ

av ärenden en så förhållandevis hög beslutsnivå länssty-

som

relsen

De ärenden som kan medföra större svårigheter vid kom-

en

munalisering av tillståndsgivningen är således de permanenta serveringstillstånden. I dessa ärenden är emellertid enligt

nuvarande regler kommunens yttrande obligatoriskt. Tillstånd får inte ges om kommunen avstyrkt det och inte heller för starkare drycker än kommunen tillstyrkt 61 §. Kommunerna har därigenom fått större insikt i dessa ärenden än i andra ärenden enligt LHD. Kommunerna har visserligen i första

hand haft att ta ställning till den s.k. behovsprövningen och

har således inte behövt gå in svårare bedömningar av en sökandes personliga lämplighet. Det är emellertid svårt

att se att detta skulle innebära någon avgörande svårighet för kommunema, med hänsyn till den kompetens finns olika

som håll inom en kommunal förvaltning och bör kunna

som samordnas för ställningstaganden i denna typ ärenden. För-

av

94 Utredningens förslag SOU 199331

utom den kunskap om alkohol-, missbruks- och ungdomsfrågor som finns inom socialförvaltningen finns sålunda i de flesta kommuner näringslivssekreterare och andra med kun-

skaper om företagsekonomi och bokföring.

Det bör därför enligt utredarens mening finnas förutsättningar att lägga över även ärenden om permanent serveringstillstånd på kommunerna. Härigenom kan också

man mera direkt utnyttja kommunens bättre kunskap om de faktiska lokala förhållandena och bättre förutsättningar att bedöma sannolika konsekvenser av att en serveringsrörelse startas eller utökas i ett visst område.

En sådan förändring föranleder i så fall också vissa andra ändringar i LHD. Bl.a. bör övervägas att omformulera och strama upp de regler i LHD som anger förutsättningarna för tillstånd så att inte syftet med reglerna förfelas till följd

av en allför liberal praxis. Dessa frågor diskuteras vidare nedan. Utredaren anser vidare att det bör tillskapas en möjlighet för kommunen att avtala om att en annan kommun skall fullgöra

vissa kommunala uppgifter enligt LHD, främst tillsynsuppgifter och mera komplicerade utredningar. På det sättet blir

det möjligt för mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden att slippa bygga upp en egen organisation härför och i stället anlita en annan kommun där erfarenheten redan finns. Det är dessutom viktigt att ta tillvara den erfarenhet och

kompetens som under lång tid byggts upp hos länsstyrelserna.

Utredaren föreslår därför särskilda regler att gälla under en övergångstid innan kommunerna det fulla ansvaret för

ges LHD-ärendena. Under övergångstiden bör sålunda länsstyrelserna yttra sig i alla ärenden om permanenta serveringstillstånd och i ärenden återkallelse tillstånd. Läns-

om m.m. av styrelserna bör under denna tid även utöva intensifierad

en tillsyn så att kommunerna erforderligt stöd fram till dess

ges de byggt upp tillräcklig egen erfarenhet på området.

En sista grupp av tillstånd är tillstånd till trañkservering. Dessa berör ofta flera kommuner att de färd-

genom avser medel. De kan givetvis också beröra flera län. De är emellertid sällan av juridiskt komplicerat slag. En stor andel avser servering på båtar sommartid. De flesta ärenden handläggs av Länsstyrelsen i Stockholms län. Även det inte finns riktigt

om samma starka anknytning till de lokala förhållandena i en kommun som när det gäller andra typer av serveringstillstånd

SOU 199331 Utredningens förslag

anser utredaren att skäl saknas att, om andra tillståndsärenden enligt LHD läggs över på kommunerna, behålla denna ären-

degrupp hos länsstyrelserna. Några särskilda svårigheter för

kommunerna att handlägga dessa ärenden torde inte behöva befaras.

8.1.3 Andra funktioner som åvilar tillstånds-

myndigheten

Tillsynen enligt LHD delas mellan Socialstyrelsen, som har

den centrala tillsynen, samt länsstyrelser, socialnämnder och

polismyndigheter. Huvudansvaret åvilar länsstyrelsen. I prak-

tiken sker ofta en samordning mellan länsstyrelsen och kommunen i syfte att undvika onödigt dubbelarbete. Det gäller särskilt inspektionsbesök hos tillståndshavare. Olika andra myndigheter skall enligt särskilda föreskrifter lämna vissa

uppgifter till länsstyrelsen, som om anledning därtill förekom-

mer kan ta upp frågan om att återkalla eller inskränka ett lämnat tillstånd.

Om tillståndsgivningen enligt LHD flyttas över till kommu-

nerna måste även ansvaret för tillsyns- och återkallelsefunktionerna övervägas. Det finns ett naturligt samband mellan dessa tre funktioner, vilka vilar på samma förutsättningar och ger varandra inbördes stöd. Tillståndsmyndigheten vet vad som uppgivits i samband med ett tillståndsbeslut och vad som särskilt behöver uppmärksammas vid tillsynen. Vad som framkommer vid tillsynen är viktig information både för

bedömningen av nya tillståndsansökningar och för att bedöma

om förutsättningarna för ett tidigare lämnat tillstånd brister eller har ändrats. Det är också angeläget att det sker en konsekvent bedömning i samtliga dessa avseenden så att inte till-

ståndshavare, som följer av tillståndsmyndigheten angivna

villkor, riskerar att råka ut för ingripanden från en annan

myndighet med en annan uppfattning i samma frågor. Ett extremt exempel på möjliga konsekvenser av en uppdelning

av funktionerna är att kommunen först beviljar ett tillstånd som länsstyrelsen sedan omedelbart återkallar på grund av en annan bedömning av vad LHD kräver. En sådan uppgiftsfördelning blir inte tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt och leder dessutom till dubbelarbete hos de berörda

myndigheterna. Om en kommun, som lämnat ett tillstånd,

96 Utredningens förslag SOU 199331

skulle vara tvungen att aktualisera ett nytt ärende hos länsstyrelsen för att få samma tillstånd återkallat, krävs sålunda

nya

utredningsinsatser hos länsstyrelsen.

Utredaren ser det därför som principiellt viktigt att hålla

samman de tre funktionerna tillståndsgivning, löpande tillsyn

och återkallelse tillstånd hos och ansvariga

m.m. av en samma myndighet. Så är också det nuvarande regelsystemet när läns-

styrelsen är tillståndsmyndighet utformat. Det fungerar vål,

bortsett från länsstyrelsernas bristande för tillsyn. Om

resurser tillståndsgivningen däremot skulle flyttas över kommunerna skulle ett behållande länsstyrelsens övriga funktioner i

av oförändrat skick skapa orationell och långsam ordning vid

en återkallelse av tillstånd. För enskilda tillståndshavare skulle det dessutom nackdel att behöva korrespondera med

vara en två myndigheter i stället för med därav följande risk för

en, olika besked och bedömningar. Det kan även principiel-

resas

invändningar mot att en statlig myndighet ges rätt att ingri-

pa i och upphäva kommunala beslut i enskilda ärenden. Det kan i det sammanhanget erinras om föreskriften i Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse, vilken ratiñcerats

av Sverige, om att i det fall en befogenhet läggs på kommu-

nerna den normalt bör vara fullständig och oinskränkt

se

avsnitt 2.7.

En annan sak är att beslut om återkallelse ett tillstånd kan

av

vara en för en näringsidkare ytterst allvarlig åtgärd och att

olika garantier därför måste skapas mot att beslut fattas på

otillräcklig eller felaktig grund. Det viktigaste medlet häremot

är givetvis rätten till domstolsprövning. En domstol som

finner att ett överklagat beslut återkallelse kan ifrågasättas

om har dessutom möjlighet att omedelbart inhibera beslutet i avvaktan på sin slutliga prövning ärendet. Beslut in-

av om hibition brukar kunna meddelas med stor snabbhet. Vidare

bör framhållas att förvaltningslagens regler gör det nödvändigt

att innan beslut av detta slag fattas sammanställa vad

som framkommit i ärendet och bereda den enskilde tillfälle att yttra sig över det. Den enskilde får därigenom möjlighet att bemöta eventuellt felaktiga uppgifter samt att konsultera juridisk sakkunskap. Det bör också framhållas att det inte är nödvändigt att alltid låta denna typ av beslut i verkställighet genast. Detta ter sig visserligen naturligt t.ex. det visat

om sig att tillståndshavaren serverar alkohol till ungdomar. Men

SOU 199331 Utredningens förslag 97

om återkallelsen grundar sig på svärbedömbara uppgifter

mera om t.ex. ekonomisk misskötsamhet o.d. kan det ofta

vara motiverat att bestämma att beslutet skall gälla först sedan det vunnit laga kraft, dvs. sedan det fastställts slutligt domstol

av eller inte längre kan överklagas. Det får förutsättas att detta

tas upp i Socialstyrelsens allmänna råd och i länsstyrelsemas tillsynsverksamhet.

I sammanhanget erinras om att de föreslagna särskilda över-

gångsreglema, varigenom länsstyrelsen alltid skall höras innan

kommunen fattar beslut, också omfattar ärenden återkal-

om lelse eller inskränkning tillstånd. Det blir härigenom möj-

av ligt för kommunerna att successivt bygga upp den kompetens som behövs för bl.a. dessa ärenden och att under uppbyggnadstiden utnyttja den kunskap och erfarenhet finns hos

som

länsstyrelsen.

Som framgått av det ovan anförda har även den löpande tillsynen över lokala tillståndshavare starkt samband med tillståndsgivningen. Dessa båda funktioner kan knappast skiljas åt. Enligt utredarens mening bör därför Överföring

en av tillståndsgivningen till kommunerna föranleda ändrad

en

rollfördelning i fråga om tillsynen enligt LHD. Kommunerna

bör som tillståndsmyndighet få huvudansvaret för den omedel-

bara tillsynen, medan länsstyrelsens uppgift bör bli att

mera övervaka och stödja kommunernas verksamhet. Detta bör ske både i form av råd och annan vägledning och i form kon-

av troll av hur en kommun handlägger enskilda ärenden, inbe-

gripet möjlighet att om anledning härtill förekommer inspekte-

ra serveringsställen som kommunen lämnat tillstånd till.

Några särskilda tvångsbefogenheter för länsstyrelsen gentemot

kommunerna är inte mera motiverade på detta område än på

t.ex. socialtjänstområdet. Även sålunda inte om länsstyrelsen

har direkta maktmedel till sitt förfogande får förutsättas att

länsstyrelsen i kraft av sin fackkompetens och bredare kunskap om reglernas syfte och tillämpning har goda möjligheter

att påverka en kommunal praxis som inte ligger i linje med

LHD. Den rollfördelning mellan länsstyrelse och kommun

som nu angivits överensstämmer också med vad som i allmänhet gäller på andra rättsomrâden och med intentionerna i

länsstyrelsereformen.

98 Utredningens förslag SOU 199331

8.1.4¶Regler om överklagande m.m.

Enligt nuvarande regler kan samtliga beslut av länsstyrelsen

i ärenden om tillstånd eller återkallelse av tillstånd överklagas till förvaltningsdomstol. I det fall ett beslut om avslag en

ansökan om permanent serveringstillstånd grundas ett s.k.

kommunalt veto föreligger dock lagligt hinder för bifall. Detta binder då både länsstyrelsen och den domstol dit ett sådant

beslut överklagas. Domstolsprövningen innebär därför i så-

dant fall inte en reell sakprövning. Det är självklart att det vid en överföring av tillståndsärendena till kommunerna mäste finnas minst lika stora möjligheter till överklagande och dom-

stolsprövning som nu. Frågan är om detta är tillräckligt.

Det kommunala vetot har tillkommit för att tillförsäkra kom-

munen inflytande över den lokala etableringen av serverings-

ställen för alkohol. Det finns dock inga regler för hur vetot skall utövas. Inte heller behöver det motiveras, även om detta ofta sker. Teoretiskt sett kan därför ett kommunalt veto beslutas på godtyckliga eller diskriminerande grunder. Någon sakprövning om kommunen haft rimliga skäl för sin ståndpunkt kan emellertid inte komma till stånd. Detta ter sig

principiellt otillfredsställande från rättslig synpunkt. Det har

blivit en alltmer vedertagen princip i svensk rätt att enskilda skall ha möjlighet att överklaga beslut som rör deras egen

rättsställning och att kunna få felaktiga eller ogrundade beslut

ändrade. Det är olyckligt att inte detta gäller även enligt LHD. Till dessa nationella synpunkter kan läggas europaper-

spektivet. Sverige har som tidigare nämnts avsnitt 2.6 blivit

fällt av den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna för bristande möjligheter till domstol sprövnin i fråga

g om återkallelse av tillstånd enligt LHD enligt äldre regler.

Numera finns möjlighet till fullständig domstolsprövning i

återkallelseärendena. Detsamma kan dock, till följd det

av kommunala vetot, inte sägas gälla i ärenden om tillstånd till

servering enligt 37 § första stycket l och

Enligt utredarens mening talar därför starka principiella skäl för att bör söka andra vägar för att tillförsäkra kommu-

man nen inflytande över den lokala alkoholpolitiken än att behålla det kommunala vetot. Detta gäller även beslutanderätten

om i tillståndsärenden ligger kvar hos länsstyrelsen, men framträder självfallet med ännu större styrka det dessutom blir

om kommunen själv som skall fatta beslut i tillståndsärendena. Ett

SOU 1993 31 Utredningens förslag 99

regelsystem där enskilda saknar reell möjlighet att angripa ett eventuellt godtyckligt beslut i en för dem viktig ekonomisk

fråga kan inte accepteras från rättssäkerhetssynpunkt. Det

kommunala vetot bör således avskaffas och ersättas med regler om överklagande av kommunens beslut i vanlig ordning. Kommunens inflytande över den lokala alkoholpolitiken kommer då i stället att komma till uttryck dess praxis

genom vid tillståndsgivningen. Skulle finna att tillståndsbesluten

man inte bör kommunaliseras bör reglerna det kommunala

om vetot i allt fall ses över, t.ex. så att inte kommunens yttrande blir formellt bindande för domstolen utan kan sakprövas med hänsyn till argumentens tyngd.

En följd av en sådan regeländring som nu angetts är att det kommer att ställas betydligt större krav kommunerna att skaffa tillräckligt underlag för samt motivera sina beslut i varje särskilt ärende. Det gäller inte bara eventuella anmärkningar mot sökanden som person utan också kommunens allmänna synpunkter på den tilltänkta verksamheten, såsom

om den ligger i ett område där det bor många missbrukare,

om den kan befaras särskilt locka ungdomar eller leda till ord-

ningsproblem osv. Det är självklart att ett väl underbyggt yttrande från den

berörda kommunen måste tillmätas mycket stor betydelse för

bedömningen av ett överklagande. Enligt utredarens mening

bör detta emellertid komma till tydligare uttryck i lagtexten

genom att den s.k. behovsprövningen preciseras. Om till-

ståndsgivningen kommunaliseras och det kommunala vetot försvinner ur lagtexten blir behovet sådan precisering

av en stort, både med hänsyn till att lagen inte skall tillämpas ett sätt som skiftar alltför mycket från kommun till kommun och till att det bör säkerställas att en domstol som har att pröva

ett överklagande också beaktar de alkoholpolitiska skäl som

kan tala mot ett bifall till en ansökan. Nuvarande regler ger, särskilt i fråga om behovsprövningen, alltför stort utrymme för subjektiva bedömningar. Om de inte ändras finns därför en risk att praxis i överklagandeärenden utvecklas i en allför liberal riktning som skulle motverka det allmänna syftet med LHD. Det är visserligen i första hand en uppgift för den

Alkoholpolitiska kommissionen att överväga denna fråga.

Utredaren anser sig dock böra framhålla angelägenheten av att en sådan precisering sker i samband med en överföring

100 Utredningens förslag SOU 199331

av tillståndsgivningen till kommunerna. En uppstramning av

reglerna skulle t.ex. kunna åstadkommas genom en klarare uppdelning mellan å ena sidan de faktorer som skall bedömas beträffande sökanden själv och å andra sidan de alkoholpolitiska hänsynen. Om alkoholpolitiska skäl talar emot bifall till en ansökan bör den kunna avslås även om det inte finns några särskilda anmärkningar mot sökanden själv.

En fråga som det också finns anledning att beröra i detta sammanhang är det av bl.a. Statskontoret tidigare framförda

förslaget om att vid en kommunal tillståndsgivning länsstyrel-

sen skulle ges rätt att överklaga kommunala beslut och således ges en självständig talerätt enligt LHD. Utredaren har förståelse för de motiv som ligger bakom detta förslag önskemål

om en enhetlig rättstillämpning och om att ta tillvara den sakkunskap som i dag finns hos länsstyrelserna. En sådan

ordning inger emellertid principiell tveksamhet, samtidigt som

den förefaller onödigt komplicerad med hänsyn till ärendenas antal och beskaffenhet. Det ter sig sålunda varken logiskt eller lämpligt att överflytta en beslutsfunktion, och därmed ansvaret för att ta till vara allmänna intressen, till kommunerna samtidigt som staten förbehåller sig rätt att uppträda som kommunens motpart för att bevaka samma allmänna intressen. Enligt utredarens mening bör man, om uppgiften anses kunna anförtros kommunerna, inte begränsa deras ansvar genom att

länsstyrelsen ges en självständig rätt att initiera omprövning

av beslut i enskilda ärenden. En sådan ordning vore otillfredsställande även med hänsyn till den enskilde tillståndshavaren, som hamnar i en process mellan två myndigheter. Till detta

kan läggas synpunkten att en sådan ordning knappast ter sig

rationell från ekonomiska och praktiska utgångspunkter. Länsstyrelsen skulle, trots att den avlastats själva tillståndsgivningen, behöva följa alla enskilda tillståndsärenden för att kunna bedöma vilka av de beslut som fattas av kommunen som bör överklagas. Utredaren anser därför inte att länsstyrelsen bör ges rätt att överklaga kommunens beslut. Det finns

bättre vägar att ta tillvara länsstyrelsemas sakkunskap, främst

genom utökad tillsyn över den kommunala verksamheten.

Beträffande andra intressenters rätt att överklaga LHD-beslut

kan tilläggas följande. Av allmänna regler om överklagande

av förvaltningsbeslut följer att endast den som berörs av ett beslut har rätt att överklaga detta. Någon anledning att återgå

SOU 19933 l Utredningens förslag 101

till den i detta avseende avvikande ordning som tidigare tillämpades för LHD-ärenden finns enligt utredarens mening

inte. En överklaganderätt för organisationer m.fl. i ett ärende

rörande en enskild tillständshavare ter sig inte sakligt motiverad mot bakgrund av att det åvilar kommunen att bevaka allmänna intressen i dessa ärenden. Det skulle uppstå

en egendomlig situation om kommunen å ena sidan och vissa kommunmedlemmar å andra sidan kunde processa om vad de allmänna intressena kräver i ett ärende som rör en enskild. l vilken utsträckning t.ex. grannar kan ha rätt att i eget intresse

överklaga ett serveringstillstånd är för närvarande inte klart

och får besvaras genom rättspraxis.

Det bör slutligen framhållas att den föreslagna ordningen för överklagande i LHD-ärenden inte innebär enpartsprocess

en där endast den enskilde tillståndssökande kan föra talan. Kommunen, som skall bevaka de allmänna intressena, har

möjlighet att utveckla grunderna för ett avslagsbeslut och kan,

om beslutet skulle ändras i domstol efter överklagande den

av

enskilde, i sin tur överklaga ändringsbeslutet jfr Regerings-

rättens dom den 9 november 1992 i mål 2888-1992, där domstolen sakprövat en kommuns besvär över ett av länssty-

relsen meddelat tillfälligt serveringstillstånd.

Utredaren anser sammanfattningsvis att det saknas skäl att införa från den normala förvaltningsprocessen avvikande

regler om överklagande av beslut enligt LHD.

8.1.5 Resurser och genomförande Den enkät till länsstyrelsen och vissa kommuner utred-

som

ningen gjort bekräftar i stora drag de beräkningar som tidiga-

re gjorts av de resurser som används för LHD-ärenden närmare uppgifter framgår av avsnitten 6.2 och 6.3 samt den

bilagda enkäten. Omkring 80 procent av länsstyrelsemas

resurser för LHD används för tillståndsprövning.

Vid en överföring till kommunerna tillståndsgivningen

av ersätts det arbete som nu utförs i kommunerna i sådana ärenden med en samlad beredning, innefattande även den s.k.

behovsprövning som nu görs i samband med yttrande till

länsstyrelsen. Den arbetsmängd som tillkommer i kommunerna blir därför inte lika stor som den avlastning som sker

länsstyrelserna. En sådan förändring bör leda till att ökade

102 Utredningens förslag SOU 199331

resurser för tillsyn frigörs hos länsstyrelserna. Möjligheterna

till rationell handläggning ökar om de tre funktionerna tillstånd, tillsyn och återkallelse hålls samman hos kommunerna. I annat fall fortsätter en del av det dubbelarbete som för närvarande oundvikligen sker genom att ansvaret delas mellan

länsstyrelse och kommun. En klar rollfördelning mellan de

berörda myndigheterna underlättar ett effektivt utnyttjande av de resurser som avsätts för LHD.

Det är emellertid klart att ett visst resurstillskott behövs i kommunerna för att dessa skall kunna ta ansvaret för alla enskilda ärenden enligt LHD. Vissa uppskattningar har gjorts av de kommuner som besvarat enkäten avsnitt 3. Dessa

se

uppskattningar förefaller emellertid vara tilltagna i överkant, vilket kan bero på att de besvarat enkäten dels inte haft

som någon kännedom om det stora flertalet LHD-ärenden på länsstyrelserna, dels inte beaktat den kompetens som ofta finns inom andra delar den kommunala förvaltningen. Även

av en jämförelse med de resurser som för närvarande används av länsstyrelserna visar att de svarande kommunerna överskattat

den arbetsmängd är i fråga. Även med försiktig be-

som en

dömning förefaller det rimligt att uppskatta den arbetsmängd

som tillkommer efter det att olika rationaliseringsmöjligheter beaktats till en klart lägre siffra än de 49 årsarbetskrafter

som för närvarande används länsstyrelserna.

av

Den naturliga vägen att täcka de kostnader som tillkommer för kommunerna förefaller vara genom avgifter, vilket redan nu tas ut av länsstyrelserna för tillstånd enligt LHD. Om

tillståndsgivningen flyttas över till kommunerna bör dessa

ges rätt att ta ut motsvarande avgifter efter grunder som kommunen själv bestämmer. Det kan t.ex. bli fråga om att ta ut olika hög avgift för olika kategorier tillstånd med hän-

av

till hur mycket arbete de kräver för kommunen. syn

En närliggande fråga är om kommunernas möjlighet att ta ut avgift bör begränsas till själva tillståndsgivningen eller ut-

sträckas till att täcka också kostnader för tillsyn. Mot sådan

en avgiftsmöjlighet talar att kommunen redan nu har ett tillsynsansvar enligt LHD utan möjlighet att ta ut avgift för denna

Å andra sidan medför till-

tillsyn. en kommunalisering av ståndsgivningen och därmed sammanhängande funktioner att

kommunernas tillsynsverksamhet måste intensifieras så att den garanterar effektiv löpande tillsyn över tillståndshavarna

en

SOU 199331 Utredningens förslag 103

och deras verksamheter. För att tillräckliga resurser skall avsättas för tillsynen bör det enligt utredarens mening övervä-

att införa en avgiftsmöjlighet också för detta. Det får gas förutsättas att kommunerna i förekommande fall tar ut sådana avgifter efter ett schablonsystem och inte efter det antal tillsynsbesök som gjorts i ett visst fall e.d. se vidare specialmo-

tiveringen.

När det gäller genomförandet av den för kommunen tämligen stora förändring som det innebär att ta över tillstånd, all omedelbar tillsyn samt olika former av ingripanden mot försumliga tillståndshavare inställer sig också frågan hur den kunskap och erfarenhet som under lång tid byggts upp hos

länsstyrelserna skall kunna utnyttjas. Detta gäller särskilt

under den första tiden, medan kommunerna successivt bygger

upp erforderlig kompetens för att klara de ibland komplicera-

de uppgifterna. Utredaren anser mot den bakgrunden att det bör övervägas att inte omedelbart låta de nya reglerna slå

igenom fullt ut, utan under en övergångstid låta länsstyrelsen

spela en mera aktivt vägledande roll också i enskilda ärenden. Detta kan ske genom Övergångsbestämmelser som föreskriver att länsstyrelsen skall höras innan kommunen fattar vissa viktigare eller för den enskilde ingripande beslut. En sådan övergångstid kan sättas till förslagsvis tre år. Under den tiden bör länsstyrelsen även utöva en mer intensifierad tillsyn. Därefter bör det finnas en sådan kompetens tillgänglig i kommunerna här kan också erinras om den föreslagna möjlig-

heten att uppdra annan kommun att svara för vissa uppgifter enligt LHD att det inte bör finnas betänkligheter från

rättssäkerhetssynpunkt att låta kommunerna ta det fulla ansvaret för alla typer av beslut som rör enskilda tillståndsärenden.

Länsstyrelsens tillsynsverksamhet kommer som tidigare

framhållits att få en delvis ändrad inriktning om kommunerna får ansvaret för de enskilda ärendena och mera sin tyngd-

punkt i stöd och vägledning till kommunerna, inbegripet

uppföljning av kommunernas praxis och viss kontroll av hur enskilda ärenden handläggs. Det är viktigt att de resurser som

frigörs hos länsstyrelserna vid en kommunal tillstândsprövning

verkligen utnyttjas för sådan tillsyn. Totalt sett bör därmed

104 Utredningens förslag SOU 199331

tillsynen enligt LHD kunna utökas jämfört med nuvarande

ordning.

8.2¶Specialmotivering

8.2.1¶Förslaget till Lag ändring i lagen 1977293

om

om handel med drycker

5 7 § Ändringen innebär att det blir vederbörande kommun i stället

för länsstyrelsen som får uppgiften att ge tillstånd till partioch detaljhandel med öl.

Vilket kommunalt organ som bör få detta ansvar beror

lokala förutsättningar och på vilken organisation och kompe-

tens som finns på olika håll i kommunen. Det bör därför bestämmas av kommunen själv jfr 61 §.

58 § Ändringen innebär att det blir kommunen i stället för länsstyrelsen som får ansvaret för att lämna såväl tillfälliga som

permanenta serveringstillstånd.

De permanenta serveringstillstånden till restauranger, klubbar m.fl. är de mest svårutredda och krävande tillståndsärendena enligt LHD. Det är inte uteslutet att vissa kommuner kan behöva förstärka sin kompetens för att kunna handlägga dessa

ett tillfredsställande sätt. Ärendena kräver inte endast kunskaper inom t.ex. det sociala området samt miljö- och

hälsoskyddsomrâdet utan också kunskaper om t.ex. bokföring, Skatteregler, arbetsrättsliga förhållanden samt sedvänja inom näringslivet. Mycket av denna kompetens kan dock finnas

olika håll inom kommunens organisation. Det är självfallet viktigt att samordna och ta till vara hela denna kunskap vid

handläggningen av frågor om serveringstillstånd. Mycket

talar därför för att dessa ärenden handläggs centralt inom

en

kommun. Det är också viktigt att den politiska ledningen i

kommunen får en samlad bild av kommunens praxis. De närmare riktlinjerna för handläggning och beslutsfunktioner bör med beaktande av vad som nu anförts utformas av kom-

själv 61 §.

munen se

Möjligheten att anlita annan kommun för fullgörande av

utredningar i tillståndsärenden behandlas under 62

m.m.

SOU 199331 Utredningens förslag 105

59 § Första stycket är oförändrat i sak.

Tillägget till paragrafen innebär att kommunen ges rätt att

ta ut avgift för prövningen av ansökningar om tillstånd avse-

ende parti- och detaljhandel med öl klass samt alla typer av serveringstillstånd. Grunderna för avgiftsuttaget bör bestämmas av kommunfullmäktige och självfallet följa de allmänna krav som finns beträffande kommunala taxor jfr 3 § fjärde stycket lagen 1982636 om anordnande av visst automatspel

RÅ 1986 ref. 30. Rätten omfattar samt att ta ut avgift enligt

förslaget såväl själva tillståndsprövningen som kostnad för

löpande tillsyn över tillståndshavarna. Avsikten är att avgiftsmöjligheten skall täcka också den utökade omedelbara tillsyn som kommer att falla på kommunen i och med att länsstyrel-

sens tillsyn får en annan inriktning specialmotiveringen till

se

69 §. Den avgift som tas ut för tillsyn förutsätts beräknas efter schablon och inte efter det antal tillsynstillfállen som kommunen finner erforderligt i varje särskilt fall. Detta hind-

rar inte en uppdelning på olika avgiftsklasser med hänsyn till

det varierande behov av tillsyn som kan föreligga för olika

typer av serveringsställen. Möjligheten att låta annan kommun fullgöra själva tillsyns-

uppgifterna behandlas under 62

60 § Ändringen i första stycket är i första hand en anpassning till att kommunen själv föreslås besluta om tillstånd. Polismyndighetens yttrande, som hittills varit obligatoriskt i alla ärenden om permanenta serveringstillstånd, bör emellertid kunna underlåtas om en ansökan uppenbart ändå måste avslås

av andra skäl. Detta har uttryckts så att en ansökan inte får bifallas utan att polismyndighetens yttrande inhämtats. En motsvarande ändring har gjorts i andra stycket beträffande

yttrande från militär chef. Av det nya tredje stycket följer att

yttrande skall inhämtas från polismyndigheten även då det är fråga om att överföra ett tillstånd till en ny innehavare.

De yttranden eller andra uppgifter som inhämtas i ett tillstândsärende måste självfallet kommuniceras med den sökande

i enlighet med reglerna i 17 § förvaltningslagen 1986223,

RÅ 1992 ref. 20. I det bör observeras

jfr sammanhanget att

det inte föreslås någon rätt för kommunen att inhämta utdrag

106 Utredningens förslag SOU 199331

ur kriminalregister och polisregister i tillståndsärendena. Det

får förutsättas att polismyndigheten i sitt yttrande redovisar sådana uppgifter i den mån de anses vara av beskaffenhet att

böra inverka på bedömningen av frågan om serveringstillstånd

jfr 8 § lagen 1965 94 om polisregister.

Nuvarande tredje och fjärde styckena i paragrafen förslås

utgå som följd av att kommunen föreslås bli tillståndsmyndighet.

61 § Paragrafen, som för närvarande behandlar det fallet att kom-

munen i sitt yttrande till länsstyrelsen avstyrkt ansökan

en om serveringstillstånd det s.k. kommunala vetot förlorar sin

- funktion när det blir kommunen själv beslutar i tillstånds-

som frågan. Denna bestämmelse föreslås därför upphävd. Frågan om det kommunala vetot diskuteras i övrigt i de allmänna

övervägandena se avsnitt 8.1.4.

Som tidigare framhållits bör det vara kommunen själv som avgör vilket eller vilka kommunala organ som skall

svara för LHD-ärendena med hänsyn till den sammansatta kompetens som dessa kräver. Den nya lydelsen av paragrafen klargör detta.

62 § Paragrafen innehåller för närvarande regler kungörande

om

av beslut om permanent serveringstillstånd. Detta byggde den tidigare gällande besvärsordningen, enligt vilken beslut av länsstyrelsen enligt LHD överklagades till Socialstyrelsen.

Sedan detta ändrats år 1990 så sätt att besluten i stället

överklagas till kammarrätten har förvaltningsprocesslagens

1971291 regler och den praxis beträffande bl.a. rätten till

överklagande som utbildats i förvaltningsdomstolama blivit

tillämpliga även i LHD-ärenden. Detta har bl.a. inneburit att

kretsen av besvärsberättigade har beskurits. Regeringsrätten

har i några avgöranden år 1992 sålunda slagit fast att bl.a. kommunmedlem som sådan samt nykterhetsorganisation inte har rätt att anföra besvär över sådana tillståndsbeslut RÅ 1992 ref. 13 I-III. För att de närmast berörda skall få kännedom om ett beslut som de kan vilja överklaga krävs inte kungörande. De skall i allmänhet underrättas direkt om be-

slutet enligt 21 § förvaltningslagen. Kungörandeförfarandet,

SOU 199331 Utredningens förslag 107

som dessutom är kostsamt, bör därför kunna upphöra. Bestämmelsen föreslås sålunda upphävd.

Enligt paragrafens nya lydelse får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att den senare skall fullgöra vissa kommunala uppgifter enligt LHD. Detta gäller dock inte själva beslutsfattandet i ärenden tillstånd eller ingripan-

om den mot enskilda tillståndshavare. Avsikten är främst

att ge mindre kommuner med ett begränsat antal LHD-ärenden möjlighet att anlita en annan kommun främst för tillsynsuppgifter

och mera komplicerade tillståndsutredningar. Tillsynen kan

härigenom inordnas i ett större organiserat schema och genomföras mera planmässigt och effektivt. I fråga om utredningar 0.d. märks framför allt utredningar om vissa misstänkta ekonomiska oegentligheter, vilka kan kräva särskild sakkunskap. Det har emellertid inte bedömts lämpligt att låta en kommun kunna avhända sig även själva beslutsfunktionen i de enskilda ärendena och därmed ansvaret för att bevaka de allmänna alkoholpolitiska intressena.

Det kan tilläggas att det självfallet inte föreligger något

hinder för en kommun att anlita fristående expertis eller konsulter i LHD-ärenden så länge inte dessa anförtros uppgifter som innefattar någon form av myndighetsutövning. Detta följer av allmänna regler och påkallar inte någon särskild bestämmelse. Kommunen måste emellertid beakta de sekre-

tessfrågor som därvid kan uppkomma.

65 §

Första stycket i paragrafen, vilken reglerar möjligheten att ingripa i vissa fall när försäljning alkoholfria drycker

av förorsakar olägenheter, är oförändrat. I andra stycket har kommunen upptagits som beslutande myndighet i stället för

länsstyrelsen. Utredningen har erfarit att den Alkoholpolitis-

ka kommissionen överväger att föreslå att denna bestämmelse

utmönstras ur LHD. Utredningen, som delar uppfattningen

att en regel av detta slag faller utanför LHDs egentliga tilllämpningsområde, anser emellertid att om bestämmelsen skall kvarstå kommunen bör ges beslutanderåtten. Kommunen har bl.a. genom sin löpande tillsyn bättre överblick över den

lokala ordningssituationen.

108 Utredningens förslag SOU 199331

66 § Första stycket är oförändrat. I andra stycket har kommunen

upptagits som beslutande myndighet i stället för länsstyrelsen.

Även detta är motiverat med hänsyn till kommunens större lokalkännedom och till sambandet med tillståndsprövning och tillsyn enligt LHD, vilket föreslås bli kommunala uppgifter. Beslut bör självfallet fattas i samråd med polismyndigheten.

67 § Paragrafen innebär för närvarande att länsstyrelsens beslut enligt lagen gäller omedelbart om inte annat anges. Den har ändrats så att detta i stället kommer att gälla för kommunens motsvarande beslut. Enligt förslaget kvarstår inte några fall då länsstyrelsen har att fatta beslut i enskilda ärenden

om tillstånd eller förbud. Länsstyrelsen har därför inte nämnts i

lagtexten.

68 §

Paragrafen, som innehåller regler om överklagande beslut

av enligt lagen, har kompletterats så att kommunens beslut kommer att kunna överklagas i samma ordning. Samtidigt föreslås besvärsinstansen ändrad så att överklagande genomgående skall ske hos länsrätten i stället för hos kammarrätten. Ären-

dena bör följa den normala instansordningen i förvaltnings-

domstolama, dvs. först prövas länsrätten. Även i detta fall

av

har hänvisningen till länsstyrelsens beslut fått utgå, eftersom

enligt förslaget inga beslut i enskilda ärenden kommer att

ligga på länsstyrelsen.

69 §

Paragrafen reglerar tillsynen enligt lagen. De ändringar som

föreslås är i huvudsak följd att kommunen föreslås bli

en av

tillståndsmyndighet i stället för som tidigare länsstyrelsen.

Liksom tidigare avses både länsstyrelser, kommuner och

polismyndigheter ha ett tillsynsansvar. Det kommunala till-

synsansvaret som hittills legat på socialnämnden, bör i konsekvens med att kommunen föreslås själv kunna besluta om

organisationen av tillståndsgivningen enligt LHD, i fortsätt-

ningen inte ha denna begränsning utan kommunen

avse som sådan.

Det följer av förslaget att länsstyrelsens tillsyn bör få ett

SOU 19933 l Utredningens förslag 109

delvis annat innehåll än tidigare. Sålunda bör det i första hand

vara tillståndsmyndigheten, dvs. kommunen, som sköter den

löpande övervakningen av att de personer som fått tillstånd sköter sin verksamhet på det sätt som förutsatts. Länsstyrelsens tillsyn bör i gengäld mera kunna inriktas mot vägledning och stöd till kommunerna i deras uppgifter och till att över-

vaka att rättstillämpning och ärendehandläggning sker ett

sätt som står i överensstämmelse med LHD. Det senare bör även kunna innefatta att länsstyrelsen på grund av anmälan

eller på eget initiativ gör inspektioner eller andra kontroller

i enskilda ärenden. Länsstyrelsen har också större möjligheter än kommunerna och de lokala polismyndighetema

att mera

generellt följa lagens tillämpning och kan utan dröjsmål infor-

mera om t.ex. principiellt viktiga rättsfall eller kommande

regeländringar. Den ändrade rollfördelningen i fråga om

tillsynen bör markeras i lagtexten.

Socialstyrelsens tillsyn bör inriktas på uppföljning och ut-

värdering av verksamheten samt på att vid behov aktualisera

frågan om eventuella lagändringar eller andra åtgärder som

kan anses påkallade från statsmaktemas sida. Självfallet åvilar det också Socialstyrelsen allmänna råd sprida infor-

att genom

mation om lagens tillämpning och verka för enhetlig rätts-

en

tillämpning.

Övergångsbestämmelserna

Förslaget till Övergångsbestämmelser innebär modifierad

en

procedur i ärenden permanenta serveringstillstånd och

om om återkallelse och begränsning meddelat tillstånd under

av en tid av tre år efter de nya bestämmelsernas ikraftträdande. Enligt förslaget skall kommunen i dessa fall inhämta länsstyrelsens yttrande innan beslut fattas. Denna övergångsprocedur är motiverad av att det särskilt i mindre kommuner kan krävas

en viss anpassningstid för att bygga upp en erforderlig kompetens för handläggning komplicerade LHD-ärenden.

av mera Det stora flertalet LHD-ärenden har för övrigt inte alls remitterats till kommunerna avsnitt 6.4, varför dessa hittills

se

inte haft anledning att överväga vilka krav sådana ärenden kan

ställa kompetens och organisation.

Det är vidare angeläget att den erfarenhet under lång

som

tid byggts hos länsstyrelserna tas till i utvecklings-

upp vara

110 Utredningens förslag SOU 199331

processen hos kommunerna. Efter några år bör det emellertid

finnas förutsättningar för en mera enhetlig rättstillämpning i

kommunerna, varför den ordning som här ansetts principiellt riktig då bör kunna få fullt genomslag.

Som framhålls i den allmänna motiveringen bör det under övergångstiden också utövas en intensiñerad tillsyn från länsstyrelsens sida i syfte att ge kommunerna det stöd som erfordras till dess de byggt upp sin egen kompetens.

8.2.2¶Förslaget till Lag om ändring i sekretesslagen

1989100 För uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden som framkommer i ärenden om tillstånd enligt LHD gäller för närvarande sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen. Detta lagrum tar dock endast sikte på statliga myndigheters verksamhet, dvs. här länsstyrelsen. Vid en överföring av tillståndsprövningen till kommunerna krävs därför en kompletterande sekretessbestämmelse. Enligt utredarens mening kan det vara lämpligt att föra in denna i 8 kap. 7 som behandlar andra liknande verksamheter hos kommunala myndigheter. Det är dock viktigt att sådana frågor som kommunens praxis vid tillståndsprövning enligt LHD kan bli föremål för allmän debatt. Till skillnad från vad gäller bör därför sekre-

som nu tessen inte omfatta själva besluten i sådana ärenden.

DEL 11

LAGEN OM VÅRD AV

MISSBRUKARE 1 VISSA

FALL LVM

SOU 199331 113

9¶Allmän

bakgrund

l Inledning

LVM föregicks av en äldre lag från år 1981 i ämne.

samma Enligt den äldre LVM hade länsstyrelsen hela ansvaret för utredning och ansökan om tvångsvård missbrukare. l sitt

av betänkande SOU 198722 föreslog emellertid den s.k.

socialberedningen att socialnämndema skulle få ett större

ansvar

för själva utredningsarbetet, att länsstyrelsen fortfarande

men skulle ha huvudansvaret för utredning och ansökan vård

om

enligt LVM. Socialberedningens förslag fick ett blandat mottagande. Ett flertal remissinstanser tillstyrkte beredningens förslag eller

ville behålla den dåvarande remissinstanser

0rdningen.Andra

avstyrkte beredningens förslag och ville ge socialnämndema

hela ansvaret för utredning och ansökan vård enligt LVM.

om

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition

1987882147 att länsstyrelsen skulle behålla för

ansvaret utredning och ansökan men att socialnämnden skulle anlitas

för själva utredningsarbetet. I samband med riksdagsbehand-

lingen reserverade sig de borgerliga partierna mot förslaget

och föreslog i stället att socialnämndema skulle fulla

ges ansvaret för utredning och ansökan enligt LVM.

Det har således funnits olika uppfattningar länsstyrelsens

om roll när det gäller handläggningen LVM-ärenden. Dis-

av kussionen är inte ny. Redan i samband med att nykterhets-

vårdslagen avskaffades och ersattes av socialtjänstlagen och

LVM förekom olika meningar skulle ha ansvaret

om vem som för eventuell tvångsvård missbrukare.

av

Ett skäl till att behålla ansvaret för utredning och ansökan

hos länsstyrelsen har varit att skapa förutsättningar för

en enhetlig bedömning av vårdbehovet i LVM-ärenden. Det har bl.a. anförts att det kan föreligga skilda bedömningar

om behovet av LVM-vård i det enskilda fallet och att det i sådana

114 Allmän bakgrund SOU 199331

fall kan finnas skäl att en instans, som är fristående från

socialtjänsten prövar frågan. Häremot har anförts att socialnämnderna i praktiken genomför stora delar av utrednings-

arbetet och att de också ansvarar för de fortsatta vårdinsatser-

na bortsett från själva tvångsvården.

I betänkandet Ds 19899 Länsstyrelsemas sociala funktioner, redovisas att länsstyrelserna grund av resursbrist haft

svårt att fullgöra sina tillsynsuppgifter det sociala området. Behovet av en översyn av bl.a. ansökningsförfarandet i LVM-

ärenden framhölls.

Statskontoret konstaterade i sin promemoria Länsstyrelsens sociala funktion resursbehov, PM 1990-08-14 att om läns-

-

styrelserna skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter i framti-

den måste antingen betydande resurstillskott komma till stånd eller andra åtgärder vidtas för att frigöra resurser där. Stats-

kontoret ansåg det möjligt att genomföra lagändringar som

skulle frigöra resurser så att tillsynsansvaret skulle klaras inom ramen för den befintliga organisationen. Statskontoret

föreslog därför bl.a. att handläggning av ärenden enligt LVM

skulle överföras till kommunerna.

9.2¶Tidigare sociala vårdlagar

Den första egentliga sociala vårdlagen var lagen 1913102

om behandling av alkoholister, vilken trädde i kraft år 1916.

Den nya lagstiftningen var mycket omdebatterad. Lagstiftningen reglerade uteslutade tvångsvården av den som var hemfallen dryckenskap och frågan frivillig vård

om

behandlades inte alls. I den lagstiftningen uppfattades alkoholisten som en social skadegörare, som samhället måste

skydda sig emot.

På 1930-talet inleddes ett långvarigt socialpolitiskt reform-

arbete, som utgjort grund för den senare sociala trygghetspoli-

tiken. Insikten ökade om sambanden mellan social miljö och olika typer av hälso- och sociala problem.

1913 års alkoholistlag ersattes år 1931 av lagen 1931233 om behandling av alkoholister. I den lagstiftningen betonades också i viss utsträckning omsorgen om individen.

I lagen 1954579 om nykterhetsvård, den s.k. nykterhetsvårdslagen NvL lades tonvikten vid frivilliga förebyggande

, insatser för individen. Tvångsmässiga ingripanden mot in-

SOU 199331 Allmän bakgrund

dividen skulle tillgripas först det klarlagt att det

om var var

otillräckligt med frivilliga åtgärder. Kommunernas nykter-

hetsnämnder fick därigenom ett kraftigt ökat ansvarsområde. Det krävdes inte hemfallenhet för att frivilliga åtgärder skulle kunna komma i fråga utan det räckte med missbruk för att nämnden skulle kunna besluta hjälpåtgärder.

om

Den som var hemfallen missbruk kunde enligt nykter-

hetsvårdslagen ställas under övervakning i de fall han

var farlig för annans personliga säkerhet eller hälsa eller

a

för eget liv,

b utsatte någon han var skyldig att försörja för vanvård,

låg det allmänna till last,

c

d var ur stånd att försörja sig själv eller

förde ett för närboende grovt störande levnadssätt.

e

Nämnden kunde också ingripa om missbrukaren förde ett

kringflackande liv utan att försöka ärligen försörja sig.

I de fall hjälpåtgärder eller övervakning inte medfört att missbrukaren återgått till ett nyktert liv eller inte kunde antas

någon effekt kunde missbrukaren tvångsintas allmän vårdanstalt eller erkänd anstalt. Det fanns även möjlighet för polisstyrelsen att tillfälligt omhänderta missbrukaren i vissa

akuta situationer. Tvångsintagning beslutades länsstyrelsen

av fram till år 1971, därefter länsrätten ansökan nykter-

av av hetsnämnden elleri särskilda fall polisstyrelsen. Tvångsvården enligt nykterhetsvårdslagen omfattade i normalfallet ett år men kunde vid återfall förlängas till två år. I vissa speciella fall kunde vårdtiden förlängas ända till fyra år.

upp

Under 1960- och 1970-talen minskade antalet

personer som

blev föremål för såväl hjälp- tvångsåtgärder enligt nyk-

som terhetsvårdslagen, trots att alkoholkonsumtionen och alkoholmissbruket samtidigt ökade. Bakom denna utveckling låg en förändrad på det nykterhetsvårdande arbetet och för-

syn hållningssättet till klienterna inom den dåvarande socialvården. Nykterhetsvårdslagen betraktades alltmer som en förle-

gad lagstiftning och motståndet mot tvångsåtgärder växte sig

allt starkare.

l 16 Allmän bakgrund SOU 199331

9.3 och LVM

Socialtjänstreformen

9.3. 1 Socialutredningen

Under åren 1967-1977 arbetade den av regeringen tillsatta s.k. socialutredningen med att över hela den dåvarande

se

sociallagstiftningen. Socialutredningen avgav år 1974 ett

principbetänkande SOU 197439 Socialvården Mål och

medel. Utredningen ansåg att samhällets hjälp och åtgärder avseende missbrukare skulle erbjudas i frivilliga former. Detta skulle även gälla när det humanitära skäl var motiverat

av med ett ingripande till den vårdbehövandes skydd och hjälp.

Socialutredningen diskuterade bl.a. möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet för lagen 1966293 om sluten psykiat-

risk vård i vissa fall LSPV för att tillgodose vårdbehovet för missbrukare. Utredningen fann dock att en sådan vård inom sjukvården i allt för stor utsträckning skulle ge medicinskt inriktade lösningar på missbruksproblemen. Därmed skulle de

sociala aspekterna komma i bakgrunden. Utredningen avvisa-

de en utvidgning av LSPV, vilket medförde att det skulle behövas särskild lag avseende missbrukare för att ersätta

en

nykterhetsvårdslagen.

I socialutredningens slutbetänkande SOU 197740 Social-

tjänst och socialförsäkringstillägg, lagar och motiv, ansåg majoriteten att NvL borde slopas. Någon ändring av LSPV

föreslogs inte och i stället förordades frivillig vård inom

ramen för den föreslagna socialtjänstlagen. Socialutredningen lade dock fram ett altemativförslag om

tvångsvård av missbrukare inom socialtjänsten och i en reservation ställde sig en minoritet bakom detta förslag.

9.3.2¶LPV-förslaget

Jämsides med socialutredningen pågick en översyn av LSPV.

En expertgrupp inom Socialstyrelsen överlämnade år 1977 en

rapport med förslag till lag om psykiatrisk vård Socialstyrel-

redovisar 1977 14. Där föreslogs dock inte ändringar i sen sak när det gällde beredande av vård enligt denna lagstiftning.

Under år 1977 tillsatte den dåvarande chefen för Socialdepartementet en arbetsgrupp, som hade till uppdrag att bl.a.

mot bakgrund av socialutredningens förslag komma med ett underlag för regeringens ställningstagande när det gällde vård

SOU 199331 Allmän bakgrund l 17

utan samtycke ax vuxna missbrukare av alkohol och narkotika inom socialvården och sjukvården. Våren 1978 redovisade

arbetsgruppen sin rapport Ds 19788 Vård utan samtycke

inom socialvård och sjukvård. Vårdtiden skulle enligt försla-

get begränsas till fyra veckor. Arbetsgruppens föreslog vidare

en ändring i LSIV, LPV enligt förslaget- som innebar

- en särreglering beträffande missbrukare som alltså skulle kunna ges viss tvångsvård inom den psykiatriska vården. En

omfattande kritik riçtades mot LPV-förslaget bl.a. innebar

som att de som hade missbruksproblem skulle behandlas

som psykiskt sjuka och vårdas på sådana institutioner.

I propositioner 1979801, Om socialtjänsten, vilken i aktuella delar byggde på majoritetsförslaget i socialutredningen samt arbetsgruppens förslag ansåg departementschefen del A

, s. 508 att syftet med vården skulle vara att rädda liv eller att skydda hälsa ocl att det mot denna bakgrund rimligt att

var ge denna vård och behandling inom för sjukvården.

ramen

9.3.3 Det första förslaget till LVM

Riksdagens socizlutskott anförde i sitt betänkande 1979 80

SoU44, s. 62 at det var viktigt att frågan om tvångsvård

av missbrukare besutades i bred politisk enighet. Tidigare

en hade chefen för Socialdepartementet tillsatt parlamentarisk

en kommitté för att ortsätta översynen lagstiftningen vård

av om

mot den enskilces vilja och följa tillämpningen denna

av lagstiftning samtföreslå eventuella ändringar. Utskottet föreslog att den parlanentariska kommittén skulle få i uppdrag att än en gång utredt frågan om tvångsvård av vuxna missbruka-

re.

Riksdagen, son avslog LPV-förslaget men godkände propositionen i övrgt, följde utskottet. I maj 1980 utsågs

en särskild kommité för att över bestämmelserna vård

se om

utan samtycke nom socialtjänst- och sjukvårdslagstiftning

m. m. Kommittér antog namnet socialberedningen och redovisade ett förslag til vård av vuxna missbrukare SOU 19817.

Betänkandet var enhälligt och grundade sig betydande sammanjämkningar mellan olika principiella ståndpunkter och uppfattningar. Popositionen 1981828 följde beredningens

118 Allmän bakgrund SOU 199331

förslag på nästan alla punkter, och lagen trädde i kraft den 1

januari 1982.

9.3.4 Lagen 19811243 om vård av missbrukare i vissa fall den äldre LVM

Den tidigare LVM var liksom den nuvarande en tvångslag inom socialtjänsten. Den kunde användas för att bereda tvångsvård vuxna missbrukare alkohol eller narkotika. av

I LVM stadgades att de i socialtjänstlagen angivna målen

skall vara vägledande. Det innebär bl.a. att vården skall bygga på respekt för den enskildes älvbestämmanderätt och

integritet. Förutsättningar för tvångsvård enligt den tidigare LVM-lagstiftningen var att missbrukaren på grund av ett fortgående

missbruk av alkohol och narkotika i trängande behov var av vård för att komma ifrån sitt missbruk och att detta vårdbehov inte kunde tillgodoses på annat sätt inom exempelvis socialtjänstens ansvarsområde. Det fordrades för beslut LVMom värd att missbrukaren till följd missbruket utsatte sin fysisav ka och psykiska hälsa för allvarlig fara eller att han till

följd

av missbruket kunde befaras allvarligt skada sig själv eller

någon närstående. Under åren 1982-83 det övergångsvis fortfarande den var kommunala socialnämnden hade ansvaret för utredning som och ansökan om LVM-vård. Från och med år 1984 fick läns-

styrelsen utredningsansvaret. Om efter utredning skäl för LVM-vård ansågs föreligga upprättade länsstyrelsen en an-

sökan till länsrätten. En sådan ansökan LVM-vård skulle om innehålla en redogörelse för den enskildes förhållanden, tidigare åtgärder och för den planerade värden. Ett

läkarintyg

skulle bifogas ansökan. Polismyndigheten hade rätt att omedelbart omhänderta en missbrukare om beslut om vård enligt LVM inte kunde avvaktas. Efter ansökan om LVM-vård hade länsrätten också

möjlighet att besluta om omedelbart omhändertagande. Skyldighet att göra anmälan till länsstyrelsen behov

om av

LVM-vård åvilade statliga och kommunala myndigheter

som i sin verksamhet regelbundet kom i kontakt med missbrukare. Anmälningsplikten omfattade också läkare kom i kontakt som med missbrukare vilka var i behov av LVM-vård inte om

SOU 199331 Allmän bakgrund l 19

vårdbehovet kunde tillgodoses inom sjukvården.

Vårdtiden uppgick i normalfallet till högst två månader men kunde i vissa fall förlängas med högst ytterligare två månader. Vården skulle bedrivas på särskilda LVM-hem, som drevs av landsting eller kommun.

9.3.5 Statistik avseende den äldre LVM Året innan den äldre LVM 19811243 trädde i kraft

var 2.919 personer föremål för tvångsvård enligt den gamla nyk-

terhetsvärdslagen år genomfördes 1 007 tvångsin-

och samma tagningar på olika vårdinstitutioner. Efter det att den äldre LVM börjat gälla 1982 reducerades kraftigt antalet personer som var föremål för tvångsvård.

Tabell 10 Antalet tvångsintagningar m.m.

Källa SCB

För åren 1982-1984 har uppgifter om hur antalet anmälningar fördelar sig mellan olika myndigheter inte gått att få genom SCB. Under perioden 1985-1988 reducerades som framgår av tabellen nedan socialnämndernas andel av antalet anmälningar.

120 Allmän bakgrund

SOU 199331 Tabell 11 Antalet anmälningar

Källa SCB

Till länsstyrelserna inkom under åren 1985 till 1988

mellan 2 600 och 3 500 LVM-vård. Av dessa

anmälningar om av-

skrevs betydande del eller 50 talade

omkring procent. Mycket för att de främsta skälet till vår-

avskrivningsbesluten var att

den kunde tillgodoses annat sätt.

Under perioden 1982-83 gällde särskilda

Övergångsbestäm-

melser, som innebar att socialnämndema hade för

ansvaret utredning och ansökan i avvaktan på att skulle

länsstyrelserna

kunna bygga sin organisation inom detta område. I

upp samband med att länsstyrelserna tog över ökade antalet

ansvaret ansökningar till länsrätterna påtagligt, vilket tabel-

framgår av

len nedan.

Tabell 12 Antalet ansökningar

Källa SCB

SOU 199331 Allmän bakgrund 121

Mellan åren 1982 och 1988 mer än fördubblades antalet omedelbara omhändertaganden. Rätt att fatta sådana beslut hade polismyndigheten och länsrätten. Under perioden ökade också polismyndigheten sin andel de omedelbara omhän-

av

dertagandena.

Tabell 13 Antalet omedelbara omhändertaganden

År

Antal beslut

Källa SCB

9.3.6 socialberedningens förslag till LVM

ny

Den äldre LVM tillkom som en kompromiss och skulle redan enligt vad som uttalades vid dess tillkomst inte

ses som en

definitiv lösning på frågan tvångsvård missbru-

om av vuxna kare.

En av socialberedningens uppgifter förutom uppfölj-

var, en

ning av socialtjänstreformen i dess helhet, att studera hur LVM tillämpades i praktiken.

Till de frågor beredningen särskilt skulle uppmärksam-

som ma var reglerna om vårdtider och frågan behovet ett

om av förenklat beslutsförfarande vid återfall.

I socialberedningens betänkande SOU 198722 Missbrukar-

na Socialtjänsten och Tvånget redovisades ett förslag till

en

revidering av LVM. Det egentliga uppdraget avsåg över-

en

syn av lagen, men beredningen ansåg det inte rimligt att begränsa sitt uppdrag till att enbart tvångsvårdslagens

avse

utformning. Beredningen ansåg att tvångsvårdens roll och

funktioner inte kunde diskuteras utan kunskap missbrukets

om

omfattning och Därutöver belystes den frivilliga vårdens möjligheter och begränsningar.

122 Allmän bakgrund SOU 199331

De av socialberedningen föreslagna ändringarna i LVM var

inte sådan karaktär att lagens grundläggande innehåll

av förändrades. Man föreslog dock lag skulle införas,

att en ny

att den skulle få samma namn och samma syfte som den men

gamla lagen. Grundtanken i socialberedningens förslag att den enskil-

var des behov vård skulle vara avgörande. Syftet skulle fort-

av farande att motivera missbrukaren till frivillig vård och

vara

behandling.

Den äldre LVM hade enligt beredningen en akutlagskarak-

tär, och tvångsvård kunde bara komma i fråga i mycket sena stadier av missbruket och i situationer som skulle kunna beskrivas som akuta. Enligt beredningen var det viktigt att kunna ingripa på ett tidigare stadium av missbruket, bl.a. med

hänsyn till de yngre missbrukama. Socialberedningens förslag

innebar i korthet i denna del att tvångsvård skulle kunna ges, när missbrukaren till följd av missbruket utsatte sin fysiska och psykiska hälsa för allvarlig fara eller allvarligt försämrade sina levnadsförhållanden i övrigt.

Beredningen föreslog vidare bl.a. att sex månader skulle vara den längsta vårdtiden utan möjlighet till förlängning och man betonade också samhällets skyldighet att ingripa med

tvångsvård när lagens indikationer var uppfyllda. Lagen skulle

också utvidgas till att gälla andra beroendeframkallande medel än alkohol och narkotika.

När det gällde omedelbara omhändertaganden föreslog be-

redningen att även socialnämnden skulle få rätt att fatta sådana beslut. Tidigare hade endast polismyndigheten haft denna möjlighet vid sidan av länsrätten efter ansökan från länsstyrelsen. Det hade visat sig att socialnämndema ofta korn i kontakt med missbrukare, som behövde tas om hand omedelbart. Anhöriga till missbrukare vände sig inte sällan till socialnämnden för att anmäla att en missbrukare var i behov av akut

hjälp. Socialberedningen ansåg att länsstyrelsen även fortsättnings-

vis skulle för utredning och ansökan till länsrätten.

ansvara Av rättsäkerhetsskäl ansågs det bättre att en annan myndighet än socialnämnden bedömde när möjligheterna till frivillig vård

uttömda. Av rättssäkerhetsskäl ansågs det vidare angeläget var att det fanns ett regionalt organ som kunde leda rättstillämp-

ningen mot en större enhetlighet. Socialnämndemas priorite-

SOU 199331 Allmän bakgrund 123

ringar kunde leda till stora lokala skillnader i bedömningen av vilka ärenden som skulle föras till domstol.

Det ansågs också viktigt att anmälningar om behov av

LVM-vård från polis,läkare och andra myndigheter kontrolle-

rades av någon utomstående myndighet. Socialberedningen

konstaterade dock att socialnämndema borde spela en aktivare

roll än tidigare och föreslog att nämnderna länsstyrelsernas uppdrag skulle genomföra den egentliga LVM-utredningen.

På detta sätt ökade möjligheterna för socialnämndema att tidigt komma i kontakt med missbrukaren för att planera och genomföra vårdinsatser. Beredningen konstaterade i sammanhanget också att farhågoma om ett visst dubbelarbete besannats. Genom att socialnämnden ñck ansvaret för det egentliga utredningsarbetet skulle riskerna för dubbelarbete kunna minskas.

Socialberedningen föreslog vidare att socialnämnden redan under utredningstiden skulle utse en kontaktman för missbrukaren. Kontaktmannens uppgift skulle att upprätta

vara en plan för vården samt att bistå missbrukaren i kontakten med

andra vårdgivare.

9.3.7 Regeringens proposition 198788l47

Vid remissbehandlingen fick socialberedningens förslag om

ansvaret för utredning och ansökan vård ett mycket blan-

om

dat mottagande. Tolv remissinstanser tillstyrkte förslaget i

denna del medan 20 remissinstanser avstyrkte. Nio av dessa föreslog att den dåvarande ordningen skulle ligga fast, medan elva remissinstanser ansåg att socialnämndema skulle få det fulla ansvaret för utredning och ansökan vård. Tre remiss-

om instanser var tveksamma till förslaget och åtta behandlade inte

frågan. Regeringens proposition 1987 88 147 följde i stort socialberedningens förslag. Departementschefen ansåg bl.a.

s. 55 ff att argumenten beträffande länsstyrelsernas roll som anfördes i motiven till LVM fortfarande bärande. Det

var var

viktigt att slå vakt om en enhetlig rättstillämpning när det gällde tvångsâtgärder. Olika prioriteringar i kommunerna

kunde leda till att tvångsvård blev vanligare i vissa kommuner jämfört med andra. Av rättssäkerhetsskäl var det att föredra att någon annan än socialnämnden bedömde när möjligheterna

124 Allmän bakgrund SOU 199331

att genomföra förebyggande och frivilliga åtgärder var uttöm-

da. Med denna ordning skulle missbrukaren ytterligare en prövning av sitt ärende, innan det fördes till domstol för

avgörande. Det ansågs också viktigt utomstående

att en myndighet kontrollerade uppgifter från andra myndigheter gällande anmälan om behov av tvångsvård. Under åren 1982-83, då socialnämnderna hade ansvaret för ansökan, antalet

var

LVM-ansökningar ca 900 år, därefter när länsstyrel-

per men serna fick detta ansvar ökade antalet ansökningar till ca 1300 under åren 1984 och 1985.

Departementschefen anförde vidare att socialnämnderna fort-

sättningsvis borde spela en aktivare roll än tidigare. Genom

att socialnämnderna skulle ges ansvaret för det egentliga utredningsarbetet kunde detta uppfyllas. Ett visst dubbelarbete hade otvivelakti ägt rum tidigare i och med att länsstyrelserna utrett samma sak som redan socialnämnderna.

Till svar vad vissa remissinstanser anfört att missbru-

om karnas förtroende för socialtjänsten skulle kunna rubbas

om dess företrädare skulle bli aktivare i utrednings- och besluts-

processen anförde departementschefen att farhågorna inte

skulle överdrivas eftersom socialtjänsten i stor utsträckning ändå var involverad i handläggningen LVM-ärenden, bl.a.

av i samband med ansökan om LVM-vård eller ut-

genom egna redningar om missbrukarens vårdbehov. När det gällde sådana missbrukare som inte var kända av socialnämnderna konstaterades att socialnämnderna har ett utredningsansvar i dessa ärenden, så snart de får kännedom om dem.

Departementschefen ansåg avslutningsvis s. 57 i denna del

att socialnämnderna redan hade ett utredningsansvar i LVMärenden men att detta borde förtydligas för att socialnämn-

ge den möjlighet att tidigt etablera kontakt med missbrukaren och planera den framtida värden. Detta skulle också öka möjligheterna att planera och genomföra den framtida vården. Socialberedningens förslag om en särskild kontaktman vid socialnämnderna i LVM-ärenden biträddes också departe-

av mentschefen.

SOU 199331 Allmän bakgrund 125

9.3.8¶Riksdagsbehandlingen av regeringens

proposition l98788147

I socialutskottets betänkande l98788S0U25 tillstyrkte den

dåvarande utskottsmajoriteten regeringens proposition. Ut-

skottet avstyrkte en rad olika motioner b1.a. avseende förslaget ansvaret för utredning och ansökan LVM-vård.

om om Utskottets borgerliga ledamöter reserverade sig dock gemensamt för att utredning och ansökan vård enligt LVM

om borde åvila socialnämnden i stället för länsstyrelsen. I reservationen anfördes b1.a. att länsstyrelserna saknade kännedom om de missbrukare som blev föremål för utredning om LVM-

vård, vilket var den viktigaste förutsättningen för att kunna

genomföra en sådan utredning. Däremot hade socialnämnderna denna kännedom och det naturlig uppgift för social-

var en nämnderna att utreda och ansöka om LVM-vård. Propositionens förslag innebar enligt reservantema en extra inblandning

och prövning av en utomstående statlig myndighet. Detta

förfarande skulle bli tungrott och opraktiskt och innebära ett betydande dubbelarbete. Vad beträffar rättssäkerhet och lik-

formighet skulle förvaltningsdomstolarna kunna kontrollera

detta, framhölls det avslutningsvis i reservationen.

Riksdagen behandlade slutligen regeringens proposition den

8 juni 1988 och antog då propositionens förslag till LVM.

ny

SOU 199331 127

10 Gällande bestämmelser

10.1¶Den LVM 1988870

nya

Socialtjänstlagen är den lag som i första hand reglerar socialnämndens arbete med missbrukare. LVM är ett komplement till socialtjänstlagen och reglerar de situationer då frivillig

vård bedöms vara otillräcklig samt då tvångsmässig vård

enligt annan lagstiftning inte är påkallad. I förhållande till den

äldre LVM är möjligheterna att med tvång ingripa mot missbrukare utvidgade. Förutsättning för tvångsvård är att miss-

brukaren är i behov av vård till följd av ett fortgående missbruk generalindikationen. Härutöver krävs att missbrukaren till följd av missbruket antingen utsätter sin fysiska eller

psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att

förstöra sitt liv, eller kan befaras komma att allvarligt skada

sig sjäv eller någon närstående specialindikationema. Till

skillnad från den äldre lagen är den nya LVM obligatoriskt

tillämplig om möjligheterna till frivillig vård är uttömda och förutsättningarna för tvångsvård i övrigt är uppfyllda. Det

om finns heller inget formellt krav på att frivillig vård skall ha

prövats och misslyckats innan beslut om tvångsvård fattas,

även om detta naturligen oftast är fallet.

I den LVM är den längsta vårdtiden sex månader. Erfa-

nya

renheterna hade visat att vårdtiden i den gamla LVM var för

kort för att en nödvändig förändringsprocess hos missbruka-

ren skulle kunna inledas. Behandlingen under LVM-vården har som omedelbar följd att missbruket avbryts men den skall även inriktas på motivation för fortsatt frivillig vård. Me-

ningen är att tvångsvården skall avbrytas när tvånget inte

längre är nödvändigt för den enskilde den vård eller det

att ge stöd han behöver.

I den äldre LVM var det enbart polismyndigheten som fick besluta om ett omedelbart omhändertagande. I den nya LVM har denna möjlighet utvidgats till att gälla även socialnämn-

128 Gällande bestämmelser SOU 199331

den. Eftersom det ofta är bråttom fordras inte att socialnämnden samlas för att fatta beslut. Nämndens ordförande eller annan ledamot kan fatta beslut i ärendet.

Även i övrigt har socialnämndemas i LVM-

engagemang ärenden ökat jämfört med den äldre lagstiftningen. Socialnämnderna skall aktivt än tidigare planera den fortsatta

mer vården och redan under utredningstiden skall särskild

en kontaktman utses för att göra plan för den fortsatta

upp en vården och bistå missbrukaren med kontakter med andra

vårdgivare.

10.2 och ansökan vård

Utredning om

I den nya LVM har socialnämndemas roll förändrats framför allt när det gäller ansvaret för utredningsarbetet. Socialnämn-

den har en allmän utredningsskyldighet enligt 50 § social-

tjänstlagen SoL. Det åvilar också nämnden enligt ll § SoL att sörja för att missbrukare får erforderligt stöd och hjälp. Sådana insatser för missbrukare kan alldeles

en vara påkallade

oavsett om LVM också kan bli tillämplig. Socialnämnden skall därför alltid göra en utredning, den får kännedom

om om något som tyder att någon är i behov av behandling eller stöd för missbruksproblem. Om socialnämnden får kännedom om att någon är i behov av LVM-vård skall nämnden

i likhet med andra anmälningsskyldiga myndigheter göra

en anmälan till länsstyrelsen. Det åvilar också nämnden att då

en

fråga om LVM-vård uppkommit hos länsstyrelsen lämna

en redogörelse om klientens tidigare och aktuella förhållanden.

Länsstyrelsen skall enligt § 7 i LVM inleda utredning

en om den genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom att

om en person är i behov LVM-vård. Själva utredningsarbetet

av skall skötas av socialnämnden, för insamlandet

som svarar

av faktaunderlaget medan länsstyrelsen bedömer behovet

av LVM-värd. Det är också länsstyrelsen beslutar den

som om läkarundersökning av missbrukaren som förutsätts ske under utredningen. I sin ansökan till länsrätten skall länsstyrelsen ange vilka grunder för tvångsvård den

som anser tillämpliga.

Ansökan om vård prövas därefter länsrätten, beslut

av vars kan överklagas hos kammarrätten.

SOU 199331

ll Andra

utredningar

11.1 för LVM-vården

Huvudmannaskapet

Riksdagen fattade i maj 1991 ett principbeslut att huvud-

om mannaskapet för de särskilda ungdomshemmen skulle föras över från kommuner och landsting till staten. Även missbrukarvårdens organisation skulle utredas samtidigt.

Genom ett beslut den 27 juni 1991 bemyndigade regeringen

det statsråd som hade till uppgift att föredra ärenden bamom och familjefrågor att tillkalla särskild utredare med en uppdrag att dels utreda de åtgärder som måste vidtas för att överföra de särskilda ungdomshemmen till statligt huvudmannaskap, dels belysa missbrukarvårdens innehåll och organisation vad avser tvångsvården. I februari 1992 överlämnade

utredningen sitt betänkande SOU 199218 Tvångsvården

i socialtjänsten ansvar och innehåll. - I sitt betänkande föreslog utredningen bl.a. att staten skall bli huvudman för såväl de särskilda ungdomshemmen som LVM-hemmen samt statlig myndighet inrättas för att en ny ledning och övervakning dessa hem. Kommuner och landsav ting kunde dock ges möjlighet att driva institutioner på entreprenad. Vidare föreslog utredningen en oförändrad modell för

finansieringen av tvångsvården med enhetliga vårdavgifter.

I regeringens proposition l9929361 om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård och missbrukarvård föreslogs att staten får ett samlat huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. En ny

statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, skall enligt ett riksdagsbeslut inrättas den 1 juli 1993. En särskild organisationskommitté skall förbereda huvudmannaskapsförändringen och lämna närmare förslag till den myndighetens organi-

nya sation. Finansieringen institutionerna skall ske av genom

vårdavgifter från kommunerna och genom statliga bidrag.

Verksamheten föreslås indelad i regioner för att skapa under-

130 Andra utredningar SOU 199331

lag för en differentiering av vårdutbudet. Särskild vikt skall

läggas vid utbildning, forskning och utveckling och särskilda

medel skall avsättas för detta ändamål.

Riksdagen har den 15 december 1992 på förslag av socialutskottet bifallit propositionen.

1 l Socialtj

I samband med att socialtjänstreformen beslutades 1980 ansåg Socialutskottet att reformen borde bli föremål för en

systematisk utvärdering. Socialberedningen tillsattes som

tidigare nämnts i juni 1980 för att genomföra den av riks-

dagen begärda utvärderingen. Socialberedningen genomförde

bl.a. en översyn av bestämmelserna om tvångsvård i lagen 1981 1293 om vård av missbrukare i vissa fall SOU

198722.

Regeringen beslutade den 13 juni 1991 att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen. Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering

av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsom-

råde.

Idirektiven dir. 1991 50 till socialtjänstkommittén framgår

bl.a. att LVM skall lämnas utanför den nu aktuella översynen med hänvisning till den översyn som gjordes av den dåvaran-

de socialberedningen.

11.3¶Alkoholpolitiska kommissionen

Den tidigare nämnda Alkoholpolitiska kommissionen

se

avsnitt 3.5 har även som uppgift att kartlägga alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser och göra en översyn av vården av alkoholmissbrukare.

Kommissionen bör enligt direktiven bl.a. bedöma hur såväl de primär- som de sekundärpreventiva insatserna kan utvecklas ytterligare. Vidare skall kommissionen genomlysa de problem som föreligger inom vården av alkoholmissbrukare och bedöma behoven av förändringar av vårdformer och innehåll. De kvinnliga missbrukarnas vårdbehov skall särskilt uppmärksammas. Kommissionen skall vidare kartlägga och analysera missbrukets konsekvenser för missbrukarnas famil-

SOU 199331 Andra utredningar 131 jer och bedöma vilka insatser som behöver göras för att möta de anhörigas, särskilt barnens, behov av stöd.

s m, . V

-âiâ

. .

.

SOU 199331 133

12¶Statistik avseende LVM-ärenden

12.1 Utvecklingen LVM-ärenden enligt 1988

av

års lag

SCBs publikation Insatser för vuxna missbrukare utvisar

utvecklingen av tillämpningen av LVM sedan den nya lagen

trädde i kraft den l januari 1989. Tabell 14 Antalet anmälningar m.m. År 1989 1990 1991

Antal anmälningar 3 669 3 167 3 159 Från

Länsstyrelsen utreder

avskriver 50 % 51 % 52 % ansöker 50 % 49 % 48 %

Länsrätten beslutar

bifall 91 % 91 % 90 % avslag 9 % 9 % 10 %

Det framkommer tabellen att antalet anmälningar

av ovan om LVM-vård minskat under perioden 1989-1991 med knappt 14 procent. Ytterligare en märkbar förändring finns att note-

134 Statistik avseende LWW-ärenden SOU 199331

ra. Fördelningen mellan dem som svarar för anmälan har förändrats under den senaste treårsperioden, såtillvida att socialnämnderna under år 1991 svarar för en relativt sett lägre andel av anmälningar jämfört med åren 1989 och 1990. Denna utveckling påbörjades under den tid som gamla LVM var i kraft.

Följande redovisning avser antalet åtgärder och personer

som varit föremål för LVM-vård under perioden 1989-1991.

Tabell 15 Antalet åtgärder

m.m.

1989 1990 1991

Det totala antalet åtgärder enligt LVM 2 548 2 226 2 285

Det totala antalet personer med insatser enligt LVM l 803 1 605 l 615

Antal beslut om omedelbara omhändertaganden 906 806 934

Antal personer som varit föremål för omedelbara omhändertaganden 814 757 864

Antal personer som varit föremål för LVM-vård någon gång under året l 536 l 370 1 307

Källa SCB

Enligt vad som framgår av tabellen ovan kan fallande

en trend observeras när det gäller åtgärderna enligt LVM under den observerade perioden. Detta gäller såväl antalet åtgärder som antalet personer som varit föremål för insatser enligt LVM. Däremot är utvecklingen när det gäller antalet omedel-

bara omhändertaganden något annorlunda.

Om man granskar den andel personer med omedelbara

om-

händertaganden av samtliga personer som verkligen varit

SOU 199331 Statistik avseende LVM-ärenden 135

föremål för LVM-vård under året kan följande utveckling redovisas

1989 53 %

1990 55 %

1991 66 %

Den andel som varit föremål för omedelbara om-

personer händertaganden i relation till gruppen individer som verkligen varit föremål för LVM-vård under åren 1989-1991 har alltså

stigit med än tio procentenheter. När det gäller utveck-

mer lingen andelen omedelbara omhändertaganden före 1989

av finns inga direkt jämförbara data eftersom lagstiftingen ändrades i denna del den 1 januari 1989, då socialnämndema fick möjligheten att besluta sådan åtgärd. Man kan dock kon-

om statera att när socialnämndema fick denna möjlighet reducerades polisens andel påtagligt de det totala antalet omedelbara

av

omhändertaganden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att utvecklingen under

perioden 1989-1991 tyder att aktiviteten vad avser åtgärder enligt LVM minskat överlag. Detta gäller antalet anmälningar, antalet ansökningar, antalet personer med insatser enligt LVM och antalet personer som verkligen varit föremål för vård enligt LVM. Däremot ökar antalet personer som varit föremål för omedelbara omhändertaganden något. Denna utveckling kan tyda att det under de senaste åren skett en

förändring i tillämpningen av lagen. En förklaring till utveck-

lingen i sin helhet skulle kunna vara att insatserna inom ramen för den frivilliga vården ökat. Om antalet intagningar hem för vård och boende enligt SoL granskas kan följande utveckling redovisas

Tabell 16 Antalet intagningar enligt SoL

Ar0

136 Statistik avseende LWW-ärenden SOU 199331

Mot bakgrund av dessa uppgifter går det inte att dra några säkra slutsatser om det skett ökad satsning på frivillig i

en

1 vård. Det finns dock del tyder på att kommunernas l

en som I satsningar på alternativa öppna vårdformer har ökat vilket

styrks av de uppgifter som inhämtats hearingen och

genom på annat sätt avsnitten 14.2 och 16.2. Utvecklingen mel-

se

lan åren 1990 och 1991 när det gäller den frivilliga institutionsvården enligt ovanstående tabell kan också tyda

att en Ökad satsning från kommunernas sida på den frivilliga vården.

Den senaste statistiken från SCB utvisar att antalet anmälningar under första halvåret 1992 l 405 eller på årsbasis

var efter uppräkning ca 2 800. Detta innebär, trenden håller

om i sig, en reducering av antalet anmälda ärenden med drygt 10 procent jämfört med år 1991. Antalet ansökningar 638

var under första halvåret 1992, vilket också det innebär reducering, i detta fallet med 15 procent.

ca

SOU 199331

13¶Länsstyrelsernas handläggning av

LVM-ärenden

Inledning

I samband med att Socialstyrelsen omorganiserades år 1981

skedde stora förändringar på regional nivå. Bl.a. överfördes

socialvårdskonsulentemas, länsnykterhetskonsulentemas och

länshälsovårdskonsulentemas arbetsuppgifter till

länsstyrel-

serna. Vid länsstyrelserna fanns då redan barnavårdskonsulen-

terna. Omorganisationens syfte var bl.a. att skapa samlad

en

regional organisation.

Under 80-talet ifrågasattes lånsstyrelsernas arbetssätt allt-

mer och Socialstyrelsen framhöll bl.a. i ett 1985-

yttrande O9-12 över länsstyrelsemas anslagsframställning, att flera

länsstyrelser tvingats sänka sin ambitionsnivå vad gällde

tillsynen över socialtjänsten. Socialstyrelsen föreslog

senare en översyn av de sociala funktionemas arbetssätt.

Riksrevisionsverket förordade dessutom i revisionsrapport

en dnr 1985300 en översyn av de sociala funktionemas arbetssätt, eftersom de inte motsvarade de krav ställts i social-

som

tjänstpropositionen.

Mot denna bakgrund och med beaktande kommande

av en proposition om en samordnad länsförvaltning, tillkallade dåvarande civilministem år 1986 särskild för

en sakkunnig

att utreda den sociala funktionens uppgifter och arbetssätt. Uppdraget redovisades i betänkandet Länsstyrelsernas sociala funktioner Ds 19899.

Länsstyrelsernas sociala funktioner,

Ds 19899

I det nämnda betänkandet sociala funktioner

Länsstyrelsernas

konstaterades bl.a. att lagändringen år 1984 medfört kraf-

en tig ökning av antalet LVM-ärenden. Innan reformen det

var

138 Länsstyrelsernas handläggning av LVM-ärenden SOU 199331

genomsnittliga antalet LVM-ärenden 47 per länsstyrelse och

är. Lagändringen innebar att antalet ärenden per länsstyrelse Ökade till i genomsnitt 127. Storstadslänen svarade för cirka 40 procent av LVM-ärendena och en mycket kraftig ökning ägde rum i Malmö och Stockholm.

Enligt uppgifter betänkandet från 1980 års organisations-

ur kommitté fanns det hösten 1980 totalt 213 tjänster vid de verksamheter skulle bilda de sociala funktionerna vid

som

länsstyrelserna. Socialkonsulentorganisationen omfattade 119 tjänster och dessa var 67 handläggartjänster. Statstjänste-

av mannaförbundet beräknade i en skrivelse till regeringen i november 1987 att det då fanns 130-135 tjänster som socialkonsulenter, varav 6 vakanser.I betänkandet Ds 19899 gjordes beräkning vid handen, att det år 1987

en som gav fanns 125 socialkonsulenttjänster. I sin skrivelse till rege-

ca

ringencivildepartementet 1985-09-12 ansåg Socialstyrelsen bl.a. att personalsituationen vid länsstyrelsernas sociala en-

heter ohållbar. De resurser som tillförts länsstyrelserna

var för LVM-ärenden inte räcka till.

uppgavs

I en enkät som redovisas i betänkandet och som länsstyrel-

socialtjänstförening LSF genomfört framkom att en

sernas stor del de sociala funktionernas arbete 50-70 % utgjor-

av des individärenden. Föreningen konstaterade att andra

av

viktiga arbetsuppgifter såsom tillsyn och medverkan i sam-

hällsplanering fick utföras på det utrymme som återstod. Föreningen konstaterade också att situationen var särskilt

besvärlig för de länsstyrelser där förstärkningen för LVM-

ärenden inte nått upp till den nivå som krävdes.

I sitt betänkande Ds 19899 konstaterade utredningen redan

ett tidigt stadium att verksamheten vid länsstyrelsernas sociala funktioner inte överensstämde med lagstiftarens intentioner. Det väsentligaste skälet till detta förhållande var att länsstyrelserna från och med år 1984 fick ansvaret för utredning och ansökan i LVM-ärenden.

Förutsättningarna för länsstyrelsernas tillsyn har också för-

ändrats sedan år 1981 eftersom kommunalekonomiska aspekter påverkat de sociala verksamheterna i stor utsträckning samt på grund att det ägt utveckling mot friare

av rum en en

kommunal organisation. Utredningen konstaterade att länstyrelsernas handläggning

LVM-ärenden särskilt intresse. Man konstaterade av var av

SOU 199331 Länstyrelsernas handläggning LVM-ärendelz 139

av

att en rationell åtgärd skulle vara att ge socialnämnderna ett odelat ansvar för LVM-ärenden i likhet med vad är fallet l som i med LVU.

När det gäller verksamheten vid de sociala enheterna kon sta-

terade utredningen att länsstyrelserna inte har några

som helst möjligheter att idag leva upp till den ambitionsnivå

som

gällde när socialtjänstlagen trädde i kraft. Utredningen ansåg

också att vid uppemot hälften länsstyrelserna halvering

av en

av tillsynsresurserna ägt rum. Mot bakgrund av obalansen mellan resurser och uppgifter gjorde utredningen den bedöm-

ningen att antingen skulle uppgifter föras bort från de sociala enheterna eller så erfordrades ett tillskott av resurser.

13.3 Statskontorets år 1990,

promemoria Länssty-

relsens sociala funktion resursbehov

- Statskontoret gjorde enligt vad som framkommit tidigare

uppdrag av Organisationskommittén för genomförandet

av en

ny regional statlig förvaltning en översyn av resursbehoven

på de sociala funktionerna vid länsstyrelserna.

I promemorian Länsstyrelsens sociala funktion resursbe-

hov konstaterades att LVM-ärenden tog förhållandevis myck-

i anspråk från socialkonsulenterna. Det speciella et resurser med LVM-ärenden att omfattningen arbetet

angavs vara av

inte kan planeras i förväg.

I promemorian diskuterades för- och nackdelar med länsstyrelsen som handläggare av LVM-ärenden. Fördelarna med

länsstyrelsen som ansvarig för utredning och ansökan angavs

vara, att en instans utanför socialtjänsten prövar kvaliteten de frivilliga insatserna innan ett beslut tvångsvård tas.

om Rättssäkerheten blir därmed större och riskerna för att socialnämnderna skulle kunna ha skilda bedömningar om när tvångsvård erfordras reduceras. Dessutom kan socialnämndernas möjligheter att samarbeta med missbrukaren påverkas i negativ riktning om socialnämnden blir motpart i en domstols-

förhandling. Nackdelarna med länsstyrelsen handläggare LVM-

som av ärenden angavs vara att socialnämnderna har kompe-

numera tensen att handlägga sådana ärenden, precis som fallet är med LVU-ärenden. Socialnämnden äger också kompetensen att

pröva när frivilliga insatser inte är tillräckliga längre och

140 Länsstyrelserna handläggning LVM-ärenden SOU 199331

av

känner också missbrukaren och dennes förhållanden bättre än

länsstyrelsen gör. Utredning och ansökan kan göras mer

effektiv jämfört med om länsstyrelsen gör detta arbete. Rättssäkerheten blir i alltför hög grad beroende av den enskilde socialkonsulenten, som styr vilka ärenden som skall prövas av länsrätten. Det kan då finnas risk för att endast självklara ärenden behandlas i länsrätten, som därmed berövas möjligheten att utforma rättspraxis. Vården behöver inte alls påverkas negativt av att socialnämnden i länsrätten öppet tar

ställning mot missbrukaren i frågan om tvångsvård. Statskontoret gjorde den bedömningen att lagändringen år

1989 inte haft någon avgörande effekt resursutgången.

Handläggningen av LVM-ärenden tar uppemot en fjärdedel av socialkonsulenternas arbetstid. Detta innebär att tillsynsverksamheten får stå tillbaka. Om LVM-handläggningen utformas i likhet med LVU-ärenden innebär detta ett betydande resurstillskott.

Statskontoret förordade bl.a. i sin rapport till den Centrala

organisationskommittén för en ny regional statlig förvaltning

att handläggningen av LVM-ärenden överförs till primärkommunerna. Denna åtgärd tillsammans med andra skulle frigöra resurser för angelägna uppgifter, som är eftersatta.

13.4 år 1990 över

Socialstyrelsens yttrande

Statskontorets promemoria

I det tidigare nämnda yttrandet över Statskontorets förslag

instämde Socialstyrelsen helt i bedömningen att länsstyrelser-

nas sociala funktioner var i behov av omedelbar resursför-

stärkning. Styrelsen presenterade två alternativa förslag, varav

det ena innebar en resursförstärkning med 28 socialkonsulenter och det andra en överföring av tre ärendegrupper till kommunerna. Dessa tre ärendegrupper var LVM-ärenden, LHD-ärenden samt vissa ärenden rörande hem för vård eller

boende inom socialtjänsten. Socialstyrelsen förordade vid

en

samlad bedömning en överföring av de tre ärendegruppema

till kommunerna. När det gällde LVM-ärenden anförde So-

cialstyrelsen särskilt att kommunens LVM-handläggare skulle

erhålla utbildning länsstyrelsernas handläggare. Myndig-

av heten betonade samtidigt vikten att individärenden vid de

av sociala funktionerna inte nedprioriteras så att den enskildes

SOU 199331 Länstyrelsernas handläggning av LVM-ärenden 141

rättsäkerhet försvagas.

Socialstyrelsen betonade avslutningsvis vikten av att de resurser som frigörs vid en kommunalisering av de tre till-

ständsgruppema hålls intakta så att den regionala tillsynen kan

förstärkas.

13.5 och socialtjänsten,

Länsstyrelserna

Ds 199267

I det tidigare nämnda betänkandet Länsstyrelserna och social-

tjänsten Ds 199267 från en gemensam arbetsgrupp vid Civil- och Socialdepartementet behandlades bl.a. frågorna

om handläggningen av LVM-ärenden. I betänkandet konstaterades bl.a. att om det i framtiden skall finnas utrymme för länssty-

relsemas nya arbetsuppgifter med utveckling,uppföljning och utvärdering krävs att länsstyrelserna avlastas vissa arbetsuppgifter. Bland de ärendegrupper enligt arbetsgruppen borde

som avlastas länsstyrelserna fanns bl.a. LVM- och LHD-ärenden.

iâsgüggâçâu

sêátzäáéâyiááaønszâ

᧧§áåatt§%gås få ,E223

få ..mzitákâiä -4

ma; §33 A klirr a áiçâgâüf

Å HZEETKEV

331532 Ligrávsêâäzriswâ-yâçizszâfåiázå

i

..

fârüatsâçgax;mm çarszzisxaagggaggaiêa

SOU 199331 143

14¶Utredningens hearing

Inledning

LHDLVM-utredningen arrangerade den 8 oktober 1992 en

hearing för att inhämta synpunkter problem och möjlig-

heter med en kommunalisering LVM. I denna hearing

av

deltog 12 särskilt inbjudna socialtjänstemän från lika många

kommuner samt en företrädare för Socialstyrelsen. Från kommunerna deltog handläggare och arbetsledare från Lin-

desberg, Falun, Nyköping, Jönköping, Stockholm, Borlänge,

Linköping, Vimmerby, Borås, Västerås, Boden och Norrköping. De åsikter som framfördes deltagarnas är deras

av egna, om inget annat anges.

14.2¶Situationen i kommunerna

Från åtta av de kommuner som var närvarande vid hearing-

en framkom att man gjort betydande satsningar olika

alternativ till LVM-vård. Främst avsåg dessa satsningar den öppna vården. Den främsta drivfjädem till dessa satsningar hade i flera fall varit ekonomisk. Såväl den frivilliga

som den tvångsmässiga institutionsvården hade minskat i del

en kommuner som en följd av satsningarna den öppna vården.

I flera kommuner var erfarenheterna positiva av det nya sättet att arbeta med missbrukare. Tidiga åtgärder medförde att den tvångsmässiga vården reducerades. Man menade att tvingande besparingar inom den sociala sektorn och en reducering av institutionskostnadema inte enbart skall ses som

något negativt. Det kan i bästa fall betyda en effektivisering

och utveckling det sociala arbetet.

av

144 Utredningens hearing SOU 199331

14.3 LVM-ärenden

Handläggningen av m.m.

Från nästan alla kommuner redovisades flera olika nackdelar med den nuvarande ordningen. De argument mot den

nuvarande ordningen som anfördes var i huvudsak

Det är en onödig byråkrati att över länsstyrelsen vid

-

handläggningen av LVM-ärenden. I dag har socialtjänsten hela ansvaret för LVU-ärenden, vilket enbart är en fördel.

Socialtjänstens handläggare medverkar redan i dag i alla

-

skeden av handläggningen LVM-årenden.

av

Från ett par kommuner att det tar alldeles för - uppgavs

lång tid mellan anmälan om LVM-vård och fram tills

dess att vården påbörjas, vilket innebär risker för klientema.

Vid handläggningen LVM-ärenden följer länsstyrel-

- av

sen nästan alltid socialtjänstens bedömningar.

Samtliga företrädare för kommunerna utom i princip

en var

positiva till en kommunalisering ansökningsförfarandet

av enligt LVM. Företrädaren från Stockholms stad uppgav däremot att man av vårdideologiska skål är motståndare till tvång

inom socialtjänsten och därmed till en kommunalisering

av

ansöknings- och utredningsförfarandet enligt LVM. Dessutom har Stockholm problem med otillräckliga inom

resurser socialtjänsten. Om Stockholm skulle få ansvaret för LVM-ärenden i sin helhet ökar resursproblemen i en besvärlig tid med nedskärningar inom det sociala området.

14.4 frågor

Vårdideologiska

Det förelåg vid hearingen en betydande samstämmighet

utom från Stockholms stad beträffande de vårdideologiska

konsekvenserna av en kommunalisering LVM. Deltagarna

av framhöll att det inte fanns några nackdelar med att kombinera myndighetsrollen och behandlarrollen. Det ansågs i stället som en fördel om socialtjänstens roll blev tydligare när det

gällde tvånget. Nu kan socialtjänstens förhållande till klienten

stundtals präglas av oärlighet i LVM-ärenden. Formellt är det

SOU 199331 Utredningens hearing 145

länsstyrelsen som svarar för utredningens innehåll, men klien-

ten känner oftast till att uppgifterna honom henne kommer

om

från socialtjänsten.

Deltagarna framhöll också att de idag utför sin myndighetsroll i LVU-ärenden, vilka oftast är mycket mer komplicerade än LVM-ärenden. Mot denna bakgrund borde en kommunali-

sering av LVM inte innebära några påtagliga svårigheter i

något avseende. Debatten om vem som skall stå för tvånget tillhör 1970-talet och är överspelad, ansåg flera deltagare.

Kompetensfrågor

Från flera kommuner togs upp de kompetensproblem som kan uppkomma om ansvaret för utredning och ansökan överförs till kommunerna. LVM-ärenden är och kommer vid en kommunalisering att bli sällan-ärenden. Ett större ansvar kommer att läggas på arbetsledarna att stärka sin kompetens inom LVM-området. I vissa kommuner kanske det blir nödvändigt att satsa en central konsultfunktion, som tar ansvaret för LVM-ärendena. Särskilt små kommuner och kommundelar kan komma att få det svårt att tillgodose kravet tillräcklig

kompetens för handläggning LVM-ärenden.

av

Å andra sidan bör det i kunna

ingå socionomutbildningen att tillämpa vårdlagstiftningen i dess helhet, och eftersom social-

tjänsten idag klarar av att handlägga LVU-ärenden bör kommunerna också kunna handlägga LVM-ärendena. Från två kommuner framfördes att det finns brister inom socialtjänsten

när det gäller kompetensen och att omorganisationema i kom-

munerna varit en av orsakerna till försämringen.

14.6¶Resursfrågor

Mer än hälften deltagarna i hearingen ansåg att det inte

av

skulle behövas någon resursförstärkning eller en mycket marginell sådan vid kommunalisering av LVM. Det ansågs

en från flera håll att något egentligt merarbete för kommunerna inte skulle inte bli fallet vid en kommunalisering. Några av

146 Utredningens hearing SOU 199331

de övriga kommunernas företrädare och då framför allt Stockholms ansåg dock att resurstillskott skulle bli nödvändiga för att klara av de nya uppgifterna enligt LVM.

14.7¶Den ekonomiska situationen i kommunerna

Företrädare för fem kommuner hävdade att det kan föreligga en risk att de ekonomiska problemen i kommunerna kan komma att medföra att handläggningen LVM-ärenden

av åsidosätts. Kommunerna kan komma att bli restriktiva

mer med att göra ansökningar om LVM-vård.

Det påpekades dock att LVM är en tvingande lag med-

som för en skyldighet för kommunerna att ingripa. Flera hävdade att det är bra att LVM-ärendena förs över till kommunerna och socialnämndema, eftersom ansvaret då kommer att tydligöras för politikerna i socialnämndema. Mot denna bak-

grund kommer politikerna tvingas ge socialtjänsten de nöd-

vändiga resurserna för missbrukarvård och LVM-värd.

14.8¶Andra konsekvenser av en

kommunalisering

Det finns å andra sidan risk att tvånget ökar i omfattning

en om LVM kommunaliseras. Denna farhåga framfördes

av

några deltagare hearingen. Idag när handläggningen sköts

av såväl länsstyrelsen som kommunen medför denna ordning att de som är aktuella för LVM-vård istället accepterar

en frivillig vårdform, eftersom ett motivationsarbete kan

genom-

föras under den relativt långa handläggningstiden.

Det finns också risk för att skillnaderna i praxis vid till-

en

lämpningen av LVM ökar vid en kommunalisering. Denna

farhåga framfördes endast från ett håll, och utgjorde således

ingen allmänt utbredd uppfattning. Flera deltagare ansåg att effektiviteten i handläggningen

av LVM-ärenden kommer att öka i samband med eventuell

en

kommunalisering.

Avslutningsvis framhölls också att det är viktigt att länssty-

relsen vid en kommunalisering får tillräckliga för till-

resurser

synsverksamheten och därmed ges möjligheter att bistå kom-

munerna vid handläggningen LVM-ärenden.

av

SOU 199331 147

15 enkät till

Utredningens länsstyrelserna

15.1¶Inledning

LHDLVM-utredningens enkät skickades ut till samtliga 24 länsstyrelser i landet under slutet september 1992. Enkäten

av

avsåg att i första hand belysa följande frågeställningar

Vilka resurser använder länsstyrelserna i dag för LVMärenden Frågan ställdes för att bild vilken arbets-

en av börda som kommunerna kan tvingas ta över vid en kommuna-

lisering av LVM.

Finns det skillnader praxis mellan olika kommunerkommundelar och kan sådana skillnader motverkas genom en

intensifierad tillsyn från länsstyrelserna

Föreligger det andra problem vad gäller LVM i samband

med en kommunalisering

15.2 Nuvarande för LVM-ärenden vid

resurser

länsstyrelserna

Enligt enkätsvaren fanns det totalt 17,6 tjänster avsedda just för LVM-ärenden vid länsstyrelserna. Av dessa var 13,5

handläggartjänster. De myndigheter som enligt enkäten hade

vissa tjänster avsedda för endast LVM-ärenden var länsstyrel-

i Stockholm, Södermanland, Västernorrland och Osterserna götland. i Stockholm hade 14 tjänster för LVM-

Länsstyrelsen ärenden, varav 10 var handläggartjänster.

Vid handläggs inom det sociala området bl.a.

länsstyrelserna

individärenden enligt LVM och LVU, individuell tillsyn

enligt socialtjänstlagen SoL, tillståndsärenden enligt SoL

för vård eller boende, information och rådgivning

hem

enligt SoL, generell tillsyn enligt SoL, tillståndsärenden enligt

148 Utredningens enkät till länsstyrelserna SOU 199331

LHD, tillsyn enligt LHD m.m. Organisatoriskt kan de sociala frågorna handläggas vid en allmän enhet eller vid en särskild social enhet.

Länsstyrelserna redovisar vanligtvis hur använder sina

man resurser för olika ärendetyper. Därför bör de uppgifter som lämnats i denna del vara relativt tillförlitliga. Däremot är det när det gäller tillsyn i LVM-ärenden svårt att särskilja just

den insatsen från länsstyrelsernas sida från tillsynsverk-

annan

samhet inom socialtjänsten.

De totala resurserna för LVM-ärenden vid länsstyrelserna

bedömdes enligt enkäten vara 27,6 årsarbetskrafter,

varav 22,6 årsarbetskrafter avsåg handläggare. Den tid som länsstyrelserna i dag använder för ansökan och

processföring i LVM-ärenden inklusive restid och spilltid

är ett mått på den arbetsmängd som direkt kommer att överföras till kommunerna vid eventuell kommunalisering. en Länsstyrelserna uppskattade den tid som användes för ansökan och processföring till totalt 11,2 årsarbetskrafter. Det rör sig således om en relativt marginell arbetsbörda. Det förtjänar att påpekas att kommunerna redan i dag utför ett omfattande arbete i LVM-ärenden och att de uppgifter skulle tillkomsom

ma enligt enkätsvaren uppenbarligen inte skulle ta i anspråk

några större resurser inom socialtjänsten. Det förekommer också en del dubbelarbete hos länsstyrelser och kommuner i LVM-ärenden.

Av enkätresultaten att döma tycks länsstyrelserna skilja sig

sinsemellan beträffande hur mycket satsar resurser man

just ansökan och processföring. Vid länsstyrelse bedömde

en man t.ex. att 1,4 årsarbetskraft togs i anspråk för denna del av arbetet, medan man vid länsstyrelse bedömde att en annan endast 0,1 årsarbetskraft åtgick för ansökan och processföring.

15.3¶Skillnaderna i mellan olika praxis kommuner

Länsstyrelsernas handläggare tillfrågades om man iakttagit

någon skillnad i praxis mellan olika kommunerkommundelar när det gäller tillämpningen LVM. Svaren fördelade sig av

enligt följande tabell

SOU 199331 Utredningens enkät till länsstyrelserna 149

Tabell 17

Inga eller små skillnader 4 Klara eller påtagliga skillnader 15 Inget svar eller oklar uppfattning 5

Exempel svar där länsstyrelserna angett skillnader

Fem av länets kommuner har anmält behov värd - av

enligt LVM det senaste året.

Klar skillnad mellan olika värdgrupperdistrikt inom

-

kommunens socialdistrikt. Skillnaderna anmäl-

avser ningsbenägenhet och skillnader i kvaliteten på redo-

görelser, vârdplaner och uppföljning.

Skillnader i praxis speglar de alternativa

- resurser som

finns i kommunerna.

Stor variation mellan olika kommuner och stor nedgång

-

i antalet ärenden det senaste året.

Ett fåtal kommuner initierar nästan aldrig utredning

- en

enligt LVM.

En kommun gör många anmälningar, beslutar oftare

- om

omedelbara omhändertaganden.

Flera kommuner lâgprioriterar LVM-ärenden, delega-

-

tionen att besluta om frivillig vård har flyttats till

upp

politikemivå.

Kommunerna dröjer längre än tidigare med att ansöka

-

om LVM-vård.

Av svaren att döma föreligger det i dag påtagliga skillnader mellan en del kommuner vad tillämpningen LVM.

avser av Orsakerna till dessa skillnader tycks i första hand bero på förekomsten alternativ vård, hur arbetet är organiserat

av och de ekonomiska resurserna i kommunerna.

Länsstyrelsernas tillsyn

Om ansvaret för ansökan och processföring överflyttas till

150 Utredningens enkät till länsstyrelserna SOU 199331

kommunerna, har länsstyrelserna i så fall möjlighet att mot-

verka skillnaderna i praxis mellan olika kommunerkommundelar Av de 24 länsstyrelserna ansåg nio att man hade möjlighet att motverka eventuella skillnader i praxis. Exempel på svar frågan var

Länsstyrelsen kan in i rollen som expert och satsa råd, stöd och information samt systematisk uppfölj-

ning.

En mer intensiñerad tillsyn bör motverka skillnader i praxis mellan kommunerna. Länsstyrelsen kommer att i ett övergångsskede ha -

beredskap för rådgivning och genomföra utbildning i såväl lagstiftning och dess tillämpning som i utrednings-

metodik.

Bland de som var tveksamma eller negativa framfördes följan-

de uppfattningar

Skillnaderna mellan kommunerna är ingen tillsynsfråga -

utan en policyfråga, som grundar sig ekonomi, tradition, kompetens och vårdideologi.

Länsstyrelserna kan inte ålägga kommunerna att till- -

lämpa LVM.

Länsstyrelsen saknar resurser för tillsynen.

-

Vad kan man göra med tillsyn utan befogenheter

- en

Kommunernas bespaiingspolitik kan knappast påverkas

genom en mer utvecklad tillsyn.

15.5 och eventuell kommunali-

Länsstyrelserna en

sering

Av de 24 länsstyrelserna är 13 uttalat positiva till kommuen nalisering av LVM. De som är positiva till kommunaliseen ring anför bl.a. följande argument

Individärenden bör principiellt inte ligga regional

nivå. Kommunen har personkännedom och länsstyrelsen garanterar rättssäkerheten. Onödig tid går till remisser och infordrande av redogörelser.

SOU 1993311 Utredningens enkät till länsstyrelserna 151

Det förekommer dubbelarbete hos länsstyrelser och komimuner. Kommunerna gör redan i dag en stor del av arbetet. -

Den nuvarande delade handläggningen skapar ingen

större rättssäkerhet. Indiwidärenden hindrar annan övergripande tillsyn och -

uppföljning.

Det finns således flera olika skäl för en kommunalisering

enligt länsstyrelsernas uppfattning. Tillsynen kan förbättras,

ärendehanclläggningen kan bli mer effektiv och rationell, rättssäkerheten kan öka och värden bli mer anpassad efter den enskildes problem och behov. Åtta länsstyrelser helt eller delvis negativa till en komvar munalisering LVM. Dessa svarade t ex av

Länsstyrelserna måste följa utvecklingen för att motver-

ka effekter den kommunala självstyrelsen, annars av finns det risk för att man hamnar ett stickspår.

Risk finns för att kommunernas ansträngda ekonomiska situation påverkar deras benägenhet att söka LVM-värd.

Kommunernas anmälningsskyldighet enligt § 6 i LVM

försvinner vilket ytterligare kan reducera deras vilja att söka LVM-vård.

En kommunalisering kan innebära att färre personer får den nödvändiga värden. Inte minst enskilda som kontaktar länsstyrelsen uppger ofta att de tidigare varit i kontakt med socialnämnden men inte fått gehör för sin anmälan. Den nuvarande ordningen medför att ärendena blir prioriterade hos socialnämndema och ofta leder till

frivillig vård. Länsstyrelsen får insyn i öppenvårds- och

slutenvårdsresursema. Situationer som innebär formell

tillsyn kan undvikas samtidigt som länsstyrelserna

tidigare fär information missförhållanden. om

152 Utredningens enkät till länsstyrelserna SOU 199331

15.6¶LVM och kommunernas ekonomi

Ett argument mot en kommunalisering av LVM framförts

som såväl i samband med utredningens hearing i denna

som enkät är att kommunernas pressade ekonomi kan inverka negativt missbrukarvården och särskilt LVM-vården. Det har framhållits risker för att missbrukare inte kommer att få den vård, som de är berättigade till. Företrädare för såväl länsstyrelser som kommuner har framhållit att utvecklingen den senaste tiden bekräftat deras farhågor. I enkätens öppna

fråga har fem länsstyrelser utryckt farhågor för att kommuner-

nas pressade ekonomi framledes kommer att påverka LVMvården.

Exempel på svar från länsstyrelserna

Den markanta minskningen LVM-vården kan bero - av

på kommunernas pressade ekonomi. Deras möjligheter att ge adekvat vård minimeras.

En svårighet kan vara att kommunerna av ekonomiska

-

skäl inte ansöker LVM-vård.

om Risk finns för att kommunernas ekonomiska situation

-

påverkar deras benägenhet att ansöka om LVM-vård.

Det ekonomiska läget i kommunerna kan påverka frek-

-

vensen av såväl placering av missbrukare behandlingshem som hur länge det dröjer innan missbruk

anmäls till länsstyrelsen.

Svårare att få igenom missbrukarvård i kommuner-

- ute

na grund av kostnadsskäl.

15.7 och vården i

Ärendeutvecklingen om övrigt

På den öppna frågan i enkäten har fyra länsstyrelser svarat att antalet ärenden minskat under de senaste åren. Denna

uppfattning ligger också i linje med den uppfattning

som framhållits av länsstyrelserna konsekvenserna kommu-

om av nernas pressade ekonomiska situation. Här följer exempel på

de svar som länsstyrelserna givit

Under det senaste året har det skett en markant minsk- -

ning av antalet LVM-ärenden.

SOU 199331 Utredningens enkät till länsstyrelserna 153

Antalet anmälningar har i år reducerats med 10 procent. -

Kraftig minskning av LVM-ärenden och även SoL- -

ärenden avseende vård på behandlingshem.

Arbetsinsatsen beträffande LVM-ärenden har minskat -

de senaste två åren. Antalet ärenden har minskat med

40-50 procent.

Flera länsstyrelser har också påtalat att problematiken i ären-

dena försvårats och komplicerats under åren. Klientema är i sämre fysisk och psykisk kondition än tidigare och färre personer får nödvändig värd jämfört med hur det var tidigare.

Uppgifterna ligger väl i linje med övrig information om kom-

munernas pressade ekonomi och en reducering av missbrukarvården och LVM-värden.

SOU 1993231 155

16¶Kommunala vårdaltemativ

16.1¶Inledning

Under många år har det förts en diskussion om behovet av att utveckla öppenvården för missbrukare. De nu gällande

statsbidragsbestämmelserna utryck för en vilja att öka

ger öppenvårdens insatser samt att minska behovet av institutionsvård. Det är väl känt att viktig del av missbruksarbetet

en bedrivs i öppna former. För att få översikt av den öppna

en

vården har Socialstyrelsen nyligen genomfört en kartläggning.

Rapporten är ännu inte publicerad och har arbetsnamnet En

kartläggning av öppenvårdsenheter för alkoholmissbrukare.

I undersökningen ingår 310 enheter och av dessa har 206 en offentlig huvudman och resten drivs av organisationer eller helt privata huvudmän. I rapporten konstateras att framväxten

enheter varit påtaglig sedan mitten av 1980-talet. av nya

Under år 1991 redovisade dessa 310 enheter att man hade kontakt med 58 537 haft 885 493 klient-

personer och att man besök år. Klienterna kom i huvudsak på eget initiativ

samma

och nästan en fjärdedel hade enligt uppgift inga tidigare vård-

erfarenheter. En fjärdedel av klientkontaktema avslutades under år 1991 eftersom ändamålet med vården var uppfyllt. Vid nära 40 procent behandlingsenheterna hade man struk-

av

turerade behandlingsprogram. När det gäller den mer medicinskt inriktade vården förekom antabusbehandling vid många

enheter även psykofarmakabehandling förekom i viss ut-

men

sträckning. Socialstyrelsen har tidigare i rapporten Hopp för de hopp-

lösa fallen Socialstyrelsen redovisar 198618 gjort en begränsad kartläggning några alternativ till institutionsvård.

av De projekt eller öppenvårdsenheter som redovisades var Dagcentraler i Borås, Stödsamariter i Gällivare, Smultronstället i Huddinge, Hagaprojektet i Höör, Sociala

gruppverksamheteri Lund och Edsbergsprojektet i Sollentu-

156 Kommunala várdaltenzativ SOU 199331

na. I rapporten konstaterades att alternativen till institutionsvården goda resultat trots att de inte kostsamma. gav var Vårdresultaten visade sig i form reducerad alkoholkonav en sumtion och ökade möjligheter till att klara ett självständigt boende.

16.2 från kommunerna

Exempel

I en rapport från Socialdepartementet heter Goda Exemsom pel och som utkom i januari 1993 redovisas erfarenheter från några olika öppenvårdsenheter inom skilda vårdområden där man gjort försök med hur kan få vård för man mer pengarna utan att kvaliteten försämras. Bl.a. finns ett exempel från missbrukarvården i Upplands-Väsby. Det konstateras att

behandlingen på institutioner tidigare varit både dyrbar och

gett dåliga resultat. Kommunen ändrade strategi och senare erbjuder istället missbrukare veckors i öppen-

sex utbildning

vård, då deltagarna kan bo kvar hemma. Man tar i

anspråk

olika lokala i arbetet. Sedan år 1990 har dubbelt så resurser många missbrukare fått behandling till halva kostnaden. So-

cialtjänsten har gjort en uppföljning insatserna och funnit

av att resultaten av denna öppna verksamhet avsevärt bättre var än institutionsvård. Utredningen har också kontaktat flera kommuner för information om alternativa öppna vårdformer och här redovisas

några exempel

Västerviks kommun har i flera år drivit ett lokalt Öppen-

vårdsprojekt som heter Aspen, där man gjort betydande sats-

ningar på öppenvården. Därmed har man reducerat kostnaderna för institutionsvården betydligt. I Haninge kommun finns också ett

öppenvårdsprojekt som

har namnet Handenmodellen. Målsättningen är bättre att ge en

och billigare behandling på hemmaplan för utslagna alkohol-

missbrukare. Insatserna i öppenvården skall förhindra institu-

tionsplacering enligt SoL eller LVM.

I Lindesbergs kommun arbetar med stödsamariter man hemmaplan för de ensamstående äldre missbrukarna med syftet att reducera institutionsvården. Från kommunens sida har man den uppfattningen att kostnaderna för institutionsvården reducerats.

I Borlänge kommun finns speciell vårdgrupp arbetar

en som

SOU 199331 Kommunala várdalternativ 157

med missbrukare där fortlöpande försöker finna altema-

man tiv till dyra vårdplatser insatser inom öppenvården.

genom

I Marks kommun arbetar man också med att så långt

som möjligt söka frivillig avgiftning vård innan LVM aktualiseras.

Målsättningen är att ge vård och stöd på hemmaplan med lägsta möjliga omhändertagandenivâ för missbrukama.

.mhegsáagáax

im årig i

zgssiqáwir

kijsivçêtsiigiifyfgåäfiå{ s. . vb

a, i i-§s;2;

få siegsxtnsrz

Q{§åâ;§'Fésêâ,

SOU 199331 159

17 Utredningens förslag

17.1 Allmän LVM

motivering

Som framgått av den tidigare bakgrundsbeskrivningen

se

kapitel 9 har det länge rått delade meningar om vilken roll den kommunala socialtjänsten bör ha i förhållande till de vuxna missbrukama, främst i vad avser de tvångsmässiga

inslagen i vården. Meningsmotsättningama har delvis berott

på en olikartad ideologisk syn på socialtjänsten sådan,

som

men också olika uppfattning om metoder i behandlings-

arbetet. Under 1970- och början av 1980-talet hävdades i stor utsträckning att tvång mot vuxna inte alls borde förekomma

inom socialtjänstens ram, då detta ansågs äventyra ett förtro-

endefullt samarbete på längre sikt mellan behandlare och

klient. Samtidigt avvisades uppfattningen att missbrukspro-

blem skulle ses som en sjukdom i vanlig mening. Sådana

problem var således en angelägenhet för socialtjänsten; där-

emot ansåg många att socialtjänsten inte skulle befatta sig med tvångsvård, i vart fall inte utöver vad krävdes för att

som åstadkomma en inledande kort avgiftningsperiod. Själva behandlingsarbetet skulle bygga den enskildes egen vilja till

förändring, och socialtjänstens roll borde vara att motivera,

hjälpa och stödja honom i detta.

Den nu översiktligt återgivna synen missbrukarvården

och socialtjänstens roll däri präglade 1981 års LVM,

som kom till som en kompromisslösning i ett läge där beslut redan fattats socialtjänstreformens ikraftträdande och upphä-

om om

vande av den tidigare nykterhetsvårdslagen innan frågan

om tvångsvård av missbrukare ännu fått någon politisk lösning.

Den äldre LVM utmärktes följaktligen mycket begränsade

av vårdindikationer och vårdtider samt att främst i

av man syfte att befria socialtjänsten från rollen den enskildes

som

motpart i tvångsvårdsmålen förde in länsstyrelsen den

- som myndighet som skulle svara för utredning och ansökan

om

160 Utredningens förslag SOU 199331

LVM-vård. Andra argument som framfördes för denna senare förändring, vilka i dagsläget kanske har behållit mera aktualitet, var önskemålet om att stärka den enskildes rättssäkerhet, eftersom det var fråga om frihetsberövande åtgärder, samt att

skapa förutsättningar för en mera enhetlig rättstillämpning.

Kritikerna menade att det var en konstlad lösning missbrukarna visste ändå att socialtjänsten stod bakom en ansökan om

tvångsvård.

Erfarenheterna av den nya ordningen med länsstyrelsen som den enskildes motpart har emellertid varit mycket goda. Utredningarna från länsstyrelserna håller hög kvalitet och länsstyrelsernas initiativrätt i LVM-ärendena har bidragit till att motverka de skillnader i praxis och synsätt som finns i kommunerna. I 1988 års LVM behöll man därför denna principlösning, ehuru man för att minska ett visst dubbelarbete i samband med LVM-utredningarna lade en större del av an-

svaret för älva utredningsarbetet kommunens socialtjänst.

Det fanns dock en riksdagsminoritet som redan då menade att man borde ta steget fullt ut och lägga hela ansvaret för utredning och ansökan om LVM-vård socialnämnden i stället

för på länsstyrelsen.

När det gäller frågan om det i fortsättningen bör vara länsstyrelsen eller socialnämnden som svarar för utredning och ansökan om LVM-vård kan till en början konstateras att den

ideologiska syn socialtjänstens roll i fråga om tvångsvård som i mycket bestämt den lagtekniska regleringen av miss-

brukarvården, ha försvagats. Även det fortfarande

synes om finns förespråkare för uppfattningen att förtroendet för social-

tjänsten försämras om socialtjänsten också kan initiera tvångs-

vård, förefaller de flesta numera att anse att detta spelar en underordnad roll för relationen till klienten. Klienten vet ändå att frågan om tvångsvård kan aktualiseras om inte behövlig

behandling kommer till stånd på frivillig väg. Flera deltagare

iden av utredningen anordnade hearingen avsnitt 14.4

se

ansåg sålunda att det vore en fördel med ett klarare ansvars-

tagande från socialtjänstens sida när det gällde tvångsvården.

På de flesta håll tycks inte befara svårigheter i behand-

man lingsarbetet som följd av att socialnämnden själv skulle ansöka om LVM-vård utan medverkan av länsstyrelsen. I sammanhanget kan erinras om att socialtjänsten har en sådan roll i LVU-ärenden, vilket inte tycks ha gett anledning till motsva-

SOU 19933 l Utredningens förslag 161

rande problem.

Till detta kan självfallet läggas olika praktiska hänsyn. Det

har länge varit en strävan att effektivisera länsstyrelsemas

tillsyn på det sociala området så att länsstyrelserna verkligen kan fungera som den stödjande regionala fackexpertis för den kommunala socialtjänsten ursprungligen förutsätts. Detta

som

har i praktiken visat sig omöjligt för länsstyrelserna, främst

emedan de varit alltför arbetstyngda med löpande ärenden. De extra resurser som länsstyrelserna tillfördes för LVM-ärenden har inte varit tillräckliga. Det är därför angeläget att finna möjliga alternativ för att avlasta länsstyrelserna löpande ären-

den i syfte att skapa förutsättningar för aktiv och

en mera effektiv tillsyn. En ärendegrupp därvid nämnts är LVM-

som ärendena.

Samtidigt finns hos de kommunala socialnämndema stor

en kunskap och erfarenhet inom just missbrukarvärden. Kommunernas verksamhet detta område har långvarig tradition. Det är även nu socialtjänsten som har ansvaret för all frivillig missbrukarvård, både den som kan vara ett alternativ till tvångsvård och den efterföljande vård som måste kunna ges

efter en period tvångsvård. Socialtjänsten känner också väl

av till förhållandena för de flesta missbrukare är aktuella för

som LVM-vård. Skulle socialtjänsten i något fall inte känna till

en missbrukare eller ha undersökt möjligheterna till frivillig värd för denne är socialnämnden i allt fall skyldig att utreda detta

till följd sina allmänna skyldigheter enligt socialtjänstlagen

av ll och 50 §§. Det ligger därför nära till hands det

att se

som en naturlig uppgift för socialtjänsten att också utreda

frågan om eventuell LVM-vård och vid behov initiera sådan. Det torde i själva verket innebära ett ganska blygsamt

merarbete för socialtjänsten, som i allt fall måste utreda ärendet och räkna med att kanske också behöva låta ansvarig socialsekreterare närvara vid förhandlingen i länsrätten. Ett visst

dubbelarbete mellan länsstyrelsen och socialtjänsten, som för

närvarande ter sig oundvikligt, skulle samtidigt elimineras. Erfarenheterna från de oftast mer komplicerade LVU-ärendena, där kommunerna redan nu har det fulla ansvaret för att utreda och initiera vård, talar dessutom för att kommunerna kan fullgöra dessa uppgifter ett tillfredsställande sätt.

Å andra sidan skall bortses från i

inte att länsstyrelserna

flera avseenden kommit att spela viktig roll sin

en genom

162 Utredningens förslag SOU 199331

initiativrätt i LVM-ärenden, vilken går förlorad om den nuvarande ordningen överges. Det gäller bl.a. strävandena mot en

enhetlig rättstillämpning, något som får anses både önskvärt

och nödvändigt när det gäller för den enskilde så ingripande

åtgärder som en längre tids frihetsberövande. Att praxis skiftar från kommun till kommun eller t.o.m. från kommundel till kommundel kan svårligen accepteras på ett sådant område, annat än när olikheten är betingad av faktiska skillnader i fråga om t.ex. lokala möjligheter att erbjuda alternativ vård eller behandling som den enskilde accepterar. Det faktum att länsrätten fattar det formella beslutet om vård utgör visserli-

garanti för att inte tvångsvård kommer till stånd i ett gen en fall när andra behandlingsmöjligheter först borde prövas. Men beslut länsrätten kan inte garantera att inte en kommun

av underlåter att ansöka om LVM-vård i ett fall när så bort ske. Det är inte minst i dessa situationer som länsstyrelsen kunnat agera i kraft av sin initiativrätt och därigenom framtvinga vårdinsatser som en kommun annars inte varit beredd att föranstalta om. Detta har bl.a. framhållits av flera klientorganisationer som uppvaktat utredaren. Inte minst anhöriga till missbrukare har upplevt det som en fördel att kunna vända sig

till länsstyrelsen när kommunens socialtjänst varit ovillig att

ingripa. Sådana faktorer måste självfallet beaktas.

I en tid som är ekonomiskt bekymmersam för kommuner-

ökar riskerna för att lokala ekonomiska hänsyn får påverka na ramen för missbrukarvården och att tvångsvård inte alltid kommer till stånd i de fall lagstiftaren förutsatt utan ersätts med andra, mindre kostsamma behandlingsåtgärder. Den ekonomiska åtstramningen är givetvis inte enbart av ondo,

utan kan framtvinga en kritisk omprövning och granskning av

den vård som lämnas och därmed leda till en effektivare och för den enskilde mera ändamålsenligt utformad behandling. Exempel på sådana försök med bl.a. olika former av öppen vård har nämnts i det föregående se avsnitt 16.2. Men det kan inte bestridas att den alltmer utbredda satsningen på öppenvård också inger farhågor, då den kan vara förestavad av kostnadsskäl och inte alltid är i missbrukarvårdens intresse. Flera klientorganisationer har sålunda framfört till utredaren att det i vissa kommuner blivit mycket svårt att till stånd behövlig institutionell vård.

Vad som nu sagts utgör enligt utredarens mening kanske den

SOU 199331 Utredningens förslag

mest vägande invändningen mot att redan i dag flytta över

initiativrätten i LVM-ärenden från länsstyrelse till kommun. Missbrukarvården är ett område där få protesterar mot ned-

skärningar trots att ingenting tyder på att vårdbehoven min-

skat. Om en förändring genomförs måste den därför mötas

med en kraftigt intensiñerad tillsyn från länssstyrelsens sida, inbegripet kontroll av handläggningen av enskilda ärenden, stickprovsvis eller med anledning av klagomål från t.ex. poli-

sen eller anhöriga till missbrukare. Att de läns-

resurser som styrelserna hittills använt för LVM-ärenden frigörs får sålunda inte leda till att dessa tas i anspråk för andra ändamål än för det sociala området.

Med en sådan intensifierad tillsyn kan det finnas förutsättningar att vidmakthålla den konsekventa rättstillämpning

som

uppnåtts genom länsstyrelsemas bevakning av och initiativrätt

i LVM-ärenden. Kompetensen finns otvivelaktigt i kommunerna; problemet i dag gäller konsekvenserna av att i ett kärvt ekonomiskt läge förena hos samma instans dels initiativrätten

enligt en under vissa betingelser obligatoriskt tillämplig lag,

dels kostnadsansvaret för de i många fall långvariga och kostsammma vårdåtgärdema. Detta problem kan dock inte sägas vara unikt för LVM-vården utan uppträder även inom LVU-vården och inom den frivilliga ungdoms- och missbrukarvården. En intensifierad tillsyn från länsstyrelsens sida över hela socialtjänstområdet framstår därför som den i ett bredare perspektiv viktigaste åtgärden för att hindra att ekono-

miska hänsyn på ett obehörigt sätt tillåts påverka bedömning-

en av enskilda missbrukares behov av vård.

Specialmotivering

17.2.1¶Förslaget till Lag om ändring i lagen 1988870

om vård av missbrukare i vissa fall 6 §

Första stycket innebär att den anmälningsskyldighet vissa myndigheter har angående behov av vård enligt LVM i fort-

sättningen skall fullgöras till socialnämnden i stället för som

hittills till länsstyrelsen.

Andra stycket innehåller en specialregel om läkares anmälningsskyldiglzet. Ändringen innebär dels att nuvarande an-

mälningsskyldighet om behov av LVM-vård skall fullgöras

164 Utredningens förslag SOU 199331

till socialnämnden i stället för till länsstyrelsen, dels att ett

tillägg görs som klargör att samma regel gäller i fråga om

behov av omedelbart omhändertagande enligt LVM. Den frågan regleras för närvarande särskilt i 14 som följd av att det är socialnämnden som beslutar om sådant omhändertagande medan det är länsstyrelsen som ansöker om vård.

Att de uppgifter som åvilar socialnämnd kan fullgöras av annan kommunal nämnd om kommunfullmäktige så beslutat

framgår av 4 § socialtjänstlagen.

7 § Ãndringarna innebär ingen annan förändring i sak än att det blir socialnämnden som svarar för utredningar om tvångsvård.

Uppgiftsskyldigheten vid utredningar enligt LVM skall följ-

aktligen fullgöras till socialnämnden i stället för till länsstyrelsen.

8 § Paragrafen svarar mot den tidigare 9 Ändringen innebär att socialnämnden skall utse kontaktman i samband med

en att nämnden inleder utredningen i stället för som tidigare i

samband med redogörelsen till länsstyrelsen.

9 § Paragrafen svarar mot den tidigare 10 Ändringen innebär att det blir socialnämnden i stället för länsstyrelsen som skall

besluta om läkarundersökning i samband med utredningen om

tvångsvård.

10 §

Paragrafen svarar mot den tidigare 8 Den har omredigerats

som följd av att socialnämnden själv skall för utred-

svara ningen om tvångsvård och inte endast lämna en redogörelse

till länsstyrelsen. Några andra ändringar i sak föreslås inte.

11 § Ändringen i första stycket anger endast att det är socialnämnden i stället för länsstyrelsen som skall ansöka tvångsvård

om hos länsrätten.

Ändringen i andra stycket är föranledd av att det är socialnämndens egen utredning som skall in till länsrätten och

ges

SOU 199331 Utredningens förslag 165

inte endast det underlag som nämnden hittills lämnat till

länsstyrelsen. Tredje stycket är oförändrat.

13 § Första och andra styckena är oförändrade.

Ändringen i tredje stycket är föranledd av att det blir socialnämnden i stället för länsstyrelsen som har att ansöka om

tvångsvård.

14 § Paragrafen föreslås upphävd. Den regel som för närvarande finns där om läkares anmälningsskyldighet till socialnämnden i fråga om behov av omedelbart omhändertagande har arbetats

in i den allmänna regeln om läkares anmälningsskyldighet i

6 § andra stycket.

15 § Ändringen i första stycket är föranledd av att det blir socialnämnden i stället för länsstyrelsen ansöker om tvångs-

som vård.

Ändringen i andra stycket innebär att första meningen utgår. Denna anger för närvarande att länsstyrelsen skall underrättas om beslut om omedelbart omhändertagande. Detta blir onödigt när det är socialnämnden som svarar för ansökan om

tvångsvård. Däremot måste självfallet polismyndighetens

skyldighet att underrätta socialnämnden om sådana beslut kvarstå.

38 § Ändringen i första stycket är föranledd av att det blir socialnämnden och inte länsstyrelsen som ansöker om tvångsvård.

Andra stycket är oförändrat.

44 §

andra och fjärde styckena är oförändrade.

Första,

Andringen i tredje stycket innebär att hänvisningen till 10

§ ändras till 9 § som följd av den ändrade ordningen av 8- 10 §§.

166 Utredningens förslag SOU 199331

45 § Ändringen innebär att socialnämnden såsom ansvarig för

utredningen i mål om tvångsvård får rätt att, liksom tidigare länsstyrelsen påkalla polishandräckning för att föra en missbrukare till läkarundersökning.

47 § Första stycket är oförändrat.

I det nuvarande andra stycket anges vilken länsstyrelse som avses i olika paragrafer i lagen. Denna bestämmelse blir onödig om socialnämnden övertar alla länsstyrelsens uppgifter

i fråga om utredning och ansökan om tvångsvård. Regler

om

länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten inkl. missbrukarvård-

en finns i socialtjänstlagen. Andra stycket föreslås därför

utgå.

Ändringen i det nya andra stycket nuvarande tredje är en

konsekvens av att andra stycket upphävs och innebär att regeln om vilken länsrätt som är behörig knyts till i vilket län den ansvariga kommunen är belägen. Det innebär ingen ändring i sak.

Ikraftträdandebestämmelsema

De nya bestämmelserna bör i princip fullt genomslag genast vid ikraftträdandet. Ärenden år aktuella hos länsstyrel-

som serna bör således fortsättningsvis handläggas av socialnämnden. För det fall länsstyrelsen redan har anhängiggjort ett mål

i domstol ter det sig dock mest ändamålsenligt att länsstyrel-

sen får fullfölja ärendet tills dess det avgjorts slutligt, utan att partsställningen hos domstolen förändras.

17.2.2 Förslaget till Lag om ändring i brottsbalken

Förslaget är en konsekvensändring av att socialnämnden

föreslås få initiativrätten i LVM-ärenden i stället för

som

hittills länsstyrelsen.

SOU 199331 167

Särskilt

yttrande

Av Hans Agnéus, Britta Ringnér-Hedberg och

Kristina Widgren

Vid kommunalisering tillståndsprövningen enligt LHD

en av bör det självfallet prövas var återkallelser och andra admi-

nistrativa ingripanden skall handläggas. Länsstyrelserna har

stor erfarenhet och kompetens för denna uppgift, som är en grannlaga med hänsyn till effekterna för tillståndshavaren. Vi delar emellertid utredarens uppfattning att de tre funktionerna tillståndsprövning, tillsyn och återkallelser har ett nära sam-

band och därför bör ligga på samma myndighet. Länsstyrel-

kompetens kommer att tillföras ärendena genom de sernas

föreslagna särskilda övergångsreglerna varigenom länsstyrel-

alltid skall höras innan kommunen fattar beslut. Mot sen denna bakgrund ansluter vi oss till utredarens förslag i denna del.

Däremot förordar vi, till skillnad mot utredaren, en möjlighet till överklagande av kommunens beslut att ge tillstånd. Detta vi nödvändigt motvikt mot riskerna för en

anser som en alltför frikostig tillståndsgivning. Det kan diskuteras om detta bör regleras i form av att ett allmänt ombud hos länsstyrelserna ges rätt att överklaga eller annat sätt. Dessutom anser

att det kan finnas skäl att överväga kommunen bör ha

om

en lagstadgad skyldighet att pröva sanktionsfrågan om länssty-

relsen i sin tillsyn finner att åtgärd kan behöva vidtagas.

Dessa utvidgade möjligheter för länsstyrelsen och eventuellt

andra att få saken prövad anser vi inte skulle behöva innebära att länsstyrelsen måste följa varje ärende i kommunen. I stället skulle möjligheten kunna användas förekommen anledning.

sou 199331

Bilaga

Kommittédirektiv

Dir. 199268

Översyn av tillståndsgivning enligt lagen 1977298

om

handel med drycker LHD och handläggning enligt lagen

1988870 om vård av missbrukare i vissa fall LVM

Dir. 199268

Beslut vid regeringssammanträde 1992-05-27

Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg,

anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra

en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att

tillståndsgivningen enligt lagen 1977293 om handel med

drycker LHD överförs till kommunerna. Utredaren skall vidare utreda om socialnämndema skall det fulla ansvaret för utredning och ansökan om vård enligt lagen 1988870 om vård av missbrukare i vissa fall LVM.

Bakgrund

Länsstyrelsen

Enligt lagen om handel med drycker LHD beslutar länsstyrelsen om tillstånd till servering alkoholdrycker samt parti-

av

och detaljhandel med öl inom länet. Länsstyrelsen har enligt

170 Bilaga 1 SOU 199331

samma lag också tillsynsansvar och kan som enda myndighet

vidta sanktioner, bl.a genom att återkalla tillstånd.

Länsstyrelsen har också ansvar för utredning, ansökan och

processföring i länsrätt i mål om tvångsvård enligt lagen om

vård av missbrukare i vissa fall LVM.

Kommunerna bistår idag länsstyrelserna vid utredning enligt

LVM och har lokala tillsynsskyldigheter enligt LHD. Kommunen är också medbestämmande i frågor om alkoholförsäljning, bl.a. i form av kommunalt veto i fråga om att bevilja

serveringstillstånd. De snabba förändringarna inom socialtjänstens område har

inneburit att nya krav ställs länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas verksamhet. Arbetet för socialkonsulentema vid länsstyrelserna består till stor del av individärenden främst

inom individ- och familjeomsorgen.

Handläggningen av ärenden enligt LVM och LHD tar härvid i anspråk stor del av tillgängliga resurser. Detta bidrar

en

till att länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en aktiv tillsyn

enligt socialtjänstlagens intentioner är begränsade.

Pâ initiativ av Social- och Civildepartementen har en arbetsgrupp tillsatts med uppdrag att utveckla innehållet i den

regionala tillsynen och uppföljningen av socialtjänsten. Ar-

betsgruppen kommer att slutföra sitt arbete i juni 1992.

Tidigare utredningar

I ett betänkande från en särskild tillkallad sakkunnig, Ds 19899 Länsstyrelsens sociala funktioner, framkom att länsstyrelsen på grund av resursbrist hade svårt att upprätthålla sitt tillsynsansvar. Betänkandet visade på ett behov av ytterli-

gare översyn ansökningsförfarandet i LVM-ärenden och

av

tillstånds- och tillsynsansvaret enligt LHD. Organisationskommittén för genomförande av en ny regio-

nal statlig förvaltning uppdrog därefter statskontoret att överväga resursbehoven vid de sociala funktionerna på läns-

styrelsen.

Statskontoret har i en rapport Länsstyrelsernas sociala funktioner resursbehov, PM 1990-08-14 bl.a konstaterat

-

att om det skall vara möjligt för länsstyrelserna att fullgöra

sina uppgifter måste antingen ett stort resurstillskott ske eller

åtgärder vidtas för att frigöra

resurser.

SOU 199331 Bilaga I 171

Statskontoret anser det möjligt att genomföra lagändringar

som skulle frigöra så stora resurser att tillsynsansvaret skulle klaras inom ramen för befintliga resurser. Statskontoret föreslår att såväl handläggning av ärenden enligt LVM som tillståndsgivning enligt LHD överförs till kommunerna.

Socialstyrelsen tillstyrkte, med vissa förbehåll, i ett yttrande

den 4 september 1990 Statskontorets förslag till förändringar. Socialstyrelsen framhöll vikten av att de frigjorda resurserna på länsstyrelserna skulle användas till en förbättrad

tillsyn.

Även från andra håll har det ställts krav översyn

av LHD, bl.a. från Stockholms socialnämnd som hemställt om en serie förändringar av LHD i syfte att stärka det kommunala inflytandet och ge kommunen möjlighet att för viss tid återkalla ett tillstånd.

I regeringens proposition l99091l75 om vissa folkhälsofrågor aviserades att regeringen hade för avsikt att utreda och

analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överflyttades till kommunerna.

I direktiven dir. 1991 124 till regeringens alkoholholpolitiska kommission framförs att kommissionen särskilt skall uppmärksamma reglerna om tillstånd till servering av alko-

holdrycker enligt LHD, liksom bestämmelserna servering-

om ens bedrivande och andra frågor gäller alkohol-

som serveringen. Kommissionen skall även analysera hur denna

lagstiftning tillämpas i praktiken.

Lag om handel med drycker LHD

Enligt LHD får alkoholdrycker inte säljas utan tillstånd. Det

kan vara fråga om tillstånd till servering av alkoholdrycker samt parti- och detaljhandel med öl klass II. Socialstyrelsen är central tillsynsmyndighet. På det lokala planet har socialnämnd och polismyndigheter tillsynsuppgifter med skyldighet att rapportera iakttagelser till länsstyrelsen

som har ett regionalt tillsynsansvar. Vid missförhållanden

skall länsstyrelsen vidta åtgärder för att undanröja dessa, i

sista hand genom att återkalla tillståndet eller förbjuda verksamheten.

Antalet tillståndsärenden har enligt enkätundersökning

en som Statskontoret genomförde under 1990 ökat med 60-70 %

172 Bilaga 1 SOU 199331

under åren 1981-1987. Detta har inneburit att länsstyrelser-

nas möjlighet att utöva tillsyn i enlighet med lagstiftarens

intentioner minskat drastiskt.

Traditionellt har kommunerna ett starkt medbestämmande

i frågor om alkoholförsäljning. Den kommunala handlägg-

ningen styrs ofta av kommunens egna riktlinjer. Kommunerna

har möjlighet att yttra sig över de alkoholpolitiska följderna

av ett begärt tillstånd genom den obligatoriska remissen i serveringsärenden. Bland annat skall kommunen pröva om det finns behov av ytterligare en restaurang i området. Oavsett motiven i ett yttrande kan kommunen med bindande verkan avstyrka bifall till en ansökan veto.

Vetorätten ligger hos kommunens fullmäktige men kan delegeras till annat kommunalt Kommunens veto kan

organ. överklagas enbart genom kommunalbesvär.

Länsstyrelsen har det förvaltningsrättsliga ansvaret och skall pröva lagligheten i ärenden enligt LHD. Länsstyrelsen skall

också pröva lämpligheten hos den eller de skall

personer som driva verksamheten. Personprövningen sker bl.a. grund-

val av uppgifter ur register hos polis och skattemyndigheter. Förvaltningsrättsliga krav på handläggningen gäller självfal-

let också vid administrativa ingripanden. Länsstyrelsens tillständsbeslut och beslut i åtgärdsärenden kan överklagas till kammarrätt.

I Statskontorets rapport föreslås att länsstyrelsens tillsynsfunktion skall stärkas bl.a. att frigörs

genom resurser om tillståndsgivningen enligt LHD överförs till kommunerna. I

länsstyrelsens roll skall även, enligt förslaget, ingå skyl-

en dighet att vid behov vidta nödvändiga sanktioner. Besvärsinstanser över kommunens beslut enligt LHD bör enligt Statskontoret vara länsrätt och kammarrätt. Länsstyrelsen bör dessutom enligt förslaget ha besvärsrätt över kommuns

en bifallsbeslut för att motverka riskerna för tillståndsgivning

en som är allt för generös med hänsyn till den gällande lagstift-

ningen.

Riksdagen har lagt fast riktlinjer för det framtida avgiftsuttaget för prövning av vissa ärenden hos statliga myndigheter

prop. 1989902138, FiU 38, rskr. 289. Enligt de antagna

riktlinjerna skall principen full kostnadstäckning fastställas

som ekonomiskt mål för den verksamhet som dessa avgifter avser att täcka. Avgiften för ett tillståndsärende skall tas ut

SOU 199331 Bilaga 1 173

som en ansökningsavgift i stället för en expeditionsavgift,

vilket innebär att avgiften tas ut oavsett om ansökan bifalls eller inte. Se avgiftsförordningen SFS 1992191 och Rege-

ringens förordningsmotiv 19923. Ett system med avgifter även för myndigheternas tillsyn-

sverksamhet tillämpas redan t.ex. miljöskydds- och livs-

medelslagstiftningens områden.

Lag om vård missbrukare i vissa fall LVM

av

Myndigheter i sin verksamhet regelbundet kommer i

som kontakt med missbrukare är skyldiga att anmäla till länsstyrel-

om de får kännedom om att någon kan antas vara i behov sen

vård enligt LVM. Sådan anmälan kommer i första hand av från socialnämndema även från polis, skyddskonsulent

men och läkare. Även anhöriga och andra kan vända sig direkt till

länsstyrelsen.

När länsstyrelsen får en anmälan har den att vidta erforderlig utredning samt att hos länsrätten ansöka om tvångsvård, om utredningen visar att detta är nödvändigt.

Socialberedningen föreslog i sitt betänkande SOU 198722 Missbrukama, Socialtjänsten, Tvånget att socialnämndema

skulle få ett större ansvar för själva utredningsarbetet men att länsstyrelsen fortfarande skulle ha ansvaret för utredning och ansökan i ärenden om vård enligt lagen.

Remissutfallet i denna del av beredningens förslag fick ett blandat mottagande. Ett flertal av remissinstansema tillstyrkte beredningens förslag eller ville behålla den dåvarande ordningen. Flera remissinstanser avstyrkte dock beredningens förslag och förordade att socialnämnden skulle få det fulla ansvaret för utredning och ansökan om vård enligt LVM.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition

198788 147 vilken följde socialberedningens förslag att länsstyrelsen skulle behålla ansvaret för utredning och ansökan men att socialnämnden skulle anlitas för själva utrednings-

arbetet. Vid riksdagsbehandlingen reserverade sig de borgerli-

ga partierna mot beslutet och föreslog att socialnämndema skulle ges det fulla ansvaret.

Det har sålunda funnits olika uppfattningar om vilken roll

länsstyrelserna skall ha när det gäller ärenden enligt LVM.

Ett motiv att behålla ansvaret för utredning och processför-

174 Bilaga 1 SOU 199331

ing hos länsstyrelsen har varit att det därmed kan ske en enhetlig bedömning av vårdbehovet i ärenden tvångsvård. om Ett annat är att anmälan till länsstyrelsen behov en om av LVM-vård kan komma från socialtjänsten, också från men andra samhällsinstanser liksom från privata Olika personer. uppfattningar kan finnas mellan socialnämnden och anmälarna, t.ex. om behovet av tvångsvård. I sådana lägen kan det finnas skäl för att behovet tvångsvård prövas från av av en den kommunala socialtjänsten fristående instans. Mot denna bakgrund har även andra lösningar diskuterats,

t.ex. att länsstyrelsen, även vid en kommunalisering

av ansvaret för ansökan till länsrätten, ansöka

ges en möjlighet att

i de fall socialnämnden inte finner skäl för vårdansökan. en Ett starkt skäl för en förändring nuvarande ordning är att av socialnämndema redan i dag har att genomföra stora delar av utredningsarbetet och att det är socialnämndema skall som svara för det fortsatta vårdarbetet när länsrätten fattat beslut

om ett omhändertagande. I denna situation kan länsstyrelsens

roll bli oklar och uppenbar risk finns att befintliga

utrednings-

resurser används ineffektivt. Från olika håll har hävdats att

länsstyrelsens roll borde begränsas till dels tillsynsfunktion

en gentemot kommunerna, dels en expertroll i förhållande till länsrätten.

Uppdraget

LHD

Utredaren skall göra analys förutsättningarna för och

en av

konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt LHD överförs

till kommunerna. Utredningen skall redovisa de till

förslag lagändringar som en kommunalisering av tillståndsgivningen

skulle erfordra. Utredaren skall därmed även överväga vilken besvärsordning som bör gälla och skall ha rätt att vem som

överklaga beslut enligt LHD.

L VM

Utredaren skall analysera förutsättningarna för att socialnämndema ges det fulla ansvaret för utredning och ansökan om vård enligt LVM. Om utredningen finner kommuatt en nalisering bör genomföras, skall den lägga fram förslag till

SOU 199331 Bilaga I 175

erforderliga lagändringar.

Utredaren bör i berörda delar samråda med den nyligen tillsatta Alkoholpolitiska kommissionen S 199117.

Utredningen bör avsluta sitt arbete senast den l mars 1993.

För utredningen gäller direktiven dir. 19845 till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven dir. 198843 angående be-

aktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att

regeringen bemyndigar chefen för Socialdepartementet

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommitteför-

-

ordningen 1976119 med uppdrag att analysera förutsätt-

ningarna för och konsekvenserna av ett överförande till kom-

munerna dels av tillståndsgivningen enligt lagen 1977293

om handel med drycker LHD, dels av utredning och ansökan om vård enligt lagen 1988870 om vård av missbrukare i vissa fall LVM,

.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A

Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden

och bifaller hans hemställan

Socialdepartementet

SOU 199331

Bilaga 2

Enkätredovisning

Alkoholpolitiska kommissionen

LDHLVM-utredningen

Gemensam delrapport februari 1993

Tillämpningen av lagen 1977293 om handel

med drycker vid länsstyrelser och kommuner

Anm. Denna redovisning omfattar endast de frågor som berör

LHDL VM-utredningen. Resterande frågor redovisas iAlkoholpol i

tiska kommissionens delbetänkande om serveringsbestämmelserna.

1 Förord

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommission med uppgift att utvärdera den hittillsvarande alkoholpolitiken och lägga fram förslag till en strategi för framtiden bl.a. i ett EG-perspektiv.

- Den svenska alkoholpolitiken genomgår därmed en bred översyn inte minst med hänsyn till förestående EG-förhandlingar och EESavtal.

I kommissionens uppdrag ingår även att föreslå förändringar i lagstiftningen, om kommissionen finner att vissa bestämmelser kan förenklas eller helt utmönstras for att de inte längre fyller någon alkoholpolitisk funktion. I andra fall kan reglerna behöva förtyd-

ligas eller skärpas för att bättre fylla ett alkoholpolitiskt syfte. l

detta sammanhang skall kommissionen enligt direktiven 1991 124 särskilt uppmärksamma reglerna om tillstånd till servering av alkoholdrycker enligt lagen om handel med drycker LHD, liksom bestämmelserna om serveringens bedrivande och andra frågor som gäller alkoholserveringen. I detta arbete skall kommissionen analy-

sera hur denna lagstiftning tillämpas i praktiken.

178 Bilaga 2 SOU 199331

Enligt LHD beslutar länsstyrelsen om tillstånd till servering av alkoholdrycker samt parti- och detaljhandel med klass inom länet. Innan tillstånd eventuellt utfärdas skall länsstyrelsen höra med kommunen som i sitt yttrande kan förhindra nya eller utökade serveringstillstånd med hjälp av kommunalt veto. Länsstyrelsen har enligt samma lag också tillsynsansvar och kan som enda myndighet besluta om administrativa ingripanden, bl.a. återkalla tillstånd. Även kommunerna har tillsynsskyldigheter enligt lagen och skall bistå länsstyrelsen i detta arbete.

De snabba förändringarna inom socialtjänstens område har inneburit att nya krav ställs på länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas verksamhet. Statskontoret har i en promemoria år 1990 gjort bedömningen att det torde vara möjligt att genomföra sådana lagändringar att resurser hos länsstyrelserna skulle frigöras så att tillsynsansvaret skulle kunna klaras inom ramen för befintliga resurser, bl.a. genom att tillståndsprövningen enligt LHD överfördes till kommunerna.

Mot bakgrund av detta har regeringen tillkallat en särskild utredare för att undersöka förutsättningarna för och konsekvenserna av att kommunalisera tillståndsprövningen enligt LHD. I direktiven 199268 anges att utredningen skall redovisa de förslag till lagändringar som därmed skulle erfordras.

2¶Enkätens uppläggning

2.1¶Frågeställningar

Enkäten är uppdelad i ett statistik- och resursblock, ett åsiktsblock och några öppna frågor.

Statistik- och resursblocket syftar till att belysa befintliga resurser och ärendebelastning hos länsstyrelser och kommuner liksom även att ge en uppfattning om resursbehovet hos kommunerna vid en

kommunalisering av tillståndsprövningen. Detta avsnitt har i första hand bearbetats av LHDLVM-utredningen. Åsiktsblocket tjugotal de omdiskuterade

tar upp ett av mest serve-

ringsbestämmelserna i lagen om handel med drycker. Syftet är att

ett bidrag till Alkoholpolitiska kommissionens analys av reglerna

om alkoholserveringen med sikte på att förenkla och förtydliga lagstiftningen.

De öppna frågorna, slutligen, har givit länsstyrelser och kommuner möjlighet att kommentera enkäten utförligare. Detta avsnitt svarar de båda utredningarna för gemensamt.

SOU 199331 Bilaga 2 179

2.2 Urval

Enkäten har tillställts samtliga länsstyrelser 24 och i samråd

med Svenska Kommunförbundet ett urval av landets 286 kommu-

ner. Kommunurvalet har skett på följande sätt

Antal Urval U-faktor

kommuner

som mundelsnämnder och liknande har uppmanats att försöka samordna sina enkätsvar till ett per kommun.

Enkäten har således ställts till 90 kommuner och 24 länsstyrelser eller totalt 114 myndigheter.

Enkäten har besvarats av länsstyrelsernas handläggare av alkoholärenden. I kommunerna har den tjänsteman som handlägger serveringsärenden eller dennes arbetsledare vid socialtjänsten besvarat enkäten. I några fall har samråd skett med ordföranden i socialnämnden. Det har också förekommit att enkäten behandlats i socialnämnden.

Enkäten besvarades av alla länsstyrelser och 88 av de 90 utvalda kommunerna. Sammanlagt finns således 112 enkätsvar.

2.3¶Resultatens tillförlitlighet

Urvalet kommuner har gjorts i samarbete med statistisk expertis vid Svenska Kommunförbundet. Syftet har varit att reducera utredningens arbete att ändå med ganska god säkerhet kunna

men belysa situationen i landets 286 kommuner. Anledningen till att vi slumpmässigt inte valt ut 90 kommuner bland samtliga 286, är att ett s.k. viktat urval ökar säkerheten i våra resultat. Det är mot den

180 Bilaga 2 SOU 199331

bakgrunden som de större kommunerna är starkt representerade i urvalet.

2.4¶Några exempel på resultatens tillförlitlighet

Med vårt urvalsförfarandet kan vi säga att osäkerheten i ásiktsblocket är som störst i vårt resultat fördelar sig på

om svaren 50 procent ja-svar och 50 procent nej-svar. Med 95 procents

sannolikhet ligger då det korrekta värdet mellan 40 och 60 procent. Det korrekta värdet skulle vi ha erhållit vi hade tillfrågat samt-

om liga 286 kommuner. Konñdensintervallet är 95 procent.

Om svarsfördelningen däremot är 20 procent ja-svar och 80 procent nej-svar ökar säkerheten. Då ligger det sanna ja- värdet med 95 procents sannolikhet mellan 12 och 28 procent plus minus 8 procent från vårt uppmätta värde 20 procent. Om andelen ja-svar på en fråga är 10 procent ökar säkerheten således i våra svar ytterligare.

När det gäller numeriska skattningar eller uppgifter i resurs- och statistikblocket t.ex. antal tjänster och antal årsarbetskrafter är osäkerheten i skattningarna, som avser samtliga kommuner mindre än 10 % vid 95 % konñdensnivå. Det innebär att 95 % skatt-

av ningarna har ett urvalsfel på högst 10 %.

För några variabler har ingen skattning gjorts för landets samtliga kommuner. I dessa fall anges detta särskilt.

Denna rapport gör inget anspråk på analys enkät-

att vara en av svarens betydelse för Alkoholpolitiska kommissionens och LHD LVM-utredningens ställningstaganden i olika avseenden, utan är endast en redovisning av fakta och åsikter. Resultaten enkäten

av är ett av flera underlag för de båda utredningarnas fortsatta arbete.

3¶Resurs- och statistikblock

För att en bild av vilka resurser länsstyrelserna och kom-

som munerna i dag ägnar LHD-ärenden enligt gällande lagstiftning ställdes frågor i enkäten om resurser vid länsstyrelserna och inom

kommunernas socialtjänst. Vid eventuell kommunalisering

en av tillståndsprövningen är det väsentligt att få kommunernas uppfattning om LHD-ärenden och vilka de sig behöva

resurser anser ytterligare för att som första instans besluta tillstånd enligt

om LHD.

SOU 199331 Bilaga 2 181

3.1 Länsstyrelsernas resurser I enkäten ställdes frågor om hur många tjänster för LHD-ärenden det fanns vid respektive länsstyrelse vid enkättillfället hösten 1992. Samtliga länsstyrelser har besvarat frågan.

Antal tjänster 46 Varav handläggare 35

Enligt en kartläggning som gjordes av 1980 års organisationskommitté fanns det året 45 alkoholhandläggare och 15 assistenter avdelade att biträda dessa. Sedan 1981 har länsstyrelserna varit föremål

får årliga resursminskningar. I betänkandet Länsstyrelsernas sociala

funktioner Ds 19899 uppges antalet alkoholhandläggare ha reducerats till knappt 35. Samma uppgift redovisar Statskontoret i sin promemoria.

Antalet tjänster är självfallet inte ett tillfredställande mått hur mycket resurser, som satsas på ett visst område. Exempelvis kan en tjänst ibland omfatta kortare tid än en heltid. Innehavaren av en viss tjänst kan också inom ramen för sitt ansvarsområde även handlägga andra ärenden än just LHD-ärenden under en del av sin arbetstid. Detta framkommer också i Statskontorets PM, där det framgår att alkoholhandläggarna parallellt används för andra ärenden inom länsstyrelserna. Mot denna bakgrund ställdes frågor om det faktiska resursutnyttjandet mätt i årsarbetskrafter för LHDärenden.

Antal årsarbetskrafter 49

Varav handläggartjänster 36

Det faktiska resursutnyttjandet stämmer ganska väl överens med antalet tjänster vad avser handläggare. När det gäller övriga administrativa resurser är skillnaden större.

3.1. I Tillstánásarenden respektive tillsyn I betänkandet Länsstyrelsernas sociala funktioner och i Statskontorets PM framgår att länsstyrelserna på grund av ökade arbetsuppgifter och minskande resurser inte kan fullgöra sina uppgifter inom det sociala området på ett tillfredställande sätt. När det gäller LHD-ärenden, så har bristen på resurser framför allt drabbat till-

synsverksamheten. Länsstyrelserna saknar således tillräckliga

resurser att bevaka att bestämmelserna i LHD efterlevs. Tillsynen är en av huvuduppgifterna för länsstyrelserna efter länsstyrelsereformen. I betänkandet Länsstyrelserna och socialtjänsten Ds

182 Bilaga 2 SOU 199331

199267 föreslås att vissa ärendegrupper avlastas länsstyrelserna för att möjliggöra en effektivisering av uppföljning och utvärdering.

Länsstyrelsernas resursfördelning var enligt Statskontorets PM och vår enkät följande

Statskontoret, l99OVår enkät, 1992

Tillstånd 82 % 81 % Tillsyn 18 % 19 %

Undersökningarna talar för att det inte inträffat några större förändringar när det gäller fördelningen av resurser på tillståndsprövning respektive tillsyn mellan åren 1990 och 1992. Vid sex länsstyrelser avsatte man enligt vår enkät 90 procent eller för till-

mer ståndsprövning. En länsstyrelse avsätter inte några resurser alls för tillsyn. Det finns däremot tre länsstyrelser satsar 40 procent

som av resurserna eller mer på tillsyn och tillsynsärenden.

3.2 Kommunernas

resurser Kommunernas handläggning ansökningar serveringstillstånd

av om omfattar i första hand utarbetandet tjänsteutlåtanden och remis-

av

var till länsstyrelserna. Kommunernas handläggning LHD-

av ärenden skall enligt lagstiftningen endast omfatta behovsprövningen, men i vissa fall genomför kommunerna även prövning

en av den personliga lämpligheten. Därutöver skall kommunen tillsammans med länsstyrelsen och polisen svara för att bestämmelserna i LHD efterlevs. Tillsynen enligt LHD omfattar samtliga de olika tillstånd som finns i LHD, dvs. även detalj- och partihandel med

klass II.

Kommunen har också ett lokalt enligt socialtj änstlagens l 1

ansvar § att förebygga missbruk såväl allmänna och strukturellt

genom inriktade åtgärder som individuellt inriktade insatser.

För att fä jämförbara uppgifter mellan kommunerna är beräkningarna när det gäller årsarbetskrafter grundade årsarbetstid

en på 1 750 timmar. Beräkningsgrunden har valts ut i samarbete med Svenska Kommunförbundet

Följande resurser finns enligt enkätsvaren i de kommuner 88 som omfattas av vår undersökning och kan uppskattas för landet som helhet.

Bilaga 2 183 SOU 199331

Arbetsinsatsen för LHD-ärenden i urvalet bedömdes motsvara 21,3 årsarbetskrafter. En skattning för samtliga kommuner uppgår till 44,9 årsarbetskrafter.

3.2.1 Kommunernas resurser för tillsyn

När det gäller kommunernas satsning tillsynsverksamhet respek-

tive på remisser, m.m., i samband med tillståndsprövning

svar erhölls följande svar

Summan årsarbetskrafter för tillståndsprövning och tillsyn är en årsarbetskraft mindre än den skattning som gjorts beträffande kommunernas totala insatser för LHD-ärenden i vårt urval. En viss skillnad finns även när det gäller skattningen för samtliga kommu-

Skillnaden kan bero på att frågorna utformats på ett sådant sätt ner. att det funnits utrymme för skilda tolkningar av frågornas innebörd. Exempelvis kan frågan om kommunernas resurser för tillsynsverksamheten tolkas på olika sätt. Socialt fältarbete och uppsökande verksamhet bland ungdomar kan i en mening sägas beröra LHD

och serveringsverksamhet, även det primära målet med den

om uppsökande verksamheten inte direkt rör förhållandena på och omkring restaurangerna.

3.2.2 Kommunernas resurser vid en kommunalisering I enkäten ombads kommunerna att besvara frågan om hur stort resurstillskott de skulle behöva vid eventuell kommunalisering

en

LHD. Det finns svårigheter med tolkningen av svaren på denna av

frågeställning

184 Bilaga 2 SOU 199331 i

Det är oklart hur LHD kommer att ut i framtiden, och se mot denna bakgrund måste tolkas utifrån nuvarande lagstiftning svaren bortsett från bestämmelserna tillståndsprövande

om myndighet.

Kommunerna saknar förmodligen åtminstone delvis kunskap om

vilka arbetsuppgifter länsstyrelserna i dag utför enligt LHD.

som Av drygt 16 000 diarieförda ärenden enligt LHD vid länsstyrelser-

na var det endast drygt 2 000 remitterades till kommunerna som

for ställningstagande.

Det finns en risk för att kommunerna överskattat behovet av resurstillskott vid en kommunalisering LHD. Eftersom de förav modligen inte känner till arbetets omfattning vill de gardera sig för

att vid en eventuell kommunalisering tillräckliga Inom

resurser. kommunen finns även andra socialtjänsten förmodresurser som ligen inte tagit med i sin kalkyl behovet Här av av nya resurser. avses exempelvis den juridiska expertis finns inom kommunersom na och den ekonomiska sakkunskap ofta finns i form näsom av ringslivssekreterare.

Totalt bedömde de kommuner besvarat enkäten 88 som att man skulle behöva ytterligare 30,9 årsarbetskrafter och för

skattningen

samtliga kommuner uppgår till 65,6. De totala vid resurserna länsstyrelserna för LHD-ärenden 49 årsarbetskrafter. upp gavs vara Resurserna fördelades på tillståndsprövning och på med 81

tillsyn

respektive 19 %.

Om vi utgår från oförändrade arbetsuppgifter i övrigt enligt LHD

innebär en överföring tillståndsprövningen från

av länsstyrelserna

till kommunerna en arbetsmängd 81 % 49 årsarsom motsvarar av betskrafter, dvs. knappt 40 för landets samtliga kommuner. Denna skattning avser således endast överflyttning det arbete en av som utförs vid länsstyrelserna i dag och

som avser tillståndsprövningen.

Det skall också påpekas att det redan idag i kommunerna utförs en

prövning av ansökningar om serveringstillstånd, i mening

som en kan beskrivas som dubbelarbete. I Riksrevisionsverkets rapport år 1984 Servering av alkoholdrycker konstaterades också det redan att då förekom ett betydande dubbelarbete hos kommuner och

länssty-

relser när det gällde LHD.

Den skattning om det framtida resurstillskottet gjorts i som urvalet uppräknat till samtliga kommuner uppgår till 65,6 årsarbetskraf-

ter. Differensen mellan den nuvarande beräkningen avseende resur-

serna för tillståndsprövning vid länsstyrelserna knappt 40 och

kommunernas skattade behov av nya resurser 65 ,6 kan bero på

att kommunerna har svårt att överblicka omfattningen tillståndav sprövningen enligt LHD. Redan i dag avsätter kommunerna erligt

SOU 199331 Bilaga 2 185 skattningen för samtliga kommuner 44.9 årsarbetskrafter. Kommunerna torde med hänsyn till detta resursmässigt ha ett bra utgångsläge för att ta över tillståndsprövningen enligt LHD.

3.3 Statistik 3.3.1 Länsstyrelsernas tillstándsärerzden enligt LHD 1enkäten till länsstyrelserna ställdes frågor om antalet tillstånd per den 31 december 1991 samt om antalet ärenden under 1991. Dessa uppgifter har kompletterats med information från Socialstyrelsen när det gäller tillstånd för servering av klass och partihandel.

Antal ärenden under 1991 Servering året runt eller årligen viss tidsperiod,

I departementspromemorian Länsstyrelsernas sociala funktioner framkom det att antalet LHD-ärenden 1987 14 000 eller nära

var 600 per länsstyrelse. Det fanns då uppenbara olikheter i länsstyrel-

sernas diarieföring. Detta gällde framför allt redovisningen av

tillfälliga tillstånd. En jämförelse mellan i vår enkät och den

svaren statistik som Socialstyrelsen redovisar, talar för att del brister

en i diarieföringen av ärenden, fortfarande kvarstår. Rutinerna är inte desamma vid de olika länsstyrelserna. I var enkät och i Statskontorets PM har det visat sig att ett icke obetydligt antal ärenden inte diarieförs.

3.3.2 Remisser till kommunerna

Under 1991 remitterades 2 028 ärenden enligt länsstyrelsernas uppgifter till kommunerna för deras ställningstagande beträffande ansökan om serveringstillstånd. Av dessa 2 028 ärenden avstyrkte kommunerna med sitt veto 330 ansökningar eller i 16 procent

av ärendena. Två länsstyrelser har dock inte besvarat enkäten i denna

186 Bilaga 2 SOU 199331

del. Andelen 16 procent speglar i viss utsträckning vilken omfattning kommunerna utnyttjar sitt veto. Stora variationer förekommer mellan kommunerna.

3.3.3 Kommunernas uppgifter om remisser I detta avsnitt har vi inte gjort någon skattning för samtliga kommuner, eftersom vi i denna del kunnat inhämta uppgifter även från länsstyrelserna. De kommuner 88 som besvarat enkäten uppgav att man erhållit 994 ansökningar om serveringstillstånd på remiss från länsstyrelserna år 1991. Av dessa avstyrkte kommunerna 202 ansökningar med sitt veto, eller i cirka 20 procent av samtliga prövade ansökningar. I knappt hälften 99 hänvisade kommunerna till behovsprövningen, medan de övriga avstyrktes av andra skäl eller utan motivering. Skillnaden mellan länsstyrelsernas och kommunernas uppgifter om antalet remitterade ärenden beror på att vi arbetar med ett urval kommuner.

Antalet remisser om servering av klass uppgick år 1991 till 324 i de utvalda kommunernas enkätsvar.

3.3. 4 Antal serveringstillstånd Socialstyrelsen samlar regelmässigt in uppgifter om antalet serveringstillstånd exklusive tillstånd för enbart klass II och antalet detaljhandelsställen för öl klass II. Genom enkäten har vi därutöver samlat in uppgifter om antal serveringstillstånd för enbart klass

samt antalet partihandelstillstånd för klass II.

Antalet tillstånd per den 31 december 1991

Antalet serveringstillstånd för spritdrycker,

Även det finns brister i den statistiska redovisningen så kan det

om framhållas att antalet serveringstillstånd år 1977 7 800 och

var ca år 1981 ca 9 200. Per den 31 december 1991 var antalet serve-

ringstillstånd drygt 13 000 7 757 + 194 + 5 498. Uppgifterna

om antalet serveringstillstånd från år 1977 och 1981 har hämtats

SOU 199331 Bilaga 2 187

från Riksrevisionsverkets rapport.

Under perioden 1977 till 1991 har antalet serveringstillstånd således ökat med 66 procent.

4¶Asiktsblock

Här efterfrågades respondenternas åsikter om de mest omdiskuterade bestämmelserna i LHD, där mottagarna av enkäten uppmanades att kryssa för det svarsalternativ ja, nej eller vet ejtveksam som bäst överensstämde med deras uppfattning. I några fall fanns en inledande kommentar. Möjlighet till motivering gavs i anslutning till varje fråga. I enkätredovisningen nedan återges frågan i sin helhet kursiverat med svarsfördelningen i form av ett stapeldiagram, där den vertikala skalan avser antalet enkätsvar, som maximalt kan vara 112 i och med att två kommuner inte har besvarat enkäten. Eventuella motiveringar och övriga kommentarer redovisas vid varje fråga.

Tillståndsprövande myndighet

Detta är en fråga av gemensamt intresse för båda utredningarna. LHD LVM-utredningen analyserar i sitt arbete förutsättningar för och konsekvenser av en kommunalisering av tillståndsprövningen. Alkoholpolitiska kommissionen gör en översyn av alkohollagstift-

ningen där Fördelningen av arbetsuppgifter mellan länsstyrelse och

kommunen har stor betydelse för lagens tillämpning. Det är därvid givetvis av stort intresse vad länsstyrelserna och kommunerna själva har for inställning.

Vid denna fråga redovisas svaren i form av stapeldiagram för vilken myndighet respondenterna ansåg skall svara för tillståndsprövningen för respektive ärendegrupp.

l 188 Bilaga SOU 199331

l

1.a Bör tillstándsprövnirzgen flyttas från länsstyrelserna till kommu-

l

nerna betrayfande servering alkoholdrycker

av

Kommentar Det är denna ärendekategori som de flesta med tillstånd-

avser sprövning. En majoritet av de tillfrågade kommunerna och 7

av

24 länsstyrelser anser att tillståndsprövningen för restauranger bör

kommunaliseras. Motiven för kommunalisering har vanligen

en angivits vara att kommunen har bättre lokalkännedom, närhet till beslutsfattare och att utskänkningen är naturlig del kom-

en av en muns alkoholpolitiska program. Ett annat skäl är att kommunens inflytande över antalet serveringstillstånd i den kommunen

egna måste kunna säkerställas även om det kommunala vetot försvinner. Argumenten emot en kommunalisering är främst att tillståndsgivningen sköts mer enhetligt hos länsstyrelserna, att risken för bypolitik inte kan negligeras, att kommunerna saknar kompetens för de juridiska och ekonomiska bedömningarna och att det finns risk för att rättssäkerheten för enskilda restauratörer försämras.

SOU 199331 Bilaga 2 189 I .b Bör tillstándsprövzzirzgerz flyttas från länsstyrelserna till kommunerna beträffarzde detaljhandelstillstárzd för öl klass II 60

KCMMMEN TNEJGAM Kommentar Länsstyrelserna svarade i stort sett lika alla frågor om kommunalisering, medan kommunerna varierade sina svar beroende vilken tillstândsprövning det gällde. Ett observandum är dock att 21 av de 39 som svarade nej här anser att detaljhandel med klass

inte behöver vara tillståndspliktig längre, vilket några också påpekade hade påverkat deras svar på frågan.

190 Bilaga 2 SOU 199331

J c Bör tillstándsprövningen flyttas från länsstyrelserna till kommu-

. nerna beträffande partihandelstillstázzd för öl klass II

6D

.30

2D

Kommentar Partihandel med klass avser försäljning för återförsäljning till detaljhandel, restauranger, mil., s.k. grosshandel. Den är inte så vanligt förekommande, och kommunerna har i regel aldrig kommit i kontakt med dessa tillstånd, vilket ökat kommunernas osäkerhet i svaren. l diskussionen om avreglering av handel med klass görs inget särskilt undantag för partihandel.

SOU 199331 Bilaga 2 191

I d Bör tillstándsprävningen flyttas från länsstyrelserna till kommu-

. nerna beträfande tillstånd för alkoholservering pá tag, båt och flyg s.k. trajikrillstánd

5D

Kommentar Trañktillstánden berör oftast fler än en kommun och därför anser de flesta, framför allt kommunerna, att tillstándsprövningen bör ligga på en regional eller central myndighet. Länsstyrelserna är mer konsekventa i sin inställning till kommunalisering. Antingen tycker de att allting skall kommunaliseras eller också inget.

Behovsprövningen

Denna fråga ställdes endast till kommunerna.

Vid tillstándsprövningen gäller i dag att behovet inom orten av skilda slag av serveringsrörelser för alkoholdrycker skall beaktas. Hänsyn skall härvid tas till risken för att överetablering kan medföra olägenheter från ordnings- och nykterhetssynpunkt. Behovsprövningen skall i första hand göras av kommunen.

192 Bilaga 2

SOU 199331

Bör behovsprövningen finnas kvar i LHD

4D

3D

AVSKAFFA

Kommentar En klar majoritet kommunerna vill behålla behovsprövningen.

av I motiveringarna anges oftast att det inte räcker med

en noggrann lämplighets- och lokalprövning, utan att lagstiftningen även bör innehålla ett skydd mot överetablering serveringsställen. Om det

av kommunala vetot försvinner blir behovsprövningen ett kvarvarande

alkoholpolitiskt instrument i lagstiftningen.

SOU 199331 Bilaga 2 193

Det kommunala vetot 3.a Bör det kommunala vetat behållas

om tillstándsprövningen

ligger kvar hos länsstyrelsen 100

AVSAFFA

Kommentar En majoritet av länsstyrelserna och mycket kraftig majoritet

en av kommunerna vill behålla det kommunala ifall

vetot tillstándspröv-

ningen ligger kvar hos länsstyrelserna. De flesta har motiverat

detta med att det kommunala inflytandet över tillstándsgivningen

måste säkerställas och att detta bäst sker behålla

genom att vetot.

Nedanstående fråga ställdes endast till kommunerna.

194 Bilaga 2 SOU 199331 3.b Är det viktigare för kommunen att behålla veto än att ta över tillstándsprövningen med möjlighet till överklagande 40

2D """""""

JA TNBGÅM

Kommentar De större kommunerna är mer benägna att ta över tillstándsprövningen än de mindre kommunerna. Motiveringarna för att hellre behålla vetot är dels att kommunerna anser sig sakna resurser för att ta över tillståndsprövningen dels att vetot är ett starkare alkoholpolitiskt instrument än ett överklagningsbart tillstândsbeslut.

Avgifter Ett nytt avgiftssystem för ansökningar om och ändringar i serveringstillstánd infördes 1992-07-01.

SOU 199331 Bilaga 2 195

Bör även inspektionsverksamheten avgiftsbeläggas 50

4D

.30

Kommentar Bland motiveringarna för att inte införa någon tillsynsavgift anförs att det är etiskt olämpligt och kan riskera att förhållandet mellan tillsynsmyndigheten och restaurangen kan försämras. Ett alternativ som framfördes i enkäten är införande av en årlig registerhållningsavgift.

Tillsynsmyndighet På denna fråga fick respondenterna svara med flera alternativ.

196 Bilaga 2 SOU 199331

Vem bör ha ansvaret för tillsynsverksamheten

KCXMJEN PGJEN

Kommentar I 69 § LHD anges att länsstyrelser, socialnämnder och polismyndigheter skall övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i lagen. I enkätsvaren vill de flesta kommunen en större roll i tillsynen

ge än vad som är fallet i dag. Motivet för detta är kommunens stora lokalkännedom. Samtliga länsstyrelser anser dock att de även i fortsättningen skall ha ansvaret för tillsynen, medan många kommuner menar att denna verksamhet passar dem bäst, exempelvis inom ramen för det uppsökande arbetet i socialtjänsten.

SOU 199331 Bilaga 2 197

Bör sankrionsbesluten flyttas till länsrättkammarrärt so

4D

Kommentar Motivet för att flytta sanktionsbesluten till domstol är att öka rättssäkerheten. Vad som talar för att behålla besluten hos tillsynsmyndigheten är enligt många att inte onödigtvis öka byråkratin. Besluten går ändå att överklaga.

Överklagande

Länsstyrelsens tillståndsbeslut kan i dag överklagas till karnmarrätten. Om beslutanderätten förs över till kommunen krävs en ny

besvärsordning.

198 Bilaga 2 SOU 199331

Bör kommunens beslut kunna överklagas till kammarrätten 6D

40 '''''''''' .30 """""" """""""""""""""""""""""""""""" 2D """""" """"""""""""""""""""""""""""""

JA TVBGAM Kommentar Se nästa fråga.

Bör kommunens beslut kunna överklagas till länsrätten

SOU 199331 Bilaga 2 199

Kommentar De flesta föredrar länsrätten framför kammarrätten överklag-

som ningsinstans vid en kommunalisering tillståndsprövningen.

av Några ansåg att länsstyrelsen är ett ännu bättre förslag första

som överklagningsinstans.

Bör länsstyrelsen ges besvärsrätt över kommunens beslut

JA TNBGAM

Kommentar 16 av 24 länsstyrelser svarade denna fråga medan

en stor majoritet av kommunerna har motsatt uppfattning. Flera länsstyrelser ansåg dessutom att länsstyrelserna själva borde kunna ompröva kommunernas beslut. Andra menade att överklagningsrätt och därmed också skyldighet är svårförenlig med andra tilltänkta uppgifter för länsstyrelserna, bland annat att fungera tillsyns-

som myndighet.

5¶Öppna

frågor

I detta block fanns möjlighet för respondenterna att kommentera vissa frågor lite utförligare.

200 Bilaga 2 SOU 199331

5.1 Särskilt besvärliga ärenden hos länsstyrelserna

För att få en överblick av de särskilt besvärliga ärenden läns-

som styrelserna idag har att handlägga enligt LHD ställdes nedanstående fråga till dessa myndigheter. Syftet var att närmare belysa konsekvenserna för kommunerna vid en eventuell kommunalisering

av

tillståndsprövningen. Frågan till länsstyrelserna löd

Finns det någon drendetyp enligt LHD som tar mycket tid eller på annat satt är komplicerad att handlägga Om ja, vilka är dessa ärenden och vad kännetecknar dem

Följande ärendetyper uppgavs

A. Tillfälliga tillstånd till allmänheten 6 svar

Kommentarer ur enkäterna Lagstiftningen är oklar när det gäller på vilka grunder sådana tillstånd kan beviljas. Praxis varierar också stort mellan olika länsstyrelser. Ãrendemängdenhar ökat väsentligt på senare år och tidspressen är ofta stor vid handläggningen.

B. Åtgärdsärenden

6 svar

Kommmentarer ur enkäterna När det föreligger ekonomiska oegentligheter är det svårt att bedöma när ett ingripande kan och skall ske. Det är exempelvis svårt att avgöra skillnaden mellan ekonomisk misskötsamhet och ekonomiska problem.

C. Tillfälliga tillstånd till slutna sällskap

5 svar

Kommentarer ur enkäterna Det är svårt att avgöra när definitionen på ett slutet sällskap är uppfyllt. Lagstiftningen är oklar på denna punkt. Antalet ansökningar har ökat i stor omfattning och många ansökningar avser s.k.

ölpumpar med direktköp från bryggerier.

D. Misstänkta bulvanförhållanden

4 svar

Kommentarer ur enkäterna Dessa ärenden är mycket svårutredda och tar lång tid i anspråk. Ägarbilden kan växla snabbt i företagen.

E. Den personliga lämplighetsprövningen 4 svar

SOU 199331 Bilaga 2 201

Kommentarer ur enkäterna När sökanden utgör ett bolag är det svårt att bedöma hur prövningen skall genomföras av de olika delägarna i företaget.

5.2 Kommunernas uppgifter om erforderlig

kompetens För att ytterligare belysa konsekvenserna av en eventuell kommunalisering av LHD ställdes en fråga till kommunerna om särskild kompetens av företagsekonomisk och juridisk natur.

Frågan löd

Om tillstándsprövnirzgen enligt LHD skulle överföras till kommunerna máste kommunen göra vissa överväganden avföretagsekonomisk och juridisk natur. Finns erforderlig kompetens härför i kommunen Föreligger det andra problem vid en överföring av tillstándsprövn in gen

Antal svar

Ja, kompetensen finns 34 I detta avsnitt Ja, med särskild utbildning 9 har vi inte gjort

tveksamt 25 någon skattning

svar, Nej 20 för samtliga

kommuner. Gäller även punkt 5.3.

Summa 88

En majoritet av de kommuner i urvalet som besvarade frågan ansåg således att de har den erforderliga kompetensen för att ta över ansvaret för tillståndsprövningen. Det är företrädesvis i mindre kommuner som problem med erforderlig kompetens kan uppstå.

5.3 Kommunernas tillsyn I enkäten ställdes en fråga till kommunerna om vem eller vilka som svarar för kommunernas tillsyn enligt LHD. Länsstyrelserna har enligt LHD huvudansvaret för tillsynen och skall tillsammans med socialnämnderna och polismyndigheterna se till att bestämmelserna i lagen efterlevs. Av enkätsvaren att döma genomförs den kommunala tillsynen många olika sätt. I många kommuner är satsningen på tillsyn relativt liten enligt de svar vi erhållit i resurs- och

202 Bilaga 2 SOU 199331 statistikblocket.

Frågan löd Vem eller vilka utövar kommunens tillsynsverksamhet

Antal svar Socialnämnd, social distriktsnämnd och

Ledamöter i kommunstyrelsen,

kommundelsnämnden

Inget svar 6

Summa 88

Frågan kan ha tolkats olika av de som besvarat enkäten. De

som svarat socialnämnd kan antingen ha menat ledamöterna i socialnämnden eller någonnågra handläggare vid socialnämnden. Det finns dock flera kommuner där de förtroendevalda helt eller delvis svarar för tillsynsverksamheten. Detta tycks framför allt gälla i de mindre kommunerna. Resultaten på denna fråga speglar endast förhållande i de kommuner besvarat enkäten.

som

5.4¶Övriga frågor

De två återstående frågorna var gemensamma för både länsstyrelser och kommuner

De svar som lämnats här finns redovisade inom respektive ämnesområde i enkäten och presenteras därför inte särskilt här. Det är också relativt länsstyrelser och kommuner lämnat några

som övriga kommentarer.

De två frågorna löd

Finns det nagra övriga kommentarer när det gäller LHD-arenden

Eventuella kommentarer eller övriga synpunkter med anledning

av denna enkät.

Statens 1993

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Lstymings- ochsamarbetsformeri biståndet.UD

Kursplanerför grundskolan.U.

Ersättningför kvalitet ocheffektivitet.

Utformning avett nytt resurstilldelningssystemför

-

grundläggandehögskoleutbildning.U.

Statligt stöd till rehabiliteringavtortyrskadade

flyktingar m. fl. S.

beroendeframkallandepsykofar-

Bensodiazepiner-

maka.S.

Livsmedelshygienochsmåskaliglivsmedelsproduk-

tion. Jo. Löneskillnaderochlönediskriminering. Omkvinnor och män arbetsmarknaden.Ku. Löneskillnaderochlönediskriminering.Omkvinnor ochmän arbetsmarknaden.Bilagedel.Ku. Postlag.K.

10.Ennydatalag.Ju. 1 Socialförsäkringsregister.S. 12.Vârdhögskolor

kvalitet- utveckling huvudmannaskap.U.

- - 13.Ökadkonkurrens järnvägen.K. 14.EG ochvåragrundlagar.Ju. 15.Svenskaregler för internationellomfördelningav

olja vid enoljekris.N. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi-

-

kommissionensförslag.Fi. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi-

-

kommissionensförslag.Bilagor.Fi. 17.Ägandetavradio ochtelevisioni allmänhetenstjänst.

Ku. 18.AcceptansToleransDelaktighet.M. 19.Kommunernaoch miljöarbetet.M. 20.Riksbankenoch prisstabiliteten.Fi. 21 Ökat personval.Ju.

. 22.Vad är ettstatsrådsarbetevärt Fi. 23.Kunskapenskrona. U. 24.Utlänningslagen enpartiell översyn.Ku.

- 25.Socialaåtgärderförjordbrukare.Jo. 26.Handläggningenavvissasäkerhetsfrågor.Ju. 27.Miljöbalk. Del 1och M. 28.Bankstödsnämnden.Fi. 29.Fortsattreformeringavföretagsbeskattningen.

Del Fi. 30.Rättentill biståndinomsocialtjänsten. 31.Kommunernasroll alkoholområdetochinom

missbrukarvården.S.

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Jordbruksdepartementet En datalag.[l0] Livsmedelshygienochsmåskaliglivsmedelsproduktion. ny EGoch våragrundlagar.[14] 61 Ökatpersonval.[21] Socialaåtgärderförjordbrukare.[25] Handläggningenavvissasäkerhetsfrågor.[26] Kulturdepartementet Utrikesdepartementet ochlönediskriminering. Löneskillnader Stymings- ochsamarbetsfonneri biståndet.[l] Om kvinnorochmän arbetsmarknaden.[7] Löneskillnaderochlönediskriminering.Om kvinnor Socialdepartementet och män arbetsmarknaden.Bilagedel.[8] till rehabilitering tortyrskadade Ägandetavradio ochtelevisioni allmänhetenstjänst. Statligt stöd av flyktingar fl. [4] [17] m. Bensodiazepiner beroendeframkallandepsykofarmaka. Utlänningslagen enpartiell översyn.[24] - - [5]

Näringsdepartementet

Socialförsäkringsregister. Rättentill biståndinomsocialtjänsten.[30] Svenskareglerför internationellomfördelningavolja vid Kommunernasroll alkoholområdetoch inom enoljekris.[15] missbrukarvården.[31] Miljö- och naturresursdepartementet Kommunikationsdepartementet Delaktighet.[18] AcceptansTolerans Postlag.[9] Kommunernaochmiljöarbetet.[19] Ökadkonkurrens järnvägen.[13] Miljöbalk. Del ochl [27]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomi ochpolitik ekonomi- kommisionensförslag.[16] Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommisionensförslag.Bilagor. [16] Riksbankenochprisstabiliteten.[20] Vad är ettstatsrådsarbetevärt [22] Bankstödsnämnden.[28] Fortsattreformeringavföretagsbeskattningen. Del [29]

Utbildningsdepartementet Kursplanerför grundskolan.[2] Ersättningför kvalitet ocheffektivitet. Utformning avett nytt resurstilldelningssystemför grundläggandehögskoleutbildning. [3] Vârdhögskolor kvalitet utveckling huvudmannaskap.[l2] - - - Kunskapenskrona.[23]