SOU 1997:111

Branschsanering och andra metoder mot ekobrott : huvudbetänkande

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 16 november 1995 att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet (Ju 1995:l 1). Genom beslut den 22 november 1995 förordnades landshövdingen i Stockholms län Ulf Adelsohn till särskild utredare.

Som experter har deltagit från och med den 1 februari 1996 Björn Blomqvist, ämnessakkunnig på Justitiedepartementet, departements- rådet Staffan Sandström och departementssekreteraren Yngve Engström, Närings- och Handelsdepartementet, departementssekretera- ren Eva Thorsell, Inrikesdepartementet, fil. kand. Sayed Aly, numera Rikspolisstyrelsen, direktör Peter Ander för Svenska Arbetsgivare- föreningen, statsåklagaren Anna-Lena Dahlqvist, Statsåklagarmyn- digheten för speciella mål, revisor Klas-Erik Hjorth, Svenska Revisor- samfundet, bitr. länskronodirektör Susanne Holmström, Kronofogde- myndigheten i Malmöhus län, polisöverintendenten Leif Jennekvist, Polismyndigheten i Stockholms län, direktör Hans Johansson, Före- tagarnas Riksorganisation, generaldirektören Bert Lindberg, professor Dan Magnusson, Internationella Handelshögskolan i Jönköping, ord- förande Barbro Palmerlund, Fastighetsanställdas förbund, förbunds— juristen Irene Reuterfors-Mattsson, Svenska Kommunförbundet, fr.o.m. den 20 februari 1996 ombudsmannen Thomas Fredén, Landsorganisa- tionen samt fr.o.m. den 25 juni 1996 avdelningsdirektören Peter Högberg, Riksskatteverket. Yngve Engström har fr.o.m. den 5 septem- ber 1996 entledigats som expert och fr.o.m. samma dag har som expert förordnats departementssekreteraren Herbert Silbermann, Närings- och Handelsdepartementet. Anna-Lena Dahlqvist har entledigats som expert fr.om. den 15 november 1996 och fr.o.m. samma dag har tf. stats- åklagaren Gunnel Skeppholm, Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, förordnats som expert. Leif Jennekvist har entledigats som expert fr.o.m. den 16 januari 1997 och fr.o.m. samma dag har polisintenden- ten Anneli Bergholm Söder förordnats som expert. Revisionsdirektören vid Riksrevisionsverket Bo Hillman har förordnats som expert fr.om. den 3 februari 1997.

Som sekreterare har hovrättsassessom Inger Söderholm anställts den

5 december 1995 och kammarrättsassessom Lars Emanuelsson Korsell den 9 januari 1996. Utredningen har antagit namnet Branschsaneringsutredningen. Utredningen har den 4 december 1996 överlämnat delbetänkandet Licensavgift en principskiss (SOU 1996:172). Regeringen har den 6 februari 1997 beslutat tilläggsdirektiv till utredningen angående vissa frågor om offentlig upphandling.

Stockholm den 2 september 1997

Ulf Adelsohn

/Lars Emanuelsson Korsell

Inger Söderholm

Sammanfattning

Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen gäller bransch- sanering. Här har utredningen kartlagt vilka branscher som är utsatta för ekonomisk brottslighet och föreslagit metoder för att minska brotts- ligheten i dessa. Den andra frågan gäller hur kontrollen vid olika former av tillstånd, bidrag och tillsyn kan förbättras eller utvecklas för att motverka ekonomisk brottslighet. Den tredje delen tar sikte på hur offentlig upphandling kan skärpas så att oseriösa företag kan hållas utanför upphandlingen.

Utredningen har koncentrerat sig på förslag som gör att skatter och avgifter betalas tidigare än i dag.

Den ekonomiska brottsligheten är ett av våra största samhälls- problem. I följande tabell redovisas några uppskattningar av omfatt- ningen av_ den svarta ekonomin.

46 miljarder kr skatteundandragandet år 1991

100-150 ekobrottslighetens årliga miljarder kr omsättning

3-5 procent av BNP skatteundandragandet per år

1,5-3,3 fusk med sjukpenning, miljarder kr förtidspension och a-kassa per år

Beloppens storlek motiverar att omfattande och ingripande insatser görs mot den ekonomiska brottsligheten.

Branschkartläggning

Utredningen har kartlagt

yrkestrafiken, dvs. taxi och åkerier (gods, flytt) restaurangbranschen frisörbranschen bygg- och anläggningsbranschen städbranschen den tillfälliga försäljningen, dvs. torg- och marknadshandel m.m.

***-***

Utredningen har funnit att taxi-, flytt-, restaurang-, frisör-, delar av bygg- samt städbranscherna är utsatta för ekonomisk brottslighet. Tillfällig försäljning, som egentligen är ett handelssätt och ingen bransch, bedöms ligga i riskzonen. De ordinära åkeriema, dvs. andra än flyttföretag, har inte visats ha större problem med ekobrott än andra branscher. Utredningens bedömningar är baserade på i dag befintligt material. Det innebär inte att andra branscher skulle vara befriade från ekonomiskt brottslighet eller ens att den med säkerhet är mindre, bara att det saknas tillräckligt forskningsmaterial för att med säkerhet kunna fastställa att omfattningen är stor.

Ett stort antal av utredningens förslag är emellertid generella och tar således sikte på att minska möjligheterna till sådan brottslighet, obe- roende av bransch.

Utredningens analys och förslag följer inte helt en branschvis upp— delning. I stället har en indelning gjorts utifrån branschernas struktur.

Taxi-, restaurang- och frisörbranscherna samt den tillfälliga försälj- ningen hänförs till kontantbranscherna.

Bygg-, städ- och flyttbranscherna är entreprenadbranscher. Här har ytterligare en indelning gjorts. Bygghantverks- och hushållstjänster (t.ex. städning) som riktar sig till enskilda hushåll kallas konsument- sektorn.

Kontantbranscherna

Utmärkande för kontantbranscherna är att det dagligen sker en mängd små transaktioner (ofta med kontanter) där köparna huvudsakligen är enskilda konsumenter som saknar intresse av kvitto. Företagen är i regel små och har inget behov av internkontroll eftersom företagaren kontrollerar kassaflödet. Denna struktur är en grund för skatteundan- draganden. Är konkurrensen stor i branschen ökar intresset av att inte redovisa alla intäkter.

Utredningens bedömningar och förslag för kontantbranscherna är följande.

* Ett system med licensavgifter utarbetas och införs till en början i taxi— och frisörbranscherna. På lite sikt bör licensavgift införas även i restaurangbranschen. Genom licensavgiften ställs krav på en lägsta nivå på betalning av skatter och avgifter som en rörelse genererar. Skatte- och avgiftsbetalningarna höjs därigenom till en rimlig nivå som ingen kan undgå. Licensavgiften ersätter inte det konventionella skatte- systemet utan stöttar det. För exempelvis taxi bestäms licensavgiften för det enskilda företaget efter antalet bilar och i vilken omfattning dessa används. Fler kontantbranscher behöver kartläggas. Efter detta bör licensavgift införas i ett flertal branscher t.ex. för tvätterier, blomsterhandlare och godisbutiker.

* Krav införs 1 kontanthandeln på att all försäljning skall registreras i typgodkända kassaregister och att kvitto tillhandahålls kunden. Över— gången till nya kassaregister kommer att ske flexibelt under en över— gångsperiod.

* För att förbättra kontrollen anges i bokföringslagen att gemensam verifikation, som skall sparas, utgörs av kontrollremsa från kassa-

apparat.

För vissa enskilda kontantbranscher lämnar utredningen följande be- dömningar och förslag.

Yrkestrafiken:

* Taxifordons taxametrar skall regelbundet tömmas i en tömnings— central.

* Taxiförare som har dömts för ekonomisk brottslighet skall inte få taxiförarlegitimation.

* För effektivare handläggning av tillstånds- och tillsynsärenden inom yrkestrafiken skall informationsutbytet mellan myndigheter förbättras, bl.a. genom sambearbetning av register.

* Vid offentlig upphandling av färdtjänst och godstransporter bör i avtalen föreskrivas att samma krav skall ställas på leverantören (be- ställnings- eller lastbilscentral) som på underentreprenörerna (taxiföre- tag och åkerier).

Restaurang:

* Restauranger med serveringstillstånd skall återfå minst 50 procent av alkoholskatten på vin och sprit. Återbetalningen skall ske efter sär- skild ansökan då bl.a. den i rörelsen försålda alkoholen skall redovisas.

* Alkoholinspektionen skall få överklaga kommunernas beslut i ärenden om serveringstillstånd. Kommunen skall bereda länsstyrelsen möjlighet att yttra sig i tillståndsärenden.

* För effektivare handläggning av tillstånds- och tillsynsärenden om serveringstillstånd skall informationsutbytet mellan myndigheter för- bättras, bl.a. genom sambearbetning av register.

Tillfällig försäljning:

* Utredningen instämmer i Konsumentverkets förslag att efterlevna- den av informationsskyldigheten (namnskylt) vid tillfällig försäljning skall stramas upp, t.ex. genom att kommunerna får utföra kontrollen.

Entreprenadbranschema

Bygg—, städ- och flyttbranscherna är entreprenadbranscher och exempel på faktureringsbranscher. Uppdragsgivarna är ofta företag och institu- tioner som behöver fakturor för sin redovisning. Här finns således inte samma problematik som i kontantbranscherna. I bygg-, städ- och flyttbranscherna anlitar entreprenörerna i varierande omfattning under— entreprenörer för att utföra delar av uppdrag. Ett problem är oseriösa underentreprenörer som konkurrerar genom att inte betala skatter och avgifter och därmed slår ut seriösa företag.

Ibland används underentreprenörer för att utfärda luftfakturor. Dessa använder huvudentreprenören för att få kostnadsavdrag i sin redovis- ning. De på detta sätt ”frigjorda” medlen används till svarta löner åt huvudentreprenörens arbetstagare och ersättning till företagsledaren.

Utredningens bedömningar och förslag för entreprenadbranscherna är följande.

* I bygg-, flytt- och städbranscherna skärps kraven för att få F-skatt- sedel. En F-skattsedel skall endast utfärdas om skattemyndigheten har skälig anledning anta att sökanden kommer att fullgöra sina skyldig— heter att redovisa och betala skatter och avgifter.

* Från ersättning till underentreprenör vid städ- eller flyttarbete skall skatteavdrag göras även om mottagaren har F-skattsedel.

* Vid bygg- och flyttarbeten samt vid städentreprenader som utförs för den offentliga sektorns räkning bör i avtalen föreskrivas att den upphandlande enheten förbehåller sig rätten att kontrollera och god- känna underentreprenörer. Avtalet kan också kompletteras med vites- klausuler om att huvudentreprenören ansvarar för underentreprenörers skatter och avgifter.

* Vid bygg- och flyttarbeten samt vid städentreprenader som utförs för den offentliga sektorns räkning bör i avtalen föreskrivas att all personal skall bära synliga namnbrickor samt kunna uppvisa ID-kort. Vidare skall leverantören till beställaren ge in aktuella listor över den personal som utför arbetet.

* På sikt bör ett generellt uppbördssystem införas där skatteavdrag görs för samtliga utbetalningar till uppdragstagare.

Konsumentsektorn

Ett stort problem är svarta arbeten i konsumentledet. Det gäller bygg- hantverk och hushållstjänster. När det gäller hushållstjänster bedömer utredningen att problemen är växande.

Utredningens förslag för konsumentsektom är följande.

* Den nuvarande skattereduktionen permanentas för utgifter för arbe- ten på småhus och bostadsrätter.

* Statsmakterna bör inbjuda bygg— och försäkringsbranscherna att undersöka i vilken utsträckning försäkringsbolagens kontantregleringar leder till att försäkringstagare anlitar svart arbetskraft eftersom kostna- derna för återställningsarbetet inte behöver redovisas för försäkrings— bolagen.

* Ett regelverk för en ny förenklad företagsform utarbetas och införs för den som i vid bemärkelse utför hushållstjänster (”Singelföretag”). Beskattningen av sådana företagare anpassas till en sådan nivå att hus- hållen efterfrågar de vita tjänsterna.

Byggbranschen

Utöver vad som angetts ovan lämnar utredningen följande bedöm- ningar och förslag.

* Statliga subventioner på byggsidan bör utformas så att de faktiska kostnaderna redovisas.

* Statliga subventioner bör, förutom vid egen-regi-byggen, enbart avse arbeten som utförs av näringsidkare med F-skattsedel.

* De auktorisations- och garantisystem som införts i byggbranschen ökar intresset för att anlita seriösa företag och motverkar, liksom andra kvalitetshöjningar, ekobrott.

* Trygg Hansas modell för att välja ut företag som reparerar skador bör tas efter av andra försäkringsbolag. Krav ställs bl.a. på att före- tagen inte är restförda för skatter och avgifter.

Generella förslag

1 utredningsarbetet har några generella metoder tagits fram. Utred- ningens bedömningar och förslag i den delen är följande.

* En nationell kampanj genomförs för att motverka svartjobb. Kam- panjen skall synliggöra den ekonomiska brottslighetens effekter på samhällsekonomin genom att de ökade skatteintäkter, som blir följden av regeringens samlade strategi mot ekobrott, kommer skattebetalarna till godo t.ex. i form av återbetalning av skatt och/eller satsningar inom välfärdssystemet.

* Den egensanering som sker inom bl.a. bygg-, städ-, flytt- och restaurangbranscherna, bl.a. etiska krav för medlemskap i branschorga- nisationer, motverkar oseriösa företag och bör stödjas och utvecklas.

* Myndighetssamverkan är en bra metod att bekämpa ekonomisk brottslighet. Operation Krogsanering och Preventiv Ekonomisk Kon- troll (PEK) är exempel på effektiva kontrollaktioner. Ett ökat erfaren- hetsutbyte och förenklade sekretessregler kan förbättra metoden.

* Skattemyndigheten får rätt att begära att en arbetsgivare månatligen anger för vilka arbetstagare innehållen preliminär skatt och arbetsgivar- avgifter betalas.

* Forskningen om den ekonomiska brottslighetens metoder, omfatt- ning och skadeverkningar är begränsad. Skadorna av den ekonomiska

brottsligheten drabbar sällan någon enskild utan ett abstrakt kollektiv av medborgare. Skadorna är också svåra att uppskatta och måste göras med stöd av mer eller mindre osäkra beräkningsmodeller. Vissa skade- verkningar, som marknadsstörningar och miljöförstöring, är nästan omöjliga att kvantifiera. Effektiv bekämpning fordrar ökad kunskap. Därför är det viktigt med en ökad satsning av forskningen om den ekonomiska brottsligheten.

* Korruption är ett av den ekonomiska brottslighetens smörjmedel. De öppna gränserna och internationaliseringen ökar exponeringen för korruption av allvarligt slag. Förekomsten av och riskerna med korrup- tion bör utredas i särskild ordning.

Bättre kontroll vid tillstånd, tillsyn och bidrag

Den ekonomiska brottsligheten utnyttjar företag för sin brottsliga verksamhet. Även den organiserade brottsligheten använder företag för sina syften och utvidgar den brottsliga verksamheten genom att etable— ra och förvärva företag. Gemensamt för den ekonomiska och organise- rade brottsligheten är således att den reguljära ekonomin infiltreras.

Både de seriösa företagen och samhället måste skydda sig mot brottsligheten, vilket tar stora resurser i anspråk och försämrar sam— hällsekonomins effektivitet. Det allvarligaste hotet mot de fria villkor under vilket näringslivet verkar är kanske just att den ekonomiska och organiserade brottsligheten utnyttjar och missbrukar de fria och legala system som gäller för företagare.

Enligt utredningens bedömning är förebyggande metoder det effek— tivaste sättet att motverka ekonomisk brottslighet. Genom att lägga tonvikten på att minska möjligheterna till brott och att försvåra för den som försöker utnyttja systemen kommer färre brott att begås.

De system och regelverk som finns för olika former av myndig- hetstillstånd, statliga företagsstöd, EU-bidrag, myndigheters tillsyn över verksamheter och den offentliga sektorns upphandling kan användas som administrativa filter för att utestänga ekonomisk och organiserad brottslighet från att integreras med den reguljära ekonomin. Enligt utredningens bedömning bör dessa system och regelverk på ett syste- matiskt sätt kunna användas för att motverka ekonomisk och organise- rad brottslighet.

I betänkandet har utredningen använt några administrativa system i syfte att utestänga ekonomisk brottslighet. Det gäller den tillstånds- och tillsynsreglering som gäller för restaurangbranschen och yrkestrafi-

ken, den offentliga upphandlingen, bidragsregler för att uppföra eller renovera byggnader och F-skattsedel i bygg-, städ- och flyttbransch-

erna. Utöver det område som utredningen behandlat finns ett stort antal

regelsystem för tillstånd, tillsyn och bidrag. Exempelvis bestämmelser om registrering av juridiska personer, tillsyn över miljöfarlig verk- samhet samt svenska och EU-relaterade näringsbidrag. Frågan om hur dessa system kan användas för att motverka ekonomisk och organise- rad brottslighet bör undersökas vidare.

Den blivande Ekobrottsmyndigheten bör ges en central funktion i det preventiva arbetet genom att fungera som kontrollorgan inför olika myndigheters beslut om tillstånd och bidrag samt i samband med tillsyn. För detta krävs att ett nytt datasystem byggs upp som inne- håller information om juridiska personer, dejuridiska personernas före- trädare och ägare, brottsbelastningar m.m.

Offentlig upphandling

Den offentliga upphandlingen omsätter enbart i Sverige 300 miljarder kr varje år och är en tung ekonomisk faktor. Genom att en väsentlig del av upphandlingen sker från branscher som har problem med ekono- misk brottslighet finns det en koppling mellan utredningens uppdrag om branschsanering och offentlig upphandling. Det gäller bygg-, städ-, taxi— och flyttbranscherna. Genom offentlig upphandling finns det således goda förutsättningar att sanera dessa branscher.

Utredningens bedömningar och förslag när det gäller offentlig upp- handling är, utöver vad som angetts ovan i branschavsnitten, följande.

* Upphandlande enheter skall förkasta orimligt låga anbud som anbudsgivaren inte kunnat ge någon rimlig förklaring till.

* Skärpt kontroll av utländska leverantörers registrering i företags- register i hemvistlandet.

* Skärpt kontroll av utländska leverantörers restföringar av skatter och avgifter i hemvistlandet.

* Svenska leverantörer skall ha F-skattsedel.

* En leverantör som är en juridisk person kan uteslutas från en upp- handling om företrädarna (VD m.fl.) begått brott i yrkesutövningen (enbart under tröskelvärdena).

* En upphandlande enhet skall få kontrollera en leverantörs finan- siella och ekonomiska ställning samt tekniska förmåga och kapacitet.

* En upphandlande enhet skall få begära att en anbudsgivare redovi- sar vilka underentreprenörer som anlitas.

* Sverige bör initiera ett arbete i syfte att skärpa EU-direktiven om offentlig upphandling när det gäller vilka krav som får ställas på en leverantör.

Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer grupperade på olika departement

Utredningen behandlar ett flertal branscher samt en hel del frågor av mer eller mindre generell karaktär, bl.a. offentlig upphandling och myndighetssamverkan. Det ligger därför i sakens natur att betänkandet innehåller ett spektrum av förslag, bedömningar och rekommendationer som tar sikte på flera sakområden och därmed departement. I syfte att ge läsaren en överblick över betänkandets innehåll avseende olika sak- områden redovisas nedan betänkandets olika delar grupperade depar- tementsvis.

J ustitiedepartementet

* Krav införs i kontanthandeln att all försäljning skall registreras i typgodkända kassaregister och att kvitto tillhandahålls kunden.

* I bokföringslagen anges att gemensam verifikation, som skall spa- ras, utgörs av kontrollremsa från kassaapparat.

* En nationell kampanj genomförs för att motverka svartjobb. Kam- panjen skall synliggöra ekobrottslighetens effekter på samhälls- ekonomin genom att de ökade skatteintäkter, som blir följden av regeringens samlade strategi mot ekobrott, kommer skattebetalarna till godo genom exempelvis återbetalning av skatt och satsningar inom välfärdssystemet.

* En ny förenklad företagsform föreslås utarbetas och införas för näringsidkare som i vid bemärkelse utför hushållstjänster. Syftet är att få bort svartjobben i hushållssektorn.

* Förekomsten av och riskerna med korruption bör utredas i särskild ordning.

* Preventiv Ekonomisk Kontroll (PEK), Operation Krogsanering och annan myndighetssamverkan är bra metoder för att bekämpa ekono- misk brottslighet. Ett ökat erfarenhetsutbyte och förenklade sekretess- regler kan förbättra metoden.

Kommunikationsdepartementet

* Taxifordons taxametrar skall regelbundet tömmas i en tömnings- central.

* Taxiförare som har dömts för ekonomisk brottslighet skall inte få taxiförarlegitimation.

* För effektivare handläggning av tillstånds- och tillsynsärenden inom yrkestrafiken skall informationsutbytet mellan myndigheter förbättras, bl.a. genom sambearbetning av register.

Socialdepartementet

* Alkoholinspektionen får överklaga kommunernas beslut i ärenden om serveringstillstånd. Kommunen skall bereda länsstyrelsen möjlighet att yttra sig i tillståndsärenden.

* För effektivare handläggning av tillstånds- och tillsynsärenden om serveringstillstånd skall informationsutbytet mellan myndigheter för- bättras, bl.a. genom sambearbetning av register.

Finansdepartementet Skattefrågor:

* Ett system med licensavgifter utarbetas och införs till en början i taxi- och frisörbranscherna. På lite sikt bör licensavgift införas även i restaurangbranschen. Fler kontantbranscher behöver kartläggas. Efter detta bör licensavgift införas i ett fiertal branscher.

* Restauranger med serveringstillstånd skall återfå 50 procent av alkoholskatten på vin och sprit.

* I städ-, flytt- och byggbranscherna skärps kraven för att få F-skatt- sedel. En F-skattsedel skall inte utfärdas om skattemyndigheten har skälig anledning att anta att sökanden inte kommer att fullgöra sina skyldigheter att redovisa och betala skatter och avgifter.

* Från ersättning till underentreprenör vid städ- och flyttarbete skall skatteavdrag göras även om mottagaren har F-skattsedel.

* På sikt bör ett generellt uppbördssystem införas där skatteavdrag görs för samtliga utbetalningar till uppdragstagare.

* Skattemyndigheten får rätt att begära att en arbetsgivare månatligen anger för vilka arbetstagare innehållen preliminär skatt och arbetsgivar- avgifter betalas.

* Den nuvarande skattereduktionen permanentas för utgifter för arbe- ten på småhus och bostadsrätter.

Ojfentl ig upphandling:

* Upphandlande enheter skall förkasta orimligt låga anbud som anbudsgivaren inte kunnat ge någon rimlig förklaring till.

* Skärpt kontroll av utländska leverantörers registrering i företags- register i hemvistlandet.

* Skärpt kontroll av utländska leverantörers restföringar av skatter och avgifter i hemvistlandet.

* Svenska leverantörer skall ha F-skattsedel.

* En leverantör som är en juridisk person kan uteslutas från en upp- handling om företrädarna (VD m.fl.) begått brott i yrkesutövningen (enbart under tröskelvärdena).

* En upphandlande enhet skall få kontrollera en leverantörs finan- siella och ekonomiska ställning samt tekniska förmåga och kapacitet.

* En upphandlande enhet skall få begära att en anbudsgivare redo- visar vilka underentreprenörer som anlitas.

* Sverige bör initiera ett arbete i syfte att skärpa EU-direktiven om offentlig upphandling när det gäller vilka krav som får ställas på en leverantör.

* Vid bygg- och flyttarbeten samt vid städentreprenader som utförs för den offentliga sektorns räkning bör i avtalen föreskrivas att all personal skall bära synliga namnbrickor samt kunna uppvisa ID-kort. Vidare skall leverantören till beställaren ge in aktuella listor över den personal som utför arbetet.

* Vid bygg- och flyttarbeten samt vid städentreprenader som utförs för den offentliga sektorns räkning bör i avtalen föreskrivas att den upphandlande enheten förbehåller sig rätten att kontrollera och god- känna underentreprenörer. Avtalet kan också kompletteras med vites- klausuler om att huvudentreprenören ansvarar för underentreprenörers skatter och avgifter.

* Vid upphandling av färdtjänst och godstransporter bör i avtalen föreskrivas att samma krav skall ställas på leverantören (beställnings- eller lastbilscentral) som på underentreprenörerna (taxiföretag och åkerier).

Utbildningsdepartementet

* Det är viktigt med en ökad satsning på forskning om den ekono- miska brottslighetens metoder, omfattning och skadeverkningar.

Näringsdepartementet

* Den egensanering som sker inom bl.a. bygg-, städ-, flytt- och restaurangbranscherna, bl.a. etiska krav för medlemskap i bransch- organisationer, motverkar oseriösa företag och bör stödjas och utveck- las.

Inrikesdepartementet

* Statliga subventioner på byggsidan bör utformas så att de faktiska kostnaderna redovisas.

* Statliga subventioner bör, förutom vid egen-regi-byggen, enbart avse arbeten som utförs av näringsidkare med F—skattsedel.

* De auktorisations- och garantisystem som införts i byggbranschen ökar intresset för att anlita seriösa företag och motverkar, liksom andra kvalitetshöjningar, ekobrott.

* Statsmakterna bör inbjuda bygg- och försäkringsbranscherna att undersöka i vilken utsträckning försäkringsbolagens kontantregleringar leder till att försäkringstagare anlitar svart arbetskraft eftersom kostna- derna för återställningsarbetet inte behöver redovisas för försäkrings- bolagen.

* Utredningen instämmer i Konsumentverkets förslag att informa- tionsskyldigheten (namnskylt) vid tillfällig försäljning skall stramas upp, t.ex. genom att kommunerna får utföra kontrollen.

* Trygg Hansas modell för att välja ut företag som åtgärdar skador bör tas efter av andra försäkringsbolag. Krav ställs bl.a. på att före- tagen inte är restförda för skatter och avgifter.

Flertalet departement

Enligt utredningens bedömning är förebyggande metoder det effekti— vaste sättet att motverka ekonomisk brottslighet. Genom att lägga tonvikten på att minska möjligheterna till brott och att försvåra för den

som försöker utnyttja systemen kommer färre brott att begås.

De system och regelverk som finns för olika former av myndig- hetstillstånd, statliga företagsstöd, EU-bidrag, myndigheters tillsyn över verksamheter och den offentliga sektorns upphandling kan användas som administrativa filter för att utestänga ekonomisk och organiserad brottslighet från att integreras med den reguljära ekonomin. Enligt utredningens bedömning bör dessa system och regelverk på ett syste- matiskt sätt kunna användas för att motverka ekonomisk och organise- rad brottslighet.

l betänkandet har utredningen använt några administrativa system i syfte att utestänga ekonomisk brottslighet. Det gäller den tillstånds- och tillsynsreglering som gäller för restaurangbranschen och yrkestrafi- ken, den offentliga upphandlingen, bidragsregler för att uppföra eller renovera byggnader och F-skattsedel i bygg-, städ- och flyttbranscher- na.

Utöver det område som utredningen behandlat finns ett stor antal regelsystem för tillstånd, tillsyn och bidrag. Exempelvis bestämmelser om registrering av juridiska personer, tillsyn över miljöfarlig verksam- het samt svenska och EU-relaterade näringsbidrag. Frågan om hur dessa system kan användas för att motverka ekonomisk och organise- rad brottslighet bör undersökas vidare.

Den blivande Ekobrottsmyndigheten bör ger en central funktion i det preventiva arbetet genom att fungera som kontrollorgan inför olika myndigheters beslut om tillstånd och bidrag samt i samband med tillsyn. För detta krävs att ett datasystem byggs upp som innehåller information om juridiska personer, de juridiska personernas företrädare och ägare, brottsbelastningar m.m.

Summary

The Commission was instructed to investigate three separate areas. The first concerned fraud prevention measures in various commercial sectors. The Commission established the sectors in which economic crime and fraud occur and proposed appropriate fraud prevention measures. The second concerned ways of improving control procedures in connection with the issue of permits and licences, the payment of grants and aid, and supervision, in order to prevent economic crime. The third assignment consisted in proposing more stringent public procurement rules in order to ensure that unscrupulous firms are excluded from tender procedures.

The implication of most of the Commission's proposals is that enterprises should be required to pay the taxes for which they are liable at an earlier stage.

Economic crime is one of the most serious problems in Sweden today. Some estimates of the extent of the black economy are shown in the table below.

SEK 46 billion tax evasion in 1991

SEK 100-150 billion annual tumover of economic crime

3-5 per cent of GDP extent of tax evasion per year

SEK 1.5-3.3 billion excess amounts paid out every year in sickness benefit, disability pensions and unemployment benefit due to fraud

The amounts involved indicate a need for radical measures to combat economic crime.

Investigation of commercial sectors

The Commission investigated:

* the commercial traffic sector, i.e. taxi and haulage services, including removals

restaurants

hairdressing businesses

the construction sector

cleaning companies casual trading (market trade, street vending etc.)

***-**

The Commission established that economic crime occurs in the taxi, removal, restaurant, hairdressing and cleaning sectors and parts of the construction sector. It also found that casual trading, which is a special form of retail trading rather than a line of business, is in the danger zone. The incidence of economic crime among haulage contractors, other than removal firms, is no higher than in other sectors. The Commission,s findings are based on existing data. This does not mean that economic crime does not occur, or even that it occurs on a smaller scale, in other sectors; there is simply not enough research to allow any reliable assessment to be made as to its extent.

Many of the Commission”s proposals are of a general nature and are designed to reduce the opportunities for economic crime irrespective of the sector.

The Commissionls analyses and proposals are based on structural factors rather than on a breakdown by sectors.

The taxi, restaurant and hairdressing sectors, and casual trading, are classified as cash sale sectors, while the construction, cleaning and removal sectors are classified as contracting sectors. The latter group includes a subgroup, the consumer sector, which comprises building jobs and domestic services (e.g. cleaning) for private consumers.

Cash sale sectors

The main feature of the cash sale sectors is that they involve a large number of small transactions (often cash transactions) and the customers, who are usually private individuals, have no particular use for receipts. Such enterprises are usually small and have no need of internal cash control procedures, since the business owner himself controls the cash flow. This structure is conducive to tax evasion, and the more competitive the sector, the greater the incentive not to report

all the income received. The Commission makes the following assessments and proposals with respect to the cash sale sectors:

* A licence fee system should be designed and introduced, to start with, for taxi and hairdressing businesses. Licence fees should later be introduced in the restaurant sector too. These fees should involve an obligation to pay a minimum level of taxes on the business transacted by the enterprise. This would raise the amount of taxes paid to an acceptable level and make it impossible to evade them. The purpose of the licence fee system would not be to replace the conventional tax system, but to support it. In the taxi sector, for example, the fee would be fixed in proportion to the number of vehicles and the extent to which they are used. Further cash sale sectors should also be investigated, after which licence fees should be introduced, for example, for laundries, florists and confectioners.

* All cash retail sales should be registered in type approved cash registers and customers should be given receipts. The changeover to the new cash registers should take place on a flexible basis during a transitional period.

* In order to improve supervision, it should be stipulated in the Accounting Act that the only valid vouchers for accounting purposes are cash register audit strips, which must be saved.

The Commission presents the following assessments and proposals with respect to individual cash sale sectors.

Commercial traffic * Meters in taxis must be emptied regularly in an emptying station.

* Licences should not be issued to taxidrivers who have been convicted of economic crimes.

* T_o make licensing and supervision procedures in the commercial traffic sector more effective, information exchange between the authorities concerned should be improved, e.g. by cross-matching data files.

* Public procurement contracts relating to transportation services for the elderly and disabled and freight transport should stipulate that the subcontractor (the taxi operators” or haulage contractors” association)

should be subject to the same requirements as the supplier (the individual taxi operator or haulier).

Restaurants

* Licensed restaurants should be refunded at least 50 per cent of the tax on alcoholic beverages. To be eligible for refunds restaurants would have to submit an application specifying the amounts of alcoholic beverages sold.

* The National Alcohol Board should be authorized to appeal against decisions to grant licences to sell alcoholic beverages. Municipalities should request an opinion from the county administrative board before a licence is granted.

* To make the procedures for granting and supervision of licences more effective, information exchange between the authorities concerned should be improved, e.g. by cross-matching data files.

Casual trading

* The Commission endorses the National Board for Consumer Policies” proposal for more stringent enforcement of the obligation for traders to identify themselves (by putting up a sign-board), for example by authorizing the municipalities to carry out checks.

Contracting sectors

Construction, cleaning and removal services are examples of contracting sectors, where payment is normally made by invoice. Many customers are organizations that need invoices for accounting purposes. This eliminates many of the problems existing in the cash sale sectors. To a greater or lesser extent, contractors in the construction, cleaning and removal sectors engage subcontractors to execute their orders. One problem in these sectors is the existence of unscrupulous subcontractors who undercut competitors by not paying their taxes.

Occasionally, subcontractors are asked by contractors to issue fictitious invoices in order to make deductions in their accounts. The funds ”made available” by this practice are then used to pay ”cash in hand” to the contractor”s employees or go into the business owner”s pocket.

The Commission makes the following assessments and proposals with respect to contracting sectors:

* The requirements for the issue of tax assessment certificates (which show that the holder is liable to pay withholding tax and payroll taxes) in the construction, cleaning and removal sectors should be made more stringent. Certificates should only be issued where the tax authority has reason to assume that the applicant is likely to comply with his obligation to make tax returns and pay taxes.

* Tax should be deducted from payments to a subcontractor for cleaning and removals even if the recipient has a tax assessment certificate.

* Contracts relating to construction, removals and cleaning contracts for the public sector should contain a clause to the effect that the purchasing entity reserves the right to investigate and approve subcontractors. They could also include clauses holding the supplier responsible for the payment of subcontractors, taxes.

* Contracts relating to construction, removals and cleaning contracts for the public sector should stipulate that all personnel must wear visible identity discs and carry identity cards. The supplier should also present the client with up-to-date lists of the personnel who are performing the work in question.

* Eventually, a general tax collection system should be introduced under which taxes are deducted at source from all payments to suppliers.

The consumer sector

The provision of services to private customers, in particular building jobs and domestic services, by firms that do not pay taxes represents a major problem. The Commission”s investigations indicate that, as regards domestic services, the problem is becoming increasingly serious.

The Commission presents the following proposals regarding the consumer sector:

* The existing tax rebate for housing repairs and improvements should be made permanent.

* The Government and Parliament should invite representatives of the construction and insurance sectors to investigate the extent to which insurance companies” cash settlement of claims leads to the insured employing illegal workers since they are not under any obligation to account for the costs of repairs to the insurance companies.

* Rules on a new simplified type of company should be drafted and adopted for the provision of domestic services in the broad sense. The level of taxes payable by such companies should be such as to ensure that there is a demand for the provision of these services on a legitimate basis.

The construction sector

In addition to the proposals mentioned above, the Commission makes the following assessments and proposals:

* Government grants for construction should operate in such a way as to ensure that the actual costs must be reported.

* Apart from building projects under private management, government grants should only be payable for work done by operators with tax assessment certificates.

* The authorization and guarantee systems introduced in the construction sector will increase the attraction of engaging legitimate enterprises and will, together with other quality improvements, help to curb economic crime.

* All insurance companies should follow the example of Trygg Hansa, which disqualifies companies with tax arrears from contracts to repair damage covered by insurance.

General proposals

Several innovative approaches were proposed in the course of investigations. The Commission presents the following assessments and proposals in this respect:

* A national campaign should be launched to combat the use of illegal workers. The object of the campaign should be to demonstrate the effects of economic crime on the economy by using the increased tax revenue that results from the Government”s measures to combat

economic crime for tax refunds and/or expenditure on the social welfare system.

* The self-regulation that is taking place in the construction, cleaning, removals and restaurant sectors, for example ethical criteria for membership of trade associations, discourage unscrupulous enterprises and should be supported and developed.

* Cooperation between authorities is a good way of combating economic crime. Operation Restaurant Cleanup and Preventive Economic Control are examples of effective actions. Increased exchanges of information and simplified rules on secrecy could prove useful in refining these methods.

* The tax authorities should be authorized to require employers to specify the employees for whom taxes are withheld and payroll taxes paid every month.

* Insufficient research has been done on the extent of, and the methods used and the damage done by, economic crime. The adverse effects of economic crime typically affect the community as a collective rather than the private individual. They are difficult to calculate, and attempts to do so must of necessity be based on unreliable calculation models. Certain types of damage, such as disruption of the market and environmental pollution, are practically impossibleto quantify. Increased knowledge is essential before effective remedies can be tried. It is therefore important to intensify research on economic crime.

* Corruption greases the wheels of economic crime. Open frontiers and globalization increase the risk of serious corruption. The incidence of and risks involved in corruption should be made the subject ofa special investigation.

Better controls in conjunction with licences, supervision and aids

Economic crime exploits enterprises as vehicles for its criminal activities. Organized crime too uses enterprises for its own purposes and diversifies its activities by establishing and acquiring enterprises. In other words, both economic crime and organized crime infiltrate the regular economy.

Both legitimate enterprises and the community as a whole must protect themselves against crime, which requires substantial resources

and damages the economy. Perhaps the most serious threat to free enterprise is the exploitation and abuse by economic crime and organized crime of the transparent system of rules on which all commercial enterprise is based.

In the Commission”s view, preventive methods are the most effective means of reducing the opportunities for crime, and placing obstacles in the path of those who try to take advantage of the system will reduce the incidence of crime.

The systems and regulatory frameworks that apply to permits and licences, government support for businesses, EU aid, authorities, supervision and public procurement can be used as administrative filters to exclude economic and organized crime from integration into the regular economy. In the Commission”s view, it should be possible to use these systems and frameworks systematically for the purpose of combating economic and organized crime.

The Commission,s report reviews several administrative systems that could be used as a means of excluding criminal elements from the business sector, for example the system for the granting of licences and supervision in the restaurant and commercial traffic sectors, the public procurement system, the rules governing grants for the construction or renovation of buildings and the requirement for tax assessment certificates in the construction, cleaning and removal sectors.

There are many systems of rules for permits, supervision and government aids, and licences apart from those covered by the investigation for example those relating to the registration of legal persons, supervision of environmentally hazardous activities and government and EU support for industry and commerce. The possibility of using these systems to combat economic and organized crime should be further investigated.

The National Economic Crime Agency which is to be set up should be assigned a central preventive function by acting as a review body in connection with decisions on licences and support and with supervisory matters. This would make it be necessary to set up a database containing information about legal persons, their representatives and owners, the latters” criminal records etc.

Public procurement

Public procurement in Sweden alone accounts for an annual tumover of 300 billion SEK and thus represents a very significant economic factor. Since a substantial proportion of this procurement relates to sectors

where economic crime is prevalent, there is an obvious connection between the Commissionls investigation of fraud prevention measures in commerce, the construction, cleaning, taxi and removals sectors in particular, and public procurement. Public procurement is thus an appropriate area in which to start the cleaning up process.

In addition to the sector-by-sector treatment of the subject, the Commission makes the following assessments and proposals:

* Purchasing entities should reject exceptionally low tenders for which the tenderer cannot give a reasonable explanation.

* Stricter checks of non-Swedish suppliers in the register of companies in their country of domicile.

* Stricter checks of non-Swedish suppliers, tax arrears in their country of domicile.

* Swedish suppliers should be required to produce tax assessment certificates.

* It should be possible to exclude legal persons from a tender procedure if their directors etc. have been convicted of any offence in the exercise of their profession (applies only to tenders involving amounts under the EU threshold values).

* Purchasing entities should be authorized to check suppliers” financial status and technical capability.

* Purchasing entities should be authorized to require tenderers to give particulars of the subcontractors engaged by them.

* Sweden should urge the adoption of more stringent provisions relating to the requirements to be fulfilled by suppliers under EEC directives.

". i'll-'.,Fnh—Id, " " ,,-l &le 'Ö'HIP”. .||-||". .. HMI" i"" . . . __ . . 'u ". .. _ - ,- .- -.'.. ..... .- '.'-"'.” "' '-..'.',:" . . . -'

'i--.-.'1.;i,i'.-.-'.'|i.|-=|||- f_n|-|| ' »! - --."-' |'l | '||

. - ' . ”| ." "- .- - "_'_"""' "'i "*" *. Wi" ..".'"--- . -- ;,__ ' ,,1',_' E' '"'"'*"' ' -""_""'"..""" ."._ ' ||: . . .:15- »» »» —» rFi-Fb l "fi-ib”? Il!l|' | ' ”'%'H' | i.,1 ns.-Iqu- ' H- -. .

Slite-"."H"-.'F"_' ':'r'L. '.'"! :|- ägl-xl, " ' ,' .""'-"

. -'. '; hägn-ugn ..-.': ""lf"'." |. "A"" "--- -= . " [1111 !.L4 """""".' |' .""""' "._' . '-r=- '!H "' I '

" .". "."',,". ||in |-:| '”';. 'Ä'f- ' " '» ' —.-l||".'. _" | |E' ' '| |-"' -' I' .I |'"'-'l || ' | , ,, '-...' | Jul'm 'F"|l—I|"'ll.-l" - li " . ä...-'. ' $'- åa.-i'll!" .. - gui-'In "'"."' - Hit-' -' .. ' ”tuff.-' -. | V' |'| | '_ . L _| ' EPn-'i? 'Vi-.a. wl'."-!n|||_i-' 'In"! ..» -- . '-. H,.- - ':' ".L1 . "I! ' såll-"||" """"."äj"""" 1-'|" _ -| "'_Ir'. . ' 'i';- ___' "|" .- _- ".l'hw't', .'|. '- I. ..J.-.-:__

"..|.| "| '."'|"'-"'" i.u; 'I lj"::-|._ _|. '” |".' 5!-

:ul' """" |.'..""

.- 'I

"" :" *Ffj'wm '_' ""l' " _""-"-'"'|-_ |i' " _l';-tl' ||| .

.|| ' .— .

”|

"J..

" '. IIL -'I I

F örfattningsförslag

1. Förslag till lag om skärpta krav för utfärdande av F-skattsedel i vissa branscher, m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om skärpta krav för att utfärda F-skattsedel till den som till någon del utför städ-, flytt-, bygg-, hant- verks— eller anläggningsarbete åt uppdragsgivare. Lagen innehåller också bestämmelser om skatteavdrag från ersättning för flytt- eller städarbete som utförts av en underentreprenör.

Utöver vad som anges i 4 kap. 11 och 13 55 Skattebetalningslagen (1997:483) och i stället för vad som föreskrivs i 5 kap. 5 & skattebetal— ningslagen tillämpas bestämmelserna i denna lag.

Hinder mot att utfärda F-skattsedel

2 5 En F-skattsedel får inte utfärdas om skattemyndigheten har skälig anledning att anta att sökanden inte kommer att fullgöra sina skyldig- heter att redovisa och betala skatter.

3 5 Om sökanden är en juridisk person skall, vad som sägs i 2 & om sökanden, gälla även

1. verkställande direktör och annan som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över den juridiska personens verksam- het,

2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse,

3. bolagsmännen i handelsbolag.

Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 & första stycket konkurslagen (19871672) är att anse som närstående till gäldenären.

4 & En F-skattsedel får inte utfärdas 1. förrän två år efter återkallelsebeslutet, om en tidigare utfärdad F- skattsedel varit återkallad,

2. förrän två år efter den tidpunkt då en F-skattsedel kunde ha återkallats, om en sådan hade varit utfärdad.

Tidsfristen enligt första stycket 2 beräknas från tidpunkten för ett beslut som kunde ha legat till grund för återkallelsen, såsom taxerings- beslut, konkursbeslut eller dom i brottmål.

5 & Vid den riskbedömning som skall göras enligt 2 5 får skattemyn- digheten beakta, med iakttagande av den tvåårsfrist som anges i 4 &, omständigheter som ligger högst fem år tillbaka i tiden.

6 5 Vad som sägs om att utfärda en F-skattsedel skall också gälla återkallelse av en F-skattsedel.

Skatteavdrag vid städ- eller flyttarbete

7 5 Även om mottagaren har F-skattsedel skall skatteavdrag göras från ersättning för flytt- eller städarbete som utförts av en underentreprenör.

Med underentreprenör avses en näringsidkare som anlitas av en annan näringsidkare för att utföra ett arbete som den andre närings- idkaren åtagit sig att uföra åt en beställare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998. Lagen tillämpas första gången i fråga om F-skattsedel som avser inkomståret 1999.

2. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom förskrivs att det i brottsbalken skall införas en ny be- stämmelse, 11 kap. 5 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

5 a 55

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet säljer varor eller tjänster i strid med bestämmel- serna i 5 a 5 i bokföringslagen (1976.'125) döms för kassa- registerbrott till böter eller fäng- else i högst sex månader.

Denna lag träder i kraR den 1 juli 1998.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 5 i polisregisterlagen (1965194) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 5'

Utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister skall med- delas, när framställning därom görs av .

1. justitiekanslern, riksdagens 1. justitiekanslern, riksdagens ombudsmän, rikspolisstyrelsen, ombudsmän, rikspolisstyrelsen, den centrala utlänningsmyndig- den centrala utlänningsmyndig- heten, länsstyrelse, länsrätt, polis- heten, länsstyrelse, länsrätt, polis- myndighet, allmän åklagare eller myndighet, allmän åklagare, Alkoholinspektionen; Alkoholinspektionen, skattemyn-

dighet eller Patent- och registre- ringsverket;

2. annan myndighet, om och i den mån regeringen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd därtill;

3. enskild, om han behöver utdraget för att ta till vara sin rätt i främmande stat, för att få tillstånd att inresa, vistas, bosätta sig eller arbeta i främmande stat eller för att pröva fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet, som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott, och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller, i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas.

Regeringen kan förordna att en myndighet som avses i första styck- et får ha terminalåtkomst till polisregister.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1998.

'Senaste lydelse 1994zl743.

4. Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1976:125)

Härigenom föreskrivs att 5 & bokföringslagen (1976:125) skall ha följande lydelse och att det införs en ny paragraf, 5 a &, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 &

Bokföringen skall för varje affärshändelse grundas på handling som härrör från affärshändelsen eller särskilt upprättas med uppgifter om denna (verifikation). Har den bokföringsskyldige tagit emot handling om affärshändelsen, skall denna handling användas som verifikation. Om det är påkallat med hänsyn till arten av mottagen handling, får bokföringen i stället grundas på särskilt upprättad hänvisningsverifika- tion.

Verifikation skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättats, när affärshändelsen inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, vilken motpart den berör samt, i förekommande fall, vilka handlingar som legat till grund för affärshändelsen och var original- handling förvaras.

För likartade affärshändelser får gemensam verifikation använ- das, om den innehåller eller hän- visar till uppgifter enligt andra stycket i fråga om de affärs- händelser som verifikationen omfattar. Gemensam verifikation får även användas för inbetal- ningarna under en dag vid kon- tant försäljning av varor och tjänster, om försäljningen sker under sådana förhållanden att enskild verifikation med uppgifter enligt andra stycket ej kan upp- rättas utan svårighet. I sådant fall får gemensam verifikation utgöras av kontrollremsa från kassa- apparat, kassarapport eller annan handling som anger summan av

För likartade affärshändelser får gemensam verifikation använ- das, om den innehåller eller hän- visar till uppgifter enligt andra stycket i fråga om de affärs- händelser som verifikationen omfattar. Gemensam verifikation får även användas för inbetal- ningama under en dag vid kon- tant försäljning av varor och tjänster, om försäljningen sker under sådana förhållanden att enskild verifikation med uppgifter enligt andra stycket ej kan upp— rättas utan svårighet. Gemensam verifikation utgörs av kontroll- remsa från kassaapparat. Om företaget har ett väl fungerande system för intern kontroll får den

erhållna betalningar. gemensamma verifikationen bestå av kassarapport eller annan handling som anger summan av erhållna betalningar. Verifikationema skall på varaktigt sätt vara försedda med verifika- tionsnummer eller andra identifieringstecken och i övrigt erforderliga uppgifter så att sambandet mellan verifikation och bokförd post utan svårighet kan fastställas. Verifikationema skall både före och efter bokföring förvaras ordnade på betryggande och överskådligt sätt. Sker rättelse i verifikation, skall anges när rättelsen skett och vem som företagit den.

5 a 5

Den som mot kontant betal- ning säljer varor eller tjänster huvudsakligen till enskilda konsu- menter skall registrera all försälj- ning i ett godkänt kassaregister och ta jf'am ett av registret fram- ställt kvitto samt tillhandahålla kunden detta.

Regeringen eller den myndig— het som regeringen bestämmer lämnar närmare föreskrifter om kassaregister och kan föreskriva om undantag Fån skyldigheten att ha godkänt kassaregister.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

5. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100)

Härmed föreskrivs att 9 kap. 24 5 i sekretesslagen (l980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap. 24 å'

Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (l994:1738) för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om upp- giften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärenden om tillstånd.

Sekretess gäller hos tillstånds— eller tillsynsmyndighet enligt yrkestrafiklagen(1988:263) och alkohollagen (1994: 1738) för upp- gift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller dock inte beslut i ärende om tillstånd.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

'Senaste lydelse l994:1739.

6. Förslag till lag om ändring i utsökningsregisterlagen (19861617)

Härigenom föreskrivs att l & utsökningsregisterlagen (1986:617) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l 5'

För de ändamål som anges i denna paragraf skall med jälp av automatisk databehandling föras dels ett för hela landet gemensamt utsökningsregister (det centrala utsökningsregistret), dels ett regionalt utsökningsregister för varje län.

Registren skall användas inom exekutionsväsendet för

1. verkställighet enligt utsökningsbalken,

2. verkställighet eller tillsyn enligt annan författning, 2 a. indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.,

3. avräkning enligt lagen (l985:146) om avräklning vid återbetal- ning av skatter och avgifter,

4. planering och tillsyn av verksamhet som avses under 1-3,

5. fördelning av mål, ärenden och handlingar mellan kronofogde- myndigheter samt redovisning till sökanden.

Registren får användas av myndigheter utanför exekutionsväsendet för

1. ändamål som avses i andra stycket 3,

2. planering, samordning och uppföljning av revisions- ocjh annan kontrollverksamhet vid beskattning och tulltaxering,

3. utredningar vid bestämmande och uppbörd av skatter, tullar och socialavgifter,

4. tillsyn över innehavare av 4. tillsyn över innehavare av trafiktillstånd och trafikansvariga trafiktillstånd och trafikansvariga enligt yrkestrafiklagen (1988: enligt yrkestrafiklagen (1988: 263). 263),

5. tillsyn över innehavare av

serveringstillstånd enligt alkohol- lagen (1994:1 738).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

7. Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen

(1988z263)

Härigenom föreskrivs att 6 & yrkestrafiklagen (l988z263) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

65

Trafiktillstånd får ges endast till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska för- hållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydel- se bedöms vara lämplig att driva verksamheten.

Föreslagen lydelse

Trafiktillstånd får ges endast till den som visar att han med hänsyn till yrkeskunnande, eko- nomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldig- heter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständig- heter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten.

I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar skall prövningen avse den eller de som är trafikansvariga. Därutöver skall, utom när det gäller yrkeskunnande, prövningen avse bolaget respektive föreningen samt

1. verkställande direktör och annan som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse,

3. bolagsmännen i handelsbolag.

Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 & första stycket konkurslagen (19872672) är att anse som närstående till gäldenären.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling]

dels att 1 kap. 23 5, 4 kap. 26 å och 6 kap. 9, 12 och 14 55 skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 6 kap. 9 a och 9 b 55, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap. 23 52

En upphandlande enhet får förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten skriftligen begärt förklaring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Hänsyn får tas endast till förklaringar som kan godtas på objektiva grunder, såsom kostna- derna i tillverkningen eller ut- förandet, de tekniska Iösningama, och originaliteten i anbudsgiva- rens förslag.

En upphandlande enhet skall förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten skriftligen begärt förklaring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Hänsyn får tas endast till förklaringar som kan godtas på objektiva grunder, såsom kostna- derna i tillverkningen eller ut- förandet, de tekniska lösningarna, och originaliteten i anbudsgiva- rens förslag.

Vid upphandling enligt 2, 3 eller 5 kap. skall en upphandlande enhet, som i förfrågningsunderlaget angett att den skall anta det anbud som har lägst anbudspris men som förkastat ett anbud av det skälet att det bedömts vara orimligt lågt, lämna en rapport om sitt beslut till Europeiska gemenskapemas kommission.

4 kap. 26 (53 Ett anbud som är orimligt lågt men som förklaras av att anbuds-

'Lagen omtryckt 1993: 1468. 2Lydelse enligt prop. 1996/97:153. 3Lydelse enligt prop. 1996/97:153.

givaren tagit emot statligt stöd får förkastas, om anbudsgivaren trots förfrågan inte visat att Europeiska gemenskapernas kommission under— rättats om stödet enligt artikel 93.3 i Romfördraget eller att kommis-

sionen godkänt stödet.

Att en upphandlande enhet får förkasta orimligt låga anbud även i andra fall följer av 1 kap. 23 5 första stycket.

Att en upphandlande enhet skall förkasta orimligt låga anbud i andra fall följer av 1 kap. 23 5 första stycket.

6 kap. 9 54 En leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling om han 1. är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud,

2. är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångsför- valtning, ackord eller annat liknande förfarande, 3. är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraft- vunnen dom,

4. har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen,

5. inte har fullgjort sina åligganden avseende svenska skatter eller socialavgifter.

5. inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäk- ringsavgifter eller skatt i det egna landet eller i det land där upp- handlingen sker.

En upphandlande enhet har rätt att av en leverantör begära upplys- ningar om förhållanden som avses i första stycket.

Innan ett skriftligt anbud antas skall den upphandlande enheten, om det inte är onödigt, kontrollera om leverantören är

1. registrerad i aktiebolags-, handels- eller föreningsregistret,

2. registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdes- skatt, innehållen preliminär A- skatt och arbetsgivaravgifter, och

]. registrerad i det land där han driver verksamhet enligt landets regler om aktiebolags- eller handelsregister eller liknan- de register,

2. registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdes— skatt, innehållen preliminär skatt för arbetstagare, socialförsäk- ringsavgifter och för näringsidka- re här i landet, F-skatt, och

3. fri från skulder för svenska skatter och socialavgifter.

En upphandlande enhet som av leverantören begär upplys- ningar om förhållanden som avses i första och tredje styckena skall i förfrågningsunderlaget, annonsen eller skrivelsen ange på vilket sätt leverantören kan lämna upplys- ningarna.

3. fri från skulder för skatter och socialförsäkringsavgifter i det egna landet eller i det land upp- handlingen sker.

En upphandlande enhet får begära upplysningar om en leve- rantörs tekniska förmåga och kapacitet samt om hans finansi- ella och ekonomiska ställning.

En upphandlande enhet som av leverantören begär upplys- ningar om förhållanden som avses i första, tredje och fjärde stycke- na skall i förfrågningsunderlaget, annonsen eller skrivelsen ange på vilket sätt leverantören kan lämna upplysningarna.

9 a 59

Om leverantören är en juridisk person skall, vad som i 9 9” första stycket 3 och 4 sägs om en leve- rantörs brott respektive fel, gälla även

]. verkställande direktör och annan som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2. styrelseledamöter och sty- relsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemen- skap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekono- miskt intresse,

3. bolagsmännen i handels- bolag.

Som närstående till en styrel- seledamot eller en styrelsesupp- leant anses den som enligt 4 kap. 3 59 första stycket konkurslagen

(1987.'672) är att anse som när- stående till gäldenären.

9 b 39

[ förfrågningsunderlaget får den upphandlande enheten be- gära att anbudsgivaren i anbudet redovisar vilka delar av upphand- lingskontraktet som han avser lägga ut på någon annan (tredje man).

12 55

En upphandlande enhet skall anta antingen

1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller

2. det anbud som har lägst anbudspris. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, skall enheten ta hänsyn till samtliga omstän- digheter såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljö- påverkan m.m. Enheten skall i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med

den viktigaste först.

Föreligger det fallet att en upphandlande enhet skall anta det anbud som har lägst anbudspris, får enheten förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten begärt förkla- ring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Förkla- ringen skall begäras skriftligt.

5Lydelse enligt prop. 1996/97:153.

En upphandlande enhet skall förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten skriftligen begärt förklaring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Hänsyn får tas endast till förklaringar som kan godtas på objektiva grunder, såsom kostna- derna i tillverkningen eller ut- förandet, de tekniska lösningarna, och originaliteten i anbudsgiva- rens förslag.

14 5 När ett anbud har antagits skall den upphandlande enheten under- rätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt, dock senast före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande för anbudsgivaren.

Anbudsgivare vars anbud inte Anbudsgivare vars anbud inte har antagits skall snarast möjligt har antagits skall snarast möjligt underrättas om detta. underrättas om detta och om vem

som fick anbudet antaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

9. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:]564) om alkoholskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (199411564) om alkoholskatt att 31 b 5 skall ha följande lydelse och att förutvarande 31 b 5 skall benämnas 31 c &.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 b 5

Beskattningsmyndigheten med- ger efter ansökan återbetalning av alkoholskatt på vin och sprit som har förvärvats för och sålts i näringsverksamhet av innehavare av serveringstillstånd enligt 6 kap. ] _? alkohollagen (1994: 1738).

Ansökan om återbetalning skall omfatta en period om ett kalenderkvartal och ges in till beskattningsmyndigheten inom ett år efter kvartalets utgång.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

10. Förslag till lag om ändring i alkohollagen (l994:1738)

Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:]738) dels att 7 kap. 14 Q, 8 kap. 1, 2 och 3 55 och 9 kap. 2 5 skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 3 5, av följande

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 14 5

En ansökan om serveringstillstånd, som avser servering året runt eller årligen under viss tidsperiod, får inte bifallas utan att polismyn- dighetens yttrande inhämtas. Polismyndigheten skall i yttrandet redo- visa de omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedöm- ning och därvid särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.

Länsstyrelsen skall beredas tillfälle att yttra sig innan en an- sökan om serveringstillstånd bi- falles.

Om ansökan om serveringstillstånd avser servering inom eller invid militärt område, skall yttrande dessutom inhämtas från vederbörande militära chef innan ansökan får bifallas.

8 kap. 1 &

Alkoholinspektionen utövar Alkoholinspektionen utövar central tillsyn över efterlevnaden central tillsyn över efterlevnaden av denna lag och kan meddela av denna lag och kan meddela allmänna råd till vägledning för allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. tillämpningen av lagen. Alkohol-

inspektionen skall också verka för att bestämmelserna i denna lag tillämpas likformigt.

Länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet. Länsstyrelsen skall också biträda kommunerna med råd i deras verksamhet.

Den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker, vin och starköl utövas av kommunen och av

polismyndigheten. Kommunen och polismyndigheten utövar också tillsyn över servering av och detaljhandel med öl.

25

På begäran av någon annan tillsynsmyndighet skall kommunen lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin tillsyn.

Polismyndigheten skall underrätta andra tillsynsmyndigheter om förhållanden som är av betydelse för dessa myndigheters tillsyn.

Kronofogdemyndigheten skall underrätta vederbörande tillsynsmyn- dighet om en tillståndshavare brister i sina skyldigheter att erlägga skatter eller socialavgifter. På begäran av länsstyrelse skall sådan underrättelse ges till denna.

På begäran av tillståndsmyn- dighet eller länsstyrelse skall skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter lämna uppgifter som tillstånds- myndigheten eller länsstyrelsen behöver för sin tillståndsprövning eller tillsyn.

35

Den som beviljats tillstånd skall hos tillståndsmyndigheten anmäla när han avser att påbörja verksamheten. Anmälan skall även göras om verksamheten läggs ned eller om avbrott görs i den. Anmälan skall också göras i fall verksamhetens omfattning förändras eller om det i övrigt sker någon förändring i verksam- heten som är av betydelse för tillsynen. Även betydande föränd- ring av ägarförhållanden skall an— målas.

Skattemyndigheten skall lämna tillståndsmyndighet eller läns- styrelse de uppgifter som dessa behöver för sin tillståndsprövning eller tillsyn.

Alkoholinspektionen skall underrätta kommun och läns- styrelse om uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövning eller tillsyn.

Den som beviljats tillstånd skall hos tillståndsmyndigheten anmäla när han avser att påbörja verksamheten. Anmälan skall även göras om verksamheten läggs ned eller om avbrott görs i den. Anmälan skall också göras i fall verksamhetens omfattning förändras eller om det i övrigt sker någon förändring i verksam- heten som är av betydelse för tillsynen. Även betydande föränd— ring av ägarförhållanden eller byte av person som omfattas av lämplighetsprövning enligt 7 kap. denna lag skall anmälas.

Anmälan i denna paragraf skall göras i förväg. Om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses skall anmälan i stället göras utan dröjsmål.

9 kap. 2 5

Alkoholinspektionens och kommunens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det överklagade beslutet får inte ändras utan att den beslutande myndigheten har lämnats tillfälle att yttra sig.

Alkoholinspektionen respektive Alkoholinspektionen får över- kommunen får överklaga dom- klaga kommunens beslut. stolens beslut.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3 59

Kommunen får överklaga dom- stolens beslut när en enskild kla- gat.

Alkoholinspektionen får över- klaga domstolens beslut när en enskild klagat på Alkoholinspek- tionens beslut och när Alkohol- inspektionen klagat på kom— munens beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

11. Förslag till lag om ändring i Skattebetalningslagen (1997:483)

Härigenom föreskrivs i fråga om Skattebetalningslagen (1997:483) dels att 4 kap. 11 och 13 55, 5 kap. 5 & och 15 kap. 6 5 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 kap. 38 å, och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap. 11 5

En F-skattsedel får inte utfärdas

1. för den som har fått en tidigare utfärdad F-skattsedel återkallad enligt 13 Q 3 eller 8 förrän två år efter återkallelsebeslutet,

2. för den som har fått en tidigare utfärdad F-skattsedel återkallad enligt 13 & 2, 4-7 eller 9, så länge grunden för återkallelsen finns kvar, eller

3. för den som inte har haft någon F—skattsedel men som skulle ha fått en sådan skattsedel återkallad på grund av något förhållande som avsesi 13 5.

För den som inte har haft någon F-skattsedel men som skulle ha fått en sådan skattsedel återkallad på grund av något förhållande som avses i 13 & 8 får en F-skattsedel inte utfärdas förrän två år efter det att företagets eller bolagets F-skattsedel återkallades eller företaget eller bolaget försattes i konkurs.

Om det finns särskilda skäl, får en F-skattsedel utfärdas trots vad som sägs i första och andra styckena.

Särskilda regler för F-skatt- sedel finns i lagen (I998:000) om skärpta krav för utfärdande av F - skattsedel i vissa branscher, m.m.

13 & Skattemyndigheten skall återkalla en F-skattsedel, om innehavaren 1. begär att skattsedeln skall återkallas, 2. upphör att bedriva näringsverksamhet här i landet, 3. inte följer villkor som har meddelats enligt 9 5 eller på annat sätt missbrukar sin F-skattsedel och missbruket inte är obetydligt, 4. inte följer ett föreläggande att lämna särskild självdeklaration

eller, i fråga om handelsbolag, uppgifter som avses i 2 kap. 25 5 lagen (l990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, eller endast lämnar en handling med så bristfälligt innehåll att den uppenbarligen inte kan ligga till grund för taxering,

5. brister i redovisning eller betalning av skatt enligt denna lag i en utsträckning som inte är obetydlig,

6. har meddelats näringsförbud,

7. är i konkurs,

8. är eller har varit företagsledare i ett fåmansföretag eller i ett fåmansägt handelsbolag och det finns eller fanns förutsättningar att återkalla företagets eller bolagets F-skattsedel på grund av ett för- hållande som kan hänföras till företagsledaren, eller

9. är ett fåmansföretag eller ett fåmansägt handelsbolag och en företagsledare i företaget eller bolaget har handlat på ett sådant sätt att en F-skattsedel inte får utfärdas för företagsledaren på grund av ett förhållande som avses i 3-8.

Särskilda regler för F—skatt- sedel finns i lagen (1998.'000) om skärpta krav för utfärdande av F - skattsedel i vissa branscher, m.m.

5 kap. 5 %

Skatteavdrag skall inte heller göras, om den som tar emot ersättningen har en F—skattsedel antingen när ersättningen för arbetet bestäms eller när den betalas ut. En uppgift om innehav av F-skattsedel får godtas, om den lämnas i en anbudshandling, en faktura eller någon jämförlig handling som även innehåller utbetalarens och betalningsmottagarens namn och adress samt betalningsmottagarens personnummer eller organisationsnummer. Uppgiften om innehav av F-skattsedel får dock inte godtas, om den som betalar ut ersättningen känner till att upp- giften är oriktig.

Om betalningsmottagaren har F-skattsedel med sådant villkor som avses i 4 kap. 9 5, får skatteavdrag underlåtas endast om F-skattsedeln åberopas skriftligen.

I lagen (1998.'000) om skärpta krav för utfärdande av F-skatt- sedel i vissa branscher, m.m. finns bestämmelser om att skatteavdrag skall göras från ersättning för flytt- eller städar- bete som utförts av en under-

entreprenör även om mottagaren har F -skattsedel.

10 kap.

Specifikation över arbetstagare

38 59

Skattemyndigheten får bestäm- ma att en arbetsgivare tillsam- mans med skattedeklarationen skall lämna en specifikation av skatteavdrag och arbetsgivarav- gifter. Av specifikationen skall framgå skatteavdragens och avgif- ternas storlek för varje arbets- tagare samt nödvändiga identi-

fikationsuppgifter.

15 kap.

Förseningsavgift skall tas ut med 1 000 kronor om den som är skyldig att lämna en skattedekla- ration eller en periodisk samman— ställning inte gjort detta inom föreskriven tid.

Förseningsavgift skall tas ut med 1 000 kronor om den som är skyldig att lämna en skattedekla- ration, en skatteavdrags- och av- giftsspecifikation eller en perio- disk sammanställning inte gjort detta inom föreskriven tid.

Förseningsavgift skall dock inte tas ut när det är fråga om en sär- skild skattedeklaration enligt 10 kap. 32 5 första stycket. Förseningsavgift tas inte ut om den skattskyldige har avlidit.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1988.

12. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:524) om ändring i skatteregisterlagen (19801343)

Härigenom föreskrivs att 7 & skatteregisterlagen (19801343) i para- grafens lydelse enligt lagen (1997:524) om ändring i skatteregister- lagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 5

För fysisk och juridisk person får, utöver de uppgifter som anges i 5 och 6 åå, det centrala skatteregistret innehålla följande uppgifter.

]. Sådana uppgifter om ägarförhållandena i fåmansföretag, företag som enligt 3 & 12 a mom. tredje stycket lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt skall behandlas som fåmansföretag, fåmansägt handels- bolag och dotterföretag som avses i 2 kap. 16 5 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter samt uppgift om företagsledare i dessa företag.

2. Uppgifter angående avslutad revision, verkställt besök eller annat sammanträffande enligt 3 kap. 7 & taxeringslagen (l990:324) eller 14 kap. 6 & Skattebetalningslagen (1997:483). För varje sådan åtgärd får anges tid, art, beskattningsperiod, skatteslag, myndighets beslut om beloppsmässiga ändringar av skatt eller underlag för skatt med anled- ning av åtgärden samt uppgift huruvida bokföringsskyldighet har fullgjorts.

3. Uppgift om registrering av skyldighet att betala skatt, uppgift om innehav av skattsedel på preliminär skatt, uppgifter om beslut om återkallelse av F—skattsedel med angivande av skälen för beslutet, uppgifter som behövs för att bestämma skatt enligt skattebetal- ningslagen (1997:483), lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1990:912) om nedsättning av socialavgifter, mervärdesskattelagen och lagen (1951:763) om beräkning av statlig inkomstskatt på ackumulerad inkomst samt uppgifter om redovisning, inbetalning och återbetalning av sådana skatter eller avgifter.

4. Uppgift om maskinellt framställt förslag till beslut om beskatt- ning.

5. Uppgift om ansökan om anstånd med att lämna deklaration, uppgift om beslut om anstånd med att lämna deklaration och med att betala skatt, dock ej skälen för ansökningarna eller besluten, samt uppgift om att laga förfall föreligger för underlåtenhet att fullgöra deklarationsskyldighet.

6. Administrativa och tekniska uppgifter som behövs för beskatt— ningen.

7. Uppgifter som skall lämnas i förenklad självdeklaration, särskild självdeklaration enligt 2 kap. 10 å första stycket punkterna 2-4 och andra stycket lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter samt uppgifter som skall lämnas enligt 2 kap. 25 5 lagen om självdeklara- tion och kontrolluppgifter.

8. Uppgift om beslut om beskattning, dock ej skälen för beslutet och uppgift om utmätning enligt 18 kap. 9 & Skattebetalningslagen.

9. Uppgift om att fordran mot personen registrerats hos kronofogde- myndighet, uppgift om indrivningsresultat, uppgift om att en person ålagts betalningsskyldighet i egenskap av bolagsman eller företrädare för en juridisk person, uppgift om beslut om skuldsanering, ackord, likvidation eller konkurs samt uppgift om betalningsinställelse. 10. Uppgift om antal anställda och de anställdas personnummer. 11. Uppgift om telefonnummer, särskild adress för skattsedelsför- sändelse samt namn, adress och telefonnummer för ombud. 12. Uppgift från kontrolluppgift som enligt 3 kap. lagen om själv- deklaration och kontrolluppgifter skall lämnas utan föreläggande samt från sådan särskild uppgift som avses i 3 5 lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (l962:381) om allmän försäkring. 13. Uppgift om beteckning, köpeskilling, basvärde, delvärde, taxe- ringsvärde, omräknat delvärde, beskattningsnatur, typ av fång och tidpunkt för fånget för fastighet som ägs eller innehas av personen, andelens storlek om fastigheten har flera ägare och övriga uppgifter som behövs för beräkning av statlig fastighetsskatt samt uppgift som behövs för värdering av bostad på fastighet. 14. Uppgift om tid och art för planerad eller pågående revision samt beskattningsperiod och skatteslag som denna avser samt uppgift om tid för planerat besök eller annat sammanträffande enligt 3 kap. 7 & taxeringslagen eller 14 kap. 6 & Skattebetalningslagen. 15. Uppgift om postgiro- och bankgironummer, om personen är näringsidkare samt, om fullmakt lämnats för bank- eller postgiro att ta emot skatteåterbetalning på ett konto, datum för fullmakten samt kontots nummer och typ. 16. Uppgift om antal dagar för vilka den skattskyldige uppburit sjöinkomst enligt punkt 1 av anvisningarna till 49 & kommunalskatte- lagen (1928:370). 17. Uppgift om omsättning i näringsverksamhet. 18. Uppgifter angående resultat av bruttovinstberäkning, annan beräkning av relationstal eller liknande, skönsmässig beräkning och

belopp som under beskattningsåret stått till förfogande för levnadskost- nader.

19. Uppgift från centrala bilregistret om innehav av fordon samt om fordonets registreringsnummer, märke, typ och årsmodell samt tillstånd enligt yrkestrafiklagen (1988:263) och lagen (1979:561) om biluthyr- nmg. 20. Uppgift för beräkning av skattereduktion för fackföreningsav- gift, uppgifter enligt 6 5 första och andra styckena lagen (1993:672) om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus, uppgifter enligt 7 5 lagen (1995: 1623) om skattereduktion för riskkapi- talinvesteringar, uppgifter enligt 6 5 första och andra styckena lagen (1996:725) om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus för bestämmande av skattereduktion enligt nämnda lagar samt uppgift om beslut om sådan skattereduktion, uppgifter för be- stämmande av skattereduktion enligt lagen (1996:1231) om skatte- reduktion för fastighetsskatt i vissa fall vid 1997-2001 års taxeringar samt uppgift om beslut om sådan skattereduktion. 21. Uppgift om bosättningsland och tidpunkt för byte av bosätt- ningsland. 22. Uppgifter om antal årsanställda i en koncern i fall som avses i 2 kap. 16 å sista stycket lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter, totalt respektive 1 Sverige, koncemomsättning och koncembalans— omslutning för koncemmoderföretag. 23. Uppgift om beteckning på ersättningsbostad som avses i 11 5 lagen (1993:1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad, uppskovs- avdragets storlek, belopp som enligt 10 & nämnda lag skall reducera omkostnadsbeloppet samt, om ersättningsbostaden utgörs av bostad som avses i 11 5 andra meningen nämnda lag, föreningens eller bola- gets organisationsnummer och namn. 24. Uppgift som skall lämnas enligt 10 kap. 17 å första stycket 5 och andra stycket samt 33 & Skattebetalningslagen. 25. Uppgifter från aktiebolagsregistret om styrelseledamöter, verk- ställande direktör, firmatecknare och revisor, om att styrelsen inte är fulltalig eller att årsredovisning inte har lämnats i tid, om företags- rekonstruktion och fusion samt uppgifter från handels- och förenings- registret om firmatecknare, revisor och företagsrekonstruktion. 26. Uppgifter från Alkoholinspektionen om tillstånd enligt alkohol- lagen (1994:1738) och om omsättning enligt restaurangrapport. 27. Uppgifter från länsarbetsnämnder om beslut om arbetsmark- nadspolitiska åtgärder samt utbetalt belopp och datum för utbetal- ningen. 28. Uppgifter från Generaltullstyrelsen om debiterad mervärdesskatt

vid import, exportvärden, antal import- och exporttillfällen samt de tidsperioder som uppgifterna avser.

29. Uppgifter från Riksförsäkringsverket om försäkring mot kostna- der för sjuklön såvitt avser arbetsgivarens organisations— eller person- nummer, beräknad lönesumma, datum då försäkringen börjat gälla och datum för förändring av lönesumma samt om sjukpenninggrundande inkomst av annat förvärvsarbete såvitt avser den försäkrades person- nummer och datum för inkomstanmälan.

30. Uppgifter om de personer som omfattas av prövning enligt 3 59 lagen (1998:000) om skärpta krav för utfärdande av F-skatt- sedel i vissa branscher m.m. 3]. Uppgifter om förvärv och försäljning av vin och sprit som lämnas i ansökan om återbetal— ningav alkoholskatt enligt 31 b 9" lagen (] 994:1564) om alkohol- skatt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

13. Förslag till förordning om ändring i polisregisterkungörelsen (1969:3 8)

Härmed föreskrivs att 16 a 5 i polisregisterkungörelsen (1969:38) skall ha följande lydelse och att det i lagen skall införas två nya be- stämmelser, 16 c och 16 d åå, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 ä ä'

En länsstyrelse får ha terminalåtkomst till polisregister för upplys— ning i ärende om körkortstillstånd, trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1988:263) samt tillstånd till uthymingsrörelse enligt lagen (1979:561) om biluthyrning. Åtkomsten skall begränsas till att avse uppgift om den som ansöker om körkortstillstånd, trafiktillstånd eller tillstånd till uthymingsrörelse förekommer i registret eller inte.

Uppgift i Riksspolistyrelsens polisregister får sambearbetas med uppgift om namn och per- sonnummer för sådan person som har prövats enligt 6 5 yrkestrafik- lagen (1988:263).

16 c

Skattemyndigheten får ha ter- minalåtkomst till polisregister för upplysning i ärende om F—skatt enligt lagen (1998:000) om skärpta krav för utfärdande av F - skattsedel i vissa branscher, m.m. Åtkomsten skall begränsas till uppgift om brott mot 11 kap. brottsbalken och skattebrottslagen (1971 :69).

Uppgift i Rikspolisstyrelsens polisregister för sambearbetas med uppgift om namn och per- sonnummer för sådan person som har prövats enligt 3 5 lagen

'Senaste lydelse 199411127.

(1998:000) om skärpta krav för utfärdande av F-skattsedel i vissa branscher, m.m. Sambearbet- ningen skall begränsas till uppgift om brott mot 11 kap. brottsbalken och skattebrottslagen (1971:69).

16 d 58”

Patent- och registreringverket får ha terminalåtkomst till polis- register för upplysning i ärende om leverantörsbevis. Åtkomsten skall begränsas till uppgift om brott mot 9-1] kap. brottsbalken, skattebrottslagen (197169) och lagen (1986:436) om näringsför- bud.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1998.

14. Förslag till förordning om ändring i fordonskungörelsen (1972:595)

Härmed föreskrivs att 13 a 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l3aå'

Ett fordon som i enlighet med yrkestrafiklagen (1988:263) an- vänds i taxitrafik skall vara för- sett med en taxameter av godkänd typ. Taxametem och dess fastsätt- ning skall vara plomberade.

Ett fordon som i enlighet med yrkestrafiklagen (1988:263) an- vänds i taxitrafik skall vara för- sett med en taxameter av godkänd typ. Taxametem och dess fastsätt- ning skall vara plomberade. Upp- gifter som har registrerats i taxa- metern skall regelbundet över-

föras till en godkänd tömnings-

central.

Undantag från skyldigheten att ha taxameter får medges av den länsstyrelse som har meddelat tillståndet till taxitrafik om det finns särskilda skäl.

Den länsstyrelse som har meddelat ett tillstånd till beställningstrafik med buss får, om det finns särskilda skäl, besluta att bussar med en totalvikt av högst 3,5 ton som används i trafiken skall vara utrustade med taxameter enligt första stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1998.

'Senaste lydelse 199311351.

15. Förslag till förordning om ändring i körkortsförordningen (19772722)

Härigenom föreskrivs att 83 & körkortsförordningen (1977z722) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

83 å'

Rikspolisstyrelsen skall underrätta Vägverket om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot varigenom kör- kortshavare, innehavare av traktorkort, innehavare av utländskt körkort eller någon för vilken späntid beslutats men ännu inte löpt ut har funnits skyldig till

1. brott mot lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott eller 6 kap. 2 & första, andra eller tredje stycket jämvägstrafiklagen (1985: 192), om brottet har begåtts vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn eller av maskindrivet spårfordon på järnväg eller tunnelbana,

2. annat brott vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn utom brott mot 3 5 lagen (1971:965) om straff för trafikbrott som har begåtts utomlands, överträdelse av 72 & 7 eller 74 5 första stycket 3 vägtrafikkungörelsen (1972:603),

3. brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) eller brott mot lagen (19601418) om straff för varusmuggling i fråga om narkotika,

4. olovligt tillgrepp av motordrivet fordon,

5. brott mot 3 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8 eller 9 & brottsbalken eller någon ax dessa paragrafer jämte 3 kap. 11 & brottsbalken,

6. brott mot 4 kap. brottsbalken,

7. brott mot 6 kap. 1, 2 eller 3 & brottsbalken eller 6 kap. 1 och 12 95 brottsbalken,

8. brott mot 8 kap. 5 eller 6 & brottsbalken eller någon av dessa paragrafer jämte 8 kap. 12 & brottsbalken,

9. brott mot 13 kap. brotts- 9. brott mot 9-11 kap. brotts- balken, balken samt brott mot skatte- 10. brott mot 17 kap. 1, 2, 4 brottslagen (l971:69), eler 5 & brottsbalken. 10. brott mot 13 kap. brotts- balken,

'S:naste lydelse 1993z821.

I fråga om brott som avses under 5-10 skall underrättelse lämnas endast om annan påföljd än böter har ådömts.

11. brott mot 17 kap. 1, 2, 4 eller 5 & brottsbalken.

] fråga om brott som avses under 5-11 skall underrättelse lämnas endast om annan påföljd än böter har ådömts.

Underrättelse om dom eller beslut som får överklagas skall lämnas först efter det att rikspolisstyrelsen har fått besked huruvida avgörandet har vunnit laga kraft eller överklagats.

Underrättelse enligt första stycket skall lämnas även i fråga om beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 & rätte- gångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Gäller beslutet brott som avses i första stycket 5-10 skall under- rättelse lämnas endast om brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till annan påföljd än böter.

Underrättelse enligt första stycket skall lämnas även i fråga om beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 & rätte- gångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Gäller beslutet brott som avses i första stycket 5-11 skall under- rättelse lämnas endast om brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till annan påföljd än böter.

Beträffande innehavare av utländskt körkort skall underrättelse lämnas endast om innehavaren är folkbokförd i landet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1998.

16. Förslag till förordning om ändring i utsökningsregisterförordningen (1986:678)

Härigenom föreskrivs att 2 c 5 i utsökningsregisterförordningen (1986:678) skall ha följande lydelse och att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 2 d 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 c 5'

För ändamål som avses i 1 & tredje stycket 4 utsöknings- registerlagen (1986:617) får uppgifter som avses i 4 & och 6 5 4, 8 och 9 nämnda lag samt uppgift om skuldens storlek avseende fordringar som drivs in i allmänt mål lämnas ut till tillståndsmyndighet enligt 4 5 yrkestrafiklagen (1988:263).

Länsstyrelsen får inhämta uppgifterna genom egen terminal.

Uppgifterna får sambearbetas med uppgifter om innehavare av trafiktillstånd och trafikansvariga i Vägverkets centrala yrkestrafik- register.

2 d 5

För ändamål som avses i 1 5 tredje stycket 5 utsökningsregis- terlagen (1986:617) får uppgifter som avses i 4 5 och 6 5 4, 8 och 9 nämnda lag samt uppgift om sku/dens storlek avseende ford- ringar som drivs in i allmänt mål lämnas ut till tillståndsmyndighet enligt alkohollagen (1994:] 738).

Uppgifterna får sambearbetas med uppgifter om företrädare enligt 6 5 3-6 alkoholförordning— en (1994.'2046).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1998.

'Senaste lydelse 1994:591.

17. Förslag till förordning om ändring i yrkestrafikförordningen (1988: 15 03)

Härigenom föreskrivs att 11 a 5 i yrkestrafikförordningen (1988:1503) skall ha följande lydelse och att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 6 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 a 5

Skattemyndigheten skall lämna länsstyrelsen de uppgifter som denna behöver för sin tillstånds- prövning eller tillsyn.

11 a Q' Ett tillstånd skall alltid återkallas enligt 15 & yrkestrafiklagen (1988:263) om en tillståndshavare, trafikansvarig eller någon annan person som prövats enligt 6 5 andra stycket yrkestrafiklagen

1. har dömts för allvarliga brott, inräknat ekonomiska brott,

2. har dömts för allvarliga eller upprepade överträdelser av yrkestrafiklagen, denna förordning, kungörelsen (1974:681) om internationella vägtransporter eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa författningar,

— författningar eller föreskrifter om vägtransporter, särskilt bestäm- melser om förares kör- och vilotider, fordons vikt och mått, trafik- säkerhet eller fordons utrustning och beskaffenhet, eller

bestämmelser i författningar om Iöne- och anställningsförhållan- den i branschen,

3. på väsentligt sätt underlåtit att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna vad avser betalning av skatter och avgifter, eller

4. på grund av andra omstän- 4. på grund av misstanke om digheter av betydelse inte längre brott eller andra omständigheter bedöms lämplig att driva yrkes- av betydelse inte längre bedöms mässig trafik. lämplig att driva yrkesmässig

trafik.

'Senaste lydelse 1993: 1638.

Om ett trafiktillstånd återkallas på grund av någon av dessa omstän- digheter skall en tid på lägst tre och högst fem år bestämmas, under vilken den prövade skall anses olämplig att driva yrkesmässig trafik.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1998.

% |. _|]... _. lll IE.- f " . |. M ' illNill-I:"IFJ' '" '. _.II E' -" . ' ' . . ' . ' ' L . .. 'In-n N'. _ | ' ' .| | | utan? Ir. .' ;;”; ""att-i— ll'4 . . _l. ... '..l 1 rl; 'li- ?; lur.; :. . lill-__)!" _ "ql .. ' nu | :

; ' "i. flå L:|:l :[" lux-' . .:.1' "I- | ' I'L'l" 'i'-éu'i'ÄilL'.'I--l.-.I-I--'l uli. å'Filjw'III-13: _ l:.n' . . |.-

I'll J..

.'. "_"u "

| | 1

I-i :* ." :[TM- ' I'Fm .— I'l'é-I'J'FH " I _. vi I": 'l "leWJ :., ”':-"" ill-31."— ullig-ärar ..

__w ..ll * _FJJI'1FI:

.'1I'I'l 1 | 'a'! : ,. _|' '|' ..

_l-u'

1 Inledning

1 . l Utredningsuppdraget

I april 1995 beslutade regeringen om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 1994/95z217, bet. l994/951JuU25, rskr. l994/95z412). Avsikten med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom olika insatser som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Som ett led i denna strategi beslutade regeringen den 16 november 1995 att tillkalla en särskild utredare för att utreda branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet.

Utredarens uppdrag enligt direktiven (se bilaga 1) är att identifiera utsatta branscher och föreslå metoder för att sanera dessa samt att undersöka förutsättningarna att effektivisera det förebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet vid tillstånd, bidrag och tillsyn. Genom tilläggsdirektiv (2) har utredningen också fått i uppdrag att utreda vissa frågor om offentlig upphandling.

I ett delbetänkande Licensavgift en principsskiss (SOU 1996:172) har utredningen presenterat en modell med minimiskatt (licensavgift) för taxi. Modellen kan i modifierad form användas även i andra kon- tantbranscher. Delbetänkandet har remissbehandlats. En redogörelse för remissinstansemas synpunkter finns i kapitel 10.

I detta betänkande finns redogörelser för förhållandena i de branscher som har särskilda problem med ekonomisk brottslighet. Det är städ-, restaurang- och frisörbranscherna samt delar av byggbran- schen. Inom yrkestrafiken är det flyttbranschen och taxi. Den tillfälliga försäljningen, som bedöms vara i riskzonen för ekonomisk brottslighet, behandlas också. För varje bransch tar vi upp de metoder som krävs för att hindra den ekonomiska brottsligheten. Avsikten är att varje branschavsnitt skall kunna läsas separat även om vi hänvisar till andra delar av betänkandet.

Hur den offentliga upphandlingen kan effektiviseras i syfte att hindra oseriösa näringsidkare från att få uppdrag av den offentliga sektorn redovisas i ett särskilt avsnitt. Det är fråga om lagförslag men också avtalsförslag. Ett annat avsnitt behandlar frågan om hur kon-

trollen vid tillstånd, tillsyn och bidrag kan förbättras för att förebygga ekonomisk brottslighet. Den frågan rymmer ett vitt spektrum av möj- ligheter och frågeställningar. Utredningen föreslår att den frågan utreds vidare.

Utredningen har i arbetet inhämtat synpunkter och idéer från orga- nisationer, myndigheter och enskilda personer som har kunskap om och erfarenhet av de olika branscher och områden som utredningen har studerat.

1.2. Metoder och avgränsningar

Att peka ut branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet är en stor uppgift som innehåller flera svårigheter. Till att börja med konstaterade vi att forskningen på området var i det närmaste obefint- lig. Uppgifterna om den ekonomiska brottslighetens totala omfattning varierar kraftigt och när man kommer till enskilda branscher saknas uppgifter helt. För att få säker kunskap krävs ett stort antal skatterevi- sioner utförda hos slumpvist utvalda företag i olika branscher. Revisio- nema skall ske med utgångspunkt att förekomsten av ekonomisk brottslighet skall bedömas. Även brottslighet i samband med konkurser och andra ekonomiska brott bör tas in i undersökningen. Materialet skall bearbetas vetenskapligt och kompletteras med uppgifter som kan fås genom spaning och liknande. Först därefter kan vi vara alldeles säkra på hur förhållandena är i en viss bransch jämförd med andra. Ett sådant arbete tar år i anspråk och kan inte utföras inom ramen för en

vanlig offentlig utredning.

Kunskap om den ekonomiska brottslighetens art och effekter finns dock på många håll även om kunskaperna inte är vetenskapligt belag- da. Företagare, branschorganisationer, fackföreningar och myndighets- företrädare vet ofta mycket om de branscher de är verksamma i eller på annat sätt kommer i kontakt med. För att få idéer och synpunkter tog vi inledningsvis kontakt dels med branschorganisationer som före- träder branscher som ofta pekas ut som problembranscher, dels med myndigheter som ofta kommer i kontakt med ekonomiska brott. Det visade sig ganska snart att dessa vara eniga om vilka branscher som hade problem och vari dessa bestod, även om man inte alltid var helt enig om orsaken och sättet för att komma till rätta med problemen. Ett undantag finns och det är förekomsten av ekonomisk brottslighet i de ordinära åkeriföretagen (flyttföretagen exkluderade). Där var många som vi fick kontakt med, utom Svenska Åkeriförbundet och senare även skattemyndigheten, av uppfattningen att branschen hade problem.

Vi har emellertid inte heller funnit att åkeribranschen (flyttföretagen exkluderade) har särskilda problem med ekonomisk brottslighet.

En annan viktig källa har för oss varit de kartläggningar som RSV gjort över olika branscher. Även om det arbetet bedrivs i annat syfte än att avslöja ekonomisk brottslighet finns där i viss utsträckning uppgifter om detta. Branschkännamas uppfattning om förhållandena i olika branscher stöds av vad som kommit fram vid RSV:s kartlägg— ningar. I vissa branscher t.ex. taxi och restauranger har myndigheterna under senare tid genomfört relativt stora kontrollaktioner över hela eller stora delar av landet. Resultatet av dessa kontroller har vi använt när vi dragit slutsatser om förhållandena i dessa branscher.

Vi pekar ut städ-, restaurang-, frisör-, taxi-, och flyttbranschema och delar av byggbranschen samt till viss del den tillfälliga försälj- ningen som problembranscher. Vår uppfattning om att branscherna har särskilda problem med ekonomisk brottslighet grundas på uppfatt- ningen hos branschorganisationema och de myndigheter som har kunskap på området samt på resultatet av olika kontroller som myn- digheterna har gjort. Vi vet vilka branscher som har större problem än andra och vi vet vari problemen består men vi kan inte i detalj ange omfattningen på problemen. Detta innebär inte att det saknas grund för att föreslå insatser. Om det skulle krävas att den ekonomiska brotts- ligheten skulle kartläggas i detalj innan något kunde göras skulle verkligheten snart bli oss övermäktig. När företagarna och de anställda i en bransch anser att där finns klara problem med illojal konkurrens skall detta tas på allvar. Stöds uppfattningen av ett flertal myndighets- företrädare finns det grund för att föreslå insatser.

Det finns många fler branscher än dem som vi tar upp som kan misstänkas för att ha ungefär samma problem som dessa, bl.a. beroen- de på strukturella likheter med problembranscher. Framför allt är det fråga om branscher som i ekonomiskt avseende är av mindre betydelse än de utpekade och som hör till kontantbranscherna. Det gäller t.ex. blomsterhandeln. Orsaken till att vi inte tagit med dessa andra branscher är att vi inte har underlag för att peka ut dem som problem- branscher. Flera av våra förslag är dock generella och får således betydelse i fler branscher än de utpekade.

Vid undersökningen av olika branscher har vi funnit att det finns strukturella orsaker till hur problemen med ekonomisk brottslighet ser ut i olika branscher. Vi delar därför in branscherna i entreprenad- resp. kontantbranscher. Entreprenadbranscher är bygg-, städ- och flytt- branschema. Kontantbranscher är restauranger, taxi, frisörer och den tillfälliga handeln. Metoderna för att sätta stopp för den ekonomiska brottsligheten skiljer sig åt mellan de båda branschtypema.

1.3. Den ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet

Den ekonomiska brottsligheten består till stor del av skatte- och av- giftsundandraganden. Intäkter redovisas inte i näringsverksamheten och undgår därmed beskattning. Mervärdesskatt redovisas och betalas inte. Arbeten utförs mot svart betalning. Arbetsgivaravgifter betalas inte för svarta löner. Inte heller deklarerar löntagare för sådana inkomster och därmed betalar de inte inkomstskatt.

Följden är att vår gemensamma börs, som finansierar välfärdssyste- met, går miste om betydande inkomster. Varje år rör det sig om mång- miljardbelopp. Seriösa näringsidkare får svårt att hävda sig i konkur- rensen med illojala företagare. Effektiva företag slås ut eller har svårt att hålla sig kvar och expandera medan ineffektiva företag stannar kvar på marknaden och kanske växer. Hela ekonomins effektivitet försäm- ras. Härigenom sker inte den produktivitetsutveckling som är en förut- sättning för ett fortsatt välfärdssamhälle.

Oseriösa företagare och arbetstagare berikar sig på svarta arbeten och utnyttjar samtidigt eller senare i livet sociala förmåner som folk- pension och fri sjukvård utan att efter förmåga ha bidragit till syste- mens uppbyggnad. Skatteundandragandet kombineras med bidragsfusk genom att svarta arbeten utförs samtidigt som A-kassa, sjukpenning eller förtidspension betalas ut. Denna dubbla illojalitet eroderar den samhälleliga moral och det ansvarstagande som är förutsättningen för ett samhälle där en inte obetydlig del av resurserna används till trans- fereringar och sociala förmåner.

Det omfattande skatteundandragandet skapar också spänningar i samhället. Stora delar av befolkningen betalar höga skatter och lever under förhållandevis knappa förhållanden medan andra tar sig rätten att i större eller mindre utsträckning själva bestämma hur mycket som ska betalas i skatter och avgifter.

Den ekonomiska brottsligheten orsakar stora skador på hela sam- hället. Skadorna kan emellertid inte enbart mätas i pengar. Förtroendet minskar på alla nivåer. Allt större grupper accepterar eller finner ursäkter för svartjobb; ersättningen från A-kassan är för låg, vita hushållstjänster är för dyra osv.

Rättssamhället och välfärdssystemet sätts i fråga om inte respekten för lagar och regler kan upprätthållas. Insatser för att motverka denna utveckling och hindra den svarta ekonomins spridning krävs nu.

2 Den ekonomiska brottsligheten

2.1. Vad är ekonomisk brottslighet?

Utredningsuppdragets olika delar syftar alla till att hitta lösningar som effektivt minskar den ekonomiska brottsligheten eller hindrar dess framfart. En del avser metoder för utsatta branscher (branschsanering). En annan hur den offentliga upphandlingen kan förbättras för att hindra oseriösa näringsidkare från tillträde till den marknaden. En tredje del avser hur man generellt kan förbättra kontrollen av närings- idkare i samband med tillstånd, tillsyn och bidrag. Av betydelse är därför vad som menas med ekonomisk brottslighet.

Vad som exakt avses med ekonomisk brottslighet är emellertid inte entydigt. Ekonomisk brottslighet är ett sociologiskt begrepp som be- skriver en viss typ av beteenden eller handlingsmässiga fenomen. Man kan säga att det är en samlingsbeteckning på olika typer av brotts- lighet.

Det finns ett flertal definitioner på begreppet ekonomisk brottslighet men enligt de flesta av dessa är det utmärkande för ekonomisk brotts- lighet att den utnyttjar en näringsverksamhet för brottsligheten.

I justitieutskottets betänkande om ekonomisk brottslighet (bet. 1980/81:JuU21) beskrivs ekonomisk brottslighet enligt följande. Den

har ekonomisk vinning som direkt motiv, har en kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt,

förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gämingama,

— är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda.

Ekobrottskommissionen, som var verksam till mitten av 1980-talet och lämnade ett stort antal förslag, tog bl.a. fasta på att brottsligheten avsåg ekonomiska värden i storleksordningen lägst en halv miljon kr (Ekonomisk brottslighet i Sverige, SOU 1984215, 5. 27). Riksdagens

revisorer använde en vidare definition och menade att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar företagsfonnen, oavsett hur stora, systematiska och kontinuerliga brotten är (Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, Rapport 1993/94.6, s. 11).

Den tyske forskaren Tiedemann har en relativt vid definition av ekonomisk brottslighet. Enligt Tiedemann är ekonomisk brottslighet sådan brottslighet som hotar eller stör det ekonomiska livet på ett sådant sätt att det bara inte är enstaka individers intressen som berörs. En konsekvens av Tiedemanns synsätt är att begreppet kommer att omfatta en mängd brott som inte grundar sig på näringsverksamhet, lagöverträdelser som begåtts av privatpersoner och ofta kan ha karaktä- ren av enstaka handlingar.

Ett annat sätt att se på vad som menas med ekonomisk brottslighet är att studera brottstypema. Till den ekonomiska brottsligheten hör förstås olika former av brott enligt skattebrottslagen (1971:69) och borgenärsbrott, inklusive bokföringsbrott, enligt 11 kap. brottsbalken. Hit hör också olika bedrägeribrott enligt 9 kap. brottsbalken men också förskingring enligt 10 kap. 1 & brottsbalken kan beroende på vilken definition som används ingå i gruppen. Även miljöbrott och andra överträdelser av regler som innebär fördelar ur ekonomiska och kön- kurrensmässiga aspekter är en del av den ekonomiska brottsligheten.

2.2. Branschsaneringsutredningenoch den ekonomiska brottsligheten

Utredningens huvuduppgift är att hitta metoder mot ekonomisk brotts- lighet i de branscher som är särskilt utsatta för detta. De två andra är att hindra den ekonomiska brottsligheten från att få uppdrag vid offent- lig upphandling och att förbättra kontrollen av näringsidkare vid till— stånd, tillsyn och bidrag. Detta medför att utredningens arbete har koncentrerats till ekonomisk brottslighet som begås i näringsverksam- het. Däremot innebär det inte att brott som begås av enskilda anställda mot ett företag automatiskt faller utanför vårt arbete. Ingen av de bran- scher som vi hittills har studerat har dock utmärkt sig för denna typ av brottslighet. Däremot kan olika former av korruption vara ett problem t.ex. vid offentlig upphandling. Bedrägerier mot socialförsäkringssyste- met har också betydelse, bl.a. för att det ofta kombineras med svart- jobb.

Hur ekonomisk brottslighet definieras och kvantifieras har särskild betydelse för vårt arbete med branschsanering. För att en bransch skall

kunna pekas ut som särskilt belastad av ekonomisk brottslighet bör det vara förhållandevis vanligt att det förekommer en systematisk och kontinuerlig ekonomisk brottslighet. Detta är förstås mycket svårt att uppskatta framför allt beroende på att forskningen på området är näst intill obefintlig. De uppgifter som utredningen huvudsakligen grundar sitt ställningstagande på när det gäller olika branscher är resultat av skatterevisioner och branschföreträdares uppfattning. När det gäller t.ex. taxi visar resultatet av skatterevisioner som gjorts mot företag i branschen under senare tid att skatteundandragandet sker såväl syste- matiskt som kontinuerligt.

Det är viktigt att framhålla att inte samtliga företag i taxinäringen ägnar sig åt uppsåtligt skattefusk men det torde inte heller krävas för att påstå att det är vanligt förekommande. Annorlunda kan det vara i andra branscher där fusket kanske inte allmänt kan sägas ha en syste- matisk eller kontinuerlig karaktär men där det är relativt utbrett.

Av mindre vikt är de värden som brottsligheten avser i de enskilda företagen. Storleken på de enskilda brotten, i form t.ex. av undanhållna skatter, är i hög grad avhängig företagsstrukturen i branschen. I de flesta hantverkamäringar kan värdena, trots omfattande brottslighet, aldrig bli särskilt stora eftersom flertalet näringsidkare är enmansföre- tagare. Däremot rör det sammantagna resultatet avsevärda summor, om branschen som sådan är drabbad av ekonomisk brottslighet.

Det finns ytterligare ett skäl till att man inte får lägga för stor vikt vid beloppens storlek i de enskilda företagen och det är den viktiga moraliska aspekten. Även ekonomisk brottslighet där beloppen är relativt blygsamma kan ha avsevärda verkningar genom att den har direkta smittoeffekter i det enskilda fallet och allmänt sett påverkar samhällsmoralen i negativ riktning.

Tiedemanns definition — brottslighet som hotar eller stör det ekono- miska livet på ett sådant sätt att det bara inte är enstaka individers intressen som berörs har betydelse för utredningen framför allt när det gäller i vilka branscher som vi skall föreslå insatser. En viktig faktor vid denna bedömning är nämligen om brottsligheten påverkar konkurrensförhållandena på den ifrågavarande marknaden. Stora pro- blem med illojal konkurrens har bl.a. taxi och frisörer.

De företeelser som vi hittills i vårt arbete har funnit vara vanliga i de utsatta branscherna är olika former av skatteundandraganden och brister i bokföringsskyldigheten. I detta ingår såväl handlingar som är straffbara enligt brottsbalken och skattebrottslagen och som inte är det. När det däremot gäller andra typer av ekonomisk brottslighet som t.ex. rena borgenärsbrott har vi inte funnit stöd för att den typen av brott är mer förekommande i vissa branscher än i andra.

2.3. Hur stor är den ekonomiska brottsligheten?

En stor del av den ekonomiska brottsligheten består av skatteundan- draganden. Det är den typen av ekonomisk brottslighet som är bäst dokumenterad. Vi har t.ex. inte funnit några beräkningar på storleken av annan ekonomisk brottslighet än den inom skatteområdet. De beräk- ningar som redovisas nedan har därför inte relevans för storleken av hela den ekonomiska brottsligheten. Inte heller tar beräkningarna sikte enbart på skatteundandraganden som kan anses vara av så kvalificerad art att de motsvarar de krav som ställs på straffbar ekonomisk brott- slighet. I stället har man vid beräkningarna utgått från skatteundan- draganden i allmänhet.

Flera undersökningar har gjorts av storleken på den ekonomiska brottsligheten och resultaten kännetecknas av en hög grad av osäkerhet. Resultaten är också beroende av vilken undersökningsmetod som har använts (se vidare SOU l984:15, s. 37 f.).

Ett sätt att beräkna skatteundandragandet för hushållssektorn är att jämföra hushållens användning av inkomsterna med de inkomster som redovisats i t.ex. inkomstdeklarationer. Sådana beräkningar har gjorts vid två tillfällen i Sverige. Den första gjordes år 1984 (Ingemar Hansson: Sveriges svarta sektor. Beräkning av skatteundandragandet i Sverige. RSV Rapport l984z5). Hansson beräknade den svarta sektorn till 4—7 procent av BNP, vilket då motsvarade ett totalt skattebortfall på 10—34 miljarder kr.

Den andra undersökningen gjordes år 1993 av Åke Tengblad och finns redovisad i Århundradets skattereform, Effekter på skattesyste- mets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk. Beräkning av svart ekonomi och skatteundandragande i Sverige 1980—1991). Enligt både Hanssons och Tengblads utredningar har den svarta sektorn och då främst omfattningen av oredovisade inkomster, inte ökat under perio- den 1970—1992 utan förefaller vara relativt konstant eller svagt mins- kande. Med de beräkningsmetoder som har använts utgör den svarta sektorn omkring 3—5 procent av BNP. Beloppsmässigt rör det sig för år 1991 om svarta inkomster på 67 miljarder kr. Hur stort skatteundan— dragandet är på de oredovisade inkomsterna är svårt att beräkna, bl.a. beroende på att den svarta verksamheten sannolikt skulle ha skett i en annan omfattning och med andra priser om den hade varit beskattad. En försiktig skattning ger dock vid handen att skatteundandragandet år 1991 uppgick till omkring 46 miljarder kr.

De svarta inkomsterna motsvarar 8 procent av hushållens disponibla

inkomster eller omkring 8 000 kr per invånare (Tengblad, s. 285). De oredovisade inkomsterna är sannolikt ojämnt fördelade.

Enligt Tengblad tenderar man att vid en beräkning av undandragna skatter underskatta det totala skatteundandragandet genom att den inte omfattar illegal verksamhet. I undersökningen anger han också att Sverige, trots ett förhållandevist högt skattetryck, inte har en större svart sektor än andra västländer, vilket förklaras av en väl fungerande skattekontroll.

Tengblad har även undersökt undandragandet av mervärdesskatt och kommit fram till att det motsvarar omkring 1 procent av BNP eller omkring 13 procent av de totala intäkter som kommer från mervär- desskatt (Tengblad, s. 285). Tengblad menar att det finns vissa tecken på att detta fusk ökar.

I en annan undersökning (Mikael Apel: An Expenditure-Based Estimate of Tax Evasion in Sweden) har omfattningen av egenföre- tagarhushållens oredovisade inkomster undersökts. Undersökningen har gjorts genom att deklarerade inkomster och Iivsmedelskonsumtion har jämförts. Apel kom fram till att de oredovisade inkomsterna uppgick till inte mindre än 30 procent av egenföretagarhushållens disponibla in- komster. Man bör dock vara försiktig med att dra slutsatsen att det verkligen är fråga om svarta inkomster (Skattereformen 1990-1991, en utvärdering. SOU 1995:104, 5. 148). För det första kan företagarhus— hållens officiellt redovisade inkomster underskatta den verkliga köp- kraften hos denna grupp genom de skattekrediter som kan uppnås genom överavskrivningar m.m. För det andra kan antas att egenföre- tagarhushåll har ett bättre ”kontaktnät” än löntagare och därför kan göra vissa inköp till lägre pris än löntagarhushållen. Tengblad jämför i sin studie Apels resultat med beräkningar för socio-ekonomiska grup- per i den socio-ekonomiska redovisning av nationalräkenskapema som håller på att utvecklas. Apels resultat verkar vid en sådan jämförelse inte överdrivet höga. Snarare är de underskattade. (Malmer, Persson, Tengblad: Århundradets skattereform, Effekter på systemets driftskost- nader, skatteplanering och skattefusk, s. 294.)

Ekobrottskommissionen skattade den svarta sektorn till 5—6 procent av BNP, varav det skattefusk som var så kvalificerat att det kunde höra till ekobrotten, enligt kommissionens synsätt, uppgick till 2,5—3 pro- cent av BNP. Beräkningarna har kritiserats av Hans-Gunnar Axberger, som menar att det inte finns grund för sådana höga siffror (Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar, Brå 198813, 5. 23 ff.).

På senare tid har värdet av den ekonomiska brottsligheten beräknats till 100—150 miljarder kr per år (Skr. 1994/95:217, s. 6). I dessa för- hållandevis höga belopp torde dock ingå även annan ekonomisk brotts-

lighet än skatteundandraganden.

Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten FUSK - systembrister och fusk i välfärdssystemen beräknat hur mycket pengar som betalas ut till personer som lämnar felaktiga uppgifter om hur de arbetar. Mellan 1,5 och 3,3 miljarder kr beräknas år 1991 ha betalats till förtids- pensionärer, sjukskrivna och personer med arbetslöshetsersättning som samtidigt arbetade svart. De personer som arbetar svart och samtidigt får bidrag utgör endast en del av alla svartjobbare.

Den ekonomiska brottsligheten består inte enbart av skatteundandra- ganden utan också av annan brottslighet som medför ekonomiska skador för företag och enskilda. Ekobrottskommissionen diskuterade bl.a. de skador som drabbar dem som har direkt anknytning till den brottsliga verksamheten till skillnad mot skatteundandraganden där brottsoffret är abstrakt. Det gäller brott som bedrägerier och gäldenärs- brott, brott i samband med konkurser m.m. Kommissionen bedömde att denna form av ekonomisk brottslighet gav upphov till överföringar från fordringsägare och andra intressenter på mer än en miljard kr. Här kan nämnas en norsk undersökning om i vilken utsträckning företag i Norge blivit utsatta för ekonomiska brott i vid bemärkelse och då förstås inte skattebrott och liknande (Dag Ellingsen: Den okonomiske kriminaliteten slik de nazringsdrivende erfarer den, En offer- og hold- ningsundersokelse). Undersökningen gjordes under åren 1988, 1992 och 1994. I ett exempel beräknades näringslivets förluster av denna typ av ekonomisk brottslighet till omkring 2 miljarder Nkr.

Vad man kan konstatera är att den ekonomiska brottsligheten, oberoende av undersökning, avser mycket stora belopp. Det är som nämnts svårt att göra sådana beräkningar och det är inte heller nödvän- digt för vårt arbete att slå fast några exakta tal. Man måste också komma ihåg att beräkningarna på skatteundandragandets storlek kom- pliceras av att många svarta affärer inte skulle ha ägt rum om de skulle ha varit vita. Därtill kommer att även svarta pengar så småningom hamnar i den vita delen av samhällsekonomin och beskattas i senare led.

2.4. Den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar Om olika typer av skattefusk motsvarar 3—5 procent av BNP innebär

det att staten detta år går miste om mycket stora inkomster. Till detta kan läggas 1,5—3,3 miljarder kr som årligen (1991 års siffror) utbetalas

i ersättning till arbetslösa, sjukskrivna och förtidspensionärer som samtidigt arbetar svart ( RRV 199532).

Den ekonomiska brottsligheten medför, förutom de skador som kan räknas i skattekronor och borgenärsförluster, även andra skadeverk- ningar.

En av de allvarligaste skadeverkningama är den snedvridning av konkurrensen som uppstår när en del företagare egenmäktigt finansie- rar sin verksamhet med skattemedel. Detta får naturligtvis omedelbara verkningar på verksamheten hos de seriösa näringsidkarna som får svårt att göra sig gällande. Eftersom marknadskraftema sätts ur spel leder det på lång sikt till att mindre effektiva företag kan leva vidare medan effektiva företag slås ut.

Om många företag inom en bransch konkurrerar med ojusta meto- der kan det leda till att även den företagare som vill följa regler och bestämmelser måste tumma på sina principer för att överleva inom näringen. En del taxiföretagare anser att situationen inom taxibrans— chen är sådan i dag, i alla fall i storstäderna.

Ekobrottsligheten och den brist på moral som den grundas på sprids också utanför den verksamhet där den från början fanns. Särskilt farligt är denna ”smitta” i verksamheter med många ungdomar eller med många till Sverige nyligen invandrade människor. Att på den första arbetsplatsen få lära sig att lönen är helt eller delvis svart och att den går att kombinera med arbetslöshetskassa och andra bidrag är ur moralbildande synpunkt en helt förkastlig början på ett yrkesverksamt liv. Risken är att man vänjer sig vid en nivå på privatkonsumtionen som förutsätter svarta inkomster och att den dåliga moralen smittar av sig på vänner och bekanta.

Den ekonomiska brottsligheten kräver att stora resurser används för kontroll, inte minst på skattesidan. Denna kontroll innebär kostnader för företagen bl.a. för uppgiftslämnande. Företagen har kostnader även för kontroll av sina affärspartners. Innan försäljning sker på kredit kontrolleras mindre kända företags ekonomi för att minimera risken för utebliven betalning. För att näringslivet skall kunna fungera utan för stora transaktionskostnader krävs förtroende, mellan näringsidkare och inom företaget.

När den ekonomiska brottsligheten och fusk med bidrag når en viss omfattning medför det en bristande tilltro till samhällets förmåga att upprätthålla regler och ordning. Följden kan då bli att brottsligheten och fusket sprider sig än mer. Ytterst hotas hela välfärdssystemet.

i- -'-'! "i. ' 'lf'" ' | _. " ' | '|'" 'I ' ' _ ..' __ ' " "rt-me'? : .""- ..' . . ' _ "I'ld' " ' I'i'l" I ' |- + ' rit-'Pfk'frl 15521 '.' |'i ""_ :'- M L ' i. __],F' .'. "'I"; __ I FT % .: ""'"" """ ' .' ' m'- 1 " ' " ' -' "' .'1' :.r.' '_ ||| ' | || .' . . I'-'jf ”. |” :'i ' % | I "] |._'. "" '.!-" _ ' II . II "firm-', :"Ij- rltl'll'l'hl'l Minnah-_ | _ ria ';.IE'" _-' * _l'lvtll " :L- * ' ' lik . rh' . l: ' '|' |"',ii'" "'|'"1'.'- '., |_ . - J- ":f' ."',." "-.'l'£il."li.lrf'1|-.'i .: 1111.,:_i' * 'i'-133153" ., iu'Ml'i: ..ll El .'. '|' "|!" ' ' | |

' i"+-':, 'a'."

.r.- 1. . . . '.F'tlärii-l' "-'-'1".- "

' T'" ,'i'.._

. l" :i. I':. "';|';-' ':J'. , ':'-"| Jur.: "n..'|.£"T... ' H "- ";-. ii.-|. . '.». '-: -: n.» .. I' I 1. "' | 'flJ' " -'|'.I ".'-' ' l'h ' 1" :? |-r.l .' " | ' "r'l . " i ' r F' ' " |'." _' '-|.' "I |||-" ' ' :" "' .' . .H. "E . " . " ' | | | NJ_-* m..; . ..- ,. '. Jr ".' " |-l.'. ' | ' . i '. 4.1 ."| V.,. . ". ' h ' i" ' . ' "»..I'LQI. &! ' 'I'llr .. ." "., ' _l'li'. 1' |." _. ' I-L

_ -,-_.-j_.', "' J . i'""""'""=." 'l-lqli l..-r....." ”'i'..

I||| nf.-'=l . '_'ln'w-l' ."

._'—"+lHl-.1-r'-."' ' ' _i- . -'l'|.n-"|1-1"'lF-.J-

3 Allmänna utgångspunkter för förslagen

3.1. Inledning

Enligt direktiven skall de branscher som är särskilt utsatta för ekono— misk brottslighet identifieras och metoder föreslås som medför en sanering av dessa. Vidare skall undersökas hur kontrollen av näringsid- kare, när tillstånd och bidrag söks eller vid tillsyn, kan förbättras för att förebygga ekonomisk brottslighet. Möjligheterna att hindra oseriösa näringsidkare från att få uppdrag vid offentlig upphandling skall också utredas.

I detta avsnitt försöker vi beskriva vårt uppdrag i ett större sam- manhang. Meningen är att ge en allmän bild av de bakomliggande förhållanden som vi fäst avseende vid när vi granskat olika branscher och tagit fram det förslag som framförs i detta delbetänkande.

3.2. Fyra förhållningssätt; vilket väljer vi?

LEGALT lLLEGALT SAMHÄLLET Inga sociala skydds- ”Tyst acceptans” PASSIVT nät Inga sociala skydds-

Systemet hänger nät inte ihop Illojal konkurrens Svart sektor Försämrad moral

SAMHÄLLET ”Pigdebatten” Kontrollsamhälle AKTIVT Avdrag eller bidrag ”Do it yourself” — (lncitament) eller inget gjort Licensavgift

Som framgår av figuren kan vi inta fyra förhållningssätt till den eko- nomiska brottsligheten. Utifrån en passiv eller aktiv attityd kan olika inslag av ekonomisk brottslighet legaliseras eller kriminaliseras.

Alla vet att de flesta hushållstjänster (städning, tvätt m.m.) som utförs mot betalning är svarta. Med en passiv inställning kan de svarta tjänsterna legaliseras, eftersom det verkar vara den enklaste lösningen på problemet. Ett sådant förslag är knappast realistiskt. Man kan med samma inställning kriminalisera de svarta hushållstjänstema. Detta är också fallet i vårt land. Eftersom det är omöjligt för samhället att kontrollera svarta hushållstjänster innebär kriminaliseringen i realiteten inte något annat än ett passivt accepterande av de svarta arbetena.

Vi kan i stället inta en aktiv attityd och legalisera hushållstjänster genom att stimulera dem att bli vita. Detta kan ske med skatteavdrag eller bidrag. Frågan har debatterats ofta den senaste tiden. Vi kan också aktivt kriminalisera verksamheten och aktivt verka för att brotten upptäcks och bestraffas. Detta kan, i vart fall i teorin, ske genom utökad kontroll via spaning. Man kan också, teoretiskt, tänka sig att angiveri behövs.

I Sverige befinner vi oss i det övre högra hörnet. Vi förbjuder, men förhåller oss passiva.

Låt oss övergå till kontantbranschema. Inom t.ex. taxi- och restau— rangbranscherna förekommer det ett omfattande skatteundandragande. Vi vet att det är så och det är också förbjudet. Ändå tillåter vi ett system där en förhållandevis stor grupp företagare och anställda själva bestämmer hur mycket de skall betala i skatt. Vi måste bryta detta passiva accepterande och i stället inta en aktiv attityd. Vi kan då välja att aktivt försöka motarbeta de kriminella gärningarna med t.ex. utökad kontroll. Eftersom kontantbranscherna är svåra att kontrollera och omfattar ett stort antal företagare är risken stor att den utökade kon— trollen inte får avsedd effekt. Det är knappast heller ett samhälle som vi vill ha samtidigt kan man fråga om det finns resurser för kontroll i den omfattning som skulle krävas. Det andra aktiva sättet är att försöka hitta ett system som innebär en legalisering. Ett sådant är schablonbeskattning, som medför att skatter och avgifter når upp till en viss lägsta nivå. Den ohederlige kan då, åtminstone inte under schablonbeskattningens nivå, fortsätta att vara ohederlig.

3.3. Den ekonomiska brottsligheten kostar mycket pengar

Om man kunde få de ohederliga att bli hederliga och betala sina skatter och avgifter kunde skatte- och avgiftstrycket minska för de redan lojala. Om samhällets kostnader för bidrag kunde minska genom att dessa bara betalas ut till de som är berättigade till bidrag kunde stora summor frigöras till skattesänkningar, utökade bidrag eller andra insatser.

Det görs gällande att den ekonomiska brottsligheten omsätter 100— 150 miljarder kr om året. Till det kommer bidragsfusket. Sammanlagt talar vi om mycket stora belopp. Eftersom det är fråga om så stora belopp påverkar den ekonomiska brottsligheten och bidragsfusket oss alla.

Den ekonomiska brottsligheten kostar inte bara mycket pengar för statskassan i form bl.a. av uteblivna skatteintäkter utan den har också negativa effekter på det ekonomiska området i övrigt. Genom att undanhålla inkomster från beskattning kan ineffektiva företag hålla sig kvar på marknaden. Härigenom får den ekonomiska brottsligheten en konserverande effekt inom näringslivet och resurser frigörs inte till företag eller branscher som har bättre utsikter att lyckas. För att vi skall kunna upprätthålla en hög levnadsnivå i landet är det nödvändigt att företagen är effektiva och har hög produktivitet. Den ekonomiska brottsligheten motverkar en sådan utveckling.

Den ekonomiska brottsligheten innebär också en illojal konkurrens genom att ohederliga företagare kan konkurrera ut de hederliga. Häri- genom ökar den svarta sektorn och den kan också expandera genom att hederliga företagare ”tvingas” att bli ohederliga för att kunna rädda sina företag. Denna smittoeffekt kan leda till att det inom vissa bran- scher anses naturligt att begå ekonomiska brott. Branschen kan ut- veckla ett eget normsystem skilt från vad som gäller i övrigt.

3.4. Samhällsmoralen har förändrats

Det sägs att samhällsmoralen har blivit sämre. Utan att påstå att det var bättre förr talar ändå mycket för att gamla hedersbegrepp som att göra rätt för sig och att inte ligga samhället till last har förlorat i betydelse. Den omfattande ekonomiska brottsligheten, alla svartjobben och allt bidragsfusk menar vi avspeglar ett annat samhällsklimat.

På senare tid har skandalerna avlöst varandra och personer i hög

ställning har visat sig inte vara de förebilder som de borde vara. Bland människor finns en misstro mot det etablerade samhällets moral. Sam- hällssynen måste förändras. Detta kan ske endast genom att enskilda personer, företag, sammanslutningar av företag och anställda arbetar i samma riktning. En viktig uppgift har här den offentliga sektorn. Men de grundläggande problemen löses inte nödvändigtvis genom fler regler. . Lagstiftningen i vårt land, bl.a. den som rör skatter och olika bi- dragssystem, bygger på en moraluppfattning som fanns på l950—talet. Människor hade arbete och framtidstro. Skatterna var förhållandevis låga. Hushållen ökade sina inkomster och de gemensamma väl- färdssystemen byggdes upp. Även om det inte kan påstås att motsatta förhållanden råder i dag så vet vi alla att arbetslösheten är hög och att smärtsamma nedskärningar har genomförts i välfärdssystemen.

Ungdomar som växer upp i dag har en betydligt liberalare inställ- ning till svartjobb och bidragsutnyttjande än den som äldre generatio— ner har. Det har visat sig bl.a. i attitydundersökningar. l RSV:s serviceundersökning ”Inställning tilll skatteförvaltningen och kronofog- demyndighetema 1995” var det vanligare att äldre än yngre ansåg att den som anlitar någon för ett svartjobb skulle straffas (s. 16). Även andra stora förändringar har skett ] samhället. Allt fler bor i tätorter och i större städer. Den sociala kontrollen har minskat i takt med urbaniseringen.

Det är därför förhållandevis enkelt för ekonomiska brottslingar att flytta omkring verksamhet i landet för att undgå upptäckt.

Man kan konstatera att utvecklingen i samhället och människors moraluppfattning har sprungit förbi centrala delar av regelverket. Det gäller att anpassa lagstiftningen till vår tid.

3.5. Intemationaliseringen och normerna

Sverige är mer än tidigare en del av den övriga världen vilket bl.a. visar sig genom att ekonomiska brottslingar från andra länder etablerar sig här Ekonomiska brottslingar som har sina rötter i andra länder har relativt lätt att lämna Sverige för att komma undan rättvisan.

Även på ett mer vardagligt plan innebär den ökande internationali— seringen att andra traditioner och moraluppfattningar gör sig gällande. I vårt land lever och verkar hundratusentals människor med ursprung i länder med andra värderingar än dem vi anser gälla. Värderingama och moraluppfattningarna behöver naturligtvis inte vara sämre än våra även om de är annorlunda. Det är hög tid att vi accepterar att regler som är

självklara för oss som är uppvuxna i Sverige ter sig obegripliga för många andra. Vi kan inte enbart utgå från att alla skall anpassa sig till våra system. Vi måste också anpassa våra system och regler till den verklighet vi befinner oss i, till dem som lever och verkar i vårt land i dag.

3.6. Arbetslösheten är ett hot

Den höga arbetslösheten som närmat sig europeisk nivå är en grogrund för svart arbetskraft.

Inte nog med att arbetslösa etablerar sig på den svarta marknaden utan det förekommer även att sådant arbete kombineras med bedrägeri- er mot understödssystemen t.ex. genom att arbetslöshetsersättning samtidigt uppbärs. Detta innebär en ”dubbel illojalitet”. lllojaliteten riktas mot oss alla, mot seriösa företag som inte klarar konkurrensen från dem som inte betalar skatter och avgifter, mot andra arbetslösa som inte får arbete och mot skattebetalarna som via arbetslöshetskassan får betala för arbetslöshetsunderstöd som utbetalas på felaktiga grun— der. Här kan situationer förekomma där den som arbetar svart, den eventuelle ”arbetsgivaren” och slutligen den enskilde kunden gått samman för att lura både välfärds- och skattesystemet.

3.7. Antalet småföretag kommer att Öka

Den offentliga sektorn minskar antalet anställda. Samma utveckling har skett och fortsätter inom industrin och det övriga näringslivet. Service- sektorn har hittills inte lyckats engagera den arbetskrattsreserv som uppstått. Det är troligt att antalet småföretag kraftigt kommer att öka.

En av de mer betydelsefulla möjligheterna att minska arbetslös— heten, som i nuläget synes stå till buds, är att företagandet ökar. Från politiskt håll görs satsningar för att öka nyföretagandet, bl.a. genom ändringar i skattelagstiftningen.

En ökning av antalet mindre företag är önskvärd och troligen en förutsättning för den framtida välfärden. Upp emot en fördubbling av antalet småföretag under en kort tidsperiod kan dock innebära stora spänningar för skattesystemet eftersom småföretagande, jämfört med de förutsättningar som en löntagare har, innebär avsevärt ökade möjlig- heter till skatteundandraganden.

3.8. Det är svårt att förena höga krav på rättvisa med ett enkelt regelsystem

Vi ställer höga krav på rättvisa. Därför är vårt regelsystem detaljerat. Skattesystemet är ett exempel på en långtgående detaljreglering. De höga kraven på rättvisa innebär att stora resurser måste tas i anspråk, inte minst hos de myndigheter som skall kontrollera att bestämmelser följs. Det finns en koppling mellan å ena sidan enkelhet och schabloni— serade regler och å andra sidan rättvisa och komplicerade regler.

Men ett regelsystem som uppfattas som rättvist är i realiteten inte alltid det. Reglerna kan vara så komplicerade att få använder dem, de används fel och det saknas resurser att rätta till fel och brister i till- lämpningen.

Det system som nu finns för mindre företag är komplicerat och många företagare kan inte utnyttja de i teknisk mening riktiga skatte- reglerna. I praktiken är därför systemet inte rättvist.

Om en inte obetydlig del av näringsidkarna i en utsatt bransch undanhåller intäkter från beskattning kan skattesystemet inte uppfattas som rättvist av seriösa näringsidkare som måste lägga ned sin verksam- het på grund av illojal konkurrens.

Det finns därför skäl att öka graden av schablonisering för att få ett enklare system som underlättar både för den enskilde och myndig— heterna. Härigenom minskas möjligheterna att manipulera systemet samtidigt som resurser frigörs för myndigheterna att jaga mer kvalifi- cerade aktörer.

Ett annat alternativ är att behålla dagens regelsystem med höga krav på formell rättvisa och samtidigt kraftigt öka myndigheternas kontroll- insatser för att därmed kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten.

3.9. Skattetrycket och den ekonomiska brottsligheten

Sambandet mellan ekonomisk brottslighet och skattetryck är komplice- rat. Det är inte så enkelt som att låga skatter med automatik leder till ett minskat skatteundandragande. Däremot skall sambandet mellan skattenivå och intresset för skatteundandragande inte underskattas.

Av betydelse är bl.a. skattekilens storlek. Den beskattade sektorn måste ha en väsentligt högre marginell produktivitet jämfört med den Obeskattade sektorn. Skattekilen medför att det är svårt för t.ex. be- skattade vita hushållstjänster att konkurrera med sådana svarta tjänster.

Från dessa utgångspunkter är det därför angeläget att minska skatter som är känsliga för skatteundandraganden eller effekterna av dessa. Det gäller bl.a. nivåerna på inkomstskatten (marginalskatten) och socialavgifter på arbete. Ett sätt kan vara en företagarform med lägre skattenivå.

3.10. Hederliga deklaranter

Grundläggande för skattesystemet är att den enskilde medborgaren är hederlig. Deklarationsförfarandet bygger på att var och en deklarerar sina inkomster. Visserligen har kontrolluppgiftema delvis förändrat deklarationsförfarandet för löntagarna men i fråga om näringsidkare gäller fortfarande i allt väsentligt att ingen annan än den som deklare— rar talar om för skattemyndighetema vilka belopp som kommit in i verksamheten.

Som tidigare nämnts består den ekonomiska brottsligheten till stor del av att inkomster inte redovisas. Att på liknande sätt som för lön- tagare generellt införa kontrolluppgifter för näringsidkare är inte möj— ligt bl.a. beroende på antalet transaktioner. Inom många branscher består inkomsterna i huvudsak av ett stort antal transaktioner med privatpersoner och där den enskilda transaktionen uppgår till mindre belopp. Det minsta företaget, t.ex. en torghandel, kanske har lika många i skattesammanhang relevanta transaktioner under några timmar som en löntagare har om året (lön varje månad, bankräntor osv.). I sådana sammanhang är kontrolluppgifter inte att tänka på.

För att upptäcka oegentligheter krävs ofta en skatterevision. Skatte- revisioner är resurskrävande och det finns naturligvis en gräns för hur många revisioner som kan göras. Dessutom är företag i vissa branscher svåra att revidera eftersom affärerna görs upp direkt mellan företagaren och en privatperson, t.ex. hantverkstjänster till hushåll.

Ett effektivt sätt att minska den ekonomiska brottsligheten är att skapa incitament till att flera inkomster deklareras, dvs. att det som var svarta inkomster blir vita.

3.11. Den ekonomiska brottsligheten har ett försprång

Den kvalificerade ekonomiska brottsligheten har ett försprång. Sam- hällets resurser är knappa medan de som vill utnyttja systemet ligger

steget före och utnyttjar kvalificerad juridisk och ekonomisk rådgiv- ning. Intemationaliseringen och datoriseringen har ökat möjligheterna att begå brott och att undgå upptäckt.

Många av bestämmelserna på sekretessområdet är till för att värna om integriteten och då i första hand för den enskilde medborgaren. En myndighet med ett visst ansvarsområde får inte lämna ut uppgifter till en annan med ett annat ansvarsområde. Den ekonomiska brottsligheten tillåts därigenom gömma sig bakom sekretessreglema och dölja sin verksamhet. I vissa fall har myndigheterna rätt att ta del av uppgifter men detta får inte ske genom modern teknik (direktåtkomst) utan uppgifterna måste rekvireras vilket är tidsödande. De ekonomiska brottslingarna känner garanterat inga sådana hinder.

Enligt vår uppfattning bör även myndigheterna få lämna gåspennor- na och fullt ut ges möjlighet att använda modern teknik. Sekretessreg- lerna bör ändras så att de inte hindrar en effektiv bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.

3.12. Skatten måste betalas så nära intjänandet som möjligt

Ett stort problem är att när skatteundandraganden väl upptäcks så finns inte annat än skulder i företaget. De resurser som har lagst ner på att höja taxeringen kan till stor del vara bortkastade. Effekterna av den ekonomiska brottsligheten har fått fullt genomslag. Staten får inga skatteintäkter. Den illojala konkurrensen har redan drabbat företagen i branschen.

Redan Gustav Vasa insåg att om det skulle bli något resultat av skatteuppbörden räckte det inte att komma sent på hösten. Då var ladorna redan tomma. I stället skedde uppbörden strax efter skörden. Med andra ord skall skatter och avgifter betalas så nära intjänandet som möjligt. Annars riskerar man att pengarna är borta när betalning sent omsider skall ske.

3.13. Vi vill inte ha ett kontrollsamhälle

Ett sätt att bekämpa den ekonomiska brottsligheten är att kraftigt öka regleringen och samhällets kontroll. Detta tar stora resurser i anspråk samtidigt som det inte är säkert att regleringen är effektiv. Även detal- jerade kontrollsystem kan manipuleras. Ett exempel på detta är data-

program som ”krymper” redan registrerade intäkter. Även om kon- trollen skulle kunna genomföras utan kostnad så vill nog sannolikt ingen leva i ett reglerings— och kontrollsamhälle.

Med detta vill vi inte säga att den kontroll som nu finns skall tas bort. Tvärtom bör den i flera fall öka. Vår principiella inställning är att i första hand försöka finna lösningar som utgör ett komplement till fler regler och mer kontroll. Den enskilde företagaren upplever ofta regler och kontroll som förrnynderi. Insatser som syftar till bättre moral skapas inte genom ett ökat antal föreskrifter från myndigheterna. Inom flera branscher bedrivs egensanering och frågor om etik får allt större betydelse i olika organisationer. Denna positiva utveckling förutsätter dock för att bli framgångsrik att regelsystemet utvecklas i samma riktning.

3.14. Starka krafter i rörelse

Sammantaget kan konstateras att starka krafter är i rörelse. Dessa utgör en allvarlig risk för att den ekonomiska brottsligheten kommer att öka. Den måste därför bekämpas på olika plan och med stor beslutsamhet. Men det är inte säkert att det är de mest resurskrävande metoderna som är lämpligast. Många gånger kanske det går att använda befintliga resurser på ett annat sätt.

Vår uppfattning är att dagens regler och institutionella lösningar delvis avspeglar ett svunnet samhällssystem. Det är därför nödvändigt att göra radikala och delvis ”osvenska” förändringar för att vända

utvecklingen.

...-mm Jig. n. ||- myr.

"r""|"_

.......

”_l-|

å.?å-ILIÄI _.|.|'_l_1.|j|_ Tl-Ikål' .:'_fll rH' 'i'.-_.ILII'I 'f- ' 'IE'|"RIIII _ '.r|'.llv ;d Twi-:|

" |. '|'|lr'l| _" |'"|" tlf-" JI-l i"!

liuL Illlårlt Ilubljlhfr inkl." 'll'i. "-.|-.| ctail

”"E q'll'h 'l . '

4 Metoder att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten

4.1. Allmänt om olika metoder

I begreppet ekonomisk brottslighet ingår flera olika brottstyper. Den brottslighet som vi har funnit är vanlig i vissa branscher är framför allt olika former av skatteundandraganden och bokföringsbrott. Främst är det i alla berörda branscher fråga om oredovisade intäkter och svarta löner. De metoder som är aktuella för utredningen är därför i första hand sådana som kan förväntas ha någon effekt på dessa förfaranden.

Skattefusk är oftast ett resultat av den å ena sidan stora vinst som kan göras vid felaktig eller underlåten redovisning av hela eller delar av en verksamhet och den å andra sidan ringa eller näst intill obefint— liga upptäcktsrisken. De möjliga hinder som kan uppställas för att minska den ekonomiska brottsligheten måste inriktas på att minska be- tydelsen av de faktorer som utgör grunden för brottsligheten. De olika faktorer som är av särskild betydelse i sammanhanget är delvis beroen- de av vilken bransch det är fråga om.

Ytterligare förhållanden som måste vägas in när man tar ställning till olika förslag är den ökande internationaliseringen, bl.a. genom medlemskapet i EU som lett till en ökad trafik över gränserna av såväl enskilda som företag och varor.

Metoderna tas i detta avsnitt upp utan någon rangordning och utan att det förs någon diskussion om för- och nackdelar med dem. Det är olika exempel som rör både kontantbranscher och entreprenad- branscher. För att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten i en viss bransch krävs olika insatser från flera håll. Det är framför allt fråga om olika incitament att göra rätt för sig och utökade kontrollmöj- ligheter. Många metoder har effekt på båda områdena.

4.2. Olika former av näringstillstånd

Många av de branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslig- het utmärks av att det är lätt att etablera sig som företagare i dem. Det är i stort sett möjligt för vem som vill att bli sin egen i såväl taxi- som städbranschen. Yrkeskunskapema är lättillgängliga, den egna ekono- miska insatsen är begränsad och det är för en oetablerad företagare relativt lätt att skaffa sig kunder. I syfte att hindra oseriösa närings- idkare från tillträde till särskilt utsatta branscher kan etableringströsk- lama höjas. Krav på näringstillstånd — utformat efter problemen i resp. bransch — kan införas.

För att driva rörelse med t.ex. yrkesmässig trafik, restaurang med alkoholförsäljning eller handel med skrot fordras ett särskilt tillstånd. Den som söker tillstånd kontrolleras av den myndighet som prövar ansökan. Kontrollen avser sökandens vandel och lämplighet i övrigt. Reglerna om lämplighetsprövning och tillstånd har från början till— kommit för att tillgodose andra intressen än att hindra ekonomiska brottslingar att etablera sig i branscherna i fråga. Med tiden har de byggts på med nya regler i syfte att hindra ekonomisk brottslighet.

Den viktigaste funktionen för ett näringstillstånd är förstås att det ger tillträde till branschen i fråga. Intresset av att behålla ett beviljat tillstånd utgör ett viktigt incitament för företagaren att inte missköta sig. Misskötsamhet i olika avseenden kan ju leda till att tillståndet och därmed möjligheten att försörja sig dras in.

För att hindra olämpliga personer från att etablera sig i särskilt utsatta branscher kan man införa krav på tillstånd med vidhängande lämplighetsprövning och efterföljande tillsyn för den som vill vara verksam i en sådan näring. Det innebär att krav på tillstånd för att driva näring skulle införas i fler branscher än i dag.

Ett annat krav som i viss mån verkar hindrande är krav på ekono- miska resurser för att få starta viss verksamhet. Som förutsättning för att få driva viss näring kan också krävas att verksamheten drivs i aktiebolagsform. Därmed uppnås att företagen i branschen kommer att granskas av en godkänd eller auktoriserad revisor. Eftersom aktie- kapitalet måste uppgå till lägst 100 000 kr innebär ett sådant krav även krav på ekonomiska resurser.

Från många håll har framförts att bristande kunskaper i bokföring och skattelagstiftning och svårigheter att tillägna sig dessa kunskaper kan vara ett skäl för en del företagare att mer eller mindre strunta i alla regler. Ett krav på att den presumtiva företagaren personligen eller på annat sätt har tillgång till grundläggande kunskaper i bokföring,

skatteregler, arbetsrättslagstiftning m.m. daretagarkunskaper) kan verka förebyggande.

För de näringsverksamheter som redan i dag har krav på tillstånd kan krav på ekonomiska resurser, företagarkunskaper m.m. införas i det befintliga regelsystemet. För andra branscher krävs en särskild reglering med krav på tillstånd som kan återkallas om förutsättningama ändras.

4.3. Licensavgift

I flera av de branscher som utredningen studerar finns det av struk- turella skäl intresse av och möjlighet att undgå skatt med olagliga medel. Det har att göra med att branscherna domineras av små företag där företagarens personliga intressen sammanfaller med företagets. Såväl den externa som den interna kontrollen är obefintlig. Ofta är det fråga om kontanthandel med ett stort antal konsumenter som anonyma köpare, vilka inte behöver verifikationer.

En metod att minska fusket i kontanthandeln är att införa beskatt- ning efter parametrar, särskilt utvalda för varje bransch (schablon- beskattning). För restaurangbranschen kan det t.ex. vara golvytan och läget. Ett naturlig parameter för ett taxiföretag är antalet fordon. För- delen med schablonbeskattning är att beskattningen inte blir lika bero- ende av den enskildes egna uppgifter i redovisning och självdeklara- tion. Utredningen har i delbetänkandet Licensavgift en principskiss (SOU 1996:172) presenterat ett förslag för taxi.

I denna utredning har vi arbetat på en modell med en miniminivå på de belopp (licensavgift) som skall betalas i skatt. Licensavgiften ersätter inte bokföringsskyldigheten och den konventionella beskatt- ningen. Snarare stöttas skattesystemet genom att näringsidkaren måste betala skatter och avgifter upp till en viss lägsta nivå. Det belopp som en viss verksamhet skall betala grundas på en eller flera parametrar. Syftet är att varje företag i en viss bransch som lägst skall betala skat- ter och avgifter motsvarande vad nonnalföretag i branschen genererar. En utgångspunkt är att beskattningen av de seriösa företagen inte skall öka samtidigt som de oseriösa skall betala mer än de gör i dag. De seriösa företagen redovisar redan i dag skatter och avgifter som över- stiger kravet på lägsta skatte- och avgiftsinbetalning (licensavgiften), vilket får till följd att licensavgiften inte påverkar dessa företags be- skattning. Genom licensavgiften minskar effekterna av den illojala konkurrens som blir resultatet när företag inte följer regler om skatter och uppbörd.

4.4. Uppbördssystemet

I entreprenadbranscherna (bygg, städ och flytt) är problemen med ekonomisk brottslighet olika beroende på vem som är köpare. När det är konsumenter kommer uppdragstagare och uppdragsgivare överens om att arbetet skall göras svart och utan kvitto. När köparen är ett företag, organisation eller myndighet är problemet mer komplicerat. I dessa fall utförs arbetet mot faktura och bokförs och redovisas hos såväl beställare som uppdragstagare (huvudentreprenör). Det beställda arbetet utförs helt eller delvis av underentreprenörer och ibland före- kommer långa kedjor av underentreprenörer. Den ekonomiska brotts- ligheten består i att underentreprenörerna inte redovisar intäkter och betalar svarta löner. Därigenom blir priset på det beställda arbetet lägre än det annars skulle ha blivit. Seriösa företag konkurreras ut. Om och när myndigheterna kommer den oseriösa verksamheten på spåren finns inga tillgångar att hämta. Huvudentreprenören, som kan ha varit mer eller mindre medveten om det svarta arbetet, går helt fri eftersom han gjort vad han skall, nämligen kontrollerat att underentreprenören har F- skattebevis. Företagare som har F-skattebevis står själva för betal— ningen av skatter och avgifter.

För att hindra skatteundandraganden i underentreprenörsledet kan uppbördsreglema användas. Ett sätt är att skärpa kraven för att före— tagare, generellt eller i vissa branscher, skall få F-skatt. Ett annat är att ålägga huvudentreprenören ansvar för underentreprenörers skatter, eventuellt i kombination med en skyldighet att göra skatteavdrag eller lämna kontrolluppgift. Det finns olika varianter och man kan också tänka sig olika kombinationer. Alla utom en ren ansvarsregel ökar myndigheternas kontrollmöjligheter och får därmed en preventiv effekt på skatteundandragandet i underentreprenörsleden.

4.5. Tekniska hjälpmedel

Kraven på hur en taxameter för ett taxifordon skall vara konstruerad, vad den skall registrera och vilken information den skall lämna kom- mer att stramas upp i nya föreskrifter som har utarbetats av Vägverket. Liknande krav kan införas för kassaregister som används i branscher med stor andel kontanthandel, t.ex. restaurangbranschen. Krav på registrering av försäljning i ett typgodkänt kassaregister kan kombi- neras med en skyldighet att lämna ett kvitto. Bättre tekniska hjälp- medel verkar preventivt genom att de kräver mer manipulativa för—

faranden för att fuska samtidigt förbättras myndigheternas förutsätt- ningar att kontrollera företagen.

4.6. Egensanering m.m.

Branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet kan genom att i de egna organisationerna införa etiska krav på medlemsföretagen få bort eller i allt fall väsentligt minska den ekonomiska brottsligheten i den egna branschen.

En branschorganisation kan som villkor för medlemskap kräva att medlemsföretaget lojalt följer de regler som gäller för branschen som sådan och för näringsidkare i allmänhet. Detta innebär bl.a. att ett medlemsföretag åtar sig att betala skatter och avgifter. Medlemsföretag som inte följer reglerna kan uteslutas ur organisationen. För effektivitet krävs också att medlemsföretaget förbinder sig att inte anlita andra företag t.ex. underentreprenörer utan att kontollera att dessa följer regler motsvarande de branschetiska reglerna. Fackföreningama kan på olika sätt medverka i arbetet med egensanering.

Egensanering har bäst direkt effekt i branscher där företagen är be- roende av att få uppdrag av varandra. Det gäller framför allt i de s.k. entreprenadbranscherna. I kontantbranscher där företagen kan få affars- kontakter med varandra och ”affärspartnem” vanligen är en konsument har egensanering en mer indirekt effekt genom att den höjer företagar- och samhällsmoralen.

Även olika former av frivilliga auktorisationssystem har betydelse för ekobrottsbekämpningen bl.a. genom att branschorganisationer ställer krav på medlemmarna på seriositet och kvalitet på utfört arbete. Auktorisationssystem som kombineras med garantier på utfört arbete befrämjar användning av kvitton vilket i sin tur har en preventiv effekt på ekobrottsligheten. Dessutom kan sådana system stimulera uppdrags- givare att anlita företag som är auktoriserade och lämnar garantier eftersom det ökar tryggheten.

4.7. Offentlig upphandling

Regler om offentlig upphandling finns i lagen (1992:1528) om offent- lig upphandling. Den offentliga sektorn är en stor köpare av tjänster från flera av de branscher som har problem med ekonomisk brott- slighet. Den offentliga upphandlingen kan stramas upp så att oseriösa näringsidkare utestängs från att få uppdrag av den offentliga sektorn.

Detta kan ske dels genom ändringar av lagstiftningen, dels genom att den offentliga köparen använder sig av de civilrättsliga möjligheter som finns när avtal träffas. I avtal kan t.ex. bestämmas att under- entreprenörer måste godkännas av beställaren och att personal som utför visst arbete skall bära namn och brickor, allt i syfte att hindra att svart arbetskraft indirekt anlitas av den offentliga sektorn och avlönas med skattemedel.

4.8. Svartjobbama

Fusket i de särskilt utsatta branscherna består i att intäkter inte redo- visas och att de sedan används för att betala svarta löner till anställda och ersättning till företagaren. En förutsättning för företagarnas fusk är — när det inte är en ensamföretagare — att det finns arbetstagare som är villiga att arbeta svart. Det finns därför anledning att titta närmare på möjligheterna att minska intresset för detta. När det gäller tjänster som riktas till privatpersoner finns bara ett bra sätt och det är att minska effekterna av skattekilen. Som exempel kan nämnas att svart städarbete kostar ca 60 kr per timme och vitt närmare 200 kr.

Företrädare för olika branschorganisationer har framfört att de svarta lönerna ofta går till personer som samtidigt får olika sorters bidrag. Detta bekräftas i Riksrevionsverkets rapport FUSK (se avsnitt 5.6 Ekobrottsligheten i taxibranschen). Av utbetalda bidrag till förtids- pensionärer, sjukskrivna och arbetslösa beräknas 2—4 procent, motsva- rande 1,5—3,3 miljarder kr år 1991, betalas till personer som samtidigt uppbär svart lön. Detta ”dubbelfusk” är särskilt upprörande. Den som har skattefri lön kan med ojusta metoder konkurrera med den skattebe- talande företagaren och den senare får dessutom via sin skattsedel eller arbetslöshetskassa betala för den förres låga priser! Risken för upptäckt är mycket liten och den bör öka bl.a. genom att myndigheternas kon- trollmöjligheter förbättras. En skyldighet för arbetsgivare att vid inbetalning av anställdas preliminära skatter och arbetsgivaravgifter ange vilka personer betalningen avser förbättrar kontrollmöjlighetema. Uppgifterna kan användas vid kontrollaktioner hos företag och järn- föras med uppgifter hos t.ex. försäkringskassa.

4.9. Skatter

Arbeten som utförs åt privatpersoner är ett särskilt problemområde eftersom högt beskattade tjänster (t.ex. städning, måleriarbete) skall

betalas med fullt beskattade arbetsinkomster. Avdrag medges inte för privata utgifter så intresset för kvitto saknas. När det gäller t.ex. en hantverkstjänst som målning är ofta en förutsättning att arbetet utförs svart eftersom priset annars blir för högt för köparen.

Eftersom tjänsterna är dyra för privatpersoner, de saknar intresse av kvitto, skatten är en stor del av kostnaden för tjänsten och möjlig- heterna att kontrollera privatpersoners köp av tjänster är så gott som obefintliga måste problemet lösas genom någon form av incitament för parterna att redovisa tjänsten. Sänkta skatter är förstår ett sätt men för att få någon märkbar effekt måste det till en kraftig sänkning. En metod är skattereduktion för t.ex. byggarbeten på villor och bostads- rätter. Det leder till att enskilda kräver kvitto. När det gäller framför allt hushållstjänster finns olika metoder att minska skatterna och göra dessa vita, bl.a. en särskild företagarform, Singelföretag.

Sänkta skatter kan på samma sätt användas i restaurangbranschen för att öka de redovisade intäkterna och kontrollmöjlighetema. Genom att efter ansökan återbetala alkoholskatt till restaurangföretagare förmås dessa att redovisa sin försäljning.

4.10. Ökad och effektivare kontroll genom myndighetssamverkan

Regeringen har i förordningen (l995z736) om regional myndighetssam- verkan för bekämpning av ekonomisk brottslighet föreskrivit att det i varje län skall finnas ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Samverkansorganet leds av landshövdingen och är knutet till läns- styrelsen. Syftet är att man genom olika former av samverkan mellan myndigheter, näringsliv och organisationer effektivare skall bekämpa den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom gemensamma kontrollak- tioner. Samverkansorganet skall varje år rapportera till regeringen om den ekonomiska brottsligheten. Av de rapporter som lämnats i början på 1996 och 1997 framgår att erfarenheterna av detta arbete är mycket goda.

Myndigheters gemensamma kontrollaktioner har utförts mot bl.a. restauranger (Operation Krogsanering), yrkestrafik och tillfällig försälj- ning. Även andra typer av samverkan förekommer.

En fortsatt samverkan med en utvidgning till allt fler områden kan förväntas på regional nivå mellan kommunala och statliga myndigheter samt organisationer.

Samverkan mellan myndigheter innebär att kompetens, kunskap och befogenheter förs samman och blir ett slagkraftigt vapen i ekobrotts- bekämpningen.

I detta samverkansarbete och för övrigt även i myndigheternas vanliga kontroll- och tillsynsarbete finns behov av informationsutbyte mellan olika myndigheter. Inom detta område kan en hel del förbätt- ringar göras, bl.a. kan samköming ske av register och sekretessreglema ändras.

4.11. Registrering av näringsverksamhet

Allmänt

En grundläggande förutsättning för att kunna kontrollera företag är att man vet att de finns och vem som företräder dem. Det finns inte någon skyldighet för näringsidkare i allmänhet att anmäla till myndigheterna att verksamhet har påbörjats. Det är i dag möjligt, enligt gällande regler, att driva näringsverksamhet helt utanför myndigheternas kon- troll under drygt ett år. Om verksamheten startar i början på ett år kan den första myndighetskontakten komma att ske först när deklarationen ges in i början på nästföljande år. I sämsta fall upphör verksamheten utan att någon deklaration ges in. Endast den näringsidkare som driver en mervärdesskattepliktig verksamhet där beskattningsunderlaget beräk- nas överstiga en miljon kr är skyldig att göra anmälan för registrering. Dessutom måste registrering ske om näringsidkaren har anställda (arbetsgivaravgifter och preliminär skatt).

[ de fall när en näringsidkare inte har anmält sin verksamhet till någon myndighet är det svårt att identifiera vem som ansvarar för en viss verksamhet. När skattemyndigheter och andra i s.k. PEK-projekt söker upp t.ex. frisörer är det ofta ett problem att man inte vet vem som driver verksamheten. De personer som befinner sig i lokalen är inte alltid villiga att lämna uppgifter om detta. Eftersom det inte finns någon skyldighet att registrera verksamheten kan man inte heller kräva svar på sådana frågor. Dessutom har skattemyndigheten inte befogen- het av avkräva legitimation.

Från Kronobergs län rapporteras att det vid kontroll 1996 av en- skilda näringsidkare som på marknader i länet bedriver torghandel eller tillfällig handel visat sig att 97 av 271 hade oklara registreringar för F- skatt.

Kontroll av och förebyggande arbete med nya verksamheter kan effektiviseras med en skyldighet för alla näringsidkare att innan en verksamhet påbörjas anmäla detta till myndigheterna.

Nya regler i Skattebetalningslagen

Enligt den nya Skattebetalningslagen (1997:483) skall skattemyndig- heten registrera dels den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter, dels den som är skattskyldig enligt mervär- desskattelagen (3 kap. l 5). Den som avser att bedriva verksamhet som skall registreras måste anmäla sig för registrering hos skattemyndig- heten senast två veckor innan verksamheten påbörjas eller övertas. När dessa regler införs upphör den nu gällande särregleringen för den som har ett beskattningsunderlag understigande en miljon kr och som medför att ytterst få nya näringsidkare behöver anmäla sig för mer- värdesskatteregistrering före det att ordinär deklaration avlämnas. Från skyldigheten att anmäla verksamhet i förväg föreslås två undantag som saknar betydelse i detta sammanhang.

Regeringens förslag grundas bl.a. på EG:s sjätte mervärdesskatte- direktiv enligt vilket varje skattskyldig skall uppge när hans verksam- het inleds, förändras eller upphör.

Skattemyndigheten skall, enligt lagförslaget, kunna förelägga den som underlåter att anmäla sin verksamhet att göra detta. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. Registrering skall, om tillräckliga upp- gifter finns, dock kunna ske utan att anmälan gjorts.

Amälningsskyldighet underlättar kontrollen av näringsidkare och är en grundförutsättning för att den ekonomiska brottsligheten skall kunna motarbetas vid bl.a. tillfällig försäljning. Kontrollmöjlighetema under- lättas om skatteflyktskommitténs förslag, om att skattemyndigheten får rätt att vissa situationer avkräva legitimation, genomförs.

4.12. Kampanjer, information och liknande

De flesta förebyggande metoder mot ekonomisk brottslighet riktar sig direkt mot själva brottsligheten, de ökar möjligheten till kontroll och/ eller intresset av korrekt redovisning. Fokus riktas mot dem som begår brotten.

Den ekonomiska brottsligheten har, som annan brottslighet, offer. Det är borgenärer som inte får betalt, företagare och arbetstagare som

mister sin försörjning och det är det anonyma kollektivet skattebetalare som får betala andras skatter.

Ett sätt att öka förståelsen för ekobrottsbekämpningen är att mer konkret visa dess skadeverkningar. De medel som staten återvinner genom olika insatser mot ekonomisk brottslighet kan i en eller annan form återbetalas till skattebetalarna. Nationella kampanjer mot svart— jobb kan genomföras av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer och staten gemensamt. I samband med dessa kan offren för den ekono- miska brottsligheten synliggöras.

Att tydligt visa den ekonomiska brottslighetens negativa effekter syftar också till att minska den överslätande inställning till ekonomiska brott som finns på vissa håll. En ändrad attityd till skatteundandragan- den är en förutsättning för att hindra den ekonomiska brottsligheten.

5 Frisörbranschen

Sammanfattning

Frisörbranschen är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet. Problemen består framför allt i att intäkter inte redovisas och att svarta löner betalas.

För att komma till rätta med frisörbranschens problem behövs insatser på flera områden. Vissa förslag minskar direkt möjligheterna till skattefusk och förbättrar i motsvarande mån konkurrensvilllkoren för de seriösa företagen. Andra förslag är incitament till korrekt redo- visning eller förbättrar kontrollmöjlighetema.

Utredningen föreslår att

— frisörer och näringsidkare i andra kontantbranscher skall vara skyl- diga att registrera alla intäkter i ett typgodkänt kassaregister och att tillhandahålla kunden ett kvitto som registret skrivit ut,

ett system med licensavgift utarbetas och införs för frisörer,

skattemyndigheten skall kunna begära specifikation öVer vilka an- ställda som omfattas av inbetalning av preliminär skatt och arbetsgivar- avgifter.

5. 1 Allmänt 5.1.1 Några fakta

Sveriges Frisörföretagare (SFF) är arbetsgivar- och branschorganisation för företagare inom frisör-, perukmakeri- och skönhetsvårdsyrkena. Det finns ca 9 000 frisörföretag, varav 6 200 är medlemmar i SFF. Antalet verksamma frisörer uppskattas till 15 000. Av SFF:s medlems- företag saknar 4 750 anställda och endast sex företag har fler än 16 anställda. Förhållandena kan beräknas vara desamma inom den del av frisörbranschen som inte är organiserad. De företag som är med i SFF har tillsammans endast 3 150 anställda. Ungefär tio procent av före- tagen är s.k. hyrstolsföretag, dvs. företag som består av en företagare

som hyr en frisörstol i en salong. I en salong kan det således finnas lika många företag som det finns frisörstolar. Frisörbranschen är en utpräglad småföretagarbransch.

Frisörbranschen indelades tidigare i dam- och herrfrisörer men numera är det vanligt att frisörer klipper både kvinnor och män. Det är dock betydligt fler kvinnliga företagare i branschen än manliga.

Uppgifterna om vad frisörbranschen omsätter per år är mycket osäkra. Om man ser till frisörföretagens mervärdesskattedeklarationer rörde det sig år 1995 om 3,5 miljarder kr. SCB:s undersökning om hushållens utgifter för samma år visar på en omsättning på ca 5 miljar- der kr. Båda uppgifterna är osäkra och hela differensen kan inte med säkerhet förklaras med att inte alla intäkter har redovisats.

Branschen är mycket konservativ när det gäller betalningsmedel. Kontant betalning är det vanligaste. Det finns många frisörer som inte tar emot betal— eller kreditkort. Det är också vanligt att frisörer inte har en kassaapparat där betalningar kan registreras.

5.1.2 Regler

Det finns inga särskilda regler för frisörbranschen. För att utöva frisör- yrket finns inga krav på utbildning även om de flesta som är verk- samma i branschen har utbildning för detta.

Inte heller finns det några särskilda regler för just de lokaler som används av frisörer.

5 .2 Ekobrottsligheten

Det finns inte några nyligen gjorda undersökningar av branschen. Utredningen har genom SCB försökt att få ett mått på skatteundan- dragandet i branschen. Till skillnad från andra branscher var detta i teorin möjligt bl.a. för att frisörtjänster så gott som uteslutande köps av privatpersoner. Företagens uppgifter i deklarationer skulle kunna jäm- föras med de uppgifter om hushållens utgifter för frisörtjänster som SCB tar fram i särskilda undersökningar. De sifferuppgifter som vi fick fram kan, som tidigare har framgått, tyda på ett omfattande skatte- undandragande men eftersom de olika undersökta åren varierar på ett oförklarligt sätt kan inga säkra slutsatser dras.

RSV har i kartläggningspromemorian Herrfrisörer, utgiven 1987, sammanställt resultatet av 95 revisioner som skattemyndighetema i hela landet gjort mot herrfrisörer under åren 1979-1986. Av prome-

morian framgår att många anmärkningar riktades mot bokföringen i företagen och mot att intäktsredovisningen var bristfällig. Enligt vad som då uppgavs av branschen var ”inkomstbortfall” inte ovanligt.

I Stockholms län har polisen, skattemyndigheten och försäk- ringskassan tillsammans under ett år drivit ett PEK-projekt i frisör- branschen (om PEK se kapitel 18). Den direkta anledningen var att det under första halvåret 1995 till polisens ekorotel kom in ett flertal tips avseende frisörbranschen och att företrädare för branschen påtalade att det förekom osund konkurrens. Av en slutrapport över projektet date- rad den 15 augusti 1996 framgår att 151 salonger med 179 närings- idkare har besökts. Vid dessa har myndighetsföreträdama berättat om myndigheternas samarbete samt om de skyldigheter som åligger en näringsidkare och om att kontroller kommer att ske av verksamheten. Projektet har inte resulterat i någon brottsutredning men däremot utreds 28 ärenden av försäkringskassan. Av 179 näringsidkare hade endast 123 F-skatt eller A-skatt, dvs. att 56 näringsidkare inte betalade varken F-eller A-skatt. Endast 136 var registrerade för mervärdesskatt. Efter- som det inte finns någon skyldighet för ett företag att registrera sig för mervärdesskatt om det beräknade beskattningsunderlaget understiger 1 miljon kr kan inte någon slutsats dras av uppgiften om mervärdes- skatteregistrering. I slutrapporten föreslås att nya företag skall lämna in en etableringsanmälan till skattemyndigheten.

SFF anser att det är svårt för en seriös företagare att få lönsamhet i ett frisörföretag och att orsaken till detta är att företagare som är mindre seriösa bedriver illojal konkurrens genom att inte redovisa alla intäkter. Enligt SFF började svårigheterna i branschen med lågkonjunk- turen i början av 1990-talet vilken sammanföll med att mervärdesskatt infördes på frisörtjänster och detta sammantaget ledde till en vikande efterfrågan på frisörtjänster. Under senare år har tillkommit en ökande konkurrens från illojala företagare.

Handelsanställdas förbund, som bl.a. organiserar anställda frisörer, anser att det finns stora problem med oseriösa företagare i branschen och att problemen ökat under de senaste åren. Den illojala konkurren- sen har under senare år lett till att de seriösa företagarna inte har kunnat höja varken priserna eller de anställdas löner. Enligt den offici- ella lönestatistiken, har frisöremas löner därför i förhållande till andra grupper sjunkit de senaste åren.

5 .3 Överväganden och förslag

5.3.1 Är frisörbranschen utsatt för ekonomisk brottslighet?

Utredningens bedömning: Frisörbranschen är utsatt för ekono- misk brottslighet. Den består i att intäkter inte redovisas till beskattning. Intäkter används till svarta löner till anställda eller till företagaren.

Skälen för utredningens bedömning Ekonomisk brottslighet

Företrädare för branschen, både arbetsgivare och arbetstagare är eniga om att branschen har stora problem med företagare som konkurrerar med illojala metoder, dvs. genom att inte redovisa och betala skatt för alla intäkter. Man anser också att dessa problem har ökat under de allra senaste åren. Branschföreträdamas uppfattning delas av företräda- re för de myndigheter som har haft närmare kontakt med branschen under senare tid.

Ett påtagligt tecken på att branschen har särskilda problem, men också ett sundhetstecken, är alla de dekaler som frisörföretagare under det senaste året har fäst på dörrarna till sina lokaler. På dekalema har man angett bl.a. att skatter och avgifter betalas liksom att avtalsenliga löner betalas. Detta är ett sätt för seriösa företagare att ta avstånd från de illojala konkurrenterna. Dessa å andra sidan erbjuder via bl.a. flygblad sina tjänster till relativt låga priser.

5.3.2 Hur skall frisörbranschen saneras från ekonomisk brottslighet?

Utredningens förslag: Frisörföretag skall i likhet med närings- idkare i andra kontantbranscher vara skyldiga att registrera all försäljning i ett typgodkänt kassaregister och att tillhandahålla kunden ett kvitto som registret skrivit ut.

Ett system med licensavgift skall utarbetas och införas för frisörer.

Av betydelse är även utredningens förslag om att närings- idkare skall lämna specificerade uppgifter om vilka anställda som omfattas av betalning av preliminär skatt och arbetsgivarav- gifter.

Skäl för utredningens förslag

Är frisörtillstånd efter särskild prövning ett sätt att förhindra ekonomiska brott?

Ett system med tillstånd och lämplighetsprövning efter modell från yrkestrafiken och restaurangbranschen kan införas för frisörföretagare. Länsstyrelserna skulle kunna ta hand om tillståndsprövningen och den efterföljande tillsynen. Det finns 9 000 frisörföretag som då skall lämplighetsprövas och därefter stå under särskild tillsyn.

Med utgångspunkt i vad verksamheten vid länsstyrelsernas yrkes- trafikenheter kostar kan den årliga kostnaden för personal för ett system med frisörtillstånd beräknas till 3,5-4 miljoner kr. Därutöver tillkommer kostnader för löneadministration, lokaler m.m. och inte minst igångkömingskostnader när alla företag skall prövas första gången.

Kostnaden skall ställas i relation till de effekter systemet kan för- väntas ha på fusket i branschen. Erfarenheter från den prövning som sker beträffande yrkestrafik och serveringstillstånd visar att metoden är effektiv när det gäller att stoppa dokumenterat oseriösa personer från att etablera sig som företagare i de berörda branscherna. Eftersom så- väl restauranger som vissa delar av yrkestrafiken är mycket belastade av ekonomiska brott har tillståndsprövningen, trots att den är relativt omfattande, begränsad effekt när det gäller att förhindra ekonomiska brott.

Inom några av de andra branscher som utredningen har studerat

förekommer att personer sätter i system att driva det ena företaget efter det andra på ett oseriöst sätt. Det är t.ex. inte helt ovanligt i flytt— branschen att ett företag med stora skatteskulder säljs strax innan det går konkurs samtidigt startar de tidigare ägarna till konkursbolaget ett nytt flyttföretag. Samma företeelser finns i taxi och restaurangbransch- en. Det finns däremot ingenting som tyder på att denna form av mer systematiska oegentligheter förekommer i frisörbranschen. Det är i regel den i övrigt ordinära företagaren som gör sig skyldig till skatte- undandraganden och ytterst sällan har han dömts för brott. Ett närings- tillstånd med vandelskrav, som huvudsakligen träffar dem som har begått brott, skulle få begränsad betydelse för att komma till rätta med de problem som finns.

Utredningens uppfattning är att det för frisörer finns effektivare metoder än lämplighetsprövning med avseende både på kostnader och förbättrade konkurrensvillkor. Det gäller i första hand ett system med licensavgift men även krav på att registrera all försäljning i ett typgod- känt kassaregister. I första hand bör övervägas andra metoder än frisörtillstånd med tillhörande lämplighetsprövning.

Licensavgijiförfrisörföretag

Frisörbranschen ingår i gruppen kontantföretag. Det finns i branschen många småföretagare. Av de 9 000 företagen är ca hälften enmansföre- tag. Kontantförsäljningen är helt dominerande. Många frisörer tar inte emot betalning med kontokort trots att kostnaden för en klippning eller annan behandling ofta uppgår till några hundra kr. Kunderna är alltid privatpersoner som varken har nytta eller intresse av kvitton. Kvitton används i stort sett aldrig. Strukturen i branschen är sådan att en licensavgift av den typ som utredningen presenterat för taxi är en verksam metod att komma till rätta med de värsta avartema av skatte- fusk inom frisömäringen. Licensavgift för frisörföretag och andra kontantföretag som drivs i lokaler presenteras i kapitel 10.

Typgodkända kassaregister och kvittotvång

Av RSV:s kartläggningspromemoria och enligt vad branschföreträdare har anfört är det inte ovanligt att frisörsalonger saknar en kassaapparat och att ingen maskinell registrering sker av betalningar. Tvärtom är det ofta så att betalning sker kontant direkt till frisören vid dennes arbet- stol. Förhållandena i branschen när det gäller betalningsrutiner är sådana att de, t.o.m. mer än i många andra kontantbranscher, under-

lättar för den som inte vill redovisa alla intäkter.

Från många håll har framförts att det skulle försvåra för den som vill fuska om det fanns en skyldighet för frisörer och andra kontant- företagare att registrera all försäljning i kassaregister som uppfyller vissa minimikrav, att därefter ta ut ett av registret utskrivet kvitto och tillhandahålla kunden detta. SFF rekommenderar sina medlemmar att skaffa och använda kassaregister. Genom SFF kan frisörföretagen till rabatterat pris köpa kassaregister som uppfyller vissa krav på säkerhet i registreringar m.m.

Branschsaneringsutredningen delar uppfattningen att kassaregister bör användas men inte endast i frisörbranschen utan i alla kontant- branscher. Utredningen föreslår därför att det i kontantbranscherna skall införas krav på att registrera all försäljning i ett typgodkänt kassaregister och att tillhandahålla varje kund ett kvitto som skrivits ut av detta register.

I kapitel 9 som gäller alla kontantbranscher redogör utredningen närmare för vilka krav som bör ställas på ett sådant kassaregister, om skyldigheten att lämna kunder kvitton och även förutsättningar för användande av gemensam verifikation. I avsnittet redogörs också för kontantkortens betydelse för den ekonomiska brottsligheten i kontant- branscherna.

Registrering av nya företag Ett problem vid genomförande av t.ex. PEK-projekt eller andra myn- dighetsaktioner mot bl.a. frisörföretagare är att veta vilka företag som finns och vem som företräder företaget. Detta har framförts till utred- ningen från flera håll under utredningens gång. En frisörföretagare är inte, som en företagare i en entreprenadbransch är i dag, beroende av att ha ett F-skattebevis för att undvika skatteavdrag och behöver så- ledes inte registrera sig som företagare av det skälet. Eftersom en nyetablerad frisörföretagare sällan har ett beräknat beskattnings- underlag som överstiger en miljon kr föreligger inte heller någon skyldighet att registrera företaget för mervärdesskatt. Detta innebär i normalfallet att en frisörföretagare kan stå utanför alla register fram till dess att den första deklarationen har lämnats in, vilket kan dröja drygt ett år om företaget börjar sin verksamhet i början på ett kalenderår. Det nuvarande systemet där en företagare kan verka under lång tid utan någon som helst insyn eller redovisningsskyldighet gynnar oseriö- sa företagare. I sämsta fall upphör verksamheten innan någon deklara- tion har lämnats in och då är upptäcktsrisken i det närmaste obefintlig.

I den nya Skattebetalningslagen (1997:483) föreskrivs att den som avser att bedriva näringsverksamhet och är skyldig att betala arbets- givaravgifter eller mervärdesskatt måste anmäla sig för registrering hos skattemyndigheten senast två veckor innan verksamheten påbörjas eller övertas. Branschsaneringsutredningen anser att förslaget är bra och bör genomföras snarast möjligt.

Bättre kontroll av anställda m.m.

Myndigheternas befogenheter och möjligheter att göra kontroller bör förbättras. För att göra det möjligt att kontrollera om det finns svart arbetskraft på en salong måste myndigheterna veta vilka som är an- ställda. Det kan de få om företagaren är skyldig att anmäla detta. I kapitel 16 föreslår utredningen att skattemyndigheten skall få förelägga näringsidkare att lämna specificerade uppgifter om vilka anställda som omfattas av inbetalningar av skatter och avgifter.

Skatteflyktskommittén har föreslagit att skattemyndigheten skall få göra identitetskontroller vid besök i samband med olika former av kontroll (SOU 1997:86). Branschsaneringsutredningen förordar att för— slaget genomförs. Frisörbranschen är enligt de erfarenheter som finns efter olika kontroller en av de branscher där identitetskontroller är viktiga för att bekämpa skatteundandraganden.

6 Restaurangbranschen

Sammanfattning

Restaurangbranschen är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet fram- för allt i form av skatteundandraganden. Problemen består huvudsak- ligen i att inte all försäljning redovisas och att svarta löner betalas. Det är särskilt farligt eftersom restauranger ofta är den första arbetsplatsen för många ungdomar och invandrare.

För att komma till rätta med restaurangbranschens problem behövs insatser på flera plan. Det gäller att minska möjligheterna till skatte- fusk och i motsvarande mån förbättra konkurrensvillkoren för de seriösa företagen. Incitament måste skapas till korrekt redovisning och kontrollmöjligheterna förbättras.

Utredningen föreslår att

— alla restauranger, både de som har och de som inte har serveringstill- stånd, skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett typgodkänt kassaregister och att tillhandahålla kunden ett kvitto som registret skrivit ut,

— Alkoholinspektionen får rätt att överklaga kommunernas beslut i frågor om serveringstillstånd,

— restauranger med serveringstillstånd mot redovisning skall återfå alkoholskatten på vin och sprit,

— på sikt en minimiskatt (licensavgift) bör införas för restauranger,

skattemyndigheten skall kunna begära specifikation över vilka som omfattas av inbetalning av anställdas preliminära skatter och arbets- givaravgifter,

informationsutbytet mellan myndigheterna skall effektiviseras genom bättre tillgång till uppgifter som är relevanta för serveringstillstånd.

6.1 Allmänt om restaurangbranschen 6.1.1 Några fakta

Vad är en restaurang?

Restauranger utmärks av att de har en lokal där gäster serveras mat. 1 normala fall tillagas maten i ett kök i direkt anslutning till serverings- lokalen.

Restaurangema är av många olika slag. I begreppet ingår allt från restauranger som är utmärkta i Guide Michelin till personalmatsalar och snabbmatsrestauranger. Även restauranger som finns i hotell räknas till restaurangbranschen.

Gatukök och ambulerande korvförsäljning ingår inte i begreppet restaurang. I ett gränsskikt finns gatukök som har en lokal där gästerna äter den mat som serveras.

Omsättning, anställda m.m.

Det finns i Sverige drygt 10 000 restauranger (1996). Av dessa är 2 700 lunch- och kvällsrestauranger, 2 000 personal-lföretagsrestau— ranger, 1 200 pizzerior, 1 100 hotellrestauranger, ] 100 caféer, 660 snabbmatsrestauranger, 660 nationalitetsrestauranger, 400 vägrestau- ranger och 280 dans- och nöjesrestauranger. År 1995 omsatte restau— rangbranschen 27 miljarder kr.

Fem procent av hotell-och restaurangföretagen svarar för hälften av branschens omsättning och hos dessa företag finns också 35 procent av de totalt 70 000 anställda. Av dessa 70 000 arbetar 55 000 i restau- rangverksamhet och övriga arbetar i hotellverksamhet. Ca 90 procent av företagen har färre än tio anställda.

Det finns två bransch- och arbetsgivarorganisationer för restaurang- företagare. Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) är den största med 1 846 medlemmar som tillsammans har 3 100 driftsen- heter. SHR är den klart dominerande organisationen genom att dess medlemmar svarar för tre fjärdedelar av omsättningen i hotell- och restaurangbranschen. Svenska Restauratörsförbundet (SRF) är arbets- givarorganisation för små och medelstora företag och har 1 600 med- lemmar.

Inom restaurangnäringen arbetar 55 000 årsanställda. Av dessa är 75-80 procent medlemmar i Hotell- och Restauranganställdas Förbund.

Lönsamheten i branschen är låg. Antalet konkurser under 90-talet uppgår till 4 000. Under år 1996 försattes 675 restaurangföretag i

konkurs. Enligt en undersökning som SHR har gjort hade 25 procent av dessa startats under år 1995 eller 1996.

Hotell- och restaurangbranschen har en andel av tre procent av den privata tjänstesektorn i Sverige, vilken i sin tur står för 40 procent av Sveriges BNP.

6.1.2 Regler

Livsmedel och lokal

Det finns ett stort antal regler för hur maten i en restaurang får hante- ras och om hur lokalen skall vara beskaffad.

Statens livsmedelsverk utövar enligt 24 5 livsmedelslagen (1971 :51 1) den centrala tillsynen över att reglerna om livsmedelshante- ring efterlevs. Inom ett län har länsstyrelsen den närmare tillsynen och inom en kommun den kommunala nämnd som har miljö- och hälso- skyddsfrågor som sin uppgift, vilket vanligen är miljö- och hälso- skyddsnämnden. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har till uppgift att godkänna att en lokal används för restaurangverksamhet och kan vid ändrade förutsättningar återkalla godkännandet.

För att se till att livsmedelslagen följs kan en tillsynsmyndighet meddela föreläggande, förbud eller föreskrift. Det finns också möjlig- het att använda vite och, om rättelse inte sker, vidta rättelse på den skyldiges bekostnad. 1 tillsynsverksamheten har myndighet rätt att få tillträde till lokalen och andra utrymmen där livsmedel hanteras. Vida- re har man rätt att få tillgång till de handlingar som behövs för till- synen. Polismyndighet är skyldig att ge den hjälp som behövs vid tillsynen.

Utöver de regler som finns till skydd för att hanteringen av Iivs- medel sker på ett hygieniskt och i övrigt godtagbart sätt gäller all- männa regler om arbetar- och brandskydd. Att sådana regler efterlevs tillses av yrkesinspektionen resp. räddningstjänsten.

Tillstånd att servera alkoholdryck

För att få servera spritdrycker, vin och starköl fordras ett särskilt tillstånd (serveringstillstånd). År 1995 fanns det 8 100 restauranger som hade tillstånd att servera allmänheten vin eller sprit. Om öl inklu- deras är antalet tillstånd ca 10 000 (1996). Därutöver tillkommer tillstånd som ges för tillfälliga arrangemang. Restaurangema stod 1995 för sex procent av den totala försäljningen av spritdrycker, drygt sju

procent av vinförsäljningen och 46 procent av starkölsförsäljningen.

Bestämmelserna om serveringstillstånd för alkoholdryck infördes ursprungligen av alkoholpolitiska skäl. Målsättningen för alkohol- politiken på restaurangområdet är, och har sedan lång tid varit, att där skall råda ordning och nykterhet. En viktig fråga är att inte minder- åriga serveras alkohol. De alkoholpolitiskt betingade reglerna har, i likhet med vad som skett på yrkestrafikens område, byggts på med bestämmelser som syftar till att hindra oseriösa företagare från att verka inom restaurangnäringen.

Bestämmelser om servering av alkohol finns nu i alkohollagen (1994:]738) som trädde i kraft den 1 januari 1995 och som ersatte bl.a. lagen (l977:293) om handel med drycker. Kompletterande regler finns i alkoholförordningen (1994z2046). Alkoholinspektionen har meddelat allmänna råd till alkohollagens serveringsbestämmelser (AIFS 1996z5).

Med den nya lagen har beslutanderätten i frågor om serveringstill- stånd flyttats från länsstyrelsen till den kommun där serveringslokalen finns (7 kap. 13 5). Enligt p. 5 i övergångsbestämmelsema till alkohol- lagen låg dock beslutanderätten kvar hos länsstyrelsen under 1995. 1 p. 6 i övergångsbestämmelsema har föreskrivits att länsstyrelsen under år 1996 och 1997 skall yttra sig över ansökningar om serveringstillstånd och i frågor om återkallelse av tillstånd.

Enligt 7 kap. 14 & skall polismyndigheten yttra sig över ansökan som avser annat än tillstånd till tillfällig alkholservering.

Serveringstillstånd ger rätt att servera vin, sprit och starköl eller någon av dessa alkoholdrycker. Den som har serveringstillstånd skall personligen eller genom särskilt utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen (6 kap. 3 5). Tillståndshavaren skall till till— ståndsmyndigheten anmäla de personer som är serveringsansvariga.

En förutsättning för att tillstånd skall ges är, med vissa undantag, att serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning.

Lämplighetsprövnin gen

Enligt 7 kap. 7 & alkohollagen får serveringstillstånd endast meddelas den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verk- samheten. Vid tillståndsprövningen skall, enligt samma bestämmelse, särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att full- göra sina skyldigheter mot det allmänna.

Det är den som söker serveringstillstånd som skall visa att han är

lämplig och att lokalen uppfyller de krav som finns. Det betyder enligt vad som anförs i prop. 1994/95:89 s. 102 att det inte är tillräckligt att inga anmärkningar framkommit utan för tillstånd ”bör krävas en utred- ning som gör sannolikt att sökanden kommer att bedriva servering i enlighet med lagens bestämmelser”.

När det gäller en juridisk person skall kravet på personlig lämplig- het enligt propositionen s. 102 riktas mot den eller de personer ”som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med bety- dande aktieinnehav”. När det i fortsättningen talas om sökanden så avses alla de personer som skall lämplighetsprövas.

I propositionen anförs vidare att lämpligheten skall ”avse sökandens personliga och ekonomiska förhållanden i vid mening”. Branschkun- nande skall vid prövningen ha samma tyngd som sökandens förut- sättningar att hålla en ordnad bokföring. Enligt Alkoholinspektionens allmänna råd bör det förflyta minst tre år från det att ett brott som har anknytning till rörelsen begicks innan det kan komma i fråga med ett serveringstillstånd

Även misstanke om ekonomiska oegentligheter eller brottslig verk- samhet bör kunna leda till att tillstånd vägras enligt vad som anförs i propositionen. Som exempel nämns misskötta skatte- och avgifts- inbetalningar och allvarligt åsidosättande av bokförings- och uppgifts— skyldighet. Det krävs inte vad som betecknas ekonomisk brottslighet utan det räcker med annan ekonomisk misskötsamhet. Även bristfällig eller avsaknad av bokföring kan medföra att en sökande anses olämp- lig att inneha serveringstillstånd.

Register över tillståndshavare Alkoholinspektionen får enligt 12 kap. 2 & alkohollagen bl.a. för handläggning av ärenden om tillstånd och tillsyn över tillståndshavares verksamhet föra ett register. Registret får innehålla uppgifter om den som har eller har haft tillstånd men även om den som sökt men inte fått tillstånd. De uppgifter som får registreras är bl.a. identifikations- uppgifter som t.ex. person- och organisationsnummer, domar i brottmål om de har betydelse för tillståndet, pågående ärenden hos polis- och åklagarmyndighet och uppgifter om restförda skatter och avgifter.

De personer som får registreras är, enligt 6 & alkoholförordningen, den som är serveringsansvarig, delägare i fåmansföretag eller i fåmans- ägt handelsbolag, styrelseledamot, verkställande direktör och firma- tecknare.

De domar som får registreras är alla där de registrerade personerna har dömts för brott mot brottsbalken, nu gällande och äldre alkohol- lagstiftning, olika skattebrott samt brott mot en mängd olika special— lagar. 1 registret får också tas in uppgift om pågående utredningar hos polis- och åklagarmyndighet avseende samma brottstyper om ärendet rör skälig misstanke (8 & alkoholförordningen).

Alkoholinspektionen skall enligt 9 & alkoholförordningen fyra gånger per år hos Rikspolisstyrelsen begära utdrag ur polisregistret på de personer som är registrerade i alkoholinspektionens register.

Uppgifterna i tillståndsregistret skall, om de inte längre behövs för ett visst ärende, gallras ur femte kalenderåret efter det att uppgiften registrerades.

Alkoholinspektionen är, enligt 12 kap. 9 5 alkohollagen, skyldig att på begäran lämna kommun och länsstyrelser uppgifter ur registret. Enligt ordalydelsen skall således inte några automatiska underrättelser skickas ut.

Tillsyn och återkallelse av serveringstillstånd

Alkoholinspektionen utövar enligt 8 kap. 1 & alkohollagen central tillsyn och kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. Länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet. Den omedelbara tillsynen utövas dock av kommunen och av polismyndigheten.

Kommunen kan återkalla ett serveringstillstånd om tillståndshava- ren inte följer regler om servering eller det uppkommer olägenheter med avseende på ordning och nykterhet men också om de förutsätt- ningar som gäller för att meddela tillstånd inte längre föreligger (7 kap. 19 å). Även en brist som är hänförlig till tillståndhavarens för- hållanden och som förelåg redan när tillståndet meddelades men upp- märksammas först senare kan medföra återkallelse (prop. l994/95:89 s. 102).

I 8 kap. 2 5 finns regler om underrättelseskyldighet mellan olika myndigheter. Polismyndigheten och kronofogdemyndigheten skall underrätta tillsynsmyndigheter om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. Skattemyndigheten är på begäran skyldig att till tillsynsmyn- dighet lämna uppgifter som behövs för tillsynen.

De personuppgifter som finns i alkoholinspektionens register får enligt 16 b & i polisregisterkungörelsen (1969:38) sambearbetas med uppgifter i Rikspolisstyrelsens polisregister. Detta har ännu inte skett eftersom det tillståndsregister som har upprättats av Alkoholinspek- tionen endast innehåller uppgifter om tillståndshavare. För att sambe-

arbetning skall kunna ske fordras att de enskilda personer som före- träder dessa finns med i registret. Däremot finns inte, som på yrkes- trafikens område, en bestämmelse om sambearbetning mellan uppgifter i utsökningsregistret och tillståndsregistret.

Den som har serveringstillstånd är på begäran av tillsynsmyndighet skyldig att lämna myndigheten tillträde till driftsstället och tillhanda- hålla handlingar som hör till verksamheten och lämna uppgifter om denna (8 kap. 4 ©). Skyldighet föreligger också att på begäran visa upp de bokföringshandlingar som hör till den tillståndspliktiga verksam- heten (8 kap. 5 5).

Enligt 8 kap. 3 & alkohollagen är den som har tillstånd skyldig att till tillståndsmyndigheten anmäla bl.a. om det sker någon förändring av verksamheten som har betydelse för tillsynen. Även betydande föränd- ringar av ägarförhållanden skall anmälas. Någon uttrycklig skyldighet att också anmäla ändringar i ett bolags ledning finns inte. Detta trots att en sådan ändring kan medföra att ett tillstånd återkallas.

Allmän domstol är enligt 12 5 första stycket 5 p. konkursförord- ningen (1987z916) skyldig att skicka en kopia av kungörelsen av ett konkursbeslut till en tillståndsmyndighet om det är upplyst att gälde- nären har tillstånd att utöva eller förestå en viss näringsverksamhet och tillståndet kan komma att upphöra på grund av konkursen.

6.1.3 Praktisk hantering hos kommunen

Tillståndsansökan

Kommunerna har, som tidigare nämnts, övertagit beslutanderätten i frågor om serveringstillstånd fr.o.m. den 1 januari 1996. Det innebär att det är kommunen som prövar om sökanden är lämplig. Den infor- mation som kommunen behöver för prövningen hämtas in manuellt.

Uppgifter om eventuell brottslighet får kommunen i det yttrande som polismyndigheten skall avge enligt 7 kap. 14 & alkohollagen. Även skattemyndigheten får tillfälle att ge synpunkter på en tillstånds- ansökan. Uppgifter från utsökningsregistret om restförda skatter och avgifter hämtas in från kronofogdemyndigheten. Även kontroll av uppgifter i ett registreringsbevis sker manuellt utom i Stockholm där man har terminalåtkomst till PRV:s bolagsregister.

Även misstanke om brott eller andra ekonomiska oegentligheter skall beaktas i tillståndsärendet. Uppgifter om ärenden i vilka det ännu inte fattats några beslut som offentliggjorts får vissa kommuner vid underhandskontakter med polismyndigheten och skattemyndigheten. 1

andra kommuner tillstyrker eller avstyrker polismyndigheten utan att närmare redogöra för brottslighetens art.

Tillsyn i praktiken

Kommunernas erfarenheter av tillsynsarbete är begränsade med hänsyn till den korta tid som dessa har haft hand om frågor om serveringstill- stånd. I första hand har i regel prioriterats handläggning av frågor om tillstånd till servering av alkoholdrycker. Den särskilda kontroll som har gjorts under ledning av länsstyrelserna inom ramen för vad som har kommit att kallas Operation Krogsanering har under år 1996 fortsatt i samma omfattning som under år 1995. Utredningen återkom- mer till denna fråga.

Polismyndigheten och kronofogdemyndigheten är skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheter om förhållanden som har betydelse för tillsynen. De förhållanden som det i praktiken kan bli fråga om, i alla fall i större städer, är de där restaurangföretaget direkt är inblandat. Betydligt svårare är det när t.ex. en brottsutredning endast berör en av de ledande personerna i ett restaurangföretag. För att tillsynsmyndig- heten då skall kunna uppmärksammas på detta fordras att det på något sätt kommer fram att personen har anknytning till en viss restaurang. Det finns således inga garantier för att tillsynsmyndigheten får all relevant information.

Uppgifter ur utsökningsregistret om t.ex. restförda skatter eller näringsförbud måste tas fram manuellt genom att kommunen tar kon- takt med kronofogdemyndigheten. Detsamma gäller uppgifter ur PRV:s bolagsregister om byte t.ex. av en bolagsman eller verkställande direk- tör.

6.2 Ekobrottsligheten

Ekobrottskommissionen och skatterevisioner

Ekobrottskommissionen ansåg att restaurangbranschen var drabbad av oseriöst företagande (Näringstillstånd — Delbetänkande av Kommis- sionen mot ekonomisk brottslighet, SOU 1984:8 s. 281 f.) och föreslog att branschen skulle omfattas av ett lagförslag om näringstillstånd. Någon sådan lag infördes aldrig, i stället stramades reglerna i den då gällande lagen om utskänkningstillstånd upp. Skärpningen innebar att sådan brottslighet och misskötsamhet som över huvud taget kunde tänkas påverka lämpligheten att bedriva näringsverksamhet skulle

beaktas vid tillståndsgivningen (prop. 1985/86:126).

RSV har i kartläggningspromemorian Restauranger, utgiven 1995, analyserat revisioner av 101 fåmansföretag i restaurangbranschen som skattemyndighetema i landet gjort. Huvuddelen av revisionerna har skett under en tio-årsperiod med början i mitten av 1980-talet. Urvalet av restaurangföretag och revisionsperomemorior har inte skett slump- mässigt utan i syfte att beskriva feltyper och former för skatteundan- dragande. Resultatet av revisionerna är således inte något representativt genomsnitt för hela branschen. RSV anför att ”forrnema för skatteun- dandragande följer en ganska vanlig modell. Konceptet är att oredovi- sade försäljningsintäkter används för utbetalning av svart lön till perso- nalen och förtäckt lön eller utdelning till ägama” (s. 24). Kartlägg- ningen visar vidare, enligt RSV, att i ”de fall oredovisade intäkter förekommer har dessa ofta visat sig uppgå till 10-20 procent av om- sättningen”. När det gäller pizzerior har i en del fall den oredovisade delen uppgått till mer än 30 procent av omsättningen. Sammanfatt- ningsvis anför RSV att arkiveringen av räkenskapshandlingar var bristfällig i så gott som samtliga reviderade företag och att det i stor utsträckning fanns misstanke om att kassaregistrering inte hade skett på rätt sätt (5. 25).

Operation krogsanering

I Stockholms län startades i mars 1993 ett projekt som kom att kallas Operation Krogsanering. [ ledningsgruppen för projektet ingick före- trädare för länsstyrelsen, polismyndigheten och skattemyndigheten. Ledningsgruppens uppgift var att samordna de olika myndigheternas kontroll av restaurangbranschen. Vartefter samverkansprojektet har fortskridit har fler och fler myndigheter och också andra intressenter knutits till arbetet. Samverkan mellan myndigheterna ledde till att tillsynen av restaurangerna blev mycket effektivare. Detta visades bl.a. i att antalet återkallade serveringstillstånd jämfört med tidigare är mer än fördubblades under åren 1993-1994.

Regeringen gav den 3 mars 1994 samtliga länsstyrelseri uppdrag att mot bakgrund av vad som framkommit i Stockholms län vid Ope— ration Krogsanering vidta åtgärder för att på det regionala planet samordna insatserna mellan berörda myndigheter när det gällde till- synen av restaurangbranschen. Vidare beslutades att länsstyrelserna till Socialdepartementet senast den 31 december 1995 skulle redovisa åtgärder och erfarenheter från uppdraget.

Länsstyrelsernas rapporter

Rapporter har kommit in från samtliga länsstyrelser. De varierar mycket både med avseende på omfång och innehåll. Vissa län hade någon form av samverkansprojekt innan regeringsbeslutet om krog— sanering kom. I dessa och i en del andra län har samverkan med andra myndigheter genast kommit i gång. I några få län har arbetet planerats ända fram till hösten 1995 och från dessa finns inte särskilt mycket att rapportera. Något län har funnit att det inte behövs samordnade ak- tioner och har av det skälet inte gjort annat än att öka infonnationsut- bytet mellan myndigheterna.

1 de flesta län har skattemyndigheten, polisen, kronofogden och kommunen i någon form deltagit. Några län har haft med företrädare för tullen och ytterligare myndigheter har deltagit i vissa län.

Vanligen har arbetet letts av en ledningsgrupp med företrädare för länsstyrelsen, skattemyndigheten, polismyndigheten, kronofogdemyn- digheten och berörd kommun. Krogsaneringen har inletts med att miss- tänkta objekt valts ut med hjälp av den samlade information som myndigheterna har haft om restaurangerna. De utvalda restaurangerna har därefter inspekterats av företrädare för olika tillsynsfunktioner samtidigt. Skattemyndigheten har ofta som ett led i detta arbete gjort revisioner mot en del av de besökta restaurangerna. Kronofogden har deltagit i besöket om restaurangen haft skulder. I tre län har inspek- tionerna föregåtts av förspaning av polisen.

Resultatet av krogsaneringen har inte rapporterats på något enhetligt sätt men följande kan dock sägas. — Vid en jämförelse med tidigare år har betydligt fler serveringstillstånd återkallats och i den mån besluten prövats av domstol så har de stått sig där. 1 få rapporter har skälen för att tillstånd har återkallats angetts närmare. Av dem som har angett orsak har de flesta sagt att huvuddelen av tillstånden har återkallats p.g.a. ekonomiska oegentligheter eller problem. — Skatterevisionerna har medfört kraftigt höjda taxeringar. Restförda restauranger har betalat sina skulder. Från en del län rapporteras att inga restauranger är restförda för något belopp längre.

Av rapporterna framgår också att erfarenheterna av samverkan är mycket goda och att de har en förebyggande effekt. Betalningsviljan har generellt sett ökat bland restaurangidkare. Restaurangföretag kan stoppas innan skulderna blivit alltför stora. Vid inspektioner av restau- ranger Iiar kontroll skett av anställningsförhållanden. Vid dessa har kommit fram att ”obetalt” arbete är mycket vanligt i restaurang- branschen (11 län rapporterar om oklara anställningsförhållanden). I Malmöhus län besöktes 137 restauranger under år 1994. Hos dessa

fanns sammanlagt 460 anställda, varav 71 var tillfälligt ideellt arbetan- de och 29 praktikanter. Vidare rapporteras från många län att restau— ranger har kassadifferenser som inte kan förklaras på annat sätt än att inte all försäljning har stämplats in.

”Operation krogsanering” har fortsatt under år 1996. Det framgår av de rapporter som det regionala samverkansorgan som finns i varje län har lämnat till bl.a. Riksåklagaren. Erfarenheterna av kontrollaktioner under 1996 visar enligt vad som anförs i många av rapporterna inte på någon märkbar förbättring i restaurangbranschen. En positiv effekt, som några län rapporterar, är att restföringama mot restauranger har minskat.

”Öltält”

Det regionala samverkansorganet mot ekonomisk brottslighet i Gävle- borgs län prioriterar kontroll av den tillfälliga försäljningen vid större evenemang som marknader och festivaler. I detta ingår kontroll av tillfällig alkoholservering i s.k. öltält eller liknande serveringsställe. Under sommaren 1996 har tre kontrollaktioner genomförts av de samverkande myndigheterna på tre olika platser i länet. Vid dessa har nio företag som haft tillfälliga tillstånd och ett företag med permanent tillstånd att servera öl besökts. Vid besöken noterades att avstämning av kassan var möjlig att göra endast i två av de företag som hade tillfälliga tillstånd. Att detta inte kunde göras i övriga företag berodde antingen på att det inte fanns några kassaregister, att dessa inte an- vändes, att kassaapparatema tömdes på pengar utan att beloppen note- rades, eller på en kombination av dessa faktorer. I sju av företagen visste flera av de anställda inte vilken lön de hade.

En särskild granskning 1996 av öltält vid Arosfestivalen i Västerås och 140 personer som arbetade där resulterade i att fyra personer utreds avseende missbruk av föräldrapenning och kontant arbetsmark- nadsstöd. Tolv personer är misstänkta för att samtidigt med arbete i öltält ha uppburit ersättning från arbetslöshetskassa.

Organisationernas uppfattning

SHR anser att många företag inom restaurangbranschen inte redovisar all försäljning och vad som utbetalas i lön. Enligt SHR är orsaken till detta bl.a. att lönsamheten i branschen är dålig och att mindre nog- räknade företagare därför använder svarta pengar som konkurrens- medel. Medlemmar i SHR kan uteslutas om de förfar på ett sådant sätt. Det finns en subkultur i branschen inom vilken det är ett godtagbart

beteende att inte redovisa alla intäkter och att betala svarta löner. Den dåliga kulturen sprids bl.a. när anställda blir egna företagare. Det man lärt om t.ex. svarta löner kommer då att tillämpas i den egna verksam- heten.

Svenska RestauratörFörbundets uppfattning är att det finns många oseriösa företagare i branschen och att de mest oseriösa återfinns utanför branschorganisationema. Ett skäl till att det fuskas med skatter och avgifter är överetablering, vilket bidrar till dålig lönsamhet. Före— tagare upplever också illojal konkurrens från t.ex. kommunalägda före- tag vilka genom subventioner och bidrag från kommuner får konkur- rensfördelar och därmed lägre priser än annan verksamhet. Intresset av att fuska ökar därmed.

Hotell— och Restauranganställdas Förbund anser att det förekommer mycket arbete mot svart betalning inom branschen och det även bland förbundets medlemmar. Förbundet har drivit kampanjer mot ekobrott och uppmanat sina medlemmar att säga nej till svarta löner.

6.3 Överväganden och förslag

6.3.1 Är restaurangbranschen utsatt för ekonomisk brottslighet?

Utredningens bedömning: Restaurangbranschen är utsatt för ekonomisk brottslighet. Den består huvudsakligen i att försälj- ning inte redovisas till beskattning och att svarta löner betalas.

Skälen för utredningens bedömning

Resultatet av den granskning av restauranger som har skett inom ramen för Operation Krogsanering visar, även om restaurangerna inte har valts ut slumpvis utan vanligen för att det funnits anledning att misstänka oegentligheter i någon form, att branschen är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet. Detta gäller restauranger både med och utan serveringstillstånd. Denna består framför allt i att försäljning sker utan att inkomsterna för denna deklareras och att personalen får hela eller delar av lönen svart. Uppfattningen att restaurangbranschen har särskilda problem stöds av dem som har kännedom och kunskap om branschen såsom företrädare för myndigheter, fackförening och branschorganisationer.

Att det finns stora problem med ekonomisk brottslighet i branschen innebär inte att samtliga eller ens huvuddelen av företagen fuskar med skatter och avgifter. Även om det finns många små företag inom restaurangnäringen så finns det också stora företag. I sammanhanget kan erinras om att hamburgerkedjor ingår i begreppet restaurang lik- som även personalrestauranger. De stora företagen, som har en för- hållandevis stor andel av marknaden, har kontrollsystem som kraftigt försvårar att underlåta redovisning av intäkter. Det är också vanligare med betalning med kort i olika former på större restauranger än på mindre. Ju större andel betalning med olika kort desto mindre risk för fusk eftersom kontokortsförsäljning till skillnad från kontantförsäljning kan kontrolleras i efterhand. Detta förhållande bör beaktas i alla sam- manhang. När avdrag får göras för representation vill företagen ha korrekta kvitton. Begränsningar i avdragsrätten gör kvitton mindre intressanta eftersom utgifterna ändå inte får dras av.

De största problemen med ekonomisk brottslighet finns i de mindre företagen och det är också denna typ av restaurangföretag som framför allt har granskats i Operation Krogsanering. Även om problemen är koncentrerade till de mindre företagen är effekterna av fusket sådant att det har uppstått en snedvridning i konkurrensen som allvarligt försvårar de seriösa näringsidkamas verksamhet.

Anmärkningsvärt är att ”Operation Krogsanering”, som påbörjades över hela landet 1995 och den publicitet som omgärdat dessa kon- troller, inte synes ha haft någon märkbar effekt på fusket i branschen. Enligt vad som rapporteras beträffande motsvarande granskning under 1996 kvarstår samma problem i samma omfattning. Dock har antalet restförda restauranger minskat. En positiv effekt av aktionerna är också att man kunnat återkallat fler tillstånd än tidigare.

När det gäller servering till allmänheten med stöd av tillfälliga tillstånd, ofta i s.k. öltält, visar bl.a. den uppsökande verksamhet som under sommaren bedrivits i Gävleborgs län att det finns skäl att anta att oegentlighetema i den delen av branschen är mer frekventa än inom andra delar av restaurangbranschen. Ett skäl till detta är att dessa näringsidkare inte på samma sätt som en etablerad restaurang är be- roende av att behålla sitt tillstånd.

Fusk i olika former har alltid negativa effekter på moralen i sam- hället. Det blir lätt så att om en fuskar så legitimerar det även nästa att fuska. Uppgifter förekommer om att personal i restaurangbranschen lurar sin arbetsgivare, bl.a. genom att tillgodogöra sig betalning för oredovisad försäljning men också genom att sälja egen sprit till restau- ranggäster. En särskild fara med oegentlighetema på restauranger är att dessa ofta är den första kontakt som ungdomar och invandrare har med

arbetsmarknaden. Vad man då lär sig förs lätt vidare till det egna företaget och till nästa arbetsplats.

Snedvridningen av konkurrensen och risken för acceptans och spridning av ett brottsligt beteende gör att det finns anledning att ta problemen med den ekonomiska brottsligheten i restaurangbranschen på särskilt allvar. För detta krävs insatser på flera plan och områden.

6.3.2 Hur skall den ekonomiska brottsligheten i restaurangbranschen stoppas?

Utredningens förslag: Restauranger, både de som har och de som inte har serveringstillstånd, skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett typgodkänt kassaregister och att tillhanda- hålla kunden ett kvitto som apparaten skrivit ut.

Alkoholinspektionen får rätt att överklaga kommunernas be- slut i frågor om serveringstillstånd. Länsstyrelsen får tillfälle att yttra sig i ärenden om serveringstillstånd.

Restauranger med serveringstillstånd skall mot redovisning återfå en del av alkoholskatten på vin och sprit.

På sikt bör ett system med licensavgift införas för restau- ranger.

Skattemyndigheten skall kunna begära specifikation över vilka personer som omfattas av inbetalning av anställdas preli- minära skatter och arbetsgivaravgifter.

För bättre tillgång till uppgifter som är relevanta för serve- ringstillstånd skall informationsutbytet mellan myndigheterna effektiviseras.

Skälen för utredningens förslag Vandelsprövning sker redan idag

En förhållandevis ingående prövning skall enligt alkohollagen ske redan i dag av den som vill servera alkohol på sin restaurang. Innan ett tillstånd beviljas skall kontrolleras om sökanden, eller när det är en juridisk person företrädare för denne, har dömts för brott och har skulder. Även de ekonomiska förutsättningama för företaget granskas. Enligt Alkoholinspektionens allmänna råd till alkohollagens serverings- bestämmelser bör det ha förflutit minst tre år från det sökanden har

begått brott innan tillstånd lämnas till alkoholservering. Även sökan- dens verksamhet i andra företag, nuvarande och tidigare, skall granskas för bedömning av den ekonomiska skötsamheten. Hur reglerna tilläm- pas i praktiken varierar eftersom besluten fattas av närmare 300 kom- muner eller kommundelsnämnder, som på de allra flesta orter har liten erfarenhet av dessa relativt besvärliga bedömningar av stundom om- fattande material.

Det är givetvis också möjligt att återkalla ett tillstånd om de förut- sättningar som fanns när tillståndet gavs ändras.

Enligt vad företrädare för branschen har uppgett betyder serverings— tillståndet mycket för en restaurang. Den som förlorar sitt tillstånd förlorar i regel hela verksamheten. Trots detta är ekobrottsligheten omfattande i branschen, vilket inte kan tolkas på annat sätt än att upptäcktsrisken bedöms vara mycket liten jämfört med den vinst som kan göras vid utebliven redovisning.

En positiv och inte mätbar effekt av prövningen och kraven för att få ett serveringstillstånd är förstås att många olämpliga företagare som annars skulle ha kunnat etablera sig inom restaurangbranschen ute- stängs. I vart fall hindras de från att få tillstånd att servera alkohol- drycker på sin krog.

Kan lämplighetsprövningen bli bättre?

Det är svårt att se vilka ytterligare krav som skulle kunna ställas på den som vill ha serveringstillstånd. Sökandes vandel bedöms liksom förmågan att göra rätt för sig. Redan i dag skall en ekonomisk pröv- ning göras av företaget, varvid förutsätts att finansieringen av och hållbarheten i företagets ekonomi granskas. De nuvarande kraven skulle kunna kompletteras med krav på ekonomiska resurser eller garantier. Ytterligare ett krav som kan ställas är att tillståndshavare skall ha en godkänd eller auktoriserad revisor.

Ekonomiska resurser

Det är möjligt att som en förutsättning för ett serveringstillstånd införa krav på ekonomiska resurser på liknande sätt som gäller för yrkes- trafikområdet. Om man skall föreskriva miniminivåer så bör dessa vara betydligt högre än de som har föreslagits för yrkestrafikområdet av

yrkestrafikutredningen'. Med beaktande av förhållandena i restaurang- branschen kan antas att krav på ekonomiska resurser knappast hindrar en oseriös företagare att etablera sig i branschen. Därtill kommer att den ekonomiska prövning av företaget som redan enligt nuvarande regler skall göras i praktiken borde medföra att motsvarande krav redan ställs. Det är tveksamt om krav på ekonomiska resurser skulle ha någon effekt på den ekonomiska brottsligheten i branschen.

Om man vill införa krav på ekonomiska resurser för hela branschen måste man för de restauranger som i dag kan drivas utan tillstånd införa krav på detta.

Sammanfattningsvis anser utredningen att effekterna av ett krav på ekonomiska resurser är så begränsade att de inte uppväger det adminis- trativa merarbete som uppkommer hos myndigheterna och de seriösa

företagen.

Revisorskrav

För aktiebolag gäller att dessa måste ha en godkänd eller auktoriserad revisor. Ett sådant krav kan införas som förutsättning för att få serve- ringstillstånd och skulle då gälla alla företag oberoende av i vilken form de drivs. Fördelen är att företagen får god ordning på sina hand- lingar. Nackdelen för företagen är den merkostnad som uppkommer med en särskilt kvalificerad revisor. Möjligheten att låta bli att ta med en del intäkter och motsvarande lönekostnader finns kvar även om företaget har en kvalificerad revisor. Emellertid torde ett sådant krav ha en preventiv effekt, dels genom att färre riktigt oseriösa företagare etablerar sig, dels genom att det sprids en medvetenhet om att det krävs kunskap för att driva företag.

Ett annat sätt att nå samma syfte är att föreskriva att serveringstill- stånd endast får ges till restauranger som drivs som aktiebolag. En sådan bestämmelse medför också att det införs krav på ekonomiska resurser eftersom det krävs ett aktiekapital på 100 000 kr för att få starta ett aktiebolag.

Det är dock tveksamt om fördelarna med ett krav på revisor resp. aktiebolag är så stora att de uppväger nackdelarna. Därtill kommer när

' I betänkande av 1995 års yrkestrafikutredning Ny yrkestrafiklag (SOU 1996:93) föreslås att av sökande för trafiktillstånd för godstrafik skall krävas ett kapital på 100 000 kr för vart och ett av de två första fordonen och 50 000 kr för tillkommande fordon. För taxitrafiktillstånd föreslås 75 000 kr för vart och ett av de två första fordonen och 35 000 kr för tillkommande fordon.

det gäller aktiebolag, att den företagsfonnen ofta används just av dem som fuskar med skatter och avgifter. Ett skäl till detta är förstås att det är lätt att gömma sig bakom ett aktiebolag. Ett annat är att det i nor- malfallet inte är möjligt att kräva betalning av företrädarna när bolaget inte kan betala sina skulder.

Sammanfattningsvis anser utredningen att krav på kvalificerad revisor eller aktiebolagsfonn inte torde ha sådan effekt på den ekono- miska brottsligheten att något av kraven bör införas i alkohollagen. Bedömningen är densamma när det gäller restauranger som inte har serveringstillstånd.

Bulvaner

Vid sammanträffande med handläggare av tillståndsfrågor har fram- kommit att det inte är ovanligt, i vart fall inte i storstäderna, att den som söker ett tillstånd egentligen är bulvan för någon annan. Hand- läggarna har sagt att det är mycket svårt att få fram konkreta bevis på att det verkligen är fråga om bulvanförhållanden.

De omständigheter som kan tyda på detta är att en viss person, som inte är lämplig att få tillstånd, förekommer i ledande ställning på en viss restaurang. Det kan också vara fråga om släktskapförhållanden. Granskning av olika kontrakt som restaurangen har kan också väcka misstankar. Även den ekonomiska granskningen kan ge ledtrådar. En ovanligt låg officiell köpeskilling som väl passar den forrnelle köpa- rens ekonomiska förutsättningar kan tyda på att köparen egentligen är en annan och köpeskillingen betydligt högre.

Det är enligt 7 kap. 7 & alkohollagen sökandens sak att visa att han är lämplig att få serveringstillstånd. Det innebär att kommuner, när det föreligger misstanke om bulvanförhållande vid tillståndsprövning eller vid senare tillsyn, kan begära kompletterande utredning för att pröva bakomliggande förhållanden. I detta ingår att granska om en uppgiven långivare verkligen har ekonomiska förutsättningar att lämna ett visst lån. Sökanden som inte medverkar till att materialet för denna pröv- ning blir uttömmande kan i regel inte anses ha inte visat sig lämplig att få serveringstillstånd. För att göra denna fördjupade prövning krävs således inte någon lagändring. Det är snarare fråga om att utarbeta metoder för att utveckla denna prövning.

Bör den serveringsansvarige lämplighetsprövas ?

Enligt äldre bestämmelser gällde att föreståndare för alkoholservering

och ersättare för denne skulle lämplighetsprövas av tillståndsmyn- digheten. Nu gäller, enligt 6 kap. 3 5 alkohollagen, att tillståndshava- ren, eller person som denne utser, är serveringsansvarig. Ändringen motiverades bl.a. med att om tillståndshavaren anses lämplig så är han också är lämplig att utse en serveringsansvarig.

Lämplighetsprövning av serveringsansvarig torde medföra ett för- hållandevis stort arbete. Särskilt som personalomsättningen är stor inom restaurangnäringen. Det är tveksamt om prövningen skulle ha någon effekt på ekobrottsligheten i restaurangbranschen. Den enda verkan en sådan prövning skulle få vore att den hindrade den som hade dömts för ekonomiska brott eller hade gjort sig känd för ekono- misk misskötsamhet att ha ansvar för servering av alkohol. Det kunde i och för sig ha fog för sig eftersom anställning i en för ekonomiska brott så utsatt bransch som restaurangbranschen kan anses utgöra en särskild frestelse. Om det endast är detta som uppnås borde prövningen gälla alla som arbetar inom näringen och inte endast den som är serve- ringsansvarig. Lämplighetsprövning av alla restauranganställda kan och bör av lätt insedda skäl inte införas. Utredningen anser således inte att serveringsansvariga bör lämplighetsprövas.

Kan den inre tillsynen effektiviseras?

I tillsynsarbetet har kommunen behov av information från samma källor som när ett tillstånd ges, dvs. från polisregistret, utsök- ningsregistret och bolagsregistren. I dag får kommunerna inte uppgifter automatiskt från något av dessa register och inte heller har man, med undantag för att någon kommun har tillgång till bolagsregistret, direkt— åtkomst till något av registren. Som nämnts i avsnittet Tillsyn i prak- tiken är det slumpartat om kommunerna i dag får de uppgifter som är nödvändiga för en effektiv tillsyn direkt från berörda myndigheter. Möjligen kan det fungera i en liten kommun med tjänstemän som har god kännedom om restaurangföretagen och de personer som är knutna till dessa. Heltäckande blir kontrollen inte ens i sådana fall eftersom polisen på orten varken behöver veta att det pågår en utredning på en annan ort rörande en viss person eller att denna person senare kanske döms på annan ort.

En effektiv tillsyn fordrar att myndigheterna automatiskt får erfor- derlig information. Kort sagt bör regler införas om sambearbetning av Alkoholinspektionens tillståndsregister med utsökningsregistret, polis- registret och bolagsregistren. Resultatet av samkömingama skall auto- matiskt skickas till kommunerna, antingen från Alkoholinspektionen

eller den som gjort körningen.

Som nämnts är det Alkoholinspektionens uppgift att upprätta ett register med uppgifter bl.a. om tillståndshavare av serveringstillstånd och de personer som företräder dessa. Detta arbete har inte prioriterats av Alkoholinspektionen. Ännu drygt två år efter det att reglerna in- fördes saknas ett sådant register över företrädare. Sambearbetning med polisregistret har därför inte kunnat ske. Det är mycket angeläget att Alkoholinspektionen nu skyndsamt upprättar ett register så tillsynen kan effektiviseras.

Sambearbetning av registren innebär också att ett rättvisekrav uppfylls, nämligen att företagen skall behandlas lika. Det blir inte längre slumpartat om tillsynsmyndigheten får kännedom om förhållan- den som kan leda till återkallelse av ett tillstånd.

För att sambearbetning skall kunna ske med utsökningsregistret fordras ändringar i utsökningsregisterlagen. Sambearbetning med bolagsregistren kräver tillstånd av Datainspektionen.

Utöver bestämmelser om sambearbetning bör, efter mönster från yrkestrafikområdet, 8 kap. 3 € alkohollagen ändras så att det klart framgår att tillståndshavare skall anmäla alla ändringar avseende perso- ner som omfattas av lämplighetsprövning enligt 7 kap. 7 & alkohol- lagen och inte endast betydande förändringar av ägarförhållanden.

Kan kontrollen bli efektivare?

Ett problem som tagits upp i många rapporter från Operation Krog- sanering är att det vid kontroll på restauranger ofta förekommer upp- gifter om att anställda har börjat samma dag, att de är nya praktikanter eller har liknande anställningsförhållanden. Detta är förstås omöjligt att kontrollera. I kapitel 16 föreslår utredningen att skattemyndigheten skall få rätt att kräva att näringsidkare varje månad i samband med redovisning av källskatter och arbetsgivaravgifter anger vilka arbets- tagare som omfattas. Sådana uppgifter underlättar uppföljning av uppgifter som kommit fram vid myndighetskontroller. Skyldigheten att lämna sådana uppgifter torde också ha en viss återhållande effekt på intresset för svart arbete i olika former.

Skatteflyktskommitténs förslag om identitetskontroller kan också få betydelse vid kontroll av restaurangbranschen. (SOU 1997:86)

Alkoholinspektionens roll

Utredningarna som ledde fram till alkohollagen

Beslutanderätten när det gäller såväl serveringstillstånd som tillsyns- frågor har fr.o.m. den 1 januari 1996 övergått från länsstyrelserna till landets kommuner.

Ändringarna föregicks av två utredningar på alkoholområdet. Alko- holpolitiska kommissionen föreslog i betänkandet Serveringsbestäm- melser (SOU 1993:50) att kommunerna skulle ta över beslutanderätten i frågor om serveringstillstånd. Ansvaret för den inre tillsynen, dvs. tillsynen över tillståndshavarens vandel och ekonomiska skötsamhet, och eventuella sanktioner som en följd av detta, skulle ligga kvar på länsstyrelsen. Kommunerna skulle, enligt kommissionens förslag, svara för den yttre tillsynen, dvs. för att ordning och nykterhet rådde på restaurangerna och ha rätt att hos länsstyrelsen föreslå ingripande mot en restaurang.

Alkoholpolitiska kommissionen motiverade sitt ställningstagande, att länsstyrelsen skulle ha rätt att besluta om administrativa ingripanden, på följande sätt (SOU 1993:50 s. 144).

”Sanktionsbeslut måste ibland kunna verkställas skyndsamt och rättssäker- hetskraven är mycket högt ställda. Eri återkallelse av ett serveringstillstånd är ett ingripande som får allvarliga följder. Det betyder i de flesta fall att restaurangen inte längre är ekonomiskt bärkraftig. Handläggningen av ett s.k. åtgärdsärende (ärenden som är föremål för eventuellt ingripande enligt 64 & LHD) kräver därför stor noggrannhet, opartiskhet och juridiskt kunnande. Det är svårt att tänka sig att ett beslut om återkallelse av ett serveringstillstånd skulle kunna bli föremål för politisk omröstning i kommunal nämnd. Här finns risk att andra faktorer än strikt alkoholpoli- tiska vägs in i beslutsunderlaget på ett icke önskvärt sätt. En risk för näringspolitiska hänsyn; flera personer kan bli arbetslösa eller att intresse- konflikt uppstår inom kommunen i de fall åtgärder övervägs gentemot kommunalt ägda restauranger.”

Den andra utredning som tog upp frågan om beslutanderätten i serve- ringstillståndsfrågor var LHD/LVM-utredningen som, i betänkandet Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården (SOU 1993:31), föreslog att kommunerna skulle ta över hela hante- ringen av frågorna om serveringstillstånd på det sätt som nu har genomförts.

LHD/LVM-utredningen motiverade sitt ställningstagande, att hela beslutsfunktionen skulle flyttas till kommunerna, med att det var principiellt viktigt att, hos en och samma myndighet, hålla samman de

tre funktionerna tillståndsgivning, löpande tillsyn och återkallelse (SOU 1993:31 s. 95 ff.). Med beslutanderätten i alla frågor hos en myndighet behövde den enskilde inte riskera att som i extremfallet först få ett tillståndsbeslut av kommunen för att därefter få det åter- kallat av länsstyrelsen. Vidare erinrades om föreskriften i Europaråds- konventionen om kommunalt självstyre enligt vilken en befogenhet som lagts på en kommun normalt bör vara fullständig och oinskränkt.

LHD/LVM-utredningen tog även upp frågan om länsstyrelsen skulle ha rätt att överklaga kommunens beslut (5. 100). Utredningen anförde om detta.

”Utredaren har förståelse för de motiv som ligger bakom detta förslag — önskemål om en enhetlig rättstillämpning och om att ta tillvara den sak- kunskap som i dag finns hos länsstyrelserna. En sådan ordning inger emellertid principiell tveksamhet, samtidigt som den förefaller onödigt komplicerad med hänsyn till ärendenas antal och beskaffenhet. Det ter sig sålunda varken logiskt eller lämpligt att överflytta en beslutsfunktion, och därmed ansvaret för att ta tillvara allmänna intressen, till kommunerna samtidigt som staten förbehåller sig rätt att uppträda som kommunens motpart för att bevaka allmänna intressen. Enligt utredarens mening bör man, om uppgiften anses kunna anförtros kommunerna, inte begränsa deras ansvar genom att länsstyrelsen ges en självständig rätt att initiera omprövning i enskilda ärenden. En sådan ordning vore otillfredsställande även med hänsyn till den enskilde tillståndshavaren, som hamnar i en process mellan två myndigheter. Till detta kan läggas synpunkten att en sådan ordning knappast ter sig rationell från ekonomiska och praktiska utgångspunkter. Länsstyrelsen skulle, trots att den avlastats själva till- ståndsgivningen, behöva följa alla enskilda tillståndsärenden för att kunna bedöma vilka av de beslut som fattats av kommunen som bör överklagas. Utredaren anser därför inte att länsstyrelsen bör ges rätt att överklaga kommunens beslut.”

Vid remissbehandlingen av de båda betänkandena delade en majoritet av remissinstansema uppfattningen att beslutanderätten i tillstånds- frågor skulle överföras till kommunerna. Flera remissinstanser av- styrkte att kommunerna också skulle ha ansvar för tillsynen och rätt att besluta om återkallelse av tillstånd och andra sanktioner. Förslaget om rätt för länsstyrelsen att överklaga en kommuns beslut mottogs i huvudsak positivt av remissinstansema. Endast ett tiotal remissinstanser avstyrkte det förslaget.

Regeringen delade LHD/LVM-utredningens uppfattning både när det gällde frågan om att tillstånd, tillsyn och sanktioner utgjorde en

enhet och om att länsstyrelsen inte borde ha rätt att överklaga en kommuns beslut (prop. 1994/95:89).

Den nya alkohollagen innebär att Alkoholinspektionen, förutom att handlägga tillstånd för partihandel med alkoholdrycker, har den cen- trala tillsynen över tillämpningen av alkohollagen. Länsstyrelsens nya roll på alkoholområdet är att vara regional tillsynsmyndighet med uppgift att ge kommunerna råd och stöd samt övervaka kommunernas verksamhet. Kommunerna har hand om tillståndsprövningen och har också tillsammans med polisen den direkta tillsynen över serveringen av olika alkoholdrycker. Det är således flera olika myndigheter som har intressen att bevaka enligt alkohollagen.

Länsstyrelsernas erfarenheter av kommunaliseringen

Beslutanderätten i frågor om serveringstillstånd har nu funnits hos kommunerna i ett och ett halvt år. Länsstyrelserna har i rapporter som tillställts Alkoholinspektionen i mars 1997 redogjort för bl.a. erfaren- heterna under det första året av kommunaliseringen. Rapporteringen i denna del grundar sig huvudsakligen på enkäter som länsstyrelserna gjort i kommunerna. Det sammanfattande intrycket av rapporterna är att kommunaliseringen efter vissa inkömingssvårigheter fungerar. Från 13 länsstyrelser anges att kommunaliseringen fungerat bra. Åtta läns- styrelser uttalar inte någon klar egen uppfattning men det finns inte något i rapporterna som tyder på att de anser att det inte fungerar. Tre län är tveksamma till kommunaliseringen.

Det vanligaste påpekandet är att ärendena av kommunerna uppfat- tats som mycket svårare, mer tidskrävande och mer komplicerade än förväntat. En gemensam uppfattning är att handläggarna behöver ytterligare utbildning. Från flera håll anges att kommunerna har svårig- heter med den ekonomiska prövningen. Oavsett uppfattning i frågan om hur kommunaliseringen fungerat har sex län rapporterat att beslut har fattats av kommunerna som inte överenstämmer med gällande lag. Från ett norrlandslän uppges att tio beslut i strid med alkohollagen fattats i det länet. Fem länsstyrelser anser att det i kommunerna uppstår krockar mellan näringspolitik och alkoholpolitik.

Alkoholinsepktionen skall nu sammanställa och närmare analysera uppgifterna i rapporterna.

Svåra ärenden, många beslutsfattare och enhetlig regeltillämpning

Kommunerna har nu haft beslutanderätten i serveringstillståndsfrågor i ett och ett halvt år och det kan tyckas att det har förflutit för kort tid för att på nytt ta upp frågan om statliga myndigheters ställning och

inflytande över serveringstillståndsfrågor.

Det är framför allt två skäl som ändå motiverar att detta görs nu. Det ena skälet är den ekonomiska brottsligheten och det hot den utgör mot välfärdsstaten. Det har lett till en intensifierad på flera plan. Centralt har regeringens ekobrottsberedning initierat en stor mängd utredningar som berör i stort sett alla tänkbara frågor. Regionalt har lokala myndigheter över hela landet slagit sig samman i gemensamma projekt för att sätta stopp för olika företeelser inom den ekonomiska brottsligheten. Ett exempel på det är vad som kallas Operation Krog- sanering.

Som ett led i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten har i varje län inrättats ett regionalt samverkansorgan, vilket är knutet till länsstyrelsen och leds av landshövdingen (förordning (1995:736) om regional myndighetssamverkan för bekämpning av ekonomisk brotts- lighet). Till samverkansorganets uppgifter hör att skapa en samlad bild av den ekonomiska brottsligheten, tidigt uppmärksamma nya inslag i denna, utarbeta en gemensam strategi för kampen mot ekonomisk brottslighet samt ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda insatser. I samverkansorganet ingår företrädare för åklagarrnyndigheten, polisen, skattemyndigheten och kronofogdemyn- digheten. Företrädare för andra myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer kan också knytas till det regionala samverkans- organet. Länsstyrelsen är spindeln i nätet vad gäller myndigheternas samverkan. Därigenom får länsstyrelsen unik information och kunskap om den ekonomiska brottsligheten i länet.

Det andra skälet att ta upp frågan efter så kort tid är att det från flera håll, av både kommuner och andra, har framförts att kommunema har svårigheter att tillämpa alkohollagen när det gäller de ekonomiska och juridiska bedömningar som skall göras i samband med en till- ståndsprövning. Dessa svårigheter kvarstår enligt länsstyrelsernas rapporter till Alkholinspektionen i mars 1997. Det finns också exempel på att kommunerna inte gör tillräckliga utredningar, vilket t.ex. i ett enskilt fall inneburit att ett restaurangföretag fick ett nytt tillstånd trots att ägarna i annan restaurangverksamhet p.g.a. av oredovisade skatte- intäkter hade upptaxerats med 1,4 miljoner kr. När det gäller svårig— heten att göra bedömningar i ekonomiska och juridiska frågor kan länsstyrelserna med den erfarenhet och kunskap som finns där bistå kommunerna ytterligare. För att länsstyrelserna skall få kännedom om olika ärenden och de problem som kan finnas bör den yttranderätt som länssstyrelserna har enligt övergångsbestämmelsema permanentas. Utredningen återkommer till denna fråga.

Utöver de två skäl som nämnts kvarstår det kanske viktigaste skälet.

Det är en invändning som framfördes redan under remissbehandlingen av de två betänkandena som ledde till att frågor om serveringstillstånd fördes över på kommunerna, nämligen att man med ett så stort antal beslutsfattare riskerar att rättstillämpningen inte blir enhetlig. Kommu- naliseringen av beslutanderätten har inneburit att antalet myndigheter som beslutar i serveringstillståndsfrågor ökat från 24 till 286. I några kommuner har beslutanderätten spritts ytterligare genom att tillstånds- frågoma lagts på kommundelsnämnder. För samhället i stort och särskilt för de enskilda restaurangägama är det ett oeftergivligt krav att lika fall behandlas lika.

Vid remissbehandlingen av frågan om att till kommunerna överföra serveringstillståndsfrågor uttalades farhågor om att en kommun vid en avvägning av de olika intressen som kan göra sig gällande i ett sådant ärende kan komma att ta ovidkommande hänsyn. Detta har också enligt vad som kan utläsas av rapporterna till Alkoholinspektionen blivit ett problem. Även om det fordras en närmare analys för att få en uppfattning om hur utbrett problemet är framgår att det finns en kon- flikt mellan näringspolitik och alkoholpolitik. Från många håll berättas om beslut som inte stämmer med lagstiftningen. Kommunen har i sitt ställningstagande lagt vikt vid andra faktorer än de som i första hand skall beaktas enligt alkohollagen. Ett otvetydigt exempel på detta, som hämtats från länsstyrelsen i Kronobergs län (519-1377-96), är ett uppmärksammat beslut av Älmhults kommun. Länsstyrelsen hade där återkallat ett serveringstillstånd strax före det att beslutanderätten i frågor om serveringstillstånd överfördes på kommunerna. Beslutet fastställdes av länsrätten. Den tidigare tillståndshavaren sökte nytt tillstånd hos kommunen som trots handläggamas och länsstyrelsens avstyrkande beviljade detta. Skälet till detta uppgavs vara att intresset av att det fanns en pub på orten vägde tyngre än alkohollagens krav på ekonomisk redlighet. Detta beslut står fast eftersom det inte finns någon, med uppgift att på ett övergripande bevaka alkoholfrågor, som samtidigt har rätt att överklaga ett sådant beslut. De enda som kan överklaga ett beslut om bifall till en ansökan om serveringstillstånd är grannar som kan störas och andra liknande intressenter.

Staten inflytande måste stärkas

Alkohollagstiftningen är central för den restriktiva alkoholpolitik som Sveriges Riksdag i stort sett står enad bakom. Ett väsentligt inslag i denna är att den som skall servera alkoholdrycker till allmänheten skall uppfylla bestämda krav på laglydighet, ekonomisk skötsamhet och

även i övrigt vara lämplig.

Innehav av serveringstillstånd är för dem som driver restauranger av väsentlig betydelse för hela verksamheten. För en restaurangägare som ansträngt sig till det yttersta för att betala skatter och avgifter i tid är det stötande när en annan restauranginnehavare kan få tillstånd trots uppenbar misskötsamhet, även om det sker i en annan del av landet. Är det fråga om en konkurrent på samma ort kan möjligen andra restaurangföretag ha rätt att överklaga enligt den allmänna regeln i 22 & förvaltningslagen (1986:223) om att den som ett beslut angår har rätt att få det prövat. Frågan har ännu inte prövats av domstol.

Hur alkohollagen tillämpas är således ett viktigt allmänintresse samtidigt är det av väsentlig betydelse för enskilda näringsidkare i restaurangbranschen.

En enhetlig rättstillämpning är svår att åstadkomma inom ett om- råde om inte tveksamma fall kan prövas av domstol. Beslut om bifall till en ansökan om serveringstillstånd kan, om man bortser från gran- nars och liknandes begränsade möjligheter, inte överklagas och således inte prövas av domstol. Man skall då komma ihåg att det för tillämp- ning av reglerna om serveringstillstånd krävs erfarenhet och särskild kompetens, vilket knappast, med hänsyn till antalet ärenden, ens på sikt kommer att kunna finnas i annat än de större kommunerna.

Självklart är det så att de flesta ärendena handläggs helt korrekt av kommunerna och i enlighet med gällande regler. 1 de fall när felaktiga bedömningar eller överväganden görs får detta dock mycket stor betydelse. Det finns därför skäl att införa en möjlighet att överpröva kommunala beslut om serveringstillstånd.

Med en möjlighet att överklaga kan domstol, i relation till gällande regler och praxis, pröva bärkraften i en kommuns skäl för att bevilja tillstånd. Utredningen föreslår att en statlig myndighet som har att bevaka alkohollagens tillämpning får rätt att överklaga kommunala beslut i frågor om serveringstillstånd.

Vilken statlig myndighet skall få överklaga?

Länsstyrelserna, i rollen som ekobrottsbekämpare och polismyn- digheten, som brottsbekämpare rent allmänt, båda med tillsynsansvar enligt alkohollagen, är de myndigheter som i dag har den bästa kun- skapen om näringsidkarna i restaurangbranschen inom en viss region. Polismyndighetens tillsynsansvar är begränsat till direkt tillsyn. Läns- styrelsens ansvar rör mer övergripande frågor. Hos länsstyrelsen finns erfarenhet av serveringstillståndsfrågor och den ekonomiska och juri-

diska kompetens som erfordras för hantering av dessa frågor. Det ligger således nära till hands att på länsstyrelserna lägga rätten att överklaga kommunala beslut i serveringstillståndsfrågor.

Alkoholinspektionen är dock den centrala myndigheten på detta område. I Alkoholinspektionens tillsynsansvar ingår att se till att reglerna tillämpas lika av alla beslutsfattare över hela landet. Inspek- tionen samlar in uppgifter bl.a. om tillståndshavare och restaurangemas försäljning av mat och dryck. Även domar inom alkoholområdet bevakas, samlas och publiceras. Det är Alkoholinspektionen som har den bästa överblicken över hur alkohollagen tillämpas i landet. Redan i dag ingår det i denna centrala myndighets uppgifter att uppmärk- samma eventuella svårigheter eller problem vid tillämpning av alkohol- lagstiftningen. Hos Alkoholinspektionen skall finnas den erfarenhet och teoretiska kunskap som krävs för den centrala bevakningen av alkohol- frågoma. Det är därför naturligt att Alkoholinspektionen som den cen- trala myndigheten på området ges rätten att begära överprövning av kommunala beslut om serveringstillstånd.

Alkoholinspektionens aktivare roll kräver mer och snabbare stöd och information från andra myndigheter. Framför allt har Alkohol- inspektionen behov av den kunskap om regionala förhållanden och enskilda näringsidkare som finns hos länsstyrelserna men också hos de lokala polismyndighetema.

För att felaktiga beslut skall kunna uppmärksammas i tid fordras särskild bevakning av kommunernas ärenden angående serveringstill- stånd. Det är en uppgift som är lämplig för länsstyrelsen i rollen som ansvarig för den regionala tillsynen. Uppgiften låter sig också väl kombineras med länsstyrelsens samordningsansvar för det regionala samverkansorganet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. För att länsstyrelsen skall ha möjlighet att hålla sig underrättad om enskilda ärenden och i tid kunna underrätta Alkoholinspektionen om frågor som bör överklagas måste länsstyrelserna informeras om kommunernas olika ärenden. Av detta skäl skall länsstyrelserna av kommunerna bere- das tillfälle att avge yttrande i ärenden om serveringstillstånd.

Europarådskonventionen om kommunalt självstyre m.m.

En annan aspekt som bör beaktas i sammanhanget är om det finns formella eller andra hinder mot att ge Alkoholinspektionen rätt att överklaga kommunens beslut i serveringstillståndsärenden.

I den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, som Sverige har tillträtt 1989, stadgas i fjärde artikeln p.4 .

”De befogenheter som ges kommunerna skall normalt vara fullständiga och oinskränkta. De får inte urholkas eller begränsas av någon annan, central eller regional, myndighet om inte annat föreskrivs i lag.”

[ kommentaren till denna bestämmelse sägs följande.

”Denna punkt behandlar problemet med överlappande ansvarsområden. För klarhetens skull och för att undvika varje tendens till urholkning av an- svaret bör befogenheterna normalt vara fullständiga och oinskränkta. På vissa områden krävs emellertid kompletterande åtgärder på skilda myndig- hetsnivåer, och det är i dessa fall av vikt att de centrala och regionala myndigheternas inblandning sker i enlighet med klara rättsregler.”

I artikel åtta i konventionen tas upp frågor om administrativ tillsyn över kommunerna. Förutom att tillsynen skall utövas i enlighet med föreskrifter i lag stadgas i p. 2 och 3 följande.

2. Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet skall normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommuner- na.

3. Administrativ tillsyn skall utövas på sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas.

1 kommentaren till artikel åtta sägs följande.

”... Bestämmelsen handlar framför allt om den övervakningsfilosofi som normalt förknippas med ”förmyndarkontroll” som sedan länge varit tradi- tion i ett antal stater. Den avser sålunda sedvana av typ krav på för- handsbesked för att vidta åtgärder, krav på bekräftelse av åtgärder för att dessa skall träda i kraft, befogenhet att upphäva ett kommunalt beslut, kontroll av räkenskaper etc.

Andra punkten Administrativ tillsyn skall normalt begränsas till frågan om lagligheten av de kommunala åtgärderna och inte om åtgärdemas lämplighet. ...”

Beslutanderätten i serveringstillståndsfrågor på lokal nivå ligger helt på kommunerna enligt vad riksdagen har bestämt. En rätt för Alkohol- inspektionen att klaga på kommunernas beslut i dessa frågor medför inte direkt att kommunernas befogenheter inskränks. Däremot innebär det att Alkoholinspektionen, i den centrala tillsynsroll som inspek- tionen redan har, får rätt att i domstol påkalla prövning av ett kom-

munalt beslut.

Administrativ tillsyn skall enligt artikel åtta normalt begränsas till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Frågan om en sökande skall få ett serveringstillstånd eller ej är i första hand en lämplighetsfråga där dock utrymmet för denna bedömning ytterst bestäms av de allmänna förvaltningsdomstolama. Det rent kommunala intresset i denna fråga är i första hand den s.k. behovsprövningen, vid vilken skall beaktas behovet av nykterhet och ordning. Till denna fråga kan också knytas frågan om branschkunnande. Övriga aspekter, som att inte brotts- eller skuldbelastade personer skall etablera sig som restaurangföretagare, är närmast ett av staten skyddat intresse. Före— komsten av ekonomiska oegentligheter och skatteundandraganden skall förebyggas och presumtiva ekonomiska brottslingar skall hindras från att etablera sig i branschen. Detta intresse har, som redan sagts, på senare tid fått allt större betydelse.

En lagreglerad rätt för Alkoholinspektionen att i domstol påkalla prövning av ett kommunalt beslut av de skäl som ovan har redogjorts för står inte strid med den europeiska konventionen om kommunalt självstyre. Intresset av att kommunala beslut inte skall kunna angripas av en statlig myndighet får här vika för det överordnade intresset av att hindra ekonomisk brottslighet i branschen.

Omfattningen av Alkoholinspektionens inflytande

Rätten att påkalla domstolsprövning bör gälla inte enbart nya tillstånds- ärenden utan även kommunala beslut i tillsynsärenden enligt alkohol- lagen. Kraven på restaurangerna och deras verksamhet består ju under hela den tid som de har tillstånd att servera alkoholdrycker och det- samma gäller förstås då krav på enhetlig rättstillämpning. Av samma skäl som anförts för en rätt att överklaga kommuners beslut bör Alko- holinspektionen ges rätt att hos kommuner initiera tillsynsärenden.

Även här har länsstyrelserna en viktig uppgift. Det är länsstyrelser- na som har kunskapen om de regionala förhållandena. Det är därför länsstyrelsen som får underrätta Alkoholinpektionen om frågor som det finns anledning att begära prövning av. Ingenting hindrar dock Alko- holinspektionen att på eget initiativ ingripa i ett enskilt ärende. Upp- gifter om missförhållanden kan ju komma från polisen och kan också förekomma i massmedia.

Rätten för Alkoholinspektionen att ingripa i serveringstillstånds- frågor motiveras främst av intresset att hindra ekonomiska oegentlig- heter i restaurangbranschen. Alkoholinspektionens rätt att överklaga

bör dock inte formellt begränsas till ärenden med komplicerade frågor av ekonomisk eller juridisk karaktär. Det kan ju finnas fall som bör prövas av domstol av andra skäl, t.ex. för en enhetlig rättstillämpning.

Partsställning i domstol

Enligt 9 kap. 2 & alkohollagen får domstol inte ändra kommunens beslut innan kommunen har fått tillfälle att yttra sig. Kommunen har också rätt att överklaga en domstols beslut. Detta stämmer väl överens med vad som sedan den 1 maj 1996 gäller enligt förvaltningsprocess- lagen (1971: 291). I 7 a & nämnda lag stadgas att om en enskild över- klagar en förvaltningsmyndighets beslut skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart i domstolen utom när beslut överklagas till kammarrätt i första instans.

Om Alkoholinspektionen får partställning i mål om serveringstill- stånd så bör till att börja med kommunen uteslutas från deltagande i domstol i de mål som Alkoholinspektionen har överklagat. Alkohol- inspektionen får där förutsättas helt ta tillvara det allmännas intresse. Det betyder att när både sökanden (t.ex. beträffande villkor för serve- ring) och Alkoholinspektionen överklagar ett beslut om serveringstill- stånd det blir Alkoholinspektionen ensam som kommer att företräda det allmännas intresse.

Frågan är då vilken myndighet som skall företräda det allmännas intresse i de fall när ett beslut endast har överklagats av en enskild. För att låta Alkoholinspektionen vara part även i detta fall talar enhet- lighetsskäl. Mot detta talar å andra sidan att befogenheter inte skall läggas centralare i en hierarkisk ordning än vad som är erforderligt. Eftersom dessa regler endast skall tillämpas av domstolar och berörda myndigheter väger behovet av att ha enhetliga regler mindre än i de fall när de skall följas av enskilda. Utredningen förordar därför att Alkoholinspektionen är part i alla domstolsinstanser i de mål där Alkoholinspektionen överklagat till länsrätten. 1 andra mål där endast sökanden överklagat till länsrätten bör kommunen vara part under hela processen.

Praktisk hantering

Det blir i första hand en uppgift för länsstyrelsen att på det regionala planet vara Alkoholinspektionen behjälplig med bevakning av kommu- nernas tillståndverksamhet. För att möjliggöra denna uppgift skall länsstyrelsen ha rätt att yttra sig över ansökningar om serveringstill-

stånd. Det innebär inte att länsstyrelsen måste bevaka och i detalj studera varje ansökan och enskilt beslut.

Hos länsstyrelserna finns den kunskap och erfarenhet som krävs för att upprätthålla uppgiften som ansvarig för den regionala tillsynen. Denna kompetens måste länsstyrelserna behålla för att även framdeles kunna bistå kommunerna i svårare ärenden när det gäller frågor av juridisk och ekonomisk art. Hos länsstyrelserna finns också unik kun- skap om olika aktörer i restaurangnäringen. Med denna kompetens och personkännedom kan länsstyrelserna koncentrera sig på de fåtal ären- den där ett yttrande erfordras och lämna andra åt sidan utan något yttrande. En mycket viktig uppgift är förstås att så snart som möjligt informera Alkoholinspektionen om frågor som kräver ingripande av den centrala myndigheten.

Ekonomiska resurser

För länsstyrelsernas del innebär utredningens förslag en aktivare regio- nal bevakning av alkoholfrågoma. Det är svårt att uppskatta hur många ärenden som kommer att behöva granskas närmare av länsstyrelserna. I vart fall kan sägas att det blir avsevärt färre än i dag eftersom kom— munerna får allt större erfarenhet av dessa frågor. Den personal som nu finns hos länsstyrelserna för den regionala tillsynen av alkohol- frågor behöver med denna aktivare bevakning sannolikt i stort sett vara kvar.

Ännu svårare är att beräkna hur många ärenden som kan behöva föras av länsstyrelsen till Alkoholinspektionen och eventuellt därefter till domstol. Innan det sker skall en noggrann prövning göras hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen måste här fungera som uppsamlare av information men också som ett filter gentemot Alkoholinspektionen. Ärenden får inte slentrianmässigt överlämnas till Alkoholinspektionen. Alkoholinspektionen kan också självmant eller genom t.ex. polisens försorg ta upp ärenden. Med dessa utgångspunkter ger en försiktig skattning att det kan röra sig om ett tjugotal ärenden per år som för Alkoholinspektionen kan innebära mer märkbart arbete. Det är dock fråga om delvis nya arbetsuppgifter. Omfattningen på detta arbete kan inte särskilt om Alkoholinspektionen kan biträdas av resp. länsstyrel- se beräknas motsvara ens en halvtidstjänst.

6.3.3 Återbetalning av alkoholskatt

Utredningens förslag: Restauranger med serveringstillstånd

skall mot redovisning få tillbaka 50 procent av alkoholskatten på vin och sprit.

Skälen för utredningens förslag Alkoholskatt

I priset på alla alkoholhaltiga drycker ingår en punktskatt. Hur stor denna är beror på vilken dryck det är och på hur hög halten alkohol är i drycken. Ju högre halt alkohol desto högre är skatten per liter. Skat- ten betalas av tillverkare och importörer men det innebär att det ingår en stor del skatt i det pris som en konsument eller restaurang betalar för t.ex. starksprit.

År 1996 var statens intäkter av alkoholskatt på försäljning av vin 3 233 miljoner kr och av sprit 4 907 miljoner kr. Av denna alkohol- skatt svarade restaurangerna för 400-500 miljoner kr.

Svart försäljning av alkoholdrycker

Restauranger som har serveringstillstånd får endast köpa alkoholhaltiga drycker av den som har partihandelstillstånd. Någon särskild rabatt lämnas inte av partihandlama vid inköp av vin och sprit. Bryggeriema däremot ger den som har serveringstillstånd ett betydligt lägre pris än det som konsumenterna får betala. Priset till grossister är ca 50 procent lägre än det som konsumenter betalar vid köp på Systembolaget.

Det förekommer att vin och sprit men även starköl köps hos systembolaget vid sidan av partihandeln. Syftet med detta torde i de flesta fall vara att varorna skall säljas utan att försäljningen, eller för den delen inköpet, skall tas upp i bokföringen. Inköpen kan inte kon- trolleras vilket underlättar för den som vill fuska med försäljnings- siffroma. Ett annat sätt att få alkoholdrycker utan att gå via parti- handeln är att köpa varorna av hembrännare eller smugglare. På senare tid har smugglingen av sprit ökat kraftigt. Dessa smuggelvaror går till stor del till privat förbrukning men även till restauranger.

Återbäring av alkoholskatt

För kontrollen av restaurangerna, både när det gäller ekonomiska frågor och allmänna alkoholpolitiska, är det en fördel om inköpen vin och sprit går via partihandeln eller Systembolagets restaurangförsälj— ning eftersom dessa inköp kan spåras. Inköp och försäljning kan jäm- föras. Ett incitament för restaurangerna att göra alla inköp hos parti- handlare är att lämna återbäring på partihandelsköp. En substansiell del av den skatt som ingår i priset på alkoholdryckema kan mot uppvisan- de av kvitto betalas tillbaka.

Av den totala vin- och spritförsäljningen i landet står restaurangerna för en liten del medan ungefär hälften av starkölen säljs på krogen. Restaurangernas inköp av vin- och sprit motsvarar drygt 500 miljoner kr i alkoholskatt per år. 50 procent av denna alkoholskatt skulle kunna återbetalas till restaurangerna. Restaurangernas kostnader för vin och sprit skulle därmed minska. Det innebär att det inte längre skulle vara lika lönsamt som det är i dag att köpa och sälja sprit vid sidan av partihandelssystemet.

Branschsaneringsutredningen föreslår som en metod att underlätta kontrollen av restaurangerna och förbättra konkurrensvillkoren för de seriösa restaurangerna att vin och sprit som köpts hos en partihandel skall berättiga till återbetalning av en del av den alkoholskatt som finns på varorna.

Rätten till återbetalning bör endast gälla inköp som sker i närings- verksamhet. De som har tillfälliga tillstånd för enstaka festarrangemang skall således inte komma i åtnjutande av skatteåterbäring. Om det vore möjligt skulle en kanal öppnas för försäljning av skattefri vin och sprit.

Återbetalningen måste för att ha effekt avse en betydande del av alkoholskatten. Intresset av att återfå alkoholskatt måste vara större än intresset av oredovisad försäljning. Utredningen föreslår av detta skäl att återbetalningen bestäms till 50 procent.

Å terbärin g i praktiken

Återbetalning av alkoholskatt bör ske efter särskild ansökan enligt samma modell som skatt återbetalas till t.ex. beskickningar. Restau- rangema kan då kvartalsvis ansöka hos det särskilda skattekontoret i Ludvika om återbetalning av alkoholskatt. Till ansökan skall bifogas fakturor och andra handlingar som visar vilka inköp som har gjorts och vad som har sålts.

Ärendena bedöms inte bli särskilt komplicerade att handlägga. Det blir närmast fråga om att kontrollera att alla handlingar har bifogats

och att sammanräkningama är korrekta.

Uppgifterna i den redovisning som restauranger skall lämna skall användas för skattekontroll. Uppgifter om inköp och försäljning skall registreras och sambearbetas med andra uppgifter i skatteregistret på samma sätt som är tänkt för annan information i skatteförvaltningens s.k. PUMA-system (prop. l996/97:1 16). Ett förslag lämnas därför om tillägg i skatteregisterlagen.

Finansiering m. m.

De direkta kostnaden för skatt som skall återbetalas är drygt 250 miljoner kr (1996). Till detta kommer kostnader för att administrera återbetalningen.

Det finns ca 8 000 restauranger som har serveringstillstånd för vin och sprit. Det innebär, om återbetalning kan sökas varje kvartal, att 32 000 ansökningar kommer att handläggas av det särskilda skatte- kontoret i Ludvika. Handläggningen av dessa nya ärenden beräknas komma att kräva 7-8 heltidsanställda, vilket motsvarar en årlig löne- kostnad på ca två miljoner kr. Därtill kommer smärre kostnader för datorer och annat material. 1 inledningsskedet uppstår även kostnader för att ta fram rutiner för de nya ärendena.

Den sammanlagda försäljningen på restauranger som har serverings- tillstånd är ca 20 miljarder kr per år. En sänkning av alkoholskatten på vin och sprit med 50 procent ger utrymme för en generell prissänkning med fem procent. Detta kan i sin tur leda till en ökning av den totala försäljningen på restauranter. Priskänslighetsanalyser som redovisats av tjänstebeskattningsutredningen pekar på en merförsäljning om ca 7 procent eller 1,5 miljarder kr. Merförsäljningen ger nya arbetstillfällen och ökade intäkter av såväl inkomst- och mervärdesskatt som socialav- gifter. lntäktsökningen kan beräknas till drygt en halv miljard kr. Ytterligare faktorer att beakta är att utgifterna minskar för arbetslös— hetsunderstöd och att skatteintäkterna generellt från restaurangnäringen ökar som en följd av redovisningskravet vid återbetalning av alkohol- skatt. Som en följd av den ökade försäljningen på restauranger minskar intäkterna av mervärdesskatt på livsmedel som förtärs i hemmen. Sammantaget visar detta att statens intäkter ökar vid en sänkning av alkoholskatten.

Om merförsäljningen mot all förmodan helt eller delvis skulle utebli är en direkt finansiering möjlig genom en generell höjning av skatten på vin och sprit med motsvarande drygt 3 procent på den skatt som i dag utgår, varvid varje procentenhet motsvarar 81 miljoner kr. Detta

innebär att kostnaderna för reformen får bäras av den alkoholkonsum- tion som sker privat, företrädesvis i hemmen.

6.3.4 Licensavgift

Restaurangbranschen ingår i den grupp som utredningen benämner kontantföretag. Det finns i branschen många småföretagare och en stor del av försäljningen sker kontant till enskilda konsumenter som har ett begränsat intresse av kvitton. Restaurangbranschens struktur är sådan att en licensavgift av den typ som utredningen presenterat för taxi är en verksam metod att komma till rätta med de värsta avartema av skattefusk inom branschen. Licensavgift för restauranger och andra kontantföretag som drivs i lokaler presenteras i kapitel 10. På sikt bör ett system med licensavgift införas för restauranger.

6.3.5 Typgodkända kassaregister m.m.

Av rapporterna från Operation Krogsanering och RSV:s kartläggnings- promemoria framgår att sätten inom restaurangbranschen att låta bli att redovisa försäljning är många. En del stämplar inte in all försäljning, andra har en särskild kassaapparat för ”redovisningsfri” försäljning och den mer förslagne har ett s.k. krympningsprogram som körs efter dagens slut. Med hjälp av krympningsprogrammet tillverkas nya verifi- kationer som visar på en lägre försäljning än den verkliga.

Från många håll har framförts att det skulle försvåra för den som vill fuska om det fanns en skyldighet för restauranger att registrera all försäljning i kassaregister som uppfyller vissa minimikrav, att därefter ta ut ett av registret utskrivet kvitto och tillhandahålla kunden detta.

Branschsaneringsutredningen delar denna uppfattning. Utredningen föreslår därför att det i restaurangbranschen och i andra kontant- branscher skall införas krav på att registrera all försäljning i ett typ- godkänt kassaregister och att tillhandahålla varje kund ett kvitto som skrivits ut av detta register.

I kapitel 9 som gäller alla kontantbranscher redogör utredningen närmare för vilka krav som bör ställas på ett sådant kassaregister, om skyldigheten att lämna kunder kvitton och även förutsättningar för användande av gemensam verifikation. I avsnittet redogörs också för kontantkortens betydelse för den ekonomiska brottsligheten i kontant- branscherna.

6.3.6 Egensanering

Egensanering som en metod att komma åt ekonomisk brottslighet innebär att branschorganisationema ställer krav bl.a. på ekonomisk redlighet hos sina medlemmar och att man också kontrollerar dem.

SHR har sedan lång tid verkat för att medlemsföretagen skall följa lagar och bestämmelser. Företag som tillhör SHR har därför åtagit sig bl.a. att sköta räkenskaperna i enlighet med god redovisningssed, att ge gästerna maskinstämplade kvitton utan anmaning samt att medverka i kampen mot svartjobb. Medlemmar som inte följer SHR:s regler kan uteslutas. SHR följer månatligen upp sina medlemmar via Upplys- ningscentralen. Kontroll sker av att medlemsföretagen fullgör sina skyldigheter enligt aktiebolagslagen, t.ex. att inge årsredovisning till PRV, ha komplett styrelse m.m. Vid brist i något avseende kan för- djupade kontroller ske.

För att egensanering skall fungera som metod mot ekobrottslighet fordras bl.a. att det är hög organisationsgrad bland företagarna och att medlemskap i branschorganisationen särskilt värderas av dessa. Ytter- ligare en förutsättning är att en majoritet av företagarna eller de ton- givande, p.g.a. av ekonomi eller annat, är ense om att ställa etiska krav på sig själva och sina kollegor. Relativt många restaurangföretag är medlemmar i endera av de två branschorganisationema. Framför allt är det så att de organiserade företagen har en stor del av marknaden. Det betyder att en stor del av restaurangbranschen är relativt seriös. Branschorganisationemas möjlighet till påverkan är förhållandevis god.

För att egensanering skall vara effektiv som metod fordras också att affärspartners och kunder särskilt värderar medlemskap i organisa- tioner. Därmed uppstår ett tryck på dessa att följa regler och bestäm- melser. Restaurangernas kunder väljer restaurang i första hand efter faktorer som kvalitén på maten, priset, miljön och servicen. Medlem- skap i branschorganisation är av mindre betydelse. Detta innebär att medlemskapet i sig inte har den stora betydelse för företagen som krävs för att egensaneringen skall vara effektiv som metod mot ekono- misk brottslighet. Branschorganisationema bör dock uppmanas att öka insatserna i form av information och utbildning för att bekämpa eko- brottsligheten och den osunda konkurrensen. Möjligheten till påverkan genom bl.a. opinionsbildning skall inte förringas särskilt inte när organisationsgraden, som i restaurangbranschen, är relativt god bland såväl företagare som anställda.

6.3.7 Specificerade uppgifter om anställda

Utredningen föreslår i kapitel 16 att skattemyndigheten skall kunna begära att näringsidkare i samband med betalning av anställdas preli- minärskatter och arbetsgivaravgifter skall ange vilka personer som omfattas av betalningen. Denna metod är särskilt användbar i restau- rangbranschen där det vid kontroller visat sig att personalens anställ- ningsförhållanden ofta är oklara (jfr avsnittet om Operation Krogsane- ring). Exempelvis är det med denna uppgiftsskyldighet möjligt att kort tid efter ett kontrollbesök undersöka om arbetsgivaravgifter har betalats för en person som uppgetts vara nyanställd. I restaurangbranschen får kontrollmöjligheten preventiv effekt på den ekonomiska brottsligheten med svartjobb.

6.3.8 Myndighetssamverkan

Restaurangbranschen är den första branschen som har blivit föremål för ett organiserat myndighetssamarbete i syfte att komma till rätta med olika former av oegentligheter i branschen. Arbetet med samord- nad restaurangtillsyn startade i Stockholms län och har sedan dess spritt sig över hela landet. Erfarenheterna av detta arbete är goda och beskrivs närmare i avsnittet om Operation Krogsanering ovan och i kapitlet om Myndighetssamverkan.

Enligt vår uppfattning är myndighetsamverkan en av flera metoder som behövs för att man skall kunna hindra den ekonomiska brotts- ligheten i restaurangbranschen.

7 Tillfällig försäljning: tillfällig handel, torghandel, marknader m.m.

Sammanfattning

Tillfällig försäljning är ett särskilt distributionssätt inom kontant- branscherna och har samma strukturella kännetecken som den fasta handeln i sådana branscher, t.ex. att försäljningen regelmässigt avser mindre belopp till konsumenter som inte behöver kvitto osv.

Enligt utredningens bedömning går det inte att konstatera att den del av handeln som den tillfälliga försäljningen utgör, är mer utsatt för ekonomisk brottslighet än motsvarande fasta handel. Å andra sidan finns det några förhållanden inom tillfällig försäljning som ökar risker- na för ekonomisk brottslighet. En stor del av den tillfälliga försälj- ningen är rörlig. Handeln sker under kort tid på olika platser. Båda dessa omständigheter ökar möjligheterna att vara anonym och stå helt utanför skattesystemet. Detta gäller både för företagaren och eventuella arbetstagare. Rörligheten medför också att det kan vara svårt att få något grepp om verksamhetens omfattning och intensitet. Etablerings- tröskeln är som regel lägre jämfört med att driva en kontinuerlig verksamhet i lokal eftersom kostnader för lager, personal och lokal kan hållas nere.

Kombinationen av kontantbransch och de särskilda faktorerna som kännetecknar tillfällig försäljning leder till att det finns problem med ekonomisk brottslighet inom den tillfälliga försäljningen.

Utredningen har följande förslag och bedömningar.

— Polisens och samverkande myndigheters PEK-projekt och kontroller har särskild betydelse för att motverka ekonomisk brottslighet inom den tillfälliga försäljningen. Denna verksamhet bör utvecklas och

utvidgas.

l kontantbranscherna införs ett generellt krav på typgodkända kassa— register och att kvitto lämnas till köparen. Dessa krav kommer att

gälla både den fasta och tillfälliga handeln.

Efter särskilt beslut av skattemyndigheten skall näringsidkare månatligen ge in specificerade uppgifter om för vilka arbetstagare innehållen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter betalas.

Enligt den nya Skattebetalningslagen skall samtliga näringsidkare som bedriver momspliktig verksamhet vara registrerade hos skattemyn- digheten. Härigenom minskar möjligheterna att stå utanför skatte- systemet.

Av betydelse är också Skatteflyktskommitténs nyligen lämnade förslag om ökade möjligheter för kontroll av bl.a. tillfällig försäljning (SOU 1997:86). Där har föreslagits att skattemyndigheten skall få be- fogenhet att företa identiferingsbesöki syfte att identifiera en person som kan antas bedriva tillfällig handel samt att den som upplåter plats för tillfällig försäljning skall vara skyldig att kontrollera F-skattsedel av den som önskar få plats upplåten till sig. Om F-skattsedel saknas skall upplåtaren föra anteckningar om platshyrarens identitet m.m. samt bevara uppgifterna i sju år.

Utredningen tillstyrker Konsumentverkets förslag om att låta kom- munerna övervaka efterlevnaden av inforrnationsskyldigheten (skylt med näringsidkarens namn m.m.).

7.1 Inledning

Den tillfälliga försäljningen är egentligen inte någon bransch utan ett handelssätt en distributionsform — som förekommer i många bran- scher, från dagligvaror till antikviteter. Det kan röra sig om gatuhandel eller försäljning på festivaler och liknande evenemang. Ett annat sätt är försäljning från tillfälligt använda lokaler samt varubussar. Försälj- ningen kan avse livsmedel, som ofta är avsedda för förtäring på stället. Till tillfällig försäljning räknas också den fasta torghandeln samt handel på marknader och mässor.

Nära den tillfälliga försäljningen ligger den säsongsbetonade han- deln från försäljningslokaler på olika turistorter (sommarbutiker). Det gäller även restaurangverksamhet som bedrivs på liknande sätt.

Även om de beskrivna formerna av försäljning inte utgör en bransch har vi ändå valt att inom ramen för utredningens bransch- perspektiv behandla denna handel. Skälet är att handeln bedrivs på ett någorlunda enhetligt sätt. Det är varorna som skiljer. Den särskilda distributionsformen har alltså en struktur som gör att den går att av-

gränsa på samma sätt som en bransch. De problem som är förknippade med distributionsformen är likartade oavsett vilka varor som säljs. Det innebär att de förslag som aktualiseras inte kan begränsas till en viss typ av tillfällig handel, t.ex. marknadshandel, utan bör gälla hela den tillfälliga försäljningsverksamheten.

En skiljelinje kan emellertid sägas gå mellan den fasta torghandeln och övrig tillfällig försäljning genom att torghandel bedrivs kontinuer- ligt på samma plats och därför liknar den fasta handeln.

Tillfällig försäljning som distributionssätt har från ekobrottssyn- punkt liknande problem som andra kontantbranscher. I själva verket är tillfällig försäljning en distributionsforrn som ingår i många kontant- branscher. Förekomsten av småföretag där ägaren kontrollerar kassa- flödet i verksamheter som kännetecknas av många små kontanttransak- tioner till konsumenter och med en begränsad användning av kassa- apparater och kvitton är inte enbart utmärkande för den tillfälliga försäljningen utan i varierande grad för kontanthandeln i allmänhet.

Auktionshandeln förknippas ibland med den tillfälliga färsäljningen, särskilt när auktionsföretag säljer varor ur eget lager. Typiskt sett är det emellertid fråga om uppdragsförsäljning av andras varor och för- säljningsforrnen har sådana särskilda kännetecken att den kan anses vara en egen bransch. Vi har därför utelämnat auktionshandeln.

7.2 Kapitlets innehåll

I avsnitt 7.3 diskuteras några definitionsfrågor. Uppgifter om den tillfälliga försäljningens omfattning redovisas i avsnitt 7.4. Företags- struktur och uppgifter om försäljarna tas upp i avsnitt 7.5. Några utländska system beskrivs i avsnitt 7.6. Den centrala lagstiftning som behandlar den tillfälliga försäljningen lagen om tillfällig försäljning och ordningslagen — beskrivs i avsnitt 7.7. 1 det avsnittet redogörs även för annan lagstiftning som berör tillfällig försäljning. Utredningar om förekomsten av ekobrottslighet m.m. inom den tillfälliga försäljningen behandlas i avsnitt 7.8. I avsnitt 7.9 beskrivs vad som tidigare gjorts för att motverka ekonomisk brottslighet inom tillfällig försäljning. Utredningens överväganden, bedömningar och förslag redovisas i avsnitt 7.10.

7.3 Några definitionsfrågor

Lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning (LTF) gäller när en näringsidkare yrkesmässigt säljer varor till konsumenter och när för- säljningen inte stadigvarande sker från ett fast tillverknings- eller försäljningsställe eller i omedelbar anslutning till ett sådant ställe. Tillfällig försäljning omfattar alla former av tillfällighetshandel in- begripet torg— och marknadshandel.

Tidigare reglerades den tillfälliga försäljningen genom lagen (l975:985) om tillfällig handel. Lagstiftningen tog då sikte på tillfällig handel i egentlig mening, dvs. när varor bjuds ut på tillfälliga försälj- ningsställen eller genom kringföring. Torg- och marknadshandel räkna- des då inte till tillfällig handel. Inte heller försäljning på mässor och utställningar ansågs vara tillfällig handel i egentlig mening.

I kommunala ordningsföreskrifter används ofta begreppet ambule- rande försäljning. Då avses sådan gatuförsäljning som tar offentlig plats i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning, och som därför inte kräver tillstånd enligt ordningslagen. Ambulerande försälj- ning täcker således enbart en mindre del av den tillfälliga försälj- ningen. I andra sammanhang används emellertid begreppet ambule- rande försäljning med en vidare innebörd, närmast synonymt med det äldre begreppet tillfällig handel i egentlig mening. Exempelvis kallar branschorganisationen Torg- och marknadshandlamas Ekonomiska Riksförening (TOMER) handel på torg, marknader och mässor för ambulerande handel.

Även om beteckningen tillfällig försäljning närmast för tanken till tillfällig handel i egentlig mening har vi ändå valt att använda oss av den samlingsbeteckningen eftersom den bygger på den gällande lagen. i kapitlet behandlar vi också verksamheter som i strikt mening inte är tillfällig försäljning. Vi menar att den tillfälliga försäljningens proble- matik är aktuell för sommarbutiker eller sommarrestauranger även om dessa inte alltid omfattas av LTF.

7.4 Den tillfälliga försäljningens omfattning

År 1985 förmedlades 85 procent av den totala dagligvaruförsäljningen genom butiker, drygt 7 procent genom kiosker och gatukök och knappt 4 procent genom olika former av tillfällig handel (prop. 1990/91:17, s. 13). Även om den tillfälliga handeln svarar för en mindre del av handeln utgör den i absoluta tal inte någon liten distributionsform.

År 1990 fick Konsumentverket (KOV) i uppdrag av regeringen att

utvärdera lagen om tillfällig försäljning, som trädde i kraft den 1 april 1991. Enligt KOst utredning, som utfördes av kriminologen Dan Magnusson, ökade den tillfälliga försäljningen kraftigt under åren 1991—1993.

Slutsatserna av uppföljningen blir att den tillfälliga försäljningen ökade högst väsentligt efter avregleringen. Antalet torg ökade med 30 procent från år 1990 till år 1993, från 365 till 474 torg. Det fak- tiska utnyttjandet av torgen per vecka ökade från 10 944 torgdags- platser per vecka 1991 till 13 305 torgdagsplatser per vecka 1993. Marknaderna ökade från 858 år 1991 till 1 144 år 1993. Antalet till- stånd till försäljning på allmän plats minskade från 4 351 år 1991 till 3 401 år 1993. Detta torde enligt utredningen bero på att de tillfälliga försäljarna föredrar torg och marknader samt tillfälliga lokaler där det bland annat råder bättre sanitära förhållanden. Den tillfälliga för- säljningen i tillfälliga lokaler och från ambulerande fordon var svår att mäta, men utifrån en enkät till konsumentvägledama avseende år 1992 blev resultatet 870 varubussar och 1 800 tillfälliga lokaler med totalt 10 240 försäljare och 14 000 försäljningsdagar (s. 40).

Med hänsyn till den höga arbetslösheten kan man anta att intresset för den tillfälliga försäljningen ökar dels genom att stora grupper efterfrågar billiga varor som den tillfälliga försäljningen erbjuder, dels genom att tillfällig försäljning genom låg etableringströskel kan vara ett försörjningsaltemativ.

Torghandel

Även torghandeln har ökat i omfattning. Enligt RSV, som hade rege- ringens uppdrag att se över kontrollfrågor avseende tillfällig försälj- ning, uppgick antalet salutorg i landet år 1993 till nära 500, med omkring 10 000 torgplatser (Dnr 4886-94/830). Som jämförelse kan nämnas att år 1986 uppgick antalet salutorg och allmänna försälj- ningsplatser till 399 (SOU 1988z46). Samma år upplät kommunerna fast saluplats till drygt 2 600 näringsidkare. Upplåtelse av tillfälliga saluplatser skedde till 4 000-6 000 personer.

Enligt Stockholms saluhallsförvaltning har antalet salutorg i Stock- holm under de senaste femton åren ökat från 18 till knappt 60.

Marknader m.m.

Också marknaderna har ökat. Enligt RSV uppgick antalet marknads- arrangörer år 1993 till drygt 500 och antalet marknadsdagar till om-

kring 1 100. Under samma år gavs omkring 3 400 polistillstånd för tillfällig försäljning på allmänna platser.

Enligt utredningen om tillfällig handel ökade antalet marknader markant under 1980-talet (SOU 1988z46, s. 125).

Enligt KOV:s utredning om den tillfälliga handeln (enkät till kom- muner) ökade antalet marknader under åren 1987-1993 med inte mind- re än 67 procent.

Sommarbutiker

Utredningen om tillfällig handel gjorde år 1986 en kartläggning över den säsongsmässiga försäljningen på några sommarorter (SOU l988z41). Under sommarsäsongen mer än fördubblades butiksantalet i Borgholm och Köpingsvik. I Smögen tillkom ett femtiotal försäljnings- ställen och i Visby ett trettiotal. I Fjällbacka var ökningen betydande. 1 Borgholm och Köpingsvik svarade sommarbutikema för 20 procent av den samlade butiksförsäljningen under de tre sommarmånaderna och 12 procent av den totala årsförsäljningen. Vidare framkom att de som drev sommarbutikema normalt inte var hemmahörande på orten utan oftast var verksamma på annat håll, t.ex. i storstadsområdena.

Sommarbutiker omfattas inte av LTF om ”försäljningen kan ske under sedvanlig affärstid och sammanhängande under minst några månaders tid” och inte vid ”enstaka tillfällen eller för en kortare tid” (prop. 1990/91:17, s. 33).

7.5 Företagsstruktur

Den tillfälliga försäljningen domineras av småföretag. Verksamheten bedrivs regelmässigt småskaligt.

1 Stockholms stad driver de flesta av de 160 fasta torghandlama sin verksamhet som enskilda näringsidkare, men ett tjugotal bedriver verksamhet i handelsbolag och ett tiotal i aktiebolag. I Gävleborgs län kontrollerades 329 marknadsplatser under år 1996. Av de kontrollerade företagen drev 15 procent verksamheten i aktie- bolag, 15 procent som handelsbolag och 66 procent som enskild nä- ringsverksamhet. Tidigare var det inte ovanligt att de som som stod på torgen var hantverkare eller drev handelsträdgård. Tendensen är att färre och färre tillverkar eller odlar egna produkter för avsalu på torgen. Vid början av 1970-talet fanns det få invandrare som var torg—

handlare, men en kraftig ökning har skett av andelen invandrare. På Stockholms salutorg innehar invandrare 60 procent av de fasta platser- na. På de tillfälliga platserna är andelen invandrare ännu större. Av en utredning om torghandeln i Stockholm (Torbjörn Bengtsson, Saluhalls- förvaltningen, 1995) betraktas invandrarnas inmarsch som en parallell till 1600-talets månglerskor genom att torghandeln varit ett sätt att skaffa sig tillträde till arbetsmarknaden.

”Det är inte heller många svenskar som är villiga att jobba så långa dagar under så svåra förhållanden som en torghandlare måste göra. Torghandeln är för många av handlarna ett bevis för att man klarar sig själv, utan någon inblandning av myndigheterna och en källa till stolthet. Invand- ringen har även haft en inverkan på sortimentet som har breddats väsent- ligt under dessa år” (5. 6).

Enligt utredningen om torghandeln i Stockholm omsätter en torghand- lare mellan 600 000 kr och 2,5 miljoner kr om året, beroende på läge.

7 .6 Utländsk rätt

Tyskland

Den tyska näringsrätten präglas av näringsfrihet. Endast i undantagsfall finns krav på tillstånd eller andra inskränkningar.

Näringslagen föreskriver endast i vissa fall att tillstånd krävs för att skydda allmänheten mot särskilt farliga verksamheter, som kan utgöra ett hot mot särskilt viktiga allmänna värden som liv, hälsa, frihet, moral, egendom och förmögenhet. Hit hör bl.a. kringresande verksam- het (verksamhet utanför rörelsens lokal). För att få bedriva sådan verksamhet krävs redbarhet hos näringsidkaren.

Österrike

För att driva näringsverksamhet i Österrike krävs näringstillstånd (licens). Några särskilda yrkeskrav ställs emellertid inte på den som driver handel. Enbart om handeln gäller läkemedel, vapen o.d. ställs särskilda krav. Om det är fråga om tillfällig försäljning, t.ex. torg- handel, krävs ytterligare en licens utöver den vanliga licensen för handel. Innehavet av licens kontrolleras av myndigheterna. På t.ex. den stora marknaden i Wien sker en kontinuerlig övervakning. När licens utfärdas skickas ett meddelande till skattemyndigheten. Näringsidkaren tilldelas då ett skattenummer. Om näringsidkaren har anställda skall

registrering ske även i socialföräkringssystemet. Redan efter tre dagars anställning skall registrering ske.

Licenskravet i kombination med registrering hos skattemyndigheten innebär att det är svårt att bedriva näringsverksamhet utan att vara registrerad.

Frankrike

1 Frankrike måste en ambulerande handlare med fast bostad avge deklaration till prefekturen och inneha ett tillstånd carte de marchand ambulant som erhålls först efter kontroll med handelsregistret. Till- ståndet skall förnyas vart annat år. En handlare som inte har någon fast bostad måste dessutom uppge en kommun som han har anknytning till och i vilken han måste ha postadress. All den information som samlas in av prefekturen registreras i en central databas som är tillgänglig för skatteförvaltningen.

7.7 Regleringen av den tillfälliga försäljningen

7.7.1 Lagen om tillfällig försäljning

Lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning, LTF, gäller när en näringsidkare säljer varor till konsumenter utan att det sker från ett fast tillverknings- eller försäljningsställe eller i direkt anslutning till ett sådant (1 5). Det kan röra sig om försäljning av mycket skiftande slag. t.ex. olika former av kringföringsförsäljning, försäljning från tillfälligt använda lokaler och från varubussar, försäljning på gator, torg och marknader samt i samband med olika arrangemang. Lagen tillämpas också på tillfällig försäljning av tillagade livsmedel.

LTF trädde i kraft den 1 april 1991 (prop. 1990/91:17, bet. 1990/91 :Nu14). Lagens syfte är att främja konsumenternas långsiktiga intresse av tillgång till god kommersiell service med viktiga basvaror. Redan nu bör understrykas att tillfällig försäljning i princip är fri och oreglerad. Enligt LTF krävs tillstånd enbart i särskilda undantagsfall.

lnformationsskyldighet

Lagen ställer krav på att information om försäljarens namn, adress och

telefonnummer skall lämnas vid försäljningsstället. Det kan ske genom en väl synlig skylt vid försäljningsstället eller genom att texten är förtryckt på ett fordon från vilken försäljning sker. Informations- skyldighet är det krav som lagen alltid ställer på den som ägnar sig åt tillfällig försäljning. Skyldigheten motiveras av att det är nödvändigt för konsumenten att veta vem han handlar av. I annat fall är det svårt för konsumenten att hävda sina rättigheter när näringsidkaren lämnat orten.

Om priset på de köpta varorna överstiger 300 kr skall dessutom information om näringsidkarens namn, adress och telefonnummer lämnas skriftligen till konsumenten. Enklast sker det genom att ett kvitto på inköpet eller ett förtryckt kort överlämnas som innehåller de nödvändiga uppgifterna.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser- na om inforrnationsskyldighet döms — om förseelsen inte är ringa — till penningböter.

Även tidigare lagstiftning innehöll en informationsskyldighet, men eftersom lagstiftningen inte tog sikte på t.ex. torghandel och marknader omfattade informationsskyldigheten enbart en begränsad del av den tillfälliga försäljningen.

Tillstånd

LTF ger kommunerna möjlighet att reglera viss tillfällig försäljning genom tillståndskrav om det behövs med hänsyn till varuförsörjningen i ett område (3 5). Tillstånd skall lämnas om försäljning inte kan väntas medföra någon störning av betydelse för varuförsörjningen i området (7 5). Utgångspunkten är emellertid att tillstånd inte behövs. Bakgrunden till tillståndskravet är att tillfällig försäljning kan utgöra ett hot mot konsumenternas långsiktiga intresse av tillgång till kom— mersiell service avseende viktiga basvaror som kläder, skor och livs- medel. Detta gäller främst i glesbygd. Om konkurrensen från tillfällig försäljning kan anses vara skadlig för konsumenterna kan tillstånds- skyldighet införas. Förordningen (1990:1235) om kommunala före— skrifter om tillfällig försäljning innehåller ett bemyndigande för kom- munerna att införa tillståndskrav. Det är få kommuner som infört tillståndskrav.

LTF ersatte lagen om tillfällig handel och innebar en långtgående avreglering av den tillfälliga försäljningen. Den tidigare lagen hade i första hand ett näringspolitiskt perspektiv och bakgrunden till den tidigare lagen var den kritik som hade riktats mot de fria former under

vilka tillfällig handel bedrevs. Syftet var att begränsa den tillfälliga handeln. För tillstånd att driva tillfällig handel krävdes i princip att handeln täckte ett behov hos konsumenterna som inte annars kunde tillgodoses på orten. Som nämnts har den nu gällande lagen i stället ett uttalat konsumentperspektiv. Det främsta motivet bakom avregleringen var att stärka konkurrensen för att därmed ge konsumenterna tillgång till ett större utbud av varor till lägre priser. Ett annat motiv var att förenkla både för myndigheter och näringsidkare genom att undvika dubbla tillståndskrav. I den tidigare lagstiftningen var länsstyrelsen tillsynsmyndighet och fick lämna tillstånd till sådan handel bara om den täckte ett behov hos konsumenterna som inte annars kunde till- godoses på orten. Enligt allmänna ordningsstadgan krävdes dessutom tillstånd av polismyndigheten för marknadsarrangemang och varu- mässor på allmän plats. Kommunen svarade för upplåtelse av torgplat- ser. I de direktiv som låg till grund för den nya lagstiftningen beskrevs förhållandena på följande sätt (återgivet i SOU l988z46, s. 33).

”Enligt den gällande ordningen prövas somliga frågor av länsstyrelsen, andra av kommunen eller av polismyndigheten. Situationen kan illustreras med att olika myndigheter är inblandade beroende på om handeln skall bedrivas i en tillfälligt hyrd butikslokal, på torget eller på trottoaren mellan torget och butiken”

7.7.2 Avgifter vid upplåtelser av offentlig plats

Enligt lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. (avgiftslagen) får kommunen ta ut ersättning för användning av offentlig plats. Förutsättningen är att platsen står under kommunens förvaltning och polismyndigheten lämnat tillstånd enligt 3 kap. ] & ordningslagen om att ta i anspråk offentlig plats. Kommunen har också rätt att ta ut ersättning för an- vändning av salutorg eller liknande plats som kommunen har upplåtit till allmän försäljningsplats.

Ersättningen skall anses skälig med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen, nyttjarens fördel av denna, kommunens kostnader med anledning av upplåtelsen och övriga omständigheter.

7.7.3 Ordningslagen

I ordningslagen (1993:1617), OL, finns bestämmelser om bl.a. offent- liga tillställningar, t.ex. marknader och mässor (2 kap. 3 ©). Offentliga

tillställningar får inte anordnas utan tillstånd (2 kap. 4 5). Vidare finns bestämmelser om hur offentliga platser får användas (3 kap.)

En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan tillstånd av polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är all- mänt vedertaget (3 kap. 1 5). Ett ianspråktagande i enlighet med det ändamål för vilket den offentliga platsen har upplåtits genom beslut i detaljplan eller i någon annan ordning kräver alltså aldrig tillstånd. Torghandel som bedrivs på ett salutorg faller således utanför kravet på tillstånd. Platsen används då på ett sätt som stämmer överens med det ändamål som den upplåtits för. Däremot krävs tillstånd för att någon skall få bedriva försäljning mer än omkring en timme på en offentlig plats.

Skälet till tillståndskravet är att om mark används för något annat ändamål än det den i första hand är avsedd för, det skulle kunna orsaka påtagliga störningar i trafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten.

Tillstånd av polismyndighet behövs emellertid inte om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd (3 kap. l 5). Enligt förarbetena kan ett tillfälligt nyttjande som regel inte sträcka sig längre än några tim- mar (prop. 1992/932210, s. 274). Inte heller kan ianspråktagandet anses som tillfälligt om nyttjaren använder platsen några timmar och efter ett kortare uppehåll återkommer till platsen och återupptar verksamheten. Detta innebär att så gott som all tillfällig försäljning på offentlig plats (utom torghandel) är tillståndspliktig.

Exempel på markdispositioner som oftast kräver tillstånd — om ianspråktagandet inte är endast tillfälligt och sker i obetydlig omfatt- ning — är fordon som ställs upp för försäljning eller utställningsverk- samhet, fordon som är lotterivinster, lastfordon och containrar.

Den kommunala vetorätten

Kommunernas uppgifter inom byggnads-, plan-, miljö- och trafikom- rådet medför att de har viktiga intressen att bevaka när det gäller att upplåta offentliga platser för andra ändamål än det som området har avsatts för. Innan polismyndigheten prövar frågan om tillstånd att ta i anspråk offentlig plats skall yttrande inhämtas från kommunen (3 kap. 2 g). Om kommunen avstyrker ansökan, får tillstånd inte meddelas (den kommunala vetorätten).

Kommunen skall inte höras i ett tillståndsärende om den aktuella

marken förvaltas av någon annan än kommunen. Inte heller skall kommunen höras om ansökan avser annan kvartersmark än sådan som har upplåtits för hamnverksamhet och ianspråktagandet sker till följd av nyttjanderättsavtal med kommunen. I det sistnämnda fallet är det överflödigt att kommunen yttrar sig eftersom tillståndet söks på grund- val av ett nyttjanderättsavtal som ingåtts med kommunen.

I ett yttrande av en kommun i ett tillståndsärende får kommunen ange de villkor som behövs för att tillgodose kommunens intressen som ägare eller förvaltare av den offentliga platsen eller de intressen som kommunen har att bevaka i fråga om markanvändning, stadsbild och trafik. Exempel på sådana villkor är säkerställande av snöröjning och renhållning.

Otillåtna villkor är t.ex. sådana där sökanden åläggs att betala avgift eller att ta på sig ekonomiska förpliktelser utöver vad som följer av allmänna regler. Ett tillstånd skall förenas med sådana villkor som kommunen kan ha ställt upp. ”Utanför kommunens befogenheter bör däremot falla villkor om skadestånd eller andra ekonomiska förpliktel- ser, t.ex. skyldighet för sökanden att betala skatter eller andra allmänna avgifter” (prop. 1992/93:210, s. 110). Kommunen har heller inte möjlighet att som villkor ställa upp skyldighet att betala avgift för nyttjandet av marken eftersom denna skyldighet är reglerad i avgifts— lagen.

Lokala föreskrifter

Av 3 kap. 8 & framgår att regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, en kommun får meddela de ytterligare föreskrifter för kom- munen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Regeringen har infört ett sådant bemyn- digande genom förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen.

Lokala föreskrifter beslutas av kommunfullmäktige och anmäls till länsstyrelsen. Strider en viss föreskrift mot ordningslagen kan läns- styrelsen upphäva föreskriften. Så har länsstyrelsen i Dalarna upphävt föreskrifter i Avesta kommuns torghandelsstadga, bl.a. kravet på att icke momsregistrerade försäljare måste kunna uppvisa F-skattebevis (1994-07-01, 657—6666—94). I beslutet konstaterades att innehav av F- skattebevis inte är något skatterättsligt krav för att bedriva näringsverk- samhet. Enligt länsstyrelsen innebar därför kravet en obefogad in- skränkning i den enskildes frihet då det inte heller ansågs att det

behövdes för att upprätthålla den allmänna ordningen.

Ordningsföreskriftema kan innehålla bestämmelser om sådant som fördelning av fasta och tillfälliga platser, fördelning av platser mellan olika sökande, tider för torghandel, renhållning m.m.

Kommunerna har inte möjlighet att meddela andra föreskrifter än sådana som är påkallade av ordnings- eller säkerhetsskäl. Kommunerna har alltså inte rätt att i lokala föreskrifter besluta om begränsningar i varusortiment vid torghandel.

Som nämnts regleras kringföringshandel och annan tillfällig försälj- ning i vissa avseenden i LTF. Lagen reglerar emellertid den tillfälliga försäljningen från endast näringsrättslig synpunkt. De ordningsintressen som kan göra sig gällande när tillfällig försäljning bedrivs på en offentlig plats beaktas således inte vid tillståndsprövning enligt LTF. Ordningsfrågan måste alltid bedömas utifrån OL:s bestämmelser om användning av offentlig plats. Kommunerna kan meddela lokala före- skrifter om förbud mot eller krav på tillstånd till tillfällig handel på en offentlig plats som går längre än OL:s bestämmelser. Sådana föreskrif- ter får emellertid inte vara påkallade av något annat skäl än den all- männa ordningen på den offentliga platsen.

Kommunförbundet har utarbetat ett underlag till dels allmänna lokala ordningsförskrifter, dels lokala torghandelsföreskrifter (Cirkulär 1995z41). Syftet är att underlagen skall vara till hjälp för kommunerna att utarbeta egna föreskrifter.

Förverkande

Om en offentlig plats tagits i anspråk för varor eller någon annan egendom i strid med bestämmelserna i 1 5, får egendomen förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga fortsatt överträdelse och förverkandet inte är oskäligt (3 kap. 22 5). Den som utan tillstånd tar i anspråk offentlig plats kan alltså få sina varor förverkade. Möjlig- heterna att förverka varor infördes år 1993 i samband med att OL ersatte den allmänna ordningsstadgan. Syftet med regleringen var att komma till rätta med den otillåtna gatuhandeln i storstäderna.

7.7.4 Livsmedelslagen, hemförsäljningslagen m.m.

Andra författningar som innehåller bestämmelser av betydelse för den tillfälliga försäljningen är livsmedelslagen (1971151 1) och livsmedels- förordningen (1971:807). Aktuella bestämmelser är t.ex. att livsmedels-

lokaler skall godkännas och att det krävs tillstånd för att yrkesmässigt hantera livsmedel i annan lokal än livsmedelslokal. Tillstånd kommer alltid i fråga vid servering av livsmedel på olika tillfälliga arrangemang och det förekommer att kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden samverkar med polisen för att kontrollera den tillfälliga försäljningen.

Tillståndsfrågor är också aktuella enligt alkohollagen (l994:1738). Det gäller serveringstillstånd för tillfällig utskänkning på t.ex. festiva- ler. Att alkohollagens bestämmelser iakttas kontrolleras av kommun, polis och länsstyrelse. På festivaler och liknande arrangemang sker kontrollen ofta i samverkan med polis och skatteförvaltning.

Lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor syftar till att förebygga avsättning av stulet eller på annat sätt olovligen åtkommet gods och för att underlätta polisens efterspaning av sådant gods.

Enligt väglagen (l97lz948) krävs tillstånd för handel inom vägom- råde.

Hemförsäljningslagen (1981zl36l) innehåller bestämmelser om yrkesmässig överlåtelse eller upplåtelse av bl.a. varor till konsumenter för huvudsakligen enskilt bruk. Förutsättningen är att avtalet ingås vid hembesök, telefonsamtal eller under en av näringsidkaren ”organiserad utflykt” till en plats utanför dennes fasta försäljningsställe. Lagen innehåller bestämmelser om konsumentskydd, t.ex. om ångervecka.

7.7.5 EU

Det finns ett direktiv, 75/369, som rör näringsrättslig reglering av tillfällig försäljning. Direktivet innebär inte något hinder mot att en enskild medlemsstat har nationell lagstiftning om tillfällig handel, under förutsättning att den inte medför särbehandling av andra med- lemsländers medborgare (prop. 1990/91:17 s. 27).

7.8 Utredningar om ekobrottslighet m.m. 7.8.1 TOMERS uppfattning

Enligt Torg- och Marknadshandlamas Ekonomiska Riksförening (TOMER) finns det problem med illojal konkurrens genom bl.a. skatteundandraganden inom den tillfälliga försäljningen. Problemen gäller inte enbart försäljare utan även marknadsarrangörer. TOMER framhåller emellertid att dessa problem finns även inom den fasta

handeln och att det är svårt att säga att den tillfälliga försäljningen skulle vara särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet. TOMER anser att kritiken mot den tillfälliga försäljningen för oegentligheter är över- driven.

7.8.2 RSV:s branschkartläggning

RSV har genomfört ett stort antal kartläggningar över olika branscher i syfte bl.a. att ge granskare och revisorer en ökad branschkännedom i kontrollarbetet. För närvarande pågår ett omfattande arbete med att kartlägga den tillfälliga försäljningen. Studien beräknas vara klar under senare delen av år 1997. Redan nu finns dock ett omfattande erfaren- hetsmaterial inom skatteförvaltningen eftersom kontrollaktioner har skett på många platser. Nedan redovisas erfarenheterna från några platser.

7.8.3 Äldre utredningar

Den stränga reglering av den tillfälliga handeln som infördes år 1968 och som togs bort år 1991 motiverades av en rad olägenheter som ansågs vara förknippade med tillfällig försäljning. Kritiken tog sikte bl.a. på att de begränsade kontrollmöjligheterna skulle främja brottslig verksamhet, bl.a. häleri och brott mot skattelagstiftningen, samt att anställningsförhållanden och arbetsmiljö var sämre än inom den fasta handeln (Ds H 197313).

7.8.4 Utredningen om tillfällig handel

I betänkandet Tillfällig handel (SOU 1988146) diskuterades frågan om tillfällig försäljning kunde medföra illojal konkurrens genom skatte- fusk.

”En fråga som uppställer sig är naturligtvis i vad mån den tillfälliga handeln verkligen erbjuder speciella problem. Det bör påpekas att det redan i förarbetena till lagen om tillfällig handel konstaterades att det inte fanns belägg för att missförhållanden i fråga om undandragande av skatt m.m., skulle föreligga oftare vid tillfällig handel än vid annan handel” (prop. 1975152, 5. 18).

Utredningen hade inte heller funnit något belägg för att personer som bedriver tillfällig försäljning skulle vara mer benägna till skattefusk än andra (5. 210)”

När det gäller sommarbutikema angavs att det fanns farhågor att de som drev dessa inte gjorde rätt för sig, bl.a. när det gällde inbetalning av skatter (s. 115).

I förarbetena till lagen om tillfällig försäljning diskuteras frågan om skatteundandraganden och andra oegentligheter inom den tillfälliga försäljningen (prop. 1990/91:17, s. 16 ff). Ett särskilt problem angavs vara oseriös näringsverksamhet som kunde snedvrida konkurrensen och ytterst vara till nackdel för konsumenterna. I propositionen hänvisades till generella regelsystem som hade införts för att stävja oegentligheter. Det gällde bl.a. skattekontroll, näringförbud och reglering av handel med skrot och begagnade varor.

”Av det nyss anförda framgår att det i dag finns en rad olika föreskrifter som har till syfte att förhindra olika former av oegentligheter. Skulle ytterligare åtgärder behöva vidtagas anser jag att de generella föreskrifter som finns på respektive område bör skärpas. Däremot bör inte en särskild reglering införas enbart med avseende på den tillfälliga handeln. Detta skulle bl.a. kunna medföra en oönskad dubbelreglering av vissa företeelser

på marknaden.

Även om regleringen av den tillfälliga handeln har till syfte att ta tillvara konsumenternas intressen kan dock en reglering få positiva effekter för samhället i andra avseenden. Bl.a. kan kommunernas kostnader för den sociala servicen minskas om inte glesbygdsbutiker slås ut. Vidare kan oseriös näringsverksamhet stävjas, om tillfällighetsförsäljare inte tillåts uppträda anonymt” (prop. 1990/91:17, s. 17).

7.8.5 Visby

1 Visby har skattekontroller av tillfällig försäljning skett i samarbete med polisen. Under år 1991 besöktes 112 företag. Av dessa kunde 71 hänföras till det egna länet och 41 till andra län. För det egna länets del medförde aktionen en debitering av skatter och avgifter med om- kring 2 miljoner kr. Därutöver kommer debiteringar som avsåg företag i andra län. Kontrollerna har fortsatt varje år. Enligt skattemyndigheten har de genomförda kontrollaktionema medfört att regelefterlevnaden har ökat och att skattemyndighetemas ingripanden har minskat. År 1991 medförde besöken att ”åtgärder” vidtogs i omkring 80 procent av fallen. År 1992 hade andelen sjunkit till 50 procent för att under 1993 ha gått ned till 37 procent. Av det regionala samverkansorganets rapport för år 1996 till bl.a. Riksåklagaren framgår att det förebyggande arbetet medfört att den tidigare känslan av att det fanns många lycksökare inom tillfällig

försäljning ändrats till en klar övertygelse om att säsongshandeln i dag är huvudsakligen seriös.

7.8.6 Borgholm

1 Borgholm har skatteförvaltningen kontrollerat sommarhandeln. Vid kontrollaktionen år 1992 besöktes 58 företag. Samtliga dessa företag kunde identifieras. Endast omkring hälften av företagen var registrera- de för mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter. Av de 58 företagen hade 18 säte i Kalmar län medan 40 tillhörde andra län. Enligt RSV ger kontrollaktionema på Gotland och Öland inget belägg för att de tillfälliga försäljare som låtit registrera sin verksamhet skulle ägna sig åt skatteundandraganden i större omfattning än försäl- jare i den fasta handeln. Föreslagna höjningar av skatter och avgifter har huvudsakligen gällt restauranger och gatukök.

7.8.7 Nossebro

En undersökning gjordes av försäljare på Nossebro marknad är 1992 (Magnussons utredning för KOV). Totalt kontrollerades 991 tillfälliga försäljare. Av dessa var 123 stycken (12 procent) restförda för skatter och avgifter till det allmänna. Totalt uppgick de restförda skulderna till 11,2 miljoner kr. Enligt Magnusson talar uppgifterna om restförda skatter och avgifter snarare för att man inte försöker skattefuska än tvärtom (s. 38).

Av de 123 restförda företagarna var 55 skönstaxerade. De sköns- taxerade försäljarna utgjorde 6 procent av samtliga försäljare på mark- naden.

7.8.8 Uppsala

Under år 1992 kontrollerades torghandlama på ett av Uppsalas salu- torg. Kontrollen utfördes av polis och skatteförvaltning. Av åtta fasta torghandlare var endast en registrerad som näringsidkare hos skatteför- valtningen. Fyra av dessa åtta handlare bedömdes driva så stor verk- samhet att skattemyndigheten gjorde revision. Därutöver skedde revi— sion hos två grossister. Två år senare gjordes revision hos ytterligare tre torghandlare.

Samtliga näringsidkare som reviderades hade dålig eller undermålig

bokföring. Vidare hade samtliga redovisat för låg vinst. Föreslagna höjningar av inkomsttaxeringama varierade från 50 000 kr till flera hundra tusen kr. Felaktigheterna bestod i oredovisade intäkter och felaktiga avdrag.

Det förelåg även misstankar om svart arbetskraft och att arbets- tagare uppbar både svart lön och socialbidrag eller ersättning från A- kassa.

7.8.9 Kontrollprojektet i Gävleborgs län

Skatteförvaltningen i Gävleborgs län genomförde under år 1996 ett kontrollprojekt avseende den tillfälliga försäljningen vid marknader och festivaler i Bollnäs, Gävle, Ljusdal, Söderhamn, Hudiksvall och Ockel- bo.

Sammanlagt kontrollerades 329 marknadsplatser. Av dessa var 45 procent registrerade för inkomstskatt (F-skatt eller särskild A-skatt), 16 procent registrerade som arbetsgivare och 36 procent registrerade för mervärdesskatt. Kassaapparater förekom hos 2 procent av närings— idkarna och 26 procent innehade kvittoblock.

Enligt skatteförvaltningen finns det misstankar om att en inte ringa del av försäljarna drev näringsverksamhet utan att ge in någon deklara- tion avseende näringsverksamheten. Det föreligger också misstankar om svarta löner i relativt stor omfattning. Skattemyndigheten anser att 20 procent av de tillfälliga försäljarna undvikit Gävleborgs län när kontrollaktionema blivit kända.

7.8.10 Kontrollprojektet i Kronoborgs län

Under år 1996 kontrollerades i Kronoborgs län den tillfälliga försälj- ningen på marknader och salutorg. Av kontrollaktionen framgår att det är ett stort antal personer som driver tillfällig försäljning utan att vara registrerade för F-skatt. Av 271 kontrollerade handlare hade 97 (36 procent) oklara F-skatteregistreringar. En fjärde] av de kontrollerade försäljarna var restförda för skatter och avgifter hos kronofogdemyn- digheter till ett belopp om 9 527 000 kr.

7.8. 1 1 Malmöfestivalen

Under Malmöfestivalen år 1996 besöktes 172 försäljningsstånd av polis och skattemyndighet. Information lämnades till mellan 400-500 perso- ner som var verksamma i försäljningsstånden.

I omkring 60 fall fanns det anledning för skattemyndigheten att lämna information om registrering av bl.a. arbetsgivaravgifter och mer- värdesskatt. Enligt skattemyndigheten har omkring 25 av dessa därefter registrerats. Återstående försäljare krävde ytterligare utredning för att undersöka om näringsverksamhet eller hobbyverksamhet förelåg. Skattemyndigheten kommer med anledning av kontrollen att utföra revision hos minst fem näringsidkare. Hos försäkringskassan kommer utredning att ske av omkring fyrtio personer när det gäller misstanke om bidragsfusk.

7.8.12 Torghandeln i Malmö

Skattemyndigheten har under senare år kontrollerat 164 personer som driver torghandel i Malmö. Av dessa kunde 78 personer avföras från vidare utredning på grund av att de antingen redovisade höga inkoms- ter eller hade bedrivit verksamhet endast under kortare tid.

Av de 164 torghandlama redovisade 69 personer (42 procent) så låga inkomster att de inte ansågs räcka till för att betala de privata levnadsomkostnadema. Skattemyndigheten hade inga registreringsupp- gifter för 17 personer (10 procent). Två revisioner har hittills genom- förts. Båda visade en kraftigt krympt (omkring 50 procent) verksam- het.

De 69 personerna uppgav efter förfrågan olika förklaringar till att de kunde försörja sig på torghandeln. Ofta förekommande uppgifter var lån från släktingar i det tidigare hemlandet (Libanon, Iran eller Irak) eller släktingar som var flyktingar, bosatta i Tyskland, Polen eller annat centraleuropeiskt land.

För skattemyndigheten är det svårt att kontrollera uppgifter om privata lån med anknytning till andra länder. I två fall kunde uppgiften kontrolleras och det visade sig att oriktiga uppgifter hade lämnats om lånen. Av de 17 personer som inte var registrerade hade 7 personer antingen upphört med verksamheten eller kommunen visat sig ha felaktiga uppgifter. Återstående tio personer (7 procent) lät skattemyn- digheten registrera som näringsidkare.

7.8.13 Behandling i riksdagen

Riksdagens revisorer gjorde år 1993 en förstudie över skattekontrollen av torg- och gatuhandeln (1993/94z4). Bakgrunden var en skrivelse från riksdagens skatteutskott där man hänvisade till att utskottet tidiga- re aktualiserat frågan (bet. 1991/92:8kU29). Utskottet anförde bl.a. att det från flera håll hade gjorts gällande att redovisningen inom delar av torg- och gatuhandeln var bristfällig. Bl.a. hade framhållits att kon- trollen på detta område är svår dels därför att många handelsmän ambulerar, dels därför att integritets- och rättssäkerhetsskäl förhindrar en alltför ingående kontroll.

Revisorerna ansåg att kontrollen borde utvidgas och att samarbetet mellan polis och skattemyndighet borde utvecklas och fördjupas. Vidare borde skattemyndigheten få göra egna undersökningar angående identiteten hos den som bedriver skattepliktig verksamhet. Med hän- visning till att RSV hade fått regeringens uppdrag att utreda dessa frågor gjorde revisorerna inte någon fördjupad utredning.

År 1993 efterlystes i en motion en översyn av skatte- och avgifts— redovisningen inom torg- och gatuhandeln. Det föreslogs att en under- sökning skulle göras av möjligheterna att förena den kommunala tillståndsgivningen med krav på vissa former av redovisning anpassade till gatuhandelns karaktär. Skatteutskottet utgick vid behandlingen av motionen från att regeringen noga skulle följa utvecklingen på området och vid behov vidta de åtgärder som kunde anses påkallade (bet. 1992/93:8kU22). Frågor kring tillfällig försäljning har nyligen behand— lats av justitieutskottet, som hänvisat till Branschsaneringsutredningens och Skatteflyktskommitténs arbete (bet. 1996/971JuU6).

7.8.14 Konsumentverkets utvärdering av lagen om tillfällig försäljning

Som tidigare nämnts har KOV utvärderat lagen om tillfällig försälj- ning.

Under åren 1991, 1992 och 1993 genomfördes undersökningar av i vilken utsträckning försäljarna uppfyllde informationsskyldigheten. Det visade sig att i landsortskommunema saknade 30-40 procent av torg- handlama skylt. I storstäderna saknade så gott som samtliga lagenlig information. På marknader saknade 50-60 procent av försäljarna skylt. Medlemmar i TOMER efterlevde informationsskyldigheten bättre än andra handlare. Utredningen visade också att kontrollen av informa- tionsskyldigheten inte fungerade tillfredsställande.

KOV föreslog att kontrollen av informationsskyldigheten skulle förbättras avsevärt. Detta kunde ske genom att kommuner och andra som upplåter plats för tillfällig försäljning ges bemyndigande att till- sammans med polisen kontrollera att informationsskyldigheten efter- levs.

Syftet med de kommunala föreskrifterna för tillfällig försäljning är att motverka en utarmning av konsumenternas tillgång till service. För att uppnå detta ansåg KOV att det var mer ändamålsenligt att förstärka kontrollen av oseriös verksamhet inom tillfällig och fast detaljhandel samt att insatserna för att stärka konsumenternas tillgång till en var- aktig service intensifierades än att ha kvar möjligheten för kommuner- na att utfärda lokala föreskrifter.

7.9 Vad har gjorts för att motverka ekonomisk brottslighet inom den tillfälliga försäljningen?

7.9. 1 Lagstiftning

Som tidigare framgått finns det inte någon särskild lagstiftning som syftar till att motverka ekonomisk brottslighet inom den tillfälliga försäljningen. Det är således generella bestämmelser som är aktuella för tillfällig försäljning liksom för annan näringsverksamhet. Det finns regler som tar sikte på tillfällig försäljning och som tillkommit av andra skäl än för att bekämpa ekonomisk brottslighet men som indirekt har betydelse för att motverka sådan brottslighet. Det gäller t.ex. OL:s krav på tillstånd vid ianspråktagande av offentlig plats eller för offent- liga tillställningar som innebär att polismyndigheten har uppgift om näringsidkamas identitet som kan utnyttjas för senare kontroll. På liknande sätt har de kommunala upplåtelsema av bl.a. torgplatser betydelse för möjligheten att i efterhand kontrollera identiteten på näringsidkarna. Informationsskyldigheten i LTF har också betydelse för kontrollen av näringsidkamas identitet.

7.9.2 PEK

I kapitel 18 har beskrivits den förebyggande samverkansforrnen PEK- projekt (Preventiv Ekonomisk Kontroll). Polis, i samverkan med andra myndigheter, främst skattemyndighet men även försäkringskassa vid

misstanke om bidragsbedrägerier, gör besök hos näringsidkare, som inte är registrerade som arbetsgivare eller när det av andra skäl finns misstanke om att allt inte står rätt till. Under besöket lämnas informa- tion till näringsidkaren om vilka regler som gäller och man kan även hjälpa till med att fylla i olika registreringsblanketter. Syftet är att näringsidkaren frivilligt skall rätta till bristerna.

PEK-projekten är inte knutna till någon särskild bransch utan kan givetvis användas generellt. PEK-besök och myndighetsgemensamma kontroller kan antas vara en effektiv metod när det gäller tillfällig försäljning eftersom besökens inriktning är registrering och ett signifi- kant problem inom den tillfälliga försäljningen är näringsidkare och löntagare som inte är registrerade.

På senare tid har myndighetsgemensamma kontroller ägt rum på många marknader och festivaler. Samverkande myndigheter är polis, skattemyndighet samt, när det gäller serveringstillstånd (alkohollagen) och livsmedelslagstiftning, kommunala myndigheter samt länsstyrelsen.

Under exempelvis Cityfesten i Gävle år 1996 genomfördes en sådan myndighetsgemensam aktion av polis, skattemyndighet, miljö- och hälsoskyddsnämnd, socialförvaltning och länsstyrelse. Samarbete skedde även med kronofogdemyndigheten. Grupper med företrädare för de olika myndigheterna besökte systematiskt samtliga försäljare. Anteckningar gjordes bl.a. om vilka personer som var verksamma på försäljningsplatsema, när de anställdes, löneförhållanden, vilken näringsidkare som drev verksamheten m.m.

7.9.3 Information

I Gävleborgs län har en projektgrupp avseende den tillfälliga försälj- ningen bildats. I gruppen ingår representanter från bl.a. skatteförvalt- ning, polis och kommuner. Ett syfte är att utbilda och informera om regelverken och få kommuner att göra erforderliga kontroller vid upplåtelse av försäljningsplatser. Även i andra län pågår informations- verksamhet för att öka kontrollen av tillfällig försäljning.

7.9.4 TOMER

TOMER har 580 medlemmar, företrädesvis verksamma inom torg- handel, marknader, mässor och s.k. uppackning. Skälet till att TOMER bildades var bl.a. att näringsidkare som är verksamma med tilllfällig försäljning (knallar) sågs över axeln inte minst av den fasta harndeln,

och syftet var att höja knallamas status.

En av TOMERS viktigaste uppgifter är att bedriva egensanering och öka seriositeten inom den tillfälliga försäljningen. För att bli medlem i TOMER ställs krav på inregistrerad firma och innehav av F- skattsedel. Kontinuerligt kontrolleras att medlemmar fortfarande inne- har F-skattsedel. I samband med att en näringsidkare blir medlem tillhandhålls en skylt med TOMERS emblem, som vidare innehåller de uppgifter om näringsidkarens namn m.m. som LTF kräver.

TOMER har tagit fram rekommendationer för upplåtelse av torg- och marknadsplats som arrangörer kan använda i sin verksamhet. Bl.a. framgår att upplåtelse enbart bör ske till näringsidkare som är regi- strerade för mervärdesskatt alternativt innehar F-skattebevis.

På lokalplanet förekommer sedan gammalt torghandelsföreningar. I övrigt kan medlemskap förekomma i olika branschorganisationer, arbetsgivarföreningar och fackföreningar som inte enbart är inriktade på tillfällig försäljning.

7.9.5 RSV:s utredning och Skatteflyktskommittén

På regeringens uppdrag har RSV utrett möjligheterna att förbättra kontrollen av skatte- och avgiftsredovisningen inom företrädesvis torg- och gatuhandeln. I en promemoria har RSV föreslagit att

* skattemyndigheten skall få göra registreringsbesök hos okända handlare,

* den som upplåter plats för tillfällig försäljning skall kräva F-skatt- sedel alternativt att kontrolluppgift skall lämnas om upplåtelsen till skattemyndigheten,

* en administrativ sanktionsavgift bör införas för den som inte efter- lever informationsskyldigheten enligt LTF.

Under år 1995 överlämnade regeringen RSV:s förslag till skatteflykts- kommittén för att utreda dessa närmare. I betänkandet Punktskatte- kontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86) har skatteflyktskommittén nyligen föreslagit förbättrade regler för att öka kontrollen av tillfällig försäljning.

Platsupplåtarens kontrollskyldigheter Den som upplåter en plats för tillfällig försäljning föreslås bli skyldig

att före det upplåtelse sker kontrollera om den som önskar få plats upplåten till sig är innehavare av F-skattsedel. Upplåtaren är vidare skyldig att infordra en kopia av F-skattsedeln. I de fall F-skattsedel inte finns skall upplåtaren föra anteckningar om platshyrarens namn och andra identitetsuppgifter. Sådana anteckningar skall bevaras i sju år. Skattemyndigheten har rätt att ta del av anteckningarna. Skattemyn- digheten får besluta om revision hos den som har eller kan antas ha upplåtit plats för tillfällig försäljning för att kontrollera att han fullgjort sina skyldigheter att föra anteckningar.

Befogenhet att begära att personer legitimerar sig

Skattemyndigheten skall få befogenhet att vid revision, taxeringsbesök eller annan skattekontroll begära att den person som befinner sig på platsen skall identifiera sig. Förutsättningen är att personen i fråga kan antas ha ett sådant samband med den kontrollerade verksamheten att kännedom om hans identitet är av betydelse för kontrollen. Förslaget är generellt och gäller inte enbart tillfällig försäljning.

Identifieringsbesök

Skattemyndigheten föreslås få rätt att besluta om identifieringsbesök i syfte att identifiera en person som antas bedriva tillfällig försäljning. Vid ett sådant besök får skattemyndigheten kontrollera innehav av F- skattsedel och ställa frågor om verksamheten.

Vid skattemyndighetens identifieringsbesök är en person som be- finner sig på platsen skyldig att på begäran legitimera sig och i före- kommande fall förete F-skattsedel.

7.10 Överväganden och förslag 7.10.1 Inledning

Den tillfälliga försäljningen utgör en ganska obetydlig del av den totala varudistributionen även om den i absoluta tal svarar för betydande belopp. Tillfällighetsförsäljning av olika slag har ökat på senare tid, till och med ökat kraftigt inom vissa sektorer. Det är angeläget att den tillfälliga försäljningen, likaväl som den fasta, drivs seriöst och att olika former av illojal konkurrens, t.ex. i form av skatteundandragan— den, motverkas.

Den tillfälliga försäljningen företer en splittrad bild. Distributions- forrnen omfattar en mångfald av varor som försäljs på olika sätt. Ett karaktäristiskt drag är att den tillfälliga försäljningen ofta inte har med den egentliga varuförsörjningen att göra utan fyller andra funktioner, t.ex. försäljning i samband med olika arrangemang. Den splittrade bilden av tillfällig försäljning beskrevs på följande sätt av Utredningen om tillfällig handel (SOU l988z46, s. 183 ff.).

”Förekomsten av olika typer av sådan handel varierar mycket, främst mellan olika orter men också vid skilda tidpunkter på samma ort. Många tillfällighetsförsäljningar är utpräglat säsongsbetonade. De personer eller företag som yrkesmässigt driver skilda former av tillfällig handel utgör inte heller någon enhetlig grupp. Några arbetar över stora delar av landet medan andra endast verkar regionalt eller lokalt. En stor del av dem är verksamma året runt. Andra uppträder däremot bara periodvis. Många betjänar regelbundet en fast kundkrets medan vissa driver sin verksamhet mera tillfälligt på skiftande platser. Den tillfälliga handeln är emellertid inte knuten enbart till de personer eller företag som har sådan handel som sin huvudsakliga sysselsättning. Många företagare använder sig av flera försäljningskanaler i sin verksamhet. Det är därför inte ovanligt att även handlare som har fasta butiker eller tillverkare och odlare i skilda samman- hang driver någon form av tillfällig handel.”

7.10.2 Är den tillfälliga försäljningen utsatt för ekonomisk brottslighet?

Utredningens bedömning: I likhet med många andra kontant- branscher befinner sig den tillfälliga försäljningen i riskzonen för att vara utsatt för ekonomisk brottslighet. Den tillfälliga försäljningens rörlighet ökar möjligheten att vara anonym och stå utanför skattesystemet. Det är angeläget att på ekobrottsom- rådet följa utvecklingen i branschen.

Skälen för utredningens bedömning Kontantbransch

Den tillfälliga försäljningen kännetecknas från ekobrottssynpunkt av två strukturella problem. Det första är att försäljningen sker till en- skilda konsumenter. Antalet kontanttransaktioner är stort. Varken säljare eller köpare är i regel intresserade av kvitto. Näringsidkaren kan

själv övervaka kassaflödet och saknar behov av internkontroll genom att använda kassaregister o.d. I brist på verifikationer kan säljaren strunta i att redovisa intäkter och därigenom slippa att betala inkomst- skatt, socialavgifter och mervärdesskatt. Svarta inkomster kan också användas till svarta löner. Köparen saknar intresse av kvitto eftersom det sällan rör sig om stora belopp och det finns därför inget behov av att kunna reklamera eller styrka äganderätten. Inte heller kan kostnaden dras av i den enskilde konsumentens inkomstdeklaration. Mindre företag i kontantbranscherna är svåra att kontrollera eftersom intäkts- redovisningen är osäker. Kostnadsredovisningen kan också vara osäker eftersom svarta varuinköp kan ha skett. De nu beskrivna problemen är identiska för kontantbranscherna och kännetecknar inte enbart den tillfälliga försäljningen utan en inte obetydlig del av den totala han- deln.

Av de undersökningar som skatteförvaltningen gjort på Öland, Gotland och i Gävleborgs län framgår att det finns problem med skatteundandragande inom den tillfälliga försäljningen. Däremot är det svårt att sätta skatteundandragandet inom den tillfälliga försäljningen i relation till hur stort skatteundandragandet är i den motsvarande fasta handeln. Det finns inte några uppgifter som gör det möjligt att konsta- tera om skatteundandragandet är mer vanligt inom t.ex. torghandeln jämfört med den fasta frukt- och grönsakshandeln (handelsträdgårdar, saluhallar, butiker). Detsamma gäller tillfälliga försäljare av t.ex. livsmedel för förtäring på stället jämfört med stationära gatukök, restauranger m.m. Enligt utredningens samlade bedömning finns det inget som talar emot att den form av skatteundandragande som före- kommer inom den tillfälliga försäljningen också förekommer inom den fasta handeln i kontantbranscherna. Det är således inte i den tillfälliga försäljningen som det strukturella problemet finns utan i kontant- branscherna.

Rörligheten

Däremot torde det finnas andra förutsättningar till skatteundandragande inom delar av den tillfälliga försäljningen än för handlare i allmänhet. Vi kommer här in på det andra problemet som finns inom tillfällig försäljning och som ger särskilda förutsättningar till skatteundandra- gande.

Det andra problemet gäller de stora kontrollsvårighetema av delar av den tillfälliga försäljningen som beror på att verksamheten är rörlig. Det finns i regel inga försäljningslokaler att hålla sig till utan verksam-

heten bedrivs från salustånd som upprättas under en kort period. Näringsidkama är ofta inte kända på försäljningsorten och är enbart verksamma under kort tid, i extremfallet någon dag. Möjligheten är därför stor att över huvud taget inte redovisa verksamheten, dvs. att stå helt utanför skattesystemet (non filers). Därtill kommer svårigheterna att få något grepp om verksamhetens omfattning. Det finns ett inte obetydligt inslag av försäljare som är verksamma enbart under som- marsäsongen och som har en annan verksamhet eller anställning som huvudsyssla. Kontrollproblemet är emellertid inte enbart kännetecknan- de för den tillfälliga försäljningen utan kan gälla även mer eller mindre permanenta rörelser som etableras utan att någon registrering sker till skattemyndigheten eller att deklaration ges in. Det kan gälla t.ex. hantverkare av olika slag.

Vissa delar av den tillfälliga försäljningen kännetecknas å andra sidan inte av distributionsformens rörlighet. Det gäller den fasta torg- handeln där verksamheten är minst lika stationär som inom den fasta handeln och där en fast kundkrets byggs upp. Inslag av detta förekom- mer även inom marknadshandeln där vissa näringsidkare varje år besöker traditionella lokala marknader och därigenom kan anses bli fast etablerade på den årliga marknaden och få en stabil kundkrets. Många marknadshandlare har också en fast lagerförsäljning på hem- orten och driver dessutom postorderförsäljning. Det rörliga inslaget är därför enbart en, låt vara betydelsfull, del av verksamheten.

Ett annat problem som har att göra med den tillfälliga strukturen är den säsongsbetonade arbetskraften, bl.a. av ungdomar. Fackförbunden har fått in många klagomål från ungdomar som inte fått avtalsenliga löner m.m. Om det är fråga om svarta löner har naturligtvis de an- ställda svårt att göra gällande sina rättigheter mot arbetsgivaren.

Kombinationen av kontantbransch och kontrollproblemen som är förknippade med verksamhetens rörlighet innebär att den tillfälliga försäljningen befinner sig i riskzonen för att vara utsatt för ekonomisk brottslighet. Av betydelse är att den tillfälliga försäljningen ökar. Den kan också förväntas öka. Olika former av evenemang, där den till- fälliga försäljningen ofta är ett viktigt inslag, tenderar att bli fler. Samtidigt möjliggör den tillfälliga försäljningen en utkomst för stora grupper i skuggan av den höga arbetslösheten. Etableringströskeln är relativt låg och affärsrisken liten. Ofta är den huvudsakliga kostnaden ett mindre lager som skall köpas in, inga hyreskontrakt eller andra fasta kostnader som skall betalas.

Sammanfattningsvis får den tillfälliga försäljningen anses vara i riskzonen för ekonomisk brottslighet. Det är därför angeläget från ekobrottssynpunkt att följa utvecklingen. Av stort intresse är RSV:s

kartläggning över den tillfälliga försäljningen som beräknas vara färdig under hösten 1997. Lämpligen kan den nya Ekobrottsmyndigheten följa utvecklingen inom tillfällig försäljning liksom inom kritiska branscher.

7.10.3 Hur skall den tillfälliga försäljningen saneras från ekonomisk brottslighet?

Utredningens förslag och bedömning:

1. Utredningens generella förslag om krav på typgodkänt kassaregister, skyldigheten att tillhandahålla kunden kvitto och möjligheten till löpande specifikation över skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ökar förusättningama att minska skatteundan— dragandet i den tillfälliga försäljningen liksom i annan närings— verksamhet.

2. På motsvarande sätt som inom den fasta handeln bör licensavgift införas inom vissa branscher. Det gäller på lite sikt restauranger, matserveringar o.d. som inom den tillfälliga för— säljningen motsvaras av försäljning av livsmedel för förtäring på stället och utskänkning.

3. Det är angeläget att PEK-projekt och myndighetsgemen- samma kontroller sker av den tillfälliga försäljningen.

4. Informationsskyldigheten enligt LTF måste upprätthållas genom ökad kontroll.

5. Skatteflyktskommitténs förslag om rätt för skattemyndig- heten att utföra identifieringsbesök och skyldighet för upplåtare att kontrollera F-skattsedel och föra anteckningar ökar förutsätt- ningama att kontrollera näringsidkare och arbetstagare.

Skälen för utredningens förslag Näringstillstånd

Utredningen om tillfällig handel diskuterade frågan om att införa vandelsprövning av företagare som driver tillfällig försäljning, bl.a. som en följd av ett förslag från Sveriges Köpmannaförbund (SOU 1988:46, s. 212). Utredningen ansåg att ett sådant system skulle vara resurskrävande, bl.a. beroende på att fortlöpande kontroller måste göras. En omfattande administrativ apparat skulle behöva byggas upp.

Systemet bedömdes inte heller som särskilt effektivt eftersom det skulle vara beroende av skattemyndighetemas kontrollinsatser mot en typ av småföretagare som av resursskäl aldrig skulle komma att ha någon hög prioritet. Vidare hänvisades till att vandelsprövning hittills bara införts ”på försök” i restaurang- och transportbranschema. Som skäl angavs att dessa branscher hade påtagliga problem med ekonomisk brottslighet samt att de redan var föremål för etableringskontroll och att det därför redan fanns ett administrativt system för tillståndsärende- na. Utredningen ansåg inte att det förelåg någon motsvarande situation när det gäller den tillfälliga försäljningen.

Utöver vad utredningen om tillfällig handel framförde i frågan om näringstillstånd kan nämnas svårigheten att göra relevanta avgräns- ningar. Det går inte att motivera varför en näringsidkare som driver en fast rörelse och som drygar ut verksamheten med tillfällig försäljning på marknaden skall behöva näringstillstånd för en viss del av verksam- heten men inte för en annan. Det är också svårt att motivera varför näringstillstånd skulle införas för fasta torghandlare men inte för butiker som säljer frukt, grönsaker eller blommor.

Egensanering

Som angetts ovan ger tillfällig försäljning som försäljningssätt en splittrad bild genom att den dels täcker många olika kontantbranscher, dels omfattar ett stort antal näringsidkare som inte har tillfällig försälj— ning som huvudsysselsättning. Dessa förutsättningar medför att det inte finns en eller ett fåtal dominerande branschorganisationer som genom egensanering kan motverka den ekonomiska brottsligheten inom den tillfälliga försäljningen.

En organisation som ändå bedöms ha betydelse i detta sammanhang är TOMER. Egensaneringen har betydelse på två plan. För det första ställs vissa krav på näringsidkarna för medlemskap i TOMER. För det andra verkar TOMER för att arrangörer tar ett större ansvar vid plats- upplåtelser.

Kontantbranschproblemet

Eftersom den tillfälliga försäljningen är en distributionsform inom kontantbranscherna måste de problem som finns inom den tillfälliga försäljningen angripas från ett kontantbranschperspektiv. Här har utredningen föreslagit att ett system med licensavgift skall tas fram och till en början tillämpas i taxi- och frisörbranscherna. Varken taxi- eller

frisörbranscherna förekommer inom den tillfälliga försäljningen. Där- emot förekommer försäljning av livsmedel för förtäring på stället och servering av alkohol, bl.a. i öltält. En framtida licensavgift för olika typer av restaurangverksamhet kommer därför att omfatta även mot- svarande verksamhet inom tillfällig försäljning.

Utredningen har också föreslagit krav på typgodkända kassaregister och skyldighet att tillhandahålla kunden kvitto i kontantbranscherna. Övergången till typgodkända kassaregister måste ske flexibelt vilket innebär att införandet kommer att ske under en övergångsperiod. För utomhushandeln aktualiseras frågan om att ta fram kassaregister som är stryktåliga och som klarar klimatförändringar. Målsättningen är att typgodkända kassaregister skall användas i samtliga kontantbranscher (se kapitel 9).

Hur motverkas de problem som är förknippade med den tillfälliga försäljningens rörlighet?

Tidigare har beskrivits de PEK—projekt och myndighetsgemensamma aktioner som polisen genomför i samverkan med bl.a. skattemyndighet och försäkringskassa. PEK-projekt och myndighetsgemensamma kon- troller är av särskilt värde när det gäller tillfällig försäljning eftersom ett av problemen är förekomsten av oregistrerade näringsidkare och arbetstagare. PEK-besöken och kontrollerna torde också ha stor all- mänpreventiv effekt genom blotta vetskapen om att besök förekommer.

Enligt utredningens bedömning är PEK-projekt och myndighets- gemensamma kontroller ett effektivt sätt att förebygga ekonomisk brottslighet i verksamheter som är rörliga och tillfälliga till sin karak- tär. Det finns därför anledning att bygga vidare på det förebyggande arbetet.

En fråga som har anknytning till PEK-projekten är skattemyndig- hetens befogenhet att avkräva identitet. De kontrollforrner som står till buds för skattemyndigheten bygger normalt på överenskommelse och samverkan med den som skall kontrolleras och skattemyndigheten måste ha konkret kunskap om vem som ansvarar för den verksamhet som skall kontrolleras. Om en innehavare inte självmant lämnar rele— vanta uppgifter måste skattemyndigheten göra tidsödande efterforsk- ningar för att fastställa de rätta förhållandena. Någon rätt att kräva att personer skall legitimera sig föreligger inte. Vid kontroller på gator, torg och marknader har skattemyndigheten därför varit hänvisad till att begära hjälp av polisen. Skatteflyktskommittén har nyligen föreslagit att skattemyndigheten får befogenhet att göra identifieringsbesök.

Därtill har kommittén föreslagit att skattemyndigheten skall få rätt att vid besök i samband med skattekontroll begära att en person som befinner sig på platsen legitimerar sig.

Skatteflyktskommittén har vidare föreslagit att den som upplåter en plats till torghandel eller annan tillfällig försäljning skall åläggas skyldighet att infordra en kopia av näringsidkarens F-skattsedel och i de fall sådan inte finns föra anteckningar om den person upplåtelsen sker till. Utredningen tillstyrker Skatteflyktskommitténs förslag.

En fråga som har en viss anknytning till både PEK-projekt och identifieringsbesök är skyldigheten för näringsidkare att registrera sig hos skattemyndigheten när en verksamhet påbörjas. ] den nya skatte- betalningslagen har införts en skyldighet att registrera sig om närings- idkaren bedriver mervärdesskattepliktig verksamhet. Denna regel ökar möjligheterna att bedriva effektiva PEK-besök och fältkontroller efter- som så gott som alla näringsidkare måste vara registrerade. Även den föreslagna identifieringskontrollen kan göras effektivare genom att man kan undersöka om registrering skett.

Utredningen föreslår att skattemyndigheten skall ha rätt att begära att arbetsgivare skall lämna en specifikation över vilka arbetstagare innehållen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter avser i samband med den månatliga betalningen av sådana skatter och avgifter. Genom denna möjlighet kan skattemyndigheten effektivare kontrollera den personal som är verksam t.ex. inom den tillfälliga försäljningen och löpande under året kontrollera om arbetsgivaravgifter och preliminär skatt betalas in för just de personer som arbetat på de kontrollerade arbetsplatserna.

Sammanfattningsvis bör de förslag som skatteflyktskommittén tagit fram och de förslag som vi nu presenterar öka möjligheterna att redu- cera antalet näringsidkare som står utanför skattesystemet och likaså begränsa den svarta arbetskraften.

En fråga som också har betydelse för att minska de problem som rörligheten medför gäller den konsumenträttsliga inforrnationsskyldig- heten i LTF.

Från konsumentsynpunkt anses det vara av stor betydelse att till- fällighetsförsäljare inte uppträder anonymt och drar sig undan ansvaret för sålda varor. Det är därför lagen om tillfällig försäljning ställer krav på synlig skylt e.d. med namn- och adressuppgifter. Informationsskyl- digheten är också av stort värde från ekobrottssynpunkt. Den innebär att myndigheter lättare kan kontrollera vilka näringsidkare som deltar på marknader, mässor m.m. Informationsskyldigheten har också en preventiv effekt genom att upptäcksrisken ökar för non filers.

Av KOV:s studie och genom utredningens kontakter med polis,

skatteförvaltning och TOMER framgår emellertid att informationsskyl- digheten efterlevs dåligt. Det är polismyndigheten som skall kon- trollera regelefterlevnaden; en uppgift som sällan har någon högre prioritet. En sådan kontroll bör emellertid kunna göras i samband med PEK och myndighetsgemensamma aktioner. Dessutom borde sådana kontroller ingå som en rutin för närpolisema.

Som tidigare nämnts är LTF under översyn och bereds för när- varande inom Inrikesdepartementet. En fråga gäller bl.a. hur informa- tionsskyldigheten kan bli effektivare. Här kan nämnas att Kommunför- bundet i sitt norrnalförslag till lokala föreskrifter hänvisar till informa- tionsskyldigheten i LTF i syfte att göra bestämmelsen mer känd. KOV har föreslagit att regeringen närmare bör överväga möjligheten att ersätta straffsanktionen i LTF med ett system med administrativa avgifter vid överträdelser av informationsskyldigheten. KOV anser också att kommuner och andra upplåtare av platser för tillfällig för- säljning skulle kunna bemyndigas att tillsammans med polisen kon- trollera att informationsskyldigheten efterlevs.

Av skäl som redan framförts anser utredningen att det är positivt om informationsskyldigheten väsentligt kan förbättras. KOV:s förslag om att låta kommunerna övervaka efterlevnaden av inforrnationsskyl- digheten synes vara en lämplig metod att gå vidare på. Enligt utred- ningens bedömning pekar här liksom på många andra områden in- tresset för ekobrottsbekämpning och konsumenträttsliga intressen i samma riktning. Utredningen tillstyrker därför KOV:s förslag.

7.1 1 Konsekvensanalys

Utredningen har inte tagit fram något specifikt förslag för den till- fälliga försäljningen. I stället kommer den tillfälliga försäljningen att omfattas av förslag av generell karaktär eller som är generella i den meningen att de tar sikte på samtliga näringsidkare i en viss bransch. Det gäller typgodkända kassaregister, kvitto, möjligheten till specifice- rade uppgifter om skatteavdrag, PEK och myndighetsgemensamma kontrollaktioner. Konsekvensbeskrivningar finns i flera av de avsnitt som behandlar dessa förslag.

Utredningen hänvisar till skatteflyktskommitténs betänkande när det gäller förslagen om identifieringsbesök och F-skattkontroll vid tillfällig försäljning.

Sammantaget innebär dessa förslag att möjligheterna att bedriva näringsverksamhet utanför skattesystemet kraftigt minskar. Man skulle kunna säga att den tillfälliga försäljningen i detta hänseende höjs upp

till samma nivå som den fasta handeln. Följden blir att fier närings- idkare kommer att redovisa inkomstskatt, mervärdesskatt och socialav- gifter. Den illojala konkurrensen kommer att minska.

8 Övri ga kontantbranscher

Utredningens bedömning: Problemen med ekonomisk brotts- lighet i kontantbranschema beror huvudsakligen på strukturella faktorer. Kunderna är ofta konsumenter som inte är intresserade av att få kvitto, där förekommer många oftast till beloppen små transaktioner med kontanter och det finns många små företag utan intern kontroll. Utredningen har pekat ut några kontant- branscher, bl.a. taxi och frisörer, som särskilt utsatta för ekono- misk brottslighet. Det finns anledning anta att även andra kon- tantbranscher än de som pekats ut har motsvarande problem. En undersökning bör ske av andra kontantbranscher. Där det finns problem bör dessa mötas med samma metoder som utredningen föreslår för andra kontantbranscher, dvs. i första hand licensav- gift. Flera av de förslag som utredningen för fram omfattar dock alla kontantbranscher och inte endast dem som särskilt har pekats ut.

Bakgrunden till utredningens bedömning Tvätterier

Tvättmarknaden i Sverige kan delas in i två delmarknader. Det är dels marknaden för tvätt åt privata hushåll, t.ex. kemtvätt (hushållssektorn), dels marknaden för tvätt åt kommersiella och offentliga företag och inrättningar (industritvätt).

lndustritvättsektom domineras av ett stort företag samt ett femtiotal medelstora tvättföretag samt offentligt ägda tvätterier främst inom landstingen. lndustritvättsektom omsätter omkring 2,5 miljarder kr om året.

Konsumentsektorn består så gott som uteslutande av småföretag. Man räknar med att det finns omkring 500 kemtvättar. En typisk kemtvätt sköts av ägaren och någon anhörig. Eventuellt har företaget någon enstaka person anställd. Konsumentsektorn sysselsätter mellan 1 200—1 500 personer. Den genomsnittliga omsättningen ligger på

mellan 700 000—800 000 kr. Den totala omsättningen uppgår till om- kring 0,5 miljarder kr. Verksamheten bedrivs i en lokal som fungerar såväl som tvätteri som butik. Kunderna är enskilda konsumenter och det är huvudsakligen fråga om kontanthandel.

Branschorgansiationen Sveriges Tvätteriförbund har kontaktat utredningen och påtalat att de företag som vill bedriva sin verksamhet seriöst har svårt att klara sig på grund av den illojala konkurrens som uppstått under senare år. Det är främst medlemsföretag i storstäderna, framför allt i storsstockholmsområdet som har problem med illojal konkurrens.

Enligt branschorganisationen använder oseriösa företag ofta meto- den att utnyttja systemet med s.k. kommissionstvätt. Man kommer överens med ett antal företag, t.ex. nyckelbarer, skomakerier och liknande om att dessa tar emot och lämnar ut kemtvätt. De inlämnade plaggen hämtas, tvättas och återlevereras till kommissionären av tvät- teriet. För kommissionären ligger förmedlingen av tvätt vid sidan av den huvudsakliga rörelseverksamheten och tvätteriet tvättar ofta åt såväl direktkunder i en egen butik som åt en rad ombud. Bransch- organisationen gör gällande att dessa tvättjänster ofta säljs till priser som ligger långt under de marknadsmässiga priser som måste tas ut av företag som drivs seriöst och som fullgör sina skyldigheter gentemot samhället och de anställda. Orsaken skulle vara att den delen av verk- samheten ofta ligger vid sidan av den som redovisas officiellt, såväl av tvätteriet som av mottagningsstället.

Branschorganisationen har också gjort gällande att det i Stockholm förekommer kemtvättar som inte är registrerade och därför bedriver näringsverksamhet helt utanför skattesystemet och annan lagstiftning.

Den illojala konkurrensen har medfört att de etablerade företagen tvingas säga upp personal. Det finns också en risk för att även seriösa näringsidkare tummar på reglerna för att rädda sin företag.

Sveriges Tvätteriförbund verkar för egensanering i branschen och har på senare år skärpt kontrollen. Bl.a. kräver man att medlemsföre- tagen innehar F-skattebevis. Vidare kontrolleras årsomsättning, före- komsten av filialer och externa tvättleverantörer. Även teknisk utrust- ning, arbetsmiljö och yrkeskunnande kontrolleras fortlöpande. Nyligen har två företag uteslutits ur förbundet till följd av den skärpta kon- trollen.

Blomsterhandeln

Försäljning av blommor sker ofta i butikslokaler men det är också

vanligt med försäljning på torg och liknande försäljningsställen. 1 stor utsträckning sker försäljningen mot kontant betalning även om före- tagskunder vill ha kvitto på betalningen.

Det finns inte några utredningar som tar sikte på eventuella problem i handeln med blommor.

En stor blomsterkedja har vänts sig till utredningen och påtalat att det finns problem med oseriös verksamhet i branschen. Blommor köps och säljs utan att redovisning sker, vilket leder till att inte skatter betalas i den utsträckning som omfattningen av verksamheten motive- rar. Därigenom får de oärliga företagen konkurrensfördelar i förhållan- de till dem som betalar skatter och avgifter.

Godisbutiker, tobakister och liknande verksamhet

Sveriges Köpmannaförbund har framfört till utredningen att det finns anledning misstänka att delar av detaljhandeln har stora problem med skatteundandraganden. Som i andra kontantbranscher består problemet i att all försäljning inte redovisas. Särskilt har pekats på godisbutiker som det, i förhållande till efterfrågan, uppgetts finnas många av. Sär- skilt påtaglig är överetableringen i delar av Stockholms innerstad där det kan finnas flera godisbutiker i varje kvarter.

Även tobakister och andra liknande verksamheter har Köpmannaför- bundet angett att det finns anledning att av samma skäl granska när- mare.

Skälen för utredningens bedömning

Branschorganisationema pekar på problem som är typiska för kontant— branscherna. Situationen i tvätteribranschen påminner exempelvis om den hos t.ex. frisörema. De problem som finns med godisbutiker och tobakister återfinns i alla branscher med överetablering och många relativt små kontanttransaktioner med enskilda, vanligen anonyma, konsumenter.

Det finns enligt utredningen skäl att närmare granska förhållandena i de branscher som nu nämnts. Detta har dock inte kunnat ske inom den tid som stått till denna utrednings förfogande. Inte endast dessa branscher bör emellertid studeras även andra branscher med liknande struktur bör bli föremål för kontroller och liknande granskning.

Branschvisa kontroller har under senare tid i stor utsträckning utförts som myndighetsgemensamma projekt som en del av de regio- nala samverkansorganens verksamhet. En god bild av förhållandena i

en bransch kan fås genom sådana aktioner men för att säkra slutsatser skall kunna dras fordras i regel också den typ av kartläggning som RSV gör. Dessa kartläggningar skulle bättre kunna anpassas till det behov som finns av uppgifter om ekonomisk brottslighet. Det kan vara en uppgift för den nya Ekobrottsmyndigheten att tillsammans med RSV bestämma hur det kan ske.

Några av utredningens generella förslag har bäring på kontant- branscherna. Det gäller förslaget om att alla transaktioner skall regist- reras i” ett typgodkänt kassaregister och att kvitton skall erbjudas varje kund. Förslaget i Skattebetalningslagen (1997:483) om att näringsidkare skall vara skyldiga att anmäla sin verksamhet hos skattemyndigheten innan den påbörjas har särskild betydelse för möjligheten att kontrolle- ra nya näringsidkare i kontanthandeln. Med en anmälningsskyldighet ökar effektiviteten i t.ex. PEK-besök och fältkontroller, verksamheter som utredningen föreslår kunna utvecklas. Även utredningens förslag om att skattemyndigheten skall kunna kräva specificerade månatliga uppgifter om vilka anställda som avses med en betalning av preliminär skatt har betydelse för möjligheterna att kontrollera kontantbranscher. Licensavgift är en annan metod som kan aktualiseras för olika kontant- branscher om problemen är stora.

9 Typgodkända kassaregister och kvittokrav m.m.

Utredningens förslag: I kontanthandeln införs krav på registre- ring av all försäljning i typgodkända kassaregister samt en skyldighet att lämna kunderna kvitton som har framställts av kassaregistret.

Ändrade regler för användning av gemensam verifikation föreslås också.

Utredningen rekommenderar att myndigheter och andra verkar för att kontantkort införs snarast möjligt.

Skälen för utredningens förslag

Behövs kassaapparater och kvitton?

Det finns ingen skyldighet för affärsinnehavare eller restauranger att stämpla in försäljning på kassaapparater. Detta är ändå ett utbrett förfarande, bl.a. för att det är ett praktiskt sätt att kontrollera försälj- ning och ta fram verifikationer. Användningen av kassaregister under- lättar också i regel myndigheternas kontroll av en verksamhet.

Vid den granskning som skett vid Operation Krogsanering har inte sällan noterats att restauranger underlåtit att registrera all försäljning i kassaregister. Ett annat sätt är att all försäljning visserligen registrerats men att i bokföringen endast tagits med en del av denna. Det har kunnat ske genom att kassauppgifter från en eller flera apparater inte tagits med eller genom att det i den verifikation som legat till grund för bokföringen inte noterats all försäljning.

I frisörbranschen är det vanligt att man inte använder kassaregister. Där är det tvärtom så att betalning ofta lämnas direkt till en frisör som har verksamhetens kassa i plånboken. Samma förfarande är vanligt i den tillfälliga försäljningen, t.ex. torg- och marknadshandeln.

Uppgifter om att inte all försäljning redovisas förekommer inte bara när det gäller de branscher som utredningen har funnit ha särskilda

problem med ekonomisk brottslighet. Det uppges vara ett generellt problem för kontantbranscherna. Så har företrädare för Köpmanna- förbundet pekat på att förhållandena i godisbutiker borde undersökas. En stor blomsterhandel har anfört detsamma om blomsterhandlare. Sveriges Tvätteriförbund har påpekat att det finns problem med bris- tande redovisning bland kemtvättar. Listan skulle kunna göras längre.

Utredningens uppfattning är att problemen har sin grund i att det är mycket svårt att i dag kontrollera den handel som sker med kontanter huvudsakligen till konsumenter.

Konsumenternas intresse av att få ett kvitto är i regel mycket be- gränsat. Endast vid köp av kapitalvaror där man vill förbehålla sig rätten att återkomma vid eventuella fel på varan fyller kvittot någon funktion. Ingen behöver kvitto från ett frisörbesök. Näringsidkare däremot behöver kvitton för att användas som verifikationer i den egna bokföringen. Det betyder att när ett restaurangbesök sker för att repre- sentera är notan viktig för gästen. Detsamma gäller förstås andra kvitton när inköpen sker för en näringsverksamhet.

Under utredningens arbete har det från många håll framförts krav om att det skall införas en skyldighet att registrera försäljning på kassaapparater och att lämna kunderna kvitto. Ett viktigt skäl är att registrering i kassaregister försvårar möjligheten till skattebrott i form av att inte alla intäkter tas upp i redovisningen. Registrering underlättar kontroll av en verksamhet. Det blir svårare att undanhålla försäljning och använda de oredovisade intäkterna till svarta löner. Branschsane- ringsutredningen delar denna uppfattning. I bokföringslagen bör införas krav på att kontantförsäljning skall registreras i en kassaregister.

Vilka krav bör ställas på kassaregistret?

För att en skyldighet att registrera försäljning i kassaregister skall försvåra möjligheten till fusk och underlätta kontroll fordras att kassa- registret är svårt att manipulera. Det bör t.ex. inte vara möjligt att minska den registerade försäljningen genom ett minusinslag. Minus- inslag måste registreras på ett sådant sätt att de kan spåras. Detsamma gäller inslag som sker under övning. Utredningen har efter kontakter med företrädare för skattemyndigheten, enskilda restaurangföretag och tillverkare av kassaregister kommit fram till att följande krav bör ställas på ett kassaregister. De är att kassaregister skall

— innehålla ett ackumulerat minne (grand total) för intäkter och minusinslag,

ha en klocka med datum och tid som inte skall gå att ändra utan att detta noteras på kontrollremsan,

producera maskinskrivna kvitton med datum och klockslag, belopp med moms specificerad, löpnummer, identitet på kassaregistret och momsregistreringsnummer.

Om kassaregistret har funktion med övningsinslag så skall denna funktion inte kunna användas utan att detta registreras på kontroll- remsan om det är så att övningskvitton samtidigt kan framställas av registret. Det är annars möjligt att lämna kunder ”övningskvitton” utan att det behöver uppmärksammas. Det skall inte vara möjligt att ur kassaregistret ta kopior av inslagna belopp utan att detta registreras i minnet.

Av kassaregistrets tömningsrapport (Z) och saldorapport (X) skall framgå

— samma uppgifter som på kundkvittona, — grand total med plus och minusinslag, — identitet och specificerat saldo för varje sammankopplad kassa,

— för tömningsrapport, Z-löpnummer.

Utredningen har undersökt kostnaden för ett kassaregister som upp- fyller de krav som bör ställas. Kostnaden uppgår till mellan 5 000 och 6 000 kr. Det bör ankomma på Bokföringsnämnden att efter samråd med teknisk expertis närmare bestämma och formulera de krav som bör ställas på ett kassaregister.

Skyldighet att lämna kvitto

Kravet på typgodkända kassaregister bör kombineras med en skyldig- het att tillhandahålla kvitto. Ett krav på att lämna kunden kvitto gör det svårare att underlåta registrering i kassaregister. Kunder som vet att de skall få ett kvitto kommer att uppmärksamma när de inte får det. På detta sätt kommer konsumenterna att fungera som draghjälp i strävan- dena att all försäljning skall stämplas in.

Krav på att försäljning skall registreras i kassaregister finns bl.a. i Italien och Österrike. I Italien är en restauranggäst t.o.m. skyldig att se till att han får ett kvitto och att ta med sig detta från restaurangen. För svenska förhållanden för en sådan skyldighet för långt. Det kan inte hävdas att konsumenterna har något ansvar för den ekonomiska brotts-

ligheten i kontantbranscherna.

Kunden måste således inte ta emot ett kvitto. Däremot skall näringsidkaren vara skyldig att ta fram ett maskinskrivet kvitto ur det godkända kassaregistret och erbjuda kunden detta. Skyldigheten ligger helt och hållet på näringsidkaren. Det innebär också att en närings- idkare inte kan underlåta att ta fram ett kvitto bara för att en kund säger att han inte vill ha kvitto.

Annorlunda kan det möjligen te sig i en framtid med kundernas skyldighet att ta emot kvitto. En utveckling kan bli att kunder och handlare, i likhet med vad som nu sker när tjänster utförs åt hushåll, kommer överens om ett lägre pris för en vara eller tjänst om kunden avstår från kvitto. Risken bedöms som relativt liten när det gäller varor eftersom påslaget för skatter här är mer begränsat, kunderna ofta inte har någon personlig relation till handlaren och beloppen ofta är relativt små. När det däremot gäller t.ex. frisörtjänster kan nog kvittolösa tjänster bli ett problem. Totalt sett bedöms dock de oredovisade in- komsterna även inom frisörbranschen minska med en skyldighet att lämna kunderna kvitton som framställts av ett godkänt kassaregister.

Vilka näringsverksamheter skall omfattas av kraven?

Det särskilda kravet på typgodkänt kassaregister och kvitto bör gälla all försäljning av varor och tjänster till konsumenter som sker mot kontant betalning eftersom det är det området där intresset för kvitton är mest begränsat. Det bör således gälla hela detaljhandeln med allt från matvaror till kapitalvaror av olika slag.

Kraven bör också gälla olika typer av tjänster som tillhandahålls konsumenter i eller i anslutning till näringsidkarens lokaler, under förutsättning att det vanligen sker mot kontant betalning. Det gäller t.ex. kemtvätt, fotoframkallning, cykel- och skoreparationer.

Gränsdragningsproblem kan uppstå när en näringsidkare i sin verk- samhet vänder sig både till enskilda konsumenter och näringsidkare. Det kan t.ex. vara fallet med tapetserarverkstad där kunderna kommer från olika håll, dvs. att en del av försäljningen sker mot faktura och en annan mot kontant betalning. Om en stor del av omsättningen avser fakturerade tjänster faller verksamheten utanför tillämpningsområdet. Är det däremot så att de flesta kunderna är privatpersoner som betalar kontant skall kassaregister användas.

En förutsättning för att kravet på kassaregister skall gälla är att det normalt sett är fråga om försäljning mot kontant betalning. Tjänster som utförs på en enskild persons fastighet, t.ex. hantversarbeten och

s.k. hushållstjänster faller därmed utanför tillämpningområdet eftersom sådana tjänster normalt inte betalas kontant utan mot faktura.

l gränsskiktet finns också tjänster på hushållsapparater. Där före— kommer både kontant och annan betalning. Regelmässigt torde det dock vara så att en faktura och en följesedel utfärdas. Konsumenternas intresse av handlingar som visar att tjänsten har utförts är redan i dag ganska stort eftersom tjänsterna är relativt dyra och det kan finnas anledning till reklamation. Denna typ av tjänster bör således kunna hållas utanför tillämpningsområdet.

Kravet på kassaregister och kvitto gäller endast näringsidkare. Det innebär att det inte är aktuellt med ett sådant krav när någon tillfälligt säljer varor för att finansiera t.ex. en skolresa. Det bör således endast gälla näringsverksamhet i den betydelse som detta har enligt skattelag- stiftningen.

Övergångsregler

De särskilda kraven på kassaregister bör i princip gälla alla närings- idkare som driver näringsverksamhet i kontantbranscher. Det kan dock finnas branscher och enskilda företag som under en kortare eller längre tid kan behöva undantas från kraven. Detta bör i första hand vara en fråga för Regeringen och Bokföringsnämnden att meddela närmare föreskrifter om undantag, både permanenta och sådana som bör gälla övergångsvis. Flexibilitet gentemot enskilda företag fordras för ett smidigt genomförande av denna reform.

Undantag bör kunna medges för företag som har ett begränsat antal transaktioner. Det blir då automatiskt fråga om relativt stora genom- snittliga belopp för varje transaktion eftersom det annars knappast är fråga om en näringsverksamhet som någon kan försörja sig på. I stället för registrering i kassaregister kommer det då ändå att utfärdas en särskild verifikation eftersom konsumenter vill ha kvitton när det är fråga om större kostnader.

Det kan övervägas om torg- och marknadshandlare övergångsvis bör undantas från kassaregisterkravet eftersom de kassaregister som finns på marknaden i dag ofta är känsliga för väder och vind. Uveck- lingen inom detta område går dock snabbt. Man behöver bara se till hur registrering sker med kontantkort (mer om detta längre fram i detta avsnitt). Där fordras endast en liten dosa och det finns redan nu sådana för torghandlare. Det kan också antas att ett krav på kassaregister ökar intresset att skynda på utvecklingen inom detta område.

Många företag har redan i dag väl fungerande kassaregister och

kontrollsystem. Dessa motsvarar dock inte alla gånger samtliga detalj- krav som bör ställas på ett kassaregister. Med hänsyn bl.a. till de kostnader som är förknippade med att byta ut stora kassaregistersystem bör undantag övergångsvis kunna medges från vissa av minimikraven vad gäller befintliga sådana system. Undantag bör kunna medges för en tid om upp till tio år för att företag som nyligen gjort en investering i kassaregister inte skall åsamkas onödiga kostnader. En förutsättning för detta bör vara att företaget har en fungerande intern kontroll. Därmed utesluts från undantagsregeln i praktiken samtliga småföre- tagare. Det kan dock finnas fall när även en småföretagare bör kunna undantas. Ett sådant är småföretagare som nyligen har investerat i ett kassaregister som uppfyller många men inte alla de krav som fordras för typgodkännande.

När det gäller från vilken tidpunkt som kravet skall införas kan behövas en övergångsperiod på minst ett år. Det motsvarar den tid som har beräknats för utbyte av taxametrar med anledning av nya regler på det området. Ytterligare en faktor att beakta i detta sammanhang är behovet av nya kassaregister för användning av kontantkort. Kontant- kort förväntas bli nyttjade i större omfattning om två till tre år. Tid- punkten bör bestämmas så att det är möjligt för näringsidkarna att skaffa utrustning för kontantkort och nya kassaregister samtidigt.

Gemensam verifikation

Enligt 5 & bokföringslagen (1976:125) skall det för varje affärs- händelse finnas en verifikation. I vissa fall får man dock, enligt tredje stycket samma paragraf, använda gemensam verifikation för flera affärshändelser. Det gäller inbetalningar under en dag vid kontant försäljning av varor och tjänster om enskild verifikation inte utan svårighet kan upprättas. Den gemensamma verifikationen får antingen vara en kontrollremsa (finns i kassaapparaten och upptar alla registre- ringar), kassarapport eller annan handling som anger summan av erhållna betalningar. Restauranger och andra företag med många kon— tanttransaktioner får använda gemensam verifikation. Bokföringsnämnden har utgivit en rekommendation för gemensam verfikation, BFN R 2. Vid kontantförsäljning föreskrivs följande.

”20. 1 mindre företag, som använder endast en eller ett fåtal kassa- apparater, skall den gemensamma verifikationen bestå av kontrollremsor jämte tömningskvitton från kassaapparatema.

21. 1 företag som använder ett flertal kassaapparater får den gemensamma verifikationen bestå av kassarapport till vilken fogas ett tömningskvitto för

varje kassaregister. I dessa fall utgör kontrollremsa från kassaapparat inte räkenskapsmaterial. En förutsättning för att kontrollremsa skall kunna ersättas av kassarapport är att företaget har ett väl fungerande system för intern kontroll av att kassarapporten överensstämmer med kontroll- remsoma.”

Kontrollremsan är den enda handling som visar vad som registrerats. Av denna kan man se om det är ovanligt många nollslag, krediteringar osv. Den möjlighet till efterhandskontroll som en sparad kontrollremsa ger kan inte erhållas på annat sätt.

RSV har i kartläggningspromemorian Restauranger, 1995, anfört att arkiveringsbestämmelsema inte följs och att rekommendationema bör ändras så att det klart framgår att kontrollremsoma, oavsett antalet kassaregister, alltid skall sparas i fåmansföretag, eventuellt förenat med en möjlighet till dispens.

Enligt vad som har inhämtats från Bokföringsnämnden är fåmans- företag i princip alltid skyldiga att spara kontrollremsor. Fåmansföretag uppfyller nämligen inte kravet på ”väl fungerande system för intern kontroll” som är en förutsättning för att kontrollremsan inte skall behöva sparas. Från fler håll än RSV har emellertid framförts syn- punkter på Bokföringsnämndens rekommendationer och tolkningen av dessa. Såväl skattemyndigheten som enskilda företagare är osäkra på vad som avses med ”väl fungerande system för intern kontroll”. Få- mansföretagama själva anser förstås att deras egen kontroll av verk- samheten är väl fungerande bl.a. eftersom de själva dagligen arbetar i den. Osäkerheten om tolkningen av rekommendationema medför att skattemyndighetema godtar att kontrollremsor inte har sparats trots att det rätteligen skulle ha skett.

För att förbättra möjligheterna att kontrollera kontanthandeln bör klargöras att huvudregeln är att kontrollremsan utgör räkenskaps- material och skall sparas. Detta kan i och för sig ske genom att Bok- föringsnämnden förtydligar sin rekommendation. Men för att markera frågans betydelse och för att saken skall uppmärksammas bör en uttryckligt förtydligande införas i 5 & bokföringslagen.

Ansvar

Kravet på att all försäljning skall registreras i ett typgodkänt kassa- register måste för att det skall ha effekt vara straffsanktionerat. Det- samma gäller kravet på att kvitto skall tillhandahållas kunden.

Det är själva underlåtenheten att registerera som medför ett straff- ansvar. Det innebär att det inte krävs någon effekt för att ansvar skall

kunna utkrävas. I princip räcker det med att en enda transaktion inte stämplas in. För att ansvar skall utkrävas fordras dock i vart fall att underlåtenheten beror på oaktsamhet. Ansvar inträder även i det fallet att registrering sker om kassaregistret inte är typgodkänt.

Den personkrets som skall omfattas av straffbestämmelsen är den- samma som vid bokföringsbrott, dvs. att det är personer som genom sin formella eller reella ställning har ett ansvar för att näringsidkaren följer lagar och bestämmelser på detta område. Enligt allmänna be- stämmelser kan även den som är medhjälpare dömas till ansvar. Det innebär att en butiksföreståndare eller barrnästare som medverkar till att försäljning inte registreras skall dömas för medhjälp till ”kassa- registerbrott”.

Straffet för detta brott bör i normalfallet vara dagsböter men den som under längre tid underlåter att registrera affärshändelser bör ådö- mas fängelse. Det innebär att dagsböter bör ådömas för enstaka fall av underlåtenhet att registrera eller lämna kvitto men att fängelse bör bli följden så snart det framgår att underlåtenheten satts i system. Därmed avses att registrering underlåtits vid flera tillfällen under någon tid. Straffskalan bör sättas till böter eller fängelse i högst sex månader. Eftersom det finns fängelse i Straffskalan är det också möjligt att vid behov förordna om husrannsakan vid misstanke om brott.

I likhet med brott mot bokföringslagen bör straffbestämmelsen införas i 11 kap. brottsbalken. Kassaregisterbrott är ett särskilt brott och någon konkurrens finns inte med bokföringsbrottet.

Kontantkort (Smart-Card)

Sparbanken och Nordbanken har ett gemensamt projekt som gäller ett ”kontantkort” benämnt smart-card. Även postgirot arbetar med ett system med kontankort, vilket sannolikt kommer att samordnas med bankernas.

Syftet med projektet är att minska kontanthanteringen i framför allt i konsumentsektom. Pilotprojekt har bedrivits i Lund och pågår nu i Uppsala och Halmstad. Därefter beräknar man att senare i år lansera kontantkortet inom större områden och att hela landet skall ha möjlig- het att använda kontantkort år 2000.

Kontantkort fungerar på följande sätt. Kortet köps av en bankkund för 100 kr. Kortet kan sedan, med användande av en särskild kod (i framtiden samma för bankomat, bankkort m.m.), tankas med maximalt 1 500 kr. Tankning sker i tankningsautomater som kan finnas på alla ställen i en stad. Ett tankat kort kan därefter användas på samma sätt

som en plånbok med kontanter med den skillnaden att kortet kan redogöra för de tio senaste ”kontantköpen” som har gjorts. Kontant- kortet har likheter med telefonkort. Den stora skillnaden är att telefon- kortet endast kan användas i telefonautomater.

När man handlar och skall betala med kontantkortet stoppar man bara in detta i en liten dosa. Dosan kan kopplas till ett vanligt kassa- register. Det finns också bärbara kontantkortdosor som drivs med batteri. Dosoma är relativt billiga ca 1 000 kr per styck. Den summa som kunden har handlat för noteras i dosan av försäljaren och när detta är gjort trycker kunden på en knapp för registrering av köpet. Det krävs ingen kod och samtidigt kan registrering ske i det vanliga kassa- registret. Därefter kan kunden på dosan avläsa hur mycket pengar som finns kvar på kortet.

Fördelen med detta system ur ekobrottssynpunkt är att det enda sättet för företagaren att få tillgång till de medel som han erhållit genom försäljnng som betalats med kontantkort är att tömma dosan på en bank. Det kan han göra via telefon utan att uppsöka banken men pengarna måste alltid sättas in på företagets bankkonto.

Alla företagare i kontantbranscherna kommer att behöva komplet- tera sina kassaregister eller köpa nya. Redan i dag finns dosor som passar t.ex. frisersalonger med många egna företagare. Dosoma kan också användas av torghandlare eftersom det inte krävs elanslutning.

En utbredd användning av kontantkort kan förväntas minska skatte- undandragandet inom kontanthandelssektom på ett påtagligt sätt efter- som det blir mycket lättare att kontrollera företagen. Kontanter som i dag läggs i en kassalåda kommer att sättas in på ett bankkonto, vilket gör det möjligt för skattemyndigheter och andra att föra i bevis hur stora ett företags intäkter är. Det ligger således i allas intresse att underlätta och stödja ett system med kontantkort.

Systemet är mycket enkelt och bra för konsumenterna. Det går fortare att betala med ett kontantkort än med kontanter. Det vinner även företagarna på. För företagen innebär kontantkortet att kontant- hanteringen minskar vilket kommer att innebära en minskning av butiksrånen och de skador som de för med sig.

Användningen av kontantkort är ett incitament att redovisa den försäljning som betalas med detta. Kontantkort är en verksam metod mot ekonomisk brottslighet i kontantbranscherna. Utredningen rekom- menderar därför myndigheter, organisationer och enskilda att gemen- samt arbeta för att kontantkort införs snarast möjligt.

Konsekvensbeskrivning

Kravet på kassaregister medför att många företag och då särskilt mindre måste investera i kassaregister. Om investeringen samordnas med inköp av kontantkortutrustning blir marginaleffekten begränsad. Enbart ett kassaregister kostar 5 OOO—6 000 kr.

Typgodkännandet av kassaregister fordrar kunskaper i teknik och bokföring. Bokföringsnämnden får anlita teknisk expertis för arbetet med typgodkännanden. Frågan om kassaregister medför dock ett mer- arbete för nämnden. Hur stort detta blir är svårt att beräkna. En ut- gångspunkt kan vara att motsvarande bestämmelser och ansvar för taxameterföreskrifter handläggs hos Vägverket av en person som även har andra arbetsuppgifter.

10 Licensavgift

"Vi delar utredningens syn att licenavgiftsmodellen är den lämpligaste modellen för att radikalt förbättra möjligheten att hindra oseriösa personer att undanhålla skatter och avgifter. Vi menar dock att utredningens förslag är så ”osvenskt” att risken är uppenbar att det svenska regelverket och etablissemanget i övrigt inte är moget för den här typen av innovativt förslag.”

- Svenska Taxiförbundets remissyttrande över SOU 1996:172

Sammanfattning

Utredningens delbetänkande Licensavgift — en pricipskiss har remiss- behandlats och omkring hälften av remissinstansema är positiva till förslaget om en licensavgift i taxibranschen. Utredningen föreslår därför att ett detaljförslag utarbetas om licensavgift, som till en början skall införas i taxi- och frisörbranscherna. På lite sikt bör licensavgift även införas i restaurangbranschen. Efter fördjupade branschkart- läggningar bör licensavgift kunna införas i ett flertal kontantbranscher. På lång sikt bör ett system med licensavgifter kunna ersätta det kon- ventionella skattesystemet.

10.1 Inledning

1 delbetänkandet Licensavgift en principskiss (SOU 1996:172) har utredningen redovisat en detaljerad skiss på hur en framtida minimibe- skattning genom licensavgift skulle kunna se ut. Primärt tog princip- skissen sikte på taxibranschen, men licensavgiften kan, efter bransch- specifika justeringar, överföras till andra kontantbranscher som t.ex. frisörer.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instansema och en sammanställning över remissyttrandena finns till- gängliga i Finansdepartementet (Fi 96/5065).

1 det följande beskrivs i korta drag principskissens licensavgifts-

system. Vidare redovisas delar av remissutfallet och på några punkter kommenteras remissyttrandena.

Slutligen redovisas utredningens ställningstagande till det fortsatta arbetet med ett licensavgiftssystem.

10.2 Bakgrunden till licensavgiften

I kontantabranschema ges av strukturella skäl vissa möjligheter till skatteundandragande.

Kontantbranschema domineras i regel av små företag som saknar behov av intern kontroll för att i detalj kunna följa verksamhetens resultat och kontrollera kassahanteringen. Företagaren och dennes familj driver och kontrollerar verksamheten. Antalet anställda är be- gränsat, om det alls förekommer anställd personal. Företagets och familjens intressen sammanfaller. Det finns således inte ett tvåpartsför- hållande mellan företag och ägare. Kunderna är enskilda konsumenter som inte efterfrågar kvitton eftersom beloppen är för små för att köpa- ren skall anse sig ha nytta av dem t.ex. i samband med en eventuell reklamation, för att kunna styrka sin äganderätt vid försäkringsskada e.d. Vidare saknar kvitton värde som verifikation för enskilda konsu- menter eftersom kostnaderna inte får dras av vid inkomsttaxeringen.

Det finns inga garantier för att räkenskaperna är tillförlitliga. Är tjänsteinnehållet stort, t.ex. som i fråga om frisörtjänster, är det också svårt att få något grepp om verksamhetens omfattning och intensitet eftersom insatsvaroma är få. Sammantaget innebär dessa faktorer stora möjligheter till skatteundandragande. Om företaget befinner sig i en bransch med överetablering och hård konkurrens har den moraliska ribban lättare att sänkas för att klara företaget och försörjningen. Det höga skattetrycket är naturligtvis ett motiv till varför inte alla intäkter redovisas.

De beskrivna problemen finns väl dokumenterade i taxi-, frisör och restaurangbranschema. Problemen finns även inom tillfällig försäljning, men sannolikt är förekomsten av skatteundandragandet väl så stort inom delar av den fasta detaljhandeln. På senare tid har de seriösa tvätteriema känt av en hårdnande konkurrens från företag som etablerat sig på marknaden och som struntar i att betala skatter och avgifter. Problem finns också inom exempelvis blomster- och godishandeln.

En självklarhet bör understrykas; de flesta företag i kontant- branscherna är seriösa och det är dessa företag som i första hand drabbas av de oseriösa företagens illojala konkurrens.

Inom kontantbranscherna finns det hundratusentals företag, många

mycket små. Skatteförvaltningens revisionsresurser förslår inte långt. Inte annat än i begränsad omfattning finns möjlighet att revidera företagen i kontantbranscherna. Det har inte enbart att göra med att antalet företag är för stort i förhållande till antalet revisorer utan också med att skatteförvaltningen ofta prioriterar de större företagen. Därtill kommer svårigheten att genom revisioner få fram någorlunda säkra uppgifter om företag i kontantbranscherna.

Andra kontrollinstrument är också begränsade. Kontrolluppgifter kan inte införas i branscher där kunderna är konsumenter och där antalet transaktioner är oändliga. Redovisning kan krympas eller ut- sättas för andra manipulationer. Kontantberäkningar och brutto- vinstberäkningar som kan leda till skönstaxeringar är resurskrävande och knappast en framkomlig väg att komma till rätta med ett utbrett skatteundandragande.

Genom kontakter med bl.a. branschorganisationer och fack- föreningar framgår att många företag i utsatta branscher har stora problem med illojal konkurrens och att de anställdas trygghet under- mineras. Även i en så pass genomreglerad bransch som taxi är proble- men stora.

Med beaktande av de problemen som har beskrivits och mot bak- grund av vilka alternativ som står till buds bedömde utredningen att en framgångsrik metod att komma till rätta med problemen inom bl.a. taxibranschen var att införa någon form av schablonbeskattning, dvs. att beskattningen helt eller delvis skulle grundas på andra faktorer än den skattskyldiges egna uppgifter i deklaration och underliggande bokföring. Härigenom skulle skatteutfallet bli mer realistiskt jämfört med dagens beskattning.

I detta arbete tog utredningen intryck av olika schablonbeskatt- ningssystem som finns i andra länder. Till sådana utländska beskatt- ningsforrner kan näringsidkare frivilligt ansluta sig till, vilket har fördelen att man kan bestämma förutsättningama för schablonbeskatt- ningen (typ av verksamhet, företagsform, omfattning, anställda osv.). De som inte uppfyller de stipulerade kraven får även fortsättningsvis beskattas enligt konventionella regler, som är uppbyggda på ungefär samma sätt som i Sverige. Utredningen stod emellertid inför det själv- klara faktum att taxirörelse liksom andra företag i kontantbranscherna drivs i olika företagsformer och där skatter och avgifter kanaliseras på olika händer som ett resultat av företagsform och förekomst av anställd personal.

Någon frivillig form av schablonbeskattning kunde inte komma i fråga eftersom syftet med beskattningen var att minska skatteundan— dragandet. Till en frivillig schablonbeskattning skulle anmälas enbart

de näringsidkare som kunde dra nytta av det nya systemet medan de som ansåg att det konventionella skattesystemet var fördelaktigare skulle kvarstå i detta.

Utredningen arbetade därefter med att ta fram två metoder för schablonbeskattning för en minimibeskattning av verksamheten. Me- ningen var inte att minimibeskattningen skulle ersätta det konventio- nella skattesystemet utan snarare att det skulle stötta den befintliga beskattningen.

Den ena modellen gick under benämningen intäktsmodellen. Det konventionella skattesystemet skulle fortfarande tillämpas med den skillnaden att om intäkterna var för låga i förhållande till ett bransch- index skulle intäkterna höjas till denna nivå. Följden blev högre be- skattning. Om intäkterna översteg index aktualiserades inte schablonbe- skattning. Index skulle bestämmas efter antalet taxibilar och hur dessa användes. Denna modell innehöll en regel om omvänd bevisbörda. Kunde den skattskyldige visa varför intäkterna inte uppfyllde index- kravet kunde schablonbeskattning underlåtas eller sättas ned.

Den andra modellen (licensavgift) såg inte till intäkterna utan snarare till det skattemässiga resultatet av verksamheten. Beroende på antalet taxibilar och hur dessa används bestämdes en lägsta nivå (licensavgift) för skatterna och avgifterna. Understeg skatter och av- gifter licensavgiften skulle mellanskillnaden betalas in som en faktisk licensavgift. Licensavgiften skulle betalas varje månad och en jäm- förelse skall göras mellan licensavgiften och de skatter och avgifter som skall redovisas i den månatliga uppbördsdeklarationen (skatte— deklarationen) i det nya skattekontosystemet.

Fördelen med licensavgiften är att den är neutral mot olika företags- former. De skatter och avgifter som licensavgiften avräknas mot/ jämförs med är bl.a. företagets skatt (F-skatt eller A-skatt), mervärdes- skatt, socialavgifter och innehållen preliminärskatt för arbetstagare (skatteavdrag). Vid årets slut görs en slutlig avräkning mellan årets totala skatter och avgifter och de samlade licensavgiftema. Licens- avgiften innebär att skatterna och avgifterna lägst måste uppgå till licensavgiftens storlek.

Vid en jämförelse mellan de båda modellerna ansåg utredningen att ett system med licensavgift var att föredra. En uppfattning som delas av de remissinstanser som tagit ställning till modellerna.

10.3 Systemet med licensavgift

Licensavgiften bygger på att en verksamhet bör generera en viss

mängd skatter och avgifter. Licensavgiftens storlek är beroende av bl.a. verksamhetens omfattning. Licensavgiften måste grundas på omstän- digheter som dels kan anses relevanta för att beräkna skatte- och avgiftsutfallet, dels är svåra att manipulera. Skatterna och avgifterna kan bestämmas efter parametrar som affärslokalens yta och läge, vad verksamheten består i, hur många som är verksamma i rörelsen m.m. Flera parametrar kan användas samtidigt och ju fler parametrar desto mer nyanserat blir systemet.

Meningen med licensavgiften är inte att den skall ersätta det kon- ventionella skattesystemet utan den skattskyldige skall föra räkenskaper och deklarera i vanlig ordning. Licensavgiften innebär emellertid att de skatter och avgifter som redovisas som ett resultat av inkomst— beräkningen jämförs med den licensavgift som är bestämd för verk- samheten. Understiger de redovisade skatterna och avgifterna licensav- giften måste mellanskillnaden betalas in som en faktisk licensavgift. Beskattningen blir högre än den skulle ha varit vid tillämpning av reglerna enbart i det konventionella skattesystemet. Överstiger skatter och avgifter licensavgiften behöver något ytterligare belopp inte betalas in. Licensavgiften har således karaktären av en minimibeskattning. Den beskrivna jämförelsen mellan de redovisade skatterna och avgifterna resp. licensavgiften skall ske varje månad när skattedeklarationen (uppbördsdeklarationen) upprättas och ges in till skattemyndigheten. Uppgår inte de redovisade skatterna (t.ex. preliminär F-skatt, inne- hållen preliminär A-skatt för anställda och överskjutande utgående mervärdesskatt) och avgifterna (egenavgifter och arbetsgivaravgifter) licensavgiften skall mellanskillnaden betalas som en faktisk licensav- gift. Vid årets slut skall en årlig avräkning göras och en jämförelse ske mellan de samlade licensavgiftema och de redovisade skatterna och avgifterna. Understiger skatter och avgifter de betalda licensavgiftema sker inte någon återbetalning av skillnaden.

10.4 Licensavgift i taxibranschen

Principskissen var närmast inriktad på taxibranschen och för att kon- kretisera ett system med licensavgifter i den branschen togs parametrar och avgiftsnivåer fram. I principskissen bestämdes licensavgiften efter det antal fordon som ett taxiföretag har i trafik och hur fordonen används. En indelning gjordes i enförarlicens, flerförarlicens och dispensnivå. Enförarlicens tog sikte på en taxibil som används av endast en förare. Licensavgiften beräknades till ett belopp som mot- svarade 80 procent av nonnalinkomsten för en verksamhet med ett

fordon och en förare. Beräkningen skedde på grundval av uppgifter från branschorganisationer och RSV:s skatteregister. Det totala skatte- och avgiftsuttaget uppgick till 110 000 kr om året, vilket motsvarade en månadslön på drygt 14 000 kr före skatt. Eftersom licensavgiften skulle motsvara 80 procent av av en normal verksamhet beräknades licensavgiften till 6 000 kr i månaden.

För flerförarlicensen, dvs. fordon som får föras av ett obegränsat antal förare, hade utredningen svårt att göra en närmare beräkning av hur mycket skatt dessa fordon genererade. Skälet var bl.a. att dessa fordon används med mycket stor variation. Vissa fordon, särskilt i storstäderna, där det finns kundunderlag dygnet runt under en stor del av veckan, körs i skiftgång av många förare. Andra bilar används i begränsad utsträckning som flerförarbilar, t.ex. under trafiktoppar. Flerförarlicensen beräknades därför försiktigtvis till 1,2 gånger enförar- licensen (6 000 kr). Med hänsyn till att intäkterna resp. de rörliga kostnaderna ökar med 20 procent medan de fasta kostnaderna är kon- stanta låg flerförarlicensen på i storleksordningen 8 500 kr.

En dispensmöjlighet infördes för taxiföretag i glesbygd när taxi- verksamheten inte bedrivs på heltid. Licensavgiften beräknades i dispensfallen till 4 000 kr i månaden.

För att visa att licensavgiften var betald skulle licensmärken skickas till företagen. Dessa märken skulle sättas på vindrutan. Av märket skulle framgå inte enbart för vilken månad licensavgiften var betald utan också vilken kategori av licensavgift som hade betalats. Häri- genom kunde systemet kontrolleras av myndigheter, konkurrenter och kunder. Tanken var att märket också skulle kunna användas i andra branscher med licensavgift i syfte att utåt visa att ett företag hade gjort rätt för sig. En koppling finns också mellan trafiktillstånd och licensav- gift. Betalas inte licensavgiften återkallas trafiktillståndet.

10.5 Remissinstansema

Ett femtiotal yttranden över delbetänkandet har kommit in och sam- manfattningsvis är det lika många remissinstanser som är positiva som negativa till principskissens förslag. Det bör tilläggas att flera remiss- instanser påpekat att det är svårt att ta någon definitiv ställning till ett principförslag och därför lämnat sina yttranden med det förbehållet. Flertalet av de myndigheter och organisationer som närmast har ansvar för eller intresse av taxibranschen är positiva till förslaget om licensavgift och menar att ett konkret lagförslag bör tas fram. Väg- verket ställer sig bakom intentionerna med förslaget. Länsstyrelsernai

Skåne och Östergötlands län är positiva till licensavgiften. Länsstyrel- sen i Skåne menar ”Att som villkor för att driva taxirörelse ställa ett lägsta krav på betalning av skatter och avgifter är det kanske hittills viktigaste förslag som presenterats för att återställa skattemoralen i en havererad bransch”. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att den ekonomiska brottsligheten i taxibranschen främst är ett storstadspro- blem och avstyrker därför förslaget. Taxiägarnas Riksförbund Fria Taxi ställer sig i stort positiva till förslaget. Svenska Taxiförbundet välkomnar utredningens förslag men påpekar att det är angeläget att myndigheternas kontroll inte minskar till följd av licensavgiften. Svenska Taxiförbundet anser att systemet måste bygga på endast en avgiftskategori och att licensavgiften skall kunna sättas ned efter särskild prövning. Svenska Transportarbetarförbundet tillstyrker för- slaget och anser att licensavgift bör införas även i åkeribranschen.

RSV anser att idén med licensavgifter inom svårkontrollerade bran- scher, som dessutom är utsatta för ekonomisk brottslighet, är intres- sant. RSV pekar emellertid på omfattande praktiska och tekniska problem. RSV menar att systemet passar relativt väl i taxibranschen och att det bör beskrivas utförligt även för andra branscher. Om det då visar sig att licensavgifter kan införas endast för taxibranschen bör enligt RSV:s uppfattning systemet inte införas.

Hovrätten för Västra Sverige anser att ett system med schablonbe- skattning i någon form kan vara en i viss utsträckning framkomlig väg för att bekämpa ekonomisk brottslighet.

Kammarrätten i Stockholm har stora betänkligheter mot förslaget och menar att förslaget inrymmer en rad både principiella och prak— tiska problem som inte är lösta eller tillräckligt belysta i betänkandet.

Bokföringsnämnden avstyrker förslaget med hänvisning till att en schablonbeskattning riskerar att medföra en allmänt sänkt bokförings- standard i berörda branscher.

Rikspolisstyrelsen delar i huvudsak utredningens uppfattning att licensavgift kan vara en lämplig metod för att motverka ekonomisk brottslighet.

Riksåklagaren anser att licensavgiften är väl värd att utreda vidare. RRV bedömer att ett genomförande av förslaget leder till väsentliga positiva effekter och tillstyrker förslagets principiella utformning.

Juridiskafakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att meto- den med licensavgifter förefaller väl värd att pröva och anser att man skall arbeta vidare och ta fram konkreta förslag till regler.

Konkurrensverket anser att det finns starka skäl att införa licensav- gifter.

Företagens Uppgiftslämnardelegation avstyrker förslaget och menar

att förbättrad kontroll kan vara effektivare.

Glesbygdsverket anser att licensavgifter kan minska problemen i storstäderna men föreslår att ett generellt undantag från licensavgift införs för gles- och landsbygdsområden.

Konsumentverket tillstyrker att man på prov inför licensavgift i taxinäringen.

Näringslivets organisationer, med undantag av de som företräder taxibranschen, är i allmänhet negativa till förslaget. Företagarnas Riksorganisation avstyrker förslaget och anser att ett schablonbe- skattningssystem i första hand bör syfta till att uppnå förenklingar i nuvarande reglering. Grossistförbundet Svensk Handel avstyrker för- slaget men anser att det finns moment som efter omarbetning kan prövas under en tidsbegränsad period. Förbundet framhåller att det starkt kan ifrågasättas om befarade eller konstaterade missförhållanden inom vissa branscher är tillräckliga skäl för att frångå den fundamen- tala principen att skatter och avgifter baseras på de faktiska intäkter som en verksamhet genererar. I stället föreslår förbundet att licensav- giften skall ses som en preliminär skatt som vid den slutliga avräk- ningen skall jämföras med det faktiska resultatet. Understiger de fak- tiska skatterna licensavgiften bör den skattskyldige beredas möjlighet att inkomma med en redogörelse för varför hans verksamhet inte är så lönsam som i normalfallet i branschen. Kan en rimlig förklaring inte ges fastställs skatten till licensavgiftens belopp. Framstår däremot orsaken som rimlig bör licensavgiften kunna jämkas till ”korrekt” nivå. SAF, Stockholms Handelskammare och Sveriges Industriförbund hän- visar till ett yttrande från Näringslivets skattedelegation som avstyrker förslaget och anser det vara oacceptabelt att det inte skall vara möjligt att ändra licensavgiften. Man hänvisar till företagsbeskattningens grunder och till att nettovinsten skall ligga till grund för beskattningen, inte en licensavgift. Skattedelegationen motsätter sig emellertid inte att ett preliminärt licensavgiftssystem införs i syfte att motverka för låga inbetalningar av skatter och avgifter. Sveriges Fastighetsägareförbund avstyrker förslaget och menar att utredningen inte kunnat anföra till- räckliga skäl för ett åsodsättande av grundläggande principer för en rättsstat och för det svenska skattesystemet. Sveriges Köpmannaförbund är tveksamt till schablonbeskattning men kan tänka sig att licensav— gifter införs i taxinäringen under en begränsad tid för att anlysera för- och nackdelar med systemet. Lantbrukarnas Riksförbund avstyrker och anser att det är principiellt felaktigt med schablonbeskattning av nä- ringsverksamhet.

Konkursförvaltarkollegiernas Förening avstyrker förslaget och förordar i stället skärpt kontroll.

LO ställer sig positiv till licensavgiften.

Svenska Kommunförbundet ser positivt på införandet av en licens- avgift.

Svenska Revisorssamfundet SRS avstyrker förslaget med hänvisning till att grunderna för företagsbeskattningen bör ligga fast. Förbundet förordar i stället ett konsekvent uppbyggt, principfast och robust skattesystem i kombination med väl avvägda kontrollmöjligheter. Även Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR avstyrker och hänvisar bl.a. till att kriminella beteenden i en bransch har skadeeffekter som sträck- er sig långt utöver bortfallet av skatter. Brottsligheten drabbar också kreditgivare, anställda och laglydiga konkurrenter. Licensavgiften bedöms vara en form av symptombehandling som skulle riskera att minska intresset för att förhindra de andra negativa effekterna av de osunda dragen i en bransch.

Sveriges Ackordscentral tillstyrker fortsatt utredningsarbete men föreslår att arbetet i första hand inriktas på att konstruera licensavgiften som en tillståndsavgift som får dras av vid den årliga taxeringen.

Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget med hänvisning till rättssäkerhetsaspekter.

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund SRF avstyrker förslaget.

Utöver remissinstansema har ett antal yttranden kommit in över betänkandet. Bl.a. har Sveriges Frisörföretagare ställt sig bakom förslaget och angett att ett sådant system bör införas även för frisör- branschen.

Många remissinstanser delar utredningens uppfattning att problemen är stora med skatteundandraganden i kontantbranscherna och att det är svårt att hitta andra metoder än licensavgiften för att komma till rätta med problemen. Flera remissinstanser anser emellertid att utredningen inte tillräckligt väl övervägt alternativa metoder för att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten. Många remissinstanser påtalar också tekniska och praktiska komplikationer med en licensavgift. Det gäller särskilt hur avräkning mot licensavgiften skall ske av skatter och avgifter. Det är frågor som främst får lösas i det av utredningen före- slagna arbetet med att ta fram ett detaljerat förslag till licensavgift.

En fråga som många berör är risken för att licensavgiften kan bli ett tak för hur mycket skatt som en företagare i en viss bransch normalt behöver redovisa. Den s.k. flerförarlicensen, som motsvarar 1,2 gånger enförarlicensen, anser flera remissinstanser vara för låg i storstadsom- rådena där många taxibilar används dygnet runt. Några remissinstanser efterlyser fler och mer nyanserade parametrar än antalet fordon och hur dessa används.

Bland remissinstansema råder delade meningar om taxibranschen är

utsatt för ekonomisk brottslighet eller inte. Några anser att utredningen kunnat visa att problemen är stora medan andra har motsatt uppfatt- ning. Från flera håll påpekas att problemen främst är ett storstadsfeno- men. Här berörs också glesbygdsfrågoma och flera remissinstanser påpekar att reglerna måste utformas på ett sätt att det är möjligt att driva verksamhet i glesbygd trots att lönsamheten kan vara låg. Även frågor kring nyföretagandet tas upp. Flera remissinstanser varnar för att en licensavgift kan vara etableringshämmande eftersom lönsamheten som regel är dålig under en verksamhets första år eftersom investe- ringarna är stora samtidigt som näringsidkaren lär sig branschen och försöker få en plats på marknaden.

Flera remissinstanser anger att ett effektivt medel mot ekonomisk brottslighet är en hög bokföringsstandard kombinerad med incitament att använda och spara verifikationer. Licensavgiften kan enligt dessa leda till att bokföringsstandarden sjunker samtidigt som det blir mindre intressant att redovisa kostnader för t.ex. anställd personal eftersom en licensavgift ändå skall betalas. Samtidigt påtalas att licensavgiften inte löser problemet med skatteundandraganden på marginalen, dvs. när skatter och avgifter redan överstiger licensavgiften. Ett flertal remiss- instanser påtalar att ett system med licensavgifter är resurskrävande och kräver mycket administration och kontroll.

10.6 Nystartade företag

Kännetecknande för taxibranschen, särskilt i storstäderna, är att någon egentlig relation inte uppstår mellan företag och kund. Varje gång en kund tar en taxi är sannolikheten stor att det är ett annat företag än som anlitades vid det senaste tillfället. En nyetablerad taxiägare får intäkter redan under första arbetsdagen. Det betyder att denne kon- kurrerar om kunderna i det närmaste på lika villkor som de redan etablerade företagen. En nyetablerad taxiägare kan härigenom omedel- bart få lönsamhet i verksamheten. Ett system med licensavgift behöver därför inte särskilt beakta problematiken med nystartade företags bristande lönsamhet i uppbyggnadsskedet. Däremot torde nystartade företag generellt sett ha en högre skuldsättning än etablerade företag. Vid beräkningen av licensavgift för taxi beaktades förhållandevis höga fasta kostnader vilket medförde att nyetablerade företag knappast skulle missgynnas. Det finns därför inte skäl att införa några särskilda regler för nystartade företag i taxibranschen.

] flertalet andra kontantbranscher än taxi måste ett företag först få en kundkrets innan någon lönsamhet kan uppnås. Verksamheten är

beroende av en större eller mindre kärna av stamkunder som bär upp verksamheten. Det kan därför ta en viss tid innan lönsamhet uppnås. Emellertid är det inte ovanligt att redan etablerade rörelser med en fast kundkrets övertas av nystartade näringsidkare och verksamheten be- höver därför inte från grunden bygga upp en ny kundkrets. Köpare av en sådan verksamhet får å andra sidan betala för detta goodwillvärde vilket typiskt sett ökar kostnaderna och minskar lönsamheten.

Generellt kan nog konstateras att nyetablerade företagare har större kostnader än etablerade. Inte minst av konsument- och allmänpolitiska skäl bör nyetablering självfallet inte motverkas utan snarare under- lättas.

Syftet med licensavgiften är inte att införa en etableringströskel i vissa branscher utan att minska skatteundandragandet. Snarare kan licensavgiften på sikt sänka en etableringströskel genom att skatte- och avgiftsnivån höjs i branschen vilket medför att en seriös nyföretagare har lättare att etablera sig i branschen än om ingen licensavgift före- kom.

Enligt utredningens bedömning måste i ett licensavgiftssystem, för andra branscher än taxi, beaktas att lönsamheten regelmässigt är lägre för nystartade företag än för etablerade företag. Licensavgiften får inte innebära ett hinder för seriösa nyföretagare att etablera sig. Därför bör licensavgiften vara differentierad och för nystartade företag något lägre. Förslagsvis kan licensavgiften under första räkenskapsåret vara 30 procent av ett normalt skatte- och avgiftsutfall för verksamheten i fråga. Under andra året kan licensavgiften vara 60 procent. Tredje året kan licensavgiften uppgå till 80 procent, dvs. full licensavgift.

En lägre licensavgift för nystartade företag måste kringgärdas med olika regler för att systemet inte skall missbrukas genom att verksam- heten med jämna mellanrum överlåts t.ex. inom familjen i syfte att permanent betala nedsatt avgift. Samma person kan också med jämna mellanrum starta formellt sett nya företag — med det gamla företagets inkråm — och fortsätta driften med reducerad avgift. För att förhindra reducerad licensavgift vid överlåtelse inom en krets av närstående kan, efter mönster från reglerna om kvittning av underskott av nystartad näringsverksamhet i 46 5 1 mom. KL, licensavgiften aldrig få vara lägre än den skulle ha varit om den närstående (överlåtaren) fortsatt att driva verksamheten. Det betyder att reducerad avgift inom närstående- kretsen sammantaget kan komma i fråga under två års tid (punkt 14 av anvisningarna till 32 & KL). I syfte att förhindra att en fysisk person direkt eller via en juridisk person återkommande etablerar nya rörelser för vilka reducerad licensavgift aktualiseras, kan föreskrivas att reduk- tion enbart får ske vid ett tillfälle när samma fysiska person driver,

äger eller företräder en näringsverksamhet. Med en sådan regel upp- kommer ett behov av registeruppgifter.

Ett kringgående av regeln om full licensavgift kan emellertid ske genom bulvaner, en problematik som i alla sammanhang är svår att motverka.

10.7 Deltid

Inom olika branscher förekommer i varierande omfattning att verksam- heten bedrivs på deltid. Näringsverksamheten genererar därför inte skatter och avgifter i nivå med en tänkt licensavgift. Frågan togs upp i principskissen om taxi där särskilt glesbygdsföretag kunde sakna en marknad för att driva taxirörelse på heltid. Ett särskilt dispensför- farande föreslogs därför för taxi, vilket byggde på att länsstyrelsen som har hand om trafiktillstånden för taxi skulle bevilja dispens. För del- tidsrörelse var licensavgiften reducerad.

Utvidgas ett licensavgiftssystem till andra branscher uppkommer frågan hur licensavgiften skall konstrueras i deltidsrörelser, som inte är tilståndspliktiga. En möjlig lösning är en skattemässig bevisbörderegel om att den part som har lättast att visa att verksamheten bedrivs på deltid har bevisbördan för detta. Med andra ord är det den skatt- skyldige som bör kunna visa att verksamheten bedrivs på deltid.

10.8 Ökad nyansering

En grundläggande fråga för alla former av schablonbeskattning är hur förfinad beskattningen, i detta fall licensavgiften, bör vara. Meningen är att licensavgiften skall vara ett golv, en lägsta nivå på skatter och avgifter. Om licensavgiften kan differentieras kan golvet bli mer exakt. Risken är annars stor att för många redovisar skatter och avgifter som överstiger licensavgiftsnivån och trots det gör sig skyldiga till om- fattande skatteundandraganden. Detta kan t.ex. bli följden om licensav- giften är för låg för fordon som får framföras av flera förare och där en viss taxibil går dygnet runt i ett storstadsområde. Nackdelen med ett för nyanserat system är att kontrollproblemen ökar. Ett licensav- giftssystem kan inte bygga på att stora kontrollresurser används för att undersöka parametrar o.d.

Taxiförbundet har å andra sidan invänt att olika nivåer på licensav- giften hämmar branschens marknadsfunktion genom att ett fordon kan behöva användas som flerförarbil under enbart några dagar och med

kort varsel. Då kan det vara svårt att ändra licensavgiftsnivå eftersom det enligt förslaget måste ske före ett månadsskifte.

Enligt utredningens bedömning är det önsvärt att få en så nyanserad licensavgift som möjligt med beaktande av att systemet inte får bli krångligt och resurskrävande. En nyanserad licensavgift ökar systemets träffsäkerhet; golvet blir exaktare. För taxibranschens del bör det därför finnas flera nivåer på licensavgiften.

För att åstadkomma ännu fler nivåer kunde licensavgiften vara något högre för fordon som inte genom företaget är anslutet till en beställningscentral. De fasta kostnaderna till en beställningscentral är höga vilket påverkar licensavgiftens storlek. För att få en mer nyanse- rad licensavgift föreslås därför att olika nivåer på licensavgifter skall gälla beroende av om företagaren är ansluten till en beställningscentral eller inte. Om företagaren inte har kostnader för medlemskap i en beställningscentral kan licensavgifter höjas med i storleksordningen 2 000 kr i månaden.

10.9 Licensavgift i frisörbranschen

Utredningen har undersökt hur en licensavgift kan konstrueras för frisörbranschen. Undersökningarna har skett med hjälp av bransch— organisationen Sveriges Frisörföretagare. Utredningen har fått del av bl.a. branschstatistik. Tillsammans med Sveriges Frisörföretagare har vi genomfört en enkät riktad till ett tjugotal slumpmässigt utvalda frisör- företag för att få underlag till en licensavgift.

Vi har också utgått från uppgifter ur det centrala skatteregistret. I frisörbranschen, som i många andra branscher, är variationen vad gäller företagsstorlek mycket stor, från små enmansföretag utan anställ- da till företag som har över 30 årsarbetskrafter. Eftersom det finns en praktisk övre gräns för hur stor en frisersalong kan bli med hänsyn till lokal och läge är det ovanligt med alltför stora företag. Även om flera salonger ibland ingår i samma företag så är norrnalföretaget ändå ett relativt litet företag.

Kostnadsbilden i ett företag i branschen kan schablonmässigt sägas bestå av följande poster:

Löner och övriga personalkostnader, inklusive sociala avgifter varierar naturligtvis mycket eftersom enskilda firmor med få eller inga anställ- da drar ner snittvärdet men för aktiebolag kan man säga att snittet ligger på mellan 50 och 70 procent.

Vari/kostnaderna utgör cirka 10 — 15 procent. Övriga kostnader ligger runt 10 procent.

Hyra och övriga lokalkostnader uppgår till 20 — 35 procent.

För att få fram en utgångspunkt för en licensavgift i frisörbranschen har en jämförelse gjorts med rekommenderade självkostnadskalkyler för branschen, statistik från skatteförvaltningen samt löneläget i bran- schen.

Genomsnittslönen för en anställd i frisörbranschen är knappt 13 000 kr brutto (1995 års uppgifter). Detta motsvarar en timlön på 75 kr i timmen och ger en inkomst efter skatt på 8 900 kr. För en nyanställd med viss branschvana ligger lönen på nästan samma nivå.

En egenföretagare som före skatt och efter avsättning för egenav- gifter har en inkomst på 13 000 kr behöver lågt räknat ha en omsätt- ning på ca 30 000 kr per månad.

Denna omsättning ger följande normalkalkyl.

Bruttointäkt 30 000 Moms -6 000 Nettointäkt 24 000 Omkostnader -7 200 Överskott 16 800 Egenavgifter -4 200 ”Bruttolön” 12 600 Skatt -3 900 ”Nettolön” 8 700

Ovanstående normalkalkyl ger ett skatteuttag på

Inkomstskatt 3 900 Egenavgifter 4 200 Moms* 4 500 Summa 12 600

* Utgående moms 6 000 ingående moms 20 procent av 7 200 kr (full moms har beräknats på samtliga omkostnader även lokalhyran).

Vid beräkningen av en licensavgift för taxi diskuterades att skatteut- taget skulle baseras på en inkomstnivå som motsvarade 80 procent av normalinkomsten. I ovanstående fall innebär det följande.

Bruttointäkt 24 000 Moms -4 800 Nettointäkt 19 200 Omkostn* —6 500 Överskott 12 700 Egenavgifter -3 200 ”Bruttolön” 9 500 Skatt -2 950 ”Nettolön” 6 550

* Omkostnaderna utgörs i kalkylen huvudsakligen av fasta kostnader varför de endast minskar med den rörliga delen (beräknat till 10 procent av omsätt- ningsminskningen)

Ovanstående normalkalkyl ger ett skatteuttag på

Inkomstskatt 2 950 Egenavgifter 3 200 Moms* 3 500 Summa 9 650

* Utgående moms 4 800 — ingående moms 20 procent av 6 500 kr

Licensavgiften för en enskild näringsidkare utan anställda bör därför uppgå till 9 650 kr.

För taxis del uppgick licensavgiften för en enförarbil till 6 000 kr. Då hade mervärdesskatten helt räknats bort beroende på att ingående mervärdesskatt är 25 procent (fordonsinköp, drivmedel m.m.) medan utgående moms är reducerad till 12 procent för transporter. Om vi beräkningsmässigt bortser från mervärdesskatten för frisörverksamheten (3 500 kr) återstår 6 150 kr, dvs. nästan exakt samma belopp som för taxi. Det betyder att licensavgiften för taxi- resp. frisörverksamhet ligger på samma nivå, när hänsyn tagits till att skilda momssatser påverkar skatteutfallet för taxi.

Eftersom det är mycket vanligt med anställda inom branschen måste ovanstående grundlicens kompletteras med ytterligare någon parameter som tar hänsyn även till omfattningen på verksamheten. Till skillnad mot i taxibranschen, där själva bilen utgör licensgrunden, finns det ingen övre gräns för hur stor verksamheten i ett frisörföretag kan bli teoretiskt sätt.

I frisörbranschen måste man därför försöka hitta någon annan objektivt fastställbar parameter som kan användas för att komplettera grundlicensen. En sådan parameter kan vara lokalyta. Fördelen med

den parametern är att den kan tillämpas i samtliga kontantbranscher och då även tillfällig försäljning där torgstånd och liknande kan anses utgöra en lägsta grundyta för verksamheten.

Vi har med ledning av tillgängliga statistiska uppgifter och den enkät som ett tjugotal företag besvarat inte kunnat hitta några samband mellan lokalyta och omsättning som är så pass säkra att man kan bygga en kompletteringslicens på dem. Ytan kan vara ”slumpmässig” eller betingad av andra faktorer än just kundmaximering. För att lokal— ytan skall kunna användas som parameter krävs ytterligare utredning.

Det som är lättast att koppla omsättningen till är antalet stolar. I den statistik vi har varierar antalet stolar per årsarbetskraft mellan 1,2 och 1,8. Med det som utgångspunkt skulle man som ett generellt antagande kunna utgå ifrån att om det finns två stolar finns det en årsarbetskraft. Om man kompletterar det med en grundlicens som ”konsumerar” två stolar har man fått en byggbar licens.

10.10 Licensavgift i restaurangbranschen

Utredningen har undersökt hur en licensavgift kan konstrueras för restaurangbranschen. Undersökningarna har skett med hjälp av bran- schorganisationen Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare. Utred- ningen har fått del av bl.a. branschstatistik. Vi har också utgått från uppgifter ur det centrala skatteregistret.

De förutsättningar för licensavgift som gäller för taxi- och frisör- branscherna kan inte utan vidare översättas till restaurangbranschen. På samma sätt som i frisörbranschen finns en stor variation vad gäller företagsform och storlek; variationerna är emellertid ännu större i restaurangbranschen.

Det finns flera skäl till varför variationerna i restaurangbranschen är stora. För det första är restaurangbranschen annorlunda organiserad än taxi- och frisörbranscherna. Många näringsställen ingår i samma restau- rangföretag, vilket bl.a. innebär att de 600 största företagen, av totalt omkring 10 000 företag, svarar för 50 procent av branschens totala omsättning. Vidare är variationerna större när det gäller vilken kategori företaget tillhör. Branschen kan grovt indelas i följande kategorier: lunch— och kvällsrestauranger, hotellrestauranger, personal-/företagsrest- auranger, dans-/nöjesrestauranger, snabbmatsrestauranger, caféer, pizzerior, nationalitetsrestauranger samt vägrestauranger. Inom flera av dessa kategorier förekommer en stor variation beroende på affärskon- cept, såsom målgrupp, prissättning m.m.

Av tillgänglig branschstatistik framgår vidare att grunddelama i

företagens intäkter och kostnadsbilder varierar beroende på storlek på företaget.

Intäktssidan ser grovt ut på följande sätt:

Intäktsfördelning i procent av omsättningen

Omsättning i miljoner

Alla ( 5 5-10 >I 0 Mat 70 83 71 48 Dryck 25 15 27 40 Övrigt 5 2 2 12

Kostnadssidan har följande uppdelning:

Kostnadsfördelning i procent av omsättningen

Omsättning i miljoner

Alla ( 5 5-10 >10

Varukostnad 35 38 35 30 Arbetskraftskostnad 38 37 38 37 Rörelsekostnader 14 13 13 18 Hyra 8 8 8 9 Kapitalkostnader 4 4 3 3 Nettoresultat 1 0 3 3 1 00 100 100 100

Som framgår ovan är de största kostnadspostema varuinköp och ut- gifter för arbetskraft. Även om medelvärdena är relativt lika mellan olika omsättningsgrupper så förekommer en stor variation.

Spridningen på varukostnaden är sådan att nedre resp. övre kvartil ligger på 29 resp. 40 procent. Spridningen på arbetskraftskostnaden är på motsvarande sätt 32 resp. 43 procent.

Medelvärde Varukostnad 35 % Arbetskraftskostnad 38 %

Kvartiler

29%/40% 32%/43%

Ett annat sätt att visa på skillnaderna i branschen framgår av följande tabell:

Genom sn ittsrestaurang

Omsättning i miljoner

Alla Oms, milj 9,3 3,0 Gästnota, kr 149 Yta, m2 739 Antal sittplatser 221 Antal årsanstäl Ida 16 Energi/kvm 325 Oms/m2 12 600 Oms/årsanställd tusental 581,2 Oms/sittplats tusental 42,1

7,5

73 428

142

199 7 000

500,0

21,1

5-10 21,8

201 551

177

14 394 13 600

535,7

42,4

215 1306

392

34 424 16 700

641,2

55,6

Som framgår av ovanstående är variationen mycket stor mellan såväl omsättning per yta som omsättning per sittplats när det gäller företag inom olika omsättningsklasser. Troligtvis förekommer även en mycket stor variation inom de olika omsättningsklassema.

Den faktor som är mest stabil, oavsett omsättning, är omsättning per årsarbetskraft, men även det varierar en del runt 600 000 kr per anställd.

Med hänsyn till de stora variationerna i branschen är det svårt att på grundval av en övergripande studie hitta säkra parametrar som kan

utgöra grunden för en licensavgift.

1 den ovan redovisade skissen till licensavgift för frisörbranschen byggde beräkningen på hypotesen att en egenföretagare bör ha samma avkastning på sitt arbete som om han varit anställd. Detta var själva grunden för licensavgiften och det framräknade beloppet utgjorde också grundavgift. Grundavgiften fick sedan byggas på med hänsyn till antalet frisörstolar i lokalen. Genom att även beakta antalet stolar kommer licensavgiften att avspegla verksamhetens storlek.

Grundförutsättningen att en egenföretagare skall ha samma avkast— ning som om han varit anställd, går även att tillämpa på en licensavgift i restaurangbranschen. Eftersom enmansföretag utan anställda är så gott som obefintliga i restaurangbranschen (om ”korvgubbar” undantas) är det nödvändigt att ha även påbyggnadsdelar i ett licensavgiftssystem.

Eftersom licensavgiften helst bör grundas på en parameter som går att objektivt fastställa är omsättning per årsarbetskraft inte lämplig eftersom just svart arbetskraft är ett av de vanligare problemen hos de företag i branschen som inte har en korrekt redovisning av skatter och avgifter.

Av övriga tänkbara parametrar i ovanstående tabell har parametern omsättning per sittplats den uppenbara nackdelen att antalet sittplatser i en restaurang är mycket lätt att förändra och därför inte är lämpligt som objektivt instrument. Antalet sittplatser kan dessutom variera av många olika skäl; extra platser sommartid (vid bra väderlek), olika dukningar vardagar/helger, dagtid/kvällstid osv.

Den återstående parametern, omsättning per yta, utgör en objektiv grund som inte går att påverka alltför mycket (även om problemet med uteserveringar delar av året naturligtvis måste beaktas). Om inte hela verksamhetens lokalinnehav skall räknas måste det även göras en gränsdragning mellan vad som är restaurangyta (där måltider intas) och vad som är övriga lokaler.

Problemet med att bestämma licensavgiften efter ytan är att varia— tionen är mycket stor mellan olika typer av restauranger. Dessutom kan den yta en restaurang disponerar bero på tillfälligheter och inte vara anpassad till verksamhetens omfattning. Det krävs ytterligare under- sökningar för att se vilka samband som finns mellan yta och skatteut- fall. En metod kan vara att dela in restauranger i olika kategorier. En annan variant är att också utgå från det geografiska läget. Den senare frågan berörs något i det följande.

10.1 1 Lägesfaktorn

Behovet av nyanserade och differentierade licensavgiftsnivåer gör sig bl.a. gällande beträffande verksamhetens geografiska läge. Presum- tionen är att likartade verksamheter har olika skatteutfall, och därmed borde ha olika licensavgiftsnivåer, beroende på var verksamheten bedrivs. Verksamheter som bedrivs i glesbygd antas ha ett lägre skatte- utfall än verksamheter i tätort och inom tätorter finns variationer där de centrala delarna i storstäder är de områden där verksamheter förvän- tas ha det största skatteutfallet.

En möjlig parameter som skulle kunna användas vid framtagandet av differentierade licensavgifter skulle kunna skapas med ledning av de underlag som ingår i processen att fastställa taxeringsvärden för hyres- fastigheter. I samband med fastighetstaxering avseende hyreshus tas så kallade riktvärden fram för olika geografiska värdeområden. Nivåerna på dessa riktvärden varierar mellan de olika värdeområdena och kan sägas utgöra en belägenhetsfaktor.

Genom att göra en tillämpning av dessa värden skulle en parameter kunna införas som innebär att licensavgiften till viss del baseras på verksamhetens geografiska belägenhet.

Det finns dock flera nackdelar med att i nuläget föreslå att enbart värden hämtade från fastighetstaxeringssystemet används som para- meter för en licensavgift.

Beträffande frisörbranschen har den föreslagna licensavgiftsnivån sitt ursprung i en beräkning av en verksamhet som ger ett skatteutfall, bortsett från mervärdesskatt, som motsvarar en snittlön i branschen. Licensavgiften ökas sedan på med hänsyn till antalet arbetsplatser i lokalen. Eftersom grunden för licensavgiften till stor del är snittlönen i branschen finns det ingen logisk koppling till att verksamheter som bedrivs inom fastighetsekonorniskt attraktiva områden skulle generera högre skattemässiga utfall. Det är troligt att verksamheter som bedrivs inom dessa områden har högre hyror och därmed högre omsättning, men vi saknar underlag att det skattemässiga utfallet är högre. Inte heller finns det uppgifter som visar om snittlönema varierar i enlighet med fastighetstaxeringens värdeområden.

Beträffande restaurangbranschen är det lättare att kombinera en licensavgift som på ett eller annat sätt utgår från ytan med en belägen- hetsfaktor än med en licensavgift som baseras på genomsnittslönen. Samma invändningar finns emellertid för restaurangbranschen som för frisörer. Någon statistik finns inte framtagen som visar att det genom— snittliga skatteutfallet per kvadratmeter varierar i enlighet med värde— områden.

Ytterligare skäl som talar mot användandet av en parameter baserad på fastighetstaxeringen är det faktum att indelningen i värdeområden baseras på försäljningsvärden. Försäljningsvärden är beroende av både avkastningsmöjligheter och värdeökningsbedömningar. Det faktum att ett område är högt värderat behöver inte nödvändigtvis innebära att området i sig är ekonomisk intressant för de ovan nämnda branscherna. Det skattemässiga utfallet av en verksamhet behöver visserligen inte vara högre bara för att verksamheten har lokaler i fastighetsekonomiskt attraktiva områden även om det är troligt att det finns ett samband.

Andra praktiska invändningar mot en värdeområdesparameter är att båda de ovan nämnda branscherna kan finnas i byggnader som inte utgör skattepliktiga värderingsenheter i fastighetstaxeringen (kommuni- kationsbyggnad, vårdbyggnad, idrottsanläggning, skolbyggnad m.m.). Dessa byggnader ligger i och för sig alltid inom något värdeområde men eftersom dessa byggnader inte har påverkat värdeområdets be- dömning skulle dessa verksamheter bli bedömda utifrån förhållanden som inte är direkt tillämpliga på den byggnad där verksamheten be- drivs.

För att för restaurangbranschen åstadkomma en belägenhetspara- meter som kompletterar grundlicensavgiften (grundavgiften) bör man kunna utgå från de värdeområden som fastighetstaxeringen ger och kombinera dessa uppgifter med en mer förfinad branschstatistik där även den geografiska placeringen vägs i som en del i statistik- uppgiftema. På så sätt skulle en mer tillförlitlig belägenhetsanpassning kunna skapas.

10.12 Överväganden och förslag

10.12.1 Bör licensavgift införas?

Utredningens förslag: Ett lagförslag bör utarbetas för ett sys— tern med licensavgift som sedan kan införas i kontantbranscher som är utsatta för ekonomisk brottslighet.

Skälen för utredningens förslag

Tidigare har redovisats remissinstansemas inställning till utredningens förslag om licensavgift. Eftersom så många som hälften av remiss- instansema är positiva till att frågan utreds vidare bör ett konkret

förslag tas fram.

Av särskild betydelse är att företrädarna för branschen anser att licensavgift är ett verkningsfullt medel mot ekonomisk brottslighet. Det gäller både branschorganisationer och företrädare för den fackliga sidan. Det gäller också Vägverket och två länsstyrelser.

Utredningen ser licensavgiften som en metod att komma till rätta med skatteundandragandet i de svårkontrollerade kontantbranscherna. Det finns därför skäl att ta fasta på att både Grossistförbundet Svensk Handel och Sveriges Köpmannaförbund, visserligen är kritiska till förslaget men är öppna för en licensavgift med vissa förändringar eller att licensavgift införs på försök. På arbetstagarsidan har bl.a. LO ställt sig bakom ett system med licensavgift.

Remissutfallet får således ge stöd för att arbeta vidare med frågan. Eftersom förslaget är helt nytt medför det emellertid ett antal och inte helt lättöverskådliga konsekvenser. Det finns inga förutsättningar att inom ramen för denna utredning, som skall vara klar under sommaren, att av rena tidsmässiga skäl fullfölja hela detta omfattande detaljarbete. Detta kan endast utföras i regeringskansliet eller via särskild kompe- tens.

Sorn framgått av redovisningen över remissutfallet saknas det inte invändningar över principskissens förslag. Många remissinstanser har lagt ned ett stort arbete med att analysera principskissen och har kom- mit med värdefulla förslag på hur olika problem skall lösas. Självfallet bör ett kommande lagstiftningsarbete inte vara låst vid den utformning av systemet som redovisats i principskissen utan bör vara fri att ta fram ett eget förslaget till schablonbeskattning. Det är också i ett sådant arbete som de invändningar och förslag som kommit fram genom remissen får behandlas.

Däremot har utredningen ovan något skisserat hur en licensavgift kan utformas i en annan bransch än taxi. Det gäller frisörbranschen. När det gäller restaurangbranschen krävs ytterligare undersökningar för att få fram en lämplig indelning på olika verksamhetsinriktningar och parametrar. Utredningen har tidigare berört några frågor som tagits upp av remissinstansema. Utredningen finner skäl att här kommentera remisskritiken på ytterligare tre punkter.

Den ena frågan gäller om taxibranschen är utsatt för ekonomisk brottslighet eller inte. Några remissinstanser har gjort gällande att utredningen inte övertygande kunnat redovisa att taxibranschen har stora problem med ekonomisk brottslighet.

När det gäller förekomsten av ekonomisk brottslighet i olika branscher är det utredningens erfarenhet att det är stora svårigheter att få fram branschkartläggningar och annat material som visar graden av

brottslighet. Det hänger samman med att sådana systematiska under- sökningar inte förekommer. Visserligen genomför RSV branschkart- läggningar men dessa syftar inte till att undersöka graden av ekono- misk brottslighet i olika branscher utan skall i stället tjäna som redskap en erfarenhetsbank — för granskning och revision av företag i aktu- ella branscher. Forskningen om ekonomisk brottslighet är också syn- nerligen begränsad. Sammanfattningsvis vet vi för lite om den ekono- miska brottslighetens förekomst i specifika branscher och det finns ett mycket stort behov av att öka kunnandet och att hålla det vid liv genom kontinuerliga undersökningar. Förhoppningsvis kan fördjupade och fortlöpande kartläggningar bli ett av resultaten av utredningens arbete, ett ansvarsområde som passar den nya Ekobrottsmyndigheten.

Bristen på kunskap om ekonomisk brottslighet och svårigheten att jämföra branscher med andra hindrar inte att det enligt utredningens uppfattning knappast finns någon bransch som är så väl kartlagd som taxibranschen. Uppfattningen att problemen är stora delas också av branschorganisationer och fackförbund samt av övervakande och rättsvårdande myndigheter. Utredningen har inte något att erinra mot uppfattningen att problemen är större i storstäderna än i övriga landet, ett förhållande som är relevant även för andra branscher än taxi.

Den andra frågan gäller om licensavgiften skall ligga fast eller om det skall finnas någon möjlighet att jämka avgiften. Som tidigare angetts skall en faktisk licensavgift betalas om skatter och avgifter inte uppgår till licensavgiftens storlek. 1 ett sådant fall blir beskattningen högre än om den hade skett enbart med stöd av de konventionella reglerna. Någon möjlighet till nedsättning av licensavgiften skulle inte finnas. Det är denna del i förslaget som kan anses som kontroversiell och utredningen har därför i principskissen försökt belysa problemet ur olika rättssäkerhetsaspekter och avvägt rättssäkerhet mot problemen i branschen. Dessutom beaktades rättsäkerhetsaspekter redan vid bestäm- mande av licensavgiftens konstruktion (olika nivåer). När det gäller nivåerna beaktades förhållandevis höga fasta kostnader samtidigt som en nedsättning skedde till 80 procent av ett nonnalutfall.

Flera remissinstanser har riktat kritik mot förslaget i denna del och hävdat att det måste finnas en möjlighet att bli taxerad efter netto- vinsten och inte enligt licensavgiften. Som angetts i avsnittet om remissutfallet har Grossistförbundet Svensk Handel föreslagit att licensavgiften skall ses som en preliminär skatt som vid den slutliga avräkningen skall jämföra med det faktiska resultatet. Understiger de faktiska skatterna licensavgiften bör den skattskyldige beredas möj- lighet att inkomma med redogörelse till varför hans verksamhet inte är så lönsam som i normalfallet i branschen. Kan en rimlig förklaring inte

ges fastställs skatten till licensavgiftens belopp. Framstår däremot orsaken som rimlig bör licensavgiften kunna jämkas till ”korrekt” nivå. Utredningen kan dela uppfattningen att det bör finnas en möjlighet att sätta ned licensavgiften. Kraven måste emellertid vara höga för att få licensavgiften nedsatt. Det bör krävas att den skattskyldige kan visa varför licensavgiften är för hög. En nedsättning kan ske endast om det föreligger särskilda skäl. En nedsättning bör vidare föregås av taxe- ringsrevision för att utreda om uppgifterna är riktiga. Revisionen bör även omfatta tidigare beskattningsår.

Den tredje frågan gäller risken för att licensavgiften inte enbart blir ett golv, som är syftet med systemet, utan också ett tak. Många remiss- instanser har varnat för denna effekt.

I delbetänkandet framfördes faran med att en minimibeskattning, som licensavgiften är ett exempel på, kan leda till anpassning så att skatteutfallet successivt sjunker till en nivå som ligger nära licensav- giften. Utredningen inskärpte därför nödvändigheten av att kontrollen fortsätter. Som utredningen ser det är fördelen med licensavgiften att den höjer golvet, beskattningen hamnar på en rimlig nivå. Däremot löser licensavgiften inte skatteundandragandet för skatteutfall över licensavgiften (på marginalen). Där måste den den traditionella kon- trollen fortsätta och förfinas. Licensavgiften frigör emellertid resurser att öka denna kontroll.

Utredningen har också tagit fram andra förslag och rekommenda- tioner som skall förbättra läget även för skatteutfallet överstigande licensavgiften. Särskilt inom offentliga upphandling av färdtjänst finns det stora förutsättningar att motverka ekonomisk brottslighet. Nya krav på taxametrar samt tömningscentraler är ytterligare metoder för att öka kontrollen.

10.12.2 I vilka branscher bör licensavgift införas?

Utredningens förslag: Ett licensavgiftssystem bör till en början införas i taxi- och frisörbranscherna. På lite sikt bör licensavgift även införas i restaurangbranschen. Efter fördjupade bransch- kartläggningar bör licensavgiftssystemet införas i ett flertal branscher.

Skälen för utredningens förslag

F akturerin gsbranscher

Det stora problemet med ekonomisk brottslighet i fakturerings- branschema är skatteundandragande via underentreprenörer (entre- prenadbranscher). Detta problem kan man inte komma åt genom en licensavgift eftersom det inte är möjligt att på ett säkert sätt mäta verksamhetens omfattning och därmed skattutfall, dvs. licensavgiftens storlek. Delar av byggbranschen, städ- och flyttbranschen är arbets- intensiva och det är svårt att ”utifrån” få något grepp om hur många som är verksamma i ett företag eller en serie av företag. Om licensav- giften skulle grundas'på det antal personer som företagen redovisar skulle dessutom licensavgiftssystemet enbart vara en spegling av det konventionella skattesystemet som redan förutsätter sådana uppgifter för bl.a. arbetsgivaravgifter och innehållen preliminär inkomstskatt för arbetstagare. Licensavgiftssystemet skulle därför inte tjäna något syfte. Dessutom kännetecknas bygg— och flyttbranschen av kraftiga sväng- ningar, vilket gör det svårt att klarlägga verksamhetens omfattning. Ett annat skäl till varför en licensavgift inte passar i entreprenad- branscherna är att stora delar av verksamheten på fullt legitima skäl förutsätter att underentreprenörer anlitas. Det gäller främst inom bygg- branschen. Det är därför svårt att bestämma skatteutfallet av ett före- tags verksamhet eftersom det till stor del är beroende av om under- entreprenörer anlitas, vilket ger upphov till främst utgående mervärdes- skatt, eller om arbetet utförs av egen arbetskraft, vilket leder till arbets- givaravgifter och innehållen preliminärskatt. Skatteutfallet i företaget blir regelmässigt högre om arbetet utförs av egen arbetskraft än om underentreprenörer anlitas. Vid anlitande av underentreprenörer flyttas stora delar av skattutfallet till underentreprenören som betalar arbets- givaravgifter och innehållen preliminär skatt för sina anställda. Däremot skulle en licensavgift kunna införas även i fakturerings- branschema om man nöjde sig med en lägsta nivå på beskattningen. Utgångsläget för en sådan licensavgift är att näringsidkaren (en person) skall kunna leva på sitt företag och licensavgiften bestäms efter ett rimligt skatteutfall utifrån denna premiss (jfr grundavgiften för frisör- branschen). I de flesta faktureringsbranscher skulle det således enbart vara en nivå på licensavgiften, oavsett företagets storlek. Som redan nämnts är skälet till att införa endast en nivå svårigheten att hitta parametrar för att bestämma olika nivåer. Fördelen med en sådan minimibeskattning är att man kommer till rätta med skatteundandra- gandet åtminstone i de minsta företagen. En licensavgift av detta slag skulle kunna införas för all näringsverksamhet i samtliga branscher.

En sådan licensavgiften skulle emellertid inte motverka det struk- turella entreprenadbranschproblemet med underentreprenörer eftersom licensavgiften kommer att ligga alldeles för lågt. Nackdelen med en licensavgift som baseras på att en person skall kunna försörja sig på verksamheten är att det skapar en obalans mellan de minsta företagen och övriga företag. Man minskar skatteundandragandet i ett segment men åstadkommer ingen förbättring i övrigt. Trycket ökar på de minsta företagen men lämnar övriga företag i fred. För att ett licensavgifts- system skall bli rättvist krävs att licensavgiftens storlek är anpassad till företaget storlek. För taxibranschen var licensavgiften avhängig antalet fordon och avspeglade därigenom företagets storlek. Enligt utred- ningens bedömning kan en licensavgift enbart införas i branscher där avgiften någorlunda hyggligt är anpassad till företagets storlek.

I vissa faktureringsbranscher bör det i och för sig finnas tekniska förutsättningar att införa licensavgift. Det gäller åkerier där fordonen, på liknande sätt som för taxi, kan tjäna som underlag för licenavgiften.

Kontantbranscher

Ett licensavgiftssystem med olika avgifter passar bättre i kontant- branscherna eftersom verksamheten i regel drivs från fasta lokaler. Lokalen, och vad som finns i den, kan därför tjäna som underlag för bestämmande av parametrar och därmed licensavgiftens storlek. Vik— tiga undantag är tillfällig försäljning samt taxi. För taxis del kan emel— lertid fordonet sägas vara en ersättning för lokalen. När det gäller merparten av den tillfälliga försäljningen bedrivs verksamheten från fasta (torghandel) eller tillfälliga (marknader m.m.) salustånd som kan anses motsvara lokaler.

Sammanfattningsvis passar ett licensavgiftssystem bättre i kontant- branscherna än i faktureringsbranschema.

Som framgått av avsnittet om licensavgift i restaurangbranschen krävs det en omfattande utredning för att ta fram parametrar som licensavgiften kan baseras på.

Generell licensavgift eller enbart i utsatta branscher?

Vid första påseende ligger det nära till hands att införa licensavgift i branscher med klart dokumenterade problem, t.ex. taxi, restaurang och frisör. Skälet är att licensavgiftens syfte är att komma till rätta med skatteundandragandet i utsatta branscher.

Orsaken till att dessa branscher är utpekade har inte enbart att göra

med att problemen där är stora utan också att samhällets resurser till viss del koncentrerats till dessa branscher. När väl en bransch blivit uppmärksammad ökar benägenheten att kontrollera och granska företag i den branschen och de oegentligheter som upptäcks förstärker bilden av problembransch. Små branscher som är betydelselösa för de totala skatteinkomstema får inte samma uppmärksamhet.

Att enbart ta fasta på dokumenterade problembranscher är inte rättvist om man skall försöka fånga in förekomsten av ekonomisk brottslighet i olika branscher. Vår kunskap om omfattningen av ekono- misk brottslighet inom de hundratals delbranscher som finns inom kontantbranscherna är mycket begränsad. Med undantag av ett fåtal branscher är det inte möjligt att med någon större säkerhet kunna peka ut vissa delar av kontantbranscherna som mer utsatta än andra. Några exempel kan illustrera problematiken. Om det är klart konstaterat att det är vanligt med skatteundandraganden i frisörbranschen, hur för- håller det sig det då i närliggande branscher som solarier och skönhets- vård? Är licensavgift motiverad enbart i frisörbranschen och inte i andra närliggande branscher bara för att det saknas underlag om de senare? Det finns problem inom tillfällig försäljning, men finns det grund för att påstå att problemen är större hos torghandlare än hos den som driver grönsaks- eller blomsterbutik?

Enligt utredningens bedömning är det mycket som talar för att problemen i kontantbranscherna inte inskränker sig till ett fåtal branscher utan är mer omfattande. Det har att göra med kontant- branschemas struktur och att konkurrensen ofta är hård vilket ökar risken för oegentligheter. Problemet är att vi inte närmare kan ange vilka branscher det är. Detta talar för att licensavgiftssystemet bör gälla generellt eller i vart fall införas med någorlunda bredd. Samtidigt har den största delen av kontanthandeln inte problem med skatteundandra- ganden. Detta är argument för att införa licensavgift enbart i utsatta branscher.

Ytterligare en aspekt är företagens storlek. Många kontantbranscher domineras av affärskedjor med stora krav på internkontroll och där kontantbranschproblemen inte alls gör sig gällande. Inom samma branscher finns också mindre företag som strukturellt faller in under kontantbranschproblematiken. Det är knappast möjligt att införa regler som enbart gäller för enbart en kategori av företag. Mot detta talar att regler skall vara konkurrensneutrala och svårigheten att hitta kriterier för att objektivt skilja på företag i samma bransch. Enligt utredningens bedömning bör därför en licensavgift gälla samtliga företag i en bransch om inte objektiva faktorer kan skilja ut vissa kategorier.

Som nyss nämnts är större delen av kontanthandeln seriös och det

skulle därför saknas skäl för att införa licensavgift i samtliga kontant- branscher. Däremot är det otillfredsställande att införa ett sådant sys- tem enbart i ett fåtal problembranscher när det finns skäl att anta att den ekonomiska brottsligheten har en större utbredning.

Enligt utredningens bedömning bör licensavgift införas i branscher där man efter fördjupade kartläggningar funnit att problemen är relativt stora när det gäller skatteundandraganden. Vidare bör licensavgift införas endast i branscher av någorlunda storlek och betydenhet.

Utredningen föreslår därför att ett licensavgiftssystem utarbetas och till en början införs i några utsatta branscher. Det gäller taxi- och frisörbranscherna. Både taxi- och frisörbranscherna ställer sig positiva till att licensavgift införs i resp. branscher. På lite sikt bör licensavgift införas även i restaurangbranschen. Samtidigt som systemet utvärderas bör fördjupade branschkartläggningar göras i syfte att införa systemet i fler branscher. Enligt utredningen är det mycket som talar för att licensavgift bör införas i ett flertal kontantbranscher.

10.123 Licensavgift i framtiden

Utredningens bedömning: På lång sikt bör ett system med licensavgifter kunna ersätta det konventionella skattesystemet.

Skälen till utredningens bedömning: Som framgått av redogörelsen syftar licensavgiften till att stötta det konventionella skattesystemet, inte att ersätta det. Licensavgiften är ett uttryck för en lägsta nivå på beskattningen, ett golv. Dessa förhållanden hindrar inte att licensav- giften i ett framtidsperspektiv kan användas på annat sätt.

Om införande av licensavgift i kritiska branscher tillsammans med andra metoder medför att problemen med skatteundandraganden minskar betydligt bör man överväga om inte beskattningen skulle kunna stanna vid licensavgiften. Härigenom skulle väsentliga förenk- lingar ske för företagarna.

1 1 Yrkestrafik

Sammanfattning

Genom länsstyrelsens tillståndsprövning är sedan lång tid tillbaks företag som bedriver yrkesmässig trafik föremål för en förhållandevis grundlig lämplighetsprövning och de facto också ett näringsförbud för den som missköter sig. Trots detta kan vi konstatera att flyttföretag och taxi är några av av de branscher som är mest utsatta för ekono- misk brottslighet. De ordinära åkeriföretagen har dock inte större problem med ekonomisk brottslighet än företag inom andra branscher.

För att minska den ekonomiska brottsligheten inom yrkestrafiken krävs insatser på olika områden. Som en metod har utredningen redan tidigare föreslagit en licensavgift (SOU 1996:172) för taxi.

Utredningen föreslår nu för taxi, utöver licensavgift, att

— taxametrar regelbundet skall tömmas i en tömningscentral,

— den som har begått ekonomiska brott inte skall få köra taxi.

Utredningen föreslår för flyttbranschen att — skärpta krav skall ställas för att näringsidkare skall få F—skatt,

— huvudentreprenör skall göra skatteavdrag för underentreprenörer.

Utredningen föreslår för yrkestrafiken

— ett effektivare informationsutbyte mellan myndigheterna för bättre tillgång till uppgifter som är relevanta för trafiktillstånd.

Andra förslag som får betydelse för yrkestrafiken är att

— kontrollen vid offentlig upphandling förbättras

— skattemyndigheten skall kunna begära specifikation över vilka som omfattas av inbetalning av anställdas preliminär skatt och arbetsgivar- avgifter.

11.1 Allmänt 11.1.1 Inledning

Den yrkesmässiga trafiken har av huvudsakligen trafikpolitiska skäl sedan lång tid tillbaka varit omgärdad av regler. De bestämmelser som gäller nu finns i yrkestrafiklagen (1988:263), YTL, och yrkestrafik- förordningen (1988:1503), YTF.

I betänkandet Ny yrkestrafiklagstiftning (SOU 1996:93) har 1995 års yrkestrafikutredning lämnat förslag till bl.a. en ny yrkestrafiklag. Betänkandet har remissbehandlats och en proposition till riksdagen förväntas under hösten 1997.

Taxibranschen har behandlats av denna utredning i Delbetänkandet Licensavgift — en principskiss (SOU 1996:172). Där har föreslagits att en licensavgift skall införas som en metod att komma åt den ekono- miska brottsligheten i taxinäringen. Frågan om licensavgift tas upp i kapitel 10. I detta avsnitt tar utredningen upp åkeribranschen men också andra förslag för taxi än licensavgift.

Vad är yrkesmässig trafik?

Med yrkesmässig trafik avses när fordon med förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer eller gods (] & YTL). Yrkesmässig trafik kan enligt 2 & YTL drivas antingen som linjetrafik, taxitrafik, beställningstrafik med buss eller som gods- trafik. För att bedriva sådan trafik fordras särskilt tillstånd (trafik- tillstånd). Länsstyrelsen prövar ansökningar om trafiktillstånd utom när det gäller linjetrafik över länsgränsema då prövningen görs av Väg- verket. Endast den som bedöms vara lämplig får ges sådant tillstånd. Länsstyrelsen har tillsyn över den yrkesmässiga trafiken och kan återkalla ett tillstånd när innehavaren inte längre anses lämplig.

Vissa bestämmelser i fordonskungörelsen (1972z595) och bil— registerkungörelsen (19722599) är också av betydelse i sammanhanget. Av 13 a & fordonskungörelsen framgår att en taxibil skall ha en taxa- meter. Vägverket har utfärdat föreskrifter om taxametrar, bl.a. om hur en sådan skall vara beskaffad (VVFS 1997:190). ] förordningen (19791785) om yrkestrafikregister finns regler bl.a. om att den som har trafiktillstånd skall registreras i yrkestrafikregister.

Historik Yrkesmässig trafik

Krav på personlig lämplighet hos den som skulle driva yrkesmässig trafik infördes redan genom förordningen (1940:910) angående yrkes- mässig automobiltrafik m.m. Detta uttrycktes på så sätt att ”trafik- tillstånd må meddelas allenast den, som med hänsyn till erfarenhet och vederhäftighet samt andra på frågan inverkande omständigheter be- finnes lämplig såsom utövare av yrkesmässig trafik”.

År 1972 utvidgades lämplighetsprövningen vid ansökan om trafik- tillstånd till att också avse ekonomiska förhållanden. Motivet till denna ändring var att det ansågs viktigt med realistiska bedömningar av de ekonomiska förutsättningama för ett trafikföretag eftersom ekonomiska påfrestningar kunde medföra frestelser att överträda olika bestäm— rrelser. Detaljerade bestämmelser om hur den ekonomiska prövningen skulle göras för godstrafiken infördes i en särskild förordning. Några motsvarande bestämmelser för andra yrkestrafikområden infördes aldrig.

Ett uttryckligt krav på att det vid lämlighetsprövningen särskilt slulle beaktas hur trafiksäkerhetsbestämmelser följts infördes genom lagstiftning år 1978. Samtidigt ersattes begreppet vederhäftighet med vandel. Departementschefen anförde att den praxis som utbildats i fråga om tillämpningen av vederhäftighetskravet framför allt beaktat fifrmögenhetsbrott, gäldenärsbrott och förseelser mot olika bestäm- melser i vägtrafik- och yrkestrafiklagstiftningen (prop. 1977/78:137 s. 7" f.). I stället förordades att tyngdpunkten i vandelsprövningen skulle inriktas på om man följt trafiksäkerhetsbestämmelser.

Förordningen (1940:910) angående yrkesmässig automobiltrafik m.m. ersattes 1980 av lagen (1979:559) om yrkestrafik. Den nya lagen innebar inte några sakliga ändringar beträffande kraven på trafiktill- stånd.

Den ekonomiska prövning som tog sikte på godstrafik och som hade införts 1972 visade sig vara ineffektiv. Den ersattes därför av en ”Lppföljning av tillståndshavamas ekonomiska skötsamhet” (prop. MSI/82:78 s. 9). Genom samarbete med andra myndigheter skulle läisstyrelsema få kännedom om tillståndshavares ekonomiska missköt- samhet. Därmed skulle de i ett tidigare skede kunna sätta stopp för ilbjal konkurrens och hindra uppkomsten av stora ekonomiska för- luster för stat och kommun.

Reglerna för när trafiktillstånd kunde återkallas ändrades efter föslag i prop. 1983/84:65 (s. 13 ff.). Ändringen innebar att det i lagtexten kom till klarare uttryck att återkallelse kunde ske på grund

av missförhållanden som rörde sådana skyldigheter som ålågföretaga- re i allmänhet och inte endast sådana som ålåg yrkestrafikutövare. De missförhållanden som åsyftades var restföringar av skatter och avgifter, vilka kunde antas bero på bristande vilja eller förmåga att rätt sköta rörelsens förpliktelser gentemot det allmänna. Även ett systematiskt åsidosättande av bokförings- och redovisningsregler skulle kunna medföra att trafiktillståndet återkallades. Det sades uttryckligen att det inte krävdes att misskötsamheten var brottslig för att återkallelse skulle få ske (prop. 1983/84265 s. 15).

I denna proposition tog departementschefen även upp frågan om omedelbar verkställighet av återkallelsebeslutet, vilket då gällde. Departementschefen ansåg emellertid att det normala borde vara att tillståndshavaren fick fortsätta med sin verksamhet till dess beslutet vunnit laga kraft. Undantag skulle dock kunna göras vid klara fall av ekonomisk brottslighet och upprepade överträdelser av ”yrkes-trafik- regler” (s. 15 f.). Yrkestrafikutredningen har i sitt betänkande föreslagit att omedelbar verkställighet blir huvudregel.

Ekobrottskommissionen föreslog i delbetänkandet Näringstillstånd (SOU 1984:8) att det, som en metod för att stävja den ekonomiska brottsligheten, skulle införas en lag om näringstillstånd, vilken skulle tillämpas bl.a. på åkerinäringen.

Förslaget om en särskild lag om näringstillstånd genomfördes aldrig. I stället utökades vandelsprövningen vid ansökan om trafik- tillstånd till att avse sökandens lämplighet att driva näringsverksamhet över huvud taget. Prövningen skulle avse laglydnad och benägenhet att fullgöra skyldigheter mot det allmänna. Kontrollen av hur skyldigheter gentemot det allmänna fullgjordes skulle ske genom ett utökat sam- arbete med kronofogdemyndighetema.

Den utökade vandelsprövningen manifesterades genom att ”lag- lydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna” lades till i 2 kap. 3 & YTL.

Den 1 januari 1989 trädde den nu gällande yrkestrafiklagen i kraft. Myndigheternas rätt att i detalj bestämma bl.a. omfattningen av den yrkesmässiga trafiken avvecklades i flera steg och med den nya lagen avreglerades taxinäringen. Länsstyrelsen kunde inte längre bestämma hur många taxifordon som skulle finnas i ett visst område och när och hur dessa fick vara i trafik.

Särskilt om taxi

Regler om yrkeskunnande för den som skulle bedriva taxitrafik be-

handlades i en proposition om vissa taxifrågor (prop. 1979/80: 142, bet. 1979/80:TU 27). Som en följd av detta fastställde Transportrådet vissa regler som började tillämpas den 1 januari 1983. Enligt dessa skulle den som sökte trafiktillstånd för taxi ha genomgått särskild utbildning eller på annat sätt ha förvärvat motsvarande yrkeskunnande. I utbildningen ingick bokföring, beskattning och andra frågor om ekonomi, lagstiftning om transporter samt försäkringsfrågor.

Fr. o. m. den 1 januari 1995 är det krav på att förare av taxifordon skall ha särskild förarlegitimation.

1 1.2 Några fakta

Godstrafik

Antalet åkerier har mellan 1990 och 1996 minskat med ca 400 per år. Vid årsskiftet 1996/97 fanns det enligt SCB ca 12 500 åkerier och dessa ägde 33 970 bilar för yrkesmässig trafik. Många åkerier är förhållandevis små.

Ca en tredjedel av fordonen återfinns i åkeriföretag som är anslutna till en lastbilscentral. En annan tredjel finns i åkeriföretag som har fler än elva fordon (och vilka med något undantag inte är med i lastbils- centralema). Uppskattningsvis är 3 000 företag ”friåkare”. De är var- ken med i en lastbilscentral eller i någon annan organisation eller de hör inte heller till ett större företag. Ett mindre antal fordon finns i företag som huvudsakligen ägnar sig åt olika former av flyttverksam- het.

Åkeriemas verksamhet består huvudsakligen i att transportera gods åt olika uppdragsgivare. Det finns åkerier som är specialiserade på flyttuppdrag. Dessa företag benämner utredningen flyttföretag. Deras verksamhet består i att transportera flyttgods med lastbil mellan olika geografiska punkter men företagen åtar sig också att packa gods och omflyttningar inom lokaler. Åkerier som huvudsakligen ägnar sig åt annan verksamhet än flyttningar benämner utredningen ordinära åkeri- er.

De flesta åkeriföretagen är medlemmar i Svenska Åkeriförbundet, som är en intresseorganisation för åkeribranschen. För flyttföretag finns därutöver en särskild intresseorganisation, Sveriges Möbel- transportörers Förbund (SMF). Svenska Förbundet för Internationella Möbeltransportörer (SFIM) organiserar företag som ägnar sig åt inter- nationella flyttuppdrag.

Vid årsskiftet 1996/97 fanns det drygt 17 900 innehavare av trafik-

tillstånd för godstrafik som samtidigt innehade en lastbil över 3,5 ton. En del av dessa har annan verksamhet som huvudsaklig sysselsättning, t.ex. handel, byggverksamhet eller jordbruk.

En tredjedel av trafiktillstånden finns i de tre storstadslänen. Under 1996 försattes 254 åkeriföretag i konkurs. I var fjärde kon- kurs fanns företaget i Stockholms län.

Åkeribranschen omsatte 35 miljarder kr år 1993. Antalet anställda uppgick 1996 till 45 750. Om ägarna till enmansåkeriema räknas med sysselsätter branschen åtminstone 50 000 personer,

Lastbilscentraler

Vid årsskiftet 1996/97 fanns det 184 lastbilscentraler. Av dessa var 1 16 ekonomiska föreningar, 67 aktiebolag och ett handelsbolag. Medellast- bilscentralen bestod av 41 åkerier och 64 lastbilar.

Totalt var det knappt 7 700 åkerier som var anslutna till en lastbils- central 1996. Inom lastbilscentralema fanns det totalt 11 784 lastbilar vid årsskiftet 1996/97. Det är ungefär en tredjedel av det antal fordon som finns inom åkerinäringen. Lastbilscentralema förmedlar ofta uppdrag från den offentliga sektorn, t.ex kommunerna och Vägverket.

Lastbilscentralemas verksamhet omfattar bl.a. lastbilstransporter och maskinverksamhet. Lastbilscentralema ägs och styrs av åkare. De enskilda åkeriföretagen, huvudsakligen små företag, träffar avtal med en lastbilscentral om att denna skall administrera åkeriföretagets trans- portuppdrag. Det innebär att lastbilscentralen tar upp beställningar, fördelar uppdrag, fakturerar uppdragsgivarna och betalar åkeriföretaget. Ofta finns det i avtalen en bestämmelse om att åkaren inte får utföra uppdrag som inte har förmedlats av lastbilscentralen.

År 1996 omsatte lastbilscentralema drygt 15 miljarder kr.

Taxi

I oktober 1996 var antalet trafiktillstånd för taxi drygt 9 800, dock hade en tiondel av tillståndshavama inte något fordon anmält för taxitrafik. Antalet företag som är verksamma i branschen torde således vara ungefär 9 000. Av tillståndshavama är ca 7 200 enskilda närings- idkare, 2 100 aktiebolag och 500 handelsbolag. Några få rörelser drivs av föreningar, dödsbon och konkursbon.

Svenska Taxiförbundet är den största intresseorganisationen för taxiföretagama och 5 500 taxiföretag är medlemmar direkt eller via en beställningscentral. Fria Taxi Riksförbund är en annan intresse-

organisation och har ca 200 företag som medlemmar.

Beställningscentraler ägs av taxiföretagen och deras uppgift är att administrera taxitjänster. Färdtjänstservice köps t.ex. ofta upp genom en beställningscentral. Ett taxiföretag som är anslutet till en beställ- ningscentral får beställningar som görs per telefon genom centralens växel. Beställningscentralen registrerar vilka uppdrag som har förmed- lats.

Under åren 1990—1991, direkt efter avregleringen, ökade antalet taxibilar från 11 000 fordon till 14 500. Därefter har inte någon nämn- värd ändring skett. En dryg tredjedel av taxibilama finns i Stockholms län. År 1996 gick 194 taxiföretag i konkurs.

En stor del av taxiföretagens inkomster kommer från offentliga organ. Enligt Vägverkets rapport 1995 till regeringen avseende den yrkesmässiga trafiken (YT—rapporten) får taxinäringen ca en tredjedel av sina intäkter från landsting och kommuner för bl.a. färdtjänstresor.

11.3 Mer om gällande regler

Trafiktillstånd

Trafiktillstånd meddelas av länsstyrelsen i det län där sökanden är folkbokförd eller, om det är fråga om en juridisk person, där företagets ledning finns.

Juridiska personer som har trafiktillstånd skall ha en eller flera personer som har särskilt ansvar för trafikutövningen (trafikansvariga). I ett aktiebolag eller i en ekonomisk förening har den verkställande direktören, om det finns en sådan, detta ansvar. I annat fall är det en särskilt utsedd styrelseledamot. I handelsbolag åvilar detta ansvar varje bolagsman och i ideella föreningar en särskilt utsedd styrelseledamot.

Enligt 6 & YTL får trafiktillstånd endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten. När det gäller juridiska personer skall prövningen avse den eller de som är trafikansvariga. Lämplighetsprövning skall också — utom vad gäller yrkeskunnande — ske beträffande andra ledande perso- ner i trafikföretaget. I YTF finns mer detaljerade bestämmelser om lämplighetsprövningen.

Vid prövningen av ett trafikföretags ekonomiska resurser gäller som minimikrav att den som skall driva verksamhet med godstrafik skall ha ekonomiska resurser motsvarande 30 000 kr per fordon och den som

skall köra passagerare 1 500 kr per sittplats (5 b 5 YTF). Yrkestrafik- utredningen har föreslagit att dessa miniminivåer höjs. För godstrafik har föreslagits 100 000 kr för vart och ett av de första två fordonen och 50 000 kr för varje tillkommande fordon därutöver. För passa- gerartrafik med taxi har föreslagits 75 000 kr för vart och ett av de första två fordonen och 35 000 kr för varje tillkommande fordon därutöver.

Det nu gällande ekonomiska kravet för godstrafik motsvarar den miniminivå på 3 000 ECU som har föreskrivits i ett EG-direktiv på området. Inom EG-kommissionen arbetar man nu på ett nytt direktiv med bl.a. högre miniminivåer för ekonomiska resurser. För godstrafik föreslås 9 000 ECU.

Trafiktillstånd gäller om inte annat särskilt föreskrivits tills vidare. Uppgifter om trafiktillståndshavare och trafikansvariga och övriga personer som prövats enligt 6 & YTL förs in i yrkestrafikregistret (3 & förordningen (1979:785) om yrkestrafikregister).

Återkallelse av tillstånd

Länsstyrelsen utövar tillsyn över den verksamhet som en tillstånds- havare bedriver och kan återkalla tillståndet. I 15-17 åå YTL regleras när trafiktillstånd kan återkallas. Tillståndet skall återkallas om förut- sättningama för tillstånd inte föreligger eller om det i den yrkesmässi- ga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshavaren driver har förekommit allvar- liga missförhållanden. Om missförhållandena inte är av allvarlig art, kan varning i stället meddelas.

Tillstånd som en juridisk person innehar kan återkallas om läns- styrelsen när den prövar om en ny trafikansvarig eller en ny ledande person är lämplig inte anser att denne uppfyller de krav som finns.

I 11 a & YTF finns närmare regler om när ett tillstånd skall åter- kallas. Det skall ske bl.a. när en tillståndshavare eller en person som tillhör den kategori som vandelsprövats har dömts för grova brott, inräknat ekonomiska sådana, eller när någon av dessa personer på ett väsentligt sätt underlåtit att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna vad avser betalning av skatter och avgifter. När ett tillstånd återkallas skall det bestämmas en minsta tid, mellan tre och fem år, under vilken den prövade skall anses vara olämplig att driva yrkesmässig trafik (11 a & YTF). Yrkestrafikutredningen har föreslagit att bestämmelsen om en minsta tid tas bort i syfte bl.a. att få en friare tillämpning.

Den som driver yrkesmässig trafik utan tillstånd kan dömas till

böter eller fängelse i högst sex månader. Yrkestrafikutredningen har föreslagit att straffmaximum höjs till fängelse ett år.

Förarlegitimation för taxi Utöver de allmänna krav som finns för den yrkesmässiga trafiken gäller för taxitrafiken att taxibil endast får föras av den som har sär— skild förarlegitimation (14 a åYTL). Länsstyrelsen beslutar om vem som skall få förarlegitimation. För att få legitimation fordras, förutom föreskriven körkortsbehörighet, att sökanden bedöms lämplig för yrket med avseende på yrkeskunskaper och laglydnad.

När det gäller förarlegitimation skall kravet på yrkeskunnande anses uppfyllt av den som har blivit godkänd vid ett av Vägverket anordnat skriftligt prov (12 d & YTF).

Syftet med de särskilda kraven på taxichaufförer och taxibilar är i första hand att i förhållande till den taxiåkande allmänheten upprätt- hålla krav på kvalitet i själva taxitjänsten men också att i skyddssyfte hålla borta dem som på grund av tidigare brottslighet är mindre läm- pade för yrket. Ett annat syfte — krav på taxameter, insikter i ekonomi är att se till att taxichaufförer blir ansvarsfulla företagare som fullgör sina skyldigheter inte bara gentemot kunden utan också mot staten och anställda.

Återkallelse av förarlegitimation Länsstyrelsen utövar tillsyn över att de som innehar förarlegitimation uppfyller kraven för detta. Om en taxiförare genom brottslig gärning visat sig olämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik eller förutsätt- ningama för taxilegitimation inte längre föreligger så skall länsstyrel- sen återkalla legitimationen. De brott som kan föranleda att legitima- tionen återkallas är framför allt sådana som kan ha betydelse för passa- gerarnas säkerhet och trygghet. Ekonomisk brottslighet är inte grund för återkallelse (se Regeringsrättens avgörande, RÅ 1995 ref. 44).

Taxameter

Som tidigare har nämnts skall varje taxibil vara försedd med en taxa- meter. Både taxametem och fastsättningen av den skall vara plom- berad.

Enligt Vägverkets föreskrifter om taxametrar får endast typgod-

kända taxametrar användas och plombering endast utföras av den som har tillstånd av Svensk Bilprovning. Nya taxameterföreskrifter har trätt i kraft den 1 augusti 1997. I dessa stramas reglerna om vem som får plombera taxametrar upp och kraven har skärpts på vilka uppgifter som skall lagras i en taxameter. Standardiserade taxametrar skall göra det enklare för polisen att utföra kontroller. Vid kontroll skall polisen spara en kopia av avstämningsrapporten.

11.4 Praktisk hantering hos länsstyrelsen

Trafiktillstånd

Länsstyrelsen prövar ansökningar om trafiktillstånd. Vid denna pröv- ning har några länsstyrelser via egen terminal tillgång till aktuella uppgifter i PRV:s bolagsregister. Uppgifter om vilka tidigare bolag en sökande eller dess företrädare varit verksam i kan endast fås efter särskild beställning hos PRV. Uppgifter ur bolagsregistren är av stor betydelse vid bedömningen av om en sökande eller dess företrädare, som skall prövas enligt 6 & YTL, har vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Man kan där se om en person varit verksam i andra bolag som t.ex. kan ha avslutats med konkurs. En sådan uppgift kan utgöra skäl att göra ytterligare undersökningar om sökandens vilja och förmåga att göra rätt för sig. Från PRV:s register får man också uppgift om någon är försatt i konkurs.

Uppgifter om sökandens eventuella skulder finns i utsöknings- registret. Enligt 7 och 7 a 55 i utsökningsregisterlagen (1986:617) har kronofogdemyndigheten och riksskatteverket terminalåtkomst till utsökningsregistret. I tillståndsärendet måste således uppgifterna sär- skilt rekvireras av länsstyrelsen (om inte sökanden själv bifogat ett utdrag ur registret). Förutom personuppgifter kan länsstyrelsen enligt 2 cå utsökningsregisterförordningen (1986:678) bl.a. få uppgift om skulder i allmänna mål (där staten är borgenär), eventuell avbetal- ningsplan, näringsförbud och konkurs.

När det gäller kontroll av sökandens laglydighet har länsstyrelsen enligt 16 a 5 i polisregisterkungörelsen (1969:38) via egen terminal tillgång till polisregistret. Åtkomsten är dock begränsad till uppgift om den som ansöker om tillstånd förekommer i registret eller inte. Om det är så kan länsstyrelsen beställa ett utdrag ur polisregistret med stöd av 3 & lagen (1965:94) om polisregister. Av utdraget framgår vilka brott som den som har efterfrågats har dömts för. Även misstanke om brott finns antecknat i utdraget.

Tillsyn

Den länsstyrelse som har utfärdat ett tillstånd har också tillsynen över tillståndshavaren. Yrkestrafikutredningen har föreslagit att tillsyns- ansvaret skall ligga på länsstyrelsen i det län där tillståndshavaren är folkbokförd eller, om det är en juridisk person, där företagets ledning finns.

Länsstyrelsen skall t.ex. när det finns anledning ta upp frågan om återkallelse av ett tillstånd (jfr när återkallelse kan ske). För att läns- styrelsen skall kunna fullgöra tillsynen har man behov av uppgifter från andra myndigheter.

Om en person som har lämplighetsprövats enligt 6 & YTL byts ut skall länsstyrelsen enligt 7 & samma lag pröva om den nye är lämplig. För att länsstyrelsen skall få kännedom om sådana ändringar föreskrivs i 8 & YTF att tillståndshavare är skyldig att till länsstyrelsen anmäla utbyte av trafikansvarig eller annan som lämplighetsprövningen avser. Kontroll av att denna bestämmelse följs kan göras genom att uppgifter i PRV:s bolagsregister jämförs med de uppgifter som lämnats till länsstyrelsen. Yrkestrafikutredningen förordar att bolagsregistren sam- bearbetas med yrkestrafikregistret.

Enligt 2 c 5 andra stycket utsökningsregisterförordningen får upp- gifter i utsökningsregistret sambearbetas med uppgifter om innehavare av trafiktillstånd och trafikansvariga i yrkestrafikregistret. Detta sker tre gånger per år. Syftet är att länsstyrelsen i sitt tillsynsarbete skall få kännedom om trafikföretag och trafikansvariga som släpar efter med skatter eller avgifter eller som är forsatta i konkurs (prop. 1993/94:168 s. 20 ff.). Samköming av uppgifter sker enbart beträffande den som har trafiktillstånd eller är trafikansvarig och således inte beträffande andra personer i ett trafikföretag som kan _ha lämplighetsprövats, t.ex. styrelseledamöter. Dessa får liksom när ett nytt tillstånd söks kontrolle- ras manuellt. Yrkestrafikutredningen har föreslagit att personkretsen utvidgas till att avse alla personer som har lämplighetsprövats enligt 6 & YTL.

Allmän domstol är enligt 12 5 första stycket 5 p. konkursförord- ningen (l987z916) skyldig att skicka en kopia av kungörelsen av ett konkursbeslut till en tillståndsmyndighet om det är upplyst att gäldenä- ren har tillstånd att utöva eller förestå en viss näringsverksamhet och tillståndet kan komma att upphöra på grund av konkursen. Det innebär att länsstyrelsen får uppgift om när trafikföretag har försatts i konkurs.

En domstol som har dömt någon som har trafiktillstånd för brott mot YTL eller YTF är enligt 15 & YTF skyldig att underrätta den länsstyrelse som har lämnat trafiktillståndet om detta. Underrättelse-

skyldigheten är, i förhållande till den personkrets som omfattas av vandelsprövningen enligt 6 & YTL och de brott som kan föranleda återkallelse av ett tillstånd, begränsad. Yrkestrafikutredningen förordar att domstolarnas underrättelseskyldighet utvidgas.

Tillsyn av taxiförare

Om någon som har körkort döms för vissa brott som särskilt räknats upp i 83 & körkortsförordningen (1977:722) är domstolen enligt 85 & samma förordning, med vissa begränsningar, skyldig att underrätta länsstyrelsen om detta. Förutom brott mot trafiklagstiftningen omfattar underrättelseskyldigheten ett flertal brott enligt brottsbalken under förutsättning att påföljden är en annan än böter. Den omfattar inte bedrägerier eller ekonomiska brott.

Eftersom den som har taxiförarlegitimation också har körkort får länsstyrelsen uppgifter om domar som har meddelats mot taxiförare. Dessa uppgifter kan utgöra grund för att påbörja ett ärende om åter— kallelse av förarlegitimationen.

1 1.5 Ekonomisk brottslighet

Åkerier inklusive flyttföretag

Åkeribranschen pekades av Ekobrottskommissionen ut som en närings- gren som var särskilt belastad av ekonomisk brottslighet.

I BRÅ-PM 1992:2 ”Skatterevision i sju branscher En studie i ekonomisk brottslighet” av Dan Magnusson och Pia Wikström redo- visas utfallet av skatterevisioner avseende taxeringsåren 1988-1989 som gjorts hos 102 åkeriföretag av varierande storlek. 33 av företagen kunde misstänkas för sådana brott som räknas till kategorien ekono— miska brott. Det var huvudsakligen fråga om bokföringsbrott och försvårande av skattekontroll. Några fall av oredovisade intäkter (sex fall) och svarta löner (tre fall) kom också fram men det påpekas sär- skilt i rapporten att båda dessa företeelser är svåra att påvisa utan spaningsinsatser. Av de granskade företagen fick 20 skattetillägg.

RSV redovisar i Kartläggningspromemorian Åkerier, 1993, resulta- tet av skattemyndighetemas revisioner i åkeriföretag under åren 1992 och 1993. Vid kartläggningen har 1 11 revisionspromemorior från olika delar av landet granskats. I 18 fall konstateras att intäkter av körningar inte redovisats, i fem fall förekommer falska fakturor och i fyra har oredovisade löner påvisats. Sammanfattningsvis anförs i promemorian

att det, med hänsyn till vad som framkommit vid revisionerna och andra branschundersökningar (vari synes ingå uppgifterna i BRÅ:s PM), kan antas att ett väsentligt skatteundandragande förekommer.

Skattemyndigheten i Stockholms län har under åren 1995—1996 bedrivit vad man kallat ett Åkeriprojekt. I detta har företagits 108 utredningar om transportföretag och 27 om flytt- och expressföretag. Resultatet av granskningen finns redovisat i en slutrapport av den 5 maj 1997. Kontrollprojektet har resulterat i höjda skatter på 109 mil- joner kr. Av detta avser 85 miljoner kr flytt- och expressföretagen.

De ordinära åkeriföretag som valdes ut var huvudsakligen enmans- företag. Även om många av företagen fått höjd taxering och anses ha fuskat uppsåtligen anser skatteförvaltningens granskare inte att man av granskningen kan dra slutsatsen att det i branschen som sådan före- kommer mer ekonomisk brottslighet än inom andra områden. Svart- arbete av någon omfattning har inte påvisats. Åkeriföretagen har enligt skatteförvaltningen relativt stora kostnader för sina fordon. För att kunna utnyttja kostnadsavdragen för fordonen förutsätts att intäkter redovisas i betydande omfattning. De höga kostnaderna kan därför vara en förklaring till varför intäktsredovisningen synes stämma. Att last- bilscentraler medverkat till oriktig redovisning har inte påvisats i något fall.

Skatteförvaltningens slutsats när det gäller flyttföretagen är däremot att problemen är stora med ekonomisk brottslighet. Fusket består i att en seriös flyttfirma åtar sig uppdrag som sedan utförs med hjälp av mer eller mindre oseriösa underentreprenörer. De oseriösa under- entreprenörerna använder sig av svart arbetskraft. Ibland har fakturor från underentreprenörer varit rena luftfakturor. ”Betalningen” för fakturorna har använts för att betala egna transportarbetare eller ägaren svart lön. Kännetecknande för dessa företag är att de som faktiskt har arbetat med ett uppdrag är okända, att betalning för utfört uppdrag helt eller delvis har deklarerats men att det samtidigt har funnits stora kostnader för underentreprenörer och att betalning huvudsakligen skett kontant eller med check. I många fall finns misstanke om att den som arbetat svart samtidigt fått ersättning från arbetslöshetskassa eller sjukpenning. Normal verksamhetstid för dessa företag har varit ett till två år. Därefter har de under ny ”ledning” försatts i konkurs.

Det är många konkurser i flyttbranschen och de höjningar av taxe— ringama som revisionerna resulterar i ger i praktiken inte en enda skattekrona eftersom det inte finns några pengar att hämta. Det är vanligt att företrädare för flyttföretag före eller efter konkurs i sitt företag startar ett nytt företag i branschen.

Skattemyndigheten i tidigare Malmöhus län har just avslutat en

granskning av åkerinäringen. I länet finns 1 300 åkeriföretag. Av dessa valdes 120 ut för särskild granskning och det resulterade i 110-115 revisionspromemorior. Man tog inte med de mindre företagen utan huvudsakligen var det fråga om något större företag. De kriterier som var avgörande för om ett företag skulle väljas ut för granskning har varit om företaget haft 1) utländsk personal anställd, 2) differenser mellan kontrolluppgifter från lastbilscentraler och deklarationer, 3) låga eller höga lönekostnader i förhållande till omsättning eller 4) låg bruttovinst. Företaget kan också ha valts ut efter ”tips” från t.ex. andra myndigheter eller organisationer. Endast ett par flyttföretag ingick i granskningen. Skattemyndighetens granskare anser inte att resultatet av granskningen visar att åkeribranschen är mer belastad av ekonomisk brottslighet än andra branscher. De brister och fel som man har funnit är sådana som man hittar i alla branscher, t.ex. att privata kostnader har bokförts i och belastat företaget. När projektet startade var målet att granskningen skulle resultera i skattehöjningar på 54 miljoner men resultatet blev 14 miljoner.

Organisationernas uppfattning

Svenska Åkeriförbundet har inte några egna uppgifter eller statistik om oegentligheter i branschen. Åkeriförbundets intryck är att åkeri- branschen inte är mer utsatt för ekonomiska oegentligheter än andra branscher. För 10-15 år sedan var det vanligare med ekonomisk brotts- lighet i branschen, vilket berodde på då rådande överetablering. Enligt Åkeriförbundet är det flera faktorer som talar mot att ekonomisk brottslighet är vanligt förekommande i de vanliga åkeriföretagen i dag. En viktig faktor är att de flesta av de mindre åkamas uppdrag går via lastbilscentralema och att det därför egentligen inte finns några helt odokumenterade transaktioner, vilket gör upptäcktsrisken stor för den som inte redovisar sina intäkter. Få åkeriföretag vänder sig till privat— personer. Det normala är att transporter är ett led i en affärsverksamhet där kostnader faktureras och följer affärsmässiga rutiner.

Sveriges Möbeltransportörers Förbund anser att det finns stora problem i flyttbranschen med illojal konkurrens genom användning av svart arbetskraft.

Förbundet bildade våren 1996 tillsammans med företrädare för Svenska Förbundet för Internationella Möbeltransportörer, Biltrafikens Arbetsgivareförbund, Transportarbetareförbundet, Skattemyndigheten i Stockholms län och ekoroteln vid polismyndigheten i Stockholms län en arbetsgrupp för sanering av flyttbranschen.

Arbetsgruppen har gjort en probleminventering. Enligt arbets- gruppen är det allvarligaste problemet den grå och svarta arbetskraft som finns över hela landet men som har uppmärksammats framför allt i storstadsregionema. F lyttbranschen är personalintensiv. Efterfrågan på flyttjänster varierar mycket under året. Störst är den under perioden maj-augusti eftersom företag vill fiytta när det stör verksamheten så lite som möjligt. Av samma skäl är efterfrågan dubbelt så stor fredag- måndag jämfört med övriga veckodagar. Svängningama i efterfrågan gör att flyttföretagen måste använda extrapersonal för att kunna utföra sina uppdrag. Det är svårt att rekrytera extrapersonal på seriös basis. Det kan misstänkas att personer som resterar med stora skulder hos kronofogdemyndigheten och av detta skäl inte vill ha för stor officiell inkomst söker sig till flyttbranschen eftersom det är en välspridd uppfattning att där finns svart arbete. Många av de duktigaste yrkes- arbetama kan därför befaras få ersättning från arbetslöshetskassa, sjuklön eller andra bidrag som inte låter sig kombineras med inkomst av tjänst. För extraarbete erbjuder de oseriösa företagen dessa en svart timersättning på 80-90 kr, vilket kan jämföras med den beskattnings- bara inkomst på 75-85 kr som den fast anställde transportarbetaren har.

Svenska Transportarbetarförbunde! anser att den ekonomiska brotts- ligheten är omfattande i hela åkeribranschen. Enligt Transportarbetar- förbundet finns det många små åkare som med hjälp av ”svartjobb” dumpar priserna till nackdel för de seriösa åkarna.

Taxi

I RRV:s rapport F USK — systembrister och fusk i välfärdssystemet 1995z32 redovisas ett projekt (POLY) som Stockholmspolisen bedrivit i syfte att beivra skattefusk m.m. inom taxibranschen (s. 141). Under tiden 1 november 1992 till den 30 oktober 1994 identifierades 450 personer som arbetstagare och av dessa var 300 helt svart arbetskraft. Övriga 150 arbetstagare hade fått kontrolluppgift från taxiföretaget men sådan hade inte i tid lämnats av arbetsgivaren till skattemyndig- heten. Vid kontroll av 90 förare i ett taxiföretag framkom att 90 pro- cent var bidragstagare, dvs. att de hade någon form av bidrag som inte kan kombineras med arbetsinkomst. Urvalet var inte slumpmässigt utan de granskades efter spaning och tips.

RSV har i en kartläggningspromemoria avseende taxibranschen utgiven 1995 tagit upp ett flertal olika metoder och sätt som tillämpas inom taxinäringen för att undgå skatt. Bl.a. tas där upp olika möj- ligheter att manipulera taxametrar för att "krympa" intäkterna i rörel-

sen.

Skattemyndigheten i Stockholms län driver för närvarande ett pro- jekt i vilket taxiföretag i Stockholms län granskas, huvudsakligen med inriktning på intäktssidan. 1 en första del av projektet har ca 400 företag, som är anslutna till en beställningscentral med 1 200 företag, granskats avseende taxeringsåret 1994. Urvalet av företag har inte skett slumpmässigt. Företagen valdes ut genom att en jämförelse gjordes mellan den omsättning som fanns i företagens mervärdesskattedeklara- tioner och den omsättning myndigheten räknat fram ur material som inhämtats från beställningscentralen. Föremål för granskning blev de 400 företag som hade en redovisad omsättning som understeg 65 procent av den omsättning som skattemyndigheten hade räknat fram. Totalt har 522 utredningar gjorts, varav 267 avseende enskilda närings- idkare, 101 avseende aktiebolag och 154 avseende delägare. Den taxerade inkomsten för företagen och delägare till aktiebolag har höjts med ett sammanlagt belopp om 130 miljoner kr, inklusive skattetillägg. Samtidigt har enskilda chaufförers inkomster höjts med drygt 25 miljoner kr, inklusive skattetillägg. Siffrorna avser Skattemyndighetens beslut. Många beslut, men långt ifrån alla, har överklagats. Uppskatt- ningsvis har företagen i genomsnitt undanhållit 30—40 procent av intäkterna. Det finns inga uppgifter på hur mycket av den nu debitera- de skatten som har betalats eller kan förväntas bli det. Sammanlagt 234 fall har anmälts till åklagare för misstänkta brott.

Skattemyndigheten i Västmanlands län har tillsammans med andra berörda myndigheter gjort en gemensam aktion mot länets taxiföretag. Särskild revision gjordes hos 45 taxiföretag avseende inkomståret 1993. En följd av detta arbete är att 12 fall har överlämnats till åklaga- re för prövning. Intäkterna till följd av aktionen uppgår till 2,8 mil- joner kr. Resultatet har redovisats i den ovan nämnda kartlägg- ningspromemorian som givits ut av RSV.

Länsskattekontoret i Malmöhus län började hösten 1992 närmare analysera Malmös taxiföretag och under 1993 startade de första revi- sionerna. Sammanlagt 27 revisioner har sedan dess slutförts. Bland de reviderade företagen finns en beställningscentral och stadens domine- rande minitaxiföretag. På samma sätt som i Stockholm har uppgifter som funnits i en beställningscentral jämförts med de enskilda före- tagens redovisningar och deklarationer. [ vissa fall har, som ett resultat av samarbete mellan berörda myndigheter, taxameterrapporter erhållits från polisen som omhändertagit dem i samband med flygande inspek— tioner av taxifordon. Dessa rapporter har sedan jämförts med före- tagens bokföring. Revisionema har lett till att beslut fattats om en ökning av debiterade skatter och avgifter med drygt 19 miljoner kr. De

flesta revisionerna har lett till åtalsanmälan för skattebrott och bok- föringsbrott, alternativt försvårande av skattekontroll.

Organisationernas uppfattning

Svenska Taxiförbundet anser att det finns stora problem med ekono- misk brottslighet. Enligt förbundet försämrades lönsamheten, som tidigare hade varit god, i branschen drastiskt ungefär samtidigt som taxi avreglerades. Det blev i stort sett omöjligt att leva på taxiverksam- het om alla intäkter redovisades. Kontrollen från myndigheternas sida var i det närmaste obefintlig direkt efter avregleringen. Fusket inom branschen ökade markant. Det består i att intäkter inte redovisas och sedan betalas ut som svart ersättning. Därtill kommer att många av dem som jobbar svart har någon form av bidrag, vanligen ersättning från A—kassa.

Svenska Transportarbetareförbundet anser att taxi har stora problem med ekonomisk brottslighet.

11.6 Överväganden och förslag

11.6.1 Är den yrkesmässiga trafiken särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet?

Utredningens bedömning: Taxibranschen och den del av åkeri- branschen som flyttföretagen utgör är särskilt utsatta för ekono- misk brottslighet. Däremot finns det inget som visar att de ordinära åkeriföretagen har större problem med ekonomisk brottslighet än företag inom andra branscher. [ taxibranschen består problemen i att alla intäkter inte redovisas och att de används för betalning av svarta löner. Flyttbranschens är de— samma men där uppkommer problemen i regel när under- entreprenörer används.

Skälen för utredningens bedömning

Taxi

Myndighetsföreträdare och branschfolk vittnar alla om att situationen i taxinäringen är sådan att det är näst intill omöjligt för en företagare,

som vill göra rätt för sig, att leva på sin verksamhet. Många företag som är verksamma i näringen överlever enbart därför att de inte betalar alla skatter och avgifter. Trots överetablering finns inte någon egentlig priskonkurrens. De förhållanden som råder i näringen leder till att även seriösa företagare, för att klara sig och företaget, ibland kan tvingas rucka på sina principer. Skatteundandraganden har förekommit i branschen under många år men förhållandena har avsevärt förvärrats efter avregleringen av taxinäringen 1990. Avregleringen har inte varit oproblematisk men det finns även positiva effekter som att det är lättare för kunderna att få tag i en taxi. Det delresultat som föreligger för den pågående granskningen av Stockholmsföretag visar, även om den taxering som slutligt fastställs av domstol blir något lägre än den som skattemyndigheten har bestämt, att skatteundandragandet är mycket stort i branschen. I detta sammanhang bör man hålla i minnet att den omständigheten att endast 400 av 1 200 företag vid den ifråga- varande växeln har granskats enbart beror på att resurserna är begrän- sade. Även om det troligen är de företag som har undanhållit de största intäkterna som har valts ut för granskning kan det förväntas att det också bland de ogranskade företagen finns en stor andel företag som har låtit bli att redovisa intäkter, om än i mindre omfattning än de som har granskats. Det finns fler beställningscentraler i Stockholms län och även många taxiföretag som inte är med i någon beställningscentral. Det finns ingen anledning tro att dessa företag skull fuska mindre än vad som visats vid granskningen av den nu ifrågavarande beställnings- centralen.

Många företag som av skattemyndigheten i Stockholm har fått sina taxeringar höjda har fått det efter s.k. skrivbordsgranskning. Det är således i första hand intäkter som har varit möjliga att kontrollera mot beställningscentralens noteringar som har lett till höjningar. Någon närmare undersökning av hur intäkter undanhållits har inte gjorts. Det har emellertid visat sig vid dessa kontroller och vid andra kontrollak— tioner mot taxiföretag, som ofta slutat med brottmålsdomar, att meto- derna för att minska de redovisade intäkterna är avancerade. Det finns t.ex. särskilda dataprogram som på av företagaren begärt sätt krymper de intäkter som rätteligen borde framgå av taxametems registreringar. Förekomsten av krympningsprogram visar inte endast att det finns en icke föraktlig efterfrågan på sådana utan också att problemen i branschen är mycket allvarliga. Särskilt allvarligt är det dubbla fusk som påvisades i POLY-projektet där personer som erhållit sjukpension, arbetslöshetsersättning eller sjuklön kört taxi mot svart ersättning. För det första har trygghetssystem, som bekostas av skattebetalare, utnytt— jats under falska förutsättningar. För det andra har statskassan gått

miste om skatte- och avgiftsintäkter, som alla skattebetalare får lida för genom att betala högre skatter och avgifter. Det dubbla fusket kan också betraktas som ett tredubbelt fusk om man tar med den illojala konkurrensen. De ohederliga företagen bedriver, genom att betala svarta löner och därmed begränsa utgifterna för skatter och avgifter, illojal konkurrens mot de företagare som fullgör sina skyldigheter. Det leder i sämsta fall till att den som arbetar svart medverkar till att den lojale arbetstagaren hos en seriös konkurrent får sluta sin anställning p.g.a. arbetsbrist.

Även om problemen kan antas vara störst i de tre storstäderna så innebär inte det att behovet av sanering är en ren storstadsfråga. Över- etablering finns i alla stora och medelstora städer. Att problemen är stora utanför storstadsregionema bekräftas av resultatet av den sam- ordnade aktion som gjorts i Västmanlands län och som har nämnts ovan. När det t.ex. gäller svart-taxi, dvs. taxitrafik utan trafiktillstånd, så resulterade en kartläggning som polisen i Sundsvall gjorde i början av 1995 i att ett femtontal personer rapporterades för olaga yrkes- mässig trafik. Det kan noteras att det för att rapportering skall kunna ske i regel fordras att samma person vid spaning iakttages med passa— gerare vid flera tillfällen.

Taxibranschen är en bransch där skatteundandraganden inte bara är vanliga utan ofta satta i system. De negativa effekterna av detta är påtagliga, inte enbart i form av förlorade skatteintäkter utan framför allt genom den illojala konkurrens som seriösa företagare drabbas och i värsta fall slås ut av.

F I yttbranschen

Såväl företrädare för branschen som Transportarbetarförbundet och myndighetsföreträdare med insyn i den del av åkeribranschen som utgörs av flyttföretagen anser att där finns stora problem med ekono- misk brottslighet. Den granskning som skattemyndigheten i Stock- holms län har gjort visar också att skatteundandragandet är ansenligt.

Företrädare för branschen anser att ett särskilt problem är de stora förtjänster som arbetstagare kan göra genom att samtidigt lyfta t.ex. arbetslöshetsersättning och arbeta svart. Vid den granskning som skattemyndigheten i Stockholm har gjort av flyttbranschen finns miss- tankar mot flera personer om denna form av dubbelfusk. Dubbelfusk är, som anförts i föregående avsnitt om taxi, särskilt allvarligt.

I vissa fall är skatteundandragandet och svartjobben satta i system. Det finns personer som startar det ena oseriösa flyttföretaget efter det

andra. När ett bolag går i konkurs fortsätter man i ett annat. Enligt skatteförvaltningens uppfattning finns det inte några pengar att hämta när myndigheterna väl kommer en oseriös verksamhet på spåren. Betalningssäkring som metod att i ett tidigt skede säkra betalning för företagens skulder är meningslös i branschen.

Problemen är de typiska för entreprenadbranscherna, nämligen att underentreprenörer som inte betalar skatter och avgifter anlitas av huvudentreprenörer som ofta är seriösa. Genom att under— entreprenörerna inte betalar skatter och avgifter kan de erbjuda sina tjänster till ett relativt lågt pris. På detta tjänar såväl huvudentreprenö- ren, som därigenom själv kan hålla ett lägre pris, som underentreprenö- ren och beställaren.

Flyttbranschen utmärks av stor variation på efterfrågan av tjänster. Sett under året sker de flesta flyttningar för företag under sommartid när produktionsstörningarna i regel är som minst. Stor är efterfrågan också vid månadsskiften och i samband med veckoslut. För att klara av variationerna i efterfrågan krävs god tillgång på extrapersonal i en eller annan form. Att underentreprenörer används i stor omfattning av ett företag är därför inte misstänkt i sig. Därmed skiljer sig denna entrepe- nadbransch från städbranschen.

Andra åkeriföretag

Enligt Ekobrottskommissionen var åkeribranschen en av flera bransch- er som var mer utsatt för ekonomisk brottslighet än andra branscher. Enligt Åkeriförbundet kan det också ha varit så tidigare, bl.a. beroende på överetablering inom godstrafiken. De skatterevisioner som nyligen har gjorts i Stockholm och Malmö ger inget stöd för att åkerinäringen, om flyttföretagen undantas, har större problem med skattefusk än andra branscher.

Det finns egentligen inte heller några strukturella orsaker som gör att denna slutsats bör ifrågasättas. De ordinära åkeriföretagen tillhör inte entreprenadbranscherna och inte heller kontantbranscherna. Många transportuppdrag förmedlas genom lastbilscentraler eller stora Speditö- rer. Uppdragen faktureras eftersom uppdragsgivarna är företag eller myndigheter som bokför sina kostnader. Möjligheterna att kontrollera företagens intäkter är relativt goda, särskilt när uppdragen förmedlas genom en lastbilscentral. Även ett litet åkeriföretag har relativt stora investeringskostnader. Dessa får dras av och det finns därför ett incita- ment att bokföra intäkter. De olika faktorerna gör sammantaget att det finns skäl att utgå från att åkeribranschen, flyttföretagen undantagna, inte är mer belastad av ekonomisk brottslighet än andra branscher.

11.6.2 Hur skall taxibranschen saneras från ekonomisk brottslighet?

Utredningens förslag: Ett system med licensavgift bör utarbetas och införas i taxibranschen.

Taxifordonens taxametrar skall tömmas i en särskild töm— ningscentral.

Den som har begått ekonomiska brott skall inte få köra taxi. Utredningen föreslår också att informationsutbytet mellan myndigheter skall underlättas för att effektivisera tillsynen av bl.a. taxi.

Utredningens förslag vad gäller offentlig upphandling har särskild betydelse för möjligheterna att hindra oseriösa taxiföre- tag från att få uppdrag av den offentliga sektorn.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Allmänt

Taxibranschen domineras av småföretagare. Kundkretsen är anonym och kontanttransaktioner förekommer i stor utsträckning. Det van- ligaste fusket består i oredovisade intäkter, som används för att betala svarta löner och ersättning till företagaren. Möjligheterna att fuska på detta sätt är stora. På många orter finns det betydligt fler taxifordon än vad som svarar mot efterfrågan. Detta medför att det är svårt att för— sörja sig för en del taxiföretagare. Alltför många har valt att lösa problemet genom att inte betala skatter och avgifter. När taxeringen efter något eller några år höjts efter en skattekontroll och det är dags att betala skatterna och avgifterna finns inga medel kvar i företaget. Betydande resurser i form av spaning och skattekontroll fordras för att komma åt fusket. Upptäcktsrisken är liten.

För att sätta stopp för skatteundandragandet i taxibranschen måste de möjligheter som nu finns att fuska minska på ett eller annat sätt. En metod som minskar intresset för att fuska är att införa en skyldighet att betala skatter och avgifter upp till en viss nivå oavsett vilka intäkter som redovisas (licensavgiften). Detta har utredningen tidigare föreslagit i ett delbetänkande.

Med en licensavgift höjs ribban för skattebetalningar. Licensav- giften måste kompletteras med bättre kontrollmöjligheter. Kontrollen måste särskilt inriktas på företag som har större omfattning än vad som

svarar mot licensavgiften.

För en effektiv kontroll av taxibranschen fordras att myndigheterna har ett tillförlitligt kontrollmaterial. Det får man endast om taxiföreta- gama tvingas att hos någon utomstående löpande lämna uppgifter om körningar och intäkter m.m. Antingen kan det ske genom en obliga- torisk anslutning till en beställningscentral, som har till uppgift att samla och behålla taxiföretagens ”kontrolluppgifter” eller också genom att fordonens taxametrar kontinuerligt kontrolleras och töms på upp- gifter som sedan lagras hos tredje man.

Licensavgift för taxi

Utredningen har i ett delbetänkande redovisat en principskiss för en minimiskatt (licensavgift) för taxiföretag. Förslaget är i korthet föl- jande.

Ett villkor för att få driva ett taxiföretag är att företaget betalar en licensavgift. Hur stor licensavgiften är beror på hur många fordon som finns i verksamheten och på hur dessa används. Fordonen delas in i olika kategorier. Ett fordon som används av endast en förare under obegränsad tid får en avgift. Om fordonet förs av två eller flera förare blir avgiften högre. Som bevis på betald licensavgift skall företaget få ett märke att fästa på fordonets framruta. Av märket skall framgå att avgift betalats samt vilken kategori som fordonet tillhör. En dispens- möjlighet skall finnas för glesbygdsföretag.

Licensavgiften har beräknats utifrån vad man normalt sett kör in med ett taxifordon under en månad och vad dessa intäkter, med hänsyn till att en eller flera personer får sin försörjning från taxirörelsen, genererar i skatter och socialavgifter. Hänsyn har tagits framför allt till de inbetalningar som skall göras för anställdas källskatter och arbets- givaravgifter.

Kravet på en licensavgift har uttryckts så att taxiföretaget varje månad skall betala skatter och avgifter som minst uppgår till vad som svarar mot licensavgiften. Det betyder att det varje månad skall ske en avräkning. För ett seriöst företag med normala inkomster och utgifter medför förslaget om en licensavgift egentligen ingen ändring när det gäller storleken på löpande skatteinbetalningar eller för den delen på den slutliga betalningen. Ett seriöst företag betalar i dag redan skatter och avgifter som överstiger licensavgiften. För ett företag som under- låter att redovisa stora delar av intäkterna medför licensavgiften att såväl de löpande skattebetalningarna som den slutliga betalningen av skatter och avgifter blir större än i dag.

Systemet med licensavgift minskar möjligheterna till skatteundand- ragande. Alla måste betala en lägsta skatt som är baserad på verksam- hetens omfattning. Det går inte längre att deklarera intäkter för tre fordon och i verkligheten ha sex fordon i trafik. Konkurrensvillkoren förbättras för de seriösa företagen. Genom att fordonen förses med märken kommer taxibranschen att lättare kunna kontrolleras av t.ex. polisen. [ praktiken blir det omöjligt att driva taxirörelse utan att betala avgift eftersom licensmärkena kommer att uppmärksammas av såväl allmänheten som konkurrerande företagare.

Förslaget om en licensavgift har remissbehandlats. Enligt utred- ningens uppfattning bör ett lagförslag utarbetas i huvudsaklig överens- stämmelse med principskissen (jfr kapitel 10).

Beställningscentraler

Före avregleringen av taxinäringen den 1 juli 1990 fanns en skyldighet för taxiföretag att vara anslutna till en beställningscentral. Dessa drevs i regel av en taxiförening. Det medförde i praktiken att taxiföretagen var tvingade att vara medlemmar i föreningen. Beställningscentralemas uppgift var bl.a. att samordna trafiken och svara för beställnings- och trafikledningsfunktioner.

Beställningscentraler finns även i dag men det är många åkare som inte är med i en central. En viktig uppgift för beställningscentralema är att förmedla taxiuppdrag, vilket man gör bl.a. genom att ha en gemen- sam växel. Avtal om färdtjänst och andra offentliga uppdrag träffas ofta med en beställningscentral medan tjänsterna utförs av enskilda taxiföretag. Många gånger har beställningscentralema krav på de anslutna företagen att utåt uppträda under centralens namn m.m.

Vissa beställningscentraler registrerar samtliga körningar som de anslutna företagen gör med taxametem påslagen. Dessa uppgifter kan användas av myndigheterna för kontroll av enskilda taxiföretag. En beställningscentrals registreringar har nyligen använts när skattemyn— digheten granskade 400 företag i Stockholms län (se avsnittet om Eko- nomisk brottslighet ovan).

Genom att föreskriva att taxiföretag skall tillhöra en beställnings- central, som skall ha vissa registrerings- och arkiveringsfunktioner, kan kontrollen av taxi bli effektivare än den är i dag. Med en möjlighet att jämföra registrerade och deklarerade intäkter ökar risken för att fusk upptäcks. Ännu effektivare kan kontrollen bli om centralerna lämnar kontrolluppgifter till skattemyndigheten avseende de anslutna före- tagen.

En föreskrift om obligatorisk tillhörighet till en beställningscentral fordrar en omfattande reglering. Den känsligaste frågan är att utforma reglerna så att konkurrensen inte hämmas och bäddar för kartellbild- ningar. I princip måste varje beställningscentral vara öppen för alla taxiföretag. Enligt utredningens uppfattning bör en återgång till obliga- toriska beställningscentraler övervägas först om de andra metoder som utredningen har föreslagit inte har tillräcklig effekt på ekobrottsligheten i taxibranschen.

Tömningscentraler

Vid den granskning av taxibranschen som under senare år har skett på olika håll i landet har det visat sig att många taxiföretag har använt sig av relativt avancerade system för att dölja att intäkter inte redovisas. Man har t.ex. funnit att originalrapporter från taxametrar har slängts och ersatts av särskilt framställda rapporter. I de nya rapporterna har intäkterna krympts. Rapporterna har framställts genom ett särskilt krympningsprogram och till det yttre har de sett ut som en original- rapport.

Om uppgifter i taxametrar regelmässigt töms hos ett utomstående organ och lagras där ökar risken för upptäckt vid denna typ av mani- pulationer men också när mindre avancerade metoder används. Skatte— myndigheten i Stockholm har som en del av taxiprojektet som nämnts granskat 400 företag som var anslutna till en stor beställningscentral. 1 en annan del av detta projekt har revisioner genomförts hos företag som är anslutna till en annan beställningcentral. Skattemyndigheten har vid dessa revisioner använt material från fordonens taxametrar som fanns lagrade hos ett taxameterföretag. De uppgifter som fanns där har jämförts med företagens deklarerade intäkter. Det finns ännu inte något resultat att redovisa från dessa revisioner.

Enligt 74 a & fordonskungörelsen (1972z595) skall taxameterutrust- ning besiktigas av en godkänd verkstad en gång per år. Vid besikt- ningen skall en kontrollrapport upprättas. I Vägverkets nya föreskrifter anges att en kontrollrapport skall innehålla bl.a. identifikationsuppgifter om taxiföretaget och innehållet i ackumulerande register.

Enligt utredningens uppfattning bör en skyldighet införas för taxi— företag att regelmässigt ur varje taxameter ta fram uppgifter och över- föra dessa för arkivering hos ett utomstående organ. Bestämmelser om detta bör införas i fordonskungörelsen.

Vilka uppgifter skall tas med? Enligt Vägverkets nya föreskrifter (VVFS 1997:190) skall taxametrar när det gäller köruppdrag bl.a. registrera identifikationsuppgifter för taxiföretaget och föraren, tidpunkt när uppdrag börjat och slutat, kör- sträckans längd och inkörd summa. Ett kvitto med löpnummer skall framställas. En körpassrapport med uppgifter i närmare 30 specificera- de avseenden skall upprättas av taxametem när passet är slut. Den skall innehålla bl.a. identifikationsuppgifter för taxiföretaget och föra- ren, tidpunkt när passet började och slutade, tillryggalagd vägsträcka, antal köruppdrag med uppgifter om inkörd summa med mervärdesskatt särredovisad för varje uppdrag. Uppgifter om köruppdrag och körpass skall kunna överföras från taxametem till ett annat administrativt system. Det är därför möjligt att vid tömning av taxametrar inhämta en mycket stor mängd uppgifter.

Enligt vår uppfattning bör till tömningscentralen överföras de uppgifter som skall finnas i körpassrapporten och som avser identifika- tion av fordonet, företaget och föraren, körpass, körsträcka och en- skilda köruppdrag. Därmed kommer tömningscentralen att ha uppgifter som motsvaras av de krav som ställs på en gemensam verifikation enligt bokföringslagen (jfr kapitel 9).

Närmare om tömning av taxametrar

Med den moderna teknik som finns i dag är det möjligt att tömma en taxameter per telefon, direkt från bilen eller från annan plats. Det innebär att det inte för företagen behöver vara särskilt besvärligt att göra detta. En förutsättning för att tömning via telefon skall kunna godtas är att de uppgifter som finns i taxametem inte utan mycket stora svårigheter kan förvanskas i samband med eller före överföring- en. Det måste klart framgå att uppgifterna kommer oredigerade från en viss taxameter. Ändring av uppgifterna skulle annars kunna ske genom en mellanliggande överföring till ett krympningsprogram i en person- dator.

Tömning kan också ske vid direkta besök hos tömningscentraler. Den som inte har en taxameter som godkänts för överföring via tele- fonledning bör vara hänvisad till denna metod.

Det bör också vara tillåtet att tömma taxametem hos en beställ- ningscentral. Fordon som är anslutna till en beställningscentral skickar ofta via radiolänk uppgifter från taxametem kontinuerligt till centralen. Centralens uppgift är bl.a. att administrera kreditbetalningar. Över- föringen av uppgifter sker ofta utan att taxiföraren kan påverka detta.

Om det hos en beställningscentral finns ett säkert system för att han- tera uppgifter från taxametrar bör tömning till dessa godtas

Överföring bör för att minnet inte skall bli fullt ske ungefär en gång per vecka. När tömning sker till en beställningscentral kan det ske löpande.

Det är närmast en uppgift för Vägverket att godkänna tömnings- centraler. I denna uppgift ingår att fatta beslut om en viss beställning— central, ofta en ekonomisk förening, kan godtas som tömningscentral. I Vägverkets uppgifter ingår också att lämna närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skall överföras, hur arkivering skall ske m.m.

E gensanerin g

Egensanering som en metod att komma åt ekonomisk brottslighet innebär att branschorganisationema ställer krav bl.a. på ekonomisk redlighet hos sina medlemmar och att man också kontrollerar dem.

Taxiförbundet har som krav för medlemskap att företaget innehar ett trafiktillstånd. Detta innebär att endast de som har bedömts lämp- liga av länsstyrelsen kan bli medlemmar i branschorganisationen. Det är svårt att se vilka ytterligare krav utöver de som gäller enligt 6 & YTL som Taxiförbundet, som ett led i egensanering, skulle kunna ställa på sina medlemmar. Även om man tänker sig att strängare regler skulle gälla medlemskap uppkommer problem med hur man skall kunna kontrollera efterlevnaden.

För att egensanering skall fungera som metod mot ekobrottslighet fordras att det är hög organisationsgrad bland företagarna och att medlemskap i branschorganisationen särskilt värderas av dessa. Ytter- ligare en förutsättning är att en majoritet av företagarna eller de ton- givande, p.g.a. av ekonomi eller annat, är ense om att ställa etiska krav på sig själva och sina kollegor. Det är tveksamt om detta gäller för en bransch som taxi. Det har delvis att göra med att kunderna knappast kan skilja på ett medlemsföretag och ett annat taxiföretag. Även om det vore möjligt är ofta det främsta intresset hos enskilda kunder att få en transport. ] taxi är man inte heller som i entreprenadbranscherna beroende av varandra som beställare eller utförare av tjänster, vilket är omständigheter som har stor betydelse för möjligheterna att ställa krav.

Sammanfattningsvis anser utredningen att egensanering endast kan få begränsad betydelse för att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten inom taxinäringen. Detta hindrar inte i och för sig att branschorganisationema bör uppmanas att öka insatserna i form av information och utbildning för att bekämpa ekobrottsligheten och den osunda konkurrensen.

Taxiförare och ekobrott

Att en taxiförare har gjort sig skyldig till ekonomiska brott är inte ett hinder för att få förarlegitimation. Skälet är att syftet med vandelspröv- ningen av presumtiva taxiförare är att stärka passagerarnas trygghet och säkerhet och ekonomisk brottslighet anses därför inte diskvalifice- rande.

En förutsättning för den ekonomiska brottsligheten i många av de branscher som är särskilt utsatta för detta är att det finns anställda som är villiga att helt eller delvis arbeta för en svart lön. Detta förhållande bör således beaktas och motarbetas.

Eftersom det kan antas att de som tidigare gjort sig skyldiga till ekonomiska brott utgör en särskild riskgrupp i en så utsatt bransch som taxi, bör de inte få förarlegitimation. De tidsgränser på mellan tre och fem år som tillämpas beträffande annan brottslighet bör gälla även denna typ av brottslighet.

På motsvarande sätt bör ekonomiska brott kunna utgöra grund för återkallelse av förarlegitimation.

De brott som bör beaktas är samma som har betydelse för ett trafik- tillstånd.

Det är en fråga för Vägverket att ta upp detta i sina föreskrifter och allmänna råd. För att Vägverket skall få kännedom om domar avseen- de ekonomiska brott krävs ett tillägg i 83 & körkortsförordningen (1977:722) som reglerar i vilka fall Vägverket skall underrättas om domar.

Offentlig upphandling m.m.

Av taxibranschens intäkter 1984 stod de samhällsbetalda resorna för drygt hälften (prop. 1987/88z78 s. 37). Motsvarande andel var år 1994 som nämnts tidigare en tredjedel. Genom att en stor del av taxi- branschens intäkter betalas av skattemedel kan den offentliga sektorn ställa särskilda krav när avtal träffas.

Hur de skattefinansierade köpen av taxitjänster kan bli bättre genom utökad kontroll vid upphandling och effektivare avtalsbestämmelser beskrivs i avsnittet om Offentlig Upphandling.

Även utredningens förslag om specificerade uppgifter om anställda vid betalning av preliminära skatter och arbetsgivaravgifter får betydel- se för möjlighetema att kontrollera förekomsten av svart arbetskraft i taxi. Framför allt har uppgiftsskyldigheten preventiv effekt.

11.6.3 Hur skall flyttbranschen saneras från ekonomisk brottslighet?

Utredningens förslag: Flyttföretag skall i likhet med företag i andra entreprenadsbranscher prövas särskilt innan F-skatt bevil- jas.

Huvudentreprenör som anlitar en underentreprenör för flytt- arbete skall göra skatteavdrag även om underentreprenören har F-skatt.

Utredningen föreslår också ändringar i yrkestrafiklagstift- ningen som berör bl.a. flyttföretagen.

Även andra förslag som rör flera branscher får betydelse för flyttbranschen. Detta gäller särskilt förslagen om offentlig upp- handling och specificerade uppgifter om anställda vid inbetal- ning av preliminära skatter och arbetsgivaravgifter.

Skälen för utredningens förslag och bedömning Särskild F -skatteprövning och skatteavdrag för underentreprenörer

De problem med ekonomisk brottslighet som finns i fiyttbranschen är de som är vanliga för entreprenadbranscherna. Seriösa företag åtar sig uppdrag som sedan i praktiken helt eller delvis utförs av under- entreprenörer. Underentreprenörema har i förhållande till de kostnader som är förknippade med uppdragen relativt låga priser på sina tjänster. Orsaken till detta är att arbetskraften får svarta löner vilka betalas med intäkter som inte redovisas.

För att minska möjligheterna till denna form av skattefusk föreslår utredningen att företagen i entreprenadsbranschema, bygg, städ och flytt, skall få F-skatt först efter fördjupad prövning. Alla personer med inflytande skall prövas och tidigare brottslighet skall vägas in. I flytt- och städbranscherna krävs ytterligare insatser. Utredningen föreslår därför att huvudentreprenör, även om underentreprenören har F-skatt, från det belopp som utbetalas till denne för flytt— och städarbete skall göra skatteavdrag. Förslagen om skärpt F-skatteprövning och skatte- avdrag presenteras i kapitel 14 ”Metoder för entreprenadbranscherna”.

E gensanering

Sveriges Möbeltransportörers Förbund som organiserar flyttföretag har ett 50-tal medlemmar, som nästan alla också är med i Åkeriförbundet.

SMF och Svenska Förbundet för lntemationella Möbeltransportörer (SFIM) som organiserar företag som ägnar sig åt internationella fiytt- uppdrag har i en arbetsgrupp tillsammans med bl.a. företrädare för skattemyndigheten och polisen gjort en probleminventering (se ovan avsnittet om Ekonomisk brottslighet).

Branschorganisationema SMF och SFIM avser att starta en utåtrik- tad kampanj och arbeta för egensanering i syfte att komma till rätta med problemen med oseriösa konkurrenter.

Utöver de krav som organisationerna i dag ställer på sina medlem- mar om innehav av trafiktillstånd och F-skattesedel, vilket som tidigare angetts indirekt innefattar en lämplighetsprövning, skall medlemmarna förbinda sig att varken direkt ellet indirekt anlita svart arbetskraft eller ta emot svart betalning. Om det upptäcks att en medlem har gjort detta skall han betala ett vite till förbundet. För varje tillfälle som en över- trädelse har skett skall erläggas ett belopp som motsvarar ett basbe- lopp, dvs. ca 35 000 kr i dag.

Samtliga anställda skall bära särskilt legitimationskort och namnlis- tor över personal som utför visst arbete skall finnas. SMF och SFIM skall utse auktoriserade revisorer som skall ha rätt att göra kontroller i medlemmarnas bokföring för att se till att verksamheten bedrivs lagen— ligt. Medlem skall som huvudentreprenör ställa samma krav på sina underentreprenörer som branschorganisationen ställer på honom som medlem. Även underentreprenörers anställda skall kontrolleras på arbetsställena i syfte bl.a. att upptäcka bidragstagare. Medlem som inte följer reglerna kan uteslutas.

De insatser som planeras av branschorganisationema kan få stor betydelse för att öka seriositeten bland företagarna i branschen. Denna insats behövs vid sidan av de insatser som utredningen föreslår bl.a. om effektivare offentlig upphandling och skatteavdrag för under-

entreprenörer.

Offentlig upphandling m.m.

Den offentliga sektorn är en stor köpare av tjänster från bl.a. entrepre- nadbranscherna. Det gäller även flyttjänster. I avsnittet om Offentlig upphandling lämnar utredningen fiera förslag om hur den offentliga upphandlingen kan effektiviseras i syfte att hindra oseriösa företag från att få uppdrag som betalas av offentliga medel. Det är fråga om både lagändringar och förslag om avtalsreglering som får betydelse för flyttbranschen.

Även utredningens förslag om att näringsidkare skall kunna åläggas

att varje månad lämna specificerade uppgifter om anställda i samband med betalning av preliminär skatt och arbetsgivaravgifter får betydelse i flyttbranschen. Uppgifterna kan användas av myndigheterna vid kontroll av förekomsten av svartjobb i företagen.

11.6.4 Förbättringar i nuvarande regelsystem för yrkestrafik m.m.

Utredningens förslag: Länsstyrelserna skall bl.a. genom sambe- arbetning av register få bättre tillgång till uppgifter som behövs för tillstånd och tillsyn.

Skälen för utredningens förslag och bedömning Allmänt

Oavsett vilken metod man väljer för att sätta stopp för fusket i taxi— branschen och flyttbranschen bör vissa ändringar göras i det nuvarande regelsystemet. Ändringar som framför allt syftar till att effektivisera myndigheternas arbete med tillsynen av yrkestrafiken i dess helhet. Förslag om ändringar i yrkestrafiklagstiftningen presenteras nedan.

Trimning av nuvarande regler Vandelsprövning sker redan i dag

En förhållandevis ingående prövning sker redan i dag av den som vill etablera sig inom yrkestrafiken och det är möjligt att återta ett tillstånd om de förutsättningar som fanns när tillståndet gavs ändras. Innan ett tillstånd beviljas sker kontroll av om den sökande har dömts för brott, om denne har skulder och också i viss mån av de ekonomiska förut- sättningama för företaget. Domar som ligger mellan tre och fem år tillbaka i tiden beaktas.

Regleringen och den förhållandevis ingående prövningen har inte hindrat ett omfattande skattefusk inom taxi- och flyttbranschen. Av detta kan man sluta sig till att det, med den information som står till buds, inte i förväg går att avgöra vem som är en presumtiv fuskare. Inte heller synes risken för att ett tillstånd återkallas, och att därmed oftast möjligheten till försörjning försvinner, väga särskilt tungt vid en

jämförelse med de möjligheter till förtjänst som oredovisade intäkter innebär.

En positiv och inte mätbar effekt av prövningen och kravet på tillstånd är förstås att många olämpliga företagare, som annars skulle ha kunnat etablera sig inom yrkestrafiksektom, utestängs.

Kan lämplighetsprövningen bli bättre?

Det har inte från något håll framförts någon allvarligare kritik mot den nuvarande lämplighetsprövningen. Inte heller har det på annat sätt framkommit några omständigheter som tyder på att där finns några grundläggande brister eller större problem. Det är således endast skärp- ningar av gällande krav och andra mindre ändringar i själva pröv- ningen som kan vara aktuella.

Krav på större ekonomiska resurser hos trafikföretagen har fram— förts från några håll som en metod att öka seriositeten bland företagar- na. Ett förslag om en höjning av de ekonomiska miniminivåema har lämnats av Yrkestrafikutredningen och behandlas nu inom Kommuni- kationsdepartementet.

Vad som ytterligare skulle kunna göras när det gäller de krav som skall ställas på den som söker tillstånd och prövningen av ansökan är att beakta pågående brottsutredningar och granskning hos skattemyn— digheten. En annan möjlighet är att fordra att tillståndshavaren skall ha en godkänd eller auktoriserad revisor. För att inte tveksamma fall skall passera lämplighetsprövningen kan, i likhet med vad som nu gäller för serveringstillstånd, föreskrivas att det är sökanden som skall visa att han är lämplig.

Med en skyldighet för sökanden att visa sin lämplighet kan större krav ställas på olika utredningar om finansiering m.m. vid misstänkt bulvanskap (jfr om bulvaner i avsnittet om Restaurangbranschen).

Skattebeslut, pågående ärenden om skatt och utredning om brott

Länsstyrelsen får i normala fall kännedom om skattebeslut först när RSV, sedan indrivning påbörjats, har registrerat skattefordran som obetald i utsökningsregistret.

Enligt 4 & indrivningsförordningen (1993:1229) skall indrivning begäras senast två månader efter att fordran skulle ha betalats. För vissa fordringar är tidsfristen senast fem månader efter förfallodagen. Det kan således dröja innan ett skattebeslut ”tillkännages” i utsöknings- registret. I tillståndsärendet bör i vissa fall ett skattebeslut ha betydelse.

Det kan t.ex. senare visa sig att sökanden senare blir restförd och inte kan betala inom rimlig tid. Då skall trafiktillståndet enligt praxis återkallas. Eftersom de omständigheter som beslutet om återkallelse grundas på i princip fanns redan när tillståndet lämnades kan hävdas att ett tillstånd aldrig borde ha givits. Länsstyrelen bör således beakta skattebeslut när tillstånd söks.

En skyldighet att vid tillståndsprövning beakta skattebeslut fordrar att länsstyrelsen får kännedom om dem. Eftersom skattebeslut är offentliga föreligger inga sekretesshinder. Praktiskt skulle länsstyrelsen kunna få dessa uppgifter genom att till skattemyndigheten skicka en lista på nya ansökningar. Skattemyndigheten skulle därefter kontrollera vilka beslut som fattats under senare tid och underrätta länsstyrelsen om dessa.

Pågående brottsutredning och granskning hos skattemyndighetema beaktas redan i dag om länsstyrelsen får kännedom om ärendena. När det gäller pågående brottsutredningar kan i utdrag ur polisregister tas in uppgift om misstanke om brott. Kännedom om pågående skatte- ärenden kan länsstyrelsen t.ex. få om en person som skall prövas enligt 6 5 YTL är eller har en ledande ställning i ett annat trafikföretag än sökandebolaget. Emellertid är det en mycket grannlaga uppgift för länsstyrelsen att under pågående handläggning av ärenden hos polisen och skattemyndigheten göra egna bedömningar och lägga dessa till grund för t.ex. ett avslagsbeslut. Å andra sidan är det stötande om tillstånd beviljas när sökanden är föremål för brottsutredning och åtalsbeslut kan väntas inom en kortare tid. Detsamma gäller i princip skatteutredningar om de kan förväntas leda till beslut om en väsentlig höjning av taxeringen.

Enligt utredningens uppfattning bör länsstyrelsen i tillståndsärenden beakta pågående utredningar om brott. Detsamma gäller skatteutred— ningar. Givetvis måste en samlad bedömning göras av om sökanden är lämplig eller inte. I denna får vägas in vad man känner till om pågåen- de undersökningar.

Ett krav på att sökanden skall visa sin lämplighet medför inte en allmän skärpning av kraven på sökanden. Däremot medför det att det blir möjligt att neka tillstånd i tveksamma fall. Dit kan vid en samlad bedömning höra fall där företrädare för ett sökandebolag står under utredning för bokföringsbrott i en verksamhet som han tidigare drivit. Tveksam till att ge ett nytt tillstånd bör man också vara om det i skattepromemorior föreslås stora höjningar av ett sökandeföretags taxering. Företaget bör då kunna visa att det inom rimlig tid kan betala en eventuell skatteskuld. Med ett krav på att sökanden skall visa sin lämplighet blir det i praktiken för några få svårare än i dag att få

tillstånd, vilket också är avsikten.

Länsstyrelsen får redan enligt gällande regler kännedom om en person som skall lämplighetsprövas är misstänkt för brottslighet. Upp- gifter om skatteskulder får man inte innan de registrerats i utsöknings- registret. För att pågående skatteutredningar och skatteskulder i ett tidigare skede skall kunna beaktas i tillståndsärenden så måste skatte- myndigheten underrätta länsstyrelsen.

Enligt 9 kap. 1 & sekretesslagen (1980:100) är huvudregeln att sekretess gäller för uppgifter hos skattemyndigheten om enskilds ekonomiska förhållanden. Ett viktigt undantag härifrån är skattemyn- dighetens beslut. För att skattemyndigheten till länsstyrelsen skall kunna lämna uppgifter som finns i t.ex. en revisionspromemoria krävs dels en föreskrift om uppgiftsskyldighet, dels att uppgifterna hos länsstyrelsen skyddas av sekretess. En bestämmelse om uppgiftsskyl- dighet kan införas i YTF och en regel om sekretess kan införas genom ett tillägg i 9 kap. 24 & sekretesslagen (19802100).

Revisorskrav

Aktiebolag måste ha en godkänd eller auktoriserad revisor. Samma krav skulle kunna införas även för yrkestrafikföretag som drivs av enskilda näringsidkare eller handelsbolag. Kravet skulle kunna vara obligatoriskt för nyetablerade företagare med möjlighet för länsstyrel- sen att efter ett år bevilja dispens från kravet.

Ett annat sätt att nå samma syfte är att föreskriva att åkerier och taxiföretag skall drivas i aktiebolagsform. En sådan ordning ökar kravet på eget kapital även om också ett sådant krav förstås kan kring- gås.

Fördelen med en kvalificerad revisor är att företagen får god ord- ning på sina papper. Nackdelen för företagen är att det uppstår en merkostnad för en kvalificerad revisor. Möjligheten att låta bli att ta med en del intäkter och motsvarande lönekostnader finns kvar även om man har en kvalificerad revisor. Emellertid torde ett sådant krav ha en preventiv effekt, dels genom att färre oseriösa företagare etablerar sig, dels genom att det sprids en medvetenhet om att det krävs kunskap för att vara företagare.

Effekterna på den ekonomiska brottsligheten av att företagen har en kvalificerad revisor torde vara begränsad. När det gäller aktie- bolagsformen så används denna inte sällan just vid olika former av ekonomisk brottslighet. En fördel ur ekobrottslingens synpunkt är att det inte finns något personligt ansvar för ett aktiebolags skulder.

Med hänsyn till den begränsade betydelse ett krav på kvalificerad revisor kan förväntas ha på skattefusket inom den yrkesmässiga trafi- ken och till att kostnaderna för detta är relativt höga och skulle drabba alla företag i branschen anser utredningen inte att detta krav bör in- föras.

Tillsynsfrågor Kan tillsynen förbättras?

Vid tillsynen har länsstyrelsen behov av uppgifter från samma källor som när ett tillstånd ges, dvs. från bolagsregistren, utsökningsregistret och polisregistret. Uppgifterna i dessa register skall jämföras med dem som finns i yrkestrafikregistret om tillståndshavare, trafikansvarig och andra ledande personer i företaget. En jämförelse av uppgifterna i yrkestrafiksregistret med dem i de andra register som är betydelsefulla vid tillsynen kan göras på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att den myndighet som ansvarar för ett register underrättar länsstyrelsen om ändringar beträffande den som är registrerad i yrkestrafikregistret. En annan möjlighet är att samköra yrkestrafikregistret med ett eller flera av de andra registren.

I dag får länsstyrelserna uppgifter om förändringar beträffande tillståndshavares och trafikansvarigas skatteskulder genom att yrkestra- fikregistret sambearbetas med utsökningsregistret. Yrkestrafikutred- ningen har föreslagit att den personkrets beträffande vilken det inhäm- tas uppgifter om utvidgas till att avse alla som lämplighetsprövats enligt 6 5 YTL. Branschsaneringsutredningen förordar att förslaget genomförs. För att ytterligare underlätta länsstyrelsernas arbete med tillstånd och tillsyn bör de få direktåtkomst till utsökningsregistret. När ärenden om återkallelse p.g.a. skatteskulder skall avgöras kan kontroll av skuldemas storlek ske via egen terminal. I dag sker kontrollen genom tidsödande efterfrågningar per telefon till kronofogdemyndig- heterna.

Enligt Branschsaneringsutredningens uppfattning är den bästa lösningen även när det gäller få in uppgifter om andra förändringar att samköming sker mellan yrkestrafkregistret och ifrågavarande register på samma sätt som i dag sker beträffande utsökningsregistret och yrkestrafikregistret. På sätt som föreslagits av Yrkestrafikutredningen bör den personkrets beträffande vilken samköming skall ske omfatta alla personer som har lämplighetsprövats. Genom en sambearbetning mellan yrkestrafikregistret och bolagsregistren får länsstyrelsen auto- matiskt kännedom om personförändringar i företagens ledningar och

kan vid behov agera. En sambearbetning mellan bolagsregistren och yrkestrafikregistret fordrar tillstånd av Datainspektionen.

Vid en kontroll som gjordes 1996 gemensamt av länsstyrelsen i Västernorrlands län och PRV visade det sig att 85 bolag med trafik- tillstånd hos PRV hade registrerat ändringar i den personkrets som omfattades av lämplighetsprövningen men inte anmält ändringarna till länsstyrelsen (länsstyrelsens i Västernorrlands län rapport till Riks- åklagaren av den 27 januari 1997, bilaga 4). Det finns således ett behov att kontrollera detta även om det endast i ett litet antal fall kan antas att personförändringama har någon inverkan på trafiktillståndet.

Samköming bör också ske mellan uppgifterna i polisregistret och de i yrkestrafikregistret. Sökningen bör gälla hela den personkrets som omfattas av prövningen enligt 6 5 YTL. Yrkestrafikutredningen har föreslagit att länsstyrelsens nuvarande terminalåtkomst till uppgifter i polisregistret, som endast gäller när tillstånd söks och den som an- söker, utvidgas till att avse alla som prövas enligt 6 & YTL och till det löpande tillsynsarbetet. Ändringarna skulle medföra att länsstyrelsen löpande får uppgifter om laglydigheten hos de ledande personerna i ett trafikföretag och därtill kan göra egna kontroller av om det finns några nya uppgifter. Förslaget bör genomföras snarast.

Kan återkallelse ske tidigare?

Enligt nuvarande regler och praxis återkallar länsstyrelsen trafik— tillstånd när en företrädare eller trafikansvarig har dömts för t.ex. ekonomiska brott och domen har vunnit laga kraft. Ett annat vanligt skäl är att företaget eller en ledande person i detta har skatteskulder registrerade i utsökningsregistret som inte betalas och det inte heller finns en avbetalningsplan. Frågan är om återkallelse av ett tillstånd skulle kunna tas upp till prövning redan vid en viss grad av brotts- misstanke eller t.ex. när skattemyndigheten har upprättat en revisions- promemoria.

Yrkestrafikutredningen har när det gäller brott tagit avstånd från att återkallelse skulle kunna ske innan det finns en lagakraftvunnen dom. Detta bör också vara huvudregeln men från denna bör i vissa fall kunna göras undantag.

Återkallelse i detta tidiga skede torde vara motiverad i de fall där det vid granskningen framkommit omständigheter som visar att före- trädarna för trafikföretaget inte uppfyller lämplighetskravet. Ett viktigt sådant är när det finns en fällande brottmålsdom i två instanser. Då bör det föreligga särskilda förhållanden för att inte ta upp frågan om

återkallelse eller varning.

Undantagsvis kan det även finnas fall när det kan vara befogat att ta upp frågan om att återkalla ett tillstånd redan när åtal väcks, t.ex. när gärningen är erkänd. Det kan ju också förekomma att det finns flera olika samverkande faktorer varav en av dem är att åtal har väckts för ett brott. Inte heller skall en dom eller restföring hos kronofogde- myndigheten behöva inväntas när det av en skattepromemoria framgår att bokföringen saknas helt eller är mycket bristfällig och företaget t.ex. har skönstaxerats.

När en fråga om återkallelse av ett tillstånd tas upp får tillstånds- havaren möjlighet att i det ärendet bemöta de anklagelser som riktas mot honom. Eventuella invändningar måste givetvis beaktas och kan förstås medföra att ett tillstånd inte kan återkallas förrän i ett senare skede.

Det är viktigt att ett ingripande sker så tidigt som möjligt eftersom den som vet med sig att processen kommer att sluta med att tillståndet återkallas ofta inte har någon anledning att under väntetiden följa lagar och bestämmelser. Man ska också komma ihåg att möjligheterna att förhala en dom eller ett beslut i domstol är goda för den som vill det. Med en möjlighet att återkalla ett tillstånd innan en dom har vunnit laga kraft kan länsstyrelsen hindra direkt stötande fall från att upp— komma. Möjligheten att beakta brott och skatter tidigare än vad som sker i dag fordrar en ändring av 11 a & YTF.

Samverkan mellan myndigheter

Ytterligare en möjlighet att förbättra tillsynen är att utveckla sam- arbetet mellan de myndigheter som på ett eller annat sätt kommer i kontakt med yrkestrafiken. Under senare år har i de allra flesta länen startats olika projekt i samverkan mellan myndigheter och ibland även organisationer — i syfte att sätta stopp för den ekonomiska brotts- ligheten. Flera av dessa aktioner har riktats mot den yrkesmässiga trafiken. Särskild granskning av den yrkesmässiga trafiken, ofta med inriktning på skatteundandragande, har genomförts eller pågår i hälften av landets län. Granskningen ingår som en del av arbetet inom det regionala samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet som finns i varje län. Myndighetssamverkan beskrivs närmare i kapitel 18.

När det gäller yrkestrafiken kan här nämnas att kontrollen av denna varit mycket framgångsrik när man ser till bl.a. taxeringshöjningar.

Myndighetssamverkan är en bra metod för att motarbeta och hindra ekonomisk brottslighet inom yrkestrafiken. I likhet med andra områden bör här ske ett utvidgat informationsutbyte, mellan olika län och mellan olika myndighetstyper, för att ytterligare effektivisera denna metod.

I detta samverkansorgan kan de närmare formerna för samarbetet bestämmas.

" [I"-'i?" L- '- #13:an '_'l.|+.I.-:"L— gu. ll'f: rit.-ir? 1: ' '-

. . ii.-i'lgi'pji'rf'm 1- -'.r - . "i” ' .V'tI-T'fll-lIII-ll-"J i... , .'Fhirtli- 171 '.'.L" fi:-”'# ul; "fl'ujl-I'I,II_'-' u

Faktureringsbranscher

Inledning

Med faktureringsbranscher avser utredningen branscher där företagen till skillnad mot i kontantbranscherna som regel fakturerar kunder för utförda arbeten eller levererade varor. Kunderna är ofta andra företag eller den offentliga sektorn. Köparna har behov av verifikationer för att styrka kostnader i redovisning och deklaration. Beloppen är sällan obetydliga. Faktureringsbranschema skiljer sig härigenom i väsentliga avseende från kontantbranscherna som i huvudsak vänder sig till konsumenter som saknar intresse av kvitto.

Bland faktureringsbranschema behandlar vi åkerier, där vi gjort en uppdelning mellan lastbilsåkerier och flyttbranschen. Taxi är en typisk kontantbransch men brukar hänföras till åkeribranschen, om man ser till verksamhetes form och inte till de strukturella faktorer som är av intresse från ekobrottssynpunkt. Mot bakgrund av att dessa branscher regleras genom yrkestrafiklagen redovisas de samlat i kapitel 11 om yrkestrafik.

Inom faktureringsbranschema kan gruppen entreprenadbranscher särskiljas. Det är företag som utför entreprenadarbeten. Ofta är andra näringsidkare med i bilden och företaget är verksamt som huvud- eller totalentreprenör eller som underentreprenör åt andra entreprenadföre- tag. I kapitel 12 och 13 behandlar utredningen bygg- och städbransch- en. Även flyttbranschen som beskrivs i kapitel 11 räknas till entrepre— nadbranscherna. Vidare redovisas utredningens förslag om det specifika entreprenadproblemet i kapitel 14 (bygg, flytt och städ).

'_',L'l'l'l'v ”| "Jag?

L1Jw9|| _ '. .rl-1I dillf".

lieman—rJ *a'm.-..-,.u'n..- ......

...-' _."| ..1']; _ | |_ .. II-Kl '.

..." *" nu” "'i'.:m'l' 'i'—LF ill—dl'l—*.l rl J., "P ”än?-EJII ”thlllul JLFHI'I q. f*n--"|l- ,v'V'Ht __.. ,,_ -l-' ___ ä' .”: U' U' . -.-|'l' . ” _J

-""",'*-Ii'| ' Bält.-wii ' -"'";' ""

...- ull—.".LM I”"... . _ "I-. |;1'1-lllul'ä "'.' |||-..

"': ll"-

12 Byggbranschen

Sammanfattning

Utredningen anser att delar av byggbranschen är utsatt för ekonomisk brottslighet. Problemen är koncentrerade till skatteundandraganden som allvarligt försämrar de seriösa företagens konkurrenssituation. Bransch- specifikt är det fråga om skatteundandraganden dels genom under- entreprenörer, dels genom att svarta arbeten utförs till konsumenter. Skatteundandragandet genom underentreprenörer kan ske på olika sätt men gemensamt är att inkomster inte redovisas hos underentreprenörer. De svarta inkomsterna används till svarta löner till arbetstagare och som svart ersättning till ägare och företagsledare.

Eftersom delar av branschen består av en stor andel småföretag till- kommer former av skatteundandraganden som är vanliga för småföre- tag i allmänhet, t.ex. att privata kostnader belastar rörelsens resultat.

För att komma till rätta med skatteundandragandet föreslår utred- ningen att skärpta regler skall införas för att få F-skattsedel. Utfärdas inte F-skattsedel eller återkallas F-skattsedeln tilldelas näringsidkaren A-skatt vilket får till följd att en uppdragsgivare, t.ex. en beställare eller en huvudentreprenör, skall göra skatteavdrag.

En betydelsfull köpare av bygg- och anläggningsarbeten är den offentliga sektorn och utredningen föreslår att upphandlingen skall skärpas i syfte att få bort oseriösa näringsidkare. Utredningen föreslår ändringar i lagen om offentlig upphandling som ökar bl.a. kontrollen av låga anbud genom att orimligt låga anbud skall förkastas om inte anbudsgivaren kan ge någon rimlig förklaring.

På upphandlingsområdet rekommenderar utredningen olika metoder att avtalsvägen motverka ekonomisk brottslighet. Avtal med huvud— entreprenör bör regelsmässigt innehålla krav på att underentreprenörer skall godkännas av beställaren innan de anlitas. Vidare bör avtalen innehålla krav på att personalen skall bära namnbrickor och att listor skall ges in till den upphandlande enheten på vilka personer som har tillträde till byggarbetsplatsen.

Nära upphandlingen ligger en ökad samverkan mellan myndigheter och branschen. Skatteförvaltningens service- och kontrollprojekt för Höga kusten—bron och Öresundsbron är exempel på hur man kan

minska skatteundandragandet vid stora entreprenadarbeten där även internationella aspekter kommer in i bilden.

För att komma till rätta med skatteundandragandet i konsument- sektom behövs stimulanser för att minska skattekilama. Utredningen föreslår därför att en permanent skattereduktion införs för utgifter för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostads— rätter.

Utredningen föreslår att statliga subventioner som införs på bygg- sidan skall utformas på ett sådant sätt att svarta arbeten motverkas. Det kan — i likhet med vad som redan gäller för vissa stöd ske genom krav på att kostnaderna skall styrkas genom fakturor och att de företag som anlitas har F-skattsedel.

Utredningen bedömer att den egensanering som sker i branschen är ett viktigt medel för att sanera branschen från oseriösa företag. På egensaneringens område har mycket hänt sedan ekobrottskommissionen för mer än tio år sedan utredde bl.a. byggbranschen. Som exempel kan nämnas att branschorganisationer ställer etiska krav för medlemskap. Det är angeläget att egensaneringen fortsätter.

Utredningen bedömer också att de auktorisations- och garantisystem som införts i byggbranschen för att säkerställa att arbeten håller hög kvalitet inte enbart är ett incitament för de anslutna företagen att driva en seriös verksamhet utan också för köparna att efterfråga arbeten från en sådan verksamhet. Auktorisationssystemen torde ha betydelse både för den privata och offentliga upphandlingen samt konsumentsektom.

12.1 Beskrivning av branschen

Enligt SCB uppgår antalet företag inom näringsgrenen byggverksamhet till omkring 46 000.

Byggbranschen är en betydelsfull industrigren som direkt och indirekt sysselsätter många personer. Man räknar med att 10—12 pro- cent av de yrkesverksamma i landet är beroende av byggandet för sin försörjning.

Byggbranschen omfattar många olika yrkesområden och delas därför upp i olika delbranscher. Delbranschema är sinsemellan olika genom att vissa arbeten kräver hög kompetens, t.ex. installationer inom el och vvs, medan andra arbeten, som regel kan utföras utan formell utbildning. Delbranschema är också olika när det gäller företagsstruk- tur.

Den del av branschen som är inriktad på att uppföra anläggningar och byggnader domineras av ett fåtal stora företag. De femton största

byggföretagen beräknas ha knappt 50 procent av den tillgängliga byggmarknaden.

Maskinentreprenad, byggnadsplåtslageri, glasmästeri, golvläggning och måleri domineras av små företag och inslaget av enmansföretag är betydande.

Rörinstallatörer domineras antalsmässigt av enmansföretag och företag med få anställda. Omsättningsmässigt utgör deras andel av marknaden en mindre del. Marknaden domineras av ett fåtal stora rikstäckande företag.

12.2 Uppfattningeni branschen om den ekonomiska brottsligheten

Det är svårt att besvara frågan om en bransch är särskilt utsatt för ekonomisk brottslighet eller inte eftersom det kräver stora undersök- ningar, där också branscherna jämförs med varandra. En viktig in- formationskälla är branschorganisationer, fackföreningar och andra organ som företräder branschen. Nedan följer en sammanställning över olika organisationers uppfattning om förekomsten av ekonomisk brotts- lighet i den egna branschen. Organisationerna och deras arbete för att motverka ekonomisk brottslighet beskrivs längre fram.

Branschorganisationen Byggentreprenörema anser att branschen har ett oförtjänt dåligt rykte och menar att det förekommer oegentlig- heter, men i delar av byggbranschen. Särskilt konsumentsektom anses ha problem.

— Stockholms Byggmästareförening anser att problemen med svarta arbeten och illojal konkurrens är påtagliga, särskilt i storstadsom- rådena, även om den exakta omfattningen av naturliga skäl är svår att fastställa.

Branschorganisationen Installatörerna anser att problemen inte är så stora inom el-, kyl-, vvs- och plåtbranschen.

— Branschorganisationen Maskinentreprenörema menar att proble- men vara stora inom maskinentreprenadbranschen under 1970-talet, men att förhållandena har blivit bättre sedan dess.

Branschorganisationen Målaremästamas Riksförening anser att problemen med svarta arbeten är stora inom måleribranschen.

— Fackförbundet Svenska Byggnadsarbetareförbundet och lokal- avdelningen Byggettan anser att problemen med svart arbetskraft är stora i byggbranschen, särskilt i storstadsområdena.

— Svenska Målareförbundet anser att problemen med ekonomisk

brottslighet i måleribranschen är stora och att de ökar, mycket be- roende på överetablering av enmansföretag.

Fackförbundet Svenska Elekirikerförbundet anser att problemen med ekonomisk brottslighet inte är särskilt stora inom elinstalla- tionsbranschen.

Fackförbundet Svenska Bleck- och Plåtslagareförbundet anser att problemen med ekonomisk brottslighet inom plåtslageribranschen är sma.

12.3 Undersökningar av branschen

I detta avsnitt redovisas olika undersökningar som gjorts för att kart- lägga byggbranschen när det gäller ekonomisk brottslighet, skatte- undandraganden m.m.

Flertalet undersökningar baseras på skatterevisioner, där det främsta syftet naturligtvis varit att kontrollera underlaget för beskattningen och inte att upptäcka oegentligheter som saknar betydelse för taxeringen.

Inledningsvis beskrivs några äldre studier av hela byggbranschen. Sedan redovisas undersökningar inom delbranscher som glasmästeri, golvläggning osv.

12.3.1 Tidigare undersökningar av byggbranschen

Enligt en undersökning från 1970-talet var skattebortfallet störst bland bl.a. byggnadsarbetare och målare (Dolmén. Branschundersökningar en litteraturstudie, s. 16).

Genom en intervjuundersökning år 1980 riktad till 900 företagare ställdes frågan om det förekom svartarbete i resp. företagares bransch. Inom byggbranschen svarade 55 procent av de tillfrågade ja på frågan vilket kan jämföras med enbart 23 procent inom industrin (Dolmén, s. 13).

Enligt en landsomfattande kontrollaktion år 1976 (”entr-76”) speci- alstuderades 152 entreprenadföretag i branscher där problem fanns med grå arbetskraft. De företag som hade det största skatteundandragandet var bl.a. inom byggbranschen (Dolmén, s. 17). Sammanfattningsvis fann man att systemet med tillhandahållande av arbetskraft genom entreprenörer utnyttjades i skatte- och avgiftsundandragande syfte i stor omfattning.

En undersökning gällde konkurser inom byggnadsindustrin under åren 1971-1974 i Stockholm, Malmö, Halmstad, Borås, Växjö, Örebro,

Västerås och Umeå. Nära en fjärdedel av skuldbeloppen avsåg skatter och avgifter. Slutsatsen var att de undersökta konkursföretagen i inte ringa grad finansierade rörelsen med skatter och avgifter (Dolmén, s. 21).

I en undersökning från 1970-talet uppskattades omfattningen av den svarta arbetsmarknaden inom olika grenar av bygg- och anläggnings- industrien (Karl Myrsten. Den illegala bygghanteringen, BRÅ l980:3). Sådana undersökningar är förknippade med en mängd osäkerhetsmo- ment och felkällor. De oredovisade årsarbetena uppskattades till sam- manlagt 27 000, vilket då motsvarade ett värde på omkring 4 miljarder kr. Enligt Myrsten utgjorde det svarta arbetet 30 procent av den redo- visade arbetstiden inom måleribranschen, 25 procent för el, 16 procent för rör och 10 procent för trä och betong. I en äldre undersökning, som Myrsten refererar till, beräknades det svarta arbetet till 10 procent av den redovisade arbetstiden inom byggindustrin.

Kriminologen Dan Magnusson har undersökt konkurser som be- slutades under åren 1982 och 1983. Studien omfattar företag inom alla branscher. Av undersökningen framgår att när konkursförvaltare och myndigheter arbetade efter ett särskilt samarbetsförfarande och med större resurser än vanligt upptäcktes misstänkta brott i 75 procent av konkursema.

12.3.2 LOK-92

Under år 1992 genomfördes inom skatteförvaltningen LOK-92, som omfattade omkring 2 000 skatterevisioner i bygg-, hantverks- och anläggningsbranschen. ] 61 procent av fallen föreslogs höjningar av taxeringama.

I 14,7 procent av de reviderade företagen påträffades felaktigheter när det gällde redovisning av intäkter. Motsvarande fel avseende driftkostnader uppgick till 33,1 procent. Felaktigheter i kostnadsredo— visningen var också den vanligaste feltypen.

Av undersökningen framkom att kvalitén på redovisningen i före- tagen var låg och att endast hälften av företagen hade en fullgod bokföring.

I 6,6 procent av revisionerna gjordes anmälningar till åklagaren. Det beloppsmässiga skatteutfallet uppgick till 439 miljoner kr.

12.3 .3 Byggentreprenad

lnom byggsektorn är det vanligt att företagen förutom ren bygg— entreprenadverksamhet även bedriver andra näringsgrenar, t.ex. fastig- hetsförvaltning, byggnadshantverk, anläggningsverksamhet och kon- sultverksamhet.

RSV:s kartläggningspromemoria över byggentreprenadbranschen från år 1995 baseras på drygt 1 000 utförda revisioner fr.o.m. år 1983. Denna undersökning omfattar inte de revisioner som utfördes i projek- tet LOK-92 (se ovan). I 4 procent av fallen föreslog revisorerna höj- ningar som översteg 500 000 kr. I 20 procent av fallen uppgick höj— ningsförslagen till mellan 50 000 och 500 000 kr. Över hälften av materialet var s.k. noll-promemorior, där alltså ingen höjning föreslogs eller där höjningarna var obetydliga.

De vanligaste feltypema var att näringsverksamheten hade belastats med icke avdragsgilla kostnader/privata kostnader (120 fall). En annan vanlig feltyp var att samtliga intäkter inte hade redovisats (66 fall). Skönstaxering föreslogs i 48 fall på grund av bristfällig bokföring. Skönstaxering gällde genomgående företag med liten eller mycket liten omsättning.

En vanlig feltyp var felaktig momsredovisning vid egen-regi-bygg- nation (40 fall). Här rörde det sig om relativt stora belopp.

Av promemorian framgår att konkurrenssnedvridning förekommer genom anbud, som pressas med hänsyn till att svart arbetskraft anlitas. ”En viktig kontrollaspekt är att utreda efterlevnaden av F-skattebevis och huruvida underentreprenörer som anlitats sköter sin skatteredovis- ning” (s. 2).

Vidare framgår att man erfarenhetsmässigt vet att det ständigt förekommer en svart sektor vad avser reparations- och underhålls- arbeten på privata bostäder. [ denna del kan branschen sägas vara delvis ”förslummad”. ”Inom byggbranschen och i synnerhet bygghant- verksbranschen finns ett mycket svårkontrollerbart område (tjänster åt privatpersoner) som endast kan kontrolleras genom att uppgifter kan inhämtas från privatpersoner på lämpligt sätt. Så länge den nuvarande lagstiftningen gäller kan indirekt en svart sektor legaliseras och detta kan innebära att lojaliteten mot skattesystemet minskar” (s. 10 f.).

12.3.4 Glasmästeri

År 1989 gjorde RSV en kartläggning över glasmästeriema (RSV:s kartläggningspromemoria 649). Som grund för undersökningen förelåg

151 revisioner. Merparten av revisionerna hade utförts under 1980-talet och i hela landet. Ett trettiotal av revisionerna gjordes år 1989 i Kalmar län i direkt anslutning till kartläggningen. Av dessa revisioner gällde 114 inkomstskatt och föranledde förslag om höjning av taxe- ringama i 66 procent av fallen (75 st.). Bland denna grupp föreslogs skönstaxeringar i 47 procent av fallen (35 st.).

I en branschrapport från år 1980, som kartläggningspromemorian refererar till, berörs en förmodad, icke obetydlig förekomst av svart verksamhet inom branschen (s. 6). I rapporten konstateras att lättheten till svart verksamhet gör att ”överlevnadsgraden blir hög. Man erhåller inte den för utvecklingen nödvändiga utslagningen av icke effektiva företag”.

12.3 .5 Elinstallation

Totalt har under åren 1980—1986 omkring 1 200 skatte- eller avgifts- revisioner skett inom elinstallationsbranschen (RSV:s kartläggnings- promemoria 650). l kartläggningspromemorian dras slutsatsen att ”Utförda revisioner visar att det är vanligt att ”svarta” inkomster före- kommer vid sidan av faktiskt redovisade inkomster” (s. 36). 1 69 fall fann man oredovisade intäkter. Det totala antalet inkomstskatterevi- sioner som resulterat i ändringsförslag uppgick till 311. Förslag om skönsmässig uppskattning av rörelseinkomsten förekom i 20 procent av de revisioner som ledde till ändrad inkomsttaxering. ] 64 fall föreslog alltså revisorerna att intäkterna skulle beräknas skönsmässigt.

Skattemyndigheten gjorde i tio fall anmälan till åklagare om miss- tanke om brott.

Av undersökningen framgår att revisorernas helhetsintryck var att skatteundandragandet i stort inte skilde sig från vad som förekommer inom andra branscher med privatpersoner i kundkretsen.

1 2.3.6 Byggkonsultverksamhet

Till byggkonsulter räknas arkitekter, byggnadskonstruktörer, VVS- konsulter, elkonsulter, byggledare och markkonsulter.

Under åren 1980—1987 utfördes 717 revisioner i byggkonsultbran- schen (RSV:s kartläggningspromemoria 654). Höjningsförslag skedde i 60 procent av fallen. Vid 38 revisioner konstaterades oredovisade in- täkter. Vid 21 fall beräknades intäkterna skönsmässigt på grund av framför allt bristande bokföring.

Branschkartläggningen visade att byggkonsultbranschen generellt sett fungerat väl i skatte- och redovisningshänseende.

12.3.7 Rörinstallation

RSV:s kartläggningspromemoria Rörinstallatörer baseras på ett fyrtiotal revisioner i vvs-branschen som utfördes år 1987 (RSV 651). Dessa revisioner utfördes särskilt för kartläggningspromemorian. Val av revi- sionsobjekt skedde från olika utgångspunkter som företagsform, före- tagsstorlek samt verksamhetsinriktning. Geografisk spridning av revi- sionsobjekten erhölls genom att revisionerna utfördes inom olika län (Blekinge, Malmöhus, Jönköpings samt Göteborg- och Bohus län).

Vidare rekvirerades 680 tidigare upprättade revisionspromemorior från länen. Revisionema hade utförts under åren 1984—1987. Erfa- renhetsmaterialet bestod alltså av mer än 700 promemorior.

Av de 680 revisionspromemorioma uppgick antalet noll-prome- morior till 280 st. eller 42 procent, dvs. promemorior där ingen eller en obetydlig höjning av taxeringen föreslogs. Formella fel i bok- föringen påtalades i 87 promemorior. [ 36 fall bedömdes bokföringen vara icke tillförlitlig eller saknas helt. l elva fall ansågs bokföringen vara i så dåligt skick att åtalsanmälan kunde komma i fråga.

De vanligaste felen när det gäller inkomstbeskattningen var att företaget hade dragit av privata kostnader som inte var avdragsgilla (66 fel) och att det förekom oredovisade intäkter (57 fel). I 35 fall föreslog revisorerna att inkomsten skulle bestämmas skönsmässigt.

De konstaterade felaktigheterna i redovisning och deklarationer bedömdes inte vara branschtypiska. Bokföringen ansågs vara varken bättre eller sämre än i andra branscher.

12.3.8 Byggnadsplåtslageri

Ekobrottskommissionen konstaterade att plåtslageribranschen svarade för en hög andel restförda skatter och avgifter ( SOU 1984:8 ).

RSV:s kartläggningspromemoria från år 1990 baseras på drygt 200 revisioner (RSV 653). Ett trettiotal mindre företag (omsättning under 1 miljon kr) valdes slumpmässigt ut i Malmöhus län. Denna granskning omfattade taxeringsåren 1985—1988. Utredningarna resulterade i att sju företags taxeringar ändrades.

Vidare reviderades i samband med kartläggningsarbetet 27 företag i Malmöhus och Göteborgs— och Bohus län. Kriteriet var att företaget

inte tidigare hade reviderats. En spridning av revisionerna eftersträva- des men med en viss tyngdpunkt på de större företagen.

För dokumentation av erfarenheter av branschen analyserades 164 revisionspromemorior. Revisionema hade utförts i Skåne, Blekinge och Småland. Flertalet hade utförts under åren 1985—1989.

Erfarenheterna av de 191 revisionerna (27+l64) var följande. I 61 procent av fallen resulterade revisionerna i beskattningsförslag. Åter- stående revisioner (39 procent) var s.k. noll-promemorior. De van- ligaste felen var oredovisade intäkter samt att privata kostnader hade belastat rörelsen (69 fall). 1 fem fall ledde revisionerna till skönstaxe- ringar.

I 30 procent av fallen (57 företag) riktades anmärkningar mot räkenskaperna. [ fem fall saknades bokföring helt och i fem fall var bokföringen mycket bristfällig.

Storleken på de reviderade företagen motsvarade inte företagsstruk- turen i branschen utan revisionerna avsåg i högre grad de större före- tagen. Enmansföretag, som utgör en stor del av branschen, ingick i för- hållandevis liten omfattning bland de företag som ingick i det material som låg till grund för RSV:s promoria.

Byggnadsplåtslageri är en bransch som från skattesynpunkt inte bedömdes utvisa några påtagliga skillnader jämfört med andra del- branscher inom byggnadssektom. Likartade problem fanns vad avser företagens redovisning, vid kontroll av intäktsredovisningen och vid granskning av pågående arbeten.

12.3 .9 Måleribranschen

Ekobrottskommissionen konstaterade att måleribranschen ofta drabba- des av oseriöst företagande (SOU l988c8). Någon utredning hade då inte utförts, men företrädare för såväl måleriföretagen som facket hade gjort gällande att det fanns betydande problem. Svenska Målareför- bundets avdelning ] hade uppgett att det enbart i Stockholm fanns 1 000 svarta måleriföretag. l betänkandet hänvisas till 200 taxerings- revisioner som gjordes i måleribranschen år 1982. Dessa ledde till en genomsnittlig höjning av taxeringama med 77 500 kr, vilket bedömdes vara en betydande höjning särskilt med tanke på att det huvudsakligen rörde sig om enmansföretag. RSV:s kartläggningspromemoria över måleribranschen baseras på 1 134 genomgångna revisionspromemorior upprättade under åren 1981—1987 (RSV 652). 1 893 fall (79 procent) har revisorerna före- slagit höjningar av taxeringama. De genomsnittliga höjningsförslagen

uppgick till 47 000 kr per revision. Brister i bokföringen påtalades i 662 fall.

Av 887 revisioner, som avsåg inkomstskatt, framkom följande. Oredovisade intäkter påträffades i 207 fall och skönsmässiga höjningar av taxeringama skedde i 121 fall. På kostnadssidan avsåg felen bl.a. falska fakturor (5 fall) och kostnader som inte var avdragsgilla (78 fall). När det gäller taxeringspåverkan som riktade sig mot företagets ägare påträffades oredovisade löner (37 fall), privata varuuttag (16 fel) och privata kostnader som hade belastat rörelsen (144 fel).

I samband med branschkartläggningen gjordes inte någon analys av de reviderade företagens eventuella brottslighet med undantag för anmärkningar mot företagens sätt att fullgöra sin bokföringsskyldighet.

I kartläggningspromemorian görs följande bedömning av den svarta sektorn (s. 10).

”lnom måleribranschen liksom inom de flesta jämförbara hantverks- branscher förekommer problem med illojal ”svart” konkurrens. Storleken på den "svarta” sektorn är svårbedömd men problemen torde vara störst för de mindre företagen i branschen då det till största delen är deras marknad som påverkas. De större företagen i branschen är oftast inte intresserade av den typ av småarbeten vilka är mest konkurrensutsatta från den ”svarta” sektorn. Vid de företagskontakter som skett i samband med denna kartläggning har den samstämmiga bedömningen hos företagen varit den att de mindre uppdragen åt privatpersoner helt ”försvunnit”.”

] ”Skatterevision i sju branscher En studie i ekonomisk brottslighet” refererar Dan Magnusson och Pia Wikström till skatterevisioner av måleriföretag som utförts i Göteborgs- och Bohus län under senare delen av 1980-talet (BRÅ PM 1992:2). Skattemyndigheten fann i sam- band med BRÅ:s analys att det fanns anledning att misstänka brott i nästan hälften av de undersökta företagen med minst fem anställda och i 40 procent av företagen med noll till två personer anställda. Det var fråga om bokföringsbrott, skattebedrägeri, oredlig uppbördsredovisning och försvårande av skattekontroll. Ingen av Skattemyndighetens brotts— misstankar anmäldes till åklagaren. Detta förklarades med att skatte- myndighetema inte gärna anmälde misstänkt brottslighet utan nöjde sig med att höja taxeringen och påföra skattetillägg.

Av antalet företag med minst fem anställda hade 58 procent for- mella brister i bokföringen. För företag med noll till två anställda var motsvarande siffra 36 procent. Antalet företag med materiella brister i bokföringen (oredovisade intäkter, svarta löner o.d.) uppgick till 40 procent när det gällde företag med minst fem anställda och till 44 procent i företag med noll till två anställda.

På uppdrag av Svenska Målareförbundet har Dan Magnusson och Claes Florin genomfört en utredning av måleribranschen (Undersök- ning om företag i måleribranschen, 1995), som vi refererar till i det följande.

Som ett led i den kriminologiska undersökningen sände Svenska

_ Målareförbundet år 1995 ut en enkät till varje lokalavdelning med frågor kring ekonomiska oegentligheter i branschen. Enkäten besvara- des av 18 avdelningar. Misstankar om oegentligheter antogs föreligga i 512 företag eller i 23 procent av samtliga företag.

Av 2 237 företag som behandlades i enkätsvaren framgår att miss- tankarna mot de 512 företagen gällde följande.

241 företag kan misstänkas använda svart arbetskraft, 26 företag använder svart arbetskraft, 2 företag har anmälts för detta, 265 företag kan misstänkas för att utföra svarta jobb, 8 företag utför svarta jobb, 0 företag har anmälts för detta, 412 företag kan misstänkas utföra delar av jobben svart, 10 företag utför delar av jobben svart, 0 företag har anmälts för detta, 155 företag kan misstänkas missbruka statliga bidrag, 5 företag missbrukar statliga bidrag, 0 företag har anmälts för detta, 160 företag kan misstänkas anlita "underentreprenörer" som borde betraktas som anställda, 77 företag anlitar ”underentreprenörer” som borde betraktas som anställda, 1 företag har anmälts för detta.

Som nämnts uppgick antalet misstänkta företag till 23 procent, vilket enligt Magnusson och Florin torde vara i underkant beroende på att av- delningarna gick olika djupt i sina undersökningar.

1 Västerbotten och Halland undersöktes förekomsten av restförda skatter och avgifter bland måleriföretagen. 1 Västerbotten behandlades 128 företag i enkäten och 38 av dessa var registrerade i kronofogde- myndighetens register (REX), varav 11 företag var forsatta i konkurs. 1 Halland behandlades 160 företag av enkäten till avdelningarna. Av dessa företag återfanns 51 i REX, varav 21 var försatta i konkurs. Magnusson och Florin undersökte också konkursema i måleri- branschen under andra halvåret 1993 och första halvåret 1994. Sam—

manlagt var det fråga om 166 konkurser varav 131 avsåg juridiska personer. 1 50 procent av konkursema fanns misstanke om brott. Enligt utredarna synes brottsligheten ha stått i klar relation till vad som fanns kvar i konkursboet i förhållande till boets skulder. Ju mindre som fanns kvar av tillgångarna i förhållande till skulderna desto större är sannolikheten att brott har begåtts. Med ledning av konkursförvaltamas förvaltarberättelser kunde tre kategorier av konkurser i måleribranschen urskiljas

—— stora företag med många anställda som inte hade klarat konjunk- tumedgången och kollapsen på fastighetsmarknaden trots krympning av verksamheten och uppsägning av anställda,

små måleriföretag med en eller ett fåtal kunder som hade tvingats upphöra med verksamheten eftersom kunderna inskränkte eller flyttade fram arbeten och

— måleriföretag med uppstackade vinstmedel från 1980-talet och början av 1990—talet som hade sålts som skalbolag och plundrats.

12.3. 10 Golvläggning

RSV:s kartläggningspromemoria bygger på 185 revisioner under åren 1981—1987 i golvläggningsbranschen (RSV 655). Dessutom har i sam- band med kartläggningsarbetet under åren 1987—1988 43 taxeringsrevi- sioner utförts i Kristianstads, Kronobergs och Malmöhus län.

Vid en fjärdel av de 185 revisionerna konstaterades brister i in— komstredovisningen. En tredjedel av revisionerna ledde till belopps- mässiga ändringsförslag. Till följd av revisionerna skönstaxerades 5 procent av näringsidkarna.

12.3. 1 1 Maskinentreprenad

Maskinentreprenörer gick tidigare under benämningen schaktentrepre- nörer och branschen uppmärksammades av ekobrottskommissionen som dock inte hade tillgång till någon egentlig kartläggning av branschen ( SOU 1984:8 ). Enligt ekobrottskommissionen hade de be- skrivna problemen sin upprinnelse i 1960-talets stora satsningar på byggande då branschen expanderade. Under 1970-talet minskade byggandet och många företag gjorde sig av med delar av maskin- parken. Många anställda maskinförare köpte sådana maskiner och blev företagare med alltför optimistiska kalkyler. Resultatet blev att skatte- och avgiftsbetalningar sattes på undantag. Enligt de uppgifter som

kommissionen hade inhämtat var en fjärdedel av maskin- entreprenörema restförda för skatter och avgifter. Mot bakgrund av att branschen domineras av enmansföretag hade de revisioner som utförts under år 1982 lett till förhållandevis höga genomsnittliga taxeringshöj- ningar (37 700 kr).

RSV har inte gjort någon kartläggning över maskinentreprenad- branschen. Vi har heller inte haft tillgång till någon annan utredning.

Maskinentreprenörer är inte enbart verksamma vid schaktnings- och anläggningsverksamhet utan också vid rivning. Både företrädare för branschorganisationema och fackföreningarna är ense om att proble- men i byggbranschen är särskilt stora när det gäller rivningsföretag. Någon tillgänglig utredning finns emellertid inte på den del av bygg- branschen eller maskinentreprenadbranschen som är inriktad på riv- ning.

12.3.12 Fastighetsförvaltning ROT—sektom

l ”Skatterevision i sju branscher En studie i ekonomisk brottslighet” beskriver Dan Magnusson och Pia Wikström den s.k. ROT-sektorn (ombyggnadslån). I rapporten redovisas en undersökning som Bo- stadsstyrelsen genomförde i mitten av 1980-talet. Av 1983 års slutliga lånebeslut, 1 312 objekt, togs ett slumpmässigt urval på 315 objekt. Det framkom av Bostadsstyrelsens undersökning att i 42 procent av fallen hade låntagaren uppgett för höga kostnader vilket medförde att lånen blev för höga till låntagarens fördel. Emellertid förekom den motsatta situationen i 48 procent av fallen. Slutsatsen blev att det var svårt både för byggföretag och myndigheternas kontrollanter att be- stämma den skäliga kostnaden för ett enskilt projekt. Detta var särskilt svårt vid egenregibyggen där någon upphandling inte skedde av byg- gentreprenaden. Bilden var dock inte så ljus när man undersökte be- loppens storlek. Det fanns en tydlig tendens till att de differenser som varit till låntagarens fördel avsåg större belopp än vad som generellt gällde i den motsatta situationen. Bedömningen var att 7—8 procent av de undersökta fallen och likaså av populationen kunde misstänkas för uppsåtliga överdrifter.

Skattemyndighetema i de tre storstadslänen utförde sammanlagt 123 revisioner av fastighetsförvaltande företag som under år 1985 hade beviljats ROT-lån. Företagen hade valts ut slumpmässigt och resultatet blev bl.a. att misstanke om brott förelåg för 22 företag (bokförings- brott, skattebedrägeri, skatteförseelse, försvårande av skattekontroll). Det bör då tilläggas att revisionerna avsåg tre taxeringsår. Felaktig-

heterna var bl.a. följande: De verkliga kostnaderna för ombyggnaden var avsevärt lägre än de som uppgivits i låneansökan. Olika varianter att inte redovisa kostnader korrekt förekom, t.ex. falska fakturor, faktu- ror avseende annan fastighet än den lånet avsåg, prisjusteringar/rabatter hade inte redovisats och löpande driftkostnader hade angetts som ombyggnadsåtgärder. Vidare förekom direktavdrag för kostnader som rätteligen borde ha aktiverats. Revisorerna föreslog att inkomsttaxe- ringama skulle höjas för 39 företag med sammanlagt omkring 110 miljoner kr.

Av de 123 företagen hade 31 procent av företagen (38 företag) materiella brister i bokföringen. De vanligaste felen var oredovisade intäkter och att avdrag hade gjorts för rörelsefrämmande kostnader.

12.3.13 RSV:s studie över konsumentsektom

Under 1996 gjorde RSV en kartläggning över omfattningen av svarta tjänster i konsumentsektom. RSV uppksattade det svarta byggnads- hantverket i hemmen till omkring 5 miljarder kr om året.

12.3.14 Ett konkret fall

Följande fall har redovisats av skattemyndigheten i Stockholm och gäller ett företag som vi kan kalla för Byggbolaget. Beskrivningen är ett illustrativt exempel på hur skatteundandragandet kan gå till i entre- prenadbranscherna.

Byggbolaget registerades som arbetsgivare och som redovis- ningsskyldig till mervärdesskatt. Byggbolaget hade tecknat hängavtal med Byggnads och var enligt avtalet skyldigt att anmäla eventuella underentreprenörer till facket. De anmälda underentreprenörerna skulle också godkännas av Byggnads innan Byggbolaget skulle få anlita dem. Någon anmälan om eventuella underentreprenörer lämnades inte in till facket.

Under år 1989 genomförde skattemyndigheten revision och inhäm- tade räkenskaperna. Revisionen omfattade granskning av arbetsgivarav- gifter och innehållen preliminär skatt.

Vid granskningen konstaterades att Byggbolagets omsättning under det första räkenskapsåret uppgick till 24,4 miljoner kr. Utbetalda och redovisade löner uppgick till 6,7 miljoner kr. Arbetsgivaravgift och innehållen skatt hade också redovisats och betalats till staten.

Under samma period hade Byggbolaget enligt bokföringen anlitat

nio företag som underentreprenörer. Till dessa företag hade Bygg- bolaget sammanlagt betalat 11,1 miljoner kr. Enligt fakturorna avsåg betalningarna endast arbete.

Av de nio underentreprenörerna var fyra inte registerade som arbetsgivare eller som redovisningsskyldiga för mervärdesskatt. En var registrerad som arbetsgivare men inte för mervärdesskatt. Fyra av företagen var registrerade som arbetsgivare och för mervärdesskatt.

Inte någon av de nio underentreprenörerna hade för den aktuella perioden redovisat arbetsgivaravgifter, innehållen preliminär skatt eller mervärdesskatt. Inte heller hade något av företagen avtal med Bygg— nads. Avtal med Byggnads var en förutsättning för att Byggbolaget skulle få anlita underentreprenörerna.

Vid utredning hos underentreprenörerna kunde skattemyndigheten inte i något fall konstatera att någon egen verksamhet skulle ha be- drivits. Konkursförvaltaren för en av underentreprenörerna angav i förvaltarberättelsen att ”bolaget aldrig drivit någon egentlig verksam— het, utan endast fungerat som ett bokföringstekniskt hjälpmedel i omfattande ekonomisk brottslighet inom byggbranschen”. Konkursför- valtaren för en annan av underentreprenörerna angav att bolaget regist- rerats enbart för att förse Byggbolaget med svart arbetskraft och för att Byggbolaget skulle undgå arbetsgivaransvar för den arbetskraft som underentreprenören fakturerat Byggbolaget.

Vid utredningen av Byggbolaget framkom att ägaren och företräda— ren personligen betalat löner till personer som inte redovisats som anställda i bolaget. Dessa personer reklamerade för preliminär skatt, som underentreprenörer skulle ha innehållit från deras löner. Personer som reklamerade preliminär skatt och kunde styrka skatten gottskrevs också för skatten.

Den person som skötte Byggbolagets entreprenader och som var den ende som var behörig att fungera som byggansvarig inför bygg- nadsnämnden, uppgav att inga underentreprenörer hade anlitats. Han gjorde gällande att om det hade anlitats underentreprenörer skulle han ha känt till det eftersom det var han som svarade för arbetsledningen. Enligt honom hade Byggbolaget annonserat efter byggnadsarbetare i bl.a. Helsingfors och på det sättet fått arbetskraft. Löneutbetalningarna sköttes av Byggbolagets ägare och företrädare.

Sammanlagt ansåg skattemyndigheten att de 1 1,1 miljoner kr, som fakturerats av ”underentreprenörerna”, rätteligen var löneutbetalningar. Byggbolaget skulle därför betala 5,4 miljoner kr i arbetsgivaravgifter och 3,6 miljoner kr i inte inbetald preliminär skatt. Därutöver hade Byggbolaget felaktigt redovisat 1,3 miljoner kr i ingående mervärdes- skatt. Det sammanlagda skatte- och avgiftsutfallet uppgick således till

10,3 miljoner kr. Inte till någon del har dessa skatter och avgifter kunnat drivas in. Bolagets ägare och företrädare satte in en ”målvakt” i styrelsen direkt efter det att räkenskaperna hade hämtats från bolaget. Ägaren flyttade först tillbaka till Finland och snart därefter till Estland.

Enligt skattemyndigheten skulle man kunna tänka sig att arbets- tagarna, i de fall inkomstuppgifter saknas, blir föremål för skönstaxe- ring. Den svarta arbetskraften anges emellertid ha andra inkomster i form av lönegaranti, sjukpenning eller inkomst från en annan arbets- givare. Arbetstagama kan undgå Skönstaxering eftersom de med kända inkomster från t.ex. sjukkassa anses kunna stå för sina levnadsomkost- nader. För de personer som saknar inkomst uppges också en lösning för att inte bli skönstaxerade. Antag att ett bolag har gått i konkurs. Bolaget företräds av en målvakt. Räkenskaperna har försvunnit. Någon upprättar lönespecifikationer från bolaget för tiden före konkursen och arbetstagaren deklarerar inkomst från bolaget. Arbetstagaren taxeras i enlighet med deklarationen. Eftersom bolaget inte lämnat kontroll- uppgift för inkomsten får den skattskyldige kvarskatt. Någon preli- minär skatt har naturligtvis inte betalats in. Då gör den skattskyldige en s.k. skattereklamation hos skattekontoret och bifogar lönekvitten- serna. Den skattskyldige gottskrivs för preliminärskatten som redovi- sats i lönespecifikationerna. Överstiger den gottskrivna skatten kvar- skatten får den skattskyldige tillbaka överskjutande skatt.

En annan möjlighet att undgå skönstaxering, som skattemyn— digheten redovisat, gäller svart arbetskraft som anställs ”på riktigt” några månader innan bolaget går i konkurs. Löneutbetalningar med skatteavdrag för de tidigare svart anställda bokförs hos bolaget. När bolaget går i konkurs gör de anställda anspråk på uteblivna löner. Följden kan bli att arbetstagarna uppbär lönegaranti under sex månader och sedan A-kassa. Genom dessa ersättningar kan de skattskyldiga visa hur de bestritt sina levnadsomkostnader.

12.4 Åtgärder mot ekonomisk brottslighet 12.4.1 SINDS: utredning

På regeringens uppdrag utredde dåvarande Statens industriverk (SIND, ingår numera i NUTEK) vissa frågor om etableringar och nedläggning- ar av företag inom byggsektorn (SIND 197622). Frågan om auktorisa- tion togs upp och enligt SIND var det för tidigt att ta ställning till behovet av auktorisation i byggbranschen. Enligt SIND var tillgängliga uppgifter om etablerings- och konkurrensförhållanden otillräckliga för ett sådant ställningstagande.

12.4.2 Etableringskontroll

Riksdagen har flera gånger gånger behandlat frågan om etablerings- kontroll. Vid dessa tillfällen har riksdagen inte funnit anledning att tillmötesgå motionsförslag om olika former av etableringskontroll (bl.a. bet. 1980/811NU2 och 39).

12.4.3 Skatteavdrag m.m.

För att komma till rätta med användningen av grå eller svart arbets- kraft i entreprenadkedjor har olika metoder diskuterats. Ett förslag gällde en skyldighet att lämna kontrolluppgift avseende den personal som var verksam på arbetsplatsen samt att beställaren under vissa situationer skulle ansvara för skatter och avgifter för anställda hos underentreprenörer (Ds Fi 197624). Ett annat förslag gällde skyl- digheten att göra skatteavdrag vid utbetalningar till uppdragstagare som inte var registrerade till mervärdesskatt (Ds B 1980:10).

12.4.4 Uppgiftsskyldigheten

År 1982 infördes särskilda skatterättsliga regler om bl.a. uppgifts- skyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar genom lagen ( 1982:1006 ) om avdrags— och uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldigheten innebar att den som hade en privatbostadsfastighet och som anlitade någon för vissa uppdrag, vanligen byggnadsarbeten, i självdeklaratio- nen skulle lämna uppgift om uppdragstagarens identitet. Syftet med lagstiftningen var att minska användningen av ”grå arbetskraft”. För näringsidkare som anlitade uppdragstagare innehöll lagen bestämmelser om bl.a. skatteavdrag på den utbetalda ersättningen för arbetet.

Lagen togs bort år 1992 i samband med att reformen med F-skatte- bevis infördes (SFS 1992:680). Syftet med F-skattebevis är att göra det möjligt för den som betalar ut en ersättning att på ett enkelt sätt få uppgift om huruvida han är skyldig att göra skatteavdrag och betala arbetsgivaravgifter eller inte. Det hade också visat sig att den särskilda uppgiftsskyldigheten enligt 1982 års lag fungerade mindre bra. Det kan nämnas att det i RSV:s kartläggningspromemoria över byggnadsplåt- slageri (RSV 653) framkommer att skattemyndighetema inte i organi- serad form använde de uppgifter som lämnats i deklarationerna (s. 31).

I de fall uppdragsgivaren (t.ex. en villaägare) gör skatteavdrag och betalar arbetsgivaravgifter skall en vanlig kontrolluppgift lämnas.

12.4.5 Ekobrottskommissionens förslag om näringstillstånd

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet konstaterade att bygg- branschen brukade nämnas som en riskbransch när det gällde skatte- undandragande ( SOU 1984:8, s. 297 ).

] betänkandet hänvisades till uppgifter från skattemyndigheten i Stockholms län om att anläggningsbranschen tillsammans med åkeri- erna svarade för 40 procent av alla restförda B—skatter. Även måleri- företagen ansågs vara en utsatt grupp. Närmare 22 procent av måleri- företagen var restförda för skatter och avgifter. Plåtslagama hade också en hög andel restförda skatter och avgifter (22 procent av företagen), men det fanns inte några andra signaler om missförhållanden när det gällde den yrkeskategorin.

Kommissionen föreslog att det för schakt- och måleribranschen skulle införas krav på näringstillstånd eftersom problemen ansågs störst i dessa delbranscher.

Kommissionen ansåg inte att det fanns tillräckliga skäl att införa näringstillstånd för hela byggbranschen. Vid detta ställningstagande hänvisade kommissionen till den tidigare nämnda lagen från år 1982 om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersätt- ningar. Vidare hänvisades till möjligheten att skattemyndighetema skulle vara mer restriktiva med att tilldela B—skattsedel och att upp- handlingsförordningen förde med sig att den offentliga sektorn kunde förhindra att företag som inte betalade skatter och avgifter fick upp- drag. Kommissionen uttalade dock att det fanns anledning att följa utvecklingen i branschen (s. 395).

Ekobrottskommissionens förslag om näringstillstånd i schakt- och måleribranschen ledde inte till lagstiftning. Åtskilliga remissinstanser var kritiska till förslaget om näringstillstånd eftersom ett sådant system uppfattades som etableringshämmande på ett skadligt sätt, var ineffek- tivt och dessutom mycket resurskrävande. Särskilt tanken på utbild- ningskrav och ekonomiska garantier väckte ett stort motstånd. Rege— ringen valde i stället att bygga ut näringsförbudssystemet (prop. 1985/ 86:126). Regeringen ansåg att en ordning med näringstillstånd var resurskrävande och om man gjorde tillståndsprövningen summarisk låg man ändå nära modellen med näringsförbud. Även kritikernas uppfatt- ning om att näringstillstånd var etableringshämmande beaktades. Rege— ringen ansåg vidare att kravet på ekonomiska garantier inte skulle ha någon större effekt i förhållande till sitt ändamål samtidigt som det var etableringshämmande för mindre företag.

Här kan nämnas att de regelsystem som kommissionen hänvisade

till finns kvar även om den betydelsefulla reformen med F-skatttebevis har införts. Det gäller en uppdragsgivares skyldighet att betala arbets- givaravgift och göra skatteavdrag samt ge in kontrolluppgift för en uppdragstagare som inte har F-skattebevis. Det är också regleringen av den offentliga sektorns upphandling.

12.4.6 Ekobrottskommissionens förslag om kontroll av leverantörer

År 1983 skärptes upphandlingsförordningen när det gällde kontrollför- farandet i samband med anbudsprövningen vid offentlig upphandling. Innan ett anbud antogs skulle myndigheten, om det inte framstod som onödigt, kontrollera att anbudsgivaren var registrerad för vissa skatter och avgifter samt huruvida det fanns restförda skatter och avgifter.

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet konstaterade att mot— svarigheter till den offentliga upphandlingen förekom inom den privata sektorn. Större företag brukade tillämpa de offentliga upphand- lingsnormema i sin verksamhet. Lagen om avdrags— och uppgiftsskyl- dighet beträffande vissa uppdragsersättningar innebar vidare en kon- trollskyldighet för näringsidkare som anlitar uppdragstagare. Mot bakgrund av denna skyldighet och med hänsyn till Skärpningen i upphandlingsförordningen ansåg kommissionen att det var värdefullt om de seriösa företagen hade möjlighet att skaffa sig samma informa- tion om sina kontrahenter som inhämtas vid det offentliga upphand- lingsförfarandet. I promemorian Kontroll av leverantörer (Ds .lu 1983zl4) föreslogs därför att vissa sekretesshinder skulle tas bort för att företagen på frivillig väg skulle kunna kontrollera att uppdrags- tagare var registrerade för skatter och avgifter. Lättnader i sekretesslag- stiftningen bedömdes också vara av intresse för fackföreningarna. Förslagen genomfördes och skatteregisterlagen ändrades (prop. 1984/ 85:108, bet. 1984/85:8kU40). Dessa ändringar tog inte enbart sikte på byggbranschen utan gällde generellt.

12.4.7 Den tidigare skattereduktionen

Frågan om att införa en avdragsrätt e.d. för kostnader som läggs ned på reparationer och underhåll av villafastigheter har diskuterats vid flera tillfällen, t.ex. i Den grå arbetskraften och skattekontrollen (Ds B 1980:10) och i skatteutskottet ( bet. 1983/84:SkU5 ). Kommissionen mot ekonomisk brottslighet ansåg att frågan borde utredas av en särskild

kommitté med hänvisning till en avdragsrätts positiva effekter ( SOU 1984:15, s. 180 ff).

År 1993 infördes genom lagen ( 1993:672 ) om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus en tidsbegränsad skatte- reduktion för byggnadsarbeten som utfördes under tiden den 15 febru- ari 1993—den 31 december 1994 ( prop. 1992/93:150 , bet. 1992/93: SkU36). Syftet med dessa regler var att stimulera byggmarknaden. En förutsättning för skattereduktion var emellertid att arbetet hade utförts av någon som innehade F-skattebevis, vilket motiverades med att svart arbete skulle motverkas. Genom skattereduktionen infördes alltså ett incitament för att köpa vita tjänster.

Någon utvärdering har inte gjorts av skattereduktionens effekt för att minska svartjobben. Målaremästamas Riksförening har emellertid gjort några beräkningar. Dessa bygger på RSV:s statistik och omfattar samtliga typer av byggnadsarbeten som gav rätt till skattereduktion och således inte enbart måleriarbete. Enligt beräkningarna gavs under åren 1993 och 1994 drygt 300 000 ansökningar om skattereduktion in till skattemyndighetema. Närmare 80 procent av ansökningarna avsåg småhus. Skattereduktion medgavs med drygt 3,6 miljarder kr. Enligt Målaremästamas Riksförening skapade skattereduktionen omkring 8 400 nya årsarbeten under år 1993 och 19 000 nya årsarbeten under år 1994. Genom dessa arbeten ökade skatte- och avgiftsintäktema för det allmänna. Enligt beräkningarna innebar de nyskapade arbetstill- fällena att statens ökade intäkter av skatter och avgifter översteg ut- giften för skattereduktionen.

Regeringen har varit försiktigare i sin analys av de indirekta effek- terna av skattereduktionen. Av prop. 1995/96:229 framgår bl.a. föl- jande (s. 21). Storleken av de indirekta effekterna blir bl.a. beroende av i vilken utsträckning aktiviteten i byggsektorn kommer att öka utöver den planerade nivån på grund av den temporära skattelättnaden. En ökad aktivitet bidrar till ökade skatte- och avgiftsintäkter (mer- värdesskatt, socialavgifter och inkomstskatter) och till minskade ut- gifter i form av arbetslöshetsunderstöd till den del den ökade syssel- sättningen reducerar arbetslösheten. De indirekta effekterna på syssel- sättning och arbetslöshet är svåra att kvantifiera och av försiktig- hetsskäl valde regeringen att inte beakta dessa vid budgetbedömningen av den år 1996 återinförda skattereduktionen.

12.4.8 ROT-bidraget och andra stöd

Det har funnits olika statliga subventioner för boendet där en förutsätt-

ning för stödet varit att kvitton e.d. på byggnadsarbetena ges in till myndigheterna. Genom sådana krav försvåras att statliga medel hamnar hos oseriösa företag.

Under 1980-talet fanns ett flertal stödsystem där det gemensamma var bl.a. att arbetena skulle ha anvisats eller godkänts av arbetsför- medlingen. Härigenom fick samhället kontroll över vilka som utförde de arbeten som subventionerades. De då aktuella stöden reglerades i förordningen ( 1981:473 ) om lån för byggnadstekniska åtgärder i bo- stadshus, förordningen ( 1981:474 ) om statsbidrag i vissa fall till om- byggnad av bostadshus, förordningen ( 1982:642 ) om statsbidrag i vissa fall för ombyggnad av bostadshus, förordningen ( 1982:644 ) om lån för byggnadstekniska åtgärder i bostadshus och förordningen ( 1982:1273 ) om statsbidrag till energibesparande åtgärder i bostadshus m.m.

Genom förordningen (1994: 1994) om extra statligt stöd för förbätt- ring av bostäder utgick bidrag (ROT-bidrag) för vissa ombyggnads-, underhålls- och reparationsarbeten med 15 procent på arbetskostnaden för egnahem. För hyres- och bostadsrättshus utgick motsvarande bidrag beräknat på ett bidragsunderlag där både material och arbete ingick. Bidraget betalades ut efter det att projektet var färdigt. Egnahemsäga- ren skulle då styrka utgifterna med kopia av faktura.

Ett annat stöd gavs ut enligt förordningen ( 1995:801 ) om statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder. Kopia av F-skattebevis skulle bifogas vid utbetalning av investeringsbidraget.

Bostadspolitiska utredningen har föreslagit att staten även i fortsätt- ningen skall ge stöd till bostadsproduktion (Bostadspolitik 2000 från produktions- till boendepolitik, SOU 1996:156). I korthet innebär förslaget att prioriterade ombyggnadsarbeten i främst hyresbostäder skall få investeringsbidrag. Nyproducerade hyreshus skall få ett bas- bidrag på 10 procent av ett schablonberäknat bidragsunderlag.

12.4.9 Medbestämmandelagen

Den fackliga vetorätten i 38—40 åå MBL återinfördes den 1 januari 1995. Syftet var att bekämpa en osund konkurrens från oseriösa före- tag. Av förarbetena framgår att om konkurrensen mellan företag skall kunna ske på lika villkor är det viktigt att slå vakt om de seriösa företagen (prop. 1994/95:76). Ett sätt att göra detta på är att se till att det finns ett fackligt inflytande vid anlitande av entreprenörer och inhyrning av arbetskraft. Bakgrunden till reglerna i 38—40 55 MBL om facklig vetorätt var den debatt som fördes i samband med den nya arbetsrättsliga lagstift-

ningen under mitten av 1970-talet om vad som brukade kallas för kringgående av arbetstagarbegreppet (återgivet i SOU 1993z32). Efter- hand som det hade blivit ett större socialt och ekonomiskt ansvar att ha arbetstagare anställda hade det blivit allt vanligare att använda andra former än anställningavtal för att få arbete utfört. Man försökte kringgå arbetsrättslig lagstiftning, kollektivavtal och förpliktelser enligt skat- telagstiftningen och socialförsäkringslagstiftningen genom att inte låta arbete utföras av egna anställda utan anlita andra juridiska lösningar.

Vad man vände sig emot var inte att företag och myndigheter lade ut arbete på entreprenad. Det man ville komma åt var det växande missbruket av den principiella avtalsfriheten i syfte att kringgå lagar och avtal. Man använde olika formella avtalskonstruktioner för att ge sken av att den som utförde arbete var en självständig företagare trots att dennes ställning och villkor i realiteten var en arbetstagares. I vissa branscher (varvs-, byggnads- och anläggningsbranschema) hade det blivit vanligt med olika slag av mellanmanskonstruktioner, dvs. att någon enbart formellt och med beteckningen entreprenör intog ställ- ning som arbetsgivare i stället för det företag hos vilket arbetet ut- fördes. Mellanmannen fullgjorde inte några arbetsgivarfunktioner och saknade både vilja och förmåga att fylla en arbetsgivares förpliktelser. På vissa arbetsplatser förekom kedjor av mellanmän eller entreprenö- rer, ibland med inslag av utländska företag.

Syftet med regleringen i MBL var att åstadkomma ett fackligt inflytande redan när frågan om anlitande av ej anställd arbetskraft uppkom. Denna lösning uppfattades som smidigare än att försöka att med detaljlagstiftning definiera arbetstagarbegreppet.

Av 38 & MBL framgår att innan en arbetsgivare beslutar att låta någon utföra ett visst arbete för hans räkning eller i hans verksamhet utan att denne därvid skall vara arbetstagare hos honom, skall arbets- givaren på eget initiativ förhandla med den arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal för sådant arbete. Vissa undantag finns från huvudregeln. Arbetstagarorganisa— tionen har möjlighet att inlägga sitt veto om arbetsgivarens beslut att t.ex. låta en entreprenör utföra ett arbete kan antas medföra att lag eller kollektivavtal för arbetet åsidosätts eller att arbetsgivarens beslut annars strider mot vad som är allmänt godtaget inom avtalsområdet. Genom ett kollektivavtal får dock avvikelser från detta göras.

Bestämmelserna i MBL belyses ytterligare i avsnittet om Stock- holms Byggmästareförening och Byggettan.

12.4. 10 Skattereduktion

Under år 1996 återinfördes skattereduktionen för utgifter för byggnads- arbeten. Skattereduktionen gäller för byggnadsarbeten som utförs under tiden den 15 april 1996—31 december 1997. Bestämmelserna finns i lagen ( 1996:725 ) om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus.

Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget och får inte överstiga

— 10 500 kr för småhus, — för hyreshus det högsta av beloppen 20 000 kr eller det belopp som motsvarar tre gånger fastighetsskatten för bostadsdelen och 5 000 kr för bostadsrätt.

En nyhet jämfört med den tidigare ordningen med skattereduktion är att även bostadsrättsinnehavare omfattas.

Underlaget för skattereduktionen är utgifter för reparation och underhåll samt utgifter för om- och tillbyggnad av bostadshus. Som byggnadsarbete räknas inte åtgärder som enbart avser service på maski- ner och andra inventarier eller installationer eller rengöring. 1 under- laget för skattereduktion räknas inte in utgifter för material och utrust- ning och inte heller värdet av eget arbete. I likhet med den tidigare regleringen är förutsättningen för skatte- reduktion att arbetena är utförda av någon som innehar F-skattebevis.

Regeringen har beräknat de primära budgeteffektema till 1,6 miljar- der kr vid 1997 års taxering och till 2 miljarder kr vid 1998 års tax- ering. Dessa kostnader kommer dock att minska eller motverkas genom indirekta budgeteffekter (ökade skatteintäkter, minskat arbetslöshets- understöd).

12.4.1 1 Avdragsrätt

Tjänsteutredningen presenterade år 1994 ett antal förslag till ändrade skatteregler för att stimulera köp av hushållstjänster (SOU l994z43). Utgångspunkten var bl.a. skattekilamas snedvridande effekter. Utred- ningens huvudförslag var att alla hushåll skulle få skattelättnader vid köp av vissa hushållstjänster. Skattelättnadema skulle bestå i dels be- frielse från mervärdesskatt, dels ett kostnadavdrag vid hushållsmed- lemmamas inkomstberäkning om högst 40 000 kr om året. Skatte- lindringama skulle omfatta utöver hushållstjänster arbetskostnaden för

reparation och underhåll av bostaden. Förslaget har inte lett till lagstift- ning. Det kan nämnas att ett slopande av mervärdesskatt för byggnads- arbeten inte är i överensstämmelse med EU-direktiv på området.

12.4. 12 Tj änstebeskattningsutredningen

Tjänstebeskattningsutredningen har nyligen föreslagit att en permanent skattereduktion införs för fysiska personer för utgifter för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter (SOU 1997:17). Skattereduktionen föreslås maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst 15 000 kr. För bostadsrätter föreslås att skattereduktionen högst får uppgå till 10 000 kr.

Den svarta hantverksmarknaden uppskattas av Tjänstebeskattnings- utredningen till 10-15 miljarder kr om året. Utredningen gör antagan- det att om det genomsnittliga köpet från hantverkare uppgår till 20 000-45 000 kr det är 110 000-250 000 hushåll som köper svarta hantverkstjänster.

Tjänstebeskattningsutredningen har beräknat att skattereduktionen kostar 1 miljard kr om året och föreslår som finansiering att reavinst- skatten på privatbostäder höjs från 15 till 25 procent.

12.4.13 Tillstånd kring byggande

De bestämmelser som reglerar byggande kan indirekt minska möjlig- heterna till ekonomisk brottslighet och andra oegentligheter genom att samhället utövar en kontroll av verksamheten. Förutom bygglov, marklov och rivningslov krävs vid vissa arbeten bygganmälan för att den kommunala byggnadsnämnden skall kunna utöva tillsyn över verksamheten. Efter bygganmälan upprättas normalt en kontrollplan för hur besiktning, tillsyn och kontroll ska ske. För anmälningspliktiga åtgärder måste byggherren utse en kvalitetsansvarig, som är godkänd av byggnadsnämnden eller som har riksbehörighet.

Från och med den 1 januari 1996 gäller att rivningsanmälan måste, med vissa undantag, göras till byggnadsnämnden inför rivning. Till anmälan skall bifogas en plan över hur rivningsmaterialet kommer att hanteras (rivningsplan). Även vid rivning skall en kvalitetsansvarig utses. Syftet med rivningsplanen är att främja ett miljömässigt och ekonomiskt rimligt omhändertagande av rivningsmaterial och därmed hushålla med naturresurserna. På arbetsmiljöområdet finns bestäm— melser om att arbetsmiljöplan skall upprättas. Planen skall innehålla

uppgifter bl.a. om vilka företag som är engagerade i byggnadsarbetet. För vissa byggnads- och anläggningsarbeten skall en anmälan ges in till yrkesinspektionen om att ett arbete har påbörjats. Bestämmelserna om arbetsmiljöplan och anmälan gäller från den 1 maj 1995.

I kretsloppspropositionen ( prop. 1992/93:180 ) om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling är utgångspunkten att det som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt skall kunna användas, återanvän- das, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resurs- förbrukning och utan att naturen skadas. Härefter har bl.a. producent- ansvar införts för olika produkter och varor.

Mot bakgrund av att byggvaror bör omfattas av någon form av producentansvar har kretsloppsdelegationen i samverkan med bl.a. branschorganet Byggsektorns Kretsloppsråd tagit fram förslag (Rapport 1996:11). Byggsektom har åtagit sig bl.a. att miljöanpassa bygg- processer, identifiera och omhänderta miljöfarligt avfall på ett miljörik- tigt sätt och lämna avfall endast till särskilda godkända avfallslämnare. Enligt kretsloppsdelegationen ligger åtagandena i linje med såväl kretsloppspropositionens intentioner som med PBL:s utveckling mot minskad detaljstyrning och ökat ansvar för byggherren att nå önskade resultat.

Miljöanpassning förutsätter en identifiering av material, leverantörer och uppdragstagare. Kontroll av byggande och rivning har därigenom en betydelse som inte enbart avser miljöanpassning utan även annan reglering.

Det finns anledning att återge Kretsloppsdelegationens bedömning av utvecklingen på byggsidan (s. 91).

”De ökade kraven på kretsloppsanpassning bör leda till en ökad marknad för företag som kan tillhandahålla transport-, källsorterings- och behand- lingstjänster. Den ökande marknaden bör ge gott utrymme för de idag etablerade seriösa och kompetenta aktörerna, såväl de större som de mind— re.

De ökade kraven som kommer att ställas på aktörer som hanterar material från bygg— och rivningsarbeten, kan dock på kort och medellång sikt leda till viss utslagning. Auktorisationen/godkännandet och de ökade kraven från marknaden kan förväntas öka kraven på seriositet och miljö- kompetens. Redovisningsplikten i kombination med offentliggörandet av statistik över materialflödena bör kunna leda till att illegal deponering försvåras. De aktörer som inte kan leva upp till de krav som ställs av myndigheterna och marknaden kan alltså förväntas bli utkonkurrerade trots att marknaden växer”.

12.5 Egensanering och andra metoder för att motverka ekonomisk brottslighet

12.5.1 Stockholms Stadshus AB

I kapitel 20 (offentlig upphandling) finns en beskrivning över Stock- holms Stadshus AB:s utvecklingsprojekt för bekämpning av ekonomisk brottslighet inom byggbranschen. Genom vitesklausuler i entreprenad- kontrakt skall byggföretag förbinda sig vid ett visst vite att inte anlita svart arbetskraft. Förbindelsen gäller även om byggföretaget anlitar underentreprenör och när den svarta arbetskraften finns hos under- entreprenören.

I projektet ingår också ett system för egenkontroll och-ett system för hur staden som upphandlare skall kunna kontrollera företagen.

För närvarande bereds utvecklingsprojektet inom Stockholms stad.

12. 5 .2 Byggentreprenörema

I Byggentreprenörema ingår omkring 2 100 företag varav merparten är mindre företag med 1—10 personer anställda (1 410 företag). Företagen delas grovt in i bygg- och anläggningsföretag (1 500) resp. special— företag (600). Det finns omkring 550 medlemsföretag med 11—50 personer anställda.

Tolv företag är riktigt stora med mer än 1 000 personer anställda. De största företagen är Skanska inklusive JM (15 179 anställda), NCC (9 673), Siab (6 295) och PEAB (6 178).

Sammantaget finns över 60 000 personer anställda i medlemsföre- tagen; de flesta i de tolv största företagen (omkring 30 000 personer).

Medlemsföretagen är också medlemmar i någon av landets bygg— mästareföreningar, t.ex. i Stockholms Byggmästareförening.

Byggentreprenörema menar att det finns problem med ekonomisk brottslighet i delar byggbranschen, men att branschen har ett oförtjänt dåligt rykte. Under år 1996 antog Byggentreprenörema etiska regler för medlemmarna. Syftet är att medlemmarna skall uppträda och handla på ett sådant sätt att byggbranschen utgör en respekterad del av näringslivet. De etiska reglerna skall leda till ökad kostnadseffektivitet, ökat kvalitetstänkande, sund konkurrens, ett gott branschrykte och en ökad samhällsnytta. Ledningen i varje enskilt medlemsföretag skall se till att företagets samtliga anställda får kännedom om de etiska regler- na och att de skall följa dem.

De etiska reglerna behandlar frågor som uppträdande till kunder,

anställda, leverantörer, entreprenörer, medlemmar och organisationer. Av reglerna framgår bl.a. att medlem inte skall anlita eller i någon form samarbeta med oseriös underentreprenör, leverantör eller kund. Medlem skall vidare aktivt motverka svartjobb.

För att följa efterlevnaden av de etiska reglerna finns ett etiskt råd. Rådet skall underrätta Byggentreprenöremas styrelse om det finner att medlem har brutit mot de etiska reglerna.

Av instruktion för det etiska rådet framgår att anmälan till rådet skall vara skriftlig och behandlas skyndsamt. Förhållande som är föremål för lagföring skall inte prövas av det etiska rådet. Rådet skall dock underrätta styrelsen om medlem blivit föremål för fällande dom. Rådet skall därvid ange om lagöverträdelsen också är att anse som brott mot de etiska reglerna. Om det etiska rådet finner att medlem har brutit mot de etiska reglerna skall styrelsen underrättas om detta. Styrelsen har därefter att besluta om åtgärd. Åtgärd är underrättelse, erinran eller varning.

12.5.3 Stockholms Byggmästareförening

Stockholms Byggmästareförening har 450 företag som medlemmar. I stockholmsområdet finns omkring 2 000 byggföretag. De företag som står utanför föreningen är i regel enmansföretag.

Enligt föreningen finns ett stort intresse bland företagen att bli medlemmar eftersom ett medlemskap är en form av kvalitetsstämpel och kan vara en förutsättning för att få ett visst uppdrag. En annan fördel är att en beställare inte är förhandlingsskyldig enligt 38-40 55 MBL om den underentreprenör han vill skall utföra visst arbete är medlem i Stockholms Byggmästareförening. Underentreprenören tillhör då den s.k. frikretsen.

Föreningen anser att det finns påtagliga problem med svartjobb i byggbranschen. Problemen är mest koncentrerade till storstäderna. Den illojala konkurrensen är mycket kännbar för seriösa företag, framför allt för specialföretag och underentreprenörer. Lågkonjunkturen har förvärrat läget eftersom byggarbetslösheten är en grogrund för svart- jobb. En annan orsak till svartjobben är att möjligheten till objekts- anställning togs bort år 1987. Effekten av denna förändring märktes först i början av 1990-talet när lågkonjunkturen medförde en kraftig minskning av byggverksamheten. Sedan objektanställningsformen togs bort är tendensen att byggföretagen inte anställer byggnadsarbetare utan i stället anlitar underentreprenörer. Tidigare objektanställda bygg- nadsarbetare har registrerat sig som näringsidkare. I stället för att ett

byggföretag (generalentreprenör) objektanställer byggnadsarbetare an- litas alltså underentreprenörer. Dessa underentreprenörer anlitar i sin tur underentreprenörer, dvs. tidigare objektanställda byggnadsarbetare som blivit företagare. Den ökande användningen av underentreprenörer innebär problem med svart arbetskraft.

Egensanering, krav för medlemskap m.m.

Stockholms Byggmästareförening ställer höga krav för medlemskap i syfte att hålla ute de oseriösa företagen.

För att bli medlem i föreningen underkastas det sökande företaget en kontroll. Den gäller om företaget är registrerat för skatter och avgifter samt om det finns beslut om restförda skatter och avgifter. Föreningen kan också gå igenom räkenskaperna. Företrädare för sökan- deföretag inbjuds dessutom till föreningen för ett möte för bl.a. genomgång av kollektivavtal. För medlemskap krävs också referenser från två medlemsföretag. Finns det anledning till en fördjupad kontroll gör man även en förfrågan hos polisen.

Föreningen anser att 1995 års kollektivavtal är ett steg i rätt rikt- ning när det gäller att motverka svartjobb m.m. Genom avtalet har parterna kommit överens om att främja ett seriöst företagande, bl.a. vid anlitandet av underentreprenörer.

En annan sak som en hel del företag infört i stockholmsområdet är ID-kort, som bärs synligt av alla som finns på byggarbetsplatsen. På platskontoret på byggarbetsplatsen finns också en lista med namn och personnummer på samtliga verksamma på bygget. Ibland kan det behövas en tillfällig förstärkning av en underentreprenör. Denne här då ett eget lD-kort tillsammans med ett kort med beteckningen ue. Häri— genom kan man kontrollera vilka som är behöriga att vistas på bygg- arbetsplatsen. Systemet är självreglerande eftersom den svarta arbets- kraften inte vill visa sin identitet. Det är naturligtvis möjligt att för— falska id—kort, men det krävs då att man skall passera ytterligare en tröskel på den brottsliga banan. Denna ordning underlättar också arbetsgivarens eller Skattemyndighetens kontroll av en arbetsplats.

Under våren 1997 har systemet med ID-brickor, legitimation och namnlistor införts. Det är ett frivilligt system för medlemsföretagen. Systemet kallas för Byggmästarinforrnation (BM 97). Systemet redo- visas närmare i kapitel 20 (offentlig upphandling).

Det är också vanligt att ett byggföretag som är generalentreprenör i avtal med underentreprenörer har överenskommit om att under- entreprenören skall utföra arbetet med egen arbetskraft. Om en under-

entreprenör i sin tur behöver anlita en entreprenör krävs enligt avtalet medgivande av generalentreprenören. Det främsta syftet att ha kontroll över underentreprenörer är att säkerställa kvalitén på arbetena. ID- korten och namnlistoma gör det möjligt att kontrollera att villkoren uppfylls av underentreprenörerna.

1 2.5 .4 Takentreprenörema

Takentreprenörema ingår i Byggentreprenörema, därav förkortningen TIB. ] TIB ingår 100 medlemsföretag. TIB har infört Tätskikts- garantin, som lämnas till beställare i samband med slutbetalning av ett utfört takarbete. Tätskiksgarantin är en ansvarutfästelse. Under de förutsättningar som anges i garantin svarar Tätskiktsgarantin för att arbetet blivit riktigt utfört. Ett felaktigt arbete åtgärdas. Bakom garan- tin står TIB och försäkringsbolag.

12.5 .5 Installatörema

Installatörema är en samlingsbeteckning för organisationer och företag inom el-, kyl-, plåt- och vvsbranschen. Enligt Installatörema är proble- men med oegentligheter inte så stora i dessa delbranscher eftersom företagen i stor utsträckning utför arbeten åt näringslivet och den offentliga sektorn. Dessutom ställs höga kompetenskrav på de arbeten som medlemsföretagen utför vilket innebär att oseriösa företag inte etablerar sig i dessa delbranscher. Vidare ställer försäkringsbolagen krav på hur installationer skall göras. För elektriska arbeten krävs särskild behörighet enligt elinstallatörsförordningen (19902806). Sam- mantaget finns det flera skäl till varför dessa delbranscher inte har så stora problem med ekonomisk brottslighet.

Trots detta driver många medlemsföretag frågan om åtgärder mot ekonomisk brottslighet vilket indikerar att man känner av konkurrensen från oseriösa företag.

Elektriska Installatörsorganisationen (EIO), som ingår i Installatö- rema, har 2 700 företag som medlemmar vilket motsvarar 80-85 procent av samtliga företag i elbranschen eller 90-95 procent av mark- naden. E10 har under de senaste åren inriktat sitt arbete bl.a. på att höja etiken. I stadgarna har införts affärsetiska regler för att ”medlem- skap i EIO förknippas med ett seriöst och kvalitetsmedvetet bransch- företag”. ”Reglema kan vidare tjäna som utgångspunkt för företags- specifika etiska regler. Enligt reglerna skall ledningen för medlems-

företagen aktivt verka för att den egna personalen har god kännedom om och känner lojalitet med reglema”. Vidare finns angivet vad med- lemsföretagen skall iaktta, bl.a. att följa ”gällande lagar och regler”.

I samarbete med Länsförsäkringsbolagen erbjuds lantbrukare lägre premier om elinstallationer i ekonomibyggnader har utförts fackmanna- mässigt. Försäkringstagaren måste då visa upp en faktura på arbetet. Rabattsystemet höjer brandsäkerheten och sänker försäkringspremiema samtidigt som svarta arbeten motverkas. EIO verkar också för att fler försäkringsföretag skall premiera säkra och dessutom vita arbeten. Föreningen verkar också för att Elsäkerhetsverket skärper kontrollen av behörigheter.

För närvarande pågår ett arbete med att datorisera bokföringen hos medlemsföretagen. Härigenom kommer kvalitén på redovisningen att öka.

VVS-Installatörema införde under mitten av 1980- talet en frivillig auktorisation. Omkring 700 företag är numera auktoriserade. De ur- sprungliga kraven var att det i medlemsföretaget skulle finnas en person med kompetens motsvarande ansvarig arbetsledare enligt äldre PBL. Företaget skulle också ha kontroll över sin ekonomi. Den ekono- miska administrationen fick därför inte ligga utanför företaget. Om- kring 300 medlemsföretag uppfyllde inte de första auktorisationskraven och kunde alltså inte bli auktoriserade.

De ursprungliga kompetenskraven har nu byggts på. En tvåårig karenstid har införts, vilket innebär att ett företag kontrolleras under två års tid innan det kan bli aktuellt med medlemskap. Under karens- tiden studeras bokslut och kontroll sker att företaget uppfyller sina åligganden, bl.a. när det gäller betalning av skatter och avgifter. Ytter- ligare ett krav har införts på kompetenssidan. I medlemsföretaget måste finnas någon med kalkylkunnande.

VVS-Installatörema har nyligen infört namnbrickor för de auktori- serade företagens personal. Namnbrickan innehåller ett fotografi på den anställde, dennes namn, företagets namn, företagets auktorisations— nummer och VVS-installatöremas auktorisationssymbol. Meningen är att montörer och annan personal skall bära namnbrickan i syfte att visa att företaget är seriöst.

Varje år kontrolleras 10 procent av medlemsföretagen. Vad som undersöks är om samtliga auktorisationskrav fortfarande är uppfyllda.

12.5.6 Maskinentreprenörema

Maskinentreprenörema är en branschorganisation med 4 000 medlem-

mar. Av medlemsföretagen är 65 procent enmansföretag, 98 procent har färre än tio anställda och det största företaget har 150 anställda. Medlemsföretagen omsätter omkring 11 miljarder kr om året.

Det finns omkring 25 000 entreprenadmaskiner i landet, varav 12 000 tillhör medlemsföretagen. Industrin, kommunerna och de stora byggbolagen samt åkerier med grusgropar äger omkring 10 000 maski- ner. I branschen finns en gråzon mot företag med maskinkapacitet som huvudsakligen bedriver jord- och skogsbruk.

Företagens verksamhet är delvis koncentrerad till 24 ekonomiska föreningar som kan liknas vid entreprenadmaskinernas motsvarighet till åkeribranschens lastbilscentraler.

Enligt Maskinentreprenörema var problemen stora i branschen under 1970-talet, men det har blivit bättre. De flesta maskinförama har inte blivit företagare för att de är intresserade av företagande utan på grund av att de är skickliga yrkesmän. Enmansföretagen pressas hårt vid anbudsgivningama. En fördel med de ekonomiska föreningarna är att dessa till viss del tagit över förhandlingarna med uppdragsgivarna.

År 1995 infördes kompetenskrav för medlemskap i maskin- entreprenörema. Uppdragsgivarna informeras regelmässigt om dessa krav vid anbudsgivning.

Etiska regler finns också framtagna. De etiska reglernas syfte är att öka branschens trovärdighet i allmänhet och för medlemsföretagen i synnerhet samt att vinna omgivningens respekt för medlemsföretagens kunskaper och uppträdande på marknaden.

I syfte att motverka illojal konkurrens är medlemsföretagen skyldiga att följa lagar liksom branschens föreskrifter och regler.

Medlemsföretagen bör inte samarbeta med företag som är illojala och som bryter mot lagarna eller som uppträder i strid mot Maskin- entreprenöremas stadgar.

Medlemsföretagen skall varken smutskasta kollegor eller sprida illavarslande rykten om kollegor.

Som ett led i egensaneringen infördes år 1996 krav på viss utbild- ningsnivå när det gäller kvalitetssystem, ekonomi, skatter, arbetsrätt samt inre och yttre miljö . Den företagare som inte uppfyller kraven har möjlighet att inom loppet av ett år gå en kurs.

Ytterligare ett led är kvalitetssäkring. En faktor som uppgetts ha haft en viss betydelse för branschen är bankkrisen. Entreprenadmaskiner är mycket dyra i inköp och kredit- instituten har blivit försiktigare och ger kredit först efter att man noga undersökt förutsättningama för verksamheten. Entreprenörer som bedöms ha dåliga framtidsutsikter har därför svårare att etablera sig jämfört med hur det var tidigare.

12.5.7 Målaremästamas Riksförening

Så gott som samtliga måleriföretag är via lokalföreningar anslutna till Målaremästamas Riksförening. Medlemsföretagen svarar för 75 procent av marknaden.

I måleribranschen är problemen stora med svartjobb, bl.a. på grund av att det är enkelt att etablera sig som målare. Måleriföretagen är ofta underentreprenörer och pressas hårt i anbudsgivningen vilket är en grund för skatteundandraganden. Ett sätt att bli konkurrenskraftig är alltså att fuska med skatter och avgifter.

Föreningen anser att konsumentmarknaden knappast finns kvar för måleriföretagen. En ökning av arbeten har dock skett till följd av den nu gällande skattereduktionen på byggnadsarbeten.

I december 1995 gjorde Industrifakta på uppdrag av Målaremästar- nas Riksförening en marknadsundersökning där 1 000 personer till- frågades om de under 1995 hade köpt svarta målnings- eller tapetse- ringsarbeten. Frågan om svartjobb ställdes på ett indirekt sätt genom att de formellt tog sikte på om betalningen skedde mot faktura eller kontant (seriösa företag skickar alltid faktura). Det visade sig att 6 procent av de tillfrågade hade köpt målnings- eller tapetseringsarbete under år 1995. Av dessa hade 21 procent betalat mot faktura och över giro. Kontantbetalning (även check) hade skett i 62 procent av fallen och 17 procent hade betalat på något annat sätt eller visste inte hur betalningen hade skett. Resultatet kan tolkas som att över 60 procent eller till och med över 70 procent hade anlitat svart arbetskraft.

Föreningen arbetar med att höja måleriyrkets status. Detta sker genom bl.a. utbildning i ekonomi, kalkylering och nya metoder. Bl.a. pågår ett kvalitetssäkringsprojekt för att medlemsföretagen skall kunna uppfylla mycket högt ställda krav på kvalitet (ISO 9 000).

Medlemmar i Målaremästamas Riksförening lämnar ett års garanti på målningsarbeten. Dessutom finns en särskild reklamationsfond. En missnöjd konsument kan vända sig till reklamationsfonden som låter opartiska besiktningsmän granska arbetet. Uppfyller arbetet inte kraven svarar garantifonden för att arbetet rättas till.

1258. Sveriges Målaremästareföreningars Samorganisation (SMS)

Samorganisationen har 1 000 medlemsföretag, de flesta är enmansföre- tag. Under år 1990 infördes SMS Reklamations- och Garanti/fond. Med-

lemsföretag skall utfärda garantibevis och lämna detta till beställaren när ett målningsarbete är utfört. Om ett medlemsföretag har utfört ett arbete felaktigt åtgärdas det genom garantin. Samorganisationen har egna besiktningsmän som granskar reklamationer från allmänheten.

Vidare har medlemmarna en kollektiv ansvarighetsförsäkring som ersätter skador i samband med arbeten, t.ex. att möbler skadas vid en målning.

SMS har vidare infört legitimationskort, som bärs synligt av de anställda i medlemsföretagen.

SMS arbetar också med att höja yrkets status och en viktig fråga i detta sammanhang är att införa kvalitetssäkringssystem anpassade till storleken på medlemsföretagen.

12. 5 .9 Måleribranschens Våtrumskontroll

Enligt Boverkets nybyggnadsregler skall golv, väggar och tak som utsätts för vattenspolning, stänk eller hög luftfuktighet förses med vattenavvisande skikt. För att tillgodose kraven på säkra Våtrum har Måleribranschens Våtrumskontroll (MVK) bildats. MVK ger ut branschregler, anordnar utbildningar, initierar materialprovning m.m.

MVK tillhandhåller en lista över företag som är anslutna till våt- rumskontrollen. För att ett företag skall bli anslutet krävs att persona- len genomgått särskild utbildning.

Våtrumsarbeten som utförs enligt MVK inrapporteras av måleriföre- tagen till Måleribranschens Våtrumsnämnd. Det betyder att samliga arbeten som faller in under garantin finns centralt registrerade. För- utom måleriföretagens egenkontroll ombesörjer Våtrumsnämnden stickprovskontroller av utförda arbeten i hela landet. Kontrollerna omfattar bl.a. täthetsprovning.

12.5.10 Auktorisationsnämnden för rostskyddsmålning

För att höja kvalitén på rostskyddsmålning har Målaremästamas Riks- förening tillsammans med större beställare och Korrosionsinstitutet år 1988 bildat Auktorisationsnämnden för rostskyddsmålning. Nämndens främsta uppgift är att auktorisera företag som uppfyller villkoren. Kravet är bl.a. att företaget skall ha en väl dokumenterad kompetens i ledningen, dvs. när det gäller kalkylering, planering och genomförande av uppdrag. Vidare ställs det krav på teknisk kompetens och i vissa fall teknisk utrustning och lokaler. Vidare ställs krav på ekonomisk

stabilitet.

Om ett auktoriserat företag anlitar en underentreprenör för rost— skyddsmålning bör även det företaget vara auktoriserat. Om så inte är fallet skall beställaren godkänna förfarandet.

Nämnden kontrollerar fortlöpande auktoriserade företag för att undersöka om auktorisationskraven är uppfyllda. Hittills är omkring 25 företag auktoriserade.

12.5.11 Auktorisationsnämnden för Fönsterunderhåll

Under januari 1996 bildades Auktorisationsnämnden för Fönsterunder- håll. I nämnden finns representanter för F astighetsägareFörbundet, SABO, Målerikonsultema och måleribranschen. Verksamheten går ut på att auktorisera företag som arbetar med kvalitetssäkrat fönsterunder- håll, att sanera branschen och hjälpa fastighetsägarna att göra rätt val vid fönsterunderhåll samt förbättra fönsterekonomin. Ett av syftena är också att erbjuda ett miljöanpassat underhåll.

Kraven för auktorisation är bl.a. en årlig ansökan, yrkesmässig kompetens, rätt utrustning och lokaler, internt kvalitetssystem samt att företaget inte har anmärkningar när det gäller obetalda socialavgifter och AMF-avgifter, mervärdesskatt och andra skatter. Vidare skall före- taget ha en god ekonomisk stabilitet.

Hittills är ett fyrtiotal företag auktoriserade. För år 1998 är målet att minst 50 företag skall vara auktoriserade. Nämnden räknar med att det finns omkring 400 företag i branschen.

12.5.12 Arkitekt- och Ingenjörsföretagen

Sveriges Arkitekt- och Ingenjörsföretags Förening har 400 medlems- företag. Flertalet företag (68 procent) har tio eller färre anställda. Enbart 3 procent av medlemsföretagen har fler än 161 anställda. Före- ningen har antagit affärsetiska regler som bl.a. tar sikte på medlems- företagens roll i samhället samt att inte tillämpa otillbörliga kon- kurrensmetoder gentemot kollegor.

12. 5. 13 Glasbranschföreningen

I samarbete med Svensk Planglasförening och Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut har Glasbranschföreningen infört en auktorisation för

företag som arbetar med brandklassade glaspartier. Bakgrunden är att dåligt utförda glasarbeten kan få katastrofala följder vid brand. Detta skall ses mot bakgrund av att många byggnader i dag till stor del består av glaspartier.

12.5.14 Siab

Siab är en koncern som utför anläggningsarbeten, uppför byggnader och bedriver fastighetsförvaltning. Utomlands är verksamheten koncen- trerad till Berlin-Brandenburg. Siab omsätter omkring 10 miljarder kr om året. Antalet anställda uppgår till omkring 7 000. Hela Siab-kon- cernen är certifierad enligt ISO 9001. På miljösidan inför Siab nu ett miljöledningssystem enligt miljöstandarden ISO 14001. Källsortering sker vid samtliga byggarbetsplatser och kontor.

Siabzs policy är att lagar och avtal skall följas. I olika sammanhang för man fram detta budskap till personalen. Företaget har också infört rutiner för att förebygga oegentligheter. Som exempel kan nämnas att man försöker begränsa antalet anställda som får göra inköp och satsar på kompetensutveckling av dessa, eftersom ju fler som exponeras desto större är möjligheterna att någon utnyttjar sin ställning.

En viktig del av arbetet är att förhindra att Siab indirekt anlitar oseriösa företag via underentreprenörer. Siab skall därför godkänna de entreprenörer som kommer att anlitas.

Av det standardavtal som Siab använder, särskilt i storstadsregioner, när underentreprenör anlitas framgår att ”innan kontraktsarbetena påbörjas skall entreprenören till beställaren överlämna personallista med namn och personnummer på personal som kommer att deltaga i projektet. Denna lista skall hållas aktuell och revideras fortlöpande innan ny personal engageras i projektet.” Personallistan skall omfatta såväl egen anställd personal som anlitade underentreprenörers personal. Enligt avtalet skall all personal inom arbetsområdet synligt bära iden- titetsbricka enligt Byggmästareföreningens standard.

12.5.15 Byggnadsavtalet 1997

I det nu gällande kollektivavtalet mellan Byggförbundet och Svenska Byggnadsarbetareförbundet (1997-04-01--1998-03-31) finns regler som tar sikte på att motverka ekonomisk brottslighet vid entreprenad- arbeten. Det finns också tillämpningsregler rörande 38—40 && MBL vid arbe-

ten inom byggnads- och anläggningsavtalen. De aktuella bestämmelser- na i MBL innehåller en skyldighet för arbetsgivare att förhandla med arbetstagarorganisation (primärförhandla) om arbetskraft anlitas som inte är arbetstagare hos arbetsgivaren (t.ex. entreprenörer). Under vissa situationer behöver emellertid inte förhandlig äga rum. Det gäller t.ex. om arbetet är av kortvarig och tillfällig natur eller kräver särskild sak- kunskap. Om arbetstagarorganisationen finner att den av arbetsgivaren tilltänkta åtgärden åsidosätter lag eller kollektivavtal får åtgärden inte vidtas (facklig vetorätt).

[ kollektivavtalets tillämpningsregler till MBL slås vissa gemen- samma värderingar fast. Byggnadsförbundet och Svenska Byggnads- arbetarförbundet är överens om vikten av

”att på olika sätt främja seriöst företagande,

att en rättvis och sund konkurrens mellan företagen i branschen är en förutsättning för att uppnå ett seriöst företagande, och att samtliga parter inom byggindustrin aktivt verkar för att företag inom bygg- och anläggningsavtalenstillämpningsområden bedriver sin verksam- het så att det inte innebär åsidosättande av lag och kollektivavtal eller vedertagen praxis.”

Enligt tillämpningsreglema har arbetsgivarens skyldighet att primärför— handla enligt 38 & MBL fullgjorts när arbetsgivaren dels kontrollerat underentreprenörer, dels förtecknat dessa m.m. Av reglerna framgår att arbetsgivare skall kontrollera att underentreprenör uppfyller villkoren för bl.a. F-skattebevis och momsregistreringsbevis samt kollektivavtal (ej för enmansföretag). Första gången arbetsgivaren anlitar en viss underentreprenör skall den fackliga lokalavdelningen få information om underentreprenören (organisationsnummer, namn och adress osv.). Uppgifterna tas upp i en s.k. UE-förteckning. Sådan information be- höver inte lämnas nästa gång entreprenören anlitas. Varje år revideras UE-förteckningen.

Kollektivavtalets tillämpningsregler innehåller också bestämmelser om entreprenadkedjor. Arbetsgivare har utfäst sig att förplikta under- entreprenör att iaktta föreskrifterna om kontroll och förteckning om denne i sin tur anlitar underentreprenör.

12.5.16 Byggettan

Byggettan i Solna har 23 000 medlemmar och har avtal eller hängavtal med knappt 2 000 företag i byggbranschen. Byggettan har Svenska Byggnadsarbetareförbundets uppdrag att

arbeta fram metoder mot ekonomisk brottslighet. Det hänger samman med att problemen är störst i de större städerna, särskilt i stock- holmsområdet. Byggettan anser att den svarta sektorn svarar för 10 procent av marknaden i stockholmsregionen. Problemen har ökat markant under senare är, bl.a. som en följd av arbetslösheten.

Byggettan arbetar tillsammans med Stockholms Byggmästareföre- ning samt med myndigheterna, främst polisens ekorotlar och skatteför- valtningen. Byggettan gör ofta arbetsplatsbesök. Om företaget är medlem i Stockholms Byggmästareförening brukar besöket göras tillsammans med föreningens representant. Om allt inte står rätt till kontaktas myndigheterna. Byggettan anser att denna metod är effektiv och dessutom diskret genom att seriösa företag kan koppla bort oseriö- sa underentreprenörer.

För att hängavtal skall kunna tecknas krävs att företaget är regist- rerat i arbetsgivarregistret, innehar F-skattsedel och är momsregistrerat. Avstämning görs mot bolagsregistret. I samband med att hängavtal ingås sker ett besök hos företaget. Sedan hängavtal ingåtts sker en kontinuerlig kontroll av företaget.

Var tolfte vecka kan antalet arbetade timmar per anställd granskas. Systemet innebär att om företaget plötsligt redovisar färre timmar än föregående period är detta en indikation på att något skett inom bola- get. Byggettan har infört ett nytt datasystem som underlättar kontroll av företag och medlemmar.

Byggettan har träffat lokala överenskommelser med vissa bygg- företag om ett ökat samrådsförfarande i samband med byggprojekt. Härigenom får facket större insyn i arbetet samtidigt som man anser att en lokal överenskommelse är smidigare för alla parter än regle- ringen i 38—40 åå MBL. Enligt dessa bestämmelser skall arbetsgivaren i normalfallet förhandla med facket när arbete skall utföras av andra än anställda. Samrådsförfarandet omfattar också betydligt fler frågor än regleringen i MBL. Byggettan anser att ett ökat samrådsförfarande minskar möjligheterna till svartjobb och andra oegentligheter.

12. 5. 17 Svenska Målareförbundet

Svenska Målareförbundet organiserar anställda målare i måleri- och billackeringsföretag och har knappt 22 000 medlemmar.

Förbundet anser att den ekonomiska brottsligheten ökar. Orsaken är den höga arbetslösheten i kombination med en överetablering av företag. Målareförbundets medlemmar utför i liten utsträckning arbeten hos konsumenter, vilket beror på en omfattande svart sektor. Skatte-

reduktionen har dock enligt Målareförbundet motverkat svartsektoms spridning samt ökat arbetstillfällena i konsumentsektom för den seriösa delen av branschen.

Ett annat problem är enligt Målareförbundet att andelen anställda har minskat. I stället har det blivit fler småföretag. Det finns en risk för att mängden nystartade företag leder till en ökning av de svarta entreprenadarbetena.

De flesta företag i branschen är avtalsbundna och därigenom regist- rerade i semesterkassan. Varje kvartal måste företaget till semester- kassan redovisa lön och arbetade timmar för varje anställd. Facket får härigenom en detaljerad bild över lönerna. Om arbetsgivaren betalar ut svarta löner i någon större omfattning skulle den registrerade lönen minska och facket får en varningssignal. Semesterkassan har häri- genom blivit ett hjälpmedel när det gäller att kontrollera företagen.

Målareförbundet arbetar tillsammans med sju andra LO-förbund med ett projekt för att motverka ekonomisk brottslighet.

Förbundet har tidigare gett Dan Magnusson och Claes Florin i uppdrag att undersöka ekobrott i branschen. De har under år 1996 tagit fram en bevakningsmodell för att kunna systematisera information som kan indikera ekonomisk brottslighet. De lokala avdelningarna kommer nu att arbeta efter denna modell för att själva kunna spåra ekonomisk brottslighet i branschen.

12.5. 18 Svenska Elektrikerförbundet

Svenska Elektrikerförbundet har 5 500 medlemmar. Förbundet ingår i den arbetsgrupp mot ekonomisk brottslighet som sju andra LO-förbund bildat.

Förbundet anser i likhet med branschorganisationen att problemen inte är särskilt stora på elsidan. Skälet är behörighetskraven för elektri- ker och den generella efterfrågan på säkra installationer. Vid större installationsarbeten måste dessutom kommunen informeras om ansvarig elektriker.

12.5.19 Svenska Bleck- och Plåtslagareförbundet

Förbundet anser att problemen med svartjobb är små inom plåtslage- ribranschen som en följd av att konsumentsektom är liten och gäller små arbeten. Antalet småföretag ökar trots hög konkurrens. Av ett konkursdrabbat företag kan flera nya uppstå genom att de tidigare

anställda startar eget. Arbetslösheten bland medlemmarna ligger om- kring 20 procent. Denna utveckling kan medföra att oegentlighetema ökar i branschen.

På samma sätt som Svenska Målareförbundet har förbundet en semesterkassa, som företagen betalar avgifter till. Förbundet anser att semesterkassan möjliggör en kontroll av lönerna i företagen och att man härigenom kan få indikationer på om svarta löner betalas ut.

En medlem kan enligt stadgarna uteslutas ur facket vid illojalitet, t.ex. om svarta arbeten utförs.

12.5.20 Ledarna

Ledarna organiserar 66 000 chefer inom ett stort antal branscher, både på den offentliga och privata sidan. Det förekommer knappast att byggledare arbetar svart. Däremot är denna arbetsgrupp en spindel i nätet på byggarbetsplatser när det gäller bl.a. att ta in under- entreprenörer. Det är därför viktigt att arbetsgivaren har en tydlig upp- fattning i etiska frågor, t.ex. att man enbart anlitar seriösa under- entreprenörer. I kollektivavtalet anges att företaget skall ha ett tydligt mål för verksamheten och där kommer etikfrågoma med i bilden. Med stöd av kollektivavtalet kan alltså facket kräva att arbetsgivarna tar ställning i etiska frågor.

12.5.21 Höga Kusten

I kapitel 20 finns en beskrivning över projektet Höga kusten som visar hur Vägverket i samverkan med skatteförvaltningen kan motverka ekonomisk brottslighet i underentreprenörsleden. I de upphandlingar som Vägverket gör inhämtas uppgifter om entreprenörerna är restförda för skatter och avgifter. Dessutom föreskrivs i avtalen att entrepre- nörerna ansvarar för att underentreprenörer fullgör sina skyldigheter.

12.5.22 Öresundsbron

Öresundsförbindelsen medför en stor tillströmning av arbetskraft, företag, varor och tjänster till regionen. Man räknar med att omkring 25 000 årsarbetskrafter för själva byggnationen. En del av företagen och de anställda kommer från andra länder än Sverige och Danmark. Ett stort antal myndigheter samverkar i Öresundsprojektet (skatt,

kronofogde, polis, åklagare, försäkringskassa, yrkesinspektion, läns- arbetsnämnd, tull och REKO). Projektet omfattar de arbeten som utförs i samband med uppförandet av bron och de anslutningar som genom- förs på den svenska sidan i form av vägar, tunnlar och järnvägar. Projektet omfattar också arbeten som utförs på danska landanlägg- ningar i den mån de utförs av svenska företag. Projektet påbörjades i november 1995 och beräknas pågå till år 2001.

Från skatteförvaltningens sida är målsättningen att anställda och företag som deltar i anläggningsarbetet får den vägledning de behöver och blir korrekt beskattade. Skatteförvaltningen skall också informera andra länder vars skattskyldiga är verksamma med byggnationen i syfte att dessa företag och personer blir beskattade i resp. land. Mål- sättningen skall uppnås genom service- och inforrnationsverksamhet gentemot företag och anställda, samt genom revisions- och annan kontrollverksamhet. Som mest kommer ett trettiotal personer på skatte- förvaltningen att arbeta med projektet.

En viktig del är att inhämta information hos beställare och entrepre- nörer om de underentreprenörer som förekommer.

Under år 1996 har tonvikten legat på det preventiva arbetet. Skatte- förvaltningen har lämnat information till beställare och entreprenörer, till företagens anställda samt till andra myndigheter och samhällsorgan. Vidare har skriftlig information delats ut och utbildning skett inom skatteförvaltningen.

Kontrollverksamheten har inriktats mot konsultföretag, som varit verksamma först i byggprocessen. Vidare har kontroll skett av entre- prenadföretag. Vid utgången av år 1996 pågick 19 revisioner och 12 revisioner hade avslutats. Vidare har rutiner utarbetats för att löpande erhålla uppgifter från beställaren och huvudentreprenörema om utbetal- ningar. Detta kan ske genom föreläggande enligt 17 kap. 5 5 mer- värdesskattelagen om kontrolluppgift i form av kopia på handling som rör omsättning av varor eller tjänster. Syftet är att kontinuerligt följa betalningsströmmama i byggnationen.

12.5.23 RSV:s organisation för de större infrastruktursatsningama

Inom skatteförvaltningen har ett arbete påbörjats som syftar till att samordna skattehanteringen kring de s.k. riksprojekten. Riksprojekt är större anläggningsarbeten där flera länsskattemyndigheter involveras i beskattningen av de företag som är verksamma. Ett och samma företag kan dessutom vara engagerat i flera riksprojekt. Som exempel på ett

pågående riksprojekt kan nämnas Svealandsbanan, Mälarbanan, Ar- landabanan och Öresundsförbindelsen. Dessa anläggningsarbeten har ett sammanlagt värde på drygt 40 miljarder kr. Vid arbete över läns— gränserna krävs samordning för att åstadkomma likformighet, såväl på kontroll- som på beslutsstadiet. Den huvudprincip som man arbetar med är att följa betalningsströmmama nedåt i underentreprenörsleden.

12.5.24 Effekten av egensanering

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet betonade effektiviteten av egensanering (SOU 1985215, 5. 165 ff.). Kommissionen menade att utomrättsliga aktiviteter rätt bedrivna kunde utveckla sig till en viktig faktor i kampen mot det oseriösa eller brottsliga företagsområdet. Man hänvisade bl.a. till de börsetiska reglerna, reglerna inom olika konsult- branscher, inbegripet advokat- och revisorskåren, reglerna inom försäk- ringsväsendet samt den utomrättsliga regelbildningen på marknads- föringsområdet.

Kommissionen pekade också på de goda erfarenheterna i USA av företagskoder, där företagen ofta mycket konkret anger de affärsetiska krav som skall vara vägledande vad gäller företagets relationer till leverantörer, kunder, anställda och allmänhet. Dessa koder fungerar som praktiska handlingsmönster.

När kommissionen utförde sitt arbete, under första hälften av 1980- talet, var emellertid medvetenheten låg när det gällde de problem som den ekonomiska brottsligheten utgjorde. Kontakter med företagare och näringslivsrepresentanter gav vid handen att man inte var medveten om den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar och att företagen själva borde ha ett starkt ekonomiskt intresse av att motarbeta oseriös eller olaglig verksamhet. Som ett exempel kan nämnas att kommis- sionen diskuterade med byggbranschen om att genomföra en informa- tionskampanj mot svartjobb. Kampanjen kom aldrig till stånd på grund av bristande engagemang. Slutsatsen var därför att det ansågs viktigt att skapa en ökad insikt hos företagen om den ekonomiska brotts- ligheten. Som framgått av den beskrivning över egensanering som skett i byggbranschen på senare tid har läget förändrats radikalt.

I en norsk undersökning tillfrågades näringsidkare vilka faktorer som hade betydelse för företagsledamas etik (Dag Ellingsen: Den ekonomiske kriminaliteten slik de naeringsdrivende erfarer den, En offer- och holdningsundersekelse). Det visade sig att 72 procent av de tillfrågade ansåg att företagets allmänna inställning samt styrelsen och ägarnas beteende hade mycket stor eller stor betydelse. Lagstiftningen

resp. risken för upptäckt hade mycket stor eller stor betydelse bland 50 procent resp. 43 procent av de tillfrågade. Med stöd av undersökningen och doktrinen gör Dag Ellingsen följande påstående. ”Minska för- månerna, ta bort de största fallskännama och ge klara besked om var du står i etiska frågor. Detta kanske förefaller att vara mindre viktiga frågor av symboliskt värde, men det är nog så att det är symbolerna som har den största genomslagskraften”.

I Norge har den svarta marknaden utretts av Statens institutt for forbruksforskning (Per Arne Tufte: Svart Arbeid: Förbrukeratferd og erfaringer i det svarte markedet, Rapport 12-1994). Av rapporten framgår att det nödvändigtvis inte är konsumenten som gör den största förtjänsten vid svarta köp. Den som utför arbetet slipper inkomstskatt, socialavgifter och moms medan köparen kanske inte sparar mer än mervärdesskatten. Säljaren vinner alltså mer än köparen. En orsak till att köparen blir ”lurad” är att konkurrensen inte fungerar lika effektivt på den svarta marknaden som på den vita. Köparen måste sedan beakta att kvalitén kan vara sämre på svarta tjänster jämfört med vita. Möjlig- heterna att reklamera är naturligtvis begränsade vid svarta affärer. Dessutom tar köparen en risk genom att skatter och arbetsgivaravgifter måste betalas om myndigheterna upptäcker vad som skett. Köparen kan också riskera att bli ersättningsskyldig om en olycka inträffar när arbetet utförs.

12.6. Vad man har gjort utomlands 12.6.1 Norge

I Norge har utvecklingen i vissa branscher under de sista tjugo åren varit att andelen företag har ökat på bekostnad av andelen anställda. Härigenom har också problemen ökat med oseriösa underentreprenörer.

I juni 1992 bildades en statssekreterargrupp för att bl.a. ta fram förslag för att minska problemen. Bestämmelser har införts som inne- bär att huvudentreprenöreren (ansvarlig samordner) är skyldig att inhämta uppgifter från samtliga företag som deltar i byggnadsarbetet. Uppgiftsskyldigheten finns i plan— og bygningsloven. Uppgifterna gäller bl.a. skatter, avgifter, registrering av arbetsgivare och arbets- tagare, yrkesskadeförsäkring och om inhyrd arbetskraft används. Upp- gifterna skall ges in till fylkesmannen som vidarebefordrar dessa till de olika myndigheterna. Innan bestämmelserna om huvudentreprenörens uppgiftsskyldighet infördes fanns ett kontrollsystem när statliga lån beviljades. Husbanken inhämtade upplysningar om vem som hade

utfört byggnadsarbetet.

I Norge har man också infört en upplysningsplikt för näringsidkare och offentliga organ (6—10 55 ligningsloven). Om man gett uppdrag åt någon att utföra byggnads- eller anläggningsarbete skall uppgifter lämnas till skattemyndigheten. Uppgiftsskyldigheten tar sikte på varje uppdragstagare, även underentreprenörer.

Uppgiftsskyldigheten kan begränsas till att enbart avse uppdrags- tagare som är bosatta utomlands. Detta sker vanligtvis när inga större byggnads- eller anläggningsprojekt är aktuella. Vid de omfattande arbetena i samband med OS i Lillehammer år 1994 gällde uppgifts- skyldigheten generellt. Uppgiftsskyldigheten i ligningsloven tar i första hand sikte på att komma till rätta med problemen med utländska underentreprenörer.

Inför OS hade skatteförvaltningen en särskild strategi för att få kontroll över den omfattande och oöverskådliga byggnationen. Viktigt var att bl.a. göra fältkontroller.

I Norge har man uppmärksammat problemen med att försäkringser- sättningar kan missbrukas. Den norska regeringen har samarbetet med försäkringsbolagen för att minska möjligheterna att försäkringsersätt- ningar i slutändan hamnar hos oseriösa företag. Enligt överenskommel- sen skall försäkringsbolagen anlita enbart seriösa företag vid bl.a. reparationer och återuppförande av byggnader.

Byggentreprenöremas motsvarighet i Norge, Landsforeningen för bygg og anlegg (LBA) antog år 1991 etiska regler. Syftet med reglerna är att medlemsföretagen skall uppfattas bl.a. som seriösa och kvalitets- medvetna. Företrädare för medlemsföretagen skall inte uttala sig ned- sättande om andra medlemsföretag. I verksamheten skall medlemsföre- tagen göra sitt bästa för att entreprenörerna skall ha ett högt anseendet.

Bestämmelser finns om byggnadsarbetens kvalitet, arbetsmiljö och yttre miljö. Ett medlemsföretag får inte, sedan förutsättningama be- stämts för ett anbudsförfarande, avvika från dessa förutsättningar i syfte att tillskansa sig uppdraget. Inte heller får ett medlemsföretag ge gåvor o.d. för att få fördelar eller motta gåvor från andra företag.

Ett medlemsföretag kan anmäla ett företag om ett annat företag brutit mot de etiska reglerna. Saken prövas av LBA:s styrelse. Tvister med anledning av de etiska reglerna kan hänskjutas till skiljedom. Sanktionema för ett företag som brutit mot de etiska reglerna är att styrelsen påtalar att brott skett. Vid upprepade överträdelse eller i allvarliga fall kan uteslutning ske i organisationen.

Sedan år 1992 har norska staten använt en antikontraktörsklausul vid upphandling av bygg- och anläggningsarbeten. Huvudregeln är att den kontrakterade företaget skall använda anställd personal för arbetet.

Klausulen innebär alltså inskränkningar i rätten att anlita inhyrd arbets- kraft eller enmansföretag. Även många kommuner använder anti- kontraktörsklausulen. Då klausulen tar sikte på endast inhyrd arbets- kraft och enmansföretag har systemet begränsad betydelse eftersom flertalet underentreprenörer faller utanför.

I Norge har man också infört en skärpt kontroll av arbetslösa som uppbär A-kassa. På det strukturella planet är förutsättningama goda för att minska bidragsfusket eftersom det är en myndighet (motsvarande Försäkringskassan) som betalar ut samtliga socialförsäkringsfönnåner (undantag socialbidrag). Härigenom får myndigheten en klar bild över vilka inkomster den arbetslöse har från andra bidragssystem. Eftersom ersättningen från A-kassan helt och hållet baseras på inkomster finns ett system att kontrollera vilka skattepliktiga inkomster bidragstagaren har. I Norge skall samtliga arbetsgivare och arbetstagare vara registre- rade i ett centralt register (AA-registret). Vidare skall vid varje upp- bördstillfälle anges för vilken fysisk person innehållen preliminärskatt och arbetsgivaravgifter avser. På centralmyndigheten (motsvarande AMS) finns en kontrollgrupp på 15 personer som gör samkömingar ur olika register i syfte att hitta tecken på bidragsfusk.

12.6.2. Irland

I många länder har man problem med oseriösa underentreprenörer som inte betalar skatter och avgifter. På Irland görs preliminärskatteavdrag på utbetalningar till underentreprenörer för att säkerställa att skatten betalas in. Systemet med skatteavdrag beskrivs närmare i kapitel 14.

12.63. Tyskland

Den tyska näringsrätten präglas av näringsfrihet. Endast i undantagsfall finns krav på tillstånd eller andra inskränkningar.

Näringslagen föreskriver endast i vissa fall att tillstånd krävs för att skydda allmänheten mot särskilt farliga verksamheter, som kan utgöra ett hot särskilt viktiga allmänna värden som liv, hälsa, frihet, moral, egendom och förmögenhet. Hit hör bl.a. byggmästare och bygg- ansvariga. För att få bedriva sådan verksamhet krävs redbarhet och ordnade ekonomiska förhållanden hos näringsidkaren.

12.7. Överväganden och förslag

12.7.1. Är byggbranschen utsatt för ekonomisk brottslighet?

Utredningens bedömning: Delar av byggbranschen är utsatt för ekonomisk brottslighet. Med hänsyn till branschens storlek och

betydelse är problemen allvarliga.

Skälen för utredningens bedömning Är byggbranschen en kritisk bransch? Flera organisationer inom byggbranschen anser att det finns påtagliga problem med ekonomisk brottslighet, särskilt i storstadsområdena. Det gäller t.ex. Stockholms Byggmästareförening och Svenska Byggnads- arbetareförbundet. Ett mönster är att organisationer som företräder specialiserade områden inom byggsektorn med högt ställda krav på tekniskt kunnande anser att problemen är mindre än de organisationer som representerar ett mindre specialiserat område. Branschens uppfatt- ning kan sammanfattas med att det är påtagliga problem i delar av byggbranschen och att problemen är större i storstäderna än landet i övrigt.

Huvuddelen av det material som ligger till grund för under- sökningen av byggbranschen är skatteförvaltningens revisioner, framför allt de sammanställningar som gjorts i branschkartläggningarna. Dessa utredningars främsta syfte är att öka granskamas och revisorernas branschkännedomen, inte att kartlägga förekomsten av oegentligheter och brottslighet inom de olika branscherna. Inte heller är målsättningen att försöka gradera branscherna när det gäller förekomsten av ekono- misk brottslighet.

Det är svårt att jämföra kartläggningama eftersom grundmaterialet skiljer sig åt. Skillnaderna gäller antalet reviderade företag och hur dessa företag har valts ut. Ibland finns det ett antal slumpmässigt utvalda företag medan det i flertalet fall rör sig om företag som man misstänker för oegentligheter och därför valt ut för revision.

En annan brist är att kartläggningama bygger på revisionsprome- morior och därmed på skatterevisorns bedömningar. Härefter filtreras ett antal fel bort i taxeringen och i processer. Slutresultatet blir därför något annat. En stor delbransch är byggnadsentreprenörerna. Skatteförvalt-

ningens kartläggningspromemoria utgår från företag med verksamhet inom såväl husbyggnadsindustrin som anläggningsindustrin. Av kart- läggningspromemorian kan inte utläsas att problemen är anmärknings- värt stora bland byggnadsentreprenörema.

Måleribranschen är ett exempel på en delbransch med klara prob- lem. Det framgår bl.a. av RSV:s kartläggningspromemoria där det t.ex. anges att i inte mindre än än 79 procent av de reviderade företagen föreslog revisorerna taxeringshöjningar. Vidare hade hälften av före- tagen brister i bokföringen. Den undersökning som Magnusson och Florin genomfört talar i samma riktning. Dessutom har deras undersök- ning konstaterat förekomsten av ett relativt omfattande svartarbete och att i 50 procent av konkursema i måleribranschen under en tolv- månadersperiod fanns misstanke om brott. Problemen i måleri- branschen är inte nya. Ekobrottskommissionen pekade ut branschen som utsatt för ekonomisk brottslighet.

Glasmästerierna är också en kritisk delbransch enligt vad som framgår av RSV:s kartläggningspromemoria. Av de 151 redviderade företagen skönstaxerades 23 procent. Totalt föreslogs höjda taxeringar av 66 procent av företagen.

Golvläggningsbranschen synes vara utan större anmärkningar enligt RSV:s kartläggning.

Byggnadsplåtslageribranschen kan betraktas som en i detta sam- manhang normal delbransch inom byggsektorn. I omkring 30 procent av de reviderade företagen påträffade man oredovisade intäkter eller att privata kostnader belastade rörelsen. I knappt 3 procent av fallen föreslogs Skönstaxering.

Elinstallationsbranschen kan inte sägas ha så stora problem. Enligt RSV kartläggningspromemoria skönstaxerades 5 procent av 2 000 reviderade företag. Oredovisade intäkter påträffades i 6 procent av företagen och det totala antalet ändringsförslag var 26 procent. Hel- hetsintrycket var också att skatteundandragandet inte skiljde sig från vad som förekommer inom andra branscher med privatpersoner i kundkretsen.

Det kan dock nämnas att enligt en norsk undersökning var det vanligare att elektriska installationer betalades svart än t.ex. måleri- arbeten (SIFO 12-1994, 5. 89).

Även byggkonsultbranschen synes fungera i stort sett väl i skatte- och redovisningshänseende. Skönstaxering skedde i 3 procent av de 717 reviderade företagen och oredovisade intäkter påträffades i 5 pro- cent av företagen. Det totala antalet höjningsförslag uppgick dock till 60 procent av fallen, vilket givetvis till stor del beror på att företaget och skattemyndigheten gjort olika bedömningar och inte på oegentlig-

heter.

Rörinstallationsbranschen tillhör också en delbransch utan större problem. Av de 680 reviderade företagen föreslogs skönstaxeringar i 5 procent av fallen. 1 lika många fall var bokföringen undermålig. Den vanligaste feltypen var oredovisade intäkter eller att privata kostnader hade dragits av (totalt 18 procent). Enligt den ovan refererade norska undersökningen var det mindre vanligt med svarta tjänster när det gällde rörinstallationer jämfört med många andra tjänster.

Någon utredning finns inte på maskinentreprenadbranschen. Detta är en brist eftersom maskin- eller schaktentreprenadbranschen utpekats som en kritisk bransch av bl.a. Ekobrottskommissionen.

En undersökning som avsåg hela byggbranschen är LOK-92. 1 när- mare hälften av de 2 000 reviderade företagen påträffades felaktigheter när det gällde redovisningen av intäkter och kostnader.

När det gäller den del av byggbranschen som vänder sig till kon- sumenterna konsumentsektom har RSV uppskattat att det svarta hantverket omfattar 5 miljarder kr om året. Med antagandet att de årliga köpen för de hushåll som köper svarta hantverkstjänster i ge- nomsnitt ligger någonstans mellan 20 000 och 45 000 kr, uppgår de hushåll som köper svarta hantverkstjänster till mellan 110 000 och 250 000 (SOU 1997:17, s. 216).

Av de utredningar som skett framgår att delar av byggbranschen har relativt stora problem när det gäller oegentligheter på skattesidan. Resultatet av utredningarna stämmer ganska bra med de uppfattningar som branschen har om problemens storlek.

Även med lågt ställda krav på beloppens storlek kan man inte av utredningarna konstatera i vad mån skatteundandragandena faller under den mer strikta definitionen på ekonomisk brottslighet; det gäller kriterier som att brottsligheten har en ”kontinuerlig karaktär” och ”bedrivs systematiskt”. Det skulle mindre handla om ”white collar crimes” än om ”företagare i overall”, småföretagare som gör sig skyl- diga till skatteundandraganden i både liten och stor skala.

Man kan emellertid misstänka att oegentlighetema är större än vad utredningarna ger vid handen eftersom dessa enbart redovisar fel som påträffats. Det är naturligtvis nästan omöjligt att med de kontroll- instrument som skatteförvaltningen förfogar över upptäcka kvittolösa arbeten som utförs på privatpersoners fastigheter. Denna misstanke får också stöd av vad som framkommit vid kontakter med bl.a. bransch- organisationema och fackföreningarna. Många hävdar också att proble- men har ökat under de senaste åren.

I Stockholm har de stora byggföretagen och Stockholms Stadshus AB gått samman i ett utvecklingsprojekt för att motverka ekonomisk

brottslighet och skälet är att den illojala konkurrensen genom skatte- undandraganden i underentreprenörsleden hotar branschen. Samma uppfattning framförs av Stockholms Byggmästareförening där med- lemsföretag vittnar om svårigheten att stå emot den illojala konkurren- sen.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att problemen är relativt stora i byggbranschen och att det totalt sett är betydande belopp som undanhålls beskattning. Det största problemet torde vara den illojala konkurrensen från oseriösa företag som rycker undan grunden för de seriösa företagen och som försämrar samhällsekonomin. Det råder inte någon tvekan om att den ekonomiska brottsligheten i byggbranschen är av sådan omfattning att den ”hotar eller stör det ekonomiska livet på så sätt som gör att det inte bara är enstaka individers intressen som berörs” (Tiedeman).

Hur yttrar sig problemen i branschen?

Entreprenadproblemet

Problemen med ekonomisk brottslighet i byggbranschen, som i andra entreprenadbranscher, är olika beroende på om köparen är närings- idkare eller en privatperson. En näringsidkare kan till skillnad mot en privatperson göra avdrag för utgifter för byggnadsarbeten (antingen omedelbart eller genom värdeminskningsavdrag). Dessutom kan nä- ringsidkare tillgodogöra sig mervärdesskatten på arbetena. Här gäller problemen framför allt entreprenadarbetena. Det är förhållandevis vanligt med svarta arbeten långt ner i entreprenadkedjoma. Det är inte minst den hårda konkurrensen som ”tvingar” fram sådana lösningar. De offentliga upphandlingsreglerna och näringslivets rutiner för att köpa byggnadsarbeten innebär som regel att kontroll sker enbart av avtalspartnern, inte av dennes underentreprenörer eller av under- entreprenörernas entreprenörer.

På liknande sätt som inom städbranschen förekommer också regel- rätta upplägg där underentreprenörskonstruktioner sätts i system med det enda syftet att undgå skatter och avgifter. Underentreprenörema kan då fungera som rena faktureringsbolag och vara verksamma under kort tid. Genom fakturor skapas avdrag hos huvudentreprenören och de fakturerade beloppen används till svarta löner och ersättning till före- tagsledare hos huvudentreprenören.

En iakttagelse är att problemet med underentreprenörer finns i många länder. Slutsatsen kan därför vara att det är ett strukturellt problem som har att göra med att ett system med underentreprenörer i

kombination med anbudsförfarande i en överetablerad marknad gärna leder till illojal konkurrens genom att skatter och avgifter inte betalas. Entreprenadkedjoma skapar ett slags anonymitet och ger möjligheter för oseriösa företag att ”gömma sig” bakom de sista länkarna. Dess- utom kan underentreprenadforrnen medvetet utnyttjas av oseriösa företagare som etablerar sig i entreprenadbranscher.

Konsumentsektorn

Genom olika undersökningar och framför allt kontakter med bransch— organisationer och fackföreningar framgår att konsumentsektom knap- past längre existerar för de seriösa företagen inom flera delbranscher. Problemen redovisas närmare i kapitel 15 om konsumentsektom. I det kapitlet behandlas även försäkringsbolagens kontantregleringar och hur försäkringsbolag kan agera för att anlita enbart seriösa företag.

Konkursbrott

När det gäller förekomsten av konkursbrott synes problemen inte vara så stora. En i detta sammanhang känslig grupp är leverantörer av byggmaterial. Enligt branschorganisationen Industrins Byggmaterial- grupp är förlusterna inte särskilt stora när det gäller kundförluster till följd av konkurser. Det kan också höra samman med att att bygg- materialföretagen gjorde stora förluster när fastighetsmarknaden kollap- sade i början av 1990-talet och att man därför är mycket försiktig med krediter.

Stora skador

Sammanfattningsvis finns det två stora problem i branschen. Det ena gäller svarta arbeten till konsumenter och det andra är oseriösa entre- prenadföretag.

Enligt beskrivningar från bl.a. branschen innebär dessa problem att etablerade och effektiva företag tvingas reducera personalen på grund av de oseriösa företagens konkurrens. Vissa företag slås också ut. För att klara sig i konkurrensen kan företagare ”tvingas” agera oseriöst. För branschen kan en nödvändig strukturomvandling hejdas genom att ineffektiva företag kan fortsätta på marknaden genom att konkurrera med illojala medel. Härigenom förlorar även köparna och konsumen- terna av byggtjänster. Eftersom alla är beroende av byggnader och anläggningar kan de samhälleliga förlusterna vara mycket stora.

Effekten blir också att samhället går miste om skatter och avgifter. Med hänsyn till byggbranschens storlek är förlusterna allvarliga.

12.7.2. Hur skall byggbranschen saneras från ekonomisk brottslighet?

Utredningens förslag och bedömning: Det krävs flera metoder i samverkan för att påtagligt minska den ekonomiska brottslig- heten i byggbranschen.

]. Skärpta krav för att få F-skattsedel.

2. Den offentliga sektorns upphandling skärps för att upprätt- hålla konkurrensen för seriösa företag.

3. Den offentliga sektorn rekommenderas att kräva att entre- prenadföretagens personal på byggarbetsplatser skall bära namn- bricka och inneha legitimation samt att namnlistor på behörig personal skall finnas tillgänglig.

4. När olika statliga bostadssubventioner införs skall de sub- ventionerade arbetena utföras av företag med F-skattsedel och styrkas med kvitton.

5. Utredningen anser att den egensanering som sker i bran— schen är ett viktigt medel mot ekonomisk brottslighet och det är därför angeläget att egensaneringen fortsätter.

6. För konsumentsektom införs en permanent skattereduk- tionen för byggnadsarbeten på småhus och i bostadsrätt och utförda av näringsidkare med F—skattsedel.

7. Skattemyndigheten får möjlighet att begära specificerade uppgifter över vilka personer skatteavdrag och arbetsgivarav- gifter avser.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Kan näringstillstånd motverka oegentlighetema i branschen?

Ekobrottskommissionen föreslog näringstillstånd i schaktentreprenad- och måleribranschen. De tre instrumenten i näringstillståndet var vandelsprövning, utbildning i företagsskötsel och garantier för skatter och avgifter. För schaktentreprenörer skulle grundlägande utbildning i företagsadministration uppställas som villkor för näringstillstånd. Dessutom borde ekonomiska garantier övervägas. För målare borde i

första hand företagarutbildning och ekonomiska garantier införas som krav. Även vandelsprövning borde övervägas. Som framgått tidigare mötte dessa förslag stark kritik och genomfördes aldrig.

Enligt vår bedömning är problemen i byggbranschen inte koncentre- rade till några delbranscher. Måleribranschen bör emellertid särskilt uppmärksammas. De svarta arbetena, som förekommer i konsument- sektom och hos underentreprenörerna, finns i många delbranscher. Problemen med skatteundandraganden genom underentreprenörer synes vara störst vid omfattande anläggningsarbeten och i storstadsområdena. Byggbranschen ger också en splittrad bild eftersom branschen rymmer ett stort antal företag och alla delbranschema innebär stora skillnader mellan företagen när det gäller verksamhetsinriktning, företagsstruktur och storlek. Det är därför flera faktorer som gör det svårt att med till- räcklig precision införa näringstillstånd utan ett sådant system skulle bli mycket omfattande. Ett näringstillstånd blir resurskrävande sam- tidigt som det hämmar företagandet. Effektiviteten i ett sådant system kan också ifrågasättas eftersom man måste bli avslöjad för oegentlig- heter eller i vart fall ådra sig skatteskulder för att näringstillståndet skall ifrågasättas. För att identifiera de oseriösa företagen krävs således kontroll, företrädesvis genom skatterevisioner. Används inte tillräckligt med resurser på kontroll blir näringstillståndet närmast en formalitet. Det torde därför vara effektivare att lägga resurserna på en ökad kon- troll jämfört med att bygga upp ett system med näringstillstånd. Ett befintligt kontrollsystem som utredningen tagit fasta på är skattemyn- dighetens prövning vid utfärdande av F-skattsedel.

Ökade kunskaper i företagsadministration skulle nog vara önskvärt inom många branscher som domineras av småföretagare och det är därför inte en fråga enbart för byggbranschen. Dessutom kan brister kompenseras genom anlitande av konsulter. Kunskapskraven tjänar därför knappast något syfte samtidigt som de blir etablerings- hämmande.

Även ekonomiska garantier är i sig etableringshämmande. För att de skall ha någon betydelse måste garantiema uppgå till relativt stora belopp vilket gör systemet än mer etableringshämmande. Administra- tionen av ett system med ekonomiska garantier är resurskrävande.

Sammanfattningsvis finns det många skäl som talar mot att införa näringstillstånd. De instrument som finns i näringstillståndet tillämpas dessutom av flera branschorganisationer genom kraven för medlem— skap. När det gäller företagarkunnande har t.ex. VVS-Installatörema gått långt med krav på kompetens i bl.a. ekonomi och kalkylering. Maskinentreprenörema har nyligen infört utbildningskrav. Inom Måleriföreningen bedrivs olika typer av utbildning. Flera organisa-

tioner ställer krav på ekonomisk skötsamhet (VVS-Installatörema, Stockholms Byggmästareförening och Maskinentreprenörema).

Skärpta krav för F -skattsea'el

Sedan diskussionen om näringstillstånd fördes under första delen av 1980-talet har F-skattereformen genomförts. Redan i dag sker alltså hos skattemyndigheten en prövning av näringsidkare genom att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att erhålla F-skattsedel. Upp- fylls inte kraven eller missköter näringsidkaren t.ex. betalning av skatter och avgifter kan F-skattsedeln återkallas. I stället utfärdas en A- skattsedel och en uppdragsgivare måste göra skatteavdrag och således innehålla preliminär skatt.

Enligt utredningens bedömning bör det finnas goda förutsättningar att inte enbart öka kontrollen med stöd av nuvarande F-skatteregler utan också att bygga på det befintliga systemet med ytterligare kon— trollmoment för att pröva om en näringsikdare skall få förtroendet att svara för sina egna skattebetalningar. Systemet bör motverka ekono- misk brottslighet bl.a. i entreprenadkedjoma. Det föreslagna systemet redovisas i kapitel 14.

Andra former av kontroll

Tidigare har beskrivits skatteförvaltningens service- och kontrollprojekt när det gäller Höga kusten- bron och Öresundsbron. Dessa projekt är till stor del förebyggande genom att syftet är att försvåra för oseriösa företag. Det är viktigt att dessa metoder utvecklas. Flertalet stora infrastruktursatsningar och många större byggnadsarbeten sker i of- fentlig regi och med allmänna medel. Det är därför särskilt angeläget att inga oegentligheter förekommer vid sådana arbeten. De samver- kansformer som utvecklats mellan Vägverket och skatteförvaltningen i Höga kusten-projektet kan vara ett sätt att kontinuerligt bevaka vilka företag som deltar i bygget och om dessa betala skatter och avgifter. Den offentliga upphandlingen redovisas närmare i kapitel 20.

För att hålla nere boendekostnaderna subventioneras uppförande av bostäder genom olika former av bidrag. Subventioner införs också för att stimulera byggmarknaden i lågkonjunkturer eller för att stimulera nödvändiga förändringar, t.ex. energibesparande åtgärder och övergång till solenergi. Vissa stödsystem synes ha kommit till under stor brådska och utan att kontrollfrågoma tänkts igenom ordentligt.

Stödsystem har funnits under lång tid och det finns anledning att

anta att subventionerna kommer att finnas kvar i en eller annan form. När ett nytt stödsystem införs ökar efterfrågan på de subventionerade varorna och tjänsterna. Det finns då en risk att oseriösa företagare etablera sig i branschen för att göra kortsiktiga vinster. Enskilda fastig- hetsägare kan också försöka att på felaktiga grunder få bidrag eller på annat sätt utnyttja bidragssystemet. Det är därför angeläget att kontroll- frågoma beaktas när nya stödformer införs. Om bidragstagaren inte själv utför de subventionerade arbetena bör kravet vara att det anlitade företaget har F-skattsedel. Vidare bör samtliga kostnader kunna styrkas med kvitton. Dessa krav finns redan i dag för flera stödsystem och bör också ställas för framtida stöd.

För vissa stödsystem har emellertid bidraget beräknats på rent schablonmässiga grunder. Bidragstagaren har således inte behövt styrka de faktiska kostnaderna. Från kontrollsynpunkt bör sådana system inte finnas. När framtida bidrag införs måste det enligt utredningens be- dömning finnas mycket starkt vägande skäl om kostnaderna inte skall behöva styrkas.

Egensanering

Ovan finns en beskrivning över den egensanering som skett och som också pågår i branschen. Tidiga på detta område var VVS-Installatör- ema som redan för tio år sedan införde en frivillig auktorisation som successivt har utvidgats. Stockholms Byggmästareförening, Maskin- entreprenörema och EIO har också höga krav för medlemskap. Bygg- entreprenörema, vars medlemsföretag svarar för en stor del av markna- den, har nyligen infört etiska regler.

Det är de seriösa företagen och de anställda i dessa företag som i första hand drabbas när oseriösa företag kan konkurrera på andra villkor genom att inte uppfylla de krav som samhället ställer. Det är därför naturligt att flera branschorganisationer, fackföreningar och enskilda företag inom byggbranschen tagit itu med problemen.

Enligt utredningens bedömning är egensanering ett viktigt medel för att försvåra de oseriösa företagens position. På lång sikt bör egensane- ring kunna bidra till att den svarta sektorn minskar. En positiv effekt med egensanering är att den kan motverka olika former av ekonomisk brottslighet som skattebrott, främst när det gäller svarta arbeten, be- dägerier riktade mot andra företag, konkursbrottslighet, miljöbrott och brott mot arbetsmiljölagstiftning. Som nämnts har en rad bransch- organisationer infört olika krav för medlemskap, bl.a. etiska krav. Det kan antas att denna utveckling fortsätter genom att fler organisationer

inför sådana krav och att kraven kommer att öka samtidigt som kon- trollen av efterlevnaden skärps. Det är angeläget att egensaneringen fortsätter. Det är också viktigt att köpare efterfrågar tjänster från företag som uppfyller högt ställda krav på yrkesmässighet och seriosi- tet. Genom att byggnadsarbeten efterfrågas från företag som tillhör organisationer med högt ställda krav på medlemskap medför egen- saneringen också en konkurrensfördel som ytterligare driver egen- saneringen vidare.

Konkreta incitament

Ett konkret incitament att avstå från olagligt beteende är den nu gällan- de skattereduktionen på byggnadsarbeten. Härigenom premieras skatte- mässigt anlitande av vita tjänster. Erfarenheterna synes vara goda av skattereduktionen. Utredningen föreslår därför att en permanent skatte- reduktion införs (se vidare kapitel 15).

Ett annat konkret incitament är de auktorisations- och garantisystem som införts i byggbranschen. Det är fråga om frivillig och privaträttslig auktorisation och garantisystem som olika delbranscher infört för att höja nivån på etik och kompetens. Meningen är att efterfrågan skall styras till tjänster som utförs av de auktoriserade företagen. Auktorisa- tionen tar ofta sikte på kompetenskrav hos personal samt att företaget sköter betalning av skatter och avgifter. Garantisystemen innebär i regel att branschorganisationen i sista hand ansvarar för arbeten utförda av auktoriserade företag. Från ekobrottssynpunkt är auktorisation och garantisystem av intresse. De krav som ställs för medlemskap i branschorganisationer och att uppfylla auktorisationskrav sållar bort oseriösa företag samtidigt som kunder stimuleras att efterfråga tjänster från anslutna företag. Garantisystem förutsätter fakturering och motverkar svarta arbeten.

Sammanfattningsvis är alla system som förutsätter fakturor och kvitton av stor betydelse för att motverka ekonomisk brottslighet.

Registrering av näringsidkare, PEK m.m.

Det är naturligtvis angeläget att samtliga företag finns registrerade. Registrering är en grundläggande förutsättning för att skattemyn— digheten skall kunna kräva att ett företag skall ge in deklaration m.m. Oregistrerade företag, s.k. nonfilers är ett allvarligt problem i vissa branscher. Ett sätt fånga upp sådana företag och få dem registrerade är de PEK-projekt som genomförs på olika håll i landet. Utredningen

föreslår att PEK-projekten utvecklas (se vidare kapitel 18).

Ett annat förslag (kapitel 16) är möjligheten för skattemyndigheten att kräva att en näringsidkare månatligen lämnar specificerade upp- gifter om för vilka arbetstagare innehållen preliminärskatt (skatteav- drag) och arbetsgivaravgifter avser. Skattemyndighetens möjlighet ökar då att kontrollera vilka som faktiskt arbetar i ett företag och jämföra om det stämmer med för vilka arbetstagare skatteavdrag görs och arbetsgivaravgifter betalas.

En fråga som har anknytning till PEK-projekten är skattemyndig- hetens befogenhet att avkräva identitet. De kontrollforrner som står till buds för skattemyndigheten bygger normalt på överenskommelse och samverkan med den som skall kontrolleras och skattemyndigheten måste ha konkret kunskap om vem som ansvarar för den verksamhet som skall kontrolleras. Om en innehavare inte självmant lämnar rele- vanta uppgifter måste skattemyndigheten göra tidsödande efterforsk- ningar för att fastställa de rätta förhållandena. Någon rätt att kräva att personer skall legitimera sig föreligger inte. Enbart polisen har rätt att kräva legitimation. Skatteflyktskommittén har nyligen föreslagit att skattemyndigheten får befogenhet att vid revision, taxeringsbesök eller annan skattekontroll begära att person som befinner sig på platsen skall identifiera sig. Förutsättningen är att personen i fråga kan antas ha ett sådant samband med den kontrollerade verksamheten att kännedom om hans identitet är av betydelse för kontrollen. Förslaget bör kunna underlätta kontrollen av företag i byggbranschen.

Strukturella förändringar

Det miljömässiga producentansvaret i byggsektorn innebär bl.a. att byggsektorn har åtagit sig att miljöanpassa byggprocesser, att krets- loppsanpassa branschstandarder, att identifiera och omhänderta miljö- farligt avfall på ett miljöriktigt sätt, att riva selektivt och källsortera och att lämna avfall endast till godkända avfallslämnare. Miljöanpass- ningen kommer att få till följd att nya yrkeskategorier växer fram och att rivningsbranschen, som anses som kritisk när det gäller ekonomisk brottslighet, förändras. Det kommer inte längre att vara ett okvalifi- cerat arbete att utföra rivningsarbeten. Vidare måste rivningsmaterial lämnas till auktoriserade mottagare. Även byggbranschen i allmänhet kommer att påverkas av de strukturella förändringar som miljö- anpassningen medför. Det gäller inte minst den ökande kontroll som riktas mot såväl byggnadsmaterial som de företag som utför arbetena. Sammantaget finns det anledning att anta att miljöanpassningen kom-

mer att ha en viss preventiv effekt mot ekonomisk brottslighet. Sam- tidigt innebär miljöanpassningen att nya former av ekonomisk brotts- lighet kan uppkomma; företag som är illojala genom att inte följa de regler som gäller på miljöområdet.

Några avslutande frågor

Enligt utredningens bedömning är det främsta syftet med egensane- ringen och de förslag som utredningen lägger fram att möjliggöra för de seriösa företagen att konkurrera på lika villkor. Härigenom gynnas hela samhället.

Det finns naturligtvis vissa risker att samarbetet i bransch- organisationema kan leda till att mindre önskvärda inslag utvecklas som prissamarbeten och liknande. Samtidigt kan nyetablerade företag motarbetas för att gynna de redan etablerade. En motverkande faktor är att det finns så många företag i byggbranschen vilket gör det svårare att etablera prissamarbeten m.m. I den andra vågskålen ligger emel- lertid faran för att den svarta ekonomin alltmer breder ut sig. I detta perspektiv väger de befarade nackdelarna med egensaneringen ganska lätt. Vi bedömer därför att risken är relativt liten för att egensaneringen leder till att omvandlingstrycket på marknaden minskar.

Egensaneringen ställer naturligtvis stora krav på organisationerna. Medlemmar får inte uteslutas godtyckligt och många gånger skall känsliga uppgifter hanteras som kan innebära intrång i den personliga integriteten. Här kan invändas att egensanering i första hand har pre- ventiva effekter. Det innebär fördelar att vara medlem i organisationen och för att kunna bli medlem och behålla sitt medlemskap krävs att verksamheten bedrivs seriöst. Förlust av medlemskap skall innebära ett större offer än den vinst som man kan göra genom skatteundandragan- den o.d.

Det är alltså möjligt att från olika utgångspunkter ha synpunkter på egensaneringen. Kanske den kan förbättras på något håll. Kanske kan den ha vissa negativa effekter på andra områden. Ibland går utveck- lingen för långsamt och i någon delbransch kanske man inte har kom- mit så lång som inom andra. Vad vi dock är övertygade om är att det inte finns någon annan metod som är lika effektiv och resurssnål som egensaneringen.

12.7.3. Konsekvensanalys

Utredningens förslag om skärpta regler och rutiner för offentlig upp- handling redovisas i kapitel 20 om offentlig upphandling. Här kan sägas att den offentliga sektorn är en mycket stor uppköpare av bygg- nads- och anläggningsarbeten. Om oseriösa företag i större utsträckning kan hållas utanför den offentliga sektorns marknad ökar skatteintäk- terna samtidigt som ekonomins effektivitet ökar genom att välskötta företag kan växa och inte konkurreras ut av oseriösa företag.

Branschens egensanering är en pågående process som inte har några budgetmässiga aspekter. Egensaneringen leder till att seriositeten ökar. Vidare är egensaneringen i regel kopplad till krav på yrkeskunnande vilket till bättre kvalitet i byggprocessen och ökad effektivitet.

Förslaget om att statliga byggnadssubventioner alltid skall kopplas till redovisning av fakturor och att företag med F-skattsedel anlitas in- nebär administrativa kostnader för hantering och kontroll av stöden. Däremot kommer skatteintäkterna att öka genom att arbetena måste redovisas. Risken minskar också för att stöden hamnar hos oseriösa företag. Redovisningen innebär också att möjligheterna till bidrags- bedrägeri minskar.