SOU 2000:59
Bestämmelser om alkoholdrycker
Till Statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Regeringen bemyndigade den 12 mars 1998 chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) och i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat.
Med stöd av nämnda bemyndigande förordnades den 2 april 1998 dåvarande rättschefen i Socialdepartementet, numera regeringsrådet Susanne Billum som särskild utredare. Utredningen antog namnet Alkoholutredningen.
Som sakkunniga förordnades från och med samma dag departementssekreterare Monica Falck, Finansdepartementet, departementssekreterare Marianne Förander, Finansdepartementet (entledigad fr.o.m. den 1 juni 1999), departementssekreterare Margaretha Granborg, Näringsdepartementet, kammarrättsassessor, numera kansliråd, Christian Groth, Socialdepartementet, hovrättsassessor Louise Heckscher, Justitiedepartementet (entledigad fr.o.m. den 1 juni 1999), kansliråd Gert Knutsson, Socialdepartementet, och departementssekreterare Eva Thorsell, Inrikesdepartementet, numera Finansdepartementet.
Samma dag förordnades som experter direktör Hans Agnéus, Alkoholinspektionen, kemist Conny Eklund, Läkemedelsverket, dåvarande direktören vid Sveriges Livsmedelshandlareförbund (SSLF), numera verkställande direktör vid Svenska Bryggareföreningen Peter Mattsson, vice verkställande direktör Allan Nyrén, Sveriges Hotelloch Restaurangföretagare (SHR) och sektionschef Anita Sundin, Svenska Kommunförbundet (entledigad fr.o.m. 1 februari 1999).
Den 18 juni 1998 förordnades som sakkunniga kammarrättsassessor Johan Montelius, Finansdepartementet (entledigad fr.o.m. den 1 februari 1999) och departementssekreterare Magnus Rydén, Utrikesdepartementet (entledigad fr.o.m. den 15 augusti 1999) samt som experter byrådirektör Petra Johfur, Generaltullstyrelsen, numera Tullverket och vice verkställande direktör Jan Thagesson, Systembolaget AB.
Fr.o.m. den 1 februari 1999 förordnades som expert förbundssekreterare Gigi Isacsson, Svenska Kommunförbundet, fr.o.m. den 15 augusti 1999 som sakkunnig departementssekreterare Jessica Karlberg Lagrelius, Utrikesdepartementet (entledigad fr.o.m. den 1 december 1999) samt fr.o.m. den 1 december 1999 kansliråd Beatrice Hernqvist, Utrikesdepartementet.
Som sekreterare förordnades från och med 1 juni 1998 tillståndschef Peter Carlsten samt från och med 20 augusti 1998 kammarrättsassessor Karin Sederholm.
Utredningen överlämnade i december 1998 delbetänkandet Alkoholpolitikens medel — Införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl (SOU 1998:156).
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59). Experterna Gigi Isacsson och Allan Nyrén har avgett särskilda yttranden.
Utredningens förslag beträffande ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat redovisas i det samtidigt avgivna betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
Utredningens arbete är därmed slutfört.
Stockholm i maj 2000
Susanne Billum
/Peter Carlsten
Karin Sederholm
Sammanfattning
Alkoholutredningen har haft i uppdrag dels att utarbeta en ny reglering för teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat, dels att undersöka tillämpningen av vissa bestämmelser om alkoholdrycker och vid behov föreslå ändringar eller förtydliganden. I detta betänkande redovisas den del av utredningens uppdrag som rör bestämmelser om alkoholdrycker. Utredningens förslag rörande teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat, regler för tillverkning av sprit m.m. redovisas i utredningens samtidigt avgivna betänkande SOU 2000:60 Bestämmelser om teknisk sprit m.m.
Reglerna om teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat föreslås av utredningen bli inarbetade i alkohollagen. Ett för de båda betänkandena gemensamt förslag till lag om ändring i alkohollagen har därför utarbetats. Det gemensamma lagförslaget redovisas i båda betänkandena.
Såvitt gäller bestämmelser om alkoholdrycker har Alkoholutredningen inte haft i uppdrag att göra någon allmän översyn av gällande regler eller ifrågasätta grunderna för den nuvarande lagstiftningen. De förslag som utredningen lägger fram har därför utformats med hänsyn till att de skall ligga i linje med alkohollagens allmänna inriktning och system och till att de inte får undergräva eller försvåra den beslutade svenska alkoholpolitiken. Inom denna ram har utredningen sökt efter ändamålsenliga och rimliga lösningar på de frågor som omfattas av uppdraget och föreslår på många punkter förtydliganden eller förändringar som skall underlätta tillämpningen av alkohollagen och göra den mer anpassad till dagens krav.
Utredningen föreslår i huvudsak följande. Definitionerna av sprit och olika slag av alkoholdrycker förtydligas och avgränsas klarare i förhållande till varandra. Det gäller definitionerna av sprit, alkoholdryck, spritdryck och vin. Fruktvin införs som ny beteckning för vin som framställts genom jäsning av andra naturliga ämnen eller substanser än druvor eller druvmust.
Skyddet för ungdomen är ett av alkohollagstiftningens viktigaste syften. För att hindra kringgående av förbudet mot att överlämna alkoholdrycker till ungdomar föreslås en annorlunda utformning av det nuvarande undantaget från förbudet. Förbudet kommer därmed att omfatta även det fallet att någon bjuder av en alkoholdryck för förtäring på stället, om detta sker i mer än obetydlig omfattning. Vidare
föreslås att vid bedömning av om vissa brott, bl.a. olovlig försäljning av alkoholdrycker, är att anse som grova, särskilt skall beaktas om verksamheten varit inriktad mot ungdomar.
Systembolaget ges rätt att anordna auktioner på spritdrycker, vin och starköl för annans räkning. Bolaget ges också rätt att anordna provning av spritdrycker, vin och starköl för allmänheten. Närmare riktlinjer förutsätts ges i avtalet mellan staten och bolaget. Möjlighet till returförsäljning av enstaka partier och produkter införs.
Reglerna för detaljhandel med öl skärps i syfte att komma till rätta med vissa konstaterade problem, dvs. när ölförsäljning sker utan att kraven härför är uppfyllda och när ålderskontrollen negligeras. I första hand föreslås skärpta regler för när rätt att sälja öl skall föreligga. Avsikten är att endast egentliga matvaruaffärer skall få sälja öl. Vidare åläggs den som säljer öl en skyldighet att utöva särskild tillsyn över denna verksamhet. För denna s.k. egentillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Den som inte följer reglerna kan av kommunen meddelas förbud mot att sälja öl. Denna tid utökas från nuvarande sex månader till — i allvarliga fall — tolv månader. Krav på egentillsyn införs även för servering av öl.
Den straffbestämmelse som gäller innehav av spritdrycker, vin och starköl i uppenbart syfte att olovligen sälja dem utökas till att även omfatta öl. Därmed kan öl också tas i beslag.
Förutsättningarna för serveringstillstånd förändras i flera avseenden. Det nuvarande kravet på s.k. restaurangkök för tillstånd till stadigvarande servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten ersätts med ett allmänt krav på godkänd livsmedelslokal i förening med krav på att serveringsstället tillhandahåller ett brett utbud av lagad mat. Avsikten är att göra bestämmelsen neutral till vilken matlagningsteknik som används.
Kravet på tillståndshavarens personliga lämplighet förtydligas såvitt avser kunskaper i bokföring, redovisning och skattelagstiftning. Möjligheterna att få tillstånd för tillfällig servering till allmänheten inskränks till dem som redan har motsvarande stadigvarande tillstånd.
Innehavare av tillstånd för tillfällig servering i slutet sällskap får i fortsättningen endast göra sina inköp hos Systembolaget.
För vissa privata arrangemang tas kravet på serveringstillstånd bort helt. Förutsättning är att serveringen anordnas i privat regi utan vinstintresse, att den anordnas vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer, och att den sker utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna.
Reglerna om serveringstider förändras på så sätt att tillståndsmyndigheten, dvs. kommunen, beslutar om såväl serveringstid som s.k. stängningstid. Beträffande tillstånd för servering till allmänheten
föreslås dock en yttersta tidsram inom vilken serveringstiderna skall ligga. Denna tidsram sträcker sig från kl. 11.00 till kl. 03.00. Bestämmelserna om tid för servering av öl tas bort.
Ett nytt krav på att registrera alla transaktioner i kassaregister införs för alla innehavare av serveringstillstånd utom för dem som endast har tillstånd för tillfällig servering i slutet sällskap. Dispens skall dock kunna ges till ideella föreningar och liknande slutna sällskap.
Beträffande övriga regler om serveringstillstånd föreslås bl.a. följande. Det nuvarande kravet på att för servering endast får anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren tas bort. Det blir härigenom möjligt att anlita personal från personalpooler, m.m. Kommunen ges i stället möjlighet att ålägga en tillståndshavare att under en tid av längst sex månader anmäla all personal till tillståndsmyndigheten. Nya regler införs för det fallet att flera har tillstånd till servering i samma lokal eller utrymme. Innehavare av serveringstillstånd ges rätt att avhända sig osålda partier och enstaka produkter genom att sälja dem till en partihandlare. Den s.k. restaurangrapporten förenklas och skall bara lämnas en gång om året. Enligt utredningen bör övervägas att längre fram helt avskaffa restaurangrapporten.
I fråga om tillsyn och register föreslås olika regelförändringar vilka syftar till att underlätta för kommunerna att själva ta in de uppgifter som behövs för tillståndsprövning och tillsyn. Utredningen betonar att kontrollen skall ske fortlöpande. Det centrala register som f.n. finns hos Alkoholinspektionen begränsas till uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering samt för framställning av statistik.
Alkohollagstiftningen bygger på att olovlig tillverkning och försäljning av sprit och spritdrycker skall kunna förhindras. För att göra kontrollen mer effektiv föreslås vissa nya regler rörande aktivt kol. Innehav av aktivt kol i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker blir straffbart, på samma sätt som olovligt innehav av destillationsapparat. Kolet skall då också förverkas. Vidare förbjuds sådan försäljning och marknadsföring av aktivt kol som sker på ett sätt som kan förknippas med olovlig tillverkning av sprit eller spritdryck. Den senare regeln sanktioneras genom bestämmelser i marknadsföringslagen.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738)
Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:1738) dels att 2 kap. 4 §, 7 kap. 1–4 §§ och 12 kap. 4 och 8–10 §§ skall upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 7 kap. 1 och 5 §§ skall upphöra att gälla,
dels att i 7 kap. 22 §, 8 kap. 1 § och 12 kap. 1 § ordet ”Alkoholinspektionen” skall bytas ut mot ”Stabsmyndigheten”,
dels att den nuvarande 12 kap. 7 § skall betecknas 12 kap. 4 §, dels att 1 kap. 1–5 §§, 2 kap. 1–3 och 5 §§, 3 kap. 9 §, 4 kap. 1, 4–6 och 12 §§, 5 kap. 1, 3 och 6 §§, 6 kap. 1 och 3–5 §§, 7 kap. 5, 7, 8, 10 och 18–21 §§, 8 kap. 1 a, 2, 4 och 5 §§, 9 kap. 2 §, 10 kap. 1 a, 2, 3, 5, 6 och 8–10 §§, 11 kap. 2 § och 12 kap. 2, 3, 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse,
dels att rubrikerna till 3 och 7 kap. skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 2 a kap., av följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tolv nya paragrafer, 1 kap. 5 a och 7 a–c §§, 2 kap. 1 a och 6 §§, 4 kap. 11 a §, 6 kap. 1 a §, 8 kap. 2 a § och 10 kap. 2 a, 7 a och 7 b §§ av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
1
Denna lag gäller tillverkning, marknadsföring och införsel av alkoholdrycker och handel med sådana varor. Lagen gäller också tillverkning av sprit.
Bestämmelser om införsel och försäljning av teknisk sprit finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m.
Denna lag gäller tillverkning, marknadsföring och införsel av alkoholdrycker och handel med sådana varor. Lagen gäller också tillverkning av sprit samt handel med sprit och med alkoholhaltiga preparat.
2 §
Med sprit förstås en vätska som innehåller alkohol i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande, varigenom alkohol i sådan koncentration framställs eller utvinns. Vin, starköl och öl anses dock inte som sprit. Inte heller utgör framställning av sådan dryck tillverkning av sprit.
Med mäsk förstås en jäsande vätska som blir sprit om den får fortsätta att jäsa.
Med alkohol avses i denna lag etylalkohol.
Med sprit förstås en vätska som innehåller alkohol (etylalkohol) i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Vin, fruktvin, starköl och öl anses inte som sprit. En vätska som innehåller alkohol som uppkommit enbart genom jäsning anses inte heller som sprit.
Sprit som uteslutande är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt eller därmed jämförligt ändamål benämns teknisk sprit.
Med mäsk förstås en jäst vätska som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol och som inte är vin, fruktvin, starköl eller öl.
3 §
Med alkoholdryck förstås en dryck som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol. Alkoholdrycker delas i denna
Med alkoholdryck förstås en vara som är avsedd att drickas och som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol. Som
1
Senaste lydelse 1999:1001.
lag in i spritdrycker, vin, starköl och öl.
alkoholdrycker räknas spritdrycker, vin, fruktvin, starköl och öl.
4 §
Med spritdryck förstås en alkoholdryck som innehåller sprit.
Som spritdryck anses även en alkoholdryck som utgör en blandning av spritdryck och annan dryck. Detta gäller dock inte sådana drycker som avses i 5 § andra stycket eller 5 a § andra stycket.
5 §
Med vin förstås en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av druvor eller druvmust eller av bär, frukt eller andra växtdelar samt andra alkoholdrycker som innehåller högst 22 volymprocent alkohol och som inte är spritdryck, starköl eller öl.
Med vin förstås en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av druvor eller druvmust.
Som vin anses även vin med en tillsats av sprit eller spritdryck under förutsättning att alkoholkoncentrationen inte överstiger 22 volymprocent.
5 a §
Med fruktvin förstås en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av bär, frukt, växtdelar eller andra naturliga ämnen eller substanser.
Som fruktvin anses även fruktvin med en tillsats av sprit eller spritdryck, under förutsättning att alkoholkoncentrationen inte överstiger 22 volymprocent.
Bestämmelser om vin i denna lag gäller, om inte annat sägs, även fruktvin.
7 a §
Med alkoholhaltigt preparat
förstås en produkt som färdigställts för slutlig användning och som innehåller mer än 2,25 volymprocent etylalkohol.
Som alkoholhaltiga preparat räknas inte teknisk sprit, alkoholdrycker enligt 3–6 §§ eller läkemedel enligt läkemedelslagen (1992:859).
7 b §
Med denaturering förstås ett förfarande varigenom ett eller flera ämnen sätts till sprit, eller en vara som innehåller sprit, för att göra spriten eller varan otjänlig för förtäring.
7 c §
Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande varigenom sprit framställs eller utvinns.
Blandning av spritdryck för förtäring på stället anses inte som tillverkning av sprit eller spritdryck.
Med tillverkning av sprit likställs återvinning av sprit samt borttagning eller försvagning av denaturering och andra förfaranden med teknisk sprit eller alkoholhaltiga preparat i syfte att göra dem tjänliga för förtäring.
2 kap.
1 §
2
Sprit och spritdrycker får inte tillverkas utan tillstånd (tillverkningstillstånd).
Sprit och spritdrycker får endast tillverkas av den som enligt 9 § första stycket 1 lagen
2
Senaste lydelse 1996:940.
Apparat som uppenbarligen är ägnad för tillverkning av sprit (destillationsapparat) och del till sådan apparat (apparatdel) får endast tillverkas för, överlåtas till eller innehas av den som har tillstånd enligt denna lag att tillverka sprit eller spritdrycker.
Vad som sägs i andra stycket gäller inte om Alkoholinspektionen har medgivit undantag från kravet på tillstånd. Ett sådant medgivande får ges tills vidare eller för viss tid och får återkallas om förhållandena föranleder det.
(1994:1564) om alkoholskatt godkänts som upplagshavare för tillverkning eller bearbetning av sprit respektive spritdrycker.
Den som inte har fyllt 20 år eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte bedriva tillverkning enligt första stycket.
1 a §
Apparat som uppenbarligen är ägnad för tillverkning av sprit (destillationsapparat) och del till sådan apparat (apparatdel) får endast tillverkas för, överlåtas till eller innehas av den som har rätt att tillverka sprit eller spritdrycker.
Regeringen får i fråga om vissa slag av verksamhet föreskriva undantag från bestämmelsen i första stycket.
2 §
Vin, starköl eller öl får inte tillverkas utan tillstånd om det inte gäller tillverkning i hemmet för eget behov.
Vin, starköl eller öl får endast tillverkas av den som enligt 9 § första stycket 1 lagen (1994:1564) om alkoholskatt godkänts som upplagshavare för tillverkning eller bearbetning av respektive vara.
Den som inte har fyllt 20 år eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får
inte bedriva tillverkning enligt första stycket.
Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller inte tillverkning i hemmet för eget behov.
3 §
Närmare bestämmelser om tillverkning av alkoholdrycker och sprit meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen.
Närmare bestämmelser om tillverkning av alkoholdrycker och sprit meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
5 §
Tillverkare av sprit får förfoga över av honom tillverkad sprit endast för export och, efter medgivande av Alkoholinspektionen, för användning i egen rörelse samt för försäljning enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m.
Tillverkare av sprit får förfoga över av honom tillverkad sprit endast för användning i egen rörelse samt för försäljning enligt reglerna i 2 a kap.
6 §
Överlåts rörelse vari ingår verksamhet för vilken det krävs godkännande som anges i 1 § första stycket för sprit, får överlåtaren sälja sitt lager av sprit till sin efterträdare, om denne är berättigad att bedriva verksamheten.
Konkursbo eller dödsbo får utan hinder av bestämmelserna i denna lag sälja sprit till den som enligt 2 a kap. 5 § är berättigad att bedriva handel med sprit. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att godkännande som avses i 1 § första stycket återkallats eller då det finns
andra tvingande skäl.
2 a kap. Handel med teknisk sprit och med alkoholhaltiga preparat
Teknisk sprit
1 §
Teknisk sprit får inte köpas, föras in, säljas eller föras ut om det inte föreligger rätt till det enligt denna lag.
Första stycket gäller inte sprit som är fullständigt denaturerad i enlighet med kommissionens förordning (EEG) nr 3199/93 av den 22 november 1993 om ömsesidigt erkännande av förfaranden för att fullständigt denaturera alkohol för att erhålla punktskattebefrielse
3
.
2 §
Teknisk sprit som skall användas eller säljas inom landet skall vara denaturerad på ett sätt som så långt möjligt försvårar förtäring av spriten utan att hindra den avsedda användningen.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten meddelar närmare föreskrifter om denaturering enligt första stycket och om i vilka fall denaturering får underlåtas.
3 §
Vid försäljning av teknisk
3
EGT L 288, 23.11.1993, s. 12 (Celex 31993R3199).
sprit är säljaren skyldig att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller köpa in varan.
4 §
Försäljning av teknisk sprit skall skötas på ett sådant sätt att otillåten användning av spriten förhindras. Risken för att spriten utnyttjas för missbruksändamål skall särskilt beaktas.
5 §
Handel med teknisk sprit får bedrivas endast av den som har godkänts som upplagshavare för sådan sprit enligt 9 § första stycket 1 eller 2 lagen (1994: 1564) om alkoholskatt.
Den som inte har fyllt 20 år eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte bedriva handel enligt första stycket.
6 §
Den som har rätt att bedriva handel med teknisk sprit får i sin verksamhet köpa, föra in, sälja och föra ut varorna.
Försäljning får ske till den som enligt 5, 8 eller 10 § har rätt att köpa teknisk sprit.
7 §
Bestämmelserna i 2 kap. 6 § gäller i tillämpliga delar även i fråga om rörelse vari ingår verksamhet för vilken det krävs godkännande som anges i 5 § första stycket.
8 §
Den som inte har rätt att bedriva handel med teknisk sprit får efter medgivande av Riksskatteverket köpa teknisk sprit för sådan användning som anges i 20 § första stycket e–j och l lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Medgivande får även ges till inköp av teknisk sprit för yrkesmässig användning eller återförsäljning som drivmedel.
Den som enligt första stycket har rätt att köpa teknisk sprit får i sin verksamhet föra in vad han har rätt att köpa.
9 §
Vid medgivande enligt 8 § skall Riksskatteverket, med tillämpning av de föreskrifter som avses i 2 § andra stycket, ange användningsområde för medgivna inköp och om inköp får ske av odenaturerad eller endast av på visst sätt denaturerad sprit.
Medgivande enligt 8 § meddelas för viss tidsperiod, längst tre år.
10 §
Teknisk sprit får i begränsad kvantitet köpas av
a) näringsidkare för användning i viss yrkesverksamhet i andra fall än som avses i 8 §, och
b) grundskolor, årskurs 7–9, och gymnasieskolor samt andra skolor på motsvarande nivå för användning i undervisnings-
verksamhet.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten meddelar närmare föreskrifter om inköp enligt första stycket.
11 §
I fråga om apoteks försäljning och utlämnande av teknisk sprit gäller de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
12 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om försäljning och inköp av teknisk sprit.
Alkoholhaltiga preparat
13 §
Alkoholhaltiga preparat får, med de begränsningar som anges i denna lag, säljas inom landet under de villkor som gäller för handel i allmänhet.
14 §
Alkoholhaltiga preparat får inte säljas eller lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att användas i berusningssyfte.
15 §
Alkoholhaltiga preparat som kan befaras komma att missbrukas får inte ha en sådan
sammansättning eller så hög alkoholhalt att de, om de konsumeras, medför allvarlig fara för liv eller hälsa.
16 §
Alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda för förtäring får inte genom smak, färg, förpackningsutformning eller liknande, medföra risk för förväxling med alkoholdryck eller på annat sätt uppmuntra till förtäring.
17 §
Alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda för förtäring och som skall användas eller säljas inom landet skall vara denaturerade på ett sätt som så långt möjligt hindrar att de konsumeras.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten meddelar närmare föreskrifter om denaturering enligt första stycket och i vilka fall denaturering får underlåtas.
18 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten får, om det behövs för att skydda liv eller hälsa, meddela föreskrifter om villkor för försäljning av alkoholhaltiga preparat som inte uppfyller kraven i 15–17 §§. Om det finns synnerliga skäl får även meddelas föreskrifter om förbud mot försäljning.
19 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om försäljning av alkoholhaltiga preparat.
3 kap. Allmänna bestämmelser för försäljning
3 kap. Allmänna bestämmelser för försäljning av alkoholdrycker
9 §
Det är förbjudet att som ombud eller på därmed jämförligt sätt anskaffa alkoholdrycker till den som enligt 8 § inte har rätt att få sådan vara utlämnad till sig. Det är också förbjudet att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker.
Spritdrycker, vin eller starköl får inte överlämnas som gåva eller lån till den som inte har fyllt 20 år. Öl får inte överlämnas som gåva eller lån till den som inte har fyllt 18 år. Vad nu sagts gäller inte när någon bjuder av en alkoholdryck för förtäring på stället.
Spritdrycker, vin eller starköl får inte överlämnas som gåva eller lån till den som inte har fyllt 20 år. Öl får inte överlämnas som gåva eller lån till den som inte har fyllt 18 år. Detsamma gäller om någon bjuder av en alkoholdryck för förtäring på stället, om det sker i mer än obetydlig omfattning.
4 kap.
1 §
4
Partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare för sådana varor enligt 9 eller 12 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Av detta följer att rätten till partihandel endast avser den dryck som omfattas av godkännandet som upplagshavare eller registreringen som varumottagare enligt bestämmelserna i lagen om alkoholskatt.
Utöver vad som anges i första stycket får partihandel med spritdrycker, vin och starköl bedrivas av detaljhandelsbolaget i enlighet med vad som anges i 5 kap. 1 § tredje stycket.
4
Senaste lydelse 1999:1001.
. Utan hinder av första stycket får innehavare av serveringstillstånd sälja tillbaka varor som omfattas av tillståndet till någon som har rätt att bedriva partihandel.
4§
Tillstånd får ges till inköp av spritdrycker, vin eller starköl som används i teknisk, industriell, medicinsk, vetenskaplig eller liknande verksamhet. Inköpstillstånd medför rätt att köpa in varorna hos den som är berättigad att bedriva partihandel med sådana varor.
Den som inte har rätt att bedriva partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får efter medgivande av Riksskatteverket köpa sådana alkoholdrycker av den som har rätt att bedriva partihandel med respektive vara. Medgivande får lämnas för inköp för sådan användning som anges i 20 § första stycket e–j och l lagen (1994:1564) om alkoholskatt.
Vid medgivande enligt första stycket skall Riksskatteverket ange vilken dryck som avses och användningsområde för medgivna inköp.
Medgivande enligt första stycket meddelas för viss tidsperiod, längst tre år.
5 §
5
Den som är berättigad att bedriva partihandel får sälja varorna till detaljhandelsbolaget, till annan som är berättigad att bedriva partihandel med motsvarande varor och till den som har meddelats serveringstillstånd för sådana varor. Den som är berättigad att bedriva partihandel får också exportera varorna eller sälja dem till den
Den som är berättigad att bedriva partihandel får sälja varorna till detaljhandelsbolaget, till annan som är berättigad att bedriva partihandel med motsvarande varor och till den som har meddelats serveringstillstånd för sådana varor. Detta gäller dock inte i fråga om sådant serveringstillstånd som endast avser servering i slutet sällskap
5
Senaste lydelse 1999:1001.
som fått sådant särskilt tillstånd till inköp av varorna som avses i 4 §. Försäljning får även ske till den som har tillstånd enligt lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg.
vid ett enstaka tillfälle eller under en enstaka tidsperiod. Den som är berättigad att bedriva partihandel får också exportera varorna eller sälja dem till den som enligt 4 § har rätt att köpa varorna. Försäljning får även ske till den som har tillstånd enligt lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg.
Endast den som är berättigad att bedriva partihandel får omförpacka eller buteljera varorna.
6§
6
Överlåts rörelse vari ingår verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag eller för vilken det krävs godkännande eller registrering som anges i 1 § första stycket, får överlåtaren sälja sitt lager av spritdrycker, vin eller starköl till sin efterträdare, om denne har beviljats tillstånd som gäller för verksamheten eller, i fråga om partihandel, är berättigad att bedriva verksamheten.
Konkursbo eller dödsbo får utan hinder av bestämmelserna i denna lag sälja spritdrycker, vin eller starköl till den som är berättigad att bedriva partihandel med sådana drycker eller till detaljhandelsbolaget. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet eller godkännande eller registrering som avses i 1 § första stycket återkallats eller att det finns andra tvingande skäl.
Konkursbo eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, kronofogdemyndighet får utan hinder av bestämmelserna i denna lag sälja spritdrycker, vin eller starköl till den som är berättigad att bedriva partihandel med sådana drycker eller till detaljhandelsbolaget. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet eller godkännande eller registrering som avses i 1 § första stycket återkallats eller att det finns andra tvingande skäl.
Bestämmelserna i första och andra styckena gäller i tillämpliga delar även i fråga om öl.
6
Senaste lydelse 1999:1001.
11 a §
Försäljning och marknadsföring av aktivt kol får inte ske på ett sådant sätt att det kan förknippas med olovlig tillverkning av sprit eller spritdryck.
12 §
7
En handling som strider mot 8–11 §§ skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsumenter och, i fall som avses i 9 §, även mot näringsidkare. En handling som strider mot 10 § kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§marknadsföringslagen.
En handling som strider mot 8–11 a §§ skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsumenter och, i fall som avses i 9 §, även mot näringsidkare. En handling som strider mot 10 § kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§marknadsföringslagen.
5 kap.
1 §
8
För detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl skall det finnas ett särskilt för ändamålet bildat aktiebolag (detaljhandelsbolaget), som staten äger.
Detaljhandelsbolaget får inte exportera eller tillverka drycker som anges i första stycket. Detaljhandelsbolaget får importera sådana drycker endast för att kunna fullgöra den skyldighet som anges i 5 §.
Detaljhandelsbolaget får inte bedriva annan partihandel än försäljning till dem som har serveringstillstånd.
Detaljhandelsbolaget får inte bedriva annan partihandel än försäljning till dem som har serveringstillstånd. Vad nu sagts gäller inte returförsäljning av enstaka partier och produkter.
Bestämmelser om detaljhandelsbolagets verksamhet och drift samt om särskild kontroll från statens sida skall tas in i ett avtal som upprättas mellan staten och bolaget.
7
Senaste lydelse 1999:1001.
8
Senaste lydelse 1999:1001.
3 §
Försäljning får ske antingen som försäljning till avhämtning eller genom försändning på rekvisition.
Försäljning får ske antingen som försäljning till avhämtning eller genom försändning på rekvisition. Försäljning får även ske vid auktion av spritdrycker, vin och starköl för annans räkning enligt riktlinjer i avtalet mellan staten och bolaget.
Detaljhandelsbolaget får utan hinder av 6 kap. 1 § bedriva provning av alkoholdrycker för allmänheten enligt riktlinjer i avtalet mellan staten och bolaget.
6 §
Detaljhandel med öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Utan hinder av vad nu sagts får detaljhandel med öl bedrivas av detaljhandelsbolaget samt av tillverkare av öl eller lättdrycker.
Detaljhandel med öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal för stadigvarande hantering av egentliga matvaror enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511). I lokalen skall i betydande omfattning bedrivas försäljning av egentliga matvaror. Utan hinder av vad nu sagts får detaljhandel med öl bedrivas av detaljhandelsbolaget samt av tillverkare av öl.
Den som bedriver detaljhandel med öl skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. För egentillsynen skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram.
6 kap.
1 §
Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om tillstånd har meddelats (serveringstillstånd).
Servering av öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att servering av mat samtidigt bedrivs i lokalen.
Utan hinder av vad som föreskrivs i andra stycket får öl serveras av den som enligt 23 § nämnda lag har meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel samt av den som har meddelats serveringstillstånd.
Serveringstillstånd krävs dock inte för servering som
1) anordnas i privat regi utan vinstintresse,
2) anordnas vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer, och
3) sker utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna.
1 a §
Servering av öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att servering av mat samtidigt bedrivs i lokalen.
Utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket får öl serveras i sådana fall som anges i 1 § andra stycket samt av den som har meddelats serveringstillstånd.
Den som bedriver servering
av öl skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över serveringen. För egentillsynen skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram.
3 §
På serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillståndshavaren eller av honom utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande under hela serveringstiden.
Den som är serveringsansvarig skall med hänsyn till sina egenskaper och övriga omständigheter vara lämplig för uppgiften.
Tillståndshavaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla den eller de personer som har utsetts att ansvara för alkoholserveringen.
För servering av spritdrycker, vin eller starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Restaurangskolor med serveringstillstånd får dock i utbildningssyfte anlita restaurangskolans elever.
Tillståndshavaren kan åläggas att, under en tid av längst sex månader, anmäla all personal till tillståndsmyndigheten.
4 §
Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat får servering av öl påbörjas tidigast klockan 07.00 och servering av andra alkoholdrycker tidigast klockan 11.00. Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat skall servering av alkoholdrycker avslutas senast klockan 01.00. Vad nu sagts gäller inte för hotellrum med minibar.
Serveringsställe skall vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång.
Tillståndsmyndigheten beslutar, med de begränsningar som anges i andra stycket, om när servering får påbörjas och när den senast skall avslutas. Vid prövningen skall särskilt beaktas risken för alkoholpolitiska olägenheter. Tillståndsmyndigheten beslutar även om när ett serveringsställe senast skall vara utrymt.
Servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten får inte påbörjas tidigare än klockan 11.00 och får inte pågå längre än till senast klockan 03.00.
Bestämmelserna i första och
andra styckena gäller inte för hotellrum med minibar.
5 §
9
Den som har serveringstillstånd får köpa spritdrycker, vin och starköl som behövs för rörelsen endast av någon som är berättigad att bedriva partihandel med varan eller av detaljhandelsbolaget.
Den som har serveringstillstånd får köpa spritdrycker, vin och starköl som behövs för rörelsen endast av någon som är berättigad att bedriva partihandel med varan eller av detaljhandelsbolaget. Den som beviljats tillstånd för servering i slutet sällskap vid ett enstaka tillfälle eller under en enstaka tidsperiod får dock endast göra motsvarande inköp hos detaljhandelsbolaget.
7 kap. Tillstånd m.m. 7 kap. Serveringstillstånd m.m.
5 §
Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillstånd kan avse servering året runt, årligen under en viss tidsperiod, under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle.
Tillstånd, som avser servering året runt eller årligen under en viss tidsperiod gäller tills vidare. Tillståndsmyndigheten får dock om det finns särskilda skäl begränsa tillståndets giltighet till viss tid.
Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillstånd kan avse servering året runt eller årligen under en viss tidsperiod (stadigvarande tillstånd). Tillstånd kan även avse en enstaka tidsperiod eller ett enstaka tillfälle.
Stadigvarande tillstånd gäller tills vidare. Tillståndsmyndigheten får dock om det finns särskilda skäl begränsa tillståndets giltighet till viss tid.
Tillstånd för servering till allmänheten under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle får beviljas endast den
9
Senaste lydelse 1999:1001.
som innehar ett stadigvarande tillstånd av motsvarande slag.
I samband med beslut om serveringstillstånd eller senare får tillståndsmyndigheten meddela de villkor som behövs.
7 §
Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att serveringsstället uppfyller kraven i 8 §.
Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina kunskaper, sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att serveringsstället uppfyller kraven i 8 §.
Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna.
8 §
Tillstånd för servering till allmänheten året runt eller årligen under viss tidsperiod får meddelas endast om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Serveringsstället skall ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster.
Tillstånd för servering till allmänheten året runt eller årligen under viss tidsperiod får meddelas endast om serveringsstället är godkänt som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) och under hela serveringstiden tillhandahåller ett brett utbud av lagad mat. Serveringsstället skall ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster.
Tillstånd för servering till allmänheten under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle får meddelas om serveringsstället tillhandahåller lagad mat. Detsamma gäller beträffande tillstånd för servering i slutet sällskap.
Om det finns en drinkbar skall den vara en mindre väsentlig del av serveringsstället, inrättad i nära anslutning till matsal.
Utan hinder av första och andra styckena får tillstånd meddelas för servering av vin och starköl i foajé till teater eller konsertlokal. Servering får dock endast ske under pauser i föreställningen.
Servering av alkoholdrycker från minibar på hotellrum får ske på hotell med serveringstillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen får meddela närmare bestämmelser om serveringen.
Servering av alkoholdrycker från minibar på hotellrum får ske på hotell med serveringstillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten får meddela närmare bestämmelser om serveringen.
10 §
Serveringstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme.
Serveringstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Om flera har serveringstillstånd avseende samma lokal svarar varje tillståndshavare för att ordning och nykterhet upprätthålls under den tid han bedriver servering.
18 §
10
Alkoholinspektionen skall återkalla tillverkningstillstånd eller inköpstillstånd om
1. tillståndet inte längre utnyttjas,
2. tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller
3. de förutsättningar som gäller för meddelande av tillståndet inte längre föreligger.
Medgivande enligt 2 a kap. 8 § och 4 kap. 4 § får återkallas av Riksskatteverket om det finns skäl att befara att teknisk sprit eller alkoholdrycker som har inköpts i enlighet med medgivandet används på otillåtet sätt.
19 §
Kommunen skall återkalla serveringstillstånd om
10
Senaste lydelse 1999:1001.
1. det inte endast tillfälligt uppkommer sådana olägenheter som avses i 6 kap. 2 §,
2. tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller
3. de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 och 8 §§ inte längre föreligger.
Om flera har serveringstillstånd avseende samma lokal eller utrymme skall återkallelse enligt första stycket 1 ske i förhållande till var och en av dem.
20 §
I stället för återkallelse enligt 18 eller 19 § kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd.
I stället för återkallelse enligt 19 § kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd.
21 §
Föranleder detaljhandel med eller servering av öl olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i denna lag, får kommunen förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning.
Ett förbud enligt första stycket kan inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud gäller i sex månader, räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet.
Ett förbud enligt första stycket kan inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud meddelas för en tid av sex månader eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, tolv månader räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet.
Den kommun där försäljningsstället är beläget beslutar om ingripande enligt denna paragraf. Saknas fast försäljningsställe beslutar den kommun som avses i 12 § andra stycket.
8 kap.
1 a §
11
För tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring i 4 kap. 8–11 och 13 §§ finns särskilda regler i marknadsföringslagen (1995:450). Tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i 4 kap. 8–11 §§ gentemot den som har serveringstillstånd får, i fråga om marknadsföring på serveringsställen, utövas också av kommunen. För kommunens tillsyn gäller inte 4 kap. 12 §.
Beskattningsmyndigheten (Skattemyndigheten i Gävle) utövar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i 4 kap. 5 §. Beskattningsmyndigheten får uppdra åt Skattemyndigheten i Stockholm, Skattemyndigheten i Göteborg eller Skattemyndigheten i Malmö att utöva tillsyn i dess ställe.
För tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring i 4 kap. 8–11 a och 13 §§ finns särskilda regler i marknadsföringslagen (1995:450). Tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i 4 kap. 8–11 §§ gentemot den som har serveringstillstånd får, i fråga om marknadsföring på serveringsställen, utövas också av kommunen. För kommunens tillsyn gäller inte 4 kap. 12 §.
Riksskatteverket utövar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i 2 kap. 1, 2, 5 och 6 §§, 2 a kap. 3–10 §§ samt 4 kap. 1 och 4–7 §§. Riksskatteverket får uppdra åt Skattemyndigheten i Stockholm, Skattemyndigheten i Malmö, Skattemyndigheten i Göteborg eller Skattemyndigheten i Gävle, att utöva tillsyn i dess ställe.
2 §
På begäran av någon annan tillsynsmyndighet skall kommunen lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin tillsyn.
På begäran av någon annan tillsynsmyndighet skall kommunen lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin tillsyn. Kommunen skall även på begäran av skatte- eller tullmyndighet lämna de uppgifter som behövs för beskattning eller påförande av tull.
Polismyndigheten skall underrätta andra tillsynsmyndigheter om förhållanden som är av betydelse för dessa myndigheters tillsyn.
11
Senaste lydelse 1999:1001. Paragrafen föreslås ändrad i prop. 1999/2000:105.
Kronofogdemyndigheten skall underrätta vederbörande tillståndsmyndighet om en tillståndshavare brister i sina skyldigheter att erlägga skatter eller socialavgifter. På begäran av länsstyrelsen skall sådan underrättelse ges till denna.
På begäran av tillståndsmyndighet eller länsstyrelse skall skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter lämna uppgifter som tillståndsmyndigheten eller länsstyrelsen behöver för sin tillståndsprövning eller tillsyn.
På begäran av tillsynsmyndighet skall polismyndigheter samt skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter lämna uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillståndsprövning eller tillsyn.
2 a §
Statliga och kommunala myndigheter skall underrätta Stabsmyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för tillämpningen av 2 a kap. Detsamma gäller om de får kännedom om att ett alkoholhaltigt preparat används eller kan komma att användas i missbrukssyfte.
4 §
12
Om en tillsynsmyndighet begär det skall en tillståndshavare lämna tillträde till driftsställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla handlingar som rör verksamheten samt utan ersättning hjälpa till vid tillsynen, lämna varuprover som behövs och redovisa uppgifter om verksamhetens omfattning och utveckling.
Vad som sägs i första stycket gäller även i förhållande mellan den som är berättigad att bedriva partihandel enligt 4 kap. 1 § första stycket och skattemyndighet som anges i 1 a § andra stycket.
Vad som sägs i första stycket gäller även den som berättigad att
1. tillverka sprit och spritdrycker enligt 2 kap. 1 §,
2. tillverka vin, starköl och öl enligt 2 kap. 2 § såvitt avser annat än tillverkning i hemmet
12
Senaste lydelse 1999:1001. Paragrafen föreslås ändrad i prop. 1999/2000:105.
för eget behov,
3. handla med teknisk sprit enligt 2 a kap. 6 §,
4. köpa teknisk sprit enligt 2 a kap. 8 eller 10 §,
5. bedriva partihandel enligt 4 kap. 1 § första stycket, eller
6. köpa alkoholdrycker enligt
4 kap. 4 §
Med tillsynsmyndighet avses härvid myndighet som anges i 1 a § andra stycket.
5 §
13
Bokföring i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Tillståndshavare och den som enligt 4 kap. 1 § första stycket är berättigad att bedriva partihandel är skyldiga att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen meddelar.
Bokföring i rörelse vari bedrivs tillverkning, försäljning eller inköp av teknisk sprit, spritdrycker, vin eller starköl skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Den som har serveringstillstånd och den som avses i 4 § andra stycket 1– 3 och 5 är skyldiga att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten meddelar.
Den som har tillstånd för servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap är skyldig att registrera all försäljning i kassaregister och att vid varje försäljning ta fram ett av registret framställt kvitto
13
Senaste lydelse 1999:1002.
som tillhandahålls kunden. Tillståndsmyndigheten får medge undantag för ideell förening och liknande slutet sällskap.
Kassaregister som avses i andra stycket skall på ett tillförlitligt sätt utvisa alla transaktioner som gjorts. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Stabsmyndigheten meddelar närmare föreskrifter om kassaregister.
9 kap.
2 §
14
Alkoholinspektionens och kommunens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det överklagade beslutet får inte ändras utan att den beslutande myndigheten har lämnats tillfälle att yttra sig.
Alkoholinspektionen respektive kommunen får överklaga domstolens beslut.
Kommunens beslut samt Riksskatteverkets beslut enligt 2 a kap. 8 §, 4 kap. 4 § och 7 kap. 18 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bestämmelser om överklagande av beskattningsmyndighetens beslut finns i 35 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.
Bestämmelser om överklagande av Riksskatteverkets beslut i andra fall än som sägs i första stycket finns i 35 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.
10 kap.
1 a §
15
Den som tillverkar, överlåter eller innehar destillationsapparat eller apparatdel i strid med 2 kap. 1 § andra stycket döms
Den som tillverkar, överlåter eller innehar destillationsapparat eller apparatdel i strid med 2 kap. 1 a § första stycket döms
14
Senaste lydelse 1999:1001.
15
Senaste lydelse 1996:940.
till böter eller fängelse i högst ett år.
till böter eller fängelse i högst ett år. Till samma påföljd döms den som innehar aktivt kol i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker.
2 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller, om tillstånd inte behövs, utan rätt enligt denna lag,
2. serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än som sägs i 6 kap. 5 §, döms för olovlig försäljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. säljer sprit utan rätt enligt denna lag,
2. säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller, om tillstånd inte behövs, utan rätt enligt denna lag,
3. serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än som sägs i 6 kap. 5 §, döms för olovlig alkoholförsäljning till böter eller fängelse i högst två år.
2 a §
Den som förvärvar, innehar, forslar, döljer eller förvarar olovligt såld teknisk sprit döms till böter eller fängelse i högst två år.
3 §
Är brott som anges i 1
eller 2 § grovt, döms till fängelse i högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning.
Är brott som anges i 1, 2 eller 2 a § grovt, döms till fängelse i högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.
5 §
Den som innehar sprit-Den som innehar alkohol-
drycker, vin eller starköl i uppenbart syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst ett år.
drycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst ett år.
6 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar alkoholdrycker åt annan i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.
7 a §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer teknisk sprit eller alkoholhaltiga preparat utan sådan denaturering som anges i 2 a kap. 2 eller 17 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Till samma påföljd döms den som säljer alkoholhaltiga preparat i strid med 2 a kap. 14 § eller föreskrifter enligt 2 a kap. 18 eller 19 §.
7 b §
Den som lämnar oriktig uppgift i ansökan om medgivande enligt 2 a kap. 8 § eller 4 kap. 4 § eller i samband med köp enligt 2 a kap. 10 § döms, om inte uppgiften saknar betydelse, till böter eller fängelse i högst ett år.
8 §
Är gärning som avses i 1, 2 och 4–7 §§ att anse som ringa, skall inte dömas till straff.
Är gärning som avses i 1–2 a och 4–7 b §§ att anse som ringa, skall inte dömas till straff.
9 §
16
För försök eller förberedelse till brott som avses i 1, 2 och 6 §§ döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detta gäller dock inte gärningar som avses i 1 § 3 och endast gäller förvärv eller innehav för personligt bruk.
För försök eller förberedelse till brott som avses i 1–2 a och 6 §§ döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detta gäller dock inte gärningar som avses i 1 § 3 och 2 a § och endast gäller förvärv eller innehav för personligt bruk.
Den till vilken lagligen framställda alkoholdrycker har anskaffats för personligt bruk skall vara fri från ansvar för medverkan till brott som avses i detta kapitel.
10 §
Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och utförsel av alkoholdrycker finns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och utförsel av teknisk sprit, alkoholhaltiga preparat och alkoholdrycker finns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
11 kap.
2 §
17
Har sprit eller alkoholdrycker olovligen tillverkats skall även destillationsapparater, apparatdelar och redskap som har använts vid tillverkningen, råämnen som uppenbarligen varit avsedda för tillverkningen och beredningen samt kärl och emballage som varorna har förvarats i, förklaras förverkade. Likaså skall förråd av renings- och filtreringsmedel vilka uppenbarligen avsetts för rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit förklaras förverkat.
Destillationsapparater och apparatdelar som har varit föremål för brott enligt 10 kap. 1 a § eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall
Destillationsapparater, apparatdelar och aktivt kol som har varit föremål för brott enligt 10 kap. 1 a § eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall
16
Senaste lydelse 1999:1001.
17
Senaste lydelse 1996:940.
förklaras förverkade. förklaras förverkade.
12 kap.
2 §
Registret får användas för
1. handläggning av ärenden om tillstånd,
2. tillsyn över tillståndshavares verksamhet samt
3. uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik.
Registret får användas för uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik.
3 §
Registret får innehålla uppgifter om
1. den som har tillstånd,
2. den som har haft tillstånd,
3. den vars ansökan om tillstånd är föremål för prövning och
4. den som tidigare har ansökt om tillstånd men vars ansökan har avslagits, avvisats eller avskrivits.
Regeringen får meddela föreskrifter om registrering av uppgifter i fråga om olika företrädare för en verksamhet.
Registret får innehålla uppgifter om dem som har tillstånd samt om dem som anges i 8 kap. 4 § andra stycket.
I registret får behandlas uppgifter om
1. namn eller firma, person-, registrerings- eller organisationsnummer, adress och telefonnummer och
2. den verksamhet som tillståndet avser och om villkor som har meddelats för denna.
5 §
I registret får vidare anges tillståndsmyndighetens och domstols beslut i ärenden enligt lagen och de bestämmelser som har tillämpats.
Registret får också innehålla uppgift om tidpunkt för förhållanden som har registrerats och tekniska och administrativa uppgifter, om uppgifterna behövs för att tillgodose ändamålet med registret.
Riksskatteverket får för sin tillsyn enligt denna lag ha terminalåtkomst till uppgifter om serveringstillstånd.
6 §
Registeruppgift som inte behövs för handläggning av ett ärende eller för tillsyn enligt lagen skall gallras under femte kalenderåret efter det att uppgiften registrerats.
Om tillstånd återkallas eller om sökt tillstånd vägras skall så snart beslutet vunnit laga kraft alla uppgifter utom sådana som avses i 4 § första stycket 1 och 6 samt 5 § gallras ur registret.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från gallring för att bevara ett urval av material för forskningens behov. Sådant material skall lämnas över till en arkivmyndighet.
Kommunen får behandla de personuppgifter som behövs för tillståndsprövning och tillsyn enligt denna lag. För sådan behandling gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204).
___________________
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003 i fråga om 8 kap. 5 § andra stycket och i övrigt den 1 juli 2001. Genom lagen upphävs lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m.
2. Serveringstillstånd som har meddelats före den 1 juli 2001 och som inte uppfyller villkoren i 6 kap. 4 § andra stycket, skall anses meddelat för servering under längst den tid som anges där.
3. I fråga om uppgifter som fram till den 30 juni 2001 tillförts det register som avses i 12 kap. 1 § gäller äldre bestämmelser. Härvid skall vad som sägs om Alkoholinspektionen i stället avse Stabsmyndigheten.
4. Inköpstillstånd avseende teknisk sprit som har meddelats före den 1 juli 2001 skall fortsätta att gälla tills de löper ut, dock längst till den 30 juni 2002.
1. Inledning
1.1. Uppdraget
Alkoholutredningen tillsattes efter bemyndigande av regeringen i mars 1998 för att, enligt direktiven (se bilaga 1), kartlägga hur lagstiftningen tillämpas och huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtydliganden eller tillägg behövs på särskilda punkter. I samband härmed skulle utredningen särskilt se över alkohollagen angående frågor bl.a. kring de lagliga förutsättningarna för tillstånd, begreppet alkoholpolitiska olägenheter, de kommunala alkoholpolitiska programmens rättsliga status, kravet på att endast anställd personal får anlitas i serveringsrörelse, frågor som berör Systembolagets verksamhet, olika tillsyns-, statistik- och registerfrågor, eventuella avgifter för folkölstillsynen, kunskapskrav m.m. Utredningen skulle också göra viss översyn av lagens ansvars- och straffbestämmelser och förutsättningarna för återkallelse av tillstånd. Enligt direktiven gavs utredningen även i uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Denna del av uppdraget redovisas i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000: 60).
Enligt tilläggsdirektiv (se bilaga 2) skulle utredningen göra en översyn av regelverket beträffande yrkesmässig införsel, distansförsäljning och gåvoförsändelser av spritdrycker, vin och starköl till Sverige samt den inhemska partihandeln med dessa varor. Nämnda uppdrag skulle utredningen behandla med förtur. I december 1998 redovisade utredningen förslag angående främst dessa frågor i delbetänkandet Alkoholpolitikens medel — införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl (SOU 1998:156). Tilläggsdirektiven omfattade även uppdrag om att utvärdera effekterna av sena serveringstider, bl.a. med avseende på alkoholkonsumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld.
Därutöver har till utredningen överlämnats skrivelser med hemställan om översyn av olika andra bestämmelser i alkohollagen, bl.a. beträffande kravet på kök för allsidig matlagning, gemensam serve-
ringslokal, åsidosättande av brandsäkerhet och brott mot lotterilagen, verkställighet av beslut enligt alkohollagen, tillstånd efter konkurs, definitionerna av mäsk och spritdryck, den s.k. restaurangrapporten samt krav på kassaregister och kvitto vid serveringstillstånd m.m.
1.2. Utredningens arbete
Enligt direktiven skulle Alkoholutredningen bl.a. kartlägga hur lagstiftningen på de områden som omfattas av utredningsuppdraget tillämpas. Ett led i kartläggningsarbetet har varit att samla in regeringsrätts-, kammarrätts- och länsrättsdomar som belyser rättspraxis på de aktuella områdena. Ett annat led i kartläggningen har bestått i en enkät till ett urval av landets kommuner under perioden oktober 1998 — januari 1999 angående tillämpningen av vissa bestämmelser i alkohollagen. Enkäten redovisas i sin helhet i bilaga 4.
Ungdomens nykterhetsförbund (UNF) uppvaktade utredningen den 11 februari 2000 och överlämnade därvid rapporten Problemet med folkölet. STAD-projektet (STockholm förebygger Alkohol- och Drogproblem) gjorde en presentation av sin verksamhet för utredningen den 20 augusti 1999.
Utredningens sekretariat har deltagit i konferenser för alkoholhandläggare i Örebro 23-24 september 1999 (Storstadsdelegationens kommunala politiker och handläggare) samt i Växjö den 18 november 1999 (regional konferens för personal inom länsstyrelser, polismyndigheter och kommuner). Sekretariatet har även närvarat vid vissa sammanträden i det regionala samarbetsorganet SAMEB (SAmarbete Mot Ekonomisk Brottslighet) i Stockholms län och i STAD-projektet.
1.3. Utgångspunkter för utredningens arbete
Alkohollagen tillkom under stor tidspress inför Sveriges medlemskap i EU. Syftet med den nya lagen var främst att anpassa den tidigare gällande lagstiftningen på alkoholområdet — lagen om handel med drycker (LHD) och lagen om tillverkning av drycker, m.m. (LTD) — till de nya krav som medlemskapet ställde. Till grund för lagen låg även vissa förslag från två olika utredningar, Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/LVM-utredningen. I många delar fördes dock de tidigare gällande bestämmelserna över till alkohollagen. Alkoholutredningens uppdrag innefattar — bortsett från de delar som berörs av utredningens tilläggsdirektiv och som behandlats i utredningens delbetänkande (SOU 1998:156) Alkoholpolitikens medel; införsel av
och partihandel med spritdrycker, vin och starköl — att kartlägga hur lagstiftningen tillämpas på de områden som omfattas av uppdraget och överväga om det behövs ändringar eller förtydliganden på särskilda punkter. I den delen hänvisas i direktiven till vissa närmare angivna synpunkter och kritik som framförts från olika håll sedan alkohollagen trädde i kraft. Till utredningen har i anslutning härtill överlämnats ett stort antal skrivelser från olika myndigheter och organisationer, samt vissa förslag från Branschsaneringsutredningen och från den s.k. Svartspritsgruppen (se närmare avsnitten 3.3.4, 3.8.2, 3.10.2, 6.1 och 6.3.)
Alkoholutredningen har alltså inte haft i uppdrag att göra någon allmän översyn av alkohollagen eller ifrågasätta grunderna för den nuvarande lagstiftningen. Utredningens uppdrag tar sikte på ett antal detaljfrågor i lagen av delvis teknisk natur, även om de inte saknar alkoholpolitisk betydelse. Utredningen har därför i sitt arbete ansett sig böra utgå från att alkohollagens grundläggande bestämmelser skall ligga fast såsom de beslutats av regering och riksdag. De förslag som utredningen lägger fram har sålunda utformats med hänsyn till att de skall ligga i linje med alkohollagens allmänna inriktning och system och till att de inte får undergräva eller försvåra den beslutade svenska alkoholpolitiken. Inom denna ram har utredningen sökt efter ändamålsenliga och rimliga lösningar på de frågor som aktualiserats och föreslår på många punkter förtydliganden eller förändringar som skall underlätta tillämpningen av alkohollagen och göra den mer anpassad till dagens krav.
2. Bakgrund
För redovisning av alkohollagstiftningens utveckling och bakgrunden till gällande bestämmelser hänvisas till kapitel 3 och 4 i Alkoholutredningens delbetänkande Alkoholpolitikens medel — införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl (SOU 1998:156). I det nu aktuella betänkandet finns dessutom en närmare bakgrundsbeskrivning för varje enskild fråga som utredningen har haft att överväga. Dessa redovisas i anslutning till de olika avsnitten.
2.1. Alkohollagstiftningen under de senaste åren
Den 1 januari 1995 ersattes lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) samt lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. (LTD) med alkohollagen (1994:1738). Alkohollagen kompletterades med alkoholförordningen (1994:2046) och förordningen (1994:2047) med instruktion för Alkoholinspektionen. Samtidigt trädde ett nytt avtal mellan staten och Systembolaget AB i kraft (tillkännagivet i SFS 1994:2049).
De största förändringarna som denna reform medförde var att de dittillsvarande monopolen för import, export, tillverkning och partihandel med spritdrycker, vin och starköl ersattes med ett tillståndssystem och att Alkoholinspektionen inrättades för tillståndsgivning och tillsyn. Vidare överfördes länsstyrelsernas hantering av serveringstillstånd till kommunerna och det kommunala vetot avskaffades. En annan förändring var att tillståndskravet för försäljning av folköl ersattes med bestämmelser om att servering av och detaljhandel med öl fick bedrivas under förutsättning att vissa villkor var uppfyllda.
Ytterligare förändringar på det alkoholpolitiska området kom genom propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m. Däri föreslogs att de särskilda partihandelstillstånden skulle avskaffas och rätten till partihandel och import i stället knytas till vissa förutsättningar i lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Gåvoförsändelser med alkoholdrycker föreslogs bli tillåtna under förutsättning att det handlar om enstaka
försändelser från en enskild person i ett annat land till en enskild person i Sverige som fyllt 20 år. Köp och innehav av olovligt tillverkad sprit skulle kriminaliseras. Gällande regler i alkoholreklamlagen skulle arbetas in i alkohollagen och en särskild bestämmelse skulle införas om att alkoholreklamen inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen och de nya reglerna trädde i kraft 1 januari 2000.
Riksdagen beslutade också i detta sammanhang att Systembolaget skulle få rätt att direktimportera spritdrycker, vin och starköl i samband med beställningar från privatkunder. För att ytterligare stärka Systembolagets service beslöts även att bolagets butiker fr.o.m. 1 januari 2000 får hålla öppet till klockan 20.00 måndag till fredag och inför storhelger på lördagar. Vidare skulle en försöksverksamhet inledas med lördagsöppna systembutiker i vissa delar av landet samt antalet butiker utökas med en ny form av ”minibutiker” med ett begränsat sortiment.
I den ovannämnda propositionen anförde regeringen också att det fanns anledning att begränsa antalet centrala myndigheter inom det drogpolitiska området. En organisationskommitté har tillsatts med uppgift att ombilda Folkhälsoinstitutet till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabsmyndighetskaraktär på folkhälsoområdet. Alkoholinspektionen skall i samband med detta upphöra som egen myndighet och ingå i den nya myndigheten. I direktiven (1999:56) till organisationskommittén anges att den nya stabsmyndigheten skall vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmelserna i alkohollagen och ansvara för föreskrifter, allmänna råd m.m. i syfte att se till att lagtillämpningen blir så riktig och enhetlig som möjligt enligt lagstiftarens intentioner. Den nya myndigheten skall fungera fullt ut från den 1 juli år 2001.
2.2. Gällande bestämmelser i alkohollagen
Alkohollagen är indelad i kapitel. Nedan följer en kort beskrivning av de grundläggande bestämmelserna.
1 kap. Inledande bestämmelser
I detta kapitel finns definitionerna för de produkter och benämningar m.m. som regleras i lagen. Det anges att sprit är en vätska som innehåller över 2,25 volymprocent alkohol och att alkoholdryck är en dryck med samma procentgräns. Spritdryck är en alkoholdryck som
innehåller sprit. Med alkohol avses etylalkohol. Alkoholdrycker indelas i spritdrycker, vin, starköl och öl.
Vin är en alkoholdryck som har framställts genom jäsning av druvor, druvmust, bär, frukt eller andra växtdelar samt vissa andra alkoholdrycker med högst 22 volymprocent alkohol. Öl är en jäst, odestillerad dryck där torkat eller rostat malt är den huvudsakliga råvaran och vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent. Starköl definieras på samma sätt som öl med den skillnaden att alkoholhalten är högre än 3,5 volymprocent. Med lättdryck avses en dryck som antingen är helt alkoholfri eller innehåller högst 2,25 volymprocent alkohol.
Tillverkare kallas den som yrkesmässigt tillverkar sprit eller alkoholdrycker. Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande varigenom alkohol i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent framställs eller utvinns. Med mäsk avses en jäsande vätska som blir sprit om den får fortsätta att jäsa.
Med begreppet försäljning enligt alkohollagen menas all form av tillhandahållande av dryck mot ersättning. Försäljning till konsument benämns detaljhandel och försäljning för förtäring på stället kallas servering. Annan försäljning benämns partihandel, varmed avses försäljning av alkoholdrycker till bl.a. Systembolaget och innehavare av serveringstillstånd (alltså inte till konsument).
2 kap. Tillverkning m.m.
För att bedriva tillverkning av sprit eller alkoholdrycker krävs tillverkningstillstånd, om det inte gäller tillverkning av vin, starköl eller öl i hemmet för eget behov.
3 kap. Allmänna bestämmelser för försäljning
Här finns framför allt bestämmelserna om åldersgränser för detaljhandel med och servering av alkoholdrycker. Vid detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får varor inte säljas eller lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Motsvarande gäller vid detaljhandel med folköl och servering av alkoholdrycker i fråga om den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut alkoholdrycken skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel. Det är också förbjudet att anskaffa alkoholdrycker till den som inte har rätt att köpa varan själv. Spritdrycker, vin eller starköl får
överlämnas som gåva endast till den som har fyllt 20 år eller om gåvan gäller öl 18 år.
Enligt 3 kap. 4 § skall den som tar befattning med försäljning av alkoholdrycker se till att ordning och nykterhet råder på försäljningsstället.
4 kap. Partihandel m.m.
Partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare för sådana varor enligt bestämmelser i lagen om alkoholskatt.
Bestämmelser om alkoholreklam m.m. har förts in under rubriken Särskilda bestämmelser för marknadsföring. Liksom tidigare gäller principiellt förbud mot reklam för spritdrycker, vin och starköl med undantag för facktidskrifter och annonsering på försäljningsställe. Marknadsföring av alkoholdrycker får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Det s.k. gåvoförbudet återfinns numera i 4 kap. 9 §. Förbudet innebär att det inte är tillåtet att lämna en alkoholdryck som gåva i samband med försäljning av andra varor än alkoholdrycker eller vid marknadsföring av tjänster. Den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker får i sin rörelse lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov.
5 kap. Detaljhandel
I kapitlet anges detaljhandelsbolagets olika försäljningsformer. Närmare bestämmelser om bolagets verksamhet regleras även i avtal mellan staten och Systembolaget.
Detaljhandel med folköl får bedrivas i lokal som är godkänd som livsmedelslokal om försäljning av matvaror bedrivs i lokalen.
6 kap. Servering
Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om serveringstillstånd har meddelats. För servering av öl gäller att verksamheten får bedrivas i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal om servering av mat samtidigt bedrivs i lokalen. För all servering av alkoholdrycker gäller att den skall ske med återhållsamhet och inte får föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykterhet.
På serveringsställe med serveringstillstånd skall tillståndshavaren eller av honom utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande under hela serveringstiden. För servering av spritdrycker, vin och starköl gäller att all personal måste vara anställd av tillståndshavaren. Spritdrycker, vin eller starköl får inte medföras till (för förtäring) eller från en restaurang med serveringstillstånd. På serveringsställe utan serveringstillstånd får spritdrycker, vin och starköl inte heller förvaras eller förtäras. Den som har serveringstillstånd får köpa spritdrycker, vin eller starköl som behövs för rörelsen endast av någon som är berättigad att bedriva partihandel med varan eller av Systembolaget.
Enligt 6 kap. 4 § får, om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat, servering av spritdrycker, vin eller starköl påbörjas tidigast klockan 11.00 och avslutas senast klockan 01.00. Serveringstiderna är alltså i princip oreglerade.
7 kap. Tillstånd m.m.
Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd meddelas av Alkoholinspektionen. Serveringstillstånd beslutas av den kommun där serveringsstället är beläget och kan gälla för servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten eller till förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillståndet kan avse tillfällig eller stadigvarande servering. För tillstånd krävs att sökanden visar att han är lämplig att utöva verksamheten och för stadigvarande servering till allmänheten krävs dessutom att lokalen har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. En ansökan om serveringstillstånd kan avslås om serveringen befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt. Kommunen har rätt att ta ut avgift för tillståndsprövning och tillsyn.
Tillståndsmyndigheten skall återkalla tillståndet om bl.a. tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestämmelserna.
Kommunen kan förbjuda den som bedriver detaljhandel med eller servering av öl att fortsätta denna verksamhet bl.a. om bestämmelserna i alkohollagen inte följs. Ett sådant försäljningsförbud gäller i sex månader.
8 kap. Tillsyn m.m.
I detta kapitel regleras huvuddragen i tillsynen enligt alkohollagen. Det är f.n. Alkoholinspektionen som utövar central tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i alkohollagen och som också meddelar
allmänna råd och föreskrifter (se dock ovan under 2.1). Den regionala tillsynen utövas av länsstyrelserna. I detta ligger också tillsyn över kommunernas tillämpning av lagen. Den lokala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av alkoholdrycker och detaljhandel med folköl ankommer på kommunen och polismyndigheten. I dessa sammanhang är det kommunen som har huvudansvaret för den fortlöpande tillsynen.
Tillstånds- och tillsynsmyndigheter, dvs. Alkoholinspektionen, kommunen, länsstyrelsen och polismyndigheten, har en underrättelseskyldighet till varandra. Vidare har kronofogde- och skattemyndigheter viss skyldighet att lämna uppgifter som behövs för tillståndsprövning och tillsyn.
En tillståndshavare är skyldig att lämna tillträde till lokalen m.m., och bokföring i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Han är dessutom skyldig att lämna statistiska uppgifter om försäljningen av spritdrycker, vin och starköl. Motsvarande gäller den som är berättigad att bedriva partihandel med spritdrycker, vin och starköl. Tillsynsmyndighet kan begära upplysningar och handlingar och göra inspektioner även hos den som bedriver detaljhandel med eller servering av folköl. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
9 kap. Överklagande
Beslut enligt lagen gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Både Alkoholinspektionens och kommunens beslut får överklagas till förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
10 kap. Ansvar m.m.
I detta kapitel finns straffbestämmelserna i alkohollagen, vilka huvudsakligen tar sikte på olovlig tillverkning och olovlig försäljning av alkoholdrycker. Även förvärv och innehav av olovligt tillverkad sprit liksom innehav av spritdrycker, vin eller starköl i uppenbart syfte att olovligen sälja dem är straffbart.
Den som säljer eller lämnar ut alkoholdryck till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel kan dömas för olovlig dryckeshantering. Detsamma gäller bl.a. den som säljer öl i strid med av kommunen meddelat försäljningsförbud. Att uppsåtligen eller av oaktsamhet
anskaffa alkoholdrycker till någon som inte har rätt att själv införskaffa drycken (s.k. langning) är straffbart som olovligt anskaffande av alkoholdrycker. I detta fall kan, om brottet är grovt, dömas till fängelse i högst fyra år.
11 kap. Förverkande
Sprit, alkoholdrycker, mäsk, destillationsapparater, filtreringsmedel m.m. som varit föremål för brott enligt bestämmelserna i 10 kap. skall förklaras förverkade. De kan därmed också tas i beslag enligt rättegångsbalken.
12 kap. Register
Ett centralt register skall finnas hos Alkoholinspektionen med uppgifter rörande tillverknings- och serveringstillstånd. I kapitlet regleras vilka uppgifter om fysiska och juridiska personer som registret får innehålla samt vad registret får användas till.
3. Vissa bestämmelser i alkohollagen
I detta kapitel redovisar Alkoholutredningen sina överväganden med anledning av olika uppdrag enligt direktiv och överlämnade skrivelser. Varje avsnitt inleds med en kort bakgrundsbeskrivning/presentation av ärendet samt nuvarande tillämpning. Avsnittet avslutas med överväganden och förslag. Frågor som rör serveringsbestämmelser, folkölsförsäljningen och vissa sanktions- och straffbestämmelser presenteras i kapitel 4, 5 och 6.
3.1. Definitioner i alkohollagen
Utredningens förslag: Gränsdragningen mellan spritdrycker och vin görs tydligare. Vätskor som innehåller alkohol som har uppstått enbart genom jäsning skall inte anses som sprit. Benämningen vin reserveras för alkoholdrycker som framställts av druvor eller druvmust. Ett nytt begrepp, fruktvin, införs för att definiera alkoholdrycker som har framställts av bär och frukt m.m. Bestämmelserna för maltdrycker kvarstår oförändrade.
3.1.1. Bakgrund
Regeringen har i beslut 1999-03-19 överlämnat en skrivelse från Riksåklagaren, som hänvisar till en dom från Svea Hovrätt rörande olovlig sprittillverkning, till Alkoholutredningen för närmare utredning. I domen, vari domstolen ogillade ett yrkande om ansvar för olovlig sprittillverkning, förs ett principiellt resonemang om alkohollagens definitioner av vad som är vin och vad som är sprit.
Skrivelsen från Riksåklagaren lyder:
Svea Hovrätt har i en dom den 29 december 1998 ogillat ett yrkande om ansvar för olovlig sprittillverkning i ett fall där den tilltalade berett ca 100 liter mäsk med en alkoholkoncentration mellan 16–21 volymprocent. Den tilltalade uppgav att han tänkt tillverka vin.
I domen för hovrätten ett principiellt resonemang om alkohollagens definitioner om vad som är vin och vad som är sprit. Riksåklagaren har beslutat att inte överklaga domen. Enligt uppgift är det ofta som det är just odestillerad sprit som påträffas när man gör husrannsakan vid misstanke om olovlig sprittillverkning. Hovrättsdomen visar på vilka tillämpningssvårigheter som kan uppkomma när det gäller att lagföra personer som sysslar med olovlig sprittillverkning. Domarna i det aktuella fallet överlämnas härmed för kännedom.
Även den s.k. Svartspritsgruppen (som avgett rapporten Svartsprit och Ungdomar Ds 1997:8) har via Polismyndigheten i Dalarna skrivit till Socialdepartementet i ärendet:
Nyligen har vi observerat ovan nämnda dom, där hovrätten haft svårigheter att utröna om beslagtagen vätska var att betrakta som vin. Motiveringen är att alkohollagen anses otydlig i fråga om definitioner av olika begrepp. Svartspritsgruppen vill, genom OAS, efterhöra hur Socialdepartementet har reagerat på domen och om domen kommer att föranleda ett övervägande av ett förtydligande av alkohollagen.
3.1.2. Sprit- och alkoholdrycksdefinitioner i lagstiftningen
Domen i Svea Hovrätt ovan ifrågasätter alkohollagens gränsdragning mellan vin och sprit. Före alkohollagen fanns definitionerna angivna i lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. (LTD). Däri angavs följande.
1 § Med sprit förstås vara, som innehåller alkohol i en koncentration av mer än 1,8 viktprocent. Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande, varigenom alkohol i sådan koncentration framställes eller utvinnes. Vin eller maltdryck anses dock ej som sprit. Ej heller utgör framställning av sådan dryck tillverkning av sprit. Med alkohol avses i denna lag etylalkohol.
2 § Med spritdryck förstås sprit som är avsedd att förtäras som dryck.
3 § Med vin förstås dryck som är framställd genom jäsning av saft från druvor, bär, frukt eller rabarber och som innehåller mer än 1,8 viktprocent men högst 22 volymprocent alkohol.
Vin kallas lättvin om det har en alkoholhalt av högst 15 volymprocent och starkvin om alkoholhalten överstiger 15 men ej 22 volymprocent.
I alkohollagens kap. 1 definitionerna fått följande lydelse. (1,8 viktprocent alkoholhalt i LTD motsvaras av 2,25 volymprocent i alkohollagen. Begreppet maltdryck ersattes med starköl och öl.)
2 § Med sprit förstås en vätska som innehåller alkohol i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande, varigenom alkohol i sådan koncentration framställs eller utvinns. Vin, starköl och öl anses dock inte som sprit. Inte heller utgör framställning av sådan dryck tillverkning av sprit. Med mäsk förstås en jäsande vätska som blir sprit om den får fortsätta att jäsa. Med alkohol avses i denna lag etylalkohol.
3 § Med alkoholdryck förstås en dryck som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol. Alkoholdrycker delas i denna lag in i spritdrycker, vin, starköl och öl.
4 § Med spritdryck förstås en alkoholdryck som innehåller sprit.
5 § Med vin förstås en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av druvor eller druvmust eller av bär, frukt eller andra växtdelar samt andra alkoholdrycker som innehåller högst 22 volymprocent alkohol och som inte är spritdryck, starköl eller öl.
I författningskommentaren (s. 86) i propositionen till alkohollagen betonas att begreppet spritdryck i alkohollagens mening är betydligt vidare än motsvarande begrepp i EG-rätten. Definitionen i alkohollagen är dock motiverad av alkoholpolitiska och inte jordbrukspolitiska skäl. Den svenska vindefinitionen bedömdes inte komma i konflikt med EG:s vindirektiv (se nedan). I andra länder brukar den nedre spritdrycksgränsen sättas betydligt högre än 2,25 volymprocent alkoholhalt. Vanligt förekommande är en gräns vid 22 volymprocent.
Den alkoholpolitiska definitionen av sprit fanns redan i LTD och har inte ändrats i sak i alkohollagen. Däremot har definitionen av vin ändrats. Under LTD-tiden hade rättspraxis fastslagit att tillsatser av socker eller honung inte fick överstiga mängden av frukt- eller bärsaft. Definitionerna av olika alkoholdrycker var senast föremål för översyn av Alkoholpolitiska kommissionen som i sitt huvudbetänkande Svensk
Alkoholpolitik — en strategi för framtiden (SOU 1994:24) anförde följande (s. 97 f).
Redan av de i vindefinitionen nämnda råvarorna framgår att t.ex. maskrosor inte kan vara utgångsråvara för vintillverkning. Med hänsyn till rättspraxis rörande användningen av socker kunde maskrosor inte heller godtas enligt tidigare lagstiftning trots att denna godkände användningen av saft även från "andra växtdelar". Ur maskrosblommor kan inte pressas någon nämnvärd mängd saft som kunnat jäsas till vin. Däremot har inget hindrat att ett regelrätt tillverkat vin också kunnat innehålla maskrosor. I detta avseende finns ingen skillnad mellan den tidigare och den nuvarande lagstiftningen. Ett av de grundläggande motiven för att vintillverkning i hemmet är tillåten är att det skapar en möjlighet att ta tillvara överskott av frukt och bär. Det mesta av det hemtillverkade vinet torde tillverkas av dessa råvaror och således falla in under bestämmelserna. Vissa vinrecept som förekommer i vinböcker och i tidningar faller dock utanför vindefinitionen. Det har rört sig om recept som bygger på t.ex. maskrosor. Det har uppfattats som kitsligt att inte också andra råvaror än de som nämns i lagen varit tillåtna att använda för vinberedning i hemmet. För att detta skall vara möjligt krävs således dels att stadgandet om godkända råvaror ändras, dels att praxis beträffande användningen av socker och honung ändras. Att mjuka upp hemtillverkningsreglerna för vin till att också göra det möjligt att utgå från t.ex. maskrosor skulle innebära att möjligheterna för vintillverkning i hemmet ökar. Någon större ökning av tillverkningen torde det emellertid i praktiken knappast bli fråga om. Lagstiftningen skulle däremot vinna i trovärdighet om möjligheten infördes. Ett krav som dock bör ställas är att drycken, för att bli betraktad som vin, har en tydlig karaktär av de ingående råvarorna eller av de vid jäsningen uppkomna smak- och aromämnena. Med en sådan lösning får man bort regler som allmänheten har svårt att acceptera, för en verksamhet som till stora delar är en begränsad hobby.
Det fanns således en uttrycklig vilja att mjuka upp bestämmelsen om hur mycket socker man fick använda i förhållande till fruktsaften vid tillverkning av vin. Regeln ansågs som onödigt byråkratisk och förhindrade tillverkning av maskrosvin, vilket massmedia ofta tagit fram som exempel på en "löjlig" svensk lagregel. (Anledningen till att maskrosvin började tillverkas är att maskrosor innehåller egen jäst, så att det enda som behöver tillsättas är socker och vatten.)
Begreppet mäsk fördes in alkohollagen och kopplades också till straffbestämmelsen i 10 kap. 1 § — olovlig sprittillverkning med påföljden böter eller fängelse i högst två år.
3.1.3. Ett par uppmärksammade rättsfall
Den ovan (avsnitt 3.1.1) omnämnda domen i Svea Hovrätt handlade om ett överklagande av en dom i Sala Tingsrätt angående olovlig sprittillverkning. Tingsrätten beskriver ansvarsfrågan i sina domskäl på följande sätt.
NN har erkänt att han under åren 1994 – juni 1998 olovligen tillverkat sammanlagt omkring 125 liter sprit eller spritdryck. Han har vidare erkänt att han under 1998 berett 100 liter mäsk som jäst till sprit men bestritt ansvar då hans avsikt var att göra vin. Han har inte velat ifrågasätta de av åklagarna åberopade analysresultaten. Hörd över åtalet har NN berättat följande. När polisen ingrep hade han cirka 20 liter vätska, "kokrester", i destillationsapparaten. Återstoden fanns i förmodligen tre vinhinkar och en dunk. Vinhinkar rymmer vanligtvis 25–30 liter vätska. Det var ungefär lika mycket vätska i varje kärl. Han hade för avsikt att göra vin av vätskan. Den bestod av en påse (130 g) Turbojäst, tre kilo socker och upp till 20 liter vatten. När jäsningen var klar skulle han tillsätta två, tre deciliter juice eller fruktsaft, förmodligen citronsaft. Möjligen hade han redan gjort det i ett par, tre av kärlen. Polisingripandet skedde innan vätskan jäst klart. Det var alltså fråga om vin under tillverkning och inte sprittillverkning. Vinet var avsett för husbehov och för en stundande fest. Destillationsapparaten rymmer 25–30 liter och ger två till två och en halv liter 40procentig sprit. Han hade bara använt den nu i beslag tagna apparaten vid ett tillfälle. Han hade fått den av en bekant som inte kunde använda den. Han ljög vid ett polisförhör om försäljning för att bli försatt på fri fot.
Tingsrättens bedömning:
... Den i beslag tagna vätskan bestod under jäsningsprocessen enbart av jäst, socker och vatten samt innehöll mer än 2,25 volymprocent alkohol. Följaktligen är utrett att NN har tillverkat sprit och inte vin. Hans påstående att han hade för avsikt att tillverka vin lämnas med hänsyn till omständigheterna utan avseende. Av anförda skäl skall åtalet i sin helhet bifallas. Den omständigheten att NN måhända varit okunnig om
innehållet i ifrågavarande straffbud eller missförstått det föranleder inte till någon annan bedömning.
Vid överklagandet till hovrätten hördes på den åtalades begäran som nytt vittne, en s.k. vinmakare. I övrigt var det inga förändringar i sakförhållanden eller bevismaterial jämfört med tingsrätten. Vinmakaren uppgav inför domstolen bl.a. att det vid vintillverkning inte spelar någon roll när fruktämnena tillsätts under jäsningsprocessen och att det är lättare att kontrollera alkoholhalten, om frukten tillsätts i slutskedet av jäsningen. I hovrättens domskäl (mål nr B 1969-98) anförs följande.
... I NN:s bostad påträffades — förutom de nu aktuella kärlen med vätska — bl.a. en hembränningsapparat, två reningsrör med kol, aktivt kol samt hembränd sprit. NN har inte kunnat lämna någon godtagbar förklaring till varför han inte under något av de tre polisförhören berättade att han tillverkade vin i kärlen. Vidare är hans uppgift om att såväl protokollen från förhören som tingsrättens dom felaktigt återger vad han anfört inte rimlig. Vid dess förhållanden lämnar hovrätten utan avseende NN:s uppgift om att han tillsatte fruktämnen i tre av plastdunkarna och avsåg att senare under jäsningen tillsätta sådana ämnen i den fjärde dunken. Begreppsbestämningar med anknytning till hanteringen av drycker som innehåller alkohol ges i 1 kap. alkohollagen (1994:1738). Med sprit förstås enligt 2 § en vätska som innehåller alkohol (etylalkohol) i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Enligt paragrafen anses dock vin, starköl och öl inte som sprit, och enligt paragrafen utgör inte heller framställning av sådana drycker tillverkning av sprit. Med alkoholdryck förstås enligt 3 § en dryck som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol, och enligt paragrafen delas i lagen alkoholdrycker in i spritdrycker, vin starköl och öl. Enligt 4 § förstås med spritdryck en alkoholdryck som innehåller sprit. I 5 § anges — förutom att en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av druvor eller druvmust eller av bär, frukt eller andra växtdelar utgör vin — att även andra alkoholdrycker utgör vin, om de innehåller högst 22 volymprocent alkohol och inte utgör spritdryck, starköl eller öl. Av det anförda följer enligt hovrättens mening att det inte av alkohollagen går att utläsa någon saklig skillnad mellan bestämningen av begreppet sprit — eller spritdryck — och begreppet vin när det är fråga om alkoholdrycker, som inte är framställda genom jäsning — av druvor eller annat sådant som tidigare har angetts — och vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 22 volymprocent. Gränsdragningen i denna
fråga i lagen kan således, som hovrätten ser det, sägas bygga på ett cirkelresonemang. Av utredningen framgår att den vätska som påträffades hos NN hade en alkoholkoncentration överstigande 2,25 men inte 22 volymprocent samt att den bestod av jäst, socker och vatten. Även om denna blandning i vardaglig mening uppenbarligen inte utgör vin måste, då skuldfrågan bedöms i ett brottmål och särskilt när den som här är beroende av s.k. legaldefinition, otydligheten i alkohollagen i fråga om bestämningen av begreppet sprit och begreppet vin — enligt vad som nyss sagts — tolkas till den enskildes fördel. Hovrätten anser sålunda vid bedömningen av åtalet att vätskan har utgjort vin och inte sprit. Åtalet skall därför ogillas.
NN frikändes därför från åtalet om olovlig sprittillverkning i den del som avsåg de beslagtagna plastdunkarna med "mäsk". Han fälldes däremot för innehav av destillationsapparat utan tillstånd samt för olovlig sprittillverkning för den färdiggjorda sprit som påträffades i lokalen. Påföljden fastställdes till en månads fängelse. Domen överklagades till Högsta Domstolen som den 1999-02-24 ej meddelade prövningstillstånd (mål nr B 434-99).
I ett annat mål — som bl.a. gällde beslag av 70 liter olovligt tillverkad sprit, två reningsrör och 300 liter mäsk — åberopade den tilltalade att reningsrören användes för att rena dricksvatten med och att avsikten med mäsken, som bestod av socker, vatten, s.k. turbojäst och fruktjuice, var att bereda vin. Hallsbergs tingsrätt ogillade i dom 1999-06-16 (mål nr B 230-99) åtalspunkterna angående reningsrören och mäsken därför att domstolen ansåg att åklagaren inte kunnat visa att den tilltalades invändningar saknade fog för sig. Domen överklagades och den 1999-11-30 dömde Göta Hovrätt (mål nr B 834/99) för brott mot alkohollagen bestående av beredande av mäsk i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker. I domskälen gjorde hovrätten följande bedömning.
Genom NN:s uppgifter är styrkt att han innehaft sammanlagt 300 liter av en blandning som har innehållit mellan sex och tretton procent alkohol. NN:s varierande uppgifter om hur han avsåg att tillverka vin är inte trovärdiga. I stället finner hovrätten med hänsyn till mängden och omständigheterna i övrigt att NN har berett mäsk i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker. Åklagarens talan skall därför bifallas i denna del.
Högsta domstolen meddelade ej prövningstillstånd i beslut 2000-01-31 (mål nr B 6-00).
3.1.4. Förordningar och direktiv angående alkoholdrycker inom EU
Tulltaxan
Tulltaxan som används inom EU bygger på den s.k. HS-nomenklaturen (The Harmonized Commodity and Coding System). Denna nomenklatur, som används av de allra flesta länderna i världen, och är avsedd för tulländamål, internationell handelsstatistik och transport av gods, utgör en systematisk förteckning av transportabla varor. För att tillgodose behov inom EU har man byggt på HS-nomenklaturen och skapat den kombinerade nomenklaturen (KN) (jfr bilaga 1 till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan senast ändrad genom kommissionens förordning (EG nr 2204/1999). Syftet med den kombinerade nomenklaturen är att säkra en likartad tillämpning av EG:s gemensamma tulltaxa, så att samma tullsats tillämpas för en specifik vara, oavsett till vilket medlemsland varan importeras. Den kombinerade nomenklaturen utgör dessutom grunden för insamling och utväxling av upplysningar om EG:s utrikeshandel. En rad speciella gemenskapsbestämmelser kan inte tillgodoses inom ramen för den kombinerade nomenklaturen. Det har därför varit nödvändigt att utarbeta speciella gemenskapsunderuppdelningar och uppta dessa i en integrerad tulltaxa för gemenskapen, den som i dagligt tal benämns TARIC (Tarif Intégré Communautaire).
I tulltaxans kapitel 22 behandlas drycker, sprit och ättika. De olika varuslagen är i detalj indelade i HS-, KN- och TARIC-nummer samt angivande av tullsats m.m. Här följer som exempel ett komprimerat utdrag ur tulltaxan beträffande vin. I vissa fall har tulltaxenumret också angivits.
- Vin /2204/ av färska druvor, inbegripet vin som tillsatts alkohol eller druvmust
- - Mousserande vin /2204 10/ - - med en alkoholhalt av minst 8,5 volymprocent: - - - champagne /2204 10 11/ - - - mousserande kvalitetsviner /2204 10 19/ från specificerade områden
- - andra: - - - Asti spumante /22 04 10 91/ (Italienska mousserande viner med mindre än 8,5 volymprocent)
- - Annat vin samt druvmust vars jäsning har förhindrats eller avbrutits genom tillsats av alkohol /2204 10 99/
- - på kärl rymmande högst 2 liter - - - vin i flaskor med champagnekork, som hålls på plats med fasthållningsanordning, med undantag av vin enligt 2204 10;
vin på andra kärl, som vid 20 * C har ett tryck av minst 1 bar
men mindre än 3 bar /2204 21 10/
- - - andra: - - - - med en verklig alkoholhalt av högst 13 volymprocent - - - - - kvalitetsviner från specificerade områden - - - - - - vita: - - - - - - - Alsace /2204 21 11/ - - - - - - - Bordeaux /2204 21 12/ O.S.V., O.S.V.
Listningen i tulltaxan fortsätter sedan med övriga viner samt viner med högre alkoholhalter, t.ex. portviner, sherry m.m. Varje varuslag inom dessa områden specificeras sedan i detalj enligt ovan. Gemensamt för KN-nummer 2204 är att endast vindruvor (och tillsatserna alkohol och/ eller druvmust) får användas för att alkoholdrycken skall få klassas som vin.
KN-nummer 2205 är reserverat för vermout och annat vin av färska druvor, smaksatt med växter eller aromatiska ämnen.
KN-nummer 2206 upptar andra jästa drycker, t.ex. äppelvin (cider), päronvin och mjöd; blandningar av jästa drycker samt blandningar av jästa drycker och alkoholfria drycker, inte nämnda eller inbegripna någon annanstans.
Odenaturerad etylalkohol med alkoholhalt av minst 80 volymprocent; etylalkohol och annan sprit, denaturerade, oavsett alkoholhalt har tilldelats KN-nummer 2207. Här finns bl.a. huvuddelen av det som vi benämner teknisk sprit.
KN-nummer 2208 registrerar odenaturerad etylalkohol av mindre än 80 volymprocent; sprit, likör och andra spritdrycker. T.ex. grappa, whisky, rom, genever etc. I förekommande fall även här indelat i undergrupper.
(Vatten har KN-nummer 2201, läskedrycker 2202, maltdrycker 2203 och ättika 2209.)
EG:s definitioner av vin, rådets direktiv om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker m.m.
Som nämnts ovan angavs i propositionen till alkohollagen att den svenska vindefinitionen inte ansågs komma i konflikt med EG:s definition av vin. Vad som då avsågs (prop. 1994/95:89 s. 86) var
artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin. Däri föreskrivs följande.
1. Den gemensamma organisationen av marknaden för vin skall omfatta regler om produktionen och kontrollen av utvecklingen av produktionskapaciteten inom vinodlingen, regler om enologiska metoder och processer, ett prissystem och regler om interventioner och andra marknadssanerande åtgärder, en ordning för handeln med tredje land samt regler om omsättning och övergång till konsumtion.
2. Den gemensamma organisationen av marknaden för vin skall omfatta följande produkter:
KN-nr
Varuslag
a) 2009 60
2204 30 91 2204 30 99
Druvsaft (inbegripet druvmust)
Annan druvmust, bortsett från druvmust i jäsning eller vars jäsning avbrutits på annat sätt än genom tillsats av alkohol
b) ex2204 Vin av färska druvor, inbegripet vin som tillsatts alkohol för destillation; druvmust, annan än sådan enligt nr 2009, bortsett från annan druvmust enligt nr 2204 30 91 och 2204 30 99
c) 0806 10 91 0806 10 99
2209 00 11 2209 00 19
Färska druvor, bortsett från bordsdruvor
Vinättika
d) 2206 00 10
2307 00 11 2307 00 19
2308 90 11 2308 90 19
Piquettevin
Vindruvor
Återstoder från vindruvspressning
Av artikel 1.4 i förordning (EEG) nr 822/87 framgår att följande definieras i bilaga 1 till förordningen:
– färska druvor, druvmust, druvmust i jäsning, druvmust i jäsning framställd av lätt torkade druvor, druvsaft, koncentrerad druvsaft, vin,
nytt, icke färdigjäst vin, vinättika, jäsningsrester, pressrester, piquettevin, vin som har tillsatts alkohol för destillation, och – följande produkter med ursprung inom gemenskapen: druvmust vars jäsning har avbrutits genom tillsats av alkohol, koncentrerad druvmust, renad koncentrerad druvmust, vin som lämpar sig för framställning av bordsvin, bordsvin, likörvin, mousserande vin, mousserande vin tillsatt med koldioxid, pärlande vin och pärlande vin tillsatt med koldioxid.
Fr.o.m. den 1 augusti 2000 upphör förordning (EEG) nr 822/87 och ersätts med förordning (EG) nr 1493/99 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen för marknaden för vin. I artikel 1 i denna förordning föreskrivs följande.
1. Den gemensamma organisationen av marknaden för vin skall innehålla bestämmelser om produktionskapacitet för vin, marknadsmekanismer, producentorganisationer och branschorganisationer, oenologiska metoder och behandlingar, beteckningar, benämningar, presentation och skydd av produkterna, kvalitetsvin från specificerade områden (fso) samt handel med tredje land.
2. Den skall tillämpas på följande produkter:
KN-nr Beskrivning
(a) 2009 60 Druvsaft (inbegripet druvmust)
2204 30 92 Annan druvmust, annan än den i jäsning 2204 30 94 eller vars jäsning har avbrutits på annat sätt 2204 30 96 än genom tillsats av alkohol 2204 30 98
(b) ex2204 Vin av färska druvor, inbegripet vin som tillsatts alkohol; druvmust, annan än sådan enligt nummer 2009, uteslutet annan druvmust enligt undernummer 2204 30 92, 2204 30 94, 2204 30 96 och 2204 30 98 (c) 0806 10 93 Färska vindruvor andra än bordsdruvor
0806 10 95 0806 10 97 2209 00 11 Vinättika 2209 00 19
(d) 2206 00 10 Piquettevin
2307 00 11 Vindruv 2307 00 19 2308 90 11 Återstoder från vindruvspressning 2308 90 19
Av artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1493/99 framgår att det i bilaga 1 till förordningen finns definitioner av de produktbeteckningar som används i förordningen. Följande produktbeteckningar definieras i detalj:
— Färska druvor — Druvmust — Delvis jäst druvmust — Delvis jäst druvmust framställd av lätt torkade druvor — Färsk druvmust vars jäsning har avbrutits genom tillsats av alkohol — Koncentrerad druvmust — Rektifierad koncentrerad druvmust — Druvsaft — Koncentrerad druvsaft — Vin (Den produkt som framställs uteslutande genom total eller partiell alkoholjäsning av krossade eller okrossade färska druvor eller av druvmust.) — Ungt icke färdigjäst vin — Vin som lämpar sig för framställning av bordsvin — Bordsvin — Likörvin (= starkvin med en alkoholhalt av lägst 15 och högst 22 volymprocent) — Mousserande vin — Mousserande vin tillsatt med koldioxid — Pärlande vin — Pärlande vin tillsatt med koldioxid — Vinättika — Vindruv (= specificerade rester) — Återstoder från vindruvspressning (= övriga rester) — Piquettevin (= vin som framställs av restprodukter) — Vin som har tillsatts alkohol för destillation — Vin av övermogna druvor
Benämningen av vin definieras även i rådets förordning (EEG) nr 2392/89 av den 24 juli 1989 om allmänna bestämmelser om beskrivning och presentation av vin och druvmust enligt följande. Fr.o.m. 1 augusti 2000 upphör förordningen (jfr artikel 81 i förordning EG nr 1493/99).
Artikel 43
1. Benämningen
a) "vin" skall förbehållas produkter som motsvarar definitionen i punkt 10 i bilaga 1 till förordning (EEG) nr 822/87,
b) "bordsvin" skall förbehållas produkter som motsvarar definitionen i punkt 13 i samma bilaga.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om harmonisering av lagstiftningen, kan medlemsstaterna trots punkt 1 tillåta — användningen av ordet "vin" tillsammans med namnet på en frukt i sammansatta beteckningar för att beskriva produkter som framställs genom jäsning av andra frukter än druvor, — andra sammansatta beteckningar som innehåller ordet "vin". Om sådana sammansatta beteckningar används, skall varje möjlighet till förväxling med de produkter som avses i punkt 1 undvikas.
Därutöver finns rådets direktiv 92/83/EEG av den 19 oktober 1982 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker. Här finns närmare definitioner för öl, vin, andra jästa drycker än vin och öl, s.k. mellanprodukter samt etylalkohol med kopplingar till KN-nummer i tulltaxan (ovan). Bortsett från fastställande av skattesatser föreskrivs i direktivet angående de olika produkterna följande.
Med öl avses varje vara enligt KN-nummer 2203 eller varje vara som innehåller en blandning av öl och alkoholfria drycker enligt KNnummer 2206, i båda fallen med en faktisk alkoholhalt räknat på volym som överstiger 0,5 procent.
Med vin används dessa beteckningar med de betydelser som anges:
1. icke-mousserande vin; varor enligt KN-nummer 2204 och 2205 utom mousserande vin såsom det definieras nedan - med en faktisk alkoholhalt som överstiger 1,2 volymprocent men inte 15 volymprocent, om den alkohol som ingår i den färdiga produkten uteslutande kommer från jäsning - med en faktisk alkoholhalt som överstiger 15 volymprocent men inte 18 volymprocent, om de är framställda utan någon tillsats och om den alkohol som ingår i den färdiga produkten uteslutande kommer från jäsning
2. mousserande vin; varor enligt KN-nummer 2204 10, 2204 21 10, 2204 29 10 och 2205 som
- är tappade på buteljer med champagnekorkar som hålls på plats av bindningar eller fästanordningar eller har ett övertryck på grund av koldioxid i lösning om minst tre bar, - har en faktisk alkoholhalt som överstiger 1,2 volymprocent men inte 15 volymprocent, om den alkohol som ingår i den färdiga produkten uteslutande kommer från jäsning.
Övriga icke-mousserande jästa drycker (än vin och öl) definieras som varor enligt KN-nummer 2204 och 2205 men som inte nämns i föregående stycke ovan, och varor enligt KN-nummer 2206, utom övriga mousserande jästa drycker såsom dessa definieras nedan och alla varor som omfattas av begreppet öl, om deras faktiska alkoholhalt - överstiger 1,2 volymprocent men inte 10 volymprocent, - överstiger 10 procent men inte 15 volymprocent och om den alkohol som ingår i produkten uteslutande kommer från jäsningen.
Övriga mousserande jästa drycker (än vin och öl) definieras som varor enligt KN-nummer 2206 00 91 samt de varor enligt KN-nummer 2204 10, 2204 21 10, 2204 29 10 och 2205 som inte nämns under begreppet vin ovan om de - är tappade på buteljer med champagnekorkar som hålls på plats av bindningar eller fästanordningar eller har ett övertryck på grund av koldioxid i lösning om minst tre bar, - har en faktisk alkoholhalt som överstiger 1,2 volymprocent men inte 13 volymprocent, - har en faktisk alkoholhalt som överstiger 13 volymprocent men inte 15 volymprocent och den alkohol som ingår i den färdiga produkten uteslutande kommer från jäsning.
Med mellanprodukter avses alla produkter med en faktisk alkoholhalt som överstiger 1,2 men inte 22 volymprocent, som är hänförliga till KN-nummer 2204, 2205 och 2206 men som inte har omnämnts ovan. Utan hinder av bestämmelserna om övriga jästa drycker än vin och öl får medlemsstaterna behandla som mellanprodukt varje icke mousserande jäst dryck som ryms inom tillämpningsområdet för övriga ickemousserande jästa drycker med en faktisk alkoholhalt som överstiger 5,5 volymprocent och som inte uteslutande kommer från jäsning, och varje mousserande jäst dryck som ryms inom tillämpningsområdet för övriga mousserande jästa drycker med en faktisk alkoholhalt som överstiger 8,5 volymprocent och som inte uteslutande kommer från jäsning.
Med etylalkohol avses - varor som har en faktisk alkoholhalt som överstiger 1,2 volymprocent och är hänförliga till KN-nummer 2207 och 2208, även om dessa produkter utgör en del av en vara som ryms inom ett annat kapitel av Kombinerade nomenklaturen, - varor enligt KN-nummer 2204, 2205 och 2206 som har en faktisk alkoholhalt räknat på volym som överstiger 22 volymprocent, - varor som innehåller drickbar sprit, vare sig i lösning eller inte.
Spritdryck definieras även i rådets förordning (EEG) nr 1576/89 av den 29 maj 1989 om allmänna bestämmelser för definition, beskrivning och presentation av spritdrycker enligt följande.
Artikel 1
1. Denna förordning fastställer allmänna bestämmelser för definition, beteckning och presentation av spritdrycker.
2. I denna förordning avses med spritdryck en alkoholhaltig vätska — som är avsedd att konsumeras av människor — som har speciella organoleptiska egenskaper och – utom för de produkter som anges under punkt 1 i bilaga 3 – en lägsta alkoholhalt av 15 volymprocent, och — som har framställts — antingen direkt genom destillation av naturligt jästa produkter, med och/eller utan tillsats av aromämnen, eller genom lakning av vegetabiliska ämnen eller tillsats av aromämnen, socker och/eller andra sötningsmedel upptagna i punkt 3 a eller andra jordbruksprodukter till jordbruksalkohol eller till destillat, som härrör från jordbruksprodukter, eller till sprit som den definieras i denna förordning, eller — genom att en spritdryck blandas med — en eller flera andra spritdrycker — jordbruksalkohol, destillat som härrör från jordbruks- produkter eller sprit, — en eller flera alkoholdrycker, eller — en eller flera drycker.
Drycker som omfattas av KN-nummer 2203 00, 2204, 2205, 2206 00 och 2207 skall inte anses vara spritdrycker.
Englands definition av ”jästa drycker”
Englands Alcoholic Liquor Duties Act innehåller en definition av jästa produkter som inte är öl eller vin enligt EG:s förordningar. Dessa kallas för "made-wine" och avser produkter som är framställda genom jäsning "of any substance" eller genom blandning av sådan produkt med annan dryck och som inte är vin, öl, spritdryck eller cider.
3.1.5. Överväganden och förslag
Enligt direktiven skall Alkoholutredningen bl.a. utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Det finns därför anledning att — utöver de ovan nämnda problemen med om mäsk är sprit eller vin enligt svensk lag — se över de svenska sprit- och vindefinitionerna.
När lagregeln om vintillverkning ändrades i alkohollagen i förhållande till LTD:s strängare regler fick detta betydelse även för den s.k. mäsken. Av Svea Hovrätts dom ovan (se avsnitt 3.1.3) framgår att det, åtminstone i det aktuella målet, inte ”räckte” med att en bestämmelse om mäsk hade införts i 1 kap. 2 § andra stycket alkohollagen. I och med hovrättens resonemang bl.a. om att fruktämnen kan tillsättas i slutskedet av jäsningen går det inte att skilja mäsk från vin. Om detta resonemang är riktigt kan således hävdas att all jäst vätska, som inte är starköl eller öl, är vin. Därmed är detta en fullt laglig tillverkning. Gränsen för spritdryck går då vid 22 volymprocent. För att uppnå denna alkoholhalt måste dock mäsken/vinet destilleras eller förskäras, dvs. sprit tillsätts.
Anledningen till förbudet mot beredande av mäsk är att försvåra olovlig tillverkning av sprit- eller spritdryck. Avsikten med att bereda mäsk är ju inte att dricka den, utan att den skall destilleras i en destillationsapparat för att därigenom bli sprit. Emellertid kan vilken jäst blandning som helst, t.ex. ”snabbvin”, också destilleras med samma resultat. Gränsdragningen mellan mäsk och vin beror då på hur man definierar begreppet mäsk. Sägs t.ex. uttryckligen att en blandning av enbart socker, jäst och vatten är mäsk, och skall vara förbjudet att tillverka, räcker det med att någon annan substans dessutom används för att kringgå förbudet. Enligt den ovan nämnda domen i Svea Hovrätt kan det dessutom vara möjligt att tillsätta smakämnen senare i processen. Att införa bestämmelser om förhållande mellan fruktsaft och sockertillsats vid vintillverkning skulle visserligen göra de flesta framställningsmetoder av mäsk olovliga. Detta för dock med sig att beredning av maskrosvin åter blir olovlig, såvida man inte gör ett
undantag just för denna produkt. En ”mäsk” som bereds med fruktsaft som bas är dock inte möjlig att förbjuda.
Diskussionerna ovan om gränsdragningen mellan mäsk, vin och sprit visar, enligt utredningens mening, att den svenska spritdefinitionen behöver förtydligas. Utredningen ifrågasätter om det är lämpligt att upprätthålla en bestämmelse om att alla vätskor som innehåller mer än 2,25 procent alkohol är sprit (med undantag för vin, starköl och öl). Detta leder, som framgår av hovrättsdomen, till ett visst cirkelresonemang när det gäller gränsen mellan sprit, mäsk och vin. Med tillägget att en vätska som innehåller alkohol som uppkommit enbart genom jäsning inte anses som sprit uppnås en bättre överensstämmelse med EG:s spritdefinitioner och med den allmänna uppfattningen om vad som är sprit. Spritdefinitionen kommer därmed inte att täcka mäsk. Att bereda mäsk blir då inte i sig otillåtet utan avgörande blir om syftet är att framställa sprit eller att framställa vin. Vilket syftet är får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. om den som berett mäsken också innehar en olovlig destillationsapparat. Även ingredienserna har självfallet betydelse vid denna bedömning.
Med hänsyn till att begreppet mäsk förekommer i ansvars- och förverkandebestämmelserna i 10 resp. 11 kap. finns, trots ändringen av spritdefinitionen, skäl att även i fortsättningen ha en definition av vad som avses med mäsk. Denna bör utformas så att den inte omfattar vätskor med lägre alkoholhalt än 2,25 volymprocent. Den bör inte heller omfatta vin, fruktvin, starköl eller öl (se nedan).
När det gäller ingripande mot olovlig sprittillverkning vill Alkoholutredningen också peka på alternativet att åtala för försök eller förberedelse för brott (10 kap. 9 §). Påträffas dunkar med mäsk i samma lokal som hembränningsapparat, olovligt tillverkad sprit, reningsrör med aktivt kol m.m. torde det i allmänhet vara ganska uppenbart vad mäsken skall användas till. Det är då i princip ointressant hur mäsken har framställts. (Jämför med den i avsnitt 3.1.3 refererade domen i Göta Hovrätt 1999-11-30.)
Utom begränsningen av spritdefinitionen bör definitionen av vin stramas upp så att den inte omfattar något som täcks av definitionerna av sprit eller spritdryck. Utgångspunkten bör enligt utredningens mening här vara att vin framställs genom jäsning av druvor eller druvmust, eventuellt med viss tillsats av sprit (s.k. förskuret vin). F.n. definierar dock svensk lagstiftning alkoholdrycker som har framställts genom jäsning även av annat än druvor eller druvmust som vin. I EGrätten finns en annan benämning för dessa produkter. Enligt rådets direktiv 92/83/EEG kallas dessa drycker för ”övriga icke-mousserande jästa drycker” samt begreppet ”mellanprodukter” för ”övriga icke-
mousserande jästa drycker med en faktisk alkoholhalt som överstiger 5,5 volymprocent och som inte uteslutande kommer från jäsning”. I Sverige finns en lång tradition av att tillverka alkoholdrycker av annat än vindruvor, t.ex. äpplen och rabarber. Dessa produkter brukar benämnas ”äppelvin”, ”rabarbervin” etc. Utredningen menar att dessa produkter bör ha en annan benämning även i den svenska lagstiftningen. EG:s begrepp låter emellertid något främmande för svenska förhållanden, och utredningen föreslår därför att dessa alkoholdrycker i stället får benämningen fruktvin. En ny paragraf införs i alkohollagen med en definition för fruktviner, enligt vilken framställningen kan ske genom jäsning av — förutom bär, frukt och växtdelar — även genom jäsning av andra naturliga ämnen eller substanser. (Jämför med Englands definition av jästa drycker i föregående avsnitt.) Med en sådan beskrivning inbegrips även tillverkning av exempelvis mjöd, som framställs genom jäsning av honung. Honung är ju varken "bär, frukt eller andra växtdelar", och mjöd är därigenom enligt nuvarande definition egentligen en spritdryck. De s.k. fruktvinerna skall omfattas av samma bestämmelser som vin, t.ex. när det gäller serveringstillstånd.
Av alkoholdryckerna återstår slutligen de s.k. maltdryckerna, som alkohollagen definierar som en jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne. I Sverige skiljer vi mellan lättöl med en alkoholhalt som ej överstiger 2,25 volymprocent (eg. lättdryck enligt 1 kap. 7 § alkohollagen), öl med en alkoholhalt som överstiger 2,25 men ej 3,5 volymprocent samt starköl som innehåller mer än 3,5 volymprocent alkohol. Över den första gränsen (2,25 volymprocent) gäller alkohollagens bestämmelser med exempelvis åldersgräns på 18 år och över den andra gränsen (3,5 volymprocent) gäller att varan inte får säljas för konsumtion på annat sätt än genom Systembolaget eller på restaurang med serveringstillstånd. Dessutom finns en skattegräns vid 2,8 volymprocent, som delar upp det s.k. folkölet i två grupper, samt "mellanöl" för starköl med en alkoholstyrka som ej överstiger 4,5 volymprocent. De svenska bestämmelserna för öl bygger på en långvarig tradition och tar främst sikte på hur öl av olika alkoholstyrka skall få säljas. Öldefinitionen är inte i konflikt med någon EG-rättslig reglering och det saknas anledning att nu ändra den.
3.2. Vissa försäljningsregler för Systembolaget m.m.
Utredningens förslag: Detaljhandelsmonopolet ges rätt att sälja spritdrycker, vin och starköl vid auktion för annans räkning. Närmare riktlinjer ges i avtalet mellan staten och bolaget. Vidare skall returförsäljning av enstaka partier och produkter få ske till någon som har rätt att bedriva partihandel med sådana varor. Även innehavare av serveringstillstånd ges rätt till sådan återförsäljning. Kronofogdemyndighet ges rätt att sälja utmätta varor.
Allmänt
Sedan 1900-talets början får detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl endast bedrivas av Systembolaget AB. Även tillverkning och övrig handel med alkoholdrycker drevs av ett statligt monopolbolag ända fram till alkohollagens ikraftträdande den 1 januari 1995. Som en följd av EES-avtalet avskaffades monopolen på tillverkning, import, export och partihandel, men i förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EG/EU slog Sverige dock vakt om detaljhandelsmonopolet av folkhälsoskäl. Systembolagets monopol behölls efter en ensidig deklaration från svensk sida.
Efter EU-inträdet spekulerades det i om monopolet var förenligt med EG-rätten, där det föreskrivs att statliga handelsmonopol skall anpassas så att de inte är diskriminerande. Det finns också förbud mot nationell lagstiftning som utgör handelshinder. Genom det s.k. Franzén-målet, där en livsmedelshandlare i Skåne sålde vin i sin butik, prövades Systembolagets detaljhandelsmonopol av EG-domstolen, som i oktober 1997 fann att Systembolagets verksamhet inte var diskriminerande och inte heller utgjorde ett handelshinder. Domstolen fäste också vikt vid att monopolet är grundat på folkhälsoskäl.
Vissa anpassningar av den svenska alkoholpolitiken i övrigt var dock nödvändiga med hänsyn till EG-domen. Bl.a. sänktes omedelbart ansöknings- och tillsynsavgifterna för tillverknings- och partihandelstillstånd. De särskilda partihandelstillstånden avskaffades den 1 januari 2000 och i Alkoholutredningens betänkande Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60) föreslås att även tillverkningstillstånden skall avskaffas. Tyngdpunkten i den rent alkoholpolitiska kontrollen har med dessa förändringar tydligare lagts vid ledet närmast konsumenten, dvs. detaljhandel och servering. Parallellt med detta har åtgärder
vidtagits för att motverka förekomsten av smuggelsprit och hembränt genom både lagstiftning och opinionsinsatser.
EG-domstolens beslut gav detaljhandelsmonopolet EG-rättslig acceptans och betraktas av monopolets försvarare som en seger för folkhälsan. Detta innebär emellertid inte att formerna för Systembolagets verksamhet är given en gång för alla. Utan att göra avkall på de alkoholpolitiska grundvärderingarna föreslog regeringen i propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m. en rad förändringar för att förbättra servicen för Systembolagets kunder. Förslagen var att systembutikernas öppettider får utsträckas till klockan 20.00 vardagar och inför storhelger får butikerna även hålla öppet på lördagar. Dessutom skall särskilda butiker med begränsat sortiment inrättas vid centrumanläggningar runt om i Sverige, som i dag saknar systembutik, och öppethållande alla lördagar genomförs på försök i vissa områden i landet. Vidare ges Systembolaget rätt att importera spritdrycker, vin och starköl i samband med beställningar från privatkunder samt att ta emot betalning med olika former av konto- eller kreditkort. I propositionen finns en klar strävan att bl.a. genom dessa förändringar förstärka Systembolagets legitimitet. Ett av syftena med detta är att därigenom flytta över delar av den illegala alkoholförsäljningen till de legala försäljningskanalerna. Den 19 november 1999 beslutade riksdagen i enlighet med propositionen. Förändringarna trädde i kraft den 1 januari 2000.
Avtalet mellan staten och Systembolaget
I avtalet mellan Systembolaget AB och staten av den 22 december 1994 uttalas att bolagets affärsidé är att vara ett modernt, effektivt detaljhandelsföretag som med ansvar säljer alkoholdrycker och förmedlar dryckeskultur. Avtalet innehåller 18 punkter. Av relevans för de frågor som behandlas i detta avsnitt är följande.
2. Bolaget skall vara det i 5 kap. 1 § alkohollagen föreskrivna detaljhandelsbolaget. Bolaget skall utöva sin verksamhet så att samhälleliga, sociala och medicinska skadeverkningar av alkoholkonsumtion i möjligaste mån förebyggs.
3. Bolaget får inte bedriva annan verksamhet än sådan som har omedelbart samband med bolagets rättigheter enligt alkohollagen.
5. Bolagets åtgärder för marknadsföring och produktinformation skall vara opartiska och oberoende av produkternas ursprungsland. Bolaget
skall, med beaktande av i lag angivna begränsningar för marknadsföring av alkoholdrycker, verka för att nya produkter blir kända för kunderna.
9. Det åligger bolaget att bedriva detaljhandel på sätt som förutsätts i alkohollagen. Verksamheten skall bedrivas rationellt och kunderna ges god service. Vid prissättning skall beaktas att bolaget får täckning för sina kostnader och att staten får skälig avkastning på kapitalet. Onödig fördyring av varorna skall undvikas. Verksamheten skall utövas i egen drift.
13. Bolaget beslutar om tider för öppethållande i systembutikerna enligt de riktlinjer som har beslutats av riksdagen.
16. Får bolaget tillstånd
1
av Alkoholinspektionen att bedriva sådan
partihandel som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket alkohollagen, är bolaget skyldigt att se till att partihandeln får bära sina egna kostnader. Bolagets handelsvillkor skall vara opartiska och stå i överensstämmelse med de villkor som i övrigt tillämpas inom branschen. Bolaget skall visa stor återhållsamhet i marknadsföringen av sin partihandel.
Av avtalet framgår att Systembolaget, med beaktande av alkoholens skadeverkningar, skall ge kunderna god service och bl.a. verka för att nya produkter blir kända.
Ärendet
Systembolaget har i en skrivelse till Socialdepartementet 1998-03-04 hemställt om att Systembolaget skall ges rätt att bedriva auktioner av vin och spritdrycker samt anordna vinprovningar under vissa förutsättningar. Anledning till framställningen är att bolaget vill kunna tillmötesgå intresset bland Systembolagets kunder både vad gäller att få provsmaka framför allt nyhetsutsläpp och viner i de övre prisklasserna samt att kunna köpa och sälja samlarobjekt på auktion. (Alkoholutredningen behandlar frågan om vinprovningar i avsnitt 4.7.)
I skrivelsen aktualiserades också en annan i fråga. I dag får Systembolaget bedriva partihandel endast till dem som har serveringstillstånd. Detta innebär att bolaget har svårigheter med att kunna
1
De särskilda partihandelstillstånden har upphört 1 januari 2000. För Systembola-
gets del har stadgats en särskild rätt att bedriva partihandel med vissa i lagen angivna begränsningar (5 kap. 1 § andra och tredje styckena).
avyttra lager och enstaka produkter. Regeringen har överlämnat dessa frågor till Alkoholutredningen för närmare överväganden.
3.2.1. Vin- och spritauktioner
Bakgrund
Det finns ett stort antal människor, som är seriöst intresserade av viner som en hobby, och även som en investering. Möjligheten att odla detta intresse är dock starkt begränsad i Sverige. Det finns exempelvis ingen (laglig) möjlighet för vinsamlare att sälja, köpa eller byta viner med varandra. En vinsamlare, eller en person som fått ärva värdefulla flaskor, måste därför vända sig utomlands för att kunna avyttra några produkter. En sådan utförsel av spritdrycker, vin eller starköl är inte heller helt problemfri från lagteknisk synpunkt.
Lagtekniska problem
I och med att det finns ett monopol i Sverige på all detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl innebär detta — med undantag för servering på restauranger med serveringstillstånd — att andra former av försäljning direkt till konsument är förbjudna. Detta förbud träffar all försäljning av alkoholdrycker vid sidan av Systembolaget, t.ex. Internethandel och s.k. langning. Auktion av alkoholdrycker är inte specifikt reglerat i alkohollagstiftningen, utan vilka försäljningsformer som är tillåtna eller inte följer av andra regler. Så kan t.ex. en partihandlare eller tillverkare anordna vinauktioner för andra som har rätt att bedriva partihandel och till innehavare av serveringstillstånd utan att det i princip strider mot alkohollagens regler. Det finns heller inget uttryckligt förbud för Systembolaget att anordna försäljning via auktion av varor ur det "egna" sortimentet, men en sådan förändring av försäljningsformen synes inte kunna genomföras utan lagändring. Idén med vinauktioner är vidare i första hand att kunna köpa och sälja viner med ett stort samlarvärde. Dessa viner finns i regel i privat ägo, och inte hos importörer eller i Systembolagets ordinarie sortiment.
Överväganden och förslag
Grundprincipen för den svenska alkoholpolitiken är att motverka alkoholens skadeverkningar. Samtidigt är alkoholdrycker ett naturligt inslag i många människors liv och flertalet svenskar använder alkohol utan att konsumtionen medför skaderisker. Restriktionerna i alkoholhanteringen bör därför begränsas till sådana som av en bred allmänhet uppfattas som meningsfulla. Under förutsättning att vinauktioner förbehålls syftet att endast omfatta värdefulla samlarobjekt — vilka dessutom ofta inte ens konsumeras — är det svårt att se några alkoholpolitiska olägenheter i samband med att sådana varor skulle få säljas på särskilda auktioner. De produkter som dylika auktioner skulle omfatta kan svårligen uppfattas som uppmuntrande till missbruk.
Genom detaljhandelsmonopolet är det endast Systembolaget som får bedriva försäljning av spritdrycker, vin och starköl direkt till konsument. Auktion är också en form av direktförsäljning. Att öppna nya försäljningskanaler utanför Systembolaget skulle kunna innebära att detaljhandelsmonopolet urholkas. Skall auktioner av alkoholdrycker tillåtas måste, enligt Alkoholutredningens mening, sådan försäljning i så fall ske genom Systembolagets försorg. En sådan möjlighet bör i princip begränsas till att omfatta endast varor med ett visst samlarvärde. Med hänsyn till att bolagets monopolställning även medför vissa skyldigheter är det också nödvändigt att slå fast att bolaget, i dessa fall, inte är skyldigt att ta emot alla produkter som erbjuds för auktion. Dessa begränsningar bör göras för att undvika att auktioner används för andra syften, t.ex. att marknadsföra nya spritdrycker, alkoläsk m.m.
Utöver ett tillägg i alkohollagen, vilket gör det möjligt för detaljhandelsmonopolet att kunna ta emot spritdrycker, vin eller starköl för auktionsändamål, förutsätter en rätt att bedriva auktionsverksamhet vissa tillägg i Systembolagets avtal med staten. Dessa bör innebära bl.a. att bolaget för privatpersoners räkning får disponera alkoholvaror för auktionering och att bolaget har rätt att ta ut en avgift för att täcka kostnaderna i samband med detta. Auktionsvarorna måste uppfylla vissa kvalitetsnormer, vilka får fastställas i särskild ordning. Auktionsförrättning får vidare endast äga rum under Systembolagets ordinarie öppettider.
3.2.2. Partihandelsrätten
Bakgrund
Den tidigare monopoliserade partihandeln ersattes i och med alkohollagens tillkomst år 1995 med ett tillståndssystem. För att kunna ge restaurangerna fullgod service även med den nya ordningen gavs Systembolaget rätt att bedriva partihandel till innehavare av serveringstillstånd. Det underströks i propositionen till alkohollagen att bolagets partihandelsrätt inte fick användas i andra syften. I de allmänna övervägandena anfördes bl.a. följande (s. 55).
Systembolaget kan dock ej få något tillstånd som innefattar rätt att importera, exportera eller tillverka alkoholdrycker. För att garantera detaljhandelsmonopolets opartiskhet får inga länkar finnas mellan detaljhandelsmonopolet och egen tillverkning, import och export. Systembolagets verksamhet skall även framdeles koncentreras till den alkoholpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs. försäljning över disk. Bolaget bör dock inte förhindras att söka tillstånd att bedriva partihandel genom att sälja varor vidare till restauranger. En sammanblandning av monopoliserad detaljhandel och konkurrensutsatt partihandel bör dock undvikas. Det är därför ett krav att den konkurrensutsatta partihandeln i Systembolaget får bära sina kostnader så att inte bolaget otillbörligt utnyttjar den monopoliserade detaljhandeln i priskonkurrens med annan partihandel. Det bör därför ankomma på Konkurrensverket att inom ramen för sina konkurrensvårdande uppgifter uppmärksamma detta.
I samband med förslaget om att ersätta partihandelstillstånden med en rätt att bedriva partihandel under vissa i lagen angivna förutsättningar föreslog regeringen i propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m. att Systembolagets begränsade partihandelsrätt skulle vara kvar. Efter beslutet i riksdagen lyder den nya lagtexten i 5 kap. 1 § tredje stycket numera.
Detaljhandelsbolaget får inte bedriva annan partihandel än försäljning till dem som har serveringstillstånd.
I propositionens författningskommentar (s. 181) anges att ändringen är föranledd delvis av den nya ordningen men också för att förtydliga att det inte är meningen att Systembolaget skall sälja varor i parti till andra
än restauranger. De grundläggande tankarna från propositionen till alkohollagen gäller således fortfarande.
Tillämpningssvårigheter
Systembolagets hemställan om utökad rätt att bedriva partihandel har inget samband med önskemål om att konkurrera med andra partihandlare. En strikt tillämpning av nuvarande regler medför emellertid olyckliga konsekvenser genom att returer av osålda partier inte är möjliga. Detta kan i förlängningen tvinga bolaget att makulera alkoholvaror som till slut inte är tjänliga för konsumtion.
Dessa problem har ingen avgörande betydelse för Systembolagets verksamhet, men upplevs ibland som resursslöseri och att regleringen är onödigt stelbent. Eventuell rätt till s.k. återförsäljning av osålda partier och enstaka produkter till partihandlare drabbar inte andra aktörer på marknaden. I nästan samtliga fall en återförsäljning är aktuell skulle denna ske till samma partihandlare som en gång sålde varan till Systembolaget. Partihandlaren har då möjlighet att sälja varan vidare till sina andra kunder. Detta är vanligt förekommande inom de flesta andra affärsområden.
Detaljhandelsbolaget måste planera för temporär lagerhållning av vissa säsongsvaror i butiker runt om i landet. Det gäller exempelvis glögg inför julhelgen, mousserande viner inför nyårshelgen och franska primörviner. Primörvinerna måste dessutom köpas redan vid skörden, två år innan försäljning av varan kan ske. Allmänhetens efterfrågan av dessa produkter varierar inte bara från år till annat utan även lokalt. Av naturliga skäl händer det därför av och till att Systembolaget har "förköpt" sig på vissa produkter. Om varorna inte kan avyttras genom den ordinarie verksamheten innebär detta ökade kostnader för bolaget i form av lager- och distributionskostnader samt t.o.m. i form av makulering.
Överväganden och förslag
Begränsningen av Systembolagets partihandelsrätt har tillkommit för att undvika sammanblandning av monopoliserad detaljhandel och konkurrensutsatt partihandel och för att bolaget inte skall kunna bedriva konkurrerande verksamhet med andra partihandlare. Detta gäller naturligtvis fortfarande, men frågan är om den nuvarande regeln träffar mer än vad som är motiverat. Enligt Alkoholutredningens mening faller återförsäljning av varor något vid sidan av partihandel i
vanlig mening och synes inte kunna komma i konflikt med de önskemål som föranlett den nuvarande regeln. Några problem från konkurrenssynpunkt torde sålunda inte uppkomma om återförsäljning tillåts. Från alkoholpolitisk synpunkt synes detta betydelselöst. Enligt utredningens mening saknas därför skäl att motsätta sig att Systembolaget får sälja tillbaka enstaka partier och produkter till partihandlare.
Utredningen föreslår alltså att från begränsningen av detaljhandelsmonopolets partihandelsrätt undantas sådan returförsäljning, genom ett tillägg i 5 kap. 1 § tredje stycket.
Detta väcker också frågan om de liknande behov som kan uppstå för en innehavare av serveringstillstånd. Utredningen menar att motsvarande rätt till återförsäljning bör införas för dem genom ett tillägg i 4 kap. 1 §.
Det förekommer vidare att kronofogdemyndigheter utmäter spritdrycker, vin och starköl efter beslut om indrivning av obetalda skulder. Med dagens regler kan kronofogdemyndigheten inte avyttra dessa drycker. Enligt utredningens mening bör denna myndighet ges rätt till att sälja sådana varor till någon som är berättigad att bedriva partihandel eller till Systembolaget. Detta kan lämpligen ske genom ett tillägg i 4 kap. 6 §.
3.3. Register m.m.
Utredningens förslag: Centralt skall endast finnas ett register över innehavare av serveringstillstånd m.fl. jämte försäljningsvolymer m.m., vilket är avsett för uppföljning och utvärdering samt statistik. Kommunerna ges ökade möjligheter att själva ta in uppgifter, bl.a. om domar i brottmål.
3.3.1. Bakgrund
I propositionen till alkohollagen (1994:95/89 s. 79 f) anfördes att avvecklingen av alkoholmonopolen för tillverkning och partihandel medförde att den nya myndigheten, Alkoholinspektionen, måste få tillgång till uppgifter för att rätt kunna bedöma en sökandes förutsättningar för att erhålla ett tillverknings- eller partihandelstillstånd samt kunna utföra en effektiv och verkningsfull tillsyn. Dessutom skulle Alkoholinspektionen ta över Socialstyrelsens samlade tillsynsansvar på alkoholområdet vilket krävde en bred informationsbas i den uppföljande, rådgivande och vägledande verksamheten. Inspektionens infor-
mationssystem skulle därför omfatta samtliga tillståndshavare enligt alkohollagen, dvs. oavsett om tillståndet meddelats av Alkoholinspektionen eller av en kommun.
Ett tillståndsregister skulle därför föras hos den nya centrala tillstånds- och tillsynsmyndigheten. Med hänsyn till att registret för sin funktion bl.a. måste innehålla vissa känsliga personuppgifter ansåg regeringen att den grundläggande regleringen skulle tas in i själva alkohollagen.
3.3.2. Gällande bestämmelser
De centrala bestämmelserna om ovannämnda register finns i 12 kap. alkohollagen och lyder som följer.
3 § Registret får innehålla uppgifter om
1. den som har tillstånd,
2. den som har haft tillstånd,
3. den vars ansökan om tillstånd är föremål för prövning och
4. den som tidigare har ansökt om tillstånd men vars ansökan har avslagits, avvisats eller avskrivits. Regeringen får meddela föreskrifter om registrering av uppgifter i fråga om olika företrädare för en verksamhet.
4 § I registret får beträffande de som avses i 3 § första stycket 1 eller 3 registreras
1. uppgift om namn eller firma, person-, registrerings- eller organisa- tionsnummer, adress och telefonnummer,
2. uppgift om dom i brottmål, såvitt avser domstol, domsnummer, utgången i målet och tillämpade bestämmelser,
3. uppgift om förekomst av ärende hos polis- eller åklagarmyndighet, såvitt avser diarienummer eller motsvarande beteckning,
4. uppgift om registrering av mervärdesskatteskyldighet, punktskatte- skyldighet och upplagshavare enligt skattelagstiftningen,
5. uppgift om konkurser samt restförda skatter och avgifter,
6. uppgift om den verksamhet som tillståndet avser och om de villkor som har meddelats för denna,
7. uppgift om överträdelser av föreskrifter och meddelade villkor samt om utförda inspektioner och
8. i den utsträckning regeringen närmare föreskriver, annan uppgift som har särskild betydelse för handläggningen av ärenden enligt denna lag och inte utgör personuppgift av känslig natur.
Uppgifter som avses i första stycket 2 och 3 får endast registreras i den mån de har betydelse för rätt till tillstånd enligt denna lag. I registret får beträffande den som avses i 3 § första stycket 2 eller 4 registreras uppgift som anges i första stycket 1 och 6.
Dessutom finns bestämmelser om att uppgifter till registret får hämtas från andra statliga eller kommunala myndigheter och även för vissa ändamål får lämnas ut för samkörning med andra register.
I alkoholförordningen (1994:2046) anges närmare vem och vad som får registreras:
6 § Alkoholinspektionen får, med de begränsningar som följer av 12 kap. 3 § alkohollagen (1994:1738), registrera uppgifter om följande företrädare för en tillståndspliktig verksamhet:
1. serveringsansvarig person enligt 6 kap. 3 § alkohollagen,
2. delägare i fåmansföretag eller i fåmansägt handelsbolag,
3. styrelseledamot,
4. verkställande direktör,
5. firmatecknare.
7 § Uppgift som avses i 12 kap. 4 § första stycket 2 alkohollagen (1994:1738) får registreras endast om tillståndshavaren eller sådan företrädare som nämns i 6 § i denna förordning har funnits skyldig till följande brott:
1. brott mot brottsbalken,
2. brott mot alkohollagen (1994:1738),
3. brott mot lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m.,
4. brott mot lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m.,
5. brott mot lagen (1977:293) om handel med drycker,
6. brott mot narkotikastrafflagen (1968:64),
7. brott mot lagen (1960:418) om straff för varusmuggling,
8. brott mot skattebrottslagen (1971:69),
9. brott mot lagen (1986:436) om näringsförbud, 10. brott mot lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, 11. brott mot lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 12. brott mot 1 § andra stycket, 4 eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 13. brott mot vapenlagen (1996:67), 14. brott mot vapenförordningen (1996:70), 15. brott mot livsmedelslagen (1971:511), 16. brott mot aktiebolagslagen (1975:1385), 17. brott mot lotterilagen (1994:1000), 18. brott mot lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel,
19. brott mot ordningslagen (1993:1617), 20. brott mot lagen (1987:375) om förbud mot s.k. bastuklubbar och andra liknande verksamheter, 21. brott mot miljöbalken, 22. brott mot lagen (1960:419) om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker, eller 23. brott mot lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktig ursprungsdeklaration m.m.
I oktober 1998 trädde personuppgiftslagen (1998:204) i kraft. Den ersatte datalagen (1973:289) som samtidigt upphörde att gälla. Lagen bygger på Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Lagen är uppbyggd efter en s.k. hanteringsmodell med generella regler som skall täcka in alla tänkbara områden där personuppgifter kan förekomma. För svensk lagstiftning är detta något främmande, och regeringen anförde i propositionen 1997/98:44 (s. 37) att Sverige skall utnyttja sitt inflytande i Europeiska unionen för att försöka åstadkomma en annan ordning på detta område. Vad som då åsyftas är en s.k. missbruksmodell som i stället för generella regler tar sikte på oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Regeringen har dock gjort den bedömningen att det f.n. inte går att genomföra EG-direktivet på annat sätt än enligt den s.k. hanteringsmodellen.
Personuppgiftslagen omfattar både automatiserad behandling av personuppgifter och manuell behandling av personregister. Särregler i annan lagstiftning tar över bestämmelserna i personuppgiftslagen. Med hänsyn till den omfattande särreglering vad gäller registeruppgifter som finns i svensk lagstiftning avser regeringen att snarast påbörja ett anpassnings- och översynsarbete gällande befintliga registerförfattningar. Detta kan så småningom få betydelse för t.ex. Alkoholinspektionens register.
De i detta sammanhang mest intressanta paragraferna i personuppgiftslagen är följande.
9 § Den personuppgiftsansvarige skall se till att
a) personuppgifter behandlas bara om det är lagligt,
b) personuppgifter alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed,
c) personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål,
d) personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in,
e) de personuppgifter som behandlas är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen
f) inte fler personuppgifter behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen,
g) de personuppgifter som behandlas är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella,
h) alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen, och
i) personuppgifter inte bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. I fråga om första stycket d gäller dock att en behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte skall anses som oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Personuppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål under längre tid än som sagts i första stycket i. Personuppgifterna får dock i sådana fall inte bevaras under en längre tid än vad som behövs för dessa ändamål. Personuppgifter som behandlas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål får användas för att vidta åtgärder i fråga om den registrerade bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller det finns synnerliga skäl med hänsyn till den registrerades vitala intressen.
10 § Personuppgifter får behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för att
a) ett avtal med den registrerade skall kunna fullgöras eller åtgärder som den registrerade begärt skall kunna vidtas innan ett avtal träffas,
b) den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet,
c) vitala intressen för den registrerade skall kunna skyddas,
d) en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras,
e) den personuppgiftsansvarige eller en tredje man till vilken personuppgifter lämnas ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning, eller
f) ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut skall kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten.
21 § Det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från förbudet i första stycket. Regeringen får i enskilda fall besluta om undantag från förbudet i första stycket. Regeringen får överlåta åt tillsynsmyndigheten att fatta sådana beslut.
Personuppgiftslagen innehåller i övrigt bestämmelser om behandling av personnummer, informationsskyldighet, säkerhetsåtgärder, skadestånd och straffbestämmelser m.m. Tillsynsmyndighet är Datainspektionen.
Enligt 7 kap 17 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som har tillförts register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. I fråga om utlämnande av sådana uppgifter gäller bestämmelserna i den lagen jämte förordning. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen (om bl.a. uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning) gäller inte för nu aktuell sekretess. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess bl.a. för uppgifter som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister. Denna sekretess avser uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Utlämnande får endast ske om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Vidare kan bestämmelsen i 14 kap. tillämpas. S.k. absolut sekretess gäller alltså endast för belastningsregistret. För samtliga uppgifter rörande brott måste dock också beaktas bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen om sekretess för uppgift som hänför sig till bl.a. åklagar- och polismyndighets verksamhet för att utreda eller beivra brott.
I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om registrets ändamål och innehåll om vilka myndigheter som har rätt att få uppgifter från registret. Registret innehåller främst uppgifter om ådömda brottspåföljder. Av 6 § första stycket 4 framgår att regeringen kan föreskriva att andra myndigheter än de angivna skall ha rätt att få uppgifter för vissa slag av ärenden. I förordningen (1999:1134) om belastningsregister finns bl.a. sådana föreskrifter. I 11 § anges sålunda Alkoholinspektionen bland de myndigheter som har rätt att få ut uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter. Detta gäller dels i ärenden om tillstånd enligt alkohollagen i fråga om den som ärendet gäller, dels i fråga om den som enligt 6 § alkoholförordningen är företrädare för en tillståndspliktig verksamhet.
I lagen (1998:621) om misstankeregister finns bestämmelser om detta registers ändamål och innehåll samt om vilka som har rätt att få uppgifter ur registret. Detta register är inte strikt begränsat till
myndigheters behov. Registret innehåller uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott mot brottsbalken och vissa andra brott. Uppgifterna skall gallras bl.a. om förundersökning eller åtal läggs ned. I 5 § finns motsvarande bestämmelser som i lagen om belastningsregister om att regeringen kan föreskriva att annan myndighet än de angivna kan få uppgifter ur registret för vissa slag av ärenden. Detta preciseras i förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Av 3 § framgår sålunda att bl.a. Alkoholinspektionen har rätt att få ut fullständiga uppgifter ur registret i samma utsträckning som enligt förordningen om belastningsregister (se ovan).
3.3.3. Uppdraget
I skrivelser till Socialdepartementet 1996-05-03 och 1998-09-14 har Alkoholinspektionen hemställt om en rad förändringar i alkohollagen och alkoholförordningen avseende inspektionens register: – Även strafförelägganden skall få registreras och inte enbart domar i brottmål. – Överföring till registret skall få ske via automatisk databehandling och uppgifter som skall inhämtas från Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket överföras löpande på elektronisk väg. – Uppgifter om ägarandel i fåmansföretag, näringsförbud, innehav av provianteringslager och F-skattesedel skall få registreras genom tillägg i alkoholförordningen samt som en följd av registreringen av Fskattesedel att uppgift angående mervärdesskatt i 12 kap. 4 § första stycket punkt 4 alkohollagen utgår. – Registret skall även omfatta huvudägare, fullmaktshavare och delgivningsbar person.
Som ett led i samhällets strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten tillkallade regeringen år 1995 en särskild utredare för att närmare utreda dessa frågor och komma med förslag på lämpliga åtgärder. Som särskild utredare utsågs landshövdingen i Stockholms län, Ulf Adelsohn, och utredningen antog namnet Branschsaneringsutredningen. Utredningen avlämnade huvudbetänkandet Branschsanering — och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111) i september 1997. Ett av utredningens förslag var att Alkoholinspektionen skyndsamt skulle upprätta det register som stadgas i alkohollag och -förordning samt att regler skulle införas om sambearbetning av Alkoholinspektionens register med utsökningsregistret, polisregistret och bolagsregistren. Resultatet av samkörningarna skulle automatiskt skickas till kommunerna.
Föreningen länsstyrelsernas alkoholhandläggare (FLA) ifrågasätter i skrivelse till Alkoholinspektionen 1999-05-06 behovet av ett centralt register med den omfattning det fick i alkohollagen. Man påpekar att registret sedan länge har varit föremål för klagomål, och fortfarande fyra år efter det att bestämmelserna infördes i alkohollagen saknas uppgifter till personregistret. FLA menar att registret kan delas in i två delar; ett restaurangregister med restaurangens namn, adress, serveringstillstånd, organisationsnummer, restaurangnummer m.m. samt ett personregister med belastningsuppgifter för personer med betydande inflytande (PBI). Man menar att det är den sistnämnda delen som är den svåraste att få ordning på. FLA framför att ett av de främsta syftena med kommunernas övertagande av tillståndsgivning och tillsyn var att effektivare utnyttja kommunens kunskaper och kontakter på det lokala planet. Det tänkta registret och dess hantering går stick i stäv med dessa intentioner. Ett av de stora problemen är enligt FLA svårigheten att hålla "personregisterdelen" aktuell. FLA menar därför att kontroll av tillståndshavare m.m. mot andra myndigheter sköts bättre lokalt, vilket också de flesta kommuner redan har upptäckt. FLA föreslår att alkohollagen och -förordningen ändras så att restaurangregistret endast kommer att innehålla relevanta uppgifter för bl.a. statistiska ändamål. Ett sådant register har nationell betydelse för att bl.a. kunna följa alkoholserveringens utveckling.
Regeringen har överlämnat Branschsaneringsutredningens betänkande samt övriga skrivelser till Alkoholutredningen för närmare utredning.
3.3.4. Branschsaneringsutredningen
I huvudbetänkandet (SOU 1997:111 s. 134 f) anför Branschsaneringsutredningen angående det centrala registret:
I tillsynsarbetet har kommunen behov av information från samma källor som när ett tillstånd ges, dvs. från polisregistret, utsökningsregistret och bolagsregistren. I dag får kommunen inte uppgifter automatiskt från något av dessa register och inte heller har man, med undantag för att någon kommun har tillgång till bolagsregistret, direktåtkomst till något av registren. Som nämnts i avsnittet Tillsyn i praktiken är det slumpartat om kommunerna i dag får de uppgifter som är nödvändiga för en effektiv tillsyn direkt från berörda myndigheter. Möjligen kan det fungera i en liten kommun med tjänstemän som har god kännedom om restaurangföretagen och de personer som är knutna till dessa. Heltäckande blir kontrollen inte ens i sådana fall eftersom polisen på orten
varken behöver veta att det pågår en utredning på en annan ort rörande en viss person eller att denna person senare kanske döms på annan ort. En effektiv tillsyn fordrar att myndigheterna automatiskt får erforderlig information. Kort sagt bör regler införas om sambearbetning av Alkoholinspektionens tillståndsregister med utsökningsregistret, polisregistret och bolagsregistren. Resultatet av samkörningen skall automatiskt skickas till kommunerna, antingen från Alkoholinspektionen eller den som gjort körningen. Som nämnts är det Alkoholinspektionens uppgift att upprätta ett register med uppgifter bl.a. om tillståndshavare av serveringstillstånd och de personer som företräder dessa. Detta arbete har inte prioriterats av Alkoholinspektionen. Ännu drygt två år efter det att reglerna infördes saknas ett sådant register över företrädare. Sambearbetning med polisregistret har därför inte kunnat ske. Det är mycket angeläget att Alkoholinspektionen nu skyndsamt upprättar ett register så tillsynen kan effektiviseras.
Branschsaneringsutredningens betänkande har remissbehandlats. Förutom Hotell- och Restauranganställdas Förbund (HRF) och Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR), som båda beklagade att tillståndsregistret inte är upprättat och i princip tillstyrkte utredningens förslag, yttrade sig endast Datainspektionen och Alkoholinspektionen i frågan. Datainspektionen ansåg dels att förslaget saknade sekretessöverväganden eller andra analyser avseende skyddet för enskildas integritet, dels att nuvarande regler var tillräckligt långt gående och avstyrkte därför förslaget om sambearbetning av nämnda register. Alkoholinspektionen framförde att mängden information som behöver bearbetas är svåröverskådlig och menade att sambearbetning endast kan fungera om automatiska utskick mellan myndigheterna blir verklighet samt att utredningens förslag också var en resursfråga för inspektionen.
3.3.5. Regeringsuppdrag om färdigställande av register
Regeringen gav i regleringsbrev för budgetåret 1999 Alkoholinspektionen i uppdrag att "enligt gällande regler snarast färdigställa de person- och tillståndsregister som är under utveckling. Inspektionen skall också enligt gällande regler hos Rikspolisstyrelsen (RPS) begära utdrag ur polisregistret avseende dem som har antecknats i registret."
I promemoria 1999-07-13 till Socialdepartementet redovisade Alkoholinspektionen att man sedan drygt ett år tillbaka har ett
fungerande person- och tillståndsregister enligt de förutsättningar som finns i alkohollagen. Registret används i den dagliga tillsynsverksamheten och prövningarna vad gäller partihandel, tillverkning och inköpstillstånd. Beträffande registret över serveringstillstånden nämner Alkoholinspektionen att innan alkohollagens tillkomst Socialstyrelsen hade det centrala tillsynsansvaret för alkoholserveringen. Det register som då användes innehöll i huvudsak endast sådana uppgifter som erfordrades som underlag för statistik. Detta register fördes över till inspektionen under hösten 1995 och blev grunden för det register över serveringstillstånd som byggdes upp. Registret saknade dock från början uppgifter bl.a. om kommuntillhörighet och vilka som var tillståndshavare. Den första tiden gick därför åt till uppdatering av Socialstyrelsens gamla register samtidigt som Alkoholinspektionen ägnade den mesta kraften åt att bygga upp rutiner för arbetet med partihandels- och tillverkningstillstånd. Även den kommunala verksamheten hade under de första åren som primär målsättning att bygga upp kompetensen, i detta fall avseende arbetet med serveringstillstånd. Det centrala registret över serveringstillstånden hade inte högsta prioritet. Vidare anförde inspektionen att registret nu kontinuerligt uppdateras och att man har tillsatt en särskilt anställd person som enbart har till uppgift att registrera de beslut som kommunerna enligt alkohollagen skall tillställa inspektionen.
För att ett färdigställande av registret och kontroll med utdrag från RPS, enligt regleringsbrevet, skulle kunna genomföras inom den angivna tidsramen bedömde Alkoholinspektionen att uppgifterna i registret över serveringstillstånd inte kan, utan extra kontroll beträffande vissa kommuner, ligga till grund för en generell uppdatering med integritetskänsliga belastningsuppgifter. De allra flesta kommuner har väl uppdaterade uppgifter avseende serveringsställe och tillståndshavare men för vissa kommuner är uppgifternas kvalitet osäker. Inspektionen anförde vidare att enbart personer med betydande inflytande (PBI) vars vandel kan ha betydelse för tillståndet skall registreras. Erfarenheten från tillsynsverksamheten över partihandeln visar att det är svårt att precisera vilka som bör registreras. Dessutom fanns praktiska svårigheter med uppgifterna från Riksskatteverket.
När uppgifterna om tillståndshavare uppdaterats och PBI bestämts kan information om dom i brottmål och förekomst av ärende hos poliseller åklagarmyndighet hämtas från RPS. Alkoholinspektionen fick emellertid information om att alla kommuner inte hade uppgifter om PBI så systematiskt ordnade att de kunde uppdatera inspektionens register inom den angivna tidsramen. Det enda praktiskt möjliga tillvägagångssättet var att genomföra en kontroll med ett urval av kommuner, där stora och små kommuner ingick, och att från Patent- och
Registreringsverket (PRV) hämta de offentliga uppgifter som finns i aktiebolags- och handelsbolagsregistren om de registrerade tillståndshavarna på ADB-medium. De uppgifter som finns registrerade i PRV:s register omfattar dock inte alla PBI-kategorier som Alkoholinspektionen får registrera. Länsstyrelserepresentanter gjorde en genomgång av registret tillsammans med vissa av de utvalda kommunerna och bestämde den personkrets för vilka belastningsuppgifter skulle inhämtas. Sammanlagt valdes ca 3 700 personer ut och inspektionen färdigställde informationen i av RPS anvisat format och skickade denna till RPS den 1 juni 1999. (Utfallet resulterade i en 6-procentig träffbild, dvs. ca 200 personer fanns i polisens register. En tredjedel av personerna hade blivit dömda för trafikonykterhetsbrott. Ytterligare en tredjedel hade blivit dömda för narkotikabrott, misshandel, förskingring och bokföringsbrott. Ingen hade dock blivit dömd för skattebrott.)
Alkoholinspektionen anförde vidare att för de kommuner vars registeruppgifter har brister är dessa så stora att de inte, utan omfattande korrigeringar, kan ligga till grund för inhämtning av belastningsuppgifter. Uppdateringen av registret beträffande PBI tar lång tid. De belastningsuppgifter som skulle komma att registreras, vilket i det aktuella fallet kunde ske tidigast i augusti 1999, avsåg de förhållanden som rådde under februari 1999. Många ägarbyten hade skett därefter och för övriga hade sannolikt stora förändringar skett i den personkrets som från början registrerades. Inspektionens bedömning var att uppgifterna därför måste kontrolleras igen. Detta skulle i sin tur ytterligare fördröja återkopplingen till kommunerna.
Sammanfattningsvis bedömde Alkoholinspektionen att uppdateringen av registret borde styras av kommunernas behov och inte av länsstyrelsens eller Alkoholinspektionens. Det är kommunen som har detaljkunskapen om tillståndshavarna av serveringstillstånd och den personkrets som skall vandelsprövas. Kommunen har också ansvaret för vilken information som skickas till inspektionen som underlag för uppdatering. Med hänsyn till det skiftande behovet och ambitionsnivån hos kommunerna borde, enligt Alkoholinspektionens uppfattning, uppdatering enbart omfatta de kommuner som var intresserade av att få del av informationen i registret och inhämtande av belastningsuppgifter från RPS. En överenskommelse mellan dessa kommuner och Alkoholinspektionen borde också träffas om kvalitetssäkring av framför allt personuppgifterna.
3.3.6. Nuläge
Det centrala registret över serveringstillstånd innehåller f.n. ca 12 000 serveringsställen med ca 10 000 tillståndshavare. De senaste åren har inspektionen ny- eller avregistrerat mellan 2 500 och 3 000 tillståndshavare och serveringsställen per år. Därtill kommer registreringar av förändringar i tillståndet som innebär förändringar i ägarkretsen eller att lokalerna ändras. Enligt uppgift från Stockholm byter en femtedel av restaurangerna ägare varje år.
Vad gäller de statistiska uppgifterna är registret nu färdigställt. "Statistikdelen" består av aktuella serveringstillstånd med kommuntillhörighet samt försäljningssiffror som är hämtade från restaurangernas statistikuppgifter i den s.k. restaurangrapporten. Utvecklingen av antalet serveringstillstånd och försäljningsstatistik kan med hjälp av registret utläsas såväl nationellt som regionalt och lokalt. "Persondelen" är fortfarande under uppbyggnad. Man kan uppskatta antalet personer med betydande inflytande (PBI) till ca fyra stycken i genomsnitt per serveringstillstånd. För de kommuner som deltog i ovan redovisade registerprojekt m.a.a. regleringsbrevet är uppgifterna så gott som kompletta. Ett problem med denna del av registret är emellertid, som tidigare nämnts, att uppgifterna ständigt ändras. Restauranger byter ägare och ägarbilden förändras hos befintliga tillståndshavare avseende styrelseledamöter och andra s.k. PBI. Alkoholinspektionen arbetar dock med att utveckla rapporteringen från kommunerna genom IT-teknik, och flera kommuner förbättrar f.n. sina datasystem bl.a. för att underlätta informationsutbyte med andra myndigheter. Inspektionen för också diskussioner med Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket om hur uppgifter smidigast kan inhämtas från dessa myndigheter.
3.3.7. Kommunernas behov av registeruppgifter
I samband med en ansökan om serveringstillstånd kontrolleras såväl lokalens som den sökandes förutsättningar att kunna bedriva verksamhet med alkoholservering i enlighet med alkohollagens bestämmelser. Prövningen avseende sökandens personliga lämplighet berörs närmare i avsnitt 4.4. Vad som är relevant i detta avseende är hur den s.k. vandelsprövningen går till. Enligt 7 kap. 14 § alkohollagen skall tillståndsmyndigheten i kommunen inhämta polismyndighetens yttrande innan en ansökan om stadigvarande serveringstillstånd får bifallas. Polismyndigheten yttrar sig över ordnings- och säkerhetsfrågor angående serveringsställets belägenhet och omständigheterna kring själva tillståndet, t.ex. serveringstidens längd samt om sökandens all-
männa lämplighet efter kontroll av om personen i fråga förekommer i polisens register. Vandelsprövningen omfattar alla personer som räknas in i PBI-kretsen, dvs. ägare, styrelseledamöter, bolagsmän m.fl. När det gäller lämplighetsprövningen enligt 7 kap. 7 § inhämtas vanligen också ett yttrande från den lokala skattemyndigheten. I övrigt ankommer det oftast på sökanden själv att förete bl.a. konkursfrihetsbevis från tingsrätten och ett s.k. personnummerutdrag från kronofogdemyndigheten för att visa att han är lämplig för uppgiften.
Polismyndigheten skall enligt 7 kap. 14 § särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. Eftersom kommunen inte har någon rätt att ta del av uppgifter ur belastnings- (eller misstanke-) registret, händer det att polismyndighetens yttranden kan bli ganska svårtolkade för tillståndsmyndigheten. Exempelvis kan en avstyrkan avseende den personliga lämpligheten ske enbart med hänvisande till att uppgift förekommer i belastningsregistret. Det är emellertid tillståndsmyndigheten som skall fatta det avgörande beslutet om personen i fråga kan anses vara lämplig eller inte och i detta läge vill kommunen givetvis ha tillgång till alla relevanta fakta.
Kommunernas tillsynsarbete över alkoholserveringen består av yttre tillsyn i form av inspektioner på serveringsställen och inre tillsyn, som bl.a. består av uppgiftsinhämtande från andra myndigheter. Samarbetspartners i den inre tillsynen är vanligen polis-, skatte- och kronofogdemyndigheter samt länsstyrelsen. Det finns en skyldighet i 8 kap. 2 § för polis-, kronofogde- och skattemyndigheter att underrätta kommunen om förhållanden som kan ha betydelse för serveringstillståndet. De två förstnämnda skall enligt bestämmelsen göra detta självmant medan skattemyndigheten skall lämna uppgifter endast på begäran. För samtliga dessa tre myndigheter gäller dock att de rimligen inte alltid kan veta om en viss person, som har gjort sig skyldig till brott eller annan försummelse, har någon anknytning till restaurang med serveringstillstånd inom kommunen. Dessa myndigheter behöver därför få en signal från kommunen om vilka personer kommunen är intresserad av att få uppgifter om. Hur detta går till i praktiken finns det många lokala varianter på. En slags gemensam nämnare är dock att någon regelbunden generell vandelsprövning inte förekommer i annat än någon enstaka mindre kommun med endast ett fåtal serveringstillstånd. För att en sådan, ”fortlöpande”, prövning skall komma till stånd behöver kommunen med jämna mellanrum förse dessa statliga myndigheter med listor över de personer (PBI) som man vill ha kontrollerade. Detta förekommer, såvitt är känt för utredningen, endast i förhållande till kronofogdemyndigheten i några av de större kommunerna. De kommuner som deltog i Alkoholinspektionens registerprojektet erhöll vandelsuppgifter via inspektionen. I övrigt förekommer det dock mycket sällan
att kommunerna hämtar in uppgifter som kommer från belastnings- och misstankeregistren genom att vända sig till Alkoholinspektionen med begäran därom.
I samverkan med andra myndigheter, t.ex. inom ramen för Operation Krogsanering, läggs ofta upp riktlinjer för såväl den yttre som den inre tillsynen, där man på olika grunder väljer ut objekt för en närmare granskning. Detta kan leda till att kommunen inleder ett s.k. åtgärdsärende med ifrågasättande av serveringstillståndet. I dessa sammanhang är det brukligt att kommunen inhämtar personuppgifter från polismyndigheten även om skälet till ett eventuellt administrativt ingripande kan ha sitt ursprung i en helt annan fråga. På detta vis sker ständigt en prövning hos kommunen av vilka personer som av olika orsaker behöver vandelsprövas även efter det att serveringstillstånd har meddelats. Detta arbete påminner om ett slags ”förundersökningstänkande” där den ”fortlöpande” vandelsprövningen är selektiv och inte generell. Det har framförts till utredningen från kommunalt håll att man främst genom det lokala samarbetet med andra myndigheter håller sig väl underrättad om förhållanden som kan vara av betydelse för serveringstillståndet.
Kommunen får uppgifter om nya delägare, styrelseledamöter, bolagsmän eller andra s.k. PBI vanligen från tillståndshavaren själv jämlikt bestämmelserna i 8 kap. 3 §, i samband med den löpande yttre tillsynen eller från PRV. Om kommunen vill vandelspröva dessa personer finns dock samma problem med sekretesshinder i förhållande till polismyndigheten som vid tillståndsprövningen.
3.3.8. Ny myndighet på alkoholområdet
I propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m. anförde regeringen att det finns anledning att begränsa antalet centrala myndigheter inom det drogpolitiska området. En organisationskommitté tillsattes med uppgift att ombilda Folkhälsoinstitutet till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabsmyndighetskaraktär på folkhälsoområdet. Alkoholinspektionen skall i samband med detta upphöra som egen myndighet och ingå i den nya myndigheten. I direktiven (1999:56) till organisationskommittén anges att den nya stabsmyndigheten skall vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmelserna i alkohollagen och ansvara för föreskrifter, allmänna råd m.m. i syfte att se till att lagtillämpningen blir så riktig och enhetlig som möjligt enligt lagstiftarens intentioner. Myndigheten skall följa domstolarnas rättspraxis och sprida kännedom om rättsutvecklingen samt ta fram informations- och utbildningsmaterial som riktar sig till kommu-
nala myndigheter och andra aktörer inom alkoholområdet. I direktiven anges även att myndigheten skall ansvara för ett nationellt register över bl.a. dem som har serveringstillstånd. Organisationskommittén skall lämna förslag till vilken statistik som kommer att behövas i framtiden.
Den nya myndigheten skall inte handlägga enskilda ärenden utan arbeta med övergripande tillsyn och uppföljning. Därav följer att direkt tillståndsgivning eller tillsyn över enskilda objekt faller utanför myndighetens ansvarsområde. Målsättningen är att genom denna renodling av arbetsuppgifterna skapa en mer rationell och ändamålsenlig administration kring dessa frågor inom alkoholområdet. Organisationskommittén skall enligt direktiven samråda med Alkoholutredningen i dessa frågor. Tanken är att den nya myndigheten skall fungera fullt ut från den 1 juli år 2001.
3.3.9. Överväganden och förslag
Med stöd av regleringen i 12 kap. alkohollagen har Alkoholinspektionen byggt upp ett omfattande register över innehavare av tillverknings- och partihandelstillstånd. Parallellt med detta utvecklar man också ett register med motsvarande uppgifter om innehavare av serveringstillstånd. Registret är i denna del komplett avseende serveringsställets belägenhet (kommuntillhörighet), tillståndets omfattning, tillståndshavare samt uppgifter om försäljningen av alkoholdrycker. Vad gäller tillståndshavare är det den juridiska personen (registreringsnumret för aktie-, handels-, kommanditbolag eller enskild firma) som avses och försäljningssiffrorna är hämtade från uppgifterna i den s.k. restaurangrapporten (se avsnitt 3.4). För vissa kommuner, huvudsakligen de som deltog i registerprojektet år 1999 (se avsnitt 3.3.5), finns dessutom personuppgifter avseende ägare, styrelseledamöter, bolagsmän m.fl., dvs. personer med betydande inflytande (s.k. PBI). Registret består m.a.o. av en fullt utbyggd statistikdel och en personuppgiftsdel under uppbyggnad.
Som en följd av att de särskilda tillstånden angående införseln av och partihandeln med spritdrycker, vin och starköl togs bort vid årsskiftet 1999/2000 har Alkoholinspektionen inte längre något tillståndseller tillsynsansvar över enskilda aktörer på detta område. Alkoholutredningen föreslår i betänkandet SOU 2000:60 Bestämmelser om teknisk sprit m.m. att även tillverknings- och inköpstillstånden skall avskaffas. Den framtida stabsmyndigheten skall enligt regeringens proposition 1998/99:134 inte heller handlägga enskilda ärenden. Den nya myndighetens behov av ett register med fullständiga personuppgifter avseende partihandel och tillverkning kommer med anledning av
detta att behöva omprövas. Genom en lagändring i samband med att partihandelstillstånden avskaffades har partihandlarna (och tillverkarna) emellertid fortfarande skyldighet att lämna statistiska uppgifter över försäljningen.
Vad gäller registret över serveringstillstånd har ett sådant funnits sedan lång tid tillbaka för forsknings- och statistikändamål. Alkoholinspektionen arbetar f.n. med att komplettera detta register med personuppgifter avseende tillståndshavare och s.k. PBI. Inspektionen har för egen del ingen användning för sådana uppgifter, eftersom det inte ingår i inspektionens nuvarande, eller den framtida stabsmyndighetens, ansvarsområde att arbeta med enskilda tillstånds- eller tillsynsärenden. Den ursprungliga tanken var emellertid att personregistret skulle kunna samköras med andra register, framför allt med polisens register. Denna fråga aktualiserades också av Branschsaneringsutredningen och togs upp i regleringsbrevet till Alkoholinspektionen inför budgetåret 1999. Se avsnitten 3.3.4 och 3.3.5 ovan. Resultatet av samkörningen skulle efter bearbetning av inspektionen sändas ut till berörda kommuner för kännedom och eventuella åtgärder. Som redogjorts för ovan (avsnitt 3.3.5) är personuppgiftsdelen av restaurangregistret dock långt ifrån komplett. Registret omfattar f.n. ca 10 000 tillståndshavare avseende stadigvarande tillstånd. Antalet berörda personer (de s.k. PBI) kan uppskattas till ca fyra stycken i genomsnitt per tillstånd, dvs. totalt ca 40 000 namn/personnummer, varav i dag endast ca en tiondel har registrerats av inspektionen. Dessa personer byts dessutom kontinuerligt ut mot andra och registret behöver därför ständigt uppdateras för att vara aktuellt.
Ett nationellt tillstånds- och statistikregister behövs för att man skall kunna följa alkoholkonsumtionens utveckling, nationellt, regionalt och lokalt samt för forsknings- och statistikändamål. Det torde också ligga i den nya centrala alkoholmyndighetens övergripande uppgifter att ha ett statistik- och uppföljningsansvar över alkoholflödet i landet. Med de tillståndsuppgifter från kommuner och försäljningssiffror från tillståndshavare och leverantörer, som lämnas i dag, har dessutom Alkoholinspektionen redan i dag ett för dessa ändamål fullt utbyggt register. Därigenom kan man följa såväl serveringstillståndens utbredning som restaurangkonsumtionens utveckling samt hur import- och exporthandeln med spritdrycker, vin och starköl utvecklas.
Alkoholutredningen anser mot denna bakgrund att den del av Alkoholinspektionens register som avser uppgifter om innehavare av serveringstillstånd jämte uppgifter om tillståndets omfattning och villkor för detta, serveringsställets belägenhet samt försäljningsvolymer bör behållas främst för framtida uppföljning och forskning. Ett sådant register fyller också en praktisk funktion genom att det lätt kan
kontrolleras t.ex. om någon har tillstånd i mer än en kommun. Registret bör bygga på kommunernas uppgifter om meddelade och återkallade tillstånd samt den s.k. restaurangrapporten. Liksom nu bör dessa uppgifter kompletteras med uppgifter om försäljningsvolymer från partihandlare (och tillverkare). Det bör bli en uppgift för den nya Stabsmyndigheten att i fortsättningen föra detta register.
Frågan gäller emellertid om det centrala registret bör begränsas till nu angivna uppgifter eller om ambitionen bör ställas högre, t.ex. genom att det kompletteras med uppgifter om PBI-personer. Syftet härmed skulle vara att göra registret mer användbart som hjälpmedel för kommunerna vid deras löpande tillsyn. I denna del gör utredningen följande överväganden.
Ett sätt att förenkla inhämtandet av personuppgifter till det centrala registret skulle vara att via datamedium överföra dessa från Patent- och Registreringsverkets (PRV) aktiebolags- och handelsbolagsregister. Därmed fångar man upp styrelseledamöter och bolagsmän men inte delägare eller andra s.k. PBI utanför denna krets. Även en sådan registerhållning kräver dock kontinuerlig uppföljning. Det finns dessutom i dag inget hinder för kommunerna att själva ta in dessa uppgifter. Många kommuner gör det redan genom att de via datakommunikation är uppkopplade till PRV.
Så gott som alla kommuner har i dag lagt upp egna register över serveringstillstånden i kommunen. Detta behövs bl.a. för att kunna hålla reda på vilka tillståndshavare man enligt alkohollagen är skyldig att utöva tillsyn över samt för vissa lokala statistikbehov m.m. Det finns inget gemensamt registersystem för kommunerna och vilka uppgifter som registreras styrs ofta av lokala behov. Sedan personuppgiftslagens tillkomst är det bestämmelserna i denna som styr vad kommunen får registrera.
Enligt Alkoholutredningens mening ter det sig högst tveksamt om den förhållandevis stora arbetsinsats som det skulle innebära för den nya stabsmyndigheten att hålla registret aktuellt på nu angivet sätt är motiverad med hänsyn till kommunernas tillsyn. Kommunernas olika strategier för tillsyn varierar men synes sällan grunda sig på regelbunden uppföljning av alla förändringar av styrelseledamöter m.fl. Risken är dessutom stor för fortsatta problem med en registerhållning av denna omfattning med det ansvar den innebär för stabsmyndigheten. Alkoholutredningen anser därför att det centrala registret bör begränsas till de uppgifter utredningen nämnt i det föregående.
Med denna bedömning uppkommer frågan om det finns behov av att stärka kommunernas möjligheter att själva ta in de uppgifter de behöver för tillståndsprövning och tillsyn. Frågan uppkommer främst beträffande de belastningsuppgifter beträffande tillståndshavare som
f.n. registreras av Alkoholinspektionen. Som ovan framgått (avsnitt 3.3.2) är uppgifter i de register som förs av Rikspolisstyrelsen sekretessbelagda och kommunerna har i dag ingen möjlighet att begära sådana uppgifter.
Alkoholutredningen vill i denna del framhålla att kommunerna har det fulla ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn när det gäller servering av spritdrycker, vin och starköl. Det vore inte rimligt om dessa beslut skulle fattas på ett ofullständigt underlag och därmed riskera att komma i strid med lagstiftarens intentioner. Att vissa brott anses vara av betydelse för lämplighetsprövningen enligt alkohollagen framgår indirekt av alkoholförordningens bestämmelser om registrering. Enligt utredningens uppfattning måste därför säkerställas att kommunerna, om de inte kan få uppgifterna från det centrala registret, kan få dessa uppgifter på annat sätt. Detta kan ske genom en ändring i förordningen om belastningsregister (se 3.3.2). Alkoholutredningen föreslår att en sådan ändring genomförs. Det finns i det sammanhanget skäl att erinra om att det enligt 9 kap. 24 § sekretesslagen gäller sekretess till skydd för enskild i här aktuella ärenden hos kommunen. Även uppgifter om väckta åtal för de aktuella brotten kan vara av betydelse för kommunernas tillsyn. En motsvarande ändring som i förordningen om belastningsregister bör därför också göras i förordningen om misstankeregister.
Kommunens rätt att från polismyndigheten få vissa uppgifter som behövs för tillståndsprövning och tillsyn bör dessutom förtydligas. Visserligen gäller redan enligt 8 kap. 2 § alkohollagen att polismyndigheten skall underrätta bl.a. kommunen om förhållanden som är av betydelse för dess tillsyn. Genom ett tillägg i fjärde stycket i samma paragraf klargörs dock att polismyndigheten också skall lämna behövliga uppgifter på begäran av kommunen. Det kan röra sig om polisens iakttagelser angående t.ex. missbruk eller oegentligheter av olika slag.
Alkoholutredningen vill avslutningsvis betona att förändringen av det centrala registret inte får innebära någon ambitionssänkning när det gäller den s.k. vandelsprövningen av innehavarna av serveringstillstånd. Liksom tidigare gäller att kontroll skall ske inte endast då tillstånd beviljas utan också fortlöpande. Vilka som ingår i den s.k. PBI-kretsen liksom belastningsuppgifter rörande dessa bör sålunda följas upp vid regelbundet återkommande tillfällen. Enligt utredningens mening kan det vara lämpligt att göra en sådan kontroll åtminstone en gång om året. Det är en angelägen uppgift för den nya Stabsmyndigheten att i allmänna råd närmare ta upp frågan om formerna för kommunernas tillsyn över innehavare av serveringstillstånd. Utredningen vill dessutom framhålla vikten av att länsstyrelserna i sin tillsyn upp-
märksammar eventuella problem på området och gör de påpekanden som erfordras till kommunerna.
3.4. Restaurangrapporten
Utredningens förslag: Tillståndshavarnas skyldighet att lämna statistiska uppgifter om försäljningen av spritdrycker, vin och starköl förenklas och uppgifter lämnas en gång om året i stället för två.
3.4.1. Bakgrund
För att kunna följa alkoholkonsumtionens utveckling i Sverige samlas statistiska uppgifter in om försäljningen av alkoholdrycker. Före alkohollagens ikraftträdande var det Socialstyrelsen som var huvudman för underlaget till den nationella statistiken. Denna uppgift har nu förts över på Alkoholinspektionen. I propositionen till alkohollagen (1994/ 95:89) anförs angående statistiken (s. 53):
Det är väsentligt att den löpande alkoholstatistiken ger en god bild av alkoholhanteringens omfattning och förändringar av denna. Det gäller såväl tillverkning och partihandel som detaljhandels- och restaurangförsäljningen av alkoholdrycker. Alkoholstatistiken utgör en viktig del av den kunskapsmässiga basen för alkoholpolitiken. Alkoholinspektionen har därför en viktig uppgift när det gäller att utforma och insamla den statistik som behövs för att kontrollera, följa upp och utvärdera effekterna av den förda politiken. Statistiken skall ge en bild av alkoholförsäljningens omfattning och utveckling. Inspektionen skall enligt alkohollagen ha rätt att direkt eller via annan myndighet begära in uppgifter från dem som har tillstånd att sälja alkohol. Uppgifter om försäljning till konsumenter skall kompletteras med uppgifter om tillverkning (bryggerier och alkoholtillverkare) och handel med alkoholdrycker (import, export och partihandel). Genom att import, tillverkning och export statistikförs samtidigt som all försäljning registreras kan en heltäckande kartläggning av alkoholflödena i samhället erhållas. ... Alkoholinspektionen bör utforma ett statistiksystem som möjliggör att data från regional och lokal nivå kan utgöra grund för den nationella tillsynen. Statistiken behövs dels för att ge riksdag och regering en
samlad bild av utvecklingen på området, dels som ett centralt underlag i arbetet med att utöva tillsyn över dem som hanterar alkohol. ... Folkhälsoinstitutet har i dag i uppdrag att följa utvecklingen inom alkohol- och drogområdet. Regeringen har också den 30 juni 1994 givit Folkhälsoinstitutet i uppdrag att leda arbetet med att se över statistikbehovet inom området. Institutet bör enligt regeringsbeslutet skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. I detta forum bör bl.a. Alkoholinspektionen ingå.
Resultatet av statistikinsamlandet publiceras bl.a. i rapporter om alkohol- och narkotikautvecklingen i Sverige, som ges ut i samarbete mellan Folkhälsoinstitutet och Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning (CAN).
Restaurangerna har sedan länge haft skyldighet att lämna statistiska uppgifter över försäljningen av alkoholdrycker. Det nuvarande lagstödet för detta finns i 8 kap. 5 § alkohollagen, som lyder:
Bokföring i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Tillståndshavare och den som enligt 4 kap. 1 § första stycket är berättigad att bedriva partihandel är skyldiga att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen meddelar.
I 5 § alkoholförordningen (1994:2046) ges Alkoholinspektionen denna rätt. Inspektionen har meddelat följande föreskrifter i AIFS 1997:4.
1 § Den som enligt alkohollagen (1994:1738) har tillstånd att servera spritdrycker, vin eller starköl året runt eller årligen under viss tidsperiod skall lämna uppgifter enligt vad som anges i dessa föreskrifter. 2 § Uppgifter skall lämnas på blankett Restaurangrapport Alkoholinspektionen AIB 1997:1, enligt bilagan till denna föreskrift. Uppgifterna skall avse dels perioden januari-juni, dels perioden julidecember. Uppgifterna avseende den första perioden skall ha inkommit till kommunen senast den 15 augusti samma år och avseende den andra perioden senast den 1 februari påföljande år. Upphör serveringen under redovisningsperioden skall uppgifter lämnas snarast och ha inkommit till kommunen senast 14 dagar efter att verksamheten upphört.
3 § Blankett enligt 2 § skall inges till den kommun där serveringsstället är beläget i två exemplar. Om serveringstillståndet avser trafikservering skall uppgifterna lämnas till den kommun där tillståndshavaren har sitt säte eller, om han inte har sitt säte inom landet, till Stockholms kommun.
Restaurangrapporten med anvisningar på blankettens baksida (se bilaga 3) distribueras via länsstyrelserna till kommunerna som har ansvaret för utskick till och inhämtning av blanketterna visavi innehavare av serveringstillstånd inom kommunen. Kommunen skall sedan lämna en kopia av restaurangrapporten till länsstyrelsen för vidare befordran till Alkoholinspektionen.
3.4.2. Förändringar i förhållande till tidigare bestämmelser
Under den förra lagstiftningens (lagen om handel med drycker, LHD) tid omfattade kravet på att lämna statistikuppgifter endast innehavare av stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten. Kretsen redovisningsskyldiga har nu utökats till att omfatta även stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap samt trafikservering. Anledningen till detta är att betydande volymer alkoholdrycker serveras framför allt i föreningar och andra slutna sällskap. För att den nationella uppföljningen skall kunna hållas på en kvalitativt acceptabel nivå måste därför statistiken omfatta även dessa tillståndskategorier.
På LHD-tiden innehöll restaurangrapporten i huvudsak redovisning av restaurangens omsättning i kronor fördelat på alkoholdrycker och mat, restaurangernas priser på alkoholdrycker och alkoholfria festdrycker samt uppgifter om särskilda arrangemang som offentlig dans, spel m.m.
Numera behöver inte alkoholfria drycker redovisas, men däremot skall inköpta volymer avseende spritdrycker, vin och starköl redovisas. I den nationella statistiken redovisas så gott som alltid försäljning och konsumtion i volym och inte i pris. Denna förändring av restaurangernas rapporteringsskyldighet har bedömts som nödvändig för den regionala och lokala uppföljningen av alkoholförsäljningen.
Därutöver innehåller den nya blanketten uppgifter om organisationsnummer och antal sittplatser samt några redaktionella förändringar, som inte innebär någon ökad belastning för uppgiftslämnarna.
Sammantaget har redovisningsskyldigheten ökat något i förhållande till tidigare. Framför allt är det omräkningen från kronor till volym som på sina håll bedöms som betungande.
I samband med alkohollagens ikraftträdande fick tillståndsmyndigheten rätt att ta ut en avgift från tillståndshavare inom kommunen för tillsyn enligt alkohollagen. Genom att kommunerna administrerar utskick och insamlande av restaurangrapporterna får man därigenom uppgift om försäljningen av alkoholdrycker på varje restaurang i kommunen. De flesta kommuner har valt att differentiera tillsynsavgifterna efter försäljningen av alkoholdrycker. (Se vidare avsnitt 3.5)
3.4.3. Kritiken mot restaurangrapporten
Isaberg Restaurang AB klagade hos regeringen i en skrivelse 1998-02-18 över att restauranginnehavare numera måste redovisa sina inköp i liter avseende spritdrycker, vin och starköl som dessutom skall indelas i olika volymprocent. Företaget redovisar sedan tidigare omsättning av mat, alkoholdrycker, entréavgifter m.m. i kronor och menar att myndigheterna härigenom får en fullständig kontroll av verksamheten. Att dessutom redovisa inköpta volymer innebär ett överarbete för restaurangerna, som enligt företagets mening saknar relevans.
Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) och Småföretagsdelegationen (N 1996:04) går i skrivelser 1998-03-24 respektive 1998-06-08 längre i sin kritik. SHR menar att omräkningen från kronor till volymer måste tas fram manuellt av restaurangerna, vilket är ett betungande merarbete, och föreslår att uppgifterna i stället tas in från leverantörerna som dels är färre till antalet och har informationen lättillgänglig. Beträffande restaurangernas ekonomiska redovisning borde en kopia på självdeklarationen räcka för detta syfte. Småföretagsdelegationen menar att restaurangrapporten är en kvarleva från en tid då alkoholkonsumtionen omgärdades av större restriktivitet än idag och att rapporten nu har spelat ut sin roll. Delegationen hänvisar till att den betydande illegala införseln av alkohol har gjort att uppgifterna i restaurangrapporterna inte längre kan utgöra relevant underlag för alkoholpolitiska beslut, samt att de näringsidkare som fuskar ändå inte fyller i blanketten med riktiga uppgifter. För underlag till den nationella statistiken och alkoholforskningen föreslår delegationen andra metoder som urvalsundersökningar och intervjuer.
I en ny skrivelse 1999-02-04 till regeringen från Isaberg Restaurang AB — med i stort sett samma innehåll — hänvisas till den föregående skrivelsen, som enligt företagets mening inte har lett till någon reaktion. I skrivelsen föreslås att restaurangerna endast skall behöva redovisa sin omsättning i kronor (med eller utan moms) och att detta torde kunna ligga till grund för tillräckligt mycket statistik och kontroll.
Kommunernas alkoholhandläggare får ofta ta emot klagomål angående restaurangrapporten. Kritiken handlar mest om svårigheterna med att räkna om inköpta alkoholdrycker till enlitersvolymer och dessutom efter alkoholhalt. Informationen från Alkoholinspektionen och länsstyrelserna till kommunernas tillståndsmyndigheter om varför denna omläggning av redovisningen har skett har inte gått fram, varför kommunerna inte har kunnat svara på kritiken. Man ifrågasätter också att rapporten måste lämnas in två gånger om året i stället för en. Framför allt kommer denna kritik från restauranger som har verksamhet endast under sommarmånaderna.
3.4.4. Konsekvenser av att slopa restaurangrapporten
Den årliga sammanställningen av svenska folkets alkoholvanor bygger bl.a. på uppgifter om alkoholförsäljningen från Systembolaget och Alkoholinspektionen. Förutom restaurangrapporterna tar inspektionen in motsvarande uppgifter från leverantörer av alkoholdrycker. De totala volymerna från respektive informationskälla stäms sedan av med varandra. Det har därvid visat sig att det finns en samstämmighet mellan de redovisade inköpsvolymerna från restaurangerna och försäljningen från tillverkare och partihandlare, vilket ökar tillförlitligheten i alkoholstatistiken.
Uppgifterna i restaurangrapporterna har framför allt betydelse för alkoholstatistiken på regional och lokal nivå. Utan restaurangrapporterna tappar man möjligheterna att jämföra konsumtionen mellan t.ex. storstäder och glesbygd. I detta avseende finns mycket intressant information att hämta enligt såväl Björn Hibell, CAN, som Eckart Kühlhorn, Stockholms universitet. Beräkningar av resandeinförseln måste också kunna stämmas av med den regionala konsumtionen, vilket har stor betydelse bl.a. vid beräkningar av det s.k. mörkertalet. Detta kan sedan i förlängningen ha betydelse för alkoholpolitiska beslut. Restaurangrapporterna bidrar också till en del annan statistik, t.ex. allmänna prisnivåer och fördelning av hushållens kostnader.
Småföretagsdelegationens rekommendation om att alkoholforskningen i stället bör använda urvalsundersökningar och intervjuer avvisas av professor Kühlhorn, som är en av landets främsta forskare på området. Anledningen är att i intervjuundersökningar sker regelmässigt en överrapportering av udda företeelser; den s.k. teleskopeffekten. Översatt till konsumtion av alkoholdrycker betyder detta att restaurangkonsumtionen förstoras. Därmed kan man inte följa en av de, enligt Kühlhorn, mest intressanta trenderna i den svenska alkoholkon-
sumtionen för närvarande, nämligen utvecklingen av restaurangkonsumtion av alkoholdrycker. På de senaste två decennierna har restaurangkonsumtionens andel av den totala alkoholkonsumtionen nästan tredubblats. Detta är intressant bl.a. vid internationella jämförelser.
Med ett slopande av uppgiftsinhämtandet från restaurangerna går det inte längre att upprätthålla samma kvalitet på den nationella alkoholstatistiken (CAN) och alkoholforskningen får sämre förutsättningar att arbeta efter (Kühlhorn).
Som tidigare nämnts använder vidare de flesta kommuner restaurangrapporterna som underlag för beräkningar av tillsynsavgifter. För detta ändamål avläses omsättningen av spritdrycker, vin och starköl, varefter restaurangerna placeras i olika avgiftsklasser. Om restaurangrapporten slopas kommer förmodligen många kommuner att försöka ta in dessa uppgifter på annat sätt.
3.4.5. Överväganden och förslag
Restaurangrapporten har på senare tid nämnts som exempel på svensk onödig byråkrati. Klagomålen mot blanketten har framför allt inriktat sig på att restaurangerna numera måste redovisa inköpta volymer. Omsättningssiffrorna (i kronor) är och har varit lättare att ta fram via restaurangens egen bokföring. Leverantörerna har tidigare inte försett inköparna med uppgifter om volymer fördelade på olika dryckesslag, och tillståndshavarna har ofta fått räkna ut detta manuellt. Detta har tagit mycken tid i anspråk och har uppfattats som en onödig administrativ börda. Tillsammans med åligganden från t.ex. skattemyndigheterna har detta upplevts som ett krångel som försvårar verksamheten för framför allt de små och medelstora restaurangföretagen. Restaurangrapporten har blivit något av en symbolfråga i detta sammanhang.
Restaurangrapporten kallades för länge sedan för kvartalsrapporten, eftersom den skulle lämnas in fyra gånger om året. Den bytte sedan namn till tertialrapporten då man minskade frekvensen till tre gånger om året. Sedan ett par decennier skall rapporten lämnas in två gånger årligen, och många vill nu minska detta till en gång per år. Krav på förenklingar i blanketten och att helt slopa den framförs också.
Vid omläggningen av blankettens utformning fanns inga rutiner för volymberäkningar. Företag/festvåningar och andra som bedriver servering till slutna sällskap hade inte hört talas om att man måste lämna statistiska uppgifter om alkoholförsäljningen. Klagomålen blev minst sagt omfattande och många restaurangföretag fick i praktiken dispens under det första året med olika uppgifter på den nya blanketten.
Alkoholinspektionen uppmanade tillverkare och partihandlare att underlätta restauratörernas redovisning genom uppdelning av försäljningen i volymer. Efter påminnelser från inspektionen verkar detta ha nått fram till restaurangerna i samband med den senaste redovisningsperioden. De flesta restauranger får nu dessa siffror från sina leverantörer.
Enligt Alkoholutredningens mening är uppgifter om restaurangernas försäljning viktiga för statistik och forskning. Rapporteringen kan därför i nuläget inte helt avskaffas. Restaurangernas uppgiftslämnande bör emellertid förenklas. Det bör t.ex. vara möjligt att i förekommande fall med ett enkelt matematiskt förfarande räkna om uppgifterna från kronor till volymer, för de restauranger som inte får dessa uppgifter från sina leverantörer. Den osäkerhet som därvid uppstår i det statistiska underlaget torde vara försumbar. För underlag till forskning och statistik räcker det vidare med att samla in uppgifterna en gång om året. Detta kan förslagsvis ske i samband med årsbokslutet och när den särskilda deklarationen för företag lämnas till skattemyndigheten. Dessa förslag till förenklingar för restaurangföretagen kräver ingen ändring i själva alkohollagen, utan kan genomföras genom en ändring av föreskrifterna. För framtiden bör dock undersökas möjligheterna att utnyttja leverantörernas statistik över försålda volymer. Om tillfredsställande underlag går att få på detta sätt bör enligt utredningens mening övervägas att helt avskaffa restaurangrapporten.
3.5. Tillsynsavgifter för servering av spritdrycker, vin och starköl
Utredningens bedömning: Ingen ändring bör göras i alkohollagens regler om kommunernas rätt att ta ut avgift för bl.a. tillsyn. För sådana avgifter gäller bestämmelserna i kommunallagen.
3.5.1. Bakgrund
Inför arbetet med omställning av den svenska alkoholpolitiken i samband med Sveriges anslutning till EES-avtalen och förestående medlemsskap i EU tillsatte regeringen bl.a. LHD/LVM-utredningen för att göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) fördes över från länsstyrelserna till kommunerna. LHD/LVM-utredningen
anför i sitt betänkande Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården SOU 1993:31 (s. 102 f):
Det är (emellertid) klart att ett visst resurstillskott behövs i kommunerna för att dessa skall kunna ta ansvaret för alla enskilda ärenden enligt LHD. (...) Den naturliga vägen att täcka de kostnader som tillkommer för kommunerna förefaller vara genom avgifter, vilket redan nu tas ut av länsstyrelserna för tillstånd enligt LHD. Om tillståndsgivningen flyttas över till kommunerna bör dessa ges rätt att ta ut motsvarande avgifter efter grunder som kommunen själv bestämmer. Det kan t.ex. bli fråga om att ta ut olika hög avgift för olika kategorier av tillstånd med hänsyn till hur mycket arbete de kräver för kommunen. En närliggande fråga är om kommunernas möjlighet att ta ut avgift bör begränsas till själva tillståndsgivningen eller utsträckas till att täcka också kostnader för tillsyn. Mot en sådan avgiftsmöjlighet talar att kommunen redan nu har ett tillsynsansvar enligt LHD utan möjlighet att ta ut avgift för denna tillsyn. Å andra sidan medför kommunalisering av tillståndsgivningen och därmed sammanhängande funktioner att kommunernas tillsynsverksamhet måste intensifieras så att den garanterar en effektiv löpande tillsyn över tillståndshavarna och deras verksamheter. För att tillräckliga resurser skall avsättas för tillsynen bör det enligt utredarens mening övervägas att införa en avgiftsmöjlighet också för detta. Det får förutsättas att kommunerna i förekommande fall tar ut sådana avgifter efter ett schablonsystem och inte efter det antal tillsynsbesök som gjorts i ett visst fall e.d.
I alkohollagen regleras avgiftsuttaget i 7 kap. 13 §:
Ansökan om serveringstillstånd görs skriftligen hos kommunen. Kommunen får ta ut avgift för prövningen enligt grunder som beslutas av kommunfullmäktige. Kommunen får även ta ut avgift för tillsyn enligt 8 kap. av den som har serveringstillstånd.
I författningskommentaren anförs (prop. 1994/95:89 s. 107) angående avgiftsuttaget:
Kommunen ges (därmed) rätt att ta ut avgift för prövningen av ansökningar om serveringstillstånd. Grunderna för avgiftsuttaget bör bestämmas av kommunfullmäktige och självfallet följa de allmänna krav som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref.30). Rätten att ta ut avgift omfattar enligt förslaget såväl själva tillstånds-prövningen
som kostnaden för löpande tillsyn över tillståndshavarna. Avsikten är att avgiftsmöjligheten skall täcka också den utökade omedelbara tillsyn som kommer att falla på kommunen i och med att länsstyrelsens tillsyn får en delvis annan inriktning. Den avgift som tas ut för tillsyn förutsätts beräknas efter schablon och inte efter antal tillsynstillfällen som kommunen finner erforderligt i varje särskilt fall. Detta hindrar inte en uppdelning på olika avgiftsklasser med hänsyn till det varierande behov av tillsyn som kan föreligga för olika typer av serveringsställen.
Svenska Kommunförbundets cirkulär 1995:69
När det gäller kommunernas avgiftsuttag enligt alkohollagen brukar ofta Kommunförbundets cirkulär från år 1995 nämnas. Cirkuläret, som skickades ut till landets kommuner i mars 1995, hade tagits fram som exempel på hur kommunerna kunde beräkna ansöknings- och tillsynsavgifter enligt den s.k. självkostnadsprincipen. Bakgrunden var den att kommunerna gavs möjlighet att finansiera arbetet med tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen i samband med att tillståndsgivningen successivt flyttades över från länsstyrelserna till kommunerna under åren 1995 och 1996. Det rådde vid denna tidpunkt en viss osäkerhet om hur beräkningen av avgifterna kunde ske och vad som var rimliga ambitionsnivåer i den kommunala handläggningen av alkoholärenden. Cirkuläret fick ett stort genomslag och blev till en början så gott som helt vägledande för majoriteten av landets kommuner.
I cirkuläret beskrivs grunderna för självkostnaden i kommunallagen samt hur man kan beräkna administrativa kostnader för tillståndsprövning och tillsyn.
3.5.2. Uppdraget
Regeringen beslutade 1999-06-23 att till utredningen överlämna skrivelse från Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) med hemställan om att kommunernas avgiftssystem för tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen skall ingå i Alkoholutredningens översyn av alkohollagens bestämmelser. SHR anför i skrivelsen:
När kommunerna fick rätt att ta ut avgifter för tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen utarbetade Kommunförbundet riktlinjer över hur detta kunde ske, cirkulär 1995:69. De principer som framkom i Kommunförbundets cirkulär fick i början stor efterföljd bland landets
kommuner. Utvecklingen är emellertid oroande. Avgifterna tycks stiga och det förekommer fall där rätten att ta ut avgifter missbrukas. Avgiftssystemet som det utformades av Kommunförbundets cirkulär leder också till alkoholpolitiskt tveksamma effekter. De företag som i och för sig säljer mycket alkohol men vars belägenhet, gästsammansättning m m inte orsakar några som helst alkoholpolitiska bekymmer, t ex en stor konferensanläggning, betalar hög avgift medan en mindre pub med koncentrerad verksamhet fredag-lördag och stor försäljning av öl, betalar låga avgifter. Det behövs en anvisning i alkohollagen till kommunerna så att avgiftssystemet utformas på ett sätt som överensstämmer med lagstiftarens alkoholpolitiska intentioner. I stället för som f n då kommunalekonomiska överväganden står i främsta rummet.
Det ingick inte i uppdraget för Alkoholutredningen att också se över hur kommunerna beräknar avgifterna för tillståndsprövningen; de s.k. ansökningsavgifterna. Dessa belyses därför endast summariskt.
3.5.3. Avgiftssystemet i några kommuner
Alla kommuner har inte valt att finansiera hela kostnaden för arbetet med alkohollagen via avgifter, utan skjuter till med skattemedel i varierande grad. I en del kommuner är detta ett medvetet val; man vill inte belasta restaurangbranschen med alltför höga avgifter eller man anser att kostnader för det kommunala arbetet med framför allt tillsynen över alkoholservering bör betalas solidariskt mellan branschen och samhället. I en del andra kommuner beror det snarare på att personal- och lokalkostnader m.m. har ökat i förhållande till ingångsläget 1995 medan avgifterna har varit oförändrade. Att ändra avgifterna är ofta inte så lätt eftersom det kräver beslut i kommunfullmäktige och frågan kan vara politiskt känslig. En allmän uppfattning bland landets alkoholhandläggare är att avgiftstäckningen för arbetet med alkohollagen ligger under 100 procent för de flesta kommuner i landet.
Ansökningsavgifterna i de flesta kommuner ligger i dag något över "riktlinjerna" i Kommunförbundets cirkulär. Dessa avgifter har i enstaka fall ifrågasatts, men har i stora drag accepterats. Det är också ganska lätt för en kommun att presentera beräkningsunderlaget för avgifterna. (Det tar X antal timmar att pröva en ansökan. Timlön och OH-kostnader för en alkoholhandläggare multipliceras med X.)
Inom många kommuner fördes diskussioner om vilka grunder som skulle avgöra tillsynsavgifternas storlek. Två vägar ansågs uteslutna;
debitering för varje erforderligt tillsynsbesök och lika avgift för alla. Restauranger som enligt kommunens riktlinjer skall betala för antalet inspektioner som utförs skulle kunna ifrågasätta varje tillsynsbesök och driva rättsliga processer om avgifterna ifall man känner sig orättvist behandlade. Man kan också tänka sig att restauranger med hårt ansträngd ekonomi skulle kunna drivas i konkurs av en kommun som utför "ideliga" inspektioner till en kostnad av t.ex. 700 kronor styck. Denna avgiftsmodell har ju också underkänts av regeringen i propositionen till alkohollagen. Lika avgift för alla skulle innebära att små restauranger subventionerar tillsynen av de större. Ett diskotek med kapacitet för flera hundra gäster som stänger sent på natten kräver i regel betydligt mer tillsyn än en liten kvartersrestaurang som stänger klockan 22.00.
Det gällde att hitta ett avgiftssystem med en differentierad avgift efter bärkraft som samtidigt var alkoholpolitiskt motiverat. Att låta avgiften styras av antalet årsarbetskrafter och total omsättning, såsom avgifterna för livsmedelstillsynen är uppbyggd, skulle leda till att stora personalmatsalar med många anställda och hög matomsättning men med mycket blygsam alkoholservering skulle få betala relativt höga avgifter för alkoholtillsynen. Det är givetvis inte (heller) rimligt. Andra tänkbara varianter är att indela restaurangerna i olika kategorier efter rättigheter, serveringstid, inriktning o.dyl. eller efter försäljningen av alkoholdrycker. De flesta kommuner har valt den senare modellen. Anledningen härtill är att det anses alkoholpolitiskt motiverat att utöva en intensivare tillsyn över de serveringsställen som serverar mycket alkohol i förhållande till dem som har en relativt liten omsättning av alkoholdrycker. Genom att kommunerna administrerar utskick och insamlande av de s.k. restaurangrapporterna med försäljningsstatistik får man därigenom uppgift om försäljningen av alkoholdrycker på varje restaurang i kommunen. Därefter kan restaurangerna placeras in i olika avgiftsklasser. Som exempel visas här tillsynsavgifterna för restauranger i några kommuner.
Stockholm
Avgiftsklass Årsförsäljning av Avgift, kr/år
alkoholdrycker, kr
0 - 50 000 0 1 50 001 - 250 000 1 000 2 250 001 - 500 000 2 000 3 500 001 - 1 000 000 3 000 4 1 000 001 - 2 000 000 4 000 5 2 000 001 - 5 000 000 5 000 6 5 000 001 - 10 000 000 6 000 7 10 000 001 - 7 000
Stockholmsavgifterna ligger något under riksgenomsnittet. (Antalet restauranger ger Stockholm "stordriftsfördelar".)
Örebro
Avgiftsklass Halvårsförsäljning av Avgift, kr/halvår
alkoholdrycker, kr
1 - 25 000 350 2 25 001 - 125 000 1 350 3 125 001 - 250 000 1 850 4 250 001 - 500 000 2 350 5 500 001 - 1 000 000 2 850 6 1 000 001 - 1 500 000 3 350 7 1 500 001 - 2 000 000 3 850 8 2 000 001 - 2 500 000 4 350 9 2 500 001 - 3 000 000 4 850 10 3 000 001 - 5 350
Uppsala
Avgiftsklass Årsförsäljning av Avgift, kr/år
alkoholdrycker, kr
1 - 25 000 500 2 25 001 - 100 000 1 000 3 100 001 - 500 000 3 000 4 500 001 - 1 000 000 6 000 5 1 000 001 - 2 000 000 8 000 6 2 000 001 - 3 000 000 10 000 7 3 000 001 - 4 000 000 13 000 8 4 000 001 - 15 000
Solna
Avgiftsklass Årsförsäljning av Avgift, kr/år
alkoholdrycker, kr
1 - 500 000 3 000 2 500 001 - 1 000 000 4 000 3 1 000 001 - 2 000 000 5 000 4 2 000 001 - 3 000 000 6 000 5 3 000 001 - 4 000 000 10 000 6 4 000 001 - 20 000
Motala
Avgiftsklass Årsförsäljning av Avgift, kr/år
alkoholdrycker, kr
1
- 125 000 500
2 125 001 - 250 000 1 000 3 250 001 - 500 000 2 000 4 500 001 - 1 000 000 3 000 5 1 000 001 - 2 000 000 4 000 6 2 000 001 - 5 000
Östersund
Avgiftsklass Årsförsäljning av Avgift, kr/år
alkoholdrycker, kr
1
- 250 000 1 000
2 250 001 - 500 000 2 000 3 500 001 - 1 000 000 3 000 4 1 000 001 - 2 000 000 4 000 5 2 000 001 - 4 000 000 5 000 6 4 000 001 - 6 000 000 6 000 7 6 000 001 - 8 000 000 7 000 8 8 000 001 - 10 000 000 8 000 9 10 000 001 - 9 000
Länsstyrelsen i Västra Götaland presenterade i november 1999 en sammanställning över avgiftsuttaget för länets 49 kommuner. Inte mindre än 34 av kommunerna tillämpar liknande avgiftssystem som i tabellerna här ovan med en rörlig avgift som varierar från 0 kronor till 20 000 kronor. Det förhåller sig ungefär likadant i andra län. Majoriteten av landets kommuner tar således ut tillsynsavgifter i förhållande till alkoholförsäljningen.
Alla kommuner i Sverige har dock inte använt sig av restaurangernas försäljningsuppgifter vid fastställande av tillsynsavgifter. Exempel på andra beräkningsgrunder är fasta avgifter som är lika för alla restauranger i kommunen eller en bestämd avgift för varje tillsynsbesök. Det finns också exempel på kommuner som låter avgiften variera beroende på restaurangernas öppettider, gästplatser och inriktning. Någon enstaka kommun tar ut avgift endast när det har konstaterats missförhållanden av något slag. Oavsett vilken beräkningsgrund som används har kommunen rätt att ta ut avgifter för att täcka sina kostnader. Dessa avgifter behöver inte motsvara den exakta kostnaden i varje enskilt fall. I avgiftssystem som beräknas efter schablon kan det uppstå situationer som upplevs som "orättvisa". Kommunerna har då möjlighet att sätta ned avgiften i enskilda fall efter ansökan därom. Detta tillämpas också i flera kommuner. Det händer också att enskilda sökande, som ofta återkommer med ansökningar om serveringstillstånd, kan få "rabatt" på ansökningsavgiften. Det finns också exempel på kommuner som inte tar ut några tillsynsavgifter alls. Kommunerna kan välja att variera avgiftstäckningen för olika verksamheter och låta hela eller delar av kostnaden i stället finansieras med skatter.
Vad gäller avgifterna för tillfälliga serveringstillstånd, där en del av avgiften avser kostnad för tillsyn, hänvisas till Alkoholutredningens enkät 1998/99 till ett urval av landets kommuner angående tillämpningen av vissa bestämmelser i alkohollagen. (Bilaga 4)
3.5.4. Överväganden
Från restaurangbranschen har ofta framförts klagomål över att avgifterna varierar mellan kommunerna. Man hävdar exempelvis att ansökningsavgifterna bör vara desamma oavsett kommun, eftersom prövningen skall följa alkohollagens regler och därför bör vara likartad i hela landet. Samma resonemang förs även när det gäller tillsynen, och kritik riktas också mot kopplingen mellan tillsynsavgift och omsättning. Den faktiska kostnaden skiljer emellertid från kommun till kommun (löner, lokaler) och större kommuner med heltidsanställda alkoholhandläggare kan arbeta rationellare med varje enskilt ärende, vilket sänker genomsnittskostnaden.
Det finns dock ytterligare en markant skillnad mellan kommunerna i detta avseende, och det är ambitionsnivån. Kommuner som anser att alkoholpolitik är viktigt avsätter mer resurser till arbete med serveringstillstånd än kommuner som inte tycker att regler om alkoholservering är lika viktiga. Tidigare kom detta till uttryck genom hur det kommunala vetot i utskänkningsfrågor användes. Alkohollagen ger kommunerna ett annat utrymme för alkoholpolitiska värderingar; t.ex. när det gäller alkoholpolitiska program och hur länge alkoholservering skall få bedrivas.
Genom kommunallagen regleras kommunernas allmänna befogenheter. Kommunerna har exempelvis rätt att fastställa kommunalskatt och nivån på kommunala avgifter av olika slag, t.ex. barnomsorgsavgifter. Även här gäller givetvis självkostnadsprincipen, men en högre ambitionsnivå (exempelvis personaltäthet) när det gäller barnomsorgen kan avspegla sig i högre avgifter. Från kommunalt håll framhålls att samma principiella regler bör gälla för avgiftsuttaget enligt alkohollagen, dvs. att det är kommunen som avgör nivån på arbetsinsats och täckningsgrad genom avgifter.
Det har kommit till Alkoholutredningens kännedom att det finns kommuner som tar ut avgifter enligt alkohollagen för att täcka andra kostnader. (I ett fall gällde det kommunens kostnader för missbrukarvården, vilken kommunen principiellt ansåg delvis borde bekostas av restaurangerna.) Ett sådant förfaringssätt strider mot kommunallagens bestämmelse om att en kommun inte får ta ut högre avgift än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster som är förknippade med avgiften
(8 kap. 3 c §). Sådana överuttag kan rättas till genom kommunalbesvär och medför i princip återbetalningsskyldighet. För allt avgiftsuttag enligt kommunallagens självkostnadsprincip gäller att beräkningen av avgifter och kostnader måste vara försvarlig, och att avgifterna korresponderar mot endast verkligt motiverade kostnader som föranleds av den berörda verksamheten.
Alkoholutredningen anser inte att det bör övervägas att göra någon ändring av bestämmelsen om kommunernas avgiftsuttag i alkohollagen. Här bör alltså gälla kommunallagens bestämmelser. Det finns skäl att i det sammanhanget framhålla möjligheten att anföra kommunalbesvär över beslut om avgiftstaxor som inte uppfyller lagstadgade krav och få sådana beslut upphävda. Exempelvis får tillsynsavgifter som baseras på restaurangernas försäljning av alkoholdrycker inte konstrueras så att avgiften är att betrakta som ett skatteuttag, utan någon koppling till de verkliga kostnaderna. Då försäljningen av alkoholdrycker i de s.k. restaurangrapporterna (se avsnitt 3.4) numera redovisas inte enbart i kronor utan även i volymer, finns dessutom möjlighet att basera avgiftsuttaget på volymer såld alkohol i stället för på försäljningspris.
3.6. Representationsrätt för tillståndshavare
Utredningens bedömning: Alkohollagens bestämmelse om att tillståndshavare och andra personer eller företag som tillverkar, säljer eller förmedlar alkoholdrycker får lämna alkoholdrycker som gåva endast i form av varuprov bör inte ändras.
3.6.1. Bakgrund
Det är inte tillåtet enligt svensk alkohollagstiftning att restauranger "får ge bort eller bjuda på alkoholdryck för reklamändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen. ... I praxis har gåvoförbudet inte ansetts hindra allmänt godtagen representation i affärslivet. Det hindrar inte heller arrangörer av mässor och liknande att vid invigning bjuda på alkoholdryck." (Socialstyrelsens bestämmelser rörande handel med drycker per den 1 juli 1990 — Lagen om handel med drycker, LHD.)
I alkohollagen har bestämmelsen fått nästan exakt samma lydelse som i LHD. I författningskommentaren (prop. s. 90) anges dessutom att "bestämmelsen inte är straffrättsligt sanktionerad men den tillståndshavare som bryter mot paragrafen kan drabbas av administrativt
ingripande i enlighet med bestämmelserna i 7 kap." Den aktuella paragrafen har följande lydelse.
4 kap. 9 § Den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker får i sin rörelse lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov. Vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får sådana drycker inte lämnas som gåva.
I praktiken innebär det s.k. gåvoförbudet för innehavare av serveringstillstånd att de inte får bjuda sina gäster på alkoholdryck t.ex. som ett led i marknadsföringen, 10-årsjubileum eller liknande.
Vid invigningen av ny restaurang eller vernissage har dock ibland tillståndsmyndigheterna medgivit undantag från detta och i stället gjort en generös tolkning av begreppet "mässor och liknande vid invigning".
En tillståndshavare får som privatperson bjuda en vän på alkoholdryck på sin restaurang, men detta måste i så fall bokföras som vanlig försäljning och tillståndshavaren, och inte restaurangföretaget, bestrida kostnaden.
Med "allmänt godtagen representation i affärslivet" menas i detta sammanhang t.ex. att en restaurang bjuder på en starköl i samband med att beställning av ett festarrangemang diskuteras med en kund.
3.6.2. Uppdraget
Regeringen beslutade 1999-06-23 att till utredningen överlämna en skrivelse från Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) med hemställan om att reglerna för representation för tillståndshavare skall ingå i Alkoholutredningens översyn av alkohollagens bestämmelser. SHR anförde i skrivelsen:
I 3 kap. 5 §
2
alkohollagen regleras hur alkoholdrycker får användas vid
marknadsföring. För tillståndshavare gäller en strängare reglering än för affärsverksamhet i allmänhet. Detta framgår bl.a. av Kammarrättens i Jönköping dom 1999-04-28 i jämförelse med vad som enligt Riksskatteverkets Handledning för beskattning av inkomst och förmögenhet m m. Detta är otillfredsställande. Innehavare av serveringstillstånd bör
2
Fr.o.m. 1 januari 2000 har denna bestämmelse, med exakt samma lydelse,
flyttats till 4 kap. 9 §.
behandlas på samma sätt som andra näringsidkare vad gäller representation. Enligt SHR:s mening bör därför av 3 kap. 5 § tydligt framgå att innehavare av serveringstillstånd skall behandlas på samma sätt som affärslivet i övrigt när det gäller rätten att använda sig av alkoholdrycker vid representation och andra affärs- och kundförbindelser m m. Den i propositionen 1998/99:134 sid 14 föreslagna ändringen i sanktionssystemet är välkommen.
Propositionen 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, mm.
Vad SHR åsyftar i den alkoholpolitiska propositionen, som numera har antagits av riksdagen och genomförts genom lagändringen fr.o.m. 1 januari 2000, är förslaget om bestämmelser för tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring. I propositionen föreslog regeringen bl.a. att de nu gällande bestämmelserna i alkoholreklamlagen skulle arbetas in i alkohollagen. Vidare har det redan nu gällande gåvoförbudet i alkohollagen förts över till de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker. I avsnittet "Vissa ändringar vad avser de särskilda bestämmelserna om alkoholreklam" (s. 134 ff) angavs skälen för regeringens förslag enligt nedan.
Den svenska alkoholpolitiken syftar till att hålla nere konsumtionen av alkoholdrycker. Insikten om att ett bruk av alkohol kan leda till missbruk motiverar restriktiviteten i den förda politiken. Anledningarna till att människor blir missbrukare är flera och komplexa, och man kan ofta inte peka på en enskild orsak. Alkoholreklam syftar till att garantera efterfrågan på alkoholdrycker eller hindra att nya varumärken etableras. Den kan också påverka övergången till andra varumärken än dem som konsumenten tidigare har föredragit. Producenter m.fl. kan också nå nya konsumenter med reklam. ... Gåvoförbudet Enligt 3 kap. 5 § får den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov. Enligt andra stycket samma paragraf får vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker sådana drycker inte lämnas som gåva. Att skänka bort eller bjuda på alkoholdrycker är alltså inte tillåtet för att främja försäljningen eller som säljargument för andra varor. Varuprover får lämnas endast till tillståndshavare enligt alkohollagen. I
begreppet varuprov ligger i detta sammanhang att det skall vara avsett för någon som har rätt att köpa varan direkt av tillverkaren eller partihandlaren. Livsmedelsbutiker eller restauranger får alltså inte lämna varuprover till sina kunder. Enligt förarbetena skall dock en allmänt godtagen representation accepteras, liksom att det bjuds på alkoholdryck t.ex. vid invigning av en mässa. Bestämmelserna har hittills i viss utsträckning varit sanktionerade genom alkohollagens sanktioner, dvs. återkallelse eller varning. Denna ordning upphör i stor utsträckning att gälla till följd av det förslag om rätten till partihandel som regeringen har presenterat (i avsnitt 9.2). Med hänsyn härtill och till att gåvoförbuden har till helt övervägande syfte att skydda konsumenterna bör reglerna föras till och sanktioneras i enlighet med de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker.
3.6.3. Riksskatteverkets handledning
I Riksskatteverkets (RSV) handledning för beskattning av kostnader i näringsverksamhet vid 1999 års taxering tas bl.a. upp bestämmelserna om avdrag för representation. Handledningen beskriver förutsättningarna för avdragsrätt och gäller företag i allmänhet, och några särskilda regler för restaurangföretagare har RSV inte specificerat. Representation kan avse utgifter för mat, dryck, betjäning, hotellrum, teaterbiljetter och liknande. Det kan också vara fråga om indirekta utgifter för representation såsom utgifter för underhåll och löner samt för andra utgifter avseende t.ex. fastighet eller inventarier som används för representation.
Representation kan rikta sig antingen utåt mot den skattskyldiges affärsförbindelser och liknande (extern representation) eller inåt mot företagets personal i form av bl.a. personalfester (intern representation). I intern representation ingår i detta sammanhang inte kurser, konferenser och liknande arrangemang. En grundläggande förutsättning för avdragsrätt är att det föreligger ett omedelbart samband mellan representationen och den bedrivna verksamheten. Genom kravet på omedelbart samband markeras att avdragsrätten inte omfattar kostnader för sällskapsliv av personlig natur, personlig gästfrihet e.d. Enligt RSV:s rekommendationer skall representation för att vara avdragsgill ingå som ett naturligt led i samband med affärsförhandlingar. Exempel på situationer där omedelbart samband kan anses föreligga är vidare större jubileer, invigningar och demonstrationer och dylikt där representationen används som ett led i företagets marknadsföring och PR-verksamhet.
3.6.4. Kammarrättens i Jönköping dom den 28 april 1999
I SHR:s skrivelse 1999-06-23 hänvisas till ovanstående kammarrättsdom. En kommun hade tilldelat stadshotellet på orten en varning för att man hade bjudit på vin och starköl i samband med en buffé för 150 särskilt inbjudna VIP-gäster. Stadshotellet hade därmed, enligt kommunen, brutit mot det s.k. gåvoförbudet i 3 kap. 5 § alkohollagen. Beslutet överklagades och länsrätten i Östergötlands län upphävde varningen i dom den 29 september 1997. I domen anförde länsrätten att det visserligen framgår av förarbetena till alkohollagen att man inte får bjuda på alkoholdryck för reklamändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen. Det framgår dock av förarbetena att regleringen inte får ges en så vidsträckt innebörd att en allmänt godtagen representation i affärslivet förhindras. Länsrätten fann att arrangemanget fick anses ingå i sådan allmänt godtagen representation som åsyftas i förarbetena.
Kommunen överklagade länsrättens beslut till kammarrätten och anförde att stadshotellets gåva till restaurangens gäster inte kunde innefattas i begreppet "allmänt godtagen representation i affärslivet". Dessutom angavs att inbjudan till buffén avsåg VIP-gäster med en vän, att minimiåldern var 20 år och med en uppmaning om vårdad klädsel. Detta visade, menade kommunen, att det inte kunde vara fråga om personer som representerade affärskontakter. Kammarrätten angav i domskälen (mål nr 3968-1997) följande. "Med hänsyn till att inbjudan riktats mot en relativt stor grupp av hotell- och restauranggäster till vilka bolaget inte upprätthöll annat än ett i förhållande till allmänheten vanligt kundförhållande och då tillställningen närmast är att uppfatta som PR-verksamhet kan ifrågavarande bjudning av alkoholdrycker inte anses ha skett i samband med sådan allmänt godtagen representation som avses i förarbetena. Bolaget har i förevarande fall brutit mot det s.k. gåvoförbudet i 3 kap. 5 § första stycket alkohollagen. Ett administrativt ingripande enligt 7 kap. är motiverat. Grund föreligger därför att meddela bolaget varning."
3.6.5. Överväganden
Det finns ett alkoholpolitiskt syfte bakom reglerna för alkoholreklam och representation med alkoholdrycker, nämligen att hålla nere konsumtionen av alkoholdrycker.
Reglerna innebär allmänt att man inte får bjuda på alkoholdrycker vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än
alkoholdrycker om det inte är representation i den mening begreppet fått i praxis. Riksskatteverkets handledning för beskattning i samband med representation har ingen betydelse för bedömningen av om en åtgärd är tillåten enligt alkohollagen eller inte. En butiksägare t.ex. får inte bjuda på ett glas vin i samband med försäljning av hårvårdsprodukter. Alkoholdrycken får inte användas som "lockbete". Däremot får en tillverkare av hårvårdsprodukter bjuda på vin till butiksägare, som säljer sådana varor, vid en informationsträff där han presenterar sina nya produkter. Det senare är att betrakta som allmänt godtagen representation i affärslivet.
För tillverkare, partihandlare eller restaurangägare med serveringstillstånd gäller ännu strängare regler. Alkoholdryck får lämnas endast som varuprov. En tillverkare eller en partihandlare kan lämna sådana varuprover i sin rörelse såväl till varandra som till innehavare av serveringstillstånd. En restaurangägare får däremot inte lämna några varuprover till vanliga restaurangkunder. En "vanlig" restauranggäst anses inte omfattas av begreppet godtagen representation i affärslivet. Exempel på när en restaurang får bjuda på alkoholdryck är informationsmöte för företag i området, där tillståndshavaren vill presentera sin nya festvåning eller sin ombyggda restaurang eller i samband med att en större beställning diskuteras med en kund.
En skillnad mellan restauranger och andra företag är att en restaurang inte får bjuda på alkoholdryck i samband med t.ex. ett 10årsjubileum, medan detta däremot är möjligt för en innehavare av en möbelaffär — om det inte sker i samband med försäljning av några varor eller tjänster.
Alkoholutredningen har övervägt om de regler som finns på skatteområdet om krav på "omedelbart samband" skulle kunna överföras till alkohollagens område och ersätta det nuvarande s.k. gåvoförbudet. Utredningen kan i och för sig se skäl för en något uppmjukad regel, som skulle medge t.ex. att restauranggäster som får vänta länge på ett bord bjuds på ett glas vin. Det är emellertid svårt att utforma en regel som inte samtidigt öppnar för avarter av olika slag. Utredningen har därför stannat för att det trots allt inte är lämpligt att mjuka upp det nuvarande gåvoförbudet.
3.7. Serveringstillstånd efter konkurs
Utredningens bedömning: Bestämmelsen om att ansökan från konkursbo om fortsatt serveringstillstånd skall behandlas med förtur bör inte ändras. Tillståndsprövningen bör dock skärpas liksom tillsynen. Vidare bör konkursbo endast få tidsbegränsade tillstånd.
3.7.1. Bakgrund
Regeringen beslutade 1999-06-23 att till utredningen överlämna skrivelse från Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) med hemställan om att vissa frågor som rör serveringstillstånd vid konkurs skall ingå i Alkoholutredningens översyn av alkohollagens bestämmelser. SHR anförde i skrivelsen:
När en tillståndshavare försätts i konkurs beviljas ett nytt serveringstillstånd för konkursförvaltaren. I anvisningen till lagen sägs följande: "Myndigheten skall behandla en sådan ansökan med förtur". En rimlig handläggningstid är längst en vecka enligt propositionen. Verksamheten kan sedan drivas vidare. Tillstånd ges regelmässigt på ett så smidigt sätt att allmänheten och andra restaurangföretagare inte märker någon skillnad. En konkurs är en följd av att väsentliga förutsättningar för att driva verksamheten saknats. Vilka dessa är varierar från fall till fall, men otillräcklig finansiering, felbedömning av marknaden, kunskapsbrister hos företagaren m m är vanliga anledningar. I allt för många konkurser redovisar konkursförvaltarna också att det förekommit brister i bokföring och redovisning m m. D v s konkursen har föregåtts av ett eller flera brott. När alkohollagen infördes föreslog SHR att undantaget för konkursfall skulle utgå och att man även i dessa fall skulle vara hänvisad till normala rutiner för att söka nytt serveringstillstånd. Så blev nu inte fallet. Den smidiga handläggningen i samband med konkurs är inte rimlig mot bakgrund av de långa handläggningstiderna för vanliga tillstånd.
I lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) gällde enligt 63 § att konkursbo med tillstånd till servering av alkoholdrycker kunde fortsätta rörelsen ifall anmälan därom gjordes till tillståndsmyndigheten senast två månader efter beslut om förvaltare.
Alkoholpolitiska kommissionen anförde i delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) angående konkurser (s. 153 f):
... Det finns exempel på att restaurangföretag delat upp verksamheten i olika bolag och sedan begärt förlustbolaget, som ofta innehållit personalkostnaderna, i konkurs samtidigt som hyresrätt och restauranginventarier funnits i ett annat bolag. Kapital har därmed räddats från konkursen, medan förlustbolaget bara har skulder och inga pengar att betala ut löner med. Personalen får vanligtvis ut sina löner ändå genom den statliga lönegarantin. År 1991 begärdes 995 restauranger i konkurs och från lönegarantin utbetalas varje år ca 800 miljoner kronor till restaurangbranschen. Erfarenheten har också visat att mindre seriösa tillståndshavare efter en konkurs inte är lika noga med att följa gällande bestämmelser. ... Kommissionen föreslår att serveringstillståndet automatiskt skall upphöra vid konkurs, men att en konkursförvaltare skall kunna ansöka om att fortsätta driften med bibehållande av tillståndet. En sådan ansökan skall i så fall behandlas med förtur. Tillståndsmyndigheten har då möjlighet att ta ställning till förslag om rekonstruktion. En eventuellt ny ägare av rörelsen genomgår sedan lämplighetsprövning i vanlig ordning.
Sedan 1995 gäller enligt alkohollagens 7 kap. 17 § andra stycket följande:
Har den som fått tillstånd försatts i konkurs, upphör tillståndet att gälla omedelbart. Vill konkursboet fortsätta rörelsen skall ansökan göras hos tillståndsmyndigheten. Myndigheten skall behandla en sådan ansökan med förtur.
I författningskommentaren anges att en rimlig handläggningstid är längst en vecka.
3.7.2. Något om konkursförvaltning
Under en konkurs omhändertas tillgångarna, enligt 1 kap. 1 § konkurslagen (1987:672) (KL), för borgenärernas räkning, av konkursboet. Sedan ett beslut om konkurs har meddelats, får gäldenären inte råda över egendom som tillhör konkursboet. Han får heller inte åta sig sådana förbindelser som kan göras gällande i konkursen (3 kap. 1 § KL). Förvaltningen av ett konkursbo handhas av en eller flera förvaltare. Förvaltningen av boet står under tillsyn av kronofogde-
myndigheten (7 kap. 25 § KL). En förvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget (7 kap. 1 §). Det åligger förvaltaren att ta tillvara borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling av boet (7 kap. 8 § KL). En rörelse som drivs vidare av konkursboet får fortsättas längre tid än ett år endast om det finns särskilda skäl för det (8 kap. 2 § KL).
En konkursförvaltare, vanligen en advokat, utses av tingsrätten. Innan rätten utser förvaltare skall tillsynsmyndigheten (kronofogdemyndigheten) höras (7 kap. 3 § KL). Syftet med förvaltningen är att rädda så mycket pengar som möjligt åt det allmänna och andra fordringsägare, t.ex. banker, leverantörer, hyresvärd samt att försöka trygga fortsatt anställning för personal. En konkursförvaltare erhåller ett arvode och har ingen del i eventuell vinst. Sådan tillfaller konkursboet. Om en förvaltare visar sig inte vara lämplig skall rätten, enligt 7 kap. 5 § KL entlediga honom.
Konkursförvaltaren driver vanligen inte rörelsen personligen utan tillsätter en erfaren företagsledare, ett ombud, att leda verksamheten. När det gäller restaurangkonkurser kan dessa personer vara f.d. krögare eller andra personer med eget förflutet inom restaurangbranschen. Det finns företag som har specialiserat sig på konkursförvaltning.
Vanliga orsaker till konkurser inom restaurangnäringen är
- för höga investeringskostnader i förhållande till försäljningsresultatet. Det finns ibland en "övertro" på vad man kan åstadkomma i den hårda konkurrensen med andra krogar, medan verkligheten är att branschen kännetecknas bl.a. av mycket små vinstmarginaler.
- allmänt dåliga konjunkturer. Restaurang- och nöjessektorn är bland de först drabbade när folk får ont om pengar.
- stora skatteskulder.
- att lokalhyrorna höjs för attraktiva innerstadslokaler. Så småningom passeras smärtgränsen.
- för stora "läckage" i verksamheten, t.ex. omfattande personalstölder.
Antalet konkurser har dock allmänt sett minskat från toppnoteringarna i början av 1990-talet. För hela Sverige handlar det om en nedgång från ca 22 000 år 1992 till ca 6 000 år 1998. Restaurangkonkurserna utgör endast en mindre del av dessa. Enligt uppgift från Stockholms stad rapporterades sju restaurangkonkurser år 1997 och fem år 1998 inom kommunen avseende restauranger med serveringstillstånd. (I Stockholm finns ca en femtedel av landets totala antal serveringstillstånd.)
En erfaren förvaltare av restaurangkonkurser uppger i kontakter med utredningens sekretariat att det första en konkursförvaltare gör är att byta lås till restaurangen, se till att de gamla ägarna inte längre har något som helst inflytande över den fortsatta driften och stoppa eventuella läckage. Därefter sker ofta förhandlingar med fordringsägare. Om det är ändamålsenligt fortsätter konkursförvaltaren att driva rörelsen under en viss period för att bl.a. få in ytterligare kapital till konkursboet. Därigenom kan utdelningen till borgenärerna bli större. Driften är dock hela tiden tillfällig och skall avvecklas. Det ingår i uppgiften att försöka hitta en ny, seriös ägare.
Ett djupare syfte med konkurslagstiftningen, än att sedan konkursen är ett faktum i efterhand tillgodose enskilda borgenärer, är att det skall finnas en grundtrygghet för presumtiva borgenärer. Genom att garantera denna trygghet ges förutsättningar för ett fungerande näringsliv. En leverantör, finansinstitut eller annan kreditgivare måste våga leverera varor på kredit eller låna ut pengar för start, underhåll och utveckling av en rörelse.
Ett alternativ till konkurs för företag som har hamnat på obestånd är att ansöka om företagsrekonstruktion hos tingsrätten enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. En sådan rekonstruktion förutsätts uppfylla två syften, dels en refinansiering och dels en rekonstruktion av själva verksamheten. Föreligger dessa förhållanden kan tingsrätten utse en rekonstruktör. Denne är vanligen en erfaren insolvensjurist eller ekonom. Primärt ifrågakommer som rekonstruktörer tjänstemän vid t.ex. Ackordscentralen eller erfarna konkursförvaltare. Rekonstruktörens arbete påminner i allt väsentligt om konkursförvaltarens. En skillnad är dock att företagets ägare fortfarande finns kvar i ledningen för företaget, om än med begränsad handlingsfrihet. Om företagsrekonstruktionen inte lyckas, leder obeståndsfallet till konkurs.
3.7.3. Nuvarande lagtillämpning i kommunerna
Någon egentlig tillståndsprövning förekommer inte vid ansökningar från konkursförvaltare. Den personliga lämpligheten anses redan ha prövats av tingsrätten. Det vanliga är att beslut om serveringstillstånd för viss tid meddelas inom längst ett par dagar. Detta kan sedan förlängas genom ett enkelt förfarande. Traditionen från LHD-tiden och alkohollagens bestämmelse om skyndsam handläggning är styrande för kommunerna. Det är mycket ovanligt med administrativa ingripanden gentemot en konkursförvaltare, men det har förekommit. Skulle en konkursförvaltare t.ex. göra sig skyldig till servering av alkoholdrycker
till underåriga kan serveringstillståndet ifrågasättas som för vilken tillståndshavare som helst.
3.7.4. Överväganden
Dagens regler innebär att tillståndsmyndigheten får en omedelbar kunskap och (viss) insyn i konkursen. Det är en väsentlig skärpning gentemot tidigare regler i LHD om att konkursförvaltare utan att ens behöva meddela tillståndsmyndigheten förrän efter två månader kunde driva rörelsen vidare "som om ingenting hänt". Med den korta handläggningstid som angetts i förarbetena till alkohollagen kan kommunen dock inte göra mer än en ytterst summarisk tillståndsprövning. Tiden medger knappast ens att tillståndsmyndigheten tar kontakt med skatte-, polis- och kronofogdemyndigheter samt miljöförvaltning/motsvarande. Enligt utredningens mening bör åtminstone en sådan grundläggande kontroll alltid göras, även om det innebär att handläggningstiden kan förlängas något.
Vidare är en konkursförvaltare visserligen prövad angående sin personliga lämplighet av tingsrätten, men i den prövningen ingår inte hans förmåga att bedriva alkoholservering med iakttagande av alkohollagens regler. Eftersom det dessutom är vanligt att för den egentliga driften av verksamheten engageras personer/företag som har specialiserat sig på detta finns det enligt utredningens mening anledning för tillståndsmyndigheten att ta kontakt med konkursförvaltaren och/eller dennes ombud för att bilda sig en uppfattning om hur alkoholserveringen kommer att bedrivas fortsättningsvis. (Det finns exempel på konkursförvaltare som drivit konkursboet på ett ekonomiskt klanderfritt sätt, men samtidigt åsidosatt väsentliga regler i alkohollagstiftningen.) Om den egentliga driften skall skötas av någon annan bör dennes personliga lämplighet undersökas.
Enligt reglerna i konkurslagen får en konkursförvaltare fortsätta att driva verksamheten mer än ett år endast om särskilda skäl föreligger. Utredningen anser att detta motiverar att tillståndsmyndigheten endast utfärdar tidsbegränsade serveringstillstånd till konkursbo. Detta är också det vanliga i praktiken. En tidsrymd om längst sex månader kan vara ett lämpligt riktmärke. Kommunen kan då göra en avstämning av hur verksamheten dittills har bedrivits. En bättre kontakt mellan konkursförvaltare och tillståndsmyndighet skulle därmed troligen också skapas. I sammanhanget bör också poängteras att även en konkursförvaltare måste iaktta alkohollagens bestämmelser och bör omfattas av sedvanlig tillsyn. Det finns ingen anledning för kommunen att undanta restauranger i konkurs från tillsynsverksamheten.
Med ovan angivna åtgärder för att förbättra prövningen av ansökningar om serveringstillstånd från konkursbon bör enligt utredningens mening i stor utsträckning kunna undvikas att oseriösa företagare som försatts i konkurs tillskansar sig några obehöriga fördelar. Utredningen, som erinrar om att konkursförfarandet syftar till att skydda borgenärerna och inte konkursgäldenären, är däremot inte beredd att ställa sig bakom förslaget om att regeln om förtur vid behandling av ansökan från konkursbo helt skulle tas bort. En sådan ändring skulle i första hand drabba borgenärerna och skulle i förlängningen kunna medföra svårigheter för seriösa restaurangföretag att få behövliga krediter.
3.8. Kassaregister
Utredningens förslag: Innehavare av serveringstillstånd skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett kassaregister som uppfyller vissa krav samt erbjuda kunden kvitto. Undantagna är innehavare av tillfälliga tillstånd till servering i slutet sällskap. Tillståndsmyndigheten skall även kunna medge undantag för vissa stadigvarande slutna sällskap, såsom ideella föreningar och liknande.
3.8.1. Ärendet
I en skrivelse 1999-10-27 till Justitiedepartementet från regionala samarbetsorganet SAMEB Stockholm (SAMarbete mot Ekonomisk Brottslighet) föreslås att krav på kassaregister införs i restaurangbranschen. I skrivelsen framförs:
... Arbetet med Operation Krogsanering i Stockholms län har visat att det förekommer ett utbrett fusk med kassaregister i restaurangbranschen. Vid flera tillfällen har det konstaterats att all försäljning inte stämplas in. Detta innebär att tillståndshavaren till skattemyndigheten redovisar en betydligt lägre omsättning än den verkliga. I många fall kan det antas att det undanhållna beloppet använts till att betala svarta löner eller köpa in varor "vid sidan om". Dessa mindre nogräknade näringsidkare skaffar sig på detta sätt otillbörliga konkurrensfördelar vilket gör det mycket svårt för de seriösa att överleva. De flesta kassaregister har en s.k. övningsfunktion som är tänkt att användas vid träning. När övningsfunktionen är inställd noteras inte inslagen på kassaregistrets kontrollremsa. Det har kommit till vår kännedom att detta är en vanlig metod att skaffa sig oredovisade intäkter. Eftersom inslagen inte noteras på kontrollremsan men gästen
får ett kvitto med rätt inslaget belopp är detta förfaringssätt näst intill omöjligt att avslöja. Seriösa försäljare av kassaregister uppger att de har problem att sälja sina produkter beroende på att det finns försäljare som använder möjligheten att fuska med övningsfunktionen som ett försäljningsargument. Argumentet "visst är vår produkt dyrare än X:s men det tjänar Du snart in genom att lura myndigheterna" är inte ovanligt. Det finns i dag inga bestämmelser om kassaregistrets konstruktion, säkerhetsfunktioner och vilken typ av ekonomiska rapporter som registret ska lämna. De kassaregister som finns på marknaden är enbart konstruerade med tanke på restaurangens redovisning och den internkontroll som restaurangen utövar mot sina anställda.
Kassahanteringen inom restaurangbranschen har utvecklats från finmekaniska apparater till datoriserade elektroniska terminaler där både mjuk- och hårdvaran kan manipuleras för att dölja ett sofistikerat skattebedrägeri med hjälp av kassaregistret. Konsekvensen av lagstiftningens brist på föreskrifter om externa kontrollfunktioner i restaurangernas kassaregister medför att de mest avancerade skatteundandragandena således är svåra att upptäcka. Från kontrollsynpunkt vore det därför önskvärt om det infördes en licens och godkännande av de registersystem och de säkerhetsfunktioner som bör finnas. Att det finns behov av ekonomisk kontroll särskilt vad gäller restaurangbranschen visar inte bara erfarenheterna från Operation Krogsanering. I maj 1999 utkom den uppmärksammade rapporten Krogbranschens mörka sida av forskarna Tage Alalehto och Bill Sund. Forskarna visade bl.a. att många krögare inte har några som helst moraliska betänkligheter inför krogfusket. ... De typgodkända kassaregistren bör vara försedda med revisionsminne (grand total) som visar den ackumulerade försäljningen. Grand totalen — som ska framgå av tömningskvittot — ska visa både plus- och minusregistreringar. Minnet ska inte gå att nollställa. Kvittot ska vara försett med kontrollnummer (Z-nummer) som inte kan nollställas eller avlägsnas från tömningskvittot. Det bör tydligt framgå när övningsfunktionen använts. Alternativt förbjuds användande av denna funktion. Vidare bör terminalerna vara utrustade med funktioner för varje varuslag som omfattas av skyldigheten att lämna restaurangrapport. Bestämmelserna bör utformas så att någon myndighet utfärdar godkännande för de serviceföretag som får utöva kontroll och service av kassaregistren.
SAMEB:s skrivelse med hemställan om att införa krav på kassaregister och kvitton i restaurangbranschen innebär en närmare precisering av Branschsaneringsutredningens förslag om motsvarande krav för all kontanthandel. Definitionsmässigt är det inga problem att identifiera vad som menas med restauranger och SAMEB föreslår att kravet på godkända kassaregister och skyldigheten att lämna kvitton i första hand skall omfatta dem som beviljats tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten. Justitiedepartementet överlämnade skrivelsen direkt till Alkoholutredningen för närmare överväganden.
Forskningsrapport om den ekonomiska skötsamheten i restaurangbranschen
I skrivelsen till Justitiedepartementet hänvisade SAMEB till forskningsrapporten Krogbranschens mörka sida som utkom i maj 1999. Studien bygger bl.a. på djupintervjuer med 120 krögare och ingår i forskningsprojektet Ekonomisk brottslighet inom restaurangbranschen, som letts av forskare vid Umeå universitet. I rapporten beskrivs ingående hur fifflet med kassaapparater, svarta löner och s.k. krympning av verksamheten bedrivs. Den allmänna inställningen inom branschen till undanhållande av skattemedel framgår mycket tydligt. Det har enligt rapporten t.o.m. gått så långt att det s.k. krogfusket har blivit en mer eller mindre vedertagen branschkultur.
3.8.2. Branschsaneringsutredningens förslag
Branschsaneringsutredningen (se närmare avsnitt 3.3.3) ägnar restaurang-, bygg-, frisör-, städ- och taxinäringarna samt torghandeln stor uppmärksamhet. Det utbredda fusket med skatteundandraganden inom framför allt dessa branscher föranledde utredaren att föreslå att det införs ett krav på registrering av all försäljning i typgodkända kassaregister samt en skyldighet att lämna kunderna kvitton som framställs av registret. Lagtekniskt föreslog utredningen att en ny paragraf tas in i bokföringslagen om skyldighet att använda godkänt kassaregister för den som mot kontant betalning säljer varor eller tjänster.
I sina allmänna överväganden anförde Branschsaneringsutredningen (SOU 1997:111 s. 192 f) följande om krav på kassaregister och skyldighet att lämna kvitto.
Under utredningens arbete har det från många håll framförts krav om att det skall införas en skyldighet att registrera försäljning på kassaapparater och att lämna kunderna kvitto. Ett viktigt skäl är att registrering i kassaregister försvårar möjligheten till skattebrott i form av att inte alla intäkter tas upp i redovisningen. Registrering underlättar kontroll av en verksamhet. Det blir svårare att undanhålla försäljning och använda de oredovisade intäkterna till svarta löner. Branschsaneringsutredningen delar denna uppfattning. I bokföringslagen bör införas krav på att kontantförsäljning skall registreras i ett kassaregister. ... Kravet på typgodkända kassaregister bör kombineras med en skyldighet att tillhandahålla kvitto. Ett krav på att lämna kunden kvitto gör det svårare att underlåta registrering i kassaregister. Kunder som vet att de skall få ett kvitto kommer att uppmärksamma när de inte får det. På detta sätt kommer konsumenterna att fungera som draghjälp i strävandena att all försäljning skall stämplas in.
Utredningen ansåg att kravet på kassaregister och kvitto borde gälla all försäljning av varor och tjänster till konsumenter som sker mot kontant betalning. Det borde således gälla hela detaljhandeln med allt från matvaror till kapitalvaror av olika slag.
Branschsaneringsutredningens betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslaget om krav på kassaregister och kvitton. Några av instanserna har dock pekat på problem med att definiera vad som är kontant betalning och vilka näringsverksamheter som ska omfattas av kraven. En ny kassaapparat kan också vara en stor utgift för ett litet nystartat företag. Det finns gränsdragningsproblem som kan innebära att dispenser och undantag måste kunna medges.
3.8.3. Överväganden och förslag
Den i särklass vanligaste orsaken till återkallelser av serveringstillstånd är ekonomisk misskötsamhet av olika slag. Kraven på ekonomisk lämplighet hos tillståndshavare infördes under LHD-tiden och skärptes i alkohollagen, vilket bl.a. framgår av författningskommentaren till 7 kap. 7 § (prop. 1994/95:89 s. 103 f). Ett avsnitt ur denna text lyder:
En viktig del av en rörelses skötsel är bokföringen. Den ligger till grund för bl.a. inkomsttaxering, redovisning av mervärdeskatt och löner, källskatt, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgifter för anställda. En riktig bokföring är således ett krav för att en rörelse skall kunna skötas
på ett seriöst sätt. En bristfällig bokföring eller avsaknad av bokföring kan föranleda att en tillståndshavare bedöms som olämplig att fortsätta den tillståndspliktiga verksamheten.
Enligt 7 kap. 7 § alkohollagen gäller höga krav på den sökandes personliga lämplighet, framför allt i ekonomiskt avseende, för att beviljas — och kunna behålla — ett serveringstillstånd. Alkohollagen ställer också större krav på tillståndshavare avseende bokföringens beskaffenhet än vad som följer av sedvanliga regler för bokföring. T.ex. gäller att bokföringen skall vara så utformad att all försäljning av alkoholdrycker, för vart och ett av de förekommande varuslagen, redovisas. Det säger sig självt att utan ett fungerande kassaregister är det svårt att kunna efterleva dessa bestämmelser.
Utredningen anser det därför befogat att uppställa ett formellt krav på att alla transaktioner skall registreras i ett kassaregister. Om kravet på kassaregister begränsas till innehavare av serveringstillstånd faller en del av de tveksamheter som fanns hos remissinstanserna till Branschsaneringsutredningens förslag. Restauranger med tillstånd för alkoholservering till allmänheten har nästan undantagslöst redan minst ett kassaregister per serveringsställe. Den kostnad (uppskattad till ca 6 000 kronor i Branschsaneringsutredningens betänkande) som ett kassaregister skulle kosta torde inte vara något större problem för dessa restauranger. En annan tveksamhet var hur man skulle kunna definiera de företag som skall omfattas av kravet. Alla tillståndshavare/ restauranger med serveringstillstånd finns förtecknade hos de kommuner där restaurangerna är belägna. Dessutom finns ett nationellt register. Några svårigheter att veta vilka företag kravet gäller föreligger således inte. Det skulle dock föra alltför långt att uppställa detta krav för alla innehavare av serveringstillstånd. När det gäller slutna sällskap kan skyldighet att ha kassaregister te sig onödigt betungande i vissa fall. Kassaregister bör främst krävas för sådana slutna sällskap som driver en restaurangliknande verksamhet såsom vissa klubbar. Detta bör emellertid kunna beaktas genom att tillståndsmyndigheten kan medge undantag från krav på kassaregister för bl.a. ideella föreningar. Vidare bör innehavare av tillfälliga tillstånd för servering i slutet sällskap vara undantagna från kravet.
Det finns i dag ingen laglig skyldighet att lämna kvitton i samband med kontantförsäljning, men det betraktas som god redovisningssed att göra det. Sveriges Hotell & Restaurangföretagare (SHR), som efter sammanslagningen med Svenska Restauratör Förbundet (SRF) organiserar merparten av landets restauranger med serveringstillstånd, har gått längre än så. Ett av kraven för att bli medlem i förbundet är nämligen att företaget i fråga alltid lämnar kvitton i samband med
restaurangförsäljning. Utredningen, som noterar att ett krav på att erbjuda kunden kvitto torde medverka till skärpta rutiner i kassahanteringen, anser mot denna bakgrund rimligt att detta förfaringssätt får stöd i alkohollagen. Skyldigheten att registrera all försäljning i kassaregister bör således enligt utredningens mening kombineras med en skyldighet att erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto.
SAMEB:s och Branschsaneringsutredningens intentioner om ”typgodkända” kassaregister är vällovliga. Ett eventuellt ”typgodkännande” av kassaregister är emellertid förenat med såväl tekniska som EG-rättsliga svårigheter. Ett typgodkännande i SAMEB:s och Branschsaneringsutredningens mening förutsätter att kassaregistren på något sätt plomberas så att de inte går att manipulera efter godkännandet. Sådan plombering sker av taxametrar enligt bestämmelserna i yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779), men någon utarbetad standard för ett motsvarande förfarande med kassaregister finns inte i dag. Om Sverige skulle vilja införa sådana regler måste dessutom beaktas Europaparlamentets och rådets direktiv (EG) nr 98/34 av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Direktivet innebär att ej EGharmoniserade handelshinder måste anmälas till EG-kommissionen, som efter hörande med övriga medlemsländer, godkänner eller avslår ansökan.
Inget hindrar att Sverige — om och när en teknisk standard för kassaregister har utarbetats — lämnar in en sådan ansökan till EGkommissionen. I dagsläget anser utredningen emellertid att det inte finns möjlighet att gå längre än att i lagtexten uppställa kravet att kassaregistret på ett tillförlitligt sätt skall utvisa alla transaktioner som gjorts. Regeln bör kompletteras med ett bemyndigande till Stabsmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om kassaregister. En vägledning för vad föreskrifterna bör innehålla framgår av SAMEB:s skrivelse.
SAMEB:s förslag om godkännande av serviceföretag som får utöva kontroll av kassaregistren riskerar att bli administrativt alltför betungande. Tillsynen över restaurangerna bör bedrivas som hittills. Ingenting hindrar emellertid att myndigheterna, om de så finner lämpligt, tar hjälp av utomstående expertis vid kontroll av teknisk apparatur.
3.9. Verkställighet av beslut enligt alkohollagen
Utredningens bedömning: Ingen ändring bör göras när det gäller verkställighet av beslut enligt alkohollagen.
3.9.1. Bakgrund
Beslut enligt alkohollagen gäller omedelbart. Den aktuella paragrafen i kapitel 9 lyder:
1 § Beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
I propositionen (1994/95:89) Förslag till alkohollag anförs i författningskommentaren:
Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt 25 § LTD och 67 § LHD, med undantag för att det är andra beslutsmyndigheter. Alkoholinspektionen respektive kommunen bör i varje enskilt ärende enligt lagen överväga om verkställigheten av beslutet kan eller bör skjutas upp till dess det vunnit laga kraft. Mot bakgrund av lagstiftningens karaktär av social skyddslagstiftning föreskrivs dock som huvudregel att samtliga beslut enligt lagen skall gälla omedelbart, oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft. I samband med överklagande till länsrätten kan i förekommande fall inhibition yrkas.
Som framgår av kommentaren fanns motsvarande bestämmelse även i tidigare lagstiftning.
I en skrivelse till Socialdepartementet 1998-12-03 från Svenska Restauratörförbundet (SRF) hemställs om att alkohollagen ändras så att huvudregeln är att beslut enligt lagen verkställs när det vunnit laga kraft och att endast när det föreligger synnerliga skäl bör beslutet gälla omedelbart. I skrivelsen anförs vidare:
Enligt SRF:s uppfattning tillämpar kommunerna lagen regelmässigt på så sätt att kommunens beslut gäller omedelbart. Detta utan att prövning skett om sociala skyddsbehov verkligen föreligger härför. Även i fall av t.ex. brister i ekonomisk skötsamhet återkallas serveringstillståndet genom beslut med omedelbar verkställighet. Någon möjlighet för före-
tagaren att i sådant fall vidta åtgärder såsom uppsägning av personal, avveckla eller överlåta rörelsen föreligger inte tidsutrymme för. Situationen med omedelbart indraget serveringstillstånd innebär vanligtvis en omgående likviditetsbrist och obeståndssituation med konkurs som följd. Den uppkomna situationen innebär förutom personlig och ekonomisk tragedi för företagaren och personal även irreparabel ekonomisk skada. Små möjligheter finns i denna situation att överlåta verksamheten och för det fall så sker, är marknadsvärdet ytterst lågt, p.g.a. dåligt renommé genom indragna rättigheter. Möjligheten att i länsrätten överklaga kommunens beslut och begära inhibition, dvs. att beslutet i avvaktan på slutlig prövning inte skall gälla är alltför tidskrävande. Ett beslut om inhibition kan ta upp till 10 dagar och stora ekonomiska skadeverkningar uppkommer under tiden. Företagare upplever dessutom att grunderna för att medge inhibition inte tillämpas på likartat sätt i domstolarna.
Regeringen beslutade den 25 februari 1999 att överlämna skrivelsen till Alkoholutredningen för närmare utredning.
3.9.2. Den praktiska lagtillämpningen
I de allra flesta fall återkallas ett serveringstillstånd p.g.a. ekonomiska oegentligheter, allmän oordning/onykterhet eller alkoholservering till underåriga. Den allmänt rådande inställningen hos tillståndsmyndigheterna är att det inte går att vänta med verkställighet av återkallelser i dylika fall. Ett skäl till detta är att tillståndshavare som vet att serveringstillståndet skall återkallas tenderar att ta ut så mycket som möjligt ur företaget den sista tiden. Detta kan innebära att tillståndshavaren åsidosätter ännu fler regler i alkohollagen. Det finns många exempel på detta under årens lopp. I detta sammanhang är det ingen större skillnad mellan ekonomiska och andra oegentligheter. Arbetet med Operation Krogsanering i Stockholms län har bl.a. givit den erfarenheten att när det gäller restaurangrörelser som är ekonomiskt misskötsamma gäller det att verkställa återkallelser snarast möjligt, annars är risken stor att företagaren "dränerar" restaurangföretaget på alla tillgångar den sista tiden.
Att marknadsvärdet på restaurangen sjunker om rättigheterna dras in är en följd av de misstag som tillståndshavaren uppenbarligen gjort sig skyldig till, men är ändå en sanning med modifikation. Sedan alkohollagen trädde i kraft kan man inte längre överlåta alkoholrättigheterna på någon annan. Alla personer som förvärvar en restaurangrörelse — med
eller utan serveringstillstånd — måste ansöka om nytt tillstånd hos kommunen, om han vill servera alkoholdrycker. Det har tagit några år innan detta har slagit igenom när marknadsvärdet på en restaurang skall bestämmas. Numera vet de flesta presumtiva köpare om de nya reglerna.
Det ovan sagda hindrar inte att tillståndsmyndigheterna ändå har att ta ställning till bisatsen i 9 kap. 1 § "om inte något annat anges i beslutet". I praktiken torde det dock vara så att tillståndsmyndigheterna så gott som aldrig ens överväger möjligheten att skjuta upp verkställigheten. Någon statistik finns inte på detta område. Stockholms stad har dock använt sig av denna möjlighet vid åtminstone tre tillfällen. Frågan har främst kommit upp i fall när det kan övervägas att skjuta upp verkställigheten i avvaktan på exempelvis en ombildning av restaurangföretaget.
3.9.3. Överväganden
Alkoholutredningen har övervägt förutsättningarna för en ändring av 9 kap. 1 § av innebörd att ett beslut enligt alkohollagen verkställs först när det vunnit laga kraft, dvs. när sista rättsliga instans har avgjort ett eventuellt överklagande, men att beslutet kan förordnas att gälla omedelbart om tillståndsmyndigheten finner skäl för det. Detta skulle innebära en slags omvänd presumtion, varigenom kommunen tvingas ta ställning till beslutets verkställighet. En sådan ordning riskerar dock att medföra att en återkallelse kan dröja flera år innan den verkställs. Det kan te sig stötande om de förhållanden som föranlett återkallelsen tillåts fortsätta under lång tid utan några konsekvenser. Det normala är också att förvaltningsbeslut av denna typ gäller omedelbart. Utredningen finner inte att det finns tillräckliga skäl att föreslå någon annan ordning när det gäller alkohollagen.
Utredningen vill dock erinra om de möjligheter som finns att begära inhibition enligt förvaltningsprocesslagen samt om vad regeringen anförde i propositionen till alkohollagen om att ”kommunen bör i varje enskilt ärende enligt lagen överväga om verkställigheten av beslutet kan eller bör skjutas upp till dess det vunnit laga kraft”. Det är angeläget att kommunerna blir medvetna om att verkställighetsfrågan ibland kan vara tveksam och att de vid behov utnyttjar den undantagsmöjlighet som finns. Enligt utredningens mening bör uppskov med verkställighet av en återkallelse emellertid inte komma i fråga vid ordningsstörningar eller servering till underåriga. Återkallelsen är ju i första hand att betrakta som en skyddsåtgärd.
3.10. Överklagningsrätt
Utredningens bedömning: En möjlighet för annan myndighet att överklaga kommunala beslut om tillstånd enligt alkohollagen bör inte införas. Skulle en kommun bevilja tillstånd i strid med alkohollagens bestämmelser är det en uppgift för tillsynsmyndigheterna, i första hand länsstyrelsen, att påtala detta för kommunen.
3.10.1. Bakgrund
Beslut om serveringstillstånd har under större delen av 1900-talet fram till år 1996 fattats av tjänstemän vid länsstyrelserna. Kommunerna var tillförsäkrade ett inflytande över alkoholserveringen genom det kommunala vetot. Detta utövades i regel genom beslut i politiska nämnder. Utskänkningspolitiken präglades under i stort sett hela 1900talet av restriktioner och begränsning av tillgängligheten. Vetot användes därför endast till att stoppa nyetableringar. Något behov av kommunalt inflytande över länsstyrelsernas beslut om avslag eller ingripanden mot redan utfärdade serveringstillstånd ansågs inte föreligga. Risken för ett "felaktigt" bifallsbeslut bedömdes som ganska ringa i och med att både kommunen och länsstyrelsen oberoende av varandra kunde besluta om att stoppa respektive avslå en ansökan, varvid även förutsättningarna för ett bifall prövades av båda myndigheterna. Det var dock länsstyrelsen som hade "sista ordet" och som hade att pröva lagligheten vid bifallsbesluten. Den alkoholpolitiska bedömningen överläts i regel helt och hållet till kommunen.
I samband med Sveriges närmande till Europa genom EES och EG i början av 1990-talet var det nödvändigt att se över bestämmelserna i alkohollagstiftningen. Två utredningar, Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/LVM-utredningen, tillsattes av regeringen för att utvärdera den dittillsvarande alkoholpolitiken och föreslå förändringar i ett EES-/EG-perspektiv respektive göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) fördes över till kommunerna. Båda utredningarna fann att vilken myndighet som än beslutade om utskänkningen och oavsett EES-avtal eller svenskt medlemskap i EG, så måste det kommunala vetot avskaffas. Vetot ansågs inte förenligt med artikel 6 i Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, som Sverige hade anslutit sig till. Alla beslut som rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter skall kunna sakprövas av domstol. Om tillståndsprövningen dessutom flyttades från länsstyrelserna till kommunerna, skulle
detta innebära att kommunerna fick inflytande över alkoholserveringen även utan veto.
De två utredningarna var överens om att tillståndsprövningen skulle kommunaliseras, men när det gällde vilken myndighet som skulle besluta om administrativa ingripanden gick meningarna isär. Alkoholpolitiska kommissionen konstaterade att länsstyrelserna under årens lopp hade byggt upp en bred erfarenhet på området och att de hade en väl fungerande organisation för att smidigt, opartiskt och juridiskt korrekt kunna besluta om eventuella sanktioner. Enligt kommissionens uppfattning var länsstyrelserna därför bäst lämpade att besluta i dessa ärenden, och det anfördes att det skulle vara svårt att tänka sig att ett beslut om återkallelse av ett serveringstillstånd kan bli föremål för en politisk omröstning i kommunal nämnd. Kommunens inflytande över eventuella sanktioner skulle i stället säkerställas genom att kommunen gavs initiativrätt i dessa frågor. LHD/LVM-utredningen ansåg det som principiellt viktigt att hålla samman de tre funktionerna tillståndsgivning, löpande tillsyn och återkallelser m.m. hos en och samma myndighet. För enskilda tillståndshavare vore det också en nackdel att behöva korrespondera med två myndigheter i stället för en, med därav följande risk för olika besked och bedömningar. Utredningen ansåg att såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska och ekonomiska skäl talade för att dessa funktioner inte skulle splittras på två myndigheter.
Med liknande argument fördes sedan diskussionerna om kommunala bifallsbeslut (och även beslut om att inte återkalla ett serveringstillstånd) skulle kunna överklagas. Alkoholpolitiska kommissionen framförde i delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) att länsstyrelsen i sin framtida tillsynsroll skulle ha möjlighet att överklaga ett kommunalt beslut om serveringstillstånd. Motivet var att komma tillrätta med eventuella beslut som tillkommit i strid med lagstiftningens intentioner. Kommissionen föreslog även att boende som riskerar att utsättas för betydande störningar från näraliggande restauranger skulle tillförsäkras överklagningsrätt. LHD/LVMutredningen ansåg i sitt betänkande Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården (SOU 1993:31) att möjlighet för länsstyrelsen att överklaga kommunala beslut vore otillfredsställande med hänsyn till att den enskilde tillståndshavaren kan hamna i en process mellan två myndigheter. Även praktiska och ekonomiska skäl anfördes mot förslaget. I vilken utsträckning t.ex. grannar kan ha rätt att överklaga ett beslut om serveringstillstånd ansåg utredningen får besvaras genom rättspraxis, och det saknades skäl att införa från den normala förvaltningsprocessen avvikande regler om överklagande.
Efter remissbehandling, där åsikterna i dessa frågor gick kraftigt isär bland remissinstanserna, bestämde sig regeringen i propositionen
Förslag till alkohollag 1994/95:89 för att gå på LHD/LVM-utredningens linje om att kommunerna (även) skulle besluta om administrativa ingripanden samt att någon särskild överklagningsrätt inte skulle införas. Riksdagen beslutade också i enlighet därmed i december år 1994.
3.10.2. Branschsaneringsutredningen
Branschsaneringsutredningen (se närmare avsnitt 3.3.3) föreslog bl.a. att Alkoholinspektionen skulle få överklaga kommunernas beslut i ärenden om serveringstillstånd och att kommunen skulle bereda länsstyrelsen möjlighet att yttra sig i tillståndsärenden. Regeringen har senare överlämnat dessa frågor till Alkoholutredningen för närmare överväganden.
Branschsaneringsutredningen framförde att det av länsstyrelsernas rapporter till Alkoholinspektionen (mars 1997) framgick att kommunerna hade svårigheter med den ekonomiska prövningen. Bl.a. hade sex län rapporterat att beslut hade fattats av kommunerna som inte överensstämde med gällande lag. Från ett norrlandslän uppgavs att tio beslut i strid med alkohollagens bestämmelser fattats i det länet. Fem länsstyrelser angav att det i kommunerna uppstod krockar mellan näringspolitik och alkoholpolitik. I betänkandet anfördes (s. 138 ff) tre skäl till att på nytt ta upp frågan om statliga myndigheters ställning och inflytande över serveringstillståndsfrågor.
Det ena skälet är den ekonomiska brottsligheten och det hot den utgör mot välfärdsstaten. Regionalt har lokala myndigheter över hela landet slagit sig samman i gemensamma projekt för att sätta stopp för olika företeelser inom den ekonomiska brottsligheten. Exempel på det är vad som kallas Operation Krogsanering och regionala samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet, vilka leds av landshövdingen (förordning [1997:899] om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet). Syftet är att bekämpa den ekonomiska brottsligheten, tidigt uppmärksamma nya inslag i denna, utarbeta en gemensam strategi för kampen mot ekonomisk brottslighet samt ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda insatser. Ett flertal myndigheter medverkar i samarbetet och länsstyrelsen är sammanhållande. Länsstyrelsen får därigenom unik information och kunskap om den ekonomiska brottsligheten i länet. Det andra skälet att ta upp frågan efter så kort tid, enligt Branschsaneringsutredningen, är att det har framförts att kommunerna har svårigheter att tillämpa alkohollagen när det gäller de ekonomiska och juridiska bedömningar som skall göras i samband med en
tillståndsprövning. Dessa svårigheter kvarstår enligt länsstyrelsernas rapporter till Alkoholinspektionen i mars 1997. Det tredje skälet är en invändning som framfördes redan under remissbehandlingen av de två betänkandena som ledde till att frågor om serveringstillstånd fördes över på kommunerna, nämligen att man med ett så stort antal beslutsfattare riskerar att rättstillämpningen inte blir enhetlig. Kommunaliseringen av beslutanderätten har inneburit att antalet myndigheter som beslutar i serveringstillståndsfrågor ökat från 24 till 286. I några kommuner har beslutanderätten spritts ytterligare genom att tillståndsfrågorna lagts på kommundelsnämnder. Enligt Branschsaneringsutredningen är det, särskilt för de enskilda restaurangägarna, ett oeftergivligt krav att lika fall behandlas lika.
Utredningen anför vidare att det är svårt att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning inom ett område om inte tveksamma fall kan prövas av domstol. Beslut om bifall till en ansökan om serveringstillstånd kan, om man bortser från grannars och liknandes begränsade möjligheter, inte överklagas och således inte prövas av domstol. Tillämpningen av reglerna om serveringstillstånd kräver erfarenhet och särskild kompetens, vilket enligt utredningen, inte ens på sikt kommer att kunna finnas i annat än de större kommunerna. Därför, menar man, finns det skäl att införa en möjlighet att överpröva kommunala beslut om serveringstillstånd. Utredningen föreslår att en statlig myndighet som har att bevaka alkohollagens tillämpning får rätt att överklaga kommunala beslut i frågor om serveringstillstånd.
Utredaren för sedan ett resonemang om vilken statlig myndighet som är bäst lämpad att få denna överklagningsrätt och stannar för Alkoholinspektionen. För att felaktiga beslut skall kunna uppmärksammas i tid fordras dock särskild bevakning av kommunernas ärenden angående alkoholservering. Detta, anser utredaren, är en uppgift för länsstyrelsen i rollen som ansvarig för den regionala tillsynen. Genom att permanenta övergångsbestämmelsen om att länsstyrelsen skall beredas tillfälle att yttra sig innan kommunen får verkställa ett beslut om serveringstillstånd kan länsstyrelsen hålla sig informerad. Det ankommer sedan på länsstyrelsen att underrätta Alkoholinspektionen om frågor som bör överklagas.
Angående domstolsförfarandet föreslår utredningen att Alkoholinspektionen får partsställning i överklagade mål om serveringstillstånd och att kommunen utesluts från deltagande i domstol i de mål som inspektionen har överklagat. Alkoholinspektionen får där förutsättas helt ta tillvara det allmännas intresse. Det betyder att när både sökanden och inspektionen överklagar ett beslut om serveringstillstånd, blir det Alkoholinspektionen ensam som kommer att företräda det
allmännas intresse. Inspektionen skall också kunna biträdas vid domstolsförhandlingarna av respektive länsstyrelse.
Remissutfallet av Branschsaneringsutredningens betänkande
Branschsaneringsutredningen har utarbetat en mängd förslag i syfte att motverka den ekonomiska brottsligheten. Förslagen rör olika branscher och har sorterats in under olika departements ansvarsområden. Följande sammanställning av remissutfallet behandlar endast förslaget om överklagningsrätt för Alkoholinspektionen.
Svea Hovrätt anför att regeringen i propositionen till alkohollagen inte ansåg det lämpligt — och inte heller logiskt — att överflytta beslutanderätten till kommunerna samtidigt som staten förbehöll sig rätten att uppträda som motpart trots att samma intressen skulle tillvaratas. Mot bakgrund av att denna frågeställning sålunda noga övervägts redan tidigare ställer sig hovrätten tveksam till förslaget om att Alkoholinspektionen skall få överklaga kommunens beslut. Om Alkoholinspektionen ändå skulle tilldelas denna rätt delar hovrätten inte Branschsaneringsutredningens förslag angående domstolsförfarandet. Kommunen bör inta partsställning i domstol oavsett vem som överklagat beslutet, dvs. det bör inte krävas att en enskild först överklagat kommunens beslut. Hovrätten hänvisar till förvaltningsprocesslagen där det finns bestämmelser om att den först beslutande myndigheten skall vara motpart till den enskilde när handlingarna överlämnas till domstol. Vidare hänvisar hovrätten till det särskilda yttrandet i betänkandet (s. 554 ff) där artikel 11 i Europakonventionen om kommunalt självstyre åberopas, enligt vilken kommunerna har rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa sin rätt till självstyre. Kammarrätten i Jönköping pekar på de konflikter som kan uppkomma om Alkoholinspektionen har en annan uppfattning än kommunen i en tillstånds- eller tillsynsfråga. Den som fått ett tillstånd av kommunen och som efterlever av kommunen givna direktiv har ett berättigat intresse av att kunna lita på att förutsättningarna för verksamheten inte plötsligt förändras. Tillståndshavaren torde således ha liten förståelse för regler som innebär att Alkoholinspektionen — en myndighet som liksom kommunala organ har att bevaka samhälleliga intressen — kan överklaga beslut i hithörande frågor. Det är inte länge sedan som det generella tvåpartsförfarandet infördes i förvaltningsprocessen. Tvåpartsförfarandet innebär att den myndighet som först beslutade i saken skall vara den enskildes motpart i domstolen. Kammarrätten avstyrker förslaget.
Alkoholinspektionen anser att det vore värdefullt att införa en möjlighet att föra kommunala beslut i serveringsärenden till överprövning. Detta främst för att få fram praxisfall och därigenom verka för en så enhetlig och riktig tillståndsgivning i landet som möjligt. Inspektionen avstyrker dock Branschsaneringsutredningens förslag om att länsstyrelserna skall beredas möjlighet till yttrande i ärenden om serveringstillstånd. Ett obligatoriskt remissförfarande fanns i övergångsbestämmelserna till alkohollagen. Detta upplevdes som onödigt, betungande och har dessutom inte sällan förlängt handläggningstiden. Alkoholinspektionen menar att det ligger inom ramen för länsstyrelsernas normala tillsynsarbete att hålla sig underrättad om och bevaka kommunernas hantering av enskilda serveringsärenden. Statskontoret avstyrker förslaget om överklagningsrätt och skriver i sitt yttrande att ett sådant system skulle innebära dubbelarbete och ineffektivitet genom att såväl länsstyrelsen som Alkoholinspektionen skulle granska kommunens enskilda beslut. Intentionerna i den nya alkohollagen var att renodla rollerna och avlasta länsstyrelserna så att resurserna i stället skulle kunna användas till en mer effektiv tillsyn. Statskontoret delar bedömningen i det särskilda yttrandet i betänkandet att det varken ankommer på länsstyrelsen eller Alkoholinspektionen att utöva någon allmän laglighetskontroll över kommunala beslut. Ett av skälen som Branschsaneringsutredningen anför för att införa en överklagningsrätt är att kommunerna skulle ha svårigheter att göra bl.a. de ekonomiska bedömningarna. Statskontoret har svårt att se att Alkoholinspektionen skulle vara bättre skickad att göra dessa bedömningar. Eftersom länsstyrelsen, enligt Statskontorets uppfattning, inte bör ha uppgiften att bevaka enskilda ärenden bör inte heller länsstyrelserna regelmässigt ges möjlighet att yttra sig i tillståndsärenden. Ett sådant förfarande skulle innebära dubbelarbete och länsstyrelserna måste avsätta resurser för att följa kommunernas enskilda beslut. Riksrevisionsverket pekar på att kommunernas beslut om alkoholtillstånd i vissa fall grundas på sysselsättnings- och näringspolitiska ställningstaganden i stället för på en strikt bedömning av den enskilde näringsidkarens lämplighet. RRV tillstyrker därför utredningens förslag om att Alkoholinspektionen skall kunna överklaga kommunernas beslut i ärenden rörande serveringstillstånd. Näringslivets Skattedelegation avstyrker förslaget och anser att frågan om rätt att överklaga kommuns beslut bör prövas i ett annat sammanhang då en utvärdering av hittills gällande lagstiftning kan göras. Visar det sig då att det inte är lämpligt att kommunerna fattar den här sortens beslut bör eventuellt övervägas om beslutsordningen åter skall ändras. Den föreslagna rätten för Alkoholinspektionen att överklaga kommunala beslut skulle leda till att tillståndshavare, som
följer av kommunen angivna villkor, riskerar att råka ut för ingripanden från en annan myndighet med en annan uppfattning i samma frågor. Länsstyrelsen i Västra Götaland tillstyrker förslaget att Alkoholinspektionen skall kunna överklaga beslut och att länsstyrelserna skall bistå inspektionen i dess arbete utan närmare motivering. Länsstyrelsen i Östergötlands län skriver att restaurangbranschen är en verksamhet där erfarenhetsmässigt såväl kommunernas handläggare som beslutande nämnder i tillståndsärenden kan bli utsatta för stark påverkan från olika särintressen och där näringspolitiken kan sättas före alkoholpolitiken. Ett förhållande som i enstaka fall visat sig kunna leda till att felaktiga tillstånd meddelats. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget om att Alkoholinspektionen skall få möjlighet att överklaga kommunernas beslut i frågor om serveringstillstånd. Vad gäller en eventuell fortsättning på det obligatoriska remissförfarandet anser länsstyrelsen emellertid att kommunerna i dag är fullt kapabla att klara tillståndsgivningen på egen hand och avstyrker förslaget i denna del. Länsstyrelsen i Norrbottens län tillstyrker förslaget om överklagningsrätt med motiveringen att detta medför en preventiv effekt för kommunernas beslut i serveringsärenden. Länsstyrelsen avstyrker emellertid förslaget om att länsstyrelsen skall yttra sig i ärenden om serveringstillstånd därför att yttrandena inte kommer att ha det förväntade syftet. Erfarenheten har visat att kommunerna under övergångsåren i ett antal fall gett serveringstillstånd trots att länsstyrelsen i sitt yttrande avstyrkt ansökan. Sundsvalls kommun frågar om det är praktiskt möjligt att införa ett system med överklagningsrätt för Alkoholinspektionen. Branschsaneringsutredningens påstående om att kommunerna har svårigheter att tillämpa alkohollagen när det gäller de ekonomiska och juridiska bedömningarna har inte verifierats av någon opartisk utredning. När Alkoholinspektionen uppenbarligen inte är så organiserad, att den genom ett snabbt och tydligt agerande kan påtala lagstridiga beslut, är kommunen tveksam till att lagstifta om att utöka inspektionens uppgift. Svenska Kommunförbundet avstyrker förslaget om att ge Alkoholinspektionen överklagningsrätt eftersom det bl.a. skulle strida mot allmänna förvaltningsprocessuella grundsatser som säger att en statlig myndighet inte skall tillåtas anföra besvär över kommunalt beslut om organen tillvaratar ett och samma offentliga intresse. Förbundet anser vidare att det saknas anledning att permanenta den yttranderätt som länsstyrelserna hade enligt övergångsbestämmelserna till alkohollagen. I flertalet enkla ärenden angående serveringstillstånd skulle ett obligatoriskt inhämtande av sådant yttrande endast medföra ökad byråkrati och förlängda handläggningstider.
Företagarnas Riksorganisation avstyrker förslaget om överklagningsrätt därför att detta sannolikt skulle förlänga handläggningstiderna för sökandena, vilket är till men för seriösa restaurangföretagare. Näringslivets Nämnd för Regelgranskning skriver i sitt yttrande att om förslaget om överklagningsrätt genomförs skulle Alkoholinspektionen ges en särställning bland de statliga tillsynsmyndigheterna. Dessa har normalt inte möjlighet att överklaga kommunala beslut i enskilda tillståndsärenden. Utredningen har inte angivit tillräckliga skäl för att Alkoholinspektionen skall ges denna särställning. Den enskilde näringsidkaren skulle vidare stå inför risken att Alkoholinspektionen ingriper i beslut trots att samtliga kommunala krav efterlevs. Förslaget avstyrks. Hotell- och Restauranganställdas Förbund förordar en återgång till den ordning som gällde före kommunaliseringen av beslutanderätten. Motivet härför är bl.a. att det med ett så stort antal beslutsfattare som över 300 kommuner och kommundelar riskeras att rättstillämpningen inte blir enhetlig. Svenska Restauratör Förbundet anser att tidigare ordning med länsstyrelsen som beslutande myndighet borgade för en likformighet i rättstillämpningen. Man föreslår inte direkt någon återgång till detta, men om en överklaganderätt — trots juridiska och konstitutionella skäl — övervägs för statlig myndighet så bör sådan rätt tillkomma länsstyrelsen på grund av den kunskap och kompetens inom alkohollagstiftningen som länsstyrelserna besitter. Förbundet tillstyrker att länsstyrelserna får tillfälle att yttra sig i ärenden om serveringstillstånd. Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare anser att huvudmannaskapet för restaurangtillsynen enligt alkohollagen bör flyttas tillbaka till länsstyrelserna, därför att dessa har bättre förutsättningar för att göra ekonomiska kontroller. Överklagningsrätt för Alkoholinspektionen avstyrks dock med motiveringen att ett företag som får ett positivt besked av en myndighet skall kunna lita på detta. Kommunernas förmåga att göra komplicerade rättsliga bedömningar säkerställs om kommuner har skyldighet att inhämta yttrande från respektive länsstyrelse eller från Alkoholinspektionen.
3.10.3. Alkoholinspektionens utvärdering av kommunaliseringen, avseende åren 1995 - 1997
I samband med att propositionen till alkohollagen behandlades av Socialutskottet föreslog utskottet i sitt betänkande 1994/95:SoU9 att en utvärdering av effekterna av de nya bestämmelserna — framför allt kommunaliseringen av serveringsärendena — borde göras inom två år.
Alkoholinspektionen fick därefter i uppdrag av regeringen att göra en sådan utvärdering. I september 1998 presenterades utvärderingen (Alkoholinspektionen 1998:2) som baserades bl.a. på jämförelser med situationen före kommunaliseringen samt några enkätundersökningar till länsstyrelser och kommuner.
I en sammanfattning av utvärderingen skriver Alkoholinspektionen bl.a. följande:
- Enligt Alkoholinspektionens uppfattning har kommunaliseringen i huvudsak fungerat bra. De flesta farhågor som framfördes i debatten inför kommunaliseringen har inte besannats. En övervägande andel av kommunerna har avsatt tillräckligt med resurser och har haft tillräcklig kompetens för att utföra uppgifterna på detta område på ett tillfredsställande sätt. Vissa negativa avvikelser har dock förekommit. Flera av alkohollagens bestämmelser har tillämpats på ett icke avsett sätt. Det har till exempel förekommit att tillfälliga serveringstillstånd meddelats innan lämplighetsprövningen varit färdig eller att tillstånd meddelats på prov även då det funnits tvekan om sökandens lämplighet. Exempel på andra brister i rättstillämpningen är fall där stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten meddelats serveringsrörelser som inte haft ett kök för allsidig matlagning.
- Antalet årsarbetskrafter som använts för arbetet med tillståndsprövning och tillsyn har ökat efter kommunaliseringen, även då den ökade arbetsbelastningen till följd av ett ökat antal tillståndshavare beaktats.
- Antalet tillsynsbesök på restauranger med serveringstillstånd har ökat efter kommunaliseringen.
- - -
- Det finns ett behov av kontinuerlig utbildning på alkoholområdet hos alkoholhandläggare och förtroendevalda i kommunerna. Länsstyrelserna har även i fortsättningen en nyckelroll i fråga om kunskapsöverföring och rådgivning på detta område.
- De avslagsbeslut på tillståndsansökningar som grundas på att det finns risk för att alkoholpolitiska olägenheter skall uppstå, måste vara bättre motiverade och mer sakligt underbyggda än vad som hittills vanligen varit fallet.
- Under 1997 hade mycket få kommuner använt sig av möjligheten till samarbete vid handläggningen av serveringsärenden. Endast 15 kommuner hade denna form av samarbete med någon annan kommun i arbetet med tillståndsärenden under 1997. När det gällde arbetet med tillsynsärenden hade 24 kommuner ett sådant samarbete. Alkoholinspektionen anser att denna möjlighet bör utnyttjas mer. Särskilt små kommuner, med få ärenden kan ha svårt att bygga upp tillräcklig
kompetens på området, torde ha mycket att vinna på den här formen av samarbete.
Vad gäller frågan om lagstridiga beslut om serveringstillstånd och eventuellt överklagande av kommunens beslut anför inspektionen i utvärderingen:
Alkoholinspektionen har i två fall under 1997 riktat kritik mot kommuner för att serveringstillstånd meddelats. I det ena fallet, vilket anmäldes till inspektionen av länsstyrelsen, hade en kommun meddelat nytt tillstånd trots att serveringstillståndet nyligen återkallats (av länsstyrelsen) på grund av bristande lämplighet. Alkoholinspektionen fann att kommunen inte borde ha meddelat tillstånd så kort tid efter det att länsstyrelsen återkallat detsamma. Det andra fallet fick inspektionen kännedom om via massmedia. I detta ärende hade kommunen meddelat serveringstillstånd trots att serveringsställets kök uppenbarligen inte motsvarade kraven i alkohollagen. Alkoholinspektionen fann att serveringstillstånd inte borde ha meddelats under de aktuella förutsättningarna. --- Enligt 9 kap. 2 § kan kommunens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 22 § förvaltningslagen följer att kommunens beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. Lagen medger inte någon möjlighet för en statlig myndighet att överklaga kommunala beslut i serveringsärenden. Alkoholinspektionen har av länsstyrelser i mer än enstaka fall uppmärksammats på ärenden där, vad inspektionen kunnat bedöma, lagstridig tillståndsgivning förekommit. Att så varit fallet stärks även bland annat genom de kontakter myndigheten återkommande har med länsstyrelsernas och kommunernas alkoholhandläggare. I viss mån får inspektionen även vetskap om sådana fall genom de årliga länsrapporter om den alkoholpolitiska situationen i länen som länsstyrelserna lämnar till myndigheten. Under 1997 har Alkoholinspektionen i två fall riktat formell kritik mot kommuner för att serveringstillstånd meddelats trots att förutsättningarna för tillstånd, enligt inspektionens uppfattning, inte var uppfyllda. Alkoholinspektionen anser därför att kommunala beslut i serveringsärenden bör kunna föras till överprövning. Det bör röra sig om ett begränsat antal utvalda fall i syfte att utveckla praxis. Detta främst för att åstadkomma en så enhetlig och lagenlig tillståndsgivning som möjligt i hela landet. Beslut som är till nackdel för en sökande överklagas i stor utsträckning. Gynnande beslut överklagas dock nästan aldrig. (Det kan här noteras att såvitt Alkoholinspektionen erfarit har
klaganden, till exempel närboende, i ärenden avseende alkohollagen aldrig haft framgång med sin talan.) Lagstridiga kommunala beslut får därför inte den överprövning som är önskvärd. Rätten att överklaga tillståndsmyndighetens beslut bör därför enligt Alkoholinspektionens uppfattning ändras så att även inspektionen ges möjlighet att överklaga sådana beslut. Detta skulle ytterligare främja både praxisbildningen och likabehandlingen.
3.10.4. Några tillsynsrapporter och uppmärksammade kommunala beslut i serveringsfrågor
Länsstyrelsen i Kronobergs län hade via massmedia erfarit att socialnämnden i Växjö kommun vid sitt sammanträde den 5 november 1998 stannat vid att meddela en tillståndshavare varning trots betydande skatteskulder m.m. Eftersom det kunde ifrågasättas om beslutet stod i överensstämmelse med alkohollagen initierade länsstyrelsen ett s.k. tillsynsärende. Det framkom i det aktuella ärendet att tillståndshavaren grovt brustit i sin redovisning av mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och källskatt samt i sina uppgiftsskyldigheter till det allmänna. Tillståndshavaren hade också restförts med icke ringa belopp hos kronofogdemyndigheten. Med hänvisning till dessa sakförhållanden hade socialförvaltningen föreslagit att serveringstillståndet skulle återkallas. Vid socialnämndens sammanträde den 21 oktober 1998 beslutade nämnden om återremiss av ärendet. Förvaltningen kompletterade därefter utredningen med uppgifter om att Åklagarkammaren i Växjö till tingsrätten lämnat in en ansökan om stämning av restauratören för grovt skattebrott och skatteredovisningsbrott. Förslaget om återkallelse av serveringstillståndet stod fast. Socialnämnden beslutade vid sammanträdet den 5 november 1998 att meddela tillståndshavaren varning, eftersom nämnden ansåg att företaget hade vidtagit erforderliga åtgärder för att rätta till sina fel och hade skött sina åligganden i övrigt.
Länsstyrelsen skriver i sin tillsynsrapport:
”Enligt 8 kap. 5 § alkohollagen skall bokföring i rörelse som är tillståndspliktig vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Alkohollagen ställer större krav på tillståndshavare avseende bokföringens beskaffenhet än vad som följer av sedvanliga regler för bokföring (Handbok Servering, Alkoholinspektionen 1997:3, s. 72). Av 7 kap. 19 § punkt 2 alkohollagen framgår att kommunen skall återkalla
serveringstillståndet om tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna. Enligt 7 kap. 7 § alkohollagen får serveringstillstånd endast meddelas den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamhet. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Av 7 kap. 19 § punkt 3 alkohollagen framgår att kommunen skall återkalla serveringstillståndet bl.a. om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 § inte längre föreligger. Enligt 7 kap. 20 § alkohollagen kan, i stället för återkallelse, tillståndshavaren meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Huvudregeln är att tillståndet skall återkallas. För att ett ingripande skall kunna begränsas till varning måste särskilda skäl föreligga. Av alkohollagens förarbeten (prop. 1994/95:89 s. 102 ff) framgår bl.a. följande. Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till en sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskravet även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstaterats föreligger inte längre de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd, vilket i princip innebär att tillståndet skall återkallas. Åtgärder skall alltså vidtas mot en tillståndshavare som visar bristande lämplighet även om han skött serveringen av alkoholdrycker i enlighet med lagen. Förutsättningarna att kunna hålla en ordnad bokföring skall ges samma tyngd i prövningen som branschkunnandet. En tillståndshavares lämplighet kan alltså sättas i fråga vid ekonomisk misskötsamhet som inte är brottslig, t.ex. om han inte fullgör sina skyldigheter mot det allmänna eller om han inte håller en riktig bokföring. Avgörande för om åtgärd skall vidtas bör vara tillståndshavarens agerande innan tillståndsmyndigheten tar upp frågan om åtgärd. Att skulder regleras efter det att tillståndsmyndigheten har inlett ett ärende om administrativ åtgärd bör endast undantagsvis tillmätas vikt. Rätten för en tillståndshavare är, som framgår ovan, inte ovillkorlig. För att ett tillstånd skall få meddelas eller behållas krävs ekonomisk skötsamhet. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillståndshavare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling.”
Sammanfattningsvis fann länsstyrelsen att socialnämnden borde ha återkallat det aktuella serveringstillståndet bl.a. med hänsyn till att det är angeläget med en enhetlig och likformig prövning och tillämpning av alkohollagen och att tydliga gränser sätts för när förutsättningar för tillstånd respektive ingripanden finns eller inte finns. Med hänvisning till detta ärende påtalade länsstyrelsen i skrivelse till Alkoholinspektionen att om en likformig rättspraxis skall kunna utvecklas så måste alla beslut enligt alkohollagen kunna överprövas av domstol. Länsstyrelsen i Stockholms län hade inom ramen för arbetet med Operation Krogsanering informerat Värmdö kommun om att ett restaurangföretag häftade i skuld till det allmänna med betydande belopp. Den 4 november 1996 beslöt kommunstyrelsens arbetsutskott att återremittera ett ärende om återkallelse av serveringstillståndet till socialförvaltningen för närmare utredning. Efter remissförfarande med länsstyrelsen framgick att skulden till det allmänna i dagsläget uppgick till drygt 100 000 kronor avseende mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och parkeringsböter. Sista skuldnumret hos kronofogden var 82. Bolaget hade efter initierandet av åtgärdsärendet restförts ytterligare 45 gånger. Socialförvaltningen delade länsstyrelsens bedömning att serveringstillståndet borde återkallas. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslöt, vid sammanträde den 27 oktober 1997, att avvakta med att ta ställning till förvaltningens förslag till dess att bolagets bokslut förelåg. På initiativ av kronofogdemyndigheten försattes en av bolagsmännen i konkurs i januari 1998 och i februari samma år lämnade kronofogden in en konkursansökan avseende hela bolaget. I nya tjänsteutlåtanden i mars och april 1998 föreslog förvaltningen ånyo att serveringstillståndet skulle återkallas. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutade vid sammanträde den 20 april 1998 att i stället meddela bolaget varning. Efter det att kronofogden åter begärt bolaget i konkurs på grund av en skuld till det allmänna på 128 000 kronor och att någon ny suppleant efter bolagsmannens personliga konkurs ännu inte hade utsetts, föreslog socialförvaltningen i tjänsteutlåtande 31 augusti 1998 att serveringstillståndet omedelbart skulle återkallas. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslöt därefter att inte återkalla serveringstillståndet utan att i stället åter aktualisera ärendet inom tre månader. Den 14 december 1998 beslöt arbetsutskottet att tills vidare bordlägga ärendet. Vid länsstyrelsens kontakt med kronofogdemyndigheten i Stockholm den 25 januari 1999 framkom att bolagets aktuella skuld hade ökat till 142 000 kronor och att senaste skuldnummer var 119. Sedan år 1995 har bolaget, med nämnda skuld undantagen, varit restfört med över en miljon kronor.
Med anförande av liknande resonemang som länsstyrelsen i Kronobergs län i ärendet ovan framförde länsstyrelsen i tillsynsbeslut den 1 februari 1999 att serveringstillståndet för det aktuella företaget borde ha återkallats redan år 1996. Bolaget har sedan systematiskt underlåtit att betala skatter och avgifter utan att kommunstyrelsens arbetsutskott har återkallat serveringstillståndet trots upprepade förslag därom från kommunens tjänstemän. Länsstyrelsen skriver i beslutet att underlåtenheten att återkalla serveringstillståndet sänder felaktiga signaler till de tillståndshavare i kommunen som sköter sig och betalar skatter och avgifter i tid. Härigenom försvåras arbetet med att uppnå en sundare restaurangnäring i länet.
I en skrivelse till socialministern i april 1998 har en privatperson hemställt om ändringar i alkohollagen med påstående om att kommunen ibland kan vara jävig i sin tillstånds- och tillsynsverksamhet gentemot restauranger. Ärendet har därefter överlämnats till Alkoholutredningen för närmare utredning. Skrivelsen lyder:
I början av augusti 1997 drogs Gästgivargårdens i Ryd rättigheter att servera alkoholhaltiga drycker in. Orsaken var en mindre skatteskuld på ca 80 000 kronor. Samtidigt drogs tillståndet in för två restauranger i Växjö. Gästgiveriet gick i konkurs efter ca 6 mån i Ryd medan de två restaurangerna i Växjö fick sina tillstånd tillbaka och överlevde. Orsaken till att jag påpekar detta är, att det kan leda till olika bedömningar, när kommunerna är tillståndsgivare. Det låg självklart i Växjö kommuns intresse att Stadshotellet i residensstaden har sprittillstånd. Det finns anledning att tro att Tingsryds kommun inte hade samma intresse för Gästgiveriet i Ryd, eftersom de själva äger kommunens största restaurang. I detta har skattebetalarna gått in med ca två miljoner kronor de senaste åren och hotellbolagets VD har varit ute i pressen och efterlyst fasta kommunala subventioner årligen. Att i denna svåra ekonomiska dilemma, bli av med en huvudkonkurrent, kan ju vara en frestelse. För att en rättvis och lika bedömning skall ske för alla restauranger bör endast en tillståndsgivare finnas för sprittillstånd i varje län eller region. I ingen annan bransch inom handel eller näringsliv skulle det så påtagligt vara möjligt att påverka sina konkurrenters överlevnad. Konkurrensen sker helt enkelt inte på lika villkor, vilket bör vara rättesnöret i all privat och offentlig verksamhet. Det är min förhoppning att ni som myndighet medverkar till en lagändring i en eventuellt ny alkohollagstiftning där kommunerna med alla sina olika intressen endast blir en remissinstans.
Som bilagor till skrivelsen finns tre stycken tidningsartiklar från Smålandsposten. Artiklarna handlar om Hotell Tingsryd och Gästgivargården i Ryd och bekräftar de faktiska omständigheter, som framförs i skrivelsen, beträffande dessa restaurangrörelser.
3.10.5. Kommunalt lagtrots
Frågan om det bör införas sanktioner för att säkerställa att kommuner (och landsting) följer lagar och rättar sig efter domar har varit föremål för flera utredningar. I betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64) föreslog Kommunalansvarsutredningen att kommuner som gör sig skyldiga till domstols- eller lagtrots skulle drabbas av en s.k. kommunalbot. Lokaldemokratikommittén förordade i sitt delbetänkande Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) att kommunerna själva genom revisorerna skulle vidta lämpliga åtgärder. Förslaget innebar också ett ökat personligt ansvar för de förtroendevalda både vid domstolstrots och lagtrots. I vissa fall dessutom personligt vitesansvar. Båda dessa utredningar utmynnade i att regeringen skulle bereda frågorna ytterligare. I en departementspromemoria (Ds 1995:27) Kommunalt domstolstrots och lagtrots föreslogs att det skulle införas ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning, m.m.
Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder övervägde också dessa frågor. I betänkandet Lindqvists nia — nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) föreslogs att länsstyrelserna skulle få ett ökat tillsynsansvar och möjlighet att förelägga kommunerna att t.ex. verkställa domar inom rimlig tid. Ett sådant föreläggande skulle kunna förses med vite. En proposition med förslag i bl.a. denna del har nyligen överlämnats till riksdagen.
Med anledning av de olika förslag som har framlagts i detta ämne har Justitiedepartementet uppdragit åt en utredare att göra en rättslig analys av hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka att kommuner inte följer lagar och förordningar eller rättar sig efter beslut som har meddelats av domstol. Utredarens uppdrag skall vara avslutat senast den 1 september 2000.
3.10.6. Överväganden
Det har nu gått över fyra år sedan kommunerna blev tillståndsmyndigheter enligt alkohollagen. Under denna tid har kommunernas
ekonomiska och juridiska kompetens klart förbättrats. Kommunerna har byggt upp fungerande samarbetsorgan och det finns en mycket aktiv kommunal alkoholhandläggarförening, som bl.a. bevakar dessa frågor med utbildningsinsatser och seminarier m.m. Alkoholinspektionens utvärdering av kommunaliseringen av serveringsärenden visar ju också att kommunerna i huvudsak har klarat uppgiften mycket bra. Kommunernas kompetens ifrågasätts inte längre på samma sätt som i Branschsaneringsutredningens betänkande.
Däremot förekommer — som bl.a. framgår av tillsynsärendena ovan — att kommunernas politiska nämnder ibland tar andra hänsyn än rent alkoholpolitiska vid beslut om serveringstillstånd. Om en möjlighet till överprövning av kommunala beslut enligt alkohollagen skall införas handlar det alltså inte i första hand om att komma till rätta med bristande ekonomisk och juridisk kompetens utan snarare om politiskt lagtrots.
Alkoholutredningen har övervägt om beslut som står i strid med alkohollagen bör kunna överprövas, eller om felaktiga beslut kan rättas till på annat sätt. Inom andra områden med kommunalt ansvar förekommer också beslut som inte alltid står i överensstämmelse med lagstiftningens intentioner. Det normala förfaringssättet i dylika fall är då att länsstyrelsen, Socialstyrelsen eller annan tillsynsmyndighet i skarpa ordalag påtalar detta för kommunen. Däremot kan man normalt inte tvinga kommunen att ändra sitt beslut, utan snarare förhindra att kommunen fattar liknande beslut framdeles. Ytterst kan de politiskt valda förtroendemännen ställas till ansvar och dömas till böter eller fängelse om man medvetet tar beslut i strid med gällande lag. Som framgår ovan utreds dessa frågor närmare av Justitiedepartementet. Noteras bör i detta sammanhang att några förslag om att införa möjlighet till överprövning av kommunens beslut inte har framförts av de utredningar som tidigare funderat över problemet med kommunalt lagtrots, utan den väg som oftast anvisas är vitesföreläggande, antingen mot kommunen som sådan eller mot de förtroendevalda. Enligt Alkoholutredningens mening ter sig detta som en mera lämplig väg att komma till rätta med felaktiga kommunala beslut även på alkoholområdet. Det synes dessutom vara enda möjligheten att angripa sådana problem som aktualiserats i de ovan nämnda tillsynsärendena, nämligen att kommunen underlåter att fatta de beslut som alkohollagen påbjuder.
Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall, om den enskilde överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart i domstol. Denna bestämmelse har införts i samband med genomförandet av den s.k. obligatoriska tvåpartsprocessen i förvaltningsdomstol. Normalt är
det alltså den enskilde sökande samt kommunen som är parter i ett mål om serveringstillstånd. Det ter sig inte tilltalande att härutöver tillskapa en process där i realiteten två myndigheter strider om i vad mån den enskilde är lämplig att ha tillstånd eller inte. Enligt utredningens mening bör det allmänna intresset i mål av här aktuellt slag inte tillvaratas av mer än en myndighet samtidigt. Då beslutanderätten i tillståndsärenden ligger hos kommunen blir också detta en uppgift för kommunen. Ett alternativ är självfallet att återgå från en kommunal till en statlig tillståndsgivning. Detta ter sig dock som ett väl drastiskt steg för att komma till rätta med här aktuella problem. Som utredningen ovan anfört förefaller det vara en mera lämplig väg att öka befogenheterna för vederbörande tillsynsmyndighet, främst länsstyrelsen, att t.ex. genom föreläggande söka förmå kommunen att själv ändra ett felaktigt beslut. I denna del anser Alkoholutredningen emellertid att Justitiedepartementets allmänna översyn beträffande kommunalt lagtrots och domstolstrots måste avvaktas. Sammanfattningsvis anser utredningen inte att någon statlig myndighet bör ges rätt att överklaga kommunala beslut om serveringstillstånd. Frågan om eventuella andra åtgärdsmöjligheter bör tas upp inom ramen för den allmänna diskussionen om sanktion mot kommunalt lagtrots.
Remisstvånget till länsstyrelsen har under övergångsåren inneburit ett omfattande dubbelarbete hos kommuner och länsstyrelser. Branschsaneringsutredningen föreslår att detta förfarande skall återinföras. Länsstyrelserna skall emellertid också utöva tillsyn över kommunernas handläggning, och har därigenom redan i dag rätt att kräva in kommunens handlingar för en närmare granskning i det enskilda fallet. Detta får anses tillgodose syftet med det tidigare remissförfarandet. Någon formell yttranderätt för länsstyrelserna bör därför inte återinföras.
Frågan om kommunen kan vara jävig vid beslut om serveringstillstånd har framför allt påtalats från restaurangbranschens organisationer. Jävssituationer uppträder dock även inom andra kommunala områden. Enligt kommunallagens bestämmelser får därför inte en kommunal nämnd utöva tillsyn över verksamhet som man själv bedriver. Dessa funktioner måste vara uppdelade på olika nämnder. I övrigt skall kommunens beslut inom olika områden bevakas av tillsynsmyndigheterna; vanligen i första hand länsstyrelserna. Alkoholutredningen, som också hänvisar till vad som ovan anförts om sanktion mot kommunalt lagtrots, anser inte att det finns skäl att överväga några särregler för alkoholområdet.
restauranger med 05.00-tid. I ett remissvar 1999-10-04 till Stockholms stad inför omprövningen av 05.00-tiderna angav City Polismästardistrikt i Stockholms län vad man avsåg med krog- och nöjesrelaterad brottslighet samt anförde i övrigt bl.a. följande avseende problemen med sena serveringstider.
Inledningsvis kan noteras att till s.k. krog- och nöjesrelaterad brottslighet räknar polismyndigheten nedan angivna brottstyper som begås mellan klockan 20.00 och 06.00;
1. Misshandel (inne på restaurang eller) utomhus (i omedelbar närhet till restaurang) mot person över 14 år,
2. Rån mot privatperson, med eller utan skjutvapen,
3. Brott mot allmän verksamhet (våld eller hot/förgripelse mot tjänsteman). Med "tjänsteman" avses såväl polismän som ordningsvakter och t.ex. tjänstemän från kommunen som är där i tjänsten. Vad sedan avser polismyndighetens erfarenheter kring serveringstidens betydelse för ordningsläge och brottslighet, kan man först lägga ett rent teoretiskt resonemang kring hela denna frågeställning. Man kan då först notera att vad som lockar de flesta människorna till att vara kvar i de centrala delarna av Stockholm långt efter midnatt, då även de flesta "krog- och nöjesrelaterade brotten" begås, torde ofrånkomligt vara olika restauranger. Man kan därför även göra antagandet att om samtliga restauranger skulle stänga torde det inte vara mycket kvar som lockade alla människor till de centrala delarna av Stockholm. De människor som av olika skäl är på tillfällig genomresa, som t.ex. till och från sitt arbete, kan normalt inte sättas i samband med någon större brottslig verksamhet. Därmed är det också troligt att antalet brott påtagligt skulle minska om samtliga restauranger skulle stänga. Av den anledningen kan man även med skäl göra gällande att det finns ett klart samband mellan restauranger och den typ av brottslighet som brukar kallas krog- och nöjesrelaterade brott. Ett Stockholm som i det närmaste vore helt stängt och öde är dock inte av någon, vare sig myndighet eller enskild person, ett önskvärt mål. Av den anledningen är det av största vikt att man kan hitta någon form av "medelväg" som tar tillvara såväl den enskildes intressen av att få gå ut på kvällen, men även både enskildas och myndigheters intressen av att detta skall kunna ske under lugna och säkra förhållanden, med ett minimum av risk att bli utsatta för någon form av brott.
Polismyndigheten fortsätter sedan med att beskriva att rapporter från olika polisdistrikt visar på att det finns en tendens till att många människor med kriminellt förflutet samlas på restauranger med extremt sena serveringstider. Från närpolisen finns också uppgifter om att det
endast är på restauranger med öppethållande till klockan 05.00 som det har förekommit problem med vapen i olika sammanhang.
En genomgång av de krog- och nöjesrelaterade våldsbrotten i Stockholm visar på vissa tendenser. År 1994 var toppen i denna brottskurva utsträckt mellan klockan 00.00 och 03.00, då restaurangerna stängde (endast fem restauranger hade 05.00-tid detta år). Åren 1995, 1996, 1997 och 1998 förändrades brottskurvorna något och fick en topp omkring 01.00, varefter brottsligheten minskade något fram till klockan 03.00, och därefter mer än halverades. Även år 1999 är det en topp vid 01.00-tiden för att sedan minska något och sedan återigen öka vid 03.00-tiden. En förskjutning av våldsbrotten till allt senare på nätterna kan märkas. Antalet brott vid dessa "toppar" har ökat från ca 550 ärenden år 1994 till nästan 700 år 1998. Under perioden januari– augusti 1999 är motsvarande våldsbrott 400 till antalet.
De våldsbrott som sker mycket sent på natten är i regel betydligt mer resurskrävande för polisen. Det finns en tendens till ökad berusning och grövre våld ju senare på natten de krog- och nöjesrelaterade brotten sker. En bidragande orsak till detta kan också vara de försämrade kommunala kommunikationerna för att komma hem.
Polismyndigheten konstaterar avslutningsvis att en utökning av antalet serveringstider till klockan 05.00 skulle medföra att de totala polisiära resurserna i Stockholm inte räcker till för att under veckans alla dagar kunna upprätthålla erforderlig tillsyn i områdena kring alla dessa restauranger. Polisen förordar i skrivelsen att öppethållandet (åter) bör begränsas till klockan 03.00 med en ettårig övergångstid till klockan 04.00 för de restauranger som i dag har 05.00-tid. En återgång till klockan 03.00 kan komma att medföra att några s.k. svartkrogar öppnar på natten, men dessa fordrar insatser begränsade till enskilda tillfällen och torde därför, enligt polismyndighetens uppfattning, kunna hanteras.
Från polisdistriktet i centrala Göteborg har till Alkoholutredningen inkommit statistik från åren 1997, 1998 och 1999. Av statistiken (som för jämförbarhetens skull endast avser perioden januari–september varje år) kan utläsas att
- 60 procent av våldsbrotten i centrala Göteborg är s.k. restaurangrelaterade brott,
- antalet restaurangrelaterade brott i centrala Göteborg var 457 år 1997,
515 år 1998 och 508 år 1999,
- ca 75 procent av brotten sker fredag, lördag och söndag (morgon),
- en topp i statistiken kan utläsas mellan klockan 02.00 och 04.00, en halvering av våldsbrotten sker mellan klockan 04.00 och 06.00 för att sedan praktiskt taget helt avta klockan 07.00, samt att
- våldsbrotten har förskjutits mot senare och senare tider på natten.
Rapporter från sjukvården
Norra Stockholms sjukvårdsområde yttrade sig till Stockholms stad 1999-09-22 angående restaurangernas öppettider. I yttrandet framförs att de alkohol- och drogrelaterade hälso- och sjukvårdskostnaderna i Stockholms län år 1999 uppskattas till 1–1,5 miljarder kronor. Studier vid Sabbatsbergs sjukhus åren 1988–1993 visade att 75 procent av patienterna som sökte vård på akutmottagningen på grund av misshandel hade druckit alkohol. Man fann en koncentration av misshandelsfallen i citykärnan och på eller utanför restauranger. Uppgifter från Södersjukhuset avseende år 1998 visar att 67 procent av våldsoffren kom in till sjukhuset fredag–söndag och att drygt 72 procent av dem inkom mellan klockan 20.00 och 04.00. Offer som är påverkade av alkohol har ökat under de sex senaste åren från 66 till 72,1 procent. Drygt en tredjedel av våldsbrotten skedde inomhus på restauranger, barer och klubbar. Vidare konstaterades att åldern på inkomna våldsoffer hade gått ner från 17–24 år 1993 till 15–23 år 1999.
Inom STAD-projektet (STockholm förebygger Alkohol- och Drogproblem) som drivs i landstingets regi har man genomfört ett par jämförande studier för år 1998. Först visas här två tabeller.
Den ena tabellen visar uppgifter från polisens register:
- 7 132 anmälningar om misshandelsbrott
- 62 procent av dessa inträffar mellan klockan 22.00 och 06.00
- 42 procent av brottsanmälningarna sker lördag — söndag
- 40 procent av brotten sker på krogen (25 procent inne i restaurangen och 15 procent i entrén)
- I ytterligare några procent av fallen har bråket börjat på krogen men våldet sker på annan plats
- Gärningsmannen är oftast något yngre än offret. (Medelåldern är 22 resp. 23 år.)
- Alkoholpåverkan är vanligt bland både offer och gärningsmän
- Trängsel och knuffar är ofta den utlösande faktorn
Den andra tabellen innehåller uppgifter från Södersjukhusets akutmottagning samma år:
- 1 800 misshandlade patienter
- 71 procent mellan klockan 20.00 och 04.00
- 10 procent mellan klockan 04.00 och 12.00
- 30 procent uppger att de har misshandlats på en nöjeslokal
- 25 procent uppger att de har misshandlats i anslutning till nöjeslokal
- 56 procent av offren har gjort polisanmälan
- 77 procent av misshandelsfallen har föregåtts av verbal eller icke verbal kontakt (typ knuff)
- 66 procent av offren var alkoholpåverkade
- Gärningsman och offer har ungefär samma ålder (ingen uppgift om medelålder)
STAD-projektet har också geografiskt kartlagt de krog- och nöjesrelaterade brotten under juni månad 1998 och jämfört detta med en karta över Stockholms restauranger. Resultatet blev att koncentrationen av våldsbrotten visar påfallande överensstämmelse med koncentrationen av restauranger med serveringstillstånd. Särskilt tydligt är detta samband när det gäller mängden våldsbrott klockan 03.31–05.30 och restauranger med serveringstid till klockan 05.00.
Professor Torbjörn Åkerstedt vid Karolinska institutet har sammanställt en promemoria "Om arbetstider, trötthet, sömn, risk och motmedel" som används vid utbildning av restaurangpersonal i Stockholm. Promemorian har framtagits efter önskemål från nattarbetande personal vid Stockholms restauranger. Däri framgår bl.a. att skiftarbete som innehåller nattskift medför kraftig störning av sömnen och effekten ökar med ökad ålder. Dessutom sänks vakenhetsnivån under arbetet. Den sänkta vakenhetsnivån leder till en avsevärd sänkning av prestationsförmågan — reaktionssnabbheten sänks och tankeverksamheten är något mindre effektiv. Framför allt sen natt och morgon drabbas. Resultatet av den sänkta vakenheten blir en väsentlig ökning av olycksrisken. Risken att råka ut för en olycka på en av våra motorvägar är t.ex. ca åtta gånger förhöjd klockan 05.00 på morgonen jämfört med dagtid. Många av vår tids megaolyckor (inom kärnkraftsindustrin, Exxon–Valdez, m.fl.) har inträffat vid den här känsliga tiden på dygnet. Huvudorsaken till problemen vid skiftarbete med nattpass är att arbete och vila kommer i konflikt med vår biologiska klocka, belägen i hypotalamus i hjärnan. "Klockan" styr dygnsrytmen genom att aktivera kroppen (framför allt genom ökad ämnesomsättning) och att varva ned den nattetid — för att befordra återhämtning. Detta medför sänkt vakenhet och funktionsförmåga nattetid samt svårigheter att sova dagtid. En genomsnittskurva för vakenhetsnivån går upp till den högsta nivån klockan 17.00 och sedan ner till den lägsta nivån klockan 05.00 osv. Normalbehovet av sömn ligger runt 7,2 timmar (+/- 1,5 tim.). Sömnen fortskrider i en vågrörelse, från ytlig sömn till djupare sömn och till drömsömn (s.k. REM-sömn), till ytlig sömn igen osv. Totalt avverkas 4–6 sådana cykler per natt. Det är inte bara för
kort sömn som ger trötthet. Ännu mer trötthet ger lång vakenhet. Ju längre tid man är vaken, desto mer sjunker vakenhetsnivån. Det är viktigt, enligt professor Åkerstedt, att dygnsvilan inklusive sömnen uppgår till minst 11 timmar per dygn. Detta överensstämmer även med EG:s arbetsdirektiv.
Många av de trötthetseffekter m.m. som inträffar vid skiftarbete med nattpass går, enligt STAD-projektet, också att överföra till restauranggäster, där även vissa effekter förstärks genom intag av alkoholdrycker.
Miljö- och hälsoskyddsaspekter
I yttrande 1999-09-15 inför omprövningen av Stockholms stads alkoholpolitiska program skriver miljöförvaltningen att i områden med bostäder och serveringsställen innebär serveringstiden en påverkan på människors hälsa eftersom störningarna från restauranger normalt följer serveringstiden. Inriktningen av verksamheten har även betydelse när det gäller bullerstörningar. Det är mindre vanligt med störningar och därtill kopplade hälsobesvär inom fastigheten om verksamheten är rent matinriktad jämfört med en mer nöjesinriktad verksamhet med musik eller annan typ av underhållning.
I störningståliga områden som exempelvis rena industri-, affärseller kontorsområden innebär serveringstiden ingen betydande miljöoch hälsoskyddsmässig belastning för boende i staden. I sådana områden har miljöförvaltningen inget att invända mot sena serveringstider. Förvaltningen anser det dock vara olämpligt att meddela stadigvarande sena serveringstider i områden där nya bostäder planeras eftersom störningståligheten i sådana områden kan komma att förändras. Att i efterhand åtgärda restaurangrelaterade miljö- och hälsoskyddsproblem är både svårt och resurskrävande.
Av Socialstyrelsens (SOFS 1996:7 (M) Allmänna råd, Buller inomhus och höga ljudnivåer) samt Naturvårdsverkets riktlinjer framgår att från bullersynpunkt ställs hårdare krav på boendemiljön nattetid. Ostörd sömn är väsentlig för människors hälsa och välbefinnande samt en förutsättning för att vi skall fungera väl i vårt dagliga liv. Den s.k. ekvivalentnivån får inte överstiga 30 dBA mellan klockan 22.00 och 07.00. Över dessa nivåer kan sömnstadiefördelning och subjektiv sömnkvalitet påverkas. Är det fråga om musikbuller upplevs nivåer på ner till 25 dBA som störande varför sådant buller skall bedömas strängare. Buller under insomningsskedet upplevs som särskilt störande.
Vidare anförs att den s.k. normaltiden i alkohollagen (klockan 01.00) inte är anpassad till de miljö- och hälsoskyddsmässiga förutsätt-
ningarna. Tydligast märks detta inom störningskänsliga innerstadsområden där restauranger och bostäder ofta är samlokaliserade. Inom sådana områden är störningsbelastningen och klagomålsfrekvensen vanligen betydligt högre än i övrigt. På sådana platser kan sena serveringstider betyda en väsentlig belastning för boendemiljön och för människors hälsa.
4.1.5 Överväganden och förslag
Frågan om restaurangernas öppethållande har betydelse dels för boende i serveringsställets närhet, eftersom det finns en påtaglig störningsrisk från restauranger med serveringstillstånd, dels betydelse för polisens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet samt dels en rent alkoholpolitisk betydelse med tesen att ökad tillgänglighet av alkoholdrycker leder till ökad alkoholkonsumtion och därmed ökade skadeverkningar.
Den nuvarande bestämmelsen om serveringstider i 6 kap. 4 § alkohollagen kan kritiseras från den synpunkten att den i realiteten är tämligen innehållslös. Om tillståndsmyndigheten finner att andra tider än de som anges i lagtexten bör gälla — antingen det är i enskilda fall eller avses tillämpas generellt inom kommunen — är den fri att besluta om detta. Lagtexten innehåller inga begränsningar härvidlag. Inte heller anges några kriterier för när de angivna tiderna kan få frångås av tillståndsmyndigheten.
Enligt Alkoholutredningens uppfattning fyller en på detta sätt utformad bestämmelse ingen större funktion, även om den kan sägas utvisa en slags ”normaltid” för servering — från klockan 11.00 till senast klockan 01.00. Detta riktmärke synes emellertid numera ha spelat ut sin roll. Allt fler kommuner beslutar om andra tider, främst senare sluttider. Denna utveckling förstärks av att restaurangföretag som inte medgetts den senare sluttiden ändå kan lyckas driva igenom detta genom överklagande. Om denna utveckling skall accepteras förefaller det mest ändamålsenligt att helt ta bort tidsangivelsen ur själva lagtexten. Frågan om när servering tidigast får påbörjas och när den senast skall avslutas skulle därmed helt bli en fråga för tillståndsmyndigheten, dvs. kommunen.
Om man däremot finner att det inte är lämpligt att öppna för en utveckling, som i förlängningen kan medföra att alkoholservering får pågå dygnet runt, bör bestämmelsen omformuleras, antingen genom att i lagtexten angivna tider görs bindande för tillståndsmyndigheten eller genom att specificerade villkor uppställs för när dessa tider får frångås.
I andra hand uppkommer då frågan om de tider som f.n. anges i lagen bör ändras.
Utredningen gör i denna del följande överväganden. De uppgifter som utredningen inhämtat om erfarenheterna av de sena stängningstiderna tyder i viss mån på ett samband med ordningsstörningar sent på natten i de aktuella områdena. Detta har bl.a. framhållits från polismyndigheten i Stockholm. Det finns dock skäl att framhålla att restauranger med utsträckt serveringstid ofta ligger i centrala områden där mycket folk passerar. Den tillgängliga utredningen tillåter inte slutsatsen att de sena öppettiderna i sig leder till större antal våldsbrott eller ordningsstörningar. Man kan däremot skönja en viss förskjutning av sådana störningar mot senare tid på natten. Inte heller detta behöver dock nödvändigtvis knytas direkt till de utsträckta serveringstiderna. Det har på senare år skett en allmän förskjutning mot allt senare tid på dygnet av nöjeslivet i städerna. Detta påverkar självfallet krogarna att vilja hålla öppet längre än tidigare. Allmänt sett kan sägas att en förskjutning mot allt senare serveringstider är en tydlig trend i hela riket.
Inom sjukvården tycker man sig vidare ha iakttagit ett ökat antal yngre personer vilka varit påverkade av alkohol och tagits in allt senare på natten. Även detta har framförts som ett skäl mot utsträckta serveringstider. Sambandet är dock, som ovan framgått, långt ifrån klarlagt.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det inte går att uttala sig med någon absolut bestämdhet när det gäller effekterna av de utsträckta serveringstiderna. Det finns utrymme för olika uppfattningar och tolkningar. Detta innebär också att det inte finns något entydigt svar på hur en lagbestämmelse om serveringstider bäst bör utformas. Det blir ytterst fråga om en politisk bedömning av lämpligheten av olika lösningar.
Utredningen finner för sin del rimligt att ta som utgångspunkt att regering och riksdag beslutat om en avfattning av 6 kap. 4 § alkohollagen som innebär en huvudregel om viss senaste sluttid — klockan 01.00 — även om tillståndsmyndigheten kan avvika från denna. När denna möjlighet öppnades för tillståndsmyndigheten förutsågs knappast att de serveringstider som skulle beslutas av kommunerna skulle avvika i mera betydande grad från de tider som anges i lagtexten. Den faktiska utvecklingen har emellertid gått i en riktning som riskerar att göra lagens huvudregel till ett undantag. Utredningen anser därför att bestämmelsen bör skärpas upp på så sätt att lagtexten anger vissa yttersta tidsgränser inom vilka tillståndsmyndigheterna har att fritt bestämma om serveringstiden. Detta bör dock endast gälla i fråga om tillstånd för servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten.
Vägledande för tillståndsmyndighetens prövning vid bestämmandet av serveringstid (inom den i lagen angivna tidsramen) bör vara risken för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Detta bör — för att motverka obefogade överklaganden — framgå av själva lagtexten.
När det gäller vilka tider som skall anges som yttersta tidsgräns — och då framför allt vilken tid som skall vara senaste sluttid — finns självfallet inget entydigt svar. Det är en fråga där det finns delade meningar. Utredningen har för sin del funnit skäl att ta fasta på att sluttiden 03.00 framförts bl.a. av Alkoholpolitiska kommissionen och därefter i olika andra sammanhang, t.ex. från polismyndigheter och kommunala förvaltningar och alkoholhandläggare. En sådan sluttid skulle heller inte nämnvärt rubba förutsättningarna för de restauranger som redan fått tillstånd till servering senare än klockan 01.00. Det fåtal restauranger som fått tillstånd till servering efter klockan 03.00 skulle genom lagändringen få anpassa sig till denna tid. Med den tid det tar innan lagändringen kan träda i kraft synes detta dock inte medföra alltför stora svårigheter. Utredningen föreslår att sluttiden klockan 03.00 skall gälla för servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten.
Vad gäller serveringstidens början kan utredningen konstatera att det inte föreligger några allmänna önskemål om ytterligare tidigareläggning av serveringens början (f.n. klockan 11.00). Som nämndes inledningsvis har det emellertid uppstått en viss osäkerhet om vilka serveringstider som bör meddelas den inrikes trafikserveringen. Samtidigt med alkohollagens ikraftträdande avskaffades särregleringen för inrikes trafikservering, vilken tidigare hade möjlighet att servera alkoholdrycker dygnet runt. I alkohollagen gäller att trafikservering skall bedömas efter samma regler som övrig alkoholservering. En av anledningarna till denna förändring var att de olika serveringsformerna ibland kan vara svåra att skilja åt. Utredningen finner inte skäl att återgå till tidigare regler för serveringstider i inrikes trafik, utan samma tidsreglering som gäller för annan servering av spritdrycker, vin och starköl bör gälla även för trafikserveringen. Utredningen anser även att klockan 11.00 fortfarande får anses som en väl avvägd tidpunkt för alkoholserveringens början avseende tillstånd för servering till allmänheten. Vad gäller vinprovningar i utbildningssyfte för personal på restauranger, eller som ett inslag i utbildningen vid restaurangskolor, vilka avses äga rum före klockan 11.00 kan särskilt tillstånd för utökad serveringstid för servering i slutet sällskap sökas hos kommunen. Något undantag i lagen för dessa fall bör inte göras.
Utredningens förslag angående när servering av spritdrycker, vin och starköl får påbörjas samt avslutas gäller vid servering till allmänheten. Tillståndsmyndigheten får alltså besluta om tidigare respektive
senare tider för servering i slutet sällskap. Utredningen vill dock i det sammanhanget erinra om vad som anförs i närmast följande avsnitt (3.11.2) angående eventuellt avskaffande av tillståndskategorin stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap.
Att spritdrycker, vin och starköl inte får serveras efter visst klockslag är inte detsamma som att restaurangen då behöver stänga. F.n. anges i det aktuella lagrummet att ett serveringsställe skall vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång. Detta ser utredningen som en onödigt kategorisk bestämmelse. Mera lämpligt synes vara att överlåta åt tillståndsmyndigheten att fritt bestämma om detta. Tillståndsmyndigheten, dvs. kommunen, kan då avpassa stängningstiden så att restaurangen kan låta gästerna i lugn och ro avsluta sin förtäring. Något hinder att under den tiden servera lättdrycker eller folköl föreligger inte.
Utredningen anser slutligen att servering av öl inte bör omfattas av de nu diskuterade reglerna om serveringstider. För servering av öl erfordras inte serveringstillstånd utan endast att vissa i lagen särskilt angivna krav är uppfyllda. Tillståndsmyndigheten gör därför normalt ingen prövning av serveringstiden för öl. Utredningen anser att eventuella olägenheter som skulle kunna uppkomma på grund av ölservering vid olämpliga tider kan mötas med förbud under viss tid att servera öl enligt 7 kap. 21 §. Som framgår av kapitel 4 föreslår utredningen att den tid varunder sådant förbud kan gälla utökas från sex till tolv månader. Förbud mot servering av öl blir härmed en kännbar sanktion. Något behov av att härutöver reglera allmänna serveringstider för öl kan inte anses föreligga.
4.2 Allsidig matlagning
Utredningens förslag: Sambandet mellan mat- och alkoholservering skall finnas kvar men utformas annorlunda än i dag. För tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten skall krävas att serveringsstället är godkänt som livsmedelslokal enligt bestämmelser i livsmedelslagen och tillhandahåller ett brett utbud av lagad mat.
4.2.1 Ärendet
I en skrivelse 1998-03-10 till Socialdepartementet från Restauranghögskolan i Grythyttan ifrågasätts utformningen av sambandet mellan matoch alkoholservering. I skrivelsen framförs:
Alkohollagen ställer tydliga krav på hur köket på en restaurang rent tekniskt ska vara utformat. Krav på ett så kallat fullständigt restaurangkök ställs. Frågan är om det är alkoholpolitiskt motiverat att låsa den tekniska köksutvecklingen till den som traditionellt råder. På så sätt försvårar man teknisk utveckling och ökad effektivitet, vilket drabbar både bransch och kunder. Det viktigaste för en restaurang med serveringstillstånd bör vara att det finns mat och inte hur eller var den tillagas. Med modern teknik kan man laga mycket högklassig mat i ett centralt kök, för att sedan färdiglaga och värma upp maten i en annan lokal. I exempelvis London finns synnerligen högklassiga restauranger som mer eller mindre helt saknar kök. Det finns till och med Michelinstjärneprydda restauranger som i stort sett saknar kök. Med hjälp av modern teknik kan de servera mat av hög klass ändå. Frågan är om de alkoholpolitiska skälen är så starka att sådan teknisk utveckling ska förbjudas i vårt land.
Med modern teknik avser Restauranghögskolan den s.k. sous videtekniken. Skrivelsen överlämnades av regeringen till Alkoholutredningen för närmare utredning.
Stockholms stad hemställer 1999-05-28 hos regeringen om en översyn av 7 kap. 8 § därför att "bestämmelserna i nämnda paragraf uppfattas inte som meningsfulla av en bred allmänhet och av vissa näringsidkare". I skrivelsen, som också har överlämnats till Alkoholutredningen, anförs vidare.
Tillståndsutskottet har i vissa fall funnit det otillfredsställande att avslå ansökningar om serveringstillstånd för seriösa näringsidkare enbart på den grunden att de inte har ett komplett restaurangkök. Det har då inte varit fråga om snabbmatställen utan ex. restauranger som serverar ett varierat utbud av soppor eller sushi. Det har även varit fråga om restauranger som har en komplett meny men inte ett komplett restaurangkök. Detta är möjligt genom den moderna matlagningstekniken som öppnar nya möjligheter och i viss mån gör investeringar i dyr köksutrustning överflödig. Restaurangerna har inte vänt sig till någon ungdomlig publik utan det har i flera av fallen handlat om vuxna människor som uppskattar soppa eller sushi och som till detta önskar ett glas vin eller en öl. Förvaltningen har förståelse för att såväl restauranggäster som innehavare av dessa restauranger har svårt att se rimligheten i att man nekas serveringstillstånd med hänvisning till kravet på köksutrustning. Förvaltningen menar att lokaler med en speciell matinriktning och som har karaktär av restaurang bör kunna erhålla serveringstillstånd.
Detta gäller självfallet inte snabbmatställen utan restauranger med sådan inriktning som ovan nämnts. En ändring av lagen i denna riktning kräver en omfattande översyn av de olika delarna i alkohollagen och överväganden kring hur de alkoholpolitiska målen kan säkerställas på annat sätt.
4.2.2 Historik
Sambandet mellan utskänkning och matservering är en av de äldsta och principiellt viktigaste reglerna i den svenska alkohollagstiftningen. Huvudskälen till att bestämmelsen infördes var att berusningen av alkoholförtäring blev mindre om drycken förtärdes tillsammans med lagad mat och att sambandet med matservering hade en allmänt återhållande effekt på alkoholdrickandet. Under årens lopp har matregeln haft olika utformning. Begreppet lagad mat definierades t.ex. i mitten av 1950-talet sålunda:
Genom kokning, stekning eller annat jämförbart förfarande för förtäring avsedd färdigberedd maträtt, som kan konsumeras omedelbart i befintligt eller uppvärmt skick och som kan förtäras antingen för sig eller i förening med annan föda.
Ett måltidstvång gällde för viner fram till år 1955 och för starköl till år 1957. För servering av spritdrycker (maximalt "två vita och en brun" per person) gällde Riksskatteverkets föreskrifter till rusdrycksförsäljningsförordningen om priset på en måltid som berättigade till servering av spritdryck. År 1955 skulle detta pris uppgå till minst 3 kronor och 50 öre. Emellertid var det långt ifrån alltid som restauranggästen ville ha mat till brännvinet även om lagen så föreskrev. Det förekom därför att personer, som hade till uppgift att äta upp "restriktionsmaten", följde med till restaurangerna och lämnade över suparna till andra. Dessa personer döptes av folkhumorn till "matoffer". För att motverka fusket med måltidstvånget infördes år 1955 en bestämmelse om att maten inte längre skulle behöva vara lagad. Regeringen skrev i propositionen att ”man torde kunna räkna med att om möjlighet införes att få servera sprit till en måltid bestående av några smörgåsar eller av en smörgåsbricka, skulle man uppnå att den serverade maten i större utsträckning än nu är fallet verkligen blev förtärd; de avsedda fysiologiska verkningarna sålunda uppnås bättre.” Därmed var den s.k. ölgåsen född. Måltidstvånget för spritdrycker gällde dock ända fram till lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) trädde i kraft år 1978. Emellertid hade många restauranger beviljats dispens för måltidsfri
spritutskänkning och på 1970-talet hade måltidstvånget i praktiken spelat ut sin roll.
Alkoholpolitiska utredningen (APU) ansåg att det var viktigt att sambandet mellan mat- och alkoholservering skulle behållas men utformas på annat sätt. I sitt betänkande år 1974 föreslog APU en lagregel om att alkoholservering endast skulle få ske på sådana serveringsställen där matserveringen utgjorde en väsentlig del av rörelsen. I propositionen till LHD skrev regeringen att servering av alkoholdrycker enbart skall förekomma på "egentliga restauranger", vars primära uppgift är att tillhandahålla lagad mat, men att det i lagstiftningen inte borde fastställas någon minimigräns för andelen mat. I Socialstyrelsens "Bestämmelser rörande handel med drycker" angavs att "en matandel under 20–25 procent av den totala omsättningen är en varningssignal att förhållandena kan vara otillfredsställande", och i praktiken tillämpades en tumregel om att matförsäljningen måste uppgå till minst 25 procent av omsättningen.
Bestämmelsen om matandelens storlek vållade avsevärda problem i tillämpningen av lagen. Alkoholpolitiska kommissionen skrev i sitt delbetänkande Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50).
Bland annat måste länsstyrelserna genom restaurangernas halvårsrapporter följa hur relationen mellan mat- och alkoholservering ser ut på varje serveringsställe, ibland även i skilda verksamheter var för sig om det exempelvis rör sig om en lunchrestaurang som ordnar dans vissa kvällar i veckan. Detta kompletteras även genom kontroll av kassarapporter vid restauranginspektioner. Om matandelen understiger Socialstyrelsens rekommendationer skall länsstyrelsens handläggare ta kontakt med tillståndshavaren i syfte att utreda om förutsättningen för serveringstillstånd fortfarande föreligger. Restaurangen kan, för att få fler gäster att äta, dessutom råka ut för att ett lägre matpris medför att "matprocenten" sjunker ytterligare. Detta beror på att matomsättningen beräknas utifrån försäljningsvärdet i kronor. Visserligen kan länsstyrelsen ta hänsyn till det verkliga antalet matportioner, men detta innebär i så fall ett inte oväsentligt merarbete.
Vad som menas med begreppet "egentlig restaurang" kunde också tolkas mycket olika. I praktiken var synsättet konserverande och gjorde det svårare för nya restaurangtrender att etablera sig. Av flera skäl behövde matkravet och restaurangbegreppet i alkohollagstiftningen återigen ses över. Alkoholhandelsutredningen skrev i sitt betänkande Handel med alkoholdrycker (SOU 1985:15):
Enligt utredningens mening kan det inte komma i fråga att lösa upp sambandet mellan mat- och alkoholservering. Att alkohol i princip bara skall serveras på restauranger torde vara en uppfattning som omfattas av de allra flesta. Även om det inte finns något krav på att den som vill bli serverad alkohol också måste beställa mat, torde det rådande systemet verka dämpande på alkoholkonsumtionen. Om det blev möjligt för rena drinkbarer att få tillstånd till alkoholservering, skulle det sannolikt bli en kraftig ökning av antalet serveringsställen. Det finns en uppenbar risk för att den totala alkoholkonsumtionen därmed skulle öka i icke oväsentlig omfattning och att den också till stor del skulle ske under mindre kontrollerade former än i dag. En viktig omständighet är också att den nuvarande ordningen nödvändiggör relativt kostsamma investeringar i lokaler och köksutrustning m m för den som vill ha serveringstillstånd. Därmed kan en del oseriösa företagare utestängas från marknaden. Även om man alltså bibehåller principen om att servering av alkoholdrycker skall förbehållas verksamheter som har restaurangkaraktär, anser utredningen att man bör kunna släppa på kravet att matservering skall utgöra en viss andel av rörelsen. Det förhållandet att lagad mat hela tiden skall finnas medför emellertid att ganska stränga krav får ställas både på serveringslokaler och på köksutrustning m m.
Alkoholhandelsutredningens förslag ledde av andra skäl aldrig fram till någon proposition, men Alkoholpolitiska kommissionen, som var nästa utredning som hade i uppdrag att se över serveringsbestämmelserna, anslöt sig till Alkoholhandelsutredningens principiella syn när det gällde restaurangkökets utformning och att matservering fortfarande skall vara ett krav för att kunna få ett serveringstillstånd. En ny regel om sambandet mellan mat- och alkoholservering måste emellertid enligt kommissionens direktiv utformas "i ett EG-perspektiv". Detta tolkade Alkoholpolitiska kommissionen som att alla regler för serveringstillstånd måste vara tydliga och förutsebara för dem som ämnar ansöka om tillstånd. Därmed gick det inte heller att behålla en bedömningsregel som "egentlig restaurang". Vid jämförelser med lagstiftningen i andra länder fann kommissionen att alkoholrättigheter ofta var kopplade till bestämmelser om serveringslokalernas utformning.
Matandelskravet ansågs förlegat och krångligt att kontrollera och Alkoholpolitiska kommissionen föreslog i sitt delbetänkande 1993:50 att restaurangkökets standard i stället skulle vara avgörande. Begreppen allsidig matlagning och godkänt restaurangkök myntades.
4.2.3 Nuvarande lagregler
Matkravet är reglerat i alkohollagens 7 kap. 8 § enligt följande:
Tillstånd för servering till allmänheten året runt eller årligen under viss tidsperiod får meddelas endast om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Serveringsstället skall ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster. Tillstånd för servering till allmänheten under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle får meddelas om serveringsstället tillhandahåller lagad mat. Detsamma gäller beträffande tillstånd för servering i slutet sällskap. Om det finns en drinkbar skall den vara en mindre väsentlig del av serveringsstället, inrättad i nära anslutning till matsal. Utan hinder av första och andra styckena får tillstånd meddelas för servering av vin och starköl i foajé till teater eller konsertlokal. Servering får dock endast ske under pauser i föreställningen. Servering av alkoholdrycker från minibar på hotellrum får ske på hotell med serveringstillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen får meddela närmare bestämmelser om serveringen.
I propositionen 1994/95:89 Förslag till alkohollag anförs angående matkravet:
För att kunna behålla sambandet mellan matförtäring och alkoholservering utan varken måltidstvång eller matandelskrav måste enligt regeringens uppfattning restaurangen ha ett lämpligt avpassat kök och lagad mat skall kunna tillhandahållas under hela serveringstiden. Det skall framöver krävas att gästerna erbjuds ett varierat och komplett utbud av såväl maträtter som drycker. Höga krav skall därför fortfarande ställas på restaurangernas kapacitet för matlagning. Köksutrustningen skall vara av sådan beskaffenhet att lagad mat i tillräcklig omfattning kan tillredas av råvaror. Vanliga lägenhetsspisar och mikrovågsugnar för uppvärmning av prefabricerade maträtter kan exempelvis inte anses tillräckliga. Sammantaget gäller att lokalen skall vara godkänd för allsidig matlagning Vid tillståndsprövningen skall alltid miljöförvaltningens bedömning av lokalens livsmedelshygieniska förutsättningar inhämtas. Det är
därvid viktigt att det av miljöförvaltningens yttrande framgår om lokalen med beaktande av köksutrustning, beredningsytor och övriga förutsättningar har kapacitet för en allsidig matlagning.
I författningskommentaren till 7 kap. 8 § anges att "det skall finnas ett välutrustat restaurangkök som också skall användas" och vidare:
Serveringsstället skall vara godkänt för allsidig matlagning. Detta innebär att lokalen åtminstone måste vara godkänd av den lokala miljöförvaltningen enligt bestämmelser som meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen. Ett tillstånd att servera spritdrycker, vin och starköl till allmänheten förutsätter att serveringsstället kan erbjuda sina gäster ett varierat utbud av maträtter. Lokalerna skall ha en sådan utformning och vara utrustade på så sätt att matservering kan ske. Serveringsstället skall vidare ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster. Det är inte meningen att serveringstillstånd skall ges för gatukök och liknande miljöer. Lagad mat skall i princip finnas att tillgå under hela den tid som servering av spritdrycker, vin och starköl pågår. I drinkbarer och på sen kvällstid behöver dock inte matutbudet vara lika varierat och komplett som i övrigt. För servering i slutna sällskap eller vid enstaka tidsperioder eller enstaka tillfällen till allmänheten ställs enligt andra stycket inte fullt samma krav. Även för dessa tillståndskategorier gäller dock att lagad mat måste tillhandahållas.
Alkoholinspektionen anger i sina kommentarer till alkohollagen i Handbok — SERVERING (1997:3) följande angående matkravet:
Kökets dimensionering och utrustning, det vill säga spisar, ugnar, stekbord etc., skall tillsammans med övriga förutsättningar möjliggöra att ett varierat och komplett matutbud kan beredas av råvaror. Vilken utrustning som skall finnas får bedömas i varje enskilt fall. Det finns dock en lägsta nivå. Denna nivå har underskridits om utrustningen endast består av vanliga lägenhetsspisar och mikrovågsugnar eller om det endast finns varmlufts- eller combiugnar. Inte heller är det tillräckligt med en utrustning som endast kan användas för uppvärmning av förberedda matportioner, s.k. sous vide-teknik.
I livsmedelslagen (1971:511) definieras livsmedelslokal sålunda.
22 § Med livsmedelslokal förstås sådan lokal eller annat utrymme i byggnad eller transportmedel, som är avsedd att huvudsakligen användas för stadigvarande hantering av livsmedel, och därtill hörande biutrymme, som brukas i samband med sådan hantering eller eljest kan vara av hygienisk betydelse för denna.
Regeringen kan förordna att visst slag av lokal eller utrymme ej skall anses som livsmedelslokal enligt första stycket.
Om livsmedelslokal meddelas bestämmelser av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.
Den myndighet som åsyftas i tredje stycket är Statens Livsmedelsverk som i kungörelse (SLV FS 1996:6) med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelslokaler anger följande beträffande allmänna krav för godkännande av livsmedelslokal.
7 § En livsmedelslokal får godkännas endast om lokalens konstruktion, utformning och inredning är sådan att en god livsmedelshygien kan upprätthållas med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Bland annat skall följande krav vara uppfyllda.
1. Lokalens konstruktion, utformning och inredning skall skydda mot ansamling av smuts, kontakt med giftiga material, avgivande av partiklar till livsmedel och bildande av kondens eller oönskat mögel på ytor.
2. Lokalens konstruktion, utformning och inredning skall möjliggöra god livsmedelshygien. Detta innebär bland annat att korskontamination mellan livsmedel, utrustning, inventarier, vatten, luft och personal skall förhindras. Även föroreningar från yttre källor, såsom insekter och andra skadedjur, skall förhindras.
3. Lokalens konstruktion, utformning och inredning skall möjliggöra effektiv rengöring och, vid behov, desinficering. Detta innebär bland annat att inredningen antingen skall sluta tätt mot golv eller vägg, eller vara så beskaffad att underliggande eller bakomvarande utrymmen lätt kan rengöras.
4. Där så erfordras skall finnas kyl- och frysutrymmen, anordningar för infrysning och upptining samt för varmhållning och nedkylning. Lokalens konstruktion, utformning och inredning skall i övrigt vara sådan att lämpliga temperaturförhållanden kan upprätthållas.
5. Tillfredsställande dagsljus eller belysning skall finnas.
6. Tillfredsställande ventilation skall finnas. Mekanisk luftströmning från förorenat till rent område skall undvikas. Kondensutfällning skall förhindras. Ventilationssystemet skall vara så utformat att filter och andra delar som behöver rengöras eller bytas ut är lättillgängliga.
7. Det skall finnas tillgång till rinnande kallt och varmt vatten av erforderlig mängd och kvalitet.
8. Det skall finnas lämpligt placerade tvättställ för handtvätt. De skall ha rinnande kallt och varmt vatten och vara utrustade med tvålautomat och ändamålsenlig anordning för hygienisk torkning av händer, exempelvis handdukar för engångsbruk.
9. Det skall om så erfordras finnas särskilt utrymme för rensning, sköljning eller tvättning av grönsaker, rotfrukter, potatis och liknande. 10. Lämpliga anordningar för rengöring och, om så erfordras, desinficering av utrustning och arbetsredskap skall finnas. 11. Det skall finnas ett tillräckligt antal toaletter försedda med möjlighet till handtvätt. Toalett får inte stå i direkt förbindelse med utrymme där livsmedel hanteras. 12. Avlopp med tillräcklig kapacitet skall finnas och vara så placerade, konstruerade och utformade att risk för förorening av livsmedel inte föreligger. 13. Det skall finnas ett särskilt utrymme av tillfredsställande beskaffenhet för personalens ombyte och förvaring av kläder. Gångkläder och arbetskläder skall kunna förvaras åtskilda. 14. Där så erfordras skall finnas tillräckliga utrymmen för förvaring av livsmedel och förpackningsmaterial samt anordning för lastning och lossning. 15. Där så erfordras skall finnas utrymme för förvaring av städredskap samt rengörings- och desinfektionsmedel. Städutrymme skall vid behov vara försett med utslagsvask med rinnande varmt och kallt vatten. 16. Där så erfordras skall finnas utrymmen för förvaring av returemballage, torrt avfall samt ruttnande och vått avfall. Utrymme för ruttnande och vått avfall skall vara avskilt, lätt rengörbart och ventilerat samt medge kyld förvaring.
4.2.4 Tillämpningen
I de allra flesta kommuner finns ett mer eller mindre formaliserat samarbete mellan tillståndsmyndigheten och den lokala miljöförvaltningen när det gäller frågan om ett serveringsställe har ett restaurangkök som kan godkännas för alkoholservering. Ofta sker ett remissförfarande där miljöförvaltningen anger dels om lokalen är godkänd enligt
22 § livsmedelslagen, dels vilken form av köksutrustning som får användas. Vanligt är också att sökanden uppvisar miljöförvaltningens lokalgodkännande i samband med att ansökan om serveringstillstånd inlämnas. I tveksamma fall kan en sökande få vägledning av kommunen om vad som måste göras för att lokalen skall kunna godkännas enligt alkohollagens bestämmelser. Principen är då den att tillståndsmyndigheten anger vilken köksutrustning och matutbud som är nödvändig för serveringstillstånd, medan miljöförvaltningens kompetensområde är de livsmedelshygieniska förutsättningarna för utrustningen i den aktuella lokalen. Några exempel på detta kan nämnas.
- Ett stekbord får användas endast om det finns en tillräcklig ventilationsanläggning i lokalen.
- En varmluftsugn måste ha fettavskiljare.
- Ett restaurangkök med fullständig köksutrustning måste även ha tillräckligt stora beredningsytor.
- Lokalen måste ha en godkänd sophantering, vilket oftast betyder tillgång till kylt soputrymme.
- Dessutom finns bestämmelser om utslagsvask, kyl- och frysanläggning, förråds- och personalutrymmen, toaletter m.m.
Som framgår av Livsmedelsverkets föreskrifter angående livsmedelslokaler ovan finns många förbehåll; vid behov, där så erfordras m.m. Detta innebär i praktiken att de lokala miljöförvaltningarna som utfärdar godkännanden av livsmedelslokaler godkänner lokaler för olika ändamål. En vanlig uppdelning är följande.
A Fullständigt restaurangkök där all mat kan tillagas från grunden med
beredning och värmebehandling av råvaror. B Värmebehandling och färdigställande av detaljstyckat kött och filéad
fisk samt halv- och helfabrikat. Potatis och rotfrukter skall levereras tvättade. C Värmebehandling och färdigställande av portionsstyckad kött- och
fiskråvara samt halv och helfabrikat. Potatis och rotfrukter skall levereras tvättade. D Värmebehandling och färdigställande av halv- och helfabrikat för
gatukök med någon form av värmeenhet. E Mottagning och varmhållning/servering av färdiglagad mat. F Beredning, färdigställande och servering av pizza. G Beredning och grillning av kebab/gyros. H Beredning av smörgåsar och sallader, kaffeservering.
För tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten har kommunerna i regel angivit riktlinjer i sina alkoholpolitiska program. I regel betyder detta att man följer Alkoholinspektionens "lägsta nivå" för godkänd köksutrustning. Vanligen är lokalen då klassad i någon av grupperna A–C ovan.
Några vägledande rättsfall
En restaurang som "valt att inte tillaga sin mat på ett otidsenligt och traditionellt sätt utan beslutat att utveckla framtidens kök genom den s.k. sous vide-tekniken" fick avslag på sin ansökan. Efter överklagande konstaterade Kammarrätten i Göteborg (dom nr 7192-94) att köket ej kunde anses uppfylla lagens krav. Detta bl.a. eftersom lokalen endast var godkänd av miljöförvaltningen för "festvåning med mottagningskök" varmed avsågs uppvärmning av mat tillagad i annat kök. Regeringsrätten meddelade ej prövningstillstånd. Kammarrätten i Göteborg (dom nr 6788-95) delade länsrättens i Älvsborgs län bedömning när det gällde en lokal som hade godkänts av miljönämnden för tillagning och servering av pizza, kebab och sallad. Domstolarna ansåg inte att lokal eller matutbud uppfyllde alkohollagens krav. Den 10 december 1998 avgjorde Regeringsrätten två uppmärksammade mål (nr 1283 och 1284-1997) angående alkohollagens krav på restaurangkökets beskaffenhet. Båda målen rörde serveringar i Stockholm, som hade fått avslag på sina ansökningar om alkoholrättigheter. Besluten överklagades till länsrätten som lämnade överklagandena utan bifall. Länsrättens beslut överklagades därefter till kammarrätten som i båda fallen undanröjde länsrättens dom. Stockholms stad överklagade kammarrättens domar till Regeringsrätten, som med hänsyn till målens principiella betydelse beviljade prövningstillstånd. Det ena målet handlade om en restaurang som före alkohollagens ikraftträdande hade rättighet enligt LHD att servera vin och starköl till allmänheten. Efter ett ägarskifte ansökte den nye innehavaren om serveringstillstånd enligt bestämmelserna i alkohollagen. Tillståndsmyndigheten i Stockholms stad avslog ansökan, eftersom restaurangens kök inte var godkänt för allsidig matlagning. Kökets utrustning bestod av en varmluftsugn, två mikrovågsugnar och en hushållsspis. Lokalen var godkänd för beredning och servering av ugnslagade rätter, smörgåsar och sallader, men — p.g.a. ventilationsproblem — inte för stekning på platta. Matsedeln bestod av matpajer, sallader, kalla rätter, smörgåsar och konditorivaror. Regeringsrätten hade begärt yttrande från Alkoholinspektionen i ärendet. Inspektionen påpekade att en av
huvudprinciperna i den svenska alkohollagstiftningen är att servering av starkare drycker än öl klass II endast skall få förekomma på restauranger vars primära uppgift är att tillhandahålla lagad mat och att köket skall ha kapacitet för allsidig matlagning utifrån råvaror. Mot bakgrund av de begränsningar som gällde för matlagning på det aktuella serveringsstället ansåg Regeringsrätten att kravet i 7 kap. 8 § alkohollagen om att lokalen skall ha ett kök för allsidig matlagning ej var uppfyllt. Tillståndsmyndighetens beslut om att avslå ansökan var därför riktigt. Den andra ansökningen om serveringstillstånd kom från en restaurang i en saluhall i Stockholm. Miljöförvaltningen hade godkänt lokalen som kaffeservering och för beredning och servering av smörgåsar och sallader samt för uppvärmning och varmhållning. Matutbudet bestod av smörgåsar, sallader och pajer. I överklagandet hänvisade sökanden till att restaurangen förutom sitt eget relativt begränsade kök hade tillgång till saluhallens allmänna kök i källarvåningen, och att man därmed sammantaget uppfyllde kravet på allsidig matlagning. Regeringsrätten begärde yttrande från Alkoholinspektionen i målet. Inspektionen konstaterade, i likhet med länsrätt och kammarrätt, att serveringens eget kök inte var av sådan beskaffenhet som lagstiftaren hade förutsatt för serveringstillstånd. Huvudfrågan var därför om det kan anses tillräckligt att maten kan tillagas i något annat kök. Alkoholinspektionen menade att det inte finns något stöd i alkohollagen eller dess förarbeten för någon annan tolkning än att det kök som avses i 7 kap. 8 § skall vara serveringsställets eget. Regeringsrätten delade inspektionens uppfattning och biföll överklagandet. Tillståndsmyndighetens beslut om att avslå ansökan var därför riktigt. Kammarrätten i Stockholm fastställde i dom den 21 december 1999 länsrättens beslut gällande serveringstillstånd i en matservering i en bowlinghall i Lidingö (nr 7169-1999). Av handlingarna i målet framgick att serveringsställets kök var utrustat med en vanlig hushållsspis, två mikrovågsugnar och en varmluftsugn. Lokalen var godkänd som s.k. kaffeservering med beredning och servering av lunchrätter. I domskälen hänvisar kammarrätten till de ovan (se under rubriken Nuvarande lagregel) citerade kommentarerna i propositionen angående regeln om kök för allsidig matlagning, men anför ”att detta uttalande inte längre — med den snabba utvecklingen inom såväl utbudet av prefabricerade maträtter som tekniker att färdigställa dessa på annat sätt än på stekbord — kan tillmätas samma betydelse som vid lagens tillkomst. ... Bolaget har enligt kammarrättens mening visat att gästerna kan erbjudas ett sådant utbud trots att köket saknar stekbord. Överklagandet (från kommunen) skall därför avslås.”
Alkoholinspektionen redovisar sammanställningar av serveringsärenden som avgjorts i domstol. I en allmän kommentar anför inspektionen (Alkoholinspektionen 1996:1 s. 11) följande.
I fråga om tillämpningen av 7 kap. 8 § synes domstolarna inte avvika från lagstiftarens mening. Någon ytterligare kommentar utöver vad som framgår i propositionen borde därför inte vara påkallad i Alkoholinspektionens allmänna råd. Emellertid kan frågan om vad som avses med allsidigt/varierat matutbud trots allt kunna bli tvistig. Ett exempel är renodlade fiskrestauranger som till fiskrätter serverar olika tillbehör av potatisrätter, såser och grönsaker och därmed väl torde tillgodose kravet på allsidighet. Andra exempel är renodlade pizzerior, kebaber, varma-smörgåsrestauranger, sushibarer och liknande rörelser vilka kan uppvisa en mängd varianter av sina rätter men där dessa respektive rätters huvudsakliga beståndsdelar består av samma råvara och till sin natur är av samma koncept. I sådana fall torde inte kravet på allsidigt matutbud vara tillgodosett.
4.2.5 Överväganden och förslag
Den aktuella frågeställningen handlar om hur sambandet mellan matoch alkoholservering skall uttryckas i lagen — inte om detta samband skall finnas kvar. I direktiven till Alkoholutredningen har detta samband inte ifrågasatts och utredningen anser inte att det har framkommit något som motiverar att utredningen på egen hand skulle aktualisera en så genomgripande förändring.
Kopplingen mellan mat- och alkoholservering har sett olika ut genom åren. En erfarenhet som tillämpande myndigheter har gjort på detta område är att oavsett var man drar gränsen för lagens matkrav så kommer denna gräns ständigt att ifrågasättas. En återgång till måltidstvång, matandelar eller till vad som är en "egentlig" restaurang medför att vi i stället får tillbaka de gamla problem som ledde till dessa reglers avskaffande. En fördel med dagens lagstiftning är att det är lokalens beskaffenhet som är avgörande i detta sammanhang samt att detta går att uttrycka i begripliga termer. Efter Regeringsrättens vägledande domar (se Rättspraxis ovan) har det ytterligare klarlagts var gränsen går för begreppet allsidig matlagning. Uttalandet i kammarrättsdomen beträffande bowlinghallen i Lidingö (se Rättspraxis ovan) visar dock på att regeln också har sina svagheter. Matregeln har ofta getts en så restriktiv tolkning att t.ex. stekbord har blivit ett oundgängligt krav, trots att det inte finns något krav om att restaurangerna måste servera stekta maträtter.
I 7 kap. 8 § alkohollagen anges att tillstånd för alkoholservering till allmänheten får meddelas om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Exakt vad dessa begrepp innebär är inte angivet i lagtexten. Ett resonemang om begreppen förs emellertid i propositionen. Alkoholinspektionen och rättspraxis har därefter ytterligare förtydligat innebörden. Vägledande för utvecklingen av kravet på restaurangkök är Alkoholpolitiska kommissionens uttalande i sina allmänna överväganden (SOU 1993:50 s. 115) om att ”höga krav skall fortfarande ställas på restaurangernas kapacitet för matlagning” och att ”köksutrustningen skall vara av sådan beskaffenhet att lagad mat i tillräcklig omfattning kan tillredas av råvaror” samt att ”vanliga lägenhetsspisar och mikrovågsugnar för uppvärmning av prefabricerade maträtter kan exempelvis inte anses tillräckliga”. Dessa kommentarer återkommer i propositionen, Alkoholinspektionens allmänna råd och i domstolarnas beslutsmotiveringar.
Det kan emellertid ifrågasättas om en så bestämd definition bör gälla allt framgent. Det gäller särskilt uttalandet om råvaror, vilket i princip utestänger alla lokaler som inte är godkända som ”fullständigt restaurangkök” enligt vedertagen praxis (se under Tillämpning ovan). Ny köksutrustning utvecklas hela tiden som mycket väl uppfyller kraven för att kunna producera ett brett och varierat matutbud. Det finns t.ex. numera s.k. konvektionsugnar som klarar mycket högt ställda krav på ”allsidig matlagning”.
Med utgångspunkt från att det även i fortsättningen skall finnas ett samband mellan mat och alkoholservering finns anledning att framhålla fördelarna med att knyta åtminstone vissa förutsättningar till själva serveringsstället. Sådana krav är lätta att kontrollera om de är uppfyllda, och tillståndsmyndighetens bedömning kan lätt förutses, vilket är en fördel från rättssäkerhetssynpunkt.
Enligt utredningens mening måste en lokal för att kunna godtas för servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten, precis som anges i författningskommentaren i propositionen till alkohollagen, åtminstone vara godkänd som livsmedelslokal enligt 22 § tredje stycket livsmedelslagen. Därmed finns allmänna, vedertagna, förutsättningar för en betryggande livsmedelshygien. Därtill skall serveringsstället kunna erbjuda sina gäster ett tillfredsställande utbud av maträtter och i övrigt ha en sådan utformning att servering av måltider kan ske, t.ex. genom att det finns en särskild matsal eller avdelning i lokalen som är inredd och utrustad för matservering. Att ett tillräckligt antal sittplatser skall finnas framgår redan av lagtexten. Utredningen anser dessutom att serveringsstället bör ha ett med hänsyn till gästkapaciteten tillräckligt antal gästtoaletter. Serveringstillstånd skall inte heller i fortsättningen ges till gatukök och liknande miljöer.
Under förutsättning att serveringsstället uppfyller dessa grundläggande krav finns dock inte anledning att uppställa några särskilda krav på viss köksutrustning. En hög utrustningsnivå i köket utgör inte i sig någon garanti för att serveringsstället lägger ned möda på matserveringen. Till kraven på lokalen måste därför också läggas ett krav som tar sikte på just matserveringen. Enligt den nu gällande regeln skall serveringsstället tillhandahålla ”lagad mat”. Med den ovan förordade förändringen beträffande serveringsställets kök ter sig detta alltför svagt. Utredningen anser därför att detta led bör skärpas så att det kommer att krävas att serveringsstället tillhandahåller ett brett utbud av lagad mat. Härmed avses ett varierat utbud av förrätter, huvudrätter och efterrätter som bygger på olika slag av ingredienser och bereds på olika sätt. Ett urval av sådana rätter skall finnas att tillgå för gästerna. Även restauranger som serverar olika varianter av t.ex. pizza som huvudrätt kan i och för sig uppfylla kravet på brett matutbud. Det gäller också olika slag av specialinriktade restauranger, t.ex. fiskrestauranger och vegetariska restauranger. Det breda matutbudet skall i princip finnas att tillgå under hela serveringstiden, men en viss begränsning i antalet rätter kan accepteras vid sen kvällstid eller annars då efterfrågan är låg.
Med utredningens förslag kommer tonvikten mer att läggas vid själva matserveringen i stället för vid köksutrustningen. Detta får anses principiellt riktigt. Utredningen är medveten om att förslaget kan vara svårare att hantera för tillsynsmyndigheterna än de nuvarande reglerna, men anser inte att detta är ett tillräckligt skäl för att hålla fast vid en reglering som är svår att motivera från strikt alkoholpolitisk synpunkt.
Utredningens förslag innebär att det öppnas möjligheter att ordna produktion och servering av måltider på många olika sätt, under förutsättning att matutbudet är tillfredsställande. Det kan därmed bli möjligt för nya aktörer att få serveringstillstånd. Utredningen anser inte att en sådan utveckling bör hindras så länge den inte motverkar det alkoholpolitiska önskemålet om att alkoholservering skall kombineras med erbjudande om lagad mat. Den kan dessutom medföra att en större andel av alkoholkonsumtionen sker i kontrollerade former. Det bör dock framhållas att för serveringstillstånd måste krävas att den som inte själv har tillräckligt avancerade köksresurser i stället har en fast organisation och planering som möjliggör att ett brett utbud av lagad mat fortlöpande kan tillhandahållas. Det är självfallet inte tillräckligt att endast utgå från att man, om någon gäst skulle beställa mat, inhandlar den från något matställe i närheten.
De nu föreslagna ändringarna angående förutsättningarna för serveringstillstånd till allmänheten aktualiserar frågan om det fortfarande finns behov av tillståndskategorin stadigvarande tillstånd
för servering i slutet sällskap. Många sådana tillståndshavare torde med de nya förutsättningarna lika väl kunna söka tillstånd för servering till allmänheten. Frågan har emellertid uppkommit i ett sent skede av utredningens arbete, och utredningen saknar möjlighet att inom den tidsram som gäller för uppdraget utreda konsekvenserna av ett eventuellt avskaffande av de stadigvarande tillstånden för servering i slutet sällskap. Enligt utredningens mening bör dock denna fråga övervägas under den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
När det gäller möjligheterna för nuvarande innehavare av serveringstillstånd att uppfylla kraven såsom de formuleras i den ändrade bestämmelsen, kan konstateras att dessa innehavare fått sina tillstånd under den förutsättningen att serveringsstället har ett väl utrustat restaurangkök. Det bör därför inte möta några svårigheter för dem att kunna erbjuda sina gäster ett brett utbud av lagad mat. I allmänhet torde de flesta redan göra detta. I den mån matutbudet i något fall skulle anses alltför begränsat kan anpassning lätt ske av verksamheten. Enligt utredningens mening finns därför inte skäl att ha några särskilda övergångsbestämmelser för serveringstillstånd som meddelats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Att samma regler gäller generellt underlättar också kommunernas tillsyn över serveringsställena.
4.3 Tillfälliga tillstånd
Utredningens förslag: Tillfälligt tillstånd för servering till allmänheten skall kunna meddelas endast innehavare av stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten. Tillståndshavare för tillfällig servering i slutet sällskap får i fortsättningen köpa spritdrycker, vin och starköl endast på Systembolaget. Kravet på serveringstillstånd tas bort i fråga om servering som anordnas a) i privat regi utan vinstintresse, b) vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer, och c) inte medför andra kostnader för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna.
4.3.1 Historik
Tillfälliga serveringstillstånd infördes i rusdrycksförsäljningsförordningen (Rff) i samband med 1954 års reform. Motivet var närmast att man ville finna en utväg ur rådande svårigheter att upprätthålla förtärings- och förvaringsförbuden, t.ex. att personer hade med sig
egen sprit till olika lokaler där detta inte var tillåtet enligt gällande lagstiftning. (Förtärings- och förvaringsförbuden finns fortfarande kvar och regleras numera i 6 kap. 9 § alkohollagen.) Tanken var att folk i allmänhet skulle kunna anordna fester i enklare och billigare former än i vanliga restauranger och festvåningar utan att behöva bryta mot lagen.
I Rff menades med begreppet "tillfällig utskänkning" i regel servering till allmänheten för ett enstaka tillfälle eller för en enstaka tidsperiod. Begreppet kunde även omfatta en kongress eller konferens. Precis som vid ansökningar om stadigvarande tillstånd tillämpades remissförfarande till kommunen, som också hade vetorätt. Antalet tillfälliga tillstånd av denna art var dock mycket litet. År 1973 utgjorde den tillfälliga utskänkningen 29 tillställningar i hela riket. (Ungefär lika många tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten beviljades enbart i Haninge kommun år 1997.) Rff indelade övrig alkoholservering i begreppen "årsutskänkning" — som kunde vara servering såväl till allmänheten som till slutna sällskap — och "sluten utskänkning". Den slutna utskänkningen innefattade servering vid enstaka tillfälle till slutet sällskap. Förfarandet vid tillståndsprövningen var mycket enkelt. Såväl skriftlig som muntlig ansökan prövades omedelbart. Något remissförfarande förekom inte. Antalet tillstånd för sluten utskänkning uppgick år 1973 till 15 889 stycken, vilket vid en grov uppskattning är ungefär lika många som år 1997.
Den liberala inställningen till de tillfälliga tillstånden gällde även i förarbetena till lagen om handel med drycker (LHD). I lagen gjordes ingen åtskillnad mellan tillfällig servering till allmänheten eller till slutna sällskap. Det angavs endast att "tillstånd kan avse servering av alkoholdrycker vid enstaka tillfälle eller under enstaka tidsperiod". Vilka krav som gällde för tillstånd angavs inte. Traditionen av enkel lagtillämpning och snabba beslut i Rff avseende "sluten utskänkning" fortsatte även i den nya lagstiftningen. Någon egentlig prövning var det knappast fråga om. Beslut om tillfälliga tillstånd statistikfördes ihop med andra beslutskategorier och därför finns det inga tillförlitliga siffror på antalet beviljade tillstånd under LHD-tiden. Än mindre om fördelningen mellan tillstånd till allmänheten respektive slutna sällskap. Att antalet ändå var mycket stort kan man förstå av att endast länsstyrelsen i Stockholms län behandlade drygt 2 000 ansökningar om tillfälliga tillstånd år 1991. Servering till allmänheten vid "festivaler" av olika slag började öka mycket kraftigt i slutet av 1980-talet.
4.3.2 Alkohollagens bestämmelser
Tillståndsgivningen och ansvaret för tillsynen över alkoholserveringen flyttades i och med alkohollagens ikraftträdande från länsstyrelserna till kommunerna. Begreppet tillståndsmyndighet avser därför numera den kommun där serveringsstället är beläget. Tillsynsmyndigheter över alkoholserveringen är kommunen, polismyndigheten och länsstyrelsen, med kommunen som huvudansvarig. (Alkoholinspektionen utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i alkohollagen.)
De s.k. tillfälliga tillstånden regleras i 7 kap. 5 §:
Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillstånd kan avse servering året runt, årligen under viss tidsperiod, under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle. Tillstånd som avser servering året runt eller årligen under viss tidsperiod gäller tills vidare. Tillståndsmyndigheten får dock om det finns särskilda skäl begränsa tillståndets giltighet till viss tid. I samband med beslut om serveringstillstånd eller senare får tillståndsmyndigheten meddela de villkor som behövs.
Den nya formuleringen innebär att de tillfälliga tillstånden delas upp i servering till allmänheten eller till slutna sällskap. I förarbetena till lagen anges angående "återinförandet" av en särskild tillståndskategori för tillfällig servering till allmänheten (SOU 1993:50, s 103):
Tillämpningsföreskrifter saknas, vilket medför betydande svårigheter för tillståndsprövande myndigheter. Ett tillfälligt serveringstillstånd till allmänheten är inte alltid så oskyldigt som det eventuellt kan låta. I många fall kan det betyda alkoholservering till tusentals personer och avsevärda ekonomiska intressen. En uppstramning av ansökningsförfarandet, vad gäller ansökningstider och förutsättningar för tillståndet, har efterlysts av både länsstyrelser och kommuner. Tillståndsmyndigheten bör kunna utforma särskilda riktlinjer för festivaler och andra större evenemang som vänder sig till allmänheten. Dessa kan exempelvis ingå i det alkoholpolitiska program som nämns i avsnittet om kriterier för tillståndsgivning. En allmän uppfattning bland handläggare av ansökningar om serveringstillstånd är att samma krav på branschvana och matutbud bör gälla för tillfälliga tillstånd till allmänheten som för tillsvidaretillstånd till allmänheten. Miljöförvaltningen i Stockholm anser att en koppling mellan tillfälligt tillstånd till allmänheten och
befintlig restaurang "i närheten" är nödvändig av livsmedelshygieniska skäl. Sveriges Hotell och Restaurangföretagare har till Alkoholpolitiska kommissionen framfört uppfattningen att tillfälliga tillstånd bör vara förbehållna de befintliga restaurangerna. Bland annat med den motiveringen att tillfälliga arrangörer inte med så enkla medel skall kunna rycka undan de ekonomiska förutsättningarna för de etablerade restaurangerna, vilka oftast har betydligt högre investeringskostnader. Kommissionen anser att tillståndsmyndigheten bör kunna ha frihet att utforma riktlinjer för denna tillståndskategori med utgångspunkt från de lokala förutsättningarna. En grundregel är emellertid att kraven på varierat matutbud och tillståndshavares personliga lämplighet bör vara desamma som för "permanenta" tillstånd till allmänheten.
Vad gäller besluten om tillfälliga tillstånd till slutna sällskap innehåller alkohollagen och dess förarbeten inga ändringar i sak; annat än att tillståndsmyndigheten inte behöver meddela beslut omedelbart. Därmed finns en möjlighet att bättre kontrollera sökanden och att bredda beslutsunderlaget. Precis som tidigare gäller att en tillställning som är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagens (1993:1617) bestämmelser inte kan vara ett slutet sällskap i alkohollagens mening:
1 § Med allmän sammankomst enligt denna lag avses
1. sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet,
2. föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning,
3. sammankomster som hålls för religionsutövning,
4. teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt
5. andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst skall anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Bestämmelserna i denna lag om allmänna sammankomster gäller även om det vid en sammankomst förekommer mindre inslag av underhållning eller förströelse av annat slag än framförande av konstnärligt verk. 2 § Vad som sägs i lagen om allmänna sammankomster gäller även cirkusföreställningar.
3 § Med offentlig tillställning enligt denna lag avses
1. tävlingar och uppvisningar i sport och idrott,
2. danstillställningar,
3. tivolinöjen och festtåg,
4. marknader och mässor, samt
5. andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. För att en tillställning skall anses som offentlig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. En tillställning till vilken tillträdet är begränsat genom krav på inbjudan, medlemskap i en viss förening eller annat villkor är dock att anse som en tillställning som allmänheten har tillträde till, om tillställningen uppenbarligen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslutande eller väsentligen består i att anordna tillställningar av detta slag. Detsamma gäller om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tillträde, de villkor som gäller för tillträdet eller andra liknande omständigheter är att jämställa med sådan tillställning.
Ytterligare förtydligande av begreppet slutet sällskap, i alkohollagens mening, finns i Alkoholinspektionens Handbok — SERVERING:
Eftersom kraven för tillstånd för stadigvarande servering till allmänheten är högre än för tillstånd för servering i slutna sällskap respektive tillfälliga tillstånd är det viktigt att frågan om den tänkta serveringen avser allmänheten eller inte utreds vid tillståndsprövningen. För att det skall kunna vara fråga om ett slutet sällskap krävs att medlemskretsen är känd före det aktuella arrangemanget. Det är alltså inte fråga om ett slutet sällskap om till exempel medlemskap kan lösas i entrén till den aktuella tillställningen. Vidare krävs att det finns ett gemensamt intresse eller annat innehållsmässigt samband mellan medlemmarna — något sådant samband kan normalt inte finnas till exempel vad gäller gäster på ett hotell. Exempel på underlag som kan användas för att bedöma denna fråga kan vara föreningsstadgar, uppgifter om styrelsens sammansättning, styrelse- eller årsmötesprotokoll, verksamhetsberättelse och medlemsförteckning. Antalet medlemmar kan också vara av betydelse. Föreningar som omfattar en stor del av invånarna på en ort eller en lokalförening som även är öppen för en organisations samtliga medlemmar inom en viss region eller inom landet torde exempelvis normalt inte kunna anses vara slutna sällskap.
Kravet på att tillhandahålla lagad mat i samband med alkoholservering gäller enligt 7 kap. 8 § alkohollagen även vid tillfälliga tillstånd:
Tillstånd för servering till allmänheten året runt eller årligen under viss tidsperiod får meddelas endast om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Serveringsstället skall ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser för gäster. Tillstånd för servering till allmänheten under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle får meddelas om serveringsstället tillhandahåller lagad mat. Detsamma gäller beträffande tillstånd för servering i slutet sällskap. Om det finns drinkbar skall den vara en mindre väsentlig del av serveringsstället, inrättad i nära anslutning till matsal. Utan hinder av första och andra styckena får tillstånd meddelas för servering av vin och starköl i foajé till teater eller konsertlokal. Servering får dock endast ske under pauser i föreställningen. Servering av alkoholdrycker från minibar på hotellrum får ske på hotell med serveringstillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen får meddela närmare bestämmelser om serveringen.
Som framgår av paragrafen är det inte lika höga krav på kökslokaler vid tillfälliga tillstånd som vid stadigvarande servering. I praktiken tolkas också begreppet "lagad mat" något generösare beträffande tillfälliga tillstånd till slutna sällskap i förhållande till vad som gäller vid tillfällig servering till allmänheten. (Matkravet är i regel också högre vid stadigvarande tillstånd till slutna sällskap.)
Det räcker inte längre med muntliga ansökningar och kommunen har rätt att ta ut avgifter för ansökningar och tillsyn, även avseende tillfälliga tillstånd, enligt 7 kap. 13 §:
Ansökan om serveringstillstånd görs skriftligen hos kommunen. Kommunen får ta ut avgift för prövningen enligt grunder som beslutas av kommunfullmäktige. Kommunen får även ta ut avgift för tillsyn enligt 8 kap. av den som har serveringstillstånd.
4.3.3 Erfarenheter från kommunernas handläggning av tillfälliga tillstånd
Tillståndsprövning/allmänheten
Den största skillnaden gentemot LHD-tiden är tillståndsprövningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd för alkoholservering till allmänheten och den därmed sammanhängande tillsynen.
Rekommendationen om att utforma särskilda riktlinjer för festivaler och andra större evenemang har slagit mycket väl ut hos kommunerna. Dessa riktlinjer har i regel beslutats av kommunfullmäktige och anges i kommunens alkoholpolitiska program. I alkoholutredningens enkät till ett urval av landets kommuner (se bilaga 4) har en tydlig majoritet av kommunerna med vissa variationer angivit följande krav i sina riktlinjer för att erhålla tillstånd för tillfällig servering till allmänheten:
- Alkoholserveringen skall ingå i ett seriöst evenemang och bör inte bedrivas i samband med idrott eller rikta sig till ungdomar.
- Lagad mat skall tillhandahållas och i regel skall livsmedelshanteringen ha godkänts av respektive miljökontor.
- Alkoholserveringen skall avslutas senast klockan 24.00 (eller 01.00).
- Servering av spritdrycker medges ej.
- Tillfälliga tillstånd till allmänheten ges endast till (ortens) innehavare av serveringstillstånd för stadigvarande servering (till allmänheten).
Flera kommuner har i samband med enkäten framfört att denna tillståndskategori bör vara förbehållen de "riktiga" restaurangerna. "Det är den egna krogen som är ute", är också en vanlig åsikt från kommunalt håll. Anledningen till denna inställning är densamma som restaurangbranschens uppfattning om att tillfälliga lycksökare inte med så enkla medel skall kunna konkurrera ut de etablerade restaurangerna, men också därför att om en tillståndshavare missköter den tillfälliga serveringen i förhållande till alkohollagens bestämmelser kan det få återverkningar för restaurangens "eget" tillstånd. Detta har för tillståndshavaren en återhållande effekt och bidrar till att motverka uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter vid festivaler och liknande arrangemang, anser många.
Handläggningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd till allmänheten påminner mycket om handläggningen av stadigvarande ansökningar. Det märks också på kommunernas avgiftsuttag för tillståndsprövningen. Avgifterna beräknas på kommunens självkostnad för att handlägga ansökan, samt i de allra flesta fall ett tillsynsbesök per
tillfälle. I Alkoholinspektionens och Alkoholutredningens enkäter till kommunerna framgår att avgiften varierar mellan 600 kronor och 5 300 kronor per ansökan — med 3 000 kronor som ett medelvärde. (Avgifterna speglar också kommunernas ambitionsnivåer när det gäller arbetet med alkohollagen.) Med några få undantag kontrolleras vid tillståndsprövningen:
- Kontroll av sökandens personliga vandel.
- Kontroll av sökandens ekonomiska skötsamhet.
- Kontroll av ändamålet med tillställningen, t.ex. om alkoholserveringen ingår i något (annat) sammanhang.
- Kontroll av lokalens beskaffenhet.
- Kontroll av störningsrisk.
- Kontroll av matutbud.
- Tillsynsbesök.
Handläggningen följer också i regel de riktlinjer som beslutats av kommunfullmäktige (se ovan). De tillfälliga tillstånden för servering till allmänheten förekommer oftast som ett framträdande inslag vid s.k. festivaler, t.ex. Stockholm Water Festival och Snöskulpturfestivalen i Kiruna eller som en extra servicefunktion i samband med något annat evenemang, t.ex. VM i Friidrott och 1:a majdemonstrationer. Kommunerna anger vanligen i sina riktlinjer att tillfälligt tillstånd till allmänheten kan beviljas som ett komplement till något annat (seriöst) arrangemang. Det finns emellertid inget i alkohollagen som förhindrar kommunen att bevilja tillfälliga tillstånd utan att behöva ange något särskilt skäl.
Tillståndsprövning/slutna sällskap
Även om tillståndsprövningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd för slutna sällskap har blivit bättre sedan LHD-tiden är kommunens handläggning oftast ytterst summarisk. Beslut om serveringstillstånd är vanligen delegerat till tjänsteman. Antalet ansökningar är fortfarande mycket högt och handläggningstiden per ansökan uppgår i regel inte till mer än en timme. I Alkoholutredningens kommunenkät varierar avgiftsuttaget mellan 0 kronor (en kommun) till 1 000 kronor per ansökan (två kommuner) — med 400 kronor som ett medelvärde. Riktlinjer och tillståndsprövning varierar betydligt mellan kommunerna. I några kommuner (med höga avgifter) kontrolleras ansökningar till slutna sällskap nästan lika grundligt som motsvarande ansökningar om servering till allmänheten. En del kommuner nöjer sig med en
kontroll av vilket slutet sällskap det är fråga om. I enkäten ser den genomsnittliga tillståndsprövningen ut så här:
- Kontroll av det slutna sällskapet, t.ex. föreningsstadgar, verksamhetsberättelse, medlemsförteckning, m.m.
- Kontroll av störningsrisk.
- Kontroll av matutbud.
Mer "ambitiösa" kommuner kontrollerar även sökandens vandel och ekonomiska skötsamhet genom remissförfarande till polis- och kronofogdemyndigheterna samt kontrollerar lokalens beskaffenhet. Tillsynsbesök förekommer mycket sällan. Trots ordningslagens bestämmelser och Alkoholinspektionens rekommendationer tolkar kommunerna begreppet slutet sällskap olika. Den mer restriktiva tolkningen är att alla personer som skall medverka i tillställningen för det slutna sällskapet skall vara kända i förväg och då krävs i förekommande fall en medlemsförteckning innan tillstånd beviljas. En mer generös tillämpning av samma begrepp är att medlemmar i t.ex. en musikförening — med uppemot 1 000 medlemmar — beviljas tillstånd för s.k. klubbkvällar. I Malmö får lokalen inte vara öppen för insläpp av nya gäster under pågående tillställning, medan Stockholm tillåter klubbar med medlemskort utan krav på särskilda tider för insläpp. Båda dessa riktlinjer finns företrädda även bland andra kommuner. Ett par andra regler som är vanligt förekommande är att antalet tillfälliga tillstånd får uppgå till högst tolv stycken per år samt att begreppet enstaka tidsperiod får omfatta längst en månad.
4.3.4 Överväganden och förslag
Servering till allmänheten
Vid tillfälliga tillstånd till allmänheten är i regel såväl gästantalet som alkoholserveringen mycket omfattande. Serveringen sker ofta i tältserveringar under restaurangliknande förhållanden. En tillfällig alkoholservering behöver dock inte investera några större summor i restauranglokaler och den ekonomiska kontrollen vid tillfälliga tillstånd är inte lika omfattande som vid stadigvarande servering. Olika s.k. festivaler kan locka nya gäster till den etablerade restaurangnäringen på orten, men festivalerna medför oftast att restaurangerna får vidkännas ett betydande publikbortfall med ekonomiska svackor som följd. Det
finns fog för att påstå att konkurrensen med den etablerade restaurangnäringen inte förs på lika villkor.
Många av landets kommuner beviljar tillstånd för tillfällig servering till allmänheten endast till restauranger (tillståndshavare) med stadigvarande serveringstillstånd. En del av dessa kommuner håller denna tillståndskategori öppen endast för restauranger på den egna orten. De övervägande skälen till dessa begränsningar är att man vill hålla "lycksökare" borta och slå vakt om de ("egna") etablerade restaurangerna. Det har ofta framförts i debatten att man vill ha lagstöd för denna tillämpning. Anledningen härtill är att ett par avslagsbeslut enbart på den grunden att sökanden inte innehar serveringstillstånd har upphävts av domstol vid överklagande.
Det finns uppenbara fördelar med att ge tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten endast till tillståndshavare/restauranger med stadigvarande tillstånd. Framför allt är dessa personer redan prövade vad gäller den personliga lämpligheten (vandel, ekonomisk skötsamhet, kunskaper i alkohollagen). Det är av tids- och kostnadsskäl svårt att genomföra en lika noggrann prövning av ansökningar om tillfälligt tillstånd. Vidare kan åsidosättande av alkohollagens regler få återverkningar för den ordinarie restaurangverksamheten, vilket kan bidra till att strama upp den tillfälliga verksamheten. Alkoholutredningen föreslår att tillstånd för tillfällig servering till allmänheten förbehålls innehavare av stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten. Utredningen finner det dock inte lämpligt att begränsa möjligheten att erhålla tillfälligt tillstånd till restaurangföretag i en viss kommun eller ort.
Servering i slutna sällskap
Den ursprungliga avsikten med att tillåta alkoholservering i slutna sällskap var att t.ex. föreningar och arbetsplatser skulle kunna anordna fester under billigare och enklare former än att gå till en restaurang. Detta har gjorts möjligt genom att kraven för tillstånd är betydligt lägre vid servering i slutna sällskap än till allmänheten. Den stora skillnaden är i regel att lokalen inte är godkänd för allsidig matlagning. För att uppnå detta godkännande krävs att det finns ett välutrustat restaurangkök, vilket för många är ett stort hinder — ekonomiskt och byggnadstekniskt. Vid tillfälliga serveringstillstånd är kraven dessutom ännu lägre än vid stadigvarande tillstånd. Detta kan locka personer som av olika anledningar inte kan få tillstånd till allmänheten att ansöka om serveringstillstånd för slutna sällskap i stället och driva verksamheten kommersiellt. Därmed uppstår en konkurrenssituation med den etablerade restaurangnäringen.
En företeelse som har blivit vanligare på senare år är s.k. restaurangklubbar med hundratals medlemmar som inte har någon annan samhörighet än att de träffas i olika festlokaler med dans och alkoholservering. Klubbarna förekommer såväl med stadigvarande som med tillfälliga tillstånd för servering i slutet sällskap. Som bevis på behörighet utdelas "medlemskort", som berättigar till inträde i lokalen. Dessa arrangemang sker ofta under mycket restaurangliknande förhållanden, dock utan de krav och den kontroll som gäller för restauranger med tillstånd för servering till allmänheten. Det var inte denna form av "slutet" sällskap lagstiftaren hade i åtanke när "sluten utskänkning" och tillfälliga tillstånd infördes i lagstiftningen. Det är därför viktigt att tillståndsmyndigheterna kontrollerar att det slutna sällskapet inte är fingerat enbart för att kringgå lagstiftningen. Det kan dessutom ifrågasättas om alla former av "slutna sällskap" skall godkännas för tillstånd till alkoholservering.
Alkoholutredningen har övervägt hur tillämpningen av bestämmelserna om slutet sällskap skall kunna göras mer enhetlig och om detta i så fall kräver lagändringar. En möjlig begränsning är att alla deltagare i en tillställning för tillfällig alkoholservering i slutet sällskap på begäran skall kunna identifieras i förväg, t.ex. genom en namnlista. Restaurangklubbar och liknande med hundratals medlemmar, där man inte vet vilka som kommer till olika evenemang, anses då som allmänhet. För tillstånd till alkoholservering gäller då betydligt högre krav och konkurrensen med den etablerade restaurangbranschen förs på lika villkor. Utredningen anser det lämpligt att tillståndsmyndigheterna i tveksamma fall kräver in identitetsuppgifter innan tillstånd beviljas. Detta bör kunna ske inom ramen för tillståndsprövningen enligt nuvarande bestämmelser.
Inköp från partihandlare
Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får endast bedrivas av Systembolaget. Försäljning direkt till konsument får i övrigt endast bedrivas i form av servering av innehavare av serveringstillstånd. Redan på LHD-tiden fanns emellertid konstruktioner som möjliggjorde inköp av starköl direkt från bryggerierna. Alkoholpolitiska kommissionen anförde i delbetänkandet om serveringsbestämmelser, SOU 1993:50:
I LHD anges att bryggerier får sälja starköl direkt till innehavare av serveringstillstånd. Inköp från bryggerierna kan ibland medföra väsentliga rabatter samt möjlighet att få disponera en s.k. ölpump.
Flera länsstyrelser uppskattar att över hälften av alla ansökningar om tillfälliga tillstånd för slutna sällskap har inlämnats enbart i syfte att få köpa starköl från bryggeri. Sammanlagt handlar det om flera tusen sådana ansökningar per år. Ofta kommer ansökningar från slutna sällskap där serveringsverksamheten är tänkt att bedrivas utan vinstintresse. Dessa sällskap skulle kunna servera alkohol utan serveringstillstånd med hänvisning till de regler som gäller för samköp och ombudsmannaförfarande. Vid påpekanden om detta från länsstyrelserna framhärdar man dock om att få ett serveringstillstånd, eftersom annars får man inte köpa starköl från bryggerierna. När möjligheten för bryggerier att sälja starköl direkt till restauranger infördes 1977 var det inte lagstiftarens avsikt att detta skulle innebära att bryggerierna även kunde sälja direkt till konsumenterna. Det är emellertid vad som sker genom att flera har upptäckt att det finns ett "kryphål" i lagstiftningen, nämligen att konstruera ett tillfälligt eller stadigvarande slutet sällskap och ansöka om serveringstillstånd.
Alkoholpolitiska kommissionen föreslog att försäljning av starköl från bryggeri till tillståndshavare endast skulle få ske till innehavare av stadigvarande tillstånd. Av alla förslag till ändringar i alkohollagstiftningen lades detta dock inte fram i propositionen till alkohollagen.
Sedan år 1995 är det inte enbart bryggerierna som får sälja alkoholdrycker till innehavare av serveringstillstånd. Skaran har utökats med alla som har rätt till tillverkning eller partihandel med alkoholdrycker och varorna omfattar nu inte bara starköl utan även vin och spritdrycker. Trycket från partihandlarna att få avsättning för sina varor ligger bakom ett mycket stort antal ansökningar om tillfälliga serveringstillstånd. En slags "uppsökande" verksamhet bedrivs av flera partihandlare och bryggerier, som uppmanar presumtiva kunder att ansöka om tillfälliga serveringstillstånd hos kommunen. Härigenom skapas kanaler för försäljning från tillverkare och partihandlare direkt till konsumenter via konstruerade slutna sällskap. Denna verksamhet undergräver det alkoholpolitiska motivet till att vi i Sverige har ett detaljhandelsmonopol för försäljning av alkoholdrycker.
Alkoholutredningen anser att rätten till inköp från tillverkare och partihandlare bör tas bort för de tillfälliga tillstånden till slutna sällskap. Innehavare av sådana tillstånd blir därigenom hänvisade till Systembolaget för inköp av spritdrycker, vin och starköl. De ansökningar som har tillkommit enbart för att möjliggöra inköp från bryggerier m.m. kommer därmed att upphöra. Till skillnad från Alkoholpolitiska kommissionens förslag behöver inköpsrätten däremot inte tas bort för de tillfälliga tillstånden för servering till allmänheten
— under förutsättning att dessa tillstånd reserveras för innehavare av stadigvarande serveringstillstånd (se ovan).
Samköpsbegreppet
I 6 kap. 1 § stadgas att "servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om tillstånd har meddelats". Servering enligt alkohollagens mening inträffar när någon tillhandahåller dessa alkoholdrycker mot ersättning ( 1 kap. 8 §). Ersättningens storlek har härvid ingen betydelse. Även om alkoholdrycken säljs till självkostnadspris eller t.o.m. med förlust är det servering. Ingår spritdryck, vin eller starköl som del av en middag, flygresa eller annat som sedan faktureras kunden har också — tillståndspliktig — servering inträffat.
Det är däremot tillåtet att bjuda på alkoholdryck, med undantaget vid marknadsföring i 4 kap. 9 §. Serveringstillstånd krävs inte heller då samköp eller ombudsmannaförfarande föreligger. Med dessa begrepp menas att en eller ett par av deltagarna i ett sällskap på uppdrag av de övriga anskaffar dryckerna. Det skall vara fråga om ett enstaka tillfälle, en begränsad krets och antingen en lika fördelning av kostnaderna eller efter vars och ens förbeställda mängd. Begreppet "efter vars och ens förbrukning" förekommer också (NJA 1941 s. 47), vilket vid praktisk tillämpning inte längre godkänns. Problemet är att försäljning till självkostnadspris som nämnts ovan är tillståndspliktig och det kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa två företeelser.
Alkoholservering sker ofta i olika sammanhang utan att det finns något vinstsyfte med tillställningen. Det kan vara fråga om servering till självkostnadspris vid firmafester och föreningars årsmöten m.m. En annan vanlig företeelse är att personer som bjuder på bröllopsmiddag, 50-årsfest o.dyl. bjuder på en välkomstdrink, vin till maten och något till kaffet, men att gästerna sedan får betala eventuella övriga alkoholdrycker till självkostnadspris. En del av dessa arrangörer ansöker om serveringstillstånd därför att man inte vill göra sig skyldig till något olagligt. Hur många som serverar till självkostnadspris utan att känna till tillståndskravet eller utan att "bry sig om" att ansöka om tillstånd finns det givetvis inga uppgifter om, men det är inte någon särskilt djärv gissning att påstå att det antagligen är ännu vanligare. Gemene man har svårt att förstå det alkoholpolitiska motivet bakom denna tillståndsplikt, när serveringen sker utan vinstintresse till en begränsad krets av vänner och bekanta eller arbetskamrater på ett företag.
Enligt Alkoholutredningens mening är en begränsning av kravet på serveringstillstånd befogad när det gäller enstaka helt privata arrange-
mang som anordnas för vissa bestämda personer och där dessa inte betalar mer för dryckerna än självkostnadspris. Härmed avses inköpspriset för dryckerna. Något kommersiellt intresse får inte föreligga. Av kravet på privat regi följer att serveringen skall anordnas av fysiska personer. Att upprätthålla krav på tillstånd i dessa fall synes närmast motverka allmänhetens förståelse för det alkoholpolitiska regelsystemet. Tillsammans med förslaget ovan om inskränkningar av möjligheterna till inköp hos partihandlare bör denna förändring i betydande grad kunna nedbringa antalet ansökningar om tillfälligt serveringstillstånd för slutna sällskap.
4.4 Lämplighetskravet m.m.
Utredningens förslag: Det nuvarande kravet på personlig lämplighet avseende såväl personliga som ekonomiska förhållanden behålls. Kraven på kunskaper skärps vad gäller bokföring, redovisning och skattelagstiftning. Utredningens bedömning: Åsidosättande av brandskyddsföreskrifter samt brott mot lotterilagen bör inte vara en självständig grund för återkallelse av serveringstillstånd enligt alkohollagen.
4.4.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas frågan om vilka krav som bör gälla för att en tillståndshavare skall anses lämplig att få och behålla serveringstillstånd. Frågan har aktualiserats bl.a. av Norrköping kommun och Kommunala Alkoholhandläggares Förening.
Norrköpings kommun skriver till Justitiedepartementet 1997-10-10 om ett ärende där kammarrätten ändrade länsrättens dom och kommunens beslut om återkallelse av serveringstillstånd. Regeringsrätten lämnade ej prövningstillstånd i målet. Av handlingarna framgår att den aktuelle tillståndshavaren under den senaste sexårsperioden dömts för bedrägeri och misshandel, att han arbetat mer än motsvarande heltidstjänst i restaurangen trots att han uppbar helt sjukbidrag, att utbetalning av oredovisade löner förekommit och att anmärkningar mot restaurangverksamheten framkommit vid tillsynsbesök. Kammarrätten angav i sin dom att socialförvaltningen inte presterat någon godtagbar bevisning beträffande tillståndshavarens bristande rätt att sysselsätta sig i restaurangen under sjukbidragstiden, att restaurangens löneutbetalningar senare ökats till en i förhållande till
försäljningen godtagbar nivå samt att de anmärkningar som fanns vid det enda tillsynsbesöket inte ensamt kunde utgöra grund för återkallelse. Sammantaget ansåg kammarrätten att grund för återkallelse förelåg, men att det ändå fick anses tillräckligt att tilldela bolaget varning. Norrköpings kommun anför i skrivelsen att kammarrättens dom och regeringsrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd innebär en allvarlig uttunning av samhällets möjligheter att ingripa mot oseriös restaurangverksamhet.
I en skrivelse 1998-02-01 till Alkoholinspektionen framförde Kommunala Alkoholhandläggares Förening (KAF) att det borde tydliggöras vilka kunskaper i alkohollagen m.m. man bör uppfylla för att kunna erhålla serveringstillstånd. Inspektionen överlämnade skrivelsen till Socialdepartementet. KAF hänvisar till att fler och fler kommuner har fått krav på att examinera sökandes kunskaper. Viss osäkerhet råder därvid om hur en examination skall genomföras och vem som bör utföra den. Det finns behov av en enhetlig bedömningsgrund så att samma kunskapskrav gäller i t.ex. Skåne och Dalarna.
Regeringen har överlämnat dessa skrivelser till Alkoholutredningen för närmare utredning. Till avsnittet om lämplighetsprövning förs även frågor om brandsäkerhet och illegalt spel, som också har överlämnats till utredningen.
4.4.2 Tillståndsprövningen
Prövningen av sökandens lämplighet att bedriva servering av alkoholdrycker är den i särklass mest omfattande prövningen vid en ansökan om serveringstillstånd. I alkohollagen regleras detta på följande sätt i 7 kap. 7 §:
Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att serveringsstället uppfyller kraven i 8 §. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna.
Vid lämplighetsprövningen är det sökanden som skall visa att han är lämplig. Detta innebär att tillstånd kan vägras redan vid misstanke om ekonomiska oegentligheter eller brottslig verksamhet. Det ankommer i sådant fall på sökanden att förete den utredning som behövs för att undanröja misstanken. Tillstånd kan således inte beviljas enbart på den
grunden att ingenting negativt är känt om sökandens tidigare verksamhet, utan sökanden måste visa att han är "positivt" lämplig.
Lämplighetsprövningen omfattar alla juridiska och fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen, t.ex. delägare, personer med betydande aktieinnehav, verkställande direktör, styrelseledamöter, bolagsmän och långivare. Det kan också bli aktuellt att kontrollera bolag och personer "i flera led", t.ex. moderbolag, aktiebolag som äger varandra eller vid misstanke om bulvanförhållanden. Prövningen består av tre beståndsdelar. Det innebär sammanfattningsvis följande.
Vandelsprövning. Enligt 7 kap. 14 § alkohollagen får en ansökan om stadigvarande alkoholservering inte bifallas utan att polismyndighetens yttrande inhämtats. En kontroll i polisregistret görs därvid för att se om sökanden(a) varit inblandad(e) i brottslig verksamhet. Finns det anmärkningar i registret måste en bedömning göras från fall till fall utifrån brottets art och när det begicks. Kontraindikationer mot beviljande av serveringstillstånd är brott som har anknytning till restaurangrörelser, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott, våldsbrott samt ekonomisk brottslighet. En kontroll görs även av sökandens ekonomiska skötsamhet bl.a. genom kontakter med skattemyndigheten och kronofogden samt utdrag från Patent- och Registreringsverkets bolagsregister. Exempel på ekonomisk misskötsamhet är upprepade restföringar, misskötta skatte- och avgiftsinbetalningar, upprepade konkurser eller enstaka konkurs med kvarstående skulder till det allmänna eller anmärkningar om oegentligheter i förvaltarberättelsen. Vid prövningen av en ansökan är det sökandens beteende innan ansökan inlämnas (eller utredning om ifrågasatt återkallelse inleds) som har betydelse. Reglering av skulder vid senare tillfälle innebär således inte att sökanden därmed automatiskt skall anses som lämplig. Systematisk underlåtenhet från sökandens sida att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna är särskilt allvarlig. Enstaka restföring med öppen kontakt med kronofogden och en välskött avbetalningsplan kan emellertid accepteras i de flesta fall. Vad gäller karenstider vid vandelsprövningen har Alkoholinspektionen angett att vid brottslighet som har anknytning till rörelsen, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott, våldsbrott samt ekonomisk brottslighet bör minst tre år förflyta sedan sökanden senast begick brott innan serveringstillstånd kan komma ifråga. Den tid sökanden avtjänat frihetsberövande påföljd skall inte inräknas i denna tid. Även då ett serveringstillstånd har återkallats bör enligt Alkoholinspektionen minst tre år förflyta innan nytt tillstånd kan komma ifråga.
Kraven på god vandel (skötsamhet) kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstateras blir bestämmelsen i 7 kap. 19 § punkt 3 tillämplig:
Kommunen skall återkalla serveringstillstånd om
1. det inte endast tillfälligt uppkommer sådana olägenheter som avses i 6 kap. 2 §,
2. tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller
3. de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 och 8 §§ inte längre föreligger.
Finansiering. Sökanden skall visa varifrån kapitalet till ett restaurangförvärv kommer samt hur han tänker finansiera köpet och den framtida rörelsen. Detta redovisar sökanden i en finansieringsplan (se t.ex. Handbok — SERVERING, Alkoholinspektionen 1997:3, s 47 ff). Tillståndsmyndigheten kontrollerar att sökanden inte är ekonomiskt beroende av någon som är olämplig att bedriva serveringsrörelse eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar hans möjlighet att bestämma över serveringsrörelsens drift. Exempel på det senare kan vara starkt begränsande leverans- eller marknadsföringsavtal. Vid privata lån kan det även bli aktuellt att kontrollera långivaren, t.ex. vid misstanke om s.k. bulvanförhållanden. Finansieringskontrollen har utvecklats genom rättspraxis i många år och syftar i första hand till att förhindra att restaurangköp används till att tvätta "svarta" pengar "vita", dvs. att köpet finansieras med obeskattade eller på annat sätt olagligt förvärvade medel.
Kunskaper i alkohollagstiftningen. Tillståndshavaren måste ha erforderlig kunskap om alkohollagens bestämmelser för att kunna erhålla serveringstillstånd. Är tillståndshavaren en juridisk person räcker det enligt Alkoholinspektionens allmänna råd med att minst 50 procent av ägandet kan uppvisa denna kunskap. Inspektionen har även angivit att kunskapskravet får anses uppfyllt om sökanden har genomgått svensk restaurangskola eller motsvarande annan svensk utbildning eller att han har ett par års erfarenhet från svensk serveringsrörelse med tillstånd att servera spritdrycker, vin eller starköl. Vid icke yrkesmässig serveringsverksamhet, t.ex. i slutna sällskap, är kunskapskraven lägre. På senare tid har ett flertal olika en- eller tvåveckors "krögarkurser" erbjudits av landstingskommunala och privata verksamheter. Efter godkänd examination har sökande, som genomgått sådan korttidsutbildning, ansetts ha erforderliga kunskaper.
Den fortlöpande vandelsprövningen. Kravet på personlig lämplighet kvarstår även efter det att serveringstillstånd har meddelats. Tillståndsmyndighetens kontroll av detta sker främst genom kontakter med andra myndigheter inom ramen för den s.k. inre tillsynen. Något standardiserat förfarande för denna kontroll finns inte, utan kommunerna har utvecklat olika rutiner för den fortsatta vandelsprövningen. Vanligast är att tillståndsmyndigheten med jämna mellanrum begär utdrag från kronofogdemyndigheten för att därvid kontrollera den ekonomiska skötsamheten. Polismyndigheten har liksom kronofogden skyldighet att underrätta kommunen om förhållanden som är av betydelse för tillsynen enligt alkohollagen. Detta går i regel till så att polismyndigheten underrättar tillståndsmyndigheten om tillståndshavare som har blivit dömda för olika brott. Alla personer som döms för brott kontrolleras dock inte i tillståndsregistret. Det är således inte givet att kommunen verkligen får kännedom om alla brott som tillståndshavarna gjort sig skyldiga till. På samma sätt förhåller det sig med skattemyndigheten. Tillståndsmyndigheten får vanligen uppgifter endast vid förfrågan angående speciella tillsynsobjekt.
Genom särskild myndighetssamverkan underlättas informationsutbytet. Operation Krogsanering är ett exempel på detta. Arbetet inleds ofta med att misstänkta objekt väljs ut med hjälp av den samlade information som finns hos myndigheterna. De utvalda restaurangerna blir därefter föremål för såväl inre som yttre tillsyn. Den inre tillsynen leder ibland till att skattemyndigheten gör revisioner hos en del av objekten och den yttre tillsynen består av att berörda myndigheter inspekterar restaurangen — ofta tillsammans.
4.4.3 Brandsäkerhet
Landshövdingen i Stockholms län har i en skrivelse 1999-01-08 till Justitiedepartementet och Alkoholutredningen hemställt om att "brott mot räddningstjänstlagen (1986:1102) införs under de brott som skall anses vara diskvalificerande vid bedömningen av en sökandes/ tillståndshavares lämplighet" genom ett tillägg till 7 § alkoholförordningen. Stockholms stad har i en skrivelse 2000-03-06 till regeringen ställt sig bakom denna framställan.
Inom ramen för arbetet med Operation Krogsanering kontrolleras restaurangerna regelbundet av olika myndigheter i samverkan. Kontrollerna avser i första hand ordning och nykterhet, personalens anställningsförhållanden, kassarutiner och lokalernas brandsäkerhet.
Den vanligaste anmärkningen är att det brister i brandsäkerheten. Det är framför allt tre missförhållanden som påträffas:
- Nödutgångar(na) är låsta eller blockerade.
- Belysta eller genomlysta skyltar mot utrymningsväg saknas.
- Restaurangen har tagit in för många gäster i lokalen i förhållande till brandmyndighetens medgivande.
Vid den tragiska branden i Göteborg den 29 oktober 1998, där många ungdomar omkom, hade arrangörerna brutit mot alla dessa tre brandföreskrifter. Trots den stora publiciteten i samband med Göteborgsbranden och återkommande larmrapporter från länsstyrelsen och Brandförsvaret i Stockholms län har brandsäkerheten inte förbättrats på restaurangerna. Bedömare inom dessa myndigheter anser att det endast är en tidsfråga innan vi har en ny brandkatastrof i samband med offentlig tillställning.
Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 8 maj 1995 att meddela en varning till en restaurang i Stockholm för bristande brandsäkerhet. Beslutet överklagades. I den uppmärksammade domen den 6 juli 1995 biföll länsrätten överklagandet och upphävde länsstyrelsens beslut. I domskälen angavs bl.a. följande.
Enligt den lag, lagen (1977:293) om handel med drycker, som föregick alkohollagen (AL) skulle man vid tillståndsprövningen särskilt beakta serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Häri låg bl.a. ett krav på att ett serveringsställe måste uppfylla krav som ställts i annan lagstiftning, t.ex. brandskyddslagstiftningen. I AL infördes inte någon bestämmelse om allmänna krav på en serveringslokals tjänlighet för ändamålet. Beträffande lokaler infördes endast vissa detaljkrav som återfinns i 7 kap. 8 § AL. Dessa reglerar emellertid inte frågan om iakttagande av brandskyddsföreskrifter. I prop. 1994/95:89 uttalades visserligen i den allmänna delen att lokaler med serveringstillstånd även fortsättningsvis bör uppfylla vissa grundkrav. Bl.a. skall lokalen vara godkänd av brandskydds-, arbetarskydds- och hälsoskyddsmyndigheter. Regeringen konstaterade dock att dessa krav gäller allmänt för offentliga lokaler och några allmänna krav avseende lokalprövningen upptogs alltså inte i AL. Enligt länsrättens mening saknas det därför laglig grund att enligt AL göra ingripanden mot serveringstillstånd på grund av brister i brandskyddet. Brandsäkerhetsaspekten får därför tas till vara enligt brandskyddslagstiftningen. Grund för ingripande mot serveringstillståndet på grund av lokalens beskaffenhet föreligger därmed inte heller och överklagandet skall därför bifallas.
Stockholms stad delade inte länsrättens bedömning och överklagade domen till kammarrätten. Kammarrätten ändrade dock inte länsrättens dom (beslut den 29 februari 1996).
I länsrättsdomen hänvisas till att en bestämmelse motsvarande den som fanns i lag (1977:293) om handel med drycker (LHD) angående lokalens brandskydd inte infördes i alkohollagen. Den paragraf som avses i LHD är följande.
40 § Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas behovet av serveringen, sökandens lämplighet att bedriva servering av alkoholdrycker och serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Vid prövningen skall särskild hänsyn tas till sökandens lämplighet med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna.
I förarbeten och kommentarer till LHD nämndes angående lokalens tjänlighet endast i förbigående att ett serveringsställe också måste uppfylla kraven i annan lagstiftning som t.ex. livsmedels-, byggnads-, brandskydds- och arbetarskyddslagstiftning (se t.ex. Bestämmelser rörande handel med drycker, Socialstyrelsen 1 juli 1990, s. 30). Några andra förtydliganden om brandsäkerhetskrav fanns inte.
I propositionen (1994/95:89) till alkohollagen anför regeringen under rubriken Lokalprövning (s. 64) att enligt regeringens uppfattning bör lokaler med serveringstillstånd även fortsättningsvis uppfylla vissa grundkrav. Lokalen skall vara godkänd av brandskydds-, arbetarskydds- och hälsoskyddsmyndigheter.
Räddningstjänstlagen innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. I 55–58 §§ finns tillsyns- och ansvarsbestämmelser:
55 § För tillsynen har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar. Tillsynsmyndigheten har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. 56 § En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Underlåter någon att vidta en åtgärd som åligger honom enligt en tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten vidta åtgärden på hans bekostnad. 57 § Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. 58 § Till böter skall den dömas som
1. uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud mot eldning utomhus som har meddelats med stöd av 20 §,
2. uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att ge upplysningar eller lämna ut handlingar enligt 19, 40 eller 55 §,
3. uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift om förhållande av betydelse vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som följer av 19, 40 eller 55 §,
4. uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 38 eller 39 §,
5. utan att ha laga förfall uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra tjänsteplikt som åligger honom enligt 44 §,
6. uppsåtligen hindrar eller försöker hindra en åtgärd som beslutats enligt 45 § första stycket eller annars utan giltig ursäkt åsidosätter sådan åtgärd. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt första stycket skall inte dömas, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Sanktionsbeslut om föreläggande, förbud och/eller vite enligt 56 § gäller endast för enstaka tillfällen. Om försummelsen upprepas finns inga andra regler i räddningstjänstlagen än nya sanktionsbeslut. I sammanhanget bör dock uppmärksammas att åsidosättande av brandskyddsbestämmelser också kan utgöra brott enligt brottsbalken, t.ex. framkallande av fara för annan.
4.4.4 Brott mot lotterilagen
Denna fråga har aktualiserats av Lotteriinspektionen, som i en skrivelse 1998-12-14 till regeringen hemställt om ändring i alkohollagen så att serveringstillstånd skall kunna återkallas vid brott mot lotterilagen. Skälet till detta är att det förekommer illegalt spel på många restauranger med rättigheter att servera alkoholdrycker, och att inspektionen bedömer att andra vägar att åtgärda problemet är mindre effektiva.
Det har sedan många år funnits en koppling mellan spel om pengar och alkoholservering. Inom båda områdena förekommer både legala och illegala former. Lagstiftningen har varit olika utformad under årens lopp, men lite grovt kan sägas att legalt spel praktiskt taget aldrig kan eller har kunnat bedrivas på en illegal servering medan det däremot
förekommer illegalt spel på legala serveringsställen (med eller utan tillståndshavarens kännedom). Anledningen till detta är att roulettspel, tärningsspel, Black Jack eller andra kortspel, värde-, varuspels- och penningautomater m.m. endast får bedrivas om tillstånd för detta har utfärdats. En förutsättning för tillstånd är vanligen att verksamheten bedrivs på restaurang med rätt att servera alkoholdrycker. Därav följer att den vanligaste spelformen är legalt spel på legal servering. Illegalt spel är för det mesta förknippat med s.k. svartklubbar, där även alkoholserveringen är illegal.
Tidigare var länsstyrelsen beslutsmyndighet för såväl spel- som serveringstillstånd. Sedan 1 januari 1995 (lotterilagen trädde i kraft samtidigt med alkohollagen) är det Lotteriinspektionen och kommunen som är tillståndsmyndigheter för speltillstånd respektive alkoholservering.
Lotterilagen (1994:1000) skall tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten och är också tillämplig på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i vinstsyfte. För varuspelsautomater, värdeautomater, roulettspel, tärningsspel och kortspel gäller att tillstånd får meddelas om: ”spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten ...” (27, 32, 34 §§lotterilagen).
Undantag gäller för spel på fartyg i internationell trafik och i vissa fall får tillstånd även ges till offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning (26, 32 §§).
Den som anordnar spelverksamheten får inte låta någon som är under 18 år deltaga i spelet (35 §). Anställda eller funktionärer hos anordnaren får inte deltaga i spelet (36 §). Kredit får inte lämnas för insatser i spelet (37 §).
Angående tillsyn och kontroll anges i lotterilagen bl.a. att Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över att lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av denna följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndigheten samt länsstyrelsen har den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten. Länsstyrelser och kommuner skall hjälpa Lotteriinspektionen att utöva den centrala tillsynen. Beträffande administrativa ingripanden och straffbestämmelser anges följande.
51 § Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen, får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats. ... 52 § En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. ... 54 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
1. olovligen anordnar lotteri, eller
2. olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller skicklighetsautomat. ... 57 § Bestämmelserna i 54 och 56 §§ skall inte tillämpas, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken. ... 58 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag samt utrustning, handlingar och annan egendom som har använts vid eller varit föremål för ett sådant brott skall förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Om en spelautomat förverkas skall även dess innehåll förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.
...
Lotterilagen och lotteriförordningen (1994:1451) stadgar också att det är Lotteriinspektionen som är tillståndsmyndighet för de ovan omnämnda speltyperna. När det gäller vissa lotterier, bingospel och automatspel är länsstyrelsen och kommunen tillståndsmyndigheter.
4.4.5 Kunskapskravet
Redan i LHD gällde att sökanden måste kunna uppvisa erforderlig kännedom om alkohollagstiftningen för den "socialt ansvarsfulla uppgiften att driva servering med alkoholdrycker". I Bestämmelser rörande handel med drycker per den 1 juli 1990 uttryckte Alkoholinspektionens föregångare, Socialstyrelsen, det på följande sätt.
För att det ovannämnda kravet på kännedom om alkohollagstiftningen skall vara uppfyllt, krävs enligt socialstyrelsens uppfattning att kunskaperna är dokumenterade till exempel genom att sökanden har genomgått restaurangskola och/eller har ett par års erfarenhet i branschen. Socialstyrelsen anser vidare att en ytterligare förutsättning bör vara tillräcklig förmåga att behärska svenska språket i tal och skrift samt kännedom om förhållanden på den svenska arbetsmarknaden.
Alkoholinspektionens kommentarer och allmänna råd angående kunskapskravet har redovisats ovan under rubriken Kunskaper i alkohollagstiftningen.
Ända fram till för bara ett par år sedan fanns det inga direkt anpassade utbildningar i alkohollagstiftningen för blivande tillståndshavare och övrig restaurangpersonal. Det som fanns var flerårig restaurangskola, barmästarutbildning eller någon enstaka AMU-kurs. Dessa utbildningar hade dock andra huvudinriktningar och behandlade i regel bestämmelser om alkoholservering och alkoholens skadeverkningar m.m. endast översiktligt. På senare tid har kursplanen ändrats till att omfatta även utbildning i ansvarsfull alkoholhantering. Efter alkohollagens ikraftträdande växte det fram ett allt större behov av riktade utbildningar till restaurangpersonal av olika kategorier. Detta hade inte direkt med den nya lagstiftningen att göra, utan berodde snarare på en större medvetenhet från restaurangbranschen och tillståndsgivande myndigheter. Ett par kommuner och landsting samt några utbildningskonsulter/-företag startade kurser för krögare, servitörer och presumtiva tillståndshavare, som inte uppfyllde kunskapskravet för att få bedriva alkoholservering.
I instruktionen för Alkoholinspektionen ingick att verka för att ta fram utbildningsmaterial för innehavare av serveringstillstånd och för serveringspersonal. En arbetsgrupp bestående av inspektionen, Folkhälsoinstitutet, Kommunala Alkoholhandläggares Förening och branschorganisationerna tillskapades och i mars 1997 presenterades Måldokument — Restauratörsutbildning (Alkoholinspektionen 1997:2). Dokumentet var tänkt att ligga till grund för alla som anordnar utbildningar för restaurangpersonal. Till materialet fanns också en "frågebank" med frågor och svar bl.a. för användning vid examination och kontroll av kunskaperna. Detta material blev snabbt mycket uppskattat och antogs som en vägledande riktlinje för utarbetande av kursprogram inom alkoholserveringsområdet. Som man kan se i avsnittet Rättspraxis nedan har måldokumentet även haft genomslagskraft i domstolsväsendet. Flera utbildningsanordnare tog måldokumentet som grund för lokalt anpassade kursprogram, som ofta också innehöll avsnitt om bokföring, skattelagstiftning m.m. Det visade sig
nämligen finnas ett stort intresse bland krögare och restaurangpersonal att få en närmare presentation även av detta regelverk. Stockholms stad var en av de första kommuner som antog riktlinjer för vad en restauratörsutbildning måste innehålla för att den skall vara godkänd för uppfyllande av kunskapskravet i alkohollagen. Här följer ett utdrag av gällande regler (fr.o.m. november 1997) i Stockholm.
Restaurangbranschen är mycket personalintensiv med högt kostnadsläge och stort flöde av kontanta medel. Många restaurangföretagare är servitörer, kockar och andra personer med anknytning till restaurangbranschen som har "öppnat eget". Antalet invandrare i denna kategori är kraftigt överrepresenterat i förhållande till befolkningsandelen. Dessa personer är ofta skickliga yrkesmän inom sina ursprungliga arbetsområden, men av naturliga skäl finns brister i grundläggande kunskaper om bokföring, arbetsmarknads- och skattelagstiftning m.m. Som tidigare nämnts har dessa brister t.o.m. resulterat i återkallelser av serveringstillståndet p.g.a. ekonomisk misskötsamhet. Detta är i princip samma sak som att restaurangrörelsen inte kan fortsätta. Restauratörsutbildningen bör därför innehålla ett block med företagsekonomi, inkluderande budgetering, marknadsföring, bokföring och information om arbetsmarknads- och skattelagstiftningen, miljöskydd, livsmedelshygien och brandskydd m.m. Förvaltningens bedömning är att detta avsnitt bör omfatta 2 dagar.
Minimikraven för av Stockholms stad godkänd restauratörsutbildning i punktform:
- En dag skall användas till genomgång av alkohollagen, inklusive de regler som gäller i Stockholms stad samt bestämmelser om olaga diskriminering.
- Två dagar skall användas till alkoholens skadeverkningar, folkhälsoaspekter, ansvarsfull alkoholservering samt till hur man upptäcker och förebygger narkotikamissbruk (i restaurangmiljö).
- Två dagar skall användas till företagsekonomi, budgetering, bokföring, miljö- och brandskydd, livsmedelshygien, arbetsmarknads- och skattelagstiftning m.m.
- Av det sista blocket skall två timmar avsättas för ett kunskapsprov.
Alkoholinspektionens måldokument innehåller inga krav på kunskaper i bokföring och skattelagstiftning, eftersom det enligt inspektionens uppfattning inte finns tillräckligt lagstöd för att kunna kräva detta. Inspektionen har under år 1999 genomfört en kartläggning av de utbildningar som finns för restaurangpersonal i landet, och planerar att
efter den pågående lagöversynen presentera en ny version av måldokumentet.
4.4.6 Rättspraxis
Nedanstående urval av domar har delats upp i "allmän lämplighet" och ”kunskapskravet”. Av praktiska skäl läggs i begreppet allmän lämplighet även in domar angående brister i ordning och nykterhet (3 kap. 4 § och 6 kap. 2 §).
Allmän lämplighet
Kammarrättens i Jönköping mål 1998-05-15 (nr 4423/97). Kommunen hade återkallat serveringstillståndet för en restaurang på grund av att det hade inkommit tre anmälningar om misshandel och en anmälan om våldsamt motstånd med anknytning till restaurangen. Länsrätten ansåg i sin dom att varning var en tillräcklig åtgärd och kommunen överklagade till kammarrätten. Kammarrätten anför i sin dom att "de händelser som föranledde att bolagets serveringstillstånd kom att ifrågasättas är av sådan art att det har funnits grund för att återkalla tillståndet med stöd av 7 kap. 19 § alkohollagen. Dessa händelser ägde emellertid rum för snart ett år sedan. Några anmärkningar mot bolagets alkoholservering efter länsrättens dom har inte framkommit. Mot bakgrund härav och med hänsyn till omständigheterna i övrigt finner kammarrätten inte skäl att ändra länsrättens beslut om varning." Kammarrätten i Jönköping fastställde beslut om återkallelse i dom 1998-01-22 (nr 3784/97) för en person som inom loppet av ett år gjort sig skyldig till två trafiknykterhetsbrott. Länsrätten i Stockholms län avslog i dom 1998-06-29 överklagande från ett restaurangbolag som hade fått sitt serveringstillstånd återkallat på grund av upprepade och betydande skulder till kronofogdemyndigheten. I överklagandet åberopade bolaget att det fem dagar innan kommunens beslut om återkallelse hade betalat samtliga skulder, som då uppgick till över en halv miljon kronor. I domskälen framförs bl.a. "Det bör också framhållas att det är tillståndshavarens beteende innan en omprövning inletts som främst har betydelse vid bedömningen av lämpligheten. Detta medför att om en skuld betalas först efter det att tillståndsmyndigheten inlett sin omprövning, bör detta inte annat än i undantagsfall påverka lämplighetsbedömningen." Länsrättens i Västmanlands län dom 1998-06-05 (nr 1108/98). Kommunen avslog en ansökan om tillfälligt serveringstillstånd till
allmänheten i samband med den s.k. Arosfestivalen. Sökanden, som drev en restaurangrörelse med starkölsrättigheter sedan åtta år i en annan kommun, visade sig ha genomgått två konkurser för sex respektive sju år sedan. Konkurserna hänförde sig till två bilföretag som sökanden tidigare var engagerad i. Det fanns fortfarande skulder kvar till det allmänna på betydande belopp. Länsrätten anförde i domen: "Med hänsyn härtill och de krav som enligt alkohollagen och tidigare redovisade uttalanden i förarbetena ställs på den sökandes lämplighet vad avser ekonomiska förhållanden, finner länsrätten inte att sökanden kan anses lämplig att utöva verksamhet med serveringstillstånd. Vad sökanden anfört dels angående konkurserna, dels om den restaurangverksamhet med serveringstillstånd han bedriver i B. ändrar inte denna bedömning. Överklagandet skall därför avslås." Länsrätten i Stockholms län ändrade i dom 1999-01-27 (nr 554/99) kommunens återkallelse till varning. Målet gällde bl.a. hur långt lämplighetsprövningen skall drivas. Restaurangbolagets styrelsesuppleant och finansiär hade båda dömts för rattfylleri. En suppleant har till skillnad från en ledamot normalt inte något betydande inflytande över rörelsen, men kommunen menade att i vart fall finansiären tillhör den krets av personer som skall ingå i lämplighetsprövningen och återkallade serveringstillståndet. Länsrätten menade i domen att finansiären — vilken synes inte ha någon direkt funktion eller anknytning till bolaget — inte bör prövas annat än vad som är nödvändigt för att göra en bedömning av henne i egenskap av finansiär. "Lämplighetsprövningen bör därför omfatta i första hand en ekonomisk prövning. Med anledning härav finner länsrätten att det faktum att finansiären gjort sig skyldig till ett trafiknykterhetsbrott inte skall inverka på förevarande bolags alkoholtillstånd." Beträffande suppleanten anger länsrätten att "eftersom det varit fråga om en enstaka förseelse" finner man särskilda skäl att ändra kommunens beslut till varning. Länsrättens i Örebro län dom 1998-12-03 (nr 2817/98). Ett handelsbolag med två bolagsmän ansökte om serveringstillstånd. Den ene bolagsmannens make var tidigare delägare i en annan restaurangrörelse som nyligen försattes i konkurs med betydande skulder till det allmänna. Bolagsmannen själv hade ingen egen erfarenhet från restaurangbranschen. Kommunen fann anledning antaga att maken ville undandra sig prövning, varför hustrun i detta fall agerade i hans ställe. Bolagsmannen var sålunda bulvan för sin make. Ansökan avslogs. Länsrätten anförde följande: "Sökanden har ingen egen erfarenhet av alkoholservering och har inte tidigare drivit restaurangrörelse, vilket däremot hennes make gjort. Denne har i ansökan angivits som serveringsansvarig personal. Den aktuella näringsverksamheten är
familjens enda inkomstkälla. Maken har även vid ett flertal tillfällen kontaktat socialförvaltningen i tillståndsärendet och agerat som en person med betydande intresse i rörelsen. Det finns därför skäl att anta att han genom sin branschkunskap skulle komma att utöva betydande inflytande i verksamheten." Därmed omfattades även maken av lämplighetsprövningen och domstolen fann att kommunen haft fog för sitt beslut. Överklagandet avslogs. Länsrätten i Kalmar län avslog i dom 1999-01-22 (nr 1817/98) ett överklagande i ett annat "bulvanärende". Kommunen hade avslagit en ansökan om serveringstillstånd eftersom man ansåg att sökanden var bulvan för sin sambo, vilken ansågs olämplig att inneha serveringstillstånd. Restaurangen i fråga drevs tidigare i annat bolag av hennes sambo med sökanden som anställd. Bolaget hade efter skatterevision skönstaxerats för betydande belopp och fråga hade uppkommit om svarta löner hade utbetalats. Sambon sålde i detta läge restaurangrörelsen till sökanden. Kommunen menade att överlåtelsen var en direkt följd av revisionen och gjordes för att undvika att serveringstillståndet skulle komma att återkallas. Eftersom kommunen ansåg att sambon även efter överlåtelsen skulle behålla ett avgörande inflytande över rörelsen avslogs ansökan. Länsrätten angav i domen att även om målen avseende taxeringsrevisionen ej var avgjorda fanns ändå tillräckligt material för den lämplighetsbedömning som skall göras enligt alkohollagen. Eftersom sökanden tidigare, som anställd i bolaget, bl.a. haft hand om alla anställningar, försäljning av alkoholdrycker m.m. var det enligt länsrätten "utomordentligt osannolikt att hon skulle ha varit ovetande om vad som föregick". Med hänsyn till att hon sannolikt var medveten om de tidigare oegentligheterna ansågs hon själv vara olämplig att inneha serveringstillstånd. Domstolen avslog således överklagandet på andra grunder än vad kommunen angivit som skäl för avslag på ansökan om serveringstillstånd. Länsrätten i Östergötlands län fastställde i dom 1999-01-15 (nr 3492/98) kommunens återkallelse av serveringstillstånd för tillståndshavare som i samband med ett tillfälligt serveringstillstånd inte registrerade försäljningen i kassaapparat. Oegentligheterna vid det tillfälliga serveringstillståndet fick således återverkningar på tillståndshavarens "ordinarie" tillstånd. Länsrättens i Värmlands län dom 1999-03-09 (nr 1381/98). Kommunen hade avslagit en ansökan om serveringstillstånd därför att den ene av bolagsmännen inte kunde anses lämplig. Hon hade nämligen varit företrädare för två andra bolag (ett handelsbolag och ett aktiebolag) som gjort sig skyldiga till ekonomiska oegentligheter. Vid överklagandet gjorde kvinnan gällande att hon inte kunde göras ansvarig för bristerna i bolagen eftersom hon inte varit aktiv delägare.
Domstolen avslog överklagandet med motiveringen. "Den som varit engagerad i ett bolag där missförhållanden förekommit, och som haft en formell ställning som typiskt sett innebär ett betydande inflytande, får räkna med att detta ligger honom i fatet om han inte övertygande kan visa att den formella ställningen inte motsvarades av den reella."
Kunskapskravet
Kammarrätten i Stockholm fastställde kommunens beslut att inte förlänga serveringstillståndet efter prövotid i dom 1996-11-25 (nr 8487/96). En restaurang drevs i aktiebolagsform med tre ägare. En av delägarna hade tidigare branschvana och uppfyllde kunskapskravet i alkohollagen. De övriga två hade ingen tidigare erfarenhet av alkoholservering och var även i övrigt helt nya i branschen. Bolaget erhöll tidsbegränsat serveringstillstånd (prövotid) ett år. Efter en tids meningsmotsättningar under prövoåret löstes personen med branschvana ut från aktiebolaget. När tillståndet skulle omprövas fann kommunen därmed att bolaget inte längre kunde anses uppfylla kravet på erforderlig branschvana (minst två år) och ansökan om fortsatt serveringstillstånd avslogs. Kammarrätten höll med länsrätten och kommunen och avslog överklagandet. Kammarrättens i Sundsvall dom 1997-09-18 (nr 60/97). En sökande hade åberopat att han arbetat som oavlönad, icke anställd, servitör på en restaurang i Sundsvall. Vid kontroll visade det sig att detta arbete stred mot bestämmelserna i 6 kap. 3 § och kommunen avslog därför ansökan. I domen anförde kammarrätten: "Den praktik, genom vilken sökanden vill dokumentera att han inhämtat tillfredsställande kunskaper i svensk alkohollagstiftning, har emellertid skett under former som direkt strider mot en väsentlig serveringsbestämmelse i lagstiftningen. Det måste därmed antas, att ansvariga arbetsledare vid den ifrågavarande praktikrestaurangen antingen haft väsentliga brister i sina kunskaper om svensk alkohollagstiftning eller också avsiktligt satt sig över bestämmelserna. Detta inger starka tvivel om sökanden genom praktiken inhämtat tillräckliga kunskaper i ämnet." Kammarrätten upphävde länsrättens dom och fastställde kommunens avslagsbeslut. Kammarrätten i Jönköping fastställde i dom 1997-06-11 (nr 750/97) länsrättens beslut att avslå överklagande från person som hävdade att avslag av språkliga skäl strider mot Europakonventionen. Kommunen hade avslagit ansökan om serveringstillstånd på grund av att sökanden inte hade visat att han hade tillräckliga kunskaper i det svenska språket, svensk alkohollagstiftning eller tillräcklig erfarenhet av alkoholservering i Sverige. Sökanden åberopade att han genomgått utbild-
ningen "Certificate of catering" i England, vilken är internationellt känd. Han menade också att hans hemspråk engelska med hänsyn till Sveriges medlemskap i EU skall räknas som officiellt språk och hänvisade till artiklarna 52, 53, 54:3 och 57 i Romfördraget. Kammarrätten anförde i domen att innehållet i de åberopade artiklarna samt vad sökanden i övrigt anfört och åberopat inte föranledde annat ställningstagande än vad länsrätten gjort. Överklagandet avslogs. Kammarrätten i Sundsvall kom till samma slutsats angående kunskaper förvärvade utomlands i dom 1996-12-02 (nr 3317/96). Kammarrätten anförde i domen: "Det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att genom praktisk yrkeserfarenhet förvärva erforderliga kunskaper om den svenska alkohollagstiftningen annat än i Sverige." Länsrättens dom upphävdes och kommunens avslagsbeslut fastställdes. Länsrättens i Göteborg dom 1998-07-31 (nr 4547/98). Kommunen hade avslagit ansökan om serveringstillstånd för ett handelsbolag. Ingen av de två bolagsmännen hade någon tidigare erfarenhet av alkoholservering, men den ene hade genomgått Utbildningsborgens krögarutbildning. Kommunen ansåg att även praktisk erfarenhet av alkoholservering är nödvändig för att någon skall kunna anförtros uppgiften att bedriva servering av spritdrycker, vin och starköl. Domstolen konstaterade att enligt Alkoholinspektionens måldokument krävs en utbildning i alkohollagen motsvarande 16 timmar. Den utbildning som den ene bolagsmannen nyligen hade genomgått uppfyllde enligt länsrättens bedömning såväl tidsmässigt som innehållsmässigt de krav som inspektionen ställde. Bolaget uppfyllde därmed kunskapskravet i 7 kap. 7 §. Något annat skäl (t.ex. krav på erfarenhet av alkoholservering) att inte medge bolaget serveringstillstånd fanns det ej fog för. Domstolen biföll överklagandet och förordnade att kommunen omgående skulle medge bolaget yrkat serveringstillstånd. Länsrättens i Gävleborgs län dom 1998-10-20 (nr 1610/98). Kommunen avslog ansökan om serveringstillstånd från en person på grund av att hon inte uppfyllde kraven på branschkunskap enligt kommunens riktlinjer samt att lokalens köksutrustning inte uppfyllde alkohollagens krav. Sökanden hade genomgått en 16 timmars utbildning i ämnet alkohollagstiftning i AMU-gruppens regi. Utbildningen hade utarbetats i samråd med Alkoholinspektionen och följde inspektionens måldokument om restauratörsutbildning. Hon hade emellertid ingen praktisk erfarenhet av alkoholservering. Precis som i föregående dom ansåg länsrätten att den kurs sökanden genomgått uppfyllde alkohollagens utbildningskrav. Hennes personliga lämplighet enligt 7 kap. 7 § kunde enligt domstolen inte heller ifrågasättas på annat sätt. (Däremot ansåg även domstolen att serveringsställets kök inte var så utrustat att det medgav allsidig matlagning enligt 7 kap. 8 §.)
Länsrätten i Gävleborgs län avslog överklagande i dom 1999-01-15 (nr 2101/98). Ansökan om serveringstillstånd avslogs av kommunen avseende en person som åberopade att han arbetat i restaurangbranschen i ca två år med servering av spritdrycker, vin och starköl. Vid företagen utredning visar det sig att under den tid som sökanden hade skaffat sig erfarenhet av alkoholservering hade han ej varit anställd, utan endast "praktiserat". Enligt kommunen stred anställningen/ praktiken mot bestämmelserna i 6 kap. 3 § och kunde därför inte räknas som någon merit. Domstolen fann att "den utredning sökanden åberopat till stöd för sin ansökan, i form av olika intyg samt vad kommunen inhämtat, talar snarast i motsatt riktning". Länsrätten fann därför att "kommunen haft fog för att vägra meddela serveringstillstånd på den grund som angivits och att överklagandet skall avslås". Länsrättens i Kalmar län dom 1998-10-22 (nr 1263/98). Kommunen avslog ansökan om serveringstillstånd därför att sökanden inte kunnat styrka att hon hade tillräcklig insikt i gällande alkohollagstiftning. Hennes bristande kunskaper i svenska språket var också en försvårande omständighet i detta sammanhang. Sökanden hade arbetat inom restaurangbranschen i Jugoslavien och Sverige i över 20 år. Erfarenheten från Sverige omfattade dock inte alkoholservering. Domstolen avslog överklagandet med hänvisning till att sökanden inte hade kunnat visa att utbildningskravet i alkohollagen var uppfyllt och konstaterade dessutom att hennes kommunikation med kommunen under ärendets gång alltid skett genom ombud. Hon hade därmed enligt länsrätten inte heller visat att hon besatt erforderliga kunskaper i svenska språket. Överklagandet avslogs. Länsrättens i Göteborg dom 1998-04-29 (nr 1896/98). Kommunen hade avslagit en ansökan om serveringstillstånd från en person på grund av att han inte ansågs besitta tillräckliga kunskaper i alkohollagstiftningen. Sökanden hade arbetat inom restaurangbranschen i över tio år, bl.a. som serveringsansvarig för spritdrycker, vin och starköl på restauranger i Göteborg. Han hade också drivit egen serveringsrörelse med alkoholrättigheter i en närbelägen kommun i fyra år. Tillståndsmyndigheten genomförde en "objektiv bedömning av sökandens kunskaper och lämplighet". Man hänvisade till Alkoholinspektionens rekommendationer att tillståndsmyndigheten skall kontrollera att vissa positiva krav är uppfyllda, till exempel att sökanden har tillräcklig kunskap i alkohollagstiftningen. Sökanden fick därvid genomgå ett test som hade utformats av Alkoholinspektionen (den s.k. Frågebanken). Sökandens resultat från testet var att han klarade endast 11 av 65 frågor om alkohollagstiftning och serveringsbestämmelser. Kommunen menade att detta, trots sökandens tidigare erfarenhet, visade att sökanden ej kunde anses uppfylla kunskapskravet i 7 kap. 7 § och
avslog därför hans ansökan om serveringstillstånd. I överklagandet hänvisade sökanden till vissa språksvårigheter och stor nervositet och anförde att hans övriga meriter talade för att han ändå var lämplig som tillståndshavare. Domstolen anförde i domen att det dåliga resultatet av frågetestet "till en del kan förklaras med bristfälliga kunskaper i det svenska språket och frågornas utformning”. Vidare angavs i domen: "I förevarande mål gör länsrätten den samlade bedömningen att sökandens långa erfarenhet av servering av alkoholdrycker utan några anmärkningar får anses visa att han, trots vad som framkommit vid det skriftliga testet, kan förväntas leva upp till de krav som kan ställas på honom som serveringsansvarig i U. Tillräckliga skäl att vägra honom serveringstillstånd i enlighet med ansökningen föreligger därför inte. Överklagandet skall därför bifallas."
4.4.7 Överväganden och förslag
Prövningen av sökandens lämplighet att bedriva servering av spritdrycker, vin och starköl — såväl vid ansökningstillfället som vid fortlöpande kontroll — har kommit att ta alltmer av tillståndsmyndighetens tid i anspråk. Alltsedan lämplighetskravet i LHD år 1986 utvidgades till att omfatta även allmän ekonomisk skötsamhet har förarbeten, föreskrifter och allmänna råd utvecklats och metoderna att utöva kontroll förfinats. I vissa avseenden innebar alkohollagen ytterligare skärpningar, framför allt genom att sökanden ålagts att visa sin lämplighet och genom en starkare betoning av den ekonomiska skötsamheten, t.ex. beträffande konkurser. Lagtexter och författningskommentarer m.m. kan emellertid inte täcka in alla tänkbara situationer. Tillståndsmyndigheten måste därför alltid göra en bedömning i det enskilda fallet med vägledning bl.a. av den rättspraxis som har utvecklats på området. Inte inom något annat område av alkohollagstiftningen finns det så många domar som avseende tillståndshavarens personliga lämplighet. De rättsfall som har redovisats i detta betänkande är bara ett litet urval.
Översynen av lämplighetskravet har aktualiserats bl.a. av en kommun som hänvisat till att domstolarna upphävt återkallelsebeslut, vilket enligt kommunen försvårade det fortsatta tillsynsarbetet. Enligt utredningens uppfattning kan dock inga bestämda slutsatser dras av utgången i ett enskilt ärende där många olika faktorer kan spela in, t.ex. bevisläget. Ibland händer det visserligen att domstolarna dömer olika i till synes likartade mål. Detta händer dock även inom andra rättsområden. Utredningen anser att rättspraxis klart visar att domstolarna ser allvarligt på olika typer av ekonomisk misskötsamhet, t.ex.
skatteundandraganden och bidragsfusk. Med hänsyn till den intensiva bevakningen — även i massmedia — av det s.k. krogfusket och det resultat som en allt effektivare myndighetssamverkan (t.ex. Operation Krogsanering) uppvisar synes risken för att dessa frågor skulle förlora i betydelse som mycket liten. Vad gäller vandelsprövningen, inklusive prövning av den ekonomiska skötsamheten och finansieringen, synes denna del av lämplighetsprövningen i stort sett fungera väl. Något behov av lagändring eller annat klarläggande finns därför inte.
När det gäller kunskapskravet har det däremot hänt en hel del på senare tid. På bara några år har nya "krögarutbildningar" vuxit upp. En uppfattning hos tillståndsmyndigheter och branschens egna organisationer är att dessa har bidragit till att väsentligt höja kunskapsnivån hos restaurangpersonal av olika kategorier. Här pågår också en intensiv vidareutveckling och kvalitetshöjning. Olika utbildningar för restaurangpersonal ligger just nu i tiden. En av flera bidragande orsaker till det stora intresset hos restaurangföretag och anställda är att det har blivit en merit att ha genomgått en restauratörsutbildning. Hos vissa restauranger är det dessutom ett krav för att kunna utses som serveringsansvarig. Genom att det inte finns så många andra adekvata utbildningar för restaurangpersonalens vidareutveckling finns här ett gemensamt intresse för branschen och berörda myndigheter att göra dessa kurser så bra som möjligt.
Tillståndsstatistik och rättspraxis ger vid handen att de allra flesta återkallelser av serveringstillstånd beror på ekonomisk misskötsamhet av olika slag. Ofta har orsaken till misskötsamheten berott på slarv och okunskap om det svenska regelsystemet. Utredningen anser därför att restauratörsutbildningarna även bör innehålla avsnitt om främst bokföring och redovisning, moms, källskatter och arbetsgivaravgifter. Alkoholinspektionen har ansett att det för närvarande inte finns tillräckligt lagstöd för att kräva detta. Det kan visserligen hävdas att detta borde kunna tolkas in i "personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten" samt i att "särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna" i 7 kap. 7 §. I 8 kap. 5 § anges också att bokföring i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Detta krav är grundläggande för möjligheterna till kontroll av den ekonomiska skötsamheten och måste därför noga upprätthållas. För att kunna följa dessa bestämmelser är det nödvändigt att ha vissa grundläggande kunskaper. Det framförs t.o.m. från branschföreträdare att kunskaper i skattelagstiftningen har en "allmänt moralhöjande effekt". Som tidigare nämnts innehåller de flesta s.k. krögarutbildningar redan i dag ett avsnitt om skattelagstiftning m.m. Utredningen anser således att höga
krav bör ställas på tillståndshavarnas kunskaper i främst bokföring, redovisning och skattelagstiftning. För att ingen tvekan skall kunna råda om den lagliga möjligheten att uppställa sådana kunskapskrav föreslår utredningen en mindre ändring i 7 kap. 7 §. Självfallet kommer detta endast att gälla vid beviljande av nya tillstånd och vid prövning av nya företrädare för en rörelse med serveringstillstånd.
Utredningen har övervägt om ett krav på kunskaper i svenska språket bör uppställas. Under LHD-tiden gällde Socialstyrelsens bestämmelser i detta sammanhang, vilka framgår under rubriken Kunskapskravet i detta avsnitt. Något motsvarande uttalande har inte gjorts i förarbetena till alkohollagen. Kammarrättens i Jönköping dom 1997-06-11 (se ovan) innebär dock ett stöd för den "gamla" uppfattningen att kunskaper i svenska språket är nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig erforderliga kunskaper i svensk alkohollagstiftning. Utredningen anser det inte vare sig behövligt eller lämpligt att markera krav på kunskaper i svenska. Ett sådant krav skulle dessutom kunna stå i strid med EG-rättens icke-diskrimineringsprincip som innebär att varje form av negativ särbehandling på grund av nationalitetsskäl är förbjuden. Utredningens förslag angående krav på kunskaper i bokföring och skattelagstiftning m.m. torde dock i praktiken medföra att även kunskaper i svenska språket är nödvändiga.
När det gäller åsidosättande av brandskyddsbestämmelser och brott mot lotterilagen anser utredningen principiellt att sådana problem bör lösas inom ramen för respektive speciallagstiftning. Alkohollagen är en alkoholpolitiskt motiverad lag som inte bör utnyttjas för att tillgodose behov av kontrollmöjligheter på andra områden. Dessutom kan anföras att långt ifrån alla lokaler med bristande brandsäkerhet (t.ex. den i Göteborg) eller där illegalt spel förekommer har serveringstillstånd, och dessa skulle ändå inte omfattas av alkohollagens bestämmelser. Det kan dock finnas skäl att, om en tillståndshavare blir fälld för brott mot annan lagstiftning, ifrågasätta hans personliga lämplighet att inneha serveringstillstånd. En tillståndshavare, som dömts för brott mot brandskyddsbestämmelser eller meddelats upprepade förelägganden eller förbud enligt 56 § räddningstjänstlagen, riskerar därmed att få sitt tillstånd återkallat.
4.5 Anställd personal
Utredningens förslag: Kravet i 6 kap. 3 § alkohollagen om att det vid servering av spritdrycker, vin eller starköl endast får anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren tas bort. Kommunen ges möjlighet att i det enskilda fallet kräva av tillståndshavare att under en tid av längst sex månader fortlöpande anmäla all personal till tillståndsmyndigheten.
4.5.1 Bakgrund
I lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) infördes en bestämmelse om att personal i en restaurangrörelse måste vara anställd av tillståndshavaren. Detta reglerades i 45 § sålunda:
Alkoholdrycker får ej serveras om föreståndare eller ersättare ej är närvarande på serveringsstället. Vid bedrivande av serveringsrörelse för alkoholdrycker får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren.
De bakomliggande skälen till detta redogjordes för av dåvarande chefen för Riksskatteverkets alkoholbyrå Arne Hillbo i "Lagar och politik kring alkohol" med kommentarer till 1977/78 års alkohollagar.
Andra stycket ersätter 20 § andra stycket första punkten ÖFL, en regel som ansetts böra äga motsvarande tillämpning inom rusdrycksområdet. Här har emellertid nu även formellt skapats en enhetlig regel för alla serveringsrörelser för alkoholdrycker. Detta är viktigt främst för att tillståndshavaren skall effektivt kunna ingripa då olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad uppstår på serveringsstället. Det är även viktigt med hänsyn till de problem som uppkommit genom anlitande av s k grå arbetskraft, som inte är anställd av restauratören utan fungerar som en egen företagare eller är anställd av en entreprenör. Genom den nya bestämmelsen avses anlitande av grå arbetskraft kunna motverkas. All personal, såväl i kök och ekonomilokaler som i serveringslokaler, skall vara anställd av tillståndshavaren. Undantag får göras för personal som ej är av större betydelse för ordning och nykterhet, såsom garderobiär, musiker, tobaksförsäljare, personal för spelautomater och rouletter. Ordnings- och entrévakter har stor betydelse för ordningshållningen på restaurangen och bör därför vara anställd av restauratören. Med hänsyn till att dessa vakter vid restaurang f n ofta är anställda av särskilda
vaktbolag och det kan vara svårt att åtminstone på kort tid ändra på detta förhållande bör dock den nuvarande ordningen tills vidare kunna godtagas. Detta bör dock ske endast under förutsättning att vakterna vad gäller sättet att upprätthålla ordningen direkt underställs restauratören och inte vaktbolaget. Eftersom nattklubbsverksamhet o d är av stor betydelse för ordning och nykterhet på restaurang, får restauratören inte överlåta denna del på entreprenör samtidigt som han själv bedriver serveringsrörelsen.
Efter ett tillägg i LHD år 1982 blev det möjligt att tillgripa en administrativ sanktion mot ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare. Bestämmelsen om anställd personal fick då större betydelse för serveringstillståndet, framför allt om tillståndshavaren drog sig undan arbetsgivaravgifter genom att anlita "grå" arbetskraft.
I förarbetena till alkohollagen fördes inga diskussioner om förändring av bestämmelsen om anställd personal. Lagtexten fick dock en något annan utformning i 6 kap. 3 §:
På serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillståndshavaren eller av honom utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande under hela serveringstiden. Den som är serveringsansvarig skall med hänsyn till sina egenskaper och övriga omständigheter vara lämplig för uppgiften. Tillståndshavaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla den eller de personer som har utsetts att ansvara för alkoholserveringen. För servering av spritdrycker, vin eller starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Restaurangskolor med serveringstillstånd får dock i utbildningssyfte anlita restaurangskolans elever.
I författningskommentaren anges i propositionen 1994/95:89 Förslag till alkohollag angående anställningskravet:
Enligt fjärde stycket får vid bedrivande av serveringsrörelse för spritdrycker, vin och starköl endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Detta gäller redan i dag.
Kommentaren ger vid handen att någon förändring ej var avsedd, och där används också den gamla formuleringen. I lagtexten däremot anges "För servering av ..." i stället för "Vid bedrivande av serveringsrörelse för ...". Denna lilla skillnad har tolkats som att kretsen av personal som måste vara anställd av tillståndshavaren har minskats från att tidigare ha omfattat i princip all personal till endast den personal som serverar
alkoholdryckerna. Detta föranledde Alkoholinspektionen att i sina kommentarer till bestämmelsen i Handbok — SERVERING (1997:3) skriva följande:
Det bör noteras att lagtexten med uttrycket "för servering" inte enbart avser den personal som lämnar ut alkoholdrycker till gästerna. Begreppet används i en vidare betydelse. Kravet på att anlitad personal skall vara anställd omfattar således i princip all personal som används för bedrivande av serveringsrörelsen. Detta anges också uttryckligen i prop. på sid. 97. Enligt praxis som utvecklats under tidigare lagstiftning är personal som inte tillhör den egentliga serveringsrörelsen undantagen från kravet på anställning hos tillståndshavaren. Detta kan gälla garderobiärer, musiker, casinopersonal, ordningsvakter och liknande.
4.5.2 Ärendet
I en skrivelse 1996-02-27 till Socialdepartementet hemställer Alkoholinspektionen att 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen ändras så att den återfår sin gamla lydelse i 45 § andra stycket LHD. Motiveringen är att "med den nuvarande formuleringen i alkohollagen har kravet på anlitande av endast anställd personal för servering av spritdrycker, vin och starköl kommit att bli mindre restriktivt än vad som gällde tidigare med uttrycket vid bedrivande av serveringsrörelse för alkoholdrycker får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Detta har uppenbarligen inte varit avsikten."
Restauranghögskolan i Grythyttan anför i skrivelse 1998-03-10 till Socialdepartementet:
Enligt Alkoholinspektionen ska alla, såväl i kök som matsal, vara anställd av restaurangen för att servering av alkoholdrycker ska kunna ske. Undantag medges bara för dörrvakter, garderobiärer etc. Vad jag förstår hindrar detta restauranger från att hyra in personal från personalpooler etc. när någon blir sjuk. Varför ska alla andra företag kunna hyra in personal från personalpooler, utom restauranger? Än större problem blir det vid gästspel. Det är ju numera vanligt att utländska kockar gästspelar vid ledande svenska restauranger, eller att ledande svenska kockar gästspelar vid restauranger ute i landet. Bland annat våra studenter gör sådana gästspel. I år har studenterna bland annat gästspelat i Linköping och i Norrbotten. Med nuvarande inställning från inspektionens sida, måste gästspelande kockar och serveringspersonal anställas av krogen. En sådan regel skapar en
omfattande byråkrati med korttidsanställningar, för att inte tala om problem med arbetstillstånd för gästspelande utländska kockar. Är det verkligen en medveten avsikt?
Regeringen har överlämnat båda dessa skrivelser till Alkoholutredningen för närmare utredning.
I en interpellation i riksdagen den 2 mars 1999 till socialministern frågade en riksdagsledamot om reglerna för biljettförsäljning m.m. i samband med att en jazzklubb ger konsert på restaurang med serveringstillstånd.
Just Jazz Club i Örebro ordnar som flera andra jazzklubbar konserter på en välrenommerad restaurang. Jazzkvällarna fylls av god musik och stöds ekonomiskt av kommunen och Kulturrådet. De har möjliggjorts genom stort ideellt engagemang. Öl serveras av restaurangen, men aldrig så att det strider mot god ordning. Örebroklubben har sålt biljetter till sina konserter. Nu måste man avstå från det till Stora Hotellet, som ansvarar för utskänkningen under jazzkvällarna. Bakgrunden är att kommunen enhälligt, efter samråd med sina jurister, bedömt att alkohollagen kräver att också intäkter för biljettförsäljning måste redovisas i restaurangens bokföring. Ärendet prövas för närvarande hos länsstyrelsen. Jag har stor respekt för krav, som tillkommit för att restaurangägare inte skall gå runt regler som motverkar "svarta affärer", men vi får knappast respekt för lagarna om de upplevs som orättvisa. Klubben får inte längre sälja biljetter själv utan via Stora Hotellet och blir momspliktig för sin verksamhet. Det måste vara möjligt för seriösa föreningar, där kommunen genom bidrag har insyn i bokföringen att få en generell dispens från kravet på att försäljningen skall ske i tillståndshavarens regi. Är socialministern beredd att tillse att Alkoholutredningen också studerar förutsättningarna för kommunerna att ge jazzklubbar möjlighet att själva ansvara för försäljning och redovisning av biljetter till sina konserter?
Frågan berör både reglerna om anställd personal i 6 kap. 3 § och bokföringsreglerna i 8 kap. 5 §. Socialministern svarade att frågorna ingår i Alkoholutredningens uppdrag.
Utredningen har också kontaktats av företag som sysslar med personaluthyrning. De har av sina jurister bibringats den uppfattningen att det är fullt lagligt för restauranger med serveringstillstånd att hyra in kockar, kallskänkor, disk- och städpersonal eftersom dessa personalkategorier inte serverar spritdrycker, vin eller starköl. Företag som hyr ut personal till restauranger finns framför allt i storstäderna.
Företrädare för dessa företag menar att om regeln om att all personal måste vara anställd av tillståndshavaren har tillkommit för att säkerställa att arbetsgivaravgifterna betalas, bör det gå lika bra att i förekommande fall kontrollera personaluthyrningsfirmorna i stället.
4.5.3 Lagtillämpningen
När alkohollagen var ny rådde en viss osäkerhet bland kommunerna om vad som verkligen gällde med den ändrade lydelsen i lagtexten angående anställd personal. Så småningom har man dock kommit fram till att någon förändring härvidlag i förhållande till LHD inte varit avsedd. När Alkoholinspektionens Handbok — SERVERING kom vid halvårsskiftet 1997 blev det klarlagt att anställningskravet gäller för i princip all personal på restaurangen. Tillståndshavare och deras juridiska ombud har dock ibland hävdat andra tolkningar av paragrafens innebörd.
Ett kanske större problem är vad som gäller när man vid den yttre tillsynen påträffar personer som bevisligen arbetar på restaurangen, men påstår att de egentligen bara "hjälper till". Det kan gälla tydliga fall av s.k. svart arbetskraft, men också när t.ex. närstående till restaurangens ägare — vid tillfällig personalbrist eller vid akut ekonomisk kris — vill hjälpa sin släkting. I andra kulturer anses detta som självklart, och skall inte ens behöva ifrågasättas. På t.ex. vissa asiatiska restauranger förekommer det dessutom att hela "familjen" vistas en stor del av dagen på restaurangen. Det kan då gälla små barn och åldringar som också hjälper till med enklare sysslor. Här kan det vara svårt att dra gränsen för när anställningskravet inträder.
Tidigare rättspraxis
Kammarrättens i Stockholm dom 1998-02-12 (nr 7257/97). Kommunen hade återkallat serveringstillståndet för en indisk restaurang för att en person hade påträffats arbeta i köket utan att anställningsförhållande förelegat. I överklagande till länsrätten anförde tillståndshavaren att, utan hans begäran, hade en "kompis" till honom hjälpt till i köket. Detta påstods också vara en sed i Indien — att man på detta sätt markerar en hjälpinsats. Länsrätten upphävde återkallelsebeslutet och ansåg att varning var en tillräckligt ingripande åtgärd. Kammarrätten fann att det var "ostridigt att i rörelsen vid servering av alkohol har använts personal som inte varit anställd". Länsrättens dom upphävdes och kommunens beslut om återkallelse fastställdes.
Kammarrätten i Göteborg ändrade i dom 1998-12-29 (nr 7145/98) kommunens och länsrättens beslut om återkallelse av serveringstillståndet till varning. Det gällde en kinesisk restaurang som drevs som ett "familjeföretag vars styrelseledamöter och anställda i stor utsträckning är släkt med varandra" enligt egen uppgift. Kommunen hade återkallat tillståndet av fyra skäl; bolaget hade använt sig av icke anställd arbetskraft, bokföringen hade varit bristfällig, verksamheten hade inte drivits i det bolag som tilldelats tillståndet samt att bolaget hade anmält vissa personer som serveringsansvariga trots att dessa personer inte arbetade i rörelsen. Det tyngsta skälet var den första punkten om att personer som ej var anställda av tillståndshavaren påträffats med att arbeta i restaurangen med olika sysslor. I domen anförde kammarrätten: ”Vid kammarrättens muntliga förhandling har som vittne hörts NN, som deltog vid det tillsynsbesök som ägde rum den 30 maj 1998. Han har bl.a. uppgivit att han sett XX servera öl. Kammarrätten finner inte anledning ifrågasätta denna uppgift. Det får sålunda anses utrett att bolaget i strid med bestämmelserna i 6 kap 3 § alkohollagen för servering har anlitat personal som inte är anställd av bolaget. Vad gäller YY däremot kan inte anses visat att han utfört sådana uppgifter som endast får utföras av anställda. (Han hade vid ett fåtal tillfällen hjälpt till i samband med att han hämtade sin hustru som var anställd på restaurangen.) Regeln om att vid servering endast får användas personal som är anställd av tillståndshavaren torde finnas av främst två skäl. För det första har det ansetts viktigt att inga andra personer arbetar med servering än sådana som vid prövning befunnits lämpliga därför. För det andra förekommer det att icke anställd personal används för att tillståndshavaren gentemot skattemyndigheter och andra vill dölja försäljningens verkliga storlek eller för att den som arbetar inte vill att detta förhållande skall bli känt för myndigheterna, och kravet på att endast ha anställd personal skulle då motverka fusk med skatter, avgifter eller bidrag. Bolaget har framhållit att i förarbetena till tidigare lagstiftning inom samma område angavs att tillståndshavaren endast fick anlita ‘anställda, inräknat familjemedlemmarna’, vilket skulle kunna innebära att medlemmar i tillståndshavarens familj får hjälpa till i serveringsrörelsen utan att vara anställda. Bolaget har vidare anfört att det bör beaktas att enligt den kinesiska traditionen hjälper alla familjemedlemmar till i en rörelse av aktuellt slag. Vidare har bolaget uppgett att XX den kväll då tillsynsbesöket ägde rum ringde sin bror XY och bad att denne skulle hjälpa till att hålla ordning i restaurangen. Bakgrunden skulle vara att det var ovanligt många gäster denna kväll och att man ville förhindra att det uppstod ordningsproblem, vilket tydligen blivit fallet den 30 april, när det också var många gäster. XX skulle främst kontrollera att underåriga inte kom in på restaurangen. Det
har inte framkommit att bolaget använt sig av svart arbetskraft i den betydelsen att man anlitat avlönad arbetskraft utan att redovisa utbetalda löner. Kammarrätten anser vidare att det vid bedömningen av frågan huruvida återkallelse av serveringstillståndet är befogad inte helt kan bortse från vad bolaget åberopat om kinesisk tradition, vilken bl.a. skulle innebära att det är naturligt att medlemmar av restaurangägarens familj (inkluderande inte endast den s.k. kärnfamiljen) ofta vistas i restaurangen och hjälper till med vissa göromål utan att för den skull betraktas som arbetskraft.” Länsrätten i Stockholms län avslog i dom 1999-02-19 (nr 1633/99) överklagande från en tillståndshavare som hade fått sitt tillstånd återkallat av kommunen för att han, utan att denne var anställd, hade anlitat en person i köket för att "visa vad han gick för". I ett liknande mål kom Länsrätten i Vänersborg till samma slutsats i dom 1998-12-14 (nr 2011/98) när det gällde en person som provtjänstgjorde i restaurangen "för att man skulle se om han passade för yrket". Länsrättens i Göteborg dom 1998-10-23 (nr 5663/98). Kommunen hade avslagit en ansökan om serveringstillstånd med motiveringen att samma person nyligen fått ett tidsbegränsat serveringstillstånd återkallat därför att hon vid två tillfällen hade använt icke anställd personal vid servering av alkoholdrycker. I överklagandet anfördes att det var en bror och en svägerska som vid ett par tillfällen hjälpte henne att komma i gång med den nystartade rörelsen. Domstolen konstaterade att sökanden vid åtminstone två tillfällen använt sig av personer som varken varit anställda eller avlönats för servering av alkoholdrycker och avslog överklagandet eftersom sökanden "inte har förebringat någon utredning som visar att hon kan anses vara lämplig utöva serveringsverksamhet". Länsrättens i Stockholms län dom 1999-03-03 (nr 331/99). Kommunen hade återkallat serveringstillståndet för en restaurang som vid ett flertal tillfällen hade anlitat en person för arbete i köket, utan att denne var anställd av tillståndshavaren. Bolaget överklagade beslutet och påtalade skillnaden i lagtextens utformning mellan LHD och alkohollagen. Länsrätten upphävde återkallelsen eftersom personen i fråga ej hade serverat spritdrycker, vin eller starköl. Länsrättens i Norrbottens län dom 1998-06-24 (nr 1208/98). Målet rörde en restaurang som hade fått sitt serveringstillstånd återkallat av kommunen därför att en person som inte var anställd hade påträffats med att utföra matlagningssysslor i köket. Länsrätten gjorde följande bedömning: ”Lagtexten i 6 kap 3 § fjärde stycket alkohollagen ‘För servering av spritdrycker, vin eller starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren’ är enligt länsrättens mening alldeles klar. ‘För
servering’ kan enligt svenskt språkbruk inte betyda exempelvis ‘för matlagning’ eller ‘för städning’ eller ‘för garderobsarbete’. I en serveringsrörelse kan däremot personer av alla dessa yrkeskategorier användas likaväl som en och samma person kan utföra — vid olika tillfällen — alla dessa sysslor. I den tidigare gällande lagen om handel med drycker (1977:293) angavs i 45 § andra stycket att ‘Vid bedrivande av serveringsrörelse för alkoholdrycker får endast anlitas personal som är anställd hos tillståndshavaren’. Vad som kan anses skapa problem vid lagtolkningen är att, som kommunen anfört, det enligt förarbetena till den nya lagen i specialmotiveringen till 6 kap 3 § fjärde stycket anförts att de båda begreppen ‘för servering’ och ‘vid bedrivande av serveringsrörelse’ avsetts vara synonyma. Länsrätten konstaterar att Alkoholinspektionen inte utfärdat någon föreskrift eller något allmänt råd i frågan. Vad som anförts av inspektionen är en kommentar till lagtexten och endast en tolkning av densamma. Enligt rättspraxis är det vid betungande beslut för den enskilde inte tillåtet att genom s k utfyllnad i förarbeten extendera lagtexten. Ett serveringstillstånd eller körkort skall inte kunna återkallas med mindre förutsättningar härför klart framgår av lag. Länsrätten finner att kommunen inte visat att personen i fråga vid inspektionstillfället eller annars anlitats ‘för servering’ av alkoholhaltiga drycker. Grund för återkallelse av serveringstillståndet på åberopad grund föreligger därför inte. Överklagandet skall därför bifallas. Länsrätten upphäver det överklagade beslutet.” Länsrätten i Stockholms län avslog i dom 1998-12-01 (nr Ö 14123/98) överklagande från en person som fått sitt serveringstillstånd återkallat för att han "i sin verksamhet hade anlitat personer som hade utfört arbete i restaurangen utan att något anställningsförhållande förelegat". I överklagandet framfördes att personalen i fråga var släkt eller vänner till tillståndshavaren och "att någon arbetar utan lön är inte vanligt i den svenska kulturen men däremot i den kultur från vilken de nämna personerna kommer". (I målet hade tillståndshavaren även underlåtit att anmäla förändrade ägarförhållanden enligt 8 kap. 3 §.)
Regeringsrättens dom den 2 februari 2000
En restaurang i Lidingö hade fått sitt serveringstillstånd återkallat på grund av att ”personer hjälpt till i köket på pizzerian utan anställningsförhållande”. Bolaget hävdade att personerna i fråga inte hade lämnat ut alkoholdrycker till gästerna och att "i alkohollagen stadgas att endast personal som serverar måste vara anställd av tillståndshavaren. Lagtextens ordalydelse ger inte utrymme för någon annan tolkning."
Både länsrätt och kammarrätt avslog överklagandet, och ärendet avgjordes slutligen i Regeringsrätten.
Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrkte bifall till överklagandet och anförde avseende anställningsbegreppet följande.
Enligt arbetsrätten kan ett anställningsavtal på den privata sektorn ingås formlöst, dvs. det måste inte vara skriftligt. Ett muntligt anställningsavtal förutsätter i princip att parterna avger samstämmiga viljeförklaringar i frågan. Ett anställningsförhållande kan också uppstå genom att arbetsgivaren — utan att ha för avsikt att sluta anställningsavtal — uppträder på ett sådan sätt att den arbetssökande med fog får uppfattningen att han blivit anställd. De arbetsrättsliga reglerna uppbärs av flera synpunkter som skyddar parternas olika intressen. Inom vissa branscher där myndigheterna har kännedom om olika sätt att kringgå lagstiftningen för att skaffa sig otillbörliga konkurrensfördelar, t.ex. restaurangbranschen, anser Länsstyrelsen att det finns anledning att ställa stränga krav på bevisning att anställning inte förelegat. Detta eftersom parterna ofta har ett gemensamt intresse av att undandra sig ansvar för skatter och avgifter. Lön i form av pengar behöver inte utgå för att en anställning ska föreligga. Länsstyrelsen erinrar om lydelsen i 32 § 1 mom punkt a kommunalskattelagen "Till intäkt av tjänst hänförs avlöning, arvode och kostnadsersättning samt annan förmån i pengar, bostad eller annat som utgått för tjänsten." Enligt Länsstyrelsen måste ett anställningsförhållande anses ha uppstått även i de fall då arbetstagare och arbetsgivare kommit överens om att låta arbetstagaren arbeta eller utföra viss prestation men ännu inte kommit överens om ersättningens storlek.
Även Alkoholinspektionen yttrade sig i målet och menade att anställningskravet skall omfatta även kökspersonal och hänvisade till uttalanden i samband med att bestämmelsen infördes i LHD. Även inspektionen avstyrkte bifall till överklagandet.
När det gäller vilka personer som skall omfattas av bestämmelsen i 6 kap. 3 § fjärde stycket gjorde Regeringsrätten följande bedömning.
En tolkning bör enligt Regeringsrättens mening ta sin utgångspunkt i bestämmelsens syfte att — mot bakgrund av att tillståndshavaren skall ha ett odelat ansvar för verksamhetens bedrivande — säkerställa hans möjlighet att utöva kontroll över denna. Denna kontroll måste givetvis i första hand avse den personal som direkt kommer i kontakt med gästerna. De krav beträffande tillhandahållande av mat som gäller som villkor för serveringstillstånd talar dock för att bestämmelsen skall anses
omfatta även kökspersonalen. Det skulle sålunda knappast vara tänkbart att godta exempelvis att en självständig entreprenör svarade för hela matlagningen. Betydande gränsdragningsproblem skulle också uppkomma om skillnad görs mellan olika personalkategorier i serveringsverksamheten. Regeringsrätten anser därför att bestämmelsen får anses omfatta all personal som är sysselsatt i den egentliga serveringsrörelsen.
Däremot ansåg Regeringsrätten att det inte är helt klart vad som avses med att personalen skall vara anställd av tillståndshavaren och anförde följande.
Det är emellertid inte entydigt vad som avses med att personalen skall vara anställd av tillståndshavaren. Det står till en början klart att det inte kan föreligga ett krav på fast anställning, eftersom det uppenbarligen måste vara möjligt att anlita tillfällig personal vid särskilda tillställningar, semestrar m.m. Vidare är att märka att ägare i fåmansaktiebolag ofta inte ses som anställda i bolaget och detta gäller i än högre grad delägare i handelsbolag. Det är likväl uppenbart att dessa får vara verksamma i den serveringsrörelse som bolaget bedriver. Även beträffande familjemedlemmar till dessa liksom till enskilda näringsidkare saknas inte sällan ett formellt anställningsförhållande. Vid tillkomsten av den ursprungliga bestämmelsen i ölförsäljningslagen förutsattes emellertid att familjemedlemmar kunde anlitas. Även här måste tolkningen utgå från det förut angivna syftet med regleringen. Vad som skall förhindras är således att det i rörelsen anlitas personal som har en från tillståndshavaren fristående ställning och som han till följd därav inte kan utöva kontroll över. Att så är fallet kan bero på antingen att de är självständiga entreprenörer eller att de engagerats av någon annan, exempelvis som nämnts av APU av deltagarna i en tillställning. Däremot kan det anses sakna självständig betydelse om de som medverkar i rörelsen uppbär ersättning av tillståndshavaren eller ej. Det bör dock inte kunna godtas att de för sin medverkan i stället erhåller ersättning direkt av gästerna, bortsett från sedvanliga drickspengar, eftersom de då får en alltför självständig ställning. Vad som är avgörande är således att de som anlitas skall ha engagerats av tillståndshavaren och vara underställd denne. Det kan också framhållas att det förhållandet att tillståndshavaren inte har redovisat innehållen preliminär skatt eller arbetsgivaravgifter inte medför att anlitade personer inte kan anses anställda, oavsett om detta beror på att ersättning inte utbetalas eller på att s.k. svart ersättning lämnats. Underlåtenhet att redovisa skatter och avgifter när så bort ske utgör i stället sådan ekonomisk misskötsamhet som i sig kan utgöra grund för återkallelse.
I det aktuella målet fann Regeringsrätten att de ifrågavarande personerna var att anse som anställda. Då det inte hade visats att de uppburit någon ersättning som skulle ha föranlett redovisning av skatter och avgifter bifölls överklagandet (mål nr 2516-1998).
Som en följd av Regeringsrättens dom skrev landshövdingen i Stockholms län den 25 februari 2000 ett brev till länets samtliga alkoholhandläggare. I brevet framfördes bl.a. att domen innebär att det inte finns någon automatisk koppling mellan brott mot 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen och ej redovisad preliminär skatt eller arbetsgivaravgift. Det som måste utredas är om skatter och avgifter skulle ha redovisats. Har skatter och avgifter ej betalats trots att så bort ske är det fråga om ekonomisk misskötsamhet som i sig kan vara grund för återkallelse.
4.5.4 Branschsaneringsutredningen
I Branschsaneringsutredningens huvudbetänkande (se närmare avsnitt 3.3.3) ägnades restaurang-, städ- och taxinäringarna stor uppmärksamhet. När det gäller fusk med skatter och arbetsgivaravgifter anförde utredningen (SOU 1997:111 s. 416 f):
Den ekonomiska brottsligheten består bl.a. i att arbetstagare arbetar svart åt arbetsgivare. Löntagare kombinerar ibland den svarta lönen med bidragsfusk, t.ex. A-kassa eller sjukpenning. Ett sätt att komma till rätta med den svarta arbetskraften är att göra besök på arbetsplatser för att se vilka personer som arbetar där. Inom ramen för PEK-projekten (Preventiv Ekonomisk Kontroll) samarbetar polis och skatteförvaltning med andra myndigheter för att på frivillig väg få näringsidkare att registrera rörelsen, bl.a. för redovisning och betalning av arbetsgivaravgifter. I "Operation Krogsanering" och liknande samverkansprojekt kontrolleras bl.a. vilken personal som finns på arbetsplatsen. Nyligen har Skatteflyktskommittén föreslagit att skattemyndigheterna skall få behörighet att avkräva legitimation i syfte att få identiteten fastställd på personer som driver eller är verksamma i en rörelse (SOU 1997:86). Behovet av identitetskontroll har gjort sig särskilt gällande inom den tillfälliga försäljningen. En erfarenhet av kontrollverksamheten av bl.a. restauranger och tillfällig försäljning, är att påfallande många arbetstagare har börjat sitt arbete praktiskt taget samma dag som kontrollen utförts. En sådan uppgift är svår att kontrollera. Det går inte med hjälp av uppbördsdeklarationer om preliminärskatt och arbetsgivaravgifter som arbetsgivaren tidigare redovisade under året. Det går heller inte att
någon månad senare kontrollera om preliminärskatt och arbetsgivaravgifter redovisats för den aktuella löntagaren. Inte heller finns det någon möjlighet att kontrollera om de skatteavdrag och arbetsgivaravgifter som löpande betalats under året i slutändan avser samma person som finns angiven på den årliga kontrolluppgiften. Dessa brister är allvarliga och gynnar direkt ekonomisk brottslighet vilket bl.a. visat sig i städbranschen.
För att bättre kunna kontrollera anställningsförhållanden föreslog utredningen att skattemyndigheten genom ett tillägg i skattebetalningslagen (1997:483) skulle kunna besluta om att en arbetsgivare löpande skall ge in specifikationer över vilka personer arbetsgivaravgifter och skatteavdrag avser.
Alla remissinstanser tillstyrkte förslaget utom Statskontoret och Riksskatteverket, som ansåg att löpande kontroll av anställd personal kan ske inom ramen för nuvarande regelsystem. Under hand har RSV också meddelat att skulle man kräva in personallistor från t.ex. merparten av restaurang-, städ- och taxiföretagen skulle detta innebära ett avsevärt merarbete och krav på betydande personalförstärkning vid skattemyndigheterna. Branschsaneringsutredningens förslag bereds för närvarande inom Finansdepartementet.
4.5.5 Överväganden och förslag
Skall det vara en förutsättning för serveringstillståndet att personal i restaurangrörelser är anställd av tillståndshavaren? I så fall vilka personalkategorier handlar det om? Vad är syftet? Detta är bara några av de frågor som kan ställas när det gäller bestämmelsen om anställd personal i 6 kap. 3 § alkohollagen.
Denna regel tillkom för att "tillståndshavaren effektivt skall kunna ingripa då olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad uppstår på serveringsstället". Emellertid omfattade inte anställningskravet ens från början all personal. En av de viktigaste personalkategorierna för upprätthållande av ordning och nykterhet är onekligen entrévärdar, ordningsvakter och liknande, men "med hänsyn till att dessa vakter vid restaurang f n ofta är anställda av särskilda vaktbolag och det kan vara svårt att åtminstone på kort tid ändra på detta förhållande bör dock den nuvarande ordningen tills vidare kunna godtagas". Detta sades för över 20 år sedan, men gäller fortfarande. Andra personalkategorier som också undantogs var exempelvis garderobiärer och casinopersonal, eftersom dessa "ej är av större betydelse för ordning och nykterhet". Det kan vara svårt att förstå
varför t.ex. disk- och städpersonal, som i regel aldrig ens kommer i kontakt med restauranggästerna, är så viktiga för ordningen och nykterheten på restaurangen att denna personal däremot skall omfattas av anställningskravet.
Om anställningskravet endast handlade om upprätthållande av ordning och nykterhet hade det knappast överlevt särskilt länge. Emellertid har bestämmelsen sedan lagändringen i LHD år 1982 fått betydelse i ett annat hänseende. Tillståndshavare som är ekonomiskt misskötsamma kan få sitt serveringstillstånd indraget. Den kanske vanligaste misskötsamheten på detta område är anlitande av "svart" arbetskraft. Forskare och andra som har studerat restaurangbranschen menar att jämte bygg- och städbranschen finns det troligen inte något annat område där det är så vanligt med helt eller delvis obeskattad personal som just på restaurangerna. Tidigare kunde brott mot bestämmelsen i 6 kap 3 § fjärde stycket räcka som argument för återkallelse av serveringstillståndet, även om tidigare rättspraxis uppvisade en viss osäkerhet på området. Efter Regeringsrättens dom den 2 februari 2000 får det emellertid anses klarlagt att det formella anställningsförhållandet inte är avgörande. Om inte skatter och arbetsgivaravgifter har erlagts när så bort ske kan dock återkallelse ske på grund av ekonomisk misskötsamhet. Detta betyder att tillsynsmyndigheterna inte kan nöja sig med att kontrollera anställningsförhållandena, utan även måste kontrollera skatte- och avgiftsinbetalningar. Detta konstaterade också landshövdingen i Stockholm i brev till länets alkoholhandläggare m.a.a. domen.
Arbetsmarknaden är i dag mer komplex än tidigare och större krav ställs på flexibilitet inom arbetslivet. Den höga arbetslösheten bidrar också till att andra lösningar växer fram. Personalförmedling i olika former är ett exempel på detta och uthyrning av arbetskraft är nu en etablerad företagsform inom nästan varje yrkesbransch. Det är därför naturligt att en krögare som drabbas av att t.ex. kökspersonal insjuknat vänder sig till en s.k. personalpool för att få hjälp. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § alkohollagen är då ett besvärligt hinder för honom i hans företagsutövande. Även för mycket korta vikariat är han tvungen att anställa personalen, medan andra näringsidkare på ett enklare sätt kan hyra in tillfällig personal utan att bryta mot några bestämmelser. Varför anställningskrav även skall gälla vid s.k. gästspel av kockar från andra restauranger, som exempelvis Restauranghögskolan i Grythyttan påpekar, kan också vara svårt att förstå.
En första fråga gäller emellertid vilket syfte ifrågavarande bestämmelse fyller i dagsläget. Från rent alkoholpolitiska utgångspunkter förefaller det knappast befogat att upprätthålla ett anställningskrav för personal som över huvud taget inte kommer i kontakt med kunderna,
såsom t.ex. städpersonal. Skälet för att behålla bestämmelsen — som kan framstå som något föråldrad — måste alltså stå att finna i önskemålet om kontroll av den ekonomiska skötsamheten, främst i fråga om betalning av skatter och arbetsgivaravgifter. Då ekonomisk skötsamhet är ett villkor för serveringstillstånd och problem med ”svart” arbetskraft varit vanliga i branschen finns knappast anledning att ha några principiella invändningar mot detta. Det kan emellertid ifrågasättas om bestämmelsen är ändamålsenligt utformad för detta syfte, samtidigt som den försvårar för i och för sig naturliga åtgärder hos seriösa företagare, såsom att vid sjukdom hos den ordinarie personalen anlita en personalpool.
Enligt utredningens mening framstår kravet på att all personal skall vara anställd av tillståndshavaren som ett ganska trubbigt instrument för att upptäcka oegentligheter, eftersom det bara kan kontrolleras i samband med oanmälda inspektionsbesök på själva restaurangen och man inte vet vem som arbetat där vid andra tillfällen. Mer effektivt vore självfallet att fortlöpande kontrollera all personal som utför arbete i en restaurang, avlönat eller inte. Tillståndshavare skulle då åläggas att till kommunen anmäla inte endast serveringsansvarig personal utan all personal som utför arbete i verksamheten. Härmed avses alla personalförändringar. Skulle det vid kontroll upptäckas att ytterligare personer arbetar i rörelsen kan detta utgöra grund för återkallelse av serveringstillståndet och även ge anledning till särskild granskning från skattemyndighetens sida.
Enligt utredningens mening är det önskvärt att förändra kravet i 6 kap. 3 § på att all personal i en serveringsrörelse skall vara anställd av tillståndshavaren så att regleringen blir mera anpassad till dagens förhållanden och till behoven i den seriösa delen av branschen. Samtidigt bör kravet på kontrollmöjligheter när det gäller misstankar om anlitande av ”svart” arbetskraft inte eftersättas. Med beaktande av båda dessa aspekter förefaller en anmälningsskyldighet avseende all personal, anställd eller inte, som en mera adekvat lösning än den nuvarande regeln. Utredningen anser alltså att den nuvarande regeln i 6 kap. 3 § fjärde stycket bör upphävas och ersättas med en regel om anmälningsskyldighet.
Att göra en sådan anmälningsskyldighet generell skulle dock enligt utredningens mening föra alltför långt. Det skulle medföra en stor belastning för konferensanläggningar, trafikserveringar och större restaurangföretag med hög personalomsättning att fortlöpande anmäla all personal som anlitas till tillståndsmyndigheten. Även hos tillståndsmyndigheten skulle mycket tid och resurser behöva tas i anspråk för att sortera och granska all denna information. Utredningen anser därför att en lämplig avvägning är att tillståndsmyndigheten ges befogenhet att i
enskilda fall ålägga en tillståndshavare att under en viss tid anmäla all personal som utför arbete i verksamheten. Detta blir framför allt aktuellt om kommunen finner anledning att misstänka att ekonomiska oegentligheter förekommer i en rörelse. Uppgifterna om personal kan då följas upp och, om de visar sig felaktiga, läggas till grund för vidare åtgärder. Jämförelser kan också ske med redovisningen av skatter och avgifter. Åläggande att anmäla all personal bör dock enligt utredningens mening inte bara kunna användas i fall då misstankar föreligger, utan också som ett led i kommunens löpande tillsyn över restaurangerna.
Den tid varunder all personal skall anmälas bör avgöras av kommunen, men vara begränsad till längst sex månader. Besluten kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, men då anmälningsskyldigheten enligt utredningens förslag inte förutsätter några anmärkningar mot tillståndshavaren utan får beslutas som en kontrollåtgärd i samband med tillsyn, kan inte förutses att besluten kommer att ändras i någon högre grad.
Utredningens förslag medför att även restauranger får möjlighet att hyra in t.ex. köks- och serveringspersonal från personalpooler. En stark utveckling sker på detta område. Det blir också möjligt att ta emot ”gästspel” av kockar och bartendrar från andra restauranger eller personer som skall hjälpa till med vinprovningar eller jazzklubbar utan att dessa behöver anställas av tillståndshavaren. Den nya möjligheten att kunna hyra in olika personalkategorier medför självfallet ingen ändring av tillståndshavarens ansvar för ordning och nykterhet. Det är ytterst tillståndshavaren som skall se till att alla regler följs och eventuella missförhållanden kan liksom tidigare leda till återkallelse av serveringstillståndet.
4.6 Gemensam serveringslokal
Utredningens förslag: Det skall även fortsättningsvis vara möjligt för två eller flera tillståndshavare att dela på en gemensam serveringsyta. Tillståndshavarnas gemensamma ansvar för ordning och nykterhet klargörs. Om exempelvis olägenheter konstateras skall tillståndsmyndigheten kunna ifrågasätta serveringstillståndet för alla de tillståndshavare som bedriver servering i lokalen.
4.6.1 Bakgrund
I lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) stadgades i 36 § att: "Tillstånd till servering av alkoholdrycker hänför sig till viss lokal eller annat avgränsat utrymme." Motsvarande bestämmelse i alkohollagen finns i 7 kap. 10 § som säger att: "Serveringstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme." I kommentarerna till serveringsbestämmelserna i LHD angavs att: "Med serveringsställe avses i regel samtliga lokaler och utrymmen som företaget förfogar över för rörelsen, således även kök, och övriga ekonomilokaler, entré, toaletter m.m. Med serveringslokaler åsyftas normalt den del av försäljningsstället där servering av alkoholdrycker är tillåten. Dessa serveringslokaler (eller andra serveringsutrymmen) skall noggrant anges i tillståndsbeviset och tydligt utmärkas på den planritning som utgör en bilaga till tillståndsbeviset." I författningskommentaren till alkohollagen sägs kort och gott: "Paragrafen ersätter 36 § första stycket LHD och understryker att tillstånd till servering hänför sig till ett visst serveringsställe."
Ingenstans i förarbetena till varken LHD eller alkohollagen sägs att en serveringslokal endast får ha en tillståndshavare, eller att flera tillståndshavare kan dela på samma serveringslokal. Frågan berörs överhuvud inte. Tillståndsmyndigheterna, länsstyrelserna och senare kommunerna, har betraktat det som en självklarhet att serveringslokal är en del av (ett) serveringsställe och skall finnas angivet i planritningen. På förekommen anledning har dock Alkoholinspektionen i sin Handbok — SERVERING kommenterat ämnet på följande sätt:
Ett serveringsställe — en restaurang Enligt Alkoholinspektionen följer av bestämmelsen i denna paragraf och mot bakgrund av andra bestämmelser i alkohollagen att en och samma serveringsyta inte samtidigt kan användas av flera restaurangföretag. Exempel på sådana andra bestämmelser är den om tillståndshavares tillsynsplikt över ett serveringsställe (6 kap. 3 §) och de om förtäringsoch förvaringsförbud (6 kap. 9 §). Ett serveringsställe kan alltså vid en viss tidpunkt endast utnyttjas av en restaurang. Detta är viktigt bland annat eftersom tillsynsmyndigheten alltid måste veta vem som har ansvaret för serveringsverksamheten och till vem man därför skall vända sig om det till exempel konstateras överträdelse av bestämmelserna rörande åldersgräns, förtärings- och förvaringsförbud och/eller ordning och nykterhet.
Anledningen till Alkoholinspektionens kommentar är att begreppet gemensam serveringsyta börjat uppträda på senare år. Denna företeelse
har förekommit vid ett antal tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten i samband med s.k. festivaler. Det började med Stockholm Water Festival som fick tillstånd för alkoholservering på gemensamma serveringsytor, och har sedan spritt sig till andra liknande evenemang. Så länge som gemensamma serveringsytor endast förekommer vid tillfälliga tillstånd är de eventuella alkoholpolitiska olägenheterna detta kan medföra trots allt ganska begränsade, eftersom serveringstillstånden endast gäller under en mycket kort tid. Det finns dessutom en möjlighet för tillståndsmyndigheten att vägra meddela tillstånd till gemensamt serveringsutrymme nästa gång frågan blir aktuell — ifall det föregående arrangemanget föranledde olägenheter.
Något stadigvarande serveringstillstånd med gemensam serveringslokal har inte förekommit någonstans i Sverige förrän länsrätten år 1996 upphävde ett beslut av länsstyrelsen i Stockholms län om att varje serveringsställe skall vara väl avgränsat. Bakgrunden var en ansökan från några restauranger om att dela på en gemensam restauranglokal i Kungshallen invid Hötorget i Stockholm. Ansökan hade remitterats till kommunen som 1995-10-19 hade tillstyrkt ansökan om gemensamt serveringsutrymme "under förutsättning att klarhet kommer att råda om vem som bär det juridiska ansvaret". Länsstyrelsens beslutade 1995-11-27 att bifalla ansökan "med villkor att varje serveringsställe ska vara väl avgränsat". Länsrätten upphävde detta villkor i dom 1996-05-28. Beslutet överklagades inte till kammarrätten. I domskälen anför länsrätten i den aktuella domen:
I 7 kap 10 § alkohollagen föreskrivs att serveringstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Enligt 7 kap 5 § tredje stycket alkohollagen får tillståndsmyndigheten i samband med beslut om serveringstillstånd eller senare meddela de villkor som behövs. Frågan i målet gäller i första hand om alkohollagens bestämmelser hindrar att flera restauranger meddelas serveringstillstånd avseende samma serveringsyta.
Inledningsvis kan konstateras att serveringstillstånd avseende en gemensam serveringsyta inte strider mot ordalydelsen i 7 kap 10 § alkohollagen. Frågan har inte berörts i förarbetena till alkohollagen eller dess föregångare lagen om handel med drycker (1977:293). Den situation som uppkommit till följd av det nu aktuella restaurangkonceptet synes inte ha föresvävat lagstiftaren vare sig vid 1977 eller 1994 års lagstiftningsarbete. Mot den nu angivna bakgrunden anser länsrätten att — oavsett det övergripande alkoholpolitiska syftet med alkohollagen — något
principiellt hinder inte kan anses föreligga mot att meddela serveringstillstånd för flera restauranger avseende samma serveringsyta. Härefter återstår frågan om det i länsstyrelsens beslut föreskrivna villkoret är särskilt påkallat från tillsyns- och kontrollsynpunkt eller av andra skäl. Med hänsyn till vad som upplysts i målet om det aktuella restaurangkonceptet, särskilt avtalet om samarbete och tillsyn, anser länsrätten att riskerna för alkoholpolitiska olägenheter för närvarande måste bedömas som ringa. Något behov av att meddela särskilda villkor kan därför inte anses föreligga. Därvid kan anmärkas att om olägenheter i nykterhetshänseende senare skulle visa sig uppkomma, tillståndsmyndigheten självfallet är oförhindrad att gå in och meddela de villkor som behövs för att avhjälpa dessa. Sammanfattningsvis anser länsrätten att bolagen skall meddelas serveringstillstånd utan det i länsstyrelsens beslut angivna villkoret. Överklagandet skall därför bifallas.
Restaurangerna i Kungshallen fick sina serveringstillstånd utan villkor om avgränsningar. Detta serveringstillstånd är hittills det enda i sitt slag i landet. Alkoholinspektionen, flera länsstyrelser, många kommuner och Kommunala Alkoholhandläggares Förening anser att beslutet är mycket olyckligt och att det borde ha överklagats. Skälen till missnöjet med beslutet om Kungshallen är i stort sett överensstämmande med Alkoholinspektionens kommentar ovan.
4.6.2 Överväganden och förslag
Som framgår av domen finns inget hinder i alkohollagen eller dess förarbeten för att flera serveringsställen kan ha samma serveringslokal. Det har dock ända fram till länsrättsdomen varit en allmän uppfattning hos vissa myndigheter och branschföreträdare att en serveringslokal endast kan ha en tillståndshavare. Däremot har en tillståndshavare kunnat ha mer än en serveringslokal.
Alkoholutredningen har övervägt om uppfattningen om att en serveringslokal endast får användas av en tillståndshavare bör få ett stöd i lagen, t.ex. genom ett tillägg i 7 kap. 10 §.
Att avsteg från principen "ett serveringsställe — en lokal" har gjorts vid tillfälliga tillstånd kan lättare förklaras. Alltsedan 1954 års rusdrycksförsäljningsförordning (rff) har tillståndsmyndigheterna tagit sig stora friheter vid meddelande av tillfälliga tillstånd. Varken rff eller LHD betraktade de tillfälliga tillstånden som något problem, och även om det blev en skärpning av bestämmelserna i alkohollagen har
kommunerna delvis fortsatt i den gamla traditionen. Kommunerna har i regel angivit riktlinjer för tillfälliga serveringstillstånd i sina alkoholpolitiska program, vilka har beslutats av kommunfullmäktige. Det har uppfattats av kommunerna att de därigenom har ett visst utrymme att bedriva en egen alkoholpolitik när det gäller den tillfälliga alkoholserveringen.
Om flera restauranger skall dela på ett torg eller annan begränsad yta kan avspärrningar mellan restaurangernas serveringar förhindra framkomligheten. I samband med Vattenfestivalen och Restaurangernas Dag har tillståndsmyndigheten tillåtit gemensamma serveringsytor på Gustav Adolfs torg och Riksplan respektive Kungsträdgården under förutsättning att restaurangområdena har varit väl avgränsade utåt och att förordnade vakter har uppsikt över serveringen. Detta kan tillståndsmyndigheten dessutom meddela som villkor enligt 7 kap. 5 § tredje stycket. De s.k. festivalerna är också i regel mycket väl bevakade av tillsynsmyndigheterna under den tid som evenemanget varar. Erfarenheterna från Stockholm visar att det tack vare noggrann övervakning går att upprätthålla acceptabel ordning och säkerhet vid gemensamma serveringsytor. Uppstår alkoholpolitiska olägenheter vid tillfällig alkoholservering är detta av naturliga skäl ganska snart övergående, och tillståndsmyndigheten kan med erfarenheter från detta vägra nytt serveringstillstånd ifall frågan skulle uppkomma igen.
Alkoholutredningen finner att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att föreslå en lagändring om att en serveringslokal endast får ha en tillståndshavare. Däremot anser utredningen att det bör vara möjligt för tillståndsmyndigheten att kunna ingripa mot en stadigvarande serveringsrörelse om alkoholpolitiska olägenheter — exempelvis överservering eller servering till underåriga — uppstår i samband med gemensamma serveringsytor. Utredningen har övervägt olika alternativ, t.ex. att tillståndsmyndigheten i förekommande fall skall kunna föreskriva som villkor enligt 7 kap. 5 § att varje tillståndshavare måste ha ett eget, avgränsat, serveringsutrymme. En klarare regel, som dessutom tydliggör tillståndshavarnas ansvar, är emellertid att serveringstillståndet för alla de tillståndshavare som samtidigt bedriver servering i lokalen bör kunna ifrågasättas om alkoholpolitisk olägenhet uppstår.
Utredningen föreslår ett tillägg i 7 kap. 10 § som klargör tillståndshavarnas gemensamma ansvar för att ordning och nykterhet upprätthålls. Vidare föreslås ett tillägg i 7 kap. 19 § om att återkallelse av tillstånd i här aktuella fall skall ske i förhållande till samtliga tillståndshavare.
4.7 Provning av alkoholdrycker
Utredningens förslag: Systembolaget ges rätt att ordna provningar av alkoholdrycker för allmänheten enligt riktlinjer i avtalet mellan staten och bolaget. Utredningens bedömning: Allmänna regler om vinprovning, vid sidan av reglerna om serveringstillstånd och den rätt att anordna vinprovningar som föreslås för Systembolaget, bör inte införas.
Detta avsnitt handlar om under vilka former provningar av spritdrycker, vin och starköl får ske. Den mer vanligt förekommande beteckningen vinprovning används i detta sammanhang som ett gemen-samt samlingsbegrepp.
4.7.1 Bakgrund
I takt med att vinet successivt har trängt tillbaka spritkonsumtionen har intresset för vinprovning ökat påtagligt. Från att tidigare ha varit en exklusiv sysselsättning för några få vinkonnässörer har vinprovningar blivit en vanlig hobby. Det ökande vinintresset bland allmänheten har lett till att många vinklubbar har bildats. Detta intresse har fångats upp av restaurangbranschen och andra aktörer. Vinprovningar används också som ett led i marknadsföring av nya produkter. På grund av det svenska reklamförbudet för alkoholdrycker har leverantörerna sökt andra vägar för att nå ut med sina varor. När partihandelsmonopolet slopades år 1995 fick de s.k. agenterna, om de fått partihandelstillstånd, handla med alkoholdrycker. De nya möjligheterna lockade dessutom många fler att partihandla med vin- och spritdrycker. Trycket att få avsättning för varorna ökade och att anordna vinprovningar blev alltmer intressant.
En av partihandlarnas möjligheter att marknadsföra sina produkter är att dryckerna serveras på en restaurang — gärna i form av en vinprovning. Partihandlaren är då inte alltid så intresserad av att ta betalt av krögaren för dryckerna, utan det viktigaste är att nå ut med produkten till allmänheten för att på så vis skapa efterfrågan. Det är inte ovanligt att tillståndsmyndigheterna får förfrågningar om olika affärskonstruktioner mellan partihandlaren och krögaren i detta syfte är förenliga med alkohollagen.
Vinprovningar på mässor o.dyl. har blivit allt vanligare i takt med att fler aktörer har etablerat sig på marknaden. I samband med detta arrangeras vinprovningar och erbjudanden om varuprover från utstäl-
larnas sortiment. Detta är ibland förenligt med nuvarande regler om marknadsföring i alkohollagen, ibland krävs serveringstillstånd från kommunen och ibland får serveringstillstånd inte ges till utställarna eftersom mässlokalen har ett eget serveringstillstånd. Det händer att dessa regler tolkas olika av tillståndsmyndigheterna.
Hur matkravet i 7 kap. 8 § skall tillgodoses är också ett problem och ett förtydligande om vad som gäller har efterfrågats. Vinprovningar, vare sig det sker i utbildningssyfte för restaurangpersonal eller för medlemmar i en vinklubb, förknippas inte med servering av lagad mat. Önskemål har därför framförts att vinprovningar tas in under undantaget från matkravet, tillsammans med teatrar och konsertlokaler, i 7 kap. 8 § fjärde stycket.
Systembolaget har i en skrivelse till Socialdepartementet 1998-03-04 hemställt om att Systembolaget skall ges rätt att anordna vinprovningar under vissa förutsättningar. Anledning till framställningen är att bolaget vill kunna tillmötesgå intresset bland Systembolagets kunder.
4.7.2 Gällande bestämmelser och praktisk tillämpning
All servering av spritdrycker, vin och starköl är tillståndspliktig (6 kap. 1 §) och med servering enligt alkohollagens definitioner menas tillhandahållande av dryck mot ersättning (1 kap 8 §) oavsett ersättningens storlek eller form.
All servering av spritdrycker, vin och starköl får påbörjas tidigast klockan 11.00 om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat.
Stadigvarande servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten får ske endast i lokaler som har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Vid tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten samt servering i slutna sällskap räcker det med att lagad mat tillhandahålls. (7 kap. 8 §)
Vid servering av spritdrycker, vin och starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Restaurangskolor med serveringstillstånd får dock i utbildningssyfte anlita restaurangskolans elever. (6 kap. 3 §)
Det är inte tillåtet att ta med sig spritdrycker, vin och starköl från ett serveringsställe. (6 kap. 8 §)
Det s.k. förtärings- och förvaringsförbudet (6 kap. 9 §) innebär att i lokaler med serveringstillstånd får inga andra alkoholdrycker (med undantag för folköl) konsumeras än sådana som serveras av tillståndshavaren i enlighet med tillståndet. Spritdrycker, vin och starköl får inte heller konsumeras i lokaler som yrkesmässigt upplåts för sådana sammankomster vid vilka mat och dryck tillhandahålls av innehavaren. I serveringslokaler utan tillstånd får spritdrycker, vin och starköl inte förvaras.
Vid marknadsföring eller försäljning av tjänster eller andra varor än alkoholdrycker är det inte tillåtet att bjuda på alkohol och den som tillverkar eller säljer alkoholdrycker får i sin rörelse lämna sådan dryck endast i form av varuprov. (4 kap. 9 §)
Det är inte tillåtet att bjuda på spritdrycker, vin eller starköl till någon som ej har fyllt 20 år, om det inte sker när någon bjuder av en alkoholdryck ”för förtäring på stället”. (3 kap. 9 §)
Tillämpningen
Vinprovningar arrangeras i många olika sammanhang, t.ex.:
- I privata vinklubbar, antingen i form av samköp, till självkostnadspris eller i vinstsyfte.
- I s.k. ost- & vinkällare utan serveringstillstånd.
- I (restaurang-)lokal med serveringstillstånd.
- Av partihandlare på mässor och festivaler i form av smakprov ur det egna sortimentet.
- I utbildningssyfte på restaurangskolor och liknande.
- Av företag (eller privatperson) som bjuder på dryckerna i samband med personalfest, studiebesök etc.
Alla dessa olika varianter innehåller "fallgropar" i förhållande till lagstiftningen.
Vinprovning i form av samköp i ett slutet sällskap i lokal utan serveringstillstånd är inte tillståndspliktig. Servering till självkostnadspris eller i vinstsyfte (t.ex. överskottet tillfaller vinklubben) är däremot tillståndspliktig, även om serveringen sker i slutet sällskap. Vid dessa tillfällen måste lagad mat tillhandahållas i samband med vinprovningen.
Affärsidén med ost- & vinkällare är att gästerna får betala för att vistas i lokalen och för att få disponera egna förvaringsutrymmen (med rätt temperatur) för vinflaskor. Arrangören brukar också servera ost och bröd (mot betalning) och ibland förekommer att vinexperter bjuds in
till lokalen för att hålla föredrag (mot betalning). Denna verksamhet är en balansgång i förhållande till förtärings- och förvaringsförbuden i 6 kap. 9 §. Enligt utvecklad praxis räknas nämligen inte ost och bröd som "mat eller dryck" i lagtexten. (6 kap. 9 § andra stycket.)
I en restauranglokal med serveringstillstånd får endast tillståndshavaren anordna vinprovning. Något mattvång för deltagarna i vinprovningen finns inte eftersom det räcker med att restaurangen som sådan har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Det är mycket vanligt att partihandlare vill anordna vinprovning i restauranger med serveringstillstånd. Detta kan lagligen ske endast genom att restaurangföretaget köper vinflaskorna av partihandlaren och sedan serverar dem. Partihandlaren får inte hjälpa till med serveringen, om han inte är anställd av restaurangen (6 kap 3 §), men däremot får han berätta om vinerna i samband med vinprovningen.
En partihandlare eller tillverkare får i samband med t.ex. en vinmässa låta innehavare av serveringstillstånd smaka ur hans sortiment (4 kap. 9 §). Han får däremot inte bjuda allmänheten på smakprov av några alkoholdrycker. Om han vill servera mot ersättning måste han ha ett (tillfälligt) serveringstillstånd och samtidigt tillhandahålla lagad mat. Har mässlokalerna eget serveringstillstånd måste serveringen ske genom detta bolag analogt med bestämmelserna ovan om alkoholservering i restauranglokal.
Vid utbildning av restaurangpersonal i restaurangskolor med eget serveringstillstånd eller i annan lokal gäller samma regler som ovan även vid vinprovningar — med undantaget i 6 kap. 3 § om anställd personal. Nuvarande "konsumentpaneler" i samband med föreläsningar och "laboratorieprovningar" av blivande doktorander vid Restauranghögskolan befinner sig i en gråzon.
När en privatperson, förening, företag, partihandlare, tillverkare eller restauratör får anordna "gratis" vinprovning är i första hand en fråga om när man enligt alkohollagen får bjuda på alkoholdryck. Den som bjuder på vinprovning, och inte är partihandlare eller tillverkare, får göra detta om det inte strider mot marknadsföringsförbudet i 4 kap. 9 §. Någon ersättning får inte tas ut — t.ex. för entré eller mat. Om annan person (t.ex. en cateringfirma) skall svara för serveringen, måste den personen ha (tillfälligt) serveringstillstånd om han tar betalt för sina tjänster (av den som bjuder). Lagad mat måste då också tillhandahållas. Man får dock inte bjuda på spritdrycker, vin eller starköl till någon som ej har fyllt 20 år enligt bestämmelserna i 3 kap 9 §.
Det förekommer även att ambassader arrangerar vinprovning för att lansera viner från hemlandet. Sker detta på ambassadområdet gäller inte alkohollagen, men om en ambassad låter en restaurang ta hand om
vinprovningen gäller vanliga regler. Detta betyder att serveringen av vin skall ske i enlighet med serveringstillståndet.
4.7.3 Vinprovning i Systembolagets regi
Det finns i dag nästan ingen möjlighet att kunna provsmaka alkoholvaror före ett köp, utan kunderna är hänvisade till bolagets produktinformation och till vinspalter i tidningarna. Genom olika arrangemang anordnas vin- och spritprovningar av t.ex. Systembolagets museum och Vin- och sprithistoriska museet, där flera av de alkoholvaror som finns till försäljning i Sverige presenteras. Dessa verksamheter är dock mycket ringa och finns i denna form endast i Stockholm. När det bl.a. gäller kvalitetsviner i de övre prisklasserna finns emellertid ett starkt önskemål om att först kunna prova vinerna — mot betalning — innan man bestämmer sig för ett kostsamt köp. Detta har framförts till Systembolaget från bl.a. vinföreningen Munskänkarna som har över 14 000 medlemmar i lokalavdelningar över hela landet.
Med anledning av önskemålet om vinprovningar har Systembolaget presenterat följande modell för vinprovningar i bolagets regi.
I butiker med lämpliga lokaler kan provningar anordnas. Provningar erbjuds vid bestämt datum och klockslag under respektive butiks öppettider. Biljett till provningsomgång köps i kassan i förväg. Vilka viner, eller andra alkoholdrycker, som ingår i provningen anges på ett plakat i butiken. För grupper kan särskilda överenskommelser göras. Antal prov och mängd följer nedanstående tabell.
Antal prov Volym/prov Total mängd per
person, max
________________________________________________________
Öl och vin
4 - 8
4 cl
32 cl
Starkvin
3 - 6
3 cl
18 cl
Spritdryck
3 - 6 0,5 cl
3 cl
Priset sätts så att det täcker varuvärde, kostnad för provningsledare och övriga omkostnader.
4.7.4 Överväganden och förslag
Som ovan framgått är vinprovning inte något enhetligt begrepp, utan betecknar en rad olika företeelser och arrangemang. Att införa allmänna regler på detta område vid sidan av reglerna om serveringstillstånd kan redan av detta skäl inte komma i fråga. Utredningen ställer sig dessutom tveksam till lämpligheten av en vidgad rätt att ordna alkoholservering utan att de krav som uppställs för serveringstillstånd är uppfyllda. Riskerna är stora för att en sådan reglering kan komma att utnyttjas på obehörigt sätt för att kringgå reglerna för serveringstillstånd. Det finns emellertid skäl att framhålla att flera av de förslag som utredningen lägger fram i detta betänkande är ägnade att underlätta även för arrangemang av nu aktuellt slag. Det gäller främst förslaget om slopat krav på serveringstillstånd för vissa privata tillställningar med servering utan vinstintresse (avsnitt 4.3.4, s. 199 f) och förslaget om att ersätta kravet på kök för allsidig matlagning med krav på visst matutbud (avsnitt 4.2.5). Utredningen anser inte att det bör genomföras ytterligare lättnader för provningar av alkoholdrycker. Tillämpningen av nuvarande regler är emellertid, som framgått av redovisningen ovan, tämligen komplicerad. Enligt utredningens mening bör dessa frågor klargöras i allmänna råd från den nya centrala myndighet som avses överta Alkoholinspektionens uppgifter.
De problem som ovan påtalats gäller inte på samma sätt om vinprovningar som anordnas av Systembolaget. Det är svårt att se några alkoholpolitiska olägenheter med att detaljhandelsmonopolet på sitt ansvar erbjuder sina kunder en sådan möjlighet. Inte heller medför det risker för kringgående av kraven för serveringstillstånd. I sak anser utredningen det dessutom rimligt att det tillskapas en möjlighet för bolagets kunder att provsmaka olika produkter innan de bestämmer sig för större inköp. Utredningen föreslår därför att det i alkohollagen öppnas en möjlighet för Systembolaget att bedriva provning av spritdrycker, vin och starköl för allmänheten enligt närmare riktlinjer i avtalet mellan staten och bolaget.
4.8 Alkoholpolitiska olägenheter
Utredningens bedömning: Ingen ändring bör göras i alkohollagens regler angående alkoholpolitiska olägenheter. Inte heller behövs nya regler om kommunernas alkoholpolitiska program.
4.8.1 Ärendet
I direktiven till Alkoholutredningen (bilaga 1) anges att flera kommuner har krävt förtydliganden av begreppet alkoholpolitiska olägenheter samt att de kommunala alkoholpolitiska programmens rättsliga status har ifrågasatts. Det är framför allt Jönköpings kommun, IOGT-NTO-rörelsen och Borlänge kommun som har utvecklat detta närmare.
Jönköpings kommun menar i skrivelser till Socialministern 1996-07-05 och 1997-04-30 att kommunens ställning har försvagats sedan vetorätten avskaffades år 1995. Man exemplifierar detta med att bifoga ett antal ärenden där länsstyrelsen under övergångsåret 1995 beviljade serveringstillstånd trots att kommunen avstyrkte ansökningarna. Även några ärenden från år 1996, där domstol efter överklagande har upphävt kommunens avslagsbeslut, finns med i sammanställningen. Några av ärendena handlar om vad som kan anses vara en alkoholpolitisk olägenhet. Flertalet av de åberopade ärendena rör dock huvudsakligen andra frågor såsom branschvana, restaurangkökets utformning, ekonomisk misskötsamhet m.m.
IOGT-NTO-rörelsen menar i sin skrivelse till Socialministern 1997-02-27 att man kan utläsa en tendens bland landets förvaltningsdomstolar att bortse från förekommande alkoholpolitiska program och i stället följa bokstaven i alkohollagen. Detta var inte lagstiftarens intention, enligt IOGT-NTO, och man hänvisar bl.a. till förarbetena till alkohollagen och uttalanden av föredragande statsrådet i riksdagen. Ett exempel är texten i propositionen 1994/95:89 s. 62:
Alkohollagstiftningen har (dock) tillkommit för att begränsa alkoholens skadeverkningar och är i första hand en skyddslagstiftning. I de fall alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller näringspolitiska bör de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde.
IOGT-NTO-rörelsen anser att problemet för domstolarna är att man inte vet när denna situation uppkommer samt att även frågan om vad som är en alkoholpolitisk olägenhet kan tolkas olika av kommuner och domstolar. Rörelsen hemställer om att lagtexten om alkoholpolitiska olägenheter förtydligas "på ett sådant sätt att domstolarna förstår vad den lagstiftande församlingen egentligen menar".
Borlänge kommun hänvisar i en skrivelse 1997-09-10 till Socialdepartementet till ett ärende där kommunens restauranginspektörer vid tre tillfällen funnit anmärkningar gentemot en restaurang angående oordning, onykterhet och överskridande av serveringstiden. Socialnämnden beslutade att återkalla serveringstillståndet såvitt avsåg vissa
tider. Efter överklagande undanröjdes kommunens beslut av länsrätten. Kommunen anger i skrivelsen att man upplever att tillsynsverksamheten börjar bli meningslös och efterlyser klarare "spelregler" för bl.a. hur många gånger en restaurang får bryta mot alkohollagen innan serveringstillståndet kan återkallas.
4.8.2 Bakgrund
Den kommunala medbestämmanderätten i frågor rörande försäljning av alkoholdrycker vilar på en gammal och stark tradition. Enligt tidig sedvänja hördes alltid kommunen innan tillstånd till alkoholförsäljning beviljades, dock utan att kommunens uppfattning hade bindande verkan. Kravet på kommunalt inflytande manifesterades genom att det kommunala vetot infördes i 1855 års brännvinsförordning. I 1917 års rusdrycksförsäljningsförordning (rff) utsträcktes omfattningen av vetot ytterligare. Kommunerna fick då möjlighet att föreslå inskränkningar i fråga om alkoholförsäljning. I praktiken hade kommunen möjlighet att bestämma hur många utminuterings- och utskänkningsställen det skulle finnas i kommunen och var dessa skulle vara belägna. Vetot behölls för servering av alkoholdrycker men togs bort på utminuteringsområdet i 1937 års rff. Etableringskontrollen och därmed även det kommunala vetots ställning var starkare i rff än i LHD på framför allt två punkter. Etableringskontrollen, som sedan ersattes av den s.k. behovsprövningen, kunde användas dels genom att begränsa antalet serveringsställen eller att förbjuda serveringsställes förläggning till viss del av kommunen samt dels genom ett s.k. oktrojsystem. Utskänkningstillstånd enligt rff meddelades för en gemensam tidsperiod om fyra år (oktrojperiod). Detta innebar att samtliga tillstånd omprövades vart fjärde år efter förnyat ansökningsförfarande från alla restauranger m.fl. som önskade fortsätta med sin verksamhet. I detta sammanhang kunde kommunerna genom sin vetorätt utöva ett avgörande inflytande över etableringen. Oktrojsystemet innebar emellertid ett omfattande administrativt arbete vid både länsstyrelser och kommuner. Det alkoholpolitiska värdet av systemet ifrågasattes, vilket ledde till att det avskaffades 1977 och ersattes i LHD med behovsprövning. Det kommunala vetot begränsades också till att avse endast nyetableringar och ansökningar om utökat dryckessortiment. Tidigare hade kommunen veto även avseende detaljföreskrifter, exempelvis serveringstiderna samt möjlighet att med bindande verkan föreslå återkallelse av utskänkningsrättigheter. Det tydliggjordes att vetot framdeles skulle
användas i samband med behovsprövningen för att kommunen även fortsättningsvis skulle kunna utöva en viss etableringskontroll. Förslaget att införa behovsprövning i lagstiftningen mötte kritik redan i remissomgången. Bland annat framhölls svårigheterna att göra en objektivt riktig behovsprövning utan att samtidigt hindra etablering av nya restauranger som kanske bättre än de redan befintliga kunde tillgodose de alkoholpolitiska och konsumentpolitiska intressena.
I samband med Sveriges närmande till Europa genom EES och EG i början av 1990-talet var det nödvändigt att se över bestämmelserna i alkohollagstiftningen. Två utredningar, Alkoholpolitiska kommissionen och LHD/LVM-utredningen, tillsattes av regeringen för att utvärdera den dittillsvarande alkoholpolitiken och föreslå förändringar i ett EES-/EG-perspektiv respektive göra en analys av förutsättningarna för och konsekvenserna av att tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) fördes över till kommunerna. Båda utredningarna fann att vilken myndighet som än beslutade om utskänkningen och oavsett EES-avtal eller svenskt medlemskap i EG, så måste det kommunala vetot avskaffas. Vetot ansågs inte förenligt med artikel 6 i Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, som Sverige hade anslutit sig till. De två utredningarna analyserade tillståndsprövningen oberoende av varandra och kom fram till — från delvis olika utgångspunkter — att det dittillsvarande kommunala vetot borde avskaffas. För att förstå hur alkohollagens reglering av tillståndsprövningen har tillkommit följer här de väsentligaste motiveringarna i dessa båda förarbeten till alkohollagen.
LHD/LVM-utredningen anförde framför allt rättssäkerhetsskäl mot att det kommunala vetot skulle behållas. Till detta lades även ett europaperspektiv (Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården, SOU 1993:31 s. 98 ff).
Enligt nuvarande regler kan samtliga beslut av länsstyrelsen i ärenden om tillstånd eller återkallelse av tillstånd överklagas till förvaltningsdomstol. I det fall ett beslut om avslag på en ansökan om permanent serveringstillstånd grundas på ett s.k. kommunalt veto föreligger dock lagligt hinder för bifall. Detta binder då både länsstyrelsen och den domstol dit ett sådant beslut överklagas. Domstolsprövningen innebär därför i sådant fall inte en reell sakprövning. Det är självklart att vid en överföring av tillståndsärendena till kommunerna måste finnas minst lika stora möjligheter till överklagande och domstolsprövning som nu. Frågan är om detta är tillräckligt. Det kommunala vetot har tillkommit för att tillförsäkra kommunen inflytande över den lokala etableringen av serveringsställen för alkohol. Det finns dock inga regler för hur vetot skall utövas. Inte heller behöver
det motiveras, även om detta ofta sker. Teoretiskt sett kan därför ett kommunalt veto beslutas på godtyckliga eller diskriminerande grunder. Någon sakprövning om kommunen haft rimliga skäl för sin ståndpunkt kan emellertid inte komma till stånd. Detta ter sig principiellt otillfredsställande från rättslig synpunkt. Det har blivit en alltmer vedertagen princip i svensk rätt att enskilda skall ha möjlighet att överklaga beslut som rör deras egen rättsställning och att kunna få felaktiga eller ogrundade beslut ändrade. Det är olyckligt att inte detta gäller även enligt LHD. Till dessa nationella synpunkter kan läggas europaperspektivet. Sverige har (som tidigare nämnts) blivit fällt av den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna för bristande möjligheter till domstolsprövning i fråga om återkallelse av tillstånd enligt äldre regler i LHD. Numera finns möjlighet till fullständig domstolsprövning i återkallelseärendena. Detsamma kan dock, till följd av det kommunala vetot, inte sägas gälla i ärenden om tillstånd till servering (---). Enligt utredarens mening talar därför starka principiella skäl för att man bör söka andra vägar för att tillförsäkra kommunen inflytande över den lokala alkoholpolitiken än att behålla den kommunala vetot. Detta gäller även om beslutanderätten ligger kvar hos länsstyrelsen, men framträder självfallet med ännu större styrka om det dessutom blir kommunen själv som skall fatta beslut i tillståndsärendena. Ett regelsystem där enskilda saknar reell möjlighet att angripa ett eventuellt godtyckligt beslut i en för dem viktig ekonomisk fråga kan inte accepteras från rättssäkerhetssynpunkt. Det kommunala vetot bör således avskaffas och ersättas med regler om överklagande av kommunens beslut i vanlig ordning. Kommunens inflytande över den lokala alkoholpolitiken kommer då i stället att komma till uttryck genom dess praxis vid tillståndsgivningen. --- Nuvarande regler ger, särskilt i fråga om behovsprövningen, alltför stort utrymme för subjektiva bedömningar. --- En uppstramning av reglerna skulle t.ex. kunna åstadkommas genom en klarare uppdelning mellan å ena sidan de faktorer som skall bedömas beträffande sökanden själv och å andra sidan de alkoholpolitiska hänsynen. Om alkoholpolitiska skäl talar emot bifall till en ansökan bör den kunna avslås även om det inte finns några särskilda anmärkningar mot sökanden själv.
I delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) konstaterade även Alkoholpolitiska kommissionen att vetot kan ifrågasättas ur ett europarättsligt perspektiv (s. 90 f).
Konventionsartikel 6 behandlar den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Konventionen medför folkrättsliga förpliktelser för Sveriges del, men det materiella innehållet är inte direkt tillämpligt, t.ex. vid talan inför domstol. Enligt den nu gällande s.k. transformationsprincipen förutsätts att internationella konventioner transformeras till intern svensk rätt. Skulle så ej vara fallet kan inte en enskild inför domstol direkt åberopa konventionens materiella innehåll. I EG-domstolens praxis har tydligt uttalats att Europakonventionen skall ses som en integrerad del av EG:s rättsordning. Detta innebär bl.a. att konventionens materiella regler kan åberopas av enskilda inför domstol. Vid ett svenskt medlemsskap i EU/EG kommer denna praxis att också gälla Sverige. Domstolens synsätt kommer också att ha bäring på svenska förhållanden genom ikraftträdandet av EES-avtalen
1
.
Kommissionen anförde vidare bl.a. följande (s. 93)
.
Vid en kommunalisering av tillståndsprövningen ställs ökade krav på att göra tydligt vad som egentligen skall ingå i behovsprövningen. Avslag på ansökningar måste motiveras om det kommunala vetot slopas, vilket är ett allmänt krav i förvaltningslagen. Alla beslut kan då i fortsättningen få en sakprövning om de överklagas till domstol. Som tidigare nämnts är behovsprövning ett svårtolkat begrepp och det finns i dag ett utrymme för visst godtycke i bedömningen av behovet av restauranger. En precisering vad tillståndsprövningen syftar till, förutom bedömningen av sökandens och lokalens lämplighet, är Riksrevisionsverkets förslag i en promemoria 1984 att prövningen i stället för en behovsbedömning skall avse enbart riskerna för alkoholpolitiska olägenheter i och med att ett serveringsställe etableras. Tvingas tillståndsmyndigheten dessutom att noggrant motivera skälen för ett eventuellt avslag på tillståndsansökan förbättras förutsättningarna för att utveckla en tydligare praxis. Vid tillståndsprövningen skickar länsstyrelsen i dag ansökan på remiss till bl.a. den lokala polismyndigheten för yttrande inom polisens kompetensområde. Alkoholpolitiska kommissionen finner ingen anledning att föreslå någon förändring härvidlag om kommunen övertar tillståndsprövningen. Det är emellertid angeläget att ge större tyngd i tillståndsprövningen åt polisens yttrande om ordningsläget i området för
1
Europakonventionen har sedermera inkorporerats i svensk lagstiftning och skall
sedan 1 november 1998 gälla såsom svensk lag. (Lag [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.)
den tilltänkta etableringen och kommunens bedömning av risken för att närboende störs. --- Liksom i dag bör det vara möjligt för en kommun att förhindra restaurangetablering i särskilt känsliga områden, exempelvis i närhet av ungdomsgårdar, trafikleder, idrottsplatser, i områden med känd missbruksproblematik eller i utpräglade bostadsområden. Om antalet restauranger i ett område har ökat eller riskerar att öka till en sådan omfattning att alkoholpolitiska olägenheter bedöms vara för handen bör kommunen som tillståndsmyndighet ges rätt att vägra nya serveringstillstånd i detta område för att förhindra en överetablering. En individuell prövning måste dock ske i varje ansökan om serveringstillstånd mot bakgrund av en alkoholpolitisk helhetsbedömning och med hänsyn till de villkor som den tillståndsbeviljande myndigheten kan förknippa med tillståndet. Kommunerna bör förslagsvis i alkoholpolitiska program ange vilka kriterier kommunen avser att tillämpa vid prövningen av ansökningar om serveringstillstånd. Tillståndsprövningen i denna del bör inriktas på att förhindra uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter. Varje ansökan skall sedan med omsorg och ansvar bedömas från dessa utgångspunkter. Kommunen bör kunna ges frihet att utforma sin alkoholpolitik efter de lokala förutsättningarna, bl.a. med hänsyn till socialtjänstens bedömning av det alkoholpolitiska läget i området. En sådan ordning som godtar lokal hänsyn torde leda till skillnader i kommunernas tillståndsgivning. Såväl sträng som generös bedömning kan förekomma, på motsvarande sätt som länsstyrelsernas lagtillämpning kan variera i dag. Det är emellertid sannolikt att skillnaderna i de kommunala bedömningarna är större med dagens system. Skälet är att det kommunala vetot inte behöver motiveras och inte kan överklagas. --- Ibland ingår svåra avväganden vid tillståndsprövningen där olika intressen ställs mot varandra. I detta sammanhang betonar kommissionen att alkohollagstiftningen har tillkommit för att begränsa alkoholens skadeverkningar och är i första hand en skyddslagstiftning. I de fall alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller näringspolitiska bör de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde.
Dessa båda betänkanden avseende tillståndsprövningens utformning blev vägledande för regering och riksdag vid utformningen av bestämmelserna i alkohollagen. Den aktuella paragraftexten fick följande lydelse:
7 kap. 9 § Om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt, får serveringstillstånd vägras även om kraven i 7 och 8 §§ är uppfyllda.
4.8.3 Alkoholinspektionens kommentarer och utvärderingar
Handboken
I Alkoholinspektionens Handbok — SERVERING (1997:3) anförs bl.a. följande (s. 58 f).
Tillståndsprövningen inom alkoholområdet skall baseras på objektiva, tydliga och i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter fastställda kriterier, se prop. sid. 55. Det skall vara möjligt att i förväg bedöma om det går att få ett tillstånd. Kommunerna har dock möjlighet att, inom alkohollagens ram, utforma alkoholpolitiska program med riktlinjer för tillståndsgivningen på alkoholområdet. Där kan och bör anges vilka kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan medföra alkoholpolitiska olägenheter. Kommunerna har härigenom getts en viss möjlighet att styra utvecklingen på serveringsområdet. I prop. sid. 116 framhålls att "det skall vara möjligt för en kommun att förhindra restaurangetablering med servering av alkoholdrycker i särskilt känsliga områden, såsom i närhet av skolor, ungdomsgårdar eller där många ungdomar annars brukar samlas". ... Exempel på förhållanden som kan behandlas i kommunalpolitiska program är: — serveringstider, — restaurangers inriktning (till exempel etableringsprinciper vad gäller renodlade matrestauranger, restauranger med nöjesverksamhet eller restauranger som vänder sig till ungdomar etc.), — restaurangtäthet (när det blir fråga om överetableringar), — närhet till idrotts- eller nöjesanläggningar, — hur ungdomar skall skyddas, — etablering i närheten av trafikleder, — etablering i områden med känd missbruksproblematik eller hög brottsbelastning samt — restaurangetablering i bostadsområden. ... Som konstaterats ovan kan tillstånd vägras redan vid farhågor om att alkoholpolitiska olägenheter skall uppstå. Det krävs dock att det redovisas vilka olägenheter det är fråga om. Dessutom måste tillståndsmyndigheten ange grunden för att olägenheter är att befara, till exempel sakförhållanden i närområdet (se ovan), om alkoholpolitiska problem
redan förekommer i området eller bedömningar från andra myndigheter. Om sålunda polismyndigheten befarar att en restaurangetablering innebär en risk utifrån allmänna ordningssynpunkter eller om miljöförvaltningen bedömer att etableringen innebär risk för störningar för närboende bör detta tillmätas stor betydelse. Tillståndsmyndigheten måste dock i varje enskilt ärende göra en egen bedömning och motivera varje beslut utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Enbart en hänvisning till kommunala riktlinjer är alltså inte tillräckligt.
Utvärdering av kommunaliseringen av serveringsärenden 1995-1997 (Alkoholinspektionen 1998:2)
Av inspektionens sammanfattning beträffande tillämpningen av bestämmelserna angående alkoholpolitiska olägenheter och alkoholpolitiska program framgår bl.a. följande.
I den nya lagstiftningen avskaffades det kommunala vetot vid tillståndsprövning. Numera kan en sökande överklaga alla avslagsbeslut till förvaltningsdomstol. När det gäller överklaganden av avslagsbeslut som motiverats med risk för att alkoholpolitiska olägenheter skulle kunna uppstå, ändrade läns- och kammarrätterna 60 procent av besluten under åren 1995-1997. Kommunerna hade inte framgång vid något tillfälle under 1995, då de vid 19 tillfällen överklagade ett av länsstyrelsen beviljat tillstånd.
Läns- och kammarrätterna ändrade i större utsträckning överklagade avslagsbeslut när tillståndsmyndigheten hade använt risken för att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå som avslagsgrund, i jämförelse med när andra avslagsgrunder användes.
Polismyndighetens ställningstagande som remissinstans har varit av stor betydelse för utgången vid domstolsprövning. Vid de tillfällen polismyndigheten tillstyrkte bifall till ansökningar som tillståndsmyndigheterna sedan avslog, ändrade domstolarna avslagsbeslutet i 77 procent av de fall då besluten överklagades. I övriga fall, det vill säga då polisen avstyrkt bifall till ansökan eller inte haft någon uppfattning, ändrades ungefär 47 procent av besluten.
Även tillståndsmyndighetens grad av motivering för avslag hade betydelse, men inte lika stor betydelse som polisens ställningstagande.
I de tre storstadslänen ändrades 23 procent av de överklagade avslagsbesluten där tillståndsmyndigheten använt risken för att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå som avslagsgrund. I övriga landet ändrades 77 procent av dessa ärenden.
Domstolsstatistik
I utvärderingen presenterade Alkoholinspektionen en tabell med till läns- och kammarrätt överklagade avslagsbeslut där 7 kap. 9 § hade använts som avslagsgrund. Tabellen hade följande utseende:
År
1995
1996
1997
Klagande (kommun alt. sökande)
Antal överklaganden
Antal tillfällen då länsrätt ändrade tillståndsmyndighetens beslut
Antal överklaganden till kammarrätt
Antal tillfällen då kammarrätt ändrade länsrättens avgörande
Kom. Sök.
19 22
0 11
9 6
0 0
Kom. Sök.
-- 55
-- 33
5 6
0 2
Kom. Sök.
-- 21
-- 14
3 2
1 0
Det totala antal tillfällen då tillståndsmyndighetens beslut slutligen ändrades av domstolarna
11
35
13
Andel av de överklagade besluten som slutligen ändrades av domstolarna
0 % 50 % 64 %
62 %
I tabellen kan utläsas att länsrätt och kammarrätt under perioden slutligen ändrade tillståndsmyndigheternas avslagsbeslut i hälften av fallen eller mer. Andelen var större under åren 1996 och 1997 jämfört med år 1995. Genomsnitt för hela perioden var 60 procent. Det antal fall där domstolarna ändrade avslagsbeslut till de sökandes fördel var under perioden högre när 7 kap. 9 § användes som avslagsgrund i jämförelse med när andra avslagsgrunder användes. När det gäller överklagade beslut om begränsningar i serveringstider (6 kap. 4 §) ändrade domstolarna 48 procent av de överklagade avslagsbesluten. I övriga fall (där i huvudsak 7 kap. 7 och 8 §§ användes som avslagsgrunder) var ändringsfrekvensen 33 procent.
Noteras bör minskningen av antalet överklagade avslagsbeslut där 7 kap. 9 § har använts som avslagsgrund mellan åren 1996 och 1997 (55 respektive 21). Enligt länsenkäten 1998 har användningen av denna avslagsgrund minskat under 1997 jämfört med året innan, vilket till viss del kan förklara det minskade antalet överklaganden. Enligt samma enkät har många kommuner ansett denna avslagsgrund osäker att framgångsrikt hävda vid domstolsprövning och därför använt den alltmer sällan. En annan förklaring kan vara att kommunerna har fått en bättre förmåga att pröva tillståndsansökningar och motivera beslut, vilket kan minska benägenheten hos de sökande att överklaga ett avslagsbeslut.
Kommentarer
Alkoholinspektionen anför för egen del följande i ”kommunaliseringsutvärderingen” (s. 17). Det har framförts från kommunalt håll att det i förvaltningsdomstolarna varit svårt att få gehör för avslag som grundats på 7 kap. 9 §. Den studie av länsrätts- och kammarrättsdomar som Alkoholinspektionen genomfört visar att det finns visst stöd för denna uppfattning. En anledning till de påtalade svårigheterna kan troligen sökas redan i utredningen fram till ett beslut men även i utformningen och motiveringen av beslutet. Dåligt motiverade och otydligt utformade beslut stämmer illa med förvaltningslagens regler och gör det svårare för den sökande att ta till sig och acceptera myndighetens ställningstagande. Av nämnda studie framgår också att sannolikheten för att ett avslag som grundas på 7 kap. 9 § skall hålla vid en domstolsprövning ökar, ju mer sakligt beslutet motiveras. Förvaltningslagens regler om till exempel motivering av beslut tillsammans med en verklig bedömning av risken för alkoholpolitiska olägenheter i det enskilda fallet ökar således sannolikheten att även domstolarna delar myndigheternas bedömning. Det förtjänar också att nämnas att benägenheten att överklaga ett beslut dessutom torde minska om detta är väl motiverat eftersom sökanden då lättare kan förstå varför beslutet gått honom emot. Ovan nämnda studie visar också att polismyndighetens ställningstagande som remissinstans har haft stor betydelse för utgången vid domstolsprövningarna.
Även de kommunala alkoholpolitiska programmen/riktlinjerna blir ibland föremål för granskning, till exempel i samband med en domstolsprövning av ett avslagsbeslut om serveringstillstånd. För att programmen skall stå sig vid en rättslig prövning av ett avslagsbeslut måste naturligtvis även de vara juridiskt korrekta, sakligt utformade och får inte heller strida mot alkohollagens bestämmelser eller
intentioner. Det är således inte lämpligt att i riktlinjer ange till exempel att servering av spritdrycker inte kan medges vid tillfällig servering eller att tillfälliga serveringstillstånd endast kan meddelas redan etablerade restauratörer. Båda exemplen, som alltså inskränker alkohollagens bestämmelser, har förekommit i flera fall.
4.8.4 Rättspraxis
Begreppen alkoholpolitiska olägenheter och alkoholpolitiska program fanns inte i tidigare lagstiftningar. En viss osäkerhet om vad dessa begrepp egentligen står för kunde därför märkas hos såväl tillståndsmyndigheterna som domstolarna under de första åren med alkohollagens bestämmelser. I denna sammanställning har domar som egentligen handlar om andra områden än strikt alkoholpolitiska olägenheter sorterats bort — även om kommunen åberopat 7 kap. 9 §; exempelvis serveringstider, regler för tillfälliga tillstånd, personlig lämplighet, serveringslokalens utformning. Det kan i och för sig vara en tolkningsfråga om brister i dessa förhållanden också i förlängningen kan leda till alkoholpolitiska olägenheter. Emellertid behandlas i regel dessa detaljer under andra paragrafer än 7 kap. 9 §.
Här följer vidare ett urval av domar där alkoholpolitiska olägenheter enligt 7 kap. 9 § använts av kommunen som avslagsgrund.
Kammarrätten i Göteborg fastställde i dom 1996-01-31 (nr 6502/95) länsrättens bedömning att tillstånd att få servera, förutom starköl och vin, även spritdrycker inte medför alkoholpolitiska olägenheter enbart därför att kommunen hade angivit detta i sitt alkoholpolitiska program. Kammarrätten i Jönköping fastställde i dom 1996-06-03 (nr 242/96) länsrättens beslut om att avslå överklagande från en restaurang som fått avslag på ansökan att få servera, förutom starköl och vin, även spritdrycker. Tillståndsmyndigheten hade i sin utredning motiverat beslutet med att den aktuella restaurangens besökare tillhörde ungdomsgruppen, och att tillstånd att även få servera spritdrycker skulle strida mot alkohollagstiftningens syfte att skydda ungdomen. Kammarrätten i Jönköping delade i dom 1995-09-07 (nr 3819/95) länsrättens uppfattning. En sökande fick avslag på sin ansökan om serveringstillstånd på ett torg eftersom området kring torget var en samlingsplats för såväl ungdomar som vuxna med alkoholproblem. En restaurangetablering med servering av alkoholdrycker skulle därför medföra risk för att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå. Kammarrätten i Jönköping fastställde i dom 1996-09-24 (nr 3460/ 96) länsrättens beslut om avslag på överklagande från en restaurang som
inte fick serveringstillstånd på uteserveringen. Polisen hade avstyrkt ansökan med hänvisning till att det skulle vara olämpligt med alkoholservering från ordningssynpunkt eftersom mycket folk passerade platsen för att handla i intilliggande kiosk, vilken dessutom var en samlingsplats för ungdomar. Med hänvisning härtill hade tillståndsmyndigheten avslagit ansökan. Kammarrätten i Stockholm fastställde i dom 1997-07-03 (nr 4459/97) länsrättens beslut att avslå överklagande från en restaurang som fick avslag på ansökan om serveringstillstånd med hänvisning till överetablering i det aktuella området. Polismyndigheten hade avstyrkt bolagets ansökan med motiveringen att det geografiska område där restaurangen var belägen innehöll fyra restauranger inom högst fem minuters gångväg, vilka samtliga hade fullständiga rättigheter och dans. I detta mycket begränsade område fanns dessutom ett antal mindre restauranger med alkoholrättigheter om än med kortare serveringstid. Inom fem minuters avstånd kunde man nå ytterligare ett antal restauranger och pubar med serveringstillstånd. Med hänsyn härtill var risken för överetablering uppenbar. En sådan överetablering leder i sin tur ofta till ordningsstörningar i större eller mindre omfattning, enligt polismyndigheten. Det aktuella området var dessutom redan vid ansökningstillfället överrepresenterat vad gällde gatuvåld med bl.a. misshandel och personrån. Kammarrätten i Jönköping fastställde i dom 1997-06-25 (nr 1728/97) länsrättens avslag på överklagande om serveringstillstånd i Filmstaden, som är ett s.k. biografpalats med några biosalonger. Kommunen avslog ansökan med motiveringen att Filmstaden var det mest ungdomspräglade kvarter som fanns i kommunen och att det fanns risk för att alkoholpolitiska olägenheter skulle kunna uppstå om alkoholservering tilläts i dessa lokaler. Kommunen hänvisade också till sitt alkoholpolitiska program om att serveringstillstånd ej bör meddelas till lokaler i utpräglade ungdomsmiljöer. Kammarrätten i Göteborg fastställde i dom 1998-03-18 (nr 7632/97) länsrättens bifall till överklagande om att få serveringstillstånd i en badanläggning. Kommunen hade avslagit ansökan med hänvisning till sitt alkoholpolitiska program om att alkohol inte skall serveras i ungdomsmiljöer. Länsrätten förde ett resonemang bl.a. om det vistades många ungdomar i badanläggningen och fann att tillräckliga skäl att vägra tillstånd på den av kommunen åberopade grunden inte kunde anses föreligga. Kammarrätten i Jönköping ändrade i dom 1998-06-24 (nr 920/98) länsrättens bifall till överklagande om serveringstillstånd vid Visfestivalen i Västervik. Kommunen befarade att alkoholpolitiska olägenheter skulle kunna uppstå om ett öltält tilläts servera starköl utanför
festivalområdet och meddelade avslag. Med hänsyn till målets stora uppmärksamhet inhämtade kammarrätten yttrande från Alkoholinspektionen som bl.a. anförde följande. ”För förverkligandet av (alkohol-)politiken på lokalt plan ligger ett stort ansvar på kommunerna inom olika verksamhetsfält. När det gäller servering av alkoholdrycker har kommunerna givits det fulla ansvaret att pröva tillståndsansökningar och utöva tillsyn. Tillståndshanteringen styrs av alkohollagens regler. Till sin karaktär är den en förprövning för att förebygga alkoholpolitiska olägenheter om de kan befaras. --- I alkoholpolitiska program kan kommunen precisera vilka allmänna kriterier som den avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka alkoholpolitiska olägenheter. En individuell prövning måste dock alltid ske mot bakgrund av en alkoholpolitisk helhetsbedömning. Skälen för bedömningen måste preciseras i beslutet. Alkohollagstiftningen är i första hand en social skyddslagstiftning. Om alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller näringspolitiska skall de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde (prop. 1994/95:89 s. 62, s.105-106). Av handlingarna framgår att Västerviks kommun har, i december 1995, antagit ett alkoholpolitiskt program. I programmet finns bl. a. riktlinjer för serveringstillstånd. Sålunda anges att "ett evenemang som huvudsakligen vänder sig till en ungdomlig publik under 20 år eller ett evenemang oavsett vilken publik det vänder sig till, där det kan antas att många ungdomar i dess närhet är i rörelse, skall ej erhålla serveringstillstånd". Det saken gäller är ett tillfälligt serveringsställe, utanför det område där visfestivalen skall avhållas. Västerviks kommun har antagit ett alkoholpolitiskt program och i detta bl. a. klart angivit att serveringstillstånd inte skall medges där det kan antas att många ungdomar i dess närhet är i rörelse. Även om visfestivalen inte vänder sig till en i huvudsak ungdomlig publik så finns det inte skäl att ifrågasätta kommunens bedömning att många ungdomar kommer att vistas i området under de aktuella dagarna. Det spelar därvid lag mindre roll varifrån ungdomarna kan tänkas komma. Kommunen har, såvitt framgår av handlingarna, bedömt att serveringsbehovet tillgodosetts inom festivalområdet. --- Vid ansökningar om stadigvarande servering skall polismyndighetens uppfattning bl.a. om ordningsläget för platsen för den tänkta serveringen alltid inhämtas (alkohollagen 7 kap. 14 §). Vid ansökningar om tillfällig servering finns inte motsvarande bestämmelse. Om en kommun ändå väljer att rådfråga polismyndigheten vid sådana ansökningar är det enligt Alkoholinspektionens uppfattning naturligt att även lägga stor vikt vid polismyndighetens åsikt. Av handlingarna framgår att
polismyndigheten avgivit yttrande och däri bedömt att det sökta tillståndet kan medföra en ökning av brottslighet och ordningsstörningar varför man avstyrkt ansökan. --- Alkoholinspektionen anser att stor vikt bör fästas vid kommunens, i det alkoholpolitiska programmet offentliggjorda, viljeyttring. I ärendet finns inte skäl att ifrågasätta att det kommer att vistas många ungdomar i området under de aktuella dagarna. Alkoholinspektionen anser vidare att det genom de skäl polismyndigheten framfört, är tillräckligt visat att den tänkta serveringen kan medföra risk för att alkoholpolitiska olägenheter kan uppstå. Förutsättningarna i 7 kap. 9 § alkohollagen är således uppfyllda och kommunens beslut bör därför bestå.” Kammarrätten i Sundsvall upphävde i dom 1999-01-11 (nr 2527/97) länsrättens beslut att undanröja Borlänge kommuns återkallelse av serveringstillståndet för en restaurang som vid tre tillfällen hade brutit mot bestämmelserna i alkohollagen. I domen anges att vid de förnyade inspektioner som kommunen nu hade hunnit göra var det fortfarande lika eländigt och "att vad bolaget anfört inte kan anses ge vid handen att tidigare påtalade brister i ordnings- och nykterhetsförhållanden inte längre föreligger". På grund av detta återkallades tillståndet. Länsrätten i Jämtlands län avslog i dom 1998-03-10 (nr 1058/97) överklagande från en restaurang invid en skidbacke i Duved som inte fick servera, förutom starköl och vin, även spritdrycker. Kommunen hade i sin utredning motiverat avslaget med det olämpliga i att servera spritdrycker i en skidbacke med hänsyn till ungdomar och säkerhet.
4.8.5 Alkoholutredningens enkät
Utredningens enkät till ett urval av landets kommuner angående tillämpningen av vissa bestämmelser i alkohollagen redovisas i sin helhet i bilaga 4. I enkäten framkom att 80 procent av kommunerna har antagit alkoholpolitiska program och definierat de alkoholpolitiska olägenheter som man bedömer i den egna kommunen utgöra ett hinder för alkoholservering. Dessa uppgifter har också bekräftats i Alkoholinspektionens enkäter och i de årliga länsrapporterna. Vad har då kommunerna angivit som alkoholpolitiska olägenheter? De tre största kategorierna var:
1. Polis/Oordning. Om polisen avstyrker ansökan på grund av ordningseller säkerhetsskäl, eller om ett geografiskt område är särskilt brottsbelastat.
2. Miljö/Närboende. Om miljöförvaltningen/motsvarande avstyrker ansökan på grund av konstaterade eller befarade störningar för närboende, eller om sådana störningar är kända på annat sätt.
3. Skola/Ungdom. Närhet till skola, ungdomsgård/liknande eller verksamhet som huvudsakligen är inriktad på alkoholservering till ungdom. På fjärde plats kom idrottsanläggningar av olika slag, vilket i regel uttrycktes i det alkoholpolitiska programmet med att idrott och alkohol inte hör ihop. En del kommuner hade också angivit ett definierat geografiskt område i kommunen som olämpligt för alkoholservering. De kommuner, som framförde synpunkter angående programmen och olägenheterna, önskade ett förtydligande av begreppet alkoholpolitisk olägenhet samt ett ökat lagstöd för de alkoholpolitiska programmen. De flesta kommuner, vilket även har framkommit vid olika kommunsammankomster och seminarier, har dock lärt sig hur man kan använda 7 kap. 9 § för att få hållbara (avslags)beslut och för att få genomslag för kommunens alkoholpolitik.
4.8.6 Överväganden
Kommunernas alkoholpolitiska program inom serveringsområdet innehåller huvudsakligen riktlinjer för bedömning av ansökningar om serveringstillstånd, avgifter för ansökningar och tillsyn, de alkoholpolitiska olägenheterna — dvs. en precisering av vad kommunen anser utgöra hinder för att få serveringstillstånd — samt hur tillsynen över serveringsställena är organiserad. Programmen täcker således ett betydligt vidare område än de alkoholpolitiska olägenheterna. I programmen kan en presumtiv sökande av serveringstillstånd vanligen läsa sig till hur man ansöker om tillstånd, vad det kostar, hur lång tid det tar och i fall det finns några särskilt uttalade hinder. I Alkoholinspektionens kommunenkät 1998 ansågs det alkoholpolitiska programmet ha haft störst betydelse vid ärendehanteringen och i beslutsprocessen och mindre betydelse vid domstolsbehandlingen av överklagade avslagsbeslut. I kommentaren till 7 kap. 9 § i propositionen till alkohollagen (s. 105
f) nämns att den tidigare s.k. behovsprövningen har ersatts med att kommunen i stället skall bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Det framhålls att polismyndighetens och miljöförvaltningens yttranden skall tillmätas stor vikt vid tillståndsprövningen. Angående programmen anges att kommunerna kan i t.ex. alkoholpolitiska program precisera vilka allmänna kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka
alkoholpolitiska olägenheter. En individuell prövning måste dock alltid ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Av författningskommentaren framgår tydligt att det aldrig har varit meningen att de alkoholpolitiska programmen eller kommunens allmänna bedömning av när alkoholservering kan leda till alkoholpolitisk olägenhet skall vara bindande vid t.ex. en överprövning i domstol. Tanken var snarare att programmen skulle vara vägledande och delvis tjäna som upplysning för eventuella sökande. Det kommunala vetot och behovsprövningen skall således inte kunna återinföras bakvägen genom de alkoholpolitiska programmen. Emellertid har uppenbarligen vissa skrivningar i propositionen och uttalanden i samband med riksdagsbehandlingen invaggat vissa kommuner i den föreställningen att det alkoholpolitiska programmet inte får ifrågasättas. Det har visat sig att de alkoholpolitiska programmen inte har fått den ställning vid domstolsbehandling av överklagade avslagsbeslut som många hoppats på. Genom utvecklingen av rättspraxis kan man dock dra slutsatser om programmens och olägenheternas betydelse vid domstolsprövningar och om hur kommunen bör hantera beslut med hänvisning till 7 kap. 9 §.
Allmänt kan således sägas att det inte duger att enbart hänvisa till det alkoholpolitiska programmet. Genom en analys av det enskilda fallet mot bakgrund av kommunens alkoholpolitiska program ökar utsikterna att beslutet håller vid en överprövning. När det gäller frågor om ordning och säkerhet, brottsbelastat område eller risk för överetablering är det vidare av största betydelse att ha stöd av polismyndighetens yttrande. Vid befarad störningsrisk i samband med en restaurangetablering är miljöförvaltningens/motsvarande yttrande viktigt. Beslutet bör vidare motiveras utförligt, med angivande av de konkreta omständigheter som talar mot ett bifall till ansökningen.
Alkoholutredningen har övervägt om kommunernas alkoholpolitiska program eventuellt behöver ges ett starkare lagstöd för att bättre hålla vid domstolsprövning av överklagade beslut. Utredningen menar dock att rättspraxis visar att kommunerna har goda möjligheter att kunna stoppa oönskade etableringar. Emellertid måste man i sådana ärenden argumentera såväl utifrån det alkoholpolitiska programmet som avseende förutsättningarna i det enskilda fallet. Det är också viktigt att samordna synen på reglerna för alkoholservering med framför allt polismyndigheten på orten men även med miljöförvaltningen/ motsvarande, samt ha i minnet att en av alkohollagens grundpelare är skyddet för ungdomen. Utredningen anser att skrivningarna i propositionen till alkohollagen är tillräckligt starka och fortfarande äger giltighet. Dessutom fortsätter rättspraxis att utvecklas och det finns mycket lärdom att hämta därigenom.
En annan fråga gäller begreppet alkoholpolitisk olägenhet, som av många kommuner anses som alltför diffust och svårtolkat. Detta kan vara en av förklaringarna till att förhållandevis få avslagsbeslut med hänvisning till 7 kap. 9 § har tagits av kommunerna. (I utredningens enkät uppgavs kommunerna totalt ha tagit 39 sådana beslut, varav en kommun stod för drygt en tredjedel. Som jämförelse kan nämnas att enbart i Stockholms kommun tas över 2 000 beslut/år enligt alkohollagen.) Utredningen finner dock att tillräcklig vägledning kan hämtas genom rättspraxis samt Alkoholinspektionens allmänna råd. Den fortsatta rättsutvecklingen kommer att ge ytterligare underlag för dessa bedömningar.
Sammanfattningsvis finner utredningen inte skäl att föreslå några ändringar av alkohollagens regler angående alkoholpolitiska olägenheter.
5. Folköl
Utredningens förslag: Rätt att bedriva detaljhandel med folköl kopplas till ett tydligare matvarukrav genom att bestämmelser införs om dels att godkännandet av livsmedelslokalen skall gälla för stadigvarande hantering av egentliga matvaror, dels att sådana skall säljas i betydande omfattning. Den som bedriver detaljhandel med eller servering av folköl skall vara skyldig att utöva särskild tillsyn över försäljningen. För denna egentillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Rätten till ölservering i samband med ambulerande korv- och glassförsäljning o.dyl. avskaffas. Möjligheten att meddela förbud mot fortsatt försäljning av folköl utökas från sex till tolv månader vid upprepad eller allvarlig försummelse. Olovligt innehav i straffbestämmelserna utökas från att omfatta spritdrycker, vin och starköl till att omfatta även folköl.
5.1. Begreppet folköl, m.m.
Enligt alkohollagens definition är öl en jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne och vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent. (1 kap. 6 § andra stycket.) I stället för öl är det också korrekt att använda termerna pilsner och öl klass II, men ibland används ordet öl även för lättöl, mellanöl och starköl, dvs. som ett samlingsnamn för all sorts öl. Den numera vanligaste benämningen för öl inom det nämnda alkoholprocentsintervallet är emellertid folköl och för att undvika missförstånd använder vi här huvudsakligen detta ord.
I praktiken finns det två olika sorters folköl; dels sådant som innehåller 2,8 volymprocent alkohol och dels sådant som innehåller 3,5 volymprocent alkohol. Den övre gränsen är det starkaste ett öl får vara för att få säljas i detaljhandeln. Öl med högre alkoholstyrka och upp till ca 4,5 volymprocent alkohol brukar benämnas mellanöl, men enligt alkohollagens definition är allt öl över 3,5 volymprocent starköl, och får endast säljas på Systembolaget eller serveras på restauranger med serveringstillstånd. Enligt lagen (1994:1564) om alkoholskatt skall skatt betalas för öl som överstiger 0,5 volymprocent alkohol, men för öl
med en alkoholhalt om högst 2,8 volymprocent är skatten bestämd till 0 kronor. Av skatteskäl produceras därför ett öl med just denna alkoholhalt. Därutöver tas skatt ut med 1,47 kronor per volymprocent och liter. För 3,5-ölet betyder detta ungefär fem kronor i alkoholskatt. P.g.a. skatten kostar 3,5-ölet ungefär dubbelt så mycket som 2,8-ölet i butiken. Folkölet är den volymmässigt största ölsorten med en lika stor försäljningsvolym som lättöl och starköl tillsammans. Omräknat till 100 procent alkohol står folkölsförsäljningen för en lika stor andel av den totala registrerade alkoholförsäljningen som all servering av spritdrycker, vin och starköl på restaurangerna.
Genom en enkel matematisk formel kan man räkna ut hur mycket sprit olika sorters öl innehåller. Till exempel:
- 50 cl 2,25-öl (lättöl) innehåller 2,8 cl 40-procentig sprit
- 50 cl 2,8-öl (folköl) innehåller 3,5 cl 40-procentig sprit
- 50 cl 3,5-öl (folköl) innehåller 4,4 cl 40-procentig sprit
- 50 cl 4,5-öl (”mellanöl”) innehåller 5,6 cl 40-procentig sprit
- 50 cl 5,6-öl (starköl) innehåller 7 cl 40-procentig sprit
Här bör tilläggas att när det gäller lättöl anges den högsta tillåtna alkoholhalten för att det skall få kallas lättöl. Det förekommer dock lättöl som är betydligt svagare. Däremot överensstämmer folkölets alkoholstyrka i regel med vad som anges. Som framgår av dessa räkneexempel är det inte så stor skillnad i alkoholmängd mellan 2,8respektive 3,5-ölet. Den som dricker fyra burkar 3,5-öl konsumerar därmed 17,5 centiliter 40-procentig sprit. Samma alkoholmängd med 2,8-öl uppnås med fem burkar. Generellt gäller dock att berusningseffekten inte är lika stor för alkoholdrycker med låg alkoholhalt och ett relativt stort vatteninnehåll som för motsvarande mängd sprit.
5.2. Kort historik
5.2.1. Äldre tider
Ända fram till början av 1700-talet var öl den i särklass vanligaste alkoholdrycken i Sverige. Forna tiders öl höll en alkoholhalt som motsvarar det nutida folkölets och vid festligheter konsumerades mycket stora mängder. Det finns exempelvis uppgifter om konsumtion av över 14 liter öl per person från de årliga festmiddagarna i Stockholms rådhus på 1400-talet. I takt med brännvinets ökade
popularitet på 1700-talet avtog ölkonsumtionen successivt för att vid 1800-talets mitt nästan helt upphöra. Den svenska spritkonsumtionen blev snabbt oerhört omfattande och enligt vissa källor beräknades den årliga spritkonsumtionen kring 1850 till ca 46 liter brännvin per invånare. I början av 1900-talet ökade ölkonsumtionen igen och nu var det framför allt fråga om starköl.
Nykterhetsrörelsen tillsammans med andra folkrörelser och arbetsgivare inom industrin tvingade så småningom fram en alltmer restriktiv alkoholpolitik för att komma till rätta med, framför allt, brännvinsmissbruket. Som ett led i att försöka förändra svenska folkets dryckesvanor föreslogs av 1911 års rusdrycksförsäljningskommitté att man skulle göra en svagare öl (pilsnerdricka) mer lättillgänglig än övriga alkoholdrycker. Försäljning av starkare alkoholdrycker fick endast säljas i lokala Systembolag medan öl med en alkoholhalt på upp till 3,6 volymprocent fick säljas i livsmedelsbutiker. År 1923 förbjöds dessutom starkölet i en strävan att stärka den alkoholsvagare pilsnern. Förbudet gällde ända fram till motbokens avskaffande år 1955. I samband därmed inleddes en medveten prispolitik och informationskampanjer för att styra över det fortfarande helt dominerande brännvinsdrickandet mot alkoholsvagare alternativ som vin och öl.
5.2.2. Mellanölet
I början av 1960-talet hade pilsnerdrickandet minskat kraftigt till förmån för det nu tillåtna starkölet. För att motverka denna utveckling introducerades år 1965 ett nytt slags öl (klass II B), som snabbt kom att benämnas mellanöl, vilket fick säljas i livsmedelsbutikerna. Grundtanken var fortfarande att få svenskarna att föredra alkoholsvagare drycker framför brännvinet. Mellanölet blev snabbt mycket populärt, framför allt bland ungdomen. Undersökningar visade att ungdomar gjorde alkoholdebut i betydligt yngre år än förut och att de tidigt skaffade sig regelbundna alkoholvanor. År 1972 infördes en åldersgräns på 18 år för köp av mellanöl, men detta fick endast marginell effekt. Alkoholpolitiska utredningen (APU) konstaterade att kontrollen av åldersgränsen var högst bristfällig och ungdomar långt ner i åldrarna fortsatte att berusa sig på mellanöl. År 1977 avskaffades därför mellanölet i livsmedelshandeln och fick fortsättningsvis endast säljas av Systembolaget. Begreppet pilsner återinfördes dock inte utan mellanölet ersattes i stället i livsmedelshandeln med ett nytt öl; folkölet.
5.2.3. Lagen om handel med drycker
I den tidigare lagstiftningen var försäljning (partihandel, detaljhandel och servering) av folköl tillståndspliktig. Enligt lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) var det länsstyrelserna som var ansvariga för tillståndsprövning och tillsyn.
De viktigaste förutsättningarna för att få tillstånd till detaljhandel med öl var att lokalen var godkänd för livsmedelshantering och att försäljningen till minst 50 procent omfattade matvaror i ett någorlunda brett sortiment. Femtioprocentsregeln var dock inte lagstadgad, utan var en vägledning i lagtillämpningen från Socialstyrelsen. Den som ville bedriva detaljhandel med öl skulle vanligen inlämna registreringsbevis och godkännande från miljöförvaltningen/motsvarande enligt livsmedelslagens och livsmedelsförordningens bestämmelser tillsammans med ansökan om tillstånd. Länsstyrelsen kontrollerade sedan sökandens vandel hos polismyndigheten. Remissförfarande till kommunen behövdes inte och någon annan form av "behovsprövning" eller alkoholpolitisk bedömning fick inte göras. Kontroll av förutsättningarna för tillstånd gjordes, i förekommande fall, endast vid tillståndsprövningen. Någon uppföljning av t.ex. matvaruförsäljningen eller sökandens vandel skedde praktiskt taget aldrig. Tillsyn skedde i regel endast på förekommen anledning, dvs. när klagomål angående olägenheter hade inlämnats till länsstyrelsen.
Vid ansökningar om tillstånd för partihandel med öl skulle sökanden visa att han hade dispositionsrätt till lokal och lager. Därutöver kontrollerades sökandens vandel hos polismyndigheten.
Prövning av ansökningar om servering av öl följde i stort sett samma regler som gällde i LHD för starkare drycker, om än med något lägre krav vad gällde sökandens branschvana och lokalens matutbud. Även här skulle lokalen vara godkänd av miljöförvaltningen för livsmedelshantering enligt bestämmelserna i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Ansökan skickades på remiss till kommunen för yttrande. Vanligen skötte kommunens alkoholhandläggare/ motsvarande kontrollen med miljöförvaltningen. Länsstyrelsen prövade sökandens vandel i sedvanlig ordning i samverkan med kronofogden och polismyndigheten.
År 1991 uppgick antalet tillstånd för detaljhandel med öl till 12 985 stycken. Partihandelstillstånden uppgick till 315 stycken och det fanns 5 498 tillstånd till ölservering. Någon senare, mer tillförlitlig, statistik finns veterligen inte. Samtliga siffror bygger på länsstyrelsernas rapportering. Eftersom det inte förekom någon tillsyn och uppföljning av tillstånden från länsstyrelsernas sida uppdaterades inte registren i takt med att butiker och serveringar av olika anledningar slutade med
försäljning av öl. Med anledning av detta finns det en stor osäkerhet i dessa uppgifter. Det enda man med någorlunda säkerhet kan säga är att antalet öltillstånd inte kan ha varit fler än vad som angivits ovan.
5.2.4. Alkoholpolitiska kommissionen
Mot bakgrund av Sveriges närmande till Europa genom förestående EES-avtal och eventuellt medlemskap i EG tillkallade regeringen år 1991 en parlamentarisk kommission för att utvärdera den dittillsvarande alkoholpolitiken. I direktiven nämndes också att onödiga regler på alkoholområdet skulle utmönstras. Vad som avsågs med detta var i första hand vissa serverings- och försäljningsbestämmelser i LHD.
Det fanns sedan länge ett missnöje hos länsstyrelsernas handläggare att en förhållandevis stor del av arbetstiden användes till rena formaliteter i samband med folkölsansökningar. Enligt uppskattningar uppgick handläggningen av ansökningar om tillstånd till försäljning av öl till 10 procent av länsstyrelsernas arbete med LHD. Det hände nästan aldrig att en ansökan om öltillstånd avslogs om lokalen var godkänd som livsmedelslokal. De begränsade tillsynsresurserna hos länsstyrelser, kommuner och polismyndigheter användes nästan uteslutande för kontroll av serveringar med tillstånd att servera starkare drycker än folköl. På grund av den bristfälliga tillsynen var antalet administrativa ingripanden gentemot öltillstånden mycket fåtaliga. Meningen med tillståndsplikten för handel med och servering av folköl ifrågasattes från flera håll.
Alkoholpolitiska kommissionen konstaterade att det viktigaste kriteriet för att få tillstånd till detaljhandel med eller servering av öl var att lokalen var godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen och att försäljning/servering av matvaror samtidigt bedrevs i lokalen. Kommissionen föreslog att om dessa förutsättningar var för handen skulle innehavaren få sälja eller servera öl utan att först vara tvungen att ansöka om detta. Åldersgränsen på 18 år skulle fortfarande gälla.
Folkölsförsäljningen var redan under LHD-tiden spridd till t.ex. bensinstationer och kvällsöppna närlivsbutiker. Det var knappast förenat med några större svårigheter att hitta inköpsställen. Utvecklingen gick också mot att allt fler och fler tillstånd utfärdades. Genom att kommunerna samtidigt föreslogs ta över tillståndsgivningen för servering av spritdrycker, vin och starköl antog kommissionen att det skulle finnas förutsättningar för en totalt sett bättre kontroll av ölhanteringen i den nya lagstiftningen. För att ge kommunerna en möjlighet att ingripa mot uppenbara missförhållanden föreslogs
införande av en bestämmelse om att genom en administrativ sanktion kunna förbjuda fortsatt försäljning av folköl.
5.3. Gällande bestämmelser
Alkohollagen innehåller en rad bestämmelser som reglerar försäljning av folköl. Av definitionerna i 1 kap. 3 och 6 §§ framgår att öl (folköl) räknas som alkoholdryck. Alla bestämmelser om alkoholdrycker i alkohollagen gäller därmed även folköl. Vilka åldersgränser m.m. för inköp av alkoholdrycker som gäller stadgas i 3 kap. 8 §:
Vid detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får varor inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Motsvarande gäller vid detaljhandel med öl och servering av alkoholdrycker i fråga om den som inte har fyllt 18 år. Alkoholdrycker får inte lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel. Alkoholdrycker får inte lämnas ut om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon.
Den som lämnar ut alkoholdrycker skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i första stycket.
En 18 års åldersgräns gäller således både vid detaljhandel med och vid servering av folköl och ”den som lämnar ut”, t.ex. expediten i butiken, skall kontrollera åldern. Av tredje stycket framgår att den som säljer folköl också skall vara uppmärksam på förekomsten av ”langning”, dvs. att drycken kan lämnas över till någon som t.ex. inte har fyllt 18 år.
Tillståndsplikten för detaljhandel med och servering av folköl har ersatts med en automatisk rätt att bedriva dessa former av ölförsäljning under vissa lagreglerade förutsättningar. I 5 kap. 6 § regleras förutsättningarna för detaljhandel med öl:
Detaljhandel med öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Utan hinder av vad nu sagts får detaljhandel med öl bedrivas av detaljhandelsbolaget samt av tillverkare av öl eller lättdrycker.
För servering av öl finns en motsvarande formulering i 6 kap. 1 §:
Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om tillstånd har meddelats (serveringstillstånd). Servering av öl är, med de inskränkningar som föreskrivs i denna lag, tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser vilka meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att servering av mat samtidigt bedrivs i lokalen. Utan hinder av vad som föreskrivs i andra stycket får öl serveras av den som enligt 23 § nämnda lag har meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel samt av den som har meddelats serveringstillstånd.
De viktigaste förutsättningarna för rätt till försäljning av folköl är således att försäljningen bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal och att försäljning av matvaror eller servering av mat bedrivs i lokalen.
Tillståndsplikten för partihandel med öl avskaffades vid alkohollagens ikraftträdande och har inte ersatts med någon annan bestämmelse.
Några försäljningstider för detaljhandel med öl finns inte angivna i lagen, men när det gäller tider för servering finns bestämmelser i 6 kap. 4 §:
Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat får servering av öl påbörjas tidigast klockan 07.00 och servering av andra alkoholdrycker tidigast klockan 11.00. Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat skall servering av alkoholdrycker avslutas senast klockan 01.00. Vad nu sagts gäller inte för hotellrum med minibar. Serveringsställe skall vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång.
Möjlighet till administrativt ingripande stadgas i 7 kap. 21 § som har följande lydelse:
Föranleder detaljhandel med eller servering av öl olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i denna lag, får kommunen förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning. Ett förbud enligt första stycket kan inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständig-
heter. Förbud gäller i sex månader, räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet. Den kommun där försäljningsstället är beläget beslutar om ingripande enligt denna paragraf. Saknas fast försäljningsställe beslutar den kommun som avses i 12 § andra stycket.
Denna förbudsmöjlighet riktar sig endast till dem som enligt 5 kap. 6 § eller 6 kap. 1 § har rätt att sälja öl. (En butik som t.ex. inte är godkänd som livsmedelslokal eller på annat sätt inte uppfyller alkohollagens krav för ölförsäljning omfattas alltså inte av denna paragraf.)
Utöver kommunens möjlighet att besluta om förbud mot fortsatt försäljning innehåller alkohollagen även straffsanktionerade bestämmelser i kapitel 10. Den som säljer folköl utan att de lagliga förutsättningarna i 5 kap. 6 § eller 6 kap. 1 § föreligger kan straffas enligt bestämmelserna i 10 kap. 2 §:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller, om tillstånd inte behövs, utan rätt enligt denna lag
2. serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än som sägs i 6 kap. 5 §, döms för olovlig försäljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år.
Den som har rätt att sälja folköl, men säljer till underåriga utan att förvissa sig om att kunden har uppnått 18 års ålder eller bryter mot försäljningsförbud kan straffas enligt 10 kap. 7 §:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att på sätt som föreskrivs i 4 kap. 7 § första stycket förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader. För olovlig dryckeshantering döms också den som försäljer öl i strid med förbud som meddelats enligt 7 kap. 21 § eller tillåter alkoholförtäring i strid med 6 kap. 9 §.
Ansvarsbestämmelsen för "langning" i 10 kap. 6 § omfattar även folköl:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar alkoholdrycker åt annan i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.
I kapitel 8 regleras förutsättningarna för tillsynen över efterlevnaden av alkohollagens bestämmelser. I 1 § sägs att "kommunen och polismyndigheten utövar (också) tillsyn över servering av och detaljhandel med öl". I författningskommentaren förtydligas att den löpande tillsynen i första hand ankommer på kommunerna, medan polismyndigheternas tillsyn "i huvudsak begränsas till de observationer myndigheterna gör i samband med ingripanden och kontroller i och kring serveringsställen".
I 8 kap. 6 § regleras tillsynsmyndigheternas befogenheter avseende kontrollen av hantering med öl:
En tillsynsmyndighet har rätt att av den som bedriver servering av eller detaljhandel med öl på anfordran få upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheten har också rätt att få tillträde till rörelsens lokaler för att kunna utöva sin tillsyn.
Denna bestämmelse gäller dock endast i förhållande till dem som har rätt att bedriva ölförsäljning enligt 5 kap. 6 § eller 6 kap. 1 §.
Enligt 8 kap. 7 § skall polismyndigheten på begäran lämna det biträde som behövs vid tillsynen över ölförsäljningen.
5.4. Erfarenheter efter fem år med gällande ordning
5.4.1. Folkölskonsumtionen
I Alkoholinspektionens utvärdering av kommunaliseringen av serveringsärenden 1995–1997 (Alkoholinspektionen 1998:2) berördes även tillsynen över detaljhandeln med folköl. Inledningsvis konstaterades att försäljningen av folköl år 1997 uppgick till 19 procent av den totala registrerade försäljningen av alkoholdrycker (omräknat till 100 procent alkohol) i Sverige. Enligt Svenska Bryggareföreningens statistik för år
1998 var fördelningen mellan detaljhandel och servering 99 respektive 1 procent. För många mindre butiker står folkölsförsäljningen för en betydande del av intäkterna. Mellan åren 1989 och 1998 har ölkonsumtionen bland ungdomar (skolelever i åldern 15–16 år) ökat med 20 procent bland pojkarna och med 50 procent bland flickorna. Ölkonsumtionen har gått längre ner i åldrarna. Detta är en utveckling som har skett under hela 1990-talet och något direkt samband med de nya reglerna för ölförsäljning i alkohollagen fr.o.m. år 1995 kan inte utläsas av denna statistik. Däremot kan man utläsa att folkölskonsumtionen bland ungdomar varit konstant sedan 1995 medan konsumtionen av andra alkoholhaltiga drycker ökat.
I nedanstående tabell redovisas den genomsnittliga totala årskonsumtionen mätt i liter alkohol 100 procent bland elever i årskurs 9 efter dryckestyp och kön för åren 1989–1998. (Källa: Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning, CAN.)
ÅR
FOLKÖL
TOTALT
Pojkar Flickor Pojkar Flickor
1989
0,9 0,4
2,7 1,5
1990
1,0 0,4
3,0 1,8
1991
1,0 0,4
3,2 1,6
1992
1,1 0,3
3,3 1,6
1993
1,1 0,5
3,2 1,7
1994
1,3 0,6
3,3 1,8
1995
1,2 0,7
3,0 1,9
1996
1,2 0,6
3,0 1,7
1997
1,2 0,6
3,2 2,0
1998
1,2 0,6
3,8 2,4
Vad gäller årskonsumtionen för övriga alkoholdrycker kan nämnas att andelen spritdrycker (omräknat till 100 % alkohol) är endast något mindre än folkölet, starköl ytterligare något mindre andel och vin mycket liten andel. Folkölet är den vanligaste av alkoholdryckerna i denna åldersgrupp (15–16 år.) Enligt uppgifter från CAN har den genomsnittliga konsumtionen av folköl varit större i åldersgruppen 16– 19 år än för åldersgruppen 20–24 år under hela 1990-talet. (Konsumtionen 3,8 liter 100 % alkohol för pojkar i årskurs 9 år 1998 i tabellen ovan kan jämföras med den officiella statistiken för samma år avseende den registrerade totala konsumtionen per invånare 15 år och däröver, nämligen 5,8 liter.)
5.4.2 18-årsgränsen
Den bristfälliga ålderskontrollen vid ölförsäljningen är väl känd. Ungdomens Nykterhetsförbund (UNF) påpekade redan år 1992 att ålderskontrollen i butikerna inte fungerade. Bl.a. genomförde UNF en ölköpskontroll i oktober samma år, där ungdomar i åldrarna 11–17 år, varav de flesta var mellan 13 och 15 år, skickades till olika butiker över hela landet för att köpa folköl. Totalt genomfördes 319 försök. Vid 200 tillfällen fick ungdomarna inhandla öl. Vid flera av dessa tillfällen var ungdomarna under 14 år. Det var huvudsakligen vanliga livsmedelsaffärer som besöktes. Under år 1996 genomförde Sveriges Livsmedelshandlareförbund en utbildningsinsats bland medlemsföretagen för att förbättra ålderskontrollen vid försäljningen av öl. För att mäta effekterna av utbildningsinsatsen gjordes undersökningar angående ålderskontrollen såväl före som efter genomförd utbildning. Vid dessa undersökningar fick ungdomar under 18 år försöka inhandla folköl i ett slumpmässigt urval av livsmedelsbutiker. Antalet köp som kunde genomföras av ungdomar under 18 år sjönk från 56 till 40 procent efter genomförd utbildning. Det visade sig emellertid att 20 procent av 14åringarna och 35 procent av 15-åringarna kunde köpa folköl trots genomförd utbildningsinsats. UNF har fortsatt med sina ölköpskontroller med liknande resultat. De flesta av dessa kontroller har skett utanför direkta storstadsområden, men i januari 2000 genomfördes en stor inköpskontroll i Stockholm. Totalt omfattades 177 butiker och i 137 av dessa fick ungdomar mellan 14 och 17 år köpa folköl utan några som helst problem.
I Stockholm har det s.k. STAD-projektet (STockholm förebygger Alkohol- och Drogproblem) genomfört en folkölskampanj åren 1998 – 2000. I kampanjen har utförts sammanlagt 300 inköpskontroller i en av Stockholms större stadsdelar fördelat på de tre åren. Inköpen utfördes av ungdomar som var 18 år, men som samtliga såg betydligt yngre ut. Den första kontrollen, år 1998, utfördes utan föregående information till butikerna om alkohollagens bestämmelser. Innan kontrollen år 1999 fick samtliga butiker besök av polis och socialtjänstemän och inför kontrollen år 2000 fick butikerna en detaljerad rapport om utfallet av föregående års kontroller. Utfallet av inköpskontrollerna blev år 1998 att ungdomarna fick inhandla folköl vid 66 procent av försöken, år 1999 73 procent och år 2000 44 procent. Vid samtliga tillfällen utfördes motsvarande kontroller i en annan stadsdel som inte ingick i folkölskampanjen, dvs. ett statistiskt kontrollområde. I denna stadsdel blev utfallet år 1998 60 procent, år 1999 86 procent och år 2000 44 procent. En av de intressanta iakttagelserna är att det blev samma utfall i stadsdelarna vid inköpskontrollen år 2000. Enligt STAD-projektet
beror detta förmodligen bl.a. på den spridningseffekt som en kampanj av detta slag för med sig.
Folkölsprojektet i Malmö skriver i sin slutrapport angående 18årsgränsen (februari 2000).
En annan viktig aspekt som, i dessa sammanhang, lätt glöms bort är att det finns inga tillförlitliga undersökningar vad gäller handelns skötsel av 18-årsgränsen. Det är ett brott att sälja öl till underåriga. Av det följer att t.ex. forskare kan inte låta underåriga få ”testa” kontrollen av åldersgränserna, eftersom det vore att begå brott. Med andra ord får vi förlita oss på undersökningar som görs av UNF och tidningar, eller på undersökningar som görs med personer som fyllt 18 år. Detta är helt otillfredsställande. Vi har i dagsläget inte en enda objektiv och konstruktiv rapport som faktiskt kan beskriva hur läget egentligen är.
Alla ungdomar under 18 år som dricker folköl har emellertid inte inhandlat ölet själva. Uppgifter om den s.k. langningen är visserligen lika osäkra som tillförlitligheten av inköpskontrollerna. Enligt CAN:s drogvaneundersökning år 1998 uppgav ungdomar under 18 år att det var ungefär dubbelt så vanligt att äldre kamrater och syskon köpte folköl åt dem, som att de själva gjorde det. Andra anskaffningsvägar som angavs var föräldrar och andra vuxna (också det ungefär dubbelt så vanligt som egna inköp.) I Malmös drogvaneundersökning år 1997 uppgav däremot eleverna i årskurs 9 att det var vanligare att de köpte ölen själva, men att langning också var vanligt förekommande. Enligt eleverna bestod langningen i inte mindre än 10 procent av fallen av att deras föräldrar hade köpt folkölen åt dem. I en undersökning om folkölsvanor hos elever i Uppsala län år 1998 uppgav eleverna att det var ungefär 1,5 gånger så vanligt att ”äldre kompisar” handlade åt dem som att de köpte ölen själva. En slutsats man kanske kan dra av dessa undersökningar är att det endast är en mindre del av det folköl som ungdomar under 18 år på olika sätt har kommit över som består av egna inköp i butik.
5.4.3. Tillsynen
För att kartlägga öltillsynens utveckling genomförde Alkoholinspektionen enkätundersökningar hos länsstyrelserna och i ett urval av landets kommuner åren 1996 och 1998. Av undersökningarna framgick att den kommunala tillsynen över detaljhandelsförsäljningen år 1996 genomfördes endast sporadiskt och att den främsta anledningen till att tillsynsbesök överhuvudtaget gjordes var att kommunen nåtts av
klagomål om att bestämmelserna för försäljning inte efterlevdes. I 1998 års enkät framgick att öltillsynen hade ökat i ungefär en tredjedel av kommunerna. I över hälften av kommunerna hade det dock inte skett någon förändring i tillsynens omfattning sedan föregående enkät. I de resterande kommunerna hade omfattningen av tillsynen till och med minskat. Detta uppgavs i huvudsak bero på att det inte fanns resurser för denna verksamhet.
I svaren på Alkoholutredningens enkät till ett urval av landets kommuner angående tillämpningen av vissa bestämmelser i alkohollagen (bilaga 4) framförs från många kommuner att man inte bedriver någon folkölstillsyn därför att det inte finns några resurser till detta. Så är det framför allt i de större kommunerna. Kommuner med upp till 20 butiker som säljer folköl har dock sällan några problem med ölförsäljningen. Eftersom det strider mot kommunallagens bestämmelser att använda tillsynsavgifterna från serveringsställen med tillstånd att servera spritdrycker, vin och starköl till folkölstillsynen har några större kommuner valt att bedriva folkölstillsyn i tillfällig projektform. I Stockholm, Malmö och Uppsala har dessa medel nu förbrukats och kommunens särskilda tillsyn över folkölsförsäljningen har upphört eller är på väg att läggas ner.
Beträffande innebörden av begreppet tillsyn anförde Statskontoret i sin rapport Samordning mot droger, 1998:22, s 21: "Tillsyn är som förvaltningsmässigt begrepp oklart och inkluderar ibland funktioner som rådgivning, information, kontroll, uppföljning och utvärdering. I detta sammanhang avses med tillsyn åtgärder som innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs (s.k. laglighetstillsyn)." Vad gäller tillsyn av butiker som säljer folköl torde dock i praktiken tyngdpunkten ligga på rådgivning och information. I detta sammanhang finns ett JO-uttalande (1996-12-11, dnr 3553-1996) som ytterligare belyser svårigheterna med folkölstillsynen.
Utan ett provokationsmoment — officiellt eller inte — synes det hart när omöjligt att komma åt överträdelser av 18-årsgränsen. Det är orimligt att tro att polismyndigheten skulle ha möjlighet av avsätta tillräckliga spaningsresurser för att ertappa en handlare på bar gärning; ej ens om kommunen har fått signaler om att någon viss handlare säljer till omyndiga synes ett sådant scenario som sannolikt.
Det är med andra ord ingen självklarhet hur tillsyn på folkölsområdet bör bedrivas. I Alkoholutredningens enkät framgår att den vanligaste formen av tillsynsarbete är att socialsekreterare, fältassistenter eller liknande genomför informationsbesök hos butiker som säljer folköl. Den av Statskontoret benämnda laglighetstillsynen är, som har framgått
ovan, betydligt svårare. Projektledaren för folkölsprojektet i Stockholm har dock lyckats bygga upp ett fruktbart samarbete med samtliga närpolisområden i Stockholm. Detta har lett till att ett flertal ingripanden har kunnat ske såväl av kommunen som av polismyndigheten.
I Uppsala har sedan våren 1998 länsprojektet ”Folköl på fullaste allvar” bedrivits med statsbidrag. För att grafiskt åskådliggöra de vanligaste problemen med folkölsförsäljning presenterade projektledaren i Uppsala följande skiss i en delrapport om projektet i juli 1999.
Olika handlare kunde efter kartläggning och information/utredning placeras in i de olika rutorna. Det var ytterst få handlare som hamnade i rutorna ”De som struntar i kraven” (dvs. kravet om godkänd livsmedelslokal och matvaror) respektive ”De som inte bryr sig om till vem de säljer” (dvs. säljer medvetet till underåriga). Detta visar att man enbart med information om vilka regler som gäller kan komma ganska långt. Samma erfarenheter återgavs också i Alkoholutredningens enkät, där det visade sig att nästan alla som sålde folköl utan rätt slutade med försäljningen efter påpekande.
Enligt uppgifter från Alkoholinspektionen utnyttjade kommunerna möjligheten att besluta om förbud mot fortsatt ölförsäljning enligt 7 kap. 21 § alkohollagen i 14 fall år 1997 och i likaledes 14 fall år 1998.
De som inte får
sälja folköl
De som får sälja folköl
De som kan uppfylla kraven
De som måste sluta sälja folköl
De som rättar sig efter kraven
De som struntar i kraven
De som sköter försäljningen
De som inte bryr sig om till vem de säljer
De som inte sköter försäljningen
N-antal butiker i länet som säljer folköl
De som slarvar med ålderskontrollen
De som inte vet att det finns en åldersgräns
Meddelade varningar enligt samma paragraf var 19 respektive 21 stycken. I nästan samtliga fall handlade det om att butiker hade sålt folköl till underåriga. På detta område finns av naturliga skäl inte någon omfattande domstolspraxis men 21 av dessa beslut (18 förbud och 3 varningar) har överklagats till länsrätt, som i 12 fall ej ändrade kommunens beslut och i 3 fall ändrade förbud till varning. (I kammarrätt ändrades ytterligare 2 förbud till varning medan 2 förbud och 1 varning ej ändrades.)
UNF inlämnade till Stockholms stad ca 140 anmälningar mot butiker som hade sålt folköl till underåriga vid inköpskontrollen i januari 2000 (se föregående avsnitt). Socialtjänstförvaltningen ansåg emellertid att beslutsunderlaget för alla dessa, utom i 9 fall, inte räckte för att gå vidare på annat sätt än med information till berörda butiker. I de nio åtgärdsärendena har tre förbud och en varning meddelats samt i övrigt väntas beslut senare under våren 2000.
Samarbetet i tillsynen togs upp av Alkoholinspektionen i en folkölsenkät till länsstyrelser, polismyndigheter och kommuner år 1996. I presentationen av resultatet framhöll inspektionen att någon form av samarbete mellan tillsynsmyndigheterna är nödvändigt för ett framgångsrikt tillsynsarbete. Inspektionen anförde att ”även ett organiserat samarbete med andra myndigheter, föreningar och livsmedelshandlarna själva verkar ha en mycket positiv förebyggande effekt. Genom att integrera folkölsproblematiken med det övriga arbetet mot snatteri, skadegörelse och andra ungdomsproblem kan alla berörda parter känna vikten av ett aktivt engagemang."
I sin utvärdering (1998:2) av kommunaliseringen drar Alkoholinspektionen följande slutsatser beträffande hur tillsynen av detaljhandeln med öl bör utformas:
- Kartlägga antalet ölförsäljningsställen i kommunen.
- Kontrollera att försäljningsställena uppfyller grundförutsättningarna för att få sälja öl.
- Informera om vikten av att åldersbestämmelserna efterlevs och att köp ska nekas om det finns misstanke om langning (3 kap. 8 §).
5.4.4. Matvarusortimentet
Alkohollagen innehåller inga bestämmelser som preciserar hur omfattande matvarusortimentet behöver vara för att rätt till försäljning av folköl skall föreligga. I 5 kap. 6 § anges endast att detaljhandel med öl är tillåten om verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen samt att försäljning av matvaror
skall bedrivas. Emellertid förekommer det att livsmedelsgodkännandet är förenat med villkor som inskränker rätten att sälja livsmedel. Det är också en väsentlig skillnaden mellan alkohollagens begrepp ”matvaror” och livsmedelslagens begrepp ”livsmedel”. Livsmedelslagens begrepp är mycket mer omfattande och innehåller produkter såsom tuggummi och snus, medan matvaror i alkohollagens mening är ett snävare begrepp som tar sikt på ”egentliga” matvaror. En lokal kan dock med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen godkännas som livsmedelslokal med så kraftiga begränsningar av försäljningssortimentet att traditionella matvaror inte får säljas. Avsikten i alkohollagen är emellertid inte att godisaffärer skall få rätt att sälja öl.
Alkoholinspektionen har gjort ett försök att förtydliga matvarubegreppet i sin Handbok — SERVERING (1997:3):
Vad matvaror är får anses framgå av tidigare praxis på området eftersom förarbetena till alkohollagen inte talar om att någon förändring varit avsedd. Detta innebär att det även fortsättningsvis skall vara fråga om egentliga matvaror ur det sedvanliga livsmedelssortimentet. Dit brukar också räknas till exempel pizzor, piroger, smörgåsar och portioner av hämtmat. Däremot anses inte livsmedel inom den s.k. kiosksortimentet vara matvaror. Det gäller glass, konfektyrer, snacks, lättdrycker, kaffe, te, kakao, frukt, produkter av frukt, honung, kex och liknande. Sambandet mellan detaljhandel med öl och försäljning av matvaror har behållits i alkohollagen, se prop. sid. 72. Av förarbetena till lagen framgår vidare att det bedömdes att de nya reglerna skulle kunna innebära att öl kunde komma att säljas i andra sammanhang än tidigare, till exempel i butiker med mer begränsad matvaruhandel. Denna förändring förväntades dock endast bli marginell, jämför prop. sid. 74. Dessa uttalanden får anses innebära att lagstiftaren inte i någon väsentlig grad avsett att minska kravet på försäljning av matvaror. För att det skall kunna anses att "försäljning av matvaror bedrivs" måste det vara fråga om en faktisk försäljning av ett inte alltför smalt sortiment matvaror. Det räcker alltså inte med att en butik lagerhåller någon enstaka matvara.
Alkoholinspektionens förtydligande har även kompletterats av många kommuner i informationsbroschyrer m.m. Emellertid förekommer det att lokaler med kraftigt begränsade godkännanden och med endast enstaka livsmedelsprodukter har betraktats som godkända för detalj-
handel med folköl. Åtminstone har en tingsrätt och överåklagaren i Stockholm gjort denna tolkning i olika ärenden.
5.4.5. Ölförsäljning utan rätt enligt alkohollagen
En företeelse som antas ha ökat sedan LHD-tiden är den olagliga ölförsäljningen, dvs. butiker som säljer folköl utan att ha rätt till det. Sådan försäljning var lättare att upptäcka förut, då man kunde kontrollera om handlaren i fråga hade tillstånd eller inte. I dag är den legala ölförsäljningen inte registrerad någonstans (utom av några enstaka mindre kommuner). Förteckningar över godkända livsmedelslokaler är exempelvis inte till någon stor hjälp. Därav framgår inte vilket matvarusortiment som eventuellt finns i lokalen. Gamla godkända livsmedelslokaler avregistreras heller inte med någon automatik. Av detta följer att den illegala folkölsförsäljningen inte går att upptäcka utan att kommunen gör en närmare undersökning. Försöker kommunen tillämpa tillträdesrätten i 8 kap. 6 § gentemot en handlare som förnekar att han säljer folköl, så kan denne vägra tillträde till lokalutrymmen och bokföring, eftersom tillträdesrätten endast gäller gentemot dem som har rätt att bedriva ölförsäljning. För myndighetstillträde krävs i dessa fall att åklagare beslutar om husrannsakan. Kommunen har heller ingen möjlighet att meddela förbud enligt 7 kap. 21 §, eftersom försäljningen redan från början är olaglig. Vidare har flera polisiära beslag av folköl från godisbutiker och liknande upphävts av åklagare p.g.a. av att ”olovligt innehav av alkoholdrycker” i 10 kap. 5 § inte omfattar öl. Dessutom tolkas matkravet mycket olika av åklagare och domstolar, vilket flera fall i bl.a. Stockholm och Uppsala har visat.
5.4.6. Antalet butiker
Utvecklingen av antalet försäljningsställen efter det att tillståndsplikten avskaffades är mycket svår att beräkna. I såväl Alkoholinspektionens som Alkoholutredningens enkäter i ämnet uppges i svaren från kommunerna att det har skett "en liten ökning". I inspektionens enkät år 1998 uppgavs att det fanns ca 12 500 lagliga detaljhandelsställen och i enkäten från år 1996 uppgavs antalet serveringsställen till ca 8 300. I inspektionens alkoholstatistik för år 1998, beräknad på uppgifter från länsstyrelserna, uppgår antalet butiker som säljer folköl till ca 14 000 stycken, vilket överensstämmer med Alkoholutredningens enkät till ett urval av landets kommuner. (Se bilaga 4.) Dessa siffror är, framför allt
avseende serveringen, dock synnerligen osäkra och bygger endast på uppskattningar. Angående uppgiften från år 1998 skall också tilläggas att det sannolikt i siffrorna fanns ett relativt stort antal "olagliga" butiker. Genom att studera utvecklingen för den totala registrerade försäljningen av folköl kan man dock dra den slutsatsen att någon dramatisk ökning av antalet försäljningsställen knappast kan ha skett. Enligt statistik från Svenska Bryggareföreningen har folkölsförsäljningen varierat mellan 245 miljoner liter år 1990 och 242 miljoner liter år 1998. Variationerna mellan åren däremellan är mycket små.
5.5. Livsmedelstillsynen
Riktlinjer för livsmedelstillsyn anges i livsmedelslagen (1971:511) och livsmedelsförordningen (1971:807). Livsmedelsverket ger sedan ut detaljerade föreskrifter i Livsmedelsverkets författningssamling (SLV FS). Tillsynsmyndigheter är Livsmedelsverket, länsstyrelsen samt en kommunal nämnd, oftast miljö- och hälsoskyddsnämnden. Den direkta livsmedelstillsynen sker av kommunen. Offentlig livsmedelstillsyn skall innefatta både hygien och "redlighet". Om tillsynsmyndigheten upptäcker att ett företag bryter mot livsmedelslagen är myndigheten skyldig att anmäla brottet. Livsmedelstillsynen består av:
- godkännande av livsmedelslokal
- inspektion av verksamheten
- granskning av företagens egentillsyn
- provtagning
- undersökning
- information och rådgivning
Tillsynsmyndigheten har rätt att få komma in i en livsmedelslokal för att inspektera, undersöka eller ta prover. Företaget måste lämna ut de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. En viktig del av livsmedelstillsynen är kontrollen av företagens egenkontrollprogram. Alla livsmedelshanterande företag måste kontrollera den egna verksamheten genom obligatorisk egentillsyn. Egentillsynen betraktas som en del av den offentliga kontrollen och livsmedelsföretagen är skyldiga att själva utarbeta och lämna förslag till egentillsynsprogram. De kommunala miljöförvaltningarna fastställer därefter dessa program för de verksamheter som bedrivs i livsmedelslokaler. I den allmänna livsmedelstillsynen ingår sedan kontroll av att egentillsynen fungerar i enlighet med programmet.
Industrier, butiker, serveringar m.m. som hanterar livsmedel måste betala en årlig tillsynsavgift. Avgifterna, som är fastställda av Livsmedelsverket, skall täcka kommunens kostnad för ritningsgranskning, godkännande, avisering, tillsyn, provtagning m.m. Kommunen skall betala 15 procent av avgiften till Livsmedelsverket för deras övergripande verksamhet. Det finns fyra olika avgiftskategorier:
- Industriell tillverkning och beredning
- Parti- och detaljhandel
- Storhushåll
- Vattenverk
Avgiftens storlek bestäms dels av antalet sysselsatta årsarbetskrafter, dels av anläggningens omsättning. De för folkölsfrågorna intressanta kategorierna är parti- och detaljhandeln samt storhushållen, dit restauranger och serveringar räknas. Avgiftsuttaget är indelat i fyra klasser enligt följande:
Årsarbetskrafter: < 4 4-10 11-30 >30
Parti- och detaljhandel 1 500 3 000 6 000 9 000 kr/år Storhushåll 750 3 500 7 000 9 000 kr/år
Företag som sysselsätter högst två årsarbetskrafter slipper avgift eller får nedsatt avgift om tillsynsmyndigheten bedömer att behovet av tillsyn är ringa.
Om ett företag bryter mot livsmedelslagens bestämmelser kan kommunen utfärda förbud och/eller föreläggande med vite.
Kommunerna har också ansvar för miljö- och hälsoskydd enligt miljöbalken. Vanligen är det samma nämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnden, som handlägger dessa frågor. En av arbetsuppgifterna på detta område är att förebygga uppkomsten av bullerstörningar till skydd för närboende till industrier, serveringar m.m. Det finns en tillsynsverksamhet även här, dock utan någon avgiftsfinansiering. Anläggningar som t.ex. har för höga ljudnivåer kan föreläggas vite. Ofta är det samma objekt som tillsynas av olika tjänstemän för olika syften.
I de flesta kommuner sker folkölstillsynen av socialnämnden/ motsvarande. Några kommuner, t.ex. Helsingborg och Tyresö, har i stället valt att lägga ansvaret för öltillsynen på miljö- och hälsoskyddsnämnden/motsvarande för att uppnå vissa samordningsvinster. Emellertid täcker inte avgifterna för livsmedelstillsynen den ökade arbetsinsats som måste göras enligt alkohollagens bestämmelser. Det finns inte heller laglig möjlighet att utnyttja avgiftsuttag enligt en viss lag, såsom
här livsmedelslagen, för att täcka kostnader som hänför sig till andra kommunala ansvarsområden.
5.6. Överväganden och förslag
Det kan ifrågasättas om folkölet åtnjuter den alkoholpolitiska respekt som är motiverad. Många betraktar folkölet som en ganska oskyldig företeelse, som inte bör kringgärdas med onödiga restriktioner. Folköl är en dryck som mycket få vuxna personer har problem med. När mellanölet togs bort från livsmedelsbutikerna och ersattes med folkölet betraktades detta som ”ofarligt” i jämförelse med mellanölet. Det är därmed lätt att bagatellisera de problem som faktiskt finns med folkölsförsäljningen. Detta kan delvis förklara den bristfälliga ålderskontrollen.
I detta sammanhang bör dock erinras om att det endast är en mindre del av underårigas konsumtion av folköl som kommer från egna inköp i butiker. Langningen av folköl torde stå för en betydligt större andel.
Det har i olika sammanhang gjorts gällande att sedan alkohollagen trädde i kraft problemen med otillåten försäljning av folköl ökat och att missbruk av folköl blivit alltmer utbrett bland ungdomar. Detta har satts i samband med såväl de nya reglerna som kommunernas svårigheter att utöva en effektiv tillsyn över folkölsförsäljningen. Det finns mot denna bakgrund anledning att erinra om att antalet försäljningsställen av folköl, inbegripet sådana som egentligen inte har rätt att sälja folköl, knappast har ökat i någon mera dramatisk omfattning (se ovan, avsnitt 5.4.6). Att missbruk av folköl gått allt längre ned i åldrarna finns det däremot belägg för, och detta framstår som det centrala problemet när det gäller reglerna för folköl.
Samtidigt måste konstateras att folkölskonsumtionen hos ungdomar har ökat fram till 1995 och därefter stått stilla medan konsumtionen av andra alkoholdrycker ökat och att det inte går att urskilja något samband med de regelförändringar som alkohollagen inneburit. Redan före de nya reglernas ikraftträdande var det lätt att hitta inköpsställen för folköl som inte uppfyllde lagens krav. Detta tyder enligt Alkoholutredningens mening på att problemet med ungdomars missbruk av folköl måste ses i ett vidare perspektiv och att det inte är alldeles självklart att skärpta regler för folköl på något drastiskt sätt kommer att ändra utvecklingen. I vart fall synes det uppenbart att det krävs åtgärder på fler områden än enbart alkoholområdet. Utredningen har ingen möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag ta upp behovet av åtgärder på t.ex. socialtjänstområdet, men vill framhålla önskvärdheten av att detta sker i annat sammanhang. Alkoholutredningen vill emellertid varna för
en allmän övertro på att ökad detaljreglering och uppbyggnad av en byråkrati för kontroll av folköl ensamt kan lösa ett samhällsproblem av detta komplicerade slag.
Det faktaunderlag som utredningen kunnat inhämta ger inte anledning att ifrågasätta den allmänna utgångspunkten att kontrollen av folkölsförsäljningen bör kunna ske i enklare former än vad som gäller i fråga om starkare alkoholdrycker. Vad som bör eftersträvas är alltså främst åtgärder som kan bidra till att underlätta och effektivisera den nuvarande kontrollen. En första fråga är om avgränsningen av rätten att sälja folköl kan göras klarare och eventuellt inskränkas. Denna fråga tar utredningen upp i närmast följande avsnitt. De ändringar som i övrigt bör övervägas i alkohollagstiftningen bör framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kan medföra.
Avgränsning av rätten till försäljning
När det gäller försäljning av öl i allmän handel har det alltid funnits en koppling till samtidig försäljning av matvaror. Tanken har varit att ölförsäljning skall vara ett komplement till matvaruförsäljning. I nuvarande lagstiftning är förutsättningarna för rätt till detaljhandel med öl angiven i 5 kap. 6 § (se ovan). Grundvillkoren är begreppen godkänd livsmedelslokal och försäljning av matvaror. I de allra flesta fall är det inget problem med vad detta betyder, men begreppen är inte helt entydiga. Det visar sig att lokaler, som visserligen är godkända som livsmedelslokal, dock under villkor att försäljning endast får förekomma av konfektyrer och liknande, kan uppfattas som godkänd livsmedelslokal i alkohollagens bemärkelse. Detta kunde kanske avhjälpas med den i lagtexten följande formuleringen om att försäljning av matvaror samtidigt måste bedrivas. Emellertid har även begreppet matvaror tolkats mycket generöst av såväl åklagarmyndigheter som domstolar. Det har då inte hjälpt att Alkoholinspektionen och många kommuner har försökt förtydliga vad som menas med ett matvarusortiment i alkohollagens mening.
När saken ställs på sin spets räcker det uppenbarligen inte med dagens något vaga formuleringar i lagen för att ingripa mot vissa typer av "illegal" folkölsförsäljning. Det finns exempel på butiker, som enligt kommunens bedömning inte uppfyller kraven för rätt till detaljhandel med öl, och som kommunen därför inte kan tillgripa någon sanktion mot, men där polis och åklagare gör en annan bedömning avseende deras rätt att sälja folköl.
Stockholms stad har i en hemställan till regeringen föreslagit en ändring av 5 kap. 6 § för att bättre klargöra begreppen godkänd livsmedelslokal och försäljning av matvaror. En möjlighet att skärpa matvarukravet skulle enligt Alkoholutredningen kunna vara att godkännandet angående livsmedelslokalen skall gälla för stadigvarande hantering av egentliga matvaror. Vidare bör stadgas att sådana matvaror skall säljas i betydande omfattning. Med dessa tillägg gör man skillnad mellan riktig mat och det s.k. kiosksortimentet bestående av konfektyrer, snacks, glass, läsk, etc. Formuleringen att egentliga matvaror skall säljas i betydande omfattning gallrar bort de detaljister som inte faktiskt bedriver verklig matvaruförsäljning.
Vad gäller servering av folköl finns ett undantag från bestämmelsen om lokalgodkännande och matservering i 6 kap. 1 §. Det är det tredje stycket med formuleringen att "öl får serveras av den som enligt 23 § nämnda lag har meddelats särskilt tillstånd att yrkesmässigt hantera livsmedel". Denna formulering tillkom bl.a. för att det skall vara möjligt att tillfälligt kunna servera folköl i samband med festivaler o.dyl. De nämnda tillstånden enligt 23 § livsmedelslagen är kopplade till 16 § livsmedelsförordningen och ges exempelvis till försäljare av varm korv eller glass. Detta medför laglig rätt att sälja folköl utan några som helst krav på vare sig lokal eller matvarusortiment. I Malmö har undantaget skapat problem i arbetet med butiker som inte har tillräckligt många matvaror. Butiksinnehavarna kan inte förstå logiken i att de bryter mot lagen, men inte korvförsäljaren utanför butiken, trots att butikerna i flera fall har ett betydligt bredare matvarusortiment. Alkoholutredningen, som erinrar om att utredningen också föreslår inskränkningar i möjligheten att få tillfälligt serveringstillstånd för servering till allmänheten (avsnitt 4.3.4), föreslår att det aktuella undantaget i 6 kap. 1 § utgår.
Hushåll och mindre personalutrymmen på företag är undantagna från bestämmelserna om godkännanden enligt livsmedelslagen vilket bl.a. medför att folköl inte får serveras i sådana lokaler utom i de fall serveringstillstånd föreligger. Denna reglering har ifrågasatts. Enligt utredningens mening finns dock skäl att hålla fast vid kopplingen mellan alkohollagen och livsmedelslagens bestämmelser om livsmedelslokal. Utredningen vill dessutom erinra om förslaget (i avsnitt 4.3.4, s. 199 f) om att servering av alkoholdrycker (dvs. även folköl) får ske utan krav om godkänd livsmedelslokal om serveringen anordnas i privat regi utan vinstintresse m.m.
Undantaget i 5 kap. 6 § för tillverkare av lättdrycker att få bedriva detaljhandel med folköl utan någon koppling till matvaror bör utgå.
Egentillsyn
Tillsynen över detaljhandelns folkölsförsäljning skiljer sig markant från tillsynen över alkoholserveringen. Eftersom serveringen skall ske i en ”insynad” serveringslokal under en bestämd serveringstid är det ganska givet var och när tillsynsverksamhet skall bedrivas. Vad som skall kontrolleras är också klart; servering till underåriga, ordning och nykterhet etc. De alkoholpolitiska olägenheter som restaurangtillsynen skall komma tillrätta med finns på serveringsställena och i deras omedelbara närhet. Så förhåller det sig inte med de problem som folkölsförsäljningen kan medföra. Oordning och onykterhet i livsmedelsbutiker som säljer folköl är ett nästan okänt begrepp. Detta beror givetvis på att det inhandlade folkölet konsumeras någon annan stans än inne i butiken. Inköpet kan inträffa när som helst under butikens öppettid, som ofta uppgår till 10-12 timmar per dag. Det finns också butiker som har öppet dygnet runt. Köpet är över på någon minut. Det säger sig självt att det inte går att övervaka folkölsförsäljningen annat än stickprovsvis, och att endast en bråkdel av all folkölsförsäljning är möjlig att kontrollera om inte avsevärda resurser tas i anspråk för detta.
Tillsynen bör därför utformas annorlunda än den traditionella restaurangtillsynen. Det ligger nära till hands att jämföra med hur livsmedelstillsynen bedrivs. I de flesta fall torde det också vara samma tillsynsobjekt det handlar om. Någon kontroll av livsmedelshanteringen/folkölsförsäljningen kan inte göras annat än stickprovsvis och med tonvikt på information och rådgivning. I livsmedelstillsynen har företagens egenkontrollprogram stor betydelse för livsmedelshygienen. Det handlar om en egen kvalitetssäkring av verksamheten. Programmen innehåller vanligen hur utbildning, personalhygien, rengöring och kontrollmätningar skall utföras och syftar bl.a. till att uppnå en ”redlighet” hos livsmedelsföretagen. Egenkontrollprogrammen fastställs och kontrolleras av kommunens miljöförvaltning/motsvarande.
Det största problemet med folkölsförsäljningen är att det på många håll är alltför lätt för ungdomar under 18 år att komma över folköl. Personalomsättningen i butiker, som bl.a. säljer folköl är mycket hög. Introduktionen av nyanställd personal och tillfälliga vikarier är mycket olika inom branschen. Arbete som expedit i en livsmedelsbutik är ofta det första tillfälliga arbetet för många ungdomar. Det är mycket man måste lära sig om prismärkning och kassahantering m.m. och det är lätt att glömma bort att det finns lagregler om hur folkölsförsäljningen får ske. Det kan också uppstå situationer där det kan vara svårt för den unga expediten att neka andra ungdomar att inhandla folköl. En expedit som säljer folköl till underåriga kan straffas för detta.
De butiker som har rätt att sälja folköl omfattas i regel av skyldighet att utarbeta egenkontrollprogram enligt livsmedelslagstiftningen. Dessa program bör innehålla rutiner för personalutbildning liksom olika former av livsmedelshantering m.m. Alkoholutredningen anser att butiker m.fl. som har rätt att bedriva detaljhandel med eller servering av folköl bör åläggas skyldighet att utöva särskild tillsyn över denna verksamhet samt att utarbeta särskilda egentillsynsprogram härför. Dessa program bör bl.a. innehålla hur personalen skall få information om alkohollagens bestämmelser samt vilka rutiner som skall tillämpas vid försäljning av folköl. Ansvaret och formerna för ålderskontrollen bör särskilt behandlas. Programmet kan också ange t.ex. en försäljningsansvarig person, som fyllt 18 år och vars uppgift är att finnas till hands vid eventuella problem med försäljningen av folköl. Kontroll av egentillsynsprogrammen kan samordnas med den kommunala livsmedelstillsynen, men även utföras inom annan kommunal verksamhet.
Det bör framhållas att försummelse i fråga om egentillsynen eller i fråga om utarbetande av egentillsynsprogram bör kunna utgöra grund för förbud mot försäljning av öl enligt 7 kap. 21 §.
Den kommunala tillsynen
Förutom kontroll av egentillsynsprogram bör huvudinriktningen av den kommunala tillsynen över folkölsförsäljningen vara rådgivning och information. Erfarenheter och kunskaper som erhållits vid livsmedelstillsynen bör så långt som möjligt tas till vara. Kommunen kan även ta fram ett informationsmaterial om alkohollagens bestämmelser, där det tydligt framgår vilka krav som gäller för rätt att sälja folköl och vilka skyldigheter som följer med denna rättighet. Informationen bör även innehålla en objektiv beskrivning av de skadeverkningar som kan uppkomma hos ungdomar vid felaktig folkölskonsumtion. Det har visat sig, bl.a. i Alkoholutredningens enkät, att de allra flesta butiksinnehavare vill följa gällande regler och slutar med otillåten ölförsäljning om de upplyses om att de inte har laglig rätt att sälja folköl.
Alkoholutredningen erinrar om vad Alkoholinspektionen anfört om utformningen av tillsynen över detaljhandeln (se avsnitt 4.4.3 Tillsynen). Till detta kan enligt utredningens mening läggas följande punkter.
- Utarbetande av informationsmaterial och exempel på egentillsynsprogram, gärna i samarbete med livsmedelsbranschen och bryggerinäringen.
- Samarbete med andra myndigheter, främst polisen, och med livsmedelshandeln.
- Kontinuerlig uppföljning och utvärdering av effekterna av tillsynsinsatserna.
Ett återkommande svar från kommuner varför öltillsynen är eftersatt är att det saknas resurser för att kunna genomföra densamma. I de flesta kommuner, som bedriver någon form av tillsyn, sker det genom fältassistenter eller liknande personal som en bisyssla till deras egentliga arbetsuppgifter. I några större kommuner driver man s.k. folkölsprojekt med projektmedel från Folkhälsoinstitutet eller från annat håll eller genom tillfälliga anslag. Att arbetet med folköl sker just i projektform beror på att i den hårt ansträngda kommunala ekonomin har man inte lyckats avsätta skattemedel för någon regelbunden verksamhet. Tillsynen över restauranger med servering av spritdrycker, vin och starköl kan kommunerna finansiera genom att ta ut tillsynsavgifter från restaurangbranschen enligt alkohollagens 7 kap. 13 §. Någon motsvarande möjlighet till avgiftsuttag finns inte när det gäller folkölstillsynen.
I Alkoholutredningens enkät till landets kommuner framgår det att problemen med ungdomars folkölskonsumtion och bristande tillsynsresurser är störst i de större kommunerna. I de mindre kommunerna är tillsynen oftast informell och man har nästan aldrig konstaterat försäljning till underåriga. Någon illegal ölförsäljning förekommer inte heller. I de större kommunerna är det vanligare med såväl försäljning till underåriga som illegal försäljning. Tillsyn förekommer oftast inte, eller består av en begränsad engångsinsats. I Stockholm, Malmö och Uppsala bedrivs tillfälliga folkölsprojekt vilka samtliga har lagts ned eller är på väg att läggas ned. Många kommuner anger att folkölstillsynen är eftersatt på grund av bristande resurser. Flera av dessa har via Svenska Kommunförbundet hemställt hos regeringen om införande av tillsynsavgifter för folkölstillsyn i alkohollagen. Även Stockholms stad har gjort en framställan till Socialdepartementet i detta ärende.
Ett av flera problem för kommunerna med folkölsförsäljningen är att man inte vet vilka butiker som har rätt att sälja folköl utan att först genomföra en kartläggning. I större kommuner kan detta vara ett omfattande arbete. Det räcker inte med att ta reda på vilka butiker som är godkända som livsmedelslokaler i kommunen; dels därför att lokaler kan ha gamla godkännanden som inte längre gäller, dels därför att ingen ölförsäljning bedrivs i lokalerna. Därför måste i regel samtliga godkända livsmedelslokaler besökas för en närmare kontroll. De flesta större kommuner har inte kommit så långt. Det finns dock inga belägg
för att de som säljer folköl utan laglig rätt oftare skulle bryta mot åldersgränsen än de "lagliga" butikerna. Däremot är de svårare att ingripa mot när det väl inträffar. Bestämmelserna om tillsyn och förbud i alkohollagen riktar sig endast mot dem som uppfyller kraven i 5 kap. 6 §. Precis som när det gäller illegala spritklubbar är den olagliga ölförsäljningen en fråga för polis och åklagare, där kommunen endast kan bistå med vissa uppgifter.
I debatten framförs ibland att tillståndsplikten för folköl bör återinföras. Som skäl anförs oftast problemen med butikernas bristande ålderskontroll, men också att butikerna då kan registreras så att kommunen kan hålla reda på var den lagliga ölförsäljningen bedrivs. I vad mån ålderskontrollen skulle förbättras om tillståndsplikten återinförs kan diskuteras. Det finns, som ovan framgått (avsnitt 4.4) inget belägg för att åldersgränsen respekterades bättre under LHD-tiden. Ett återinförande av tillståndsplikten riskerar att i detta avseende, efter en tid, visa sig vara ett slag i luften. Det leder däremot till ökad kommunal byråkrati och ökade kostnader för livsmedelshandeln.
Ett förslag som också framförts är att man bör ålägga partihandlarna en skyldighet att kontrollera att en butik har rätt att sälja öl. Detta är dock svårt av flera skäl. En svårighet består i att alkohollagen inte innehåller någon reglering av partihandel med folköl. Det finns därför inga tillförlitliga uppgifter om vilka som partihandlar med öl. Inte heller finns möjlighet att tillgripa administrativa sanktioner mot sådana handlare. En skyldighet av angivet slag skulle därför behöva straffsanktioneras. Detta finner utredningen inte rimligt, särskilt som partihandlarna skulle ha minst lika stora svårigheter som kommunen att kontrollera vilka butiker som faktiskt uppfyller kraven för att sälja öl. Härtill kommer de uppenbara svårigheterna att övervaka efterlevnaden av en sådan bestämmelse. Enligt utredningens mening är detta därför inte en framkomlig väg.
En annan möjlighet är att införa en anmälningsplikt för ölförsäljning i alkohollagen. Lagtekniskt skulle en sådan regel kunna utformas så att den som har en godkänd livsmedelslokal och bedriver försäljning av matvaror t.ex. en gång per år måste anmäla till kommunen att han har för avsikt att detaljhandla med eller servera folköl. Anmälningsplikten skulle göra det möjligt för kommunen att utan ett omfattande kartläggningsarbete bygga upp ett kommunalt register över försäljare av folköl. Alkoholutredningen ställer sig emellertid tveksam till värdet av att bygga upp ett särskilt sådant register och att hålla detta aktuellt. Likheterna är stora med det tidigare systemet med tillståndskrav för försäljning och servering av öl, tillstånd som knappast kontrollerades alls. Enligt utredningens mening förefaller det mera rimligt att försöka utnyttja de uppgifter som kommunen redan har om godkända
livsmedelslokaler, även om vissa sådana uppgifter självfallet kan bli inaktuella. Detta är dock ett problem vid varje form av register. Ambitionen att ha fullständiga och kompletta register kan dessutom inte ställas lika högt när det gäller verksamhet som är fri för var och en som uppfyller vissa krav som när det gäller tillståndspliktig verksamhet, såsom servering av spritdrycker, vin och starköl. Utredningen vill i det sammanhanget erinra om att utredningens ovan redovisade förslag om snävare avgränsning av vilka butiker som skall ha rätt att sälja folköl torde göra det betydligt lättare för kommunen att identifiera ifrågavarande butiker. Sålunda behöver inte alla godkända livsmedelslokaler undersökas utan endast sådana som är godkända för stadigvarande hantering av egentliga matvaror. Det är troligt att man i de allra flesta sådana butiker också säljer öl. Utredningen anser alltså inte att det bör införas en särskild anmälningsplikt för detaljhandel med eller servering av folköl.
Utredningen har i det föregående funnit att de som säljer eller serverar folköl bör åläggas att utöva egentillsyn, vilken skall bygga på ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Programmet kan granskas av kommunen och diskuteras med den som svarar för försäljningen eller serveringen. Detta bör enligt utredningens mening underlätta för kommunen att genomföra en tillsyn med den inriktning utredningen ovan förordat samt att ställa krav på kontrollåtgärder bl.a. för att förhindra försäljning till ungdomar och försvåra langning. Det bör erinras om att försummelser i fråga om egentillsynen avses kunna utgöra grund för förbud mot försäljning av öl, vilket ökar kommunens påtryckningsmöjligheter. Tillsynen bör alltså kunna såväl förenklas som effektiviseras.
När det gäller frågan om införande av särskilda tillsynsavgifter för folköl gör utredningen följande överväganden. Kommunal tillsyn finns på många områden, ibland med möjlighet att ta ut tillsynsavgift, ibland inte. När det gäller alkoholområdet hade kommunen redan under LHDtiden, tillsammans med länsstyrelsen och polismyndigheten, ansvar för tillsyn över försäljning och servering av folköl. Alkohollagen innebar alltså formellt sett ingen förändring för kommunerna i detta avseende. Det förefaller visserligen troligt att svårigheterna att utöva tillsyn på folkölsområdet blivit större sedan den särskilda tillståndsplikten avskaffades och ersattes med vissa i lagen direkt angivna förutsättningar för rätt till folkölsförsäljning. Detta kan tala för att kommunerna bör ges rätt att ta ut en särskild tillsynsavgift. Något direkt belägg för att antalet försäljningsställen skulle ha ökat dramatiskt de senaste åren finns emellertid inte. Folkölsförsäljningen har varit tämligen konstant under 1990-talet. Ungdomars konsumtion av folköl är oroande, men det bör samtidigt noteras att det främst är konsumtionen av starkare
drycker — ett område där tillsynsavgifter tas ut — som ökat de senaste åren. Utredningen erinrar om vad som ovan anförts om att problemen med ungdomars missbruk av folköl måste ses i ett vidare perspektiv och mötas med insatser på flera områden.
Utredningen anser sammanfattningsvis att vad som framkommit inte motiverar en ändring av det ställningstagande regering och riksdag gjorde då alkohollagen antogs 1994. Utredningen är emellertid medveten om att frågan om tillsynsavgifter för folköl också har andra aspekter, inte minst politiska. För det fall man i ett senare skede skulle anse det lämpligt att ändå införa en möjlighet för kommunerna att ta ut sådana avgifter krävs en ändring i alkohollagen. En sådan kan t.ex. utformas på så sätt att följande nya stycke läggs till 8 kap. 6 § :
Kommunen får ta ut avgift för tillsynen av dem som bedriver servering av eller detaljhandel med öl enligt grunder som beslutas av kommunfullmäktige.
Sanktioner
Enligt 7 kap. 21 § får kommunen förbjuda fortsatt försäljning av folköl eller meddela varning om bestämmelserna i alkohollagen inte följs. Flera kommuner har ifrågasatt varför förbudet mot fortsatt försäljning av folköl är fixerat vid sex månader. Vad som framför allt avses är då olägenheter inträffar under evenemang som går att avgränsa i tid, och det inte finns anledning att befara att dessa missförhållanden kommer att bestå efter evenemangets upphörande. Enligt utredningens mening bör det dock inte införas en ordning där olika typer av försummelser vid försäljning eller servering av öl skall vägas noga i tid, med risk för ökat processande och kostnader.
Enligt Alkoholutredningens mening finns däremot skäl att överväga en möjlighet till längre tids förbud vid särskilt allvarliga eller upprepade överträdelser av gällande regler. Detta utgör en kännbar sanktion, vilket kan underlätta för den kommunala tillsynsmyndigheten att få rättelse till stånd. Utredningen föreslår att förbud mot försäljning av folköl i sådana fall skall kunna meddelas för en tid av tolv månader. Även denna tid bör vara fast. Förbud skall alltså bara kunna avse antingen sex eller tolv månader.
S.k. olovligt innehav av alkoholdrycker enligt 10 kap. 5 § omfattar endast spritdrycker, vin och starköl. Detta har lett till att åtminstone ett beslag av folköl, som innehades i uppenbart syfte att olovligen försäljas, lämnades tillbaka till butiksinnehavaren. Åklagaren gjorde då den bedömningen av alkohollagens bestämmelser vad gäller olovlig
folkölsförsäljning att beslag får göras endast av de ölflaskor/-burkar som bevisligen har sålts. Det spelar sedan ingen roll hur stort lager av folköl som finns till försäljning i lokalen. För att underlätta möjligheterna till ingripande i bl.a. dessa fall föreslår Alkoholutredningen att brottet olovligt innehav av alkoholdrycker utvidgas från att omfatta endast spritdrycker, vin och starköl till att gälla alla alkoholdrycker, dvs. även folköl. Förutsättning är, liksom för de starkare alkoholdryckerna, att det kan styrkas att ölet innehas i uppenbart syfte att olovligen säljas.
6. Vissa sanktioner och straffbestämmelser
I november 1995 uppdrog regeringen åt Rikspolisstyrelsen att tillsammans med Alkoholinspektionen, Folkhälsoinstitutet, Läkemedelsverket och Generaltullstyrelsen kartlägga omfattningen av och karaktären på den olovliga sprithanteringen i landet samt komma med förslag till lämpliga åtgärder för att minska denna hantering. Myndighetsgruppen presenterade i rapporten Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8) omfattningen av den illegala hanteringen av hembränd, insmugglad och olovligt använd teknisk sprit. Rapporten har också kommit att benämnas Svartspritsutredningen. Regeringen har överlämnat rapporten till Alkoholutredningen för närmare överväganden avseende myndighetsgruppens förslag. Utredningen har i delbetänkandet Alkoholpolitikens medel (SOU 1998:156) tagit upp Svartspritsgruppens förslag om att även köp och innehav av hembränt skall vara straffbart. Nu behandlas förslagen om att olovlig sprithantering som särskilt har riktats mot ungdomar skall bedömas som grovt brott samt åtgärder mot försäljning av aktivt kol i uppenbart syfte att användas vid olovlig sprittillverkning. (Svartspritsgruppen har även föreslagit skärpta straff för spritsmuggling. Denna fråga ligger inom ramen för pågående propositionsarbete med ny varusmugglingslag.)
Socialdepartementet har även framfört att Alkoholutredningen bör överväga om det finns behov av ändring i alkohollagen m.h.t. en hovrättsdom angående en person i Stockholm som bjöd ungdomar på sprit i sin bostad.
6.1. Grovt brott
Utredningens förslag: Vid bedömningen av om bl.a. olovlig försäljning av sprit eller alkoholdrycker är att anse som grovt brott skall särskilt beaktas om brottet varit inriktat mot ungdomar.
6.1.1. Bakgrund
Ett flertal undersökningar på senare tid har visat att förekomsten av smuggelsprit och hembränt är betydande bland ungdomar under 18 år. Svartspritsgruppen ansåg att detta är särskilt oroande mot bakgrund av samhällets strävan att ge barn och ungdomar en så alkoholfri uppväxt som möjligt. I kombination med övriga förslag för att försöka begränsa tillgången på svartsprit ansåg gruppen att statsmakterna tydligare borde markera allvaret i hantering av smuggelsprit och hembränt med ungdomar som kundkrets. Tillverkning eller försäljning av svartsprit som riktar sig till ungdomar borde beaktas som en försvårande omständighet vid bedömning av brottets svårighetsgrad.
Svartspritsgruppen ansåg rent allmänt att de låga påföljderna i alkohollagen i kombination med de mycket stora vinsterna föranleder att kretsen återfallsförbrytare inom området är stor. Tämligen omfattande verksamhet kan bedrivas utan att något längre fängelsestraff döms ut. Ett konkret förslag gällde bedömningen av när brott mot alkohollagens bestämmelser är att anse som grovt. Genom ett tillägg i 10 kap. 3 § skulle, vid sidan av nu gällande kriterier, särskilt beaktas om brottet riktats mot ungdomar eller andra särskilt utsatta grupper.
Svartspritsgruppens förslag har remissbehandlats. De flesta remissinstanser som lämnat synpunkter i frågan om förtydligande av begreppet grovt brott i alkohollagen är positiva till förslaget. Alkoholinspektionen och Rikspolisstyrelsen anser dock att innebörden av tillägget "andra särskilt utsatta grupper" är svår att definiera och att detta därför bör utgå. Riksåklagaren avstyrker förslaget med motiveringen att handel riktad mot ungdomar kan beaktas redan i dag.
6.1.2. Överväganden och förslag
Alkohollagstiftningen är en skyddslagstiftning främst för ungdomen. Detta kommer till uttryck bl.a. genom bestämmelser om åldersgränser för inköp och servering av alkoholdrycker och genom att det är straffbart att anskaffa alkoholdrycker till den som är underårig (s.k. langning). Olovlig försäljning av sprit eller alkoholdrycker till ungdomar är därför en allvarlig företeelse, särskilt om sådan försäljning sker systematiskt. Enligt utredningens mening bör en medveten inriktning mot en ungdomlig kundkrets oftast medföra att brottet anses som grovt. Detta är i och för sig möjligt redan med stöd av gällande bestämmelser. Utredningen anser emellertid att det finns skäl att markera inriktning mot ungdomar som en sådan omständighet som särskilt bör beaktas vid bedömningen av brottets svårighetsgrad. Detta understryker ett av
alkohollagstiftningens viktigaste syften och kan bidra till ökad medvetenhet om vikten av att ingripa kraftfullt mot detta slag av brottslighet.
6.2. Att bjuda underårig på alkoholdryck
Utredningens förslag: Förbudet att överlämna alkoholdrycker till underåriga utökas till att omfatta även att bjuda för förtäring på stället, om detta sker i mer än obetydlig omfattning.
6.2.1. Bakgrund
Frågan har aktualiserats främst p.g.a. den massmediala uppmärksamhet som ägnades åt en rättsprocess mot en person i Stockholm som bjöd ungdomar på sprit i sin bostad. I Södertälje inträffade dessutom under år 1999 att ungdomsgäng bjudit unga flickor på sprit så att de blivit redlösa och sedan haft sexuellt umgänge med dem. Två liknande åtal lades ner för att brott ej kunde styrkas. Vad som särskilt har diskuterats i dessa sammanhang är bestämmelsen i 3 kap. 9 § andra stycket alkohollagen om att förbudet mot att överlämna alkoholdryck till underårig inte gäller ”när någon bjuder av en alkoholdryck för förtäring på stället”.
Den inledningsvis nämnda hovrättsdomen av den 16 september 1998 (mål nr B 1679/98) handlade om att den tilltalade hade sökt kontakt med ungdomar, företrädesvis pojkar, i 15–16 årsåldern som han sedan haft spritfester med hemma i sin lägenhet. I några fall hade ungdomarna blivit redlöst berusade. Det hade också framkommit att han vid dessa tillfällen tillsammans med ungdomarna tittat på pornografiska filmer. Hovrätten ändrade tingsrättens dom och ogillade åtalen om olovligt anskaffande av alkoholdrycker och sexuellt utnyttjande. När det gäller alkoholserveringen fann domstolen, trots att det rörde sig om betydande mängder, att brott ej kunde styrkas eftersom "förtäring hade skett på stället". (Beträffande åtalet om sexuellt utnyttjande fann domstolen att ord stod mot ord och att brott ej heller avseende denna åtalspunkt kunde styrkas.)
6.2.2. Aktuella lagbestämmelser
Formuleringen i sista meningen i 3 kap. 9 § alkohollagen "Vad nu sagts gäller inte när någon bjuder av en alkoholdryck för förtäring på stället." infördes i LHD år 1981 och har sedan nästan ordagrant överförts till alkohollagen. I författningskommentaren till denna paragraf anförs följande (prop. 1994/95:89 s. 91).
Paragrafen motsvarar 12 § LHD och tar sikte på s.k. langning. Andra stycket innebär ett förbud mot att som gåva eller lån överlämna de angivna dryckerna till den som inte har fyllt 20 respektive 18 år. Stadgandet innebär inte ett förbud att bjuda på alkohol dvs. låta den unge förtära alkohol. Det är i stället de gåvo- och lånetransaktioner som frånsett avsaknaden av vederlag ligger försäljningen nära, som åsyftas med förbudet. Ett överlämnande av en alkoholdryck för senare förtäring är därför i princip otillåtet. Bestämmelsen utgör inte hinder för en förälder att vid något tillfälle bjuda sitt underåriga barn av en alkoholdryck. Även i andra situationer bör det vara tillåtet att bjuda unga av en alkoholdryck. Det är dock förenat med svårigheter att i lagtexten exakt avgränsa området för en straffsanktionerad regel som förbjuder tillhandahållande genom gåva eller lån men som gör det tillåtet att bjuda av drycken, jämför 10 kap. 6 §. Gränsdragningssvårigheter torde dock i praktiken kunna undvikas genom att ringa fall av brott mot regeln gjorts straffria, jämför 10 kap. 8 §.
Efter den friande hovrättsdomen i det ovannämnda målet fattade Stockholms stad i stället beslut om förbud med stöd av socialtjänstlagens 27 §, som den enda möjligheten att ingripa. Paragrafen lyder.
När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras underåriga barn. Ett förbud enligt första stycket omfattar inte fall då det med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogat att ett barn tas emot i hemmet.
Beslutet överklagades till länsrätten som i dom den 24 februari 1999 (mål nr Ö 18194-98) fastställde socialnämndens beslut. Domen överklagades därefter till kammarrätten som avslog överklagandet i dom den 24 maj 2000 (mål nr 2225-1999). I domskälen skriver kammarrätten bl.a. att socialnämnden enligt socialtjänstlagen aktivt skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker samt att bestämmelsen i 27 § socialtjänstlagen
ger socialnämnden möjlighet att förhindra att underåriga vistas i miljöer i vilka de kan komma till skada. Mot denna bakgrund fann domstolen att det inte föreligger hinder mot att tillämpa denna paragraf på förhållandena i det aktuella målet.
Polis och åklagare har framfört att denna bestämmelse emellertid inte ger tillräckliga möjligheter att ingripa mot uppenbara fall av olägenheter i samband med att ungdomar under 18 år bjuds på sprit, eftersom det inte finns stöd för att kontrollera om förbudet efterlevs. I brott mot alkohollagens bestämmelser ingår fängelse, vilket ger polis och åklagare möjlighet till husrannsakan i vissa fall.
6.2.3. Överväganden och förslag
Självklart är det inte meningen att alkohollagen skall tillåta att förbudet mot att överlämna alkoholdrycker till ungdomar kringgås genom att ungdomar i stället bjuds på stora mängder alkohol ”för förtäring på stället”. Bestämmelsen i 3 kap. 9 § har mot den bakgrunden fått en olycklig utformning och bör enligt utredningens mening skärpas upp. Ett totalt förbud skulle emellertid skjuta långt över målet. Det skulle t.ex. bli förbjudet att servera nattvardsvin till unga, att bjuda unga deltagare på champagne vid en bröllopsfest och man skulle inte få låta sina barn långt upp i tonåren få smaka på ett glas vin till maten.
Alkoholutredningen föreslår därför att förbudet mot att lämna alkoholdrycker till underåriga skall omfatta även fallet då någon bjuder för förtäring på stället, dock endast om detta sker i mer än obetydlig omfattning. Avsikten med denna formulering är främst att förbudet inte skall träffa sådant bjudande som endast avser en helt obetydlig kvantitet. Inte heller omfattar förbudet sådant bjudande som sker under föräldrarnas överinseende och ansvar i samband med t.ex. en familjehögtid. Däremot blir det straffbelagt att låta ungdomar delta i spritfester och liknande. Enligt utredningens mening får vissa sådana förfaranden bedömas som så allvarliga att de bör leda till fängelsestraff, t.ex. om någon medvetet inriktar sig på att locka ungdomar att dricka sig berusade.
Som en konsekvens av detta förslag bör även straffbestämmelsen i 10 kap. 6 § förtydligas så att olovligt anskaffande av alkoholdrycker även innefattar att överlämna eller bjuda på alkoholdryck i strid med den nya lydelsen i 3 kap. 9 § andra stycket.
6.3. Aktivt kol m.m.
Utredningens förslag: Innehav av aktivt kol i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker straffbeläggs. Vidare införs en ny bestämmelse om att försäljning och marknadsföring av aktivt kol inte får ske på ett sådant sätt att det kan förknippas med olovlig tillverkning av sprit eller spritdrycker.
6.3.1. Uppdraget
I den ovannämnda rapporten Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8) föreslogs bl.a. att man skulle utreda möjligheten att lagföra för medverkansbrott vid försäljning av aktivt kol och turbojäst.
Flera riksdagsmotioner har tagit upp frågan om åtgärder för att stoppa försäljningen av s.k. alkopulver, som främst vänder sig till ungdomar. 1996 års Alkoholreklamutredning konstaterade i sitt betänkande Alkoholreklam (SOU 1998:8) att frågan om alkopulvret föll utanför dess uppdrag. Även denna fråga har överförts till Alkoholutredningen.
6.3.2. Bakgrund
Över etthundratusen ton aktivt kol eller som det benämns i tulltaxan, aktiverat kol, förs in till Sverige varje år. Det finns ingen betydande inhemsk tillverkning av aktivt kol utan kolet införs från EU eller importeras från tredje land. Aktivt kol används främst inom industrin vid avlopps- och vattenrening samt till filtrering av gaser och luft. En förhållandevis liten, men betydelsefull, andel av det aktiva kolet används vid hembränning eller renaturering av teknisk sprit. Med kolets hjälp kan spriten renas från finkeloljor, denatureringsmedel och andra tillsatser. Det är allmänt belagt att utan aktivt kol försvåras denna hantering avsevärt.
I LTD, som upphävdes i och med alkohollagens tillkomst, fanns ett förbud (19 §) mot försäljning av aktivt kol om säljaren insett eller bort inse att varan skulle användas vid olovlig tillverkning av sprit eller rening av teknisk sprit. Den dämpande effekt på försäljningen av aktivt kol för hembränningsändamål som bestämmelsen hade i början avtog dock med tiden och det blev snart åter vanligt med relativt öppen försäljning och annonsering av aktivt kol. Säljarna kringgick förbudet genom att förse kolförpackningarna med varningstexter om att det inte
fick användas vid hembränning m.m. Några rättsfall där försäljningsförbudet har tillämpats är inte kända. I alkohollagen togs inget motsvarande förbud med. I stället infördes en bestämmelse om straff för förberedelse till bl.a. olovlig sprittillverkning. I propositionen anfördes att bestämmelsen blir tillämplig även på innehav av aktivt kol, varför det tidigare förbudet kunde tas bort. Någon bestämmelse om förverkande av kol i dessa fall infördes dock inte.
6.3.3. Reformförslag
Alkoholpolitiska utredningen (APU) föreslog i sitt betänkande SOU 1974:91 en särskild lag om aktiverat kol med licenstvång för import, tillverkning och försäljning. Tillstånd skulle meddelas av Riksskatteverket. För brott mot dessa bestämmelser skulle dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Förslaget godtogs inte. I stället infördes en allmän bestämmelse som innebar förbud mot försäljning av aktivt kol om det kunde misstänkas att varan skulle komma till användning vid olovlig sprittillverkning och liknande. Påföljden för brott mot denna bestämmelse blev dock i enlighet med APU:s förslag.
Alkoholhandelsutredningen redogjorde i sitt betänkande SOU 1986:35 för APU:s förslag och anledningen till den kritik förslaget mötte, nämligen att det skulle innebära onödiga hinder för den legitima förbrukningen av aktivt kol. Ett allmänt förbud skulle, menade man, vara en tillräcklig åtgärd. Alkoholhandelsutredningen pekade dock på att förbudet i praktiken hade en mycket ringa effekt och att den "illegala" försäljningen av aktivt kol dessutom hade ökat på senare år. De nackdelar som införande av ett tillståndssystem för handel med aktivt kol skulle innebära ansåg utredningen vägde mindre tungt jämfört med angelägenheten av att så långt möjligt begränsa hembränningen och missbruket av tekniska alkoholprodukter. Utredningen föreslog att tillståndsfrågorna skulle handläggas av Socialstyrelsen, som redan hade hand om tillståndsprövningen beträffande destillationsapparater. Inte heller detta förslag vann någon framgång i den fortsatta beredningen. Det allmänna förbudet skrevs dock in i 19 § LTD. Påföljden skärptes till böter eller fängelse i högst ett år.
Alkoholpolitiska kommissionen anförde i sitt betänkande SOU 1994:24 att en opinionsbildning mot hembränning och annan illegal alkoholhantering är en angelägen uppgift. Som exempel på en sådan insats nämndes att i Norge hade år 1993 startat en flerårig kampanj riktad mot försäljning av smuggelsprit och hembränt. Några år senare, i januari 1997, startade på regeringens initiativ det Oberoende alkohol-
samarbetet (OAS) med företrädare för myndigheter, försäkringsbolag och branschorganisationer på alkoholområdet till ett gemensamt projekt för information och opinionsbildning. OAS har ägnat stort utrymme åt bekämpningen av den s.k. svartspriten, dvs. smuggel, hembränt och olovligt renad teknisk sprit.
Nästa utredning som funderade över problemet med aktivt kol var den s.k. Svartspritsgruppen som i sin rapport Ds 1997:8 konstaterade att aktivt kol spelar en betydande roll för att avlägsna illasmakande ämnen vid såväl hembränning som rening av teknisk sprit. Man nämner att enbart importen av aktivt kol uppgick till drygt 110 000 ton år 1994 och att merparten av kolet används vid industriell rökgasrening och i vattenreningsverk. Med hänsyn till de stora kvantiteter det handlar om ansåg Svartspritsutredningen att införande av ett tillståndskrav för tillverkning, import och försäljning av aktivt kol skulle innebära att en mycket omfattande administration skulle behöva byggas upp. Att återigen förbjuda viss användning av aktivt kol ansåg man inte heller vara en framkomlig väg. I rapporten framhålls i stället att en skyldighet för den som handlar med aktivt kol att föra bok över alla transaktioner är en möjlighet som borde utredas närmare.
Framför allt ansåg utredningen emellertid att förberedelse och medverkan till brott enligt 10 kap. 9 § alkohollagen respektive 23 kap. brottsbalken först borde prövas. Man hänvisade till en tingsrättsdom där en butiksinnehavare dömdes till villkorlig dom för att han sålt jäst och socker i mycket stor omfattning till en kund. Tingsrätten ansåg att butiksinnehavaren i vart fall bort inse att varorna skulle användas vid brottslig verksamhet samt att han, även om han faktiskt insett det förhållandet ändock hade levererat dem. På samma sätt borde försäljningen av aktivt kol i vissa fall prövas. Detta gällde särskilt när kolet säljs tillsammans med böcker om hembränning, essenser, turbojäst, mejerikopplingar m.m. Enligt gruppens mening var det uppenbart att sådan försäljning har en klar koppling till hembränning.
Vad gäller den s.k. turbojästen konstaterade Svartspritsutredningen att den förutom vanlig torrjäst består av ett kvävegivande gödningsmedel, vars syfte är att påskynda jäsningsprocessen. Den används ofta vid framställning av mäsk. Statens Kriminaltekniska Laboratorium har vid tester funnit att det rör sig om en marginell skillnad i jäsningseffekt mellan turbojäst och vanlig jäst. Eftersom de ingående ämnena i jästen var för sig inte kan eller bör beläggas med restriktioner var det, enligt utredningen, knappast en framkomlig väg att försöka förhindra försäljning av turbojäst. Även här ansåg man att medverkansbestämmelserna borde kunna prövas på samma sätt som när det gällde försäljningen av socker och jäst ovan.
6.3.4. Alkopulver
I butiker som säljer essenser, snabbvinsatser och tillbehör för hemtillverkning av vin finns ofta även ”alkopulver” till försäljning. Genom relativt enkla medel kan man brygga sin egen ”alkoläsk” av denna produkt. Den färdigjästa drycken innehåller ca 5 volymprocent alkoholhalt. Liksom i fråga om alkoläsken anses ungdomar vara en särskild målgrupp för alkopulvret.
Alkopulver är en variant av snabbvinsatser. Alla tillverkningsingredienser är förpackade tillsammans i ett paket med en bruksanvisning. Med snabbvinsatser och alkopulver är det relativt billigt att framställa alkoholdrycker. Alkopulvret lanserades först på 1990-talet, men snabbvinsatserna har funnits sedan början av 1970-talet. Som en reaktion mot den populära snabbvinsförsäljningen infördes år 1977, efter förslag från APU, ett förbud mot användning av extrakt och koncentrat vid tillverkningen. Någon annan metod att förbjuda snabbvinsatser ansågs inte möjlig eftersom ingredienserna i förpackningarna var för sig var fullt lagliga. Snabbvinsfabrikanterna anpassade emellertid omgående sina produkter till förbudet och bytte ut koncentraten mot råsaft. Även Alkoholpolitiska kommissionen konstaterade i sitt huvudbetänkande SOU 1994:24 att det inte fanns möjligheter eller skäl att förändra den traditionella rätten att tillverka vin och öl i hemmen. Däremot vände man sig mot den aggressiva marknadsföringen av snabbvinsatserna i tidningsannonser från postorderföretag samt viss skyltning och exponering i butiker. Kommissionen föreslog att reglerna i den dåvarande alkoholreklamlagen skulle ändras i avsikt att förbjuda reklam för öl- och vinsatser. Någon sådan reglering har dock inte genomförts.
6.3.5. Överväganden och förslag
Den svenska alkoholpolitiken bygger bl.a. på begränsad tillgänglighet, åldersgränser och aktiv prispolitik. För att denna politik skall vara trovärdig är det givetvis viktigt att bekämpa förekomsten av hembränt, renad teknisk sprit och smuggel m.m. Det är då stötande att aktivt kol säljs lagligt i mer eller mindre uppenbart syfte att det skall användas vid olovlig sprittillverkning. Aktivt kol för privat bruk har inte så många andra användningsområden. De köksfläktar eller vattenreningsfilter som kunde fyllas på med aktivt kol i lös vikt tillverkas i huvudsak inte längre. I stället används s.k. pellets eller filterpapper eller annat material som innehåller aktivt kol. Detta gäller även för rening av akvarievatten. Att förtära större mängder av aktivt kol i lös vikt för
medicinskt bruk är svårt att tänka sig. För detta ändamål finns aktivt kol i tablettform som apoteksvara. Även om det finns ett antal personer som använder aktivt kol för privat bruk på ett fullt legalt sätt så skulle inköpen ytterst sällan behöva uppgå till några större mängder. Att för sådana ändamål köpa en hel säck, 25 kilo eller 50 liter, är i det närmaste otänkbart. Ändå tillåts privatpersoner att köpa flera säckar aktivt kol åt gången. Att sådan verksamhet kan fortgå är inte ägnat att öka respekten för lagstiftningen.
Genom åren är det många som har försökt att komma åt denna hantering. Problemet är att aktivt kol har ett mycket stort legalt användningsområde, framför allt industriell vatten- och luftrening, som omsätter över 100 000 ton per år. Att införa en tillståndsplikt — likt vad som föreslogs av APU och Alkoholhandelsutredningen — har tidigare ansetts alltför långtgående. Det skulle bl.a. innebära att en relativt omfattande byråkrati byggs upp, som skulle drabba den legala handeln. Ett tillståndssystem för handel med aktivt kol ter sig också tveksamt från EG-rättslig synpunkt.
Att återinföra förbudet är knappast heller en framkomlig väg, vilket bl.a. Svartspritsgruppen konstaterade. Det förekom exempelvis tidigare att säljarna gick fria om de hade försett förpackningarna med aktivt kol med en varningstext, där det framgick att kolet inte fick användas vid olovlig sprittillverkning. Den "privata" handeln med aktivt kol kunde därför fortsätta, och t.o.m. utvecklas, trots förbudet.
Svartspritsgruppen anvisade två andra vägar. Den ena var att införa en skyldighet att föra bok för dem som säljer aktivt kol. Bokföringsplikten skulle omfatta förteckning över till vem som försäljning har skett, hur mycket, när och hur ofta. Tillsynsmyndigheten kunde genom bokföringsplikten få en överblick över handeln med aktivt kol och därigenom kunna initiera åtal för förberedelse eller medverkan till olovlig sprittillverkning. (Svartspritsgruppen har inte närmare definierat vilken myndighet man avser.) Någon slags kontroll av bokföringsplikten måste emellertid göras för att inte bestämmelsen skall bli meningslös. Ett sådant system påminner starkt om tillståndsplikt, och skulle även drabba den legitima handeln. Med tanke på hur omfattande den totala handeln med aktivt kol i Sverige är skulle även skyldighet att föra bok leda till en relativt omfattande byråkrati, vars alkoholpolitiska effekt kan diskuteras.
Den andra väg som föreslagits av Svartspritsgruppen är att pröva ansvarsbestämmelsen i 10 kap. 9 § om förberedelse till olovlig sprittillverkning. Alkoholutredningen delar i och för sig uppfattningen att ansvar för förberedelse borde kunna komma i fråga vid innehav av stora mängder aktivt kol utan annat rimligt användningsområde. Uppenbarligen har emellertid polis och åklagare funnit svårigheter att
ingripa i sådana fall enbart med stöd av nu gällande bestämmelser. Enligt Alkoholutredningens mening finns därför skäl att mera direkt peka ut innehav av aktivt kol i en ny straffbestämmelse. Denna kan självfallet inte omfatta varje innehav av aktivt kol, utan kan bara gälla sådana fall då kolet uppenbart är avsett för olovlig tillverkning av sprit eller spritdrycker. För straffbarhet krävs alltså att ett sådant syfte visas föreligga. Detta kan framgå t.ex. genom att den misstänkte innehar såväl destillationsapparat som aktivt kol och olika ingredienser för sprittillverkning. Även mängden aktivt kol har betydelse, eftersom privatpersoner sällan har behov av annat än små kvantiteter.
Alkoholutredningen föreslår med hänvisning till det anförda att en ny bestämmelse införs varigenom innehav av aktivt kol i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker straffbeläggs som ett särskilt brott. Även innehav av aktivt kol i syfte att rena teknisk sprit eller alkoholhaltigt preparat kommer till följd av bestämmelsen i 1 kap. 7 c att omfattas. Bestämmelsen kan lämpligen läggas till i 10 kap. 1 a §, vari stadgas straff för bl.a. olovligt innehav av destillationsapparat. Påföljden bör vara densamma som vid innehav av destillationsapparat. Är brottet att anse som ringa döms inte till straff (10 kap. 8 §). Om den olagliga tillverkningen redan inletts tillämpas i stället bestämmelserna i 10 kap. 1 § (och eventuellt 10 kap. 3 §). Aktivt kol avsett för rening av olovligen tillverkad sprit skall förklaras förverkat enligt 11 kap. 2 § första stycket. För att detsamma skall gälla även vid tillämpning av den nya straffbestämmelsen bör ett tillägg göras i andra stycket av samma paragraf.
När det gäller försäljning av aktivt kol vill Alkoholutredningen framhålla att medverkansbestämmelserna i 23 kap. brottsbalken synes kunna bli tillämpliga om den som säljer kolet vet om eller inser att kolet skall användas för olovlig tillverkning av sprit eller alkoholdrycker. Privatpersoner har som ovan framgått i princip inte anledning att köpa större mängder aktivt kol. Sker dessutom samtidigt inköp av andra tillbehör eller ingredienser med anknytning till sprittillverkning står syftet tämligen klart.
I detta sammanhang aktualiseras dessutom frågan om möjligheterna att ingripa mot den ogenerade marknadsföring och försäljning av aktivt kol tillsammans med andra produkter, vilken knappast kan förknippas med annat än tillverkning av spritdrycker. I uppenbara sådana fall bör det, enligt Alkoholutredningens mening, vara möjligt att ingripa mot marknadsföringen av aktivt kol. Utredningen föreslår därför att en ny paragraf tas in i de särskilda bestämmelserna för marknadsföring i 4 kap. alkohollagen. Enligt den föreslagna nya bestämmelsen skall marknadsföring av aktivt kol och andra produkter inte få ske på ett sådant sätt att det kan förknippas med olovlig tillverkning av sprit eller
spritdryck. (Se vidare författningskommentaren, kapitel 8.) Bestämmelsen får övervakas i samma ordning som övriga marknadsföringsbestämmelser.
Vad gäller turbojäst och alkopulver synes det knappast möjligt att förbjuda dessa produkter eller reglera handeln. De ingående ämnena kan var för sig inte beläggas med restriktioner. Skulle någon person ertappas med att sälja stora mängder turbojäst i förening med aktivt kol synes dock ansvar för medverkan till olovlig sprittillverkning kunna komma i fråga. Försäljning av alkopulver och snabbvinsatser får emellertid mötas med annat än lagstiftningsåtgärder.
7. Konsekvensbeskrivningar
Utredningens förslag innebär inte några nya offentliga åtaganden. I de allra flesta fall handlar det om förtydliganden och preciseringar av gällande regler. Enligt utredningens mening ligger förslagen inom ramen för de uppgifter som åvilar berörda myndigheter.
Förslagen torde inte medföra några ökade kostnader för tillämpning av bestämmelserna. Utredningen erinrar också om att kommunerna kan finansiera arbetet med serveringstillstånd genom avgifter för tillståndsprövning och tillsyn.
När det gäller konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen erinras om att det är kommunerna som har ansvaret för beslut om serveringstillstånd och för tillsyn över servering och folkölsförsäljning. Utredningen föreslår ingen förändring härvidlag. Flera av utredningens förslag syftar till att stärka och underlätta kommunens tillsynsroll (se avsnitten 3.3.9, 4.1.5, 4.3.4, 4.5.5 och 5.6).
Alkohollagen innehåller redan idag bestämmelser som skall motverka brottslighet och främja brottsförebyggande verksamhet. Flera av utredningens förslag syftar till att genom förtydliganden och kompletteringar av gällande bestämmelser underlätta arbetet för bl.a. polis och åklagare. Definitionerna av sprit, mäsk och vin har setts över i syfte att underlätta den rättsliga prövningen av brott mot bestämmelserna (avsnitt 3.1). Utredningens förslag angående aktivt kol (avsnitt 6.3.5) syftar till att ge ökade möjligheter till ingripande innan olovlig tillverkning av sprit eller spritdrycker ännu inletts. Förbudet mot att överlämna alkoholdrycker till ungdomar föreslås omfatta även det fallet att någon bjuder för förtäring på stället, om det sker i mer än obetydlig omfattning (avsnitt 6.2.3); förslaget motiveras av svårigheter som mött då ett sådant fall förts till åtal. Utredningen föreslår vidare att kunskapskravet för att få serveringstillstånd skall omfatta även kunskaper i bokföring, redovisning och skattelagstiftning (avsnitt 4.4.7). Innehavare av serveringstillstånd föreslås med vissa undantag bli skyldiga att registrera all försäljning i kassaregister och erbjuda kunden kvitto (avsnitt 3.8.3). Olovligt innehav av spritdrycker, vin och starköl i uppenbart syfte att olovligen sälja dem föreslås utvidgas till att även omfatta öl (kap. 5), vilket avses underlätta ingripande mot olovlig försäljning av öl och även möjliggöra beslag. Utredningen föreslår
dessutom i samma syfte en snävare avgränsning av vilka butiker som skall få sälja öl.
Flera av utredningens förslag underlättar företagsamhet och användning av ny teknik. Skyldigheten för restaurangföretag att lämna statistiska uppgifter om försäljningen (den s.k. restaurangrapporten) förenklas och skall bara lämnas en gång om året i stället för två (avsnitt 3.4.5). Kravet på restaurangkök av viss standard tas bort och ersätts med ett förhöjt krav på matutbudet (avsnitt 4.2.5). Detta möjliggör nya tekniska lösningar i branschen. Vidare föreslås att all personal inte längre skall behöva vara anställd av tillståndshavaren (avsnitt 4.5.5), vilket bl.a. gör det möjligt att anlita tillfällig personal från s.k. personalpooler. Krav på egentillsyn införs vid detaljhandel med och servering av öl (kap. 5). Detta får dock ses som en precisering av skyldigheter som redan åvilar de berörda näringsidkarna. Detsamma kan i viss mån sägas om det ovannämnda förslaget om obligatorisk registrering av all försäljning i kassaregister, vilket dock kan medföra något ökade krav för en del mindre serveringsrörelser. Förslaget motiveras dock av dess betydelse för att motverka ekonomisk brottslighet.
Utredningens förslag angående register (avsnitt 3.3) är ägnat att stärka skyddet för den personliga integriteten genom att den omfattande centrala registreringen av personuppgifter begränsas och inte längre skall omfatta känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om brottmålsdomar. Härigenom minskar risken att sådana uppgifter återges felaktigt eller sprids till fler än nödvändigt. För att tillståndsmyndigheterna, dvs. kommunerna, ändå skall kunna fullgöra sin skyldighet att fortlöpande göra en vandelsprövning föreslås att dessa ges rätt att få relevanta uppgifter direkt från polisens belastnings- och misstankeregister.
8. Författningskommentar
Författningskommentarerna i detta betänkande avser Alkoholutredningens förslag till ändringar såvitt avser bestämmelser om försäljning m.m. av alkoholdrycker. De ändringsförslag som föranleds av utredningens uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
8.1. Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738)
1 kap. Inledande bestämmelser
1 §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
2 §
Begreppet sprit förtydligas genom att vätskor som innehåller alkohol som uppkommit enbart genom jäsning inte skall anses som sprit. S.k. mäsk omfattas alltså inte av spritdefinitionen, även om alkoholhalten överstiger 2,25 volymprocent. I tredje stycket definieras mäsk. Denna definition har främst betydelse för tillämpning av straff- och förverkandebestämmelserna i 10 och 11 kap. Definitionen skiljer sig från den tidigare främst genom att den — liksom inte heller alkohollagen i övrigt — inte omfattar vätskor med mindre än 2,25 volymprocent alkohol. Med jäst vätska förstås såväl vätska som fortfarande befinner sig under jäsning som färdigjäst vätska. Vin, fruktvin, starköl och öl, vilka definieras i 5–6 §§, omfattas inte. Se även allmänna överväganden i avsnitt 3.1.
Andra stycket kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
3 §
Definitionen av alkoholdryck har kompletterats. Någon saklig ändring är inte avsedd.
4 §
I definitionen för vad som är en spritdryck tydliggörs att begreppet även innefattar blandningar av spritdryck och annan dryck, t.ex. drinkar av olika slag, dock med undantag för s.k. förskurna viner i 5 och 5 a §.
5 §
Begreppet vin förbehålls produkter som är framställda genom jäsning av druvor eller druvmust. Detta överensstämmer bättre med den allmänna uppfattningen om vad som är vin och är också en anpassning till EG:s direktiv på området. Även vin med tillsats av sprit eller spritdryck upp till 22 volymprocent alkohol räknas som vin. Dessa s.k. förskurna viner brukar också benämnas starkviner, t.ex. portvin och sherry.
5 a §
En ny definition införs i alkohollagen för att definiera alkoholdrycker som har framställts genom jäsning av annat än druvor eller druvmust. Enligt EG:s direktiv 92/83/EEG benämns dessa drycker ”övriga ickemousserande jästa drycker”. För svenska förhållanden passar benämningen fruktvin bättre. Detta omfattar produkter som är framställda genom jäsning av bär, frukt växtdelar eller andra naturliga ämnen eller substanser, t.ex. äpplen, nypon, maskrosor etc. S.k. mjöd, som framställs genom jäsning av bl.a. honung räknas också hit. Även i denna kategori kan finnas förskurna viner. Ett exempel är vermout, som förutom vindruvor även innehåller andra växtdelar och smakämnen.
I tredje stycket anges att, om inget annat sägs, alkohollagens bestämmelser om vin även omfattar fruktvin. T.ex. får en restaurang med serveringstillstånd för vin även servera fruktvin.
7 a och 7 b §§ Förslagen kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
7 c §
Förslagen i första och tredje styckena kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
I andra stycket har införts en bestämmelse om att blandning av spritdryck för förtäring på stället inte anses som tillverkning av sprit eller spritdryck. Med detta avses t.ex. blandning av drinkar i hemmet
eller i en bardisk på en restaurang. Däremot är industriell framställning av färdigblandade alkoholdrycker, t.ex. Gin & Tonic på burk, jämställt med spritdryckstillverkning.
2 kap. Tillverkning m.m. Ändringsförslag kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
2 a kap. Handel med teknisk sprit och med alkoholhaltiga preparat Förslagen kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
3 kap. Allmänna bestämmelser för försäljning av alkoholdrycker
9 §
Gällande undantag i andra stycket, när någon bjuder av alkoholdrycker för förtäring på stället, har fört med sig att det ansetts tillåtet att bjuda ungdomar på stora mängder alkohol. Undantaget har därför omformulerats så att förbudet mot att lämna alkoholdrycker till underåriga även skall omfatta fall då någon bjuder på alkoholdryck, om detta sker i mer än obetydlig omfattning. Avsikten är att förbudet inte skall träffa sådant bjudande som avser endast en obetydlig kvantitet eller som sker under föräldrarnas överinseende och ansvar i samband med t.ex. en familjehögtid. Däremot blir det olagligt att låta ungdomar delta i spritfester och liknande. Med förtäring på stället avses att förtäringen sker i omedelbar anslutning till bjudandet av drycken. Att ”bjuda på” alkoholdryck som medtages för senare förtäring är generellt förbjudet och omfattas inte av undantaget. Överträdelse av bestämmelserna i 3 kap. 9 § är straffbelagd i 10 kap. 6 § och kan i grova fall medföra fängelse i upp till fyra år. Även överträdelser som består i att bjuda ungdomar på alkohol bör kunna bedömas som grovt brott, t.ex. om någon medvetet inriktar sig på att locka ungdomar att dricka sig berusade (jfr 10 kap. 3 §). Se även allmänna överväganden i avsnitt 6.2.
4 kap. Partihandel m.m.
1 §
Paragrafen har försetts med ett nytt tredje stycke om att innehavare av serveringstillstånd får rätt att sälja tillbaka varor som omfattas av serveringstillståndet till partihandlare. (Även Systembolaget, se författningskommentar till 5 kap. 1 § tredje stycket, har getts mot-
svarande rätt.) Det är alltså endast fråga om försäljning till någon som har rätt att handla med varorna. Försäljning får inte ske till konsument.
4 §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
5 §
Rätten för tillverkare och partihandlare att sälja spritdrycker, vin och starköl till innehavare av tillstånd för tillfällig servering i slutet sällskap tas bort. Innehavare av sådana tillstånd blir därigenom hänvisade till Systembolaget för inköp av spritdrycker, vin och starköl.
6 §
Andra stycket har kompletterats i syfte att ge möjlighet för kronofogdemyndighet att sälja utmätta alkoholdrycker till någon som är berättigad att bedriva partihandel eller till Systembolaget.
11 a §
En ny bestämmelse införs om att försäljning och marknadsföring av aktivt kol inte får ske på ett sådant sätt att det kan förknippas med olovlig sprit- eller spritdryckstillverkning. Se även allmänna överväganden i avsnitt 6.3.
12 §
Följdändringar har gjorts med anledning av den nya bestämmelsen i 11 a §, vilket innebär att regeln om försäljning och marknadsföring av aktivt kol får övervakas i samma ordning som övriga marknadsföringsbestämmelser.
5 kap. Detaljhandel
1 §
Genom ett tillägg i tredje stycket ges Systembolaget rätt till returförsäljning av enstaka partier och produkter till någon som har rätt att bedriva partihandel med sådana varor. Se även allmänna överväganden i avsnitt 3.2.2.
3 §
I första stycket har införts möjlighet till en ny försäljningsform för Systembolaget. För annan persons räkning får Systembolaget bedriva försäljning av spritdrycker, vin och starköl genom auktion. I ett nytt andra stycke ges möjlighet för bolaget att bedriva provning av
alkoholdrycker för allmänheten. Avtalet mellan staten och Systembolaget förutsätts kompletteras med närmare riktlinjer för dessa nya verksamheter. Se även allmänna överväganden i avsnitten 3.2.1 respektive 4.7.
6 §
I första stycket skärps matvarukravet för rätt att bedriva detaljhandel med öl på så sätt att godkännandet angående livsmedelslokalen skall gälla för stadigvarande hantering av egentliga matvaror. Vidare stadgas att sådana matvaror skall säljas i betydande omfattning. Med dessa tillägg gör man skillnad mellan matvaror och det s.k. kiosksortimentet, bestående av konfektyrer, snacks, glass, läsk, etc. Kravet att egentliga matvaror skall säljas i betydande omfattning avses gallra bort de detaljister som inte faktiskt bedriver verklig matvaruförsäljning.
I ett nytt andra stycke införs en skyldighet för den som bedriver detaljhandel med öl att utöva särskild tillsyn över försäljningen. För denna egentillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Dessa program kan t.ex. innehålla regler för hur personalen skall få information om alkohollagens bestämmelser samt vilka rutiner som skall tillämpas vid försäljning av öl. Kontroll av egentillsynsprogrammen kan samordnas med den kommunala livsmedelstillsynen, men även utföras inom annan kommunal verksamhet. Se även allmänna överväganden i kapitel 5.
6 kap. Servering
1 §
Bestämmelserna för servering av öl har flyttats till 1 a §. I ett nytt andra stycke görs undantag från kravet på serveringstillstånd för enstaka helt privata arrangemang, där serveringen av spritdrycker, vin eller starköl bedrivs till självkostnadspris. I detta sammanhang avses med självkostnadspris att deltagarna inte betalar mer för dryckerna än inköpspriset för dessa. Något kommersiellt utbyte av alkoholserveringen får inte finnas. Av kravet på privat regi följer att serveringen skall anordnas av fysiska personer. Serveringen skall även ske till i förväg bestämda deltagare. Se även allmänna överväganden i avsnitt 4.3.4.
1 a §
Bestämmelserna för servering av öl placeras i en egen paragraf. Det tidigare undantaget för den som yrkesmässigt hanterar livsmedel enligt 23 § livsmedelslagen avskaffas. Detta betyder att exempelvis ambulerande korv- och glassförsäljare inte längre har rätt att servera öl. I övrigt är förutsättningarna oförändrade. Enligt andra stycket får
servering av öl dessutom ske på samma villkor som anges i 1 § andra stycket, dvs. privata arrangemang med servering till självkostnadspris, och av den som har meddelats serveringstillstånd. I tredje stycket införs skyldighet för den som bedriver servering av öl att, på motsvarande sätt som anges i 5 kap 6 § andra stycket, utöva särskild tillsyn över serveringen. Även för denna egentillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Se vidare kommentaren till nämnda paragraf ovan samt allmänna överväganden i kapitel 5.
3 §
Kravet i fjärde stycket på att personal måste vara anställd av tillståndshavaren har tagits bort. Detta betyder att även restauranger får möjlighet att hyra in t.ex. köks- och serveringspersonal från personalpooler. Det blir också möjligt att ta emot t.ex. ”gästspel” av kockar och bartendrar från andra restauranger. Den nya möjligheten att kunna hyra in olika personalkategorier medför ingen ändring av tillståndshavarens ansvar för ordning och nykterhet. Det är fortfarande tillståndshavaren som skall se till att alkohollagens regler följs och eventuella missförhållanden kan liksom tidigare leda till återkallelse av serveringstillståndet.
Regeln om anställd personal har ersatts med en möjlighet för kommunen att under en tid av längst sex månader ålägga tillståndshavaren att anmäla all personal till tillståndsmyndigheten. Åläggandet kan användas i fall då misstankar föreligger om t.ex. anlitande av ”svart arbetskraft”, eller som ett led i kommunens löpande tillsyn över restaurangerna. Se även allmänna överväganden i avsnitt 4.5.5.
4 §
Bestämmelsen om serveringstider för öl utmönstras m.h.t. att ölservering inte är tillståndspliktig. Eventuella olägenheter som uppkommer med servering av öl vid olämpliga tider kan mötas med förbud enligt 7 kap. 21 §.
I första stycket stadgas att tillståndsmyndigheten, med de begränsningar som anges i andra stycket, beslutar om tider för när servering av spritdrycker, vin och starköl får påbörjas och när den skall avslutas. Någon s.k. normaltid finns inte utan tillståndsmyndigheten skall i varje enskilt fall pröva vilken tid som är lämplig. Vid beslut om serveringstid skall särskilt beaktas risken för alkoholpolitiska olägenheter. Härvid bör polismyndighetens och miljöförvaltningens yttranden ges stor tyngd. Den tidigare begränsningen av den s.k. stängningstiden till 30 minuter har tagits bort och ersatts med att tillståndsmyndigheten skall besluta även om när ett serveringsställe senast måste vara utrymt. Tillståndsmyndigheten kan t.ex. avpassa stängningstiden så att restau-
rangen kan låta gästerna i lugn och ro avsluta sin förtäring. Något hinder att under den tiden servera lättdrycker eller öl föreligger inte.
Enligt andra stycket får servering av spritdrycker, vin och starköl till allmänheten inte påbörjas tidigare än klockan 11.00 och inte pågå längre än till klockan 03.00. Servering i slutna sällskap omfattas alltså inte av denna särskilda tidsbegränsning. Se även allmänna överväganden i avsnitt 4.1.5.
5 §
En bestämmelse har införts om att innehavare av tillstånd för tillfällig servering i slutet sällskap endast får inhandla spritdrycker, vin och starköl som omfattas av tillståndet på Systembolaget. Se även kommentaren till 4 kap. 5 § ovan samt allmänna överväganden i avsnitt 4.3.4.
7 kap. Serveringstillstånd m.m. 1–4 §§ Förslagen kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
5 §
I första stycket klargörs att ”tillstånd för servering året runt eller årligen under viss tidsperiod” benämns ”stadigvarande tillstånd”. I ett nytt tredje stycke anges att tillstånd för servering till allmänheten under en enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle endast får ges till innehavare av stadigvarande tillstånd av motsvarande slag. Se även allmänna överväganden i avsnitt 4.3.4. I övrigt har endast gjorts redaktionella ändringar.
7 §
Med tillägget om krav på kunskaper i första stycket avses att klargöra att lämpligheten, förutom god vandel och kunskaper i alkohollagstiftningen, även skall innefatta krav på erforderliga kunskaper i bokföring, redovisning och skattelagstiftning. Detta kommer dock endast att gälla vid beviljande av nya tillstånd och vid prövning av nya företrädare för en rörelse med serveringstillstånd. Se även allmänna överväganden i avsnitt 4.4.7.
8 §
Kravet i första stycket på ett kök för allsidig matlagning har ersatts med att lokalen skall vara godkänd som livsmedelslokal och att serveringsstället skall tillhandahålla ett brett utbud av lagad mat. Det tidigare
kravet på ”kök för allsidig matlagning” har ansetts på ett omotiverat sätt försvåra användning av nya tekniker. En hög utrustningsnivå i köket utgör inte i sig någon garanti för att serveringsstället lägger ned möda på matserveringen, vilket är det centrala i bestämmelsen. Till kraven på lokalen har därför lagts ett krav som tar sikte på just matserveringen. Enligt den nu gällande regeln skall serveringsstället tillhandahålla ”lagad mat”. Detta har skärpts så att det nu krävs att serveringsstället tillhandahåller ”ett brett utbud av lagad mat”. Härmed avses ett varierat utbud av förrätter, huvudrätter och efterrätter som bygger på olika slag av ingredienser och bereds på olika sätt. En restaurang som endast tillhandahåller t.ex. olika varianter av hamburgare kan inte anses uppfylla kravet på ett brett matutbud. Liksom tidigare är det inte meningen att serveringstillstånd skall ges till gatukök och liknande miljöer. Se även allmänna överväganden i avsnitt 4.2.5.
10 §
Som tidigare gäller att servering av spritdrycker, vin och starköl endast får bedrivas i viss lokal eller annat avgränsat utrymme (serveringslokal). Om två eller flera tillståndshavare delar på samma serveringslokal svarar varje tillståndshavare för tillsyn över alkoholserveringen i hela lokalen under den tid han själv bedriver servering. Uppkommer olägenheter vid serveringen kan serveringstillståndet ifrågasättas för samtliga tillståndshavare som bedrev servering vid dessa tillfällen. Se även kommentaren till 19 § nedan samt allmänna överväganden i avsnitt 4.6.2.
18 §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
19 §
Ett nytt andra stycke har införts om att återkallelse av serveringstillstånd kan ske för samtliga tillståndshavare som delar på en serveringslokal om det inte endast tillfälligt uppkommer olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Se även kommentaren till 10 § ovan samt allmänna överväganden i avsnitt 4.6.2.
20 §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
21 §
Möjligheten att meddela förbud mot fortsatt detaljhandel med eller servering av öl kan, vid upprepad eller allvarlig försummelse, utökas till en tid av tolv månader. Tiden är fast. I normalfallet skall försäljningsförbud meddelas för sex månader. Se även allmänna överväganden i kapitel 5.
8 kap. Tillsyn m.m.
1 a §
I första stycket anges att hänvisningen till de särskilda reglerna i marknadsföringslagen även gäller försäljning och marknadsföring av aktivt kol enligt 4 kap. 11 a §. Se även allmänna överväganden i avsnitt 6.3.
Förslaget i andra stycket kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
2 §
Tillägget i första stycket föranleds av att motsvarande bestämmelse i 12 kap. upphävs. I fjärde stycket klargörs att polismyndigheten, förutom den skyldighet som myndigheten ålagts i andra stycket att självmant underrätta andra tillsynsmyndigheter om förhållanden som är av betydelse för dessa myndigheters tillsyn, också skall lämna uppgifter på begäran av tillståndsmyndigheten. Det kan härvid röra sig såväl om polisens iakttagelser angående t.ex. missbruk eller oegentligheter av olika slag som om personuppgifter från belastnings- och misstankeregister i den mån detta medges i registerförfattning. (Följdändringar förutsätts i de förordningar som reglerar registren.) Se även allmänna överväganden i avsnitt 3.3.
Förslaget i fjärde stycket kommenteras även i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
2 a §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
4 §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
5 §
Ändringen i första stycket kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
I ett nytt andra stycke stadgas att innehavare av serveringstillstånd skall vara skyldiga att registrera all försäljning i ett kassaregister samt erbjuda kunden kvitto. Med all försäljning avses försäljning av mat och dryck samt ersättning för andra varor och tjänster som tillhandahålls av tillståndshavaren. Undantagna från dessa krav är innehavare av tillstånd för tillfällig servering i slutet sällskap. Tillståndsmyndigheten kan även medge undantag för vissa typer av stadigvarande slutna sällskap, såsom ideella föreningar och liknande.
I ett nytt tredje stycke anges att närmare bestämmelser om kassaregistrets konstruktion m.m. får meddelas i form av myndighetsföreskrift. Se även allmänna överväganden i avsnitt 3.8.
9 kap. Överklagande
2 §
Förslaget kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
10 kap. Ansvar m.m.
1 a §
I paragrafen har tillagts en straffbestämmelse rörande innehav av aktivt kol i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker. Bestämmelsen omfattar alltså endast innehav av aktivt kol som har ett sådant syfte. Detta kan framgå t.ex. genom samtidigt innehav av destillationsapparat eller andra tillbehör för sprittillverkning. Även mängden aktivt kol har betydelse, eftersom privatpersoner i princip inte har användning för större kvantiteter aktivt kol. Har den olovliga sprittillverkningen redan inletts blir i stället 10 kap. 1 § tillämplig. Se även allmänna överväganden i avsnitt 6.3.
Paragrafens hänvisning till 2 kap. 1 a § första stycket kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
2 och 2 a §§ Förslagen kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
3 §
Vid bedömningen av om bl.a. olovlig försäljning av sprit eller alkoholdrycker är att anse som grovt brott skall särskilt beaktas om brottet varit inriktat mot ungdomar. Detta var i och för sig möjligt redan tidigare, men med det direkta tillägget i lagtexten markeras inriktning mot ungdomar som en sådan omständighet som särskilt bör beaktas vid bedömningen av brottets svårighetsgrad. Detta understryker
ett av alkohollagstiftningens viktigaste syften, nämligen skyddet för ungdomen. Se även allmänna överväganden i avsnitt 6.1.
5 §
Olovligt innehav av alkoholdrycker utvidgas från att omfatta endast spritdrycker, vin och starköl till att även gälla öl. Därmed finns möjlighet för polismyndigheten att beslagta öl, som innehas i uppenbart syfte att olovligen försäljas. Förutsättning är, liksom för de starkare alkoholdryckerna, att det kan styrkas att ölet innehas i uppenbart syfte att olovligen säljas. Se även allmänna överväganden i kapitel 5.
6 §
En ändring har gjorts för att klargöra bestämmelsens tillämpning i de fall som avses i 3 kap. 9 § andra stycket.
7 a, 7 b, 8, 9 och 10 Förslagen kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
11 kap. Förverkande
2 §
I andra stycket har gjorts ett tillägg rörande aktivt kol. Detta är en följd av den nya straffbestämmelsen i 10 kap. 1 a §.
12 kap. Register
2 §
I och med avskaffandet av tillverknings- och partihandelstillstånden och den förestående förändringen av den centrala alkoholmyndigheten behövs inte längre centrala registeruppgifter för tillståndsprövning och tillsyn. I paragrafen anges att det centrala registret i fortsättningen skall användas för uppföljning och utvärdering samt för framställning av statistik. Därigenom kan man följa såväl serveringstillståndens utbredning som restaurangkonsumtionens utveckling samt hur import- och exporthandeln med spritdrycker, vin och starköl utvecklas. Se även allmänna överväganden i avsnitt 3.3.
3 §
I paragrafen anges vilka uppgifter som får registreras. Uppgifter om ansökningar och den som har haft tillstånd m.m. utmönstras m.h.t. registrets nya användningsområde. (Se kommentaren ovan.)
4 §
Denna paragraf motsvarar den tidigare 7 §.
4, 5, 6, 8, 9, 10 §§ Dessa paragrafer upphör m.a.a. att det centrala registrets användningsområde skall begränsas till uppföljning, utvärdering och statistik.
5 §
Denna paragraf motsvarar den tidigare 8 a §.
6 §
I paragrafen klargörs att kommunen får registrera personuppgifter som behövs för tillståndsprövning och tillsyn enligt alkohollagen, och att för sådan behandling gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Punkt 1
Lagen avses träda i kraft den 1 juli 2001. Den nya regeln om kassaregister m.m. kan dock inte träda i kraft omedelbart. Närmare föreskrifter behöver dessförinnan utfärdas av Stabsmyndigheten. Vidare är vissa innehavare av serveringstillstånd i behov av anpassningstid. En övergångstid på två år har bedömts som lämpligt avvägd.
Punkt 2 Den nya bestämmelsen om absoluta tider för alkoholserveringens början och slut i 6 kap. 4 § innebär att de få serveringsställen som har beviljats serveringstider före klockan 11.00 eller efter klockan 03.00 till allmänheten skall anses ha erhållit tillstånd till servering tidigast från klockan 11.00 och senast till klockan 03.00. Med den tid det tar innan lagändringen kan träda i kraft synes detta inte medföra alltför stora svårigheter.
Punkt 3 Efter ikraftträdandet av den nya lagen kommer inte längre belastningsuppgifter m.m. att tillföras det centrala register som f.n. finns hos Alkoholinspektionen. En registerhållning av mera begränsad omfattning avses ske hos Stabsmyndigheten. Det befintliga registret hos Alkoholinspektionen bör dock behållas för forskningsändamål m.m. och tas över av Stabsmyndigheten. Härvid bör tidigare meddelade föreskrifter om bl.a. gallring fortsätta att gälla.
Punkt 4 Kommenteras i betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60).
Särskilda yttranden
Experten Gigi Isacsson:
Alkoholutredningen har haft i uppdrag att undersöka tillämpningen av vissa bestämmelser om alkoholdrycker och vid behov föreslå ändringar eller förtydliganden. De förslag som utredningen nu lägger fram innebär enligt uppdraget inte något ifrågasättande av grunderna för den nuvarande lagstiftningen. Detta medför också att utredningen i sina förslag utgår från den sedan tidigare beslutade svenska alkoholpolitiken.
Skyddet för ungdomen är en av de bärande tankarna i denna alkoholpolitik. Utredningen har därför förstärkt restriktionerna vad gäller försäljningen av folköl men har inte gett ansvarig myndighet, det vill säga kommunen, möjligheter att ta ut en avgift för tillsynen av detaljhandeln med öl. Jag kan inte ställa mig bakom de slutsatser som utredningen kommit fram till i denna del och utvecklar närmare mina synpunkter nedan.
Jag motsätter mig vidare utredningens förslag att reglerna för serveringstider förändras så att en definitiv sluttid enligt förslaget fastställes till klockan 03.00. Den nuvarande bestämmelsen innebär att klockan 01.00 är en ”normaltid” med möjlighet för kommunen att i förekommande fall besluta om annan sluttid. Denna bestämmelse bör enligt min uppfattning kvarstå oförändrad. Jag återkommer även till denna fråga i mitt yttrande.
Folkölstillsynen
Folkölskonsumtionen hos vuxna personer uppfattas i allmänhet inte som ett problem. Hos ungdomar däremot kan man befara att folkölet både har skadeverkningar i sig och blir en inkörsport till starkare drycker. I åldersgruppen 15-16 år är exempelvis folkölet den vanligaste alkoholdrycken, vilket konstateras i utredningen. Med kännedom om de skador som konsumtionen av folköl förorsakar inom ungdomsgruppen har det varit viktigt att begränsa tillgången. Alkohollagen innehåller därför en rad bestämmelser som reglerar försäljningen av folköl. Den
18-årsgräns som gäller både inom detaljhandeln och vid servering av folköl är av stor alkoholpolitisk betydelse. Samtidigt visar erfarenheten från de senaste åren att ålderskontrollen inom detaljhandeln inte har fungerat.
Alkoholutredningens skrivningar om folkölet visar att man ser mycket allvarligt på att unga människor utan större svårigheter kan få tag på alkohol bland annat på grund av att 18-årsgränsen inte upprätthålles. Man redovisar också ingående de svårigheter som tillsynen på det här området innebär. Utredningens ambition har alltså varit att finna olika vägar för att förhindra missbruk av folköl inom ungdomsgruppen. Bland annat förstärks kravet på att detaljhandel med öl endast kan ske i butiker där man också ”i betydande omfattning” försäljer matvaror. Butiker med folkölsförsäljning skall även utarbeta särskilda egentillsynsprogram.
Jag kan konstatera att jag helt och hållet delar utredningens syn på folkölets alkoholpolitiska betydelse. Jag tror också att de förslag som utredningen lägger fram kan ha en positiv betydelse vad gäller ungdomskonsumtionen. Men jag är mycket kritisk till att utredningen inte ansett det nödvändigt att ge tillsynsmyndigheten, det vill säga kommunen, möjligheter att ta ut en avgift för tillsynen av försäljningen av folköl.
Vad gäller andra alkoholpolitiska åtgärder, tillståndsgivning för och tillsyn av servering av starköl, vin och sprit, har kommunerna getts denna möjlighet. Allt mer av den kommunala tillsynen är för övrigt numera avgiftsfinansierad. I föreliggande utredning förstärks som nämnts kraven för detaljhandel med folköl, utan att kommunerna får avgiftsfinansiera exempelvis kontrollen av de föreslagna egentillsynsprogrammen. Om utredningen menar allvar med sina förslag rörande förstärkta restriktioner måste dessa självklart understödjas med praktiska förutsättningar för tillsynsmyndighetens arbete.
Serveringstider
Alkoholutredningen föreslår en lagändring innebärande att klockan 03.00 skall vara definitiv sluttid för servering av alkoholdrycker till allmänheten. För närvarande innebär Alkohollagens regler att servering av alkoholdrycker normalt får fortgå fram till 01.00 men att tillståndsmyndigheten, det vill säga kommunen, har möjlighet att avvika från de rekommenderade tiderna.
Jag anser att kommunerna även fortsättningsvis skall bestämma vilka sluttider för alkoholservering som skall gälla och motsätter mig därför den föreslagna lagändringen. Jag instämmer i att de bestämmel-
ser som reglerar servering av alkoholdrycker har stor betydelse från ett samlat alkoholpolitiskt perspektiv och att detta i hög grad gäller även för vilka sluttider för alkoholservering som gäller.
Ansvaret för tillståndsgivning för servering av alkoholdrycker övergick 1995 till kommunerna. Detta var en förändring som tillstyrktes av majoriteten av remissinstanserna. En av anledningarna var att kommunerna på grundval av lokal kännedom bäst kunde bedöma om de alkoholpolitiska förutsättningarna var sådana att en restaurang kunde erhålla tillstånd och vilka serveringstider som i så fall var aktuella. I några fall har möjligheten att utsträcka serveringstiden lett till serveringstillstånd fram till klockan 05.00. Det är dock endast en handfull restauranger som har visat intresse för så sena serveringstider.
Det har funnits en oro för att alltför sena serveringstider skulle leda till ökat krogrelaterat våld, sämre boendemiljö för grannar och andra olägenheter. Sådana direkta effekter av sena öppettider har dock inte kunnat verifieras av utredningen. Erfarenheten visar dessutom att det endast är en minoritet av restaurangerna som önskar få 05.00-tillstånd. Många restauranger ligger i bostadsområden där miljöskäl gör att tillstånd inte kommer i fråga. Andra restauranger vänder sig inte till den kundkrets som är intresserad av sena serveringstider. De säkerhetsanordningar som de kommuner ställt krav på som beviljat sena serveringstider, exempelvis ett angivet antal ordningsvakter, innebär att öppethållandet blir relativt kostsamt för restaurangen vilket också varit en hämmande faktor för sena serveringstider.
Ingenting talar enligt min uppfattning för att de alkoholpolitiska olägenheterna generellt sett ökar med sena serveringstider. Däremot är det principiellt lika viktigt idag som när tillståndsgivningen kommunaliserades att lokala bedömningar får ligga till grund för beviljandet av serveringstillstånd. En sammanvägning av den lokala polismyndighetens uppfattning rörande ordning och säkerhet, kommunens kännedom om eventuella miljömässiga hinder samt överväganden utifrån lokala alkoholpolitiska program borgar för en ändamålsenlig hantering av serveringstillstånden även vad gäller sluttider för servering av alkoholdrycker.
Experten Hans Agnéus ansluter sig till Gigi Isacssons särskilda yttrande avseende kommunernas möjlighet att ta ut avgift för folkölstillsynen.
Experten Allan Nyrén:
Jag delar inte utredningens uppfattning i följande avseenden.
Serveringstider
Antalet restauranger med tillstånd efter 03.00 är få – färre än 30 i hela landet. De fick sina 5-tillstånd bland annat efter det att svartklubbar etablerats och blivit socialt accepterade i breda kretsar i våra storstäder. Dessa har efter införandet av 5-tillståndet nästan helt försvunnit. Alkoholkonsumtionen har således flyttat in på restaurangerna och har därmed blivit övervakad och kontrollerad.
Rapporter från polisen tillmäts stor betydelse och särskilt resonemanget beträffande ”krog- och nöjesrelaterad brottslighet”. Men polisens resonemang är inte övertygande. I katalogen över brott som antas relaterade till restauranger tas t.ex. upp misshandelsbrott mot personer över 14 år och utan platsangivelse, rån mot privatperson med eller utan skjutvapen. Detta betyder att alla rån och brott mot unga personer i city, enligt polisens mening, är restaurangrelaterade. Så är naturligtvis inte fallet. Att polisens resonemang inte är särskilt genomtänkt och analyserande framgår bl.a. av vad som sägs i avsnitt 3.11.1 under rubriken Polisrapporter, där polisen konstaterar ”man kan med skäl göra gällande att det finns ett klart samband mellan restauranger och den typ av brottslighet som brukar kallas krog- och nöjesrelaterade brott”. Konstigt vore väl annars. Ett kanske kommande klassiskt exempel på cirkelresonemang.
Under de fem år som kan överblickas har inflyttningen till Stockholm varit stark. Över 100.000 fler människor bor i området i början jämfört med slutet av perioden. Detta bör rimligtvis påverkat brottsutvecklingen men nämns inte. Även rapporterna från sjukvården väcker frågor. Att åldern på våldsoffer är 15–23 år tyder på att det är andra faktorer än restauranger som driver utvecklingen.
Nuvarande lagstiftning uppställer en rad restriktioner för sent öppethållande och dessa prövas av kommunerna. Övervakningen från polisens och kommunernas sida är intensiv. Möjligheterna att ingripa mot missförhållanden är goda.
För alkoholpolitiska utgångspunkter bör strävan vara att så mycket som möjligt av samhällets alkoholkonsumtion skall vara övervakad och kontrollerad. 5-öppna restauranger bidrar till att dessa ambitioner kan förverkligas. Beslutsrätten ligger på lokal nivå, nära de människor som berörs. Erfarenheterna från tiden före 5-tillstånden och vad som framkommit under de sju år som gått sedan de första tillstånden infördes
tillsammans med svårigheten att överblicka konsekvenserna av en senaste sluttid enligt utredningens förslag, talar enligt min mening för att de nuvarande reglerna skall behållas.
Serveringstillstånd efter konkurs
Ett restaurangföretag som går i konkurs, kan med den nuvarande ordningen antingen fortsätta sin tidigare verksamhet eller genom olika arrangemang från konkursförvaltarnas sida, driva en annan verksamhet. Skälet härtill är att man vill få in så mycket pengar som möjligt till konkursborgenärerna. Detta är i och för sig ett vällovligt syfte. Konkurs är en följd av att väsentliga förutsättningar för att driva verksamheten saknas. Om ett företag går i konkurs kan det innebära att ett annat konkurrerande företag får bättre förutsättningar. Men genom att konkursföretaget får en förmånligt snabb behandling av tillståndsärendet, uppstår olika behandling av företag. Det blir särskilt tydligt om en nyetablering sker samtidigt som ett närliggande konkurrerande företag går i konkurs. Det nyöppnade företaget genomgår en ordentlig, tidskrävande prövning. Medan konkursföretaget har ”en gräddfil”. Detta är inte rimligt.
Farhågor har framförts om att ett slopande av förturen skulle påverka restaurangnäringens finansieringsmöjligheter. Det finns inget material som stödjer ett sådant påstående. Vidare förtjänar att påpekas att det som en konkurs oftast leder till, nämligen en företagsrekonstruktion, kan genomföras t.ex. med tillämpning av ackordslagstiftningen.
Jag anser därför att den nuvarande specialregeln för konkursbon bör slopas.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 1998:19
Socialdepartementet
Översyn av vissa bestämmelser i alkohollagen samt av bestämmelserna om försäljning av teknisk sprit m.m.
_____________________________________________________
Beslut vid regeringssammanträde den 12 mars 1998.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) samt i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. och att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. I uppdraget ingår att kartlägga hur lagstiftningen på de områden som omfattas av utredningsuppdraget tillämpas och huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtydliganden eller tillägg behövs på särskilda punkter.
Bakgrund
I samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 trädde en omfattande lagreform på alkoholområdet i kraft. Reformen innebar bl.a. att monopolen för tillverkning, export, import och partihandel av alkoholdrycker försvann och ersattes av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet,
Alkoholinspektionen, inrättades. Den nya alkohollagen (1994: 1738), som ersatte lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker, innebar även i övrigt vissa genomgripande förändringar av reglerna för alkoholhantering, bl.a. vad avsåg reglerna för serveringstillstånd. Även om reformen innehöll omfattande materiella och organisatoriska förändringar avsågs inte att frångå de riktlinjer som riksdagen under bred enighet hade antagit genom 1977 års alkoholpolitiska beslut, bl.a. att lagstiftningen på alkoholområdet i ett social- och hälsopolitiskt perspektiv skall syfta till att begränsa det privata vinstintresset och alkoholens tillgänglighet samt att skydda ungdomen. Alkohollagen har nu varit i kraft i 3 år. Mot bakgrund av sina erfarenheter som central tillsynsmyndighet vid tillämpningen av lagen har Alkoholinspektionen kommit in med en skrivelse med förslag till olika författningsändringar. Dessa förslag behandlar frågor kring inköpstillstånd, partihandelsrätt för kronofogdemyndigheter, krav på att endast anställd personal får anlitas i serveringsrörelse, Alkoholinspektionens föreskriftsrätt, olika tillsyns- och registerfrågor m.m. Alkoholinspektionen har i regleringsbreven för 1997 och 1998 fått i uppdrag att utvärdera kommunaliseringen av tillstånds- och tillsynsfrågor avseende servering (jfr. Socialutskottets betänkande 1994/95 SoU 9). Uppdraget skall återrapporteras till regeringen senast i september 1998. Med stöd av ett regeringsuppdrag har Rikspolisstyrelsen, Läkemedelsverket, Folkhälsoinstitutet, Alkoholinspektionen, Svenska Kommunförbundet och länsstyrelserna tillsammans kartlagt omfattningen av och karaktären på den olovliga sprithanteringen i landet och också lämnat förslag till lämpliga åtgärder för att minska denna hantering. I promemorian Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8) redovisas uppdraget. Där föreslås bl.a. att en kriminalisering av köp och innehav av hembränt och smuggelsprit bör utredas ytterligare, att kriterierna för grovt brott enligt alkohollagen samt ändring av straffskalorna bör övervägas, att en ändring av minimipåföljden för grovt varusmugglingsbrott samt införandet av brottet grov olovlig befattning med smuggelgods bör övervägas, att möjligheten att lagföra för medverkansbrott vid exempelvis försäljning av aktivt kol och turbojäst bör utredas m.m. Svenska Kommunförbundet, Stockholms kommun och Jönköpings kommun har kommit in med skrivelser till Socialdepartementet som bl.a. behandlar behovet av förbättrad
tillsyn av folkölsförsäljningen i livsmedelshandeln. Framför allt Stockholms kommun begär att det i alkohollagen införs en möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen av försäljningen av folköl inom handeln. Ett införande av tillsynsavgifter för detaljhandelns folkölsförsäljning ser Stockholm kommun som en nödvändighet för att åtminstone de större kommunerna skall kunna bedriva effektiv och systematisk kontroll av försäljningen i detaljhandeln. Flera kommuner har också krävt förtydliganden av begreppet alkoholpolitiska olägenheter i samband med tillståndsansökningar enligt alkohollagen samt krav på förtydliganden när det gäller möjligheterna att återkalla tillstånd. Andra frågor som tagits upp är de kommunala alkoholpolitiska programmens rättsliga status samt krav på kunskap om alkohollagen för dem som driver partihandels- eller serveringsrörelse. Sveriges Hotell- och restaurangföretagare (SHR) kritiserar i en skrivelse till Socialdepartementet den möjlighet som finns i alkohollagen att ge tillfälliga serveringstillstånd både för servering till allmänheten och i s.k. slutna sällskap. SHR menar att myndighetskontrollen och tillsynen över serveringen vid de tillfälliga tillstånden i praktiken är obefintlig och den ekonomiska redovisningen ytterligt oklar. SHR begär att möjligheten att ge tillfälliga tillstånd till alkoholservering till allmänheten och slutna sällskap tas bort ur alkohollagstiftningen. I den mån det finns behov av tillstånd till tillfällig servering skall detta bara kunna ges till någon som redan har stadigvarande tillstånd till servering till allmänheten. Föreningen Svenska Kryddtillverkare har i en skrivelse till Socialdepartementet begärt att alkohollagen skall ändras så att även den som enbart har inköpstillstånd får importera spritdrycker för användning i sin verksamhet. LO-distriktet i Värmland har i en skrivelse till Socialdepartementet bl.a. begärt att alkohollagen skall ändras på så sätt att man måste vara myndig för att sälja eller servera produkter som man måste vara myndig för att få köpa. Systembolaget AB har i en skrivelse till Socialdepartementet inkommit med förslag till vissa ändringar i alkohollagen som berör detaljhandelsbolagets verksamhet.
EG-domstolens dom i "Franzénmålet"
I målet C-189/95, åklagaren mot Harry Franzén, där Landskrona tingsrätt begärt förhandsavgörande, prövade EG-domstolen bestämmelserna om detaljhandelsmonopolet och dess funktions-
sätt mot artikel 37 i Romfördraget. Artikeln reglerar anpassningen av statliga handelsmonopol. Domstolen konstaterade att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol skall avskaffas men väl att de till utformning och funktionssätt skall anpassas på ett sådant sätt att ingen av medlemsstaternas medborgare diskrimineras i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor. Syftet med artikeln är enligt domstolen att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse såsom skyddet av folkhälsan, upprätthålla vissa handelsmonopol. Sammanfattningsvis fann domstolen med hänsyn till uppgifterna i målet att detaljhandelsmonopolets kriterier och urvalsmetoder föreföll varken diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. Sålunda slog domstolen fast att artikel 37 inte utgjorde hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker och dess funktionssätt som avsågs i begäran om förhandsavgörande. EG-domstolen tolkade emellertid de frågor som Landskrona tingsrätt ställt på det sätt att de också avsåg de nationella bestämmelser som, även om de inte direkt reglerade monopolets funktionssätt, ändå påverkade detta. De bestämmelserna skulle enligt domstolen bedömas mot artikel 30, som innehåller ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Vad domstolen därvid prövade var tillståndssystemet för partihandlare och tillverkare. Detta system utgjorde enligt domstolen ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. En sådan lagstiftning som den svenska stod således i strid med artikel 30. Den svenska lagstiftningen kunde inte rättfärdigas under åberopande av artikel 36, dvs lagstiftningen kunde inte fullt ut motiveras av hänsyn till skyddet för liv och hälsa. Domstolen menade att den svenska staten i detta fall inte hade visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrevs i alkohollagen, särskilt vad avsåg villkoren för lagringskapacitet samt de höga skatter och avgifter som skulle betalas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunnat uppnås
genom åtgärder som begränsade handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. Således fann domstolen att artiklarna 30 och 36 utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker var förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen. Som en anpassning till domen i EG-domstolen i det s.k. Franzén-målet har regeringen den 24 oktober 1997 beslutat att sänka avgifterna för tillståndsprövning för tillverknings- och partihandelstillstånd från 25 000 kronor till 2 000 kronor. Samtidigt sänktes tillsynsavgifterna med 30 procent. Alkoholinspektionens föreskrifter om ansökan om partihandelstillstånd liksom föreskrifterna kring lagerhållning och distribution har också förenklats som resultat av EG-domstolens dom. EU-kommissionen, som tidigare har uppmärksammat vissa delar i det svenska systemet för partihandel med alkoholdrycker, har underrättats om de svenska åtgärderna med anledning av domen. En annan fråga som är nära förknippad med domstolens dom är den nuvarande utformningen av reglerna kring rätten att direktimportera alkoholdrycker. Finland som också berörts av utgången i Franzénmålet har här ett något annorlunda system än Sverige.
Lagen om försäljning av teknisk sprit m.m.
Alkohol används, vid sidan om tillverkning av alkoholdrycker, för en rad mycket skiftande ändamål inom industri, hälsovård, undervisnings- och forskningsverksamhet etc. Regler om användning av alkohol i dessa sammanhang finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. (LFT). Bestämmelserna om alkoholhanteringen i övrigt finns numera i huvudsak i alkohollagen. I alkohollagen regleras sålunda dels tillverkning av sprit och alkoholdrycker, dels handel med alkoholdrycker. Enligt 1 § tredje stycket LFT har en beteckning i lagen samma betydelse som i alkohollagen. Med sprit förstås enligt 1 kap. 2 § alkohollagen en vätska som innehåller alkohol i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Med tillverkning av sprit förstås varje förfarande, varigenom alkohol i en sådan koncentration framställs eller utvinns. Vin, starköl och öl anses dock inte som sprit. Inte heller utgör framställning av sådan dryck tillverkning av sprit.
Enligt LFT förstås med teknisk sprit sådan sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt, vetenskapligt eller annat likartat ändamål och som är hänförlig till tulltaxenummer 22.07 eller 22.08 B.1 eller B.2 tulltaxelagen (1987:1068). Tulltaxenummer 22.07 omfattar odenaturerad etylalkohol, dvs. etylalkohol som inte gjorts odrickbar, med en alkoholhalt av minst 80 volymprocent samt etylalkohol och annan sprit, denaturerade, oavsett alkoholhalt. Tulltaxenummer 22.08 B.1 eller B.2 avser i huvudsak odenaturerad etylalkohol med en alkoholhalt mindre än 80 volymprocent. Som exempel på teknisk sprit kan nämnas absolut alkohol (sprit med en sammanlagd etanol- och metanolhalt överstigande 99,5 volymprocent), cellulosaråsprit (sprit framställd ur en biprodukt från cellulosaindustrin och med en sammanlagd etanol- och metanolhalt på 95 - 96 volymprocent) samt finsprit (sprit med en alkoholhalt på 95 - 96 volymprocent). Även andra former av teknisk sprit förekommer beroende på tillverkningsteknik och råvaror. Med alkoholhaltigt preparat förstås enligt LFT en vara som innehåller mer än 1,8 viktprocent etylalkohol och som inte är hänförlig till tulltaxenummer 22.03-22.07 eller 22.08 B.1 eller B.2 och inte heller är sådant läkemedel som omfattas av läkemedelslagen (1992:859). Som exempel på alkoholhaltiga preparat kan nämnas alkoholhaltig lag med frukter, vissa färger, förtunningar och rengöringsmedel, kosmetiska preparat, hygieniska medel såsom hårvatten och parfymer, samt kylvätska för värmepumpar. Hit hör också sammansatta alkoholhaltiga beredningar (s.k. koncentrerade extrakt) för framställning av drycker. Vidare kan nämnas växtextrakt, vitaminpreparat och homeopatiska preparat i den mån de är alkoholhaltiga och inte är att anse som läkemedel. Som alkoholhaltiga preparat behandlas också brännvätskor och bilvårdsmedel, såsom karburatorsprit och spolarvätska. Import, försäljning och inköp inom landet av teknisk sprit kräver normalt tillstånd, medan tillståndskravet för alkoholhaltiga preparat är begränsat till importen. Alkoholhaltiga preparat får dock inte säljas inom landet utan att först ha blivit godkända. Beträffande såväl teknisk sprit som alkoholhaltiga preparat, vilka inte är avsedda för förtäring, gäller att de i princip måste vara denaturerade, dvs. produkten skall ha tillsatts något ämne för att göra den otjänlig för förtäring. Tillståndsgivningen och annan prövning enligt LFT sköts sedan den 1 juli 1990 av Läkemedelsverket som också har tillsyns-
ansvaret. Dessförinnan ombesörjde Socialstyrelsen tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen. Ansvarig myndighet för tillståndsgivning och tillsyn enligt alkohollagen är Alkoholinspektionen. Under år 1990 pågick i Regeringskansliet ett arbete med förslag till ny lagstiftning om handel med tekniska alkoholprodukter vilket i allt väsentligt grundade sig på Alkoholhandelsutredningens förslag (SOU 1986:35 Handel med teknisk sprit m.m.). Överväganden i samband med Sveriges förhandlingar om ett medlemskap i Europeiska unionen medförde emellertid att proposition lades fram endast i den del som avsåg möjligheten att ta ut kontrollavgifter för att täcka statens kostnader för tillsyn enligt lagen - se 8 a § LFT (SFS 1991:408, prop. 1990/91:139, bet. 1990/91 SoU17, rskr. 1990/91:268). Sedan dess har det gjorts ändringar i LFT av i huvudsak redaktionell karaktär dels i samband med att reglerna i förordningen (1963:654) om försäljning från apotek av alkoholhaltiga läkemedel och teknisk sprit m.m. fördes in i lagen från och med den 1 oktober 1994 (SFS 1994:956, prop. 1993/94:149, bet. 1993/94:SoU26, rskr. 1993/94:410), dels i samband med ikraftträdandet av alkohollagen den 1 januari 1995 (SFS 1994:1741, prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106). Under detta lagstiftningsarbete, som bl.a. syftade till att anpassa den svenska alkohollagstiftningens regler för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker till EES-avtalet och senare Sveriges anslutning till EU, uttalade regeringen att även om en omarbetning av LFT inte krävdes på grund av EES-avtalet så vore det angeläget med en översyn av LFT inom en snar framtid. Denna översyn motiverades inte minst av behovet av en språklig översyn av lagen. Tid för en sådan översyn fanns dock inte i samband med arbetet med EG-anpassningen av alkohollagstiftningen. Senast har ändringar gjorts i LFT så till vida att reglerna om försäljning från apotek av alkoholhaltiga läkemedel har tagits bort ur lagen i samband med den reform på läkemedelsområdet som trädde i kraft den 1 januari 1997 (SFS 1996:1158, prop. 1996/97: 27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). Det regionala samverkansorganet mot den ekonomiska brottsligheten (SAMEB) i Stockholms län under ledning av landshövdingen har skrivit till Social- och Justitiedepartementen och påtalat en rad problem i lagstiftningen och den praktiska hanteringen när det gäller lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. SAMEB begär med anledning av bl.a. ett i media uppmärksammat fall av olaglig försäljning av teknisk sprit att en genomgripande översyn av den svenska alkohollagstiftningen
genomförs för att hanteringen av teknisk sprit inte skall kunna utnyttjas vid ekonomisk brottslighet. Flera riksdagsmän har motionerat om åtgärder för att stoppa försäljningen av s.k. alkopulver som främst vänder sig till ungdomar. Alkoholreklamutredningen, som i sitt betänkande Alkoholreklam (SOU 1998:8) bl.a. behandlade frågan om försäljning och marknadsföring av alkoläsk, konstaterar där att försäljning och marknadsföring av alkopulver faller utanför deras uppdrag. Utredningen menar att denna fråga bör tas upp av den utredning som skall se över lagstiftningen om teknisk sprit m.m.
Uppdraget
Alkohollagen tillkom under stark tidspress och lagen var i stora delar en anpassning till de krav som följde av Sveriges anslutning till EU. Det finns nu skäl att göra en genomgång av hur alkohollagens bestämmelser fungerat sedan de trädde i kraft den 1 januari 1995. Mot denna bakgrund tillkallas en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna i alkohollagen. I uppdraget ingår att kartlägga hur lagstiftningen tillämpas och tillsynen fungerar samt huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtydliganden eller tillägg behövs på särskilda punkter. Utredaren skall särskilt se över alkohollagen med utgångspunkt från den kritik och de synpunkter som framförts från EGdomstolen, Alkoholinspektionen, Svenska Kommunförbundet, olika kommuner, SHR, Systembolaget AB och andra och som gäller frågor bl.a. kring de lagliga förutsättningarna för tillstånd, begreppet alkoholpolitiska olägenheter, de kommunala alkoholpolitiska programmens rättsliga status, en eventuell partihandelsrätt för kronofogdemyndigheter, kravet på att endast anställd personal får anlitas i serveringsrörelse, eventuell åldersgräns för försäljnings- och serveringspersonal, alkoholinspektionens föreskriftsrätt, frågor som berör detaljhandelsbolagets verksamhet, olika tillsyns-, statistik- och registerfrågor, eventuella tillsynsavgifter för folkölstillsynen, kunskapskrav m.m. samt frågan om importrätt av alkoholdrycker. Utredaren skall också göra en översyn av lagens ansvars- och straffbestämmelser, bl.a. med utgångspunkt från de överväganden som förts fram i
promemorian Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8), och förutsättningar för återkallelse av tillstånd. Utredaren bör i arbetet inhämta erfarenheter från Finland och Norge om hur man där hanterar motsvarande frågor.
Ny lagstiftning för handel med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat
Mot bakgrund av risken för missbruk och andra olägenheter finns det starka skäl för en fortsatt reglering av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat inom den alkoholpolitiska lagstiftningens ram. Det huvudsakliga syftet bakom alkohollagen och LFT är detsamma, nämligen att söka förebygga alkoholpolitiska olägenheter i form av missbruk. Detta kan i viss mån anses tala för en samlad reglering för de produkter som omfattas av de båda regelkomplexen. Riskerna för olägenheter till följd av att tekniska alkoholprodukter används för konsumtion är emellertid i viss mån annorlunda än de risker som följer med de produkter som skall kontrolleras genom alkohollagen. Även i övrigt skiljer sig handeln med tekniska alkoholprodukter på flera punkter från verksamhet som innefattar tillverkning av eller handel med alkoholdrycker. Skillnaderna kommer till uttryck bl.a. genom det i alkohollagen föreskrivna statliga detaljhandelsmonopolet för spritdrycker, vin och starköl (Systembolaget AB) och genom att tillståndshavare enligt LFT i allmänhet bedriver en väsentligt annorlunda verksamhet än tillståndshavare enligt alkohollagen. Det kan inte uteslutas att dessa skillnader även i fortsättningen medför behov av en delvis annan begreppsbild och redaktionell uppbyggnad än den som använts i alkohollagen. Utredaren skall i samband med sin översyn av LFT utreda om handeln med tekniska alkoholprodukter liksom hittills bör regleras i en särskild lag eller om bestämmelserna i stället bör arbetas in i alkohollagen. Teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat definieras delvis med utgångspunkt i tulltaxelagen (1987:1068). Tulltaxelagen upphörde att gälla den 1 januari 1995 då en ny EU-anpassad lagstiftning på tullområdet trädde i kraft. I den nya lagstiftningen indelas olika produkter enligt den s.k. kombinerade nomenklaturen enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan. Även om indelningen som sådan inte skiljer sig nämnvärt i sak från vad som föreskrevs i tulltaxan, visar redan detta förhållande på behovet av en översyn av och en omarbetning av lagstiftningen om tekniska alkoholprodukter. Behovet av en översyn och av en ny lagstiftning
motiveras härutöver redan av att LFT även i redaktionellt hänseende är föråldrad och osystematiserad. Hänvisningen till tulltaxan kan i vissa fall också medföra att produkter, som med hänsyn till exempelvis en låg missbruksrisk inte borde underkastas särskild kontroll, likväl träffas av tillståndsoch tillsynskraven i LFT. Från olika håll har det också framförts att det nuvarande systemet i LFT med kontroll av allehanda alkoholpreparat är opraktiskt. Det finns t.ex. färger och lacker, fotokemikalier, rengöringsmedel samt limprodukter som på grund av sin sammansättning inte innebär någon missbruksrisk. Det är naturligtvis inte rationellt att utöva kontroll av preparat som innehåller alkohol men som inte innebär risk för missbruk. Utredaren skall mot denna bakgrund utreda om sådana produkter inte helt borde kunna undantas från lagens nuvarande krav på tillstånd eller godkännande eller om det kan införas möjlighet till undantag från dessa krav. Härigenom skulle resurser också kunna frigöras för tillståndsprövning och tillsyn för de produkter som bedöms utgöra en större risk i missbruks-hänseende. Utredaren skall också se över de definitioner som används i LFT. Uppenbart är att hänvisningarna i indelningssystemet, i den mån de över huvud taget skall behållas, skall gälla den kombinerade nomenklaturen i stället för den numera upphävda tulltaxelagen. Utredaren skall emellertid också överväga om ytterligare förändringar kan göras i indelningssystemet i syfte att förenkla de materiella bestämmelserna. Det kan här uppmärksammas att flera av bestämmelserna i LFT gäller lika i förhållande till de båda huvudgrupperna av produkter och att vinster inte minst i redaktionellt hänseende torde kunna uppnås genom en mer samlad reglering. Det bakomliggande syftet med begränsningarna av handeln med teknisk sprit är att förhindra att spriten används för förtäring. Av 5 § 1 mom. LFT framgår att handeln med alkoholhaltiga preparat i princip är fri. Tillstånd krävs endast för införsel. Av 3 § LFT följer emellertid också att alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda för förtäring normalt inte får föras in eller säljas i landet utan att först ha denaturerats på det sätt Läkemedelsverket förskrivit eller godkänt. Bestämmelsen innebär i praktiken att försäljning av ett visst preparat inte är möjlig utan föregående prövning och godkännande av Läkemedelsverket. Utredaren skall mer allmänt överväga denna ordning i enlighet med vad som sagts ovan men också överväga om det bör införas en möjlighet att kunna återkalla ett godkännande av ett alkoholhaltigt preparat om det visar sig att
preparatet blir föremål för missbruk. Utredaren skall även överväga om det skulle vara ändamålsenligt att förena ett godkännande med vissa försäljningsbegränsningar, t.ex. att en viss produkt får säljas endast till en begränsad krets av köpare såsom sjukhus eller vissa industrier eller att produkten får säljas endast över disk. I samband härmed skall utredaren också belysa behovet av försäljningsbegränsningar för nya typer av preparat som alkopulver och liknande. Ett antal företag i Sverige bedriver återvinning av teknisk sprit. Denna rening har tidigare skett med stöd av tillstånd till innehav av destillationsapparat enligt 18 § i den numera upphävda lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m.(LTD). Tillstånden lämnades då Socialstyrelsen var tillsynsmyndighet både enligt LTD och LFT. Som framgått är Läkemedelsverket tillsynsmyndighet enligt LFT sedan den 1 juli 1990. Alkoholinspektionen är central förvaltningsmyndighet över efterlevnaden av alkohollagen, som fr.o.m. den 1 januari 1995 ersatt bl.a. LTD. I sammanhanget måste också beaktas att alkohollagen inte innehåller några bestämmelser om särskilda tillstånd för innehav av destillationsapparater. Däremot gäller från och med den 1 november 1996 att tillverkning av destillationsapparater lagligen kan äga rum endast efter beställning från någon som har tillverkningstillstånd för sprit eller spritdrycker. Dessutom godtas överlåtelse av apparat från någon som har tillverkningstillstånd för sådana varor till annan som har motsvarande tillstånd. I övrigt krävs tillstånd för tillverkning av sprit eller spritdrycker för att innehavet inte skall vara att anse som olovligt, såvida inte Alkoholinspektionen har medgivit undantag från tillståndskravet. Sådant medgivande är avsett att kunna tillämpas bl.a. för de företag som bedriver återvinning av teknisk sprit, se prop. 1995/96:205, bet. 1996/97:SoU3, rskr. 1996/97:6. Alkoholinspektionen medgav i beslut den 18 oktober 1996 sådant undantag för vissa fall. Det har från olika håll gjorts gällande att konstruktionen i alkohollagen och LFT medför att det inte är fråga om tillverkning av sprit om utgångsråvaran redan är sprit. Rening av använd teknisk sprit torde inte förekomma annat än om utgångsråvaran redan är att beteckna som sprit i alkohollagens mening. Sådan rening skulle därmed inte utgöra tillverkning av sprit och inte heller kräva tillverkningstillstånd enligt 2 kap. 1 § alkohollagen. Förhållandet skulle inte heller påverkas av att man vid reningen ofta använder en destillationsapparat. Det föreligger ett uppenbart behov att reglera denna fråga. Utredaren skall mot bakgrund av det
anförda analysera hur bestämmelserna om rening av teknisk sprit skulle kunna ges en ändamålsenlig och tydlig lagteknisk utformning. Det finns i samband med översynen av de materiella bestämmelserna på området även skäl att utreda huruvida Läkemedelsverket även fortsättningsvis skall vara central tillstånds- och tillsynsmyndighet för handeln med tekniska alkoholprodukter eller om dessa uppgifter bör föras över till Alkoholinspektionen. För ett sådant överförande talar inte minst det förhållandet att tillståndsgivning och tillsyn avseende tillverkning av sprit redan idag ligger på Alkoholinspektionen och att de alkoholpolitiska kontrollfrågorna skulle bli samlade vid en central myndighet och inte uppsplittrade som nu. En sådan ordning förutsätter dock att såväl den kemisk-tekniska kompetens som den mer allmänna erfarenhet på området som har byggts upp hos Läkemedelsverket kan föras över och tas till vara hos Alkoholinspektionen. Samtidigt har regeringen givit Statskontoret i uppdrag att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och då bl.a. även Läkemedelsverkets ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. Statskontoret skall också lämna ett principiellt förslag till en ny myndighetsstruktur på området. Utredaren har i uppdrag att i samråd med Statskontoret närmare diskutera även dessa organisatoriska frågor. Utredaren skall också belysa de ekonomiska konsekvenserna av en eventuell organisatorisk förändring. Det saknas vidare bestämmelser i LFT om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att de olika tillstånden skall beviljas. Det har i första hand varit tillståndsmyndighetens uppgift att i överensstämmelse med lagens syfte utforma kriterierna för tillstånd. En sådan ordning är naturligtvis djupt otillfredsställande ur bl.a. rättssäkerhetssynpunkt. Den skapar även onödiga svårigheter för den tillämpande myndigheten. I uppdraget ingår därför också att utforma kriterier för tillståndsprövningen och även för vad som skall gälla i fråga om administrativa ingripanden mot meddelade tillstånd. Även det straffrättsliga ansvaret på området skall utredas. Utredaren skall också belysa regleringens förhållande till de förpliktelser som följer av Sveriges anslutning till EU och förhållandet till de skatterättsliga författningarna på området, bl.a. lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Behovet av följdändringar i annan lagstiftning skall också uppmärksammas.
Övrigt
Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer, statliga kommittéer och utredare samt arbetsgrupper inom Regeringskansliet som utreder eller på annat sätt arbetar med frågor som anknyter till denna utredning. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992: 50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994: 124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 30 juni 1999.
Bilaga 2
Kommittédirektiv 1998:52
Socialdepartementet
Tilläggsdirektiv till Utredningen för översyn av vissa bestämmelser i alkohollagen samt av bestämmelserna om försäljning av teknisk sprit m.m. (S 1998:02)
______________________________________________________
Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 1998.
Bakgrund
Genom beslut den 12 mars 1998 bemyndigade regeringen chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) samt i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. och att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat (dir. 1998:19). Utredningsuppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 1999. I uppdraget ingår att kartlägga dels hur lagstiftningen tillämpas på de områden som omfattas av utredningsuppdraget, dels om erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtydliganden eller tillägg behövs på särskilda punkter.
Sammanfattning av tilläggsuppdraget
Utöver vad som framgår av redan givna direktiv, skall utredaren utvärdera effekterna av de sena serveringstiderna till kl. 05.00. Utvärderingen skall bl.a. omfatta effekterna på alkoholkonsumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld.
Utredaren skall vidare utreda frågan om distansförsäljning av alkoholdrycker till Sverige från andra länder skall tillåtas och hur den i så fall skall hanteras. Även frågan om hur gåvoförsändelser av alkoholdrycker från andra länder skall hanteras och eventuellt beskattas ingår i uppdraget. Denna del av uppdraget liksom uppdraget att se över reglerna om och villkoren kring den yrkesmässiga importen av alkoholdrycker skall utredaren redovisa till regeringen snarast möjligt, dock senast den 31 december 1998. I övrigt skall utredningen ha slutfört sitt arbete senast den 31 december 1999.
Uppdraget
I målet C-185/95, åklagaren mot Harry Franzén, prövade EGdomstolen bestämmelserna om detaljhandelsmonopolet och dess funktionssätt mot artikel 37 i EG-fördraget, som reglerar anpassningen av statliga handelsmonopol. Sammanfattningsvis fann domstolen att detaljhandelsmonopolets kriterier och urvalsmetoder varken var diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. Domstolen slog därför fast att ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker utformat och anpassat såsom det svenska Systembolaget inte stred mot artikel 37 i EGfördraget. För svenskt vidkommande var EG-domstolens beslut mycket viktigt ur folkhälsoperspektiv. Lagstiftningen på alkoholområdet skall syfta till att begränsa alkoholens tillgänglighet samt att skydda ungdomen. Det är därför viktigt att hitta ett system, när det gäller gåvoförsändelser och kommersiella försändelser av alkoholdrycker från bl.a. andra EU-länder till Sverige, som tar hänsyn också till dessa alkoholpolitiska aspekter, inte minst ålderskontroll och tillgänglighet. Frågan om distansförsäljning av alkoholdrycker till Sverige från andra länder skall tillåtas och hur den i så fall skall hanteras måste därför utredas vidare. Utredningen skall därför med förtur utreda om och hur distansförsäljningen av alkoholdrycker kan inordnas i det svenska regelsystemet utifrån också alkoholpolitiska aspekter. Även när det gäller gåvoförsändelser av alkoholdrycker så måste införseln regleras på ett sådant sätt att en eventuell skattefrihet för gåvoförsändelser inte missbrukas. Att sända paket med alkoholinnehåll får inte utnyttjas för postorderförsäljning eller marknadsföring under täckmantel av gåva. Därför måste även denna fråga med förtur utredas ytterligare. Detta inte minst mot bakgrund av att EG-kommissionen, i en formell underrättelse daterad den 5 maj 1998, riktat kritik mot att det svenska regelsystemet inte möjliggör
att alkoholdrycker kan sändas som gåva från ett annat EU-land till en mottagare i Sverige. Den formella underrättelsen från EGkommissionen innehåller också kritik bl.a. mot att restauranger som har serveringstillstånd även måste ha partihandelstillstånd för att kunna importera alkoholdrycker för den egna verksamheten. Reglerna i alkohollagen om yrkesmässig import av alkoholdrycker omfattas emellertid redan av de ursprungliga direktiven. Den formella underrättelsen gör dock att även denna del av utredningsuppdraget måste behandlas med förtur. I Socialutskottets betänkande (1994/95:SoU9) Förslag till alkohollag i samband med att riksdagen antog gällande alkohollag tillstyrkte utskottet i allt väsentligt förslagen i propositionen. När det gäller frågan om serveringstillstånd till kl. 05.00 ansåg dock utskottet att effekterna av de sena serveringstillstånden fram till kl. 05.00 bör utvärderas. Utredningen skall därför inom ramen för sitt uppdrag utvärdera effekterna av de sena serveringstillstånden. Utvärderingen bör bl.a. omfatta effekterna på alkoholkonsumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld. Utredningen skall även, för de förslag den väljer att lämna, redovisa de ekonomiska effekterna för berörd offentlig förvaltning.
Redovisning av uppdraget
Tiden för utredningen utsträcks. Utredaren skall slutredovisa uppdraget till regeringen senast den 31 december 1999. De delar av uppdraget som handlar om gåvoförsändelser och kommersiella försändelser till enskilda samt frågan om yrkesmässig import av alkoholdrycker skall dock redovisas till regeringen snarast möjligt men senast den 31 december 1998.
Bilaga 3 finns endast i den tryckta upplagan
Den innehåller Alkoholinspektionens blankett AIB 1997:1, Restaurangrapport - försäljning m.m. på serveringsställe
.
Bilaga 4
ENKÄT TILL ETT URVAL AV LANDETS KOMMUNER ANGÅENDE TILLÄMPNINGEN AV VISSA BESTÄMMELSER I ALKOHOLLAGEN
ENKÄTREDOVISNING
DELRAPPORT FRÅN ALKOHOLUTREDNINGEN MAJ 1999
Serveringstider
Slutna sällskap
Olägenheter
Folköl
ALKOHOL- POLITISKT
PROGRAM
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1 Förord 3
2 Enkätens uppläggning 4
3 Redovisning 5
3.1 Folköl 5
3.1.1 Butiker 5 3.1.2 Tillsyn 7 3.1.3 Konsumtion m.m. 7
3.2 Serveringstider 8
3.2.1 Riktlinjer, tider 8 3.2.2 Ålder, ordning och nykterhet 9 3.2.3 Matservering m.m. 10
3.3 Tillfällig alkoholservering 10
3.3.1 Riktlinjer m.m. 11 3.3.2 Tillståndsprövning och kontroll 14
3.4 Alkoholpolitiska olägenheter 16
3.4.1 Riktlinjer 16 3.4.2 Avslag och överklaganden 17
4 Allmänna kommentarer 18
4.1 Folköl 18 4.2 Serveringstider 18 4.3 Tillfälliga tillstånd 19 4.4 Alkoholpolitiska olägenheter 19
Bilaga Enkätformulär 21
1 FÖRORD
Regeringen beslutade den 12 mars 1998 att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) och i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Regeringsrådet Susanne Billum utsågs till särskild utredare. Till utredningen har också förordnats 16 sakkunniga och experter samt två sekreterare. Utredningen har antagit namnet Alkoholutredningen.
Utredningens uppdrag definieras i kommittédirektiven 1998:19 samt i tilläggsdirektiven 1998:52. Däri framgår bl.a. att utredningen skall kartlägga hur lagstiftningen tillämpas och huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar, förtydliganden eller tillägg behövs på särskilda punkter.
I samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 trädde en omfattande lagreform på alkoholområdet i kraft. Reformen innebar bl.a. att monopolen för tillverkning, export, import och partihandel med alkoholdrycker försvann och ersattes av ett tillståndssystem. En ny myndighet, Alkoholinspektionen, inrättades och beslut om alkoholservering flyttades från länsstyrelserna till kommunerna. Tillståndssystemet för servering och detaljhandel med öl klass II upphörde m.m.
Många av de aktuella frågeställningarna avseende alkohollagens tillämpning kan belysas närmare av kommunerna, som är både tillsyns- och tillståndsmyndighet sedan år 1995 respektive 1996 enligt alkohollagens övergångsbestämmelser. Som ett led i utredningens översyn av vissa bestämmelser i alkohollagen genomfördes därför en enkät till ett urval av Sveriges kommuner under perioden oktober 1998 — januari 1999.
Denna rapport gör inget anspråk på att vara en analys av enkätsvarens betydelse för Alkoholutredningens ställningstaganden i olika avseenden, utan är endast en redovisning av fakta och åsikter. Resultatet av enkäten är ett av flera underlag för utredningens arbete.
2 ENKÄTENS UPPLÄGGNING
Urvalskriterier
En enkät till Sveriges samtliga 288 kommuner bedömdes vara alltför tidsödande i förhållande till syftet med enkäten. Enkäten har därför tillställts ett urval av landets kommuner. Urvalet har gjorts av statistisk expertis inom Svenska Kommunförbundet i form av ett s.k. viktat urval på följande sätt. (Antal invånare i kommunerna utgår från den officiella statistiken 1997-12-31.)
Kategori Antal Urval
kommuner
Kommungrupp ”storstäder” med 11 11 över 100 000 invånare
Kommungrupp ”större städer” med 31 15 mellan 50 000 och 100 000 invånare
Kommungrupp ”medelstora städer” 78 16 med mellan 20 000 och 50 000 invånare
Kommungrupp ”turistkommuner” 11 — oavsett invånarantal(*)
Kommungrupp ”övriga kommuner” 167 33 med mindre än 20 000 invånare ________________________________________________________________
Totalt 288 86
I det viktade urvalet är de större kommunerna starkt representerade för att öka säkerheten i resultatet. Med detta urvalsförfarande uppgår det statistiska s.k. konfidensintervallet till 95 procent. (*Nio av turistkommunerna kommer från gruppen övriga kommuner samt en från vardera större och medelstora städer.)
Frågeställningar
Enkäten var uppdelad i fyra block och berörde nedanstående paragrafer i alkohollagen.
- Detaljhandel med öl klass II (5 kap 6 § samt 7 kap 21 §)
- Serveringstider (6 kap 4 §)
- Tillfällig alkoholservering (7 kap 5 §)
- Alkoholpolitiska olägenheter (7 kap 9 §)
3 REDOVISNING
Av de utvalda 86 kommunerna har 79 stycken svarat på enkäten. Dessutom har 6 kommuner svarat spontant. (Enkätformuläret har varit tillgängligt på Internet.) Eftersom de tillkommande kommunerna i stort sett tillhör samma kommungrupper som de kommuner som ej besvarade enkäten har även dessa tagits med i redovisningen. Enkäten omfattar således totalt 85 kommuner.
Numreringen av enkätsvaren motsvarar frågorna i enkätformuläret (se bilaga).
I många fall har svaren presenterats efter kommungruppstillhörighet, dvs. storstäder, större städer, medelstora städer, turistkommuner och övriga kommuner i enlighet med urvalskriterierna.
3.1 FOLKÖL
Reglerna för folkölsförsäljningen ändrades i och med alkohollagens ikraftträdande. I stället för ett tillståndsförfarande infördes en rätt att sälja folköl under vissa förutsättningar. Från framför allt kommunalt håll har ofta framförts att ungdomar under 18 år alltför lätt kan köpa folköl, vilket har bidragit till missbruksproblem i utsatta ungdomsgrupper. Enkäten berörde främst områden som antal godkända butiker, olaglig försäljning, tillsyn och konsumtion.
3.1.1 Butiker
❶
Kommunerna ombads att ange ungefär hur många butiker, med laglig rätt, som säljer folköl i kommunen, och även ange om man har problem med ”olagliga” butiker. I svaren märks tydligt att ju större kommunen är desto svårare har kommunen att uppskatta folkölsförsäljningen. Gränsen går vid ungefär 50 000 invånare, dvs. mellan större och medelstora städer. Sex kommuner har inte ens angivit ett ungefärligt antal butiker med folkölsförsäljning. Av dessa finns de två storstäderna Göteborg och Norrköping. Osäkerheten hos de större kommunerna gör att det är svårt att ange ett ungefärligt totalt antal butiker i Sverige som säljer folköl. En uppräkning av siffrorna till hela riket på basis av uppgifterna i enkäten visar på att det skulle finnas drygt 14 000 butiker med laglig rätt att sälja öl i landet. Detta kan jämföras med uppskattningen 12 000 butiker i Alkoholinspektionens enkät 1998, avseende år 1997. En stor reservation måste dock lämnas för dessa uppgifter. Något säkrare siffror, framför allt för medelstora och mindre kommuner, är det att i stället redovisa genomsnittsantalet butiker inom varje kommungrupp.
Antal butiker med folkölsförsäljning i genomsnitt
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Storstäder
Större städer
Medelstora
städer
Turistkommuner
Övriga
kommuner
❷
På frågan om det finns problem i kommunen med butiker som säljer folköl utan laglig rätt enligt alkohollagen, svarade kommunerna så här:
Inga butiker
31%
Slutar
17%
V et ej
27%
Enstaka
23%
Omf attande
2%
Inga butiker = Inga butiker säljer utan rätt enligt alkohollagen. Slutar = Man slutar med försäljningen efter påpekande. Enstaka = Det finns problem med enstaka butiker. Omfattande = En omfattande försäljning av folköl bedrivs utan rätt enligt alkohollagen.
3.1.2 Tillsyn
❸
38 av de 85 kommunerna bedriver någon form av tillsyn över folkölsförsäljningen med en ganska jämn fördelning mellan kommungrupperna. Tre av storstäderna finansierar tillsynen med tillfälliga projektmedel.
Före
alkohollagens ikraftträdande var det endast fyra av kommunerna som bedrev tillsyn över ölförsäljningen.
❺
På frågan om man har upptäckt försäljning av öl till ungdomar under 18 år uppgav 23 kommuner att man kunnat konstatera detta i sammanlagt 64 fall. En majoritet av dessa kommuner var små eller medelstora.
❻
14 kommuner hade meddelat varning eller försäljningsförbud vid sammanlagt 40 tillfällen. Det var storstäderna som stod för nästan samtliga sanktionsbeslut. Jönköpings kommun svarade ensam för 17 av besluten.
3.1.3 Konsumtion m.m.
❼
Kommunerna ombads uppskatta ifall man märker någon skillnad i folkölskonsumtionen bland ungdomar under 18 år. Så här fördelade sig svaren:
FOLKÖLSKONSUMTION BLAND UNGDOMAR EFTER
ALKOHOLLAGENS IKRAFTTRÄDANDE
Ökat kraftigt
Ökat något
Oförändrad
Vet ej
Minskat något Minskat kraftigt
Uppskattningen bygger bl.a. på uppgifter från fältarbete och drogvane-
23 %
3 % 0 % 4 %
36 %
❽
Övriga synpunkter. Den vanligaste kommentaren på detta frågeblock var att man saknade resurser för folkölstillsynen, och att det är nödvändigt att införa någon form av tillsynsavgifter eller liknande. Förtydligande av matvarusortimentet efterlystes också.
3.2 SERVERINGSTIDER
Hur länge restaurangerna skall få hålla öppet med alkoholservering är jämte matutbudet den mest omdiskuterade serveringsbestämmelsen i alkohollagen. Det är också ett av de få områden där det finns ett visst utrymme för kommunal utskänkningspolitik. Alkohollagen anger att all alkoholservering skall avslutas senast klockan 01.00 om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat. Något generaliserat kan sägas att av tradition sker en liberalare tillämpning av reglerna i landets södra delar, medan ett restriktivare synsätt råder längre norrut. Alkoholutredningen har bl.a. fått i uppdrag att utvärdera effekterna av de sena serveringstiderna. Enkäten tog upp frågor om kommunala riktlinjer angående serveringstiderna, fördelningen av serveringstider i kommunen, förekomst av våld, matförsäljningen m.m.
3.2.1 Riktlinjer, tider
❶
Frågan om det fanns några kommunala riktlinjer för serveringstider besvarades enligt följande:
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Nej
01.00
02.00
03.00
04.00
05.00
Senaste serveringstid
Antal kommuner
❷
Serveringstid till klockan 01.00 är den i särklass vanligaste sluttiden och detta var också mediantiden i 70 av kommunerna. I flera av dessa kommuner fanns det överhuvud inga andra serveringstider. I fyra av kommunerna låg tyngdpunkten för senaste serveringstid tidigare än 01.00 och i elva kommuner — de flesta s.k. turistkommuner — fanns en förskjutning mot klockan 02.00 som senaste tid.
3.2.2 Ålder, ordning och nykterhet
❸
Kommunerna ombads att uppskatta gästernas genomsnittsålder på restaurangerna inom kommunen efter klockan 01.00. Ungefär två tredjedelar av de utvalda kommunerna besvarade denna fråga, dvs. de kommuner som har restauranger med sena serveringstider. Svarsalternativen var åldersintervaller på fem år i taget. Flera kommuner fördelade genomsnittsåldern på mer än en femårsintervall. Åldersfördelningen fick med hänsyn tagen till detta följande utseende:
Ålderssammansättning
0 5 10 15 20 25 30 35
18-20
20-25
25-30
30-35
35-40
40-
Genomsnittsålder
Kommunsvar
Nästan 80 procent av restauranggästerna efter klockan 01.00 är mellan 20 och 30 år. I storstäder och medelstora städer är restaurangutbudet i regel så varierat att det finns restauranger som lockar publik i olika åldrar. I turistkommunerna låg genomsnittsåldern något lägre; mellan 20 och 25 år.
❹
Denna fråga handlade om kommunerna hade några uppgifter om förekomst av våld inne på restaurangerna eller i köer till restaurangerna. 16 av kommunerna, med en jämn spridning mellan kommungrupperna, svarade att sådana uppgifter finns. Dessa består bl.a. av rapporter från polismyndigheten på orten. En tendens är att antalet misshandelsfall ökar sena fredags- och lördagskvällar. Flera uppgifter handlar också om bråk i köer till populära restauranger. I Alkoholutredningens huvudbetänkande kommer dessa uppgifter att presenteras närmare.
❺
Sambandet mellan ordning/nykterhet och sena serveringstider efterfrågades. Denna fråga besvarades av 59 kommuner med nattöppna restauranger.
ORDNING OCH NYKTERHET EFTER KLOCKAN 01.00:
Tydliga
problem
Högljutt och
livligt
Ingen märkbar
skillnad
Majoriteten (38 stycken) av de svarande kommunerna angav att det var högljutt och livligt på restaurangerna efter klockan 01.00, men under kontrollerade former. Tio kommuner svarade att det var tydliga problem med t.ex. oordning och påtagligt hög berusning. Ungefär lika många svarade att det inte var någon märkbar skillnad mot tidigare på kvällen. Vad gäller svarsalternativen ”Tydliga problem” och ”Högljutt och livligt” fördelar sig dessa jämnt över kommungrupperna, medan svarsalternativet ”Ingen märkbar skillnad” angavs — med ett undantag — endast av mindre kommuner.
3.2.3 Matservering m.m.
❻
Här frågades om matservering förekom på restaurangerna inom kommunen efter klockan 01.00/03.00.
MAT EFTER KLOCKAN 01.00?
JA
BEGRÄNSAT
NEJ
ringa, knappast, på begäran” etc. Dessa får nog passera som godkänt med tanke på lagstiftningens utformning. Att inte mindre än 20 kommuner svarade ett reservationslöst ”Nej” på frågan om det förekom matförsäljning efter klockan 01.00 är däremot mer anmärkningsvärt. (I författningskommentaren till 7 kap. 8 § anges att lagad mat i princip skall finnas att tillgå under hela den tid som servering av spritdrycker, vin och starköl pågår. På sen kvällstid behöver dock inte matutbudet vara lika varierat och komplett som i övrigt.)
❼
Övriga synpunkter. Från flera kommuner anförs att ju senare serveringstiderna är, desto senare går man ut på krogen. Denna tidsförskjutning av restaurangbesöket bidrar till att restaurangerna har problem med matserveringen, eftersom restauranggästerna inte efterfrågar mat i samma utsträckning som tidigare på kvällen. Önskemål om reglerad sluttid i lagen framförs (också) av ordnings- och säkerhetsmässiga skäl.
Frågorna 3, 5 och 6 i detta frågeblock besvarades av ungefär lika många kommuner, dvs. av de kommuner som har restauranger med sent öppethållande. Att det inte är exakt lika många svar på dessa tre frågor beror på att även några kommuner med 01.00 som senaste serveringstid ibland har ansett sig kunna svarat på frågorna med hänvisning till att restaurangerna egentligen inte stänger förrän efter 30 minuter — den s.k. stängningstiden i 6 kap. 4 §.
3.3 TILLFÄLLIG ALKOHOLSERVERING
Tillfälliga tillstånd kan avse servering till allmänheten eller till slutna sällskap. Antalet tillfälliga tillstånd för allmänheten har ökat explosionsartat det senaste decenniet med festivaler av olika slag, där tältserveringar med mat och alkoholdrycker ofta förekommer. Möjlighet till tillstånd för slutna sällskap tillkom för att det skall vara möjligt för folk att kunna anordna fester med alkoholservering utan att gå på restaurang. Det har ifrågasatts om dessa tillstånd fortfarande är motiverade från alkoholpolitisk synpunkt, eller om de snarare utgör en illojal konkurrens med den etablerade restaurangnäringen. I Alkoholutredningens uppdrag ingår att se över bestämmelserna för de tillfälliga serveringstillstånden.
3.3.1 Riktlinjer m.m.
Många kommuner har i sina alkoholpolitiska program antagit riktlinjer för bedömningen av ansökningar om tillfälliga serveringstillstånd. I fråga
ombads
därför kommunerna att ange om man tillämpar sådana riktlinjer, och hur dessa i så fall ser ut.
Inte mindre än 72 av de 85 kommunerna svarade att man har antagit kommunala riktlinjer; i de flesta fall inom ramen för det alkoholpolitiska programmet.
Allmänheten
- Alkoholserveringen skall ingå som en del i ett seriöst evenemang.
- Tillstånd bör ej ges i samband med idrottsevenemang eller arrangemang som riktar sig främst till ungdomar.
- Sökanden skall ha beviljats markupplåtelse.
- Miljökontoret/motsvarande skall ha godkänt livsmedelshanteringen.
- Lagad mat skall tillhandahållas.
- Serveringen skall bedrivas på en avgränsad serveringsyta.
- Tillstånd till servering av spritdrycker medges ej.
- Alkoholserveringen skall avslutas senast klockan 24.00/01.00.
- Tillstånd medges endast till innehavare av serveringstillstånd (på den egna orten).
- Betryggande tillsyn över serveringen måste garanteras.
Slutna sällskap
(Det är inte lika vanligt att kommunerna har antagit så detaljerade riktlinjer för tillfälliga tillstånd till slutna sällskap som beträffande tillfällig servering till allmänheten. Följande uppräkning är därför mer att betrakta som exempel på förekommande riktlinjer.)
- Slutet sällskap skall vara en begränsad krets av personer som har ett gemensamt intresse utöver den ifrågavarande tillställningen./Alkoholserveringen skall endast vara ett komplement till den ordinarie verksamheten.
- Förening som söker tillstånd skall ha en tillfredsställande organisation med bl.a. stadgar, styrelse och medlemsförteckning, och visa att den bedriver ideell eller annan verksamhet som kan bedömas som bestående.
- Deltagarna vid en ansökt tillställning skall kunna definieras i förväg.
- Tillstånd kan meddelas till företag för servering vid personalfester o.dyl.
- Lokalen får inte vara öppen för insläpp av nya gäster under pågående tillställning.
- Lagad mat skall tillhandahållas.
- Annonsering till allmänheten i massmedia eller liknande får ej förekomma.
- Ansökan skall inlämnas senast 10 dagar innan tillställningen skall äga rum.
- Maximalt 12 enstaka tillfällen beviljas till en sökande per år.
❷
Hur många ansökningar om tillfälliga tillstånd behandlades av enkätens 85 kommuner år 1997, och hur många av dessa ansökningar avslogs?
Nedanstående diagram visar det totala antalet ansökningar och avslag inom de båda kategorierna, ”Slutna sällskap” och ”Allmänheten”, fördelade på kommungrupperna. Bilden avser endast att ge en uppfattning om antalet ansökningar och avslag.
Slutna sällskap Avslag slutna Allmänheten
Avslag allmänheten
Storstäder
Större städer
Medelstora städer
Turistkommuner
Övriga kommuner
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
TILLFÄLLIGA TILLSTÅND
Det sammanlagda antalet ansökningar om tillfälliga tillstånd för slutna sällskap uppgick till 6 424 stycken, varav 135 avslogs. Uttryckt i procent var avslagsandelen 2,1 procent. Motsvarande siffror för tillfälliga tillstånd till allmänheten är 1 305 ansökningar, 30 avslag och 2,3 procent. Uppräknat till hela riket blir det ca 12 500 tillfälliga tillstånd för slutna sällskap och 2 500 till allmänheten. (Som jämförelse kan nämnas att antalet tillfälliga tillstånd enligt Alkoholinspektionens enkät 1998, som också avser år 1997, är 11 100 till slutna sällskap och 2 500 till allmänheten. Exakta siffror på antalet tillfälliga tillstånd finns ännu inte. Den första officiella statistiken blir för år 1998 med uppgifter från alla kommuner.)
ANTALET ANSÖKNINGAR OM OCH AVSLAG PÅ TILLFÄLLIGA TILLSTÅND I GENOMSNITT FÖR DE OLIKA KOMMUNGRUPPERNA:
Slutna sällskap
Avslag slutna
Allmänheten
Avslag allm.
Storstäder 315 7,0 47 1,0 Större städer 82 0,6 18 0,2 Medelstora städer 30 0,1 11 0,5 Turistkommuner 54 4,6 11 0,4 Övriga kommuner 26 0,2 8 0,1
❸
Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för prövning av ansökningar (och för tillsyn) enligt alkohollagen. Avgiften skall täcka kommunens kostnader för handläggningen och beräknas efter den s.k. självkostnadsprincipen. Avgiftsuttaget för ansökningar om tillfälliga tillstånd fördelade sig i genomsnitt per kommungrupp enligt nedan.
Övriga kommuner
Turistkommuner Medelstora städer
Större städer
Storstäder
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
Kronor
Övriga kommuner
Turistkommuner Medelstora städer
Större städer
Storstäder
ANSÖKNINGSAVGIFTER
Slutna sällskap
Allmänheten
Räknat på alla kommuner som besvarade frågan om avgifter (83 stycken) var den genomsnittliga ansökningsavgiften för slutna sällskap 431 kronor och för allmänheten 3 060 kronor. Här bör tilläggas att avgifterna inkluderar i regel även kostnad för tillsyn, vilken återbetalas till sökanden vid avslag på ansökan.
3.3.2 Tillståndsprövning och kontroll
❹
För att få en uppfattning om kommunernas handläggning av ansökningar om tillfälliga tillstånd och vilken tillsyn som utövas efterfrågades detaljerade uppgifter om tillämpningen. Vad var det som kontrollerades och hur ofta bedrevs tillsyn?
Följande fem variabler beskriver inriktningen i kommunernas kontroll:
- ”Full kontroll”. Kommunen prövar ansökan i alla efterfrågade delar, dvs. de sex (sju) första alternativen i frågeformuläret (se bilaga).
- ”Vandel/ekonomi”. Kommunens prövning tar huvudsakligen sikte på sökanden, dvs. de tre första alternativen i formuläret.
- ”Lokal”. Kommunens prövning tar huvudsakligen sikte på lokalens beskaffenhet, dvs. alternativen 4 — 6 i formuläret.
- ”Begränsad”. Kommunens prövning består endast av en enklare kontroll av ansökningshandlingarna.
- ”Tillsyn”. Kommunens tillsyn av beviljade tillfälliga tillstånd — oavsett vilken typ av prövning av ansökan man har gjort enligt indelningen ovan.
SLUTNA SÄLLSKAP
0 5 10 15 20 25 30 35
Full kontroll Vandel/Ekonom i Lokal
Begränsad
Tillsyn
Kommunsvar
ALLMÄNHETEN
0 10 20 30 40 50 60 70
Full kontroll Vandel/Ekonom i Lokal
Begränsad
Tillsyn
Kommunsvar
Man ser tydligt att kommunernas ambitionsnivå är väsentligt högre när det gäller tillfälliga tillstånd till allmänheten än vad som är fallet med de slutna sällskapen. (Detta avspeglar sig också i riktlinjer och avgifter i redovisningen ovan.)
❺
Övriga synpunkter. Den vanligaste synpunkten angående tillfälliga tillstånd till allmänheten är att dessa bör ges endast till innehavare av serveringstillstånd. Några kommuner vill till och med begränsa det till krögare på orten. Skälen till dessa åsikter är dels för att förhindra att osund konkurrens uppstår och dels för att det underlättar tillsyn och uppföljning. Vad gäller tillfälliga tillstånd till slutna sällskap anser flera att inköpsrätten hos partihandlare bör begränsas eller slopas. Ett par kommuner vill avskaffa denna tillståndskategori helt och hållet, men att detta i så fall bör kombineras med att samköpsbegreppet utvidgas.
3.4 ALKOHOLPOLITISKA OLÄGENHETER
Beslut enligt alkohollagen fördes över från länsstyrelserna till kommunerna i samband med alkohollagens ikraftträdande. I samband därmed upphörde det kommunala vetot och behovsprövningen och ersattes med att tillståndsprövningen i denna del bör inriktas på att förhindra uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter. Dessa kunde också definieras närmare i kommunens alkoholpolitiska program. Därigenom gavs kommunen en viss frihet att utforma sin alkoholpolitik efter de lokala förutsättningarna. Det har dock visat sig att vad kommunen skriver i det alkoholpolitiska programmet inte alltid håller vid en domstolsprövning. Begreppet alkoholpolitisk olägenhet tolkas olika. Detta frågeblock handlade om vilka riktlinjer kommunen har antagit på detta område, hur många gånger avslag har meddelats med hänvisning till risken för att alkoholpolitisk olägenhet uppstår och hur det har gått vid överklaganden.
3.4.1 Riktlinjer
❶
73 av de 85 kommunerna har antagit ett alkoholpolitiskt program och 68 av dessa har antagit riktlinjer för serveringstillstånd. Detta betyder att 80 procent av kommunerna har definierat alkoholpolitiska olägenheter.
❷
Vad har kommunerna angivit som alkoholpolitiska hinder för att meddela serveringstillstånd? Denna fråga var ”öppen”, och kommunerna kunde antingen skriva sitt svar direkt i formuläret eller bifoga det alkoholpolitiska programmet. De flesta kommuner har angivit fler än ett område som alkoholpolitisk olägenhet. I ett par fall har en geografisk plats i kommunen ansetts som olämplig för alkoholservering. Vanligast är dock exemplen enligt nedan.
- ”Skola/Ungdom”. Närhet till skola, ungdomsgård/liknande eller verksamhet som huvudsakligen är inriktad på alkoholservering till ungdom.
- ”Polis/Oordning”. Om polisen avstyrker ansökan på grund av ordnings- eller säkerhetsskäl, eller om ett geografiskt område är särskilt brottsbelastat.
- ”Miljö/Närboende”. Om miljöförvaltningen/motsvarande avstyrker ansökan på grund av konstaterade eller befarade störningar till närboende, eller om sådana störningar är kända på annat sätt.
- ”Idrott”. Idrottsanläggningar. (Uttrycks i regel i kommunens alkoholpolitiska program med att alkohol och idrott inte hör ihop.)
- ”Annat”. Till exempel sex- eller spelklubbar, drogliberala rörelser, lokaler/områden med känd missbruksproblematik.
Skola/Ungdom
Polis/Oordning
Miljö/Närboende
Idrott
Annat
0 5 10 15 20 25 30 35
Kommunsvar
ALKOHOLPOLITISKA OLÄGENHETER
Det alkoholpolitiska programmet och de alkoholpolitiska olägenheterna skall i första hand ses som en programförklaring från kommunen. Tanken är huvudsakligen att de kriterier som kommunen avser att tillämpa vid beslut om serveringstillstånd skall göras kända för allmänheten. Detta bidrar till en anpassning av alkoholserveringen till kommunens riktlinjer och att en del presumtiva etableringar i strid med programmet aldrig blir inlämnade för prövning.
3.4.2 Avslag och överklaganden
❸
Alkoholpolitiska olägenheter definieras med stöd av 7 kap. 9 § alkohollagen. De flesta ansökningar om serveringstillstånd bedöms dock enbart i förhållande till alkohollagens övriga bestämmelser. År 1997 meddelade kommunerna 39 avslag på ansökningar om serveringstillstånd med hänvisning till att serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt.
❹
Hur många av dessa avslagsbeslut överklagades till länsrätten och hur dömde domstolen? Resultatet blev:
Antal överklagade beslut Antal överklagade beslut som ändrades av länsrätten till klagandens fördel 19 13
Majoriteten av de överklagade alkoholpolitiska avslagsbesluten ändrades således av länsrätterna. 20 av besluten överklagades dock inte och vann laga kraft.
❺
Endast 6 beslut om avslag med hänvisning till 7 kap. 9 § alkohollagen har prövats av kammarrätten under åren 1997 och 1998 för de berörda kommunerna.
❻
Övriga synpunkter. Många kommuner kräver ökat lagstöd för de alkoholpolitiska programmen så att alkoholpolitiska avslag håller bättre i domstol. Påpekanden som att alkohollagen är i första hand en skyddslagstiftning, men domstolarna dömer som om serveringstillstånd är en rättighet, liksom att författningskommentaren till 7 kap. 9 § (prop. s 106), t.ex. när det gäller antalet restauranger i ett område, inte håller i domstol framförs som skäl för tydligare lagtext. Andra kommuner skriver att man har lärt sig att om polis och/eller miljöförvaltning gör samma bedömning som tillståndsmyndigheten så finns det betydligt bättre förutsättningar att beslutet står sig vid en överprövning. Dessa kommuner använder i regel instrumentet alkoholpolitiska olägenheter mycket sparsamt. Ett exempel är Stockholm — med över 2 000 ärenden år 1997 — som endast avslog tre ansökningar av alkoholpolitiska skäl. Ett av dessa överklagades, men domstolen fastställde kommunens beslut.
4 ALLMÄNNA KOMMENTARER
4.1 Folköl
En klar tendens är att mindre kommuner har en naturlig social kontroll över såväl ungdomarnas förehavanden som livsmedelshandlarnas beteenden. De upplever i regel inte folkölsförsäljningen som något större problem. Problem med ölförsäljning till ungdomar och olaglig försäljning verkar öka i takt med kommunens storlek.
4.2 Serveringstider
Glesbygds- och landsbygdskommuner samt mindre och medelstora kommuner fäster i regel större vikt vid serveringstidens allmänt alkoholpolitiska betydelse än vad förortskommuner, större städer och storstäder gör. För de senare spelar störningsrisken, ordnings- och säkerhetsaspekter större roll. I den förra gruppen har endast ett fåtal restauranger serveringstider efter klockan 01.00 och nästan aldrig någon alkoholservering efter klockan 02.00. Serveringstid efter klockan 03.00 beviljas endast av Uppsala (04.00) samt Stockholm, Göteborg, Malmö och Helsingborg (05.00).
4.3 Tillfälliga tillstånd
Det går inte att utläsa någon skillnad i handläggningen av dessa ansökningar mellan de olika kommungruppstillhörigheterna. Däremot märks en tydlig skillnad i handläggningen mellan ansökningar om tillfälliga tillstånd till allmänheten respektive till slutna sällskap. En ganska samstämmig uppfattning är att tillfälliga tillstånd till allmänheten bör ges endast till innehavare av serveringstillstånd samt att begreppet ”slutet sällskap” i alkohollagens mening bör förtydligas.
Den nästan extremt låga avslagsprocenten för ansökningar om tillfälliga tillstånd, i såväl denna enkät som i andra undersökningar, förklaras inte enbart av att kommunerna skulle ha en ”slapp” handläggning eller vara allmänt alkoholliberala. Ett vanligt förfarande är nämligen att personer som vill anordna tillfälliga alkoholserveringar kontaktar tillståndsmyndigheten för att höra om vilka regler som gäller. Många ansökningar som troligen skulle leda till avslag blir därefter inte inlämnade. Särskilt vanligt är detta när det gäller tillfälliga tillstånd till allmänheten, där ansökningsavgiften är betydligt högre.
4.4 Alkoholpolitiska olägenheter
En fråga som kan ställas är om en kommun skall ha rätt att få slippa alkoholservering på idrottsanläggningar, badplatser, friluftsområden eller liknande. För många kommuner är detta en mycket viktig fråga. I propositionen till alkohollagen (1994/95:89 s. 105) skriver regeringen: ”Liksom i dag skall det för en kommun vara möjligt att förhindra restaurangetablering med servering av alkoholdrycker i särskilt känsliga områden...”. För andra kommuner har det ingen större betydelse var restauranger etablerar sig, bara man uppfyller kraven i alkohollagen. Jämförelser med inställningen till sena serveringstider kan göras. Det är ungefär samma uppdelning mellan kommunerna i denna fråga. (Kommunens policy när det gäller serveringstider ingår ju nästan alltid i det alkoholpolitiska programmet. En del kommuner definierar också alkoholservering på sen nattid som en alkoholpolitisk olägenhet.) De många bakslagen vid överklagningar av alkoholpolitiska beslut kan tyda på att domstolarna inte fäster samma betydelse vid alkoholpolitiska bedömningar som kommunerna gör.
Alkoholutredningen Peter Carlsten Telefon 08-405 38 26 E-mail: peter.carlsten@social.ministry.se
1998-09-25
ENKÄT TILL ETT URVAL AV LANDETS KOMMUNER ANGÅENDE TILLÄMPNINGEN AV VISSA BESTÄMMELSER I ALKOHOLLAGEN
Denna enkät syftar till att kartlägga hur vissa bestämmelser avseende servering av spritdrycker, vin och starköl samt detaljhandel med öl klass II har tillämpats av tillståndsmyndigheterna. Efter samråd med Svenska Kommunförbundet har enkäten ställts till 86 av landets kommuner.
Enkäten vänder sig i första hand till kommunens alkoholhandläggare/ motsvarande.
Enkäten behandlar fyra områden:
- Detaljhandel med öl klass II (5 kap 6 § samt 7 kap 21 §alkohollagen)
- Serveringstider (6 kap 4 § alkohollagen)
- Tillfällig alkoholservering (7 kap 5 § alkohollagen)
- Alkoholpolitiska olägenheter (7 kap 9 § alkohollagen)
Inom samtliga områden efterfrågas viss ärendestatistik och lagtillämpning. Möjlighet finns också att avge eventuella övriga synpunkter. Bifoga gärna egna dokument ifall svarsformuläret inte räcker till.
Ert svar emotses tacksamt senast den 31 januari 1999 och skickas till:
Socialdepartementet Alkoholutredningen 103 33 STOCKHOLM
OBS! Glöm inte att ange från vilken kommun svaret kommer.
DETALJHANDEL MED ÖL KLASS II (5 KAP 6 §, 7 KAP 21 §)
Tillståndsplikten för försäljning av öl klass II avskaffades i alkohollagen. I stället infördes en bestämmelse om att ölförsäljning är tillåten under förutsättning att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Bestämmelsen om att folköl inte får säljas till den som är under 18 år behölls. Det har emellertid visat sig att lokaler med begränsade tillstånd och mycket klent matvaruutbud kan uppfattas som godkända livsmedelslokaler med rätt att sälja öl klass II. Därtill förekommer att folkölsförsäljning bedrivs helt utan att rätt till detta föreligger. Försäljningen har också i flertalet fall medfört att ungdomar under 18 år kunnat berusa sig på folköl. Från kommunalt håll har ett förtydligande av matvarubegreppet efterfrågats samt även införande av tillsynsavgifter för detaljhandelns folkölsförsäljning för att därigenom kunna bedriva en effektiv och systematisk kontroll av försäljningen.
❶
(Ungefär) hur många godkända livsmedelslokaler med tillfredsställande utbud av matvaror (dvs. med rätt att sälja öl enligt alkohollagen) bedrev detaljhandel med folköl i kommunen den 1 september 1998?
Svar: ........................................................................................................................
❷
Finns det problem i kommunen med butiker som säljer folköl utan rätt enligt alkohollagen den 1 september 1998 (t.ex. ej godkänd livsmedelslokal och/ eller otillräckligt matutbud)?
Nej, inga butiker säljer utan rätt Nej, man slutar med försäljningen enligt alkohollagen efter påpekande
Vet ej
❸
Bedriver kommunen någon regelbunden tillsyn över detaljhandels- försäljningen av öl klass II?
Nej Ja (Hur går det i så fall till? Tillgängliga resurser, besöksfrekvens, etc.
Svar: ..........................................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
...................................................................................................................)
❹
Fanns det någon regelbunden tillsyn över detaljhandelsförsäljningen innan alkohollagen trädde i kraft?
Nej Ja (Hur var den i så fall organiserad? Svar: ............................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
...................................................................................................................)
❺
Har försäljning till ungdomar under 18 år kunnat konstateras av någon av tillsynsmyndigheterna (t.ex. kommunens alkoholhandläggare, fältassistenter, polismyndigheten eller länsstyrelsen) år 1997?
Nej Ja (Hur många gånger konstaterades detta? Svar: .................................)
❻
Hur många gånger har kommunen meddelat varning eller försäljnings- förbud enligt 7 kap 21 § alkohollagen sedan 1 januari 1996?
❼
Märks någon skillnad i folkölskonsumtionen bland ungdomar (under 18 år) i kommunen efter alkohollagens ikraftträdande?
Konsumtionen har ökat kraftigt Konsumtionen har ökat något
Konsumtionen är ungefär oförändrad
Konsumtionen har minskat något Konsumtionen har minskat
kraftigt
Eventuella kommentarer: .......................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
❽
Eventuella övriga synpunkter angående detaljhandelsförsäljningen av öl klass II:
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
SERVERINGSTIDER (6 KAP 4 §)
I alkohollagen anges i 6 kap 4 § att servering av alkoholdrycker skall påbörjas tidigast klockan 11.00 och avslutas senast klockan 01.00 om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat. Detta betyder att serveringstiden är i princip oreglerad i lagstiftningen och att även mycket sena serveringstider kan beviljas. I Socialutskottets betänkande 1994/95:SoU9 övervägdes frågan om eventuell sluttid för alkoholservering mot bakgrund av att Alkoholpolitiska kommissionen i sitt betänkande SOU 1993:50 hade föreslagit att servering av alkoholdrycker skall upphöra senast klockan 03.00. Utskottet tillstyrkte propositionens förslag om att serveringstiden även i fortsättningen skulle vara oreglerad, men att effekterna av de sena serveringstillstånden fram till klockan 05.00 bör utvärderas. Denna fråga har överlämnats till Alkoholutredningen. Utvärderingen skall enligt direktiven bl.a. omfatta effekterna på alkoholkonsumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld.
❶
Finns det några kommunala riktlinjer, t.ex. i det alkoholpolitiska programmet, för bedömningen av ansökningar om sena serveringstider?
Nej Ja (Vad anges om serveringstiderna i riktlinjerna/alkoholpolitiska programmet? Svar: ....................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
....................................................................................................................
❷
Hur fördelade sig serveringstillstånden inom kommunen på nedan angivna serveringstider den 1 september 1998?
- Före klockan 11.00 ................................
- Till klockan 24.00, eller tidigare ................................
- Till klockan 01.00 ................................
- Till klockan 02.00 ................................
- Till klockan 03.00 ................................
- Till klockan 05.00, eller senare ................................
❸ ❸ ❸ ❸
Hur uppskattar ni gästernas genomsnittsålder på restaurangerna inom kommunen efter klockan 01.00? (Avser perioden för enkätens besvarande, dvs. hösten 1998.)
18-20 år 20-25 år 25-30 år 30
-
35 år 35-40 år Över 40 år
Eventuella kommentarer: ........................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
❹
Finns det någon uppgift om förekomst av restaurangrelaterat (inne på restaurangen eller i kön till restaurangen) våld inom kommunen, och hur detta fördelar sig tidsmässigt?
Svar: ........................................................................................................................
❺ ❺ ❺ ❺
Vad är kommunens erfarenhet av tillsynsarbetet på restauranger med serveringstid efter klockan 01.00 med avseende på ordning och nykterhet?
Tydliga problem, t.ex. påtagligt hög berusning, oordning i form av krossat glas o.dyl.
Högljutt och livligt, men under kontrollerade former
Ingen märkbar skillnad mot tidigare på kvällen
Annat: ...............................................................................................................
Eventuella kommentarer: .......................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
❻
Förekommer matförsäljning på restaurangerna inom kommunen
- efter klockan 01.00? .........................................................................
.................................................................................................................................
- efter klockan 03.00? .........................................................................
.................................................................................................................................
❼
Eventuella övriga synpunkter angående serveringstiderna:
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
TILLFÄLLIG ALKOHOLSERVERING (7 KAP 5 § 1 ST)
På 1950-talet infördes en möjlighet att kunna servera alkoholdrycker i privata tillställningar av sluten karaktär mot ersättning utan att behöva anlita en restaurang med erforderliga rättigheter. Även vid vissa offentliga tillställningar fick alkoholservering bedrivas. I alkohollagen förtydligades denna möjlighet och de tillfälliga serveringstillstånden uppdelades i servering till allmänheten och till slutna sällskap. Antalet ansökningar och tillstånd har ökat dramatiskt de senaste åren. Även ett tillfälligt serveringstillstånd medför inköpsrätt av alkoholdrycker från vinagenter och bryggerier. Vid större kvantiteter innebär detta att kraftiga rabatter har kunnat erhållas framför allt från bryggerierna. Från restaurangbranschen har framförts att myndighetskontrollen och tillsynen över serveringen vid de tillfälliga tillstånden i praktiken är obefintlig och att den ekonomiska redovisningen är mycket oklar. Detta kan innebära att den tillfälliga serveringen konkurrerar med den etablerade restaurangbranschen på ojämlika villkor.
❶
Finns det några kommunala riktlinjer, t.ex. i det alkoholpolitiska programmet, för bedömningen av ansökningar om tillfälliga tillstånd?
Nej Ja (Vad anges, i så fall, om tillfälliga serveringstillstånd i riktlinjerna/ alkoholpolitiska programmet? Svar: ..........................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
❷
Hur många ansökningar om tillfälliga serveringstillstånd behandlade kommunen 1997 inom följande kategorier?
Antal ansökningar Antal avslag
- Slutna sällskap ............................. ....................
- Allmänheten ............................. ....................
❸
Hur höga är ansökningsavgifterna för tillfälliga tillstånd för:
- Slutna sällskap ...........................................................
- Allmänheten ...........................................................
❹
Hur sker kommunens genomsnittliga prövning och tillsyn för respektive kategori av tillfälliga serveringstillstånd?
- Slutna sällskap (fler än ett alternativ kan anges):
Kontroll av sökandens personliga vandel
Kontroll av sökandens ekonomiska skötsamhet
Kontroll av det slutna sällskapet, t.ex. föreningsstadgar, verksamhets- berättelse, medlemsförteckning, m.m.
Kontroll av lokalens beskaffenhet
Kontroll av störningsrisk
Kontroll av matutbud
Annan kontroll: ................................................................................................
- Allmänheten (fler än ett alternativ kan anges):
Kontroll av sökandens personliga vandel
Kontroll av sökandens ekonomiska skötsamhet
Kontroll av ändamålet med tillställningen, t.ex. om alkoholserveringen ingår i något (annat) sammanhang
Kontroll av lokalens beskaffenhet
Kontroll av störningsrisk
Kontroll av matutbud
Annan kontroll: ................................................................................................
Tillsynsbesök (Uppskatta eventuell inspektionsfrekvens av det totala antalet beviljade tillstånd, t.ex. en tiondel, en hundradel, etc.: ..................................)
❺
Eventuella övriga synpunkter angående tillfälliga serveringstillstånd:
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
ALKOHOLPOLITISKA OLÄGENHETER (7 KAP 9 §)
När alkohollagen trädde i kraft ersattes det kommunala vetot och behovsprövningen med att tillståndsmyndigheten skall göra en alkoholpolitisk bedömning där prövningen syftar till att förhindra uppkomsten av alkoholpolitiska olägenheter. Kommunerna rekommenderades också att i alkoholpolitiska program ange vilka kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka alkoholpolitiska olägenheter till ledning för personer som avser att söka serveringstillstånd. Alla beslut om serveringstillstånd kan numera överklagas till domstol. Av domarna kan utläsas att det råder en viss osäkerhet om vad som menas med en alkoholpolitisk olägenhet. Flera kommuner har krävt åtgärder för att höja de alkoholpolitiska programmens rättsliga status samt förtydliganden av begreppet alkoholpolitiska olägenheter.
❶
Har kommunen antagit ett alkoholpolitiskt program? Ja Nej
❷
Vilka alkoholpolitiska olägenheter finns definierade i det alkoholpolitiska programmet, eller har av kommunen på annat sätt angivits som hinder för att meddela serveringstillstånd även om kraven i 7 kap7 och 8 §§alkohollagen är uppfyllda? (T.ex. närhet till skola, ungdomsgård, idrottsplats, trafikled eller känd missbruksproblematik, störningskänsligt område o.dyl.)
Svar: ........................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
.................................................................................................................................
❸
Hur många gånger under år 1997 har kommunen meddelat avslag på ansökningar om serveringstillstånd med hänvisning till 7 kap 9 § alkohollagen?
Svar/kommentar: .....................................................................................................
..................................................................................................................................
❹
Hur många av dessa beslut har överklagats till länsrätten, och vad blev utfallet i domstolen? (Medtag även domar som meddelats 1998 i ärenden som kommunen beslutade 1997.)
- Antal överklagade ärenden ....................
- Antal ärenden där länsrätten ändrade kommunens beslut .....................
Eventuell kommentar: .............................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
..................................................................................................................................
❺
Har kommunen haft några ärenden, där avslag meddelats med stöd av 7 kap 9 §, som avgjorts av kammarrätten 1997 eller 1998?
Svar/kommentar: .....................................................................................................
..................................................................................................................................
❻
Eventuella övriga synpunkter angående de kommunala alkoholpolitiska programmen och begreppet alkoholpolitiska olägenheter:
..................................................................................................................................