SOU 1984:59

Näringsförbud

NÄRI NGS FOR BUD

Betänkande av näringsförbudskommittén

Ofbudskomrmtten

' Betä' ? ande av närings

& Statens offentliga utredningar

& Eg 1984z59 E%? J ustitiedepartementet

Näringsförbud

Betänkande av näringsförbudskommittén Stockholm 1984

ISBN 91-38-08387-6 ISSN 0375-250X Liber Tryck Stockholm 1984 328971

Genom beslut den 29 oktober 1981 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Petri att tillkalla en kommitté med parlamentarisk sammansättning för att utreda frågan om utvidgade regler om näringsförbud.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 3 de— cember 1981 som ledamöter i kommittén professor Torgny Håstad, ordförande, numera kommunalrådet Sören Mannheimer, riksdagsledamoten Anita Modin, numera kommunalrådet Joakim Ollén, direktören Brivio Thörner och riksdagsledamoten Anna Wohlin—Andersson. Som experter tillkallades numera kammarrättslagmannen Jan Francke och departementsrådet Staffan Sandström. Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 februari 1982 hovrättsfiskalen Göran Lambertz.

Kommittén antog namnet näringsförbudskommittén.

Genom beslut den 17 juni 1982 entledigades Anna Wohlin— Andersson från sitt uppdrag. Samma dag förordnades f.d. riksdagsledamoten Johan A. Olsson till ny ledamot.

Efter bemyndigande av regeringen att utöka kommittén förordnade statsrådet Rainer den 20 december 1982 riks— dagsledamoten Bengt—Ola Ryttar till ledamot.

Under fem veckor i arbetets slutskede har kommittén biträtts av jur.stud. Håkan Jonsson.

Kommittén får härmed överlämna betänkandet Näringsförbud. Reservationer har avgetts dels av leda— möterna Ollén, Olsson och Thörner tillsammans, dels av Ollén själv. Ollén har vidare avgett ett särskilt yttrande. Experterna har, utom på en punkt, biträtt det av majoriteten framlagda förslaget.

Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i juni 1984

Torgny Håstad Sören Mannheimer Anita Modin Joakim Ollén

Johan A. Olsson Bengt—Ola Ryttar Brivio Thörner

/Göran Lambertz

INNEHÅLL

FÖRKORTNINGAR

SAMMANFATTNING

SUMMARY

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

I

WWW m_-

.p.

.

_s-p-p ->->.>.>-> m—qc» Urs—x m-—

4> kO

mmmmmmmmmmm .

*komxlONm-P—WN—å

I N L E D N I N G

KOMMITTENS UPPDRAG M.M. KOMMITTENS ARBETE

U V A R A N D E O R D N I N G M.M.

GÄLLANDE RÄTT Näringsrättslig reglering Näringsförbud i samband med konkurs 5.2.1 Automatisk konkurskarantän 5.2.2 Näringsförbud enligt 199 b—j 55 konkurslagen

UTVÄRDERING AV BESTÄMMELSERNA OM NÄRINGS- FÖRBUD I KONKURSLAGEN Inledning Vissa statistiska uppgifter Förfarandet Förutsättningarna för näringsförbud Innehållet i och innebörden av närings— förbud Tillfälligt förbud Övervakningen av personer med näringsförbud Kritik och förslag som framförts till kommittén 4.8.1 Förfarandet 4.8.2 Övervakningen 4.8.3 Utebliven kritik Kommitténs bedömningar

UTLANDSK RÄTT Översiktlig redogörelse Norge

Danmark Finland

England Västtyskland Frankrike Osterrike

Schweiz

11 25 41

55 59

63

69 69

71

75 75 75 78 85

92 97 101

105 106 108 112 112

125 125 126 129 135 134 137 141 143 145 147

III

6

(DNI

(DO) [X)—-

COCD åk)! kOkD

9.2

10 10.1

A L L M Ä N M 0 T I v E R I N G

INLEDNING

OEGENTLIGHETER I NÄRINGSVERKSAMHET

NÄRINGSFÖRBUD SOM INSTRUMENT MOT OEGENTLIG— HETER I NÄRINGSVERKSAMHET Vad kan man åstadkomma med näringsförbud? Problem med näringsförbud 8.2.1 Inskränkning i näringsfriheten 8.2.2 Orättvisor genom att bara vissa

kategorier drabbas 8.2.3 Övervakningssvårigheter 8.2.4 Avgränsningssvårigheter 8.2.5 Konsekvenser för den som fått ' näringsförbud och hans anhöriga 8.2.6 Konsekvenser för företaget och dess

anställda 8.2.7 Konsekvenser för borgenärerna 8.2.8 Samhällsekonomiska följder Näringsförbud utan samband med konkurs Kommitténs sammanfattande överväganden

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR NÄRINGSFÖRBUD Vilka beteenden ska kunna föranleda näringsförbud? 9.1.1 Allmänt 9.1.2 Bör näringsförbud förutsätta brottslig handling?

.1.3 Utformningen av lagtexten 4 Förbud att idka näring under pågående konkurs Personkretsen . Allmänna utgångspunkter

kOkD .

och arbetstagare'

N

idkarbegreppet Jämställda med näringsidkare Undantag för vissa kategorier?

NNEXJNIÄ)

Rådgivare Närstående

kOkDEOkOkO kD kOkO mx'IEhUl-P kyl

INNEBÖRDEN AV NÄRINGSFÖRBUD Omfattningen av förbudet - inledande anmärkningar 10.1.1 Gällande reglering och problem med

denna 10.1.2 Vissa allmänna utgångspunkter

.2. Gränsdragningen mellan näringsidkare

Avgränsningen i övrigt av närings—

Näringsförbud för juridisk person?

151 153

163 163 165 165

166 167 169

170

171 177 180 183 186

189

189 190

194 199

205 206 207

209

215 223 236 238 240 240

243 243

244 248

10.2

10.3

10.4

10.7

10.8 10.9 10.10 10.11

11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5

12 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5

13 13.1 13.2 13-3 13.4 13.5

14

15

Förbud mot att vara näringsidkare 10.2.1 Gränsen mellan näringsidkare och arbetstagare

10.2.2 Näringsidkarbegreppets avgränsning i övrigt

Förbud mot att utöva ledningen av närings- verksamhet m.m. Särreglering för vanliga överträdelse— situationer 10.4.1 Allmänna utgångspunkter

10.4.2 Särskild bevisregel

10.4.3 Förbud mot att arbeta hos när- stående 10.4.4 Dispens från närståendeförbudet Undantag för grundlagsskyddad verksamhet Lagstadgat undantag för viss annan verk- samhet Möjlighet att genom särskilt beslut undanta viss verksamhet från förbudet (dispens)

Avveckling Förbudstidens längd

Hävande av näringsförbud Näringsförbudets betydelse enligt andra

rättsregler

FÖRFARANDET Ansvariga myndigheter Anmälningsskyldighet Vissa andra frågor rörande förfarandet Frågor om preskription och rättskraft Tillfälligt förbud

TILLSYNEN Inledning Ansvariga myndigheter Hur ska tillsynen gå till? Näringsförbudsregistret Några särskilda frågor med anknytning till tillsynen

ÖVERTRADELSE AV NÄRINGSFÖRBUD När sker överträdelse? Det subjektiva rekvisitet Sanktioner Medhjälp till överträdelse Förfarandet

KOSTNADER M.M.

ÖVERGANGSBESTÄMMELSER

251 252 253

257

264 264 268

270 277 281

284

287 294 311 318

320

323 323 328 329 334 338

347 347 347 353 362

363

369 369 371 374 378 379

381

385

IV S P E C I A L M 0 T I V E R I N G

Förslaget till lag om näringsförbud

komx'lONU'I-P-WN—e

coa'a'ODWWCOO'O'f-Oätoäeoaamatolwötoa

10 11 12 13 14 15 övergångsbestämmelser

Förslaget till lag om ändring i konkurslagen

Förslaget till lag om ändring i skatteregist lagen

Förslaget till förordning om ändring i förordningen om näringsförbudsregister

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

BILAGOR Bilaga 1 Åsikter om näringsförbud Bilaga 2 Sambandet mellan näringsförbud

etableringskontroll

er—

och

389

389 404 407 411 413 419 421 423 424 425 430 431 431 433 436 436

437

437

438

439

455

483

FÖRKORTNINGAR

BrB BRÅ Ds HD JK JO JU KL KO LU NJA NJA II

NO NU prOp. RB RF RPS RSV Rt RÅ SFS SOU SvJT TF

brottsbalken Brottsförebyggande rådet departementsserierna Högsta domstolen

justitiekanslern justitieombudsmannen justitieutskottets betänkande konkurslagen (1921:225) konsumentombudsmannen lagutskottets betänkande

Nytt juridiskt arkiv I (samling av högsta domstolens domar) Nytt juridiskt arkiv II (samling av lagförarbeten) näringsfrihetsombudsmannen näringsutskottets betänkande proposition

rättegångsbalkenRegeringsformen (1974z152) rikspolisstyrelsen riksskatteverket

Norsk Retstidende

riksåklagaren

Svensk författningssamling Statens offentliga utredningar Svensk juristtidning Tryckfrihetsförordningen(1949:105)

SAMMANFATTNING

Gällande rätt. Kommitténs uppdrag

I Sverige råder i princip näringsfrihet. Var och en har en grundläggande rätt att idka näring. Ett undantag gäller sådan verksamhet för vilken särskilda tillstånds— regler ansetts nödvändiga. Hänsynen till liv, hälsa, säkerhet, personlig integritet och stora ekonomiska intressen har sålunda motiverat inskränkningar i nä— ringsfriheten på vissa områden. Sådana inskränkningar finns exempelvis när det gäller hantering av läkemedel, alkohol, brandfarliga varor och skjutvapen samt beträf— fande banker, inkassoföretag och kreditupplysnings— verksamhet. Aven risken för brottslighet har på vissa områden motiverat att det uppställts särskilda krav på tillstånd liksom det förhållandet att ett utpräglat behov av skydd för konsumenter ansetts finnas.

Vissa näringar är alltså undantagna från näringsfrihe— ten. Också vissa personer är undantagna. Utomnordiska medborgare måste ha ett särskilt näringstillstånd, och den som är i konkurs får inte driva näring så länge konkursen pågår (konkurskarantän). Dessutom finns i konkurslagen en möjlighet för domstol att genom sär— skilt beslut förordna om näringsförbud för konkursgäl— denären eller om gäldenären är en juridisk person den som företräder gäldenären. Ett sådant förbud upphör inte att gälla med konkursens avslutande utan fortsät— ter att vara verksamt under en av domstolen bestämd tid, som får vara maximalt fem år. Förbudet innebär att den drabbade personen utestängs från all rätt att idka näring, vare sig det sker i enskild verksamhet eller i juridisk person. Alla former av näringsverksamhet om- fattas, men det finns möjlighet för domstolen att medge begränsade undantag. Överträdelse av näringsförbud bestraffas med fängelse eller dagsböter. Vidare kan förbudet förlängas med maximalt fem år.

Näringsförbudskommittén har haft i uppdrag att se över konkurslagens bestämmelser om näringsförbud och att undersöka om det är lämpligt att utvidga reglernas tillämpningsområde så att förbud kan meddelas även utan samband med konkurs. Kommittén har i detta sammanhang haft i uppgift att göra en bred undersökning av näringsförbudets olika effekter och att utreda om förbudspåföljden är ett effektivt medel i kampen mot ekonomisk brottslighet och andra oegentligheter som förekommer i samband med näringsverksamhet. Som ett led i denna undersökning har ingått en genomgång av de gällande reglernas tillämpning och de erfarenheter som

vunnits sedan bestämmelserna trädde i kraft för något mindre än fyra år sedan, den 1 juli 1980. Under denna tid har meddelats knappt 150 näringsförbud.

Utvärdering av de gällande bestämmelserna

Kommitténs undersökning har visat på vissa problem och brister. Det kanske allvarligaste problemet har gällt kontrollen över de personer som meddelats näringsför— bud. Denna har inte fungerat som man skulle önska. Övervakningsuppgiften ligger på de kronofogdemyndighe— ter som är tillsynsmyndigheter i konkurs. Vissa av dessa myndigheter har bedrivit en aktiv och väl funge— rande kontroll. Andra har klarat sin övervakningsupp- gift mindre väl. På många håll har man inte haft någon som helst kännedom om huruvida de näringsförbjudna personerna åtlytt förbudet eller inte.

I en stor mängd fall har det förekommit misstankar om att näringsförbudet överträtts. Sålunda har flera av de personer som ålagts förbud fortsatt att vara verksamma i samma företag som tidigare, bara med den skillnaden att någon annan tagit över den formella ledningen. Huruvida den andre då också tagit över den faktiska ledningen har varit svårt att avgöra. Misstankarna har många gånger varit starka om att det i realiteten rört sig om en bulvan. Åtal för överträdelse har dock, så— vitt kommittén känner till, bara väckts mot tre perso— ner. I övrigt har, enligt de uppgifter kommittén fått, utrednings- och bevissvårigheterna varit så stora att det inte ansetts meningsfullt att försöka styrka över— trädelse. Bevissvårigheterna är uppenbarligen ett stort problem i detta sammanhang. Ett annat problem är att det rått osäkerhet om var gränsen gått mellan tillåtna och otillåtna handlingar för den som ålagts näringsför— bud.

Det har alltså brustit i effektiviteten när det gäller tillsynen och möjligheterna att beivra överträdelser. Också i ett annat avseende har det funnits anledning att klaga på effektiviteten, nämligen när det gäller snabbheten i förfarandet. Det har i genomsnitt dröjt ett år från konkursbeslutet till dess att näringsförbud kunnat meddelas. I 10 % av fallen har det tagit mer än två år. Långsamheten synes ha haft sin huvudsakliga grund däri att polis och åklagare haft stora ärendeha— lanser på den ekonomiska brottslighetens område.

Ytterligare en brist, om än mindre påtaglig, gäller rättstillämpningen. Denna har varierat avsevärt, och vissa felaktigheter har förekommit. Näringsförbud för lång tid har i några fall meddelats, fastän

omständigheterna knappast varit så graverande att fallen varit att hänföra till de "gravt illojala" som lagstiftaren sade sig ta sikte på. Samtidigt har i några domar förbudstiden gjorts relativt kort, fastän den brottslighet som förekommit varit utomordentligt omfattande. I något fall har detta inneburit att förbudstiden nästan hunnit gå ut innan vederbörande avtjänat det fängelsestraff han ådömts. I två mål har näringsförbud ålagts i direkt strid med lagens före— skrifter. Vidare finns det åtskilliga exempel på domar där sättet att ange tiden för förbudet medfört oklar— heter eller varit direkt felaktigt.

De nu nämnda rättstillämpningsproblemen har delvis haft sin grund däri att lagen medfört tolkningssvårigheter och i att förarbetena gett förhållandevis ringa led— ning. Som exempel kan nämnas, att domstolarna haft stora problem att tolka rekvisitet "särskilda skäl" (199 b 5 3 st och 199 g 5 1 st). Detta rekvisit har i stor utsträckning kommit att sakna egentligt innehåll. Vidare har kravet på samband med konkurs medfört under- liga effekter, bl.a. på så sätt att det bara varit möj- ligt att beakta oegentligheter som förekommit i en rörelse som slutat i konkurs. Missförhållanden som hänfört sig till något annat företag har inte kunnat beaktas, även om de framstått som utomordentligt rele— vanta för frågan om näringsförbud.

En annan oklarhet i lagen har nämnts ovan. Det har förelegat stora svårigheter att avgöra vad som är tillåtet resp. förbjudet för den som har näringsförbud. Som en följd härav har det varit svårt att konstatera när överträdelser ägt rum. Såväl effektiviteten som rättssäkerheten har blivit lidande. En brist i regle— ringen kan vidare sägas vara, att det inte stått klart i vad mån den som fått näringsförbud haft rätt att driva sin verksamhet vidare i avvecklingssyfte. Slutli- gen har tillsynsmyndigheternas skyldigheter och rättig- heter varit oklara.

Det har alltså funnits avsevärda problem och brister. I många hänseenden måste dock systemet med näringsförbud sägas ha fungerat. Ett relativt stort antal förbud har meddelats, och lagstiftningen har således i hög grad kommit till praktisk tillämpning. I de allra flesta fall har rättstillämpningen varit utan anmärkning och även tillsynen har på sina håll fungerat väl. Närings— förbudslagstiftningen och intentionerna bakom denna synes ha accepterats hos såväl myndigheter som allmän— het. Inga röster har höjts för ett upphävande av regle— ringen.

För kommittén har det varit en självklar uppgift att försöka få näringsförbudet att fungera bättre. Framför allt måste problemen med misstänkta överträdelser be- mästras. Vidare bör det vara en strävan att förbud kan meddelas snabbare än i dag. Slutligen bör en del brister i lagen undanröjas, inte minst för att öka rättssäkerheten.

Regleringens huvudsakliga uppbyggnad. Syfte. Förutsätt— ningar för förbud

Kommittén konstaterar, att det uppenbarligen föreligger ett behov av förstärkta och effektivare insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Vi har gjort en ingående genomgång av fördelar och nackdelar med näringsförbuds— påföljden och funnit, att näringsförbud måste anses vara ett lämpligt vapen mot den ekonomiska brottslig— heten och även mot vissa andra missförhållanden som förekommer i samband med näringsverksamhet. Dock för— utsätter detta i hög grad att påföljden kan göras effektiv. Det är därför utomordentligt viktigt att de konstaterade bristerna kan undanröjas eller avsevärt begränsas.

Kommittén är enig om att kravet på konkurs för närings— förbud bör släppas. Visserligen torde under alla för— hållanden de flesta förbud komma att meddelas efter det att oegentligheter upptäckts i samband med konkurs, men konkursen bör inte vara något krav. Som nyss sagts med— för konkursrekvisitet vissa praktiska och systematiska brister.

Kommittén är vidare enig om att den nuvarande särskilda möjligheten att meddela näringsförbud vid upprepade konkurser bör slopas. Det bör dock sägas, att detta förslag inte är ett uttryck för en mildare syn på oegentligheter i samband med konkurser. Förslaget för- anleds i stället av att Vflerkonkursfallet" vid en närmare granskning ter sig såväl onödigt som systema— tiskt svårmotiverat. Härtill kan det få vissa egendom— liga effekter.

Kommittén har ingående diskuterat frågan om det för näringsförbud bör erfordras, att vederbörande gjort sig skyldig till brott. Skälen för och emot ett sådant krav finns redovisade på s 194 ff. Kommittén är enig om att man vid förbudsprövningen måste få beakta även andra oegentligheter än sådana som utgör brott. Frågan är om man ska kunna meddela förbud utan att det över huvud taget förekommit någon brottslig handling. Detta är möjligt enligt gällande regler.

Majoriteten föreslår att det inte uppställs något krav på brott. Som skäl för detta har pekats på framför allt det förhållandet, att ett krav på brott kan medföra egendomliga tröskeleffekter. För frågan om näringsför— bud kan det då bli helt avgörande om ett mindre brott begåtts, vilket kanske i och för sig vid en samlad be— dömning framstår som helt oväsentligt.

Minoriteten (ledamöterna Ollén, Olsson och Thörner) förordar ett särskilt brottsrekvisit. Man har menat, att ett sådant krav ökar rättssäkerheten. Medan övriga rekvisit enligt minoriteten inte ger regleringen er— forderlig stadga, uppnås genom kravet på brott att man i den allmänna rättsuppfattningen får åtminstone ett påtagligt rekvisit för näringsförbud. Minoriteten har också i detta sammanhang betonat, att ett brottsrekvi- sit medför att utredningen i näringsförbudsärenden kan knytas till en brottsutredning på ett i flertalet fall naturligt sätt.

Majoriteten har menat, att rättssäkerhetsvinsterna med ett brottsrekvisit är mycket begränsade, eftersom de krav som måste ställas för näringsförbud är sådana, att de i själva verket ligger på en mycket högre nivå än som speglas av kravet på brott, särskilt som det av minoriteten inte uppställs något krav på att brottet ska ha viss svårhetsgrad. Härigenom har ett krav på brott enligt majoritetens mening inte heller någon på- taglig betydelse för antalet näringsförbud och således inte heller för de tillsynsresurser som erfordras. Majoriteten har för sin del menat, att kravet på rätts— säkerhet måste tillgodoses genom att lagens förutsätt— ningar för näringsförbud görs mera lättolkade och genom att förarbetena ger klarare besked än som i dag är fallet; härigenom kan det uppnås en större enhetlig— het i tilllämpningen på en från rättssäkerhetssynpunkt hög nivå.

Majoriteten har, när det gäller resursåtgången, pekat på det förhållandet att näringsförbudsfrågan alltid fordrar extra utredningsresurser om det blir aktuellt att syna sådana förfaranden som inte är brottsliga. Har det bara förekommit ett mindre brott, är polisutred- ningen om detta enligt vad majoriteten anfört helt otillräcklig för frågan om näringsförbud.

För att uppnå större enhetlighet i tillämpningen och för att undvika att näringsförbud meddelas i annat än mycket allvarliga fall, föreslår kommittén vidare, att det införs en minimitid för näringsförbud, tre år. Ett annat viktigt skäl för att införa en minimitid har kom— mittén ansett vara, att kortvariga förbud främst leder

till störningar i en rörelse som kan förväntas snart bli återupptagen. Däremot tjänar det knappast till att definitivt avhålla vederbörande från näringsverksamhet. Den nuvarande maximitiden för förbudet, fem år, före— slås bli kvar.

Eftersom det enligt kommitténs förslag inte ska fordras konkurs för näringsförbud, passar bestämmelserna inte i konkurslagen. Med majoritetens ståndpunkt i fråga om kravet på brott hör bestämmelserna inte heller hemma i brottsbalken. Kommittén föreslår därför att reglerna tas in i en särskild lag om näringsförbud. Bestämmel— serna om förbud för konkursgäldenär att idka näring under konkursen bör dock behållas i konkurslagen

(199 a å)-

Syftet med näringsförbud är enligt kommitténs uppfatt— ning närmast att förhindra fortsatt skada. De närings- idkare som genom sina oegentligheter i verksamheten åstadkommer stora skador för borgenärer, konkurrenter, konsumenter, anställda m.fl. kan genom ett näringsför— bud hindras att fortsätta med sådan skadlig verksamhet. Ett annat syfte med näringsförbudet är, att denna på— följd ska fungera som en sista utväg att komma till rätta med de personer som ideligen nonchalerar de reg— ler som gäller för näringsverksamhet och som inte kan fås att ta rättelse genom de övriga korrektionsmedel som står samhället till buds. Ytterligare ett syfte är allmänpreventionen. Risken för näringsförbud kan tänkas avhålla vissa näringsidkare från sådana oegentligheter som, om de upptäcktes, skulle kunna rendera ett näringsförbud.

Näringsförbud är en mycket ingripande påföljd, och en— ligt kommitténs mening bör den användas med stor rest— riktivitet. Förbud bör sålunda åläggas endast i grava missbruksfall. Det förhållandet att en person från vissa aspekter kan anses "olämplig" som näringsidkare på grund av bristande fallenhet för affärsverksamhet, begränsade förståndsgåvor el.dyl. bör inte kunna föran— leda förbud.

Allt som allt innebär kommitténs förslag den principi— ellt viktiga utvidgningen att näringsförbud kan meddelas som en följd av även andra oegentligheter än sådana som har samband med konkurs. Härmed blir det möjligt att i enstaka fall meddela förbud på grund av grova åsidosättanden av förpliktelser mot exempelvis konsumenter och anställda, vilket enligt dagens regler ibland hindras av kravet på konkurs. Kommitténs in— ställning är dock, att man i princip först måste ha ut— tömt övriga sanktionsmöjligheter, innan näringsförbud

ska aktualiseras på grund av åsidosättanden av nu nämnt slag.

I övrigt innebär kommitténs förslag snarast en skärp— ning av kraven på näringsförbud. Detta kommer delvis till uttryck i en något mer detaljerad lagtext än den nuvarande men främst i motiven. Där preciserar kommit— tén en inställning till näringsförbudet som i en del hänseenden är betydligt strängare än den som kommer till uttryck i vissa av de domar på näringsförbud som hittills meddelats. Enligt nuvarande regler finns vida— re ett visst uttrymme för att ålägga näringsförbud som en följd av "allmän oduglighet". Enligt kommitténs för- slag är det, som nyss sagts, klart att detta inte ska vara möjligt.

För näringsförbud ska det enligt kommitténs förslag fordras, enligt l_å, att näringsidkaren grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare och att förbud därjämte är påkallat från allmän synpunkt. Det ska så— lunda krävas inte bara att de missförhållanden som förekommit i sig är mycket allvarliga utan också att det vid en samlad bedömning framstår som motiverat att ålägga förbud. Vid den senare prövningen ska beaktas inte bara de oegentligheter som förekommit utan även t.ex. hur verksamheten skötts i övrigt. I lagtexten anges tre omständigheter som domstolen ska ta särskild hänsyn till, nämligen om missbruket varit systematiskt, om det medfört betydande skada och om det fortsatt sedan vederbörande dömts för brott i näringsverksamhet. Kommittén har bedömt, att dessa omständigheter typiskt sett är särskilt ägnade att ge en bild av närings— idkaren, av hans inställning till de regler han har att följa och av förekommande missbruk. Därmed är de av mycket stor betydelse för frågan om ett förbud är be— fogat. De utgör dock inte några ovillkorliga krav för näringsförbud.

Kommittén har i några konkreta exempel angett sin upp— fattning i frågan om näringsförbud kan anses motiverat. Se angående dessa exempel s 400 ff.

Den föreslagna regleringen ska, liksom den gällande, endast äga tillämpning på näringsidkare och på vissa personer som i detta sammanhang bör jämställas med näringsidkare. I 2_å anges vilka kategorier som häri— genom föreslås falla under regleringen. Bland annat sägs, att den som faktiskt utövar ledningen över näringsverksamhet alltid omfattas. Härigenom träffas bl.a. de personer som håller sig i bakgrunden och vars verksamhet formellt drivs av någon annan, en bulvan. Denna regel överensstämmer i huvudsak med den som i dag

gäller. I kommitténs förslag nämns emellertid också uttryckligen, att den som utåt framstår som ansvarig alltid ska anses som näringsidkare. Härigenom är det helt klart att även bulvanen faller under bestämmel— serna och kan drabbas av förbud under förutsättning att skäl i övrigt föreligger för detta.

Kommittén gör en relativt ingående analys av vad som i detta sammanhang ska avses med begreppet "näringsid— kare" och vad som bör menas med uttrycket "faktiskt utöva ledningen". Denna analys har också betydelse för frågan om förbudets verkan, d.v.s. frågan om vad man ska vara förbjuden att göra när man ålagts förbud. Vi återkommer därför något till de nämnda uttrycken i det följande.

Ledamoten Ollén har avgett ett särskilt yttrande an— gående näringsidkarbegreppet.

Verkan av förbud. Problemet med överträdelser. Tillsynen

I 3-5 55 i kommitténs lagförslag finns regler om ygd som är förbjudet att göra för den som ålagts närings— förbud. I första hand är det förbjudet att vara näringsidkare. Gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagare diskuteras och det konstateras, att man i stort sett får följa den praxis som utvecklat sig i arbets— och socialrättsliga sammanhang. I gränsfall får man fästa stor vikt vid de möjligheter som personen i praktiken haft att åsidosätta de regler som hör samman med näringsverksamhet.

Också näringsidkarbegreppets avgränsning i övrigt dis— kuteras. För att man ska anses som näringsidkare kräVS att verksamheten har ett visst omfång och en viss var- aktighet. Här hänvisas till den precisering som gjorts när det gäller bokföringsskyldigheten. Verksamheten ska sålunda avse en följd av affärshändelser och inte bara en enstaka affär. Det ska dessutom vara fråga om en rörelse efter en viss plan.

Något krav på vinstsyfte för att det i detta sammanhang ska anses föreligga näringsverksamhet bör enligt kommittén inte finnas.

Ibland kan det vara tveksamt vem av flera personer i en enskild firma som ska anses som näringsidkare. Enligt kommittén bör den som utåt uppträder som näringsidkare t.ex. i register och i förhållande till myndigheter i övrigt — alltid anses som sådan. Likaså bör den som har ägarintresse i en enskild firma anses som närings—

idkare, även om han inte utåt sett ansvarar för före— taget. Med "ägarintresse" avses i detta sammanhang att vederbörande är den som har den primära rätten till den vinst som verksamheten ger. Däremot bör inte den som faktiskt förestår rörelsen anses som näringsidkare bara på grund av detta.

Ett näringsförbud bör också innebära ett förbud mot att faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet. Detta bör, till skillnad från i dag, gälla oavsett företags— form. Det bör dock enligt kommitténs förslag inte vara förbjudet att inneha en ledande ställning i den me— ningen att man ansvarar för en viss sektor inom ett företag. Endast den som har den faktiska slutliga bestämmanderätten avses. Härtill kommer dock, att vissa poster precis som i dag bör vara automatiskt förbjudna för den som ålagts näringsförbud. Angående vilka poster som avses, se 3 5 i den föreslagna lagtexten.

I betänkandets huvuddel har på s. 263 f intagits några exempel i vilka kommitténs förslag i de nu angivna delarna konkretiserats.

Enligt gällande regler görs undantag från näringsför— budet för sådan verksamhet som berörs av grundlags— skyddade rättigheter. Undantaget för sådan verksamhet bör enligt kommittén behållas i nuvarande utformning. Detta innebär att en grundlagsskyddad verksamhet aldrig kan bli förbjuden på grund av ett näringsförbud.

I dag undantas också jordbruk och skogsbruk från näringsförbudets område. Detta undantag föreslås bli upphävt, främst av det skälet att olika näringsidkar— kategorier i princip bör behandlas lika. Kommittén an— märker dock i detta sammanhang, att särskild försiktig— het bör iakttas när det gäller bl.a. jordbrukare. An— ledningen härtill är att näringsförbud i praktiken ibland kan få karaktär av yrkesförbud.

Som tidigare sagts finns det i dag stora problem att övervaka efterlevnaden av meddelade näringsförbud. Tillsynen fungerar inte som den borde. Det föreligger vidare oklarhet angående när överträdelse av förbud ska anses ske, och bevisproblemen är stora. Vi har ansett det nödvändigt att föreslå regler som avsevärt förstär— ker möjligheterna att komma till rätta med de överträ- delser som i dag misstänks ske i stor omfattning.

När det gäller de rättsliga bedömningarna har som fram— gått gjorts vissa preciseringar i lagtexten, varjämte det i motiven gjorts en ganska ingående analys för att

underlätta de bedömningar som domstolarna ställs inför. Trots dessa preciseringar kvarstår betydande rättsliga avvägningsproblem. Bevissvårigheterna kvarstår likaså.

Vi har diskuterat om det borde införas en särskild bevisregel för att mildra problemen, antingen en regel om omkastad bevisbörda (presumtion) eller en regel om bevislättnad för åklagaren. En sådan bevisregel kunde verka generellt vid misstänkta överträdelser av näringsförbud eller också bara i vissa fall där det finns särskild anledning att anta att överträdelse sker. Vi har emellertid avvisat tanken på en särskild bevisregel, framför allt därför att en sådan inger starka principiella betänkligheter och innebär en be— tydande försvagning av rättssäkerheten för den enskil— de. Härtill kommer att en bevisregel inte är till någon nytta när det gäller de nämnda rättsliga bedömnings— svårigheterna.

Efter att ha vägt olika alternativ mot varandra har vi funnit det mest ändamålsenligt att föreslå en Särregle— ring för sådana fall där det finns särskild anledning att befara överträdelser. Det har visat sig, att så gott som alla misstänkta överträdelser sker på så sätt att en närstående till den dömde tar över företaget och däri "anställer" den som fått näringsförbud. Starka misstankar finns i sådana fall om att det i själva verket rör sig om en skenkonstruktion och att den när— stående bara är bulvan för den verklige företags— ledaren.

Kommittén har stannat för att föreslå en utvidgning av näringsförbudet för dessa situationer. Vi föreslår så— ledes en bestämmelse om förbud för den som ålagts näringsförbud att vara anställd hos vissa närstående personer eller att motta återkommande uppdrag av sådana närstående. Vi är naturligtvis medvetna om att detta är ett mycket kraftigt ingrepp och att det inte i och för gig finns anledning att förbjuda vederbörande att vara anställd hos en närstående. Riskerna för att överträ— delser sker i dessa fall och intresset av att närings— förbudet verkligen ska bli effektivt gör emellertid att vi anser förbudet befogat. Samtidigt måste det finnas möjlighet att få dispens från detta "närståendeförbud", då det uppenbarligen kan finnas fall då det inte finns någon som helst anledning att misstänka att över— trädelse kommer att ske. Kommittén diskuterar ingående förutsättningarna för dispens i dessa fall. Det uttalas bl.a., att domstolarna bör inta en förhållandevis generös attityd när det gäller dispens från närstående— förbudet. Sådan dispens bör, enligt kommitténs uppfatt— ning, alltid kunna medges i de fall då det inte finns

någon anledning att anta att överträdelse kommer att ske. Så är exempelvis normalt fallet om det rör sig om en anställning i ett företag som sedan lång tid drivits av en närstående utan att den som ålagts förbud haft något med rörelsen att göra.

För möjligheterna att förhindra och upptäcka överträ— delser är det vidare av stor vikt att tillsynen effek— tiviseras. Kommittén har diskuterat hur denna bör orga— niseras, bl.a. frågan om vilken myndighet som bör an— förtros tillsynsuppgiften. Majoriteten anser, att upp— giften även i fortsättningen bör ligga hos de krono— fogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs (TSM). Här föreligger dock en reservation (ledamöterna Ollén, Olsson och Thörner) till förmån för att upp— giften flyttas över på polisen.

TSM:s tillsynsskyldighet bör gälla hela förbudstiden. TSM har alltså att kontrollera såväl att vederbörande avvecklar pågående engagemang i näringsverksamhet som att han inte startar något nytt. För att kontrollen ska kunna bli effektiv är det av stor vikt att TSM agerar aktivt och söker hålla sig underrättad om personens sysselsättning. Kommittén har bedömt det nödvändigt att TSM ges en möjlighet att kalla vederbörande till förhör och föreslår en regel härom. Uppstår misstankar om att överträdelse sker bör TSM liksom i dag anmäla detta till åklagare. TSM bör enligt kommitténs uppfattning inte själv ha tillgång till några polisiära tvångs— medel. Anser TSM att det finns behov av husrannsakan el.dyl., bör anmälan ske till åklagaren så att polisen får ta över undersökningen.

Enligt kommitténs förslag ska det i skatteregisterlagen tas in en bestämmelse som ger TSM terminalåtkomst till vissa uppgifter i skatteregistret. I denna del före- ligger en reservation av ledamoten Ollén.

Även i fortsättningen ska enligt kommitténs förslag ett särskilt näringsförbudsregister föras hos riksskatte— verket.

Den som ålagts näringsförbud är skyldig att avveckla sin inblandning i näringsverksamhet i den mån den är förbjuden för honom. I dag föreligger oklarhet om huru— vida avvecklingsåtgärder är tillåtna trots näringsför— bud. Kommittén föreslår en uttrycklig regel om att näringsförbudet inte ska innebära något hinder mot att avvecklingsåtgärder vidtas. Det bör emellertid gälla en bestämd tidsgräns för avvecklingen. I de fall närings— idkaren har en pågående verksamhet när förbudet medde— las ska därför domstolen bestämma avvecklingstidens

längd. Någon möjlighet att förlänga denna tid finns inte enligt kommitténs förslag. En särskild fråga är vad som ska avses med "åtgärder som är ett led i av— vecklingen". Denna fråga diskuteras relativt ingående i motivtexten.

I ett särskilt yttrande har experterna uttryckt den uppfattningen, att utrymme för avveckling bör skapas på så sätt att domstolen vid behov fattar ett särskilt be— slut om att förbudet ska gälla från en senare tidpunkt.

Förfarandet. Tillfälligt förbud

Kommittén föreslår inte några ändringar av betydelse när det gäller förfarandet i mål om näringsförbud. Vissa justeringar i jämförelse med gällande regler föranleds därav att bestämmelserna förs ut från kon— kurslagen. Därjämte föreslår kommittén, att domstolen åläggs att överlämna en särskild underrättelse till den som åläggs förbud. I underrättelsen ska redogöras för innebörden av förbudet.

I fråga om tillfälligt förbud föreslås en ändring i rekvisiten. Enligt gällande lag ska tillfälligt förbud åläggas "om särskilda skäl föranleder det". Detta rek— visit har vållat besvär. Kommittén föreslår att kravet på särskilda skäl tas bort men att tillfälligt förbud bara ska kunna meddelas när det är uppenbart att förbud är befogat. Detta innebär en skärpning i jämförelse med gällande rätt, där det inte över huvud taget uppställs någon förutsättning som avser sannolikheten för att slutligt förbud kommer att meddelas. Skärpningen är föranledd av att det enligt kommitténs uppfattning måste anses utomordentligt olyckligt om tillfälligt förbud meddelas på för lösa grunder. Det har inträffat i några fall att talan om näringsförbud har ogillats sedan tillfälligt förbud först meddelats. Givetvis kan ett obefogat tillfälligt förbud orsaka stora skador för näringsidkaren, och det är därför enligt kommitténs uppfattning motiverat att skärpa förutsättningarna. Å andra sidan är det enligt kommittén av mycket stor vikt att tillfälliga förbud meddelas så snart som möjligt i de fall förbud verkligen är befogat. Åklagare och polis bör därför så snart som möjligt pröva om förutsätt- ningar för tillfälligt förbud föreligger.

I de regler om förfarandet som föreslås finns ingen som är ägnad att öka snabbheten i förfarandet. Snarare innebär den föreslagna ändringen beträffande tillfäl— ligt förbud en risk för ytterligare förseningar i vissa fall. Kommittén har tvingats konstatera, att det inte

går att införa regler som ökar snabbheten utan att andra intressen därmed blir lidande på ett oacceptabelt sätt. Desto viktigare är det då att polis och åklagare kan agera snabbt Och att nuvarande ärendebalanser när det gäller ekonomisk brottslighet kan minskas avsevärt. Från de aspekter kommittén främst har att beakta är det utomordentligt viktigt att polis och åklagare får till— räckliga resurser för arbetet och att alla möjligheter till effektiviseringar tillvaratas. Som tidigare sagts bör frågan om tillfälligt förbud prövas så snart som möjligt. För att näringsförbudspåföljden ska fungera på ett acceptabelt sätt är det mycket viktigt att ärendena förs fram raskt.

Dispens

Enligt gällande regler får, om särskilda skäl förelig— ger, en viss verksamhet undantas från näringsförbudet. Denna regel behålls i kommitténs förslag. I den före— slagna lagtexten (10 5) benämns undantaget "dispens". Enligt förslaget ska det också finnas möjlighet att få dispens från det tidigare omtalade "närståendeförbu— det". Dispens kan beviljas både i samband med att näringsförbud åläggs och efter en senare gjord ansökan. Förutsättningarna för dispens diskuteras relativt ingående i betänkandet.

I dag finns ingen särskild regel om återkallelse av dispens. Kommittén föreslår att en sådan införs. Åter— kallelse ska enligt denna få ske, om näringsidkaren "åsidosätter vad som åligger honom i verksamheten". Återkallelse kan också ske vid överträdelse av närings— förbud (14 5 3 st).

Enligt de gällande bestämmelserna finns också en möj- lighet att helt häva ett näringsförbud. Denna möjlighet bör enligt kommittén upphävas. Enligt kommitténs upp- fattning kan det inte gärna finnas någon situation där det kan vara befogat att helt häva förbudet. Dispens— möjligheten torde tillgodose de behov som kan finnas. Dessutom torde det vara möjligt att upphäva förbudet genom nåd, om exceptionella omständigheter av oförut— sett slag inträffar.

I 11 5 finns regler om förfarandet i mål om dispens. I jämförelse med gällande rätt har gjorts ett par mindre tillägg och justeringar i lagtexten.

Sanktioner vid överträdelse av förbud

Regeln om överträdelse av näringsförbud (14 5) är oför— ändrad i jämförelse med gällande rätt sånär som på att det gjorts ett tillägg angående möjligheten att åter— kalla dispens. Detta innebär att straffet för överträ— delse är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Vidare kan förbudet förlängas. Förlängning får ske med högst fem år.

Den stora förändringen när det gäller överträdelse— brottet har vi berört tidigare. Gränserna för brottet påverkas sålunda en del genom de ändringar som föreslås i reglerna om förbudets verkan.

I 15 & föreslås en särskild regel för det fall att det blir aktuellt att ålägga ett nytt förbud medan ett gam— malt gäller. Åläggs ett nytt förbud ska enligt denna regel det gamla upphävas.

Overgångsbestämmelser och preskription

Kommittén föreslår, att äldre bestämmelser ska tilläm— pas, om talan väckts före ikraftträdandet. Vidare ska det inte vara möjligt att ålägga förbud enligt de nya reglerna om samtliga de oegentligheter som åberopas inträffat före den tidpunkt då reglerna trätt i kraft. Under en övergångstid på ett år ska dock talan kunna väckas om förbud enligt de gamla bestämmelserna.

Om talan väcks enligt de nya reglerna ska det enligt kommitténs uppfattning vara möjligt att beakta även sådana oegentligheter som inträffar före ikraftträdan— det. Härmed sammanhanger att det inte föreslås någon preskriptionstid när det gäller näringsförbud. I prin— cip ska det alltså vara möjligt för domstolen att ta hänsyn även till mycket gamla missförhållanden som vederbörande har på sitt samvete. Oegentligheter som ligger många år tillbaka i tiden bör dock, enligt kommitténs mening, inte tillmätas någon betydelse annat än undantagsvis och marginellt. Det bör över huvud taget inte komma i fråga att ålägga näringsförbud enbart som en följd av missförhållanden som ligger många år tillbaka i tiden.Detta gäller alltså även om de i och för sig inträffat efter ikraftträdandet av de nya reglerna.

SUMMARY

Current law. The Committee's task

In Sweden there prevails in practice freedom of com— merce. Everyone has a fundamental right to pursue a trade. An exception from this freedom of commerce is, however, operations for which special licensing rules have been considered necessary. Consideration for life, health, security, personal privacy and large financial interests has warranted restrictions on the freedom of commerce in certain sectors, e.g. in the trade in phar- maceuticals, alcohol, inflammable products and fire— arms, as well as banks and debt collection and credit information agencies. The risk also of criminality has in certain sectors warranted the imposition of special requirements for obtaining a licence, as also when a manifest need for protection of consumers has been considered to exist. '

Certain trades (Swedish "näringar") are thus excepted from the freedom of commerce. Certain persons, too, are excepted. Citizens from other than Nordic countries must have a special trade licence and a person in bank— ruptcy may not pursue a trade so long as the bankruptcy proceeds. The law of bankruptcy, furthermore, provides the means for a court, by special decision, to order prohibition of trade (Swedish 'näringsförbud') for a person declared bankrupt or if a juridical person his representative. Such a prohibition does not cease to apply after termination of the bankruptcy but conti- nues in force during a period decided by the court, which may be maximally five years. The prohibition implies that the person concerned is deprived of all right to pursue a trade, whether as private or juri— dical person. It covers all forms of trade, but the court has the possibility to allow limited exceptions. Infringement of a trade prohibition is punished by imprisonment or fine. The prohibition can also be prolonged for a maximum of five years.

The Prohibition of Trade Committee has been commis— sioned to review the provisions of the law of bank— ruptcy concerning prohibition of trade and to examine whether it is appropriate to extend their field of application to allow prohibition also in cases uncon— nected with bankruptcy. The Committee has in this context had the task of making a broad investigation of the different effects of prohibition of trade and to investigate whether the prohibition sanction is an effective means in the struggle against economic crime and other improper proceedings in conjunction with

trade. One step in this investigation has been a peru— sal of the application of the present rules and of the experience gained since they entered into force rather less than four years ago, on 1 July 1980. During this period barely 150 trade prohibitions have been ordered.

Evaluation of the present regulations

The Committee's investigation has revealed certain pro- blems and defects. The perhaps most serious problem has been the control over the persons prohibited from trade. This has not functioned as would be desirable. The supervisory responsibility lies with the enforce— ment Offices, which are the supervisory authorities in bankruptcy. Some of these Offices have exercised active and well functioning control. Others have dealt less satisfactorily with their supervisory task. In many places they had no knowledge whatsoever as to whether the persons concerned had obeyed the prohibition or not.

In a large number of cases there has been suspicion of transgression of the prohibition. Thus several of the persons on whom prohibition had been imposed have con- tinued operations in the same firms as before, with the mere difference that someone else had taken over the formal management. Whether that person had also taken over the factual management has been difficult to decide. On many occasions there was strong suspicion that it was in reality a matter of a dummy owner. As far as the Committee knows, however, prosecution for infringement has been instituted only against three persons. Otherwise, according to the information the Committee received, the difficulties of investigation and proof have been considered so great as to preclude

1 an attempt to corroborate infringement. The difficul— ties of proof are manifestly a great problem in this : context. Another problem is the uncertainty that has existed as to where the boundary—line runs between per— missible and impermissible acts for a person prohibited from trade.

There has thus been a lack of effectiveness in the su— pervision and in the means to prosecute infringements. In another respect as well there has been reason to complain of inefficacy, namely in the rapidity of the procedure. It took, on average, one year from the bank— ruptcy decision until a trade prohibition was pronoun— ced. In 10 % of the cases it took more than two years. The main reason for the delay seems to have been that police and prosecutors had large backlogs of cases pending in the field of economic crime.

Another defect, though less serious, is in the appli— cation of the law. This has varied greatly and certain errors have occurred. Prohibition of trade for a lengthy period has been imposed in some cases though the circumstances were hardly so grave as to be refe— rable to the "gravely illoyal" that the legislator had in mind. In other judgments the period of prohi— bition was relatively short though the criminality had been on an extremely extensive scale. In one case this meant that the prohibition period had almost expired before the offender had served the term of imprisonment to which he was sentenced. In two cases prohibition of trade was imposed in direct opposition to the provisions of the law. There are also several examples of judgments in which the manner of notifying the prohibition period caused lack of clarity or which were directly erroneous.

These problems relating to application of the law have to some extent been due to difficulties of interpreta— tion of the law and to the comparatively little guid— ance given in the exposition of reasons. By way of example, the courts had had great difficulties in interpreting the stipulation "special reasons" (5 199 b, third paragraph, and 5 199 g, first paragraph). This stipulation has to a large extent come to lack any real content. Furthermore the requirement of connection with bankruptcy has led to strange effects, among which that it has been possible to take note only of improper pro— ceedings that have occurred in a business terminating in bankruptcy. Incongruities relating to another enter- prise could not be considered even if they appeared extremely relevant for the question of prohibition of trade.

Another unclear point in the law has been mentioned above. There have been great difficulties in deciding what is permissible and what impermissible for a person prohibited from trade. It has consequently been diffi— cult to decide when an infringement has occurred. Both effectiveness and the security afforded by the law have suffered. A defect in the legislation may also be said to be the lack of clarity as to the extent to which a person prohibited from trade is entitled to continue to operate his business for winding—up purposes. The du- ties and rights of the supervisory authorities, final— ly, have been unclear.

There have thus been considerable problems and defects. In many respects, however, the system of prohibition of trade must be said to have functioned. A fairly large number of prohibitions have been imposed and the legis—

lation has thus to a high degree come into practical use. In the great majority of cases the application of the law has been unobjectionable and in some places the supervision as well has functioned well. The prohibi— tion-of—trade legislation and the intentions underlying it appear to have been accepted both by authorities and the public. No voice has been raised for its aboli— tion.

For the Committee it has been a self—evident task to attempt to get the prohibition of trade to function better. Above all, the problems of suspected infringe— ments must be overcome. It should also be a striving that prohibition can be ordered more quickly than is done today. Some defects in the law, finally, should be eliminated, not least in order to enhance the legal rights of the individual.

Main structure of the legislation. Purpose. Preregui— sites for prohibition

The Committee recognizes that there is manifestly a need for reinforced and more effective measures against economic crime. We have made a thorough study of the advantages and disadvantages in the prohibition—of— trade sanction and found that it must be considered an appropriate weapon against economic crime and also against certain other incongruities that occur in trade. But this presupposes to a high degree that the sanction can be made effective. It is therefore ex- tremely important that the defects found can be elimi— nated or greatly limited.

The Committee is unanimous that the requirement of bankruptcy for prohibition of trade should be abandoned. Admittedly, most prohibitions will under all circumstances be ordered after improper proceedings have been discovered in conjunction with bankruptcy, but bankruptcy should not be a requirement. As already stated, the bankruptcy stipulation involves certain practical and systematic drawbacks.

The Committee is also unanimous that the present spe— cial possibility of ordering prohibition of trade in the event of repeated bankruptcies should be abolished. It should be stated, however, that this proposal does not reflect a more lenient view of improper proceedings in conjunction with bankruptcy. It is occasioned, in— stead, by the fact that, on closer analysis, the "mul— tibankruptcy case" appears both unnecessary and syste— matically difficult to justify. In addition it may have some strange effects.

The Committee has thoroughly discussed the question whether, for prohibition of trade, it should be required that the person has been guilty of crime. The reasons for and against such a requirement are presented on p. 194 et seq. The Committee is unanimous that, when con sidering prohibition, other improper proceedings than such as constitute crime must receive attention. The question is whether prohibition should be imposable without any crime at all having occurred. This is possible under the present rules.

The majority propose that pg requirement of crime be stipulated. As reason for this they have pointed, above all, to the fact that a requirement of crime can have strange threshold effects. For the question of prohibi— tion of trade it may then be entirely decisive whether a minor crime has been committed which perhaps in itself, in a general assessement, appears entirely insignificant.

The minority (the members Ollén, Olsson and Thörner) recommend a special crime stipulation. They consider that such a requirement increases the legal security of the individual. Whereas, according to them, the other stipulations do not give the legislation the necessary consistency, the requirement of crime ensures that in the general conception of justice there is at least a palpable stipulation for prohibition of trade. In this context the minority have also emphasized that, with a crime stipulation, the investigation in prohibition—of— trade cases can be linked to a crime investigation in a natural way in the majority of instances.

The majority's opinion is that the gains in legal secu— rity of the individual through a crime stipulation are very limited, since the requirements that must be impo— sed for prohibition of trade are such that in actual fact they are on a much higher level than is reflected by the requirement of crime, especially as the minority impose no requirement that the crime shall be of a given severity. Nor would a requirement of crime, in the majority's opinion, then have any pronounced signi— ficance for the number of prohibitions of trade, nor accordingly for the supervisory resources required. The majority consider that the legal rights of the indivi— dual must be secured by making the prerequisites laid down in the law for prohibition of trade more easily interpreted and by clearer instructions in the exposi— tion of reasons than is the case today; in this way a greater uniformity in application can be attained with a high level of legal security of the individual.

As regards resources, the majority have pointed to the fact that the question of prohibition of trade always requires extra investigational resources if it is a matter of examining proceedings which are not criminal. In the event of a minor crime a police investigation is altogether insufficient, the majority say, for the question of prohibition of trade.

To attain greater uniformity in application and to avoid an order of prohibition of trade in other than very serious cases, the Committee also proposes the introduction of a minimum period of three years' prohi— bition of trade. Another important reason for a minimum period, the Committee considers, is that a brief prohi- bition mainly leads to disturbances in a business which may be expected soon to be resumed. On the other hand it hardly serves definitely to deter the offender from trade. It is proposed that the present maximum period of five years be retained.

As, according to the Committee's proposal, bankruptcy shall not be required for prohibition of trade, the regulations do not fit into the law of bankruptcy. Nor, with the majority's standpoint concerning the crime requirement, do they have a place in the Penal Code. The Committee therefore proposes that the rules be

contained in a special Prohibition of Trade Act. The prohibition for a person declared bankrupt to pursue a

trade during the bankruptcy, however, should be retained in the Bankruptcy Act (5 199 a).

The chief purpose of prohibition of trade should be, in the Committee's opinion, to prevent further loss. Trad- ers who, through improper proceedings, cause heavy losses to creditors, competitors, consumers, employees and others can, by prohibition of trade, be prevented from continuing such damaging activities. Another pur— pose is that this sanction should function as a last resort for getting to grips with persons who constantly disregard the rules governing trade and cannot be induced to acquiesce through the other corrective means available to society. A third purpose is general deter— rence. The risk of prohibition of trade may conceivably deter certain traders from improper proceedings which, if discovered, might lead to prohibition of trade.

_Prohibition of trade is a very severe sanction and, in the Committee's opinion, should be used with great re— strictivity. Prohibition should be imposed only in grave cases of malpractice. The fact that a person from certain aspects may be regarded as "unfit" as entre— preneur (Swedish "näringsidkare") owing to lack of

aptitude, limited intellectual powers or the like, should not be a reason for prohibition.

All in all, the Committee's proposal entails the basically important extension of the sanction that prohibition of trade can be ordered as a result also of other impr0per proceedings than such as are associated with bankruptcy. It would thus become possible in indi— vidual cases to order prohibition owing to gross disre— gard of obligations to, for example, consumers and em— ployees, which according to the present rules is some— times prevented by the requirement of bankruptcy. The Committee's attitude is, however, that the other means of sanction must first in principle have been exhausted before prohibition of trade comes into consideration owing to disregard of this kind.

In other respects the Committee's proposal entails a tightening up of the prohibition—of—trade requirements. This comes partly to expression in a rather more de— tailed text than in the present law, but principally in the exposition of reasons. In the latter the Committee explicitly defines an attitude to prohibition of trade which in some respects is considerably stricter than that expressed in some of the judgments so far ordering prohibition of trade. Under the present rules, further- more, there is some scope for imposing prohibition of trade in consequence of "general incapability". In the Committee's proposal, as already noted, it is clearly stated that this shall not be possible.

For prohibition of trade it shall be required, accor— ding to 5 1 of the Committee's proposal, that the entrepreneur has grossly disregarded his obligations as entrepreneur and that prohibition is besides warranted from a general point of view. It shall thus be required not only that the incongruities in themselves are very serious but also that, in a general assessment of the situation, it appears warranted to impose prohibition. In the later examination consideration must be given not only to the improper proceedings that have occurred but also, for example, to how the business has been managed in other respects. The text of the law sets forth three circumstances to which the court shall pay special attention, namely whether the malpractice has been systematic, whether it has inflicted substantial loss, and whether it has continued after the offender has been sentenced for crime in trading operations. The Committee has judged that these circumstances, typic- ally, are specially calculated to give & good picture of the entrepreneur, of his attitude to the rules he is to follow, and of the malpractice that had occurred.

They are thus of very great significance for the question whether prohibition is warranted. They are not, however, necessary prerequisites for prohibition to be ordered.

The Committee has in a few concrete examples indicated its views as to whether prohibition of trade can be considered warranted. These are presented on p. 400 et seq.

The proposed legislation, like the present, is appli— cable only to entrepreneurs and to certain persons who in this context should be equated with entrepreneurs. The categories which, it is suggested, should be sub— ject to the legislation are set out in &_g. It is stat— ed, inter alia, that the person who exercises the fac— tual management of an enterprise is always subject to the legislation. This covers, among others, the persons who remain in the background and whose operations are formally performed by another, a dummy. This rule accords essentially with that in force today. The Com— mittee's proposal, however, expressly states also that whoever appears as the person responsible in relation to external parties shall always be regarded as entre— preneur. It is thus entirely clear that the dummy as well is subject to the regulations and can be prohi— bited from trade provided that cause exists in other respects.

The Committee makes a fairly detailed analysis of what in this context shall be meant by the term "entrepre— neur" and the expression "exercise the factual manage— ment". This analysis also has a significance for the question of the effect of prohibition, i.e. the ques— tion what a person shall be prohibited from doing when a prohibition has been imposed. We shall therefore revert to these expressions in the sequel.

One member, Ollén, has submitted a separate statement on the term "entrepreneur".

Effect of rohibition. The roblem of infrin ements.

Supervision

55 5-5 of the Committee's draft law contains rules governing what a person on whom a prohibition of trade has been imposed is prohibited from doing. In the first place he is prohibited from being an entrepreneur. The boundary-line between entrepreneur and employee is dis— cussed and it is concluded that the practice should largely be followed that has evolved in the fields of labour and social legislation. In borderline cases

great attention must be attached to the possibilities the person had had to disregard the rules associated with trade.

The delimitation of the concept of entrepreneur in other respects is also discussed. To be considered an entrepreneur the operations must be on a certain scale and of a certain duration. Here reference is made to the definition drawn up for the bookkeeping obligation. The operations shall thus relate to a sequence of busi— ness events and not merely to a single deal. It must also be a matter of a business in accordance with a

given plan.

In the Committee's opinion there should be no require— ment of a profit—making purpose for the person to be considered an entrepreneur.

It may sometimes be doubtful who of several persons in a private firm shall be considered as entrepreneurs. According to the Committee the person who outwardly acts as entrepreneur e.g. in registers and in rela— tion to public authorities - should always be consid— ered as such. Likewise the person who possesses a pro— prietary interest in a private firm should be consider— ed to be an entrepreneur even if outwardly he is not answerable for the firm. By "proprietary interest" is meant in this context that the possessor thereof has the primary right to the profit yielded by the busi— ness. On the other hand the person who has the factual management of the business should not be regarded as entrepreneur on that ground alone.

A prohibition of trade should also comprise a prohibi- tion against the exercise of the factual management of the trading operations. This, in contradistinction to the situation today, should apply regardless of the form of enterprise. But, according to the Committee's proposal, it should not be prohibited to hold a leading position in the sense of being responsible for a cer— tain sector of a firm's business. The prohibition should relate only to the person who has the factual final right of decision. In addition, however, just as today, certain posts should be automatically prohibited for a person prohibited from trade. Such posts are set forth in 5 3 of the draft law.

On p. 263 et seq. the report contains some examples which concretize the Committee's proposals in these respects.

Unier current rules an exception from prohibition of trade is made for such operations as are covered by constitutionally protected rights. The exception for such operations should, according to the Committee, be retained in its present form. This means that a consti— tutionally protected business can never be subject to prohibition of trade.

Today agriculture and forestry are also excepted from prohibition of trade. It is suggested that this excep— tion be annulled, chiefly on the ground that different categories of entrepreneurs should be treated alike. The Committee notes in this context, however, that spe— cial caution should be observed in the case of farmers among others. The reason for this is that in practice prohibition of trade may sometimes assume the character of prohibition to exercise a profession .

As earlier noted, there are today great problems in the supervision of compliance with orders for prohibition of trade. The supervision does not function as it should. There is also a lack of clarity as to when an infringement of prohibition shall be considered to take place and the problems of proof are difficult. We have considered it necessary to suggest rules that greatly augment the means for getting to grips with the in— fringements that today are suspected to occur on a wide scale.

As regards strictly judicial examination certain more precise definitions have been introduced in the text of the law, and the exposition of reasons contains a fair- ly detailed analysis in order to assist in the examina— tion the courts have to make. Despite this there re— main considerable problems in deciding on the merits of a particular case. There remain also the difficulties of proof.

We have discussed whether an evidential rule should be introduced to alleviate the problems, either a reversal of burden of proof (presumption) or relief in the bur— den of proof for the prosecutor. Such an evidential rule could have a general effect in the event of suspi— cion of infringement of prohibition of trade or merely in certain cases in which there is special reason to assume infringement. We have, however, rejected the idea of a special evidential rule, particularly because we entertain grave misgivings about its desirability in principle and because it would entail a considerable

weakening of the legal rights of the individual. Furthermore a rule of proof is of no value as regards the said difficulties of strictly judicial examina— tion.

After weighing up various alternatives we considered it most appropriate to suggest a special rule for cases when there is particular reason to apprehend infringement. It has proved that practically all suspected infringements have the form that a close relative of the offender takes over the firm and "employs" in it the person prohibited from trade. There are strong suspicions in such cases that in actual fact it is a phantom construction and that the relative is merely a dummy for the real manager.

The Committee has decided to suggest an extension of prohibition of trade for these situations. We therefore propose that a person prohibited from trade be prohibited from employment with certain closely related persons and from receiving recurrent commissions from such persons. We are naturally aware that this is a very severe measure and that in et per se there is no reason to prohibit the offender from being employed by a close relative. But owing to the risk of infringement in such cases, and to the interest in ensuring that the prohibition of trade is really as effective as possible, we consider the measure justified. At the same time there must be means to obtain exemption from this "relationship prohibition", as there may manifestly be cases when there is no reason whatsoever to expect that infringement will occur. The Committee dis- cusses in detail the prerequisites for exemption in these cases. It states, inter alia, that the courts should adopt a comparatively generous attitude in allowing exemption from the relationship prohibition. Such exemption should, in the Committee's opinion, always be permissible in cases when there is no reason to assume that infringement will occur. This is normally so, for example, in the case of employment in a firm which for a long time has been run by a close relative without the offender having had anything to do with the business.

For prevention and discovery of infringement it is also of great importance to render the supervision more effective. The Committee has discussed how this should be organized, including the question as to which should be the supervi— sory authority. The majority consider that the latter should continue to be the enforcement Offices, which are supervisory authorities in bankruptcy (in Swedish abbreviated TSM). Here, however, there is a reservation (the members Ollén, Olsson and Thörner) in favour of transferring the responsibility to the police.

TSM's supervisory duty should apply during the entire prohibition period. TSM thus has to supervise both that the offender winds up present engagements in trade and that he does not start anything new. For the supervision to be effective it is very important that TSM actively attempts to keep informed about the person's occupations. The Committee has considered it necessary that TSM be enabled to summon the person for interrogation and suggests a rule to this effect. If suspicion of infringement arises TSM should, as today, notify the fact to a prosecutor. In the Committee's opinion TSM should not itself have access to coercive police measures. If TSM considers that there is a need for house—visitation or the like, it should notify & prosecutor so that the police take over the investigation.

The Committee proposes that the Tax Register Act should include a regulation that gives TSM terminal access to certain data in the tax register. In this regard Ollén makes a reservation.

The Committee also proposes that the National Tax Board continue to keep a special register of prohibitions of trade.

A person prohibited from trade is obliged to wind up his engagement in trading operations insofar as they are prohibited for him. Today there is lack of Clarity as to whether winding—up measures are allowed despite prohibition of trade. The Committee proposes an express rule to the effect that prohibition of trade shall not entail any obstacle to winding—up measures. There should, however, be a specific time limit for these measures. In cases when the entrepreneur has operations in progress when prohibition is ordered, therefore, the court shall determine the length of the winding— up period. If nothing else is said the period shall be two weeks. No possibility of prolonging this period exists according to the Committee's proposal. A special question is what shall be meant by "measures that are a step in the winding up". This question is discussed in fairly great detail in the exposition of reasons.

In a separate statement the experts have expressed the view that the right to take winding-up measures should be determined by the court in a separate decision ordering that the prohibition enter into force at a later time.

The procedure. Temporary prohibition

The Committee proposes no changes of significance concerning the procedure in prohibition—of-trade cases. Certain adjustments in comparison with the present rules are necessitated by the fact that they are removed from the Bankruptcy Act. The Committee also suggests that the court be enjoined to deliver to a person prohibited from trade a special notification setting forth the exact particulars of the prohibi— tion.

As regards temporary prohibition a change in the stipulations is proposed. Under current law a temporary prohibition is imposed "if special reasons so dictate". This stipulation has caused trouble. The Committee suggests that the "special reasons" requirement be eliminated but that temporary prohibition shall be orderable only when it is manifest that the prohibition is warranted. This entails a greater stringency in com— parison with present law, which contains no assumption concerning the probability of a final prohibition being ordered. The reason for this greater stringency is that, in the Committee's view, it must be considered extremely undesirable that temporary prohibition be ordered on too flimsy grounds. It has happened in some cases that an action for prohibition of trade has been dismissed after temporary prohibition had first been ordered. An unwarranted temporary prohibition can, of course, cause great damage to the entrepreneur and therefore, in the Committee's opinion, there is reason to tighten up the prerequisites for this sanction. On the other hand the Committee considers it very impor- tant that temporary prohibition be ordered as soon as possible in cases when prohibition is really warrant- ed. Prosecutor and police should therefore, as early as possible, consider whether prerequisites for temporary prohibition exist.

In the procedural rules that are suggested there is none that is calculated to increase the quickness of the procedure. The proposed amendment concerning temporary prohibition entails, rather, a risk of additional delay in certain cases. The Committee has been forced to recognize that rules which speed up the procedure cannot be introduced without unacceptable prejudice to other interests. It is all the more important then that police and prosecutor act quickly and that the present backlogs of economic crime cases pending can be greatly reduced. From the aspects of which the Committee has mainly to take note it is extremely important that police and prosecutors have

sufficient resources and that all means for greater efficacy are made use of. As earlier stated, the question of temporary prohibition should be raised as soon as possible. For the sanction of prohibition of trade to function in an acceptable way it is very important that the cases are brought up with all promptitude.

Exemption

Under current rules, if special reasons exist, a cer— tain form of trade may be exempted from prohibition. The Committee proposes that this rule be retained (& 10 in the draft law). According to the proposal there shall also be means to obtain exemption from the prohibition against exployment by a close relative. Exemption can be granted both in conjunction with an order of prohibition of trade and after submission of a later application. The conditions for exemption are discussed in comparatively great detail in the report.

Today there is no special rule governing withdrawal of exemption. The Committee proposes that such a rule be introduced, under which exemption may be withdrawn if the entrepreneur "disregards his obligations in his business". Exemption may also be withdrawn in the event of infrin ement of prohibition of trade (5 14, third paragraph .

Under current regulations there is also a possibility entirely to annul a prohibition of trade. This possi- bility should in the Committee's opinion be abolished since there can hardly be a situation in which entire annulment of a prohibition can be warranted. The exemp- tion rule should provide for the needs that may exist. It should also be possible to abolish a prohibition by pardon if exceptional circumstances of an unforeseen kind occur.

& 11 contains rules governing the procedure in exemp— tion cases. In comparison with present law a couple of minor addenda and adjustments have been made.

Sanctions against infringement of prohibition

The rule concerning infringement of prohibition of trade (5 14) is unchanged in relation to present law except for an addendum providing for withdrawal of exemption. This means that the penalty for infringement is imprisonment for at most two years or, if the crime is a minor one, a fine or imprisonment for at most six months. The prohibition can also be prolonged for at most five years.

The major change as regards the crime of infringement we have touched upon earlier. The criminalized area is thus extended in some degree through the amendments proposed in the rules governing the effect of prohi- bition.

In 5 15 a special rule is proposed for the event that it becomes necessary to impose a new prohibition while a previous one is in force. If a new prohibition is imposed under this rule the previous one shall be abolished.

Interim regulations and statutory limitation

The Committee proposes that earlier regulations shall apply if an action is brought before the new ones come into force. Furthermore it shall not be possible to impose prohibition under the new rules if all of the improper proceedings cited occurred before the date when the rules entered into force. During an interim period of one year, however, an action may be brought for prohibition under the earlier regulations.

If an action is brought under the new rules it should, in the Committee's opinion, be possible to take note also of improper proceedings which occurred before they came into force. This stems from the fact that no time limit is proposed; thus it is possible for a court to take into consideration also very old incongruities. Improper proceedings occurring many years previously, however, should be ascribed no significance other than exceptionally and marginally. It should be out of the question to impose prohibition of trade solely on account of incongruities occurring many years pre— viously. This applies, accordingly, even if they actually occurred after the new rules came into force.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1. FÖRSLAG TILL LAG OM NÄRINGSFÖRBUD

Härigenom föreskrivs följande

Åläggande av förbud

1 5 Näringsförbud får, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas enskild näringsidkare som grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare.

Vid bedömning av om näringsförbud är påkallat skall särskilt beaktas om missbruket varit systematiskt, om det medfört betydande skada och om det fortsatt sedan näringsidkaren dömts för brott i näringsverksamhet.

Förbud skall åläggas för viss tid, lägst tre och högst fem år.

2 6 Med enskild näringsidkare jämställs vid tillämpning av 1 5 bolagsman i handelsbolag, styrelseledamot och supp- leant för styrelseledamot i aktiebolag och ekonomisk förening samt verkställande och vice verkställande direktör i aktiebolag. Detsamma gäller den som eljest faktiskt utövar ledningen av näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig enligt bokföringslagen även om den inte bedriver näringsverk— samhet.

Den som utåt framstår som ansvarig för en enskild firma skall alltid anses som näringsidkare.

Verkan av förbud

3 5

Den som ålagts näringsförbud har inte rätt att idka näringsverksamhet eller att vara bolagsman i ett han— delsbolag. Han får inte heller vara styrelseledamot eller suppleant för styrelseledamot i ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening, eller i en sådan ideell förening eller stiftelse som driver närings— verksamhet, eller vara verkställande eller vice verkstäl— lande direktör i ett aktiebolag. Inte heller får han eljest faktiskt utöva ledningen av näringsverksamhet

eller av en sådan juridisk person som är bokföringsplik— tig även om den inte idkar näring.

Näringsförbud utgör inget hinder mot att driva sådan verksamhet som innebär utövning av rättighet som avses i 2 kap. 1 & regeringsformen eller 1 kap. 1 5, 4 kap. 1 5, 6 kap. 1 5 eller 13 kap. 5 5 tryckfrihetsförordningen.

45

Den som ålagts näringsförbud får inte vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående till honom eller där en närstående har en sådan ställning att denne enligt 2 5 skall jäm- ställas med enskild näringsidkare.

Som närstående anses make, sambo, förälder, barn och syskon.

5 5

Den som ålagts näringsförbud får under en begränsad av— vecklingstid fortsätta sådan verksamhet eller inneha så— dan befattning som är förbjuden för honom enligt 3 och 4 55. Han får dock inte vidta andra åtgärder än sådana som är ett led i avveckling av verksamheten eller befatt— ningen. Om inte domstolen bestämmer annat när förbudet åläggs, måste avvecklingen vara avslutad två veckor från det att förbudet börjat gälla.

Förfarandet

65

Talan om näringsförbud förs i tingsrätt av allmän åkla— gare. Angående utredningen och förfarandet i mål om nä— ringsförbud skall, om annat inte föreskrivs i denna lag, i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är före— skrivet om mål som rör allmänt åtal för brott, för vilket är stadgat fängelse i högst ett år.

Bestämmelserna i 24 och 25 kap. rättegångsbalken skall inte tillämpas i fråga om näringsförbud.

75. Om det är uppenbart att näringsförbud är befogat, får

rätten meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts (tillfälligt nä— ringsförbud).

Fråga om tillfälligt näringsförbud tas upp på yrkande av åklagaren. Innan ett tillfälligt förbud meddelas skall den som yrkandet avser få tillfälle att yttra sig i frå- gan, såvida det inte finns anledning anta att han har avvikit eller på annat sätt håller sig undan. Rätten får hålla förhandling för frågans prövning. Till förhand- lingen skall den som avses med yrkandet kallas person— ligen. I kallelsen skall han erinras om att frågan kan avgöras även om han inte inställer sig. Om förfarandet i övrigt vid en sådan förhandling gäller i tillämpliga delar föreskrifterna i 24 kap. 14 å rättegångsbalken.

Ett beslut om tillfälligt näringsförbud skall gälla omedelbart. Beslutet skall delges den som avses med förbudet.

Mot ett beslut om tillfälligt näringsförbud, som har meddelats under rättegången, skall talan föras särskilt.

Om tillfälligt förbud meddelats i samband med dom får högre rätt omedelbart förordna, att förbudet inte skall gälla.

85

Om rätten meddelar tillfälligt näringsförbud, skall den utsätta en tid inom vilken talan enligt 6 5 skall väckas, om inte sådan talan redan har väckts. Tiden får inte bestämmas längre än vad som bedöms oundgängligen behöv— ligt. Är den utsatta tiden inte tillräcklig, får rätten på framställning som åklagaren har gjort före tidens utgång medge förlängning av tiden.

Om talan enligt 6 5 inte har väckts inom den föreskrivna tiden och det inte heller har kommit in en framställ— ning om förlängning av tiden, skall beslutet om till- fälligt näringsförbud omedelbart hävas. Detsamma gäller om talan återkallas eller lämnas utan bifall eller om annars skäl för det tillfälliga näringsförbudet inte längre föreligger. Om talan bifalls, skall rätten pröva om det tillfälliga näringsförbudet fortfarande skall gälla.

Rätten får i samband med domen självmant förordna om tillfälligt näringsförbud.

95

I samband med att näringsförbud eller tillfälligt nä— ringsförbud meddelas skall rätten till den förbudet gäller överlämna en särskild underrättelse, i vilken redogörs för innebörden av förbudet.

Rätten skall sända ett exemplar av domen eller beslutet till den myndighet som enligt 13 5 har att svara för tillsynen.

Dispens

106

Om det finns särskilda skäl får den som ålagts närings— förbud eller tillfälligt näringsförbud medges dispens för viss näringsverksamhet, viss anställning eller visst upp— drag.

Dispens från förbud enligt 3 5 får återkallas, om den som meddelats förbud åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet som avses med dispensen.

I 14 5 tredje stycket finns bestämmelser om återkallelse av dispens vid överträdelse av näringsförbud.

115. Fråga angående dispens får prövas, förutom i samband med dom eller i samband med beslut om tillfälligt näringsför—

bud, efter senare gjord ansökan. När frågan prövas i ett särskilt mål gäller i tillämpliga delar vad som i 6 & har föreskrivits angående mål om näringsförbud. Åklagaren har ställning som motpart till sökanden.

Mål om dispens tas upp av den tingsrätt som tidigare handlagt målet om näringsförbud. Målet får också tas upp av rätten i den ort där sökanden har sitt hemvist, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.

Mål om dispens från näringsförbud får avgöras utan huvud— förhandling om saken är uppenbar. Har rätten beslutat, att målet skall avgöras utan huvudförhandling, skall parterna ges tillfälle att slutföra sin talan, om det inte är uppenbart att de redan gjort detta.

Talan om återkallelse av dispens förs av allmän åklagare. När frågan prövas i ett särskilt mål gäller i tillämpliga delar vad som i 6 5 har föreskrivits angående mål om näringsförbud. Målet tas upp av den tingsrätt som meddelat dispensen. Målet får också tas upp av rätten i den ort där sökanden har sitt hemvist, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.

Tillsyn

12 & Riksskatteverket skall föra ett register över näringsför- bud och tillfälliga näringsförbud.

135. Det åligger de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyn—

digheter i konkurs att vaka över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs samt att göra anmälan till åklagaren vid misstanke om överträdelse.

Tillsynsmyndigheten får hålla förhör med den som ålagts näringsförbud.

Rätt tillsynsmyndighet är den inom vars område den person som ålagts näringsförbud är bosatt. Tillsynsmyndigheter— nas områden motsvarar domkretsarna för tingsrätterna enligt uppräkningen i förordningen (1979:755) om till— synsmyndighet i konkurs.

Överträdelse av förbud m.m.

145

Den som överträder ett näringsförbud döms till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.

Överträds ett näringsförbud får det förlängas med högst fem år. Sker flera förlängningar, får den sammanlagda

tiden för förlängning inte vara mer än fem år. Talan om förlängning skall väckas innan förbudstiden har gått ut.

Vid överträdelse får dispens som meddelats med stöd av 10 5 återkallas.

155. Om den som har näringsförbud åläggs ett nytt förbud medan

det gamla ännu gäller, skall rätten upphäva det tidigare meddelade förbudet.

1. Denna lag träder i kraft den

2. Näringsförbud får meddelas med tillämpning av lagen om näringsförbud endast om det efter lagens ikraftträdande förekommit sådana grova åsidosättanden som sägs i 1 5.

5. Har talan om näringsförbud väckts före ikraftträdandet av den nya lagen, skall äldre bestämmelser tillämpas. Har talan väckts efter ikraftträdandet men före den , får näringsförbud åläggas med tillämpning av äldre be— stämmelser, om föreskriften i 2. medför att förbud inte kan meddelas enligt lagen om näringsförbud. Vad nu sagts gäller även talan om tillfälligt förbud.

4. När näringsförbud meddelats med stöd av äldre bestäm— melser skall dessa bestämmelser gälla angående verkan av förbudet. Vid överträdelse av näringsförbud som skett efter ikraftträdandet skall dock alltid 14 5 i lagen om näringsförbud tillämpas.

2. FÖRSLAG TILL

LAG OM ÄNDRING I KONKURSLAGEN (1921 :225)

Härigenom föreskrivs i fråg om konkurslagen

(1921 :225)1

dels att 199 b—d och 199 f—j 55 skall upphöra att gälla,

dels att 55, 185 b och 212 55 skall ha nedan angivna

lydelse .

Nuvarande lydelse

Föreslgen lydelse

55 52

Förvaltaren skall så snart ske kan upprätta skriftlig berättelse om boets tillstånd, så ock om orsa— kerna till gäldenärens obestånd, såvitt de kunnat utrönas. I be— rättelsen skall upptagas en över— sikt över tillängar och gäld av olika slag ävensom särskilt anmär- kas, huruvida förhållande har före— kommit som kan föranleda återvin- ning till konkursboet och huruvida skälig anledning förefinnes till antagande, att äldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott. Före— finnes anledning till antagande, som nyss sagts, skall grunden därför angivas. Om åldenären är eller under det senare året före konkursansökningen varit bokfö— ringsskyldig, varde i berättelsen tillika anmärkt, vilket bokförings— system han har tillämpat och hur bokföringsslqudigheten har full— gjorts, och skall i sådant fall vid berättelsen fogas den av gäldenären senast uppgjorda balansrälmingen. Finns det skälig anledning till antagande att gäldenären eller, om

1 Senaste lydelse av 19% 5 1980:264 199g 5 1980:264 1990 ?? —"— 19% 5 —"— 19% 5 —"— 1991 5 -"- 199f 5 —"— 1993 5 —"—

Förvaltaren skall så snart ske kan upprätta skriftlig berättelse om boets tillstånd, så ock om orsa— kerna till gäldenärens obestånd, såvitt de kunnat utrönas. I be- rättelsen skall upptagas en över— sikt över tillgångar och éld av olika slag ävensan särskilt anmär— kas, huruvida förhållande har före— kommit som kan föranleda återvin— ning till konkursboet och huruvida skälig anledning förefinnes till antagande, att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott. Före— finnes anledning till antagan- de, som nyss sagts, skall grunden därför angivas. On äldenären är eller under det senare året före konkwsansökningen varit bokfö- ringsslqudig, varde i berättelsen tillika anmärkt, vilket bokförings— system han har tillämpat och hur bokföringsskyldigheten har full— gjorts, och skall i sådant fall vid berättelsen fogas den av gäldenären senast uppgjorda balansräkningen. Finns det skälig anledning till antagande att gäldenären eller, om

Nuvarande lydelse

denne är en juridisk person, någon sådan företrädare som avses i 199 b 5 har förfarit på ett sådant sätt att näringsförbud enligt samma M kan meddelas, skall även det angivas jämte grunden för antagandet.

Föreslagen lydelse

denne är en juridisk person, någon sådan företrädare som avses i _2_€$ Igen (OOOO:OO) om närinäförbud har förfarit på ett sådant sätt att näringsförbud enligt 1 5 nämnda lag kan meddelas, skall även det angi— vas jämte grunden för antagandet.

Avskrift av berättelsen med den balansräkning, som må vara därvid fogad, skall av förvaltaren utan dröjsmål tillställas konkursdomaren och tillsynsmyndighe— ten samt varje borgenär, som det begär.

Om förvaltaren finner att gäldenä— ren kan misstänkas för gäldenärs— brott, skall han omedelbart under— rätta allmän åklagare därom och därvid angiva grunden för misstan— ken. Detsamma gäller om gäldenären har drivit näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kom— mer fram att åldenären kan miss— tänkas för annat brott av ej ringa beskaffenhet, som har samband med verksamheten. Kan det misstänkas att gäldenären eller, om denne är en juridisk person, någon sådan företrädare som avses i 199 b 5 har förfarit på ett sådant sätt att näringsförbud enligt samma Egaf kan meddelas, skall förvaltaren omedelbart underrätta åklagaren om detta och ange grunden för misstanken.

On förvaltaren finner att gäldenä— ren kan misstänkas för gäldenärs— brott, skall han omedelbart under— rätta allmän åklagare därom och därvid angiva grunden för misstan— ken. Detsamma gäller an gäldenären har drivit näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kom— mer fram att gäldenären kan miss— tänkas för annat brott av ej ringa beskaffenhet, som har samband med verksamheten. Kan det misstänkas att äldenären eller, an denne är en juridisk person, någon sådan företrädare som avses i 2 5 lgen (0000:00) om näri sförbud har förfarit på ett sådant sätt att näringsförbud enligt 1 5 nämnda lg kan meddelas, skall förvaltaren omedelbart unederrätta åklagaren om detta och ange grunden för misstanken.

185 b 55

I fråga om förvaltarens allmänna åligganden äga 51 , 51 a och 52 (55, 53 5 första stycket, 57 5, 58 5 första och andra styckena samt 60 5 andra stycket motsvarande tillämpning. Vidare äger 54 5 motsvarande

tillämpning.

3 Senaste lydelse 1980:264.

Nuvarande lydelse

Förvaltaren skall lämna konkursdo— maren och tillsynsmyndigheten skriftlig uppgift om orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de kunnat utrönas. Samtidigt skall anmärkas, om det har förekommit förhållande som kan föranleda åter— vinning till konkursboet och om det finns skälig anledning antaga att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott. Finns anled— ning till sådant antagande, skall grunden därför angivas. Om gälde— nären är eller under det senaste året före konkursansökningen varit bokföringsskyldig, skall vidare anmärkas, vilket bokföringssystem han har tillämpat och hur bokfö— ringsskyldigheten har fullgjorts. I sådant fall skall samtidigt den av gäldenären senast uppgjorda balans— räkningen ingivas. Finns det skälig anledning till antagande att gälde— nären eller, om denne är en juri— disk person, någon sådan företrä— dare som avses i 199 b 5 har för— farit på ett sådant sätt att näs ringsförbud enligt samma pagagraf kan meddelas, skall även det an— givas jämte grunden för antagan— det.

Föreslagen lxdelse

Förvaltaren skall lämna konkursdo— maren och tillsynsmyndigheten skriftlig uppgift om orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de kunnat utrönas. Samtidigt skall anmärkas, om det har förekommit förhållande som kan föranleda återvinning till konkursboet och om det finns skälig anledning antaga att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott. Finns anled— ning till sådant antagande, skall grunden därför angivas. Om gälde— nären är eller under det senaste året före konkursansökningen varit bokföringsskyldig, skall vidare anmärkas, vilket bokföringssystem han har tillämpat och hur bokfö- ringsskyldigheten har fullgjorts. I sådant fall skall samtidigt den av gäldenären senast uppgjorda balans— räkningen ingivas. Finns det skälig anledning till antagande att gälde— nären eller, om denne är en juri— disk person, någon sådan företräp dare san avses i 2 5 lagen (OOOO:OO) om näringaförbud har för— farit på ett sådant sätt att när

ringsförbud enligt 1 5 nämnda lag kan meddelas, skall även det an— givas jämte grunden för antagan— det.

Så snart kunskap har vunnits am löne- eller pensionsskuld skall förval- taren anmäla sådan skuld till kronofogdemyndigheten i den ort där gäldenären bör svara i tvistemål som angå gäld i allmänhet. Finnes ej löne— eller pen— sionsskuld, skall förvaltaren anmärka detta i bouppteckningen.

Bouppteckningen skall jämte uppgifter enligt andra stycket tillställas kon— kursdomaren och tillsynsmyndigheten snarast och senast en månad från kon— kursbeslutet. När särskilda omständigheter föreligga, får konkursdomaren bevilja uppskov.

Nuvarande lydelse

Om förvaltaren finner att åldenä— ren kan misstänkas för att ha gjort sig skyldig till gäldenärsbrott, skall han omedelbart underrätta allmän åklagare därom och därvid angiva grunden för misstanken. Det— samma gäller om gäldenären har dri— vit näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för annat brott av ej ringa beskaffen— het, scm har samband med verksamhe— ten. Kan det misstänkas att ålde— nären eller, om denne är en juri— disk person, någon sådan företrä— dare som avses i 199 b (5 har förfa— rit på ett sådant sätt att nä— ringsförbud enligt samma E%gaf kan meddelas, skall förvaltaren omedelbart underrätta åklagaren om detta och ange grunden för misstan— ken.

Föreslgen lydelse

Om förvaltaren finner att gäldenä— ren kan misstänkas för att ha gjort sig skyldig till äldenärsbrott, skall han omedelbart underrätta allmän åklagare därom och därvid angiva grunden för misstanken. Det— samma aller om gäldenären har dri— vit näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för annat brott av ej ringa beskaffen— het, san har samband med verksam— heten. Kan det misstänkas att gäl— denären eller, cm denne är en juri— disk person, någon sådan företrä— dare som avses i 2 & lgen (0000:00) om närinäförbud har för— farit på ett sådant sätt att nä—

ringsförbud enligt 1 5 nämnda lag kan meddelas, skall förvaltaren omedelbart underrätta åklagaren om

detta och ange grunden för misstanken.

212 54

Gäldenär san bryter mot 199 a 5 döms till böter.

Den som överträder ett näriaäför— bud eller ett tillfällig nång— förbud döms till få gglse i högt två år eller, om brottet är rigga, till böter eller fgåga' lse i högt sex månader.

Overträds ett näripgförbud, får det förw med högt fem år. Sker flera förlä” giga, får den sammanlagga tiden för förlägg— nig inte vara mer än fem år. Talan om förlag" ig skall väckas innan förbudstiden har ätt ut.

Denna lag träder i kraft den . Angående fortsatt giltighet i vissa fall av de upphävda bestämmelserna stadgas i övergångsbestämmelser till lagen

(0000:00) om näringsförbud.

4 Senaste lydelse 1980:264.

3. FÖRSLAGHTILL LAG OM ANDRING l SKATTEREGISTERLAGEN (1980543)

Härigenom föreskrivs att 1 och 10 55 skatteregisterlagen (1980543) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande delse mreslggn lydelse

151 För de ändamål som anges i denna paragraf skall med hjälp av automatisk databehandling föras ett centralt skatteregister för hela riket och ett regionalt skatteregister för varje län.

Registren skall användas vid beskattning för

1. samordnad registerföring av identifieringsuppgifter beträffande fysiska. och juridiska personer, '

2. planering, samordning och uppföljning av revisions— och annan kontrollverksamhet ,

3. inkomst— och förmögenhetstaxering samt bestämmande av pensionsgrundande inkomst,

4. bestämmande och upphörd av skatt enligt uppbördslagen (1953:2'72) och lagen (1968:430) om mervärdeskatt.

Det centrala skatteregistret skall Det centrala skatteregistret skall också användas för utredning i också användas för utredning i kronofogdemyndigheternas exekutiva kx'onofogdeuwndigheternas exekutiva verksamhet och för riksskattever— verksamhet, för riksskatteverkets kets tillsyn enligt lagen tillsyn enligt lagen (1974:174) om (1974:174) om identitetsbeteckning identitetsbeteckning för juridiska för juridiska personer m.fl. personer m.fl. samt för ti

enligt lagen (0000:005 om näriggförbud.

10 52

Terminalåtkomst till uppgifter i register enligt denna lag får finnas endast för de ändamål som anges i 1 5 och i den utsträckning i övrigt san anges i andra-femte styckena.

1 Senaste lydelse 1983:143. 2 Senaste lydelse 1983:143.

Nuvarande lydelse Föreslgen lydelse

länsstyrelse och lokal skattemdighet får ha terminalåtkomst till uppgifter som avses i 5 och 6 55, 7 5 1—6, 9, 15 och 17 samt de uppgifter därutöver som behövs för utfärdande av skattsedel och dubblettskattsedel.

Iänsstyrelse och lokal skattemyndighet får vidare ha terminalåtkomst till uppgifter som avses i '7 5 7, 8, 10—14 och 18 och som hänför sig till länet.

Riksskatteverket får ha teminalåtkomst till uppgifter som avses i 5 och 6 55 samt 7 5 1—15, 17 och 18.

Kronofogdemyndighet får ha terminalåtkomst till det centrala skatteregistret i fråg om uppgifter enligt 5 och 6 55 samt 7 (5 1, 3 och 4. Kronofogdemyndighet i det län där ett mål är registrerat för exekutiva åtgärder får vidare ha sådan terminalåtkomst i fråga om uppgifter enligt 7 5 7, 8, 12 och 13. Termi— nalåtkomsten får avse den som är registrerad som gäldenär hos kronofogde— mndighet eller make till gäldenären eller annan som sambeskattas med gälde- nären. I fråga om uppgifter enligt 7 5 1 får terminalåtkomsten avse också den som är delägare i fåmansföretag där någon san avses i tredje meningen är

delägare .

Kronofo de di et som år tills di et enli 1 en 0000:00 om närigförbud får ha terminalåtkomst till det centrala skattere 'stret i fr om u ifter enli 5 och 6 5 samt '7 5 1—4, '7-10, 14, 17 och 18. Terminalåtkomsten får avse den som

ålgjs närigäförbud .

Denna lag träder i kraft den

4. FÖRSLAG TILL

FÖRORDNING OM ÄNDRING 1 FÖRORDNINGEN (1980:420) OM NÄRINGSFÖRBUDSREGISTER

Härigenom föreskrivs att 6 5 förordningen (1980:420) om näringsförbudsregister skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

65 Underrättelser om de uppgifter som förs in i näringsförbudsregistret och om de ändringar som sker i re- gistret skall fortlöpande sändas till 1. aktiebolagsregistret, 2. handelsregistren, 5. de föreningsregister som avses i lagen (1951:508) om ekonomiska föreningar.

Denna förordning träder i kraft den

Föreslaggn lidelse

Underrättelser om de uppgifter som förs in i näringsförbudsregistret och om de ändringar som sker i re— gistret skall fortlöpande sändas till

1. aktiebolagsregistret,

2. handelsregistren,

3. de föreningsregister som avses i lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar,

4. de kronofogdemyndigheter som år tills di eter enli 13

lagen 0000:00 om näringsförbud.

1 I N L E D N I N G

1 KOMMITTENS UPPDRAG M.M.

Sedan den 1 juli 1980 finns det i svensk rätt en möj— lighet att ålägga näringsidkare generellt förbud att idka näring (näringsförbud). Regler om "konkurs- karantän" gällde sedan tidigare. Enligt dessa regler får den som försatts i konkurs inte driva närings— verksamhet så länge konkursen pågår. De nya reglerna innebar en utvidgning av detta förbud.

Enligt 199 b 5 konkurslagen får näringsförbud åläggas den näringsidkare som på visst närmare angivet sätt åsidosatt sina förpliktelser i verksamheten. Förbud kan också drabba företrädare för juridiska personer. En förutsättning för näringsförbud är att missförhållan— dena förekommit i en rörelse som slutat i konkurs. Förbud ska åläggas för bestämd tid, högst fem år, och innebär att den drabbade utestängs från all rätt att idka näring, vare sig det sker i enskild firma eller i juridisk person. Begränsade undantag kan dock medges.

Reglerna om näringsförbud tillkom som en reaktion mot det bolags- och konkursmissbruk som brett ut sig. Bland annat hade flera fall blivit kända där oseriösa nä— ringsidkare låtit aktiebolag gå i konkurs med mycket stora skatte— och avgiftsskulder, sedan de först tömt bolagen på befintliga tillgångar. Konkurslagskommittén fick år 1977 i uppdrag att utreda frågan om närings— förbud i samband med konkurs. Kommittén lämnade sitt förslag i början av år 1979, och sedan vissa ändringar gjorts under den fortsatta behandlingen kunde reglerna träda i kraft vid halvårsskiftet 1980. Fram till den 1 januari 1984 hade utdelats sammanlagt 126 närings- förbud.

Redan i samband med det nämnda lagstiftningsärendet uttalade departementschefen, att det kunde finnas skäl att överväga om inte näringsförbud borde kunna till— gripas också i andra fall än då en person gått i kon— kurs. Det befanns dock föra för långt att då ta upp frågan i ett vidare perspektiv. Det hade annars före— kommit i andra sammanhang, särskilt på konsumentskydds— området, att frågan om näringsförbud diskuterats. Så skedde i bl.a. betänkandena (SOU 1979:76) Ny hemför- säljningslag och (SOU 1979:36) Konsumenttjänstlag. I det senare betänkandet föreslogs, att frågan om näringsförbud skulle bli föremål för en allsidig ut- redning.

Sedan riksdagen vid riksmötet 1980/81 avslagit motions— yrkanden om tillsättande av en kommitté med uppgift att utreda frågan om utvidgade regler om näringsförbud, tog dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Petri, upp frågan på nytt. Vid regeringssammanträde den 29 oktober 1981 anförde han:

För min del vill jag först hänvisa till att det råder stor enighet om att det är angeläget att vi kommer till rätta med den ekonomiska brottslig— heten. Den kriminalitet som det här gäller är i flera avseenden av komplicerad natur, och det torde stå klart att man vid brottsbekämpningen i viss utsträckning måste lita till nya eller okonventionella metoder. Utvidgade regler om näringsförbud tillhör därvid uppenbarligen de utvägar som förtjänar att övervägas på allvar. Frågan om sådana regler har tidigare aktualiserats i synnerhet från konsumentskyddssynpunkter, och överträdelser av den konsumenträttsliga lagstift— ningen ingår ju till viss del i vad man brukar hänföra under begreppet ekonomisk kriminalitet. Klart är emellertid att man bör vidga diskussionen till att gälla sådan kriminalitet i andra former, t.ex. systematiskt överträdande av skatte— och uppbördslagstiftningen eller av den lagstiftning som gäller om arbetarskydd, valuta, miljövård eller illojal konkurrens. I själva verket torde det vara för dessa senare fall som en diskussion av frågan om näringsförbud ter sig mest motive- rad.

Jag vill också i sammanhanget nämna att Europa— rådets ministerkommitté den 25 juni 1981 antagit en rekommendation rörande åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Där förordas bl.a. en lagstiftnings— översyn med sikte på införande av näringsförbud som en viktig sanktionsform vid brottslighet av det här slaget.

I enlighet med vad som har angetts i det nyss— nämnda riksdagsbeslutet kan det emellertid inte f.n. anses finnas underlag för en bedömning av huruvida regler om näringsförbud skulle erbjuda fördelar av en sådan styrka att de uppväger de nackdelar som från principiell synpunkt är för— enade med inskränkningar i näringsfriheten. I den mån sådana inskränkningar visar sig nödvändiga som ett led i bekämpandet av den ekonomiska brottslig— heten står det emellertid klart att näringsförbud erbjuder vissa förtjänster framför exempelvis etableringskontroll i olika former. Medan bransch—

omfattande system för etableringskontroll kan med— föra risker för en administrativt omfattande apparat och för negativa effekter på struktur— utvecklingen inom de branscher som är aktuella, kan förbudssystem direkt riktas in på sådana miss— bruk inom näringsverksamhet som är till uppenbar skada för samhället, de anställda i ett företag eller dettas borgenärer. Enligt min mening bör man nu söka få ett mera samlat underlag för övervägan- den och eventuella åtgärder på området. Jag för— ordar att en kommitté med parlamentarisk samman— Sättning tillkallas med uppgift att förutsätt— ningslöst behandla denna fråga.

Regeringen beslöt i enlighet med justitieministerns förslag.

I direktiven (Dir 1981:65) anfördes följande angående kommitténs uppgift och riktlinjerna för arbetet.

Kommitténs huvuduppgift bör vara att ta ställning till det allmänna behovet av och de principiella och praktiska aspekterna på utvidgade regler om näringsförbud. En grundläggande fråga blir natur— ligtvis härvid om näringsförbud kan förväntas vara ett effektivt medel för att uppnå de syften som förut har angetts. Kommittén bör kunna hämta led— ning av de överväganden som tidigare har gjorts i olika former liksom av de praktiska erfarenheterna av näringsförbud enligt konkurslagen och de regler som i övrigt finns på området. De samhällsekono— miska och allmänt näringspolitiska intressen som gör sig gällande i sammanhanget måste också be— lysas närmare liksom konsekvenserna för ett före— tags anställda och dess borgenärer av en eventuell nyordning. De problem som bulvanförhållanden av olika slag kan erbjuda måste uppmärksammas. Er— farenheterna från likartade system i andra länder bör i lämplig omfattning redovisas.

Om kommittén skulle finna en utvidgning av nä— ringsförbudsinstitutet motiverad, uppkommer till en början frågan, om förbud av detta slag i så fall bör kunna användas bara i vissa utpekade branscher eller om institutet bör få en generell räckvidd. Denna fråga har i sin tur ett visst samband med vilka förutsättningar som bör gälla för att förbud skall kunna meddelas. Det kan så— lunda hävdas att den förra lösningen är den mest naturliga om näringsförbud skall ta sikte på mera specifika problem från bl.a. konsumentskyddssyn— punkter som kan göra sig särskilt gällande i vissa

branscher medan en generell ordning ligger närmare till hands om förbud skall kunna grundas på upp— repat åsidosättande av regler som tillgodoser en rad olika artskilda skyddsintressen, såsom exempelvis skatteuppbörd, arbetarskydd eller miljöskydd. Kommittén bör belysa de olika alterna— tiv som här är tänkbara.

Oavsett vilken lösning man väljer står det klart att stor uppmärksamhet måste ägnas åt att i rätts— säkerhetens intresse ge förutsättningarna för med— delande av förbud en preciserad och klar utform— ning, som i all möjlig utsträckning tillgodoser kraven på förutsebarhet. Ett näringsförbud är en för den drabbade mycket drastisk åtgärd. Klart är därför att förbud inte bör få meddelas i andra fall än när det gäller uppenbart oseriösa närings— idkare som på ett kvalificerat sätt har dokumen- terat olämplighet att bedriva näringsverksamhet över huvud taget eller inom en viss bransch. Sannolikt finns det också anledning att överväga om meddelande av näringsförbud bör föregås av varning i någon form.

Vidare sades, att kommittén måste överväga frågan vilka myndigheter eller domstolar som borde anförtros be— fogenheten att meddela ett eventuellt utvidgat närings— förbud och vem det borde åvila att föra talan. Olika alternativ nämndes och diskuterades.

I tilläggsdirektiv till kommittén (Dir 1983z7), som beslöts vid regeringssammanträde den 26 januari 1983, erinrades om att den då nyligen tillsatta kommissionen mot ekonomisk brottslighet fått i uppdrag bl.a. att utreda frågan om etableringskontroll. Kommittén ålades att samråda med kommissionen i de frågor där uppdragen nära berörde varandra.

2 KOMMITTENS ARBETE

Kommittén har befunnit sig i ett för en utredning ganska ovanligt läge. Alldeles innan arbetet påbörjades hade ny lagstiftning införts, vilken innebar en väsent— lig nyordning på det område som skulle utredas. Reg— lerna om näringsförbud i konkurslagen innebar sålunda viktiga principiella nyheter. Det är berättigat att säga att dessa regler i viss utsträckning föregrep vårt arbete.

På sätt och vis har de nyinförda reglerna i konkurs— lagen kommit att fungera som ett slags "försökslag— stiftning" för kommittén. Det har varit naturligt att noggrant utvärdera dessa och att försöka ta lärdom av de erfarenheter som denna utvärdering gett.

Våra direktiv har inneburit att vi haft att göra en grundläggande genomgång av näringsförbudspåföljdens effekter, såväl positiva som negativa. Här har vi i möjligaste mån sökt bortse från de existerande be— stämmelserna och gjort en förutsättningslös genomgång. Vi har strävat efter att förhålla oss öppna inför alla de alternativa lösningar som resultaten av genomgången kunde peka mot, således ävan alternativet att fullstän— digt avveckla näringsförbudsinstitutet. I analysen av de olika effekterna har vi ändå i betydande delar haft hjälp av det konkreta åskådningsmaterial som den gällande regleringen utgjort.

Vi har velat skaffa oss så god kännedom som möjligt om de erfarenheter som gjorts av gällande regler. Vi har även velat inhämta synpunkter angående näringsförbud från en vid krets. För dessa ändamål har vi dels hållit s.k. hearings med företrädare för ett stort antal myn— digheter och organisationer, dels genomfört två enkät— undersökningar. Den ena av dessa båda undersökningar har föregått de hearings vi hållit och riktats till i stort sett samma krets. Den andra enkätan har riktat sig till de kronofogdemyndigheter som har i uppgift att sköta övervakningen över de personer som ålagts näringsförbud.

Det har visats ett stort intresse för såväl enkäter som hearings. En rad väsentliga synpunkter har kommit fram. Enkäten till tillsynsmyndigheterna har också gett mycket viktiga kunskaper om tillsynen, om svårigheter förknippade med denna och om omfattningen av misstänkta överträdelser. Dessa kunskaper har haft stor betydelse för kommitténs överväganden i denna del.

En väsentlig del av utvärderingen av gällande reglering har bestått i en genomgång av samtliga de domar och be— slut på näringsförbud som meddelats under tiden t.o.m. år 1985, totalt 126. Också ett antal domar och beslut i vilka talan om näringsförbud ogillats har gåtts igenom liksom några ytterligare avgöranden som på ett eller annat sätt haft med näringsförbud att göra. Denna under— sökning har gett viktig kunskap om bl.a. vissa brister i domstolarnas tillämpning och i gällande regler.

Enligt direktiven har kommittén haft att överväga olika tänkbara alternativ för konstruktion av en ny regle— ring. Bland annat har vi därvid haft att pröva om näringsförbudspåföljden bör användas endast i vissa ut— pekade branscher eller om den bör ges generell räckvidd. Vi har i ett tidigt skede av utredningsarbetet stannat för den ståndpunkten, att näringsförbud inte bör an— vändas för att särreglera vissa branscher, inte heller som en specialpåföljd för åsidosättanden på exempelvis konsumentskyddsområdet, arbetarskyddsområdet eller miljöområdet. Vi har således inriktat arbetet på en reglering med generell räckvidd. Därmed har det det inte varit motiverat att ingående studera separata branscher eller särskilda typer av oegentligheter.

Vi har så mycket som möjligt arbetat med konkreta exem- pel och prövat våra resonemang på praktiska fall. Vi har också ofta i betänkandet på detta sätt åskådliggjort våra diskussioner. På flera områden där de föreslagna reglerna uppenbarligen medfört avvägnings— och avgräns— ningsproblem har vi försökt konkretisera kommitténs ståndpunkt genom ett antal praktiska exempel.

I direktiven ålades det oss att redovisa erfarenheterna från likartade system i andra länder. Vi har genomfört en undersökning av tio olika länder och redovisar denna 1 kap. 5. På flera ambassader och utländska myndigheter har gjorts ett förnämligt arbete i denna undersökning. Tyvärr har det dock varit svårt att få fram matnyttiga uppgifter angående erfarenheter. Över huvud taget synes det ganska sällan ha gjorts någon utvärdering av er— farenheterna. Vi har därför kunnat finna endast mycket begränsad ledning i det utländska materialet.

Under arbetets gång har vi fortlöpande stått i kontakt med en finsk arbetsgrupp, som utarbetat ett förslag till lag om näringsförbud i samband med konkurs. Det har där— vid förekommit värdefullt utbyte av synpunkter liksom av en del material. Vidare har vi haft kontakt med en dansk kommitté, som har till uppgift att föreslå åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten och som nyligen påbörjat arbete med regler om näringsförbud.

Vi_har också haft fortlöpande kontakter med flera svenska myndigheter och kommittéer. Särskilt viktiga har kontakterna varit med riksskatteverket, i dess egenskap av ansvarig myndighet för näringsförbuds— registret, och i arbetets inledande skede — med en arbetsgrupp som tillsatts av rikspolisstyrelsen, riks— åklagaren och riksskatteverket för att bevaka närings— förbudslagstiftningen. Visst utbyte av material har skett mellan denna grupp och kommittén.

Under en tid har vi också haft omfattande kontakter med kommissionen mot ekonomisk brottslighet. Särskilt har dessa kontakter gällt de delar av kommissionens arbete som avsett oseriösa rådgivare, bulvaner och närings- tillstånd. Kommissionen har däremot inte varit inkopp— lad på kommitténs arbete på annat sätt än att man för— hört sig om dettas gång och uttryckt den uppfattningen att en utvidgning av reglerna om näringsförbud borde komma till stånd. Visst utbyte av material har skett mellan kommittén och kommissionen.

Omfattande åskådningsmaterial har insamlats för kom— mitténs räkning av bl.a. konsumentverket och fackliga organisationer.

Kommittén har avgett remissyttranden över tre av kom— missionens betänkanden, nämligen (SOU 1983:41) Kontroll av rådgivare, (SOU 1985:46) Bulvanlag och (SOU 1984:8) Näringstillstånd.

II N U V A R A N D E O R D N I N G M.M.

3 GÄLLANDE RÄTT

I Sverige råder en utbredd näringsfrihet. Rätten att etablera sig som företagare är i princip fri. På flera områden har dock gjorts undantag från denna frihet. Dels har det av olika skäl ansetts nödvändigt att reg— lera vissa typer av näringar. Dels har vissa personer undantagits från näringsfriheten. Detta gäller utom— nordiska medborgare — som behöver ett särskilt närings- tillstånd för att driva rörelse här i landet — personer som är försatta i konkurs och personer som genom sär— skilt beslut av domstol ålagts näringsförbud. Inskränk- ningar gäller också för den som inte är myndig.

I detta kapitel ska först ges en kortfattad översikt över den näringsrättsliga regleringen i Sverige, varmed i detta sammanhang avses de regler som på vissa områden inskränker rätten att etablera sig och bedriva näring. Härefter lämnas en beskrivning över de regler om näringsförbud som gäller enligt konkurslagen.

3.1. Näringsrättslig reglering1

Näringsfriheten innebär att var och en har rätt att starta och driva en rörelse. Denna frihet har inte all— tid funnits här i landet. Tvärtom gällde under mycket lång tid ingående regler om vilka som hade rätt att ägna sig åt olika näringar. För rätten att utöva hant- verk krävdes att man tillhörde något skrå. Handel fick i princip bara bedrivas i städer, och utrikeshandeln var förbehållen borgarna i vissa särskilt utpekade städer.

Under framför allt 1800—talet mjukades detta hårt reg— lerade system upp, vilket så småningom ledde till ett

1 Kommissionen mot ekonomisk brottslighet har i be— tänkandet (SOU 1984:8) Näringstillstånd gjort en ganska ingående genomgång av de näringsrättsliga reglerna. Till stora delar har därvid använts en av näringsför— budskommittén utarbetad promemoria, vilken överlämnats till kommissionen. Det förevarande avsnittet bygger på samma ursprungliga genomgång. Även om här gjorts kraftiga nedskärningar uppkommer vissa dubbleringar mellan kap. 2 i kommissionens nämnda betänkande och detta avsnitt.

lagfästande av näringsfriheten i 1864 års näringsfri— hetsförordning. Denna innehöll i 1 5 en "näringsfri— hetsförklaring", som uttalade att alla svenskar hade rätt att idka näring. Detta skulle dock ske på de vill- kor som i övrigt föreskrevs i förordningen, vilket innebar avsevärda inskränkningar. Sålunda undantogs bl.a. jordbruk och skogsbruk, konstnärlig verksamhet, bokhandel, boktryckeri och hotellrörelse. För andra verksamheter föreskrevs särskilda villkor, och för ytterligare en del krävdes tillstånd eller anmälan till myndighet. Det var följaktligen inte fråga om någon total näringsfrihet.

Fram till år 1918 fanns i näringsfrihetsförordningen också en regel som innebar ett generellt förbud att driva handel eller annan näring för den som blivit "vanfrejdad". Detta var ett led i påföljden "förlust av medborgerligt förtroende", varom stadgades i 2 kap. 19 5 strafflagen. Denna påföljd, som år 1864 ersatt "ärans förlust" som ett allmänt straff, innebar att den dömde förlorade rätten att inneha allmän befattning, rätten att rösta och en hel rad särskilda rättigheter och förmåner för vilka enligt särskilda stadganden erfordrades "god frejd". År 1918 avskaffades alltså kravet på god frejd för rätten att driva näring, sam— tidigt som påföljden "förlust av medborgerligt för— troende" bytte namn till det mera neutrala "påföljd enligt 2 kap. 19 5 strafflagen". År 1936 försvann denna påföljd ur svensk straffrätt helt och hållet.2

Näringsfrihetsförordningen upphävdes med utgången av år 1968, men detta innebar ingen inskränkning i närings— friheten utan var bara ett led i en strävan att modernisera lagstiftningen. Någon ny regel om närings— frihet infördes inte. Detta ansågs inte nödvändigt. I den mån inga särskilda inskränkande regler fanns var det självklart, uttalades det, att näringsfrihet före- låg (NJA II 1969 s. 191).

I vilken utsträckning åtnjuter näringsfriheten grund— lagsskydd? Det finns ingen allmän bestämmelse om näringsfrihet i grundlag. Reglerna i 2 kap. regerings— formen (RF), om skydd för vissa fri— och rättigheter, innebär dock att näringsfriheten på begränsade områden

är grundlagsskyddad. Detsamma gäller som en följd av vissa regler i tryckfrihetsförordningen (TF).

2 För en närmare redogörelse, se SOU 1935z60 s. 25 ff.

De grundlagsskyddade fri— och rättigheter som har be— tydelse för näringsfriheten - och som också innebär en begränsning i möjligheterna att ålägga näringsförbud — är tryckfriheten (TF 1:1, 4:1 och 6:1), annan yttrande— frihet (RF 2:1 1 p.), informationsfriheten (RF 2:1 2 p.) och mötesfriheten (RF 2:1 5 p.). Sålunda är exem— pelvis författare, free—lance—reportrar och tryckerier skyddade. En yrkesmässigt verksam trubadur eller före— läsare gör bruk av yttrandefriheten och kan inte hind— ras att fortsätta med sin verksamhet utan att det inne- bär brott mot grundlagen. Yrkesmässig nyhetsförmedling torde falla under informationsfriheten, teater och bio— grafverksamhet under mötesfriheten. Också på dessa om— råden råder alltså i princip fullständig näringsfrihet. Viss möjlighet till inskränkning i grundlagsskyddet genom lagstiftning ges dock i RF 2:12.

Näringsförbudsbestämmelserna i konkurslagen (199 a—j 55) innehåller ett undantag för grundlagsskyddad verksamhet vilket intagits i 199 a 5. Detta undantag tillkom på initiativ av lagrådet i samband med in— förandet av de nya bestämmelserna i 199 b—j 59, vilka trädde i kraft den 1 juli 1980. Viss tvekan framkom i detta lagstiftningsärende angående räckvidden av grund— lagsskyddet när det gällde näringsverksamhet, men det överlämnades åt de rättstillämpande myndigheterna att tolka grundlagen (NJA II 1980 s. 197—200).

Det ska observeras att grundlagsskyddets betydelse för näringsfriheten bara kan ha avseende på närings— verksamhet som drivs av enskild person. Det är således möjligt, utan att det innebär någon inskränkning i grundlagsskyddet, att hindra en person från att vara ställföreträdare för en juridisk person eller att faktiskt leda verksamheten däri, oavsett om verksam- heten faller inom det grundlagsskyddade området eller ej (NJA II 1980 s. 200).

Som tidigare sagts har det på vissa områden gjorts inskränkningar i näringsfriheten. Vissa typer av näringsverksamhet har förbehållits staten eller staten närstående företag. På andra områden ställs särskilda krav för rätt att idka rörelse. Tillstånd av myndighet är då en förutsättning. Ibland förekommer ett fri— villigt auktorisationsförfarande genom myndigheter eller privaträttsliga organisationer. I de fall man gått in med lagstiftningsåtgärder är det fråga om sådan verksamhet som från skilda synpunkter bedömts särskilt känslig. Med en viss förenkling kan man dela in de områden där inskränkningar i näringsfriheten förekommer i följande kategorier.

a) verksamhet som innebär risker för människors liv och hälsa

b) verksamhet som kräver särskild yrkesskicklighet

c) verksamhet av stor ekonomisk betydelse

d) verksamhet som är särskilt utsatt för brottslighet e) verksamhet som berör stora samhällsintressen

f) verksamhet där ett särskilt konsumentskyddsbehov finns

g) verksamhet som berör den personliga integriteten

h) verksamhet som berör trafiksäkerheten.

Som exempel på de olika kategorierna kan nämnas:

a) tillverkning och försäljning av läkemedel, tillverk— ning av och handel med drycker, hantering av explosiva och brandfarliga varor

b) läkare, revisorer, byggarbetsledare

c) bank— och försäkringsrörelse, fondkommissions— rörelse

d) bevakningsföretag, handel med skrot och begagnade varor, bilskrotning

e) postbefordran, radio— och tv—sändningar

f) sällskapsresor, fastighetsmäklarverksamhet, till— fällig handel

g) kreditupplysningsverksamhet, inkassoverksamhet h) yrkestrafik, biluthyrning, trafikskolor.

Det finns ett flertal olika sätt att begränsa rätten att idka näring. Vanligast sker detta genom att det fordras tillstånd för verksamheten, ett tillstånd som under vissa förutsättningar kan återkallas. Ibland talas om auktorisation e1.dyl. som krav för verksamhetens bedrivande. Sådan tvångsauktorisation kan ofta jämställas med tillståndskravet. Ibland är det dock fråga om tvångsauktorisation i form av krav på legitimation, då särskilt omfattande kvalifikationskrav

gäller. I andra fall förekommer mer eller mindre frivillig auktorisation. För någon verksamhet ställs krav på registrering utan att någon tillståndsprövning dock sker. För en del andra näringar fordras en ekono- misk garanti. Också rena monopol förekommer. Slutligen kan det i några fall meddelas förbud utan föregående

tillståndsprövning.

Här nedan görs en uppräkning av olika kontrollerade verksamhetstyper. Var och en hänförs till någon av de nämnda begränsningsformerna. Också denna indelning är något förenklad. Ibland kan det vara tveksamt vilken kategori en näring bör hänföras till. Uppräkningen är inte fullständig. Särskilt finns det en rad ytterligare rörelseslag där frivillig auktorisation förekommer (se bl.a. konsumentverkets rapport 1978:8—02 Auktorisa— tionssystem. En översikt).

Tillståndskrav med möjlighet till återkallelse av till— ståndet (ibland varning):

partihandel med läkemedel — tillverkning av läkemedel — tillverkning av vin, starköl, öl och annan sprit än spritdryck detalj- och partihandel med öl servering av alkoholhaltiga drycker servering av teknisk sprit tillverkning och handel med explosiva och brand— farliga varor _ handel med skjutvapen — distribution av elektrisk ström

— elektriska installationer

byggarbetsledare - bankrörelse

sparbanksrörelse försäkringsrörelse fondkommissionsrörelse

skeppsklarerarrörelse — bevakningsföretag — skrothandel

tillfällig handel

— fastighetsmäklare — kreditupplysning - inkassoverksamhet — yrkestrafik - biluthynning transportförmedling

— trafikskola

— hotell— eller pensionatrörelse

Krav på legitimation:

- läkare tandläkare — veterinärer

Möjlighet till (mer eller mindre frivillig) auktorisa— tion:

— advokatverksamhet revisorsverksamhet — verksamhet som tolk eller översättare bilskrotning

Krav på registrering:

- handel med begagnade varor

Krav på försäkring eller ställande av säkerhet:

sällskapsresor - auktoriserad och godkänd revisor - fastighetsmäklare

Monopol:

— detaljhandel med läkemedel - tillverkning av spritdrycker — detalj— och partihandel med spritdrycker, vin och starköl (viss begränsning av monopolet beträffande partihandel)

- brevbefordran

rundradiösändningar viss renhållning

teleförbindelser (begränsat monopol)

Förbud utan föregående tillståndsprövning:

försäljning av alkoholhaltiga preparat verksamhet med djur

(- generellt näringsförbud enligt konkurslagen) (— förbud att utöva rådgivningsverksamhet, förslag i SOU 1983:41)

Enligt ett lagförslag från kommissionen mot ekonomisk brottslighet (SOU 1984:8 Näringstillstånd) ska rege- ringen ges fullmakt att stifta lagar om s.k. "närings— tillstånd" inom de branscher där den ekonomiska brotts- ligheten är utbredd. Som villkor för sådant tillstånd ska bl.a. kunna föreskrivas en s.k. vandelsprövning samt att näringsidkaren ställer säkerhet intill ett belopp av 50 000 kr. för fordringar mot honom på skatter, tullar eller avgifter. Det pekas ut några branscher där

det enligt kommissionen är särskilt aktuellt att lag- stifta om krav på näringstillstånd. Detta gäller restauranger, åkeriverksamhet, schaktentreprenörsverk— samhet, måleriföretag, bilreparationer, handel med begagnade bilar och städföretag.

Det finns alltså en rad områden där friheten att driva näring är inskränkt och där det alltså råder ett slags etableringskontroll. En person kan på dessa områden drabbas av "branschspecifika näringsförbud". Detta blir följden om han vägras ett tillstånd eller om hans till- stånd återkallas. Ett "näringsförbud" av detta slag är alltså begränsat och får i princip ingen verkan på andra områden. Personen i fråga har således kvar sin rätt att etablera en rörelse av något annat slag. Som tidigare sagts finns det dock också en möjlighet att ålägga generellt näringsförbud. Härför fordras bl.a. att vederbörande varit inblandad i konkurs.

Som framgått råder det ett nära samband mellan begrep- pen etableringskontroll och näringsförbud. I bilaga 2 redogörs närmare för detta samband.

3.2 Näringsförbud i samband med konkurs 3.2.1 Automatisk konkurskarantän

Den som är försatt i konkurs har inte rätt att driva näringsverksamhet. Denna regel om s.k. konkurskarantän finns i 199 a 5 konkurslagen. Regeln är straffsank— tionerad i 212 5 1 st. konkurslagen. Så snart konkursen avslutats har dock gäldenären i princip rätt att starta ett nytt företag. En annan sak är att detta i praktiken kan vara svårt för honom, då hans ekonomiska förutsätt- ningar i regel är begränsade.

Konkurskarantänen innebär ett slags näringsförbud men ett begränsat sådant. Det är inte inskränkt till viss bransch, såsom är fallet enligt de regler som nämnts i föregående avsnitt. Däremot är det inskränkt såvitt avser företagsform. Det förbud som föreskrivs i 199 a 5 konkurslagen avser sålunda bara enskild näringsverk- samhet. Sådant företag som bedrivs i juridisk person berörs inte. Emellertid finns i lagen om handelsbolag och enkla bolag och i aktiebolagslagen regler som del- vis hindrar gäldenären från verksamhet i handelsbolag och aktiebolag.

Om handelsbolagsman försätts i konkurs ska bolaget likvideras. Det kan också ibland fortsätta sin verk— samhet, varvid dock den konkursdrabbade bolagsmannen ska uteslutas.

Beträffande aktiebolag gäller, att konkursgäldenären inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare. Han får inte heller vara stiftare av aktiebolag. Vidare är gäldenärens möjligheter att genom aktieägande utöva inflytande över bolaget under konkursen avskuren genom en bestämmelse i 20 5 konkurs— lagen. Enligt denna får gäldenären efter konkurs— beslutet inte råda över sin egendom eller åta sig för— bindelser som kan göras gällande i konkursen. Lika lite som gäldenären för egen räkning kan avyttra sina aktier efter konkursbeslutet kan han utöva de rättigheter i bolaget som annars följer med aktierna. Dessa rättig— heter övergår på konkursboet.

Möjligheterna att agera i aktiebolag är alltså mycket begränsade för den som är försatt i konkurs. Helt ut— tömda är de dock inte. Det finns inget som hindrar gäldenären att ha ledningen i ett aktiebolag så länge han inte bekläder någon av de nämnda posterna. Han är således oförhindrad att utöva den reella bestämmande— rätten i ett aktiebolag som exempelvis ägs av hans hustru eller barn. Här skiljer sig förbudet från ett sådant generellt näringsförbud som kan åläggas enligt 199 b 5 konkurslagen och som beskrivs närmare nedan.

När det gäller ekonomiska föreningar, ideella för- eningar och stiftelser finns i princip inga begräns— ningar i konkursgäldenärens rätt att delta. Också detta innebär en betydelsefull skillnad jämfört med det generella förbudet enligt 199 b 5.

Den viktigaste inskränkningen i ett näringsförbud enligt 199 a 5, jämfört med ett förbud enligt 199 b 5, är att det bara drabbar den person som själv försätts i konkurs. Den som däremot driver verksamhet i ett bolag har, om bolaget går i konkurs, all rätt att fortsätta som näringsidkare under konkursen. Visserligen kan den juridiska personens konkurs ofta innebära praktiska begränsningar i den enskildes möjligheter att driva näring. Företagsledarens personliga ekonomi torde näm— ligen ofta dras in i den juridiska personens konkurs på grund av borgensåtaganden o.dyl. I princip kan han dock fortsätta som näringsidkare i en annan juridisk person eller i enskild verksamhet.3

3 Frågan om det automatiska förbudet i 199 a 5 kon— kurslagen borde utsträckas, och omfatta även funktio— närer i juridiska personer, berörs i avsnitt 9.1.4 nedan. Där ställs också frågan om det över huvud taget är motiverat att behålla regeln i 199 a & i nuvarande utformning.

Förbudet i 199 a 5 konkurslagen är också begränsat på så sätt att grundlagsskyddad verksamhet inte omfattas. Vidare gäller inte förbudet för jordbruk och skogsbruk. Den senare inskränkningen gäller som en följd av att förbudet endast avser verksamhet som medför bokförings—

skyldighet enligt bokföringslagen.

Det kan förtjäna att nämnas att förbudet i 199 a 5 kon- kurslagen är av relativt färskt datum. Det infördes år 1969 i samband med att näringsfrihetsförordningen av— skaffades (se ovan). Denna förordning innehöll ett för- bud för konkursgäldenären att idka vissa angivna nä— ringar. Förbudet enligt 199 a 5 anknöt redan från bör— jan till bokföringslagen. Endast verksamhet för vilken förelåg bokföringsplikt enligt denna lag skulle avses med förbudet. När den nya bokföringslagen infördes år 1976 utvidgades bokföringsskyldigheten avsevärt. Utan nämndvärda diskussioner behölls anknytningen i 199 a 5 konkurslagen till bokföringsplikten. Detta innebar alltså en betydande utvidgning av förbudet.

Ändamålet bakom regeln i 199 a 5 synes närmast vara att skydda de personer, som annars i god tro skulle ingå avtal med gäldenären i hans näringsverksamhet. Själva konkursen medför i sig betydande praktiska hinder mot sådan verksamhet men omöjliggör den inte helt. Det bör noteras, att regeln inte alls synes ha motiverats med att gäldenären skulle ha gjort sig skyldig till något oegentligt genom konkursen eller genom denna ha visat sig olämplig som näringsidkare. Överväganden av detta slag förekom först i samband med att reglerna om generellt näringsförbud, 199 b—j åå konkurslagen, infördes.

3.2.2. Näringsförbud enligt 199 b-j åå konkurslagen

Sedan den 1 juli 1980 har domstol möjlighet att för— ordna om generellt näringsförbud för konkursgäldenären. Är gäldenären en juridisk person kan förbudet drabba vissa företrädare för denna. Förbudet gäller under en av domstolen fastställd tid. Det har alltså ingen betydelse när konkursen avslutas. Maximitiden för för— budet är fem år.

Förutsättningarna för näringsförbud finns angivna i 199 b & konkurslagen. Enligt första stycket kan förbud meddelas gäldenär som är enskild näringsidkare och har förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare.

Andra stycket avser det fall att gäldenären är en juridisk person. Den som företräder gäldenären, eller senare än två år före konkursansökningen har företrätt gäldenären, antingen som ställföreträdare eller genom att handha den faktiska ledningen eller förvaltningen, kan åläggas förbud om han förfarit på det sätt som sägs i föregående stycke. Näringsförbudet drabbar alltså här företrädaren. Den juridiska personen kan inte åläggas näringsförbud.

Enligt tredje stycket kan en person som upprepade gånger förekommit i samband med konkurs läggas näringsförbud. Detta gäller både om han själv varit gäldenär och om han företrätt en juridisk person som gått i konkurs. Ytterligare förutsättningar för för- budet är här att vederbörande i sin näringsverksamhet åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare samt att näringsförbud är "påkallat av särskilda skäl". Det fordras alltså inte i detta "flerkonkursfall" att vederbörande grovt åsidosatt sina förpliktelser.

Verkan av näringsförbud är att den som ålagts förbudet förlorar rätten att bedriva sådan näringsverksamhet som är förenad med bokföringsskyldighet enligt bokförings— lagen. Han får inte heller vara ställföreträdare för en juridisk person som är bokföringspliktig eller faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av företagets angelägenheter. Som tidigare sagts kan ett närings— förbud dock aldrig gälla grundlagsskyddad verksamhet. (199 e 9 1 st. och 199 a 5)

Om särskilda skäl föreligger kan domstolen förordna att viss verksamhet ska undantas från näringsförbudet. Dom— stolen kan också bestämma att förbudet ska gälla först från viss angiven senare dag. (199 c 5 2 och 3 st.)

Ett lagakraftvunnet förbud kan hävas helt eller delvis om ändrade förhållanden eller något annat särskilt skäl motiverar detta. (199 f 5)

Domstolen får, i avvaktan på slutligt beslut, meddela tillfälligt näringsförbud "om särskilda skäl föranleder det". Ett sådant tillfälligt förbud gäller med omedel— bar verkan, dvs. oberoende av om det överklagas. Ett slutligt förbud gäller däremot inte förrän det har vunnit laga kraft. (199 g 5 1 och 4 st.)

Talan om näringsförbud väcks av åklagare vid allmän domstol. Konkursförvaltaren ska i sin berättelse enligt 55 5 konkurslagen ange om gäldenären förfarit på ett sätt som kan föranleda näringsförbud. Förvaltaren ska då också göra anmälan till åklagare. (55 5 1 och 3 st. samt 185 b 5 2 och 5 st.)

De kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs ska, om inte förvaltaren gjort anmälan till åklagaren, göra en sådan anmälan så snart det finns anledning till det (199 e 9).

Den som överträder ett näringsförbud ska, enligt 212 5 2 st. konkurslagen, dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader. Överträdelse kan också medföra för— längning av förbudet med högst fem år (212 5 3 st.).

Tillsynsmyndigheten ska vaka över efterlevnaden och anmäla överträdelser till åklagaren (199 j 5). Riks— skatteverket ska föra ett register över meddelade näringsförbud (199 i 5).

I vissa hänseenden råder oklarhet angående näringsför— budsreglernas tolkning och rätta innebörd. Detta fram— går av det följande kapitlet, som innehåller en ut- värdering av reglerna. Däri ingår också en detaljerad redogörelse för hur bestämmelserna hittills tilläm— pats.

4 UTVÄRDERING AV BESTÄMMELSERNA OM NÄRINGS— FÖRBUD I KONKURSLAGEN

4.1. Inledning

I detta kapitel görs en utvärdering av nu gällande reg— ler om näringsförbud. Det lämnas en redogörelse för hur bestämmelserna tillämpats i olika hänseenden fram t.o.m. år 1983, dvs. under de första 3 1/2 åren som reglerna gällt. Vissa uppgifter hänför sig dock bara till tiden t.o.m. år 1982. I den mån så är fallet an- märks detta särskilt. Det redogörs även för de syn- punkter som från olika håll framförts till kommittén angående tillämpningen av reglerna. Vissa förslag till förbättringar redovisas liksom några av kommitténs egna slutsatser av de framkomna resultaten.

Redogörelsen i de beskrivande avsnitten (4.2—4.8) bygger dels på en genomgång av samtliga lagakraftvunna domar på näringsförbud jämte beslut om tillfälligt näringsförbud under den undersökta perioden, dels på upplysningar och synpunkter som lämnats till kommittén i olika sammanhang. Landets 25 tillsynsmyndigheter har således avgett svar på ett antal frågor som kommittén ställt angående tillämpningen av bestämmelserna m.m. Vidare har en rad upplysningar och synpunkter lämnats vid hearings och i samband med en enkätundersökning. Även i en del andra sammanhang har upplysningar och synpunkter kommit kommittén till del.

Till en början (avsnitt 4.2) ges en del statistiska upplysningar av allmän karaktär. Därefter redogörs för erfarenheterna av det förfarande som tillämpats för meddelande av näringsförbud (avsnitt 4.3). I avsnitt 4.4 beskrivs domstolarnas tillämpning av de förutsätt— ningar som lagen uppställer för näringsförbud, i avsnitt 4.5 innehållet i och innebörden av meddelade näringsförbud. Sedan redogörs för användningen av tillfälligt näringsförbud (avsnitt 4.6), varefter kontrollfrågor behandlas i avsnitt 4.7. I avsnitt 4.8 redovisas den kritik som riktats mot den nuvarande reg— leringen och dess tillämpning samt förslag till för— bättringar i olika hänseenden. Slutligen gör kommittén en del egna överväganden i avsnitt 4.9.

4.2 Vissa statistiska uppgifter

Under den studerade perioden (1.7.1980 31.12.1983) drabbades 126 personer av näringsförbud. Då avses enbart sådana personer vars näringsförbud faktiskt gällde före utgången av år 1983, dvs. dels personer

vars domar på näringsförbud vann laga kraft före den 1 januari 1984, dels personer som meddelats tillfälligt näringsförbud, antingen i samband med dom eller i vän— tan på målets slutliga avgörande. Ytterligare en del personer — troligen mellan 10 och 20 hade ålagts näringsförbud utan att domen vunnit laga kraft före ingången av år 1984 och utan att tillfälligt förbud meddelats. Redovisningen nedan avser i huvudsak de nämnda 126 fallen.

Av de 126 som ålades näringsförbud fick en person sitt förbud under år 1980, 23 under år 1981, 36 under år 1982 och 66 under år 1983. För 104 personer gällde vid utgången av år 1983 slutliga förbud (dvs. enligt dom), medan 15 personer lydde under tillfälliga förbud. Be— träffande två näringsidkare, som ålades slutligt näringsförbud under år 1981, löpte förbudet ut under år 1982 resp. 1983. För två personer upphävdes näringsför— buden genom resning år 1983 (jfr s. 79). En person som ålagts tillfälligt näringsförbud avled år 1983 och för två personer upphävdes det tillfälliga förbudet när målen sedermera avgjordes.

Hur många anmälningar hade gjorts till polis och åkla— gare för utredning angående näringsförbud? Här har kom— mittén bara uppgifter som gäller tiden t.o.m. år 1982 och som alltså avser en tidsperiod av 2 1/2 år. Upp- gifterna är något osäkra. På de flesta håll i landet förs statistik över antalet anmälningar, men på andra håll sker inte detta vare sig hos tillsynsmyndighet, polis eller åklagare. En någorlunda säker beräkning, gjord på basis av de uppgifter som lämnats till kommit— tén, ger dock vid handen att drygt 500 anmälningar skett under den studerade tiden. Talan hade väckts av åklagare i drygt 100 fall, medan i ungefär lika många fall åklagare beslutat att ej föra talan om närings— förbud. Ungefär 300 fall låg vid utgången av år 1982 för utredning hos polis och åklagare. Även de nu nämnda siffrorna är något osäkra, beroende på att vissa av de berörda myndigheterna inte kunnat lämna säkra upp— gifter.

Går det att urskilja några skillnader mellan olika åklagare vad gäller benägenheten att väcka talan om näringsförbud? Det material kommittén haft tillgång till medger inte några säkra slutsatser. Kommittén har över huvud taget inte studerat åklagarnas beslut i enskilda fall utan endast med vilken frekvens talan väckts. Kommittén har vidare inte haft tillgång till några siffror angående enskilda åklagares praxis utan bara statistik länsvis. Eftersom ärendena om närings— förbud i regel handläggs på länsåklagarnivå, kan dock/

denna statistik ha ett värde. Ganska markanta skillna— der kan noteras mellan olika områden. Sålunda väcktes i Göteborg talan i 22 fall av de 39 där åklagaren fattade slutligt beslut före utgången av år 1982, dvs. i 56 % av fallen. I Malmöhus län väcktes talan i tre fall av 22, vilket motsvarar 14 %. Någon siffra för Stockholm har inte funnits att tillgå. Den stora differensen mel- lan Göteborg och Malmöhus län kan bero på skillnader i bedömningen, men den kan också ha andra orsaker. Tänk- bart är t.ex. att en åklagare prioriterar de mål där det från början förefaller givet att talan ska väckas, medan en annan åklagare väljer att snabbt göra sig av med de ärenden där en talan enligt hans bedömning inte bör bli aktuell.

I vilka branscher hade de 126 personerna varit sySsel— satta? Ca 40 olika branscher är representerade. Det exakta antalet beror på hur gränserna dras mellan de olika branscherna. Av de personer som drabbades av näringsförbud var 24 entreprenörer. Dessa tillhörde flera olika branscher. Tretton av dem var rena bygg— nadsentreprenörer. Tio av de 126 hade åkerier, åtta ägnade sig åt bilförsäljning och likaledes åtta åt maskinförsäljning, —uthyrning eller _service. Restaurang—, reklam— och bilverkstadsbranscherna representerades av vardera sju personer. Sex personer idkade skrothandel (varav en utan tillstånd) och fem plåtslagerirörelse el.dyl. Fyra personer drev rörelse inom konfektions— eller textiliebranschen. Inom vart och ett av områdena datatjänster, tryckerier, metall— handel, städning, bageri/konditori, kreaturshandel samt handel med bolag, investeringsaffärer o.dyl. uppträdde tre personer. Övriga representerade branscher hade en eller två företrädare bland dem som drabbats av förbud. En del personer var verksamma i flera branscher.

Det kan också ha sitt intresse att veta vilken före— tagsform som mest frekvent använts av de ifrågavarande 126 personerna. Av dessa hade 90 drivit verksamhet i aktiebolagsform, medan 57 haft enskild firma, tolv idkat rörelse i handelsbolag, två i kommanditbolag och en i en ideell förening. Många hade haft flera företag, och därvid hade särskilt aktiebolag och enskild firma drivits parallellt. Ingen av de personer som ålagts förbud hade drivit näring i ekonomisk förening.

Av de 126 personer som fått näringsförbud fram t.o.m. år 1983 var 122 män, medan fyra var kvinnor. Tre av dessa kvinnor dömdes tillsammans med sina män (i ett fall samboende). Även männen ålades alltså närings— förbud.

I ytterligare fem fall meddelades två personer sam— tidigt näringsförbud. I två av dessa var det fråga om närstående personer. I båda fallen gällde domarna far och son.

4.3 Förfarandet

Den viktigaste kritiken mot det nu gällande förfarandet för åläggande av näringsförbud har gällt tidsutdräkten mellan konkursbeslutet och beslutet om näringsförbud. Särskilt har det pekats på långa utredningstider. Från polis och åklagare har det framförts, att bristande resurstillgång medför att många ärenden blir liggande utan att vederbörlig utredning kommer i gång. Detta synes besannas av det relativt höga antalet ej av— slutade utredningar (ca 300 vid utgången av år 1982). Problemet är av allt att döma särskilt akut i stor— städerna. I Göteborg låg Vid utgången av år 1982 64 av 107 anmälda fall ännu för utredning, i Malmö 21 av 26. Även i Stockholm synes den absoluta huvudparten av de ca 60 anmälda fallen vid utgången av år 1982 ännu ha väntat på åklagarens beslut. Över huvud taget har polis och åklagare inte hunnit med att utreda anmälda kon— kursbrott i önskvärd omfattning och med acceptabel snabbhet. En undersökning hos rikspolisstyrelsen, fram— lagd under våren 1982, visar på stora ärendebalanser när det gäller den ekonomiska brottsligheten. Av 5953 konkurser under år 1981 hade vid detta års slut 2007 föranlett anmälan angående gäldenärsbrott från konkurs— förvaltare eller tillsynsmyndighet. I 1818 av dessa ärenden hade ingen brottsutredning ens påbörjats vid årsskiftet 1981—1982.

Kommittén har studerat hur länge det dröjt mellan kon— kurs och näringsförbud i de 126 fallen. Utgångspunkten har då varit dagen för konkursbeslutet. I de fall flera konkurser förekommit har beräkningen skett med utgångs- punkt från den senaste konkursen.

I hälften av fallen hade näringsförbud beslutats — slutligt eller tillfälligt innan 10 1/2 månader gått

1 Detta torde inte vara helt rättvisande i samtliga fall. Ibland följer flera konkurser tätt inpå varandra, och ofta torde därvid brottsutredning komma i gång redan i anslutning till den första konkursen. Detta får man ha i åtanke när man studerar siffrorna nedan. Det har dock varit svårt att hitta ett lämpligare beräk— ningssätt utan att noga syna utredningarna i varje enskilt fall.

efter det senaste konkursbeslutet, och i 75 % innan 21 månader förlöpt. (Förbudet hade dock inte alltid trätt i kraft inom den angivna tiden.) I ca 25 % av fallen hade näringsförbud beslutats innan 5 1/2 månader gått. I sju fall gick det snabbare än två månader, medan i 13 fall det dröjde över två år och i ytterligare nio fall nästan två år. Två av dessa senare fall bör dock knappast tas med i beräkningen, eftersom näringsförbud där över huvud taget inte borde ha meddelats. Samtliga konkurser låg nämligen i dessa båda fall i tiden före ikraftträdandet av bestämmelserna om näringsförbud. I sådana fall får näringsförbud inte åläggas, varför domarna meddelats i strid med lag. (Kommittén har också anmält dessa fall för riksåklagaren och högsta dom— stolen har sedermera beviljat resning.)

Den genomsnittliga tiden mellan konkurs och näringsför— bud 1 de studerade fallen var ca 1 år. Då avses medel— värdet till skillnad från den tidigare nämnda medianen, som var 10 1/2 månader.

Det bör observeras att ovan angivna tider beräknats utifrån just de fall som faktiskt drivits fram av polis och åklagare. Förmodligen blir genomsnittstiden något längre för de fall som ännu låg för utredning vid ut— gången av år 1983, eftersom man kan förvänta sig att det är en del ärenden av dessa som tagit lång tid.

Som orsak till tidsutdräkten har här bara nämnts de relativt långa utredningstiderna hos polis och åklaga— re. Det bör emellertid också sägas, att en del av tiden från konkurs till näringsförbud hänför sig till kon- kursutredningen, alltså till konkursförvaltarens hand— läggning. Denne ska ju göra anmälan till åklagaren om han anser att det kan finnas skäl för näringsförbud. Också TSM har att göra anmälan till åklagaren om myn- digheten anser att det finns skäl härtill men för— valtaren inte gjort någon anmälan. Hur lång tid dröjer det då innan anmälan görs? Kommittén har genom förfråg- ningar hos några av tillsynsmyndigheterna försökt ta reda på detta.

Anmälan från förvaltaren synes oftast komma efter 2-3 månader. Nästan alltid görs anmälan i den s.k. "55 5- berättelsen". Ibland kommer anmälan redan efter ett par veckor, i enstaka fall kan det ta upp till ett halvår. Det är ovanligt att TSM gör anmälan. Ofta samråder dock förvaltaren med TSM innan han anmäler frågan om nä— ringsförbud för åklagaren.

. fl.:—" —:_

Man torde alltså kunna konstatera, att den del av tids— utdräkten som hänför sig till tiden före anmälan nor— malt sett är ganska begränsad. De TSM som kommittén tillfrågat har inte ansett att det är möjligt att i av— sevärd grad påskynda denna del av förfarandet.

Flera förslag har framlagts för att korta ned tiden mellan konkurs och näringsförbud. Vi återkommer till dessa i avsnitt 4.8 nedan.

Handläggningstiden hos domstolarna har i de allra flesta fall varit kort. Det finns dock undantag. I något fall har det dröjt över ett år efter talans väckande, innan förhandling hållits, detta trots att den tilltalade hela tiden haft tillfälligt förbud. I ett annat fall har hovrätten dröjt nästan ett år med huvudförhandling i ett mål där näringsidkaren haft tillfälligt förbud. Till råga på allt upphävde hov— rätten i detta fall förbudet.

När tillfälligt näringsförbud yrkats synes domstolarna alltid ha varit angelägna att fatta beslut utan dröjs— mål. Fastän ingen föreskrift därom finns, ligger det naturligtvis i sakens natur att skyndsamhet bör iakttas i dessa fall. Tillfälliga förbud behandlas särskilt i avsnitt 4.6 nedan.

Av de 126 studerade näringsförbuden meddelades 35 vid Stockholms tingsrätt och 16 vid Göteborgs tingsrätt. Av landets 97 tingsrätter hade 49 utdelat näringsförbud som trätt i kraft före utgången av år 1983. Det kan så— ledes antas att inemot hälften av tingsrätterna ännu efter 3 1/2 år saknade all erfarenhet av näringsför— budsmål. I ett tjugotal fall hade hovrätt prövat frågan om näringsförbud, i regel på talan av den dömde. Ändring till förmån för den dömde skedde i två fall.2 I det ena minskade hovrätten tiden från fem till tre år. I det andra upphävdes förbudet. I två fall för— längde hovrätten förbudet med ett år, och i ett annat fall biföll hovrätten en ansökan om tillfälligt förbud som ogillats av tingsrätten. Någon prövning i högsta domstolen hade inte skett. I några enstaka fall hade HD vägrat prövningstillstånd.

2 Detta påpekande gäller bara för de 126 särskilt studerade fallen. Det kan således ha hänt att hovrätt i andra fall gjort ändring till förmån för den dömde, alltså i sådana fall då näringsförbud aldrig trätt i kraft. Kommittén har kännedom om 333 sådant fall. I detta hade tingsrätten meddelat näringsförbud i fem år för två företagare. Hovrätten däremot ogillade helt talan om förbud. Angående detta mål, se vidare 5. 88 f.

De 126 näringsförbuden meddelades i 119 olika mål. Av dessa mål avsåg 21 näringsförbud enbart. I övriga 98 mål togs näringsförbudsfrågan upp till prövning i sam— band med åtal mot personerna i fråga. Att särskild talan väckts om näringsförbud synes i de flesta fall ha berott på att själva brottsutredningen förväntats dra ut på tiden. I några fall har det haft sin grund i att den näringsförbjudne dömts för brott i verksamheten tidigare, beroende på att brotten uppdagats före kon— kursbeslutet.

Lagtexten om näringsförbud kan i ett eller annat hän— seende uppfattas som något oklar. Detta visar sig i viss mån i domstolarnas formulering av näringsförbuden, särskilt när det gäller den tid under vilken förbudet angetts skola gälla. I 199 b 5 1 st. konkurslagen sägs ju att förbud får meddelas "för en tid av högst fem år". I de flesta fall har domstolen angett ett slut— datum för förbudet och därvid också i regel förordnat om omedelbart ikraftträdande av förbudet. När slutdatum angetts finns inget utrymme för tvekan om startdatum och slutdag för förbudet. Om det inte förordnats om omedelbart ikraftträdande gäller naturligtvis förbudet från den tidpunkt då domen vinner laga kraft. Ofta för— ordnades i stället om en tidsrymd för förbudet, ett be— stämt antal år. Samtidigt förordnades ibland om omedel— bart ikraftträdande, ibland om att förbudet skulle gälla från tidpunkten för laga kraft. I dessa fall uppkommer inte heller något problem.

Problematiska måste dock de fall anses vara där dom- stolarna angett ett startdatum ggh en tidsrymd eller ett slutdatum för förbudet utan att förordna om omedel— bart ikraftträdande. I ett par av dessa fall angavs konkursens avslutande som startdatum. I dessa fall kan man undra vilken avsikt domstolarna haft. Har de bort— sett från att domen om det inte förordnas om till— fälligt förbud måste vinna laga kraft för att förbu— det ska gälla, eller har de kanske avsett att förbudet ska träda i verkställighet utan att domen vunnit laga kraft och menat att ett förordnande om tillfälligt för- bud kan uttryckas genom att ett startdatum anges? An- givande av startdatum torde enligt kommitténs mening inte kunna anses ersätta ett uttryckligt förordnande om omedelbart ikraftträdande. Förbudet får i de nämnda fallen anses gälla från tidpunkten för laga kraft. Det betyder att domarna måste sägas vara felaktiga; näringsförbud skulle ju inte gälla från det datum från vilket det angetts skola gälla.

I ytterligare några fall har domstolen förordnat om näringsförbud till ett visst datum, som legat ett antal

hela år framåt i tiden från domens datum, utan att för— ordna om omedelbart ikraftträdande. Även i fråga om dessa domar kan man fråga sig vilken domstolarnas av— sikt varit.

Klart felaktigt är domslutet när både tidsrymd och slutdag angetts utan förordnande om omedelbart ikraft- trädande. Så har skett i något fall. Om det uttalats att förbudet ska gälla i fem år, och slutdag angetts med utgångspunkt från domsdagen som startdag, kan ju tvekan uppstå om hur länge förbudet ska gälla. Om för— budet varat under blott fyra år när den angivna slut— dagen nåtts, ska då förbudet anses utgånget eller ska det gälla i ytterligare ett år? Förmodligen måste väl den angivna slutdagen äga vitsord i ett sådant fall. Ännu större tvekan uppstår naturligtvis om domstolen förordnar att förbudet ska gälla i "högst fem år" såsom skett i ett fall.

De nämnda bristerna i domstolarnas förordnanden kan knappast skyllas på oklarhet i lagen. I ett annat fall kan man dock möjligen skylla härpå. I fyra fall har domstolarna förordnat, att näringsförbud skulle gälla i fem år och samtidigt angett, att ett tidigare meddelat tillfälligt förbud skulle fortsätta att gälla i av— vaktan på lagakraftägande dom. Skulle då de fem åren räknas från domsdatum vilket i ett fall skulle inne— bära ett näringsförbud i nästan sex år — eller från tidpunkten för meddelande av det tillfälliga förbudet? Vad innebär egentligen lagens begränsning till fem år? Innebär den att näringsförbudet aldrig får vara längre än fem år inklusive den tid under vilken tillfälligt förbud gällt? Rimligen bör lagen tolkas på detta sätt. Förarbetena ger i och för sig ingen ledning, men för den sagda tolkningen talar såväl ändamålssynpunkter som stadgandets ordalydelse. De ovannämnda domarna synes sålunda stå i strid med bestämmelserna. I det enda av dessa fall som gick upp i hovrätten ändrades också tingsrättens dom. Hovrätten angav uttryckligen att för— budstiden skulle räknas från dagen för tillfälligt för— bud. Någon egentlig motivering gavs dock inte. Hov— rätten uttalade bara: "Hovrätten saknar anledning från— gå tingsrättens bedömning i fråga om näringsförbudet. Tiden för detsamma bör emellertid räknas från det (X) meddelats tillfälligt näringsförbud".

Ovan har nämnts några fall av felaktiga eller tveksamma domar. I detta sammanhang kan även nämnas en dom där tingsrätten förordnade om näringsförbud samt uttalade: "Förbudet innebär att (X) inte får driva näringsverk— samhet av den art som omfattas av förbudet enligt 199 a 5." I ett annat fall förklarade domstolen

förbudets innebörd men utelämnade lagens uttryck "faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av dess angelägenheter". Hur ska då tingsrättens dom tolkas i dessa fall? Innebär den en inskränkning i näringsför— budets normala innehåll, eller är det fråga om ett för- biseende i formuleringen som inte har någon betydelse? Förmodligen måste väl den tolkning väljas som är för— månligast för den dömde.

Slutligen bör nämnas ett fall där domstolen ålagt nä— ringsförbud med motiveringen att vederbörande grovt åsidosatt sina skyldigheter som näringsidkare, fastän åklagaren inte påstått detta utan bara hänvisat till upprepade konkurser och till att vederbörande åsidosatt sina plikter (199 b 5 5 st. konkurslagen). Det är möj- ligt att det inte möter något hinder för domstolen att på detta sätt göra en strängare bedömning än åklagaren och att grunderna för 30 kap 3 5 2 st rättegångsbalken således bör tillämpas. Man torde emellertid få utgå ifrån att det förekommer endast i undantagsfall.

4.4. Förutsättningarna för näringsförbud

Näringsförbud kan ju åläggas dels när näringsidkaren grovt åsidosatt sina skyldigheter som näringsidkare (199 b 5 1 och 2 st. konkurslagen, här benämnt "rek— visit 1" eller "grova fallet") dels vid upprepade konkurser — om näringsidkaren åsidosatt sina plikter och näringsförbud är påkallat av särskilda skäl (199 b 5 3 st., "rekvisit 2", "flerkonkursfallet"). Rekvisit 1 är uppdelat på två fall. Antingen ska näringsidkaren ha "förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna", eller också ska han ha "på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom som närings— idkare". Av intresse är naturligtvis att veta i vilken utsträckning domstolarna tillämpat det ena respektive det andra rekvisitet. Rekvisit 1 har ensamt åberopats av domstolen i 82 av de 126 fallen, rekvisit 2 som egentligen innehåller flera rekvisit i 14. Båda rekvisiten har åberopats i 13 fall. I 17 fall är det oklart vilket rekvisit som tillämpats. I ett av dessa motiverades över huvud taget inte näringsför— budet. I ytterligare ett fall uttalade domstolen bara: "(X) har medgivit yrkandet som alltså skall bifallas." Domstolen ansåg alltså näringsförbudsfrågan disposi- tiv.

I vilken utsträckning motiverades näringsförbudet av otillbörligheter mot borgenärerna? Först kan noteras att domstolarna endast i sällsynta fall gjort en

uttrycklig åtskillnad mellan de båda fallen i rekvisit 1. Även när det varit uppenbart att främsta anledningen till näringsförbudet varit omfattande gäldenärsbrott, har domstolen ofta bara uttalat att vederbörande "grovt åsidosatt sina skyldigheter" el. dyl. Av domstolarnas formuleringar kan man alltså inte dra några omedelbara slutsatser. Man kan då i stället studera vilka oegent— ligheter som faktiskt förekommit. Det visar sig då att gäldenärsbrott (oredlighet, vårdslöshet eller mannamån mot borgenärer) förekommit i 44 av de 95 fall, där rek— visit 1 nämndes i motiveringen till näringsförbudet. Även andra brott än de nämnda gäldenärsbrotten kan emellertid sägas innefatta otillbörligheter mot borge— närerna. Bokföringsbrott riktar sig mot borgenärerna på så sätt att de ibland tjänar till att dölja bl.a. ored— ligheter mot dessa. Även Skattebedrägeri riktar sig mot borgenärerna, om än bara mot en av dessa, staten. Om sålunda även bokföringsbrott och Skattebedrägeri räknas som otillbörligheter mot borgenärerna, hade sådana otillbörligheter förekommit i 91 av de 95 fall där rek— visit 1 nämnts. Dessutom hade det i ett par av de åter- stående fallen förekommit grova bedrägerier, vilka också om uttrycket ges en vid betydelse inneburit otillbörligheter mot borgenärerna.

Av det nyss anförda framgår till en del vilka brott som förekommit då näringsförbud ålagts. Det kan förtjäna att något komplettera bilden härvidlag. Oredlighet mot borgenärer (inklusive grov sådan) har åberopats i åtminstone 33 av de 126 fallen, vårdslöshet mot borge— närer (inklusive grov) i minst 34 fall, bokföringsbrott i 90 fall eller mer. Skattebedrägeri eller grovt sådant brott (inkl. försök eller medhjälp) har förekommit i minst 42 av fallen, brott mot uppbördslagen i 28, bedrägeri eller grovt bedrägeri (inkl. försök eller medhjälp) i minst tolv fall.

Detta är de vanligaste brotten, men en hel del andra som får hänföras till kategorin ekonomiska brott har åberopats i domarna och besluten. I åtminstone 25 fall har åberopats sådana förfaranden som inte utgör brott, främst underlåtenhet att betala mervärdeskatt eller arbetsgivaravgifter. I ett enda fall har enbart sådana förfaranden åberopats. I 22 fall hade förekommit endast sådana brott som normalt ses som kanske något mindre allvarliga även om så inte alltid behöver vara fallet — t.ex. bokföringsbrott och brott mot uppbördslagen.

Det torde vara av intresse att se något närmare på tillämpningen av rekvisit 2, "flerkonkursfallet". För att näringsförbud ska kunna åläggas i detta fall krävs ju bl.a. att näringsförbud är påkallat av "särskilda

skäl". Enligt förarbetena (prop. 1979/80:83 s. 56) avses med kravet på särskilda skäl att personen i fråga vid en samlad bedömning ska ha gjort sig skyldig till ett så kvalificerat missbruk av näringsfriheten att situationen kan anses jämställd med de fall som bedöms som grova. Vidare ligger i kravet på särskilda skäl, enligt förarbetena, att de konkurser som åberopas i allmänhet bör ligga varandra relativt nära i tiden.

Hur har då domstolarna beaktat kravet på särskilda skäl? I några fall har detta krav över huvud taget inte nämnts. I en del fall har domstolen hänvisat till "en samlad bedömning" som motivering för att särskilda skäl förelegat, och i ytterligare något fall har det ut— talats att "omständigheterna är sådana" att särskilda skäl bör anses föreligga. I fyra fall har hänvisats till de upprepade konkurserna och åsidosättandet av skyldigheterna som näringsidkare, dvs. till övriga krav för tillämpning av regeln. I ett fall har särskilda skäl sagts föreligga genom att vederbörande gjort sig skyldig till bokföringsbrott i flera konkurser och därigenom allvarligt åsidosatt sina skyldigheter. I ett annat fall ansågs särskilda skäl föreligga genom att vederbörande skaffat sig otillbörlig skattekredit. Vidare förelåg i ett fall särskilda skäl genom att näringsidkaren påbörjat verksamhet i ett nytt bolag, trots att redan den dittillsvarande arbetsbördan ansågs alltför betungande för honom. Slutligen hänvisades i ett fall till "det dokumenterade intresset för affärs- rörelser".

Onekligen förmärks vid denna genomgång en viss osäker- het hos domstolarna inför tillämpningen av kravet på särskilda skäl. Det är ganska uppenbart att detta krav ofta inte tillmäts någon egentlig självständig be— tydelse.

Ytterligare en fråga är av intresse när det gäller tillämpningen av rekvisit 2. Hur många konkurser kräver domstolarna för åläggande av näringsförbud enligt denna regel? Krävs det att konkurserna ligger relativt nära varandra i tiden? I förarbetena till lagstiftningen (prop. 1979/80:83 s. 56) anfördes bl.a., att även om det i princip är tillräckligt med två konkurser för att näringsförbud ska kunna utlösas enligt denna bestäm— melse, regeln framför allt torde bli tillämplig när det förekommit fler än två konkurser. I de 27 fall där rekvisit 2 tillämpades varierade antalet konkurser från två till ca 20. Av nedanstående tabell framgår närmare hur många konkurserna varit.

2 konkurser 4 fall 3 konkurser 8 fall 4 konkurser 3 fall 5 konkurser 5 fall 6 konkurser 1 fall 7 konkurser 2 fall fler än 7 konkurser 4 fall

I regel har åtminstone ett par konkurser legat mycket nära varandra i tiden, men i några fall har avståndet mellan den sista konkursen och den näst sista varit ganska långt, i ett fall sju år, i två andra sex och i två ytterligare fall fyra år. I vart fall i de tre första av dessa fall får det väl anses tveksamt om tillämpningen av rekvisit 2 verkligen varit i enlighet med lagstiftarens intentioner. I ett fall, där åklaga— ren åberopat fyra konkurser som grund för sin talan om näringsförbud, sade domstolen att eventuella oegentlig- heter som förekommit i konkurserna 1 och 2 inte kunde komma under tingsrättens bedömning, enär konkurserna inträffat mer än två år före talans väckande. Detta är inte riktigt, se prop. 1979/80:83 s 60.

En förutsättning för näringsförbud är ju att oegentlig— heterna haft samband med konkurs, en annan att de före— kommit i näringsverksamhet, en tredje att vederbörande är att anse som näringsidkare. Dessa krav har relativt sparsamt kommit under domstolarnas prövning. I de allra flesta fall har det varit självklart att de varit upp— fyllda. Några fall förtjänar dock att nämnas där en prövning faktiskt skett eller åtminstone varit aktuell.

Frågan om vederbörande varit näringsidkare har bedömts i bl.a. ett fall där personen i fråga invände att han borde anses som anställd. Han hade på provisionsbasis sålt traktorer ca 10 per år åt ett större företag på annan ort. Tingsrätten såg honom som näringsidkare och hänvisade till att han måste anses bokförings— skyldig. I ett annat fall var fråga om både mannen och hustrun skulle anses som näringsidkare. Mannen var den drivande i rörelsen och utan tvekan att anse som näringsidkare. Hustrun ansågs också som näringsidkare, då hon "medverkat genom att låna sitt namn till firma— registrering, själv deltaga i rörelsens verksamhet och tillsammans med maken ha sin bärgning av rörelsee resultatet".

Frågan om brottslighetens samband med näringsverksamhet har, såvitt kunnat upptäckas, inte diskuterats i något av de 126 fallen. Andå kunde frågan ha aktualiserats i några fall beträffande åtminstone vissa brott som

åberopats till stöd för förbudet. Ett enda exempel kan nämnas. En byggnadsentreprenör hade på en byggarbets- plats stulit viss egendom som tillhörde byggherren. Bör detta brott anses ha företagits i samband med entrepre— nörens näringsverksamhet? Domstolen tog inte uttryck— ligen ställning till frågan och hade inte heller någon egentlig anledning härtill, eftersom andra brott väl motiverade ett förbud.

Även när det gäller frågan om brotts samband med kon— kurs saknas uttryckliga uttalanden i det studerade rättsfallsmaterialet. Det är alldeles klart (se prop 1979/80:83 s. 55) att de förfaranden som ska kunna föranleda näringsförbud måste ha skett just i den nä— ringsverksamhet som har avslutats med konkurs. Andra oegentligheter ska alltså inte över huvud taget beaktas vid prövningen, även om de innebär ett klart och grovt åsidosättande av vederbörandes skyldigheter som näringsidkare. Detta förtjänar att nämnas, eftersom åklagare i åtminstone ett par fall hänvisat till brott som hört samman med annan näringsverksamhet än sådan som avslutats med konkurs. Domstolarna har dock inte, såvitt upptäckts, begått misstaget att uttryckligen åberopa sådan brottslighet till stöd för förbudet. Huruvida hänsyn ändå tagits till sådan brottslighet vet man förstås inte. Det finns inget exempel på fall där domstolen i näringsförbudsprövningen uttryckligen skilt på brott som haft samband med konkurs och brott som saknat sådant samband.

Kommittén har gått igenom ett mindre antal domar och beslut där yrkande om näringsförbud ogillats av dom— stolen. Det finns ingen fullständig kännedom om i vil— ken utsträckning ogillande domar eller beslut före— kommit. Sådana meddelas inte till näringsförbuds- registret. Genom riksåklagarens försorg har dock gjorts en undersökning. Åklagarna har ombetts rapportera fall där talan om näringsförbud ogillats. Kommittén har bl.a. härigenom fått kännedom om 25 fall där ogillande skett. Några få av dessa avsåg tillfälligt förbud. Vi har närmare studerat tio av de 25 fallen.

I ett av de tio fall, som kommittén studerat, skedde ogillandet på den grunden att vederbörande inte varit inblandad i någon konkurs, som beslutats efter ikraft— trädandet av näringsförbudsbestämmelserna. I ett annat fall fann tingsrätten frågan om näringsförbud "svårbe- dömd" och ogillade därför talan om tillfälli t förbud. (I ett särskilt motivuttalande, prop. 1979780:83 s. 61, Sägs just att tillfälligt förbud inte bör meddelas, om frågan om näringsförbud är svårbedömd.) Hovrätten hade dock i detta fall en annan uppfattning och beslutade om

tillfälligt förbud. Senare har vederbörande också ålagts lagakraftvunnet slutligt förbud. I ett tredje fall berodde ogillandet på att kvinnan i fråga fri— kändes från ansvar för det viktigaste av de brott som åklagaren lagt henne till last.

I de nämnda fallen skedde alltså ogillandet delvis på formella grunder. I de återstående sju studerade fallen ogillades talan efter en reell materiell prövning av om förutsättningarna för förbud var uppfyllda. I fyra av dessa sju fall fann domstolen att näringsidkaren i och för sig hade grovt åsidosatt sina skyldigheter som näringsidkare men att näringsförbud ändå inte var på— kallat med hänsyn till övriga omständigheter. Det rörde sig om inte alltför allvarlig brottslighet och relativt små skador samt — i två av de fyra fallen — om mycket begränsad näringsverksamhet. I ett fall anförde dom— stolen, att vederbörande var över 50 år och inte haft anställning sedan början av 70—talet samt att ett nä— ringsförbud allvarligt skulle hota hans försörjnings— möjligheter. Förbud ansågs därför vid en samlad bedöm— ning kunna underlåtas.

I ett av de övriga fallen gjorde domstolen en ren prognosbedömning och fann, att det saknades grund för att näringsförbud erfordrades med hänsyn till risken för framtida otillbörliga förfaranden. I och för sig ansågs näringsidkaren ha gjort sig skyldig till grova åsidosättanden. Detta ansåg dock inte domstolen i ett annat fall, där näringsidkaren hade gjort sig skyldig dels till vårdslöshet mot borgenärer under en tid av ca två år fast med relativt begränsade skador för borge— närerna, dels till ett ringa bokföringsbrott och dels till underlåtenhet vid några tillfällen att inbetala skatter och avgifter.

I det sista av de tio fallen hade de tilltalade (två personer) gjort sig skyldiga till skattebedrägerier ca fem år före talans väckande. Domstolen ansåg att allt— för lång tid förflutit för att gärningarna skulle kunna ligga till grund för ett näringsförbud.

Bland de fall där talan om förbud ogillats kan särskilt nämnas en dom av Svea hovrätt, vartill kommer att hän— visas senare (se s. 117). Hovrätten upphävde ett näringsförbud som meddelats för två personer, som drivit rörelse tillsammans. De hade gjort sig skyldiga till vårdslöshet mot borgenärer (drivit ett insolvent företag vidare under 3 1/2 år med en slutlig brist i boet på 1,7 milj. kr) och brott mot uppbördslagen, för vilka brott de ålades villkorlig dom. Vid tingsrätten hade de fått näringsförbud i fem år, sedan rätten

funnit att de "gjort sig skyldiga till så kvalificerade illojala förfaranden att de skall meddelas närings— förbud". Rätten beaktade även en sex år gammal konkurs i samma rörelse. Hovrätten uttalade: "Sålunda skall anses vara utrett, att de privat lånat upp belopp, som kommit företaget till godo, att oguldna skatter och allmänna avgifter numera blivit erlagda, att de under tid, varom i målet är fråga, som lön ur företaget icke uttagit några höga belopp, att de genom sin verksamhet icke skapat personlig förmögenhet, att de i slutet av 1978 med kronofogdemyndigheten överenskommit om en amorteringsplan samt att det nu av dem drivna bolaget visar ökad omsättning och god orderingång, varför risken för framtida otillbörliga förfaranden synes ringa. Med hänsyn till vad sålunda framkommit och då skäligt beaktande torde få skänkas jämväl det för— hållandet att ett näringsförbud skulle drabba icke blott företagare, vilka ej framstår som på annat sätt kriminellt belastade, utan även ett jämförelsevis stort antal anställda, vilka svårligen kan erhålla annan an— ställning, finner hovrätten sig kunna anse (X:s) och (st) otillbörliga förfarande och åsidosättande av lag— fästa skyldigheter icke vara att hänföra till sådant graverande missbruk, att näringsförbud måste följa. De av tingsrätten meddelade förordnandena om näringsförbud bör därför upphävas." — En ledamot av hovrätten var skiljaktig och ville ålägga näringsförbud för en tid av tre år.

Slutligen har kommittén frågat sig om näringsförbudet träffat "rätt personer", dvs. dem som lagstiftaren i första hand ville rikta bestämmelserna mot. Ett sätt att delvis få svar på denna fråga är att studera vilka straff som befunnits befogade för brotten i fråga. Om brotten ansetts förtjäna ett mycket strängt straff, kan detta vara en indikation på att personen i fråga "för— tjänat" sitt näringsförbud. Om å andra sidan lindrigt straff utdömts, bör det betyda att brottsligheten varit mindre allvarlig och att därför näringsförbud varit mindre motiverat. Helt stämmer inte denna jämförelse. Dels kan ju näringsförbud ha utdelats delvis som en följd av annat än brott, dels kan straffet ha avsett även andra brott än sådana som hade betydelse för näringsförbudet, dels har i vissa fall straffet på— verkats av att en tidigare dom ej verkställts (se 34 kap. 3 5 2 st brottsbalken) och dels har domstolen i vissa fall men inte i andra, se nedan 1 avsnitt 4.5 beaktat näringsförbudet vid påföljdsval och straffmät— ning. Andå har de utdömda påföljderna ett visst intres- se. I 96 fall, där dom meddelats, hade näringsförbuds— frågan bedömts samtidigt med de bakomliggande brotten. I sju fall utdömdes fängelse i minst tre år, i 13 fall

fängelse i minst 2 men mindre än 3 år, i åtta fall fängelse i 1 1/2 2 år, i elva fall fängelse i 1 1 1/2 år, i 15 fall fängelse i 1/2 1 år, i elva fall fängelse i 3 — 6 månader och i 15 fall fängelse i mindre än tre månader. — I fem fall förordnades om skyddstillsyn, i fyra av dessa förenad med fängelse. I tio fall gavs villkorlig dom, i de flesta fallen för— enad med böter, och i ett fall slutligen dömdes den tilltalade till dagsböter.

Ett bättre sätt att få reda på om lagstiftningen träffat rätt personer kan möjligen vara att försöka utröna vilken skada som personerna i fråga åstadkommit och i vad mån de "skott sig" på sin brottslighet. Kom— mittén har försökt skaffa sig en uppfattning härom genom att studera de 126 domarna och besluten. I många fall går det på detta sätt att få bra besked. I andra fall ges ett mycket torftigt underlag för bedömning. Kommittén har ändå i dessa fall sökt uppskatta skadan. Som ett mått på skadan har kommittén, även om detta inte alltid är helt rättvisande, valt storleken på underskottet i konkurserna. Med reservation för en del mycket osäkra bedömningar kan de totala underskotten i konkurserna beräknas ha varit:

21 fall mindre än 200 000 kr. 26 fall 200 000 — 500 000 kr. 32 fall 500 000 - 1 milj. kr. 28 fall 1 - 3 milj. kr. 11 fall 3 - 5 milj. kr. 8 fall mer än 5 milj. kr.

| H* P" H' F" F" |...

Det kan också vara av intresse att undersöka vilken omfattning förekommande skattebedrägerier haft. Även här har kommittén i vissa fall tvingats till ganska osäkra uppskattningar. Det undanhållna skattebeloppet (inkl. belopp som man försökt undanhålla) kan beräknas ha varit:

1 fall mindre än 50 000 kr. 3 fall 50 000 100 000 kr. 11 fall 100 000 — 300 000 kr. 11 fall 300 000 500 000 kr. 9 fall 1/2 _ 1 milj. kr. 8 fall mer än 1 milj. kr.

| F. F" |... H- P" H-

Noteras bör förstås, att det i många av dessa fall hade förekommit även andra oegentligheter än Skattebedräge— rier.

I vilken utsträckning har näringsidkarna "skott sig" på sin brottslighet? Har de levt i lyx genom att ta ut

mycket stora belopp ur företagen, eller har det allra mesta gått in i rörelsen utan att komma näringsidkaren till del? I över hälften av fallen är det omöjligt att dra några som helst slutsatser av det material som kommittén haft tillgängligt. I andra fall går det, ofta baserat på uttalanden som domstolen själv gjort. Be— träffande 12 personer är det mycket påtagligt att de utnyttjat sin brottslighet för att leva på stor fot. Betydande lyxkonsumtion har således förekommit, stora belopp har tagits ut ur rörelsen, 100 OOO—tals kronor har förts ut ur landet etc. Beträffande ytterligare tolv personer kan det sägas vara ganska klart att de haft en betydande personlig vinning av sin brottslig— het. Slutligen kan det beträffande åtminstone 14 av de 126 personerna sägas, att de inte fått ut mer av sin näringsverksamhet än som motsvarar skälig bärgning.

Har näringsförbuden då drabbat småföretagare eller storföretagare? Säkra uppgifter om företagens omfång har inte alltid stått att finna i de studerade domarna och besluten. I regel framgår dock företagsstorleken någorlunda väl. I övrigt har vi tvingats göra mer eller mindre väl underbyggda gissningar. Vi har delat in personerna i tre grupper, varvid till kategori 1 hän— förts företagare med mindre än fem anställda, till kategori 2 personer med 5 20 anställda och till kategori 3 företagare med över 20 anställda. Närings— idkarna i kategori 1 har normalt haft en omsättning på mindre än två miljoner kronor per år, i enstaka fall uppemot tio miljoner, medan de flesta i kategori 2 legat på 2 10 miljoner kronor i omsättning, någon enstaka på 25 miljoner. I kategori 3 slutligen har omsättningen normalt varit över tio miljoner kronor.

Gränserna mellan de tre kategorierna blir naturligtvis många gånger suddiga. Om denna indelning ändå används kan fördelningen mellan grupperna beräknas ha varit kategori 1 74 st. kategori 2 36 st. kategori 3 _ 16 st.3

Inte i något fall har det funnits så många som 100 an- ställda. Några storföretagare i egentlig mening har således inte drabbats av näringsförbud.

3 Det kan här nämnas, att det totala antalet företag i landet tillhörande dessa tre kategorier år 1982 var ca 280 000, ca 37 000 resp. ca 13 000.

Det kan till sist nämnas, att så gott som alla de aktuella företagen varit som man för övrigt kunde förvänta sig fåmansföretag.

4.5 Innehållet i och innebörden av närings— förbud

Vilket innehåll har de 126 meddelade näringsförbuden haft och vad har de inneburit för den dömde och andra berörda? En central fråga är här hur lång tid som bestämts för förbuden. Maximitiden är ju fem år. I vilken utsträckning har denna tid utmätts? Står den tid som bestämts i någorlunda god proportion till de brott vederbörande gjort sig skyldig till? I vilken mån korrelerar längden på utdömda fängelsestraff med läng— den på näringsförbuden? Tas det vid straffmätningen hänsyn till att näringsförbud meddelas? En annan fråga är om domstolarna utnyttjat lagens möjligheter att undanta viss verksamhet från förbudet eller att låta det gälla från viss senare tidpunkt. Vet man vidare något om hur kännbart näringsförbudet blivit för den drabbade och hans anhöriga? Har förbudet haft någon betydelse för anställda eller andra tredje män? Har något näringsförbud hävts i efterhand p.g.a. ändrade förhållanden?

Av de 111 slutliga näringsförbud som utdömdes under tiden fram t.o.m. år 1983 meddelades inemot hälften, 48 st., för en tid av fem år eller i sex fall — nästan fem år. 15 domar löd på exakt eller ungefär fyra års förbud, 39 på tre år eller näst därintill, sju på två eller drygt två år och två på ett eller knappt ett år. I ett mindre antal fall har det varit något oklart hur lång tid domstolen avsett att förbudet skulle gälla.

I vad mån stämmer tiden för näringsförbudet med utmätt påföljd och strafftidens längd? Detta framgår av nedan— stående tabell. De fall där slutligt näringsförbud utdömts, och brotten i fråga samtidigt (åtminstone i huvudsak) prövats, inordnas i tabellen efter påföljds- val och strafftidens längd. Till höger i tabellen har varje särskilt fall noterats i den rad som motsvarar det straff som utdömts. Noteringen har därvid skett med angivande av det antal år som bestämts för näringsför- budet. Längst till höger anges medellängden för näringsförbuden i straffintervallet i fråga. I rad 1 tas således upp de fall där fängelse utdömts för tre år eller mer. I sex av de sju fall där detta skett har den dömde fått näringsförbud i fem år, i det sjunde tre år. Medelvärdet är då 4,7 år i detta straffintervall. An— givelserna av näringsförbudens längd är i vissa fall

approximativa liksom — givetvis medelvärdena. Det ska observeras att jämförelsen delvis haltar, eftersom strafftidens längd ibland påverkats av för näringsför— budet ovidkommande omständigheter (se ovan s. 89).

Straff Förbudstid Medelvärde fängelse » 3 år 3555555 4,7 fängelse ) 2 ( 3 år 3344445555555 4,4 fängelse » 1 1/2 ( 2 år 335555555 4,6 fängelse 2 1 (1 1/2 år 233334555555 4,0 fängelse ) 1/2 ( 1 år 3333534444555555 4,0 fängelse ) 3 mån ( 1/2 år 22333345555 3,6 fängelse ( 3 mån 22233333333333 2,8 skyddstillsyn (+ fängelse) 13455 3,5 villkorlig dom (+ böter) 123333355"högst 5" 3,14 böter 4 4

Som man kunde förvänta sig finns det en ganska betydan— de korrelation mellan strafftid och näringsförbudstid. Jämförelser mellan individuella fall visar dock på en ganska avsevärd spridning. I några fall har avvikelser— na en naturlig förklaring. Detta gäller t.ex. det fall” där fängelsetiden översteg tre år men där det ändå ålades näringsförbud för bara tre år. Näringsidkaren dömdes där för en rad gärningar som saknade betydelse för näringsförbudet.

Noteras bör att domstolarna haft en stark tendens att söka sig uppåt i skalan, en tendens som inte alls är densamma vid straffmätning, då domstolarna ofta väljer skalans minimum.

Någon stadgad praxis för bedömning av näringsförbuds— fall har helt naturligt ännu inte infunnit sig. Utan att gå in på en jämförelse i detalj mellan de olika domarna kan man konstatera, att 15 eller 16 skiljer sig från de övriga genom att framstå som markant hårdare, medan sex eller sju synes innehålla en ovanligt mild bedömning. I övrigt kan enhetligheten anses vara på— fallande god.

En särskild fråga är om ett näringsförbud bör påverka straffmätningen i de fall då ansvarsfrågan är uppe till bedömning tillsammans med näringsförbudsfrågan. Ska man

4 Vid beräkningen har bortsetts från det fall där det förordnats om näringsförbud för "högst fem år".

få kortare straff för att man får näringsförbud? I för— arbetena uttalade departementschefen (prop. 1979/80:83 s. 57), att frågan om näringsförbud borde vara helt skild från frågan om påföljdsbestämning. Detta ute- sluter självfallet inte, uttalade han vidare, att ett meddelat näringsförbud kan, liksom andra omständigheter i ett brottmål, beaktas när rätten bestämmer brotts— påföljd. Detta ansågs följa av de allmänna grundsatser som gäller för påföljdsbestämning.

Högsta domstolen har sedermera (NJA 1983 s.163) avgjort ett mål där det prövats huruvida näringsförbud ska beaktas vid straffmätningen. HD uttalade, att det inte borde komma i fråga att, av den anledningen att den tilltalade har ålagts näringsförbud, schablonmässigt sätta ned straffet under vad som annars hade bort följa på brottet. I stället borde frågan om förbudets in— verkan på brottspåföljden bedömas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Av väsentlig betydelse blir härvid, uttalade HD, hur allvarligt hinder för den tilltalades yrkesutövning och försörj— ningsmöjligheter som förbudet innebär. I det aktuella fallet ansågs det att näringsförbudet borde få inverka på straffmätningen, dock endast i ringa mån.

I ungefär 80 % av de fall som kommittén gått igenom har domstolarna inte sagt något om huruvida näringsförbudet beaktats vid straffmätningen. Många gånger har för övrigt näringsförbudsfrågan tagits upp i domen efter påföljdsfrågan, och i dessa fall har det givetvis inte varit naturligt för domstolen att låta näringsförbudet influera straffet. I ungefär 20 % av domarna har det dock uttryckligen angetts att näringsförbudet beaktats vid straffmätningen.

Lagen ger möjlighet att undanta viss näringsverksamhet från näringsförbudet när särskilda skäl föreligger. Möjlighet finns också att fastställa en viss senare dag från vilken förbudet ska gälla, detta bl.a. för att möjliggöra en avveckling under en övergångstid. Se 199 0 5 2 och 3 st. konkurslagen. Dessa möjligheter har använts mycket sparsamt, närmare bestämt i sex fall. I ett av fallen fick personen även fortsättningsvis driva rörelse som läkare. Denna hans rörelse hade inte varit inblandad i oegentligheterna. I ett annat fall undan— togs sådan agentverksamhet enligt 65 5 kommissionslagen .som ej bedrivs i bolagsform, vilket motiverades med att "agentrörelse är till sin karaktär sådan att risken för oegentligheter av den art varom är fråga i målet är begränsad". I tre av de övriga fyra fallen medgavs viss kortare tid (en vecka, en månad resp. tre månader) för avveckling av intressena i vissa angivna företag. I det

fjärde sade domstolen att "förbudet utgör ej hinder för avveckling av (X:s) engagemang i (Y) AB", alltså utan att det skedde någon begränsning i tiden för avveck— lingen I ytterligare ett mindre antal fall yrkade den mot vilken näringsförbudstalan fördes att en viss rörelse skulle undantas från förbudet. I dessa fall fann dock domstolarna inte särskilda skäl föreligga föra en sådan inskränkning.

Vad vet man om vad näringsförbudet faktiskt inneburit för den dömde och för vissa andra berörda? Inte sär— skilt mycket. Kommittén har frågat tillsynsmyndig— heterna vad de vet om de aktuella personernas syssel— sättning efter förbudet. Kännedomen härom hos tillsyns- myndigheterna är mycket växlande. (Vi återkommer här— till i avsnitt 4.7 nedan.) Undersökningen har gjorts i början av år 1983 och därför bara avsett de personer som meddelats förbud t.o.m. år 1982. Av de 60 då aktuella personerna har tillsynsmyndigheterna redovisat kännedom beträffande 35—40.

Beträffande övriga har man sagt sig inte veta vad de sysslat med. Mellan 15 och 20 av de personer, som man sagt sig ha kännedom om, avtjänade fängelsestraff vid ingången av år 1983. Angående 17 av personerna har tillsmynsmyndigheterna sagt sig misstänka överträdel— ser av näringsförbudet, vilket i nio fall lett till polisanmälningar. I ytterligare tre fall planerades snara anmälningar. Tre av de personer som misstänkts för överträdelser har antagits leda sina företag från fängelset. Beträffande sex av de misstänkta har ut— tryckligen angetts, att bulvanförhållanden synes ha konstruerats. I åtminstone fem av dessa fall är det en närstående som misstänkts vara bulvan. Av övriga per- soner, om vilka tillsynsmyndigheterna haft kännedom, var enligt vad som redovisats fyra arbetslösa, medan en slutat sin verksamhet av åldersskäl samt en eller två bosatt sig utomlands. Inte någon enda har redovisats som anställd utan misstanke om överträdelse. Detta är naturligtvis anmärkningsvärt.

Kommittén har inte kunnat få någon närmare kännedom om hur ingripande näringsförbudet varit för den direkt drabbade eller för hans anhöriga, även om vissa begrän— sade slutsatser torde kunna dras av de nyss nämnda upp— gifterna. I ett fall begärdes hävande av näringsför— budet under åberopande av sociala och ekonomiska skäl. Talan bifölls inte. Det står dock klart att förbudet drabbat vederbörande hårt. I ett fall åberopade näringsidkaren, när frågan om näringsförbud prövades, att ett förbud skulle innebära en "ekonomisk katastrof"

för honom och familjen. I ytterligare ett fall anförde den näringsförbjudne att han i hela sitt yrkesverksamma liv varit egen företagare och skulle få svårt att arbeta åt andra. I övriga fall har inte åberopats några skäl av detta slag mot näringsförbud.

Inte heller har kommittén kunnat skaffa sig någon bild av de konsekvenser som meddelade näringsförbud fått för anställda eller borgenärer eller för samhället som sådant. Eftersom näringsförbuden utdelats i samband med konkurs, torde man dock på goda grunder kunna dra den slutsatsen att själva näringsförbudet nog som regel inte haft någon större betydelse för de nämnda tredje männen. Snarare har nog eventuella konsekvenser för dessa berott på konkurserna som sådana. (Se dock av— snitten 8.2.6—8.2.8 för ett vidare resonemang om tänk— bara effekter.)

Av intresse är ändå att studera hur många anställda som funnits hos de personer som förbjudits fortsätta med sin verksamhet. Detta torde ha viss betydelse för be— dömningen av vilka konsekvenser ett näringsförbud som meddelas utan samband med konkurs skulle komma att få. Ovan har gjorts en indelning av de personer som fått näringsförbud i tre kategorier. Denna indelning byggde i huvudsak på antalet anställda. Säkra uppgifter om antalet anställda i de berörda företagen har, som där framgått, varit svåra att få fram av det material som kommittén haft tillgängligt. I vissa domar anges dock hur många anställda som funnits. I andra fall har vissa uppgifter i domarna angående uppbördsbrott, omsätt— ning, typ av sysselsättning etc. — kunnat ge ledning. Eftersom en ganska grov överslagsberäkning här torde vara tillfyllest, har kommittén i de fall säkra uppgifter inte stått att få utifrån domarna gjort mer eller mindre väl grundade antaganden. Det visar sig att ca 25 % av de aktuella 126 personerna kan förmodas ha arbetat ensamma eller med biträde enbart av någon en— staka närstående. Drygt 30 % kan beräknas ha haft någon eller några anställda utöver närstående, dock färre än fem. Ytterligare drygt 25 % kan antas ha haft upp till 20 anställda, medan 10 15 % får förmodas ha syssel- satt fler än 20. Tre eller fyra synes ha haft över 50 personer anställda, medan ingen torde ha sysselsatt så många som 100 personer.

_Såvitt kommittén har kunnat upptäcka har endast i något enstaka näringsförbudsmål åberopats av domstolen, åklagaren eller den dömde — förbudets konsekvenser för tredje man. En av de personer som ålagts förbud har dock anfört, att ett näringsförbud skulle drabba ett stort antal anställda och deras familjer. En annan har pekat på det förhållandet, att han under sina många år

som företagare gett ca 5 000 personer arbete och att ett näringsförbud mot honom mot denna bakgrund skulle framstå som orättfärdigt.

I 199 f 5 konkurslagen öppnas en möjlighet för den som ålagts näringsförbud att få förbudet helt eller delvis hävt, om ändrade förhållanden eller något annat sär— skilt skäl föranleder det. En sådan fråga ska prövas av tingsrätten. Kommittén har kännedom om ett fall där försök gjorts att få förbudet hävt men där denna talan ogillats. Strax innan detta betänkande lämnats för tryckning har kommittén dessutom fått kännedom om ett fall där förbudet hävts. Se härom not 6 i avsnitt 10.10. I övrigt har det inte inträffat att något nä— ringsförbud hävts, vare sig helt eller delvis. I vart fall har inte någon sådan dom registrerats i närings- förbudsregistret, vilket rätteligen ska ske.

4.6. Tillfälligt förbud

Om särskilda skäl föranleder det får rätten, enligt 199 g 5 konkurslagen, meddela s.k. tillfälligt näringsförbud, dvs. ett förbud som ska gälla i väntan på att frågan om näringsförbud slutgiltigt avgörs. Samma krav gäller för tillfälligt förbud som för slutligt, och dessutom krävs alltså "särskilda skäl". Av intresse är bl.a. i vilken utsträckning tillfälliga förbud meddelas, hur långt domstolarna går i sin pröv- ning av de allmänna förutsättningarna för näringsför— bud, hur kravet på särskilda skäl tillämpas samt hur förfarandet tillgår vid meddelande av tillfälligt förbud.

Utav de 126 personer som ålagts näringsförbud medde— lades 36 först tillfälligt förbud i väntan på den slutliga prövningen. Av dessa hade 18 fått slutligt förbud före utgången av år 1985, medan 15 ännu vid denna tidpunkt stod kvar under tillfälligt förbud. Beträffande två av de personer som haft tillfälligt förbud ogillades sedermera talan vid den slutliga prövningen. En av de övriga avled under år 1983. I 90 av de 126 fallen meddelades alltså slutligt förbud utan att det föregåtts av tillfälligt sådant. Av dessa 90 domar förordnades i 46 att näringsförbudet skulle träda i kraft omedelbart, utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. I återstående 44 fall trädde nä— ringsförbudet inte i verkställighet förrän i och med domens lagakraftvinnande. I de 18 domar som föregåtts av tillfälligt förbud förordnades i samtliga fall att det tillfälliga förbudet skulle fortsätta att gälla i väntan på att domen skulle vinna laga kraft.

Man kan fråga sig om domstolarna, när de prövat en talan om tillfälligt näringsförbud, ställt samma krav på utredningen angående påstådda oegentligheter som vid utdömande av slutligt förbud. Den mot vilken talan om tillfälligt förbud förs bestrider ofta ansvar för de brott som åklagaren lägger honom till last. Anser då domstolarna att brottsligheten ska vara styrkt innan tillfälligt förbud kan meddelas, eller räcker det — som vid t.ex. häktning — med sannolika skäl för misstanken? I förarbetena gavs relativt knapphändiga direktiv här— om. I propositionen (1979/1980:83 s. 61) uttalades dock, att det "naturligtvis" ska föreligga "sannolikhet för att ett tillfälligt förbud kommer att följas av en dom på förbud". Den exakta innebörden härav är oklar, och domstolarna synes ha haft något olika utgångs— punkter vid sina bedömningar.

I några fall har domstolarna på ett eller annat sätt uttalat sig om sannolikheten för slutligt förbud, dvs. i enlighet med uttalandet i propositionen. Sålunda har i ett fall uttalats att "det kan antas" att dom på näringsförbud kommer att följa. I ett annat fall an— förde domstolen, att det "med tämligen hög grad av sannolikhet" kunde antas att den slutliga prövningen skulle leda till att näringsförbud meddelades. I ytter— ligare ett fall sades helt enkelt att det var "sanno- likt" att slutligt förbud skulle följa. Vanligare än att man direkt uttalat sig om sannolikheten för slut— ligt förbud har emellertid varit, att man anknutit till de allmänna rekvisiten för näringsförbud i 199 b 5 och gått in på en prövning av i vad mån dessa varit upp— fyllda. I något fall har domstolen därvid uttalat, att det "framgår" att vederbörande gjort sig skyldig till viss angiven brottslighet, medan det i ett annat fall anförts att det "synes klarlagt" att vissa brott blivit begångna. I ett fall har rätten uttalat att den "finner" att (X) åsidosatt sina skyldigheter. I något fall har domstolen nöjt sig med att det föreligger "synnerligen starka skäl för misstanke", medan lägre krav ställts på bevisningen av en domstol som uttalat, att "sannolika skäl föreligger att (X) grovt åsidosatt" sina skyldigheter. Ännu lägre krav har ställts i ett fall där domstolen uttalat, att "anledning förekommer antaga att (X) grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare". Även andra varianter förekommer, såsom en hänvisning till "vad som visats rörande sannolik- heten av (X:s) förfarande", en uppräkning av flera gamla domar mot vederbörande, en hänvisning till att konkursförvaltaren uttalat starka misstankar samt an— givande av att åklagarens faktiska uppgifter vitsor- dats. Den variant som är mest vanligt förekommande är dock att ingen motivering alls getts för det till— fälliga förbudet!

För att tillfälligt förbud ska få meddelas krävs ju också att detta föranleds av "särskilda skäl". I propositionen (s. 61) uttalades: "Vid prövningen av om kravet på särskilda skäl är uppfyllt får bl.a. beaktas å ena sidan vilka följder fortsatt näringsverksamhet kan få för det allmänna och för borgenärer samt å andra sidan vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett för— bud skulle medföra för den som drabbas av det." Hur har då domstolarna beaktat kravet på särskilda skäl? I åtskilliga fall nämns över huvud taget inte detta krav, i något fall uttalas bara att "särskilda skäl före— ligger". I fem fall har hänvisats till att vederbörande fortfarande driver rörelse, medan i tre fall det ut— talats att "det skäligen kan befaras ett upprepande" av oegentligheterna. I ett par fall har de allvarliga åsidosättandena och upprepade konkurserna i sig ansetts innebära särskilda skäl för tillfälligt förbud. I ett annat fall har domstolen uttalat att "hans fortsatta näringsverksamhet måste anses medföra avsevärda för— lustrisker för framför allt staten". Vidare har i ett fall särskilda skäl befunnits föreligga genom att det ansetts sannolikt att slutligt förbud skulle komma att utdömas för längre tid. Slutligen har domstolen i två fall angett samma omständigheter utgöra särskilda skäl för tillfälligt förbud som för förbud enligt "fler- konkursfallet".

Här kan väl sägas, liksom när det gäller motsvarande rekvisit i "flerkonkursfallet" (199 b 5 3 st.), att en viss osäkerhet synes föreligga om hur kravet på sär— skilda skäl ska uppfattas.

Som framgått ovan på s. 76 har det i två fall in— träffat, att tillfälliga förbud upphävts när målet sedermera blivit föremål för slutlig prövning.

Tillfälligt förbud kan ju meddelas i avvaktan på slut— ligt avgörande, men det kan också meddelas i form av ett förordnande i domen om att näringsförbudet ska träda i kraft omedelbart. Också i dessa fall krävs särskilda skäl; föreligger inte sådana får domstolen inte besluta om omedelbart ikraftträdande. I de 46 fall där det förordnats härom har dock nästan uteslutande detta skett utan att kravet på särskilda skäl nämnts. Prövningen av de allmänna förutsättningarna för nä- ringsförbud är ju inget problem i dessa fall, eftersom domstolen kommit fram till att slutligt beslut ska meddelas.

I 199 g 5 3 st finns vissa regler om förfarandet vid meddelande av tillfälligt förbud. Det anges där att talan ska väckas av åklagaren, att den som yrkandet

avser ska få tillfälle att yttra sig, att rätten får hålla förhandling för frågans prövning, att den som avses med yrkandet ska kallas personligen till en eventuell förhandling, att han ska erinras om att frågan kan avgöras även om han inte inställer sig samt att vissa rättegångsbalkens regler i övrigt gäller. Intressant kan här vara att notera, att tingsrätterna hållit förhandling i alla utom tre av de 56 fall där tillfälligt näringsförbud beslutats i avvaktan på det slutliga avgörandet. Vid alla förhandlingar utom två var den mot vilken talan fördes personligen närvarande, och i ett av de övriga fallen fanns hans försvarare där. I ett fall avgjordes frågan vid häktningsförhand— ling, i sex fall vid huvudförhandling.

I 199 h 5 stadgas, att rätten när den meddelar ett tillfälligt näringsförbud ska, om inte talan om slut— ligt förbud redan väckts, utsätta den tid inom vilken sådan talan ska väckas. Tiden får, enligt vad som stad— gas, inte bestämmas längre än vad som är oundgängligen behövligt. Om den utsatta tiden inte är tillräcklig, får rätten på framställning av åklagaren medge för- längning. I tio av de 36 fallen har domstolen bestämt tiden för väckande av talan till en månad eller ungefär en månad, i sex fall till två månader eller ungefär denna tid, i två fall till tre månader och i ett fall till ungefär sex månader. I tolv fall var talan redan väckt då det tillfälliga beslutet meddelades, och i ett fall bestämdes tiden till två veckor. I tre fall för- summade domstolen att utsätta någon tid. I ett av dessa fall meddelades beslutet av hovrätt. Slutligen bestäm— des ingen tid för talans väckande i ett fall där den misstänkte samtidigt häktades, men där bestämdes i stället — i enlighet med reglerna vid häktning en tid för väckande av åtal, vilket i praktiken innebar att även talan om näringsförbud kom att väckas inom denna tid.

Kommittén har ingen fullständig kännedom om i vilken utsträckning åklagarna begärt och fått anstånd med tiden för talans väckande. Längre anståndstider synes dock ha varit relativt ovanliga. Kommittén känner emellertid till ett par mål där anstånd meddelats vid flera tillfällen och för ganska långa tider. I ett par fall har det dröjt ca nio månader innan talan kunnat väckas. I ett extremfall hade ännu efter två år och tre månader ingen talan väckts. Anstånd hade begärts och beviljats 26 gånger. I regel har dock frågan om slut— ligt förbud snabbt kommit upp till prövning.

4.7 Övervakningen av personer med näringsförbud

Vid utvärderingen av näringsförbudsregleringen är en av de viktigaste frågorna hur kontrollen av efterlevnaden av de meddelade näringsförbuden fungerat. Kommittén har försökt få kännedom härom genom en undersökning gjord i början av år 1983 och avseende de 60 första näringsför— buden. Vi har till tillsynsmyndigheterna ställt bl.a. följande frågor. Hur utövar myndigheten i dag sin till— syn över den eller de personer inom tillsynsområdet som har näringsförbud? (Om ingen sådan person finns: Hur avser myndigheten att bedriva tillsyn när det blir aktuellt?) Vad sysselsätter sig, såvitt känt, de per- soner som fått näringsförbud med i dag? Misstänks över— trädelser? Vilka resurser åtgår för övervakningen? Fungerar tillsynen tillfredsställande? Vilka ytterliga— re resurser skulle behövas för att övervakningen skulle kunna göras fullt tillfredsställande enligt myndig- hetens bedömning? Har myndigheten några förslag ut— över eventuellt utökade resurser — för att möjliggöra en förbättrad tillsyn? Vidare har kommittén i samband med hearings ombett deltagarna att lämna synpunkter på vissa frågor som har med kontrollen att göra, och slut— ligen har en del upplysningar och synpunkter lämnats i samband med en enkät till vissa myndigheter och organisationer. Här ska nu först redovisas vad som framkommit angående övervakningen sådan den fungerar i dag. Kritik häremot samt synpunkter som lämnats för förbättring av kontrollsystemet redovisas i avsnitt 4.8 nedan.

Vad som i lagen föreskrivs angående kontrollen är att riksskatteverket ska föra ett register över närings— förbud och tillfälliga näringsförbud (199 i 5) samt att tillsynsmyndigheten ska vaka över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs och anmäla över— trädelser av förbud till åklagaren (199 j 5). I motiven (prop. 1979/80:83 s. 49) gjordes dock vissa uttalanden som i någon mån synes stå i strid med föreskriften i 199 3 5. Departementschefen uttalade bl.a., att det ytterst ankommer på polis— och åklagarmyndigheterna att beivra eventuella överträdelser och att det av vissa angivna skäl — ännu kunde anses för tidigt att ålägga någon annan myndighet än de nämnda en generell skyldig— het att utforska i vad mån den som underkastats förbud fortsätter att driva näringsverksamhet. Emellertid, uttalade departementschefen vidare, fanns det anledning att särskilt beakta de fall där det är aktuellt att avveckla näringsverksamhet som pågår vid den tidpunkt då förbud meddelas av domstolen. För denna uppgift låg, enligt departementschefen, tillsynsmyndigheten i kon- kursen nära till hands. Vad som framgår av motiven

angående tillsynsmyndigheternas skyldigheter är alltså att de ska övervaka att den som har meddelats förbud avvecklar sin pågående näringsverksamhet. Inget sägs i motiven om tillsynsmyndigheternas eventuella skyldighet att också övervaka att personerna i fråga inte startar ny rörelse. En del tillsynsmyndigheter har påpekat den oklarhet som framkommer vid jämförelsen mellan lagtext och motiv. Det absoluta flertalet av myndigheterna synes dock ha sett det som sin uppgift att övervaka efterlevnaden över huvud taget, inte bara att kontrol— lera avvecklingen av befintliga företag.

I propositionen uttalades också (s. 49 f), att olika myndigheter i sin verksamhet kan komma i kontakt med personer som trots näringsförbud driver verksamhet och att, utan att det framgår av uttryckliga föreskrifter, det måste anses förenligt med dessa myndigheters verk— samhet och dessutom önskvärt att de anmäler överträdel-

ser till polisen. De myndigheter som nämndes var krono- fogdemyndigheterna i den exekutiva verksamheten, läns— styrelsernas skatteavdelningar, de lokala skattemyndig— heterna, riksförsäkringsverket och arbetsmarknads- styrelsen.

Vad görs då hos tillsynsmyndigheterna (TSM) för att kontrollera efterlevnaden av meddelade näringsförbud? Det visar sig att inställningen till denna uppgift varierar högst avsevärt från myndighet till myndighet. Vissa TSM företar en mycket aktiv övervakning och håller regelbunden kontakt med personerna i fråga. Dessa TSM har också, såvitt de uppgett, god kännedom om vad de övervakade personerna sysselsätter sig med. Andra TSM har i stort sett helt och hållet avstått från särskilda kontrollåtgärder. De synes ha utgått från att det på ett eller annat sätt blir känt om överträdelser sker. Dessa myndigheter saknar i stor utsträckning kännedom om vad de personer som ålagts näringsförbud inom området sysslar med. Bland annat hos Stockholms— myndigheterna - TSM i Stockholm, Sollentuna och Huddinge synes övervakningen ha varit mycket be— gränsad. Beträffande inemot 25 av de 60 personer som ålagts förbud före år 1983 saknades all kännedom om aktuell sysselsättning.

Här ska inte göras någon detaljgenomgång av vilka kon— trollåtgärder varje TSM vidtagit. Vid sidan av de ovan gjorda allmänna reflektionerna bl.a. att nästan hälften av de som ska övervakas är okända för "sin" TSM - bör dock konstateras, att de allra flesta TSM håller god ordning på sina näringsförbud. Om någon av perso- nerna flyttar till en annan del av landet synes han

dock ha god chans att undgå kontroll från den "nya" tillsynsmyndigheten. I vart fall gäller detta för någon tid. Flera har uttalat otillfredsställelse med att det saknas organiserade vägar på vilka TSM kan få kännedom om att en person med näringsförbud flyttat in i om- rådet. Det bör dock nämnas att ett tiotal flyttningar blivit kända hos tillsynsmyndigheterna och att den "nya" TSM — tydligen normalt efter meddelande från TSM i det län från vilket utflyttning skett - i dessa fall tagit upp övervakningen.

Här ska nu noteras de olika medel som används i kon— trollen enligt tillsynsmyndigheternas redovisning till kommittén. Endast en ren uppräkning görs, utan att det anges vilken eller vilka TSM som använder sig av det ena eller andra medlet.

— alla kronofogdemyndigheter i området uppmanas hålla ögonen öppna; fältspaning och "inre spaning" i samband med indrivning (spärrkort sätts in i kronofogdemyndig— heternas register över gäldenärer)

— personkännedom, ryktesspridning - tips från allmänheten

— kontroll i aktiebolagsregistret, handelsregister, skatteregister

— iakttagelser begärs från handelsregister, berörda enheter hos länsstyrelsen och lokala skattemyndigheten

kontroll av avgivna deklarationer

- kontakter med konkursförvaltarna - samarbetsgrupper tillsammans med andra myndigheter

— aktiv uppsökande spaning; besök i hemmet eller på arbetsplatsen, uppföljning genom intervjuer m.m. vid misstanke om överträdelse, särskild undersökning in- riktad på bulvanförhållanden, sammanträde med "den förbjudne" angående hans fortsatta verksamhet

— förhör enligt 2:10 utsökningsbalken (kan bara an- vändas om mål finns mot personen i fråga hos krono— fogdemyndigheten)

särskilt register över tillsynsområdets näringsför— budsfall

Som redan ovan sagts förelåg beträffande 17 av de 60 personerna misstankar om överträdelse av näringsför— budet. Anmälan till åklagare hade skett i nio fall, och ytterligare några anmälningar planerades. Två personer, såvitt känt, har hittills dömts för överträdelse av förbud, båda år 1983. Den ene ådömdes fyra månaders och den andre en månads fängelse. Beträffande båda för— längdes näringsförbudet, med två respektive ett år. I båda fallen ansågs den dömdes hustru ha fungerat som bulvan. I det ena fallet åtalades hon och dömdes för medhjälp till överträdelse av näringsförbud. Påföljden blev villkorlig dom. I det andra fallet väcktes inte åtal.

Som även nämnts förelåg i åtminstone sex fall miss- tankar om överträdelse genom användande av bulvan. Från flera TSM har betonats de svårigheter som föreligger att uppdaga och bevisa bulvanskap. I ett fall gjorde TSM (i Linköping) omfattande utredningar för att söka styrka misstankarna om bulvanskap. Länsåklagaren av— skrev först ärendet med motiveringen att det inte före- låg tillräcklig bevisning. Sedan TSM överklagat av— skrivningsbeslutet till riksåklagaren och denne visat ärendet åter till länsåklagaren, väcktes dock åtal. Tingsrätten dömde vederbörande till fängelse fyra månader (se ovan). Några särskilda "knep" för att komma åt bulvanförhållanden har inte redovisats. (Se dock avsnitt 4.8 nedan angående förslag till lagändringar med särskilt sikte på bulvanproblemet.)

Kommittén har även bett tillsynsmyndigheterna att söka beräkna de resurser som används just för tillsynen över personer som ålagts näringsförbud. Det mest frekventa svaret har varit att nästan inga (väldigt små, inga mätbara, inga nämnvärda, obetydliga) resurser hittills åtgått enbart för denna kontroll. Från flera håll har dock härvid anmärkts, att detta till stor del berott på att väldigt få personer funnits att övervaka, dels eftersom ett begränsat antal näringsförbud ännu med- delats, dels eftersom många befunnit sig i fängelse. Den tillsyn som förekommit har tydligen hittills på de flesta håll ingått som ett led i det normala arbetet. En tillsynsmyndighet (Linköping) har dock svarat att resursåtgången hittills varit mycket stor, mest be— roende på det nyssnämnda ärendet. Några myndigheter har gjort försök att beräkna resursåtgången men då i regel samtidigt framhållit att beräkningarna är mycket osäkra. TSM i Kristianstad har därvid uppgett, att övervakningen kräver ca 75 tim/år, TSM i Växjö ca en dag varannan månad och TSM i Gävle ca 20 persontimmar per år. Ett par myndigheter har sökt beräkna den totala resursåtgången för allt som har med näringsförbud att

göra (dvs. även överväganden i frågan om anmälan ska göras till åklagaren för eventuellt väckande av talan om näringsförbud). Därvid har Västerås angett den totala resursåtgången till "klart under en halv årsarbetskraft", medan TSM i Göteborg angett "fem timmar per vecka".

Vidare har kommittén bett tillsynsmyndigheterna försöka beräkna vilka ytterligare resursbehov som finns, om tillsynen ska kunna göras - som myndigheten ser det helt tillfredsställande. Många har helt naturligt svarat att detta till stor del beror på hur många näringsförbud som meddelas och vilken ambitionsnivå man ska ha när det gäller kontrollen. Från flera håll har påtalats att resursförstärkningar måste ske, alltefter— som det antal personer som ska övervakas ökar. Fyra myndigheter har svarat att det "för närvarande" (januari 1985) inte behövs utökade resurser utan att de befintliga är tillräckliga, under förutsättning att antalet näringsförbud inte ökar avsevärt. I Borås har man svarat att det krävs ringa extra resursinsatser, om bara näringsförbuden registreras i kronofogdemyndig- heternas datasystem, det s.k. REX-systemet. TSM i Stockholm har uppskattat behovet till 1/4 årsarbets— kraft, TSM i Malmö till 1/2 1 årsarbetskraft, "om det blir vanligare med näringsförbud", och TSM i Gävle till "en årsarbetskraft per län".

På kommitténs fråga om tillsynen fungerar tillfreds— ställande har de allra flesta TSM svarat att så inte är fallet. Många konkreta förslag till förbättringar har också framförts. Dessa redovisas i avsnitt 4.8 nedan.

4.8 Kritik och förslag som framförts till kommittén

De kritiska synpunkter som framförts angående tillämp- ningen av den nu gällande näringsförbudsregleringen har framför allt avsett två saker. Dels har man menat att det i många fall gått alldeles för lång tid innan näringsförbud meddelats, dels har man ansett kontrollen över efterlevnaden alltför ineffektiv. Många förslag till förbättringar har framkommit. Här behandlas först det som sagts om förfarandet och därefter synpunkter angående övervakningen. Sist sägs några ord om tänkbar kritik som inte förekommit. Framförda förslag redovisas här bara i korthet. För en närmare diskussion kring

dessa hänvisas främst till allmänmotiveringen, kapitlen 11 och 12.5

4.8.1. Förfarandet

Ofta dröjer det alldeles för lång tid innan närings— förbud åläggs. Detta är en uppfattning som framförts bl.a. från riksskatteverket och många av tillsynsmyn— digheterna. Det har uttalats, att utredningen hos åklagare och polis är för tung och tidsödande, att åklagaren ofta kräver alltför mycket av utredningen innan han gör en framställning om tillfälligt förbud och att konkursförvaltarnas utredning ofta borde kunna göras sådan att den ger tillräckligt underlag för en talan om tillfälligt förbud. Frågan om tillfälligt för— bud borde alltid övervägas, något som inte sker i dag, har det framhållits. En tillsynsmyndighet har hävdat, att åklagarna ibland avstår från att väcka talan om tillfälligt förbud, eftersom de anser det omöjligt att fullfölja utredningen inom den korta tid som tings— rätten kan förväntas föreskriva härför. Kommittén har inte fått detta bekräftat från åklagarhåll.

Även många andra, t.ex. riksåklagaren och rikspolis- styrelsen, har framhållit det angelägna i att närings— förbud kan utdelas snabbare än hittills. Från polis— och åklagarhåll har man förklarat, att resursbristen gör det svårt att driva fram näringsförbudsärendena i den takt som i och för sig vore önskvärt. Från riks- polisstyrelsen har man dock uttalat, att polisen börjar kunna effektivisera och påskynda sina utredningar, sedan nu vissa initialsvårigheter övervunnits. Ange— lägenheten av att åklagare och polis får utökade resur— ser för att kunna skynda på förfarandet har starkt betonats, inte bara från riksåklagaren och rikspolis— styrelsen, utan även från riksskatteverket, många av tillsynsmyndigheterna och ett flertal andra myndigheter och organisationer.

5 För en samlad redovisning av framförda synpunkter se bilaga 1. Observera att detta avsnitt i princip endast behandlar kritik och förslag avseende tillämpningen av de nu gällande bestämmelserna. Synpunkter angående re - lernas innehåll, önskemål om utvidgningar etc. redo— visas främst i de avsnitt i allmänmotiveringen, där de hör hemma. Helt går det dock givetvis inte att hålla isär synpunkter om tillämpningen från förslag rörande reglernas innehåll.

När det gäller vilka myndigheter som ska ha ansvaret för utredning och talans väckande har den dominerande uppfattningen varit att detta ansvar bör ligga kvar hos polis och åklagare. Några har dock föreslagit att ut— redningsarbetet anförtros åt andra myndigheter. Sålunda har möjligheten nämnts att låta tillsynsmyndigheterna sköta om utredningen och även föra talan om närings— förbud inför domstol. JO (Nilsson) har i ett beslut angående "Kronofogdemyndigheterna och konkurstillsynen" (1983zE 1) uttalat, att detta enligt hans mening vore mest rationellt. Från bl.a. några tillsynsmyndigheter har uttalats, att åklagarnas och polisens intresse för näringsförbud är alltför svagt, att någon verklig förtur därför inte ges åt näringsförbudsärendena och att kronofogdemyndigheterna troligen skulle prioritera dessa ärenden hårdare. Från bl.a. riksskatteverkets sida har pekats på möjligheten att låta kronfogde— myndigheterna biträda åklagare och polis på utrednings— stadiet. Riksskatteverket har också uttalat, att krono— fogdemyndigheterna eventuellt borde få ta över vissa ärenden efter hänvisning från åklagaren och därvid även ansvara för talans väckande och förande. De aktuella personerna är ofta väl kända hos kronofogdemyndig- heterna, vilket enligt riksskatteverket garanterar ett snabbt förfarande. Verket har dock avvisat tanken på att kronofogdemyndigheterna på eget initiativ skulle kunna ta över vissa ärenden, där åklagaren avstått från att väcka talan. Möjligheten har också nämnts att låta kronofogdemyndigheterna föra talan enbart om till— fälligt förbud, kanske i samband med något konkurs— sammanträde, medan det fortsatta förfarandet skulle överlåtas på polis och åklagare. En tillsynsmyndighet har föreslagit att det införs ett förenklat förfarande för sådana fall då vederbörande går med på att under— kasta sig näringsförbud.

Konsumentombudsmannen har föreslagit, att han erhåller en subsidiär talerätt i sådana fall då frågan om näringsförbud initieras huvudsakligen på grund av oegentligheter mot konsumenter. Kontakterna mellan åklagaren och konsumentombudsmannen skulle kunna skötas informellt och åklagaren därvid överlämna ärendet till KO om han så önskade. I de fall då både konsument— området och andra områden berörs borde dock, enligt

6 Detta förslag har avgivits mot bakgrund av en tänkt utvidgning av näringsförbudsbestämmelserna och avser inte nu gällande ordning, då ju oegentligheter mot kon— sumenter spelar mycket liten roll vid prövningar an- gående näringsförbud.

KO, talan föras av åklagare, eventuellt med biträde av någon person från konsumentverket.

Riksåklagaren har menat, med instämmande från flera håll, att det aldrig bör vara mer än en myndighet som har talerätt. Det uppkommer annars problem med bl.a. samordning och kompetenskonflikter har RÅ påpekat. RÅ har vidare tillagt, att det kan övervägas om en ordning bör införas enligt vilken åklagare får väcka talan om näringsförbud endast efter anmälan från en fackmyndig— het. Det skulle ge fackmyndigheterna möjlighet till en diskretionär prövning, som enligt RÅ kunde vara värde— full.

Det överväldigande flertalet av de myndigheter och organisationer som uttalat sig härom har förespråkat att näringsförbudsprövningen får ligga kvar hos allmän domstol. Endast från något enstaka håll har ifrågasatts *om prövningen borde förläggas till marknadsdomstolen, som närmast förespråkats av ackordscentralen i Stockholm, eller till någon administrativ myndighet. Det har påpekats att många andra "näringsförbuds— liknande" ingrepp anförtros administrativa myndigheter, t.ex. indragning av trafiktillstånd eller sprit— serveringstillstånd. Såvitt kommittén känner till har ingen kritik riktats mot domstolarnas handläggning av mål om näringsförbud.

4.8.2. Övervakningen

De allra flesta tillsynsmyndigheter har menat att över— vakningen över de personer som meddelats näringsförbud inte fungerar nöjaktigt. Det har uttryckts otillfreds- ställelse med att direktiven för övervakningen har varit knapphändiga och att det rått osäkerhet beträf— fande vad som egentligen ålegat myndigheterna. Riks— skatteverket har från en del håll kritiserats för underlåtenhet att ge ordentliga direktiv om hur över— vakningen borde skötas. Vidare har det påpekats, att tillsynsmyndigheterna inte har tillgång till några tvångsmedel för att sköta kontrollen. Det har under— strukits, att svårigheterna är särskilt påtagliga i storstadsområdena, medan man i landsorten ofta kan lita till den personkännedom som finns hos myndigheterna.

Följande förslag om förändringar med betydelse för kontrollen har väckts från olika tillsynsmyndigheter.

a) Näringsförbuden bör registreras i indrivnings— väsendets datasystem, det s.k. REX—systemet. Bevak— ningsrutiner bör byggas in i REX—systemet.

b)

g)

7

Tillsynsmyndigheterna bör för näringsförbuds— kontrollen få tillgång till relevanta uppgifter ur andra dataregister, såsom vissa delar av skatte— registret. Näringsförbuden bör antecknas i detta register. Det bör finnas möjligheter att i aktiebolagsregistret, sedan detta överförts på data, använda personnummer som sökbegrepp för att få fram alla relevanta uppgifter rörande en viss person.7 Tillsynsmyndigheterna bör få direkttillgång till dessa uppgifter. Bättre riktlinjer för kontrollen bör ges från centralmyndighetens sida. Nuvarande oklarheter i lag och förarbeten angående tillsynsskyldighetens om— fattning bör undanröjas. Riktlinjer bör ges om en aktiv uppsökande kontroll— verksamhet och personliga kontakter av olika slag med den som ålagts förbud. Fasta rutiner för kon— trollen bör finnas. Tillsynsmyndigheterna bör tillföras personal som kan användas för undersökande uppgifter, direkt inriktade på personerna med näringsförbud. Även i övrigt bör tillsynsmyndigheternas resurser för över- vakningen förbättras. Tillsynsmyndigheterna bör få tillgång till vissa tvångsmedel. Sålunda bör den som meddelats närings— förbud kunna åläggas att infinna sig för förhör hos myndigheten. Han bör också kunna åläggas anmälnings— skyldighet, på samma sätt som en person som fått reseförbud, samt skyldighet att anmäla när han flyttar. Tillsynsmyndigheterna bör få möjlighet att gå igenom bokföring och andra handlingar för att kontrollera efterlevnaden. Kontroll bör kunna ske utan att konkreta misstankar föreligger. Andra myndigheter bör mera aktivt engageras i över— vakningen. Så bör t.ex. de lokala skattemyndig— heterna ha kännedom om meddelade näringsförbud och genomföra en särskild granskning av berörda deklara— tioner. Ett organiserat samarbete med länsstyrelser— nas uppbördsenheter behövs. Polisen bör aktivt följa upp varje fall och kontrollera åtlydnaden. Regler om tvångsavveckling av existerande företag bör tillskapas. Regler bör vidare införas som hind— rar en försäljning av den konkursdrabbade rörelsen till gäldenären eller ett av honom kontrollerat bolag. Domar och beslut om näringsförbud bör publiceras i särskild ordning så att kännedomen om förbudet bland konkurrenter, allmänhet etc. blir bättre. Dessa kan då hjälpa till med tips.

Aktiebolagsregistret ligger sedan början av år 1984 data, och personnummer kan användas för sökning.

j) Det bör tillses att de fackliga organisationerna engageras för att biträda i övervakningen.

k) Samarbetet mellan de olika tillsynsmyndigheterna bör organiseras så att inte glapp uppstår när en person med näringsförbud flyttar från en region till en annan. Det bör göras klart om det är tillsynsmyndig— heten i den "gamla" regionen som ska fortsätta över— vakningen eller om den "nya" myndigheten ska ta över. 1) För att man ska kunna komma till rätta med bulvan— problemet bör regler tillskapas som på något sätt gör att närstående "smittas" av näringsförbudet.

Även från andra myndigheter, liksom från många särskilt tillfrågade organisationer, har framförts synpunkter för förbättring av kontrollen över personer med nä— ringsförbud. Många synpunkter ligger i linje med de ovannämnda, av tillsynsmyndigheterna framförda för- slagen.8 Särskilt har uppslutningen varit stor kring önskemålen om utökade resurser för kontrollverksamheten och aktivare övervakningsinsatser. Ett bättre utnytt— jande av möjligheterna att med hjälp av dataregister underlätta övervakningen har också efterlysts av många, bl.a. rikspolisstyrelsen, riksåklagaren, näringsfri— hetsombudsmannen, TCO och SACO/SR. En möjlighet att i särskild ordning ge publicitet åt meddelade närings— förbud har förespråkats av, bland flera andra, RPS, KO, LO, ackordscentralen i Stockholm och Sveriges Hotell— och Restaurangförbund. Riksskatteverket har menat, att tillsynsmyndigheternas kontrollverksamhet borde under- lättas på olika sätt, bl.a. genom att det övervägs att ålägga de personer som fått näringsförbud en anmäl— ningsskyldighet till tillsynsmyndigheten.

Problemet med bulvaner har betonats. De förslag om åt— gärder häremot som framkommit har huvudsakligen tagit sikte på sådana situationer då en närstående misstänks agera som bulvan. RÅ har menat, att man kunde tänka sig en lagstadgad presumtion för bulvanskap i de fall då en närstående driver verksamheten vidare med den som ålagts förbud som anställd eller konsult.9 Även

8 Även röster som varit kritiska mot vissa av för— slagen har funnits. Dessa berörs dock först i allmän— motiveringen, kapitel 12, i samband med att kommittén slutligt diskuterar de föreslagna åtgärderna.

9 Jämför numera kommissionens mot ekonomisk brotts— lighet förslag till "Bulvanlag" (SOU 1983:46). I be— tänkandet föreslås omvänd bevisbörda i alla misstänkta fall, således inte bara de där en närstående driver rörelsen. Se vidare s. 268 angående förslaget.

ackordscentralen i Stockholm har uttalat sig för en presumtion av detta slag. SACO/SR och TCO har nämnt att vissa närstående möjligen borde omfattas av förbudet men med möjlighet att få dispens efter särskild pröv— ning. Rikspolisstyrelsen har framfört den möjligheten att närstående förbjuds att driva ett sådant företag där den som ålagts förbud är anställd eller konsult. Ackordscentralen i Stockholm har menat, att närstående personer möjligen borde drabbas av förbudet i sådana fall då de varit verksamma i samma rörelse som den som fått näringsförbud.

När det gäller frågan om vem som borde ha hand om över— vakningen har de flesta uttalat sig för ett bibehållan— de av nuvarande ordning, dvs. att övervakningen has om hand av de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndig- heter i konkurs. Bl.a. RPS, RÅ, RSV och SACO/SR har ut— talat sig härför. Riksskatteverket har dock tillagt, att tillsynsmyndigheterna är väl lämpade att kontrolle— ra avvecklingen av ett företag, där den drabbade perso— nen varit verksam, men mindre väl skickade att handha tillsynen i övrigt. RSV har nämnt de lokala skattemyn— digheterna som tänkbara tillsynsmyndigheter och härvid pekat på dessa myndigheters goda överblick över lokal näringsverksamhet. RÅ har för sin del tillagt, att även andra fackmyndigheter borde kunna tilldelas tillsyns— uppgifter. TCO har menat att tillsynen, liksom be— träffande brott i allmänhet, borde has om hand av polis och åklagare. Konsumentsombudsmannen har anfört, att konsumentmyndigheterna lämpligen kunde handha övervak— ningen i sådana fall då näringsförbudet främst grundats på oegentligheter i förhållande till konsumenter. En mycket vanlig synpunkt har slutligen varit att sam— arbetet mellan olika myndigheter måste förbättras om tillsynen ska kunna bli effektiv, detta oavsett vilken myndighet som tilldelas huvudansvaret för kontrollen.

Flera har slutligen varnat för att effektivitetssyn— punkterna får alltför stort spelrum. Sålunda har bl.a. SAF, Industriförbundet och SHIO betonat, att kraven på effektivitet inte får medföra att man bygger upp ett ingripande kontrollnät som inte kan försvaras i ett något större perspektiv. Industriförbundet har även varnat för ett utvidgat användande av dataregister. Förbundet har betonat, att uppgifterna i ett register ofta inte är lämpade att läggas till grund för bedöm— ningar i andra frågor än de för vilka registret till— kommit och att man därför måste iaktta restriktivitet i användningen av registren för kontrolländamål.

4.8.3. Utebliven kritik

Kritik har alltså huvudsakligen riktats mot tillsynen över de personer som fått näringsförbud och — i vissa avseenden mot förfarandet inför meddelande av förbud. Det kan förtjäna nämnas att det, såvitt kommittén kän— ner till, inte förekommit någon kritik angående bris— tande rättssäkerhet eller integritet. Ingen har således till kommittén framfört synpunkter om att förfarandet exempelvis är alltför snabbt, att alltför många drabbas av näringsförbud eller att övervakningen är alltför in— gripande. Inte heller har det, såvitt kommittén känner till, riktats kritik mot domstolarnas eller åklagarnas tillämpning av förutsättningarna för näringsförbud eller mot domstolarnas tillämpning i övrigt av reglerna.

Givetvis får inga långtgående slutsatser dras av den nämnda avsaknaden av kritik. Dels kan sådan ha före— kommit utan att den kommit till kommitténs kännedom, dels kan det inte antas att kunskaperna om åklagarnas eller domstolarnas praxis varit alltför ingående. Från- varon av kritik i de nämnda avseendena förtjänar dock ändå att noteras liksom det förhållandet att lag— stiftarens intentioner med näringsförbudsregleringen i huvudsak synes ha accepterats.

4.9. Kommitténs bedömningar

Bestämmelserna i konkurslagen om näringsförbud har i vissa hänseenden fungerat väl, i andra mindre väl. Det huvudsakliga syftet med regleringen — att utesluta vissa oseriösa näringsidkare från rätten och möjlig— heten att idka näring har delvis uppfyllts men inte helt. Många personer som gjort sig skyldiga till grova ekonomiska brott har fråntagits rätten att driva nä— ring, och härigenom har syftet till en del uppnåtts. Många andra synes dock, främst genom långvariga utred— ningar, under lång tid ha undgått ett näringsförbud som varit väl motiverat. Åter andra har ålagts näringsför— bud, trots att det möjligen är tveksamt om de tillhört den kategori personer mot vilken reglerna enligt lag— stiftarens intentioner riktats. Bristerna hänför sig dock huvudsakligen till tiden efter det att förbud meddelats. Överträdelser synes inte ha varit ovanliga. Övervakningsuppgiften är svårlöst, och kontrollen har i många fall varit otillräcklig.

Kommittén börjar med att betrakta förfarandet fram till och med meddelande av förbud, tillämpningen av förut- sättningarna för näringsförbud samt innehållet i och innebörden av de utdelade näringsförbuden.

Förfarandet för utredning av näringsförbudsärenden och utdömande av förbud har i huvudsak fungerat väl. I ett viktigt avseende har det dock brustit, nämligen vad gäller tidsåtgången. I många fall har näringsförbud visserligen kunnat meddelas utan nämnvärd tidsutdräkt. I ca 25 % av de 126 studerade fallen har således näringsförbud meddelats av tingsrätten inom 5 1/2 månader från det senaste konkursbeslutet. Med hänsyn till att utredningarna ofta är komplicerade, måste enligt kommitténs mening denna tidsåtgång anses klart acceptabel. I ett stort antal fall har emellertid näringsförbudet dröjt avsevärt längre, i ett dussintal fall över två år. Detta är naturligtvis olyckligt. Det kan till och med ifrågasättas om inte syftet med näringsförbudet går förlorat med en så betydande för— sening. Vidare är antalet outredda näringsförbuds— ärenden mycket stort. Det får antas att det bland dessa finns exempel på fall där tiden mellan konkursbeslutet och meddelande av näringsförbud kommer att bli mycket lång.

I detta sammanhang bör noteras bestämmelsen i 199 a 5 konkurslagen. Enligt denna får gäldenären inte driva rörelse så länge konkursen pågår. Förbudet inträder automatiskt med konkursbeslutet. Denna regel minskar naturligtvis i någon mån behovet av att snabbt meddela förbud enligt 199 b 5. Det automatiska förbudet träffar dock bara gäldenären. Om detta är en juridisk person, är ställföreträdarna oförhindrade att idka näring i enskild firma eller i en annan juridisk person. Detta går inte för sig för den som meddelats näringsförbud enligt 199 b 5. Vidare är det automatiska förbudet även vid personlig konkurs mindre ingripande. Gäldenären är således inte i och för sig förhindrad att starta en ny rörelse, eller att fortsätta en redan pågående sådan, inom ramen för en juridisk person, även om detta givet— vis stöter på stora praktiska problem. Att förbud gäller automatiskt enligt 199 a 5 innebär alltså inte att det helt saknas behov av ett särskilt meddelat näringsförbud under den tid konkursen pågår. I ett par fall har domstolarna förordnat att tiden för närings— förbud skulle räknas från den dag då konkursen av— slutats. Detta har uppenbarligen skett med tanke på bestämmelsen i 199 a 5. Med hänsyn till det ovan sagda vill dock kommittén ifrågasätta om det är lämpligt att bestämma startdatum för förbudet på detta sätt.

Från det att det beslutas om konkurs till dess att

anmälan görs till åklagaren går det oftast 2—5 månader (se ovan s. 79). Anledningen till att förfarandet ofta tagit lång tid synes dock främst vara den stora ärende- balansen hos polis och åklagare. Denna, som är särskilt

accentuerad i storstadsområdena, beror i sin tur huvud— sakligen på resursbrist. I någon mån beror tidsut— dräkten också, enligt vad som uttalats från rikspolis— styrelsen, på att frågan om näringsförbud varit ny och att det saknats fasta rutiner för att angripa den. En— ligt rikspolisstyrelsen finns det gott hopp om att ut— redningstiderna framdeles kan göras kortare. Från både polis— och åklagarhåll har dock betonats det stora be— hovet av utökade resurser.

Enligt kommitténs mening är det utomordentligt ange— läget att näringsförbud kan meddelas så snart som möj— ligt efter det att oegentligheterna uppdagats, dock utan att kraven på kvalitet i prövningen eftersätts. Man måste ha i åtanke att det ofta rör sig om kompli— cerade utredningar, som måste få ta en viss tid i anspråk. När näringsförbud meddelas även tillfälligt sådant måste utredningsmaterialet vara sådant att det står klart att näringsförbud är motiverat. Det bör dock vara ett mål att åtminstone hälften av näringsförbuden i stället för som nu 25 % — kan utdelas inom 5-5 1/2 månad. I vissa fall, när frågan är helt klar, bör ett tillfälligt förbud kunna meddelas inom ett par månader från konkursbeslutet. Endast i undantagsfall bör tings— rättens dom/beslut om näringsförbud dröja mer än ett år.

Som framgått räknar man på polishåll med att fortsätt— ningsvis kunna genomföra utredningarna något snabbare än hittills. Detta lär dock knappast vara nog för att uppnå de mål för tidsåtgången som kommittén skisserat. Utifrån de synpunkter kommittén främst har att beakta är det således mycket angeläget att polis och åklagare tilldelas sådana resurser att ärendebalanserna — och därmed tidsutdräkten minskar. Vidare är det angeläget att näringsförbudsärendena ges hög prioritet. Slutligen bör också reglerna om möjligt utformas så att en snabb handläggning möjliggörs. Härvid kommer reglerna om till- fälligt förbud i blickpunkten. Kommittén återkommer i avsnitt 11.5 till frågan huruvida det kan åstadkommas att tillfälligt förbud kan meddelas snabbare.

En annan brist, hänförlig till förfarandet, är att dom— stolarnas domar i vissa fall kommit att bli oklara. Så har t.ex. tiden för näringsförbudet ibland uttryckts på ett sätt som föranlett tolkningssvårigheter (se ovan s. 81 f). Kommittén menar för sin del att maximitiden för förbud, fem år, måste anses vara absolut i den meningen att förbudstiden, inklusive den tid under vilken till- fälligt förbud gällt, aldrig får överstiga fem år. Vidare bör det stå klart att näringsförbud alltid gäller från tidpunkten för laga kraft, om det inte uttryckligen

anges att tillfälligt förbud ska gälla under tiden dessförinnan. Enbart angivande av ett startdatum kan alltså inte betyda att förbudet, oavsett om domen vunnit laga kraft eller ej, gäller från detta datum. I klarhetens intresse bör domstolarna därför underlåta att ange startdatum, om det inte samtidigt förordnas om omedelbar verkställighet. Således bör inte heller som startdatum anges dagen för konkursens avslutande. Om domen vid det laget ännu inte vunnit laga kraft, kommer näringsförbudet i praktiken inte att gälla förrän senare. (Ett ytterligare skäl att inte ange konkursens datum har anförts ovan på s. 113). Slutdatum bör anges uttryckligen eller genom att en tidsrymd bestäms. I det senare fallet räknas tidsrymden från tidpunkten för laga kraft eller från den tidpunkt då näringsförbudet eljest börjar gälla p.g.a. förordnande om tillfälligt förbud. Givetvis bör det inte ifrågakomma att, såsom skett i ett fall, bestämma tiden till "högst" viss angiven tid. Ett sådant förordnande torde få anses utgöra domvilla.

När näringsförbud åläggs bestäms tiden påfallande ofta till maximitiden, fem år. Detta aktualiserar frågan om det finns behov av att kunna meddela förbud för längre tid. Vi diskuterar denna fråga i avsnitt 10.9.

Påpekas bör också att innebörden av näringsförbud framgår av 199 e 5 1 st. konkurslagen. Strängt taget är det alltså inte nödvändigt för domstolen att i domen eller beslutet ange innebörden av förbudet. Ändå kan det anses lämpligt att så sker. Det är då givetvis av vikt att formuleringen sker i nära anslutning till ordalydelsen i 199 0 5 1 st. och inte, som skett i ett par fall (se ovan s. 82 f), med klart avsteg därifrån. Om domstolen önskar ge förbudet en annan innebörd än det har enligt lagen, bör avvikelsen anges i anslutning till lagens undantagsbestämmelser.

Vad som nu sagts angående innehållet i domstolarnas domar behöver, enligt kommitténs mening, inte påverka lagtextens utformning.

Ytterligare en sak rörande förfarandet bör nämnas. När tillfälligt näringsförbud meddelas ska rätten, enligt 199 h 5 1 st. konkurslagen, utsätta en tid inom vilken talan om slutligt förbud ska väckas. Tiden får inte bestämmas längre än vad som är "oundgängligen behöv— ligt". På framställning av åklagaren får rätten medge förlängning av tiden. Som framgått ovan har domstolarna i flertalet fall bestämt tiden till en eller två måna— der. Den längsta tid som förekommit är sex månader, och detta rör sig om ett undantagsfall. Förlängningar av

åklagarens frist har några gånger skett så att det dröjt omkring nio månader innan talan väckts. I ett extremfall hade talan inte väckts efter 2 år och 3 månader. I övrigt tyder dock inget på att förlängningar av tiden skett på ett sätt som kommit i strid med intentionerna om snabbhet i förfarandet. Kommittén finner ingen anledning att föreslå någon regeländring i denna del.

Inte heller framkommer i det material kommittén haft tillgång till något som ger anledning att i lagen ta in en regel om skyldighet för domstolarna att iaktta skyndsamhet i handläggningen av sådana mål där till— fälligt näringsförbud beslutats. Visserligen har dom- stolarna i ett par fall dröjt över ett år med att av— göra mål sedan talan väckts. Även om detta i viss mån synes ha haft naturliga förklaringar är en sådan tids— utdräkt naturligtvis mycket olämplig. I stort sett har dock domstolarna iakttagit föredömlig snabbhet. Kommit— tén vill betona, att det naturligtvis är mycket ange— läget att dessa mål avgörs så snabbt som möjligt. Även sådana mål om näringsförbud där tillfälligt förbud inte meddelats bör i möjligaste mån handläggas och avgöras med skyndsamhet.

Några anmärkningar bör också göras angående förutsätt— ningarna för näringsförbud och domstolarnas tillämpning av lagens rekvisit.

Vanligast är ju, som framgått, att näringsförbud ut— delas med motiveringen att vederbörande grovt åsidosatt sina förpliktelser som näringsidkare, dvs. enligt vad som ovan kallats "rekvisit 1". Mindre vanligt, om än inte sällsynt, är "flerkonkursfallet" (rekvisit 2), dvs. att näringsförbud meddelas på grund av att perso— nen i fråga varit inblandad i upprepade konkurser och därvid åsidosatt sin förpliktelser om än inte grovt. För att näringsförbud ska få meddelas i detta fall krävs att näringsförbud är påkallat av "särskilda skäl". Som ovan framgått har domstolarnas tillämpning av detta rekvisit präglats av en viss osäkerhet. Ofta har tillämpningen inneburit att rekvisitet kommit att sakna egentligt innehåll. Enligt kommitténs mening bör rekvisit 2 därför i vart fall formuleras om och göras mera konkret. En hel del talar dessutom för att rek— visitet slopas (se avsnitt 9.1.1).

Det har förekommit ett mindre antal domar där det en— ligt kommitténs mening kan ifrågasättas om förbuden står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner, att näringsförbud ska komma i fråga endast vid kvalifi— cerat illojala förfaranden (se prop. 1979/80:83 bl.a.

s. 30). I syfte att konkretisera vår uppfattning ska vi här kort referera några fall som enligt vår mening utgör belysande typfall. Vi ska sedan återkomma till dessa i specialmotiveringen (s. 400 f) och ange hur de, enligt vår mening, bör bedömas.

Fall 1: Åklagaren yrkade år 1981, att (X) skulle åläggas näringsförbud på grund av bokföringsbrott, som pågått ca fyra år, samt på grund av att (X) under tio år ej deklarerat sina inkomster. Skulden till det all— männa i den aktuella konkursen var ca 230 000 kr. (X) hade långt tidigare 1968 och 1973 förekommit i ytterligare två konkurser. Rätten dömde (X) för bok— föringsbrott till villkorlig dom och anförde i fråga om näringsförbudet, att (X) "i betydande mån åsidosatt vad som ålegat honom såsom näringsidkare". Rätten ansåg vid dessa förhållanden, och "med beaktande av (X:s) nu— varande levnadsförhållanden", bl.a. dålig ekonomi och tendenser till undandragande från allt ansvar, att sär- skilda skäl förelåg att meddela (X) näringsförbud. Eftersom särskilda skäl nämndes synes domstolen ha tillämpat rekvisit 2. Tiden för förbudet bestämdes till två år.

Fall 2: (X) ålades näringsförbud år 1981. Han hade såsom VD eller styrelseledamot varit företrädare för fem aktiebolag som försatts i konkurs under tiden 1970— 1980. Han hade under denna tid dömts för brott mot upp— bördslagen fyra gånger och för bokföringsbrott en gång. De sammanlagda bristerna i konkurserna var en miljon. Konkurserna med stora brister låg dock flera år till— baka i tiden. (X) hade dessutom i stor utsträckning underlåtit att fullgöra sin deklarationsskyldighet, vilket beteende tilltagit under senare år. Rätten fann, att (X) åsidosatt vad som ålegat honom som företrädare för aktiebolagen och att näringsförbud var påkallat av särskilda skäl. (X) förbjöds att idka näring i knappt fyra år.

Fall 3: (X) hade under tiden 1975-1980 förekommit i samband med konkurs fem gånger. Han hade i näringsverk— samheten som föregått konkurserna systematiskt under— låtit att inbetala skatter och avgifter till stats— verket. Av domen framgår inte vilka belopp det rört sig om. Rätten fann att (X) åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare och att näringsförbud var påkallat av särskilda skäl. (X) förbjöds att idka näring i två år och två månader. Domen meddelades år 1981.

Fall 4: Här hänvisas till det hovrättsfall som refererats ovan på s. 88 f.

Kommittén anser för sin del att näringsförbuds— institutet bör användas med betydande försiktighet, dels med hänsyn till att påföljden ofta innebär ett mycket kännbart ingrepp, dels eftersom ett alltför flitigt användande av näringsförbud innebär svåra påfrestningar för de övervakande myndigheterna. Kommittén återkommer till detta ämne i avsnitt 9.1.1.

Kommittén har alltså uppfattat vissa domar som på— fallande stränga vad gäller näringsförbudet. Andra domar framstår, vid en jämförelse med genomsnittet, som ovanligt milda. Detta gäller särskilt ett par fall där personerna i fråga dömdes till långvariga fängelse— straff för mycket omfattande brottslighet, men där tiden för näringsförbuden ändå bestämdes till endast tre år. Över huvud taget är det slående hur stora skillnaderna är mellan de grövsta fallen och de lindrigaste. Denna spännvidd kan inte sägas avspegla sig i att de utdömda näringsförbuden varierat i sträng— het i motsvarande mån. Vissa skillnader i bedömningar framstår som anmärkningsvärda. Det vore dock för mycket begärt att ännu vänta sig en enhetlig praxis. Natur— ligtvis måste dessutom avsevärda avvikelser från genom— snittsbedömningen förekomma, bl.a. med hänsyn till stora individuella variationer av skilda slag hos de olika fallen. Enligt kommitténs mening bör dock maximi— tiden normalt utnyttjas i åtminstone sådana fall då mycket omfattande brottslighet, som föranleder lång— varigt fängelsestraff, förekommit. Det är således en— ligt kommitténs mening knappast förenligt med tankarna bakom näringsförbudspåföljden även om det bör kunna förekomma i undantagsfall att förbudet gäller under i stort sett den tid då fängelsestraffet avtjänas men inte under någon period därutöver.

När det gäller förutsättningarna för att meddela till— fälligt förbud är nuvarande ordning otillfredsställande genom den osäkerhet som synes råda i ett par hänseen— den. För tillfälligt förbud krävs att detta föranleds av särskilda skäl. Tolkningen av detta rekvisit har emellertid, som ovan framgått, gått i olika riktningar och visat på en viss villrådighet hos domstolarna. Vidare är det oklart vad som ska krävas i form av be— visning angående påstådda gärningar för att tillfälligt förbud ska få meddelas. Flera varianter har förekommit i domstolarnas beslut. Enligt kommitténs mening måste det tillses att likformigheten i tillämpningen ökar. Detta bör åstadkommas genom att förutsättningarna för tillfälligt förbud anges klarare än nu. Kommittén åter— kommer i den allmänna motiveringen till hur detta lämp— ligen bör ske.

Kommittén har konstaterat en stark tendens hos dom— stolarna att bestämma relativt långvariga näringsför- bud, påfallande ofta för maximal tid eller näst därin— till. Som kommittén tidigare anmärkt är denna tendens en annan än den som kan urskiljas vid straffmätning. Emellertid ligger knappast något anmärkningsvärt i detta. Det är snarare, enligt kommitténs uppfattning, naturligt och rimligt att det ställs höga krav för att näringsförbud över huvud taget ska utdömas men att, sedan dessa krav ansetts uppfyllda, förbudstiden görs relativt lång. Ett näringsförbud bör, som senare kommer att utvecklas, fungera som i huvudsak något annat än en reaktion, ett straff för lagstridiga handlingar. Det syftar väsentligen till att bortskaffa en skadehärd, att förbättra miljön för kreditgivare, konkurrenter, arbetstagare, konsumenter etc. Det ligger i en sådan påföljds natur att den oftast bör verka under relativt lång tid. En annan sak är att benägenheten till över— trädelser möjligen kan vara större med långa förbuds— tider än med korta. Det är dock omöjligt att uttala någon säker uppfattning härom.

Kan man då säga att man i huvudsak träffat "rätt per- soner" med näringsförbudspåföljden? Denna fråga har behandlats ovan på s. 89 ff utan att kommittén där dragit några slutsatser. Nyligen har vi dock konstate— rat, att det beträffande vissa fall kan ifrågasättas om lagstiftarens intentioner med näringsförbudspåföljden följts. Möjligen kan också redogörelsen på s. 89 ff sägas ge vissa antydningar om detta. Det finns således några fall där skadan för borgenärerna varit för— hållandevis begränsad och där det står klart att veder- börande inte haft någon personlig vinning av sin brottslighet. Kommittén avser inte att här närmare gå in på frågan om hur de nu nämnda omständigheterna bör vägas in vid näringsförbudsprövningen. Vi återkommer till dessa frågor i allmänmotiveringen, kapitel 9.

Det har också konstaterats att näringsförbud drabbat såväl företagare med över 50 anställda som närings- idkare med mycket blygsam verksamhet. Detta är i och för sig inte särskilt anmärkningsvärt. Det står klart att storleken på verksamheten i sig inte bör få någon betydelse för domstolarnas prövning av om näringsförbud ska meddelas.

I många fall hade småföretagarna gjort sig skyldiga till väl så kvalificerad brottslighet som de personer som drivit större företag. Av de sju personer som gjort sig skyldiga till den allra mest kvalificerade brotts— ligheten återfinns två personer i kategorin "mindre än fem anställda", en i mellankategorin och fyra i

gruppen "fler än 20 anställda". (Angående kategori— indelningen se 3. 91.)

En särskild fråga är om domstolen, vid bestämmande av påföljd och strafftidens längd, ska ta hänsyn till att näringsförbud meddelas. Som ovan framgått (s. 94) har högsta domstolen haft frågan uppe till bedömning. Kommittén återkommer närmare till frågan i avsnitt 10.9.

Den viktigaste bristen hos näringsförbudsinstitutet hänför sig, som redan nämnts, till tiden efter det att förbud meddelats. Meningen med ett näringsförbud är ju att den drabbade personen ska fråntas inte bara rätten att vara näringsidkare utan också så gott detta kan ske möjligheten härtill. Av redovisningen i avsnitt 4.7 framgår att det senare önskemålet knappast kan an— ses ha uppfyllts hittills. Inemot 25 personer av de 60 som fått näringsförbud fram till och med år 1982 synes inte alls ha blivit utsatta för tillsynsmyndigheternas övervakning. Såvitt kommittén kan bedöma beror detta mera på en otillräcklig övervakning på vissa håll än på att personerna i fråga gått under jorden. De berörda myndigheterna har således inte antytt att det ens gjorts försök att klargöra vad personerna ägnat sig åt. Av de personer, vars sysselsättning tillsynsmyndig- heterna sagt sig ha i vart fall någon kännedom om (35— 40 av de nämnda 60), avtjänade många fängelsestraff vid ingången av år 1983. Det återstår ca 20 personer be— träffande vilka tillsynsmyndigheterna hade kännedom och som inte avtjänade straff. Här misstänktes överträdel— ser beträffande så många som 14. Fyra personer gick arbetslösa, en hade slutat arbeta p.g.a. hög ålder och en eller två hade flyttat utomlands.

Det kan alltså konstateras dels att övervakningen — som på många håll tycks ha skötts mycket ambitiöst — varit bristfällig på vissa håll i landet, dels att över— trädelser sker - eller i vart fall misstänks — i mycket stor utsträckning. Dock hade, såvitt känt, ingen enda av de misstänkta överträdelserna lett till åtal före utgången av år 1982. Under våren 1983 väcktes dock åtal mot två personer, och båda dömdes sedermera av tings- rätten till en månads respektive fyra månaders fängel— se. Båda domarna, som även innebar att näringsförbuden förlängdes, vann laga kraft. Såvitt kommittén känner till har det inte härefter förekommit någon dom rörande överträdelse av näringsförbud, men under våren 1984 har det väckts ytterligare ett åtal.

Det torde kunna konstateras, att misstankar om över- trädelse av näringsförbud ofta är påfallande osäkra. Detta synes delvis bero på en osäkerhet om var gränsen går mellan det tillåtna och det otillåtna, delvis på svårigheter att få klarhet i de faktiska förhållan— dena.

Problemen med att konstatera överträdelsebrott synes i hög grad bero på det förhållandet att bulvaner kan misstänkas komma till användning i stor utsträckning. Tillsynsmyndigheterna har för flera fall redovisat misstankar om bulvanförhållanden. Nästan alltid är det en närstående som misstänkts vara bulvan. Problemen hänger också delvis samman med konstruktionen av över— trädelsebrottet. Överträdelse av näringsförbud sker 1) om personen driver näringsverksamhet i enskild firma och verksamheten är bokföringspliktig enligt bok— föringslagen, vilket i praktiken gäller för alla en— skilda näringsidkare som här är av något intresse utom jordbrukare, 2) om personen är styrelseledamot eller i annan egenskap ställföreträdare för ett aktiebolag, ett handelsbolag eller viss annan juridisk person, 3) om han utan att vara ställföreträdare faktiskt handhar ledningen eller förvaltningen av en juridisk persons angelägenheter. De i praktiken besvärligaste frågorna att besvara blir då: 1) När ska det anses att en person idkar näring? 2) När ska det anses att en person faktiskt handhar ledningen eller förvaltningen av en juridisk persons angelägenheter? Dessa frågor inne— fattar så avsevärda komplikationer att det många gånger kan vara utomordentligt svårt att avgöra om en över- trädelse av förbudet ska anses föreligga.

Kontrollsvårigheterna är säkerligen omöjliga att helt bemästra. Enligt kommitténs mening bör dock en hel del kunna göras för att förbättra den nuvarande situatio- nen. Övervakningen måste effektiviseras. Noteras ska härvid att svårigheterna att åstadkomma effektiv över— vakning kan förväntas stiga under några år, alltefter- som fler personer åläggs näringsförbud. Bulvanproblemet måste angripas och möjligheterna till överträdelser över huvud taget försvåras. Även i övrigt bör det över— vägas om överträdelsebrottet kan konstrueras om, så att det blir lättare att konstatera och bevisa att brott förekommit. Detta är inte minst i de personers intresse som ålagts näringsförbud. Det är givetvis i hög grad önskvärt för dem att det klargörs vad som är tillåtet för dem att göra och vad som är brottsligt. Kommittén har kunnat konstatera att osäkerheten härvidlag inne— burit betydande problem för flera personer med närings— förbud. Vi återkommer med en genomgång av dessa frågor i avsnitten 10.1—10.4. Vi kommer också att behandla

frågan om hur långt tillsynsmyndigheternas skyldigheter bör sträcka sig (kapitel 12). Som ovan framgått före— ligger i dag en viss osäkerhet härom.

SOU l984:59 123 5 UTLÄNDSK RÄTT

Detta kapitel innehåller en redogörelse för vissa främmande rättsordningars reglering angående närings— förbud m.m. De länder som behandlas är Norge, Danmark, Finland, England, Västtyskland, Frankrike, Österrike, Schweiz och USA. För att bilden ska bli rättvisande ges för de flesta länder några grundläggande upplysningar om den näringsrättsliga regleringen. För ett par länder är det också nödvändigt att säga några ord om den kon— kursrättsliga bakgrunden.

De olika länderna behandlas vart och ett för sig. Dess— förinnan görs dock en översiktlig redogörelse inne— hållande det som bedömts vara av störst intresse. I den redogörelsen görs också vissa jämförelser med Sverige.

5.1. Översiktlig redogörelse

Vi har i vår genomgång av utländsk rätt främst tagit sikte på den reglering av näringslivet som sker genom tillståndstvång och möjligheter att meddela närings- förbud. Bestämmelser om tillståndstvång (etablerings— kontroll, auktorisationskrav, licensprövning) är av betydande intresse därigenom att de som regel inne— fattar också ett näringsförbudsmoment. Om tillstånd/ licens/auktorisation inte beviljas, eller om åter— kallelse sker, innebär detta ett slags näringsförbud, begränsat till branschen eller verksamheten i fråga. Ett omfattande system med tillståndstvång minskar häri— genom behovet av särskilda regler om näringsförbud.

Termen "näringsförbud" används i det följande i en vid- sträckt betydelse. Detta görs för att underlätta fram— ställningen. Ibland avses sålunda med näringsförbud ett helt generellt förbud mot att idka näringsverksamhet, i andra fall ett förbud begränsat till viss bransch eller viss verksamhet. För att inte förståelsen ska bli lidande, sätts dock i regel begreppet in i sammanhanget på ett sådant sätt att det framgår vad som närmare av— ses.

De studerade länderna skiljer sig på en rad olika punkter från varandra. Vissa t.ex. Västtyskland och Österrike har en mycket omfattande etablerings- kontroll för så gott som hela näringslivet. I USA har många delstater ett utbrett licenstvång för en rad näringar, i praktiken en omfattande etablerings- kontroll. Även Finland har ett förprövningssystem som

avser större delen av näringslivet. Sverige synes höra till de länder som har den minst omfattande etable— ringskontrollen.

Möjligheterna att meddela ett generellt näringsförbud är däremot större i Sverige än på de flesta andra håll. Sverige hör till de få länder där det kan åläggas ett näringsförbud som är generellt både i den meningen att allt slags näringsverksamhet förbjuds och i den me— ningen att förbudet gäller alla företagsformer. Förutom i Sverige är det endast i Norge och Frankrike av de studerade länderna som lagarna ger denna möjlighet. I Norge utnyttjas dessutom möjligheten nästan inte alls. Frankrike synes över huvud taget ha de strängaste reg— lerna om näringsförbud, framför allt därigenom att för— budet kan gälla i princip hur länge som helst och är svårt att bli kvitt. I Finland finns ett lagförslag, enligt vilket det ska bli möjligt att meddela ett lika vidsträckt näringsförbud som det som gäller i Sverige.

Generellt kan sägas att systemen i de studerade län- derna genomgående skiljer sig så påtagligt från det svenska, att det måste anses omöjligt att ens i begrän— sad utsträckning kopiera befintlig utländsk reglering. I enskildheter finns dock många idéer att hämta, och genomgången av de utländska regelsystemen ger en bra bild av vilka olika möjliga regleringsmodeller som finns.

Tyvärr har inte kommittén lyckats få tillfredsställande uppgifter om erfarenheterna av de olika ländernas regelsystem eller om hur man mött de problem som torde finnas, exempelvis när det gäller tillsynen. Frågor härom har ställts beträffande alla länder, men upp— gifter har för det mesta helt uteblivit. Detta begrän— sar naturligtvis värdet av det utländska materialet för en svensk utredning.

Ytterligare en del saker som avser konstruktionen av de olika ländernas näringsförbudsbestämmelser synes vara värda att nämna här.

Vanligt är att bestämmelser om näringsförbud förekommer i strafflagstiftningen. Så är fallet i Norge, Danmark, Västtyskland, Frankrike och Schweiz. När näringsförbud sålunda fungerar som en sorts straffpåföljd är det på de flesta håll konstruerat på så sätt att det bara kan innebära ett förbud mot att utöva den verksamhet som vederbörande tidigare ägnat sig åt. Att man kan ge ett generellt näringsförbud enligt strafflagen är således ovanligt. Endast i Norge, och möjligen i Frankrike, går detta.

I de flesta länder kan någon form av generellt verkande näringsförbud meddelas utan att vederbörande gjort sig skyldig till brott. Förbud kan då meddelas enligt kon— kurslagstiftningen eller enligt allmän näringsrättslig lagstiftning. Endast i Norge, Danmark och Schweiz synes det finnas ett formellt krav på brott för näringsför— bud. Dock tycks det i praktiken nästan alltid krävas brott också i övriga länder för att näringsförbud ska kunna bli aktuellt. Frankrike och Sverige är de enda länder där ett helt generellt näringsförbud — gällande all näringsverksamhet och alla företagsformer kan meddelas utan att brott behöver ha förekommit.

Att konkurs är ett absolut krav för näringsförbud är inte vanligt vid en internationell jämförelse. Endast i Sverige är konkurs en absolut förutsättning. Också i andra länder, bl.a. Finland, Frankrike och England, spelar dock konkurs en mycket stor roll för risken att råka ut för näringsförbud. Automatisk konkurskarantän för gäldenären, gällande all enskild näringsverksamhet, finns bara i Sverige. I några andra länder förekommer automatisk konkurskarantän när det gäller rätten att vara verksam i bolag. Så är exempelvis fallet i Norge och England.

När det gäller strängheten i förutsättningarna för näringsförbud är det omöjligt att göra någon rätt— visande jämförelse, eftersom kommittén inte haft till- gång till annat än mycket begränsat konkret åskådnings- material. Det kan nämnas, att det i vissa länder måste göras en prognosbedömning, angående risken för framtida oegentligheter, innan näringsförbud får utdelas. Så är fallet i Danmark, Västtyskland, Österrike och Schweiz.

Sverige är ett av de få länder där det inte kan med— delas näringsförbud för enbart viss bransch eller viss verksamhet. Visserligen kan sådana "begränsade närings— förbud" meddelas i Sverige i form av återkallelse av de tillstånd som krävs i vissa branscher. Härutöver finns emellertid i nästan alla andra länder en möjlighet att utestänga vederbörande från rätten att fortsätta med den verksamhet han tidigare ägnat sig åt, oberoende av om det för denna fordrats särskilt tillstånd eller inte.

I England, Norge och Västtyskland är näringsförbuds— bestämmelserna särskilt inriktade på att hindra de berörda personerna från att driva verksamhet i bolag. Västtyskland och Österrike är de enda länder där en juridisk person som sådan kan åläggas näringsförbud.

Enligt de flesta regelsystem ges näringsförbud för en viss bestämd tidsperiod. I de flesta länder är maximi— tiden fem år, i England dock femton år. I Norge, Danmark, England, Västtyskland och Frankrike finns en möjlighet enligt vissa regler att meddela förbud för obestämd tid eller för alltid. Västtyskland skiljer sig från övriga länder därigenom att den tid under vilken vederbörande suttit i fängelse inte får räknas in i förbudstiden.

I regel utdelas sådana näringsförbud som är av generell karaktär av domstol på talan av åklagare. Endast i Västtyskland och Osterrike av de studerade länderna kan administrativ myndighet utdela förbud av så vidsträckt art att de gäller mer än en enstaka bransch.

Vi övergår så till en redogörelse land för land.

5.2. Norge

I Norge finns såväl straffrättsliga som aktiebolags— rättsliga regler om näringsförbud. De aktiebolags— rättsliga bestämmelserna, som gäller sedan år 1977, innebär ett slags konkurskarantän. Den som vid ett aktiebolags konkurs är, eller under det senaste året före konkursen varit, styrelsemedlem eller "administre- rende direktör" i bolaget har inte rätt att stifta nytt aktiebolag eller ta på sig ett nytt uppdrag som styrelseledamot eller "administrerende direktör" i ett aktiebolag. Detta gäller för en tid av två år från kon— kursbeslutet och innebär en form av automatisk konkurs— karantän, dock begränsad till inblandning av visst slag i aktiebolag. Förbudet gäller också för den som gått i personlig konkurs. Dispens från förbudet kan meddelas. Vidare kan en person som nu nämnts genom särskilt dom— stolsbeslut fråntas sina funktioner som styrelseledamot eller "administrerende direktör" i sådana aktiebolag där han redan är verksam. Ett sådant förbud gäller, oavsett när det meddelas, fram till dess att det gått två år från konkursbeslutet, och det kan bara utfärdas vid skälig misstanke om brottslig handling.

Förslag har framlagts av regeringen (Ot prp 1982—83 nr 39) om förändringar i konkurskarantänsreglerna. För- budet föreslås komma att gälla även andra bolagsformer än aktiebolag. Följaktligen ska även styrelseledamot och administrerende direktör i dessa andra typer av bo— lag kunna drabbas av karantänsbestämmelserna. Också den som, utan att vara styrelseledamot eller administre— rende direktör, är "fullt ansvarlig deltaker" (har fullt personligt ansvar för skulderna) i ett bolag som

försatts i konkurs ska kunna drabbas. Även vissa vik- tiga inskränkningar i bestämmelserna föreslås dock. Sålunda ska enligt förslaget de automatiska förbuden tas bort och en individuell prövning alltid ske i dom— stol. Förutsättningarna för näringsförbud enligt för— slaget är att det finns skälig grund för misstanke om straffbar handling i samband med konkursen eller bola— gets verksamhet eller att det får antas att vederbö— rande på grund av "uforsvarlig forretningsförsel eller utföring av selskapsverv er uskikket" att stifta nytt bolag eller inneha ställning som styrelseledamot eller administrerende direktör. Detta gäller förbud mot 212 uppdrag. För att vederbörande ska kunna fråntas rätten att ha kvar sådana uppdrag som han har vid konkurs— beslutet fordras straffbar handling. Vid avgörandet ska det läggas vikt vid om det "under hensyn till hand— lingens grovhet og forholdene i övrig synes rimelig" att näringsförbud åläggs. Bestämmelserna om konkurs— karantän föreslås vidare bli överflyttade från aktie— bolagslagen till konkurslagen.

Behandlingen av den nämnda propositionen har flera gånger uppskjutits i stortinget. Den väntas nu komma upp under maj eller juni 1984.

Det bör observeras att det inte finns, och inte heller föreslås, någon bestämmelse som den svenska 199 a 5 konkurslagenom automatiskt förbud för den som är försatt i konkurs att idka näringsverksamhet. Liksom i Sverige finns inte heller några regler som hindrar kon— kursgäldenären att ha ett faktiskt inflytande över verksamheten i ett aktiebolag. Endast innehav av vissa poster förbjuds ju. Emellertid finns i Norge på många områden särbestämmelser, som utesluter den som är för— satt i konkurs från rätten att bedriva näring. Detta gäller t.ex. för den som driver revisions-, advokat-, entreprenör-, hotell— eller resebyråverksamhet. Den kanske allra viktigaste av dessa begränsningar är den som stadgas i lagen om handelsverksamhet (55 2-1 och 2- 2). Den som bedriver handelsverksamhet i enskild firma förlorar således sin rätt att fortsätta med verksam— heten, om han försätts i konkurs. Detta näringsförbud avseende handel gäller så länge konkursen pågår, dock i högst två år från konkursbeslutet. För att ett bolag ska få idka handel fordras i princip att ingen av de bolagsmän som är fullt personligt ansvariga är försatt i konkurs. Denna regel avser alltså över huvud taget inte aktiebolag, eftersom bolagsmännen där inte har något personligt ansvar för bolagets skulder.

Regler om näringsförbud finns som nämnts också i strafflagen. Dessa regler (straffeloven 29 &) behandlar inte bara näringsförbud utan "rettighetstap" över huvud taget. Reglerna, som infördes år 1953, ersatte en mängd Specialregler om förlust av olika typer av rättigheter. Den som gjort sig skyldig till en straffbar handling kan, när allmänna hänsyn kräver det, dömas till förlust av rätten att inneha en ställning eller utöva en verk— samhet som han visat sig olämplig till, som han kan be— faras missbruka eller som i särskilt hög grad kräver allmän tillit. Förbudet kan utdömas för bestämd tid, högst fem år, eller för alltid. Förbudet kan utformas på en rad olika sätt. Det kan göras utomordentligt brett (exempelvis generellt näringsförbud) eller in— skränkas till att gälla en mycket begränsad typ av verksamhet. Det kan avse inte bara områden inom vilka man tidigare varit verksam utan också i stort sett vilka andra områden som helst. Det förutsätts i för— arbetena att bestämmelsen används med stor varsamhet.

I vilken utsträckning förekommer det då att personer får näringsförbud i Norge? Mellan 6 000 och 7 000 per— soner beräknas ha drabbats av automatisk konkurskaran— tän enligt aktiebolagslagen under åren 1977—82. Däremot var det mycket sällsynt med särskilt meddelade förbud, dvs. förbud mot att ha kvar sådana bolagsfunktioner som vederbörande innehade vid konkursutbrottet. Kommittén har här inte tillgång till några siffror. Det var även mycket ovanligt att de personer som råkat i automatisk konkurskarantän ansökte om dispens från karantänen.

Domar om rettighetstap enligt strafflagen är relativt sällsynta. Sedan år 1959 synes det ha förekommit sex sådana domar i höyesterett. I två fall har innehavare av byggnadsverksamhet fråndömts rätten, för fem resp. sex år, att driva sådan verksamhet (Norsk Retstidende Rt — 1973 S. 211 och 1977 s. 975). Den huvudsakliga grunden var i dessa fall upprepad underlåtenhet att betala avgifter och att innehålla och betala anställdas källskatt. För underlåtenhet att betala s.k. omsätt— ningsavgift under ca fyra år dömdes en handelsman år 1960 till förlust för alltid av rätten att driva handel (Rt 1960 s. 550). En person som under lång tid sålt alkoholhaltig kosmetika, t.ex. hårvatten, för att an— vändas som dryck, förbjöds för alltid att driva "kjöp— mannshandel". Aven officerare har drabbats av rettig- hetstap. I Rt 1979 s. 444 fråndömdes en officer rätten att inneha ställning som officer i Luftförsvaret. I Rt 1965 s. 987 fråntogs en annan officer av lagmannsretten sitt ämbete som kapten i Luftförsvaret. I höyesterett ansågs dock (med röstsiffrorna 3—2) denna reaktion

alltför sträng. Vederbörande hade som flyglärare, trots att han var alkoholpåverkad, tagit med sig en flygelev upp i ett plan. Flygplanet havererade och eleven omkom. - Slutligen gavs ett generellt näringsförbud i en dom i höyesterett den 4 februari 1983. Vederbörande, som gjort sig skyldig till omfattande ekonomisk brotts- lighet i sin verksamhet, fråndömdes räten att driva "selvstendig naeringsvirksomhet" för en tid av fem år. Herredsretten hade bestämt tiden till tio år, vilket dock enligt höyesterett stred mot lagens begränsning, som är "bestemt tid av inntil 5 år eller for alltid".

Det finns inte någon särskilt organiserad kontroll av personer med näringsförbud. De personer som dömts till rettighetstap har varit så få att det inte erbjudit några svårigheter att följa deras fortsatta förehavan— den. Dessa förbud registreras i straffregistret. Endast en person har, såvitt känt, under de senaste 15 åren åtalats för att ha brutit mot det förbud som ålagts honom genom dom på rettighetstap. När det gäller kon— kurskarantänen enligt aktiebolagslagen synes man huvud— sakligen lita till att det blir känt om överträdelser sker. Någon registrering av dessa näringsförbud sker inte. Från de norska myndigheternas sida har uttalats att kontrollmöjligheterna är mycket dåliga, särskilt i de stora städerna. Det saknas grund för bedömning av i vilken utsträckning reglerna om konkurskarantän över— träds. Inte heller synes det finnas någon grundad upp— fattning om i vilken utsträckning bulvaner används för överträdelser.

Slutligen ska nämnas, att Norge tidigare hade ett mycket ingripande system för etableringskontroll inom handeln. För rätt att idka handelsrörelse fordrades tillstånd i form av s.k. handelsbrev. Innan tillstånd utfärdades gjordes en kontroll såväl av sökandens van— del som av hans fackkunskaper. Numera har dock detta kontrollsystem till största delen övergetts, huvudsak— ligen på grund av att det ansågs alltför kostnads— krävande och byråkratiskt. Detta skedde dock så sent som år 1980. Nu fordras ingen förprövning för rätt att idka handel, och handelsbreven existerar inte längre. Det krävs endast att man är myndig, att man inte är försatt i konkurs (se ovan) och att man är bosatt i Norge. Utomnordiska medborgare måste också ha bott i Norge under de senaste två åren.

5.3. Danmark

Huvudprincipen på det näringsrättsliga området i Danmark är att näringsfrihet råder. Alla danska med—

borgare, som är bosatta i Danmark och är myndiga, har rätt att bedriva näringsverksamhet. Detta gäller sedan år 1975, då en ny näringslag infördes och ett antal in— skränkningar i näringsfriheten avskaffades. För en del näringar gäller dock fortfarande vissa begränsningar. Ibland krävs ett s.k. näringsbrev. Detta gäller för auktionsfirmor och fondmäklare samt för handel med fastigheter. Den som är i konkurs kan inte erhålla nä— ringsbrev, och den som gjort sig skyldig till brotts— lighet av viss omfattning kan nekas sådant brev. Rätten att driva sådan näring för vilken det krävs näringsbrev bortfaller när vederbörande inte längre uppfyller lagens krav. Däremot kan han i princip fortsätta med annan näringsverksamhet. Konkurs innebär således inget hinder mot detta.

Beträffande ett flertal näringar gäller, liksom i Sverige, krav på auktorisation, tillstånd eller legi— timation. Detta gäller näringar som av olika anled— ningar bedömts som särskilt känsliga, t.ex. verksamhet som läkare, advokat, hotellvärd eller auktoriserad revisor. Den som är försatt i konkurs är i många fall utesluten från rätten att driva sådan näring som kräver tillstånd eller auktorisation.

Vissa möjligheter att meddela näringsförbud ges i strafflagen. Här skiljer man på udelukkelse af rettig- hedsopnåelse (utestängning från att uppnå en rättighet) och frakendelse af en rettighed (fråntagande av en rättighet). Utestängning behandlas i 5 78 stk 2 straffeloven och avser sådan verksamhet som veder— börande inte tidigare utövat. Utestängning kan bara avse rätten att idka sådan verksamhet som kräver auktorisation eller godkännande, t.ex. verksamhet som restauratör, auktoriserad revisor eller tandläkare. De näringar som kräver näringsbrev anses omfattade av kravet på auktorisation eller godkännande. För att ute— stängning ska kunna ske fordras dels brottslig handling dels att "det udviste forhold begrunder en naerliggende fare for misbrug af stillingen eller hvervet". Regeln om utestängning tillämpas av den administrativa myndig— het som har att meddela auktorisation eller godkännan— de. Det är inte möjligt att väcka talan om utestängning i domstol. Domstolsprövning kan dock begäras av den som fått avslag på en ansökan om auktorisation eller god— kännande. Också vederbörande myndighet kan begära dom— stolsprövning. Om domstolen beslutar om utestängning, kan förnyad prövning i domstolen begäras tidigast inom två år. Under tiden kan dock den administrativa myndig— heten bevilja en ny ansökan, om det inte längre anses finnas tillräcklig grund för att utestänga veder— börande.

Fråntagande av rättighet avhandlas i 5 79 straffeloven och avser rätten att fortsätta med sådan verksamhet som vederbörande utövar. För fråntagande av rätten att ut— öva sådan verksamhet som kräver auktorisation eller godkännande krävs — liksom i 5 78 — brottslig handling ggh och en närliggande fara för missbruk av ställ- ningen. Även rätten att utöva annan rättighet kan från— tas. Härför krävs _ förutom brott och närliggande fara för missbruk — att "saerlige omstaendigheder taler der— for". Fråntagande sker för bestämd tid, mellan ett och fem år, eller tills vidare. Om förbud sagts skola gälla tills vidare, kan frågan om förbudets fortsatta giltig— het väckas efter fem år eller om särskilda omständig— heter föreligger tidigare. Fråntagande enligt 5 79 kan endast beslutas av domstol.

Reglerna i strafflagen ger således ingen möjlighet att meddela generellt förbud att idka näring. All närings— verksamhet som inte kräver auktorisation eller god— kännande är fri för var och en. Det enda undantaget från denna regel är att en person kan (enligt 5 79) vara fråntagen rätten att utöva sådan verksamhet som han tidigare ägnat sig åt. Inte heller i övrigt finns i dansk rätt några regler om generellt näringsförbud. Däremot medger den danska strafflagen att ett förbud görs så omfattande att det i princip blir ett yrkes— förbud. Således kan förbudet avse inte bara rätten att driva viss näring, utan också rätten att delta i eller

att vara sysselsatt i en viss verksamhet.

Observeras bör att såväl utestängning enligt 5 78 som fråntagande enligt 5 79 förutsätter brott. De särskilda bestämmelser om auktorisation eller godkännande som finns på olika områden föreskriver dock ibland att även icke-brottsliga beteenden ska beaktas vid prövningen. I denna särlagstiftning kan finnas en regel som ger annorlunda föreskrifter än strafflagens regler. I stor utsträckning hänvisas dock i särlagstiftningen till strafflagen.

Dansk rätt innehåller alltså inte några regler om generellt näringsförbud. Således finns inte heller några bestämmelser on konkurskarantän, liknande de svenska reglerna i 199 a eller 199 b 55 konkurslagen. Sedan april 1982 arbetar dock en kommitté, som har till uppgift att föreslå åtgärder mot den ekonomiska brotts- ligheten, med bl. a. frågan om näringsförbud som på— följd för konkurs— och bolagsmissbruk. Den danska kom— mittén har ganska nyligen kommit in på frågan om nä— ringsförbud. Man hoppas kunna lämna ett förslag före 1984 års utgång.

Av de särbestämmelser som gäller inom olika grenar av näringslivet intar kreditköplagens regler en viss sär— ställning. Det fordras inget tillstånd för rätt att idka kreditförsäljning, men lagen innehåller en regel om begränsat näringsförbud (5 41). Den som bedriver verksamhet med kreditförsäljning, eller medverkar i sådan verksamhet, kan om han döms för brott fråntas rätten att fortsätta med sin verksamht, att fortsätta med den under vissa former eller att medverka i verk— samheten. Ett sådant förordnande fordrar, liksom mot— svarande förordnande enligt strafflagen, att "det ud— viste forhold begrunder naerliggende fare for misbrug ved udövelse af virksomheden". Förbud kan meddelas för viss tid, lägst ett och högst fem år, eller tills vidare. Om förbud meddelas att gälla tills vidare, kan den drabbade söka omprövning efter fem år eller, om särskilda omständigheter föreligger, tidigare. Reglerna om näringsförbud avseende kreditförsäljning fanns före år 1982 i den då gällande avbetalningslagen. Förbudet var då begränsat till avbetalningsköp med ägarförbe— håll. Näringsförbud av nu nämnt slag meddelas av dom— stol. Talan förs av åklagare efter anmälan från den danske konsumentombudsmannen.

Rättighetsförlust enligt strafflagen har, sedan nu— varande regler infördes år 1951, meddelats i en omfatt— ning som visar att reglerna har en förhållandevis stor praktisk betydelse1. Under tiden 1951—1975 förekom årligen i genomsnitt 16-17 mål om fråntagande av rättighet enligt 5 79. Under samma period förekom i domstol ungefär ett mål årligen som rörde utestängning enligt 5 78 stk 2. Man får då komma ihåg at en fråga om utestängning primärt prövas hos en administrativ myn— dighet. I ca 75 % av de fall där talan fördes om från— tagande biföll domstolen talan. De flesta målen avsåg advokater (ca 20 %) och personer som meddelade under- visning av olika slag (ca 18 %). Fastighetsaffärer svarade för ca 7 %, revisorer för ca 6 %, person— transporter för ca 9 % och handel med motorfordon för ca 4,5 %-

Näringsförbud enligt avbetalningsköplagen eller kredit— köplagen har enligt uppgift över huvud taget inte före— kommit. Man räknar dock med att reglerna haft en viss förebyggande effekt.

1 Uppgifterna är hämtade ur en undersökning av Lise Koch, "Rettighedstabet", gjord vid kriminalistisk institut i Köpenhamn och färdigställd år 1980.

Någon särskild registrering av näringsförbud äger inte rum. Inte heller kontrolleras personerna i fråga på något speciellt sätt. Övervakningen sköts inom ramen för polisens normala arbete. Det finns inga uppgifter om i vilken utsträckning överträdelser skett eller i vad mån det misstänkts att bulvaner kommit till använd— ning. Överträdelser av näringsförbud har, enligt upp— gift, inte uppfattats som ett särskilt allvarligt problem.

5.4 Finland

Finsk lagstiftning innehåller inga bestämmelser om generellt näringsförbud vare sig i samband med konkurs som dock innebär mycket betydande begränsningar i rätten att driva näring, se nedan - eller som en straffrättslig påföljd. straffrätten innehåller inte heller någon möjlighet att ålägga begränsat närings- förbud. I övrigt finns dock en del bestämmelser om på visst sätt begränsat näringsförbud. Dessa bestämmelser återfinns huvudsakligen i den näringsrättsliga lag— stiftningen,såsom i näringslagen och i sådana special— lagar som reglerar särskilda näringsgrenar.

I princip har varje myndig finsk medborgare rätt att idka näring, varvid han dock är skyldig att göra "näringsanmälan" till myndigheterna, som har att ut- färda ett "näringsbevis". Dessutom krävs av närings— idkaren "att han råder över sig och sin egendom" (6 5 1 st. näringslagen). Detta betyder att den som är för- satt i konkurs inte har rätt att idka näring. Viss mycket begränsad näringsverksamhet kan dock bedrivas även av den som är försatt i konkurs och utan närings— anmälan. Detta gäller sådan verksamhet som utövas "utan annat biträde än make eller maka eller omyndiga efter— kommande i rätt nedstigande led och utan att därvid affärslokal, kontor eller särskilt försäljningsställe begagnas" (5 5 näringslagen). Vidare kan bönderna sälja egna alster utan näringsanmälan och utan hinder av kon— kurs (14 5).

För en rad näringar, som uppräknas i 3 5 näringslagen, fordras särskilt tillstånd. Detta gäller bl.a. hotell— rörelse, försäkringsrörelse, resebyråverksamhet, åkeri— rörelse och verksamhet som privatdetektiv. Regeln i näringslagen hänvisar sedan till speciallagstiftning för den närmare regleringen. I speciallagarna stadgas om möjligheter för myndigheterna att på olika sätt ingripa mot näringsidkare som missbrukar näringstill- ståndet. Således kan ibland meddelas temporärt förbud mot idkande av näringen i fråga, förbud mot vissa

åtgärder i anslutning till näringen eller, i de mest allvarliga fallen, definitivt förbud i form av åter— kallelse av tillstånd.

Finsk lag innehåller således inte någon direkt mot— svarighet till de danska eller de norska straffrätts— liga bestämmelserna om näringsförbud. Inte heller finns någon motsvarighet till de svenska bestämmelserna i 199 b 5 konkurslagen. Frågan om näringsförbud i samband med konkurs har dock utretts av en arbetsgrupp inom justitieministeriet, och proposition väntas före somma— ren 1984. Enligt arbetsgruppens förslag ska näringsför— bud kunna meddelas i samband med konkurs enligt regler som i betydande utsträckning liknar dem som i dag gäller i Sverige. Bestämmelserna föreslås bli intagna i en särskild lag, men förbud ska inte kunna meddelas om inte konkurs förekommit.

Det finska förslaget innehåller, liksom gällande svensk rätt, en särskild regel om näringsförbud vid upprepade konkurser. För förbud fordras enligt förslaget, förutom de upprepade konkurserna, att näringsidkaren "åsidosatt sina förpliktelser på ett sådant sätt att han bör anses olämplig att driva rörelse". Det svenska rekvisitet "påkallat av särskilda skäl" har således ersatts med ett uttryckligt olämplighetsrekvisit.

Angående det finska lagförslaget kan också nämnas, att näringsförbud enligt detta får meddelas för en tid av minst två och högst fem år. Det föreslås alltså en minimitid för förbudet. En annan nyhet jämfört med svensk rätt är att ett utdömt förbud automatiskt ska gälla interimistiskt så länge inte högre rätt förordnar annat. Före målets avgörande får meddelas tillfälligt förbud för tre månader åt gången. I ett sådant till— fälligt förbud får enligt förslaget ändring inte sökas.

Enligt det finska förslaget ska ett näringsförbudsre— gister föras hos justitieministeriet.

5-5 England

Den som försätts i konkurs (bankruptcy)2 i England får automatiskt ett begränsat näringsförbud. Han får

2 Reglerna om konkurs (bankruptcy) avser i England bara fysiska personer och s.k. partnerships. För bolag finns i stället regler om avveckling (winding up), som i de fall då bolaget avvecklats p.g.a. insolvens liknar ett regelrätt konkursförfarande.

sålunda inte utan särskild dispens vara styrelseledamot eller på annat sätt, direkt eller indirekt, ta del i ledningen av ett bolag (company). Detta förbud upphör först genom att det personliga konkurstillståndet upp— hävs av konkursdomstolen (discharge). Gäldenären kan när som helst ansöka om discharge, varvid domstolen har att bedöma frågan utifrån samtliga omständigheter kring konkursen. Av betydelse är bl.a. om gäldenären begått brott samt i vilken utsträckning hans skulder blivit betalda. Under vissa förhållanden kan automatisk discharge inträda efter fem år, räknat från konkurs- beslutet, men det personliga konkurstillståndet kan också vara längre. Discharge anknyts således inte till avslutandet av konkursförfarandet.

Det nämnda förbudet innebär, som framgått, inte ett totalförbud för gäldenären att idka näring. Det avser bara inblandning i bolag. Den som i annan form — en- skilt eller i s.k. partnership - driver rörelse under konkursen är dock utsatt för betydande begränsningar vad gäller bl.a. möjligheterna att uppta kredit.

Om ett bolag upplösts på grund av insolvens kan en företrädare för bolaget åläggas näringsförbud för högst femton år, eller i vissa övergångsfall högst fem år, om han företrätt ytterligare minst ett bolag som blivit insolvent och upplösts under den senaste femårsperioden och om han befinns olämplig att handha ledningen för ett bolag (unfit to be concerned in the management of a company). Näringsförbudet avser alltså även i detta fall förbud att leda bolag, men det är något vidare än förbudet för konkursgäldenären därigenom att det om— fattar även bl.a. bildande av bolag. Inget hindrar att personen i fråga idkar näring på egen hand eller i partnership, i vilka fall rörelseidkaren har personligt ansvar för rörelsens skulder. Brott mot näringsförbud kan bestraffas med böter och/eller fängelse i högst två år.

Det finns också möjligheter att ålägga näringsförbud utan samband med konkurs eller avveckling av insolvent bolag. Aven ett sådant förbud avser rättigheten att ta del i bildandet och drivandet av bolag. Generellt för— bud att idka näring kan över huvud taget inte meddelas. Ett näringsförbud enligt de nu nämnda bestämmelserna kan meddelas för högst 15 år eller, i vissa mindre all— varliga fall, för högst fem år. Det får åläggas sådana personer som gjort sig skyldiga till brottslig handling i samband med näringsverksamhet eller som vid upprepade tillfällen varit försumliga med företagets räkenskaper eller vissa andra handlingar.

Liksom i Sverige finns på en rad specialområden be— stämmelser om tillståndskrav eller andra former av begränsningar i näringsfriheten. Möjlighet finns för- stås att återkalla tillstånd och auktorisation. Huvud— principen är dock att näringsfrihet råder.

I England har man den erfarenheten att det är svårt att kontrollera att näringsförbudet efterlevs. Ingen aktiv kontroll sker. Granskningar görs endast efter anmälan. Det har ansetts att det kärva ekonomiska läget inte medgett en mera aktiv övervakning, och det finns f.n. inga planer på en utvidgning av kontrollinsatserna. Det finns ingen praktisk möjlighet att kontrollera om per— soner med näringsförbud är registrerade som t.ex. direktörer för bolag. Man förlitar sig i stor utsträck— ning på att företag och allmänhet ska hjälpa till i kontrollen. Åtal väcks sällan för överträdelse av näringsförbud, med det har inträffat. Någon tillgänglig statistik härom finns inte. Man har ingen uppfattning om i vilken utsträckning personer med näringsförbud använder sig av bulvaner för att söka kringgå förbudet. Att bulvaner anses utgöra ett problem framgår dock av uttalanden gjorda av den nedan nämnda Cork—kommittén.

I april 1982 fanns ca. 200 personer registrerade som hade ålagts näringsförbud enligt särskilt domstols— beslut. Årligen tillkommer ungefär 40 personer. Antalet personer som löd under automatiskt näringsförbud på grund av konkurs uppgick år 1980 till 3 652 och år 1981, enligt uppgift, till ca. 5 000.

Ett viktigt utredningsbetänkande med förslag till genomgripande förändringar i den brittiska insolvens- rätten framlades år 1982 av den s.k. Cork—kommittén. Utredningen föreslår bl.a. en utvidgning av möjlig— heterna att meddela näringsförbud för bolagsfunktio— närer. Det ska enligt förslaget inte erfordras in— blandning i mer än gåt insolvent bolag. I grövre fall ska näringsförbud vara obligatoriskt (mandatory disqualification). Domstolen ska alltså, om rekvisiten för förbud är uppfyllda, inte göra någon egen prövning av om förbud kan anses motiverat i det enskilda fallet. Detta ska gälla om personen har deltagit i "wrongful trading" (ungefär: oredlighet eller vårdslöshet mot borgenärer) och om han på annat sätt visat sig olämplig (unfit) att leda ett bolag. Förbud efter domstolens prövning (discretionary disqualification) ska kunna åläggas bl.a. den som handlar som bulvan åt en person, vilken han vet är ålagd förbud. Sådant bulvanagerande ska också, enligt förslaget, konstituera ett särskilt brott. Vidare ska såväl huvudmannen som bulvanen vara

personligt ansvarig för sådana bolagets skulder som uppkommer under den tid då näringsförbudet överträds. Ytterligare ingripande regler om personligt ansvar för den som lett ett insolvent företag föreslås.

Cork—kommittén föreslår också att utvidgade diskvali— fikationsbestämmelser ska gälla för fysiska personer som försatts i konkurs. Utvidgningarna, som delvis synes hänga samman med att konkursförfarandet (bankruptcy) ska användas endast i begränsad omfattning och delvis ersättas av enklare förfaranden, berör dock huvudsakligen andra inskränkningar än sådana som har med rätten att idka näring att göra. Även näringsför— budet föreslås dock bli något mer ingripande därigenom att förutsättningarna för att erhålla discharge före— slås skärpta.

5.6. Västtyskland

I Västtyskland gäller en grundläggande princip om näringsfrihet. Denna finns uttalad såväl i grundlagen (Art. 12 Grundgesetz) som i näringsordningen (5 1 Gewerbeordnung). Emellertid finns det ett nät av regler som ska förhindra olämpliga personer från att bedriva näring. Såväl näringsrättsliga som bolagsrättsliga'och straffrättsliga regler om näringsförbud finns.

Vid igångsättande av en rörelse måste anmälan för registrering ske hos en kommunal nämnd, Gewerbebehörde. Denna utövar sedan tillsyn över näringsverksamheten och kan bl.a. företa inspektioner för kontroll av rörelsen. Nämnden kan besluta om förbud - helt eller delvis för näringsidkaren att fortsätta med verksamheten (5 35 Gewerbeordnung). Förbud kan riktas mot både fysiska och juridiska personer. Det krävs att det föreligger om— ständigheter som har samband med rörelsen och som visar att näringsidkaren - eller företagsledaren hos en juridisk person är "otillförlitlig" (...wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden oder einer mit der Leitung des Gewerbetriebes beauftragten Person in bezug auf dieses Gewerbe dartun). Vidare fordras att förbud behövs till skydd för allmänheten eller för de i rörelsen syssel— satta. Observera att förbud endast kan meddelas näringsidkaren själv, vare sig det är en fysisk eller en juridisk person, inte företagsledare i övrigt. För— bud föregås normalt av varning, vitesföreläggande el.dyl. Ett förbud kan utsträckas till att gälla även andra näringar än den som vederbörande idkat, och det kan till och med utformas som ett generellt näringsför— bud. Sådant utvidgat förbud kan åläggas, om omständig—

heterna utvisar att näringsidkaren är olämplig (unzuverlässig) även för att driva andra näringar. Förbud meddelas inte för någon bestämd tid utan gäller till dess att Gewerbebehörde efter särskild prövning upphäver förbudet. Föreskrifter finns om bundenhet för Gewerbebehörde vid de bedömningar som en domstol gjort i ett föregående brottmål mot den aktuelle närings— idkaren.

För att ålagda näringsförbud ska kunna göras effektiva har Gewerbebehörde möjlighet att förhindra fortsatt verksamhet genom att stänga företagets lokaler eller vidta andra "lämpliga åtgärder" (geeignete Massnah— men).

Det nu sagda gäller för icke tillståndspliktiga nä— ringar. Liksom i Sverige gäller dock för en mängd olika verksamheter krav på tillstånd, auktorisation el.dyl. För tillstånd eller auktorisation ställs ofta höga krav på tillförlitlighet, ordnade förmögenhetsförhållanden och fackkunskaper. Så är fallet exempelvis när det gäller hantverksrörelse. Idkande härav förutsätter bl.a. avlagt mästarprov. Tillstånd fordras bl.a. för bank— och försäkringsrörelse, för transportföretag samt för restauranger och för verkstäder av olika slag. Över huvud taget är näringarna inom tjänstesektorn till stor del belagda med tillståndskrav, medan industri och handel till största delar ej fordrar tillstånd. Ansök— ningar om tillstånd prövas av Gewerbebehörde, som också har makt att återkalla tillstånd. Alla beslut av Gewerbebehörde kan överklagas på förvaltningsrättslig vag.

En viktig del av den praktiska tillsynen över närings— verksamheten utövas av de tyska industri— och handels— kamrarna. Dessa är privaträttsliga sammanslutningar, men skyldighet föreligger för de flesta tyska företag att vara medlemmar. Industri— och handelskamrarna får meddelanden från Gewerbebehörde om alla nyregistre— ringar och företar egen inspektionsverksamhet.

Förutom den nu behandlade näringsrättsliga regleringen finns också möjligheter att på straffrättslig väg ålägga näringsförbud för den som genom brott visar sig olämplig som näringsidkare (& 70 Strafgesetzbuch). Sådant förbud meddelas av domstol och kan gälla för viss tid, mellan ett och fem år, eller för alltid. Även yrkesförbud kan meddelas. Näringsförbud och yrkesförbud regleras i ett sammanhang under rubriken Berufsverbot, och förutsättningarna för näringsförbud och yrkesförbud är desamma. Det fordras att vederbörande missbrukat sitt yrke eller sin näring eller att han grovt kränkt

de plikter som hör samman med yrket/näringen. Dessutom fordras att det kan befaras att vederbörande kommer att vid fortsatt utövande av yrket/näringen begå allvarliga rättsstridiga handlingar av samma art (....die Gefahr erkennen lässt, dass er bei weiterer Ausubung des Berufs, Berufszweiges, Gewerbes oder Gewerbeszweiges erhebliche rechtswidrige Taten der bezeichneten Art begehen wird). Det ska observeras att det bara är rät— ten att utöva det yrke eller den näring som vederböran— de verkat inom som kan fråntas honom. Någon möjlighet att meddela generellt yrkes— eller näringsförbud ges således inte i strafflagen.

Ett straffrättsligt yrkes— eller näringsförbud kan med— delas interimistiskt för tiden till dess att lagakraft— ägande dom föreligger. Den tid under vilken det interi— mistiska förbudet varat ska avräknas från förbudstiden. Vidare ska sådan tid under vilken personen sitter i fängelse inte inräknas. Om tiden för förbudet ännu inte gått ut men fara inte längre anses föreligga för fort— satt brottslighet i yrket/näringen, kan förbudet upp— hävas villkorligt under en prövotid. Förbudet måste dock alltid vara under minst ett år innan ett villkor— ligt upphävande kan ske.

Sedan år 1980 finns det också bolagsrättsliga regler om näringsförbud. Tidigare innebar ett mot en fysisk per— son riktat näringsförbud enligt näringsordningen eller strafflagen endast ett förbud för den drabbade att idka näring i enskild verksamhet. Det stod således fritt att bilda ett bolag och driva näringsverksamhet genom det— ta. Denna lucka täpptes delvis till genom nya bestäm— melser i aktiebolagslagen (Aktiengesetz & 76 st 3) och i lagen om bolag med begränsat ansvar (Gesetz be— treffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung — GmbH - 5 6 st 2). Enligt dessa nya bestämmelser kan den som ålagts förbud enligt näringsordningen eller strafflagen inte vara styrelseledamot i ett aktiebolag eller "Geschäftsfuhrer" (ungefär verkställande direk— tör) i ett bolag med begränsat ansvar (GmbH—bolag), om bolaget helt eller delvis har samma inriktning på sin verksamhet som den av förbudet omfattade verksamheten. Den som ålagts näringsförbud kan inte heller vara likvidator i ett aktiebolag eller i ett GmbH—bolag.

De bolagsrättsliga regler som infördes år 1980 innebar ytterligare en begränsning såvitt avser möjligheterna att inneha de ovannämnda funktionerna i aktiebolag och GmbH—bolag. Förbud att inneha dessa poster infördes nämligen också för alla personer som dömts för gäldenärsbrott (åå 283—283d Strafgesetzbuch). Förbud gäller automatiskt i fem år från det att domen vunnit

kraft. Förbundsrådet föreslog en ytterligare utvidgad näringsförbudsregel, enligt vilken alla personer som råkat i personlig konkurs skulle vara utestängda i fem år från rätten att vara styrelseledamot i aktiebolag eller Geschäftsfuhrer i GmbH—bolag. Detta förslag vann dock inte Förbundsdagens gillande.

Någon bolagsrättslig regel om konkurskarantän finns således inte i Västtyskland. Inte heller i övrigt finns någon allmän regel om att den som går i konkurs är ute— sluten från rätten att driva näring. För vissa till— ståndspliktiga näringar gäller dock att tillstånd ska återkallas om näringsidkaren försätts i konkurs. I övrigt kan konkurs ofta beaktas som en av flera omständigheter när det gäller att pröva en persons lämplighet som näringsidkare, t.ex. när fråga är om näringsförbud eller återkallelse av tillstånd.

Beslut om näringsförbud enligt Gewerbeordnung regist— reras sedan år 1976 i "Gewerbezentralregister". Antalet förbud har varit ca 1600 per år. Därav har drygt 1400 avsett fysiska personer och återstoden juridiska perso- ner. Även återkallelser av näringstillstånd antecknas i registret. Här har det rört sig om ca 1200 per år, var— av ungefär 95 % avsett fysiska personer.

Yrkes— och näringsförbud enligt strafflagen registreras i straffregistret. Av tillgänglig statistik framgår att det under år 1981 utdömdes sammanlagt 653 yrkes— eller näringsförbud. Någon statistik över antalet automatiska näringsförbud på grund av gäldenärsbrott (se ovan) har inte funnits tillgänglig för kommittén.

Övervakningen av att näringsförbud inte överträds ut— förs av polis och åklagare. Det finns ingen särskild organisation eller några särskilda resurser avsatta för denna övervakning. Den kontroll som förekommer natur- ligt i kontakterna mellan näringsidkare, mellan näringsidkarna och deras organisationer eller kunder och mellan näringsidkarna och myndigheterna har ansetts vara tillräcklig.

Det har enligt uppgift inte gjorts några beräkningar om hur ofta överträdelser av näringsförbud sker. Det anses dock ganska allmänt att det torde röra sig om mycket få fall. Genom det på data uppbyggda Gewerbezentral— register, som synes fungera mycket bra, har myndig— heterna möjlighet att snabbt utföra nödvändiga kontrol— ler. Tidigare betraktades det som ett problem att bul— vaner ofta användes för att kringgå näringsförbud. Problemen anses delvis ha lösts genom att man i rätts— tillämpningen meddelat näringsförbud även för den som

agerar som bulvan och genom ett särskilt stadgande om straff fängelse i högst ett år eller böter - för den som låter sig användas som bulvan.

Slutligen bör nämnas ett förslag till ytterligare ut— vidgning av möjligheterna att utdela näringsförbud en— ligt näringsordningen. Nuvarande regler om närings— förbud drabbar, som ovan framgått, fysiska och juri— diska personer som idkar näring. Det drabbar också den som i egenskap av bulvan uppträder i den persons ställe som ålagts näringsförbud. Den som får näringsförbud av— stängs från möjligheten att själv idka näring inom ifrågavarande verksamhetsområde, liksom han avstängs från rätten att vara styrelseledamot i ett aktiebolag eller Geschäftsfährer i ett GmbH—bolag som driver mot— svarande typ av verksamhet. I dessa bestämmelser kan två luckor sägas finnas. Dels kan den som ålagts nä— ringsförbud fortfarande agera som företagsledare eller ställföreträdare i andra former av företag än de ovan nämnda, liksom han även i aktiebolag och GmbH-bolag kan vara företagsledare eller ställföreträdare, så länge han inte ikläder sig posterna som styrelseledamot eller Geschäftsfuhrer. Dels kan, som ovan nämnts, näringsför— bud bara utdelas åt näringsidkaren själv och inte åt andra företagsledare eller ställföreträdare, vare sig de arbetar hos en enskild näringsidkare eller i en juridisk person. Förslag framlades hösten 1982, av Schmidt—regeringen, om sådana ändringar i näringsord— ningen att de nämnda luckorna skulle täppas igen. Förslagen har behandlats i Förbundsrådet våren 1983 och därefter återremitterats till justitieministeriet. Förslag inför Förbundsdagen torde läggas under våren 1984.

5.7. Frankrike

I Frankrike gäller i princip näringsfrihet. På många områden uppställs dock krav på tillstånd eller auktori— sation. Dessutom finns regler av näringsförbudskaraktär i såväl konkursrättslig som straffrättslig lagstift- ning.

I strafflagen (Code Pénal, art. 43—2) stadgas, att den som för sin brottslighet utnyttjat de särskilda möj— ligheter som stått honom till buds i hans yrkesmässiga eller sociala verksamhet får förbjudas att utöva verk— samheten i fråga. En förutsättning för att ett sådant förbud ska få åläggas är att brotten bestraffas med fängelse. Förbud får meddelas för en tid av högst fem år.

Enligt den nu nämnda strafflagsbestämmelsen kan åläggas såväl yrkesförbud som näringsförbud. Syftet är närmast att vederbörande ska kunna förbjudas att utöva just den verksamhet som han ägnade sig åt när brotten begicks. Huruvida bestämmelsen medger ett så vidsträckt ingrepp som ett generellt näringsförbud, d.v.s. avseende alla former av näringsverksamhet, har vi inte kunnat få klarlagt.

Den franska konkurslagstiftningen skiljer på två olika typer av förfaranden vid insolvens. Antingen inriktas förfarandet på ackord (réglement judiciaire) eller också på konkurs (liquidation des biens). Konkursdom— stolen bestämmer vilket som ska tillämpas. Ackordsför— farandet kan ibland övergå i konkurs. Förfarandet är inriktat på förmögenhetsmassan, inte så mycket på gäl- denären. Denne är i princip oförhindrad att fortsätta bedriva näring. Både vid réglement judiciaire och liquidation des biens kan emellertid konkursdomstolen förordna om s.k. "faillite personnelle" för inblandade personer, antingen för gäldenären själv eller, om det är en juridisk person som är insolvent, för företrädare för denna. Faillite personnelle är en typ av påföljd, som drabbar den som före konkursen/ackordet gjort sig skyldig till oegentligheter i samband med näringsverk— samheten. Påföljden innebär förbud för den drabbade att driva näringsverksamhet. Såväl enskild företagsamhet som verksamhet i juridisk person är förbjuden. Även vissa politiska och sociala rättigheter går förlorade. Beslutas om faillite personnelle i samband med ackords— förfarande (réglement judiciaire) övergår förfarandet i liquidation des biens.

Faillite personnelle ska meddelas gäldenären eller om insolvensen avser en juridisk person de personer som rättsligt eller faktiskt lett företaget, om missbruk av närmare preciserad art (art 106 i konkurslagen) före— kommit. Bland annat gäller detta den som undandragit företagets räkenskaper, den som undanskaffat tillgångar tillhörande företaget, den som drivit kommersiell verk— samhet under skydd av en bulvan, den som i bedrägligt syfte uppnått ett ackord som sedan förklarats ogiltigt och den som begått oredliga eller oförsvarligt oför— siktiga handlingar i verksamheten eller allvarligt överträtt affärslivets regler och seder. I dessa fall är det alltså obligatoriskt för domstolen att förordna om faillite. I lagen 1Art 107) ges också exempel på sådana oredliga eller oförsvarligt oförsiktiga hand— lingar, eller allvarliga överträdelser, som normalt bör medföra obligatorisk faillite personnelle. Bland annat nämns handlingar som strider mot ett i lag uppställt förbud, bristande bokföring, överdrivet höga personliga

omkostnader och användande av stora belopp för rena spekulationsaffärer. Det finns också en fakultativ bestämmelse om faillite personnelle (Art 108). Enligt denna kan domstolen förordna om faillite bl.a. för den som har begått andra, något mindre allvarliga, felsteg eller som visat prov på en uppenbar inkompetens. I detta fall kan domstolen också nöja sig med en något mera begränsad påföljd, ett "rent näringsförbud", så— ledes utan de sociala och politiska konsekvenser som följer med faillite. Detta innebär ett förbud mot att leda, förvalta, administrera eller kontrollera företag. Det kan avse varje företag som bedriver kommersiell verksamhet, men det kan också begränsas till juridiska personer. Förbudet kan drabba både enskilda närings— idkare och företrädare för juridiska personer. Det ska observeras att det här rör sig om ett generellt ' näringsförbud, som alltså inte bara avser den närings— gren som vederbörande tidigare varit verksam inom.

Faillite personnelle gäller tills vidare och till dess domstolen beslutar upphäva detta tillstånd genom s.k. "réhabilitation". Detsamma gäller för det mera begrän— sade förbudet. Vederbörande måste själv ansöka om réhabilitation, och för att ansökningen ska godkännas fordras i princip att alla skulder betalats eller efterskänkts eller att borgenärerna enigt ställer sig bakom ansökan. Dessutom fordras att personens heder— lighet (probité) kan konstateras. Den som dömts för brott kan inte rehabiliteras, om domen innehåller ett förbud att utöva visst yrke eller viss näring.

Faillite personnelle synes vara vanligt förekommande, men kommittén har inte kunnat få fram någon färsk statistik. Vi har inte heller kunnat erhålla några uppgifter om hur reglerna tillämpats i praktiken eller vilka erfarenheter man i övrigt har av dem. Det antas emellertid att överträdelser är relativt vanligt före— kommande. Detta kan i så fall hänga samman med att möjligheterna till rehabilitation är begränsade. Det har också övervägts att lätta något på dessa regler och bl.a. införa tidsbegränsade förbud.

5.8. Österrike

Österrikisk lagstiftning innehåller en mycket in— gripande reglering av näringslivet. Näringsordningen (Gewerbeordnung) föreskriver en etableringskontroll, som gäller för i princip hela näringslivet utom in— dustrin. En indelning görs i anmälningsnäringar (Anmeldungsgewerbe) och koncessionsnäringar (konzes— sionierte Gewerbe). Anmälningsnäringarna indelas i sin

tur i fria näringar, bundna näringar och hantverks— näringar. Beträffande alla dessa gäller att rätten att utöva dem (die Gewerbeberechtigung) i princip uppkommer genom att anmälan görs till en särskild kommunal nämnd, Gewerbebehörde (jfr Västtyskland). När anmälan inkommer prövar dock nämnden om näringsidkaren uppfyller de all— männa villkor som gäller för rätten att idka dessa nä— ringar. Om så inte är fallet utfärdas ett förbud mot verksamheten i fråga. Om allt är i sin ordning utfärdas ett intyg härom. Bland annat måste näringsidkaren förete ett tillförlitlighetsbevis. Den som gjort sig skyldig till brottslighet av viss omfattning nekas sådant bevis och är därmed utesluten från i princip all näringsverksamhet.

För bundna näringar och hantverksnäringar krävs också bevis om att vederbörande har kompetens för näringen i fråga (Befähigungsnachweis). Detta fordras inte för de fria näringarna. Koncessionsnäringarna är de näringar där de högsta kraven ställs. För dessa görs en särskild tillståndsprövning, varvid för varje typ av näring olika villkor kan föreskrivas.

Om man missbrukar sin rätt att idka näring kan man fråntas denna rätt. Detta kan ske genom två olika typer av förfaranden. Dels kan man i ett straffrättsligt för— farande av domstol uteslutas från rätten att utöva den näring man idkat (Gewerbeausschliessung), dels kan man få sin näringsrätt (Gewerbeberechtigung) indragen av Gewerbebehörde. Förutsättningarna är ungefär desamma

(& 13 respektive 55 87—91 i Gewerbeordnung). Brotts— lighet av viss närmare angiven omfattning medför sålunda näringsförbud, om det kan befaras att samma eller liknande brott kommer att upprepas om veder— börande får fortsätta med sin verksamhet. Vidare kan rätten att fortsätta med näringsutövningen förloras om man går i konkurs en gång eller är föremål för ackord (Ausgleichsverfahren) två gånger. I detta senare fall kan även juridiska personer åläggas näringsförbud lik— som den som haft ett bestämmande inflytande hos den juridiska person som försatts i konkurs eller blivit föremål för ackord. Om konkursen eller ackordsförfaran— dena orsakats av brott begångna av någon utomstående påverkas dock inte rätten att idka näring. Vidare ska förbud inte meddelas om det på grund av olika angivna omständigheter kan förväntas att skulderna kommer att betalas. Juridiska personer kan också förbjudas att fortsätta med sin verksamhet, om en person som haft ett bestämmande inflytande över företaget gjort sig skyldig till brott av viss angiven omfattning. Indragning av Gewerbeberechtigung men inte Gewerbeausschliessung kan också ske när näringsidkaren minst tre gånger

bestraffats för "överträdelse av näringsrättsliga före— skrifter". En förutsättning för indragning är att det kan befaras fortsatt missbruk. Ett förbud kan slutligen utsträckas till att avse även annan verksamhet än den som man bedrivit, om ändamålet med förbudet annars skulle gå förlorat. Det går dock inte att utsträcka förbudet till att gälla ill näringsverksamhet.

Det bör noteras att det i Österrike inte finns någon automatiskt verkande konkurskarantän. Inte heller finns någon möjlighet att meddela ett generellt förbud att idka näring. De förekommande förbuden avser bara den verksamhet som utövats, varjämte möjlighet finns att i vissa fall utsträcka förbudet till att avse ytterligare någon typ av näring. Genom systemet med generell etableringskontroll innebär dock ett förbud avseende en viss näring i praktiken att vederbörande utestängs från möjligheten att erhålla Gewerbeberechtigung eller Konzession i vilken näring det vara må. Detta är ju i realiteten ett generellt näringsförbud.

Kommittén har inte kunnat få fram några uppgifter an— gående tillsynen och eventuella problem med denna. Inte heller har vi haft tillgång till några uppgifter om i vilken utsträckning näringsförbud förekommer i praktiken.

5.9. Schweiz

Schweizisk rätt innehåller inte några bestämmelser om generellt näringsförbud, inte heller som i Österrike någon allmän etableringskontroll. Konkurs medför inte automatisk förlust av rätten att idka näring, och det finns inte heller några allmänna regler som ger möjlig— het att utestänga den som försatts i konkurs från nä— ringsverksamhet. Däremot kan det förhållandet att en person varit inblandad i en eller flera konkurser för— svåra på annat sätt. Det kan bl.a. innebära att veder— börande inte tillåts att bedriva en sådan näring för vilken tillstånd erfordras.

Det står i princip fritt för varje schweizisk med- borgare att starta och driva ett företag. Detta gäller för de näringsgrenar som inte är underkastade särskilda regler om offentlig auktorisation. Det synes över huvud taget inte finnas några regler - vare sig av närings— rättslig, bolagsrättslig, konkursrättslig eller straff- rättslig art — som utestänger, eller öppnar möjlighet att utestänga, en person från rätten att idka dessa fria näringar.

Ett antal näringar är dock som framgått underkas- tade regler om offentlig auktorisation. Dessa regler kan vara federala eller kantonala, och de kan vara olika från kanton till kanton. För tillstånd att driva dessa näringar erfordras i regel, förutom att sökanden har schweiziskt medborgarskap och att han uppnått viss ålder, att vederbörande kan uppvisa intyg om "gott an— seende" (bonne réputation). Detta fordras exempelvis för advokater, läkare, tillverkare och försäljare av livsmedel, restaurangidkare, fastighetsförvaltare och gatuförsäljare. För vissa näringar fordras också att vederbörande ställer en ekonomisk garanti. Ibland krävs slutligen kompetensbevis (certificat de capacité). Tillstånd (auktorisation, legitimation) kan återkallas under de förutsättningar som särskilt föreskrivs för varje näringsgren. Här är alltså fråga om "närings— grensförbud". Dessa åläggs i administrativ ordning.

För de nu behandlade näringsgrenarna, de som är under— kastade krav på offentlig auktorisation, finns också en särskild regel i strafflagen om näringsförbud (art. 54 Code pénal suisse). Regeln behandlar också yrkesförbud. För närings— och yrkesförbud finns den gemensamma be— nämningen "interdiction professionelle". Ett sådant förbud kan utdelas som en sidopåföljd (peine acces— soire) till huvudpåföljden, som i detta fall måste vara fängelse. Det kan bara avse det yrke resp. den närings— verksamhet som den dömde varit sysselsatt i. I vissa fall kan dock också en närliggande verksamhet inklude— ras. För att interdiction professionelle ska kunna med— delas fordras

att personen i fråga dömts till ett frihetsstraff överstigande tre månader, att brottet begåtts under utövande av ett yrke eller en näring som underkastats offentlig auktorisation, att det kan befaras att missbruket upprepas.

Förbud kan endast meddelas för begränsad tid, mellan sex månader och fem år. Förbudet börjar gälla från det att domen vinner laga kraft, men man börjar inte räkna av förbudstiden förrän straffet avtjänats. Särskilda regler finns om hur förbudstiden ska beräknas när vill— korlig frigivning sker. Ett förbud synes bara kunna av— se enskild näringsverksamhet, varför den drabbade torde vara oförhindrad att fortsätta verksamheten i bolags— form. Vidare synes förbud inte kunna drabba en person i dennes egenskap av ställföreträdare/företagsledare för en juridisk person. Inte heller den juridiska personen som sådan kan träffas av förbud.

Kommittén har inte kunnat få tillgång till något material som utvisar i vilken utsträckning förbud en— ligt strafflagen eller enligt de särskilda tillstånds— lagarna förekommer.

Man har inte byggt upp något särskilt kontrollsystem för att övervaka de personer som åläggs förbud. För alla de näringar som är underkastade tillståndskrav finns dock register, som upptar samtliga tillstånds— innehavare. Härigenom anser man sig ha goda möjligheter att kontrollera att ingen obehörigen ägnar sig åt verk— samheten. Nämnas kan dessutom att ett förbud enligt strafflagen antecknas i kriminalregistret. Enligt upp— gift har man inte haft några påtagliga problem med överträdelser. Bulvankonstruktioner förekommer inte i en sådan omfattning att det upplevs som besvärande.

5.10 USA

De regler som begränsar möjligheterna att idka näring i USA är huvudsakligen av delstatlig karaktär. Vi har valt att låta undersöka den federala reglering som kan ha relevans samt bestämmelserna i fyra olika stater; New York, Californien, Minnesota och Georgia. Alla dessa delstater använder i huvudsak samma metoder för att kontrollera näringsverksamheten, och såvitt känt förekommer inga grundläggande skillnader i andra del— stater. Det kan därför ges en samlad redogörelse för "amerikansk rätt" på området.

USA:s konstitution innebär möjligen i sig en begräns- ning i möjligheterna att meddela näringsförbud. I den rättighetskatalog som ingår i konstitutionen finns inget uttryckligt stadgande om näringsfrihet, men det har ändå bedömts tveksamt om det står i överens— stämmelse med grundlagen att helt utestänga en person från rätten att idka näring. I nionde tillägget till konstitutionen stadgas, att uppräkningen av rättigheter i konstitutionen inte innebär att folket kan fråntas andra rättigheter som det har vunnit och åtnjutit. Huruvida "näringsfrihet" är en sådan rättighet - och vad som i så fall ska avses därmed synes oklart.

Enligt ett utslag i USA:s högsta domstol anses kon— stitutionen inte ge någon fullständig garanti för en oinskränkt rätt att driva näring. Vissa typer av näringsverksamhet får utan tvekan förbjudas, och rätten att driva näring får förenas med villkor (Nebbia v. New York, 1934). Såvitt gäller s.k. "corporations" har USA:s högsta domstol slagit fast, att domstolarna i en delstat har möjlighet att helt utestänga bolaget från

näringsverksamhet i staten i fråga (Crescent Oil Co. v. Mississippi, 1921). Huruvida ett sådant förbud kan avse också en enskild person synes inte ha prövats.

Förbud mot viss verksamhet kan meddelas av allmän dom— stol genom en s.k. "injunction" (ung. förbud). Möjlig— het att meddela sådant förbud finns i alla stater vi låtit undersöka. Förbudet kan dock bara avse den rörel— se som vederbörande drivit, och normalt begränsas för— budet till de delar av verksamheten som visat sig skad— liga på ett eller annat sätt. Några regler om generellt näringsförbud synes inte finnas vare sig i straffrätts— lig, näringsrättslig eller konkursrättslig lagstift— ning. Inte heller synes det i praxis ha förekommit att en enskild person meddelats ett generellt närings— förbud. Som ovan sagts är det tveksamt om ett sådant vidsträckt förbud över huvud taget skulle anses grund— lagsenligt.

En "injunction" kan meddelas för viss tid eller tills vidare. Den gäller för den delstat där den meddelats och har därjämte viss verkan i andra stater. Den som drabbats av förbudet är sålunda också förhindrad att driva verksamheten i en annan stat, om rörelsen har något samband med den stat där förbudet meddelats. I övrigt är vederbörande fri att starta verksamhet i en annan stat liksom han är fri att starta en rörelse av annan art i den stat där förbudet meddelats. Det sagda gäller om förbudet meddelas av en delstatsdomstol. Ock— så federala domstolar kan dock meddela "injunctions", och domstolen kan då förordna att förbudet ska gälla över hela landet.

Förutom regler om "injunction" finns ett utbrett nät av licenslagar för skilda typer av näringar. Dessa lagar är olika från en stat till en annan. Generellt kan dock sägas att licens- och tillståndstvång på olika områden är avsevärt vanligare än i Sverige. Som exempel kan nämnas att listan över näringar, för vilka någon form av licens eller tillstånd krävs, i staten Minnesota omfattar bl.a. bilförsäljning, djuruppfödning, glass— försäljning, konsumentkrediter, tvättinrättningar, kör— skolor, läskedryckstillverkning, biografer, daghem och handelsträdgårdar. Indragning av licens fungerar som ett slags näringsförbund, begränsat till branschen i fråga. Indragningen har i princip ingen verkan på andra områden men kan få betydelse om vederbörande söker licens eller tillstånd för någon annan verksamhet.

Kommittén har inte kunnat få fram någon statistik över omfattningen av "injunctions" av näringsförbudstyp eller av återkallade eller vägrade licenser. Inte heller har vi kunnat bilda oss någon uppfattning om strängheten i de bedömningar som görs.

Hur kontrollerar man då att det inte drivs verksamhet i strid med en "injunction" eller i strid med ett licens— eller tillståndskrav? Här skiljer sig de studerade del- staterna avsevärt från varandra. I Georgia finns en särskild organisation för kontrollen med s.k. "investigators" som har polisbefogenheter. Samtidigt skiljer sig Georgia från övriga studerade delstater på så sätt, att färre näringsgrenar är reglerade. Också i Californien sker på många områden en intensiv tillsyn. Så har man exempelvis en mycket noggrann övervakning när det gäller bilverkstäder. Myndigheterna har t.o.m. möjlighet att stänga en verkstad som drivs utan till- stånd (se Håkansson, Konsumenträtt & ekonomi, nr 2 1984, s. 2 ff). I Minnesota och New York synes övervak— ningen vara betydligt mindre aktiv.

Någon särskild lagreglering för att komma till rätta med bulvankonstruktioner finns inte i de stater vi studerat.

Till sist bör nämnas att konkurslagstiftningen i USA är federal och att det inte finns några formella restrik— tioner när det gäller konkursgäldenärens rätt att idka näringsverksamhet.

3 Kommittén har också undersökt kanadensisk rätt. Av undersökningen framgår bl.a., att den som är försatt i konkurs är förbjuden att idka näring. Detta närings— förbud gäller till dess att personen har blivit löst (discharged) från sitt konkurstillstånd. Inom ett antal näringsgrenar ställs krav på licens eller tillstånd för den som vill utöva näringen. Regleringen varierar de olika delstaterna emellan. Några ytterligare regler av näringsförbudskaraktär finns inte enligt de upplys- ningar kommittén fått. Således existerar inte närings— förbud som straffrättslig påföljd. De näringsidkare som ägnar sig åt sådan verksamhet som inte kräver licens eller tillstånd kan således inte — så länge de klarar sig från konkurs — fråntas rätten att utöva sin verk— samhet.

III ALLMÄN MOTIVERING

6. INLEDNING

Kommittén har enligt sina direktiv haft att överväga frågan om de år 1980 tillkomna reglerna om närings— förbud borde utvidgas i något eller några hänseenden. Härvid har vi haft att utreda det allmänna behovet av utvidgade bestämmelser och att överväga principiella och praktiska aspekter på näringsförbud. Betydelsen av att en inskränkning sker i näringsfriheten och effek— terna för bl.a. anställda och borgenärer borde enligt direktiven beaktas. En viktig fråga att ta ställning till har givetvis varit om näringsförbud är ett effek— tivt instrument för att komma till rätta med oegentligå heter inom näringslivet. Därvid har kontrollmöjlig— heterna varit av centralt intresse. Särskilt har vi haft att överväga möjligheterna att komma till rätta med det problem om består i att personer som fått näringsförbud i viss utsträckning kan förväntas ut— nyttja bulvaner för att kunna fortsätta att driva nä— ring. Enligt direktiven har vi vidare haft att studera tillämpningen av de gällande näringsförbudsbestämmel— serna samt att undersöka vilken reglering av intresse som finns i andra länder och vilka erfarenheter som där gjorts.

Kommittén har sökt skaffa sig en bild av behovet av lagstiftning dels genom studier av tillgängligt material angående förekommande oegentligheter inom näringslivet, dels genom enkäter och hearings med ett antal myndigheter och organisationer. Även när det gällt att ta ställning till om näringsförbud är ett lämpligt instrument har bedömningen delvis grundats på vad som inhämtats från myndigheter och organisationer. Detta gäller även förfarande— och kontrollfrågor. Givetvis har det varit centralt för kommittén att skaffa kunskap om hur de nu gällande reglerna om näringsförbud fungerar och vilka reformer som ansetts önskvärda. Sådan kunskap har inhämtats framför allt genom en rundfrågning hos samtliga de kronofogdemyndig— heter som har till uppgift att utöva tillsyn över kon— kurser och över personer med näringsförbud. Vad gäller den närmare utformningen av den föreslagna regleringen har kommittén hämtat ledning i de överväganden som gjordes i samband med införandet av bestämmelserna om näringsförbud i 199 b—j 55 konkurslagen. Kommittén har också i denna del sökt beakta de olika synpunkter som framförts vid hearings m.m. Särskilt viktigt har vi

ansett det vara att vid utformningen av den föreslagna regleringen beakta den ofta återkommande synpunkten att regelsystemet måste utformas på ett sätt som gör det praktiskt möjligt att effektivt genomdriva bestämmel— serna.

Vissa problem har framstått som huvudfrågor för kom— mittén. Den första har varit om oegentligheterna inom näringslivet är av sådan art och omfattning att skärpta sanktioner behövs och om i så fall ett utvidgat näringsförbud är ett lämpligt instrument. Den andra grundläggande frågan har varit vilka förutsättningar som ska gälla för näringsförbud i ett eventuellt ut— vidgat system. Bör näringsförbud kunna utdelas även utan att konkurs förekommit? Bör brott alltid vara en förutsättning för näringsförbud, eller ska även vissa andra förfaranden anses motivera ett förbud? Vilka per— soner är det egentligen man vill komma åt med denna typ av reglering? Den tredje huvudfrågan har varit vad ett beslut om näringsförbud ska innebära. Vad ska vara tillåtet resp. otillåtet att göra för den som ålagts förbud? Ska förbudet alltid vara generellt, eller ska det kunna avgränsas till en viss bransch eller en viss verksamhet? Hur lång bör förbudstiden vara? Den fjärde och sista huvudfrågan har varit hur bestämmelserna, med beaktande av kraven på rättssäkerhet, ska kunna göras effektiva. Kan man åstadkomma önskvärd snabbhet i för— farandet utan att åsidosätta kraven på säkerhet och kvalitet i tillämpningen? Hur ska det kunna tillses att en person med näringsförbud verkligen avhålls från att bryta mot förbudet? Hur kan bulvanproblemet lösas?

I anslutning till de angivna huvudfrågorna har givetvis funnits en mängd särskilda problem att ta ställning till. Dispositionen av allmänmotiveringen tar dock sin utgångspunkt i de problem som här betecknats som huvud— frågor. Sålunda diskuteras den första av dessa frågor i kapitel 7 och 8. Först ges en bakgrund i form av en översiktlig genomgång av vissa allvarligare oegentlig— heter inom näringslivet, och därefter analyseras lämp- ligheten av att använda näringsförbud som sanktion. I kapitel 9 diskuteras vilka förutsättningar som bör gälla för näringsförbud i en utvidgad reglering, och i det följande kapitlet behandlas frågan om vilken innebörd ett näringsförbud bör ha i olika hänseenden. Den fjärde huvudfrågan angående effektiviteten hos systemet behandlas därefter i avsnitten 11, 12 och 13. Slutligen tar vi upp vissa kostnadsfrågor samt frågor angående övergångsbestämmelser.

7 OEGENTLIGHETER I NÄRINGSVERKSAMHET

Anledningen till att reglerna om näringsförbud i kon— kurslagen infördes var en växande insikt om att åtskil— liga företagskonkurser döljer omfattande ekonomisk brottslighet. Konkurslagskommittén gav i sitt betän— kande (SOU 1979:13) några belysande exempel där bolags— konstruktioner och konkurser använts för att undandra mycket stora belopp från staten och andra borgenärer.

Konkurslagskommitténs direktiv var begränsade på så sätt att det inte fanns någon anledning för kommittén att överväga frågan om även andra oegentligheter än sådana med direkt anknytning till konkurs borde föran— leda näringsförbud. För näringsförbudskommittén är detta däremot en central fråga.

I detta kapitel ska göras en översiktlig genomgång av olika oegentligheter i näringsverksamhet. Syftet med kapitlet är dels att ge en bild av vilka olika slag av missförhållanden som kan ha betydelse för frågan om näringsförbud, dels att bilda avstamp för diskussionen om huruvida konkurs bör vara en nödvändig förutsättning för förbud. Av särskilt intresse är därför i vad mån de olika oegentligheterna har ett nödvändigt eller åtmin— stone naturligt samband med konkurs.

Det bör här upprepas, att kommittén inriktat sitt arbe- te på en generell reglering om näringsförbud, inte på bestämmelser som särskilt tar sikte på vissa branscher eller på vissa typer av missförhållanden. Detta betyder att det inte funnits anledning att specialstudera någon särskild näring eller någon särskild typ av oegentligheter. I det enskilda fallet måste det vara de samlade missförhållandena som är av intresse. Nedanstå— ende genomgång innehåller därför inte några ingående redogörelser utan ger en ganska svepande bild.

Det nu sagda betyder också att det inte finns någon ambition att i detta kapitel teckna någon fullständig bild av behovet av en utvidgad reglering om näringsför— bud. Detta behov beror inte bara på omfattningen av oegentligheter i näringslivet. Det beror kanske framför allt på om näringsförbud över huvud taget är en effek— piy sanktion. Det beror också på vilka nackdelar nä— ringsförbud för med sig och om dessa övervägs av de eventuella vinster som en utvidgning av regleringen kan ge. Dessa frågor diskuteras i kap. 8. Att det i och för sig finns behov av förstärkta och effektivare insatser mot vissa förekommande missförhållanden i samband med

näringsverksamhet torde vara ett förhållande som inte behöver ledas i bevis.

De oegentligheter som i första hand kommer i fokus när det gäller näringsförbud är de som traditionellt brukar rymmas under begreppet ekonomisk brottslighet. Också en del företeelser som faller utanför vad man normalt innefattar i detta begrepp är emellertid av betydelse.

Det har som bekant genomförts ett omfattande utred— ningsarbete under det senaste året inom ramen för kom— missionen mot ekonomisk brottslighet. I sitt slutbe— tänkande (SOU 1984:15), Ekonomisk brottslighet i Sveri— ge, har kommissionen gjort en grundlig genomgång av den ekonomiska kriminalitetens omfattning, dess orsaker, former och effekter. I betänkandet redovisas också en rad andra undersökningar som bedömts vara av intresse. Kommittén har för sin del i utredningsarbetets inledan— de skede genomfört en mindre studie angående den ekono— miska brottsligheten. Det saknas nu anledning att redo— visa denna. I stället hänvisas till det nämnda betän— kandet. Här ska endast ges en mycket kort översikt.

I Sverige fick man på allvar upp-ögonen för den ekono— miska brottsligheten i början av 1970—talet. Sedan dess har en intensiv debatt förts, och en rad initiativ har tagits för att på olika sätt bekämpa denna kriminali— tet. Den första ingående undersökningen gjordes på rikspolisstyrelsens initiativ och utmynnade i den s.k. AMOB—rapporten år 1977. Däri föreslogs en rad åtgärder för bekämpande av ekonomiska brott, bl.a. utökade resurser för polis och åklagare, bättre samarbete mel— lan berörda myndigheter, bättre utbildning och en sam— lad lagstiftningsöversyn. I rapporten beräknades om— fattningen av den ekonomiska brottsligheten till mellan fem och tjugo miljarder kr. per år.

I december 1977 fick brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag av regeringen att gör en samlad översyn av lag— stiftningen mot organiserad och ekonomisk brottslighet. Inom ramen för detta arbete lades ett 20-tal promemo— rior fram med lagförslag eller utredningar och redovis— ningar av olika slag. BRÅ:s uppdrag återkallades av regeringen i juni 1982. I slutet av det året tillsattes sedan kommissionen mot ekonomisk brottslighet, som ny— ligen avslutat sitt arbete efter att ha framlagt ett stort antal förslag till lagstiftning eller åtgärder av annat slag. Flera av dessa förslag berör näringsför— budskommitténs område och tas upp i detta betänkande i de avsnitt där de är av relevans.

Innebörden i begreppet "ekonomisk brottslighet" är inte klar. En mängd olika avgränsningar har gjorts. Den be— skrivning som på senare tid blivit vedertagen i Sverige gjordes av justitieutskottet i dess betänkande (JuU 1980/81:21) Ekonomisk brottslighet. Som kriterier/kän— netecken på ekonomisk brottslighet nämndes (s. 62):

den har ekonomisk vinning som direkt motiv _ den är av kontinuerlig karaktär — den bedrivs på ett systematiskt sätt — den förövas inom ramen för näringsverksamhet som i sig inte är kriminaliserad men som i det enskilda fallet utgör själva grunden för de kriminella handlingarna — den är ofta av kvalificerad art (stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda) - den är i regel svår att uppdaga och beivra.

Som exempel på ekonomisk brottslighet nämndes skattebe— drägerier, valutabrott, bedrägerier och gäldenärs— brott.

Kommissionen har för sin del arbetat med en något an— norlunda avgränsning och sagt sig inrikta sitt arbete på "sådan vinningskriminalitet med anknytning till affärsverksamhet, som gäller större värden, och där skadeverkningarna riktar sig mot 1) Enskilda intressen- ter och företag ... 2) Förhållandena på den ekonomiska marknaden ... 3) Staten, samhället eller medborgarna som kollektiv" (SOU 1984:15 s. 29).

För kommitténs arbete saknar definitionen av den ekono— miska brottsligheten i och för sig intresse. Som ovan sagts kan även företeelser utanför området för denna brottslighet ha relevans när det gäller näringsförbud. När här talas om den "traditionella" ekonomiska brotts— ligheten avses emellertid i huvudsak gäldenärsbrott, skattebrottslighet, valutabrott, vissa varusmugglings- brott och bedrägerier, allt i den mån brotten före— kommer inom ramen för näringsverksamhet. Detta är vad man skulle kunna kalla ekonomisk brottslighet i trängre mening.

Omfattningen av den ekonomiska kriminaliteten är om— tvistad och svår att beräkna. Det som torde vara det mest genomarbetade försöket avseende svenska förhållan— den har gjorts på riksskatteverkets uppdrag av Ingemar- Hansson (Beräkning av skatteundandragandet i Sverige, Riksskatteverket 1981, stencil). Beräkningen avsåg den s.k. "svarta ekonomin", d.v.s. oredovisade skatteplik— tiga inkomster. Enligt undersökningen uppgick dessa

under 1970—talet och början av 1980—talet årligen till mellan 3,8 och 5,5 % av bruttonationalprodukten. Detta motsvarar ett belopp år 1983 av 25—36 miljarder kr. Som kommissionen påpekar är dessa siffror inte något helt korrekt mått på den ekonomiska brottsligheten. Dels ligger en del av den "svarta ekonomin" utanför före— tagens sfär, dels förekommer det ekonomisk brottslighet även inom den sektor som skattemässigt är "vit". Många gäldenärsbrott är exempel på det senare.

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet gör för sin del den beräkningen — efter en sammanvägning av olika undersökningars resultat att de grövre formerna av skattebrottslighet som kan hänföras till företag eller ekonomiska verksamheter motsvarar 2,5—3 % av BNP. Ut— tryckt i pengar för år 1983 betyder detta att 16—20 miljarder kr. undanhållits från beskattning, vilket motsvarar ett totalt skattebortfall på 11—14 miljarder kr. eller 1 800 2 300 kr. per vuxen person i Sverige. Härtill kommer att de direkta kostnader av ekonomisk brottslighet som på annat sätt drabbar fordringsägare och andra intressenter enligt kommissionens beräkningar uppgår till drygt en miljard kr. per år (SOU 1984:15 s. 55 och s. 84).

Ett ganska samstämmigt resultat av de gjorda undersök- ningarna är att omfattningen av den ekonomiska brotts— ligheten i relation till BNP varit i stort sett kon— stant under det senaste decenniet.

Konsekvenserna av den ekonomiska brottsligheten kan inte mätas i enbart ekonomiska termer. Sådana effekter som försämrad konkurrens inom de sektorer som är starkt utsatta för ekonomisk brottslighet och försämrad sam— hällssolidaritet som en följd av de orättvisor brotts— ligheten för med sig är i stort sett omätbara. Också om man håller sig till de rent ekonomiska följderna är det mycket svårt att få en samlad uppfattning, eftersom det är osäkert vilka effekter det skulle få på de "vita" sektorerna i samhällsekonomin om de "svarta" delarna helt försvann.

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet gör den beräk— ningen att de totala kostnaderna för den ekonomiska brottsligheten är minst fem gånger så stora som för den traditionella egendomsbrottsligheten. Samtidigt av— sätts, enligt kommissionen beräkningar, endast ungefär en procent av polisens samlade resurser för insatser mot den ekonomiska brottsligheten (SOU 1984:15 s. 108 och s. 148). Detta har medfört mycket stora ärendeba— lanser hos polisen just på eko—brottslighetens område.

Kommissionen drar den slutsatsen att det måste ske en betydande förstärkning av polisens resurser när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Detta gäller också åklagarna. Som framgått av kommitténs ut— värdering i kap. 4 har erfarenheterna när det gäller näringsförbud varit sådana, att kommittén har anledning att från sin horisont starkt understryka kraven på resursförstärkningar. Vi återkommer härtill i kap. 11.

Den kriminalitet som enligt vad ovan sagts traditio— nellt hänförs till den ekonomiska brottsligheten är främst skattebrotten, gäldenärsbrotten, de vanliga be- drägerierna, vissa varusmugglingsbrott och valutabrott, allt i den mån brotten begås inom ramen för närings— verksamhet. Av dessa är det endast gäldenärsbrottslig— heten som har ett naturligt samband med konkurs. De övriga saknar alltså sådant samband. En annan sak är att de ofta uppdagas just i samband med konkursutred— ningar.

Under senare år har vidtagits en rad åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Det finns ingen anledning att här redovisa dessa. Ytterligare åtgärder föreslås av kommissionen mot ekonomisk brottslighet. Beträffande dessa förslag hänvisas till det nämnda betänkandet, SOU 1984:15, kap VIII — XII. I den mån förslagen är av mera direkt intresse för kommitténs arbete redovisas de på annat håll i detta betänkande.

Som tidigare sagts kan även en del andra former av oegentligheter än ekonomisk brottslighet i trängre me— ning vara av betydelse för frågan om näringsförbud. Detta gäller t.ex. bokföringsbrott, som många gånger är ett led i omfattande ekonomisk brottslighet men som inte i sig är något ekonomiskt brott. Det gäller vidare oegentligheter i olika former mot konsumenter, brott mot miljölagar och brott mot regler som är till för att skydda arbetstagare. Också en del oegentligheter som inte i sig är kriminaliserade är av relevans. Det gäl— ler t.ex. avsiktlig underlåtenhet att deklarera och att betala vissa skatter och avgifter.

Nedan redogörs översiktligt för några av de vanligare typerna av oegentligheter som här är av intresse. Det bör anmärkas, att uppräkningen inte på något sätt inne— bär ett ställningstagande till frågan om vad som bör krävas för näringsförbud. Detta diskuteras i kap. 9.

Bokföringsbrott begås många gånger för att dölja grövre brottslighet. Det förekommer att rörelser drivs under flera år helt i avsaknad av bokföring. Synen på dessa brott har skärpts under senare år. Straffmaximum har

höjts genom att en särskild straffskala införts för grova brott, och man kan numera döma för bokförings— brott även om inte rörelsen slutat i konkurs. I flera av de fall där näringsförbud hittills meddelats har detta skett helt och hållet på grund av bokförings— brott.

Underlåtenhet att betala skatter och avgifter är krimi— naliserad endast i begränsad utsträckning. När det gäl— ler källskatt på arbetstagares löner stadgas straff— ansvar för underlåten betalning i 81 5 uppbördslagen. Däremot kan företagaren hålla inne betalning av exem— pelvis mervärdeskatt, egen preliminär B—skatt och arbetsgivaravgifter utan att göra sig skyldig till brott. När det gäller de senare skatte- och avgifts— slagen kan han också underlåta att inge deklarationer utan att detta är brottsligt.

En del företagare utnyttjar systematiskt trögheten i uppbördssystemet och åsidosätter konsekvent sin betal— ningsskyldighet. Detta brukar kallas "det likvida fusket" och är ett betydande problem. Summan debiterade och obetalda skatter och avgifter ökade, enligt en undersökning hos brottsförebyggande rådet (BRÅ PM 1981:4 s. 6) från 1,8 till 8,4 miljarder kr. mellan 1974 och 1980. År 1982 var motsvarande siffra 11,2 miljarder kr. Av detta lyckades kronofogdemyndigheterna driva in ca 23 %. Indrivningsprocenten har sjunkit under senare år, samtidigt som det belopp som gått till indrivning ökat avsevärt mer än inflationen (BRÅ PM 1983:6 s. 26). Ett viktigt problem är att uppbörds— och indrivningsapparaten arbetar långsamt, ett annat att ansvaret är fördelat på flera händer utan att möjlig- heterna till samordning alltid är helt tillfreds— ställande.

Enligt ett lagförslag från brottsförebyggande rådet (Uppbördsbrott. Åtgärder mot det likvida fusket. BRÅ PM 1983:6) ska det kriminaliserade området utvidgas avse— värt och skillnaden mellan olika skatte— och avgifts— slag försvinna. Enligt förslaget införs en belopps— gräns. Om företagaren har skatte— och avgiftsskulder på minst 100 000 kr. gör han sig skyldig till "skatte— betalningsbrott", om han härefter låter bli eller sät— ter sig ur stånd att betala. Det föreslås också en ut— vidgad kriminalisering av skyldigheten att deklarera.

Kränkningar av konsumenters rättigheter kan ske på en rad olika sätt. KO har särskilt fäst uppmärksamheten på det förhållandet att vissa näringsidkare säljer under— måliga produkter eller utför värdelösa tjänster och sedan gör sig oåtkomliga för reklamationer. De ser även

till att på ett eller annat sätt undanhålla sina till— gångar från exekution. De respekterar inte allmänna reklamationsnämndens beslut, och de vilseleder konsu— menterna beträffande deras rättigheter. Reglerna i kon— sumentkreditlagen om handpenning, angivande av effektiv ränta etc. ignoreras liksom marknadsföringslagens reg— ler om otillbörlig marknadsföring. Enligt KO finns det uppskattningsvis ett 10—tal näringsidkare i landet som befunnits omöjliga att komma till rätta med och som skulle kunna hindras i sin fortsatta skadliga verksam— het endast genom ett näringsförbud. Särskilt förekommer missförhållanden i bilbranschen, både när det gäller bilreparationer och försäljning av begagnade bilar.

De oegentligheter som förekommer på konsumentskyddsom— rådet är i många delar inte brottsliga.

Åsidosättanden av arbetstagares rättigheter kan ske exempelvis genom brott mot arbetsmiljölagen. Brotten kan t.ex. bestå i att arbetstagarna får syssla med far— ligt arbete utan föreskrivna skyddsanordningar eller i att kraven på rening och ventilation ignoreras så att luften i arbetslokalerna blir hälsovådlig. Regler om skydd för arbetstagare finns också i arbetstidslagen och i en särskild lag om arbetstid vid vägtransport. Det är bl.a. förbjudet med alltför långa sammanhängande arbetspass. Det har uppmärksammats omfattande brott mot dessa bestämmelser i samband med busscharterresor och lastbilstransporter. Sådana överträdelser medför faror för även andra än arbetstagarna. Brott mot lagen om arbetstid vid vägtransport är den klart vanligaste brottstypen inom arbetslivet.

Kommittén har under sitt arbete haft kontakter med arbetarskyddsstyrelsen. Därifrån har man förklarat, att de tvångsmedel som finns på arbetarskyddsområdet numera är tillfredsställande och att det inte förekommer såda— na missförhållanden att dessa i sig skulle behöva för— anleda näringsförbud. På sina håll är dock åsidosättan— dena allvarliga, och man har från arbetsarskyddsstyrel- sen menat, att de missförhållanden som förekommer bör kunna vägas in tillsammans med oegentligheter av annat slag vid en samlad bedömning av om näringsför— bud är befogat.

Också brott mot regler om sociala förmåner innebär en kränkning av arbetstagarnas rättigheter. Det kan gälla exempelvis underlåtenhet att redovisa arbetstagarens arbete enligt bestämmelserna om sociala avgifter eller åsidosättande av arbetstagarens rätt till semester. Dessa förfaranden är inte brottsliga. Detsamma gäller åsidosättande av reglerna om anställningsskydd.

Slutligen kan här nämnas kollektivavtalsbrott, d.v.s. underlåtenhet att följa bestämmelserna i ett kollektiv— avtal som tecknats på företagarens område. Detta kan exempelvis bestå i att arbetstagaren betalas avsevärt lägre lön än som är minimum enligt avtalet. Att bryta mot kollektivavtal är inte straffbart.

Brott mot miljön kan bestå i exempelvis förorenande av mark, vatten eller luft på ett sätt som medför betydan— de olägenhet. Det kan också bestå i att man sprider gift eller är vårdslös med smittsamma ämnen. Straffbe— stämmelser finns i både brottsbalken och miljöskydds— lagen liksom i en rad speciallagar, t.ex. lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten och lagen om svavelhaltigt bränsle.

Också brott mot produktkontrollbestämmelser kan föras in under miljöbrottsligheten. Straffregler finns bl.a. i lagen om hälso— och miljöfarliga varor, i livsmedels— lagen och i lagen om explosiva och brandfarliga varor.

Domar för miljöbrott som begås av näringsidkare är ganska ovanliga. Vanligast är brott mot lagen om hälso— och miljöfarliga varor och mot lagen om vägtransporter av farligt gods. Böter är normalpåföljden. Såvitt kom— mittén känner till har det i Sverige dömts till fängelse för miljöbrott i endast två fall (båda gånger— na för nedgrävning av tunnor med vådliga ämnen och betydande risker för miljön).

Från naturvårdsverkets sida har till kommittén utta- lats, att det förekommer allvarliga åsidosättanden av miljöskyddsregler men att det finns sanktionsmöjlig— heter som gör att man i stort sett kan komma till rätta med problemen. Något självständigt behov av näringsför— bud på miljöområdet finns således inte. Naturvårdsver_ ket har dock menat, att eventuella åsidosättanden av miljöskyddsregler bör tillmätas vikt vid en samlad bedömning angående näringsförbud i ett enskilt fall. Verket har också menat, att det i enstaka fall kan vara motiverat med näringsförbud som en följd enbart av miljöbrottslighet. Som exempel har nämnts uppsåtlig mycket omfattande spridning av miljöfarligt avfall.

Vid sidan av de olika slag av oegentligheter i närings— verksamhet som nu berörts finns ytterligare en rad som kunde nämnas. Så förekommer exempelvis brott mot tull— bestämmelserna, fusk med olika bidrag exempelvis lo— kaliseringsstöd, utbildningsstöd och jämställdhetsbi— drag - brott mot aktiebolagslagens bestämmelser exempelvis reglerna om skydd för aktiekapitalet — och brott mot reglerna om arbetsförmedling och arbetstill—

stånd. Vidare förekommer oegentligheter som direkt drabbar konkurrenter, t.ex. brott mot regler om patent, varumärkesskydd och mönsterskydd samt andra former av illojal konkurrens.

Tidigare konstaterades, att den traditionella ekono- miska brottsligheten i relativt liten utsträckning har ett naturligt samband med konkurs. Detta gäller i än högre grad för andra slag av oegentligheter 1 närings— verksamhet. Inte i något fall finns det något nödvän— digt samband med konkurs. Detta är värt att notera inför diskussionen om huruvida den nuvarande konkurs- förutsättningen för näringsförbud för behållas eller inte.

8 NÄRINGSFÖRBUD som INSTRUMENT MOT OEGENTLIGHETER INOM NÄRINGSLIVET

Utan tvekan är förekommande oegentligheter inom näringslivet ett stort samhällsproblem. En mängd olika åtgärder har vidtagits under senare år för att komma till rätta med oegentligheterna. Kommittén har för sin del att ta ställning till om näringsförbud är en lämp— lig väg att gå fram och om i så fall de gällande be— stämmelserna bör utvidgas. Den utvidgning som därvid främst aktualiseras är att näringsförbud kan användas utan att konkurs förekommit. Vid bedömningen måste be— aktas dels vad som kan åstadkommas med näringsförbud, dels vilka nackdelar som eventuellt finns med denna sanktion och dels vad som i övrigt talar för respektive mot en utvidgning av påföljdens användningsområde utan- för konkurssituationerna. Dessa frågor ska behandlas i detta kapitel, varvid först görs en allmänt hållen genomgång av näringsförbudspåföljdens fördelar och nackdelar. Därefter redogörs så neutralt som möjligt för effekterna av att näringsförbud kan användas även i andra fall än då konkurs förekommit. Sist följer kom— mitténs sammanfattande bedömningar. Vi tar därvid ställning till frågan om en utvidgning av bestämmel- serna om näringsförbud bör ske.

I avvägningen mellan näringsförbudspåföljdens fördelar och nackdelar måste givetvis beaktas vilka erfarenheter

som finns av den nu gällande regleringen. Dessa er— farenheter har redovisats i kapitel 4 ovan, och de kommer att utnyttjas i de bedömningar som görs nedan. Det vore också önskvärt att kunna utnyttja erfarenheter av liknande regleringar i andra länder. Som framgått av

kapitel 5, har emellertid kommittén endast i mycket liten omfattning fått del av några sådana erfaren— heter.

) 8.1 Vad kan man åstadkomma med näringsförbud?

? Vilka skäl kan finnas för att man bör ha en möjlighet att avstänga vissa näringsidkare från rätten att driva näring? Följande motiv kan urskiljas.

För det första kan man anse att vissa personer gör så stor skada i näringslivet — mot konkurrenter, arbets— tagare, konsumenter, samhället etc. — att de av den anledningen bör förbjudas att fortsätta. Man undanröjer alltså en skadehärd genom näringsförbudet, som häri- genom kan sägas ha ett både sanerande och förebyggande syfte. Praktiskt sett tänks näringsförbudet få effekt

dels genom att de företagna övervakningsinsatserna försvårar för den dömde att fortsätta idka näring, dels genom att han avskräcks härifrån på grund av hotet om straff vid överträdelse.

När här talas om "skada" avses i huvudsak de effekter som berörts i kap. 7 ovan. Det kan röra sig om att samhället går miste om inkomster i form av skatter och avgifter, att respekten för rättsystemet urholkas och att människors hämningar mot att begå brott försvagas. En annan negativ effekt som kan inträffa är att seriösa näringsidkare utsätts för illojal konkurrens och på grund härav tvingas upphöra med sin verksamhet. Konsu— menter kan göra stora ekonomiska förluster. Ytterligare allvarliga negativa effekter kunde nämnas. Dessa skador kan minskas genom att de värsta skadegörarna får näringsförbud. Indirekt uppkommer en del vinster. De seriösa konkurrenternas lönsamhet ökar. Vissa myndig— heter kan göra avsevärda tids— och resursvinster genom att slippa jaga de mest notoriska missbrukarna. Den ekonomiska brottsligheten bör minska i omfattning, vilket i sig är av stort samhällsvärde.

För det andra kan det anses vara ett allmänt medborger— ligt krav att den som ignorerar Spelreglerna för en verksamhet inte ska kunna fortsätta med verksamheten. På samma sätt som en fotbollsspelare kan utvisas från planen om han förbryter sig grovt mot reglerna, bör en näringsidkare kunna "utvisas". Näringsförbudet upp— fattas som en adekvat reaktion mot det klandervärda beteendet som sådant. Särskilt befogad framstår denna reaktion om det visat sig mer eller mindre omöjligt att komma till rätta med näringsidkaren med de övriga medel som finns att tillgripa.

Fö£_ggp_p£ggje kan man tänka sig att hotet om närings- förbud kan få åtminstone vissa att avstå från olaglig verksamhet. Motivet är här alltså allmänprevention, att avskräcka från brott. Till skillnad från det första motivet — som tar sikte på den person som orsakat skada och kunde befaras komma att åstadkomma ytterligare skada — är siktet här inställt på sådana personer som inte är aktuella för näringsförbud, dvs. i princip på alla näringsidkare.

Om syftet bara är att åstadkomma skärpning av straffen för ekonomisk brottslighet finns inget skäl att använda näringsförbud. Skärpningen kan lika gärna åstadkommas inom ramen för de traditionella straffrättsliga på— följderna. Det är emellertid tydligt att näringsförbud fyller delvis andra syften. I vart fall de två först— nämnda av de ovan nämnda motiven för näringsförbud

måste sägas innefatta goda skäl för denna påföljd. En förutsättning för att skälen ska ha någon bärkraft är dock givetvis att de utdömda näringsförbuden kan upp- rätthållas och att påföljden således är effektiv.

Frågan om näringsförbud har någon allmänpreventiv ver— kan (skäl 3) kan diskuteras. En förutsättning torde i vart fall vara att näringsförbudet upplevs som ett reellt hot. Om det blir svårt att kringgå förbudet, torde man få anta att åtminstone vissa ser sina ut— komstmöjligheter hotade och finner för gott att avstå från brott eller minska sin brottslighet. Man får dock akta sig för en övertro på denna effekt. Många försöker säkerligen bara se till att göra brottsligheten svårare att upptäcka. Andra reagerar förmodligen över huvud taget inte inför hotet om näringsförbud. Det är inte realistiskt att räkna med att ens i någon mån kunna kvantifiera den preventiva effekten. Man får nöja sig med att konstatera att en viss sådan effekt sannolikt finns.

8.2 Problem med näringsförbud

Mot näringsförbudets fördelar som sanktion mot ekono- misk brottslighet o.dyl. står vissa nackdelar med denna påföljd. Här ska göras en genomgång av olika ifrågasatta nackdelar. Av de som nämns synes somliga sakna betydelse, så länge näringsförbud används i ett mycket begränsat antal fall. Andra brister är utom— ordentligt beaktansvärda. Dessa föranleder att sådana krav måste ställas på en reglering att bristerna i stor utsträckning undanröjs.

8.2.1 Inskränkning i näringsfriheten

Vissa ifrågasatta nackdelar med näringsförbudspåföljden är huvudsakligen av principiell natur. Så förhåller det sig med invändningen att näringsförbud innebär en in— skränkning i den principiella näringsfrihet som råder i landet. Som ovan framgått (kapitel 3) finns åtskil— liga begränsningar i denna näringsfrihet. Vissa av dessa begränsningar har karaktär av näringsförbud, t.ex. indragning av tillstånd för yrkestrafik, för spritservering eller för kreditupplysningsverksamhet. Återkallelse av tillstånd innebär dock i dessa fall enbart en begränsning såvitt avser den aktuella verksamhetstypen, medan näringsförbud i princip verkar generellt, dvs. för alla typer av näringsverksamhet.

Ett generellt verkande näringsförbud innebär naturligt— vis en synnerligen allvarlig inskränkning i närings— friheten för den det berör. Men så länge förbudet bara är avsett att träffa den som grovt åsidosätter sina förpliktelser innebär det ingen begränsning i den mening som normalt avses när man talar om inskränk— ningar i näringsfriheten. Det är således inte fråga om någon begränsning i den fria konkurrensen annat än på så sätt att förbudet avser att stävja sådan konkurrens som sker med otillbörliga metoder. Inte heller innebär näringsförbud att näringsverksamhet förbehålls sådana personer som är särskilt kunniga eller på annat sätt särskilt lämpliga. Att starta företag är fortfarande öppet för var och en, men det ställs krav på att man underkastar sig vissa elementära krav som måste ställas på näringsidkare. Så länge näringsförbud bara är tänkt att för en begränsad tid stoppa de personer som orsakar stora skador genom att vägra följa spelreglerna, kan systemet knappast sägas innebära en sådan inskränkning i näringsfriheten som utgör någon betydande nack— del.

8.2.2 Orättvisor genom att bara vissa kategorier drabbas

Det har gjorts gällande att en brist av principiell natur hos näringsförbudspåföljden är att den är en "specialpåföljd", som bara kan drabba vissa kategorier av personer och som därför inte bör få finnas annat än om starka skäl talar för det. Vid kommitténs hearings har någon gjort en teoretisk jämförelse med den tänkta påföljden "tågförbud".

Denna påföljd skulle innebära att vissa personer som begått upprepade brott på tåg förbjöds att fortsätt— ningsvis vistas på tåg. En sådan påföljd vore, har det hävdats, orimlig. Eftersom näringsförbud fungerar på ett likartat sätt borde, har det gjorts gällande, även denna påföljd starkt ifrågasättas.

Är det förhållandet att näringsförbud är en special— påföljd i nu angiven mening att anse som en nackdel? I en viss mening är det ju orättvist om utav två personer som begått samma brott den ene döms till fängelse för viss tid, medan den andre drabbas av samma påföljd och därjämte ytterligare en sanktion, t.ex. "tågförbud" eller näringsförbud. Detta kunde sägas strida mot en allmän princip om att "lika brott ska ge lika straff". Emellertid står de brott som kan tänkas böra föranleda näringsförbud — och de brott som teoretiskt kunde tänkas böra föranleda ett förbud att åka tåg i ett

visst naturligt samband med idkande av näring resp. tågresor. Särskilda påföljder av detta slag kommer endast i fråga när brottet är av ett sådant slag att förbud uppfattas som en adekvat påföljd. "Tågförbud" kunde således tänkas vara en adekvat påföljd mot en person som envisas med att dra i nödbromsen varje gång han befinner sig på ett tåg. Förbud kan då anses mera ändamålsenligt än straff, och straffet kan sättas lägre som kompensation för förbudet. På samma sätt kan näringsförbud uppfattas som en adekvat påföljd för vissa typer av brottslighet. Även här kan straffet sättas ned som kompensation. I dag finns en sådan möj— lighet att vid straffmätningen beakta att näringsförbud åläggs.

Principen om "lika straff för lika brott" är redan i dag genombruten på en rad olika sätt. Möjligheten att vid påföljdsval beakta individualpreventiva hänsyn är ett exempel härpå. Även vid straffmätning kan omstän— digheter hänförliga till individen ha betydelse. Ännu mer närliggande som exempel är naturligtvis alla de näringsrättsligt präglade påföljder som kan drabba vissa personer som gör sig skyldiga till brott. En revisor kan förlora sin auktorisation, en skrothandlare kan förlora sitt tillstånd, en advokat kan bli ute- sluten ur advokatsamfundet, en utlänning kan förlora sitt näringstillstånd osv. Det är allmänt accepterat att rättsordningen i olika sammanhang ställer högre krav på vissa personer än på andra och att "special- påföljer" tillgrips. Påföljder av typ "tågförbud" och näringsförbud är inte på något sätt unika. Ett ytter— ligare och ganska närliggande exempel är återkallelse av körkort. Den som inte anses uppfylla de krav som man ställer på en motorfordonsförare förlorar sitt körkort. Det kan, enligt kommitténs mening, inte uppfattas som principiellt motbjudande att också den näringsidkare som missköter sig grovt för en tid kan förlora sitt "körkort", sin rätt att idka näringsverksamhet.

8.2.3 Övervakningssvårigheter

De principiella betänkligheter som kan resas mot på- följden näringsförbud väger således, enligt kommitténs mening, ganska lätt så länge regleringen ges en snäv utformning. Viktigare synes vara vissa invändningar av praktisk art. En allvarlig nackdel med näringsförbud är således t.ex. att det är svårt att övervaka att på— följden får den åsyftade effekten, dvs. att personen avhåller sig från att idka näring. Att exempelvis en fängelsepåföljd eller en bötespåföljd effektueras kan ju lätt konstateras, och samhället har i princip medel

att tillse att så sker. Någon form av tvångsmedel för att tillse att ett ådömt näringsförbud går i praktisk verkställighet, dvs. att personen i fråga faktiskt tvingas avstå från att driva näring, finns dock inte. Visserligen kan straff utdömas för överträdelse av näringsförbud, och visserligen kan en del åtgärder vidtas för att på olika sätt försvåra för den som fått näringsförbud att fortsätta som näringsidkare. Man kan dock aldrig helt gardera sig mot risken att veder— börande i det fördolda fortsätter att idka näring, och man kan nästan aldrig säkert veta om påföljden i praktiken gått i verkställighet eller inte.

Motsvarande problem finns dock på flera andra håll. Om en näringsidkare exempelvis förbjuds att fortsätta med ett visst handlande, kan vederbörande försöka kringgå förbudet genom att låta en annan person formellt agera. Härigenom kanske ett utsatt vite inte kan utdömas, då det inte kan visas att den som förbudet riktat sig mot brutit mot detta. Samma problem finns vid återkallelse av näringsrättsliga tillstånd. Det är ofta svårt att veta vem som i verkligheten döljer sig bakom ett bolag eller om en fysisk person i själva verket bara är bulvan. Problemen har dock inte ansetts utgöra skäl att avstå från de nämnda ingreppen. Det är också ofrån— komligt att en del överträdelser förblir obeivrade, och detta kan inte utgöra ett tillräckligt skäl mot bestämmelserna. Någonstans går dock en gräns där över— trädelserna blir så frekventa att hela regleringen måste sättas i fråga.

Utan tvekan framstår problemet med bulvaner som sär— skilt allvarligt när det gäller påföljdens effektivi— tet. Som sagts i avsnitt 4.7 misstänks det i dag från tillsynsmyndigheternas sida att näringsförbud i stor utsträckning överträds med hjälp av bulvaner. Det antas att den som ålagts näringsförbud fortsätter som näringsidkare, fastän han formellt döljer sig som an- ställd hos en annan person. Denne är ofta en närståen— de. De faktiska förhållandena är dock mycket svåra att bevisa, och det har i de flesta fall därför stannat vid misstankar. Endast i tre fall har, såvitt kommittén känner till, åtal väckts för överträdelse av närings— förbud. I de båda fall som avgjorts före tryckningen av detta betänkande har domen blivit fällande. Enligt kom— mitténs uppfattning är det nödvändigt att det i fort— sättningen tillses, att möjligheterna till opåtalade överträdelser minskar avsevärt. I detta syfte kommer kommittén att lägga ett förslag om en ganska långt— gående skärpning av bestämmelserna, som gör att efter— levngden blir lättare att kontrollera (se avsnitt

10.4 .

Att utöva tillsyn över de personer som fått närings— förbud fordrar resurser. Om kommitténs i föregående stycke nämnda förslag genomförs, torde visserligen behovet av aktiv tillsyn komma att minska en del. Ändå måste en viss kontroll ske. Resurssituationen hos polis, åklagare och kronofogdemyndigheter är i dag mycket ansträngd, och företrädare för dessa myndigheter har uttalat farhågor för att tillsynen inte kan bli så effektiv som vore önskvärt. Om kontrollen åsidosätts på grund av exempelvis resursbrist, finns en betydande risk att påföljden "urvattnas" och kanske kommer att sakna allt innehåll. Detta i sin tur för med sig faror för det allmänna rättsmedvetandet. Om medborgarna blir på det klara med att en person med näringsförbud fort— sätter att idka rörelse utan ingripande från myndig- heterna, kan de lätt förlora sitt förtroende för rätts- systemet. Samtidigt finns en risk att ett effektivt övervakningssystem medför en oönskad byråkratisering. Ingreppen i privatlivet kan också ibland komma att bli mycket besvärande för dem som berörs.

Man torde aldrig helt kunna lösa problemet med över— trädelser. Enligt kommitténs bedömning torde dock de föreslagna reglerna (avsnitt 10.4) föra med sig att problemet begränsas avsevärt. Kontrollinsatserna torde som en följd av den föreslagna ändringen kunna hållas på en rimlig nivå.

8.2.4 Avgränsningssvårigheter

Vid sidan av de problem som har med efterlevnad och kontroll att göra finns en del andra problem av praktisk art med näringsförbud. Sålunda ställs man vid såväl lagstiftning som rättstillämpning inför betydande avgränsningssvårigheter. Dessa gäller särskilt frågan om vilka personer som ska vara underkastade regleringen och frågan om när den som ålagts förbud ska anses ha agerat på ett sätt som strider mot förbudet.

Näringsförbud enligt konkurslagen kan i dag åläggas den som är "enskild näringsidkare" eller som företrätt en juridisk person i egenskap av ställföreträdare eller "genom att faktiskt handha ledningen eller förvalt— ningen av dess angelägenheter". Vem är då närings— idkare, och var går gränsen för att "faktiskt handha ledningen eller förvaltningen"?

Näringsförbud innebär ett förbud att "driva närings- verksamhet, varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976:125)". Bokföringslagens avgräns— ning innebär att i stort sett alla näringsidkare är

bokföringsskyldiga och dessutom alla aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar, även om bolaget eller föreningen inte utövar någon näringsverksamhet. Vidare får den som ålagts näringsförbud inte vara ställföreträdare för en juridisk person eller "faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av dess angelägen— heter". Återigen är alltså frågan vad man ska avse med "näringsidkare" resp. när det ska anses att en person "faktiskt handhar ledningen eller förvaltningen". Här— med sammanhänger gränsdragningen mellan näringsförbud och "yrkesförbud", dvs. förbud att utöva ett visst yrke.

Gränserna för näringsidkarbegreppet finns inte någon— stans fast klarlagda, och det kan uppkomma flera gräns— fall med stora bedömningssvårigheter. Likaså är det uppenbart att det ofta kan vara svårt att bedöma om någon "faktiskt handhar ledningen eller förvaltningen" eller inte. Problemen avser såväl den rättsliga bedöm— ningen som bevisfrågan. Som framgått i avsnitt 4.5 har dessa bedömningssvårigheter varit klart märkbara i dom— stolarnas praxis.

De aktuella uttrycken är av central betydelse, och det är olyckligt med så påtagliga avgränsningssvårigheter. Det förefaller dock omöjligt att konstruera sådana regler som gör att svårigheterna helt undviks och som samtidigt är acceptabla från andra synpunkter. Det synes då vara viktigt för lagstiftaren dels att om möjligt dra upp en så snäv gräns att det inte i prak- tiken blir fråga om ett yrkesförbud för vissa katego— rier, dels att komma med så klarläggande motivuttalan— den som möjligt. När det gäller överträdelse av näringsförbud mildras för övrigt betänkligheterna med avgränsningssvårigheterna av det förhållandet att åklagaren har bevisbördan och att den tilltalade i princip måste ha varit medveten om överträdelsen. Oklarheter verkar därför till den senares förmån.

8.2.5 Konsekvenser för den som fått näringsförbud och hans anhöriga

De nackdelar av praktisk art som hittills nämnts har närmast avsett svårigheterna att tillskapa ett funge— rande system. Andra nackdelar kan sägas finnas när det gäller effekterna av ett utdömt näringsförbud. För den drabbade själv kan det givetvis bli mycket besvärande att inte få fortsätta med en verksamhet som han kanske sysselsatt sig med under lång tid. Näringsförbudet kan t.o.m. ibland få karaktär av "försörjningsförbud", om

arbetsmarknaden är sådan att det är svårt att få an— ställning. Vederbörande kanske är mycket kunnig inom den bransch där han varit sysselsatt, medan han däremot saknar särskilda kunskaper på andra områden. En person som sysslat med exempelvis bilreparationer under hela sitt yrkesverksamma liv kan ha svårt att börja med en helt annan typ av arbete. Om det då är svårt att få arbete inom bilverkstadsbranschen, kan han se sig i det närmaste utestängd från möjligheterna att förtjäna sitt uppehälle. Detta kan naturligtvis få svåra konsekvenser även för de anhöriga. Betydande ekonomiska och sociala problem kan bli följden.

Utan tvekan kan näringsförbud slå utomordentligt hårt. Man kan dock knappast avstå från att använda sig av förbud bara för de konsekvenser som det kan få för den dömde själv och hans närmast anhöriga. Även andra på— följder kan ju ha svåra ekonomiska och sociala följder, och en av meningarna är ju just att närings— förbudsbestämmelserna ska verka avskräckande och ha en repressiv effekt. Vid prövningen av om näringsförbud ska meddelas måste man dock beakta påföljdens allvar— liga art. Förbud bör inte åläggas om det inte framstår som starkt påkallat.

Kommittén vill här slutligen betona att det är mycket angeläget att förbudet inte kommer att innebära ett yrkesförbud, dvs. ett förbud mot att över huvud taget vara verksam ens som anställd inom ett visst yrkes— område. När påföljdens omfattning bestäms måste hänsyn tas till denna grundläggande utgångspunkt. Regleringen får således inte fungera på ett sätt som gör att den lägger hinder i vägen för den person som ålagts näringsförbud och vill ta en normal anställning som erbjuds honom inom hans yrkesområde.

8.2.6 Konsekvenser för företaget och dess anställda

Även andra än den som själv drabbats och dennes an— höriga kan känna av ett beslut om näringsförbud. Så får näringsförbudet naturligtvis konsekvenser för före— taget. De anställda kan förlora sitt arbete, om före— taget måste läggas ned. Samhället kan göra en förlust, bl.a. genom att arbetstillfällen försvinner, och företagets borgenärer kan tänkas göra en förlust, om näringsförbudet innebär att de får svårare att få betalt för sina fordringar. Här ska nu följderna för dessa kategorier studeras närmare i syfte att utröna i vad mån konsekvenserna är sådana att de måste anses

innebära ytterligare nackdelar med näringsförbuds— påföljden.

Först behandlas företaget och de anställda. En detal— jerad genomgång av effekterna görs här till en början, varefter slutsatserna sammanfattas.

Vilka konsekvenserna blir för de anställda och för rörelsen som sådan av att företagsledaren får nä— ringsförbud beror på en mängd omständigheter, och något allmängiltigt svar går inte att ge. Man måste bl.a. göra skillnad på olika företagsformer. Främst är det enskild firma, aktiebolag och han— delsbolag som är av intresse. Man måste även sär— skilja fall då näringsförbud har samband med kon— kurs från fall då sådant samband saknas. Vidare måste man ha klart för sig att de anställdas fram— tid i hög grad beror på förhållandena i det en— skilda fallet, exempelvis på om företaget är eko— nomiskt bärkraftigt eller inte. Vidare får man skilja på kortsiktiga och långsiktiga konsekven- ser. Vi behandlar till en början de kortsiktiga.

Om det är fråga om en enskild firma måste den som fått näringsförbud upphöra med sin verksamhet. Om näringsförbudet utdelats i samband med konkurs, har dock redan konkursen inneburit ett stopp för hans möjlighet att driva rörelsen (199 a 5 kon— kurslagen). Det särskilt meddelade näringsförbudet har då i regel ingen betydelse för rörelsens upp— hörande. Varken konkursen eller näringsförbudet behöver dock i och för sig betyda att själva rörelsen upphör. Detta beror ju på om konkursför— valtaren väljer att fortsätta rörelsen, och kanske så småningom säljer den i dess helhet, eller av— vecklar den. Om rörelsen fortsätts och säljs, kan de anställda stanna kvar i företaget. Om den läggs ned får de sluta. Detta gäller oavsett det sär— skilda beslutet om näringsförbud för företags— ledaren. Detta beslut kan ju för övrigt komma vid vitt skilda tidpunkter. Det kan meddelas under konkursen, men det kan också dröja till dess att konkursen avslutats. I det senare fallet har gäldenären sålunda för en tid återfått sin rätt att idka näring. I detta fall kan det särskilda beslutet om näringsförbud få konsekvenser för företaget och de anställda, nämligen om gäldenären själv köper rörelsen från konkursboet. Detta för— utsätter förstås att han kan ordna krediter och

att förvaltaren är beredd att sälja till honom.1 I så fall kommer ett senare inträffat näringsför— bud att sätta stopp för rörelsen, med friställning av de anställda som följd, om inte ägaren i det läget kan överlåta den. Har näringsförbud utdelats utan samband med konkurs vilket i dag inte är möjligt — blir det näringsförbudet som sådant som tvingar företagsledaren att upphöra med verksam— heten. I detta läge kan han välja mellan att upp— höra med denna eller - om möjlighet därtill finns — att sälja rörelsen. De anställdas situation be— ror på vilket han väljer att göra. De kap alltså komma att bli arbetslösa som en följd av närings— förbudet. Ofta torde för övrigt förbudet innebära att den drabbade tvingas i konkurs, eftersom han fråntas möjligheten att tjäna pengar i rörelsen och därmed kan få svårt att betala sina eventuella skulder. Hur det då går med företaget och de an— ställda beror återigen på förvaltarens beslut om vad som ska göras med rörelsen. Detta beslut beror i sin tur på en rad olika omständigheter.

Ett särskilt problem, som accentueras om närings- förbud meddelas utan samband med konkurs, är att den som drabbas av förbudet nog ofta helt slutar att bry sig om företaget. Många gånger kanske han dessutom saknar möjlighet att göra något åt före— taget, exempelvis om han häktas och därefter sätts i fängelse. Vad ska de anställda då göra? Hur ska de få ut sina löner? Hur ska övriga fordringsägare bete sig? Den normala lösningen torde i detta fall vara att företagsledaren försätts i konkurs, vari—

1 En särskild fråga är om förvaltaren ska ha rätt/skyldighet att alltid vägra sälja företaget till den som kan komma att åläggas näringsförbud. Denna fråga ligger vid sidan av kommitténs egent— liga uppdrag. Den torde böra uppmärksammas i sam— band med det pågående arbetet på en ny konkurslag. Enligt kommitténs mening kan det inte krävas av konkursförvaltaren att han självständigt ska ta ställning till om rekvisiten för förbud är upp- fyllda. Om vederbörande redan ålagts förbud bör han naturligtvis inte få köpa verksamheten, men i övrigt torde förvaltaren på vanligt sätt ha att beakta borgenärernas intressen i första hand. — Det nämnda problemet har behandlats i riks— skatteverkets bok "Konkurs och ackord" s. 112. Det har vidare varit aktuellt i ett ärende hos justitiekanslern (Dnr 1328—83—21). JK tog dock inte direkt ställning i sakfrågan.Se slutligen även JO:s beslut 1983:E 1 s. 55 ff.

genom en samlad avveckling av rörelsen kan komma till stånd. Även utan frihetsberövande kan för övrigt företagarens möjligheter att ordna med rörelsens avveckling bli starkt beskurna, nämligen i de fall då interimistiskt näringsförbud medde— las. Förbudet gäller då omedelbart. Frågan är då vilka avvecklingsåtgärder som kan vidtas av den som drabbats av förbud, utan att det innebär brott mot förbudet. Praktiska skäl talar för att han själv ska kunna vidta åtgärder som innebär en omedelbar försäljning eller nedläggning av före— taget. Mera härom nedan i avsnitt 10.8.

Om den person som får näringsförbud i stället dri— ver rörelsen i form av aktiebolag måste han av— veckla alla de engagemang i bolaget som skulle innebära brott mot näringsförbudet. Om det är ett enmansbolag, eller över huvud taget ett bolag där endast en person har inflytande, synes konsekven— serna i allt väsentligt bli desamma som i den en— skilda firman. Detta gäller både när näringsför— budet har samband med konkurs och när sådant sam— band saknas. Riskerna för att näringsförbudet i det sistnämnda fallet ska föranleda personlig kon— kurs borde dock inte vara särskilt stora, eftersom företagsledaren inte svarar personligen för bo— lagets skulder, utom i den mån han åtagit sig borgensansvar. Däremot är det risk för att bolaget går i konkurs, om det inte finns någon som kan fortsätta driften. När bolaget går i konkurs upp— hör detta genom att konkursen avslutas (13 kap. 19 5 aktiebolagslagen), men själva rörelsen kan ändå fortsättas, och de anställda har alltså viss möjlighet att få stanna. Bolagets konkurs betyder inte att företagsledaren förlorar sin rätt att idka näring. 199 a & konkurslagen stadgar ju bara om konkurskarantän för gäldenären själv, dvs. bo— laget i det här fallet. Om näringförbud inte med— delats när det är aktuellt för förvaltaren att sälja rörelsen, kan denne i och för sig — liksom i fallet ovan — sälja den till den tidigare före— tagsledaren. Då medför ett senare meddelat nä— ringsförbud att rörelsen i det skedet måste av— vecklas eller säljas på nytt. — I sådana bolag där den person som får näringsförbud visserligen har intressen men saknar bestämmande inflytande, lär näringsförbudet normalt inte få några konsekvenser alls för företaget eller de anställda. Om den som fått näringförbud är en av flera som har inflytan— de i bolaget, beror rörelsens eventuella fortbe— stånd och följderna för de anställda på om övriga bolagsmän väljer att fortsätta rörelsen eller

inte. Vid bolagets konkurs är det primärt konkurs— förvaltarens ställningstagande som avgör saken. Frågan om rörelsen ska fortsätta eller inte beror i sin tur på en mängd omständigheter som kan sakna allt samband med näringsförbudet.

Om företaget är ett pgndelsbolag och någon av bolagsmännen meddelas näringsförbud i samband med bolagets konkurs, har näringsförbudet ingen be— tydelse för handelsbolagets fortlevnad, eftersom detta ska anses upplöst i och med att konkursen eller en på konkursen följande likvidation avslu- tas (44 5 lagen om handelsbolag och enkla bolag). För rörelsen som sådan betyder konkursen att den kommer att avvecklas eller avyttras. Näringsför— budet betyder bara att den person som råkat ut för förbudet inte kan ta över rörelsen. Tänkbart är dock att han förvärvar denna från konkursboet ippgp han får näringsförbud. Då betyder förbudet att rörelsen på nytt måste säljas eller avvecklas. Om det i stället är den bolagsman som fått nä— ringsförbud som också råkat i konkurs, ska bolaget normalt träda i likvidation och upplösas. Under vissa förhållanden kan dock bolaget fortfara att existera, om den som försatts i konkurs utträder ur bolaget eller utesluts (se 27, 29 och 30 55 lagen om handelsbolag och enkla bolag). Om bolaget fortsätter att existera, händer normalt inget med rörelsen eller de anställda. Om bolaget går i lik— vidation, kan rörelsen avvecklas eller säljas. Be— slutet härvidlag är avgörande för de anställda. Inte heller i detta fall synes bolagsmannens nä- ringsförbud ha någon självständig betydelse för rörelsens fortlevnad eller de anställdas situa— tion. Noteras bör att en bolagsman kan vara lik— vidator i ett handelsbolag, utom om han är omyndig eller i konkurs. Det behöver alltså inte vara en utomstående som avgör om rörelsen ska drivas vida— re — vilket blir fallet om hela rörelsen överlåts i ett sammanhang eller inte. Kan det då t.o.m. vara den bolagsman som fått näringsförbud som i egenskap av likvidator har att fatta detta beslut? Näringsförbud innebär visserligen inte något for— mellt hinder att vara likvidator enligt lagen om handelsbolag och enkla bolag, men reglerna om nä— ringsförbud i konkurslagen innebär förbud mot så— dant uppdrag.

Om företaget är ett handelsbolag och en av bolags— männen får näringsförbud utan samband med konkurs hos bolaget eller bolagsmannen, betyder närings— förbudet att vederbörande måste avveckla alla de

engagemang i bolaget som är förbjudna enligt be— stämmelserna om näringsförbud. Eftersom han i egenskap av handelsbolagsman kan företräda bola— get, om inte annat avtalats eller han skilts från denna rätt (17 5), kan han normalt inte kvarstå som bolagsman. Frågan huruvida han kan fortsätta att vara bolagsman, om avtal träffas om att han ska vara utesluten från rätten att företräda bola— get, diskuteras i avsnitt 10.3 nedan. Huruvida det förhållandet att en av bolagsmännen utträder ska betyda att rörelsen läggs ned torde bero på omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt på övriga bolagsmäns inställning. De har ju möj— lighet att fortsätta rörelsen, även om bolaget som sådant ska likvideras om en bolagsman utträder. De kan också avyttra rörelsen till någon utomstående eller lägga ned den. I det sista fallet förlorar de anställda sina arbeten, i övriga fall torde de normalt få stanna kvar i företaget. Frågor an— gående rättsförhållandet i ett handelsbolag när en bolagsman fått näringsförbud berörs ytterligare nedan 1 avsnitt 10.8.

Det sagda innebär alltså att företaget kgp tvingas upp— höra och att de anställda kap bli arbetslösa genom nä— ringsförbudet men att så inte behöver bli fallet. När företagaren eller hans bolag går i konkurs är det i regel själva konkursen - och inte näringsförbudet som orsakar den eventuella arbetslösheten. Om näringsförbud meddelas utan samband med konkurs, får dock normalt eventuell arbetslöshet skyllas på näringsförbudet. Detta gäller åtminstone effekterna på kort sikt. Vilken företagsform som använts av den person som fått nä— ringsförbud tycks ha mycket liten betydelse för vilka konsekvenser näringsförbudet får för de anställda. Även för företaget som sådant saknar detta i stort sett betydelse, även om bolagskonstruktioner ofta kommer att upplösas. I regel lär det främst vara företagets ekno— miska bärkraft som är avgörande för dess fortlevnad och för om de anställda ska få behålla arbetet.

När det gäller konsekvenserna på något längre sikt räcker det emellertid inte att se på företaget som sådant. Man måste då även beakta om näringsförbudet skapar eller förstör arbetstillfällen i andra företag. Här är det förstås svårt att dra några säkra slutsat— ser. Att en person, som idkat rörelse på ett lagstri— digt sätt, tvingas sluta med sin verksamhet torde dock ofta innebära ett ökat utrymme på marknaden för heder— liga näringsidkare. Förutsättningen härför är förstås att marknaden i fråga inte minskar om verksamheten bedrivs lagligt. Detta torde i regel men långtifrån

alltid vara fallet. Tilläggas bör, att det vid kommit— téns hearings uttalats från de fackliga organisa— tionerna, att man inte av hänsyn till de anställda bör låta en person driva vidare ett företag, vilket han utnyttjat för omfattande brottslighet. Man synes härvid ha tagit viss hänsyn till att näringsförbud kan ha vissa positiva sysselsättningseffekter på lång sikt.

Noteras ska också att de personer som hittills fått näringsförbud i mycket stor utsträckning drivit sin verksamhet utan andra anställda än nära anhöriga. Detta utgör en indikation på att bestämmelser om näringsförbud har förhållandevis ringa negativ inverkan — om ens någon på antalet arbetstillfällen. Även i övrigt synes det mesta tala härför, åtminstone när det gäller annat än de helt kortsiktiga effekterna. Det är dock klart att enstaka anställda kan komma att drabbas även på längre sikt. Trots detta och trots att de här behandlade frågorna inrymmer åtskilliga komplikationer, anser sig kommittén kunna dra den slutsatsen att ett system med näringsförbud knappast innebär väsentliga nackdelar för anställda, i vart fall inte av annan art än som bör godtas med hänsyn till förbudets syften. Detta torde i vart fall gälla under den förutsättningen att näringsförbud inte blir alltför vanligt före— kommande.

8.2.7 Konsekvenser för borgenärerna

Bland tänkbara negativa konsekvenser av näringsförbud har också nämnts risken för att borgenärerna gör för- luster. Risken skulle främst bestå däri att den som ålagts näringsförbud förlorar sina möjligheter att skaffa sig inkomster för betalning av skulderna. Hur stora är då dessa risker? Till att börja med får man här skilja på olika företagsformer. Man måste också skilja på om näringsförbudet utdelas i samband med kon— kurs eller inte. Här görs först en detaljerad genom- gång. Därefter sammanfattas slutsatserna.

Antag först att företaget är en enskild firma och att näringsförbudet utdelas i samband med konkurs. Borgenärerna får då utdelning i konkursen. De borgenärer som inte får fullt betalt har kvar resterande fordringar mot gäldenären. Dessa borgenärer kan då tänkas ha ett intresse av att gäldenären får fortsätta med sin näringsverksamhet för att så småningom få ihop pengar att betala skulderna med. Med hänsyn till att den tidigare

2 Se avsnitt 4.2

verksamheten lett till konkurs, kan utsikterna förefalla mindre ljusa, men man kan givetvis inte bortse från möjligheten att gäldenären kunnat komma i gång med en lönsam verksamhet, kanske i en annan bransch än tidigare. Normalt har nog emellertid borgenärerna inga större förhoppningar att få betalt efter konkursen, och förmodligen är de därför relativt likgiltiga till om gäldenären får starta en ny rörelse eller inte. Effekten av näringsförbudet kan därför anses mer eller mindre försumbar. För de borgenärer som fått fullt betalt redan i konkursen saknar naturligtvis närings— förbudet betydelse.

Om en person som driver näring i enskild firma får näringsförbud utan samband med konkurs, kan nä— ringsförbudet ibland medföra ökade svårigheter för borgenärerna att få betalt. Gäldenären måste ju avbryta sin rörelse och får inga intäkter därifrån annat än vad som kan erhållas vid en försäljning av rörelsen eller avveckling på annat sätt. Om detta i praktiken betyder en förlust för borge- närerna eller inte beror på rörelsens ekonomiska bärkraft å ena sidan och rörelsetillgångarnas rea— lisationsvärde å den andra. Viss anledning till oro för borgenärerna kan finnas genom att avveck— lingen möjligen kan komma att ge ett för dem sämre resultat än om en konkursförvaltare får sköta av— vecklingen. Ofta kan det därför vara bäst för borgenärerna att försöka få gäldenären försatt i konkurs.3 En tänkbar utväg för tillgodoseende av borgenärernas intressen är att tillsynsmyndigheten

3 Ett särskilt problem som här inte kan behandlas närmare, utan som får lösas inom ramen för kon— kurslagstiftningen, är i vad mån näringsförbud kan utgöra grund för konkurs. Onekligen kan närings— förbudet många gånger försämra gäldenärens möj— lighet att rätteligen betala sina skulder (1 5 konkurslagen). Någon omedelbar insolvens uppkommer dock inte genom näringsförbudet. Frågan om grund för konkurs föreligger får prövas på vanligt sätt, varvid näringsförbudet och de följder det medför får beaktas som ett väsentligt men inte avgöran— de moment. Den främsta risken för borgenärerna torde vara, att gäldenären när han åläggs närings— förbud söker undandra sina tillgångar. Härmed är det även av intresse om borgenärerna kan få kvar— stad på gäldenärens egendom genom att denne får näringsförbud. Inte heller denna fråga kan här be— handlas närmare.

får ta hand om avvecklingen av företaget i de fall denna sker utom ramen för en konkurs. Denna möj— lighet diskuteras närmare nedan i avsnitt 10.8.

Antag så att företaget är ett aktiebolag och att företagsledaren inte genom borgensåtaganden eller eljest står personligt ansvarig för bolagets skul— der. (Är han personligt ansvarig gäller i princip det som ovan sagts om enskild firma.) Om närings- förbudet meddelas i samband med att bolaget för- sätts i konkurs, får borgenärerna utdelning i kon— kursen. Efter konkursen finns i detta fall gälde— nären inte längre kvar, eftersom bolaget upphör att existera. Att företagsledaren fått näringsför— bud lär därför inte ha någon betydelse från bor- genärernas synpunkt. Inte heller har det betydelse om företagsledaren försatts i personlig konkurs.

Om näringsförbudet utdelas utan samband med någon konkurs hos bolaget, måste rörelseidkaren avveckla sitt engagemang däri i den mån det strider mot näringsförbudet. Om rörelsen fortsätter genom att någon annan tar över bolaget, finns normalt ingen anledning till oro för borgenärerna. De ska ju fortfarande ha betalt från bolaget, och att detta överlåtits lär i vart fall inte på kort sikt ha minskat dess förmåga att betala skulderna. Om bo— laget däremot inte säljs utan likvideras eller försätts i konkurs, ska borgenärerna ha betalt i samband med avvecklingen. Deras ställning har inte heller då försämrats genom näringsförbudet annat än om en fortsättning av rörelsen hade inneburit att bolagets betalningsförmåga varit bättre. Huru— vida så är fallet beror naturligtvis på förhållan- dena i det enskilda företaget. I den mån några borgenärer förlorar på näringsförbudet, kommer förlusten främst att drabba de oprioriterade. De borgenärer som har förmånsrätt har ju en betydligt bättre sits i en konkurs och har inte på samma sätt "investerat i rörelsens fortsatta gång" som de oprioriterade.

Om företaget är ett handelsbolag och en bolagsman fått näringsförbud i samband med att bolaget för- satts i konkurs, ska borgenärerna dels ha utdel— ning i konkursen, dels ha rätt till betalning från vilken som helst av bolagsmännen (20 5 1 st. lagen om handelsbolag och enkla bolag). Näringsförbudet torde i detta fall sakna större betydelse för bor— genärerna. Om i stället bolagsmannen fått närings— förbud i samband med att han själv försatts i kon- kurs, berör inte vare sig konkursen eller närings

förbudet borgenärernas fordringar mot bolaget och övriga bolagsmän. Enligt 20 5 2 st. lagen om han— delsbolag och enkla bolag ska i en bolagsmans kon— kurs utdelning för en fordran mot bolaget beräknas i konkursen på fordringens belopp efter avdrag för vad bolagsborgenären kan få ut av bolaget. Konkur— sen innebär, som ovan sagts (avsnitt 8.2.6), att bolaget normalt ska träda i likvidation. Närings— förbudet kan ha viss mindre betydelse för denne bolagsmans möjlighet att betala borgenärerna, om hans skuldansvar över huvud taget skulle aktuali— seras efter konkursen.

Om slutligen näringsförbud utdelas utan samband med konkurs vare sig hos handelsbolaget eller bolagsmannen, är borgenärernas ställning fort— farande stark, genom att de kan vända sig såväl mot bolaget som mot alla bolagsmän. Det förhållan— det att en av bolagsmännen fått näringsförbud kan för dennes del innebära en viss begränsning i möj— ligheterna att betala skulderna. Denna effekt torde dock i regel vara i stort sett försumbar för borgenärerna. I vissa fall kan dock förhållandena vara sådana att den som ålagts förbud är den ende som borgenären i praktiken har att lita till för betalning. Då kan näringsförbudet komma att inne— bära att betalning uteblir.

Slutsatsen blir att en del borgenärer i vissa fall kan drabbas av förluster som en följd av ett näringsförbud men att detta torde vara relativt sällsynt. Risken synes framför allt finnas när företagaren är personligt ansvarig för skulderna och i praktiken den ende som har betalningsförmåga samt näringsförbudet utdelas utan samband med att näringsidkaren försatts i konkurs. De förluster som kan göras bör dock ställas mot de vinster som det i regel borde innebära för det samlade borge- närskollektivet att ett antal "dåliga betalare" för— svinner. Framför allt gäller detta sett från statens synpunkt. Bland borgenärerna är det ju staten, dvs. indirekt medborgarna, som drabbas hårdast av vissa personers betalningsovilja eller —oförmåga. Uteblivna skatte— och avgiftsbetalningar är ju som framgått ett betydande problem.

8.2.8 Samhällsekonomiska följder

Det kan givetvis inte komma i fråga att försöka göra en regelrätt samhällsekonomisk kalkyl av näringsförbuds- institutet. Ser man samhällsekonomin i dess vidaste bemärkelse skulle en sådan kalkyl i princip innefatta

samtliga positiva och negativa effekter av näringsför— bud. Det säger sig självt att en sådan kalkyl i prak— tiken är omöjlig att genomföra. Större delen av de effekter det här rör sig om låte sig över huvud taget inte mätas.

Ser man samhällsekonomin i mera inskränkt mening, kan en kalkyl begränsas till direkt avläsbara effekter för samhället, det allmänna. Dessa effekter ska kort stu- deras här. Någon kalkyl - i den meningen att effekterna kvantifieras blir det dock inte fråga om. Försök till beräkningar skulle bli alltför osäkra. Här pekas bara på några ifrågasatta negativa konsekvenser för sam- hällsekonomin. De positiva samhällsekonomiska effek— terna har i huvudsak tagits upp i avsnitt 8.1.

De negativa konsekvenser för samhällsekonomin som näringsförbudsinstitutet kunde tänkas föra med sig har delvis redan berörts i avsnitten ovan. Således har det uttalats farhågor bl.a. för att näringsförbud medför att arbetstillfällen går förlorade. Vidare ha det på— talats att vissa nedläggningar, som följer på grund av näringsförbud, kan få utomordentligt svåra konsekven- ser, särskilt i glesbygder. Det har också befarats att stat och kommun kan komma att förlora skatteintäkter som följd av näringsförbud och även råka ut för stigande sociala kostnader som följd av att vissa personer blir utan sysselsättning.

Effekterna på arbetstillfällena och företagen har av— handlats i avsnitt 8.2.6. Där har framgått att man knappast har anledning att befara några mera beaktansvärda förluster som en följd av näringsförbud. Åtminstone gäller detta på något längre sikt. Att näringsförbud i enskilda fall kan få svåra följder för tredje man är dock klart. I ett samhällsekonomiskt perspektiv torde det dock röra sig om effekter av mycket marginell art. En förutsättning för detta är dock att näringsförbud även fortsättingsvis blir relativt sällsynt förekommande och bara används som ett medel mot grovt illojala förfaranden.

Även när det gäller risken för förlorade skatteintäkter och ökade sociala kostnader torde de samhällsekonomiska effekterna vara utomordentligt begränsade. Detta följer av vad som sagts i föregående stycke. Också här är det en förutsättning att inte näringsförbud tillgrips mot alltför många företagare. Anmärkas bör, att det ter sig principiellt diskutabelt att låta en verksamhet, som drivits i strid med lagarna, fortgå av den anledningen att det allmänna annars skulle få minskade inkomster.

En tänkbar negativ effekt av delvis annat slag har nämnts. Det har ifrågasatts om risken för näringsförbud kan verka hämmande på den seriösa näringsverksamheten. På grund av risken för näringsförbud kunde företagarna tänkas avstå från vissa "djärva" projekt. En allmän känsla av att vara påpassad och av osäkerhet kunde tänkas sprida sig. Huruvida så blir fallet har inte bara med utformningen av regleringen att göra utan också med vilken publicitet den får. Om den uppfatt— ningen skulle vinna spridning att man kan få närings— förbud bara på grund av att man är en "dålig affärs— man", och alltså utan att ha agerat ohederligt över huvud taget, finns naturligtvis en risk för den nämnda effekten. Man kan dock inte gärna bygga ett ställnings— tagande till en viss reglering på de negativa konse— kvenser som kap inträffa om regleringens innehåll allvarligt missuppfattas. Det är emellertid viktigt att det klargörs vartill reglerna om näringsförbud syftar. Kommittén anser sig kunna utgå ifrån att några nämn- värda hämmande effekter inte uppkommer. Tvärtom borde rimligen näringslivet i viss mån stimuleras genom att den illojala konkurrensen från vissa oseriösa kolleger upphör.

Ytterligare en effekt för samhällsekonomin består i de kostnader som åtgår för utredning av näringsförbuds— ärenden och övervakning av de dömda. Utredningskostna- derna är ofta begränsade genom att de allra flesta fall aktualiseras i samband med en polisutredning om brott. Ibland kan dock utredningen behöva utvidgas avsevärt som en följd av att frågan om näringsförbud ska prövas. Noteras kan dock, att kronofogdemyndigheterna här ofta har tillgång till material som i betydande mån under— lättar polisens utredningsarbete. Övervakningskostna- derna kan bli ansenliga, i synnerhet om det erfordras en aktiv övervakning ute på fältet, vilket enligt kommittén många gånger kan vara nödvändigt (se nedan kapitel 12). Mot dessa kostnader ska dock ställas de besparingar som man åtminstone i viss mån torde kunna förvänta sig. Många av de personer som får näringsför— bud har ju tidigare förekommit flitigt hos vissa myn— digheter. Näringsförbudet torde innebära att åtminstone vissa av dem kommer att förekomma mindre frekvent hos t.ex. skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, polis och åklagare. Det är utomordentligt svårt att säga något om vilken totaleffekten på de rena myndighets— kostnaderna blir. En viss negativ nettoeffekt synes dock antaglig. Enligt kommitténs bedömning kan effekten dock inte förväntas vara så stor att den i nämnvärd mån bör påverka ställningstagandet till frågan om närings- förbudets vara eller inte vara.

8.3 Näringsförbud utan samband med konkurs

Enligt de nu gällande reglerna om näringsförbud är en förutsättning för förbud att vederbörande försatts i konkurs eller varit företrädare för en juridisk person som försatts i konkurs. En person som gjort sig skyldig till grov ekonomisk brottslighet men klarat sig undan konkurs kan alltså inte åläggas näringsförbud. Bör då anknytningen till konkurs behållas eller släppas? I detta avsnitt ska göras en genomgång av vad som talar för respektive mot en utvidgning av näringsförbuds— reglerna till att gälla även vid sidan av konkurs.

Ett viktigt argument till stöd 223 den nämnda utvidg— ningen synes vara att "lika fall bör behandlas lika". Antag att A driver ett företag med relativt hög omsätt— ning, medan B har en ganska liten firma. A lurar staten på 100 000 kr genom systematiska skattebedrägerier under lång tid. B gör sig skyldig till motsvarande brott. Båda upptäcks. B försätts i konkurs, medan A kan klara upp sin skatteskuld utan större svårigheter, kanske med hjälp av pengar han tjänat genom andra

oupptäckta brott. Båda döms omsider till fängelse. B får därjämte näringsförbud i tre år, medan lagen inte medger att A meddelas sådant förbud. Det ligger nära till hands att tycka att denna skillnad knappast är rimlig, såvida inte syftet med näringsförbudet främst är att komma åt just den som slutligen undandrar pengar. Detta kan knappast vara ändamålet. Om konkurs kommer till stånd eller inte kan ofta bero på omstän- digheter som är ovidkommande i sammanhanget. Ibland kan det bero på tillfälligheter. Det ligger bl.a. i sakens natur att kronofogdemyndigheternas praxis när det gäller benägenheten att söka konkurs i någon mån växlar från ort till ort.

Ett annat viktigt skäl för att släppa anknytningen till konkurs är att konkursrekvisitet sådant det i dag är utformat ger slumpartade och egendomliga effekter vid domstolens prövning. I dag kan domstolen bara beakta de omständigheter som har samband med en rörelse som av- slutats med konkurs (se prop. 1979/1980:83 s. 55). An— tag att den mot vilken talan om näringsförbud väckts drivit rörelse i två aktiebolag, A och B. Bolaget A har försatts i konkurs men inte bolaget B. Om omfattande oegentligheter förekommit i båda bolagen, får domstolen vid näringsförbudsprövningen bara beakta det som före— varit i bolaget A. Detta gäller även om företagsledaren samtidigt står under åtal för brott i bolaget B. I praktiken är det givetvis nästan omöjligt för domstolen att låta bli att snegla på samtliga brott. Att lagen inte tillåter detta är otillfredsställande.

Ytterligare en del omständigheter talar för att anknyt— ningen till konkurs släpps. De motiv för näringsförbud som angetts i avsnitt 8.1 ovan synes gälla med samma styrka även om konkurs inte förekommit. Även vid all— varliga ekonomiska brott som saknar samband med konkurs kan man behöva förebygga fortsatta skador genom att "avlägsna skadehärden" för en tid. Om det är en allmän uppfattning att B i exemplet ovan bör förlora sin rätt att vara näringsidkare, gäller detta förmodligen också om A. Också näringsförbudshotets eventuella avskräckan— de effekt torde i princip vara densamma på A som på B.

Ibland kan det förhållandet att konkurs erfordras för näringsförbud försena ett kanske väl berättigat förbud. Antag att en person upptäcks ha begått omfattande ekonomisk brottslighet, t.ex. ett stort antal bedräge- rier mot kunder, och att man kan förutse att denna brottslighet kommer att leda till anspråk mot honom som så småningom gör att han försätts i konkurs. Samtidigt kan man då förutse att han kommer att få näringsförbud. Även om det ganska snart kommer att stå klart att personen är konkursmässig, kan han ofta fördröja kon— kursen någon tid genom att bestrida fordringarna i fråga. Under denna tid är personen med nuvarande regler fri att fortsätta med sin näringsverksamhet, trots att det ligger nära till hands att anse ett omedelbart interimistiskt näringsförbud befogat.

Slutligen kan nämnas, att kronofogdemyndigheterna ibland ser till att få en person eller hans bolag för— satt i konkurs enbart med det syftet att vederbörande ska kunna meddelas näringsförbud. Detta är en följd av de nuvarande bestämmelserna som knappast kan ha varit avsedd, och det visar att kravet på konkurs ger bak— vända effekter.

Vad talar då 223 att näringsförbud ska kunna meddelas även utan samband med konkurs? Det viktigaste skälet torde vara, att konkurs förekommer i nästan samtliga de fall där näringsförbud blir aktuellt. En utvidgad reg— lering torde således komma att avse endast ett ganska litet antal fall. Det är i regel just i samband med konkursutredningar som ekonomisk brottslighet upptäcks. I de flesta fall där näringsförbud kan anses böra ifrågakomma, finns det möjligheter att förr eller senare få vederbörande eller hans bolag försatt i konkurs.

Ett annat skäl mot att näringsförbud ska kunna utdelas även utan samband med konkurs är, att näringsförbudet då ofta kommer att sätta ett tvärt stopp för rörelsen, fastän denna kanske i sig är ekonomiskt bärkraftig och

ger sysselsättning åt ett antal personer. När närings— förbud ges i samband med konkurs, innebär många gånger konkursen som sådan ett naturligt slut för rörelsen. När så är fallet berör själva näringsförbudet bara den person som drabbas av förbudet och kanske hans an— höriga. Detta har framgått närmare av avsnitten 8.2.6- 8.2.8 ovan. I detta sammanhang bör dock anmärkas, att ett beslut om näringsförbud som har samband med konkurs inte nödvändigtvis berör enbart sådana företag som drabbats av konkurs. Ofta är de personer som meddelas näringsförbud verksamma i flera bolag samtidigt. För näringsförbud räcker det ju att konkurs förekommit i något av dessa eller att företagsledaren gått i person- lig konkurs. Då berörs ju de bolag som inte försatts i konkurs av näringsförbudet på precis samma sätt som om näringsförbud utdelats helt utan samband med konkurs. Det ska också anmärkas att ett näringsförbud ibland kan meddelas långt efter det att en konkurs avslutats. Även i detta fall kan effekterna bli desamma som om närings- förbud utdelats helt utan samband med konkurs, nämligen om företagsledaren hunnit komma i gång med en ny verk— samhet efter konkursen. Näringsförbudet kan ju då komma att drabba ett företag som kanske i det läget är eko— nomiskt bärkraftigt.

Ytterligare ett argument som anförts mot en utvidgning av näringsförbudsbestämmelserna är att så många per— soner då kommer att få näringsförbud att övervaknings— problemen blir mycket stora. För en effektiv över— vakning kommer att fordras ökade resurser, har det anförts, vilket kan betyda minskat utrymme för andra insatser, som i sig är behövliga och som kanske kunde vara effektivare i kampen mot den ekonomiska brotts— ligheten. Det bör noteras att detta argument delvis står i strid med det först nämnda skälet mot en ut— vidgning, nämligen att en sådan skulle komma att träffa väldigt få fall. Enligt kommitténs bedömning skulle ett slopande av konkursrekvisitet medföra en ganska begrän— sad ökning av antalet näringsförbud.

Även utredningskostnaderna bör beröras. Genom att näringsförbud i dag anknyts till konkurs, får man en del av utredningen gratis. Konkursförvaltaren ska ju i sin berättelse enligt 55 5 konkurslagen ange misstankar om brottslighet. Om näringsförbud ska kunna meddelas även utan konkurs, får vissa utredningar om närings— förbud bedrivas utan stöd i en sådan inledande genom— gång. Emellertid kommer dessa i regel att ha samband med en brottsutredning, vari även frågan om närings— förbud blir till betydande delar utredd. Den genomgång som konkursförvaltaren kan göra är nog dessutom i regel

ganska summarisk och torde inte avsevärt förkorta den utredning som måste göras hos polis och åklagare.

Kommitténs sammanfattande överväganden angående skälen för resp. mot den nu ifrågasatta utvidgningen följer i nästa avsnitt. För det slutliga ställningstagandet erfordras nämligen att hänsyn tas även till de tidigare anförda allmänna synpunkterna.

8.4 Kommitténs sammanfattande överväganden

Vi har ovan sökt analysera näringsförbudssanktionens för— och nackdelar i syfte att utröna om näringsförbud är ett lämpligt instrument att använda mot de oegent— ligheter som förekommer inom näringslivet. Vi har vidare gjort en genomgång av de argument som synes tala för respektive mot en utvidgning av näringsförbuds- bestämmelserna till att gälla även fall som saknar sam— band med konkurs. Här följer nu kommitténs samman— fattande överväganden beträffande frågan om en utvidg— ning över huvud taget bör ske av näringsförbudsinstitu— tet. Därvid berörs kort möjligheten att tillgripa andra åtgärder för att uppnå effekter liknande dem som en sådan utvidgning kan ge.

De motiv som talar för ett användande av näringsförbud som påföljd mot ekonomisk brottslighet o.dyl. väger, enligt kommitténs mening, tungt. De bestämmelser om näringsförbud, som år 1980 infördes i konkurslagen, synes också allmänt ha accepterats. Erfarenheterna av bestämmelserna är relativt goda, även om brister finns.

Näringsförbud har använts ganska flitigt, något som torde tyda på att regleringen anses fylla ett behov. Särskilt viktigt är det att samhället fått ett instru— ment att förebygga de stora skador som de aktuella personerna orsakar. Det får också antas stämma väl med den allmänna rättsuppfattningen att den som grovt miss— brukar den vidsträckta näringsfrihet som råder i landet för en tid fråntas rätten att åtnjuta denna frihet. En viss preventiv verkan av näringsförbudshotet torde också få antas, även om det är osäkert hur betydande denna är.

När det så gäller de ifrågasatta nackdelarna med näringsförbudsinstrumentet finner kommittén anledning att främst peka på övervakningssvårigheterna. Erfaren— heterna av den nu gällande regleringen visar, att dessa är betydande. Särskilt har bulvanproblemet betonats. Kommittén har tidigare uttalat, att en förutsättning för att utvidga näringsförbudsbestämmelserna bör vara

att möjligheterna till opåtalade överträdelser minskar avsevärt. I avsnitten 10.4 och 12 nedan föreslås åt— gärder, som enligt kommitténs bedömning bör avsevärt reducera problemen.

Övriga ovan diskuterade nackdelar synes ha mindre be— tydelse i bedömningen av näringsförbudssanktionens lämplighet. Kommittén anser att de principiella betänk— ligheterna mot näringsförbud väger förhållandevis lätt. De effekter som kan drabba olika tredje män som en följd av näringsförbud torde totalt sett bli mycket begränsade, även om det i enstaka fall kan uppstå svåra konsekvenser. De avgränsningssvårigheter som finns, bl.a. när det gäller att avgöra vilka personer som ska kunna drabbas av näringsförbud och vilka handlingar som ska anses innebära överträdelse av näringsförbud, är betydande. De oklarheter som idag finns torde dock i avsevärd mån kunna bemästras genom en tydligare lagtext och genom klarläggande motivuttalanden.

Innan slutlig ställning tas till frågan om en utvidg— ning av näringsförbudsreglerna, bör något sägas om möjligheterna att använda andra åtgärder för att uppnå de effekter som man åsyftar med ett utvidgat närings- förbud. Det kan givetvis inte ankomma på kommittén att värdera och rangordna alla olika tänkbara åtgärder mot 1 den ekonomiska brottsligheten. Vad som närmast bör 1 ifrågakomma är att jämföra med åtgärder som skulle * fylla i huvudsak samma funktion som näringsförbud. Därvid aktualiseras olika näringslivskontrollerande åt- gärder såsom obligatorisk branschregistrering, till— ståndstvång (näringstillstånd) och etableringskontroll. Kommittén har i bilaga 2 gjort en jämförelse mellan näringsförbud och etableringskontroll. Kommittén har därvid också studerat i vad mån dessa olika instrument kan finnas vid sidan av varandra och hur de kan sam— spela. Enligt kommitténs slutsats kan ett system med branschinriktad kontroll inte ersätta bestämmelser om näringsförbud. En generell etableringskontroll skulle göra särskilda regler om näringsförbud onödiga, men någon sådan kontroll är inte aktuell att införa.

Kommittén anser vid en samlad värdering att närings— förbud bör användas för att bekämpa oegentligheterna inom näringslivet. Högt ställda krav måste dock ställas när de gäller utformningen av regleringen för att denna ska fungera på önskat sätt.

När det så gäller den ifrågasatta utvidgningen av nä— ringsförbudsinstitutet anser kommittén att en sådan bör komma till stånd. Också missförhållanden som saknar samband med konkurs bör således kunna föranleda

näringsförbud. För en sådan utvidgning talar främst den inkonsekvens som det innebär att ett visst förfarande ibland kan leda till näringsförbud, i andra fall inte. Åtskilliga exempel kan ges på fall där inga rationella överväganden kan anses tala för en sådan åtskillnad. Ytterligare skäl finns för den nämnda utvidgningen, medan de argument som kan anföras mot densamma enligt kommitténs mening inte har tillnärmelsevis samma styrka.

De flesta av de myndigheter och organisationer som kommittén haft kontakt med har i princip varit positiva till den nämnda utvidgningen av näringsförbuds— bestämmelserna. Många har emellertid förespråkat, att erfarenheterna av de gällande bestämmelserna avvaktas ytterligare, innan en utvidgning sker. Kommittén vill i anledning härav framhålla, att de erfarenheter som finns av nu gällande bestämmelser talar ett ganska en— tydigt språk. Som framgår av kapitel 4 är de allra flesta i huvudsak positiva till regleringen, men det framgår samtidigt att möjligheterna till en effektiv övervakning och uppföljning varit otillräckliga. Möj— ligheter synes dock finnas att i betydande mån rätta till de existerande bristerna. Kommittén kan därför inte finna någon anledning att avvakta ytterligare erfarenheter. Det ska därvid även märkas, att den reg— lering som infördes år 1980 kom till efter direktiv som begränsade utredningen till konkursfallen. Det var det omfattande konkursmissbruket som då var för ögonen, och det uppfattades som angeläget att snabbt tillskapa en reglering som gjorde att man i någon mån kunde komma till rätta med detta. Införande av en mera vidsträckt reglering har inte varit aktuell i lagstiftningssamman— hang tidigare. Om en utvidgning nu sker torde detta alltså inte innebära någon förändring i tidigare stånd— punktstaganden från lagstiftarens sida.

Kommittén föreslår således att bestämmelserna om nä— ringsförbud utvidgas. Vi går i det följande in på hur den nya regleringen bör utformas.

SOU 1984:59 189 9 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR NÄRINGSFÖRBUD

Vi har i det föregående kapitlet funnit, att regler om näringsförbud fyller väsentliga syften i kampen mot förekommande oegentligheter inom näringslivet. De problem som är förknippade med näringsförbudspåföljden, vilka också diskuterats i föregående kapitel, är enligt kommitténs bedömning inte allvarligare än att de mer än väl uppvägs av fördelarna med påföljden. Kommittén har således funnit, att möjligheten att meddela näringsför— bud bör finnas kvar. Vi har också funnit, att regle— ringen bör utvidgas på så sätt att förbud kan utdelas även utan samband med konkurs. Mot denna bakgrund ska i detta kapitel diskuteras under vilka förutsättningar näringsförbud ska kunna åläggas. Vilka beteenden ska medföra näringsförbud? Vilka personer ska vara under— kastade bestämmelserna? Hur bör regleringen utformas när anknytningen till konkurs släpps?

De frågor som tas upp här kan inte helt skiljas från frågan om näringsförbudets innebörd, dvs. hur hårt på— följden ska slå. Ju hårdare ingrepp, desto viktigare är det att förutsättningarna för att förbud ska kunna med— delas utformas restriktivt. Vi kommer att föreslå att näringsförbudet liksom är fallet i dag ska verka generellt, dvs. innebära ett förbud för den drabbade mot i princip gll näringsverksamhet. Detta är alltså en utgångspunkt för den fortsatta diskussionen.

9.1 Vilka beteenden ska kunna föranleda närings— förbud?

Här ska först diskuteras vilka missförhållanden som ska kunna föranleda näringsförbud. En grundläggande fråga är "hur hög tröskeln ska vara". Ska lagstiftningen bara sikta på de allra mest illojala näringsidkarna, eller ska även de som gjort sig skyldiga till något mindre allvarliga åsidosättanden kunna drabbas? En annan fråga är om det ska vara nödvändigt för förbud att personen i fråga begått en brottslig handling, eller om det i vissa fall ska kunna åläggas förbud även om inget brott förekommit. För den händelse brott bör krävas uppstår frågan om andra åsidosättanden än brottsliga sådana över huvud taget ska kunna beaktas vid helhetsbedöm— ningen. Vidare måste det avgöras om endast åsido— sättanden i samband med näringsverksamhet ska kunna beaktas, eller om man ska kunna ta hänsyn även till exempelvis grova brott av annat slag.

Först förs en allmän diskussion i avsnitt 9.1.1. Där— efter behandlas under 9.1.2 frågan om det för närings— förbud ska vara nödvändigt att personen gjort sig skyl— dig till brott. I avsnitt 9.1.3 diskuteras den närmare utformningen av lagtexten. Slutligen tas i avsnitt 9.1.4 upp en fråga som ligger något vid sidan om det övriga resonemanget. Vad bör hända med regeln i 199 a 5 konkurslagen, om förbud för konkursgäldenär att idka näring under konkursen?

9.1.1 Allmänt

Näringsförbud är en mycket ingripande sanktion. Den innebär ofta stora svårigheter för den som drabbas. Denne måste, om han ska åtlyda förbudet och ändå kunna försörja sig, söka en anställning. För många egna före— tagare kan detta medföra en rejäl omställning. Det kan kanske dessutom ibland vara svårt att få arbete.

Ändamålet med näringsförbud bör främst vara att hindra de personer som i sin näringsverksamhet orsakar stora skador att fortsätta med detta. Genom förbudet ska man således kunna undanröja en skadehärd. Syftet bör vidare vara att näringsförbud ska kunna användas som ett slags sista utväg att komma till rätta med de personer som konsekvent vägrar åtlyda de spelregler som gäller för näringsverksamhet — en repression. Det ska inte gå att nonchalera reglerna hur mycket som helst utan att sam— hället så småningom sätter stopp. Reglerna om närings— förbud är också tänkta att ha en viss allmänpreventiv effekt.

Av det sagda följer enligt kommitténs mening att näringsförbud i princip bara bör användas i sådana fall då det är fråga om kvalificerat illojala förfaranden. Ett uttalande med denna innebörd gjordes också i för- arbetena till de nu gällande bestämmelserna (prop. 1979/80:83 s. 30). I några fall har dock domstolarnas tillämpning varit sådan att det enligt kommitténs uppfattning är tveksamt om den motsvarar den restrik— tiva programförklaringen.1 En betydande ojämnhet i tillämpningen har också kunnat märkas. Kommittén anser det därför angeläget att det nu, i lagtext och motiv, ges mer preciserade riktlinjer för tillämpningen.

Bestämmelserna bör i första hand rikta in sig på sådana personer som genom allvarliga åsidosättanden åstad- kommer betydande skador för samhället, borgenärer, anställda, konkurrenter och andra. Det är främst

systematiskt illojala förfaranden som bör angripas med näringsförbud. Den som ideligen nonchalerar olika väsentliga krav som ställs på honom som näringsidkare bör inte få fortsätta att vara företagare. Däremot bör förbud inte drabba den som gör sig skyldig till ett enstaka brott, om än mycket grovt. Inte heller bör den drabbas som huvudsakligen på grund av okunnighet eller slarv missköter sina åligganden. Ändå kan en sådan misskötsel inte få fortgå hur länge som helst. Döms vederbörande för brott måste man kräva att han åtminstone härefter bättrar sig. Annars bör han råka i farozonen för näringsförbud.

För att näringsförbud ska ifrågakomma bör det alltså förutsättas att vederbörande grovt åsidosatt sina plikter som näringsidkare. Det bör dock inte räcka med grova åsidosättanden. Det bör dessutom erfordras att domstolen vid en samlad bedömning finner, att det är nödvändigt att avstänga vederbörande från rätten att driva näring. Därvid bör de ovan angivna rättspolitiska syftena beaktas. Det bör också tas hänsyn till vilka möjligheter som i övrigt funnits att få personen att ta rättelse. Näringsförbud bör i princip inte tillgripas förrän sådana möjligheter framstår som mer eller mindre uttömda.(Angående den närmare utformningen av rekvisi— ten se avsnitt 9.1.3.)

Det sagda innebär, att kommittén förespråkar — förutom den nämnda utvidgningen av regleringen en viss åt— stramning när det gäller förutsättningarna för förbud. I konsekvens härmed föreslår kommittén, att den nuvarande uppdelningen av förbudsförutsättningarna på "två nivåer" slopas. Några ord bör sägas om detta.

I dag kan näringsförbud åläggas dels den som "förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare" (grova fallet), dels den som "upprepade gånger har förekommit i samband med konkurs ... om han ... åsido- satt vad som ålegat honom som näringsidkare och näringsförbud är påkallat av särskilda skäl" (flerkon— kursfallet). Tanken var att det i flerkonkursfallet inte skulle erfordras ett fullt lika allvarligt beteende som i det grova fallet. Samtidigt uttalades emellertid (prop. 1979/80:83 s. 54), att näringsförbud aldrig skulle kunna utlösas i andra fall än då närings— idkaren vid en samlad bedömning fick anses ha gjort sig skyldig till ett grovt illojalt beteende. Det sades också (prop. s. 56) att kravet på särskilda skäl skulle anses innebära att vederbörande vid en samlad bedömning måste ha gjort sig skyldig till ett så kvalificerat missbruk av näringsfriheten att situationen kunde anses jämställd med det grova fallet.

I rättstillämpningen har det visat sig svårt att skilja på de båda fallen. Tillämpningen av rekvisitet "sär— skilda skäl" har varit mycket svävande, och osäkerheten angående dess innbörd har varit påfallande. Även för kommittén framstår det som något osäkert vad som ska avses med "särskilda skäl". Tillämpningssvårigheterna och det förhållandet att de båda fallen i förarbetena ansetts som likvärdiga har lett kommittén till slut— satsen, att uppdelningen på två olika fall innebär en onödig komplikation.

Att flerkonkursfallet särbehandlats bygger uppenbar— ligen på den uppfattningen, att den som varit inblandad i flera konkurser normalt sett är mindre lämplig som näringsidkare än den som bara förekommit i samband med en. Detta torde visserligen många gånger vara riktigt. Ändå är det enligt kommitténs mening mindre lämpligt att särbehandla flerkonkursfallet på det sätt som nu görs. Många gånger kan en konkurs drabba även den mest lojale näringsidkare. Detta påpekades också av departe— mentschefen (prop. s. 33). Vikande konjunkturer, fel— aktiga kalkyler, bristande erfarenhet, otillräckliga resurser, alltför snabb expansion och överdriven opti— mism nämndes som sådana konkursorsaker där "stor för- siktighet (måste) iakttas vid prövningen av om närings- förbud bör meddelas". Enligt kommitténs mening bör näringsförbud över huvud taget inte aktualiseras i dessa fall. Det är då också otillfredsställande att en person som varit inblandad i en konkurs av det nämnda slaget placeras in i en särskild "flerkonkurskategori" i lagen. Vidare kan det många gånger bero på till— fälligheter om ett insolvenstillstånd leder till kon— kurs eller inte.

"Upprepade konkurser" kan också uppkomma av den anled— ningen att en företagsledare på grund av egna borgens— åtaganden drivs med personligen i ett bolags konkurs. Personen i fråga tillhör då "flerkonkurskategorin", fastän det egentligen inte finns något sakligt skäl till detta. Även om domstolen naturligtvis i praktiken beaktar konkursernas karaktär, är det principiellt otillfredsställande att vissa personer utsätts för en Särreglering mer eller mindre av en slump. Slutligen bör framhållas att det inte är konkursen i sig som innebär ett åsidosättande utan de omständigheter som förekommit i samband med konkursen. Det är dessa omständigheter som bör tas med i en samlad bedömning, inte det faktum att de förekommit i samband med näringsidkarens andra eller tredje konkurs.

Enligt kommitténs mening bör man alltså inte särbe— handla flerkonkursfallet. Det bör dock påpekas att man

även i fortsättningen har särskild anledning att ha uppmärksamheten riktad på de personer som är inblandade i flera konkurser. I praktiken är det ofta just dessa personer som gjort sig skyldiga till sådana åsido— sättanden som aktualiserar näringsförbud. De upprepade konkurserna bör då emellertid inte betraktas som i sig försvårande.

En särskild fråga är om det ska vara nödvändigt för nä— ringsförbud att oegentligheterna har samband med näringsverksamhet. Om det enbart förekommit brott som inte har med näringsverksamheten att göra, är det en— ligt kommitténs uppfattning uppenbart att näringsförbud inte ska kunna komma i fråga. Mera tveksamt kan det vara om man över huvud taget ska få beakta sådana brott i samband med att frågan om näringsförbud prövas på grund av oegentligheter 1 näringsverksamhet. I den nu gällande regleringen kan enbart åsidosättanden i näringsverksamheten beaktas, och kommittén anser att denna begränsning bör bibehållas. Avgörande för denna ståndpunkt är att näringsförbudets huvudsakliga syfte är att förebygga fortsatta skador för samhället och andra. Att en näringsidkare gjort sig skyldig till exempelvis upprepade rattfyllerier, till spioneri eller inbrott, behöver inte säga något alls om hans lämplig- het som näringsidkare. Ett beaktande av sådan brotts- lighet skulle dessutom medföra stora bedömningssvårig— heter. Skulle man exempelvis nöja sig med att endast ett mindre brott har samband med verksamheten? Det skulle dessutom föreligga en risk för att näringsförbud ibland kunde få en karaktär av "ovärdighetspåföljd", vilket inte stämmer med ändamålen bakom regleringen ocn vilket enligt kommittén vore olämpligt.

Beträffande vissa typer av brottslighet kan man i och för sig anföra goda skäl för att den ska kunna beaktas, även om den inte har direkt samband med näringsverk— samhet. Detta gäller t.ex. sådana skattebedrägerier och gäldenärsbrott som är "privata" i den meningen att de

1 inte har med personens egenskap av näringsidkare att göra. Sådana brott kan framstå som klart relevanta vid en helhetsbedömning av personens verksamhet. Ändå anser kommittén att de inte bör beaktas vid näringsförbuds— prövningen. Den främsta anledningen till detta är att anknytningen till näringsverksamhet ger en naturlig av— gränsning. Det är svårt att dra någon annan gräns som framstår som adekvat i sammanhanget. Ett annat skäl är att näringsförbud är en så allvarlig påföljd att den inte bör åläggas annat än om det framstår som absolut motiverat. Det är då olämpligt om sådana åsidosättanden som inte har med näringsverksamhet att göra ska kunna medföra att i ett tveksamt fall "pendeln slår över" och förbud meddelas.

9.1.2 Bör näringsförbud förutsätta brottslig handling?

Rubriken till detta avsnitt kan inrymma två skilda frå— gor. Ska man vid näringsförbudsprövningen över huvud taget kunna beakta även annat än brottsliga handlingar? Ska näringsförbud rentav kunna åläggas till följd av enbart sådana åsidosättanden som inte är brottsliga, eller ska brott vara ett nödvändigt rekvisit för näringsförbud?

Den första frågan är okomplicerad. Det finns åtskilliga sätt på vilka en näringsidkare kan åsidosätta sina åligganden utan att begå brott. Han kan exempelvis nonchalera samtliga sina betalningsåligganden vad gäller skatter och avgifter till det allmänna; endast när det gäller anställdas källskatter gör han sig här skyldig till brott. Han kan medvetet sälja odugliga produkter eller utföra undermåliga arbeten och ignorera alla reklamationer. Han kan förhålla sig likgiltig inför en rad förelägganden och förbud från myndigheter. I vissa fall kanske han då gör sig skyldig till brott men ofta inte. Han kan åsidosätta ingångna kollektiv— avtal och andra förpliktelser som han har till de anställda. Det vore märkligt om man inte ens skulle kunna beakta förhållanden som dessa vid prövningen av om näringsförbud ska åläggas, eftersom det främsta syftet med förbudet ju är att undanröja en skadehärd.

Den andra frågan är svårare. Ska man kunna ålägga näringsförbud utan att brott över huvud taget före— kommit?

Vid kommitténs sammanträffanden med företrädare för olika myndigheter och organisationer har skilda upp— fattningar framförts i denna fråga, se härom bilaga 1 s. 14—17. Vad gäller systematiskt uppbördsmissbruk har den helt dominerande uppfattningen varit att sådant borde kunna föranleda näringsförbud. Den vanligaste uppfattningen har annars varit att näringsförbud i princip borde knytas till brott. Ingen har dock förordat en inskränkning i nu gällande regler i kon— kurslagen, enligt vilka näringsförbud kan utdömas utan att brott förekommit. Tilläggas kan att påfallande många synes ha antagit att uppbördsmissbruk är straff— belagt i betydligt större utsträckning än som är fallet. Konsumentombudsmannen har för sin del hävdat, att det föreligger ett klart behov av näringsförbud för vissa personer, som utan att begå brott gör sig skyl— diga till upprepade åsidosättanden av konsumenters rättigheter och som inte kan åtkommas med befintliga

sanktionsmöjligheter. Från konsumentverkets sida har också för kommitténs räkning sammanställts material för att visa på detta behov.

Man kan alltså först av allt notera att det enligt nu gällande regler inte krävs brott för näringsförbud. I lagstiftningsärendet uttalade föredragande departe— mentschefen (prop. 1979/80:83 s. 30), att alla former av missbruk borde inbegripas i regleringen och att reformen alltså ej borde begränsas så att näringsförbud endast knyts till förfaranden som är kriminaliserade eller nära gränsen till vad som är straffbart.

Att brott inte i dag är en förutsättning för närings— förbud är naturligtvis i sig en omständighet som talar för denna ordning. Särskilt gäller detta då ingen av de myndigheter eller organisationer som uttalat sig till kommittén förespråkat en inskränkning i bestämmelserna i detta hänseende.

Ytterligare en del skäl kan anföras till stöd för att brott inte ska vara nödvändigt för näringsförbud. Ett viktigt sådant skäl är att vissa icke—brottsliga för— faranden åstadkommer väl så stora skador både för det allmänna och för enskilda som allvarliga brott. Detta gäller t.ex. systematisk underlåtenhet att betala mer— värdeskatt och arbetsgivaravgifter. Antag att A syste— matiskt och under lång tid underlåtit att betala sam— manlagt 2 milj. kr. i form av mervärdeskatt och arbets— givaravgifter. Han har dessutom konsekvent underlåtit att deklarera samt — utan att begå brott ignorerat en rad förelägganden från myndigheter. B har underlåtit att betala in 1 milj. kr. i innehållna källskatter. Han har dömts för uppbördsbrott men fortsatt med sin under— låtenhet. B — som begått upprepade brott - skulle här kunna anses kvalificerad för näringsförbud. Det kunde då förefalla underligt om A, som orsakat större skada och som torde anses lika klandervärd, över huvud taget inte skulle kunna bli aktuell för förbud.

Till det nyss sagda kan tilläggas, att det inte är självklart att man ska bemöta oegentligheter inom näringslivet just med kriminalisering. Många gånger kan det anses lika lämpligt eller lämpligare att ingripa på annat sätt, exempelvis med någon form av vitesbelagt förbud.

Genom att hålla fast vid ett krav på brott gör man dessutom näringsförbudet till en typiskt straffrättslig reaktion. Av de syften med påföljden som angetts i avsnitt 9.1.1 framgår, att den bör fungera som en

sanktion av delvis annat slag. Det främsta ändamålet bör sålunda vara att förebygga framtida skadeverk— ningar, vilka ju som ovan sagts — kan orsakas av annat än brott.

Ett annat viktigt skäl mot att kräva brott är att detta kan ge mycket egendomliga tröskeleffekter. Ovan har ju fastslagits att man under alla förhållanden bör kunna beakta andra oegentligheter än brottsliga sådana. Om en person gjort sig skyldig till omfattande och allvarliga men icke—brottsliga åsidosättanden, skulle han inte kunna få näringsförbud. Men så snart han dessutom gjort sig skyldig till exempelvis ett mindre bokförings- eller uppbördsbrott, skulle näringsförbud kunna ut— delas. Detta är uppenbarligen otillfredsställande. Det är olyckligt om man ska tvingas "leta" efter ett små— brott som i och för sig säkert ofta är möjligt att finna — bara för att få till stånd ett väl motiverat näringsförbud. Om brottet faktiskt saknar betydelse för bedömningen i näringsförbudsfrågan, kan det synas orim— ligt att detta ändå ska få avgörande betydelse. Det kan här tilläggas, att det ibland kan framstå som en ren tillfällighet om ett brott begåtts eller inte. Ett exempel härpå är vissa förelägganden enligt arbets— miljölagen. Om dessa förenas med vite är det inte brottsligt att bryta mot dem. Är de däremot inte åt— följda av en vitessanktion, begår man brott om man inte följer dem. Som ett annat exempel kan nämnas uppbörds- missbruk. Den som underlåter att betala in personalens källskatter gör sig skyldig till brott. Den som däremot väljer att inte betala mervärdeskatt eller arbetsgivar- avgifter begår inte något brott.

Kan man då komma ifrån den nämnda tröskeleffekten genom att kräva brott av viss dignitet för näringsförbud? Kan man exempelvis kräva att det begåtts brott "för vilket är stadgat fängelse"? Med en sådan regel får man en viss garanti mot att brottsrekvisitet framstår som ett ofta meningslöst "formkrav". Ändå blir tröskeleffekten påtaglig när det är fråga om ett brott för vilket det visserligen kap dömas till fängelse enligt straffstad— gandet men som i det konkreta fallet är så begränsat att det bara föranleder ett mindre bötesstraff. Sär— skilt egendomlig kommer regeln att framstå, om det sam— tidigt förekommit ett brott som i det enskilda fallet klart framstår som huvudbrottet men för vilket inte är stadgat fängelse. Näringsförbud kan då åläggas på grund av det lindrigare brottet men inte på grund av huvud— brottet. Anknyter man till vilket straff som är stadgat kan vidare rubriceringen av brottet få avgörande betydelse, något som framstår som särskilt olyckligt i de fall rubriceringsfrågan är tveksam.

Kan man då i stället föreskriva att det för näringsför— bud fordras ett brott för vilket faktiskt ådöms viss minsta påföljd, t.ex. fängelse för viss tid? Då kommer man ifrån risken att ett bagatellbrott blir helt av- görande. Brottet kommer att i större utsträckning fram— stå som en huvudsak. Också i detta fall får man emel- lertid icke önskvärda effekter. Kräver man exempelvis att det ådöms fängelse i minst sex månader, utesluter man näringsförbud vid individualpreventiva påföljder. Man utesluter också näringsförbud när fängelse ådöms för en tid av exempelvis fyra månader, varför det även här blir en viss tröskeleffekt. Kanske kan det också bli en viss tendens att vid straffmätningen ta hänsyn till om näringsförbud anses böra ådömas. I de fall vederbörande begått även andra brott än sådana som kan beaktas vid näringsförbudsprövningen, ska det i princip ådömas gemensam påföljd. Domstolen har då inte tagit ställning till vilken påföljd brotten i näringsverksam— het i sig förskyller. Det blir då antagligen nödvändigt med en regel om att domstolen ska göra en särskild be— dömning av vilken påföljd dessa brott skulle ha för— anlett om de bedömts för sig. En sådan prövning fram- står som främmande för straffrättskipningen.

Kräver man brott av viss dignitet för näringsförbud blir regleringen vidare ännu mer straffrättsligt orien- terad, något som stämmer illa med syftena med närings— förbudet. Dessutom bortfaller möjligheten att meddela förbud vid vissa brott som inte är av den erfordrade digniteten men som upprepas gång på gång trots att vederbörande flera gånger åtalas och döms.

Ett ytterligare skäl mot att brott ska vara ett nöd— vändigt rekvisit kan till sist nämnas. Den som ålagts näringsförbud och gör sig skyldig till nya åsido- sättanden efter förbudstidens utgång bör ofta anses kvalificerad för ett nytt förbud utan att samma höga krav ställs som eljest är fallet. Antag att det är fråga om icke—brottsliga åsidosättanden av samma typ som tillsammans med ett mindre brott föranledde det tidigare förbudet. Det kan då verka rimligt att näringsförbud på nytt kan åläggas utan att ett mindre brott denna gång behöver "letas fram".

Vilka skäl kan då anföras till stöd för att brott görs till en förutsättning för näringsförbdd? Såsom uttalats ovan torde näringsförbudet böra reserveras för mycket allvarliga förfaranden. Sådana borde, kan det hävdas, vara straffbelagda, och i den mån ett beteende inte är brottsligt kan detta tolkas som ett ställningstagande från lagstiftaren att beteendet är av "mindre allvarlig

karaktär". Häremot kan dock anföras vad som sagts ovan om att vissa icke—brottsliga beteenden ofta ter sig betydligt mera samhällsfarliga och skadliga än många brott samt att det inte är självklart att man ska in— gripa mot alla sorters missförhållanden även om de är allvarliga - just med kriminalisering.

En annan omständighet som kunde sägas tala för att brott görs till en förutsättning för näringsförbud har med rättssäkerhetsaspekterna att göra. Om brott utgör ett nödvändigt rekvisit för förbud får man en bestämd och lättillämpad yttersta gräns. Detta kan synas öka förutsebarheten när det gäller tillämpningen av be— stämmelserna och därmed rättssäkerheten. Så länge man inte gör sig skyldig till brott löper man inte någon risk att råka ut för näringsförbud, men när man passe— rat denna gräns får man räkna med risken för förbud. Kravet på brott fungerar härigenom som en "ryssja". Endast de personer som "går in i ryssjan" blir föremål för vidare undersökning.

Argumentet att man bör ha "en yttersta gräns" för vilka förfaranden som kan medföra förbud blir dock inte mycket värt om även bagatellbrott ska medföra att "brottströskeln" passeras. Samtidigt kan man med en restriktivt formulerad lagtext och väl preciserade motivuttalanden uppställa krav som gör att det inte kommer i fråga med näringsförbud bortom en gräns som i själva verket är mycket mer restriktiv än brottsgrän— sen. Mot denna bakgrund utgör brottet som nödvändigt rekvisit knappast något adekvat skydd för rättssäker— heten. Denna måste ju nämligen ligga på en helt annan och högre - nivå än som speglas av kravet på brott. För att ett krav på brott ska få någon påtaglig be— tydelse för rättssäkerheten torde man få kräva grova brott.

Det bör också påpekas att man inte alltid uppnår en tillfredsställande förutsebarhet genom att anknyta till brott, eftersom brottsrekvisiten ofta är otydliga och svårtolkade. Som ett exempel härpå kan nämnas 81 5 upp— bördslagen — underlåtenhet att inbetala innehållen källskatt där särskilt rekvisitet "grov oaktsamhet" föranleder stora tillämpningssvårigheter. Härtill kommer att åtalspraxis ibland är mycket skiftande. Det nämnda uppbördsbrottet är ett bra exempel på detta. I själva verket finns det därför ofta en "praktisk brottsgräns" som är i viss mån flytande.

I resurshänseende är det en viss fördel om näringsför— budet knyts till brott. Då krävs det ofta ingen nämn— värd särskild utredning beträffande frågan om närings—

förbud. Polis och åklagare gör ändå en brottsutredning. Lämnar man helt området för brott, krävs det i princip särskilda utredningar angående näringsförbudsfrågan. Mot det sagda kan emellertid anföras, att näringsför— budsfrågan alltid fordrar extra utredningsresurser om det blir aktuellt att i sammanhanget syna sådana för— faranden som inte är brottsliga. Endast för det fall brotten är så betydande att de i sig kan ge närings— förbud är det anförda argumentet därför helt över— tygande. Om det bara förekommit ett mindre brott, är polisutredningen avseende detta givetvis helt otill— räcklig för frågan om näringsförbud.

Enligt kommitténs mening bör brott inte heller i fort- sättningen utgöra en förutsättning för näringsförbud. De skäl som i det föregående anförts för en sådan ordning väger avsevärt tyngre än skälen däremot. Det avgörande skälet är helt enkelt, att det kan förekomma fall där enligt kommitténs mening näringsförbud är klart motiverat, fastän inget brott blivit begånget. I specialmotiveringen anges ett par sådana exempel (s. 399 f). Det bör dock betonas, att det för närings— förbud i dessa fall bör krävas mycket allvarliga åsido— sättanden av centrala och väsentliga förpliktelser. Man bör dessutom inte ålägga näringsförbud, om inte andra tillgängliga vägar att komma till rätta med oegentlig— heterna först prövats. Näringsförbud bör således an- vändas som en "sista utväg", när andra medel visat sig otillräckliga.

9.1.3 Utformningen av lagtexten

Vi har således kommit fram till att näringsförbud bör kunna meddelas utan att vare sig konkurs eller brotts— lig handling förekommit. Samtidigt bör emellertid för— bud användas mycket sparsamt och efter restriktivt ut— formade bedömningsgrunder. Det bör tillgripas endast när det bedöms påkallat för att förebygga fortsatta skadeverkningar av allvarlig art eller för att komma till rätta med en person som ideligen nonchalerar de regler som gäller för näringsverksamhet.

Vid utformningen av lagtexten bör beaktas, att närings— förbud är en mycket allvarlig påföljd. Kraven på rimlig rättssäkerhet medför att lagtexten bör göras så klar som möjligt och även innehålla relativt detaljerade anvisningar för rättstillämpningen. En ren "general- klausul" om näringsförbud vid "visad olämplighet som näringsidkare" el.dyl. är uppenbarligen oacceptabel. Enligt kommitténs mening brister den nuvarande lag— texten främst däri, att rättstillämpningen lämnas åt

egna bedömningar så snart det kunnat konstateras att grova otillbörligheter mot borgenärerna eller andra grova åsidosättanden etc. förekommit. Det sägs att näringsförbud då "får" åläggas, men det sägs inget om vad som ska beaktas vid prövningen. På denna punkt är också motiven sparsamma. Erfarenheterna av hittills— varande rättstillämpning visar dels att någon reell fakultativ prövning ofta inte äger rum, dels att skill— naderna i bedömning ofta är stora. Enligt kommitténs mening bör såväl lagtexten som motiven innehålla nog— grannare anvisningar än som i dag är fallet.

I lagtexten bör som ett rekvisit för näringsförbud föreskrivas, att vederbörande grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare. Härigenom betonas, att näringsförbud inte kan utdelas efter en allmän lämplig— hetsprövning, utan att det fordras att allvarliga åsidosättanden förekommit. Det markeras också att åsidosättandena ska ha avsett de skyldigheter som åvilar näringsidkare. Brott eller andra åsidosättanden av annat slag ska därmed inte beaktas.

"Grovt åsidosatt" uppfattas möjligen inte som tillräck— ligt restriktivt. Man kan ganska snart finna att en näringsidkare åsidosatt sina skyldigheter "grovt". Detta får väl t.ex. sägas gälla den som under en hel månad inte haft någon bokföring. Ändå bör detta inte alls vara tillräckligt för näringsförbud. Kommittén har därför övervägt att föreslå ett rekvisit av ännu mera restriktiv karaktär. Bl.a. har uttrycken "synnerligen grovt åsidosatt" och "på ett grovt otillbörligt sätt åsidosatt" diskuterats. Dessa alternativ har dock av— visats. "Synnerligen grovt" har ansetts alltför restriktivt, medan "på ett grovt otillbörligt sätt" ger en enligt kommittén icke önskvärd förskjutning av tyngdpunkten i den bedömning som ska göras. Kommittén har inte kunnat finna något annat acceptabelt uttryck än "grovt åsidosatt". Att detta inte framstår som fullt så restriktivt som vore önskvärt kan emellertid inte anses utgöra någon alltför betydande brist. Den av— görande prövningen bör ju avse frågan om näringsförbud vid en samlad bedömning anses påkallat. Det bör vara möjligt att i lagtext och motiv precisera gränserna för detta rekvisit för att åstadkomma en önskvärt restrik— tiv tillämpning. Rekvisitet "grovt åsidosatt" kommer därmed att fungera som en första — ganska bred port som måste passeras innan den slutgiltiga bedömningen tar vid. Det är alltså ett nödvändigt rekvisit för näringsförbud, men det är inte tillräckligt.

Kommittén har också övervägt om det i lagtexten borde krävas att vederbörande bedöms "olämplig" eller "uppen—

bart olämplig" som näringsidkare. Av olika skäl före— slås inte något sådant rekvisit. Syftet med näringsför— budssanktionen är inte att skilja de lämpliga från de olämpliga utan att för en tid få bort de personer som orsakar stora skador och de personer som vägrar att rätta sig efter "spelreglerna". Ett olämplighetsrekvi— sit kunde lätt missuppfattas på så sätt att vederböran— des kunnighet, omdöme, "affärssinne" etc. skulle be— dömas. Detta är inte meningen. Vidare avser kommittén att föreslå att den nuvarande möjligheten att medge undantag från näringsförbudet behålls. Det kan då fram— stå som ologiskt att å ena sidan förklara en person olämplig som näringsidkare och å andra sidan ändå medge honom att driva viss begränsad näring.

Som tidigare sagts bör lagtexten inte innehålla rekvi— sit "på två olika nivåer" som är fallet i gällande lag. Det bör således inte finnas någon särregel om närings— förbud vid upprepade konkurser.

Kommittén har övervägt att i lagtexten ange olika typer av åsidosättanden, vilka skulle kunna medföra närings— förbud. Detta skulle till en del konkretisera lagtexten och innebära en viss ledning för rättstillämpningen. Kommittén har emellertid övergett tankarna på en sådan lagstiftningsmetod. Meningen är ju att alla åsido- sättanden i näringsverksamhet ska kunna beaktas, och i de allra flesta fall som blir aktuella torde det ha förekommit oegentligheter av flera olika slag. Även om det i lagtexten uppräknas olika slag av åsidosättanden som kan ge näringsförbud, måste regeln därför under alla förhållanden innehålla en uppsamlingsregel av typ "näringsförbud får även åläggas den som eljest grovt åsidosatt ...". Under sådana förhållanden har kommittén ansett att den nämnda uppräkningen i lagtexten skulle ge mycket begränsad ledning och därmed onödigt tynga lagtexten.

Enligt kommitténs mening bör lagtexten alltså ange att näringsförbud får åläggas den som "grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare". Som ovan sagts bör emellertid därtill fogas, att näringsförbud ska bedömas påkallat. Detta kan visserligen sägas framgå av att det i lagtexten som i dag är fallet sägs att närings— förbud "får" åläggas. Prövningen är alltså fakultativ. Som ovan sagts har kommittén emellertid konstaterat, att domstolarna ofta tenderat att bortse från detta eller att i vart fall göra en ganska summarisk bedöm— ning. När det befunnits att näringsidkaren grovt åsido— satt sina åligganden, har näringsförbud ofta ålagts utan närmare motivering. Detta är otillfredsställande, och det bör därför i lagtexten uttryckligen anges, att

näringsförbud ska befinnas påkallat för att det ska få meddelas.

Utifrån Vilka utgångspunkter ska då näringsförbud be— dömas påkallat? Vilka bedömningsgrunder ska här an— vändas? Detta kan naturligtvis inte helt regleras i lagtexten. Denna bör dock innehålla vissa riktlinjer. Det bör anges att näringsförbud ska bedömas påkallat från allmän synpunkt. Avsikten är att härmed markera, att de allmänna rättspolitiska ändamål som ligger bakom regleringen ska fungera som en ram för bedömningen. Att näringsförbud eventuellt kan bedömas påkallat från någon enskilds synpunkt kan inte medföra att förbud ska åläggas.

Den närmare innebörden av uttrycket "från allmän syn— punkt" behandlas i specialmotiveringen. Redan i lag— texten bör dock ges vissa ytterligare riktlinjer för tolkningen av detta relativt obestämda begrepp. Vi föreslår därför att det i ett särskilt stycke anges några omständigheter som särskilt bör beaktas vid prövningen.

Vilka förhållanden kan då anses särskilt väsentliga vid prövningen av om näringsförbud är påkallat? Här bör de rättspolitiska ändamålen komma i förgrunden. Närings— förbud syftar främst till att förebygga fortsatta skadeverkningar av allvarlig art samt till att ute— stänga den som visar konsekvent likgiltighet inför de normer som gäller för näringsverksamhet. Givetvis hör dessa båda syften nära samman med varann.

Med de rättspolitiska syftena för ögonen är det natur— ligt att man särskilt beaktar om den skada som veder— börande åstadkommit varit betydande. Riskerna kan då ofta anses avsevärda för att han även fortsättningsvis kommer att orsaka stora skador, om han tillåts driva verksamheten vidare.

Vidare är det naturligt att särskilt beakta om åsido— sättandena skett systematiskt. Häri ligger att oegent— ligheterna upprepats efter en viss plan. Den närmare innebörden framgår av specialmotiveringen. Tanken är att komma åt just de personer som på ett konsekvent och mer eller mindre beräknande sätt i avsevärd grad åsido— sätter spelreglerna.

Slutligen bör det, enligt kommitténs mening, anses sär— skilt försvårande om personen i fråga fortsätter med sina åsidosättanden även efter det att han fått en på— taglig varning. Vid den genomgång vi gjort av närings— förbudsdomar har vi funnit, att det i flera fall

funnits anledning anta, att vederbörande skulle ha bättrat sig om han fått en rejäl varning. Näringsför— budet synes således ha kommit, om inte som en blixt från klar himmel så i alla fall som en mycket obehaglig överraskning, som personen i fråga knappast tagit med i beräkningen vid sina åsidosättanden. Eftersom närings— förbud är en mycket allvarlig påföljd, finns det enligt kommitténs mening ofta anledning att ge vederbörande "ytterligare en chans".

Vi har övervägt om det borde utdelas en uttrycklig var— ning i särskild ordning, men vi har funnit nackdelarna med en sådan reglering avsevärda. Det kan under inga förhållanden vara en absolut förutsättning för närings— förbud att en särskild varning utdelats, och vi har funnit, att näringsidkaren själv mycket väl kan på— läggas ansvaret för att han inte närmar sig "närings— förbudsgränsen". Han bör således själv kunna "känna sig varnad" i vissa fall, och någon uttrycklig varning bör därför inte anses behövlig. En påtaglig varning bör det härvid anses utgöra om han döms för brott i närings- verksamhet. Fortsätter åsidosättandena härefter, får näringsidkaren räkna med att han befinner sig inom det farliga området. Kommittén föreslår därför, att det i lagtexten sägs, att det ska särskilt beaktas, om åsido— sättandena fortsätter sedan vederbörande dömts för brott i näringsverksamhet.

Kommittén har övervägt att i lagtexten också nämna andra myndighetsåtgärder, vilka på goda grunder kan böra fungera som varningar. I klarhetens intresse, och för att det är svårt att dra gränsen för vilka myndig- hetsåtgärder som i så fall borde särskilt beaktas, har kommittén dock stannat för att endast nämna brottmåls— domen. Detta hindrar givetvis inte att man vid en sam— lad bedömning tar hänsyn även till andra myndighetsåt- gärder som vederbörande varit utsatt för. I special— motiveringen talas ytterligare om brottmålsdomens be— tydelse som varningssignal.

Kommittén föreslår alltså ett särskilt stycke där det sägs, att domstolen särskilt ska beakta dels om be— tydande skada uppkommit, dels om missförhållandena skett systematiskt och dels om de fortsatt efter det att vederbörande dömts för brott i näringsverksamhet.

Det kan nämnas att vi övervägt, att i detta stycke också nämna den personliga vinning som vederbörande kan ha gjort. Att personen agerat för att skaffa sig själv och sin familj en förmögenhet är utan tvekan en omstän— dighet att beakta. Det är typiskt sett mindre grave— rande om åsidosättandena skett exempelvis för att hålla

företaget på fötter. Vi har dock ansett det viktigt att de givna riktlinjerna bara innehåller de omständigheter som i särskilt hög grad bör beaktas, inte alla de om— ständigheter som över huvud taget bör vägas in. Dess— utom kan sägas, att vinningen delvis bara är en annan sida av skadan och att det i ett systematiskt för— farande ofta ligger åtminstone ett syfte att erhålla vinning. I betydande mån finns därför den personliga vinningen redan täckt genom de angivna omständig— heterna.

Kommittén har vidare allvarligt övervägt att i lag— texten uppställa ett krav på att personen i fråga ska ha en "dålig prognos", dvs. att det ska föreligga viss sannolikhet för att han fortsätter med sina oegentlig— heter. Syftet med bestämmelserna är ju främst att hindra framtida skador. Det kan därför synas rimligt att näringsförbud inte utdelas, om man inte har anled— ning utgå från att vederbörande kommer att fortsätta med sina åsidosättanden. Kommittén har ändå stannat för att inte uppställa något krav på "dålig prognos". Ett viktigt skäl är att svårigheterna skulle bli påtagliga att riktigt bedöma prognosen. Detta skulle gälla oav- sett hur bevisbördan fördelades. En oproportionerligt stor del av processen skulle antagligen få ägnas åt frågan om vederbörande fick anses ha "tänkt om" eller ej. Härtill kommer att man i vissa fall måste anse det rimligt att näringsförbud åläggs, oavsett hurdan prognosen är. Det stämmer förmodligen med den allmänna rättsuppfattningen att den som under mycket lång tid nonchalerat bestämmelserna ska för en tid "visas av planen", helt bortsett från vad man kan förvänta sig av honom i fortsättningen. Slutligen torde det oftast redan av vad som förevarit framgå, att det finns en beaktansvärd risk för fortsatta missförhållanden. I praktiken torde prognosproblemet inte aktualiseras annat än i de fall då det inträffat särskilda omstän— digheter som gör att man har anledning att väcka frågan om vederbörande slutat med oegentligheterna.

Det bör alltså inte anges som ett särskilt rekvisit i lagtexten att det ska föreligga viss sannolikhet för att missförhållandena fortsätter. Som framgått är dock givetvis prognosen en omständighet att beakta. Mera härom i specialmotiveringen.

Frågan om vilka personer som ska falla under regle— ringen behandlas i följande avsnitt. Vi väljer där att utgå från begreppet "enskild näringsidkare" och att sedan i en följande paragraf ange vilka ytterligare kategorier som i detta sammanhang bör jämställas med enskilda näringsidkare.

Kommittén föreslår alltså en lagtext av följande lydelse.

Näringsförbud får, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas enskild näringsidkare som grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare.

Vid bedömning av om näringsförbud är påkallat skall särskilt beaktas om missbruket varit systematiskt, om det medfört betydande skada och om det fortsatt sedan vederbörande dömts för brott i näringsverksamhet.

9.1.4 Förbud att idka näring under pågående konkurs

Det är enligt gällande rätt förbjudet för den som är försatt i konkurs att idka näring, 199 a 5 konkurs— lagen. Den som bryter mot förbudet ska, enligt 212 5 1 st., dömas till böter.

I avsnitt 3.2.1 har redogjorts för den närmare innebör— den av den nu nämnda regeln om s.k. "konkurskarantän". Det framgår bl.a., att förbudet är av mera begränsat slag än ett näringsförbud enligt 199 b 5. Om det är en enskild person som försätts i konkurs innebär konkurs— karantänen i princip bara ett förbud mot enskild nä— ringsverksamhet. Om det är en juridisk person som gått i konkurs, innebär regeln inget hinder för den juridis— ka personens företrädare att idka näring.

Man kan fråga sig om det finns anledning att behålla bestämmelsen i 199 a 5 med de nya regler som kommittén föreslår. Man kan också fråga sig om bestämmelsen i så fall bör stå kvar i konkurslagen eller överföras till den föreslagna lagen om näringsförbud. Vidare kan det ifrågasättas om regeln bör utvidgas på något sätt. Vad som närmast kommer i fråga är då ett automatiskt förbud för juridisk persons företrädare att idka näring under den tid då den juridiska personen är i konkurs. Förslag om en sådan utvidgning har framförts till kommittén.

I avsnitt 3.2.1 sades, att anledningen till regeln i 199 a 5 främst är den, att man vill skydda de personer som i okunnighet om konkursen annars skulle ingå avtal med gäldenären. Det är alltså gäldenärens naturligen mycket dåliga kreditvärde som ligger bakom regeln. Däremot grundas inte regeln på några överväganden av typen att konkursen i sig skulle innebära att gäldenä— ren gjort sig skyldig till något oegentligt och därmed skulle vara olämplig som näringsidkare.

Ändamålen bakom regeln i 199 a 5 är således helt andra än de som ligger till grund för regeln i 199 b 5 och för de regler som kommittén föreslår. Det är helt klart att dessa bestämmelser inte onödiggör eller på annat sätt nämnvärt påverkar behovet av regeln i 199 a 5. Vi föreslår därför att denna får stå kvar som i dag. Vi har inte anledning att föreslå någon ändring i dess lydelse. Detta betyder bl.a. att undantaget för grund— lagsskyddad verksamhet föreslås bli kvar. Med tanke på att regeln har ett mycket starkt samband med konkurs— reglerna bör den stå kvar i konkurslagen. Också regeln om straff för överträdelse, 212 5 1 st., bör därmed be— hållas på sin nuvarande plats.

Finns det då anledning att utvidga förbudet till att gälla företrädare för sådana juridiska personer som gått i konkurs? En sådan reform skulle innebära ett mycket kraftigt ingrepp och en avsevärd utvidgning av området för automatiskt näringsförbud. Förbudet skulle stå klart i strid med de överväganden kommittén gjort angående förutsättningarna för näringsförbud. Det skulle slå blint, ofta mot personer som inte gjort sig skyldiga till något oegentligt över huvud taget. Det skulle också stå i strid med syftet bakom konkurs— karantänsregeln. Det kan sålunda inte anses finnas något generellt behov av att skydda presumtiva mot— parter till den enskilde företrädaren. Denne kan ju i princip ha ett mycket gott kreditvärde trots konkursen. Ett automatiskt förbud för företrädare skulle också kunna slå hårt mot annan pågående verksamhet som veder— börande driver, kanske både lojalt och framgångsrikt.

Kommittén anser således inte att det finns skäl att föreslå någon utvidgning av nu diskuterat slag. Med andra ord förordar vi att nuvarande regler om "kon— kurskarantän", 199 a 5 och 212 5 1 st. konkurslagen, behålls helt oförändrade.

9.2 Personkretsen

Enligt de gällande bestämmelserna kan näringsförbud åläggas konkursgäldenär som är "enskild näringsidkare" (199 b 5 1 st. konkurslagen). Om gäldenären är en juri— disk person av visst närmare angivet slag får närings— förbud åläggas "den som företräder eller senare än två år innan konkursansökningen kom in har företrätt den juridiska personen antingen som ställföreträdare eller genom att faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av dess angelägenheter" (199 b 5 2 st. konkurslagen). Genom att anknytningen till konkurs föreslås slopad i den nya lagen, måste personkretsen bestämmas på annat

sätt. Det kommer ju nämligen att sakna relevans om personen i fråga eller den juridiska person han före— träder är gäldenär eller inte. Vi har funnit oss böra pröva förutsättningslöst om det även i övrigt bör ske några förändringar när det gäller sättet att bestämma den krets av personer som ska kunna åläggas förbud. Erfarenheterna av de gällande bestämmelserna visar också att det finns anledning att i vissa avseenden försöka att noggrannare precisera denna personkrets.

För undvikande av missförstånd bör redan här anmärkas, att en persons ställning givetvis inte i och för sig kan ha någon betydelse för frågan om näringsförbud är påkallat. Denna fråga avgörs helt med utgångspunkt från vad vederbörande faktiskt gjort sig skyldig till och berörs över huvud taget inte här. Avsikten i detta av— snitt är enbart att bestämma vilka personer som över huvud taget bör vara underkastade reglerna.

9.2.1 Allmänna utgångspunkter

För frågan om vilka personer som ska underkastas reg- leringen är det av väsentlig betydelse vilken omfatt- ning förbudet får, dvs. hur mycket man förbjuds göra genom att man åläggs näringsförbud. Antag att förbudet medför att man utesluts från rätten att vara styrelse— ledamot i aktiebolag. Det kan då synas rimligt att alla styrelseledamöter i aktiebolag underkastas regleringen, dvs. löper risken att drabbas av näringsförbud på grund av oegentligheter för vilka de ansvarar. Om en viss kategori — här styrelseledamöter - anses utgöra en "risk— grupp", bör den i princip konsekvent behandlas som en sådan. Det synes därför ligga nära till hands att göra reglerna helt parallella. Detta skulle innebära att de & personkategorier som kan drabbas av näringsförbud exakt ) motsvaras av de kategorier, vilka en person med nä— ringsförbud inte kan tillhöra utan att bryta mot för— budet. En sådan parallellitet upprätthålls i huvudsak enligt de gällande bestämmelserna.

Uppenbarligen kunde en del vara vunnet med att behandla båda problemen regleringens omfattning och förbudets utsträckning — i ett sammanhang. Övervägande praktiska skäl talar dock för att de hålls isär. Bland annat är det inte självklart att den ovannämnda parallelliteten ska upprätthållas. Kommittén tar därför upp frågan om för— budets utsträckning i ett senare avsnitt.

För den fråga som här ska behandlas — regleringens om— fattning — är det emellertid av vikt att förbudets inne— börd åtminstone i huvudsak är bestämd. Detta låter sig

göra utan ingående diskussion. Sålunda måste, enligt kommitténs mening, utgångspunkten vara att den som åläggs näringsförbud ska vara förbjuden att själv vara närings— idkare. Därjämte bör han vara förbjuden att ha en sådan ställning i ett företag att han kan anses jämställd med en näringsidkare och har i huvudsak de möjligheter att påverka företagets ledning som en självständig företagare har. Förbudet bör däremot inte innebära att den drabbade utesluts från all sådan verksamhet i ett företag som innebär en risk för att han begår nya brott. En sådan reglering skulle bli alltför ingripande och i alltför hög grad försvåra personens försörjningsmöjligheter.

Vilka personer bör då vara underkastade risken att drabbas av ett sådant förbud som nu sagts? Liksom tidigare bör givetvis den som är att anse som närings— idkare kunna drabbas av näringsförbud. Vidare bör, liksom enligt gällande reglering, vissa personer som inte är näringsidkare men som kan anses jämställda med sådana vara underkastade regleringen. Såväl närings— idkarbegreppet som kretsen av jämställda måste av— gränsas. Det är önskvärt att avgränsningarna kan göras så klara och tydliga som möjligt. I viss mån bör härvid också beaktas den i föregående avsnitt framförda syn— punkten att regleringen inte bör göras alltför vid— sträckt, detta med hänsyn till att de resurser som står till buds för handläggning av näringsförbudsärenden och kontroll av meddelade förbud inte ansträngs mer än nöd— vändigt.

De som är att anse som näringsidkare ska alltså kunna träffas av näringsförbud. Vanliga arbetstagare ska där— emot inte kunna drabbas. Ett viktigt problem är då gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagare. Denna behandlas i det följande avsnittet. Man måste också ta ställning till vilken omfattning en rörelse ska ha för att utövaren ska anses som näringsidkare och vilken roll en person ska ha i ett företag för att klassificeras som näringsidkare. En särskild fråga är härvid om bulvaner kan anses vara näringsidkare. Dessa frågor tas upp i avsnitt 9.2.3. Samtliga nu nämnda frågor angående avgränsningen av näringsidkarbegreppet är av betydelse också för det ovan nämnda problemet angående näringsförbudets utsträckning. Detta tas upp i avsnitt 10.2 nedan. Där hänvisas i betydande utsträck— ning till den diskussion om avgränsningen av närings— idkarbegreppet som här förs.

Även vissa personer som med normal terminologi inte själ— va är att anse som näringsidkare men som agerar i nä— ringsidkarens ställe, t.ex. vissa ställföreträdare för aktiebolag, ska kunna drabbas av förbud. Frågan om hur

man bör avgränsa denna krets personer, som enligt vad som uttalats kan anses jämställda med näringsidkare, tas upp i avsnitt 9.2.4. Härefter diskuteras om vissa yrkesgrupper bör undantas från regleringen. I avsnitten 9.2.6 och 9.2.7 behandlas frågan om näringsförbud ska kunna meddelas juridisk person samt frågan om vissa rådgivare till näringsidkare ska kunna åläggas förbud. Slutligen diskuteras om vissa närstående till den som åläggs förbud ibland borde "smittas" av förbudet.

I avsnitt 9.2.6 kommer kommittén till den slutsatsen att näringsförbud inte bör kunna åläggas juridiska per— soner som sådana. Endast enskilda personer ska alltså kunna drabbas av näringsförbud. Uttrycket "närings— idkare" används emellertid på både enskilda och juri— diska personer. I lagen bör därför användas uttrycket "enskild näringsidkare". För att inte onödigt tynga framställningen används dock i den följande diskus— sionen genomgående det kortare uttrycket "närings— idkare". Därmed avses då i regel enskilda personer.

9.2.2 Gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagare

Ibland uppkommer frågan om den verksamhet som en person bedriver är av tillräckligt självständigt slag för att karakteriseras som näringsverksamhet. Antag till exem— pel att en snickare anlitas av en större byggfirma för att utföra vissa arbeten på ett bygge. Snickaren till— handahåller själv sina verktyg och arbetar i huvudsak efter eget huvud men efter vissa direktiv från bygg— firman. Han intar en mera självständig ställning än byggföretagets anställda men har betalt per timme och är kontrakterad för hela den tid under vilken bygget pågår. Ska snickaren anses som arbetstagare i för— hållande till byggfirman eller som självständig före— tagare? Detta har enligt gällande reglering betydelse för frågan om han ska kunna åläggas näringsförbud för det fall han gör sig skyldig till betydande oegentlig— heter i sin verksamhet. Genom att anknytningen till begreppet näringsidkare behålls i kommitténs förslag får frågan betydelse även fortsättningsvis. Om snicka— ren är att anse som näringsidkare ska han kunna åläggas förbud, annars inte. Frågan är, som ovan framhållits, också av betydelse för hur omfattande meddelade nä— ringsförbud blir. Ska den som ålagts näringsförbud kunna arbeta som snickaren i exemplet? Vi återkommer mera Specifikt till denna fråga i avsnitt 10.2.1. För den rättsutredande genomgången kommer dock där att hän— visas till förevarande avsnitt.

I förarbetena till konkurslagens bestämmelser om näringsförbud berördes inte gränsdragningsproblemet (se prop. 1979/80:83 s. 27ff och s. 55f samt SOU 1979:13 s. 74f och s. 103f). I så gott som samtliga hittillsvaran— de mål om näringsförbud har det också saknat aktuali— tet. Det finns dock exempel på fall där det haft bety— delse. Så väcktes talan om bl.a. näringsförbud mot en person, som sålt traktorer på provisionsbasis åt ett stort företag på annan ort. Han åtalades samtidigt för bokföringsbrott. Han bestred detta åtal med hänvis— ning till att han uppfattat sig som anställd hos före— taget. Talan om näringsförbud sade han sig varken kunna medge eller bestrida, eftersom han i vart fall seder— mera erhållit anställning hos företaget och frågan om näringsförbud därför inte hade någon betydelse för honom. Frågan var alltså om han under tiden för det på— stådda bokföringsbrottet varit att anse som närings— idkare, i vilket fall han också kunde åläggas närings— förbud. Han hade sålt ca tio traktorer per år och er— hållit provision med 8 % vid "rena" affärer och 4 % vid inbytesaffärer. En del av provisionen utgjorde enligt avtalet ersättning för kostnader, bl.a. för bilresor. Vid affärsuppgörelser skrev han under en beställnings— sedel, varefter kontrakt skrevs mellan företaget och köparen. Själv undertecknade han aldrig något kontrakt. Han hade aldrig deklarerat för inkomst utan skönsmäs— sigt påförts skatt. Företaget hade aldrig gjort några skatteavdrag på provisionerna. Detta hade man dock börjat med, sedan det tecknats ett normalt anställ— ningsavtal. Tingsrätten, som i sin dom inte redovisade några ytterligare omständigheter av betydelse för be— dömningen, fann att personen i fråga varit att anse som näringsidkare. Han dömdes därför för bokföringsbrott och ålades också näringsförbud.

Tingsrättens dom i det nämnda målet vann laga kraft, Det förekommer över huvud taget inte, såvitt känt, något avgörande från högre rätt där den här berörda frågan prövats i mål om näringsförbud. Det är därför av intresse att något studera andra rättsområden där mot— svarande problem förekommer.

Gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagare har betydelse i en mängd olika sammanhang. Som exempel kan nämnas att bokföringslagen bestämmer de bokförings— skyldigas krets med utgångspunkt från begreppet näringsidkare. Detta begrepp har också betydelse i bland annat marknadsföringslagen och konsumentköp—

2 Enköpings tingsrätts dom 1982—09—16, DB 260.

lagen. I skattelagstiftningen talas i stället om rörelseidkare, vilket begrepp i princip motsvarar termen näringsidkare men är något mindre vidsträckt till sitt innehåll. Termen arbetstagare förekommer på olika håll i den arbetsrättsliga och den socialrätts— liga lagstiftningen, bland annat i medbestämmandelagen, anställningsskyddslagen, semesterlagen och lagen om rätt till ledighet för vård av barn m.m. Den vedertagna definitionen av begreppet näringsidkare är "den som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art". (Se härom exempelvis förarbetena till varumärkeslagen, prop. 1960:167 s. 39 och 48, och till marknadsförings— lagen, prop. 1975/76:34 s. 126 och prop. 1970:57 s. 90.) Denna definition ger emellertid mycket begränsad ledning för gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagare i enskilda fall. Det är för övrigt omöj— ligt att dra en gräns som är giltig en gång för alla på samtliga rättsområden där den är av betydelse. Ända— målen med de olika bestämmelserna är av mångskiftande slag, och en del förskjutningar i begreppens innebörd föranleds härav. Frågan om en person är att betrakta som arbetstagare enligt arbetsrättens regler får så— lunda avgöras bland annat utifrån hänsynstaganden av social natur, medan sådana bedömningsgrunder saknar relevans när det gäller att avgöra exempelvis om en person i sitt förhållande till konsumenter ska anses som näringsidkare eller inte.

På det arbetsrättsliga och det socialrättsliga området har domstolarna många gånger haft att bestämma gränsen mellan arbetstagare och näringsidkare. Den metod som därvid använts har varit att man sökt göra en samlad bedömning utifrån alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Betydelsefullt har därvid bland annat varit om vederbörande haft att personligen utföra arbetet och om han faktiskt gjort detta eller anlitat medhjälpare. Vidare har det tillmätts vikt om åtagandet innefattat att personen ställt sin arbetskraft till förfogande för kontinuerligt uppkommande arbetsupp- gifter samt om förhållandet mellan parterna varit av varaktig karaktär. Om personen varit förhindrad att samtidigt utföra liknande arbete av betydelse åt annan har detta talat för att betrakta honom som arbetstagare liksom om han varit underkastad bestämda direktiv eller närmare kontroll. Om han själv tillhandahållit maski— ner, redskap eller råvaror för sitt arbete har detta talat för att se honom som näringsidkare. Detsamma gäl— ler om han inte fått ersättning för sina direkta ut— lägg, exempelvis för resor, och om hans ekonomiska ut- byte av arbetsprestationen är helt beroende av det ekonomiska resultatet av hans egen verksamhet. Om han å andra sidan fått ersättning i form av en åtminstone

delvis garanterad lön har detta talat för att han varit arbetstagare. Har han erhållit personligt tillstånd eller auktorisation av myndighet för sin verksamhet, eller fått egen firma registrerad, har också detta talat för att han varit näringsidkare. Även vissa andra omständigheter har i de enskilda fallen tillmätts be— tydelse, bland annat om personen i fråga tidigare haft en regelrätt anställning hos uppdragsgivaren. Om han, sedan denna formellt upphört, fortsatt att arbeta under i stort sett samma villkor, har han ofta även fortsätt— ningsvis ansetts vara arbetstagare. Ytterligare en omständighet som ibland kan vara av betydelse är om vederbörande gentemot tredje man själv bär ansvaret för den prestation som han utfört eller om hans uppdrags— givare bär detta ansvar.

Vid prövningen av vem som ska anses som näringsidkare enligt bestämmelserna om näringsförbud bör bedömnings— grunderna bli i huvudsak desamma som de nu nämnda. De uppräknade omständigheterna får därför betydelse även för frågan om näringsförbud kan åläggas. Ändamålen bakom näringsförbudsbestämmelserna är dock helt andra än dem som ligger till grund för arbets— och social— rättslig lagstiftning. Som ovan framhållits måste detta föranleda en del förskjutningar i gränsdragningen i vissa fall. Att en person i arbetsrättsligt hänseende anses som arbetstagare i förhållande till den från vilken han mottar sitt uppdrag bör inte kunna hindra att han kan åläggas näringsförbud, om han i sitt förhållande till andra kontrahenter och till myndig— heterna intar en mycket självständig ställning. Det vore utan tvekan stötande om en person som har egen firma, är registrerad för B—skatt, redovisar för moms, sköter sin egen bokföring och har egna anställda, skulle vara immun mot reglerna om näringsförbud bara för att han enligt en arbetsrättslig bedömning anses vara arbetstagare. Följaktligen kan inte heller ett sådant förhållande som att en person arbetar under kollektivavtal i sig innebära att han automatiskt undgår bestämmelserna om näringsförbud. Det förekommer uppenbarligen sådana fall där en person visserligen kollektivavtalsmässigt betraktas som arbetstagare men ändå har en i hög grad oberoende ställning. Detta synes bl.a. gälla för vissa snickare.

3 Se bl.a. SOU 1961:57 s. 84 ff och SOU 1981:31 s. 64. Den tidigare viktiga gränsdragningen mellan arbets— tagare och s.k. beroende uppdragstagare torde här sakna betydelse och berörs därför inte. — Gränsdragningen mellan arbetstagare och rörelseidkare i socialavgifts— sammanhang behandlas för närvarande av socialavgifts—

utredningen (S 1981:04).

Att gränsdragningen mellan arbetstagare och närings- idkare inte kan bli densamma som i social— och arbets— rätten är alltså klart. Det är dock givetvis en fördel om man kan undvika att laborera med en mängd olika bestämningar av näringsidkarbegreppet. Helst borde man därför, när det gäller frågan om näringsförbud, anknyta till någon närliggande, redan existerande bestämning. Det ligger därvid nära till hands att undersöka näringsidkarbegreppet enligt bokföringslagen.4 Det kan ju nämligen förefalla naturligt att den, vars verk— samhet är av sådant självständigt slag att han anses skyldig att föra bok, också bör anses ha en sådan ställning att han ska kunna drabbas av näringsförbud.

Hur bestäms då begreppet näringsidkare i bokförings— lagen? Lagtexten innehåller inte någon precisering. I motiven5 uttalas, att som näringsidkare ska anses "varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art". I övrigt är det svårt att i motiven hitta mera bestämd ledning. Aukto— ritativa rättsfall som preciserar innebörden i begrep- pet näringsidkare i bokföringslagen synes saknas.

Om man efterlyser en väl definierad avgränsning av näringsidkarbegreppet, är det alltså tämligen menings— löst att hänvisa till bokföringslagen. Det är inte heller fruktbart att anknyta till begreppet rörelse— idkare i kommunalskattelagen. Även beträffande detta begrepp saknas en preciserad gränsdragning.6 Inte heller i övrigt synes det i någon lag ha gjorts en sådan avgränsning att det finns anledning att ta den till utgångspunkt för prövningen i näringsförbuds— sammanhang.

Trots att man kan komma att röra sig med flera bestäm— ningar av i princip samma begrepp, vilka kan komma att avvika marginellt från varandra, synes mot bakgrund av

4 Frågan om även jordbrukare och skogsbrukare, som inte omfattas av bokföringslagens bestämmelser, bör kunna åläggas näringsförbud behandlas i avsnitt 9.2.5 nedan.

5 Prop. 1975:104 (s. 203) hänvisar till SOU 1967:49, Förslag till lag om skyldighet att föra räkenskaper, m.m. (s. 26 ff). Här hänvisas vidare till SOU 1961:57, Sociallagstiftningen och de s.k. beroende uppdrags— tagarna (s. 84 ff).

6 Se bl.a. Grosskopf—Edvardsson, Inkomst— och förmögenhetsbeskattning, Del I, 1982, s. 84 f.

vad som sagts ovan det lämpligaste vara att här söka avgränsa näringsidkarbegreppet med utgångspunkt från de ändamål som ligger till grund för lagstiftningen om näringsförbud. Visserligen bör, som redan uttalats, i huvudsak samma bedömningsgrunder tillämpas som i social— och arbetsrättsliga sammanhang (se ovan s. 212). I gränsfall bör man dock fästa särskild vikt vid om verksamheten varit av så självständigt slag att vederbörande haft samma möjligheter som näringsidkare i övrigt att åsidosätta de regler som hör samman med drivande av näringsverksamhet. Om detta är fallet får det normalt anses stämma med regleringens ändamål att vederbörande kan drabbas av näringsförbud. Vid bedöm— ningen måste det observeras, att förhållandena kan skifta högst avsevärt från bransch till bransch och att en omständighet som måste tillmätas stor betydelse i en viss bransch kan vara helt utan relevans i en annan.

Det sagda innebär att de åsidosättanden vederbörande gjort sig skyldig till i stor utsträckning kommer att tala för sig själva. Om de oegentligheter som före— kommit har sådan anknytning till näringsverksamhet i allmänhet och är tillräckligt allvarliga för att i sig bedömas motivera ett näringsförbud, följer ofta redan därav att den person som är ansvarig för oegentlig- heterna haft en sådan ställning att han måste anses som näringsidkare. Man kan därför anta att den här behand— lade gränsdragningen i praktiken ganska sällan kommer att vålla några större svårigheter såvitt gäller frågan om en person ska vara underkastad bestämmelserna eller inte. Detta bestyrks av erfarenheterna av den nu gäl— lande regleringen. Gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagare kan däremot få större praktisk bety— delse för frågan om en person med näringsförbud ska anses ha brutit mot sitt förbud eller inte. Vi åter— kommer till denna fråga i avsnitt 10.2.1.

Det kan vara lämpligt att till sist återknyta till de två ovannämnda exemplen, fallet med snickaren och fallet med traktorförsäljaren.

Snickaren är alltså, enligt vad som ovan angetts, kontrakterad av byggföretaget för hela byggtiden och har betalt per timme. Han tillhandahåller själv sina verktyg och arbetar delvis men inte helt efter direktiv från byggfirman. Av det nu sagda kan inte avgöras om han bör anses som näringsidkare i nu aktuellt hänseende eller inte. Antag att det dock också framkommer att det utgått mervärdeskatt på ersättningen till snickaren, att denne uppträder under särskild firma och att han är registrerad för B—skatt. Han har då utåt uppträtt som näringsidkare och starka skäl talar för att han betrak—

tas som en sådan, även om han inte utför arbeten åt någon annan uppdragsgivare. Skatteförhållandena bör dock inte vara helt avgörande. Det bör finnas en möj— lighet att visa att dessa är felaktiga. Om vederbörande i sin verksamhet har självständiga kontakter med leverantörer, kreditgivare och myndigheter talar dock detta med ytterligare styrka för att anse honom som näringsidkare. Detsamma är fallet om han har en eller flera anställda. Att han är medlem i fackförening och arbetar under kollektivavtal hindrar inte i och för sig att han betraktas som näringsidkare. Antag i stället att snickaren inte uppträtt under särskild firma, att han har betalat A—skatt på sina inkomster och att hans verksamhet inneburit mycket begränsade egna kontakter med kreditgivare och leverantörer. Han bör då inte anses som näringsidkare, om inte andra omständigheter talar starkt härför. Sålunda kan han ändå böra anses som näringsidkare om han har en medhjälpare som han avlönar och ett flertal uppdrag.

Traktorförsäljaren sålde på provisionsbasis ca tio traktorer per år åt ett företag på annan ort. Han fick ersättning för direkta utgifter för sin verksamhet. Han undertecknade aldrig själv avtal med köpare. Han hade inte haft någon bokföring. Han hade aldrig deklarerat inkomst utan skönstaxerats. Företaget hade aldrig gjort skatteavdrag på provisionerna, något som man dock börjat med sedan det tecknats anställningsavtal. Även här är uppgifterna otillräckliga för att en säker be- dömning ska kunna göras. Om personen sköter detta upp- drag som en bisyssla till ett normalt arbete, huvud— sakligen från en telefon i hemmet och utan lager eller egen kapitalinsats, bör han knappast anses som närings— idkare. Om han däremot arbetar under egen firma, har ett särskilt försäljningsställe och ett mindre lager av traktorer samt viss egen marknadsföring, är han utan tvekan näringsidkare.

9.2.3 Avgränsningen i övrigt av näringsidkar— begreppet

Inte bara avgränsningen mot kategorin arbetstagare är av betydelse för att bestämma näringsidkarbegreppets innehåll. Ibland kan en person driva en viss verksamhet på ett så självständigt sätt att det är fullkomligt klart att han inte är att anse som arbetstagare. Ändå kan det vara tveksamt om han ska betraktas som närings— idkare. Man bör nämligen ställa vissa krav på verksam— hetens omfång och varaktighet för att klassificera ut— övaren som näringsidkare. En person säljer till exempel bär på stadens torg. Är detta näringsverksamhet eller inte?

I motiven till konkurslagens bestämmelser om närings— förbud berördes inte det nu diskuterade problemet. Såvitt kommittén känner till har det inte heller ställts på sin spets i rättspraxis. Detta är en god indikation på att det knappast har någon praktisk betydelse, vilket är helt naturligt. Om en persons verksamhet är så begränsad att det är tveksamt om den ens kan klassificeras som näringsverksamhet, är det givet att det ytterst sällan kan finnas anledning att aktualisera ett näringsförbud. Ändå bör några ord sägas om gränsdragningen. Denna är också av större betydelse när det gäller frågan om vad en person med näringsför— bud ska vara tillåten att sysselsätta sig med.

Även när det gäller detta problem finns paralleller på andra rättsområden, t.ex. i bokföringslagen, konsument— köplagen och marknadsföringslagen. I skattelagstift— ningen finns en motsvarighet i avgränsningen av be— greppet rörelse. På de nämnda områdena har frågan större praktisk betydelse än när det gäller närings— förbud, och en viss ledning kan också hämtas för av— gränsningen. I förarbetena till bokföringslagen (SOU 1973:57 s. 77 med hänvisning till SOU 1967:49 s. 26 samt vidarehänvisning till ett förslag från 1912) gjordes sålunda ett uttalande till precisering av kravet på verksamhetens varaktighet. Verksamheten ska, enligt detta uttalande, inte gå ut på en enstaka affär utan på en serie affärshändelser. Den måste avse en rörelse efter en viss plan, oavsett om rörelsen är avsedd att räcka längre eller kortare tid. "Sålunda föreligger yrkesmässig verksamhet", uttalades det, "även i sådana fall som hållande av restaurant under en utställning, salustånd under en marknad, en fältmanöver eller annan dylik till tiden begränsad företeelse."

Den precisering som sålunda gjordes i bokföringslagens motiv synes väl kunna tillämpas även i näringsförbuds— sammanhang. Den kan därvid användas både när det gäller kravet på visst omfång och kravet på varaktighet. Den ovannämnde bärförsäljaren är därmed inte att anse som näringsidkare så länge han begränsar sin verksamhet till ett fåtal försäljningstillfällen. Att ytterligare söka precisera innebörden bör här inte komma i fråga med hänsyn till frågans ringa praktiska betydelse. Som nämnt får problemet större vikt när det gäller att avgöra om en person ska anses ha brutit mot ett honom ålagt näringsförbud. Vi återkommer härtill i avsnitt 10.2.2.

Behöver det finnas ett syfte att erhålla vinst för att näringsverksamhet ska anses föreligga? Något krav på vinstsyfte finns inte när det gäller bokföringslagens

näringsidkarbegrepp (prop. 1975:104 s. 204). Inte heller i andra sammanhang uppställs något sådant krav. Som exempel kan nämnas marknadsföringslagen och varu— märkeslagen (prop. 1975/76:34 s. 126, prop. 1970:57 s. 90 samt prOp. 1960:167 5. 39 och s. 48).

Enligt kommitténs mening saknas det även när det gäl— ler näringsförbud anledning att fästa avgörande vikt vid om vinstsyfte föreligger. Den som bedriver verk— samheten har ju i princip samma möjligheter att använda den för oegentligheter, oavsett om han driver den för att erhålla vinst eller inte. Ett exempel på verksamhet utan vinstsyfte är en rörelse som drivs med enda syfte att fungera som kuliss för olaglig verksamhet av något slag. En restaurang, exempelvis, kan således fungera som täckmantel för narkotikaaffärer eller häleriverk— samhet. Även om inget vinstsyfte finns med restaurang- verksamheten som sådan, bör den som driver rörelsen vara underkastad näringsförbudsbestämmelserna. Vinst— syfte bör alltså inte vara någon förutsättning för att näringsverksamhet ska anses föreligga i detta samman— hang. I praktiken lär man dock kunna utgå från att det blir ovanligt med näringsförbud för personer som idkat verksamhet utan syfte att erhålla vinst.

En annan viktig fråga är vem av flera personer som ska anses som näringsidkare i det fall flera är verksamma i rörelsen. Ett exempel: En man och hans hustru har en klädesaffär i vilken båda arbetar. I handelsregistret är verksamheten upptagen som enskild firma och hustrun står som innehavare. Båda har sin försörjning av rörel— sen. Mannen är den som utövar mest inflytande över verksamhetens gång. Ska båda anses som näringsidkare eller bara en av dem och i så fall vem?

I gällande lagstiftning om näringsförbud används be— greppet näringsidkare på den som driver verksamhet i enskild firma. Om verksamheten bedrivs i en juridisk person är det den juridiska personen som ses som nä— ringsidkare. På företrädare för juridiska personer används inte denna beteckning. De kan dock åläggas näringsförbud genom att bestämmelserna uttryckligen gjorts tillämpliga även på företrädare. Frågan om vilka företrädare som borde kunna drabbas av förbud behand- lades relativt utförligt i motiven och tas här upp i nästa avsnitt. Däremot diskuterades inte det nu berörda problemet; vilken eller vilka personer i en enskild firma ska ses som näringsidkare?

Denna frågas praktiska betydelse är givetvis beroende av i vad mån även andra än näringsidkare kan åläggas näringsförbud. Detta spörsmål tas upp i avsnitt 9.2.4.

Kommittén kommer där fram till slutsatsen att alla som "faktiskt handhar ledningen" i företag ska kunna drab— bas av förbud. Detta betyder att näringsidkarbegreppets exakta avgränsning i det nu behandlade avseendet blir av mindre praktisk betydelse. Ibland är den dock vä— sentlig inte bara principiellt utan också praktiskt.

Den första frågan man bör ta ställning till är: Kan man över huvud taget tala om flera näringsidkare i en en— skild firma? Här måste då först sägas några ord om när ett bolag anses uppkomma.7 I princip föreligger ett handelsbolag när två eller flera personer har avtalat att gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag (1 5 lagen om handelsbolag och enkla bolag). Något formkrav för avtalet finns inte. Det kan alltså slutas muntligt och även underförstått. Ett handelsbolag ska registre— ras som sådant i handelsregistret, men bolaget uppkom— mer redan genom avtalet. Även om en av bolagsmännen äger alla tillgångar i verksamheten kan handelsbolag föreligga, om verksamheten drivs med ett för deltagarna gemensamt ändamål. Detta ändamål är normalt att åstad— komma en vinst som ska delas mellan bolagsmännen på visst sätt. Ibland talar man om tysta bolag. Ett sådant anses föreligga om en person i en annan persons rörelse insätter ett kapital under villkor att han efter viss grund ska ta del i vinst eller förlust. Osäkerhet råder i någon mån när det gäller den rättsliga behandlingen av tysta bolag, bl.a. angående den "tyste" bolags— mannens eventuella förpliktelser mot tredje man.

Ibland kan det vara tveksamt om ett bolag över huvud taget kommit till stånd, exempelvis om en person till en annans rörelse tillskjutit pengar mot löfte om dels viss ränta dels viss del i vinsten. Det avgörande för om ett bolag ska anses ha uppkommit anses här vara hur väsentlig vinstandelsrätten är i sammanhanget. Också om en person är verksam i ett företag och uppbär betalning dels i form av lön, dels i form av viss andel i vins— ten, kan det ibland vara tveksamt om ett bolagsavtal ska anses föreligga.

Som framgått av det sagda kan det ibland, även om ett företag utåt uppträder under enskild firma, vara fråga om ett handelsbolag. Det är då i princip bolaget som är näringsidkare, medan de fysiska personerna är före— trädare för bolaget. Det har också framgått att det ibland kan krävas komplicerade bedömningar för att av— göra om det är fråga om en enskild firma eller ett

7 Se härom Nial, Om handelsbolag och enkla bolag, 1983, s. 50 ff.

handelsbolag. Det bör dock inte vara nödvändigt för domstolarna att avgöra vilken företagsform det rör sig om. Företagsformen måste i princip vara likgiltig för frågan om näringsförbud. Avgörande för om en person ska vara underkastad regleringen måste vara vilken ställ— ning han faktiskt intagit i företaget. Om han därvid är att anse som näringsidkare i enskild firma eller som företrädare för handelsbolag bör inte spela någon roll.

Enligt kommitténs mening bör det inte möta något hinder att i vissa fall anse flera personer vara näringsidkare i en enskild firma. Ett sådant synsätt framstår ofta som naturligt om en person utåt ansvarar för firman, medan en annan är den som i realiteten driver rörelsen. I det nyss nämnda fallet med hustrun som innehavare

av en klädesaffär och mannen som den främsta drivande kraften bör således båda ses som näringsidkare. Huru— vida i själva verket ett handelsbolag föreligger måste anses betydelselöst och behöver inte prövas av dom— stolen. Den som utåt ansvarar för en enskild firma bör således i princip få finna sig i att betraktas som näringsidkare med vad därtill följer. Särskilt natur— ligt är detta om vederbörande som i exemplet har sin bärgning av rörelsen och/eller är verksam i den. Men också den som inte har det formella ansvaret bör anses som näringsidkare, om det står klart att han har ett ägarintresse i rörelsen. Ett sådant intresse får nästan alltid antas finnas, om två närstående personer driver en verksamhet tillsammans och ingendera av dem ens formellt anställt den andre i rörelsen.

Domstolarnas praxis synes stå i god konsekvens med det nu förespråkade synsättet. I ett mål om bl.a. närings— förbud hade två makar drivit två städfirmor.8 Hustrun var registrerad för båda firmorna. Hon deltog, enligt vad som uppgavs, sporadiskt i städarbetet men inte alls i företagens skötsel. Mannen förklarade, att det i rea— liteten var han som drev verksamheten i båda företagen. Tingsrätten dömde båda för bokföringsbrott, mannen till fängelse i sex månader och hustrun till villkorlig dom och böter. Båda ålades näringsförbud för en tid av tre år. Hustrun ansågs ha varit näringsidkare, enär hon "medverkat genom att låna sitt namn till firmaregistre— ring, själv deltaga i rörelsens verksamhet och till— sammans med maken ha sin bärgning av rörelseresulta— tet". Beträffande mannen uttalades bara att det ansågs klarlagt att han drivit näringsverksamhet. Hovrätten fastställde domen.

8 Göta hovrätts, avd. 4, dom 1983—02—17, DB 78.

Utgången i detta mål får anses stämma väl med den all— männa uppfattningen om näringsidkarbegreppets innehåll. Den stämmer alltså också med den ovan uttalade uppfatt— ningen. Om det hade träffats ett avtal enligt vilket mannen hade anställts av hustrun för att sköta företa— gen kunde bedömningen dock ha blivit mera tveksam. En person som är anställd i en rörelse, som ägs och for- mellt leds av en närstående, ska sålunda inte betraktas som näringsidkare bara för att han i och för sig kan ha ett starkt ekonomiskt intresse av verksamheten. Detta gäller även om han har ett stort inflytande i före— taget. Om anställningsavtalet i själva verket är en skenkonstruktion hindrar det emellertid givetvis inte att "den anställde" betraktas som näringsidkare.

Vi har alltså konstaterat att det bör vara möjligt att anse flera personer vara näringsidkare i en och samma enskilda firma. Vi har också slagit fast att den som formellt svarar för rörelsen bör anses vara närings— idkare, i vart fall om vederbörande har sin bärgning av rörelsen eller är verksam i densamma på något sätt. En annan sak är givetvis om han faktiskt kommer att kunna åläggas näringsförbud på grund av eventuella oegentlig— heter i rörelsen. Vidare har uttalats, att också den som utan att ha det formella ansvaret — har ett ägar— intresse i rörelsen bör anses vara näringsidkare. Be— tydelse av kriteriet "ägarintresse" är dock inte helt klar utan bör diskuteras något.

Den ska anses ha ett "ägarintresse" som "äger verksam- heten". Detta är normalt liktydigt med att vederbörande äger företagets tillgångar och har ett primärt resul— tatintresse av verksamheten. Ibland ägs dock huvuddelen av tillgångarna av någon annan än den som uppbär vinst och ansvarar för förlust, exempelvis av ett leasing— företag. I ett sådant fall ska tillgångarnas ägare inte anses ha ett ägarintresse i den mening som här avses. I stället är det den som "äger resultatet", d.v.s. har den omedelbara rätten till avkastningen, som har ägar- intresset. Avgörande är alltså vem som i första hand har rätt till det netto som frambringas i verksamheten. Det synes stämma väl med normalt språkbruk att kalla denne "ägare av verksamheten". Om flera personer har ett resultatintresse är det som ovan sagts ofta fråga om ett bolag. Reglerna om näringsförbud för juridiska personers företrädare ska då tillämpas. Om den enes resultatintresse är i avsevärd grad underordnat den andres, kan man dock knappast tala om ett bolag. Man bör då inte heller kunna anse "den underordnade" ha ett ägarintresse. Han är då inte heller näringsidkare, om han inte ska anses som sådan på grund av sin formella ställning i firman.

En mängd specialfall som komplicerar bilden kunde nämnas. Ett exempel är att ett barn fått som gåva hela den framtida vinst som kan uppkomma i ett företag. Då har barnet det fulla resultatintresset men bör antag— ligen ändå inte anses som näringsidkare. Framställ— ning bör här inte tyngas ytterligare med en rad möjliga och omöjliga specialfall. Dessa får i den mån de över huvud taget kommer upp till prövning överlämnas åt rättstillämpningen.

Den som förestår en enskild firma på så sätt att han sköter om den löpande verksamheten bör inte anses som näringsidkare enbart på grund härav. Frågan om en sådan person ändå bör kunna åläggas näringsförbud, eftersom han i stor utsträckning kan jämställas med närings— idkare, behandlas i det följande avsnittet. Att han enligt gällande reglering inte är underkastad bestäm— melserna om näringsförbud torde vara klart.

Den nu behandlade frågan är av minst lika stor bety— delse när det gäller att avgöra om en person ska anses ha brutit mot ett honom ålagt näringsförbud. När det gäller detta problem finns ett rättsfall som just avsåg frågan om vem av flera personer i ett företag som skulle ses som näringsidkare. Kommittén återkommer till detta rättsfall när frågan behandlas i avsnitt 10.2.2.

En särskild fråga är om bulvaner bör anses som närings— idkare och vara underkastade reglerna om näringsförbud. Det förekommer att en person formellt uppträder som näringsidkare utan att i realiteten ha något med verk— samheten att göra. Han agerar som bulvan för en annan person, huvudmannen, som är den verklige företagsleda- ren. Skälen för ett sådant arrangemang kan vara flera, exempelvis att huvudmannen inte kan erhålla ett till— stånd som fordras för verksamheten i fråga. Bulvaner behandlas utförligt i annat sammanhang. Problemet är då närmast hur man ska kunna hindra att personer som fått näringsförbud agerar genom bulvaner. Här är i stället frågan om näringsförbud ska kunna drabba den som av någon anledning själv uppträder som bulvan.

Bulvanproblematiken har behandlats av regeringens spe— ciella kommission mot ekonomisk brottslighet. Kommis- sionen har föreslagit (SOU 1983:46) vissa lagstift— ningsåtgärder mot bulvaner. Den här berörda frågan, om bulvaner ska kunna åläggas näringsförbud, behandlas dock inte.

Bulvaner kan naturligtvis inte anses idka näring i egentlig mening. I vart fall gäller detta den typ av bulvaner som bara lånar ut sitt namn och inte över

huvud taget är verksamma i rörelsen. Även den som på ett begränsat sätt deltar i rörelsen kan dock karak— teriseras som bulvan. Avgränsningen av begreppet är inte klar. Sålunda kan hustrun i rättsfallet ovan sägas ha agerat som bulvan för sin man genom att hon formellt stod för rörelsen utan att vara den som verkligen ledde den. Hon ansågs ändå av domstolarna ha varit närings— idkare genom att hon delvis tog del i verksamheten och även hade sin bärgning av den. Hade hon inte vare sig arbetat i rörelsen eller haft ekonomiskt intresse av den, hade man inte kunnat anse att hon idkat näring i vanlig mening. Frågan är då om man ändå bort betrakta henne som näringsidkare. Bör sådana personer som upp— träder som bulvaner för näringsidkare generellt under— kastas reglerna om näringsförbud?

Den som ställer upp som bulvan och inför myndigheter och andra framstår som den egentlige näringsidkaren ådrar sig härigenom vissa förpliktelser. Han torde vara ansvarig för att bokföringsskyldigheten följs. Med stor säkerhet hålls han också ansvarig exempelvis för att deklarationer för beskattning inges, för att skatter och avgifter inbetalas och för att regler om arbetsmiljö följs. Bulvanen kan således i princip inte komma undan de skyldigheter som åvilar näringsidkaren genom att hänvisa till att han inte varit den egentlige företagsledaren. Enligt kommitténs mening talar det mesta för att denna princip tillämpas även i mål om näringsförbud. Det ligger således nära till hands att den som lånar ut sitt namn som bulvan också får löpa de risker som är förenade med att han kan anses som nä— ringsidkare. Är han genom underlåtenhet att övervaka rörelsen ansvarig för oegentligheter 1 avsevärd omfatt— ning, bör det vara möjligt att ålägga honom näringsför— bud. En sådan regel kan i någon mån förväntas stävja bruket av bulvaner. En reglering enligt vilken endast den verklige näringsidkaren kan åläggas näringsförbud medför å sin sida stora svårigheter. Det blir besvär— ligt att avgränsa bulvanbegreppet, och bevisproblemen blir avsevärda. Dessutom skulle en sådan reglering innebära ett slags skyddande av bulvanen som denne inte gjort sig förtjänt utav.

Enligt kommittens mening bör alltså den som utåt fram- står som näringsidkare betraktas som en sådan, även om han i själva verket bara är bulvan. Som ovan sagts (s. _218) är flera företag som utåt uppträder som enskilda firmor i själva verket handelsbolag. Att detta aldrig bör ha någon betydelse för prövningen i närings— förbudsfrågan har också sagts. För enkelhets skull bör man här generellt betrakta den som formellt företräder en enskild firma som näringsidkare, alltså även om

företaget i själva verket är ett handelsbolag och pp— laget då är den egentlige näringsidkaren.

Kommittén menar således att bulvaner bör anses som näringsidkare vid tillämpning av näringsförbudsbestäm— melserna. En annan sak är förstås om bulvanen gjort sig skyldig till oegentligheter 1 en sådan omfattning att det är påkallat med näringsförbud. Härvid ska beaktas att användandet av bulvaner kommit att utgöra ett besvärande problem och att det finns all anledning att utforma regelsystemet så att bulvankonstruktioner försvåras. Ett sätt att åstadkomma detta är att ingripa med näringsförbud mot de personer som uppträder som bulvaner för näringsidkare. Härigenom åstadkommer man dels en viss avsträckande effekt, dels att vissa perso— ner som mer eller mindre yrkesmässigt uppträder som bulvaner inte kan användas som sådana sedan de ålagts näringsförbud. Kommittén kan inte se några allvarliga betänkligheter mot att bulvaner åläggs näringsförbud. Det bör dock inte räcka för näringsförbud att någon uppträtt som bulvan i något enstaka företag. Händer det i upprepade sammanhang bör dock näringsförbud komma i fråga. Även om det bara rört sig om ett enstaka till— fälle kan förbud ibland böra bli aktuellt för bulvanen. Om det förekommit allvarliga missförhållanden kan nä- ringsförbud bedömas motiverat, om bulvanen bort förstå vad som förekommit. Det förhållandet att han agerat som bulvan bör härvid vid den samlade bedömningen i sig ses som en illojalitet av betydelse. Också när det gäller bulvaner ska emellertid de grundläggande förutsätt— ningarna för näringsförbud naturligtvis tillämpas.

I lagtexten bör för tydlighetens skull anmärkas, att den som uppträder som bulvan för en näringsidkare om— fattas av regleringen och ska anses som näringsidkare.

9.2.4 Jämställda med näringsidkare

I de båda föregående avsnitten har begreppet närings— idkare preciserats. I detta avsnitt ska behandlas frågan om vilka personer som, trots att de inte är att anse som näringsidkare, ändå bör kunna bli föremål för näringsförbud. Att det är fråga om idkande av själv- ständig näringsverksamhet ifrågasätts inte här. I stäl— let blir här problemet att försöka precisera vilken ställning en person ska inta i ett självständigt före— tag för att näringsförbudsreglerna ska kunna bli tillämpliga på honom. Problemet är starkt besläktat med den sist behandlade frågan i föregående avsnitt; vilken roll ska en person inta i en enskild näringsverksamhet för att själv anses som näringsidkare. Här behandlas

dock, som tidigare sagts, endast de personer som inte själva är att anse som näringsidkare.

Det bör betonas att det problem som här ska behandlas är mera av teoretisk än av praktisk art. I praktiken kommer de åsidosättanden som förekommit i ett företag oftast att tala för sig själva. Om en person bär an— svaret för oegentligheter i sådan omfattning att dessa i sig anses motivera ett näringsförbud, bör man oftast också kunna dra slutsatsen att han ska anses som näringsidkare eller jämställd med näringsidkare. Den centrala frågan vid prövningen bör vara om näringsför— bud är påkallat. Vederbörandes ställning i företaget blir belyst vid denna prövning. Bestämmelserna bör där— för inte utformas på ett sätt som medför att frågan om en person över huvud taget är underkastad regleringen kommer i förgrunden. Detta talar för att regeln ges en förhållandevis vid utformning.

Problemet vilka personer som ska anses jämställda med näringsidkare har också betydelse för frågan om en viss syssla innebär brott mot ett ålagt näringsförbud. På s. 208 ovan uttalades ju att den allmänna utgångspunkten bör vara att ett näringsförbud ska innebära förbud mot att vara näringsidkare samt mot att i ett företag inne— ha en sådan position som kan anses jämställbar med näringsidkarens. Frågan om när brott mot näringsförbud ska anses föreligga inrymmer krav på delvis andra över— väganden än dem som aktualiseras i förevarande avsnitt, och problemet vilka som ska anses jämställda med näringsidkare har därför stor praktisk betydelse. Kom— mittén återkommer till denna diskussion i avsnitt 10.3 nedan.

Enligt de nu gällande bestämmelserna kan näringsförbud meddelas den som företräder en juridisk person, an— tingen som ställföreträdare eller genom att faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av den juridiska personens angelägenheter. En förutsättning är att den juridiska personen är konkursgäldenär. Vederbörande ska ha företrätt den juridiska personen senare än två år innan konkursansökningen kom in. Inte alla juridiska personer inbegrips utan endast aktiebolag, handels— bolag, ekonomiska föreningar och sådana ideella för— eningar eller stiftelser som drivit näringsverksamhet varmed följer bokföringsplikt enligt bokföringslagen.

I motiven till den nämnda bestämmelsen anfördes, att frågan vem som ska meddelas förbud får avgöras med ut— gångspunkt i de faktiska förhållandena. Regleringen är tillämplig, sades det, på den som har haft det reella inflytandet och beslutanderätten över verksamheten.

Såväl den som faktiskt har utövat de befogenheter som tillkommer företagsledningen ehuru utan att formellt ha varit ställföreträdare som den som utåt har ansvaret för driften kan enligt motiven träffas av förbud med anledning av en och samma konkurs.9

Vissa personer som handlat i en juridisk persons ställe är alltså underkastade reglerna om näringsförbud. Som sagts i föregående avsnitt är reglerna däremot inte tillämpliga på sådana personer som företräder en fysisk person som idkar näring. Om en person, A, innehar en tobakshandel och anställer en person, B, för att före— stå denna, kan B inte drabbas av näringsförbud oavsett vad han gör sig skyldig till. Detta gäller även om A helt överlämnat ansvaret för affären till B och själv bara deltar med kapitalet, med vilket följer de ekonomiska riskerna av verksamheten liksom vinst— chanserna. Möjligheten av att meddela en person som B näringsförbud berördes inte i förarbetena.

Domstolar har flera gånger haft att ta ställning till frågan om den mot vilken talan om näringsförbud väckts haft ett sådant inflytande över näringsverksamheten i fråga att reglerna om näringsförbud kan tillämpas på honom. Ett fall kan här tas som exempel:10 Ett aktie— bolag, A, som bland annat ägnade sig åt exploatering av fjälltomter, och som gick i konkurs, ägdes av ett annat aktiebolag, B. Den person mot vilken talan om närings- förbud väcktes, C, hade formellt inget inflytande i A— bolaget, vare sig som ägare eller ställföreträdare. I B—bolaget var han firmatecknare, dock utan att äga några aktier eller formellt bekläda någon annan posi— tion i bolaget. Hans samboende och hennes barn ägde alla aktierna. Enligt vittnesmål från de anställda i A— bolaget var det C som bestämde över deras arbete. Verkställande direktören sade sig inte ha haft full kontroll över verksamheten och i realiteten inte fungerat som VD. C hade gjort fastighetsaffärer för A- bolaget på egen hand och även fattat vissa strategiska beslut som gällde bolaget. Tingsrätten fann genom vittnesmålen utrett att C faktiskt handhaft ledningen av A-bolaget och att han kunde åläggas näringsförbud; Hovrätten instämde i denna bedömning, som också synes ha varit helt i enlighet med lagstiftarens intentioner. Även enligt kommittén bör en person som C vara under— kastad reglerna om näringsförbud.

9 Prop. 1979/80:83 s. 56 och sou 1979:13 s. 104.

10 Svea hovrätts, avd 9, dom 1982—09-28, DB 128.

Frågan är då om den gällande avgränsningen är i allo lämplig. Bör kanske ytterligare någon kategori under— kastas näringsförbudsregleringen? Bör någon kategori som idag kan få näringsförbud undantas? Finns det någon anledning i övrigt att ändra utformningen av regeln?

Enligt kommitténs uppfattning måste det anses vara en klar principiell brist hos den gällande lagen att företagsformen kan vara avgörande för om en person ska kunna drabbas av näringsförbud eller inte. En före— trädare för en enskild firma kan — om han inte själv är näringsidkare — inte åläggas näringsförbud, även om han gjort sig skyldig till precis samma olagligheter som skulle ge näringsförbud för den som i ett aktiebolag intagit exakt samma ställning. Enligt kommitténs upp— fattning bör utgångspunkten vara att reglerna ska vara neutrala i den meningen att företagsformen ska sakna betydelse. Det bör vara vederbörandes faktiska ställ— ning i företaget och vad han gjort sig skyldig till som ska vara avgörande. Endast om det skulle finnas någon betydelsefull principiell skillnad i övrigt i rättsreg— lernas syn på det ansvar som företrädarna åläggs för försummelser i företaget, kan det vara motiverat att behandla de skilda företagsformerna olika. Som till en del kommer att framgå av nedanstående redogörelse finns det emellertid inte någon sådan betydelsefull princi— piell skillnad.

En annan brist i den nu gällande regleringen avser det sätt på vilket bestämmelsen om företrädaransvar är for— mulerad. Det talas om personer som företrätt den juri— diska personen "antingen som ställföreträdare eller genom att faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av dess angelägenheter". Här har emellertid skett en sammanblandning av företrädarskapet utåt och den roll som vederbörande spelar internt inom företaget. Ordet företrädare brukar normalt syfta på relationerna utåt. Att säga att man företräder den juridiska personen "genom att faktiskt handha ledningen eller förvalt— ningen av dess angelägenheter" synes därför vara något oegentligt. Även om lagtexten knappast föranleder några missuppfattningar, bör enligt kommitténs mening orda— lydelsen ändras.

Det finns alltså anledning att justera den i dag gäl— lande lagtextens bestämning av vilka personer som ska anses "jämställda med näringsidkare". Anknytningen till konkurs bör, som framgått av det föregående, släppas. Olika företagsformer bör behandlas neutralt. Slutligen bör lagtexten formuleras så att den nyss nämnda samman— blandningen mellan inre och yttre befogenheter för— svinner.

Hur bör man då precisera vilka företrädare som ska vara underkastade reglerna om näringsförbud? En naturlig ut— gångspunkt synes vara de straffrättsliga ansvarsregler— na. Det ligger nära till hands att den som bär det straffrättsliga ansvaret för oegentligheter 1 ett före- tag också anses ha en sådan ställning att han ska kunna drabbas av näringsförbud. Här ska nu därför först göras en kort genomgång av de straffrättsliga principer— na.11 Därefter diskuteras hur dessa påverkar bedöm— ningen av vilka som ska kunna åläggas näringsförbud. Slutligen följer kommitténs samlade överväganden om hur bestämmelsen bör utformas.

När det gäller principerna för fördelning av straff— rättsligt ansvar mellan olika företrädare för ett företag bör man till att börja med skilja på brott enligt brottsbalken och brott mot specialstraff— rättsliga bestämmelser. Beträffande brottsbalks— brotten, med vilka här får jämställas brott enligt skattebrottslagen, gäller i princip inga särskilda regler i företag. Straff ska åläggas den person på vilken samtliga brottsrekvisit stämmer in. Någon annan kan inte straffas. Vederbörandes ställning i företaget är således i princip ointressant. Den som fifflat med bokföringen ska dömas för bokföringsbrott, även om han inte är en av de ledande i företaget. Likaså ska en försäljare som vilselett en kund i samband med ut— bjudande av en produkt dömas för bedrägeri, om hans företag fått vinning och kunden skada av förfarandet. Andra personer i företaget, vilka inte deltagit i det brottsliga beteendet, drabbas inte av straffansvar, även om de intar en ledande ställning. Har de på något sätt deltagit i eller haft kännedom om brottet, bedöms deras handlade enligt reglerna om medverkan till brott (23 kap. 4 5 brottsbalken).

En del brottsbalksbrott som förekommer i näringsverk— samhet består i underlåtenhet att vidta vissa åtgärder. Man kan t.ex. göra sig skyldig till vårdslöshet mot borgenärer genom att underlåta att avbryta verksamheten i ett konkursmässigt företag, och man gör sig skyldig till bokföringsbrott genom att låta bli att redovisa affärshändelser. Man kan bli ansvarig för vållande till annans död, om man underlåter att vidta tillräckliga skyddsåtgärder på en arbetsplats och en person omkommer till följd härav. För underlåtenhetsbrott får delvis andra principer tillämpas än som sagts i föregående

11 Se härom bl.a. Thornstedt, Företagarens straff— ansvar, Göteborg 1972, samt Ds Ju 1975:23, Vissa specialstraffrättsliga problem.

stycke. Ansvar för sådana brott kan drabba en ledande person i ett företag, även om det i själva verket varit en underlydande som enligt företagets interna ansvars— fördelning haft att vidta åtgärden i fråga. Detta gäller oavsett vilken företagsform verksamheten bedri— vits i. Det krävs dock alltid att det subjektiva rekvi— sitet är uppfyllt och att det således kan bevisas att företagaren handlat — beroende på hur detta rekvisit är utformat — oaktsamt eller uppsåtligt. Ansvaret kan drabba flera personer samtidigt. Om exempelvis hela styrelsen i ett aktiebolag fått kännedom om att bolaget är insolvent och att verksamheten måste avbrytas för att inte avsevärda medel ska förbrukas utan motsvarande nytta för rörelsen, kan samtliga i styrelsen dömas för vårdslöshet mot borgenärer, om de underlåter att stoppa rörelsen och obeståndet förvärras härigenom. För ansvar fordras här oaktsamhet. En person i företagsledningen anses i regel ha varit oaktsam, om han fått anledning till misstanke om ett missförhållande men underlåtit att vidta åtgärder för att rätta till detta.

Även när det gäller underlåtenhetsbrotten kan under— lydande personer drabbas av straffansvar. En förutsätt— ning är givetvis att brottsrekvisiten är uppfyllda. När det gäller gäldenärsbrott finns en särskild regel i 11 kap. 7 5 1 st. brottsbalken. Där stadgas: "Begår den som är i gäldenärs ställe en gärning som avses i detta kapitel, skall han dömas såsom om han själv vore gälde— när. Vad som nu har sagts om gäldenär skall i fråga om en sådan gärning som avses i 5 5 gälla den bokförings— skyldige." Hänvisningen till 5 5 avser bokföringsbrott. Här finns alltså uttryckligen utsagt att "den som är i gäldenärs ställe" respektive, beträffande bokförings— brott, den som är i den bokföringsskyldiges ställe kan dömas för brott. Det framgår av motiven till bestämmel— sen att såväl företrädare för juridiska personer som företrädare för enskilda näringsidkare kan drabbas av ansvar. Det framgår också av motiven att regeln upp— fattas som ett uttryck för en allmän princip om att den som begår ett brott i egenskap av företrädare för en annan ska dömas för brottet.

De specialstraffrättsliga bestämmelserna avser i regel skyldighet att vidta eller underlåta en viss preciserad åtgärd. Som exempel på sådana skyldigheter och förbud som är av betydelse för företag kan nämnas skyldigheten att hålla motorfordon skattade och försäkrade, skyldig— heten att vidta vissa åtgärder för att hindra miljöför- störing och förbud mot användande av vissa material eller mot tillverkning av vissa produkter. Dessa be— stämmelser riktar sig normalt mot företaget som sådant utan angivande av vilken person som ska bära ansvaret för åtgärden i fråga.

Ansvar för förseelser av nu nämnt slag åläggs före— tagaren i denna hans egenskap. Han ansvarar alltså i princip även om någon annan är närmast till brottet enligt företagets interna ansvarsfördelning. Detta kallas företagaransvar. Företagaren kan ibland bli ansvarig, även om han inte kan visas ha varit oaktsam (strikt ansvar). För det allra mesta fordras dock åt- minstone oaktsamhet. De aktuella stadgandena är kon— struerade på en rad olika sätt, och tillämpningen av dem är inte alltid helt enhetlig. Härigenom och genom att rättspraxis från överdomstolar är ganska tunnsådd, råder i vissa avseenden betydande osäkerhet om förut— sättningarna för företagaransvar.

Om det i ett företag är en enda person som är ledande är det givetvis denne som drabbas av företagaransvaret. Detta gäller i såväl enskild firma som när verksamheten drivs av en juridisk person. Om flera personer är ungefär jämställda i företaget och det är tveksamt vem av dessa som ska åläggas ansvar, sker fördelningen i regel med utgångspunkt från den faktiska ansvarsför— delning som tillämpats internt inom företaget. Det är dock i och för sig fullt möjligt att låta flera perso— ner i ett och samma företag drabbas av ansvar för samma förseelse. I praktiken brukar dock talan väckas endast mot den person som ligger närmast till hands att bära ansvaret. När det gäller aktiebolag finns uttryckliga ansvarsregler i aktiebolagslagen, där det utsägs vilka personer huvudsakligen verkställande direktör och styrelseledamöter som ansvarar för olika åtgärder. Även den som intar en ledande ställning i ett aktie— bolag utan att vara verkställande direktör eller styrelseledamot kan dock drabbas av företagaransvar (se härom bl.a. rättsfallet NJA 1973 s. 587).

Företagarensvar kan också delegeras under vissa om— ständigheter. För att delegation ska tillåtas anses det böra krävas ett klart behov härav. Ett sådant behov kan finnas om företaget är väldigt omfattande, om före— tagaren själv är bosatt på en annan ort än den där verksamheten bedrivs eller om han på grund av ålder, sjukdom el.dyl. inte kan övervaka rörelsen. För att delegation ska tillåtas krävs vidare att den som ska bli ansvarig intar en förhållandevis självständig ställning gentemot företagsledningen samt att han är pålitlig och kompetent för uppgifterna. För vissa fall finns uttryckliga lagregler om delegation. När sådana lagregler inte finns har domstolarna ändå tillåtit delegation och därvid tillämpat i huvudsak de nämnda kraven. Det har dock haft viss betydelse vilken typ av förseelse det delegerade företagaransvaret avsett. När det gäller de skyldigheter som aktiebolagslagen ålägger

vissa funktionärer kan delegation inte ske. Verkstäl— lande direktören kan således inte komma undan exempel— vis sitt ansvar för att bolagets bokföring fullgörs i överensstämmelse med lag (8 kap. 6 5 2 st. aktiebolags— lagen).

Den straffrättsliga regleringen av ansvarsfördelningen mellan olika personer i ett företag torde, något för— enklat, kunna sammanfattas sålunda. Ansvar för brott enligt brottsbalken och viss central specialstraff— rättslig lagstiftning åvilar den och endast den som själv uppfyller alla brottsrekvisit. Detta gäller även om personen i fråga är en underlydande. Medverkans— ansvar kan förekomma men endast för den som medverkat till handlingen på sätt som sägs i 23 kap. 4 5 brotts— balken. I den mån brottet begås genom underlåtenhet att vidta vissa åtgärder åläggs företagsledningen ett ansvar som liknar det företagaransvar som gäller inom specialstraffrätten. Företagaransvaret åvilar i en en— skild firma i princip företagaren själv och i en juri— disk person den eller de som faktiskt lett företaget. I aktiebolag åläggs dessutom genom uttryckliga bestämmel— ser verkställande direktören och styrelsen ansvar för ett flertal åtgärder. Om en ansvarsfördelning gjorts i företaget mellan flera som annars var för sig skulle varit ansvariga, accepteras i regel denna ansvarsför— delning av åklagare och domstol. I viss utsträckning kan företagsledningen också delegera sitt företagar— ansvar till underlydande och på så sätt undgå eget ansvar.

I vilken utsträckning bör då de nu behandlade princi— perna för straffrättsligt ansvar tillämpas när det gäller att avgöra vilka personer som ska vara under— kastade bestämmelserna om näringsförbud? Det är till en början helt klart att inte alla personer som kan straf— fas för brott i samband med näringsverksamhet ska kunna åläggas näringsförbud. Många av dessa kan inta en helt underordnad ställning i företaget, och det är orealis— tiskt att jämställa dem med näringsidkare. I vissa hän— seenden är det dock naturligt att anknyta till den straffrättsliga regleringen. Således bör en person som inte kan hållas straffrättsligt ansvarig för ett brott inte heller behöva räkna med att brottet i fråga kan åberopas i en dom på näringsförbud mot honom. Givetvis kan hans ställning ändå vara sådan att han är under— kastad reglerna om näringsförbud och kan åläggas sådant förbud som en följd av andra grova oegentligheter. Vidare bör en person som intar en sådan position i ett företag att han kan åläggas företagaransvar så gott som undantagslöst vara att anse som näringsidkare eller jämställd med näringsidkare på ett sådant sätt

att han ska kunna drabbas av näringsförbud. Detta synes vara den viktigaste parallellen att dra mellan den straffrättsliga regleringen och bestämmelserna om näringsförbud. En närliggande slutsats kan vara att den som utan att själv vara näringsidkare har en sådan ställning i en enskild firma att företagaransvaret kunnat delegeras till honom också bör vara underkastad reglerna om näringsförbud.

Även i andra sammanhang förekommer regler som tar sikte på personer som har en ledande ställning i företag. Så— dana regler finns bland annat i aktiebolagslagen, kon— kurslagen och förmånsrättslagen. I 12 kap. 7 5 aktie— bolagslagen finns sålunda regler om förbud för aktie— bolag att lämna penninglån till vissa bolaget närstå— ende fysiska och juridiska personer. I konkurslagen finns regler angående rätt till utdelning för och åter— vinning från den som är närstående till gäldenären. Som "närstående till näringsidkare eller juridisk person" (29 a 5 2 st.) anses härvid bland annat "den som har en på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt in— tresse grundad väsentlig gemenskap med näringsidkaren eller den juridiska personen" och "den som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamhet som näringsidkaren eller den juridiska per- sonen bedriver". I förmånsrättslagen (12 5 3 st.) stad- gas, att "arbetstagare som själv eller jämte närståen— de ägde väsentlig andel i företaget och som hade väsentligt inflytande över dess verksamhet" inte ska ha förmånsrätt för fordran på lön eller pension. Man bör fråga sig om man i näringsförbudsreglerna kan avgränsa kretsen "jämställda med näringsidkare" genom en hänvis- ning till någon av de nämnda bestämmelserna. Emellertid är detta knappast lämpligt. Ändamålen med reglerna i fråga är helt eller delvis andra än de syften som lig— ger till grund för en reglering om näringsförbud. Det är syftena med denna reglering som bör vara avgörande för hur personkretsen avgränsas. Det visar sig också att de bestämningar som gjorts i de nämnda lagarna är delvis olämpliga när det gäller näringsförbud. Detta hindrar naturligtvis inte att rättspraxis rörande ovannämnda och andra närliggande bestämmelser kan få viss betydelse för bedömningar i näringsförbudsmål.

Avgörande för om en person ska anses "jämställd med näringsidkare" bör i princip vara om vederbörande haft en sådan ställning i företaget att han i realiteten haft samma möjligheter som en självständig närings— idkare att åsidosätta de regler som hör samman med näringsverksamhet. Detta betyder att den som handhaft den faktiska ledningen av företaget bör kunna drabbas av näringsförbud, även om han inte formellt haft den

slutliga beslutanderätten. Så bör exempelvis den som förestår en enskild firma för ägarens räkning, och utövar den faktiska beslutanderätten, kunna drabbas av näringsförbud. Om flera tillsammans på jämställd fot utövat ledningen, bör alla kunna bli föremål för förbud. Frågan om näringsförbud är påkallat får då naturligtvis för var och en avgöras med utgångspunkt från vilka åsidosättanden han bär ansvar för.

Det väsentliga bör alltså vara de faktiska förhållan— dena i företaget. Den som i verkligheten fungerat som företagsledare ska således inte kunna freda sig mot en näringsförbudstalan med att han enligt anställningsav— tal haft en underordnad ställning. Å andra sidan ska inte "andremannen" i företaget kunna åläggas närings— förbud, om hans överordnade faktiskt lett hans arbete och fattat de avgörande besluten i företagsledningsfrå— gor. I princip bör således endast den som stått "på toppen av pyramiden" och haft det övergripande ansvaret i företaget jämställas med näringsidkare. Givetvis kan det, som ovan sagts, vara flera personer som jämsides haft ett sådant ansvar.

Bör man då kunna meddela näringsförbud för en person som utan att lägga sig i företagets övergripande ledning haft självständigt ansvar för en viss sektor inom företaget, exempelvis för marknadsföringen, för redovisningen eller för arbetsmiljön? Om ingen i prak— tiken övervakar hans arbete är det naturligtvis möjligt för honom att initiera allvarliga missförhållanden. Mycket talar för att det borde vara möjligt att ålägga en sådan person näringsförbud, men kommittén vill ändå förespråka att han undantas från regleringen. Det finns flera skäl för detta. Det viktigaste är att gränsdrag— ningsproblemen annars skulle bli närmast oöverstigliga. Över hur stort område skulle vederbörande behöva an— svara för att jämställas med näringsidkare? Vilken typ av verksamhet skulle han behöva ansvara för? En klar risk med att föra in "sektionschefer" under regleringen skulle vara att den tänkta begränsningen till en viss personkrets i realiteten till följd av avgränsnings— problemen inte blev någon begränsning alls. Vad veder— börande gjort sig skyldig till i form av oegentligheter skulle då bli det helt avgörande vid näringsförbuds— prövningen. Även beträffande en försäljare eller ar— betsledare med en i själva verket blygsam ställning i företaget skulle det kunna bli aktuellt att ifrågasätta näringsförbud. Ett annat skäl för att inte dra in "sek— tionschefer" är, att det praktiska behovet härav synes vara ganska litet. De allra flesta företag som förekom— mer i näringsförbudssammanhang är sådana där det inte finns någon uppdelning på olika sektorsansvariga. I

stället rör det sig nästan alltid om en homogen och klart avgränsbar företagsledning bestående av en eller ett par personer. Ett tredje skäl, slutligen, för att inte "sektionschefer" ska vara underkastade regleringen är att det inte skulle stämma med den ovan nämnda och relativt lättillämpade principen om att endast den eller de som står "på toppen av företagspyramiden" ska kunna drabbas. En annan ordning skulle dessutom i allt- för hög grad närma sig ett system med yrkesförbud.

Kommittén är medveten om att den föreslagna ordningen innebär, att en del personer som gjort sig skyldiga till allvarliga brott i samband med näringsverksamhet slipper risken för näringsförbud. Denna effekt får dock accepteras. Det är för övrigt otänkbart att utsätta alla i ett företag för risken för näringsförbud, och så länge denna utgångspunkt behålls är den nämnda effekten i viss utsträckning ofrånkomlig. Det bör dock tilläg- gas, att de missförhållanden som en person är ansvarig för kan vara av sådan omfattning att de i sig visar att vederbörande faktiskt utövat en företagsledande funktion.

Det har sagts att det avgörande bör vara vem som faktiskt har utövat ledningen av verksamheten. En regel som uttryckligen begränsar regleringens tillämpnings— område till den reelle företagsledaren skulle emeller— tid medföra betydande bevisproblem, i viss mån i onödan. Beträffande en del kategorier kan presumtionen anses vara så stark för att vederbörande haft en före— tagsledande funktion, att åklagaren bör besparas skyl— digheten att bevisa detta. De kategorier som främst avses är de som genom direkta lagbestämmelser ålagts så omfattande förpliktelser, att de redan härigenom kan sägas jämställda med näringsidkare, nämligen styrelse- ledamöter i aktiebolag och ekonomiska föreningar samt verkställande direktör i aktiebolag. Dessa bör, liksom bolagsmän i handelsbolag, direkt utpekas i lagen. Kom—

1 plementär i kommanditbolag jämställs med handelsbolags— 1 man utan att detta behöver sägas i lagtexten. Suppleant

' för styrelseledamot och för verkställande direktör (vice verkställande direktör) behandlas regelmässigt som jämställd med ordinarie befattningshavare (se bl.a. 8 kap. 1 5 4 st. och 3 5 2 st. aktiebolagslagen). Kom- mittén ser ingen anledning att frångå denna princip här. Det bör dock ånyo framhållas, att frågan om en person ska åläggas näringsförbud givetvis till sist måste bero på en prövning i det enskilda fallet, vilken utgår från vad personen faktiskt har gjort sig skyldig till.

Det finns anledning att överväga om även vissa andra kategorier borde underkastas reglerna genom en särskild bestämmelse. Frågan kan ställas beträffande exempelvis firmatecknare och aktieägare liksom beträffande styrel— seledamöter i sådana stiftelser eller ideella för— eningar som driver näringsverksamhet. Här finns emel— lertid inte samma anledning att generellt presumera ett faktiskt företagsledarskap, särskilt som de nu nämnda kategorierna inte på samma sätt som de tidigare är underkastade absoluta skyldigheter i lag. De nu nämnda kategorierna bör alltså inte nämnas särskilt i lag— texten. Beträffande dessa får i stället göras en pröv— ning på vanligt sätt av om de faktiskt utövat ledningen i företaget. Enbart det förhållandet att en person skulle kunna ta över ledningen bör således inte vara nog för att anse honom jämställd med näringsidkare. Den som då och då utnyttjat denna möjlighet, exempelvis för att för egen räkning undandra egendom inför en före— stående.konkurs, kan dock sägas ha utövat ledningen i företaget i en sådan omfattning att han ska vara under— kastad näringsförbudsreglerna.

I gällande regler om näringsförbud skiljer man på "led— ningen" och "förvaltningen" av en juridisk persons angelägenheter. Innebörden av distinktionen framstår i detta sammanhang som något oklar. Enligt kommitténs mening finns det, med den ståndpunkt vi intagit ovan, ingen anledning att särskilt nämna "förvaltningen" i lagtexten.

Enligt nu gällande lag knyts förutsättningarna för näringsförbud såvitt angår företrädare till att gälde— nären varit bokföringspliktig. Enligt den ovan disku— terade utformningen av lagtexten knyts i stället förut— sättningarna till att näringsverksamhet förekommit. Detta innebär en begränsning såtillvida att företrädare för sådana juridiska personer som är bokföringspliktiga utan att driva näringsverksamhet, dvs. aktiebolag, eko— nomiska föreningar och handelsbolag, inte skulle rymmas under regleringen. Det förekommer emellertid att sär- skilt aktiebolag används för brottslig verksamhet utan att det idkas någon näring däri. Ett exempel härpå är att man systematiskt ägnar sig åt att köpa upp aktie— bolag med stora latenta skatteskulder varvid köpe— skillingen vida understiger de likvida tillgångarna — enbart för att plundra bolagen på tillgångarna och utan att bry sig om att betala skatteskulderna. Sådan verk— samhet är knappast att betrakta som näringsverksamhet. Icke desto mindre får den anses ha en sådan anknytning till näringsverksamhet att den bör beaktas vid en even— tuell näringsförbudsprövning. Kommittén anser därför att den nuvarande möjligheten att meddela näringsförbud för sådana företrädare som här sagts bör finnas kvar.

I avsnitt 9.2.3 har uttalats (s. 219 och 221 f ovan) att den som utåt ansvarar för en enskild firma bör få finna sig i att betraktas som näringsidkare och ta konsekvenserna härav. Det har också sagts att vad som utåt framstår som en enskild firma i själva verket kan vara ett handelsbolag men att det inte ska vara nöd— vändigt för domstolen att pröva om så är fallet. I konsekvens härmed och i förenklande syfte har före- slagits att den som utåt ansvarar för en enskild firma alltid ska anses som näringsidkare. Detta ska alltså gälla även om företaget i realiteten är ett handels— bolag och vederbörande således är bolagsman eller bulvan för bolaget.

Man kan också tänka sig andra former av bulvanskap i juridiska personer. En person kan åta sig en post som styrelseledamot eller verkställande direktör utan att i själva verket utöva de befogenheter som följer med posten i fråga. I själva verket är det en annan person — huvudmannen som utövar dessa befogenheter. Här är dock bulvanen ändå att anse som styrelseledamot respek— tive verkställande direktör, och han är underkastad regleringen. Huruvida också huvudmannen i ett sådant fall ska kunna åläggas näringsförbud får bero på om det kan visas att denne faktiskt handhaft ledningen av verksamheten. Vidare kan en person uppträda som bolags- man i ett handelsbolag utan att vara den verklige del- ägaren. Här måste såväl bulvanen som huvudmannen anses underkastade regleringen. En annan fråga är förstås om de har ett sådant ansvar för de oegentligheter som förekommit att de kan åläggas näringsförbud.

I 1 5 användes uttrycket "enskild näringsidkare", för att det skulle stå klart att juridisk person inte kan åläggas näringsförbud. (Det senare motiveras i avsnitt 9.2.6.) Också i den paragraf som definierar de kate— gorier som är "jämställda" bör därför uttrycket "en— skild näringsidkare" användas.

Med utgångspunkt från det sagda kan lagtexten i denna del lämpligen utformas enligt följande.

Med enskild näringsidkare jämställs vid tillämp— ning av 1 5 bolagsman i handelsbolag, styrelse- ledamot och suppleant för styrelseledamot i aktie— bolag och ekonomisk förening samt verkställande och vice verkställande direktör i aktiebolag. Det— samma gäller den som eljest faktiskt utövar led— ningen av näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig enligt bokföringslagen även om den inte bedriver närings— verksamhet.

Den som utåt framstår som ansvarig för en enskild firma skall alltid anses som näringsidkare.

Med den nu föreslagna utformningen av lagtexten uppnås den effekt, som enligt kommittén är önskvärd; att det saknar betydelse vilken företagsform verksamheten be— drivs i. Förslaget innebär en utvidgning av gällande bestämmelser såtillvida att även inflytelserika före— trädare för enskilda firmor kan drabbas av närings— förbud, även om de inte själva är näringsidkare. Detta betyder, som redan tidigare nämnts, att det problem som

' behandlades sist i föregående avsnitt (vilken roll ska en person ha i en enskild firma för att anses vara näringsidkare?) i praktiken kommer att få mycket begränsad betydelse.

Den föreslagna lagtexten innebär också ett par ytter— ligare förändringar i förhållande till den nu gällande bestämmelsen. Kopplingen till konkurs släpps och därmed också regeln om att vederbörande ska ha företrätt den aktuella juridiska personen senare än två år före kon— kursansökningen. Vidare gäller i dag att alla som är ställföreträdare för bokföringspliktiga juridiska per— soner är underkastade regleringen. Enligt kommitténs förslag är det bara styrelseledamöter i ekonomiska föreningar och aktiebolag samt verkställande direktörer i aktiebolag (jämte suppleanter) som automatiskt är underkastade regleringen på grund av den post de inne— har. Bestämningen "faktiskt handha ledningen" behålls dock sånär som på att kommittén använder verbet "utöva" i ställer för det nuvarande "handha", utan att därmed avses någon saklig ändring. Uttrycket "eller förvalt— ningen" föreslås slopat såsom onödigt.

Den relevanta tiden, dvs. då vederbörande ska ha utövat ledningen, är givetvis den tid då åsidosättandena förekommit. Om man antar att en person först arbetar som en underlydande kamrer i ett företag och därefter avancerar till företagets ledning, bör eventuella brott som han begått efter avancemanget beaktas vid en eventuell näringsförbudsprövning men däremot inte brott som han begått medan han ännu var underlydande. Det saknar betydelse om vederbörande när talan väcks fort— farande har kvar sin ställning eller inte.

9.2.5 Undantag för vissa kategorier?

De gällande reglerna om näringsförbud äger tillämpning på alla näringsidkare. Det finns således ingen kategori som helt undantas från risken att drabbas av närings— förbud. Däremot särbehandlas vissa kategorier i den

meningen att den verksamhet de utövar aldrig omfattas av ett förbud. Detta gäller verksamhet som innebär utövning av grundlagsskyddade rättigheter (199 a 5 2 meningen konkurslagen). Det gäller också jordbruk och skogsbruk. Undantaget för de sistnämnda näringarna framgår därav, att det i 199 a 5, som innehåller den grundläggande regeln om förbudets innebörd, talas om näringsverksamhet varmed följer bokföringsplikt enligt bokföringslagen (1976:125). För jordbrukare och skogs— brukare gäller bokföringsplikt enligt en särskild lag, jordbruksbokföringslagen.

I detta avsnitt behandlas frågan om vissa näringsidkare helt ska undantas från regleringens tillämpningsområde. I avsnitten 10.5—10.7 diskuteras sedan i vad mån vissa verksamhetstyper ska undantas i den meningen att de inte omfattas av ett meddelat förbud.

Det kan i förstone synas vara en något egendomlig ord— ning att vissa näringsidkare i och för sig kan drabbas av näringsförbud men att förbudet inte får någon prak— tisk betydelse. Om exempelvis en jordbrukare skulle åläggas förbud har han ändå rätt att fortsätta med sitt jordbruk. Om en trubadur får näringsförbud får han ändå — på grund av undantaget för grundlagsskyddad verksam— het - fortsätta att uppträda som tidigare. Borde inte reglerna i stället vara "konsekventa" på så sätt att jordbrukare och vissa andra antingen helt undantas från regleringen eller också inte alls?

Den inkonsekvens som här tycks föreligga är emellertid delvis skenbar. Den som är exempelvis jordbrukare, trubadur eller författare kan ju ägna sig åt även annan näringsverksamhet. Det går uppenbarligen inte att helt undanta jordbrukare m.fl. från näringsförbudsreglernas tillämpningsområde. Ett sådant undantag skulle innebära att de blev immuna mot förbud, även om de i annan verk— samhet gjort sig väl förtjänta av ett sådant. Antag att en person A dels driver jordbruk, dels har en bilverk— stad. Han gör sig skyldig till omfattande oegentlig— heter i båda rörelserna. Han bör naturligtvis kunna åläggas näringsförbud. En annan fråga är om detta ska . innebära att han tvingas sluta med jordbruket eller om det bara får betydelse för verkstadsrörelsen.

I stället för att helt och hållet undanta näringsidkare tillhörande vissa — i detta sammanhang — priviligierade grupper kunde man tänka sig, att undanta verksamheten i fråga på så sätt att oegentligheter i densamma aldrig fick beaktas vid en näringsförbudsprövning. Enligt kommitténs mening finns det dock ingen anledning att ha en sådan särregel. Alla oegentligheter som har med

näringsverksamhet att göra bör beaktas vid en samlad bedömning, även om en del av verksamheten i och för sig inte kan förbjudas.

Kommitténs slutsats är alltså att inte någon kategori näringsidkare helt bör undantas från näringsförbuds— bestämmelserna. Som redan nämnts är det sedan ett annat problem i vad mån vissa näringar ska undantas i den meningen att vederbörande trots ett näringsförbud får fortsätta med dessa. Till detta problem återkommer vi i avsnitten 10.5—10.7.

9.2.6 Näringsförbud för juridisk person?

Resonemanget har hittills varit inriktat på att näringsförbud ska kunna drabba vissa fysiska personer. Man bör emellertid ställa sig frågan om det inte i vissa fall också bör kunna utdelas förbud åt en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag. Enligt gällande rätt finns ingen sådan möjlighet. I vissa utländska rättsordningar, bl.a. i Västtyskland och Österrike, finns dock exempel på att juridiska personer kan åläggas en påföljd som är jämförbar med näringsförbud, se avsnitten 5.6 och 5.8.

Frågan om näringsförbud för juridisk person berördes kort av konkurslagskommittén. Kommittén uttalade (SOU 1979:13 s. 74), att en konkurs leder till att den juridiska personen upphör att existera och att det inte kan finnas något behov av att meddela näringsförbud för den juridiska personen i sådana fall. Om anknytningen till konkurs släpps, såsom vi föreslår, är lösningen på problemet något mindre självklar. Det kommer ju oftare att inträffa, att en juridisk person som berörs av näringsförbud inte är försatt i konkurs och därför kan fortsätta sin verksamhet. Det bör dock noteras, att det även med den i dag rådande ordningen kan inträffa att ett bolag som inte råkat i konkurs berörs av företags— ledarens näringsförbud. Förbudet kan ju hänga samman med en personlig konkurs eller med konkurs i något annat bolag som vederbörande leder.

Kan det då över huvud taget finnas något behov av att kunna förbjuda ett bolag eller en förening att idka näring? Om det förekommer allvarliga åsidosättanden i len juridisk person synes väl det väsentliga vara att komma åt den person som ligger bakom denna. Den juridiska personen som sådan kan ju inte göra sig skyldig till brott el.dyl.

Man kan tänka sig att en möjlighet att meddela närings— förbud för en juridisk person kan ha ett värde i sådana fall då det är oklart vem som ligger bakom missför- hållandena. Det kanske inte kan bevisas att någon en— skild person har ett sådant ansvar för oegentligheterna att han kan åtkommas med näringsförbud. Då skulle man ändå kunna tänkas få stopp på verksamheten genom att förbjuda bolaget/föreningen att fortsätta. Från ett bolag har t.ex. undandragits mycket stora tillgångar utan att det kan klaras ut vart dessa tagit vägen eller vem som är ansvarig. Bokföringen har skötts på ett grovt vilseledande sätt, och skattedeklarationer har innehållit bedrägliga uppgifter. Formellt ansvarig här— för har kanske varit en bulvan, som inte haft något alls med verksamheten att göra. Det kan inte utrönas vem som i realiteten står bakom verksamheten. Bör man i detta fall kunna utdela näringsförbud åt den juridiska personen?

Såvitt kommittén kan bedöma skulle ett näringsförbud mot den juridiska personen i ett fall som det beskrivna vara helt ineffektivt. Kan man inte komma åt de perso— ner som finns i bakgrunden kan dessa mycket lätt fort— sätta med verksamheten genom att bilda en ny juridisk person. Besväret är ringa. Att ge näringsförbud åt bolaget/föreningen är alltså inte detsamma som att sätta stopp för den Verksamhet i vilken missför— hållandena förekommit. För detta fordras att man kommer åt de enskilda personer som är ansvariga.

Kan det möjligen vara av värde om man kan komplettera ett förbud mot en fysisk person med ett förbud också mot det bolag där vederbörande varit verksam? Man kan ju annars tänka sig att den näringsförbjudne företags— ledaren bara formellt lämnar sin post och driver verk— samheten vidare i bolaget precis som förut. Detta för— svåras om hans bolag helt förlorar rätten att fortsätta med verksamheten. Emellertid är det även här möjligt att genom relativt enkla åtgärder stifta en ny juridisk person, i vilket fall ett förbud mot bolaget framstår som ett slag i luften. Effektiv skulle åtgärden kunna bli om förbudet förenades med en tvångsavveckling av verksamheten. En sådan bör emellertid av andra skäl knappast förekomma. Se härom avsnitt 10.8.

Det bör också tilläggas, att de allra flesta fall då näringsförbud blir aktuellt även i fortsättningen kom— mer att inträffa i samband med konkurs. Om verksamheten drivits i en juridisk person kommer, som ovan sagts, bolaget/föreningen att avvecklas som en följd av kon— kursen. Ett näringsförbud mot den juridiska personen blir i dessa fall naturligtvis meningslöst.

Kommittén anser att det inte finns anledning att till— skapa en särskild möjlighet att meddela näringsförbud för juridiska personer.

9.2.7 Rådgivare

Från flera håll har till kommittén framhållits det angelägna i att inte bara näringsidkaren själv utan också hans rådgivare drabbas av en kännbar påföljd. Många gånger är det, har det sagts, rådgivarna som är den verkliga roten till det onda. En möjlighet att meddela näringsförbud för rådgivarna har nämnts som tänkbar.

Problemet med oseriösa rådgivare har behandlats av kommissionen mot ekonomisk brottslighet, som föreslagit en särskild "lag om förbud mot rådgivningsverksamhet i vissa fall, m.m." (SOU 1983:41). Kommittén har därför ingen anledning att här gå närmare in på detta problem. Det förtjänar emellertid nämnas, att rådgivarproblemet i viss mån ligger vid sidan av kommitténs uppdrag. Näringsförbud är nämligen knappast en adekvat påföljd mot sådan rådgivningsverksamhet som det kan finnas anledning att försöka stoppa. En rådgivare kan ju lika väl utdela skadliga råd om han arbetar som anställd, och därför är knappast något vunnet med att förbjuda honom att idka näring. Detta har också kommissionen påpekat. Det sagda hindrar givetvis inte att personer som arbetar huvudsakligen som rådgivare ändå åläggs näringsförbud. Så har också skett i ett par fall.

Det bör kanske sägas, att det inte kan bli aktuellt att låta en rådgivare på något sätt "automatiskt följa med" i klientens näringsförbud. Innan någon åläggs närings— förbud måste det alltid ske en individuell prövning av om förbud är påkallat.

9.2.8 Närstående

Den tanken har framkastats, att vissa personer som är närstående till den som åläggs förbud automatiskt skulle dras med och själva drabbas av näringsförbud. Meningen skulle vara att ett på detta sätt utvidgat förbud skulle omöjliggöra för näringsidkaren att över— .träda förbudet genom att formellt "ta anställning" hos en närstående.

Kommittén kommer nedan, avsnitt 10.4, att föreslå regler som särskilt tar sikte på att förhindra sådan

överträdelse som sker genom att en närstående formellt anställer den person som fått näringsförbud. Dessa regler innebär dock inte någon inskränkning vad gäller de närståendes rätt och möjligheter att själva idka näring. Kommittén anser det helt uteslutet att låta näringsförbudet "smitta av sig" på så sätt att kanske helt oskyldiga familjemedlemmar direkt drabbas av förbudet.

10. INNEBÖRDEN AV NÄRINGSFÖRBUD 10.1 Omfattningen av förbudet — inledande an— märkningar

Den som ålagts näringsförbud får inte längre vara näringsidkare. Detta är den grundläggande innebörden av förbudet. Men hur bör man närmare bestämt dra gränserna för vad vederbörande ska vara förbjuden att göra? Detta är huvudfrågan i det här kapitlet, som tar upp olika problem rörande näringsförbudets innehåll och inne— börd.

Den som bryter mot näringsförbud ska dömas för över— trädelse. Genom reglerna om förbudets innebörd precise— ras samtidigt gränserna för överträdelsebrottet. Genomgången i detta kapitel har således direkt be— tydelse för de straffrättsliga bedömningar som aktuali— seras när frågan är om ett näringsförbud överträtts. I övrigt diskuteras frågor angående överträdelsebrottet i kapitel 13. Också genomgången i kapitel 12, angående tillsynen, är av betydelse när det gäller diskussionen angående brott mot näringsförbud.

Det sades att den som ålagts näringsförbud inte längre får vara näringsidkare. För att förbudet ska få avsedd verkan måste han dock också uteslutas från vissa andra 1 funktioner i vilka han har samma möjligheter att

åstadkomma oegentligheter som om han vore närings— idkare. Hur ska man då dra gränsen mellan tillåten och otillåten verksamhet för den som ålagts förbud? Denna fråga inrymmer en rad olika problem. När är en verk- samhet av tillräckligt självständigt slag för att karakteriseras som näringsverksamhet? Vilken var— aktighet och vilket omfång krävs? Vem av flera personer som arbetar tillsammans i ett företag ska egentligen anses vara "näringsidkare"? Vilka poster i en juridisk person bör den som ålagts näringsförbud vara förhindrad att inneha? Ska någon form av näringsverksamhet generellt undantas från näringsförbudet? Ett när— liggande problem är om man bör införa en Särreglering för sådana fall då överträdelser kan befaras förekomma i särskilt stor utsträckning. Också frågan om det bör vara möjligt att i beslutet/domen undanta viss verksamhet från förbudet tas upp här.

Det ska noteras att flera av de frågor som här ska behandlas har nära samband med problemet om vilka personer som över huvud taget ska vara underkastade

regleringen (avsnitt 9.2). Även detta problem gällde frågan hur man på lämpligaste sätt borde avgränsa kategorin "näringsidkare och jämställda". I stor ut— sträckning kommer i detta kapitel att hänvisas till den genomgång som gjordes i avsnitt 9.2.

Närmast presenteras den gällande regleringen och vissa problem som denna visat sig medföra i rättstillämp— ningen. Därefter anges vissa allmänna utgångspunkter som enligt kommittén bör ligga till grund för en ny reglering, varefter en mera detaljerad behandling av de olika problemen följer.

I detta kapitel tas också upp några speciella frågor som har med verkan av näringsförbud att göra på ett eller annat sätt. I avsnitt 10.8 behandlas problem angående avveckling av den verksamhet som förbjudits genom näringsförbudet. I avsnitt 10.9 diskuteras frågor angående förbudstidens längd, och i avsnitt 10.10 frågan om hävande av näringsförbud. I avsnitt 10.11, slutligen, görs några anmärkningar angående närings— förbudets betydelse på andra områden.

10.1.1 Gällande reglering och problem med denna

Regeln om verkan av näringsförbud finns i dag i 199 e 5 1 st. konkurslagen, som lyder: "Den som har meddelats näringsförbud får inte driva näringsverksamhet av den art som omfattas av förbudet enligt 199 a 5. Han får inte heller såsom styrelseledamot eller i någon annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som avses i 199 b 5 eller faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av dess angelägenheter." Det hänvisas alltså till 199 a 5 konkurslagen. Denna lyder: "Gäldenären får inte under konkursen driva näringsverksamhet, varmed följer bokförings— skyldighet enligt bokföringslagen (1976:125). Verksamhet som innebär utövning av rättighet som avses i 2 kap. 1 5 regeringsformen eller 1 kap. 1 5, 4 kap. 1 5, 6 kap. 1 5 eller 13 kap. 5 5 tryckfrihetsförordningen omfattas dock inte av förbudet."

Den som ålagts näringsförbud får alltså inte

a) driva näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen,

b) vara ställföreträdare för vissa juridiska personer,

e) faktiskt handha ledningen eller förvaltningen av den juridiska personens angelägenheter.

Viss grundlagsskyddad verksamhet är undantagen från näringsförbudet (se 199 a 5). Genom anknytningen till bokföringslagen undantas också skogsbruk och jordbruk, för vilka näringar bokföringslagen inte gäller.

I motiven (prop. 1979/80:83 s. 5437 och s. 54) gaVS ingen närmare precisering av uttrycken "driva närings— verksamhet" eller "faktiskt handha ledningen eller förvaltningen". Det sades dock (s. 36 f), att den som har ett dominerande ägarinflytande i ett fåmansföretag vilket inte i och för sig är förbjudet om inte veder— börande aktivt deltar i verksamheten — i många fall måste antas faktiskt handha ledningen och förvaltningen av företagets angelägenheter. Detta innebär, uttalades det, att ägaren av ett enmansbolag normalt måste sälja aktierna för att inte bryta mot ett näringsförbud. Vidare noterades att ekonomiskt inflytande över företag kan förekomma även på annat sätt än genom aktieinnehav el.dyl. Genom att låna medel till ett företag kan en person sålunda få den "faktiska kontrollen" över ett företag. Av detta uttalande synes man böra dra slut— satsen att det i dag inte är tillåtet för en person med näringsförbud att ha den faktiska kontrollen över ett företag.

Med uttrycket "ställföreträdare" avses, sades det, inte bara ordinarie styrelseledamot samt verkställande och vice verkställande direktör utan även t.ex. suppleant och firmatecknare. Det framhölls att den som meddelats förbud måste avveckla sådana uppdrag som han inte får ha, och det uttalades att en bolagsman i ett handels— bolag kan vara berättigad att påfordra likvidation om en annan bolagsman får näringsförbud (s. 54). Tydligen föreligger dock inte någon omedelbar plikt för den som ålagts näringsförbud att utträda som bolagsman, detta under förutsättning att han inte "faktiskt handhar ledningen eller förvaltningen" av bolagets angelägen- heter.

Tillämpningen av de gällande bestämmelserna erbjuder vissa svårigheter. När den som ålagts näringsförbud varit inblandad i en näringsverksamhet, men enligt egen utsago inte på ett sätt som strider mot näringsförbu— det, uppstår sålunda svåra gränsdragningsproblem. Svårigheterna avser särskilt innebörden i uttrycken "driva näringsverksamhet" och "faktiskt handha led— ningen eller förvaltningen". Driver man t.ex. närings— verksamhet om man har en viss andel av vinsten i ett företag som ägs av en annan person? Spelar det någon

roll om man har bestämmanderätt eller över huvud taget något inflytande på rörelsen? Har det någon betydelse vilka frågor inflytandet då avser? Motiven tiger så gott som helt på dessa punkter.

I de två av kommittén kända fall där frågan om över— trädelse hittills prövats har tillämpningsproblemen framgått.1 I båda fallen blev det fällande dom och tingsrättens domar vann laga kraft. Det kan ha ett intresse att studera dessa fall något, bl.a. för att senare återkomma till dem för exemplifiering. I det ena fallet (fall 1) drevs den aktuella verksamheten i enskild firma, varför det var innebörden i uttrycket "driva näringsverksamhet" som skulle prövas. I det andra fallet (fall 2) gällde det ett aktiebolag, varför frågan var om den tilltalade "faktiskt handhaft ledningen eller förvaltningen". I båda fallen fredade sig den tilltalade med att det var hustrun som lett företaget. I fall 2 fälldes hustrun för medhjälp, medan i fall 1 något åtal för medhjälp inte väcktes.

I fall 1 hävdade den tilltalade, E, att han varit anställd av hustrun och att han, även om det kunde anses att han brutit mot näringsförbudet, själv inte hade insett att så kunde vara fallet. Han medgav dock att han tillsammans med hustrun planlagt arbetet, kundkontakter och anbudsgivning. Företaget sysslade med grävmaskinsentreprenad— arbeten. På dess fakturor angavs firman samt båda makarnas namn. Leverantörsfakturorna till före— taget var normalt ställda till firman eller till E personligen. E var anställd med timlön och hade efter näringsförbudsdomen anmält sig till försäk— ringskassan för sjukpenning. Han hade dock fort— farande B—skatt efter att tidigare ha drivit ett eget företag. Firman upphörde i och med att E bör— jade avtjäna fängelsestraff för de brott som också hade föranlett näringsförbudet. — Tingsrätten noterade att vissa förhållanden talade för att E:s engagemang i företaget innebar ett anställnings— förhållande och att ledningen innehades av hustrun. Dit hörde bl.a. uppgörelsen om timlön och E:s anmälan till försäkringskassan. Dessa för— hållanden förlorade dock, enligt tingsrätten, i betydelse i betraktande av vad som framkommit rörande E:s faktiska engagemang i företaget, där han enligt tingsrättens bedömning i vart fall före

1 Uppsala tingsrätts dom 1983—03-10, DB 294 (fall 1) och Linköpings tingsrätts dom 1983—03—18, DB 157 (fall 2).

näringsförbudet fick anses ha varit den ledande. Sålunda hade han även efter förbudet deltagit i verksamhetens planläggning och i uppgörelserna med kunderna, särskilt anbudsgivningen. Det fick hållas för visst, enligt tingsrätten, att hustrun, som tidigare haft begränsade uppgifter i före— taget, spelat en mycket underordnad roll. Att E i realiteten aldrig övergått till någon anställ— ning utan stått kvar i sin gamla uppgift som den som egentligen drivit företaget bestyrktes också, menade tingsrätten, av det förhållandet att han aldrig begärt någon A-skattsedel och att han i sin deklaration för det aktuella inkomståret, 1981, redovisat sina intäkter som inkomst av rörelse. För samma bedömning talade, enligt tingsrätten, bland annat fakturornas utformning och leveran— törernas korrespondens till företaget. Tingsrätten fann sålunda klarlagt att E "behållit det bestäm— mande inflytandet över rörelsen". Angående det subjektiva rekvisitet uttalade tingsrätten att E "måste antagas ha insett att en fortsatt verksam— het i rörelsen var oförenligt med näringsför— budet".

I fall 2 gjorde den tilltalade, S, gällande att hustrun varit den som bestämt i företaget. Även om han bistått henne med råd hade det hela tiden, en— ligt båda makarna, varit hustrun som fällt av— görandet. Efter näringsförbudsdomen hade hustrun startat en ny verksamhet i den bransch där S tidi— gare hade varit verksam, genom att överta aktierna i ett bolag som S ägt före sin konkurs. Företaget förmedlade försäljning av kameror, stereoanlägg- ningar m.m. Man annonserade i veckotidningar och reklamblad, prövade kundernas kreditvärdighet och vidarebefordrade beställningar till en leverantör, som levererade direkt till kunden. Den huvudsak— liga uppgiften var marknadsföringen. S var an— ställd som marknads— eller reklamchef med en års— lön av 120 000 kr. På grund av att han var sjuk- skriven kom dock ingen lön att utgå. Vid de flesta kontakter i affärssammanhang var S närvarande eller fungerade som kontaktperson. Av nio vittnen som hördes i målet lämnade ungefär hälften upp— gifter som gick ut på att S haft en ledande funk— tion, medan återstoden förklarade att de uppfattat hustrun som den ledande. Tingsrätten uttalade i sin dom att S haft hand om de viktigaste upp— gifterna, produktsortimentet och marknadsföringen, och att det tedde sig uppenbart att hustrun inte på egen hand kunnat driva en rörelse av det aktu— ella slaget. Tingsrätten förklarade sig mena att

man, för att straffbestämmelsen skall ha någon praktisk betydelse i det enskilda fallet och inte endast en allmän avskräckande effekt, måste dra ganska snäva gränser "för tillåtligheten att fort— sätta eller driva en näringsverksamhet i fall av näringsförbud". Domstolen konstaterade att S funnits med, mer eller mindre aktivt, mycket ofta när viktigare saker förekommit. Att han endast undantagsvis undertecknat handlingar kunde enligt tingsrätten inte ges något bevisvärde av betyden— het. Tingsrätten fann det således "framgå att (S) begått den gärning åklagaren påstått nämligen överträdelse av näringsförbud".

Inte i något av de båda fallen gjordes några principi— ella uttalanden till precisering av gränserna för be— greppen "driva näringsverksamhet" respektive "faktiskt handha ledningen eller förvaltningen". I båda fallen angavs ett antal omständigheter av vilka ansågs framgå att brott förekommit. Den slutsats som domstolen drog i det första fallet var att E "behållit det bestämmande inflytandet över rörelsen", vilket tydligen ansågs likvärdigt med att "driva näringsverksamhet". I det andra fallet uttalades bara att S "begått den gärning åklagaren påstått", vilket var att han "överträtt för honom gällande näringsförbud genom att faktiskt handha ledningen eller förvaltningen". När det gällde det subjektiva rekvisitet uttalades i fall 1 att E "måste antagas ha insett att en fortsatt verksamhet i rörelsen var oförenlig med näringsförbudet". I fall 2 sades ingenting om det subjektiva rekvisitet.

Kommittén återkommer senare till dessa båda fall i diskussionen om hur innebörden av näringsförbud bör preciseras.

10.1.2 Vissa allmänna utgångspunkter

Ett näringsförbud bör liksom enligt de i dag gällande bestämmelserna innebära ett generellt förbud mot att idka näring, generellt i den meningen att det i princip ska avse alla former av näringsverksamhet. De oegent— ligheter som näringsförbudet är avsett att stävja kan förekomma i stort sett i vilket slag av näringsverksam— het som helst. Det skulle därför stämma illa med denna påföljds syfte att begränsa dess giltighet till vissa typer av näringar. På en del områden som av olika an— ledningar bedömts särskilt känsliga finns för övrigt, som ovan framgått, särregleringar innefattande en möj— lighet att utdela "näringsförbud" gällande på ett be— gränsat område. Exempel härpå finns i yrkestrafiklag-

stiftningen och i lagarna om inkassoverksamhet och kreditupplysningsverksamhet.

Redan i avsnitt 9.2.1 (s. 208) har angetts vissa all— männa utgångspunkter för hur näringsförbudets inne- börd bör bestämmas. Det har där uttalats, att den som åläggs näringsförbud ska vara förbjuden att själv vara näringsidkare och därjämte att ha en sådan ställning i ett företag att han kan anses "jämställd med närings— idkare". Han ska anses jämställd med näringsidkare om han har i huvudsak de möjligheter att påverka före— tagets ledning som en självständig företagare har. Förbudet bör däremot inte, har det sagts, innebära att den drabbade utesluts från all sådan verksamhet i ett företag som innebär en risk för att han begår nya brott.

Vid bestämmande av omfattningen av näringsförbudet har man att beakta åtminstone tre krav. 1) Regleringen måste göras så effektiv att inte näringsförbudet blir ett slag i luften. 2) Förbudet får inte innebära

onödiga inskränkningar i vederbörandes försörjnings— möjligheter. 3) Bestämmelserna måste utformas med allt möjligt hänsynstagande till rättssäkerheten; det ska i princip vara möjligt för den som ålagts näringsförbud att veta om ett visst handlande från hans sida är att bedöma som brottsligt eller inte.

Enligt kommittén uppvisar den gällande regleringen vissa brister såvitt avser rättssäkerhetskravet. Det är i dag förhållandevis svårt för en person med närings— förbud att veta var gränsen går för vad han kan tillåta sig. Det är också något oklart vilka krav som ska ställas på personens uppsåt.

Av erfarenheterna av den gällande regleringen (se kapitel 4) framgår också att den inte är helt till— fredsställande vad gäller effektiviteten. Åtskilliga av de personer som meddelats näringsförbud har misstänkts för brott mot förbudet, men endast i tre fall har såvitt känt åtal väckts. Det kan hävdas att detta visar att svårigheterna att bevisa brott är alltför stora och att bevislättnadsregler el.dyl. borde in- föras.

Uppenbarligen föreligger det en spänning mellan de tre nämnda kraven på regleringen, särskilt mellan det första å ena sidan och de övriga två å den andra sidan. Kravet på effektivitet får inte medföra att förbudet ges en oskäligt bred omfattning. Å andra sidan bör en begränsad utsträckning av förbudet, utöver det helt nödvändiga, kunna rättfärdigas om därmed avsevärda

effektivitetsvinster kan göras. Vidare måste man enligt kommitténs uppfattning acceptera vissa bevissvårigheter och att vissa skyldiga undgår straff härigenom. Det säger sig självt att det är svårt att utreda vem i ett företag som haft den faktiska bestämmanderätten och ledningen. Denna kan ju så gott som helt utövas utan insyn från utomstående. Att på grund härav urholka normala straffrättsliga principer med exempelvis en generell regel om bevislättnad eller omkastad bevis— börda bör enligt kommittén inte komma i fråga. Däremot bör det övervägas att på något sätt särreglera de fall där man har speciell anledning att befara överträdelser och där upptäckts— och bevissvårigheterna är särskilt uppenbara.

På nytt bör framhållas det släktskap som råder mellan det problem som här behandlas och den fråga som av— handlades i avsnitt 9.2, frågan om vilka personer som ska vara underkastade näringsförbudsbestämmelserna. I det avsnittet har således redan gjorts en bestämning av vilka som ska anses som "näringsidkare och jämställda", och stora delar av den genomgång som där gjordes har relevans även här. Utan tvekan innebär dock avgräns— , ningen ett större praktiskt problem när det gäller frå— 1 gan om förbudets innebörd, eftersom den är helt avgö— rande för om brott ska anses ha förekommit eller inte. När det gäller att avgöra om en person ska vara under— kastad regleringen eller inte har man i de fall frågan blir aktuell oftast "hjälp" av de oegentligheter till vilka han gjort sig skyldig. Av dessa kan således ofta utläsas vilken ställning personen haft i företaget. Någon sådan "hjälp" får man ofta inte för att avgöra om en person brutit mot sitt förbud eller inte. Här före— ligger ju brott även om inga oegentligheter 1 övrigt förekommit i verksamheten.

Det förhållandet att ett överträdelsebrott föreligger även om personen i fråga inte gjort sig skyldig till några andra oegentligheter kan, enligt kommittén, till— mätas viss betydelse för avgränsningsproblemet. En per— son som brutit mot sitt näringsförbud utan att åsido— sätta några andra förpliktelser har ju i praktiken inte orsakat någon egentlig skada. Om man i ett sådant fall inte lyckas bevisa att han brutit mot sitt förbud inne— bär detta ingen större katastrof. Denna synpunkt får givetvis inte föranleda slutsatsen att man i stor ut— sträckning kan avstå från att övervaka de personer som ålagts förbud. Självfallet är det viktigt att närings— förbudet inte uppfattas som en innehållslös påföljd. Däremot kan synpunkten enligt kommitténs mening J åberopas för att man i tveksamma fall hellre ska fria än fälla. De skadliga effekterna av en generös rätts—

tillämpning behöver inte vara särskilt stora. Det sagda kan också i viss mån försvara en lagstiftning Som fäs— ter större vikt vid rättssäkerhet än effektivitet. Så snart den som ålagts näringsförbud ertappas som an— svarig för nya missförhållanden i näringsverksamhet, torde i regel omständigheterna vara sådana att han kan fällas för brott mot näringsförbudet.

Det nu sagda kommer att tjäna som utgångspunkt för kommitténs ställningstaganden till de olika avgräns— ningsproblem som ska behandlas i det följande. Först preciseras näringsidkarbegreppet och därefter den kategori som kan kallas "jämställda med näringsidkare". En särskild fråga är om man ska anses överträda ett näringsförbud om man utan att vara näringsidkare — handhar den faktiska ledningen av en enskild firma. Detta är inte brottsligt enligt gällande bestämmelser. En annan fråga, som behandlas i avsnitt 10.4, är om det bör tillskapas en särreglering för vissa situationer där överträdelser kan befaras vara särskilt vanliga. I avsnitt 10.5 behandlas sedan de undantagsregler av— seende grundlagsskyddad verksamhet som regleringen bör innehålla, och i avsnitt 10.6 diskuteras om även viss annan näringsverksamhet bör undantas. Det i dag gällande undantaget för jordbruk tas där upp till diskussion. Härefter berörs frågan om det ska vara möj— ligt att i beslut eller dom på näringsförbud undanta viss verksamhet från förbudet. Också frågan om det på ett senare stadium ska vara möjligt att göra ett sådant undantag behandlas.

10.2 Förbud mot att vara näringsidkare

Att ett näringsförbud ska innebära ett förbud mot att vara näringsidkare kan anses mer eller mindre själv— klart. Problemet är vilka personer som omfattas av näringsidkarbegreppet. Var går gränsen mellan arbets— tagare och näringsidkare? Hur omfattande ska en verk— samhet behöva vara för att karakteriseras som närings— verksamhet? Vem av flera delansvariga i ett företag ska anses vara näringsidkare? Dessa frågor har behandlats i annat sammanhang i avsnitt 9.2 ovan, och som tidigare sagts kan här i betydande utsträckning hänvisningar göras till det avsnittet.

Enligt normal terminologi synes uttrycken "vara näringsidkare" och "idka näringsverksamhet" vara helt kongruenta. Detta är också kommitténs utgångspunkt. I det följande används således dessa båda uttryck om varandra i samma betydelse.

10.2.1 Gränsen mellan näringsidkare och arbetstagare

Kan en person som ålagts näringsförbud härefter ta uppdrag som snickare hos ett byggföretag utan att träffa anställningsavtal med företaget? Har en person med näringsförbud rätt att sälja traktorer mot provi— sion åt ett på annan ort verksamt företag utan att låta sig anställas i företaget? Ska snickaren respektive traktorförsäljaren anses vara näringsidkare eller arbetstagare?

Dessa två exempel berördes i avsnitt 9.2.2 på tal om vilka personer som är underkastade näringsförbuds— bestämmelserna. Där sades att frågan om vederbörande är att se som näringsidkare eller inte är beroende av en rad olika omständigheter (se särskilt s. 211 f ). Det uttalades vidare, att man i gränsfall bör fästa sär— skild vikt vid om verksamheten varit av så själv- ständigt slag att vederbörande haft samma möjligheter som näringsidkare i övrigt att åsidosätta de regler som hör samman med drivande av näringsverksamhet. Det sades också att en på detta sätt bestämd avgränsning innebär att gränsdragningen i praktiken sällan kommer att vålla större svårigheter, eftersom gärningarna i stor ut— sträckning kommer att "tala för sig själva". Redan av dessa kan man således ofta dra tillräckliga slutsatser om hur självständigt verksamheten bedrivits.

Frågan om en person med näringsförbud ska anses vara näringsidkare — varvid han bryter mot sitt förbud har avsevärt större praktisk betydelse. Vid prövning av denna fråga har man ju ofta inte ledning av några oegentligheter som personen gjort sig skyldig till. Idkande av näringsverksamhet innebär ju i sig ett brott. Den gränsdragning som gjordes i avsnitt 9.2.2 kan dock tillämpas även här. Stor vikt bör således fästas vid om personen haft avsevärda möjligheter att åsidosätta de regler som hör samman med näringsverksam— het. Om han öppet uppträtt som näringsidkare i förhål— lande till myndigheter och andra bör detta vara till— räckligt för att han ska anses ha brutit mot förbudet. Detta gäller exempelvis om han deklarerat för inkomst av rörelse, redovisat för moms eller uppträtt under särskild firma. Också om han haft anställda ska han så gott som undantagslöst anses vara näringsidkare.

På s. 214 f har beskrivits hur avgränsningen bör göras i ett par konkreta exempel ("snickaren" och "traktor— försäljaren"). Det som i dessa exempel sagts om av

gränsningen av näringsidkarbegreppet äger sin giltighet även här.

Slutligen bör betonas att det här i praktiken rör sig om en straffrättslig fråga. Tveksamheter angående tillämpningen kan givetvis uppkomma. I sådana fall bör domstolen hellre fria än fälla. Om vederbörandes verk— samhet är så osjälvständig att det är tveksamt om den kan anses vara näringsverksamhet, kan inte angelägen— heten av en fällande dom anses vara särskilt stor.

10.2.2 Näringsidkarbegreppets avgränsning i övrigt

Det är nödvändigt att bestämma näringsidkarbegreppets innehåll i ytterligare ett par avseenden. Så måste" man exempelvis ställa vissa krav på verksamhetens pp— fång och varaktighet för att den ska anses som närings- verksamhet och utövaren som näringsidkare. Dessa krav behandlades tidigare i avsnitt 9.2.3 (s. 215 ff), där det konstaterades att den precisering som gjorts beträffande bokföringsskyldigheten i huvudsak kan tillämpas. Detta gäller även här. För att brott mot näringsförbudet ska anses föreligga ska alltså personen i fråga ha drivit verksamhet av sådant omfång och sådan varaktighet att den föranleder bokföringsplikt. Detta betyder bland annat — med hänvisning till bokförings— lagens förarbeten — att verksamheten ska avse en följd av affärshändelser och inte bara en enstaka affär samt att det ska vara fråga om en rörelse efter en viss plan. Det senare kravet kan vara uppfyllt även om verksamheten pågår under endast en begränsad tid.

Kravet på verksamhetens omfång och varaktighet synes här böra preciseras något ytterligare med hänsyn till det intresse som den person som ålagts näringsförbud har av att få veta vad han har rätt att ägna sig åt. Preciseringen kan ske med hjälp av några exempel.

Så snart en person i inte obetydlig omfattning ägnar sig åt att köpa och sälja saker bör han anses idka näringsverksamhet. Om han i stället ägnar sig åt att plocka och sälja exempelvis bär eller svamp eller åt att leta och sälja exempelvis skrot eller tomglas, bör man ställa större krav på omfattningen för att anse näringsverksamhet föreligga. Endast om verksamheten verkligen kan betraktas som "yrkesmässig" är det så— ledes befogat att anse vederbörande ha brutit mot näringsförbudet. Att tillverka och sälja saker bör likaledes anses vara näringsverksamhet när kravet på "yrkesmässighet" bedöms uppfyllt, vilket ganska snart bör vara fallet. Detsamma gäller om man utför tjänster

mot betalning. Om näringsverksamheten är obetydlig på— verkar detta givetvis straffbestämningen i mildrande riktning. Det bör också vara möjligt att domstolen meddelar undantag från förbudet avseende näringsverk— samhet av obetydligt slag som vederbörande önskar ägna sig åt.

Också kravet på "yrkesmässighet" är oprecist i kon— turerna och gränsdragningsproblem kan uppkomma. Detta går inte att komma ifrån. I tveksamma fall bör prin— cipen "hellre fria än fälla" tillämpas. Om verksamheten är så blygsam att det är tveksamt om den ska kvalifi— ceras som näringsverksamhet, kan det knappast anses föreligga något uttalat behov av att fälla vederbörande för brott mot näringsförbud.

I avsnitt 9.2.3 uttalades att näringsverksamhet kan föreligga, även om det inte finns något vinstsyfte med verksamheten. Detsamma bör gälla även här. Möjlighe— terna för en person med näringsförbud att fortsätta med oegentligheterna måste anses vara i stort sett desamma, oavsett om han har ett vinstsyfte eller inte. Ett krav på vinstsyfte skulle därför innebära att domstolarna omotiverat tvingades till ofta besvärliga bedömningar angående vilken avsikt som funnits med verksamheten. Det bör således vara möjligt att anse en person som näringsidkare varvid han bryter mot ett honom ålagt näringsförbud även om han inte kan visas ha någon avsikt att alstra vinst i sin verksamhet. Brott mot näringsförbud föreligger alltså så snart verksamheten är tillräckligt självständig, varaktig och omfattande.

Slutligen bör i detta sammanhang beröras vissa så kallade fria yrken. En del personer förtjänar sitt uppehälle genom självständig verksamhet som är baserad på vederbörandes särskilda skicklighet inom ett visst begränsat område. Som exempel kan nämnas advokater och läkare. Verksamhet som dessa personer bedriver är att bedöma som rörelse i skattemässigt hänseende och som näringsverksamhet enligt bokföringslagen. Enligt kom— mittén kan det dock diskuteras om den bör omfattas av ett näringsförbud, eftersom förbudet då får karaktär av ett yrkesförbud, som därtill drabbar vederbörande osed— vanligt hårt. Ännu mer besvärande blir konsekvenserna för sådana fria yrkesgrupper som svårligen kan försörja sig genom att ta anställning, exempelvis författare. Det framstår som mycket ingripande att låta dessas verksamhet omfattas av näringsförbud. Dock synes det inte lämpligt att undanta verksamhet av detta slag genom att förklara den inte vara att bedöma som näringsverksamhet. Lämpligare torde vara att föreskriva särskilda undantag i lagtexten eller att låta dom—

stolarna för varje särskilt fall meddela undantag för sådan verksamhet, om det är aktuellt beträffande per— sonen i fråga. En del av dessa verksamhetstyper faller för övrigt under grundlagsskyddet och kommer av denna anledning att vara undantagna från näringsförbud. Kom— mittén återkommer till frågor rörande de fria yrkena i avsnitten 10.5—10.7.

Ett praktiskt sett ännu mera betydelsefullt problem gäller frågan om vem av flera personer i ett företag som ska anses idka näringsverksamhet. Frågan har bara relevans för enskilda firmorz, eftersom det är den juridiska personen som anses vara näringsidkare i de fall verksamheten bedrivs inom ramen för ett bolag, en förening eller en stiftelse. Frågan om vilka poster man bör vara förbjuden att inneha i en juridisk person" behandlas i nästa avsnitt.

Antag att en man och hans hustru driver rörelse i form av enskild firma för vilken hustrun formellt svarar utåt men i vilken mannen är den verklige företagsleda— ren. Ska båda här anses som näringsidkare eller bara en av dem och i så fall vem? Denna fråga har, liksom de föregående, behandlats i annat sammanhang, nämligen i avsnitt 9.2.3 angående näringsförbudsbestämmelsernas omfattning. Här kan i allt väsentligt hänvisas till vad som sades där. Detta betyder bland annat att den som har ägarintresse3 i en enskild firma bör anses som näringsidkare, även om han inte formellt ansvarar för företaget. Även den som utåt uppträder som närings- idkare och exempelvis är registrerad i handelsregister eller skatteregister som innehavare ska anses som näringsidkare. Detta gäller även om han inte haft något ägarintresse eller något reellt inflytande på rörelsens ledning. En motsatt regel skulle leda till utomordent— liga bevisproblem, och det kan knappast anses stötan— de att en person med näringsförbud får se till att av— veckla engagemang av nu nämnt slag för att undgå ansvar för överträdelse av näringsförbud. Såväl mannen som hustrun i det nyss nämnda exemplet skulle alltså kunna dömas för brott mot näringsförbud. En person som

2 I avsnitt 9.2.3 ovan har diskuterats om flera personer i en enskild firma kan vara näringsidkare, och det har slagits fast att man bör anse detta kunna vara fallet.

3 Angående innebörden i detta uttryck, se ovan s. 220.

är anställd i en rörelse, som både formellt och reellt leds av en närstående, ska dock inte anses vara nä— ringsidkare bara på grund av det ekonomiska intresse som han kan ha av rörelsens resultat genom familje— samhörigheten.

Den som faktiskt förestår en enskild firma och handhar den faktiska ledningen bör inte anses som näringsidkare, om han inte samtidigt formellt uppträder som rörelsens innehavare eller har ett ägarintresse i verksamheten. Att han har ett visst resultatintresse, exempelvis genom att han av ägaren utlovats viss procentandel av vinsten, bör inte göra att han anses vara näringsidka— re. En annan sak är att en sådan föreståndare möjligen ändå bör anses bryta mot ett honom ålagt näringsförbud. Till denna fråga ska vi återkomma i nästa avsnitt, som handlar om vilka som ska anses "jämställda med närings— idkare" på ett sätt som inte bör anses tillåtet för den som ålagts näringsförbud. Redan här bör emellertid för— utskickas, att kommittén kommer att föreslå en regle— ring som gör att frågan om näringsidkarbegreppets av— gränsning i det hänseende som nyss behandlats i viss mån förlorar i betydelse.

Till slut kan här återknytas till "fall 1" på s. 246 ovan. E ansågs ju där ha brutit mot sitt näringsförbud genom att, som tingsrätten sade, han "behållit det be— stämmande inflytandet över rörelsen". Med den precise— ring som kommittén här föreslagit av näringsidkar— begreppet är det i princip inte nog med "bestämmande inflytande" för att man ska anses som näringsidkare. Det krävs att man dessutom haft ägarintresse i före— taget eller att man utåt uppträtt som näringsidkare. Bevisningen i målet synes dock eventuellt ha varit tillräcklig för att det skulle anses styrkt att E också hade ett ägarintresse i företaget. I nästa avsnitt kom— mer kommittén att föreslå en utvidgning av näringsför— budets innebörd såvitt avser inblandning i enskilda firmor, så att även vissa personer som inte kan anses vara näringsidkare ska anses bryta mot förbudet.

Fall 1 aktualiserar frågan om man bör tillskapa en särskild reglering för sådana fall där den som ålagts näringsförbud är verksam i ett företag tillsammans med en närstående. Det är helt klart att dessa fall är de mest besvärliga genom att de kan förväntas vara vanliga och genom att bevisproblemen i dessa fall är påfallande ”stora. Vi kommer att diskutera frågan om en särregle-

ring för dessa fall i avsnitt 10.4 nedan.

Några ord bör så också sägas om bulvaner och frågan om dessa ska anses vara näringsidkare. Frågan har delvis berörts ovan i samband med exemplet med mannen och hustrun som tillsammans drev enskild rörelse med hustrun som formell innehavare men mannen som den reellt ledande. Hustrun kunde på sätt och vis sägas ha fungerat som bulvan. Enligt vad som sades ovan borde hon betraktas som näringsidkare. Bör då även den som är pgg bulvan och bara lånar ut sitt namn till rörelsen anses vara näringsidkare? En person med näringsförbud lär knappast riskera att dömas för brott mot förbudet genom att på detta sätt ställa upp som bulvan för en annan person. Skulle detta högst teoretiska fall ändå inträffa, bör bulvanen anses som näringsidkare precis som i avsnitt 9.2.3 (s. 222) och därmed anses ha brutit mot näringsförbudet.

10.3 Förbud mot att utöva ledningen av närings— verksamhet m.m.

Som tidigare sagts bör ett näringsförbud inte bara betyda att vederbörande förbjuds att själv idka näringsverksamhet. Även vissa sysslor som är att jäm— ställa härmed bör vara förbjudna. Att här avgränsa tillåtna sysslor från förbjudna är besvärligt. Man får skilja på det problem som består i att rent objektivt fastställa gränsen för det otillåtna och det problem som består i att avgöra hur olika omständigheter ska värderas i de komplicerade bevissituationer som ofta uppkommer. Man bör alltså så långt det är möjligt hålla isär rättsfrågan och bevisfrågan. Här koncentreras nu genomgången till rättsfrågan.

Problemet vilka som ska anses jämställda med närings- idkare behandlades i avsnitt 9.2.4 ovan. Där kom kom- mittén till det resultatet att en person ska anses jäm— ställd med näringsidkare om han faktiskt utövar led— ningen av näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig enligt bokföringslagen utan att bedriva näringsverksamhet. styrelseledamöter i aktiebolag och ekonomiska föreningar ska, liksom verk— ställande direktör i aktiebolag, enligt förslaget all— tid anses jämställda med näringsidkare.

Hur ska man då avgränsa kategorin "jämställda med näringsidkare" när det gäller näringsförbudets inne— börd? Avgränsningen bör naturligtvis utgå från ända— målet med näringsförbudspåföljden. Det väsentliga är ju att den som ålagts näringsförbud inte befinner sig i en position från vilken han kan fortsätta med sina oegent— ligheter. Näringsförbudet bör därför innebära att han

utesluts från all rätt att leda ett företag. Därvid är det de faktiska förhållandena i företaget som bör vara avgörande. Den som trots näringsförbud reellt leder ett företag bör alltså inte kunna undgå ansvar för överträ— delse med hänvisning till att han inte haft någon for- mell bestämmanderätt.

Enligt gällande reglering görs, som ovan sagts, skill— nad mellan olika företagsformer. Den som faktiskt utövar ledningen över ett bolags verksamhet gör sig skyldig till brott mot ett honom ålagt näringsförbud. Om han utan att själv vara näringsidkare i praktiken leder verksamheten i en enskild firma bryter han dock inte mot förbudet, även om näringsidkaren helt lämnat ifrån sig ansvaret för företagets skötsel. Denna skill— nad mellan olika företagsformer är, enligt kommitténs mening, omotiverad. Även i den enskilda firman har föreståndaren sådana möjligheter att styra verksamheten och därmed initiera olagligheter som inte bör vara tillåtna för en person med näringsförbud.

En person som ålagts näringsförbud får alltså inte ha en sådan ställning att det är han som fattar de avgö- rande besluten beträffande företagets ledning. Däremot kan man knappast hindra att han agerar i egenskap av rådgivare, även om detta skulle ge honom faktiska möj— ligheter att initiera brottslighet och andra oegentlig— heter. Det skulle innebära utomordentliga bevisproblem om man lät näringsförbudet omfatta rådgivning. Härtill kommer att den som begränsar sin verksamhet till råd— givning faktiskt har någon över sig i företaget, vilken i princip har makt att stoppa oegentligheter.

Givetvis kan det många gånger innebära svårigheter att dra gränsen mellan kraftfull rådgivning och faktisk ledning. Dessa svårigheter torde man få acceptera. De gör emellertid att man på allvar måste överväga en sär— reglering för de fall där bevisproblemen kan befaras bli särskilt stora. Frågan om en särreglering behandlas i det följande avsnittet.

Det sagda betyder att kretsen "jämställda med närings— idkare" här synes kunna preciseras på samma sätt som ovan. Det bör alltså vara förbjudet för en person med näringsförbud att "faktiskt utöva ledningen" av nä- ringsverksamhet. Detta innebär att lagens nuvarande lydelse ("faktiskt handha ledningen eller förvalt— ningen") i huvudsak behålls. Tillägget "eller förvalt- ningen" synes dock kunna undvaras. (Se härom s. 234 ovan.)

Den som har ansvaret för endast en viss del av före— tagets verksamhet, exempelvis marknadsföringen, bok- föringen, skatteredovisningen eller försäljningen, bör inte anses falla under uttrycket "ledningen". Det bör således, enligt kommitténs uppfattning, vara möj— ligt för en person med näringsförbud att ta ett sådant arbete i ett företag så länge det finns någon annan som har det övergripande ansvaret för ledningen och i princip kan ingripa för att rätta till oegentligheter. Givetvis betyder denna begränsning av förbudet att den som meddelats näringsförbud i praktiken kan få be— tydande möjligheter att begå brott inom ramen för ett företag. En motsatt ordning skulle dock många gånger kunna innebära ett rent yrkesförbud, vilket enligt kommittén i möjligaste mån måste undvikas. Så länge det finns någon annan person som verkligen är verksam i företaget och som "står över" den som har näringsförbud bör man dessutom kunna räkna med att den överordnade utövar ett hämmande inflytande på de eventuella tenden- serna till brottsligt beteende hos den som ålagts näringsförbud. Skulle den överordnade blunda för, sank- tionera eller rent av delta i eventuella oegentlig— heter, löper givetvis denne själv risk att drabbas av straffansvar och i förlängningen av näringsförbud. Om omständigheterna utvisar att personen med näringsförbud och den formellt överordnade tillsammans planlagt och genomfört oegentligheter i företaget, är detta för övrigt ett starkt indicium på att den som har närings- förbud faktiskt deltagit i ledningen på ett sådant sätt att han brutit mot förbudet.

För att en person med näringsförbud ska anses ha "faktiskt utövat ledningen" är det inte erforderligt att han ensam lett företaget. Även om han på jämställd fot delat företagsledningen med en eller flera andra personer ska han således anses ha brutit mot sitt för— bud. Som ovan sagts kan i vissa fall svårigheter upp— komma att avgöra om en person deltagit i företags- ledningen tillsammans med andra eller bara agerat som rådgivare. Det kan också vara svårt att avgöra om han bara haft hand om en begränsad del av verksamheten — marknadsföring, bokföring, kundkontakter etc. - eller om han tagit del i den övergripande ledningen av före— taget. Dessa svårigheter får accepteras. Att generellt rubba vedertagna bevisregler bör inte komma ifråga. Däremot kan det bli aktuellt, som ovan uttalats, att särreglera de fall där svårigheterna kan antas bli sär— skilt påfallande.

Såsom enligt gällande rätt bör också vissa poster som ställföreträdare för juridiska personer vara förbjudna för en person med näringsförbud. Detta bör alltså gälla

även om posten i det enskilda fallet inte medfört att vederbörande faktiskt lett företaget. En verkställande direktör i ett aktiebolag har ett sådant ansvar och sådana möjligheter att påverka skeendet i bolaget att det inte ska vara nödvändigt att föra särskild bevis— ning om vilken faktisk ställning han haft i det en— skilda fallet. Detsamma gäller styrelseledamöter. Lik— som i andra sammanhang bör suppleant jämställas med ordinarie styrelseledamot och vice VD med VD. För tyd— lighets skull bör detta sägas uttryckligen i lagtexten. Den som ålagts näringsförbud ska alltså vara skyldig att avveckla alla uppdrag som nu sagts och att inte ta några nya under den tid näringsförbudet gäller. För— budet mot att vara styrelseledamot eller suppleant bör också, liksom idag, gälla i ekonomisk förening och handelsbolag samt i sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet.

Det bör noteras att de sistnämnda kategorierna inte ansågs böra tas upp bland dem som automatiskt skulle anses jämställda med näringsidkare i avsnitt 9.2.4 ovan, även om dessa personer många gånger ändå får an— ses "faktiskt ha utövat ledningen". När det gäller att bestämma innebörden av näringsförbudet är det dock angeläget att regeln görs så klar som möjligt. Av detta skäl samt med hänsyn till de bevissvårigheter som eljest kan uppkomma och till det inflytande som regel— mässigt är förenat med de nämnda posterna, anser kom— mittén det motiverat att direkt i lagtexten utpeka dessa.

När det gäller ideella föreningar innebär förbudet, att vederbörande i princip utestängs från styrelseuppdrag i exempelvis idrottsföreningar och välgörenhetsföreningar som driver begränsad rörelse till och från, exempelvis i form av bingo eller loppmarknader. Detta förbud kan te sig onödigt ingripande, och i många fall borde upp— draget i fråga kunna undantas från förbudet. Samtidigt är det uppenbarligen möjligt att driva mycket omfattan— de rörelse inom ramen för en ideell förening. Det är svårt att i lagen precisera vilka uppdrag som ska vara undantagna. Lämpligast torde därför vara att undantag medges från fall till fall.

Enligt gällande bestämmelser är det också förbjudet för den som har näringsförbud att vara firmatecknare. Ett sådant förbud är givetvis många gånger motiverat, eftersom firmatecknaren ofta har ett sådant inflytande över företaget som inte bör vara tillåtet. Förbudet tjänar också till att underlätta bevisföringen i vissa fall. Emellertid innebär detta förbud enligt kommittén att näringsförbudet utsträcks onödigt långt och kommer

att omfatta vissa fall där vederbörande definitivt inte kan anses jämställd med näringsidkare. En firmatecknare kan sålunda i princip ha ett mycket begränsat inflytan— de i företaget. Firmateckningsrätten som sådan handlar ju i själva verket bara om personens möjligheter att företräda företaget utåt, inte om hans makt inom före— taget. Även hans befogenheter att företräda företaget kan vara starkt begränsade. Att generellt förbjuda den som ålagts näringsförbud att vara firmatecknare är där— för enligt kommitténs mening inte motiverat. Den som är firmatecknare bör i stället bedömas enligt den allmänna regeln om förbud mot att "faktiskt utöva ledningen", varvid givetvis hans firmateckningsrätt får betydelse för bedömningen av vilken ställning han faktiskt haft.

Enligt den gällande regleringen är ägande som sådant 1 inte förbjudet för den som ålagts näringsförbud, även 1 om som det uttalades i motiven den som har ett

dominerande ägarinflytande i ett fåmansföretag i många 1 fall måste antas faktiskt handha ledningen och förvalt- ningen av företagets angelägenheter. Också enligt kom— mitténs mening skulle det föra alldeles för långt att generellt förbjuda aktieägande och andelsägande i eko- nomiska föreningar. Det bör inte heller komma i fråga att försöka uppställa någon gräns för hur stor del av aktierna eller andelarna som det ska vara tillåtet att äga. I stället bör den som äger aktier eller andelar bedömas enligt den övergripande regeln om förbud mot att faktiskt utöva ledningen. Om någon har ett klart dominerande ägarinflytande i ett fåmansföretag betyder detta naturligtvis ofta att vederbörande också faktiskt handhar ledningen. Om han inte alls utnyttjar den möj— lighet han har att påverka verksamheten, ska han dock inte anses ha brutit mot förbudet enbart på grund av sitt ägande. Det bör noteras, att detta innebär en skillnad i jämförelse med enskild firma. Den som där har ett ägarintresse ska ju anses bryta mot ett honom ålagt näringsförbud.

I handelsbolag bör bolagsmannaskap inte vara tillåtet för den som har näringsförbud. Bolagsmannen är i stor utsträckning jämställd med näringsidkare. Lagen ger honom omfattande rättigheter liksom betydande förplik— telser. Det kan inte anses förenligt med ett närings— förbud att den som ålagts förbudet har en sådan ställ— ning i ett företag som följer med bolagsmannaskapet. Visserligen har bolagsmännen möjlighet att i bolagsav— talet ge andra föreskrifter än lagens angående bestäm— manderätten i bolaget. Med hänsyn till önskemålen om att reglerna blir klara och att bevisproblem undviks, bör dock enligt kommitténs mening handelsbolagsmanna— skap generellt förbjudas för den som åläggs näringsför—

bud. Härmed aktualiseras frågan om upplösning av bolaget. Se härom avsnitt 10.8, s. 298 och s. 308 ff. Komplementär i kommanditbolag jämställs med handels— bolagsman utan att detta behöver utsägas i lagtexten. Något automatiskt förbud mot att vara kommanditdelägare bör dock inte föreligga.

I enlighet med det ovan sagda kan lagtexten angående näringsförbudets innebörd formuleras på följande sätt. Den som ålagts näringsförbud har inte rätt att idka näringsverksamhet eller att vara bolagsman i ett handelsbolag. Han får inte heller vara styrel— seledamot eller suppleant för styrelseledamot i ett aktiebolag, ett handelsbolag eller en ekono— misk förening, eller i en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet, eller vara verkställande eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag. Inte heller får han eljest faktiskt utöva ledningen av näringsverk— samhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte idkar näring.

Det sist gjorda tillägget angående juridiska personer som är bokföringspliktiga utan att idka näring syftar på aktiebolag, ekonomiska föreningar och handelsbolag. Detta tillägg motsvarar ett likadant tillägg i den bestämmelse som handlar om regleringens omfattning. I avsnitt 9.2.4 (5. 234) har sagts att det ibland förekommer verksamhet inom ramen för dessa juridiska personer, vilken inte kan karakteriseras som närings— verksamhet i egentlig mening men som har sådan anknyt— ning till näringsverksamhet att den bör beaktas vid en eventuell näringsförbudsprövning. På samma sätt kan den som ålagts näringsförbud genom viss verksamhet i en icke näringsdrivande juridisk person ha stora möjlig— heter att begå ekonomiska brott. Den som ålagts näringsförbud bör därför inte kunna ha den faktiska ledningen av en sådan juridisk person som är bok— föringspliktig även om den inte idkar näringsverk— samhet.

Ska bulvaner anses jämställda med näringsidkare eller inte? Denna fråga utgör här i praktiken inte något problem. Är en person VD, vice VD, styrelseledamot eller suppleant anses han jämställd med näringsidkare, även om han i själva verket uppträder som bulvan för någon annan. Givetvis torde det vara synnerligen ovan— ligt att den som ålagts näringsförbud själv agerar på detta sätt, men skulle det förekomma bör vederbörande alltså inte kunna freda sig med att han i själva verket bara agerat som bulvan. Den som är bulvan kan över huvud taget inte sägas handha den faktiska ledningen,

varför det inte heller här blir något problem vid tillämpningen. Det stora bulvanproblemet uppkommer i stället när den som ålagts näringsförbud använder sig av en annan person som bulvan för att skyla över att han ägnar sig åt förbjuden verksamhet. Detta problem behandlas i avsnitt 10.4 nedan.

Det subjektiva rekvisitet vid överträdelsebrott be— rördes tidigare (s. 248) utan att därefter ha penet— rerats närmare. Detta tas upp till behandling i den särskilda genomgången angående överträdelsebrottet, av— snitt 13.2. Där berörs också vissa bevisfrågor.

Slutligen ska här tas några exempel till konkretisering av det som sagts i det föregående angående näringsför— budets innebörd. I exemplen är A den som ålagts näringsförbud.

Exempel 1. B äger enskilda firman X. A förestår den och sköter allt i den enligt en generalfullmakt från B som bor på annat håll och bara bryr sig om firman såtillvida att han uppbär viss vinst. A får här anses ha brutit mot sitt näringsförbud, även om han inte är att betrakta som näringsidkare.

Exempel 2. B äger enskilda firman X. A är anställd däri men sköter bara bokföring, deklarationer, utbetalningar o dyl. Detta gör han dock helt på eget ansvar utan att B lägger sig i det. B är i övrigt verksam i rörelsen med inköp, försäljning m.m. A:s inblandning är här inte sådan att han kan anses ha överträtt sitt förbud. Om det visas att han också deltagit i företagets ledning på jämställd fot med B, blir bedömningen en annan.

Exempel 3. A och B är verksamma i ett aktiebolag. B äger alla aktier och är ordförande i styrelsen, där för övrigt hans två barn sitter. B är också VD. A, som är B:s kamrat, delar dock det faktiska ansvaret för bola- get med B. Det misstänkts att A bidragit med hälften av aktiekapitalet genom att låna pengarna till B. A har överträtt sitt förbud om det kan visas att han delat företagsledningen med B och inte varit underställd denne. Att det misstänks att A lånat ut pengar kan inte tillmätas någon betydelse. Om detta kan visas, kan det dock få betydelse för bedömningen av B:s inblandning.

Exempel 4. A och B äger en rörelse tillsammans. B sköter om alla praktiska göromål och har allt slutligt ansvar både i teori och praktik genom ett särskilt avtal som träffats. Han samråder dock med A angående investeringar, skatteplanering, bokföring, verksamhets- inriktning m.m. — Här synes ett handelsbolag föreligga,

och A bryter mot näringsförbudet genom att vara bolags— man. Om det i stället är ett aktiebolag, kan han inte sägas bryta mot förbudet, om han inte är styrelseleda— mot, VD eller suppleant. Hans inblandning innebär knap— past att han "faktiskt utövat ledningen".

Exempel 5. A är anställd som juridisk och ekonomisk expert i ett aktiebolag. Han har inga formella befogen— heter men spelar en viktig roll när det gäller bolagets skatteplanering och utformningen av bolagets avtal med leverantörer och kunder. Denna A:s verksamhet omfattas inte av näringsförbudet, och han ska således inte dömas för överträdelse.

Exempel 6. A är dömd för allvarliga arbetsmiljöbrott i en av honom tidigare driven verksamhet, vilken han av— slutat på grund av ett honom ålagt näringsförbud. Han är anställd av B för att ansvara för personalfrågor. Han har bestämmande inflytande över de anställdas löner och övriga anställningsvillkor, bl a arbetstider och arbetsmiljö. B lägger sig inte alls i dessa frågor. A har inget inflytande på rörelsen i övrigt. Denna A:s verksamhet bör vara tillåten.

Exempel 7. Som ett sista exempel kan här återknytas till "fall 2" på s. 247 ovan. S var ju där anställd som "marknads— eller reklamchef" i sin hustrus aktie— bolag, och tingsrätten ansåg hans verksamhet ha varit sådan att den inneburit brott mot näringsförbudet. Så— som omständigheterna angetts är det enligt kommitténs uppfattning tveksamt om de kan sägas ha inneburit att S faktiskt utövade ledningen över verksamheten. Båda ma— karna hävdade att det var hustrun som hela tiden haft sista ordet. Avgörande blir i fall som detta den bevisning som kan förebringas angående den faktiska ledning som utövats av den som ålagts näringsförbud. Uppenbarligen står man här, som redan flera gånger framhållits, inför stora svårigheter. I det följande avsnittet ska diskuteras hur dessa svårigheter kan mötas.

10.4. Särreglering för vanliga överträdelse— situationer

10.4.1. Allmänna utgångspunkter

Det har flera gånger i det föregående sagts att det bör övervägas att tillskapa en särskild reglering för de fall där man har speciell anledning att förvänta sig att överträdelser av näringsförbud förekommer. Anled— ningen till en sådan särreglering skulle främst vara

att det i dessa fall ofta är utomordentligt svårt att bevisa överträdelser; erfarenheterna visar att en mängd misstankar om överträdelse funnits men att det väckts åtal i mycket få fall.

De situationer som särskilt avses är de fall där den person som fått näringförbud är verksam i en rörelse som - enligt vad som uppges — leds av en närstående, t.ex. make, sambo eller barn. De undersökningar kommit— tén gjort visar, att det är mycket vanligt att den som ålagts näringsförbud tar anställning hos en närstående. Särskilt vanligt är det att en man med näringsförbud anställs av sin hustru i en verksamhet som i mycket liknar den gamla. Man kan inte undgå misstanken att anställningsförhållandet i ett sådant fall ofta är en skenkonstruktion och att mannen, liksom tidigare, leder verksamheten. Från flera tillsynsmyndigheter har utta— lats, att man haft starka misstankar om att överträdel— ser skett men att man ansett det svårt att ingripa på grund av utrednings— och bevissvårigheter. Vid de hearings kommittén anordnat, liksom i flera andra sammanhang, har en vanlig synpunkt varit, att närings— förbudet tenderar att bli ett slag i luften genom de möjligheter som i praktiken finns för vederbörande att i skydd av en bulvan fortsätta med näringsverksamhet.

I de två av kommittén kända fall där frågan om överträ— delse har prövats (se s. 246 ff) har mannen som haft näringsförbud — arbetat i en rörelse för vilken hustrun haft det formella ansvaret. I dessa fall blev det fällande dom. Av exemplen framgår ändå att utrednings— och bevissvårigheterna är uppenbara. Man måste också konstatera, att exemplen visar att rättssäkerheten för den som ålagts förbud inte är vad den borde vara. Ett särskilt problem avser här det subjektiva rekvisitet och vilka krav man i detta hänseende bör ställa för en fällande dom.

Enligt kommitténs mening är det mycket angeläget att effektiviteten i regleringen förbättras. Det kan på goda grunder misstänkas att överträdelser i betydande utsträckning äger rum utan att bli beivrade. Detta är oacceptabelt.

Ett sätt att söka komma till rätta med problemen är att utöka kontrollinsatserna och förbättra förutsättningar— na för en aktiv tillsyn. Ett annat sätt är att införa regler som försvårar eller hindrar överträdelser. Vi anser det nödvändigt att använda båda dessa medel. Tillsynen måste utan tvekan effektiviseras. Detta fram— går av de erfarenheter kommittén gjort (se ovan avsnitt

4.7). Vi återkommer till denna fråga i kapitel 12. Att enbart lita till en förbättrad tillsyn är dock inte tillfyllest. Även om kontrollen görs utomordentligt in— gående, är det många gånger omöjligt att få fram vem som faktiskt leder ett företag. Det går inte att kontrollera vad som sägs privat mellan två makar. En ingripande kontroll är naturligtvis dessutom mycket olustig från flera synpunkter. Härtill kommer att det krävs mycket stora resurser för att aktivt och ingående kontrollera alla personer som har näringsförbud, sär— skilt som det kan förväntas att antalet personer med förbud under ännu någon tid kommer att öka. Det är orealistiskt att räkna med att tillräckliga resurser kan avsättas för ändamålet.

Kommittén anser det således nödvändigt, för att syste— met med näringsförbud ska fungera på ett tillfreds— ställande sätt, att det införs särskilda lagbestämmel— ser som avsevärt minskar möjligheterna att överträda näringsförbud utan att det kan beivras. Bättre effekti- vitet måste alltså eftersträvas. Som ovan sagts brister emellertid den gällande regleringen också när det gäller rättssäkerheten. Enligt kommittén måste därför också avsevärd vikt läggas vid att regleringen görs klarare än i dag. Den som ålagts näringsförbud måste veta vad han har att rätta sig efter. En straffdom ska inte kunna komma överraskande. Vid sidan av effektivi— tets— och rättssäkerhetsaspekter måste emellertid också, som sagts på s. 249, beaktas att regleringen inte får medföra onödiga inskränkningar i vederbörandes försörjningsmöjligheter.

Som ovan sagts bör reglerna ta sikte på de fall där den som ålagts näringsförbud är verksam tillsammans med en närstående. Även i andra fall än "närståendefallen" kan dock betydande bevisproblem förekomma och ibland väl så besvärliga. Problemet med bulvaner har ofta påtalats. Bulvanerna kan givetvis vara andra än närstående. Sär— skild anledning till misstanke om överträdelse kan man ha när den som ålagts näringsförbud fortsätter att vara verksam i samma rörelse som tidigare men med en tidigare anställd i en numera överordnad position. Över huvud taget finns det starka anledningar att misstänka brott när samma verksamhet som tidigare fortsätter, särskilt om det är ett företag där endast ett fåtal personer är verksamma. En annan anledning till miss— tanke kan vara att ett nytt företag bildats där den som fått näringsförbud tagit anställning hos en bekant. Om han i stället tar anställning i ett redan etablerat företag, som före näringsförbudet legat utanför hans intressesfär, torde det i regel inte finnas anledning att misstänka överträdelse.

Bör då en eventuell särreglering omfatta även andra specialfall än just närståendefallen? Nej, enligt kom— mitténs mening bör detta i vart fall för närvarande bli aktuellt. Närståendefallen intar en särställning genom att de är mycket frekventa och genom att det i dessa fall är särskilt svårt att få någon insyn i företagets angelägenheter. Erfarenheterna av gällande reglering ger inte fog för att även i andra fall problemen skulle vara så omfattande att det behöver föranleda extraordinära åtgärder såvitt gäller den straffrättsliga regleringen. Generellt kan dock sägas att man i enlighet med vedertagen praxis — bör vara beredd att acceptera en viss bevislättnad när det rör sig om mycket svårbevisade förhållanden och där den tilltalade är den som har de bästa möjligheterna att tillhandahålla bevismaterial.

En eventuell särreglering bör alltså koncentreras på närståendefallen. För att komma till tals med de utred— nings— och bevissvårigheter som förekommer i dessa fall synes man kunna välja två olika vägar. 1) Man kan välja att införa särskilda bevisregler för dessa fall. 2) Man kan välja att helt eller delvis förbjuda den som ålagts näringsförbud att vara verksam i ett företag där en honom närstående uppträder som företagsledare.

En bevisregel kan utformas antingen som en så kallad presumtion eller som en regel om bevislättnad. En pre— sumtionsregel skulle innebära att det föreskrevs att den som ålagts näringsförbud under vissa förhållanden själv skulle tvingas bevisa att han inte brutit mot förbudet. Han skulle alltså under vissa omständigheter antas vara skyldig. De omständigheter under vilka en sådan regel skulle gälla kunde då vara att han varit verksam i en rörelse för vilken en honom närstående stått som ansvarig. En bevislättnadsregel skulle inte vara fullt så ingripande för den tilltalade. Enligt en sådan regel skulle åklagaren fortfarande — som ju är det normala ha bevisbördan för skuld, men bevisbördan skulle lindras genom att det exempelvis endast skulle krävas att åklagaren kunde göra sannolikt att brott förekommit. Normalt ska han ju annars styrka detta.

En förbudsregel kan göras mer eller mindre ingripande. Man kan föreskriva att den som åläggs näringsförbud förbjuds att över huvud taget vara verksam i ett före— tag där en honom närstående innehar en ledande ställ— ning. Förbudet kan också begränsas så att den som åläggs näringsförbud utesluts från rätten att vara verksam i en sådan rörelse där man av någon anledning har särskilt goda skäl att misstänka att överträdelse

sker. En förbudsregel skulle innebära att vederbörande dömdes för brott mot förbudet, även om han kunde visa att han faktiskt inte haft något med ledningen av före— taget att göra. Den skulle alltså slå ännu hårdare mot den som ålagts förbud än ovannämnda bevisregler.

10.4.2. Särskild bevisregel

Det är ju i svensk rätt en allmänt vedertagen princip att brott måste fullt ut bevisas för att den till— talade ska kunna dömas. Endast i en del speciella undantagsfall görs avsteg från denna princip. Sådana undantagsfall finns exempelvis i tryckfrihetslagstift— ningen. För tryckfrihetsbrott i periodisk skrift an— svarar ofta skriftens ägare. Men ibland kan det inte utrönas vem som är ägare. Enligt 8 kap. 3 5 tryckfri— hetsförordningen svarar då den som tryckt skriften i ägarens ställe, om han inte kan visa vem som är ägare. (Jämför TF 8:8.) Enligt bestämmelsen om förtal i 5 kap 5 5 brottsbalken kan den tilltalade undgå ansvar genom s.k. sanningsbevisning (2 st.), om det var försvarligt att lämna uppgiften och han visar att denna är sann eller att han hade skälig grund för den. Härutöver finns en del regler om omvänd bevisbörda i vissa specialstraffrättsliga bestämmelser om s.k. husbonde— ansvar för föräldrar.4

Vid sidan av de regler som nu nämnts finns ett lagför- slag från kommissionen mot ekonomisk brottslighet (SOU 1983:46, "Bulvanlag") om omkastad bevisbörda i vissa brottmål. Förslaget är inriktat just på bulvanskap. Ett bulvanförhållande ska under vissa förutsättningar anses föreligga, om det inte visas att den förmente bulvanen uppträtt självständigt i förhållande till sin förmente huvudman. Bulvanförhållanden är enligt förslaget brottsliga, om de innebär ett kringgående. Förslaget innebär härigenom bl.a. en generellt giltig reglering för sådana situationer där misstanke föreligger om att näringsförbud överträds genom att den som ålagts förbud gömmer sig bakom en annan person, en bulvan. Kommittén har tidigare (s. 250) för sin del avvisat en sådan generell bevisbördeomkastningsregel för näringsförbuds— fallen. Enligt vår mening för det alldeles för långt att generellt kräva, så snart det finns grundad anled— ning anta att det är fråga om ett bulvanförhållande, att vederbörande ska kunna bevisa att så inte är

4 Se t.ex. 28 5 allmänna ordningsstadgan, 34 5 kör— kortslagen och 29 a 5 3 st jaktlagen.

fallet. Det finns också en del andra invändningar mot kommissionens förslag. Det saknas dock anledning att här beröra dessa närmare.

Kommissionens förslag har självfallet också betydelse för frågan om det i näringsförbudslagstiftningen bör föreslås en särskild bevisregel angående närstående— fall. Om förslaget genomförs behövs inte någon sådan, eftersom den generella regleringen då kommer att om— fatta det här behandlade fallet. Kommittén utgår fort— sättningsvis från att kommissionens förslag inte genom— förs och diskuterar frågan med bortseende från för— slaget.

En presumtionsregel för närståendefall kan utformas så att den som ålagts näringsförbud, och härefter gör gällande att han är anställd av en närstående, åläggs att bevisa att han inte själv är näringsidkare eller eljest handhar den faktiska ledningen av företaget. Man kan också nöja sig med att han gör sannolikt att ingen överträdelse skett, i vilket fall presumtionsregeln blir något mindre betungande. Som ovan sagts kan man även tänka sig en bevislättnadsre el innebärande att åklagaren måste göra sannolikt (el.dyl.) att överträ— delse skett. Bevisbördan är då alltså fortfarande kvar hos åklagaren, men det räcker med mindre bevisning för brott än som normalt är fallet. I vanliga fall krävs ju att åklagaren styrker brott.

Vissa skäl talar utan tvekan för att införa en särskild bevisregel för närståendefall. Överträdelsebrottet är utomordentligt svårbevisat i dessa fall, och mycket talar för att en överträdelse faktiskt sker om den som ålagts näringsförbud tar anställning hos en närstående. En särskild bevisregel skulle definitivt medföra att näringsförbud får en betydligt större genomslagskraft än annars. '

Starka skäl talar emellertid också 223 en bevisregel. Som framgått är det utomordentligt ovanligt att bevis- bördan i brottmål fördelas på annat sätt än att åklagaren ska styrka brottet. Regeln om åklagarens bevisbörda är synnerligen fast rotad och har starka principiella skäl för sig. Man bör vara mycket varsam med att införa regler som bryter mot denna huvud— princip. I de fall då undantag hittills gjorts har detta kunnat motiveras även av annat än att det rört sig om mycket svårbevisade förhållanden (se Ekelöf, Rättegång IV, 1977 s. 121). Någon regel av typ bevis— lättnadsregel existerar veterligen inte över huvud taget i svensk straffrätt. I de fall åklagaren har att styrka särskilt svårbevisade förhållanden brukar man

för övrigt även utan särskilda regler anpassa beviskra— ven något efter detta.

Ett utomordentligt viktigt skäl mot en presumtionsregel synes vara, att det kan bli mycket svårt för den till— talade att styrka sin oskuld. Särskilda svårigheter kan han få att styrka att brott av subjektiva skäl inte föreligger. En presumtionsregel skulle därmed kunna få till följd att en del personer döms för brott, trots att de i själva verket inte gjort sig skyldi— ga till något brottsligt och trots att domstolen kanske till och med anser deras skuld osannolik. Såda— na resultat strider enligt kommittén mot rättskänslan på ett uppenbart sätt. En presumtionsregel skulle öka frekvensen oskyldigt dömda. Detta är en betydligt värre skada än den skada som består i att vissa överträdelser inte kan bevisas. Det bör inte annat än i absoluta un— dantagsfall föreskrivas straff för att man underlåter att spara tillräckligt med bevis för sin oskuld. Här— till kommer att grundläggande rättssäkerhetskrav efter— sätts med en reglering av nämnt slag. Det blir många gånger omöjligt för den dömde att avgöra om han kommer att kunna freda sig mot ett eventuellt åtal eller inte.

De sagda negativa effekterna undviks delvis, om man nöjer sig med att den tilltalade gör sannolikt att han är oskyldig. Man skulle då aldrig behöver råka ut för att döma en person vars skuld anses osannolik. Emeller— tid leder en presumtionsregel som bygger på sannolik—

hetsbedömningar till utomordentliga tillämpningssvårig— heter. Förutsebarheten för den tilltalade är mycket dålig. Det bör, enligt kommitténs mening, inte komma i fråga att införa en regel av detta slag, särskilt som det här rör sig om förhållandevis allvarliga brott, för vilka fängelse ofta bör ådömas.

Kommitténs slutsats av det sagda är att det inte bör tillskapas en särskild bevisregel för närstående— fallen.

10.4.3. Förbud mot att arbeta hos närstående

Det återstår då att pröva om i stället en förbudsregel bör införas, alltså en regel som gör det otillåtet för den som ålagts näringsförbud att vara verksam i ett företag som leds eller påstås ledas — av en närståen— de. Som framgår av avsnitt 4.8.2 har förslag om en sådan regel framförts till kommittén. En sådan regel skulle innebära en avsevärd utvidgning i förhållande till gällande bestämmelser. Den skulle också innebära

att förbudet blev mer än ett näringsförbud. För att få avsedd verkan måste nämligen närståendeförbudet innebära bland annat ett förbud mot att ta anställning hos en närstående.

En förbudsregel kan, som ovan sagts, göras mer eller mindre begränsad. Den kan föreskriva ett generellt för— bud för den som ålagts näringsförbud att vara verksam i en rörelse som drivs av en närstående. Alternativt kan den begränsas med sikte på att endast sådan inblandning ska vara förbjuden, vilken i särskilt hög grad kan misstänkas faktiskt innebära en överträdelse av för— budet. Först diskuteras alternativet med ett generellt förbud.

Flera omständigheter talar mot en regel som helt för— bjuder vederbörande att arbeta hos närstående. Sålunda blir den så vid att den innefattar även sådan syssel— sättning som det i och för sig inte finns någon anled— ning att förbjuda. Kravet på att förbudet inte görs onödigtvis omfattande (se 5. 249 p 2) får i avsevärd mån vika för effektivitetskravet (s. 249 p 1). Den som ålagts näringsförbud hindras att försörja sig som anställd hos exempelvis son eller dotter, även om det kanske i det enskilda fallet inte finns någon anled— ning att anta att han kommer att få något egentligt inflytande över företagets ledning. Ibland kan detta medföra att han blir arbetslös. Det kan hävdas att ett så ingripande förbud är omotiverat av flera skäl. Så länge den person som ålagts näringsförbud inte begår nya brott i verksamheten är, kan det sägas, ingen större skada skedd, även om han bryter mot sitt nä- ringsförbud. När han eventuellt gör sig skyldig till andra oegentligheter och dessa upptäcks, torde man i regel på detta stadium också kunna bevisa att han brutit mot sitt näringsförbud. Vidare kan ett så in- gripande förbud anses omotiverat med hänsyn till den ovannämnda tendensen att domstolarna tar lättare på beviskravet när det gäller särskilt svårbevisade för— hållanden. Detta skulle kunna antas medföra att de som misstänks för överträdelser i själva verket oftast blir dömda, om domstolen får pröva frågan. De hittills av— gjorda målen kan i någon mån sägas peka i denna rikt— ning. Slutligen kan en så ingripande regel för när— ståendefall i viss mån sägas gynna de personer för vilka det inte är aktuellt att börja arbeta tillsammans med en närstående utan i stället tillsammans med en vän eller kollega som inte är närstående.

Åtskilliga omständigheter talar dock för en förbuds— regel av nu nämnt slag. Från flera håll har omvittnats att det förekommer fall av som det anses — uppenbara

överträdelser, vilka inte blir beivrade på grund av bevissvårigheterna. Givetvis undergräver detta respek- ten för regleringen. Den eventuella avskräckande effekt som näringsförbudet kan ha går i stor utsträckning för— lorad. Vidare upplevs det av allmänheten som stötande att ett företag ofta kan fortsätta precis som tidigare efter ett näringsförbud efter bara som det framstår "några smarta penndrag". I praktiken torde det också väldigt ofta vara så att det faktiskt sker en över- trädelse om den som ålagts förbud arbetar tillsammans med en närstående. Allt det nu sagda kan anföras även till stöd för en bevisregel. Förbudsregeln har emellertid den fördelen framför en bevisregel att den är bättre från rättssäkerhetssynpunkt. Den är normalt lätt att tillämpa, och den som ålagts näringsförbud vet bättre vad han har att rätta sig efter. Även om förbudsregeln innebär ett kraftfullare ingrepp än en bevisregel synes den därför vara att föredra, i viss mån också sett från de personers sida som regeln drabbar. Till detta kommer att förbudsregeln är effektivare och att den synes avsevärt minska behovet av en ingripande övervakning. Resursmässigt medför den därigenom fördelar. Dessa förstärks av att utredningarna troligen blir enklare. I viss mån kan man också undvika oskäligt ingripande konsekvenser genom en dispensregel. Domstolen skulle då kunna medge tillstånd för vederbörande att vara sysselsatt i en närståendes rörelse, om det kan anses tillfredsställande sörjt för att den som åläggs näringsförbud inte kommer i en företagsledande position. Enligt kommitténs mening är det helt nödvändigt att en eventuell generell förbudsregel kombineras med en dispensmöjlighet.

Åtskilligt talar alltså för en förbudsregel. Det bör dock prövas om nackdelarna med en sådan kan minskas genom att förbudet görs mindre generellt. Som nämnts kan det finnas fall där det framstår som helt naturligt att den som meddelats förbud tar anställning hos en närstående och där ett förbud mot en sådan anställning måste bedömas som omotiverat. Som exempel kan nämnas det fall att en person, som drivit en mindre rörelse och ålagts näringsförbud, har stora svårigheter att skaffa sig sysselsättning. Hans son, som äger ett stort och väletablerat företag på annan ort, vill hjälpa sin far från arbetslösheten och anställer honom. Detta fall framstår som helt artskilt från den situationen att hustrun till en man med näringsförbud tar över dennes firma och verksamhet samt fortsätter med rörelsen på precis samma sätt som tidigare med sin make anställd. I det senare fallet ligger misstankarna om en överträdel- se nära till hands, i det första fallet knappast alls.

Det bör då övervägas hur en begränsad förbudsregel skulle kunna utformas. Vidare bör det prövas om den kan ges en sådan form att den inte blir för svår att tillämpa i det praktiska rättslivet. Också rättssäker- hetsfrågor måste bedömas.

Överträdelser ligger utan tvekan särskilt nära till hands i de fall där den tidigare verksamheten fort— sätter precis som förut, bara med den skillnaden att en närstående tar över den formella ledningen. Om den som ålagts förbud anställs i en helt ny verksamhet, som startas av en närstående, är väl normalt anledningen till misstanke om överträdelse något mindre, och om det är fråga om ett helt nytt verksamhetsområde kanske skä— len för misstankar är ännu mindre, i vart fall om det är fråga om en bransch som den närstående — men inte den som ålagts förbud är väl förtrogen med.

Man kunde alltså tänka sig att avgränsa förbudsregeln på så sätt att den som ålagts näringsförbud förbjuds att vara verksam tillsammans med en närstående, som tar över den tidigare verksamheten. Däremot skulle det gå bra om en ny verksamhet startades. Emellertid måste man även i detta fall anse riskerna för överträdelse över— hängande, alldeles särskilt om det är ett mindre före— tag där den som ålagts förbud är en av få anställda, kanske den ende. Ytterligare ett par argument kan an— föras mot den nu nämnda avgränsningen. Naturligtvis är det ofta mycket svårt att avgöra om det är en ny verk- samhet som startar eller den gamla som fortsätter. Det kan inte tillmätas någon betydelse om företaget får en ny firma. Inte heller kan det vara avgörande om man byter lokaler, gör betydande nyinvesteringar eller flyttar till annan ort. En förbudsregel som fäster av- görande vikt vid sådana förhållanden skulle te sig egendomlig och dessutom inbjuda till kringgåenden. Vidare har den som ålagts näringsförbud samma möjlig- heter att utöva inflytande, även om det är en "ny verk— samhet". Slutligen måste det förefalla egendomligt om en familj i praktiken ser sig tvingad att sälja en etablerad rörelse, samtidigt som det i princip är fritt fram att sedan förvärva en ny rörelse i samma bransch och där anställa den familjemedlem som fått närings— förbud.

Det förhållandet att det är en "ny verksamhet" som startas bör således inte innebära att det är tillåtet för den som ålagts förbud att arbeta hos en närstående. Kan man då tillåta detta så snart rörelsen bedrivs inom ett helt nytt verksamhetsområde jämfört med tidigare? Nej knappast. Dels är det väldigt svårt att avgöra vad som är ett "nytt verksamhetsområde", dels är det

konstigt att tvinga bort vederbörande från den bransch där han har kunskaper men tillåta honom att arbeta tillsammans med närstående inom någon annan, dels har den som ålagts förbud samma möjligheter att ta led— ningen även om det rör sig om ett nytt verksamhets— område och dels kan risken för oegentligheter av det slag som föranledde näringsförbudet vara lika stora i en ny bransch.

En förbudsregel bör alltså, enligt kommitténs mening, under alla förhållanden omfatta dels alla de fall där den gamla verksamheten fortsätter som tidigare men med en närstående som ny företagsledare, dels alla de fall där ett nytt företag startas av en närstående. Kan man då undanta övriga fall från närståendeförbudet? Sakligt sett finns det en hel del som talar för detta. När ett företag drivits av en närstående redan före näringsför— budet utan att den som ålagts näringsförbud varit engagerad i verksamheten, finns det sålunda knappast någon anledning att hindra denne från att ta anställ— ning i företaget. Risken för att han ska överta led— ningen av verksamheten måste då antas vara relativt måttlig.

Ändamålsskäl synes alltså tala för att man från när— ståendeförbudet undantar det fall att den som ålagts näringsförbud är verksam i ett "gammalt" företag, som leds av en honom närstående och i vilket han inte tidi— gare varit engagerad. Emellertid skulle ett sådant undantag föranleda såväl tillämpningssvårigheter som oönskade effekter i övrigt. Ett exempel visar detta. Antag att näringsidkaren A går i konkurs och att han tar anställning i sonen B:s företag på annan ort. Ett halvår senare åläggs A näringsförbud. Ska då B:s före— tag anses vara ett sådant "gammalt" företag som A inte varit engagerad i och som han därför får fortsätta att vara verksam 1? Ska det spela någon roll att han arbe- tat där under någon tid före näringsförbudet? Frågan visar att man måste dra någon gräns i tiden för A:s verksamhet i företaget. Det är svårt att hitta någon naturlig sådan gräns. Det kan komma att förefalla obe— gripligt för A att han får stanna kvar i företaget om han inte arbetat i det före en viss tidpunkt men att han annars måste lämna det. Det kunde kanske verka naturligt att använda tidpunkten för näringsförbudet som tidsgräns, men sakligt sett är detta knappast motiverat. Vidare uppkommer frågan om A helt måste ha saknat kontakter med företaget före den "kritiska" tid— punkten, eller om det kanske ska räcka med att han inte lett företaget. Här kan flera argument anföras för var— dera lösningen. Oavsett vilken man väljer måste man dock ibland pröva om A:s eventuella tidigare kontakter

med företaget varit av sådan art att det "diskvalifice- rar" företaget. Också denna prövning kan framstå som svårförståelig, både för den som utsätts för den och för allmänheten. Väsentligt är härvid att prövningen skulle ingå som ett led i en straffrättslig bedömning av ett senare beteende, nämligen prövningen av om näringsförbudet överträtts.

Enligt kommitténs mening skulle en undantagsregel en— ligt ovan leda till oacceptabla effekter. Detta hindrar inte att grundtanken bör behållas; i princip bör det således vara fritt för den som ålagts näringsförbud att ta anställning hos en närstående som sedan tidigare självständigt driver ett företag. Bedömningen av vilka företag som ska ingå i "den fria zonen" synes dock lämpa sig bättre för en dispensprövning än för vanlig rättstillämpning.

Kommitténs slutsats är alltså att det bör införas ett generellt förbud för den som ålagts näringsförbud att vara verksam i företag som leds eller påstås ledas — av en närstående. Kommittén är medveten om att förbudet innebär ett kraftfullt och ett mycket ovanligt ingrepp. Vid övervägande av de olika alternativ som står till buds däribland möjligheten att inte alls särreglera närståendefallen — har dock kommittén funnit den före- slagna lösningen vara acceptabel. Som tidigare sagts måste det finnas en möjlighet till dispens från när— ståendeförbudet.

Innan vi går vidare ska här nämnas en annan lösning som kunde förefalla tänkbar. Som alternativ till en för— budsregel kan ett system med förhandsbesked övervägas. Detta skulle kunna fungera så att den som ålagts näringsförbud kan begära besked hos domstol om en viss verksamhet är tillåten eller inte. Får han positivt be— sked kan han ägna sig åt verksamheten i fråga, och han skulle då veta att han inte blir dömd för överträdelse. Förhandsbeskedet skulle härigenom fungera ungefär som ett dispensbeslut, dock med den väsentliga skillnaden att förhandsbeskedet anger vilken verksamhet som är tillåten enligt rättsreglerna, medan dispensbeslutet medger undantag för viss verksamhet som annars är fög- bjuden. Fördelarna med förhandsbeskedet tänks vara att förbudsregeln då kan undvaras och att den som ålagts förbud kan ta en anställning, som han vet bör vara tillåten, i väntan på besked. I ett system med gener— ellt närståendeförbud och dispens skulle han däremot vara förhindrad att ta denna anställning innan dispens meddelats.

I ett system med förhandsbesked kvarstår emellertid det väsentligaste problemet, nämligen svårigheterna att i ett misstänkt fall visa att en person överträder sitt förbud. Ett förhandsbesked skulle ju inte göra någon verksamhet tillåten som annars vore otillåten eller vice versa. Man skulle alltså inte få några som helst effektivitetsvinster jämfört med i dag. Inte heller skulle det bli några påtagliga rättssäkerhetsvinster. Även om vederbörande får besked att en viss verksamhet är förenlig med näringsförbudet, får han ju inte häri— genom någon rätt att leda företaget. Gör han detta ska han dömas trots förhandsbeskedet. Det enda detta besked innebär blir då att vederbörande får veta att han har tillåtelse att inneha en viss anställning så länge han inte utövar faktisk ledning över verksamheten. Detta är i regel en meningslös upplysning. För att ha någon som helst betydelse måste förhandsbeskedet innefatta ett uttalande om domstolens tolkning av regeln angående näringsförbudets innebörd, ett uttalande som då måste vara bindande för en framtida prövning. Regeln om näringsförbudets innebörd (se ovan s. 262) synes dock kunna föranleda påtagliga bedömningssvårigheter endast i ett avseende, nämligen när det gäller frågan om vederbörande "faktiskt utövat ledningen" eller inte. Det är givetvis orimligt att ålägga domstolen att i förväg avge ett bindande utlåtande i denna fråga. Det är över huvud taget mycket svårt för domstolen att lämna ett definitivt förhandsbesked om en verksamhet som man inte känner de närmare detaljerna om. Tilläggas bör att förhandsbeskedet skulle bli enastående såsom varande av straffrättslig art.

Ett system med förhandsbesked kan alltså knappast före— språkas. Önskemålet att den som åläggs näringsförbud inte ska behöva vänta länge innan han kan påbörja en "oförarglig" anställning måste dock tillgodoses. Detta kan dock i princip ske, även om dispens erfordras. Så— ledes bör dispensfrågan prövas redan i samband med att näringsförbud utdelas, givetvis under förutsättning att dispens då begärs. Om ansökan om dispens inkommer sena- re bör den behandlas skyndsamt av domstolen.

Kommittén har alltså kommit till slutsatsen att den som ålagts näringsförbud bör förbjudas att vara verksam i ett företag som drivs eller leds av en närstående. För att närståendeförbudet ska fylla sitt syfte bör det utesluta den som ålagts förbud från i princip all möj— lighet till inblandning i närståendes företag. Han bör således inte få vara anställd i företaget. Han bör inte heller få agera som konsult för företaget eller ta emot återkommande uppdrag av något annat slag. Att han ger enstaka råd och utför enstaka tjänster kan man i

praktiken knappast hindra, och detta bör inte heller vara otillåtet. Angående gränserna för straffbar över- trädelse, se ytterligare i specialmotiveringen, s. 412. Beträffande det subjektiva rekvisitet vid ifråga— satt överträdelse, se avsnitt 13.2.

Kretsen av närstående bör göras mycket begränsad med hänsyn till ingreppets art. Enligt kommittén bör regle- ringen bara omfatta makar, sambor, barn, föräldrar och syskon. Beträffande avgränsningen av begreppet sambo, se specialmotiveringen.

Med utgångspunkt från det sagda kan bestämmelsen ges följande lydelse och tas in i lagens 4 5.

Den som ålagts näringsförbud får inte vara an— ställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en honom närstående eller där en närstående har en sådan ställning att denne enligt 2 5 skall jämställas med enskild näringsidkare.

Som närstående anses make, sambo, barn, förälder och syskon.

10.4.4. Dispens från närståendeförbudet

Som ovan sagts måste förbudet mot att arbeta hos en närstående förenas med en dispensregel. Det ska då först anmärkas att vi här alltså endast behandlar frå- gan om dispens från närståendeförbudet. Detta är i och för sig ett specialproblem, som egentligen utgör en del i frågan om möjlighet till undantag från näringsför— budet över huvud taget. Denna fråga behandlas i avsnitt 10.7 nedan. Kommittén anser emellertid att den särskilda frågan om dispens från närståendeförbudet bör behandlas redan här. Detta görs delvis för att markera att dispensmöjligheten ingår som en nödvändig del i regeln om närståendeförbud.

Dispens bör få medges endast för viss specificerad anställning. Något generellt undantag från närstående— förbudet bör inte komma i fråga. Den som begär dispens måste precisera vilket företag han vill arbeta i och vem den närstående är. Också i domstolens beslut måste detta anges på ett tillräckligt tydligt sätt.

Dispensen bör inte begränsas till en viss befattning. Ett sådant beslut skulle kunna bli vilseledande och föranleda missuppfattningen att alla sysslor är tillåtna som följer med befattningen i företaget i

fråga. En dispens från närståendeförbudet ska givetvis inte innebära att vederbörande får åta sig företags— ledande uppgifter. Vidare skulle en befattningsanknuten dispens ibland kunna föranleda onödiga inskränkningar.

Den som ålagts förbud kan alltså anhålla om undantag på så sätt att han "tillåts ta anställning hos brodern A i dennes företag X" eller att han "tillåts arbeta hos fadern B i dennes företag Y". Det bör i princip åligga sökanden att själv formulera sin dispensansökan och domstolen att svara ja eller nej på denna. Det kan dock inte finnas något hinder mot att domstolen initierar en precisering av ansökningen, så att det exempelvis blir helt klarlagt vilket företag dispensen ska avse. An— gående förfarandet i övrigt vid dispensprövningen, se avsnitt 10.7.

Avgörande för om den som ålagts näringsförbud ska få dispens bör vara om det, enligt domstolens bedömning, kan anses tillfredsställande sörjt för att sökanden inte kommer att utöva ledningen över verksamheten i fråga. Vid denna prövning blir vad som sagts ovan, an— gående tänkbara begränsningar i förbudsregeln, av be— tydelse. Således bör dispens normalt kunna meddelas om det är fråga om ett sedan tidigare etablerat företag där sökanden inte varit engagerad. Även om han varit anställd där någon tid kan dispens ges om inget tyder på att han har en ledande position. Att han vid pröv- ningen redan arbetar i företaget kan i själva verket vara till sökandens förmån, om det framgår att han inte haft en ledande ställning. Ett typiskt fall för dispens är, att den näringsförbjudne personen vill ta anställ— ning i ett stort börsnoterat företag där en närstående till honom sitter i styrelsen.

Även om det inte rör sig om ett sedan tidigare etablerat företag kan dispens ibland böra ifrågakomma. Om en närstående med vana vid företagsledning startar en ny verksamhet i en bransch som han är väl förtrogen med, medan sökanden saknar erfarenhet av den, kan det sålunda ofta anses tillfredsställande sörjt för att sökanden inte får en ledande ställning. Givetvis bör omständigheterna i det enskilda fallet få stor be— tydelse för domstolens bedömning. Om en närstående tar över den rörelse som tidigare drivits av sökanden, bör

' det vara så gott som uteslutet att ge dispens för an— ställning i denna verksamhet.

Avgörande för bedömningen bör alltså bli, om domstolen anser att omständigheterna ger stöd för att den som ålagts näringsförbud inte kommer att få en ledande ställning i företaget. Det bör därvid vara sökandens

sak att peka på omständigheter som övertygar domstolen. Givetvis kan det dock inte bli tal om någon fullständig "bevisbörda". Med tanke på att närståendeförbudet i sig är en mycket ingripande åtgärd, bör domstolarna kunna visa viss generositet. Förbudet mot att leda företaget gäller ju trots dispensen, så länge denna bara avser närståendeförbudet. I de fall det saknas anledning att misstänka att överträdelse kommer att ske, bör dispens alltid beviljas.

Kommittén har övervägt om det borde finnas en möjlighet för domstolen att förena dispensen med villkor. Ett sådant villkor kunde vara att den som beviljats dispens blev skyldig att tillåta viss insyn i sin verksamhet. Om villkoret inte uppfylldes, skulle då dispensen kunna återkallas.

Det finns åtminstone ett viktigt skäl för en möjlighet att föreskriva villkor. I vissa fall där tvekan kan råda om dispens ska meddelas kan möjligheten till insyn vara helt avgörande för domstolens bedömning. Kan man föreskriva ett villkor vågar man kanske ge dispens, annars inte. Vidare kan man anta att villkor i någon mån tjänar till att avhålla från överträdelser. Å andra sidan framstår ett system med villkor som väldigt detaljreglerat. Det kan dessutom bli komplicerat. Med viss nödvändighet torde det förutsätta att även andra personer än den förbudsålagde blandas in. För att vill- koret ska bli effektivt torde det således ofta fordras visst samarbete från arbetsgivaren. Detta kan bli till en påtaglig belastning i anställningsförhållandet. Ett villkor kan upplevas som mycket ingripande. Kontroll— aspekten blir dominerande. Detta stämmer illa med tankarna bakom dispensmöjligheten; att avskilja vissa "säkra" fall. Härtill kommer att ett system med villkor kan komma att stå i konflikt med eljest gällande prin— ciper för användande av processuella tvångsmedel.

.Kommittén anser övervägande skäl tala mot en möjlighet att föreskriva villkor i samband med meddelande av dis— pens.

Domstolen måste ha möjlighet att återkalla en beviljad dispens, om vederbörande ägnar sig åt verksamhet som innebär överträdelse av näringsförbudet. Återkallelse bör kunna ske, oavsett om överträdelsen äger rum i det företag som avses med dispensen eller i någon annan verksamhet. Återkallelse bör dock inte vara obliga- torisk. Om överträdelsen sker i det företag där veder- börande är anställd p.g.a. dispensen, bör denna visser- ligen undantagslöst återkallas. Om överträdelsen där— emot äger rum i ett annat företag, kan det ibland

finnas skäl att även fortsättningsvis medge dispens. Överträdelsen ska ju bestraffas på annat sätt.

Ska då återkallelse av dispens kunna ske endast i sam— band med dom för överträdelse eller även i vissa andra fall? Det kunde hävdas att dispens borde kunna åter— kallas så snart domstolen inte känner sig övertygad om att vederbörande inte leder företaget. Då har ju förut— sättningarna för dispensen på sätt och vis brustit. En reglering som medger återkallelse på så lösa grunder innebär dock en alltför stor rättsosäkerhet. Tänkbart vore då att återkallelse fick ske när det exempelvis kunde konstateras sannolika skäl för överträdelse. Med tanke på ingreppets allvarliga art och på dess delvis straffrättsliga karaktär, anser emellertid kommittén att inte heller en sådan möjlighet bör finnas. För slutlig återkallelse av dispens bör krävas att över— trädelse kan styrkas.

Kommittén har också övervägt om det borde öppnas en möjlighet att interimistiskt återkalla dispens, dvs. i väntan på slutlig dom. En sådan möjlighet skulle inne— bära att man snabbt kunde få stopp på en kanske uppen— bart brottslig verksamhet och att man slapp vänta på en fullständig och ofta tidskrävande utredning. Även en interimistisk återkallelse innebär dock en mycket in— gripande åtgärd. Det bör inte vara möjligt att vidta en sådan utan fullständig bevisning, om det inte finns mycket starka skäl som talar för det. Skälet skulle närmast vara att stoppa pågående brottslighet. Emeller— tid kan det inte anses att den brottslighet som det här är fråga om överträdelse av näringsförbud — i sig är av sådan art att den nödvändiggör att ett ingrepp sker redan innan full bevisning finns. Om överträdelsen är av särskilt allvarlig art eller om också annan brotts— lighet misstänks, finns ju i sista hand anhållande och häktning att tillgripa. Härtill kommer, att åklagaren alltid har en möjlighet att väcka särskild talan an— gående överträdelse och återkallelse av dispensen. Han behöver således inte avvakta en utredning avseende eventuell annan brottslighet.

Kommittén anser således, att dispens inte ska kunna återkallas interimistiskt. Det enda tillfället att återkalla dispens bör således vara i samband med en fällande dom för överträdelse av förbud. Detta inne— bär visserligen att en dispens kan komma att bli gällande, trots att misstankarna är starka om att överträdelse sker. Detta är emellertid en konsekvens som får accepteras. Givetvis bör myndigheterna ha vederbörande under skärpt uppsikt.

Om det bara är fråga om dispens från närståendeförbudet och inte från förbudet att leda företag bör detta klart framgå. Enligt kommitténs mening bör domstolen särskilt anmärka, att dispensen inte innebär undantag från förbudet att utöva ledning över näringsverksam— het.

Huruvida dispens ska beviljas beror alltså i hög grad på omständigheterna i det särskilda fallet och på domstolens bedömning av dessa. Med hänsyn till detta finns det ingen anledning att söka i detalj formulera förutsättningarna för dispens i lagtexten. Regeln om dispens från närståendeförbudet bör samordnas med den generella regeln om möjlighet till undantag från näringsförbud. Angående denna, se avsnitt 10.7.

10.5. Undantag för grundlagsskyddad verksamhet

I de gällande bestämmelserna görs ett uttryckligt undantag i 199 a 5 konkurslagen för sådan verksamhet som är skyddad av grundlag. I lagrummet görs således en hänvisning till några uppräknade stadganden i rege— ringsformen och i tryckfrihetsförordningen, vilka stad— ganden föreskriver frihet för varje medborgare att ut— öva vissa grundläggande rättigheter. De rättigheter som här är av intresse är främst yttrandefriheten, informa— tionsfriheten, mötesfriheten och tryckfriheten (rätt att yttra sig i, lämna uppgift i och sprida tryckta skrifter, rätt att framställa tryckalster m.m.).

Undantaget innebär, att ett näringsförbud aldrig kan

medföra, att den som drabbats av förbudet fråntas rätten att idka sådan näring som går ut på att utöva någon av de grundlagsskyddade rättigheterna. Trots näringsförbud har man således rätt att exempelvis driva ett tryckeri, skriva och publicera böcker eller artiklar, uppträda som trubadur eller anordna teater— föreställningar. Detta gäller alltså även om verksam— heten innebär att man idkar näring. Däremot betyder undantaget inte att personer som ägnar sig åt grund— lagsskyddad verksamhet är helt immuna mot näringsför— budsreglerna i den meningen att de aldrig kan drabbas av näringsförbud. De kan alltså i och för sig åläggas näringsförbud, men föfbudet har bara verkan beträffande annan verksamhet än sådan som skyddas av tryckfrihets— förordningen eller regeringsformen. I praktiken kan detta givetvis betyda att ett meddelat förbud helt och hållet blir ett slag i luften.

Undantaget för grundlagsskyddad verksamhet infördes på initiativ av lagrådet (se prop. 1979/80:83 s. 184 ff).

Departementschefen ville för sin del ifrågasätta om regleringen verkligen skulle innebära någon inskränk— ning av de grundlagsskyddade rättigheterna (prop. 1979/80:83 s. 191, se även konkurslagskommittén i SOU 1979:13 s. 80 f). Tveksamheten gällde särskilt rege— ringsformens rättigheter. Departementschefen biträdde ändå lagrådets förslag om lagstadgat undantag. Han motiverade detta med det angelägna i att undanröja alla tveksamheter som annars skulle kunna uppstå i rätts— tillämpningen samt med det förhållandet att ett undan— tag inte torde få särskilt stor praktisk betydelse. Han tillade liksom lagrådet att undantagen får betydel- se endast beträffande näringsverksamhet som bedrivs av enskild person. Undantaget innebär alltså ingen be— gränsning i möjligheten att hindra en person från att vara ställföreträdare i en juridisk person, även om verksamheten faller inom det grundlagsskyddade om— rådet.

Departementschefens förhoppning att undantaget i 199 a 5 skulle "undanröja alla tveksamheter" synes ha varit något optimistisk. Med den reglering som valdes kvarstår svårigheten att avgöra när en verksamhet inne— bär utövning av en rättighet som är grundlagsskyddad. Att detta är ett problem framgår inte minst av departe— mentschefens egen tvekan beträffande regleringens grundlagsenlighet. Det kan alltså bli tolkningen av grundlagen som avgör om en person ska dömas för över— trädelse av näringsförbud eller inte. Detta påpekade också lagrådet (prop. 1979/80:83 s. 185 f) som ett problem. Man uttalade dock att "denna konsekvens får accepteras". Alternativet hade varit, anförde lagrådet, att direkt i lagen försöka precisera gränserna för de förbud mot näringsverksamhet som är grundlagsenliga. En sådan metod ansåg lagrådet ogörlig. En annan i och för sig tänkbar utväg, som lagrådet nämnde, hade varit att tolerera en konflikt mellan grundlag och lag och att lita till att domstolarna tar ställning i denna kon— flikt och inte tillämpar lagen i den mån den står i strid med grundlag. Att lagstifta i strid med grundlag i förlitan på att rättsenlighet ska uppnås genom de rättstillämpande organens lagprövning ansåg dock lag— rådet vara en högst otillfredsställande metod.

Kommittén känner inte till något fall där det ställts på sin spets om den näring som en person med närings— förbud idkat varit skyddad av grundlag eller inte. Säkerligen är departementschefens ovannämnda påpekande, att ett undantag inte torde ha särskilt stor praktisk

betydelse, riktigt.

I detta sammanhang bör nämnas, att det förekommit fall där den som ålagts näringsförbud före förbudet ägnat sig åt sådan verksamhet som torde skyddas av grundlag. Några av de personer som ålagts förbud har t.ex. drivit bl.a. tryckerirörelse. Även om det rört sig om tryckan— de av reklamblad och liknande torde rörelsen ha åt— njutit skydd enligt 4 kap 1 5 tryckfrihetsförordningen ("Rätt att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster skall tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person."). Eller är det bara själva tryckandet som är skyddat av tryckfrihetsförordningen, medan man utan hinder av grundlagen kan fråntas rätten att driva sådan närings- verksamhet som går ut på att trycka? Nej, av förarbete— na till tryckfrihetsförordningen (NJA II 1949 s. 403) framgår klart att rättigheten inte är begränsad på det sistnämnda sättet. Någon antydan gjordes dock inte i domarna i fråga om att personerna fick fortsätta med tryckerirörelsen.

För den dömde är det givetvis av betydande intresse att få veta om han får fortsätta med sin rörelse eller inte. Ibland torde detta framstå som tveksamt för den domstol som dömer ut förbudet. Här står vi alltså inför det ovannnämnda, av lagrådet anmärkta, problemet. Vilket skydd ger egentligen grundlagen? Problemet synes dock inte kunna undvikas. Man kan inte heller kräva att domstolen i förväg ska inta någon preliminär ståndpunkt till frågan, om ett fortsättande av rörelsen innebär ett brott mot förbudet eller ej.

Den valda metoden att undanta grundlagsskyddad verksam— het synes vara den bästa, även om den, som framgått, medför vissa problem. Med hänsyn främst till undan— tagets ringa praktiska betydelse, anser kommittén det inte finnas skäl att inskränka skyddet för någon av de aktuella rättigheterna. När det gäller 2 kap. 1 5 regeringsformen är detta annars inom vissa gränser möj— ligt (se 2 kap. 12—14 55).

Kommittén anser alltså, att den nuvarande regleringen bör behållas och att det således bör tas in en särskild regel i den föreslagna lagen om näringsförbud. Som sagts i avsnitt 9.2.5 bör utövare av grundslagsskyddade rättigheter inte undantas från regleringen helt och hållet, dvs. på så sätt att bestämmelserna över huvud taget inte äger tillämpning på dem.

Till sist bör nämnas det nyligen av yttrandefrihets— utredningen framlagda betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. I betänkandet föreslås bl.a. att det införs en ny "Yttrandefrihetsgrundlag" efter mönster av

tryckfrihetsförordningen. Den föreslagna lagen inne- håller ett detaljreglerat grundlagsskydd för rätten att framföra yttranden med hjälp av andra medier än det tryckta ordet. Förslaget innebär inte, såvitt kommittén kan bedöma, att förutsättningarna ändras för det som sagts ovan annat än på så sätt att gränserna för yttrandefriheten och därmed för näringsförbudets om— fattning - blir klarare. Om yttrandefrihetsgrundlagen införs, torde undantaget i lagen om näringsförbud för grundlagsskyddad verksamhet böra förses med en hänvis— ning även till 1 kap. 2—5 55 yttrandefrihetsgrund— lagen.

10.6 Lagstadgat undantag för viss annan verk— samhet

Ett näringsförbud kan alltså inte innebära någon in— skränkning i rätten att utöva grundlagsskyddad verk— samhet. Särbestämmelser gäller därutöver, enligt dagens regler, för jordbruk och skogsbruk. Ett näringsförbud medför sålunda inte någon förlust av rätten att idka dessa näringar. Detta undantag är en följd av att det i 199 a 5 konkurslagen, som innehåller den grundläggande regeln om verkan av förbudet, talas om näringsverksam- het varmed följer bokföringsplikt enligt bokförings— lagen (1976:125). För jordbrukare och skogsbrukare gäller bokföringsplikt enligt en särskild lag, jord— bruksbokföringslagen.

Även om ett näringsförbud inte begränsar rätten att driva jordbruk eller skogsbruk, är det i och för sig möjligt att ålägga en jordbrukare näringsförbud. För- budet gäller då emellertid bara för andra näringar än jordbruket, och i verkligheten kan det därmed komma att helt sakna betydelse.

Varför görs det då undantag för jordbruk och skogsbruk? I motiven till de gällande bestämmelserna sades (prop. 1979/80:83 s. 35, jfr SOU 1979:13 s. 78), att det när det gäller jordbruket och skogsbruket inte framkommit något behov av att stävja missbruk av näringsfriheten genom näringsförbud. Någon diskussion i övrigt angående lämpligheten av att göra undantag förekom inte.

Finns det anledning att behålla undantaget för jordbruk och skogsbruk? Det mesta synes tala mot detta. Visser— ligen är jordbrukarna en speciell kategori i den me- ningen att deras näring är särskilt starkt förknippad med deras boende. Ett förbud för en jordbrukare att fortsätta med näringen slår särskilt hårt därigenom att det normalt betyder att han och familjen måste lämna

sitt hem. Detta är utan tvekan en omständighet att be— akta i en näringsförbudsprövning. Det bör dock inte vara utslagsgivande för bedömningen av hur lagen ska utformas. Även andra näringsidkare kan i praktiken bli tvungna att flytta som en följd av ett näringsförbud, och något annat sakligt skäl för att särbehandla jord— brukarna är svårt att finna. Härtill kommer att gränsen mellan jordbruk och andra näringar ibland ter sig mer eller mindre slumpmässig och ganska irrelevant i detta sammanhang. Det avgörande för gränsdragningen är om det är fråga om inkomst från jordbruksfastighet eller inte. Detta betyder att en viss verksamhet t.ex. djurupp— födning ibland faller under jordbruksbokföringslagen, ibland inte. Vidare bör nämnas, att denna lag endast gäller för enskilda personer som driver jordbruk. Drivs jordbruket som bolag eller förening ska bokförings— lagens regler tillämpas. Då är inte verksamheten undan— tagen från näringsförbudet.

Det huvudsakliga skälet till att jordbruk och skogsbruk undantogs synes ha varit att lagstiftaren fann en naturlig anknytning vad gäller förbudets verkan till bokföringslagens näringsidkarbegrepp. Argumentet att det inte framkommit något behov av att stävja missbruk av näringsfriheten genom näringsförbud kunde säkert lika gärna anföras beträffande en rad andra näringar. Att dra en avgörande gräns vid bokföringslagens näringsidkarbegrepp synes sakligt sett inte särskilt motiverat i detta sammanhang. Kommittén har också tidi— gare funnit (avsnitt 9.2.2 och 9.2.3), att det inte bör ske någon direkt anknytning till bokföringslagens av- gränsning. Härtill kommer att det för närvarande pågår arbete för att eventuellt föra ihop jordbruket med andra näringar under en gemensam bokföringslag. Om detta arbete leder till lagstiftning finns det än mindre skäl än i dag att utesluta jordbruk och skogs— bruk.

Som också redan nämnts omfattar ju regleringen redan i dag i övrigt jordbrukare, nämligen i den meningen att dessa i och för sig kan drabbas av näringsförbud. Vi har ovan funnit (avsnitt 9.2.5), att denna ordning bör bibehållas. Om inte särskilda skäl finns, ter det sig lämpligt att upprätthålla kongruens i den meningen att en viss näringsidkare bör kunna förbjudas - om förbud befinns motiverat - att fortsätta med den näring som han själv ägnat sig åt. Annars blir ju förbudet i stora stycken meningslöst.

Till sist kan sägas att det torde bli mycket ovanligt med näringsförbud för jordbrukare. Det är knappast lämpligt att lagen innehåller ett systematiskt

svårmotiverat undantag för ett praktiskt sett relativt betydelselöst fall.

Också beträffande vissa andra kategorier av närings— idkare måste det diskuteras om lagen bör göra undantag. Det gäller s.k. "fria yrkesutövare", t.ex. konstnärer, privatpraktiserande läkare och tandläkare, advokater etc. Särskilt när det gäller vissa av dessa de för vilka det är i stort sett omöjligt att förtjäna sitt uppehälle genom att fortsätta med yrket som anställda framstår ett näringsförbud som utomordentligt in— gripande. Det kommer ju i realiteten att fungera som ett förbud mot att utöva yrket. Som exempel kan nämnas konstnärer. Vissa av dessa är skyddade av grundlags— regeln om yttrandefrihet, men för övriga får ett undan— tagslöst näringsförbud extremt hårda följder.

Den nu nämnda yrkesförbudsaspekten måste tillmätas stor betydelse, såväl vid utformandet av lagen som vid dom— stolens prövning. Näringsförbudets syfte är ju inte att utestänga en person från ett visst yrke. Ett närings— förbud kan inte heller någonsin innebära ett yrkesför— bud 1 formell mening. Vederbörande har alltid en i vart fall teoretisk rätt att fortsätta med sitt yrke som anställd. En annan sak är att det, som nyss sagts, många gånger kan vara utomordentligt svårt att få någon sådan anställning och att dessa svårigheter är särskilt stora för vissa grupper, vars yrken med näst intill nödvändighet innebär att de måste idka näring. Ett näringsförbud kan därför i realiteten komma att medföra yrkesförbud.

Här är det nödvändigt att undantag kan göras på något sätt. Att i lagtexten formulera en lämplig avgränsning ter sig dock nästan omöjligt. Vidare kan det förekomma fall då det trots allt är motiverat att de nu behand— lade grupperna förbjuds fortsätta med sin verksamhet. Det synes därför lämpligast att domstolen från fall till fall får göra en bedömning av om undantag är motiverat. De aspekter som nu berörts synes således ibland böra leda till att undantag görs för en viss verksamhet, ibland kanske till att talan helt ogillas. Det nu sagda äger för övrigt i stor utsträckning tillämpning på jordbrukare. Det förhållandet att det lagstadgade undantaget för denna kategori föreslås upp— hävt behöver därför i praktiken inte innebära någon större förändring.

Det har i praxis förekommit att undantag gjorts för fria yrkesutövare. I ett fall drev en privatpraktise— rande läkare även annan näringsverksamhet i stor skala. Han fick näringsförbud, men undantag gjordes för hans

läkarverksamhet, som inte alls varit indragen i oegent— ligheterna. Ett sådant undantag måste anses välmotive— rat. Detta betyder dock inte att det är helt otänkbart att exempelvis en läkare tvingas upphöra med sin privatpraktik på grund av näringsförbud. Om han i denna verksamhet gjort sig skyldig till mycket grova åsido— sättanden, bör detta således kunna bli aktuellt.

Kommitténs slutsats är alltså, att det inte bör göras undantag i lagen för någon annan typ av verksamhet än sådan som skyddas av grundlag. För vissa kategorier ter det sig dock ofta rimligt att domstolen medger en be— gränsad dispens från näringsförbudet. Särskilt om för— budet i realiteten skulle fungera som ett yrkesförbud framstår ett undantag ofta som motiverat. I nästa av—

1 snitt diskuteras ytterligare några olika frågor and 1 gående särskilda av domstol meddelade undantag från

1 näringsförbud.

|

10.7 Möjlighet att genom särskilt beslut undanta viss verksamhet från förbudet (dispens)

Det finns enligt de gällande bestämmelserna en möjlig— het att, om särskilda skäl föreligger, undanta viss bestämd näringsverksamhet från förbudet (199 c 5 2 st. konkurslagen), alltså att ge dispens för verksamheten i fråga. Däremot kan man inte förordna om en så vid— sträckt dispens att allt utom viss angiven verksamhet undantas. "Speciella" näringsförbud, som gäller enbart för en bestämd typ av rörelse, kan alltså inte medde— las. Möjligheten att medge undantag har hittills ut— nyttjats av domstolarna vid knappt tio tillfällen.

Som kommittén redan flera gånger uttalat, bör närings— förbud även fortsättningsvis i princip verka generellt, dvs. innebära hinder mot alla sorters näringsverksam— het. Det bör inte vara möjligt att begränsa förbudet till att avse enbart viss typ av verksamhet. Ett sådant begränsat förbud skulle stå i strid med ändamålen bakom regleringen. Undantag bör dock alltid gälla, som sagts i föregående avsnitt, för grundlagsskyddad verksamhet. Därjämte bör det även i fortsättningen vara möjligt att i särskilda fall undanta en viss verksamhet. Skälen för en sådan möjlighet till dispens är flera.

Ett mycket viktigt skäl för en dispensmöjlighet har be— rörts i det föregående avsnittet där frågan om närings— förbud för vissa s.k. "fria yrkesutövare" (konstnärer, läkare, advokater etc.) diskuterats. Det har konstate— rats, att det finns mycket starka skäl för att vissa fria yrken ska kunna undantas från ett näringsförbud.

Det har också konstaterats, att undantag inte bör göras direkt i lagen utan genom ett särskilt beslut av dom— stolen i varje enskilt fall. Särskilt i de fall ett undantagslöst näringsförbud skulle innebära att det blev omöjligt för vederbörande att försörja sig inom sitt yrke bör dispens kunna förekomma. Näringsförbudet bör alltså inte innebära ett totalt yrkesförbud för den som det drabbar.

Även på vissa områden utanför de s.k. fria yrkena kan ett näringsförbud i praktiken komma att medföra att vederbörande får stora svårigheter att skaffa sig bärg— ning inom sitt vanliga yrkesområde. För den som drivit en bilverkstad eller en restaurang och lärt sig respek— tive bransch kan det vara besvärligt att få en anställ— ning som motsvarar hans utbildning och/eller kunskaper. Det kan bero på det allmänna läget på arbetsmarknaden men också på att det är svårt att hitta någon i branschen som är beredd att anställa en person som fått näringsförbud. Detta kan dock inte i sig anses vara skäl för att göra undantag i näringsförbudet. Om en person drivit exempelvis en bilverkstad, i vilken han grovt åsidosatt sina skyldigheter, bör han således inte få fortsätta att idka samma typ av rörelse bara därför att han har svårt att få ett passande arbete. Annor— lunda kan det förhålla sig om oegentligheterna helt och hållet hänför sig till någon annan verksamhet och bil— verkstadsrörelsen skötts i princip utan anmärkningar. Det kan då finnas skäl att ge vederbörande chansen att fortsätta med verkstaden genom ett dispensbeslut. Här kommer vi alltså in på ett annat skäl för en möjlighet att medge dispens. Det kan i enstaka fall finnas sär— skilda skäl att anta att några missförhållanden inte kommer att förekomma, om näringsidkaren bara tillåts syssla med en begränsad typ av verksamhet.

En möjlighet till undantag bör alltså finnas. Härigenom undviker man också den tänkbara konsekvensen, som departementschefen påpekade i det tidigare lagstift— ningsärendet (prop. 1979/80:83 s. 37), att domstolen avstår helt från att meddela ett i och för sig befogat förbud.

För frågan om dispens ska meddelas bör det vara av be— tydelse dels vilka svårigheter som kan förväntas finnas att skaffa sig anställning inom yrket, dels vilken risk som finns för att personen kommer att fortsätta med 'sina oegentligheter om det görs undantag. Det bör över huvud taget inte kunna bli aktuellt att undanta den verksamhet i vilken merparten av oegentligheterna före— kommit. Ett sådant näringsförbud skulle ju te sig högst egendomligt.

Förutsättningarna för att undantag ska kunna medges diskuteras ytterligare i specialmotiveringen. När det gäller lagtexten finns det knappast anledning att däri närmare söka precisera förutsättningarna för dispens. Kommittén anser, att nuvarande regel med krav på "sär— skilda skäl" bör behållas.

Ovan har i avsnitt 10.4.4 behandlats möjligheten till dispens från det s.k. närståendeförbudet. Dispens- möjligheterna bör lämpligen regleras i ett sammanhang och sammanföras i en gemensam paragraf. Eftersom ut— trycket "dispens" jämfört med "undantag", är mera lätt— hanterligt och troligen naturligare att bruka i dagligt tal, bör det användas i lagtexten. Denna kan lämpligen ges följande lydelse.

Om det finns särskilda skäl får den som ålagts näringsförbud medges dispens för viss näringsverk— samhet, viss anställning eller visst uppdrag.

Bör det då vara möjligt att i vissa fall undanta en verksamhet för en begränsad tid? I det följande av— snittet kommer vi att föreslå, att något undantag inte ska behövas om det bara är fråga om avvecklingsåtgär- der. Det är svårt att tänka sig några andra fall då ett tidsbegränsat undantag kan vara befogat. Med hänsyn härtill, och till att tidsbegränsade undantag innebär en extra komplikation, anser kommittén att en meddelad dispens ska gälla för hela förbudstiden, naturligtvis under den förutsättningen att inte återkallelse sker (se nedan).

Det kan också diskuteras om en generell senareläggning av förbudets ikraftträdande ska kunna ske. Detta spörs- mål har samband med frågorna om avveckling av verksam— heten. För en närmare diskussion härom, se det följande avsnittet.

Vilka regler bör då gälla om förfarandet vid dispens— prövningen? Det vanliga torde vara att dispens meddelas i direkt anslutning till att näringsförbud åläggs. Så har skett i hittills förekommande fall. Då uppkommer inga särskilda komplikationer vad gäller förfarandet. Det bör emellertid också vara möjligt för den som ålagts förbud att senare ansöka om dispens. Pröv— ningen får då ske i ett särskilt mål. Vilka regler bör gälla för detta?

Att man i efterhand medger undantag från förbudet be— nämns i gällande reglering att förbudet "delvis hävs". Det finns således en särskild bestämmelse i 199 f 5

konkurslagen om att ett förbud kan helt eller delvis hävas. Frågan om förbud ska kunna hävas helt behandlas i avsnitt 10.10. När det gäller "partiellt hävande" är det, enligt kommitténs mening, mera adekvat att tala om att dispens eller undantag medges. Det är ju fråga om en dispens för en specifikt angiven verksamhet eller anställning. Uttrycket hävande synes då passa mindre bra.

Enligt 199 f 5 2 st. ska i mål om hävande (helt eller partiellt) av näringsförbud i tillämpliga delar gälla vad som föreskrivs om talan om näringsförbud. Brott— målsreglerna är alltså tillämpliga. Utan att det sägs uttryckligen i lagen torde detta innebära att åklagaren ska fungera som motpart. Detta är enligt kommitténs uppfattning en lämplig ordning för prövning av frågor om dispens. När den som ålagts förbud söker dispens bör frågan således hanteras som ett brottmål, och åklagaren bör anmodas att yttra sig över ansökan. Åklagaren bör också kallas att inställa sig vid huvudförhandling i målet. En regel om att åklagaren ska fungera som mot— part bör för tydlighets skull tas in i lagtexten.

I 199 f 5 konkurslagen finns också en forumregel. Mål om hävande ska tas upp av den tingsrätt som tidigare handlagt målet om näringsförbud eller av rätten i den ort där sökanden har sitt hemvist, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständig— heter finner det lämpligt. Detta synes vara en lämplig regel för mål om dispens.

Vidare sägs i 199 f 5 2 st. att mål om hävande av näringsförbud får avgöras utan huvudförhandling om saken är uppenbar. Också denna regel anser kommittén böra bibehållas och tas in i bestämmelsen om dispens. Många gånger torde huvudförhandling vara onödig. Om domstolen har för avsikt att avgöra målet utan huvud— förhandling, bör parterna underrättas härom och be— redas tillfälle att slutföra sin talan. En regel om detta bör lämpligen tas in i lagtexten. Denna kan där— med, vad gäller förfarandet, ges följande lydelse.

Fråga angående dispens får prövas, förutom i sam— band med dom eller i samband med beslut om till— fälligt näringsförbud, efter senare gjord ansökan. När frågan prövas i ett särskilt mål gäller i tillämpliga delar vad som i 6 5 har föreskrivits angående mål om näringsförbud. Åklagaren har ställning som motpart till sökanden.

Mål om dispens tas upp av den tingsrätt som tidigare har handlagt målet om näringsförbud.

Målet får också tas upp av rätten i den ort där sökanden har sitt hemvist, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omstän— digheter finner det lämpligt.

Mål om dispens från näringsförbud får avgöras utan huvudförhandling, om saken är uppenbar. Har rätten beslutat, att målet skall avgöras utan huvudför— handling, skall parterna ges tillfälle att slut— föra sin talan, om det inte är uppenbart att de redan gjort detta.

När dispens medges bör detta anges i den underrättelse som enligt kommitténs förslag ska lämnas till den som åläggs förbud.

Ytterligare några frågor som har med dispensmöjligheten att göra diskuterades ovan i avsnitt 10.4.4, där dispens från närståendeförbudet behandlades särskilt. Här ska kort återknytas till dessa frågor i den mån de har betydelse även för sådana undantag som går ut på att viss näringsverksamhet ska tillåtas.

1 Hur bör en dispens formuleras och preciseras? Ska den * kopplas till en viss typ av verksamhet eller till ett visst företag? Det lämpligaste synes vara att knyta dispensen till en viss verksamhet. Denna bör därvid 1 preciseras på ett sätt som inte kan missförstås. Att : knyta undantaget till exempelvis "verksamhet i aktie— bolaget A" är inte tillfredsställande, eftersom detta enligt sin lydelse tillåter gll form av verksamhet, så länge den håller sig inom ramen för bolaget. Bolagsord— ningen kan ju ändras så att verksamheten blir en helt annan. Företagsformen synes inte heller vara av något avgörande intresse, även om det i och för sig kan an— föras skäl för att verksamhet utan personligt ansvar aldrig ska kunna tillåtas för den som ålagts närings— förbud.

Det bör i princip åligga den som vill ha dispens att själv precisera omfattningen av denna. Domstolen bör således inte ägna sig åt att närmare utforma gränserna för dispensen. Det bör dock inte finnas något hinder mot att domstolen initierar en sådan precisering som gör att undantag kan medges.

I princip bör det vidare åvila den som åläggs närings— förbud att visa, att särskilda skäl föreligger för att göra undantag. I praktiken blir det dock här knappast fråga om någon bevisvärdering i egentlig mening. Dom— stolen har att, utifrån fakta som normalt är kända, bedöma om särskilda skäl för undantag föreligger. Vid

en prövning av om dispens enbart från närståendeför— budet ska kunna medges, har vederbörande normalt större anledning att lägga fram omständigheter som stödjer hans ansökan.

En medgiven dispens måste under vissa förhållanden kunna återkallas. I_de gällande reglerna finns ingen bestämmelse härom. Andå torde man få utgå från att ett undantag inte kan vara en gång för alla fastställt. Vad bör då krävas för att återkallelse ska få ske? När det gäller dispens från enbart närståendeförbudet har kom— mittén ovan funnit, att det för återkallelse bör krävas att överträdelse av näringsförbudet styrks. Om det döms för brott mot näringsförbudet bör i princip alla dispenser - också sådana som medger idkande av viss näring återkallas.

Även i andra fall kan det emellertid finnas skäl att återkalla en dispens för utövande av viss näring, nämligen om vederbörande i just denna näring - dvs. utan att bryta mot näringsförbudet gjort sig skyldig till oegentligheter. Enligt kommitténs uppfattning måste man ha en mycket låg toleransnivå när det gäller sådana oegentligheter. Förekommer de bör den medgivna dispensen normalt återkallas. Detta bör dock inte ske vid minsta bagatellartade förseelse. I lagtexten bör lämpligen anges, att en medgiven dispens får åter- kallas, om näringsidkaren åsidosätter vad som åli er honom i verksamheten. Det får sedan överlämnas till domstolarna att avgöra om oegentligheterna är av så bagatellartat slag att det finns anledning att ge vederbörande ytterligare en chans.

Regeln om återkallelse vid överträdelse av förbud bör tas in i den särskilda paragrafen om sanktioner vid överträdelse.

Bör det finnas en möjlighet att interimistiskt åter— kalla en beviljad dispens? När det gäller sådan dispens som bara avser närståendeförbudet har vi tidigare stannat för att inte föreslå någon sådan möjlighet (se s. 280). Inte heller i övrigt synes skälen tillräckligt starka för att interimistisk återkallelse ska kunna ske. Visserligen skulle man något snabbare kunna få stopp på verksamheten. Emellertid torde också en talan om slutlig återkallelse kunna väckas utan större dröjsmål. Det krävs ju, enligt kommitténs förslag, bara att näringsidkaren åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten. En utredning härom torde i regel kunna avslutas ganska snabbt. Man måste också ha i åtanke, att en återkallelse av dispens slår hårt, ofta hårdare än det ursprungliga näringsförbudet. Det är

därför viktigt att beslut inte fattas på ett otill— räckligt material.

En fråga om återkallelse av dispens torde ofta uppkomma i samband med att vederbörande åtalas för brott mot näringsförbudet. I sådana fall måste samma förfarande— regler gälla som för målet i övrigt. I vissa fall kan dock frågan komma upp i ett särskilt mål. Talan om återkallelse bör då väckas av åklagaren, och vanliga brottmålsregler bör gälla i tillämpliga delar. Frågan bör tas upp av den domstol som medgav dispensen eller av den domstol där näringsidkaren har sitt hemvist om detta är lämpligare. Någon möjlighet att återkalla dispens utan huvudförhandling bör inte finnas.

Bör en dispens kunna förenas med visst villkor, exempelvis en skyldighet för vederbörande att stå till förfogande med vissa upplysningar? Kommittén fann ovan, när frågan var om en dispens från närståendeförbudet borde få villkoras, att det mesta talade däremot. En dispens som ger vederbörande rätt att idka viss näring är mera vidsträckt, och prövningen bör ske mera restriktivt. Detta kunde tala fgp en möjlighet att föreskriva villkor. Emellertid synes en sådan möjlighet relativt onödig och dessutom ganska meningslös. Man får utgå från att rörelsen blir ganska intensivt påpassad av myndigheterna. Dessa har - även utan villkor nor— malt möjlighet att ta reda på om oegentligheter före— kommer i verksamheten. Finns det misstankar härom kan man sätta igång en polisutredning med de möjligheter till användande av tvångsmedel som då finns. Och pp en dispens skulle vara förenad med ett villkor om exempel- vis skyldighet att förete bokföringshandlingar, är det ändå orealistiskt att räkna med att vederbörande skulle uppfylla villkoret på ett sätt som gör att missför— hållanden i verksamheten kommer i dagen.

10.8. Avveckling

När en person fått näringsförbud måste han se till att avveckla all eventuellt pågående verksamhet som han är förbjuden att driva. Idkar han enskild näringsverksam— het måste han lägga ned rörelsen eller sälja den. Dri— ver han verksamhet i juridisk person, måste han lämna de poster som omfattas av näringsförbudet eller se till att verksamheten avvecklas, säljs eller lämnas i någon annans händer att leda. Är han anställd hos en när— stående, måste han lämna anställningen om han inte getts dispens för denna. Avvecklar han inte på detta sätt sina engagemang, gör han sig skyldig till över— trädelse av näringsförbudet och ska dömas för detta.

Många gånger är näringsidkaren redan avkopplad från verksamheten på grund av konkurs. Då är det inget problem. Men ibland kan han driva en annan verksamhet vid sidan av den som slutat med konkurs. I andra fall kan han ha hunnit komma i gång på nytt efter konkursen, innan näringsförbudet blir gällande. Med kommitténs förslag om att anknytningen till konkurs helt ska släppas kommer det att bli ännu vanligare att veder— börande driver verksamhet vid den tidpunkt då förbudet börjar gälla.

I de senast nämnda fallen uppstår vissa väsentliga frågor. Hur ska avvecklingen ske? Hur lång tid ska den få ta? Ska avvecklingsåtgärder kunna vidtas av den som har näringsförbud, eller är även sådana åtgärder för— bjudna? I dag finns det inga regler som ger klara svar på dessa frågor.

Lagen utgår från att näringsidkaren själv ska sköta om avvecklingen av eventuellt pågående verksamhet. När det gäller frågorna om hur lång tid avvecklingen ska få ta, och huruvida avvecklingsåtgärder får vidtas av den som har näringsförbud, föreligger en viss oklarhet. Det ges i 199 o 5 3 st konkurslagen en möjlighet för domstolen att fastställa en senare dag från vilken förbudet ska gälla. Denna möjlighet finns enligt förarbetena (prop. 1979/80:83 s. 58) just för att det ska kunna medges en tid för avveckling. Detta tyder ju på att utgångs- punkten är den att, om det inte fastställts en senare dag för förbudets giltighet, alla åtgärder i verksam—

. heten under den tid då näringsförbudet gäller — även sådana som går ut på avveckling är förbjudna. På andra håll i förarbetena finns emellertid uttalanden som tyder på att avvecklingsåtgärder är tillåtna. Departementschefen uttalade sålunda (prop. 1979/80:83 s. 49), att det är viktigt att särskilt övervaka att den som meddelats förbud avvecklar sin näringsverk—

samhet. Här synes departementschefen ha utgått från att avveckling ska kunna ske, trots att vederbörande i och för sig har näringsförbud.

Domstolarna har i mycket liten utsträckning begagnat sig av möjligheten att fastställa en senare dag för förbudets giltighet. I de fall detta skett synes det ha varit just för att bereda näringsidkaren en tid för att avveckla pågående verksamhet. Det har dock också funnits flera fall där näringsidkaren drivit verksamhet vid tiden för förbudet, utan att det fastställts någon tid för avveckling. Huruvida man därvid utgått från att näringsidkaren ändå ska ha rätt att avveckla verksam— heten framstår som tveksamt. Tillsynsmyndigheterna synes ha räknat med att avveckling kan ske medan näringsförbud gäller, utan att näringsidkaren därför gör sig skyldig till överträdelse.

Här föreligger alltså en viss oklarhet i de gällande reglerna. Vi återkommer till denna fråga. Det bör dock här slås fast, att man inte gärna kan utgå från att verksamheten i normalfallet ska kunna avbrytas i det ögonblick förbudet börjar gälla. Om en rörelse är i full gång måste man räkna med att vissa åtgärder är akut påkallade. Dessa måste kunna vidtas, antingen av näringsidkaren själv eller av någon som omedelbart tar över ansvaret efter honom. De anställda måste kunna ges direktiv och vissa kontakter måste kunna tas med av— talskontrahenter, borgenärer etc. Ges inte möjlighet till en ordnad avveckling, torde risken vara stor för att näringsidkaren bara vidtar några snabba skenåtgär— der som i verkligheten inte alls innebär att han av— bryter sin inblandning i verksamheten.

I de fall näringsidkaren har en verksamhet som pågår torde det alltså i realiteten alltid krävas en viss tid för avveckling. En första huvudfråga är då vem som ska ha ansvaret för avvecklingen. Ska den, som i dag, helt anförtros åt näringsidkaren själv, eller ska den helt eller delvis överlämnas åt någon myndighet? Om närings- idkaren själv ska sköta avvecklingen, vilka möjligheter ska då myndigheterna ges till insyn? Ska myndigheterna, om det befinns att näringsidkaren inte bryr sig om sin skyldighet att avveckla, i det läget kunna ta över och genomföra en tvångsavveckling? En annan huvudfråga, som blir aktuell om det anses att näringsidkaren i vart fall i princip själv ska anförtros avvvecklingen, är den ovan nämnda: Ska näringsidkaren kunna avveckla sin förbjudna verksamhet medan näringsförbudet gäller utan att han därvid anses göra sig skyldig till brott mot förbudet? Alternativet är att domstolen, i de fall det behövs en tid för avveckling, särskilt förordnar att

verksamheten i fråga ska undantas från näringsförbudet under en viss tid. Ett annat tänkbart alternativ är att man generellt senarelägger förbudets ikraftträdande i de fall då det finns en pågående verksamhet som ska avvecklas. Med avvecklingen sammanhänger även i övrigt en mängd problem. Hur lång tid ska den få ta? Vilka åtgärder ska vara tillåtna? Ska det vara möjligt att förlänga avvecklingstiden?

Den första huvudfrågan är alltså om avvecklingen av på— gående verksamhet helt ska anförtros åt näringsidkaren själv, eller om det behöver anordnas ett särskilt myn— dighetsförfarande. I dag är ingen myndighet inblandad på annat sätt än att TSM förutsätts övervaka avveck— lingen. Någon möjlighet att genomföra denna tvångsvis finns inte. Det förslaget har dock framförts till kom— mittén, att man i vart fall då näringsidkaren tredskas borde kunna avveckla verksamheten utan hans medverkan.

Det finns en del som talar för att låta avvecklingen ske genom någon myndighets försorg. Man får då en ganska säker garanti för att näringsidkarens engagemang i näringsverksamhet verkligen upphör. Får han själv ha hand om avvecklingen finns det en risk för att han ordnar förhållandena på ett sätt som gör att han även i fortsättningen ska kunna kontrollera verksamheten, även om inte detta sker öppet. Det finns också en risk för att'näringsidkaren helt ignorerar skyldigheten att avveckla och bara fortsätter som tidigare. Han löper då visserligen risken att dömas för överträdelse av näringsförbud, men detta kanske inte avhåller honom. Han kalkylerar kanske med att den sammanlagda tiden för upptäckt, utredning och domstolsförfarande är ganska lång och att det därtill tar någon tid innan ett straff kan verkställas. Risken för ett