SOU 1996:90

Sammanhållet studiestöd : slutbetänkande

Till Statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Med stöd av regeringens bemyndigande den 22 december 1994 (dir. 1994: 148) tillkallade chefen för Utbildningsdepartementet en kommitté med uppdrag att dra upp riktlinjer för en reformering av studiestödssys- temet. Till ordförande i kommittén förordnades f.d. utrikes- och utbild- ningsministem Lennart Bodström och till ledamöter riksdagsledamötema Rune Backlund, Tomas Eneroth, Ulf Kristersson, Ewa Larsson och Arne Mellqvist, f.d. riksdagsledamötema Elisabeth Persson-Grip och Karin Pilsäter, riksdagsledamoten Lena Sandlin samt läraren Rose—Marie Segersson.

Kommittén antog namnet Studiestödsutredningen. Sedan Pilsäter avsagt sig uppdraget förordnades den 21 februari 1995 riksdagsledamoten Ola Ström att vara ledamot. Sedan Segersson avsagt sig uppdraget förordnades forskaren Lars F. Eklund att från den 4 april 1995 vara ledamot i kommittén. Den 1 juni 1995 förordnades departe- mentssekreteraren Charlotta Gustafsson som sakkunnig och den 29 mars 1995 professorn Robert Erikson som expert i kommittén.

Till huvudsekreterare åt kommittén förordnades fr.o.m den 1 februari 1995 ämnessakkunnige Göran Svanfeldt. Som biträdande sekreterare förordnas den 6 mars 1995 f.d. avdelningsdirektören Gabriella Hansson, den 27 mars 1995 utredaren Torbjörn Lindqvist, den 25 september 1995 enhetschefen Jan Andréasson och Anders Lönn samt den 30 oktober 1995 verksjuristen Christian Sjöstrand. Sedan Svanfeldt avsagt sig uppdraget som huvudsekreterare förordnades sakkunnig Anders Franzén att från den 1 april 1996 vara huvudsekreterare i kommittén.

Kommittén fick genom tilläggsdirektiv den 14 december 1995 (dir. 1995 : 157) i uppdrag att redovisa på vilket sätt en förändrad gränsdrag- ning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning fordrar an- passningar i studiefinansieringen samt den 7 mars 1996 (dir.1996:19) i uppdrag att beakta rapporten om de ensamstående föräldrarna och bo- stadsbidragsutredningen i övervägandena om hur studier skall kunna underlättas för dem med stor försörjningsbörda och hög boendekostnad.

Kommittén redovisade i skrivelse till regeringen den 26 februari 1996 beräkningar av konsekvenserna av en beskattning av bidraget i

studiemedlen samt den 27 februari 1996 en redogörelse med anledning av regeringens tilläggsdirektiv den 14 december 1995.

Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet (SOU 1996:90) Sammanhållet studiestöd.

Kommittén avser att inom kort i särskild skrivelse redovisa konse— kvensberäkningar av en beskattning av studiebidraget i det föreslagna systemet. Uppdraget kommer därmed att vara slutfört

Reservationer har avgivits av ledamöterna Ulf Kristersson, Ewa Larsson och Ola Ström var för sig. Särskilt yttrande har avgivits av sakkunnig Charlotta Gustafsson.

Stockholm den 4 juni 1996

Lennart Bodström Rune Backlund Lars F. Eklund Tomas Eneroth Ulf Kristersson Ewa Larsson Arne Mellqvist Elisabeth Persson-Grip Lena Sandlin Ola Ström

/ Anders Franzén Jan Andréasson Anders Lönn Gabriella Hansson Christian Sjöstrand Torbjörn Lindqvist Göran Svanfeldt

Innehåll Utgångspunkter och sammanfattning .................... 11 1 Nuvarande studiestöd m.m ....................... 23 1 . 1 Inledning ................................... 23 1.2 Studiehjälp .................................. 23 1.3. Studiemedel ................................. 24 1.4 Särskilt vuxenstudiestöd (svux) .................... 29 1.5 Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) ......... 33 1.6 Utbildningsbidrag i arbetsmarknadsutbildning .......... 33 1.7 Utbildningsbidrag för doktorander .................. 36 1.8 Korttidsstudiestöd och intematbidrag ................ 36 1 .9 Timersättnin g ................................ 3 8 1.10 Utredningar efter reformeringen av studiemedels— systemet 1989 ................................ 38 2 Studiestödet som en del av utbildnings- politiken .................................... 41 2.1 Ett samhälle i förändring — behovet av utbildning och kompetensutveckling ........................... 41 2.1.1 Livslångt lärande och stora utbildningsklyftor . . . . 42 2.1.2 Utbildningens betydelse för ökad sysselsättning . . . 44 2.1.3 Några mått på utmaningens omfattning ......... 46 2.1.4 Studiestödets roll ........................ 51 2.1.5 Den sociala snedrekryteringen till högre studier . . . 54 2.2 Centrala problem i nuvarande system ................ 58 2.2.1 Ett splittrat studiestöd ..................... 58 2.2.2 Studiestödets måluppfyllelse ................ 61 2.2.3 Låne- och återbetalningssystemet ............. 63 3 Ett nytt studestöd för vuxna ...................... 65 3.1 Principiella utgångspunkter för ett nytt studiestöd ....... 65 3.2 Huvudpunkter i utredningen förslag ................. 68 4 Ett sammanhållet studiestöd ...................... 73 4.1 Principer för ett samordnat studiestöd för reguljär utbildning ................................... 73 4.2 Totalbelopp och bidragsandelar .................... 75

4.3

4.4

4.5

4.6

4.7

4.8

4.9

5.1 5.2

5.3

5.4

4.2.1 Beloppets storlek ........................ 75 4.2.2 Bidrag diffrentierat efter utbildningsnivå ........ 76 4.2.3 Bidraget till grundskolestuderande ............ 77 4.2.4 Bidraget till gymnasiestuderande ............. 78 4.2.5 Bidraget till högskolestuderande .............. 80 Tilläggslån .................................. 82 4.3.1 Inkomstrelaterade tilläggslån ................ 82 4.3.2 Tilläggslån för merkostnader ................ 84 Studiestöd för deltidsstudier ...................... 85 4.4.1 Dagens regler och omfattning ............... 85 4.4.2 Överväganden och förslag .................. 86 Inkomstprövning i studiestödssystemet ............... 88 4.5.1 Nuvarande regler ........................ 88 4.5.2 Kan inkomstprövningen slopas? .............. 91 4.5.3 Inkomstprövning i ett samordat system ......... 92 Begränsningar av rätten till studiestöd .............. 104 4.6.1 Längsta tid för rätt till studiemedel ........... 104 4.6.2 Kortaste tid för rätt till studiemedel .......... 108 4.6.3 Övre åldersgräns för rätt till studiemedel ....... 108 Krav på studerande ........................... 111 4.7.1 Studieresultat .......................... 1 1 1 4.7.2 Studieaktivitet ......................... 1 17 Vissa andra tilldelningsregler ..................... 120 4.8.1 Gränsdragningen mot studiehjälp ............ 120 4.8.2 Studiestöd . . . . i ....................... 122 4.8.3 Ansökan, beviljning och anmälningsskyldighet . . . 127 Förändring genom utredningens förslag ............. 129 Studiestödet och andra fönnånssystem .............. 131 Principiella utgångspunkter ...................... 131 B oendekostnader ............................. 132 5.2.1 Nuvarande ungdomsbostadsbidrag ........... 133 5.2.2 Utredningens överväganden ................ 134 5.2.3 Hemmaboende - eget boende ............... 136 Stödet till barnfamiljer och ensamföräldrar ........... 136 5.3.1 Samhällets ekonomiska stöd till barnfamiljer . . . . 137 5.3.2 Utredningens överväganden ................ 138 Samordning av Studiestödet med andra ersättningar och förmåner ................................... 140 5.4.1 Dagens regler .......................... 140 5.4.2 Samordningsprinciper för det nya Studiestödet . . . 141 5.4.3 Arbetsmarknadspolitiskt stöd ............... 142

6.2 6.3

7.1 7.2 7.3

7.4 7.5 7.6

7.7

5.4.4 Socialförsäkmingsförmåner ................ 143 5.4.5 Studiefinansiering vid forskarutbildning ........ 144 5.4.6 Naturaförmåner ........................ 145 5.4.7 Skattefria ersättningar .................... 146 Studiestöd för studier utomlands m.m. .............. 149 Studier utomlands ............................ 149 6.1.1 Bakgrund till nuvarande regler .............. 149 6.1.2 Gällande regler ......................... 150 6.1.3 Omfattning m.m. ....................... 150 6.1.4 Enkätundersökning 1994 .................. 152 6.1.5 Utredningens överväganden ................ 153 6.1.6 Utredningens förslag ..................... 155 Korttidsstuderande ............................ 156 Sfi-studerande ............................... 158 Lån och återbetalningssystem .................... 159 Äldre lånesystem ............................. 159 Lån i nuvarande studiemedelssystem ............... 161 Behovet av en förändring ....................... 163 7.3.1 Bristande återbetalning ................... 163 7.3.2 Ett individperspektiv ..................... 166 7.3.3 Samhällsekonomis påverkan ................ 171 Huvuddragen i ett nytt lånesystem ................. 1724 Ett modifierat annuitetslånesystem ................. 174 Ett nytt regelverk ............................. 180 7.6.1 Återbetalningstid ....................... 180 7.6.2 Återbetalning .......................... 180 7.6.3 Nedsättning av årsbelopp .................. 181 7.6.4 Särskild skuld ......................... 182 7.6.5 Inkomst .............................. 182 7.6.6 Låntagare som är bosatta utomlands .......... 183 7.6.7 Avskrivning ........................... 183 7.6.8 Premie vid frivillig återbetalning ............ 184 7.6.9 Betalning m.m ......................... 184 7.6.10 Övriga frågor .......................... 184 Begränsningar av lånemöjligheten för äldre studerande . . . 185 7.7.1 Allmänna överväganden .................. 185 7.7.2 Äldre studerandes återbetalningsmöjligheter ..... 186 7.7.3 Lånetakets konstruktion ................... 188

7.7.4 Lånetakets konsekvenser .................. 192

8 Kostnader för ett nytt studiestöd .................. 195 8.1 Principer för beräkning av Studiestödets kostnader ...... 195 8.2 Nuvarande anslag för Studiestödet ................. 199 8.3 Kostnader för studiebidragen ..................... 201 8.4 Kostnader för studielånen ....................... 202 8.5 Kostnader för olika detaljförändringar .............. 209 9 Övriga frågor ............................... 217 9.1 Studiestödets redovisning och finansiering ........... 217 9.1.1 Styrningen av Studiestödets kostnader ......... 217 9.1.2 Studiestödets nuvarande finansiering .......... 218 9.1.3 Nuvarande redovisning ................... 221 9.1.4 Utredningens överväganden och förslag ........ 222 9.1.5 Konsekvenser av utredningens förslag ......... 224 9.2 Överklagande av beslut i studiestödsärenden .......... 226 9.2.1 Nuvarande regler ....................... 226 9.2.2 Förvaltningslagen ....................... 227 9.2.3 Resning och rättsprövning av förvaltningsbeslut . . 228 9.2.4 Europakonventionen ..................... 229 9.2.5 EG-rätten ............................. 230 9.2.6 Allmän förvaltningsdomstol och överklagande- nämnd ............................... 231 9.2.7 Principer för överklagande av förvaltnings— ärenden .............................. 232 9.2.8 Överväganden och förslag ................. 233 9.3 Administrativa konsekvenser ..................... 234 9.5 Återkrav ................................... 235 9.4.1 Dagens regler och problem ................ 235 9.4.2 Riktlinjer för förändrade återkravsregler ....... 326 9.4.3 Efterkontroll och återkrav vid för hög inkomst . . . 237 10 Övergångsbestämmelser ........................ 239 Reservationer och särskilt ytttrande .................... 241

Författningsförslag ................................ 265

Bilagor

Bilaga A Bilaga B

Bilaga C Bilaga D Bilaga E Bilaga F Bilaga G

Kommittédirektiven ..................... 287 Nuvarande lydelse av berörda delar av Studiestödslagen m.fl.. ............. 307 Studiestödet i Danmark, Finland och Norge ..... 333 Den sociala snedrekryteringen .............. 345 Statistik rörande nuvarande system ........... 355 Kapitelspecifika bilagor ................... 379 Beräkning av ett modifierat annuitetslånesystem . . 399

Förkortningar

A-kassa ADB Af AFL AMI AMS AMU BoU CSN Dir. Ds DUS EES EG EU FK KAS Komvux LAN NUTEK OECD Prop. Prot. RFV RRV SCB Sfi SFS SfU SGI SMN SOU SSF SSV Svux Svuxa Särvux Ubl VUN YTH

Arbetslöshetskassa Automatisk databehandling Arbetsförmedlingen Lagen om allmän försäkring Arbetsmarknadsinstitutet Arbetsmarknadsstyrelsen Arbetsmarknadsutbildning Bostadsutskottet Centrala Studiestödsnämnden Direktiv Publikation i departementsserien Delegationen för utländska studerande Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

Europeiska gemenskaperna Europeiska unionen Försäkringskassan

Kontant arbetslöshetsstöd

Kommunal vuxenutbildning Länsarbetsnämndema Närings- och teknikutvecklingsverket

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Proposition

Protokoll

Riksförsäkringsverket Riksrevisionsverket Statistiska Centralbyrån Svenskundervisning för invandrare Svensk Författningssamling Socialförsäkringsutskottet Sjukpenninggrundande inkomst Studiemedelsnämndema Statens offentliga utredningar Studiestödsförordningen

Statens skolor för vuxna Särskilt vuxenstudiestöd Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa Vuxenutbildning för utvecklingsstörda Utbildningsbidrag med lånedel Vuxenutbildningsnämndema Yrkesteknisk högskola

Utgångspunkter och sammanfattning

Utredningens utgångspunkter

Utbildning är ett av de mest kraftfulla instrument som den enskilde förfogar över för att påverka och förändra sin egen livssituation och som samhället kan nyttja för att främja tillväxt och sysselsättning. Det ligger därför såväl i den enskildes som i samhällets intresse att en satsning på kvalitativ och kvantitativ utbyggnad av utbildningsväsendet stöds av ett studiestödsystem som gör det möjligt och attraktivt för medborgarna att söka sig till utbildning. Studiestödet utgör därmed ett centralt och av- görande inslag i en utbildningspolitik, som syftar till att skapa ett sam- hälle präglat av att livslångt lärande utgör en realitet för hela befolk- ningen.

Deltagande i utbildning är ännu i dag mycket ojämnt fördelat mellan olika grupper i samhället. Det finns en tydlig socialt betingad styrning av elevernas val av program i gymnasieskolan och av rekryteringen till högre studier. Inom vuxenutbildningen och personalutbildningen är det de redan relativt välutbildade som utnyttjar eller får chansen att utnyttja utbildningstillfallena mest. Studiestödets uppgift är därför inte bara att undanröja hinder och att skapa någorlunda lika möjligheter för alla människor att studera. Det skall också vara så utformat att det aktivt stimulerar också dem som har kortast utbildning att stärka sin kompe- tens. Våra förslag i det följande bygger på denna grundläggande syn på Studiestödets roll.

Utbildning är normalt sett lönsam både för individen och samhället. Det finns emellertid alltid en risk att de stora insatser som den studeran- de gör i form av tid, arbete och kostnader inte ger förväntat utbyte i form av studieresultat eller senare inkomster. Motsvarande risk finns även för samhällets insatser i form av utbildningsplatser, studiestöd etc. Det är därför rimligt att den studerande och samhället på något sätt delar både på insatserna och riskerna. De studerande bör ta sin del av det ekonomiska ansvaret för studierna via ett lånesystem. Samtidigt måste reglerna utformas så att återbetalningen inte upplevs så riskabel eller betungande att de studerande avstår från studier.

Studiemedelssystemet, som från år 1965 gav alla studerande möjlig- het till bidrag och lån, vidgade på ett radikalt sätt möjligheterna till högre studier. Studiemedel blev en ”rättighet” för högskolestuderande

förutsatt att de uppnådde godtagbara studieresultat. Staten tog ansvaret för studiefinansieringen. Det bidrog inledningsvis till att bredda den sociala rekryteringen till högre studier.I dag gäller det att finna en avvägning mellan olika delar i ett studiefinansieringssystem som ger en återbetalningsbörda och ett risktagande som inte avskräcker samtidigt som det ger en tydlig signal att studielån normalt skall betalas tillbaka i sin helhet.

Studiemedelssystemet konstruerades i första hand för finansiering av högskoleutbildning för ungdomar. Med 1970-talets vuxenutbildningsre- fomer skapades särskilda studiestöd för vuxna, som anknöt till den s.k. inkomstbortfallsprincipen. De innefattade en avsevärt högre bidragsdel än studiemedlen och begränsades därför av budgetskäl till antalet. Vårt uppdrag att utarbeta ett enhetligt studiestöd innebär med nödvändighet ett brott med hittills gällande principer åtminstone i något av systemen. Budgetrestriktionen kvarstår även idag och gör prioriteringar nödvändi- ga. Det nya systemet bör enligt vår mening utformas så att det ger det mest förmånliga stödet till dem som är i störst behov av utbildning. Genom att i huvudsak lämna inkomstbortfallsprincipen, som i själva verket inte varit fullt genomförd, skapar vi utrymme att kraftigt höja stödet till framför allt vuxna studerande på grundskolenivå.

1989 års reform av Studiemedelssystemet innebar bl.a. att tyngd- punkten i statens subvention flyttades från återbetalningssystemet till bidragsdelen. Denna prioritering bör ligga fast. Våra förslag innebär en ytterligare förskjutning av subventionen till bidragsdelen och därmed att statens kostnader för utlåningen begränsas.

Studiestödet intar tillsammans med bl a pensionssystemet en särställ— ning bland samhällets åtaganden i så måtto att de ekonomiska konse- kvenserna påverkar både enskildas och statens ekonomi under mycket lång tid framöver. Ofta rör det sig om 25 år, i bland kanske t.o.m. 35 a 40 år. Det innebär att alla beräkningar om framtida utfall och kost- nader är förenade med betydande osäkerheter. Någon självklar metodik för så långsiktiga beräkningar finns inte heller. Löneutveckling, infla- tion, räntenivå och ekonomisk tillväxt är faktorer som påverkar utfallet, både för den enskilde och för staten. Redan förändringarna av dessa faktorer under den senaste lO-årsperioden belyser tydligt den osäkerhet som med nödvändighet måste prägla framtidsbedömningama. För staten tillkommer ytterligare en osäkerhetsfaktor, nämligen hur mycket syste- met kommer att utnyttjas.

Utformningen av både 1965 års och 1989 års studiestödssystem bar prägel av den ekonomiska verklighet som gällde när systemen skapades. Kraftiga förändringar i de ekonomiska förutsättningama var en av flera utgångspunkter för 1989 års reform och sådana faktorer ligger också

bakom våra direktiv. Svårigheten att förutse framtiden får mötas med en beredskap att ompröva och förändra systemen när förutsättningama förändrats mer än vad den i systemen inbyggda elasticiteten kan be— mästra.

I utredningsarbetet kan denna osäkerhet inte mötas på annat sätt än att man utgår från den verklighet som är känd och söker bedöma ett nytt systems känslighet för förändringar av olika slag. Kalkyler får göras med utgångspunkt i kända data och med tydligt redovisade antaganden rörande framtiden, som i dagsläget kan bedömas vara realistiska. Jäm- förelser mellan olika lösningar får ske genom att beräkningar görs parallellt med lika förutsättningar och lika antaganden. I avsaknad av på data måste man ibland använda material som har uppenbara brister, men som ändå kan illustrera en tänkbar utveckling. Resultaten av beräkning- arna tjänar därför mer som underlag för jämförelser mellan system än som förutsägelser om det framtida utfallet.

Kommitténs uppdrag var enligt direktiven (dir. 1994zl48) bl. a. att utreda förutsättningama för ett mer sammanhållet studiestödssystem, som innefattar stödformer inom både Utbildningsdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets område. Kommittén skulle vidare be- handla frågan om uppräkning av bidragsdelen i studiemedlen mot bak- grund av att denna skulle göras pensionsgrundande genom att skatt- läggas.

Frågan om den bristande samordningen mellan studiestöden inom de arbetsmarknadspolitiska och utbildningspolitiska områdena har varit föremål för diskussion under lång tid. Under vårt utredningsarbete har frågan åter aktualiserats genom förslaget i betänkandet (SOU 1996:51) Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk ring att arbetslösai vissa fall skall kunna bedriva studier med bibehållen A-kassa.

Vi delar den uppfattning som redovisas i direktiven, att ett för alla Studieformer gemensamt system för studiestöd skulle ha ett egenvärde. Samtidigt illustrerar diskussionen om studier på A-kassa svårigheterna att förverkliga en sådan princip. Utbildning utgör ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken liksom i den rehabilitering som sker i försäk- ringskassomas regi. Genom utbildning och kompetensutveckling är det möjligt för den som blivit arbetslös eller som drabbats av sjukdom eller handikapp, att som på inget annat sätt öka sin arbetsförmåga och sina möjligheter till ny anställning.

Ett särskilt förmånligt studiestöd kan vara ett ändamålsenligt och ofta nödvändigt instrument för att intressera arbetslösa för att använda arbets- löshetstiden till studier i stället för sysslolöshet med dagersättning. Inom arbetsmarknadspolitiken kan det även av andra skäl från tid till annan finnas behov av särskilda insatser i studierekryterande syfte. Utbildning

inom ramen för rehabilitering sker regelmässigt med bibehållen ersätt- ning från sjuk- eller arbetsskadeförsäkringen under det första året. Man får också räkna med att anställda kommer att kunna studera i det regul- jära utbildningsväsendet med bibehållande av olika delar av löneförmå- nema eller de andra former för finansiering av personalutbildning som parterna på arbetsmarknaden kan komma att enas om. Den form av kompetenskonton som diskuterats under senare år kan aktualiseras t.ex. i ett sådant sammanhang.

Vi har mot denna bakgrund koncentrerat arbetet på att skapa ett enhetligt studiefinansieringssystem för de ungdomar och vuxna som själva söker sig till studier inom det reguljära utbildningsväsendet och som inte kan finansiera sina studier på annat sätt. Det faller utanför vårt uppdrag att lägga förslag på arbetsmarknadspolitikens eller arbetslös- hetsförsäkringens område.

Enligt direktiven skall vi lämna förslag till en procentsats för upp- räkning av studiebidraget i samband med att detta görs skattepliktigt. Bakgrunden till uppdraget är riksdagens principbeslut våren 1994 (prop. 1993/94z250) att det i studiemedlen ingående studiebidraget skulle räknas som pensionsgrundande när ett nytt pensionssystem införs. Vi har i en särskild skrivelse till regeringen den 26 februari 1996 redovisat en sådan procentsats. Härvid anförde vi emellertid också, att det kan finnas skäl att överväga att ta ut pensionsavgift på studiebidraget utan att för den skull beskatta det. På så sätt skulle flera fördelar kunna uppnås.

Sålunda skulle t.ex. studiebidraget få samma ekonomiska värde för alla och fribeloppet för sidoinkomster skulle kunna fastställas uteslutan- de med utgångspunkt i vad som är motiverat för att uppnå studiesociala syften. De administrativa kostnaderna skulle bli lägre. Vi föreslog mot denna bakgrund att Genomförandegruppen, med beaktande av de syn- punkter vi anfört, skulle ta upp frågan om lämpligheten att beskatta studiebidraget till förnyad prövning.

Vid utformningen av våra slutliga förslag har vi inte funnit anledning att frångå den inställning som vi redovisade den 26 februari 1996. Samtliga förslag och beräkningar i det följande utgår från att studiebi- draget inte skall vara beskattat. En teknisk omräkning av dessa förslag redovisas i en PM, som överlämnas till regeringen särskilt.

Sam manfattn ing

Samhällets snabba förändring gör att god utbildning blir viktigare än någonsin. Idén om det livslånga lärandet måste genomsyra alla delar av samhällslivet. Jämförelser med andra länder visar på behovet av fler

högskoleutbildade och att en större andel av arbetskraften behöver ha minst gymnasial utbildning i Sverige. Utbildningen har en avgörande betydelse för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning. Utbildning spelar stor roll också för den enskilde och kan ses som en del av väl— färden. Utbildningsresursemas fördelning mellan individer påverkar den totala fördelningen av välfärd i samhället, liksom den påverkar jäm- ställdheten mellan könen.

Studiestödet är en del av utbildningspolitiken och skall understödja arbetet att nå de utbildningspolitiska målen. Studiestödet skall undanröja ekonomiska studiehinder. Det skall vara så utformat att det fungerar verksamt rekryterande. Det skall bidra till ett högt deltagande i utbild- ning och det skall ha en utjämnande verkan så att det bidrar till ökad social rättvisa. Staten bör via studiestödet stå för en del av de ekono— miska risker som den enskilde tar genom att satsa på sin egen utbild- ning.

Ett grundläggande problem i dagens studiestöd är splittringen på flera olika studiestödsformer. Kvalifikationskraven är olika och totalbelopp och bidragsandelar liksom regelverket i övrigt varierar. Bristen på samordning och enhetlighet riskerar att leda till rättsförluster för den enskilde samt medför administrativa problem och merkostnader. Syste- met medverkar därmed inte heller på ett effektivt sätt till att uppnå målen för utbildningspolitiken.

Vi har särskilt uppmärksammat möjligheterna att genom studiestödet påverka den sociala snedrekryteringen till högre utbildning. Forskningen antyder att studiestödet kan vara en av flera faktorer som kan bidra till att minska den sociala snedrekryteringen. Det är troligt att en hög för- väntad skuldsättning har en negativ effekt. Stödets totala nivå bör ligga på tillräcklig nivå för att inte skapa beroende av andra frnasieringskällor.

1989 års reform av studiestödet syftade till att minska skuldsättning- en och begränsa de studerandes återbetalningsbörda. Även om huvud- delen av låntagarna har små eller måttliga lån och kan förväntas betala tillbaka dem, finns det ett betydande och ökande antal låntagare med stora skulder, som de sannolikt inte kommer att kunna betala. Det innebär avsevärda framtida kostnader för staten för räntesubventioner och avskrivningar.

Vår utgångspunkt är att utbildning är en investering både för in- dividen och samhället. All offentligt finansierad utbildning bör därför i någon utsträckning vara förknippad med ekonomiska insatser och uppoffringar från den enskilde. Det är rimligt att den studerande och samhället delar på det ekonomiska ansvaret via ett lånesystem. I ett nytt studiestöd bör den enskildes ansvar för ett upptaget lån markeras. Ett

centralt krav på det nya systemet är att lånen normalt skall betalas tillbaka.

Vi för fram förslag om ett nytt studiestöd, som är sammanhållet, men där subventionens storlek — och därmed hur förmånligt stödet är för den studerande kan variera. Principen är att den som har kort tidigare utbildning ges ett förmånligare stöd än den som har längre tidigare utbildning. Rätten till studiestöd föreslås vara generell, vilket innebär att i princip alla som antas till en studiestödsberättigande utbildning skall ha rätt till stöd. Vi föreslår att de nuvarande stödformema studiemedel, svux och svuxa ersätts med ett nytt sammanhållet studiestöd, som be— håller namnet studiemedel. Det nya studiestödet avses bestå av en obe- skattad bidragsdel och en lånedel. Vi föreslår att totalnivån skall knytas till dagens nivå på studiemedlen (ca. 7 000 kr per månad) och vara densamma för alla studerande. Detta ger ett disponibelt belopp i nivå med vad många yngre förvärvsarbetande har.

Decentraliseringen inom utbildningsområdet har medfört att begrepp som termin och läsår inte längre är centralt definierade. Vi föreslår därför att studiestödet formellt definieras som en andel (4,39 procent) av basbeloppet per vecka.

Svux och svuxa är beroende av den studerandes tidigare inkomst. Det finns ett samband mellan låg inkomst och låg utbildning. Det förmånli- gaste stödet går därför inte alltid till dem som bäst behöver utbildning. Kvinnor får t.ex. genomsnittligt lägre belopp än män. Vi föreslår att det nya studiestödet differentieras genom att proportionen mellan bidrag och lån varierar och bestäms av den studerandes utbildningsbehov, så att de som är i störst behov av utbildning får det bästa stödet.

Det mest förmånliga stödet, med 80 procent bidrag, dvs. 5 647 kr per månad och med 20 procent län (1 416 kr per månad), bör lämnas till dem som deltar i grundläggande vuxenutbildning eller i annan motsva- rande utbildning. Det därnäst förmånligaste stödet bör lämnas för ut- bildning på gymnasienivå, som syftar till ge de kunskaper och färdig— heter som förmedlas i gymnasieskolans nationella och specialutformade program, till studerande som är minst 23 år och som saknar sådana kun- skaper och färdigheter. Bidrag bör då lämnas med 60 procent och lån med 40 procent av totalbelopppet.

För att underlätta återbetalningen och samtidigt vidmakthålla studi- estödets rekryteringsfrämjande effekt samt stödja utbyggnaden av den högre utbildningen bör även bidraget till övriga studerande höjas. Ett framträdande problem i dagens system är en stor skuldsättning, som leder till att många låntagare inte kommer att kunna betala tillbaka sina lån. Med högre andel bidrag i studiestödet bör återbetalningsreglema kunna skärpas. Vi förordar också begränsningar av rätten till studielån. För studerande på gymnasial nivå, som inte tillhör den prioriterade

gruppen, och för studerande vid universitet och högskolor föreslår vi därför en höjning av studiebidraget till 40 procent (2 832 kr. per månad) av totalbeloppet och att lånedelen skall utgöra 60 procent (4 231 kr. per månad).

Förslaget innebär att inkomstbortfallsprincipen inte längre skall utgöra grunden för beräkning av studiestödet till sådan utbildning som f.n. finansieras med svux eller svuxa. Möjligheten att bibehålla en i huvudsak oförändrad disponibel inkomst är emellertid för många en förutsättning för att delta i utbildning. En möjlighet till ett inkomstrela- terat tilläggslån föreslås därför för studerande på grundskolenivå och i prioriterad utbildning på gymnasienivå. Tilläggslån skall kunna lämnas upp till en nivå som ger ett sammanlagt disponibelt belopp som motsva- rar A-kassa.

Det nya systemet föreslås därutöver ge utrymme för tilläggslån enligt i huvudsak samma regler som det nuvarande, men vi föreslår föränd- ringar på två punkter för att begränsa skuldsättningen. Möjligheten för vissa studerande till extra studiemedel för inköp av musikinstrument föreslås upphöra med hänsyn till dels att instrument under lång tid efter studierna kan användas i yrkesverksamhet, dels att lån inte lämnas för anskaffning av annan studieutrustning. Idet följande redovisar vi också förslag om ändringar rörande reglerna för extra studiemedel för utlands- studier.

Vi föreslår en utökad möjlighet att få studiemedel vid deltidsstudier och en vidgad möjlighet för ungdomar som slutfört en gymnasiesut- bildning att få studiemedel före 20 års ålder.

Den nuvarande prövningen av studiemedlen mot egen inkomst har ifrågasatts. Även om skäl kan anföras för att slopa inkomstprövningen överväger argumenten för att behålla den. Det viktigaste argumentet är kostnaderna, som kan uppskattas till en halv miljard kr. i ökade bidrags- utbetalningar vid nuvarande bidragsnivå. Fribeloppet, 150 procent av basbeloppet eller f.n. ca. 54 000 kr. för ett norrnalläsår, föreslås vara oförändrat. Reduceringen mot överskjutande inkomst föreslås ske pro- portionellt mellan bidrag och lån och med 60 procent av beloppet, dvs. något snabbare än f.n. I gengäld föreslår vi en liberalisering av inkomst- prövningen, som innebär att prövningen skall ske mot den studerandes inkomst under hela kalenderåret om studier bedrivs hela året, utan avseende på dess fördelning på kalenderhalvår.

För deltidsstuderande föreslår vi förändringar av fribelopp och redu- ceringsregler så att lån och bidrag genomgående blir proportionella mot studieaktiviteten.

Flera skäl talar för att rätten till studiestöd begränsas i några avseen- den. Den enskilde bör förhindras att dra på sig en alltför stor skuld—

börda, stödet bör stimulera till effektiva studier och statens kostnader måste begränsas. Den tid studiestöd kan uppbäras bör begränsas, men på ett sådant sätt att studier på en utbildningsnivå inte begränsar möjlig- heterna till studier på nästa nivå. Rätten till stöd begränsas därför till ett visst högsta antal veckor på varje utbildningsnivå. De som inte har de kunskaper och färdigheter som förmedlas i grundskolan eller på na— tionella program i gymnasieskolan föreslås få studiestöd under längre tid på respektive nivå än de som redan har förvärvat resp. grundskole- eller gymnasiekompetens. För annan gymnasial utbildning och högskoleut- bildning föreslås en längsta tid för studiestöd på 200 veckor eller ca. tio terminer. Enligt vår uppfattning bör forskarutbildning inte finansieras med lån. Med hänsyn till att utbildningsbidrag och doktorandtjänster inte finns i tillräckligt antal föreslår vi emellertid, att studiemedel skall kunna lämnas för forskarutbildning under längst 40 veckor.

Den övre åldersgränsen för studiestöd föreslås bli 50 år. Undantag skall kunna göras upp till 55 års ålder om det finns särskilda skäl. Som sådana skall räknas bl.a. studier för att nå grundskole- eller gymnasie- kompetens och som har betydelse för den sökandes yrkesverksamhet. Studiestöd skall inte lämnas för kortare tid än fyra veckor.

Vi vill skärpa kraven på de studerande när det gäller studieresultat inom de högskoleutbildningar där 75 procents studietakt f.n. accepteras utan särskild prövning. Utöver 10 poängs eftersläpning det första studie- året bör ytterligare högst fem poängs eftersläpning per 40 studiepoäng godtas.

Vi förordar också en skärpt studieaktivitetskontroll i högskolan.

De nya studiemedlen avses vara ett renodlat studiesocialt stöd som förutsätter att studerande, som har särskilda behov under studierna till följd av t.ex. försörjningsbörda eller handikapp, får ersättningar från andra, generella förmånssystem. Vi konstaterar, att sedan riksdagen beslutat att ungdomsbostadsbidraget skall finnas kvar, finns det få vägande skäl för ett särskilt bostadsstöd inom studiestödet. Samma villkor bör gälla för studerande som för ungdomar i övrigt.

När det gäller stödet till barnfamiljer och ensamföräldrar konstaterar vi att det nya studiestödet medför kraftiga förbättringar för studerande med låga tidigare inkomster. Huvuddelen av gruppen ensamstående med stor försörjningsbörda —- till övervägande del kvinnor —- återfinns bland dem, för vilka det nya studiestöder medför störst förbättringar. De beräkningar som vi har gjort visar att levnadsstandard för ensamföräldrar med låga inkomster vid studier inte skiljer sig nämnvärt från deras levnadsstandard vid arbete. Vi förordar att möjligheterna till komplet- terande socialbidrag vid studier utvidgas. Det bör ske i den pågående beredningen inom regeringskansliet av socialtjänstkommitténs betänkade.

Det säkraste sättet att minska risken för bidragsberoende och arbets- löshet bland ensamföräldrar och andra ekonomiskt svaga grupper är att skapa ekonomiska möjligheter till utbildning som kan leda till arbete.

Frågan om studiestöd för studier utomlands behandlas särskilt. Ut- landsstudier har på senare år fått en betydande omfattning och innefattar dels delar av utbildning vid en svensk läroanstalt som förläggs utom- lands under några veckor upp till en termin, dels studier inom EU:s utbytesprogram, dels också s.k. free movers som på eget initiativ för- lägger sina studier till en utländsk läroanstalt. I den sistnämnda gruppen leder utlandsstudiema ofta till en mycket stor skuldsättning bl.a. beroen- de på möjligheterna till extra studiemedel till avgifter. Vi föreslår att denna möjlighet tas bort och ersätts med en möjlighet till bidrag mot- svarande 50 procent av avgiften, dock med högst cirka 25 000 kr per år. En ram på 145 miljoner kr skulle medge en oförändrad omfattning, ca 15 000 studerande per år, men förutsätter att ett särskilt ansöknings- och urvalsförfarande införs. Behovet av resurser för ändamålet bör beaktas vid övervägandena om dimensioneringen av den eftergymnasiala ut- bildningen.

En rad förhållanden bidrar till att vi förutser omfattande problem med den framtida återbetalningen av lån tagna i det nuvarande och det tidigare lånesystemet. De generösa anståndsreglema i det studiemedels- system som gällde före 1989 medför att många inte kommer att fullfölja återbetalningen före 65 års ålder. I nuvarande system räcker inte en återbetalning med fyra procent av årsinkomsten till för att minska skul- den för många låntagare. Det gäller särskilt dem som lånat under tre år eller mer och som är verksamma i yrken med låga eller måttliga löner och svag individuell löneutveckling. Andra utsatta grupper är utlands- studerande, de som lånat under flera år vid jämförelsevis hög ålder samt de som lånat för studier på flera utbildningsnivåer.

Vi föreslår att ett nytt låne- och återbetalningssystem införs. Syftet är därvid att skapa en ordning, som tillsammans med de restriktioner på tilldelningssidan som vi nyss redovisat, medför att studielån normalt betalas tillbaka. Härigenom begränsas statens framtida kostnader för räntesubventioner och avskrivningar.

Den statliga subventionen i studiestödet bör även i fortsättningen främst avse bidraget, medan lånen bör ges på marknadsmässiga villkor. Studielåneräntan föreslås även fortsättningsvis motsvara statens låneränta med avdrag för avdragsrättens schablonmässiga värde vid beskattning. För att principen om att lånen skall återbetalas skall kunna förverkligas föreslår vi _ utöver begränsningar av tilldelningen — skärpta återbetal- ningsregler och en maximering av lånebeloppet för äldre studerande.

Vi räknar dock med att en del låntagare ändå inte kommer att kunna betala tillbaka studielånen. Nuvarande regler om avskrivning av lånen vid dödsfall liksom vid långvarig allvarlig sjukdom/bör bibehållas. Det utgör en del av samhällets risktagande. Det är av samma skäl rimligt att kvarstående lån skrivs av vid en viss ålder.

Återbetalningen av studielånen föreslås ske enligt ett modifierat annuitetslånesystem. Det innebär att den totala återbetalningsskyldig— heten fördelas så att beloppet ökar med tre procent per år under förut- sättning att räntan är oförändrad. Lånet skall betalas tillbaka under tiden fram till och med det år låntagaren fyller 60 år, dock längst under 25 år. Det debiterade beloppet blir då lägre än det skulle ha varit med ett vanligt annuitetslån under början av återbetalningstiden och i motsvaran- de mån högre mot slutet av denna period. Den årliga uppräkningen kan ses dels som en justering med hänsyn till inflationen, dels som ett hänsynstagande till låntagamas faktiska betalningsförmåga.

Vi förordar att låntagaren får möjlighet att åberopa en spärregel införs, som under de 10 första åren dock längst till 35 års ålder begränsar återbetalningen till fem procent av inkomsten. För tiden där- efter begränsas återbetalningen till sex procent av inkomsten. Det belopp som låntagaren inte betalar på grund av spärregeln förs upp som en särskild skuld. Om en låntagaren senare får sådana inkomster att fem resp. sex procent av inkomsten utgör ett högre belopp än den enligt huvudregeln fastställda annuiteten, skall han eller hon ändå betala det högre beloppet så länge det finns en särskild skuld. Skulle det finnas en kvarstående särskild skuld när den 25-åriga återbetalningstiden löpt ut, skall denna betalas med sex procent av låntagarens inkomst till dess lånet betalats eller skrivs av när låntagaren fyllt 65 år.

Studiemedel föreslås normalt kunna lämnas till 50, i vissa fall 55 års ålder. Den möjliga återbetalningstiden fram till dess lånet avskrivs minskar med låntagarens ålder. Med det föreslagna återbetalningssyste- met skulle liksom med nuvarande regler — många äldre låntagare inte kunna betala tillbaka sina lån, om inte vissa restriktioner införs. Vi föreslår därför att ett lånetak införs, som begränsar den högsta möjliga lånesumman till vad en låntagare med en månadsinkomst på ca. 15 000 kr beräknas kunna betala tillbaka under den tid som återstår fram till och med 59 års ålder.

Lånetaket innebär exempelvis att ytterligare lån inte lämnas om låneskulden vid 30 års ålder uppgår till ca. 250 000 kr, motsvarande omkring 220 veckors (ungefär 12 terminer) studiemedel med 40 pro- cents bidragsandel, vid 40 års ålder ca 170 000 kr och vid 50 års ålder ca 80 000 kr, motsvarande drygt 60 veckors studiestöd. Den som nått lånetaket i trettioårsåldem kommer genom den reguljära återbetalningen

ofta att ha skapat ett nytt utrymme för någon eller några terminers studier i fyrtifemårsåldem. Studielån som tagits för studier för att erhålla grundskole- eller gymnasiekompetens skall inte räknas in vid prövning mot lånetaket.

Kostnaderna för ett nytt sammanhållet studiestöd kan belysas på olika sätt. Resultatet beror i hög grad på vilka antaganden om ränta, inflation etc. som läggs till grund för beräkningarna. Självfallet är det inte möjligt att med precision kostnadsberäkna ett system som skall fungera i upp till 40 år. Däremot kan man beräkna skillnaderna mellan det nuvarande och det föreslagna systemet under lika antaganden.

Statens dominerande kostnad för lånedelen av studiestödet är ränte- subventionen. Våra beräkningar visar att nuvärdet av statens framtida kostnad för räntesubventionen uppgår till mellan 25 och 30 öre per utlånad krona. Nuvärdet av kostnaderna för avskrivningar av lån som ligger 30 - 40 år framåt i tiden är däremot litet, mellan 5 och 10 öre per utlånad krona. Om man antar att ca. 20 procent av nuvarande studielån inte betalas tillbaka, kan nuvärdet av statens förlust på utlåningen bud- getåret 1994/95 inklusive räntesubventionen uppskattas till ca. 1 000 miljoner kr.

Utredningens förslag innebär minskad utlåning —— bl.a. genom högre bidrag, lånetak och minskade lån för utlandsstudier och snabbare återbetalning. Utlåningen beräknas minska med knappt 1 700 miljoner kr. Härigenom bör statens framtida kostnader för studiestödet minska. De beräkningar som vi redovisar antyder att nuvärdet av dessa framtida kostnadsminskningar kan ligga i storleksordningen 700 — 800 miljoner kr.

Våra förslag till höjning av bidragsnivåema beräknas kosta ca. 1 550 miljoner kr. Övriga förslag beräknas minska kostnaderna för bidragen med sammanlagt ca. 330 miljoner kr och förutsätter att stödet till de utlandsstuderandes avgifter finansieras inom ramen för anslagen till grundläggande högskoleutbildning.

Vi konstaterar att det inte finns vedertagna former för att genom omfattande besparingar i ett långt perspektiv finansiera reformer, som innebär omedelbara merkostnader.

Vi för också fram vissa förslag rörande redovisning och finansiering av Studiestödets kostnader och belyser förslagens konskvenser bl.a. för anslagsbelastning, utbetalningar och lånebehov.

Mot bakgrund av främst rättssäkerhetssynpunkter och en analys bl.a. av EG-rätten för vi fram förslag om att en särskild överklagandenämnd för prövning av beslut bl.a. i tilldelningsärenden skall inrättas. Avslut- ningsvis berör vi de administrativa konsekvenserna av våra förslag och anger riktlinjer för en förändring av reglerna för återkrav av studiestöd.

Vi föreslår att det nya studiemedelssystemet införs den 1 januari 1998.

Ett förslag till ändring av Studiestödslagen har utarbetats.

1. Nuvarande studiestöd m.m.

1 . 1 Inledning

I följande kapitel redovisas kortfattat nu gällande regler och rutiner för följande studiestöd, nämligen

— studiehjälp — studiemedel

— särskilt vuxenstudiestöd (svux) särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning — utbildningsbidrag för doktorander — korttidsstudiestöd och intematbidrag — timersättning vid viss vuxenutbildning

Bestämmelser om studiehjälp, studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd, korttidsstudiestöd och intematbidrag finns i Studiestödslagen (19732349) och i Studiestödsförordningen (19731419). I lagen (l983le30) och för- ordningen (198311031) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa finns regler för detta stöd. Utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning regleras i arbetsmarknadsförordningen (19871406). I förordningen (1995:938) finns bestämmelser om utbildningsbidrag för doktorander. Bestämmelser om timersättning finns i förordningen (l986:359) om timersättning vid vissa vuxenutbildningar.

1 .2 Studiehj älp

Studiehjälp lämnas för studier i gymnasieskolan eller annan gymnasial utbildning till och med vårteminen det år då den studerarande fyller 20 ar.

Studiehjälp består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstil- lägg. Studiebidraget är lika stort som det allmänna barnbidraget, dvs. 640 kr per månad under år 1996. Bidraget betalas ut oberoende av föräldrarnas ekonomiska situation. Det extra tillägget är ett bidrag som lämnas till studerande från inkomstsvaga hushåll. Beroende på familjens ekonomiska situation är tillägget 285, 570 eller 855 kr per månad. Högsta tillåtna föräldrainkomst under år 1995/96 är 125 000 kr. Vissa studerande bedriver studierna på annan ort än hemorten och behöver

innackordering. För studerande i gymnasieskolan och komvux ansvarar kommunen det ekonomiska stödet vid inackordering. Till studerande i folkhögskolor, fristående skolor och riksintematskolor lämnas inac- korderingstillägg. Tillägget varierar mellan 1190 och 2 350 kr per månad beroende på avståndet mellan skolan föräldrahemmet. Föräldrar- nas ekonomiska situation påverkar inte bidragets storlek.

Studiehjälpen administreras av CSN. Studiebidrag lämnas utan att någon ansökan behöver göras. Extra tillägg och inackorderingstillägg beviljas efter ansökan.

Tabell 1.1 Antalet studerande som fått studiehjälp och utbetalda belopp budgetåret 1994/95

Stödform Antal studerande Belopp, Mkr Studiebidrag 31 1 200 2 093 Extra tillägg 21 700 139 Inackorderingstillägg 2 900 35

1 .3 Studiemedel

Rätten till studiemedel

Studiemedelssystemet omfattar två grupper studerande, nämligen

studerande i högskolan och annan eftergymnasial utbildning, — studerande som är 20 år och äldre och som deltar i utbildning på grundskolenivå eller gymnasial nivå. Hit räknas utbildning i kommunal och statlig vuxenutbildning, folkhögskolor, påbygg- nadsutbildningar i gymnasieskolan och en del andra skolor. Ett grundvillkor för rätt till studiemedel är att utbildningen är statlig, statsunderstödd eller ställd under statlig tillsyn. De utbildningar som ger rätt till studiestöd finns förtecknade i bilaga till Studiestödsförordningen.

Studiemedel kan också beviljas för studier utomlands. I huvudsak gäller att utbildningen skall ha en godtagbar standard och vara minst tre månader lång. För studier i övriga nordiska länder gäller motsvarande villkor som i Sverige, nämligen att utbildningen skall vara statlig eller vara ställd under statlig tillsyn.

Utländska medborgare kan få studiemedel för studier i Sverige om han eller hon vistas här i annat syfte än att bedriva studier. Prövningen av rätten till studiestöd i Sverige görs av en av regeringen utsedd dele- gation inom CSN, delegationen för utländska studerande (DUS). Nor—

malt krävs att sökanden är stadigvarande bosatt i landet och har accepte- rats som invandrare (det senare kravet gäller dock inte nordiska med- borgare). Medborgare från ett annat EU—land har under vissa förutsätt- ningar rätt till studiestöd på samma villkor som svenska medborgare.

Studiemedel beviljas både för heltidsstudier och deltidsstudier. Del- tidsstudierna måste dock omfatta minst halvtid. Studier i utlandet måste omfatta heltid för att ge rätt till studiemedel.

Den som är över 45 år kan beviljas stöd bara om det finns särskilda skäl för det. Sådana skäl kan t.ex. vara att det återstår någon termin fram till examen eller att det rör sig om kortare fördjupningsstudier. Särskilda skäl anses också finnas för den som tidigare inte har fått grundskoleutbildning eller gymnasieutbildning och vill bedriva sådana studier.

För studier på grundskole- och gymnasieskolenivå kan studiemedel beviljas under tre år. Om det finns särskilda skäl kan tiden förlängas. För studier på högskolenivå kan stöd beviljas under sex år, men även här kan en förlängning göras om det finns särskilda skäl. Har den stude- rande under någon tid erhållit svux eller svuxa-stöd räknas denna tid in i antalet år.

En förutsättning för rätt till studiemedel är att studierna bedrivs med framgång. När det gäller studier på gymnasial nivå ställs normalt krav på att kurser skall klaras av på den tid som anges i Studieplanen. För den eftergymnasiala nivån tillämpas varierande krav beroende utbild- ningens inriktning och uppläggning. För utbildningar med en mer sam- manhållen studiegång (t.ex. förskollärarutbildning, läkarutbildning) är kraven i princip att studierna skall fullgöras på tid enligt studieplan. För studerande vid utbildningar där den lärarledda undervisningen är av begränsad omfattning (exempelvis ekonomutbildning, juristutbildning) krävs normalt studieresultat som motsvarar minst 75 procent av studie- planens krav. Vid prövning av studieresultaten tas hänsyn till förhållan- den av personlig natur som kan ha hindrat studierna, t.ex. sjukdom.

Den studerande får behålla studiemedlen under sjukdom. Den som har inkomst av arbete har dessutom rätt till sjukpenning som grundar sig på denna inkomst (Sjukpenninggrundande inkomst, s.k. studietids-SGI). Den ordinarie sjukpenningen hålls vilande under studietiden. Är sjuk- perioden längre än 30 dagar kan lånedelen som avser tiden fr.o.m. den 30:e dagen skrivas av. Den studerande får också behålla studiemedlen vid tillfällig frånvaro p.g.a. barns sjukdom, vård av närstående eller annan liknande anledning.

Totalbeloppet

Studiemedlens storlek är i lagstiftningen uttryckt som en andel av av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Basbeloppet, som fast— ställs varje år av regeringen, följer förändringarna i det allmänna prislä— get (uppräkningen görs f.n. dock endast med 60 procent av den egent- liga basbeloppsökningen). För en heltidsstuderande är studiemedelsbe- loppet för varje lS—dagarsperiod 9,75 procent av basbeloppet. Bidraget är 2,71 procent av basbeloppet per lS-dagarsperiod. Resten är lån. Stu- diemedlen utgör alltså totalt under ett niomånadersläsår 175,5 procent av basbeloppet och bidraget 48,78 procent av basbeloppet. Beloppet i kronor framgår av följande tablå. Basbeloppet är 36 200 kr under 1996.

Studiemedel år 1996 för heltidsstuderande, kr Antal månader Bidrag Lån Totalt 1 1 962 5 098 7 060 4,5 8 829 22 941 31 770 9 17 658 45 882 63 540

För en deltidsstuderande i komvux kan studiemedlen uppgå till 50, 75 eller 90 procent av beloppet vid heltid beroende på studieåtagandet. Deltidsstuderande i övriga utbildningar erhåller hälften av ett heltidsstöd.

Det går att ansöka om enbart bidragsdelen eller om bidragsdelen och ett lägre lånebelopp än det maximala. Om särskilda skäl finns kan ytterligare lån, s.k. extra studiemedel, beviljas. Extra lån ges till den som har utgifter för terminsavgifter, studieresor m.m.

Inkomstprövning

Studiemedlen påverkas inte alls av föräldrarnas inkomst eller förmögen- het och inte heller, i förekommande fall, av makes inkomst eller förmö- genhet. Prövningen mot den studerandes egna förmögenhet togs bort i januari 1989. Enligt nuvarande regler görs prövning enbart mot den studerande egna inkomst.

Den studerande får ha inkomst upp till en viss nivå, det s.k. fribelop— pet, utan att studiemedlen reduceras. Fribeloppet varierar i förhållande till den tid som studierna pågår under ett kalenderhalvår. För den som studerar bara några månader är fribeloppet högre än för den som läser en normal termin. Också för en deltidsstuderande är gränserna högre. Slutligen är fribeloppet för en hösttermin (andra kalenderhalvåret) högre

än för en vårtermin (första kalenderhalvåret), eftersom större delen av sommarinkomsten antas falla på andra kalenderhalvåret. Fribeloppen är knutna till basbeloppet och stiger alltså vid stigande priser.

Fribelopp år 1996 för heltidsstuderande Studietid Första kalender— Andra kalender- halvåret halvåret 1 månad 56 100 ') 56 100 ” 4,5 månader 23 530 2) 30 770 3)

” 155 procent av basbeloppet ” 65 procent av basbeloppet ” 85 procent av basbeloppet

För den som har inkomst över fribeloppet reduceras studiemedlen med 50 procent av den överskjutande inkomsten. Reduceringen sker proportionellt mot bidrags- och lånedel. För en heltidsstuderande upphör rätten till studiemedel när inkomsten under ett år uppgår till ca. 180 000 kr. Med inkomst avses härvid sammanräknad inkomst av tjänst, närings- verksamhet och kapital enligt lagen om statlig inkomstskatt. För stude- rande som har fri kost och/eller fria läromedel görs en ytterligare redu— cering med schablonbelopp.

Omfattning

Antal studerande som erhållit studiemedel under budgetåren 1993/94 och 1994/95 framgår av följande tabell.

Tabell 1.2 Antal studerande som fått studiemedel och utbetalade belopp

Utbildningsnivå 1993/94 1994/95

Antal Mkr Antal Mkr Skolnivå - bidrag 49 100 576 49 300 583 - län 31 500 1 004 32 100 961 Högskolenivå — bidrag 202 200 2 899 214 800 3 133 -1ån 147 300 5 642 158 700 6 201 Sammanlagt - bidrag 251 300 3 475 264 100 3 716 - län 178 800 6 646 190 800 7 162 Källa: CSN Lånevillkoren

Återbetalning av studielån börjar tidigast sex månader efter det halvår då stöd senast betalades ut. Återbetalning skall ske med fyra procent av låntagarens sammanräknade inkomst enligt taxeringen för statlig in- komstskatt året före återbetalningsåret. Inkomstbegreppet är alltså det- samma för tilldelning och återbetalning av studiemedel.

Räntan på studielån utgör 70 procent av statens upplåningsränta plus en mindre administrationsavgift. För år 1996 är räntan 6,25 procent. Räntan är inte avdragsgill.

Den som återbetalar på ett tidigare studielån och får studiestöd för en ny studieperiod kan få anstånd med återbetalningen under den tiden.

Skulden avskrivs vid dödsfall och när låntagaren fyller 65 år. Även i vissa andra fall, när synnerliga skäl finns, kan avskrivning ske. Den som har fått studiemedel i form av lån för studier på grundskole— eller gymnasieskolenivå och därefter har fått lån för eftergymnasiala studier under minst tre terminer kan få hälften av lånebeloppet för de studierna på skolnivån avskrivet.

A dm inistration

Utbetalning av studiemedel sker månadsvis i förskott genom kontoinsätt- ning i bank. Vid terminens början infordras - för studerande i eftergym— nasial utbildning - läroanstaltens intygande om registrering samt den studerandes försäkran om studier. För studerande i gymnasial utbildning grundas studiekontrollen på rapportering från skolorna.

Ansökan om studiemedel görs till CSN. Studiemedel kan sökas för hösttermin eller läsår senast den 31 oktober samma år och för vårter- min/kalenderår senast den 15 april samma år.

CSN:s lokalkontor beslutar om studiemedel. Beslutet kan inte över- klagas. Däremot kan den studerande begära att ett beslut som fattats på lokal nivå omprövas av CSN:s huvudkontor. Beslut rörande återbetal- ning kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

1.4. Särskilt vuxenstudiestöd (svux)

Vuxenstudiestödet, som infördes år 1975, är i princip avsett att ersätta inkomstbortfall i samband med studier. Det skall i första hand ges till personer som har störst behov av utbildning och stöd. Svux beviljas därför i huvudsak för utbildning på grundskole- och gymnasieskolenivå. Inom högskoleområdet är det enbart yrkesteknisk högskoleutbildning (YTH) och specialpedagogutbildning som ger rätt till svux. Som en särskild rekryteringsfrämjande åtgärd erbjuds under de närmaste åren vuxenstudiestöd till vissa studerande som antas till utbildning inom det naturvetenskapliga och tekniska området (s.k. NT-platser). Resurserna för svux är begränsade. Det innebär att om antalet sökande är större än antalet stöd, så måste ett urvalsförfarande ske. Vid urvalet tas hänsyn till tidigare utbildning, antal år på arbetsmarknaden, möjligheter att bedriva studierna på fritid, betungande försörjningsbörda m.m. Den som har störst behov av utbildning och stöd erhåller stödet. Undantag från urvalsprövningen görs för högskolenivån. I princip bevil- jas svux till alla som antas till YTH och specialpedagogutbildning. Någon nedre åldersgräns för rätt till stöd finns inte. Däremot finns ett formellt krav på fyra års förvärvsarbete. Vid urvalsprövningen tas som nämnts hänsyn till antalet är i förvärvsarbete (eller motsvarande, t.ex. vård av barn och vämpliktstjänstgöring). Det innebär i praktiken att sökande som är under 25 är knappast kommer ifråga för stöd. Den övre åldersgränsen är 50 år. Även personer som är äldre än 50 år kan beviljas stöd om det finns särskilda skäl. Sådana skäl anses finnas för

dem som tidigare inte fått grundskoleutbildning eller gymnasieskoleut- bildning eller om det rör sig om kortare utbildning som är av betydelse för sökandens yrkesverksamhet.

För utländska medborgare gäller samma regler i fråga om rätt till svux som för studiemedel. Sökanden skall vara stadigvarande bosatt i Sverige och när det gäller utomnordiska medborgare ha accepterats som invandrare.

Även i många andra avseenden är reglerna för studiemedel och särskilt vuxenstudietöd samordnade. Det gäller t.ex. ifråga om heltids- studier och deltidsstudier, antalet terminer för vilka stöd kan beviljas och studieresultatprövningen. Däremot kan svux inte beviljas för studier utomlands.

Stödets nivå påverkas inom vissa gränser av inkomsten före studier- nas början För den som tillhör en arbetslöshetskassa (A—kassa) relateras nivån till den dagpenning som den studerande skulle ha haft om han eller hon varit arbetslös och erhållit utbildningsbidrag. För den som inte tillhör en A-kassa gäller liksom för utbildningsbidrag en lägsta dag- penning.

Svux består av vuxenstudiebidrag och studielån. Bidraget är skatte- pliktig inkomst. För den som tillhör en A-kassa är vuxenstudiebidraget 65 procent av utbildningsbidraget i arbetsmarknadsutbildning (= 22 dagar x dagpenningen per månad). Lånedelen utgör skillnaden mellan utbildningsbidraget efter skatt och vuxenstudiebidraget efter skatt. Vux— enstudiebidraget efter skatt och låndedelen blir alltså tillsammans lika stort som utbildningsbidraget efter skatt.

För den som inte är arbetslöshetsförsäkrad är bidraget 32,5 procent av utbildningsbidragets miniminivå. Men då kan istället ett högre lån beviljas så att stödet totalt motsvarar utbildningsbidraget efter skatt. Av följande tabell framgår beloppen i vuxenstudiestöd under en månad 1996 i några olika dagpenningklasser.

Tabell 1.3 Särskilt vuxenstudiestöd — månadsbelopp år 1996

Stödform Ej A-kassa') Dagpenning i A-kassa

230” 450 5642) Utbildningsbidrag Bidrag före skatt 5 060 5 060 9 900 12 408 Skatt” 1 498 1 498 2 895 3 840 Totalt belopp efter skatt 3 562 3 562 7 005 8 568 Vuxenstudiestöd Bidrag före skatt ] 645 3 290 6 435 8 065 Skatt” 361 900 1 903 2 315 Bidrag efter skatt 1 284 2 390 4 532 5 750 Län 2 278 1 172 2 473 2 818

Totalt belopp efter skatt 3 562 3 562 7 005 8 568

” Lägsta nivån i utbildningsbidragssystemet ” Högsta nivån i utbildningsbidragssystemet ” Skattetabell 30

Det går att ansöka om enbart bidragsdelen. För den som också an- söker om lån gäller samma villkor för återbetalningen som för studieme- delstagarna.

Eftersom stödet utformats med utgångspunkt i inkomstbortfallsprin— cipen har några regler om hänsynstagande till inkomster vid sidan av studierna inte införts. Däremot reduceras stödet om den studerande har pension, arbetsskadeersättning, livränta eller annan liknande förmån. Detsamma gäller om den studerande har bibehållen lön under utbild— ningen. Svux får inte heller beviljas till den som uppenbart inte är i behov av stödet för att bedriva studier.

Den studerande får behålla svux under sjukdom. Här är reglerna desamma som för studiemedel. Den som har inkomster vid sidan av studierna har vid sjukdom rätt till sjukpenning grundad på sidoinkom- sten. Den ordinarie sjukpenningen hålls vilande under studietiden. För en sjukperiod som är längre än 30 dagar kan avskrivning ske med 60 procent av lånebelopp som avser tiden efter 30:e dagen.

Den studerande har också rätt att behålla studiestödet under julferie och vid frånvaro p.g.a tillfällig vård av barn, vård av närstående, upp- drag i elevorganisation och annan liknande anledning.

Ansökan om svux görs till CSN. Det finns fyra ansökningstillfällen under året, nämligen 15 maj, 15 augusti, 15 oktober och 15 februari. Huvuddelen av ansökningarna kommer in till den 15 maj och den 15 oktober.

Utbetalningen sker månadsvis i efterskott, sedan den studerande sänt in Studieintyg som visar närvaro respektive frånvaro i utbildningen under den gångna månaden. Vid icke godkänd frånvaro kan stödet reduceras. Utbetalningen görs genom kontoinsättning i bank.

Beslut om svux fattas av CSN:s lokalkontor. Beslutet kan inte över- klagas. Däremot kan den studerande begära att ett beslut som fattats på lokal nivå omprövas av CSN:s huvudkontor. Beslut rörande återbetal- ning kan överklaras hos allmän förvaltningsdomstol.

Tabell 1.4 Antal studerande som fått särskilt vuxenstudiestöd och utbetalda belopp budgetåren 1993/94 och 1994/95

Utbildningsnivå 1993/94 1994/95

Antal & Antal & Grundskolenivå - bidrag 9 290 499 7 450 406 - län 4 130 78 3 450 60

Gymnasial nivå

_ bidrag 7 830 454 7 540 459 _ län 4 220 74 4 080 72 Högskolenivå - bidrag 2 860” 206 2 240 120 _ län 820 14 1 290 19 Sammanlagt

_ bidrag 19 980 1 159 17 230 985 -lån 9170 166 8820 151 Källa: CSN ” Inkl. utbildningsarvode till studerande i vissa lärarutbildningar. Detta stöd omvandlades till särskilt vuxenstudiestöd budgetåret 1994/95.

1.5. Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa)

Det särskilda vuxenstudiestödet för arbetslösa (svuxa) infördes år 1984 mot bakgrund av den arbetslöshet som då rådde. Motivet var att arbets- lösa skulle ges möjlighet att få vuxenstudiestöd utan hänsyn till reglerna om urval i svux-systemet. De resurser som anvisades var dock av liten omfattning. Under åren fram till år 1993 uppgick det för vuxenstudiebi— drag tillgängliga beloppet till ca. 70 miljoner kr årligen. Svuxa—resurser- na har emellertid ökat under senare år och uppgick under budgetåret 1992/93 till 217 miljoner kronor, under budgetåret 1993/94 till 2 857 miljoner kronor och under budgetåret 1993/94 till 2 856 miljoner kr. För budetåret 1995/96 (12 månader) har 2 758 miljoner kr anvisats.

Svuxa kan beviljas för studier på grundskolenivå och för högst två terminer när det gäller utbildning på gymnasial nivå. Som villkor för rätt till stöd gäller att sökanden skall vara arbetslös, vara anmäld som arbets— sökande hos arbetsförmedlingen, ha förvärvsarbetat (motsvarande) minst tre år och fyller minst 21 år under det kalenderår då utbildningen börjar.

Till skillnad från svux är bidraget lika stort (65 procent av utbild- ningsbidraget) oavsett om den studerande tillhör en arbetslöshetskassa eller ej. I övrigt är reglerna desamma som för särskilt vuxenstudiestöd.

Några ansökningstider finns inte. Ansökningarna behandlas i den turordning de kommer in och stöd beviljas till dess tilldelade medel är förbrukade.

Under läsåret 1994/95 erhöll 59 470 studerande svuxa, varav 27 procent avsåg studier på grundskolenivå. Utbetalda belopp i form av vuxenstudiebidrag uppgick under samma år till 2 544 miljoner kr och i form av lån till 420 miljoner kr. Drygt hälften av antalet bidragstagare utnyttjade möjligheten till län.

1.6. Utbildningsbidrag i arbetsmarknadsutbildnin g

Arbetsmarknadsutbildning skall enligt förordningen (l987:406) om arbetsmarknadsutbildning avse yrkesinriktad utbildning, kortare allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvändig förberedelse för yrkesutbildning, kurs i svenska för invandrare som förbereder för eller integreras

med en annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller ett arbete; svenskundervisning för invandrare (sfi) som kommunen är skyldig att ge nyanlända invandrare får dock inte vara arbetsmark- nadsutbildning,

praktik som anordnas för högst sex månaderi samband med kom- pletterande utbildning eller liknande för invandrare med utländsk universitets- eller högskoleutbildning som inte haft anställning i Sverige inom sitt yrkesområde.

Arbetsmarknadsutbildning består till största delen av s.k. upphandlad utbildning hos t.ex. AMU-gruppen. komvux, folkhögskolor, m.fl. ut- bildningsanordnare. Dessutom kan platseri reguljär utbildning utnyttjas. Den genomsnittliga utbildningstiden under året är i upphandlad utbild- ning 17 veckor och i reguljär utbildning 29 veckor.

Utbildning på högskolenivå (motsvarande) får vara arbetsmark- nadsutbildning om den omfattar högst 40 veckor och inte är en del av en längre eftergymnasial utbildning.

Arbetsmarknadsutbildning kan beviljas till den som

är eller riskerar att bli arbetslös, har fyllt 20 år och söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen.

Vissa undantag från dessa regler får göras. Flyktingar som fått uppe- hålls- och arbetstillstånd under de tre senaste åren eller intagna på kriminalvårdsanstalt som har beviljats frigång eller på annat sätt getts tillfälle att delta i utbildning kan få delta i upphandlad arbetsmark— nadsutbildning även om de inte är eller riskerar att bli arbetslösa. En handikappad person behöver inte ha fyllt 20 år.

Arbetsmarknadsutbildning är förenad med rätt till utbildningsbidrag. Bidragets storlek (dagpenningen) varierar beroende på om kursdeltaga- ren fyller villkoren för ersättning från en arbetslöshetskassa (A—kassa) eller ej. För den som tillhör en A-kassa är stödet lika stort som ersätt- ningen vid arbetslöshet. Sänkningen i januari 1996 av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen från 80 till 75 procent av tidigare inkomst påverkade även utbildningsbidraget. En högsta och lägsta nivå för ersättningen fastställs av regeringen. Den högsta dagpenningen är f.n. 564 kr. Lägsta dagpenning är 230 kr, dvs. samma belopp som lämnas som kontant arbetsmarknadsstöd (KAS).

Tabell 1.5 Utbildningsbidrag före och efter skatt per månad år 1996

Bidrag lägst (230 kr/ dag) Bidrag högst (564 kr/ dag)

Dagpenning 5 060 12 408 Skatt (tabell 30) 1 498 3 840 Bidrag netto 3 562 8 568

Under perioden juli 1993 december 1994 fanns en mindre för— månlig form av utbildningsbidrag; det s.k. ubl-stödet (utbildningsbidrag med lånedel). Det gällde för deltagare under 25 år i upphandlad utbild- ning samt för personer i kurser inom det reguljära utbildningsväsendet oavsett ålder. Ubl, som i stora drag liknade svuxa, upphörde i januari 1995.

Utbildningsbidrag betalas ut för fem dagar i veckan (22 dagar i må- naden). Under kortare lov och ledigheter får deltagaren behålla stödet, likaså vid ledighet p.g.a sjukdom, tillfällig vård av barn, uppdrag i elevorganisation, vård av närstående m.m. Bidraget reduceras för den som uppbär förmåner som pension, rehabiliteringsersättning, livränta, föräldrapenning och bibehållen lön. Vid sjukdom betalas inte bidraget ut för första sjukdagen (karensdag). Inkomst vid sidan av studierna eller löneutfyllnad reducerar däremot inte bidraget. Bidraget är skattepliktigt och pensionsgrundande. Det är däremot inte Sjukpenninggrundande eller semesterlönegrundande.

Resurserna till arbetsmarknadsutbildning fördelas av AMS på län— sarbetsnämnderna (LAN), som sedan fördelar länets resurser på arbets- förmedlingarna (AF). På delegation från LAN beslutar AF och i vissa fall Arbetsmarknadsinstitutet (AMI) om vem som skall beviljas utbild- ningsbidrag. Försäkringskassan beräknar och betalar ut stödet. Beslutet av LAN och AF kan inte överklagas. Däremot skall LAN ompröva ett beslut om en enskild begär det. Försäkringskassans (FK) beslut skall omprövas om en enskild begär det. FK:s beslut i ett omprövningsärende får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Tabell 1.6 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildning och utbetalda belopp i utbildningsbidrag budgetåret 1994/95

Utbildningsform Antal deltagare Utbetalt, Mkr Upphandlad utbildning 185 200 5 799 Reguljär utbildning 1 1 800 499 Sammanlagt 197 000 6 298 Källa: A MS

1.7. Utbildningsbidrag för doktorander

Forskarstuderande vid universitet och högskolor kan få utbildningsbidrag enligt förordningen (19952938) om utbildningsbidrag för doktorander. Bidraget är för en heltidsstuderande 11 590 kr i månaden under bud- getåret 1995/96. Bedrivs studierna på deltid avpassas beloppet till stu— dieomfattningen.

Utbildningssbidrag kan beviljas för 12 månader under ett år. Sam- manlagt kan bidrag beviljas för högst fyra perioder om 12 månader. Tid under vilken den studerande innehaft doktorandtjänst skall räknas av från denna tid.

Ansökan om utbildningsbidrag prövas av fakultetsnämnden. Beslut av nämnden kan överklagas till Överklagandenämnden för högskolan.

Utbildningsbidrag är skattepliktig inkomst och pensionsgrundande. Bidraget betalas ut månadsvis i efterskott av läroanstalten.

Under budgetåret 1994/95 uppgick antalet utbildningsbidrag om 12 månader till ca. 800. Sammanlagt beräknas ca 145 miljoner kr ha beta- lats ut.

1.8. Korttidsstudiestöd och intematbidrag

I 1975 års vuxenutbildningsreform ingick förutom svux-stödet, som beskrivits tidigare, även stödformema timstudiestöd och dagstudiestöd. Timstudiestödet var avsett för arbetstagare som förlorade inkomst p.g.a. deltagande i vissa prioriterade studiecirklar. Dagstudiestödet, som bestod av inkomstbidrag och intematbidrag var avsett för deltagare som för- lorade inkomst respektive hade kostnader i samband med deltagande i

korta kurser vid folkhögskola. Timstudiestödet och inkomstbidraget i dagstudiestödet sammanfördes i juli 1987 till stödformen korttidsstudie- stöd. Intematbidraget som är en kostnadsersättning kvarstod som stöd— form.

Korttidsstudiestödets viktigaste uppgift är att rekrytera personer med kort tidigare utbildning och svåra arbetsförhållanden till studier av Överbryggande karaktär. Det kan ges till arbetstagare, som är högst 64 år och förlorar inkomst p.g.a. studierna. Något villkor om medborgar- skap finns inte.

Korttidsstudiestöd lämnas under budgetåret 1995/96 med 75 kronor för varje hel timme med inkomstbortfall. Även restid i samband med studierna kan räknas in. Under ett budgetår kan arbetstagaren få stöd för högst 240 timmar. Stödet är skattepliktigt och pensionsgrundande. Ledighet i samband med studierna är semesterlönegrundande.

Korttidsstudiestöd kan beviljas till deltagare i statsbidragsberättigade studiecirklar, kurser i komvux, folkhögskolor, statens skolor för vuxna (SSV) och Samernas folkhögskola. Endast kurser i svenska, engelska, matematik och samhällskunskap samt s.k. handikappkurser ger rätt till stöd. Med undantag för handikappkurser kan bara den som tidigare har en längst tvåårig gymnasieskolutbildning eller motsvarande få stödet. De anvisade resurserna för korttidsstudiestöd är begränsade. Det innebär som regel att ett urval bland de sökande måste göras.

Ansökan om korttidsstudiestöd kan göras av en enskild arbetstagare eller kollektivt av en löntagarorganisation eller en handikapporganisation för fördelning bland medlemmarna. I ansökan skall uppgifter lämnas om bl.a. arbetsförhållanden och utbildningsbakgrund. Ansökningstidema är desamma som för svux. CSN beslutar om och betalar ut korttidsstudie- stöd. Utbetalning sker normalt när cirkeln eller kursen är slut efter rekvisition från den studerande.

En arbetstagare som deltar i en kort kurs (högst 14 dagar) vid folk— högskola eller SSV kan förutom korttidsstudiestöd få intematbidrag. Bidraget kan också ges till den som inte är arbetstagare. Den övre åldersgränsen är 64 år. Bidraget, som är 327 kronor per dygn under budgetåret 1995/96, skall bidra till att täcka kostnader för resa, kost och logi. Under ett budgetår kan en person få intematbidrag för högst tio studiedagar och två resdagar. Villkoren är ifråga om kurser och utbild— ningsbakgrund desamma som för korttidsstudiestöd.

Intematbidraget kan sökas både kollektivt och enskilt. En enskild studerande rekvirerar själv pengarna efter avslutad kurs. För bidrag som beviljats kollektivt görs rekvisition av organisationen. Utöver uppgifter om deltagare redovisas de sammanlagda kostnaderna för resor, kost och logi. Är de faktiska kostnaderna per dygn lägre än intematbidraget

betalas ersättning ut för de faktiska kostnaderna. Under budgetåret 1994/95 betalades korttidsstudiestöd och intemat— bidrag ut till 12 700 personer med 39 miljoner kronor.

1 .9 Timersättning

Timersättning lämnas till deltagare i grundläggande svenskundervisning för invandrare (sfi) och till deltagare i vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux). Stödet ges till den som på grund av studierna förlorar arbetsinkomst, ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd. Beloppet är 75 kronor per timme.

Timersättning är skattepliktig inkomst som är pensionsgrundande. Ledighet för deltagande i Sfi är semesterlönegrundande. Timersättning kan inte betalas ut för restid. Utbetalning sker månadsvis i efterskott efter rapport från skolan om närvaro i undervisningen och intyg om förlorad arbetsförtjänst (motsvarande).

Under budgetåret 1994/95 betalades timersättning ut till ca. 5 100 personer. Totalt betalades 97 miljoner kronor ut.

1.10. Utredningar efter reformeringen av studiemedelssystemet 1989

Ett sam ordnat vuxenstudiestöd. Betänkande (SOU 1991.'65) av Finvuxut- redningen.

Utredningsmannen föreslog att stödformema svux, svuxa och utbild- ningsbidrag skulle ersättas med ett enhetligt vuxenstudiestöd. Vuxenstu- diestöd skulle lämnas till studerande på grundskole— och gymnasieskole- nivå samt till deltagare i arbetsmarknadsutbildning.

Nivån på stödet föreslogs vara relaterad till dagpenningen i arbetslöhetsförsäkringen, dvs. den studerande skulle totalt i bidrag och lån erhålla lika stort belopp som arbetslöhetsersättning efter skatt. För arbetsmarknadsutbildning samt för studier i s.k. basämnen på grundskolenivå (svenska, engelska, matematik och samhällskunskap) skulle stödet i sin helhet bestå av bidrag. För studier i andra ämnen på grundskolenivå samt för studier till gymnasiekompetens (motsvarande) skulle bidraget vara lika stort som i svux, dvs. 65 procent av arbets- löshetsersättningen. Resten skulle vara lån. Studiemedel skulle inte längre lämnas för studier på gymnasial nivå.

Förändringar i reglerna för korttidsstudiestöd och intematbidrag före- slogs också innebärande att dessa stöd i första hand skulle ges för cirklar/kurser i s.k. basämnen på grundskolenivå och i andra hand för cirklar/kurser i svenska, engelska och matematik på gymnasial nivå. Verksamheten med uppsökande verksamhet på arbetsplatser föreslogs förändras och effektiviseras.

Målrelaterade statsstipendier (Ds I 992.'123, Jan Bröms)

Bröms föreslog att ansvaret för studiestödet skulle föras över från CSN till högskolorna. Därmed skulle studiefinansieringen ingå som en inte- grerad del av det samlade ansvar som högskolorna förväntas ha inför sina studenter. Rikslikande schabloner för normalprestationer borde undvikas.

Bidrag och lån i studiestödet skulle tydligare särskiljas. Den studerande skulle erhålla bidrag motsvarande den normalprestation som varje högskola fastställde, men inte mer. Behov av ytterligare finansiering under viss tid skulle ske genom lån.

Bl.a. i syfte att minska skuldsättningen förslogs införande av en bidragstrappa. Bidraget skulle öka jämföreselvis kraftigt efter två års fullgjord prestation. En ytterligare höjning skulle därefter göras för den som ägnade sig åt fördjupningsstudier.

Bröms föreslog införande av 20-åriga annuitetslån. En spärregel skulle finnas som innebar att den årliga återbetalningen inte skulle behöva uppgå till mer än åtta procent av inkomsten fram till 35 års ålder. Därefter skulle 10 procent av inkomsten gälla som spärregel. För dem som utnyttjat spärregeln uppstår en uppskjuten skuld. För kvarvarande annuitetslån och uppskjuten skuld skulle nya annuitetsberäkningar göras vid successiva 5-årsomsättningar. Eventuellt kvarstående skuld efter 25 år skulle avskrivas. Lånen skulle löpa med avdragsgill bruttoränta.

Hurförändra dagens studiefinansieringssystem? — Huvudproblem och möjliga åtgärder. Rapport av 1993 års S tudiestödsberedning inom Utbildningsdepartementet

I rapporten beskrivs inledningsvis några av bristerna i nuvarande studie- stöd. Studerande i samma utbildning med likartad bakgrund ges i många fall väsenligt skilda studiefinansieringsvillkor. Det nuvarande studiestödet bidrar inte till effektiv kunskapsinhämtning och god hus-

hållning med givna resurser. Skuldsättningen är för många onödigt hög, vilket kan innebära minskad rekrytering bl.a. bland dem som kommer från studieovana hemförhållanden. Kostnaderna för lånesystemet riskerar dessutom att stiga dramatiskt i framtiden p.g.a. skuldavskrivningar.

I rapporten behandlas främst följande tänkbara förändringsalternativ:

Ett gemensamt studiestödssystem skapas. Resurser som frigörs an- vänds till ett högre bidrag till studerande på grundskolenivå, alternativt till ett höjt bidrag för alla. För att minska skuldsättningen kan man överväga en avskrivningsrätt för dem som fullföljt studierna. Alternativt kan en premie efter avlagd examen övervägas. En ökad genomströmning bör kunna nås genom att utbetalning av bidrag i studiestödet görs beroende av studieprestationen i form av avklarade poäng. Fasta tider för rätt till studiestöd på olika nivåer bör införas. Längsta studiestödstid för högskoleutbildning bör kunna sänkas från sex till exempelvis fem år. Den övre åldersgränsen kan behöva justeras nedåt. Det skall vara möjligt att välja återbetalningssystem. Vid sidan av det inkomstrelaterade återbetalningssystemet kan ett annuitetslånessystem erbjudas. Räntan i ett sådant system skulle vara avdragsgill. Avskrivningen vid 65 års ålder skulle avvecklas.

2. Studiestödet som en del av utbildningspolitiken

2.1. Ett samhälle i förändring — behovet av utbildning och kompetensutveckling

Kunskapsutvecklingen går allt snabbare. Ett enkelt förhållande som illu- strerar detta faktum är att av alla forskare inom vetenskap och teknik som någonsin existerat, lever 80-90 procent idag. Kunskapsutveckling- ens internationella karaktär är också mer påtaglig än tidigare. Modern kommunikationsteknologi gör att avstånd och nationella gränser får allt mindre betydelse. Handelshinder har rivits, många företag har hela världen som verksamhetsfält och konkurrensen på världsmarknadema har ökat. Tekniska och vetenskapliga landvinningar sprids mycket fort från ett land till ett annat.

Kunskapens betydelse som konkurrensmedel har ökat dramatiskt. Gränsen mellan varu- och tjänsteproduktion suddas ut. Kunskapsin- nehållet både 1 produkter och produktionsprocesser ökar. En utveckling mot mer kunskaps— och forskningsintensiv verksamhet är nödvändig. Utbildning och kompetensutveckling är därför en av de enskilt mest betydelsefulla faktorerna bakom ökad livskvalitet, produktivitet och tillväxt i ekonomin.

Informationsmängden, teknikutvecklingen och den tilltagande in- temationalisen'ngen ställer delvis nya krav på människan. Kraven ökar på vidgade kunskaper för alla medborgare, i arbetslivet såväl som på fritiden. Arbetsmarknadens krav gäller både en allmänt sett högre kom- petensnivå inom hela arbetskraften och en större andel utbildade med specialiserade kunskaper. Men kraven ökar också på medborgarnas kompetens för att de skall kunna fungera som fullvärdiga medborgare, vilket i sin tur är en förutsättning för att vidmakthålla ett öppet och demokratiskt samhälle. Att höja utbildningsnivån är en fråga om att förbättra förutsättningama för demokratin. En väl fungerande demokrati förutsätter att människor aktivt deltar i samhällsdebatten och har makt att påverka sin situation. Genom ökade kunskaper växer självförtroendet och identiteten stärks hos den enskilde och därmed de reella möjlig- heterna att utöva inflytande.

Det svenska samhället utvecklas gradvis från enhetlighet mot ökad mångfald. En successivt bättre utbildad befolkning kräver att själv få ta

ansvar och har naturligtvis förutsättningar att göra det. Rollerna som medborgare, anställd, konsument och förälder får nytt innehåll, som ställer krav på en ny kompetens. Förmågan att identifiera, strukturera och lösa problem blir mer central i alla medborgares vardag. För att kunna göra medvetna val i vardagen måste var och en se det som me- ningsfullt att välja, ha utvecklat tilltro till sin egen förmåga att ta ställ- ning, ha utvecklat värderingsgrunder och begrepp om moral och etik, samt kunna söka, sortera, analysera och värdera information.

Vidare påskyndas utvecklingen mot ökad mångfald av invandring och intemationalisering inom nära nog alla delar av samhällslivet. Integratio- nen i Europa och inflytandet från många andra kulturer via invandringen berikar och vitaliserar det svenska samhället. Vissa människor upplever dock det nya, främmande eller okända som ett hot. Förmåga att till— godogöra sig drag i andra kulturer förutsätter att man är väl förtrogen med det egna kulturarvet. Respekt för det främmande förutsätter trygg- het och en tydlig egen identitet.

Ett ökat kunnande i samhället genererar allmänt sett ökad tillväxt och sysselsättning. Försummelser av utbildningsinsatser inom vissa befolk- ningsgrupper skulle ha en negativ inverkan på utveckling och tillväxt. Målet för utbildningspolitiken är dock inte endast att åstadkomma eko- nomisk tillväxt. Vägvalet för att åstadkomma tillväxt och sysselsättning innebär också ett val av inriktning för hela samhällets utveckling. En ensidig satsning på spetsutbildning är inte förenlig med ett välfärdssam- hälle där alla ges möjlighet att utveckla sin förmåga. Det finns då en risk att kunskapssamhällets möjligheter kommer att utnyttjas endast av en välutbildad elit. I stället behövs en bred satsning på utbildning och kompetensutveckling som inte lämnar någon utanför, som inte skapar några förlorare. Vi behöver mot denna bakgrund höja utbildningsnivån genom ett nationellt kunskapslyft som omfattar alla medborgare.

2.1.1. Livslångt lärande och stora utbildningsklyftor

Samhällets snabba förändring gör att en god utbildning blir viktigare än tidigare. Kunskapsexplosionen gör dock att individerna inte en gång för alla i sin ungdom - kan inhämta all den kunskap och kompetens som de kommer att behöva under sin livstid.

Sverige har sedan gammalt satsat på utbildning, folkbildning och kompetensutveckling i vuxen ålder. Under slutet av 1960-talet tillkom den kommunala vuxenutbildningen, som snabbt expanderade. En minst lika omfattande kompetensutveckling har ägt rum genom personalut- bildning i företagen. Vidare är Sverige ett föregångsland vad gäller

utveckling av arbetsmarknadsutbildning, som syftar till att genom om- skolning bemästra strukturell arbetslöshet.

Perspektiven på det livslånga lärandet måste genomsyra alla delar av utbildningssystemet. Det är viktigt att se sambanden mellan olika skol- och utbildningsformer och att övergången mellan dem underlättas. Grunden för ett livslångt lärande — det självförtroende som kommer ur insikten att jag har lärt mig att lära — måste i första hand läggas i den obligatoriska skolan.

Grundskolan, som är en allmän medborgarskola, har som en av sina främsta uppgifter att ge alla unga människor förutsättningar för ett fullvärdigt liv. Eleverna måste där få en utbildning av hög kvalitet som gör dem beredda för ett snabbt föränderligt, kunskapsbaserat samhälle.

De senaste årens omdaning av gymnasieskolan innebär att den stärkts som allmän medborgarskola. Alla studieprogram är treåriga och en gemensam kärna ger alla en bättre teoretisk grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier än tidigare. Praktiskt taget alla ungdomar får idag en väsentligt bättre grund som samhällsmedborgare än vad deras för- äldrar fick.

Den eftergymnasiala utbildningen ger individen möjligheter till ytterligare specialisering och fördjupning. En fortsatt utbyggnad av den eftergymnasiala utbildningen är på sikt avgörande för tillväxt och syssel- sättning. Det är från såväl individernas som samhällets synpunkt an- geläget att möjligheten att gå vidare till högre utbildning inte begränsas till vissa grupper.

Den svenska befolkningen och den svenska arbetskraften är relativt välutbildad ur ett internationellt perspektiv. Expansionen av den efter- gymnasiala utbildningen under 1960-talet, utbyggnaden av gymnasieut- bildningen under 1980-talet samt upprepade satsningar på utbildning av vuxna har medfört att stora delar av befolkningen fått en bred utbildning på gymnasie- eller högskolenivå. Den kraftiga expansionen av högsko- leutbildningama från slutet av 1980-talet kan dessutom förväntas förbätt- ra situationen ytterligare.

Trots utbildningssatsningama har dock utbildningsklyftoma närmast vuxit i och med ungdomsskolans expansion. År 1995 hade cirka 27 procent av landets befolkning mellan 24 och 65 år, eller 1,2 miljoner människor, en kortare utbildning än tvåårig gymnasieskola. Risken är att stora grupper lågutbildade slås ut från arbetsmarknaden om det inte ges goda möjligheter till fortbildning och vidareutbildning.

Vuxenutbildning riktar sig till flera olika kategorier av studerande: De som i ungdomen inte fick fullständig grundskole- eller gymnasieut- bildning eller som lämnade skolan utan fullständiga betyg, de som behöver repetera tidigare utbildning och invandrare som saknar grund-

skole- eller gymnasieutbildning. Många vuxna kan också ha för kort eller med dagens mått mätt mindre gångbar gymnasial utbildning.

Goda möjligheter till vuxenutbildning är viktigt inte minst ur jäm- ställdhetsperspektiv. Den offentliga sektorns försämrade ekonomi de senaste åren har medfört att antalet arbetstillfällen där minskat. Eftersom kvinnor dominerar bland de anställda har de drabbats särskilt hårt. Framför allt för kvinnor med kort tidigare utbildning är möjligheterna till vuxenutbildning av central betydelse för att stärka möjligheterna till arbete inom en annan del av arbetsmarknaden.

All utbildning efter ungdomsutbildningen varken behöver eller bör ske i form av heltidsstudier. En del av utbildningen inom komvux och inom högskolan sker också på deltid. För många är dock heltidsstudier det mest ändamålsenliga och enda möjliga alternativet.

En jämnare fördelning av utbildning i samhället uppnås snabbast om vuxengruppema ges möjlighet att skaffa sig en del av den mer omfattan- de utbildning som i dag kommer ungdomsgenerationen till del. Kommit- tén för ett nationellt kunskapslyft för vuxna har i uppdrag att utarbeta en strategi för detta. (Dir 1995:67).

2.1.2. Utbildningens betydelse för ökad sysselsättning

Under 1990-talet har arbetslösheten på den svenska arbetsmarknaden ökat kraftigt. Ökad sysselsättning är beroende av den allmänna ekono- miska utvecklingen och ställer krav på utformningen av en rad olika politikområden. Här spelar bl.a. utbildningspolitiken en viktig roll.

Sedan lång tid har vi i Sverige valt att föra en aktiv arbetsmark- nadspolitik som syftat till att förbättra den enskildes förutsättningar att snabbt återkomma i arbete. Utbildning har därför ingått som ett väsent- ligt inslag i svensk arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik. Arbets- lösheten under senare år har dock en annan karaktär än tidigare genom att vara mindre konjunkturellt betingad och mer ha strukturella orsaker. Det finns därför en risk för att den höga arbetslösheten belastar arbets- marknadspolitiken för hårt.

Kampen mot arbetslösheten fordrar såväl en bred satsning på reguljär utbildning som konjunkturella utbildningsinsatser inom arbetsmark- nadspolitiken. Kraven på att det reguljära utbildningssystemet påtar sig ett större ansvar ökar därmed. Parallellt med satsningen på arbetsmark- nadsutbildning har därför det reguljära utbildningssystemet, av syssel- sättningsskäl, förstärkts med ett stort antal extra utbildningsplatser.

Knappt hälften av dessa anordnas inom komvux och resten inom hög- skolan och folkbildningen. En följd av detta är att skiljelinjen mellan vad som är arbetsmarknadspolitiskt motiverad utbildning och utbild- ningspolitiskt motiverad utbildning blir allt svagare. Av det skälet är en tydligare ansvarsfördelning mellan reguljär utbildning och omställnings- utbildning angelägen.

Utvecklingen mot ökad kompetens handlar inte bara om längre reguljär utbildning. Det handlar också om den kompetensutveckling som arbetsgivarna ansvarar för och som måste ske på arbetsplatserna. År 1994 erhöll i genomsnitt varje sysselsatt drygt en timmes personalut— bildning per vecka. Fördelningen är emellertid mycket ojämn och in— riktningen alltför ofta snävt funktionsinriktad. De som har längre ut- bildning får mer än de som har kortare utbildning. Offentligt anställda får mer än privatanställda. Anställda i stora företag mer än anställda i små och medelstora. De som får lite eller ingen personalutbildning riskerar att hänvisas till okvalificerade arbetsuppgifter och på sikt till arbetslöshet.

En mer kunskapsintensiv verksamhet leder till nya krav på utveckling av arbetslivet. I stället för starkt specialiserade och ofta repetitiva arbets- uppgifter och i stort sett avsaknad av egenkontroll över arbetet, krävs att anställda ges inflytande och ansvar. En sådan arbetsorganisation ställer helt nya krav på medarbetarnas kvalifikationer. De anställdas kunskap och kompetens, vilja, motivation och förmåga till lärande ställs i för- grunden. Hur resurserna för grundläggande och fortsatt utbildning ut- nyttjas och hur företagen förmår dra nytta av och vidareutveckla de anställdas kompetens är i den nya situationen av stor betydelse.

Modern ekonomisk forskning har allt mer kommit att betona ökade kunskaper på alla nivåer i samhället som en av de viktigaste faktorerna bakom ekonomisk tillväxt. I bilaga 6 till LU94, Näringslivets tillväxtför- utsättningar till 2010, konstaterar Närings- och teknikutvecklingsrådet (NUTEK), att en utveckling av humankapitalet, som är mindre rörligt än företag och kapital, ger en mer stabil konkurrensfördel än investe- ringar i det materiella kapitalet. Mycket tyder därför på att vi måste skapa och utnyttja komparativa fördelar framför allt vad gäller arbets- kraftens utbildning och kompetens för att få en mer avancerad produk- tion. Om den bättre utbildade arbetskraften inte finns att tillgå är risken stor att tillväxten hämmas och att produktionen flyttas till länder där arbetskraftsutbudet bättre svarar mot efterfrågan.

Många av de yrken som vi känner idag har definierats genom arbets- organisationen i det moderna industrisamhället. Dessa försvinner nu i snabb takt eller får ett förändrat innehåll. Vilka nya yrken och arbets- uppgifter som kommer att formas i informationssamhället är ännu alltför

tidigt att avgöra med säkerhet. Även om utvecklingen av det framtida arbetslivet präglas av osäkerhet är vår enda möjlighet att förbereda oss att öka lärandet och vår utvecklande förmåga. I denna situation är förändringsberedskap och goda grundläggande allmänteoretiska och kommunikativa färdigheter av central betydelse.

Andelen unga som går vidare till eftergymnasiala studier är lägre i Sverige än i en del andra jämförbara industriländer. Om Sverige skall kunna hävda sig i den internationella konkurrensen måste den andelen öka. Det framtida behovet av välutbildad arbetskraft förutsätter både att antalet ungdomar ökar som kort efter gymnasieskolan går vidare till fortsatt utbildning och att ökade möjligheter ges för vuxna att gå igenom grundläggande högskoleutbildning. Om andelen studerande i eftergym- nasial utbildning skall kunna öka krävs att nya grupper kan rekryteras. Detta är inte minst angeläget under de närmaste åren, då de ungdoms- kullar som lämnar gymnasieskolan minskar i storlek. Fler måste därför skaffa sig relevant högskoleförberedande utbildning för att det skall finnas ett tillräckligt stort rekryteringsunderlag för den eftergymnasiala utbildningen. Möjligheten att uppnå en ökad rekrytering till utbildning är beroende av ett flertal faktorer t.ex. arbetsmarknadssituationen och hur enskilda människor bedömmer avkastningen av utbildning. En förutsättning för att en fortgående utbildningssatsning skall lyckas och även innebära att de med störst behov av utbildning rekryteras, är dock att gynnsamma studiesociala villkor kan erbjudas.

2.1.3. Några mått på utmaningens omfattning

I det följande visas några mått som belyser Sveriges utgångsläge vad gäller befolkningens utbildningsnivå. Utförligare data om utbildnings- och kompetensnivå har nyligen presenterats i Arbetsmarknadspolitiska kommitténs slutbetänkande (SOU 1996:34) A ktiv arbetsm arknadspolitik och Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1996:27) En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande.

Under de senaste två decennierna har utbildningsnivån i Sverige höjts kraftigt. En tredjedel av befolkningen i åldern 20-59 år hade år 1970 gymnasie- eller högskoleutbildning. Resterande två tredjedelar hade folkskola, realskola, grundskola eller motsvarande som högsta utbild- ning. I början av 1990-talet är förhållandet det omvända. Två tredjedelar av befolkningen i åldern 20-64 år har gymnasie- eller högskoleutbild- ning medan en tredjedel har kortare utbildning (Figur 2.1).

Figur 2.1 Andelen av befolkningen med viss utbildningsnivå i åldern 20-64

år 1970”, 1990 och 1993

Procent 60 -—

50

40

30-

20 _”

10

1970

” Endast 20-59 år 1970. Källa: Trender och Prognoser, Prognosinstitutet, SCB 1995.

Eftergymnasial D Gymnasium

I Folk-. real- och grundskola 5 Uppgift saknas

År

Trots att andelen gymnasieutbildade ökat är det många som fort- farande saknar gymnasieutbildning. Av en rapport från Statskontoret framgår att drygt 900 000 människor är 1994 hade folkskola eller grundskola som högsta utbildning (tabell 2.1)

Tabell 2.1. Antalet individer med folk- och grundskoleutbildning som högsta

utbildning, 20-54 år 1994.

Ålder

20 - 24 25 - 34 35 - 44 45 - 54

Totalt

Antal

80 000 190 000 266 700 391 900

928 600

Källa. Statskontoret. 1995:3 Vuxna som saknar kompetens i vissa kärnämnen (se även K unskapslyftskommitténs betänkande SOU

på gymnasienivå 19962 7).

Vid sidan om det reguljära skolväsendet spelar de s.k. alternativa ut- bildningsvägama en stor roll. Med alternativa utbildningsvägar avses komvux, folkhögskola, korrespondensinstitut, arbetsmarknadsutbildning, personalutbildning, studieförbund och privata skolor. Bland dem med gund- och folkskola som högsta formella utbildning kan det finnas många som på mer informella sätt skaffat sig ytterligare utbildning. I SOU 1993285 Ursprung och utbildning. Social snedrekrytering till högre studier, finns uppgifter som belyser omfattningen av de s.k. alternativa utbildningsvägama (tabell 2.2). Antalet svenskar som vid 1990-talets början erhållit sin högsta utbildning via dessa alternativa utbildnings- vägar uppskattas där till mellan 500 000 och 900 000 personer.

Tabell 2.2. Procentuell andel personer, 18-75 årsom 1991 hämtade sin högsta utbildningsnivå från olika skolformer och utbildningstyper. De alternativa utbildningsvägama består av utbildning om minst sex månader, för komvux har enbart examen räknats.

Utbildningsnivål—form Alla Män Kvinnor Universitet 16,4 15,4 17,4 Gymnasium 24,9 27,5 22,3 Yrkesskolor 15,3 13,9 16,6 Grundskola” 29,8 27,7 32,0 Alt. skolvägarz) 13,6 15,5 11,7 Totalt 100,0 100,0 100,0

1) Real—. grund- och folkskola 2) Folkhögskola korrespondensinstitut, arbetsmarknadsutbildning, internutbildning, privata/öv riga skolor samt komvux Källa: SOU 1993.-85, Ursprung och utbildning. Social snedrekrytering till högre studier (se även Kunskapslyftskommitténs betänkande SOU 1996:27).

Internationellt sett är Sveriges genomsnittliga utgångsläge hyggligt jämfört med andra OECD-länder (tabell 2.3). I flera andra jämförbara länder — främst Sveriges viktigaste konkurrentländer — har dock en större andel av befolkningen minst gymnasieutbildning. Även vad gäller eftergymnasialt utbildade och högskoleutbildade uppvisar dessa länder större andelar.

Tabell 2.3. Procentuell fördelning av befolkningen 25 - 64 åri 22 länder efter högsta utbildningsnivå år 1992.

Land Grund- Gymn- Eftergymn. Hög- Totalt skole- asia] utb. (ej skole- utb. utb. högskole- utb. utb.) USA 16 53 7 24 100 Nederländerna 42 37 — 21 100 Japan 25 50 9 16 100 Kanada 29 30 26 15 100 Danmark 41 40 6 13 100 Australien 47 30 l 1 12 100 Norge 21 54 13 12 100 Sverige 30 46 12 12 100 Tyskland 18 60 10 12 100 Nya Zeeland 43 33 13 1 1 100 Storbritannien 32 49 8 1 1 100 Finland 39 43 8 10 100 Frankrike 48 36 6 10 100 Grekland 66 21 3 10 100 Spanien 77 10 3 10 100 Belgien 55 25 1 1 9 100 Irland 58 25 9 8 100 Schweiz 19 60 13 8 100 Österrike 32 61 - 7 100 Italien 72 22 - 6 100 Portugal 86 7 2 5 100 Turkiet 86 9 - 5 100 Medelvärde 45 36 8 l 1 100

Källa: OECD, Education at a Glance 1995.

Ser man till utbildningsnivån hos den yngre arbetskraften, kan kon- stateras att Sverige har en betydligt lägre andel högskoleutbildade järn- fört med andra viktiga konkurrentländer. Bland 25-34-åringarna hade år 1991 endast elva procent av männen och tio procent av kvinnorna

genomgått en minst treårig högskoleutbildning. I alla de tre nordiska grannländerna låg motsvarande andelar mellan 20-25 procent, likaså i USA, Frankrike och Kanada. I Japan, Storbritannien och Tyskland var andelen 14-16 procent (Education at a Glance 1995).

Den demografiska utvecklingen talar för att en ökning av antalet högskoleutbildade i Sverige måste ske både genom en ökning av an- delen unga i varje årskull och antalet vuxna, som påbörjar högskoleut- bildning. Ungdomskullama har minskat i storlek och fortsätter att min- ska under några år framåt. (Figur 2.2).

Figur 2.2. Ungdomskullamas utveckling år 1980-1996 samt prognos år 1997- 2012. Genomsnitt av 19 till 241-åringar.

Antal 130 000 —-—

120 000

110000

100000' »— -—

90000 —» -— - .._ 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

År

Källa: Å rsrapport för universitet och högskolor. Högskoleverkets rapportserie I996:8 R.

Slutligen kan sambandet mellan utbildningsnivå och risken för ar- betslöshet illustreras genom tabell 2.4.

Tabell 2.4. Utbildrringsnivån för långtidsarbetslösa, procentuell andel och antal, år 1994

Utbildningsnivå Andel Antal

Grundskola 39 157 000 Yrkesgymnasium 44 191 000 Allmänt gymnasium 7 31 600 Högskola 10 50 600 Totalt 100 430 200

Källa: NUTEK 1995, Förutsättningarför tillväxt och sysselsättning. Bilaga till A rbetsm arknadspolitiska kommitténs betänkande, SOU 1996:34

2.1.4. Studiestödets roll

Vår utgångspunkt är att utbildning leder till bättre livsvillkor för in- divider. Därför är det ett demokratiskt samhälles strävan att söka till- godose medborgarnas utbildningsbehov. Utbildning är också en betydel- sefull drivkraft bakom ett samhälles ekonomiska utveckling och välfärd. Studiestödet bör av dessa skäl ses som ett viktigt medel för att tillgodo- se de enskildas önskemål om utbildning och samhällets behov av ut- bildade medborgare. Studiestödet är med andra ord en viktig del av utbildningspolitiken.

Nyttan av utbildning kommer både den enskilde och samhället till del. Därav följer att det finns starka skäl för samhället att erbjuda goda ekonomiska villkor för att den enskilde skall ges faktiska möjligheter att genomgå utbildning. Motiven för ett statligt studiestöd grundar sig dels på ett individuellt rättviseargument — individen skall oavsett ekonomis- ka, sociala eller geografiska förhållanden ges ekonomiska förutsättningar att bedriva studier, dels på ett argument om att hela samhället har nytta av att alla individer utvecklas och därför bör ges reella möjligheter till utbildning.

Det är naturligtvis många faktorer som påverkar individens beslut om studier. Exempel på sådana faktorer är den enskildes förkunskaper, behörighets- och urvalsregler och den enskildes bedömning av arbets- marknadssituationen efter genomgången utbildning. Uppgiften för stu- diestödet är att undanröja ekonomiska studiehinder. Ambitionen är att

stödet skall vara så utformat att det fungerar verksamt rekryterande. Härutöver bör stödet utformas så att det bidrar till att studierna kan genomföras så effektivt och väl som möjligt.

När det gäller rekryteringsfunktionen kan man tala om två målnivåer. Stödet bör dels vara konstruerat så att det generellt bidrar till ett högt deltagande i utbildning bland medborgarna. Vi kan här tala om ett generellt rekryteringsmål. Med den stora utbildningsvolym som är nödvändig, är det knappast ändamålsenligt eller ens praktiskt möjligt med ett studiefinansieringssystem som inte innehåller ett betydande inslag av statliga garantier och subventioner.

Men det finns också ett selektivt rekryteringsmål. Det handlar om att genom studiestödet öka andelen studerande från vissa samhällsgrupper. Innebörden av det selektiva rekryteringsmålet är alltså att stödet bör ha en utjämnande verkan, d.v.s. minska betydelsen av skillnader i ekono- miska, sociala och geografiska förhållanden för deltagande i utbildning. Ökad social rättvisa mellan olika samhällsgrupper liksom mellan kvinnor och män — är därför ett viktigt mål att söka tillgodose vid utformningen av studiestödet.

Utbildning kan också ses som en del av välfärden. Det betyder att utbildningsresursemas fördelning mellan individer påverkar den totala fördelningen av välfärd i samhället. Särskilt i ett skede med snabba förändringar får utbildning en viktig fördelningspolitisk roll. Från det perspektivet är det avgörande att studiestödet utformas så att grupper med störst utbildningsbehov prioriteras. Ett viktigt mål är därför att studiestödet avpassas så att det medverkar till att rekrytera dem med kort tidigare utbildning.

Studiestödssystemet är betydelsefullt ur jämställdhetssynpunkt. Fler kvinnor än män uppbär studiestöd. Det gäller såväl vuxenstudiestöden som studiemedel. Många kvinnor riskerar dock få sämre möjligheter att återbetala studielån p.g.a. lägre inkomster jämfört med män, vilket beror på generellt sett lägre löner, färre år med förvärvsarbete och mer deltids- arbete. Det finns fortfarande en tydlig uppdelning i kvinnodominerade låglöneyrken och manligt dominerade höglöneyrken. Kvinnors generellt sett lägre inkomster medför också att män dominerar kraftigt i den grupp som idag erhåller de högsta beloppen i de inkomstrelaterade vuxenstudiestöden. Om de nuvarande vuxenstudiestöden bidrar till ökad jämställdhet kan därför ifrågasättas.

Ur samhällelig synvinkel är det, som nämnts, nödvändigt att enskilda individer utbildar sig, inte minst för att arbetsmarknaden därigenom förses med efterfrågad arbetskraft. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör alltså studiestödet bidra till att efterfrågan på utbildning bland med- borgarna är tillräckligt hög. Utbildning medför självklart även materiella

fördelar för individen. Genomsnittligt sett förbättras den enskildes inkomster genom utbildning. Satsningen på utbildning i synnerhet högre utbildning — innehåller därför ett visst mått av individuell investe- ring. Mycket tyder dock på att de inkomstskillnader som tidigare var påtagliga mellan akademikergrupper och andra grupper minskat (se t.ex. Prognosinstitutets rapport 199526 Inkomst för högskoleutbildade. Jäm- förelse mellan 1970 och 1990). En stor spridning mellan olika inkomst- lägen återfinns i allt högre grad inom gruppen med högskoleutbildning men också mellan förvärvsarbetande och långtidsarbetslösa. I bilaga F 1 återfinns en jämförelse av den genomsnittliga inkomsten efter avslutad högskoleutbildning mellan år 1970 och år 1990. Jämförelsen visar att den genomsnittliga årsinkomsten minskat betydligt inom en del yrkesin- riktningar.

För individen innebär en satsning på studier efter ungdomsskolan ett risktagande. Studieframgång är inte given för alla. Utbildning leder heller inte alltid till högre inkomster eller det arbete man önskat. Samti- digt är samhället beroende av att så många som möjligt skaffar sig kvalificerad utbildning. För att riskerna för individen inte skall medföra att många avstår från utbildning måste samhället påta sig en del av de ekonomiska riskerna med studier. Studiestödet bör utformas så att de studerande och staten delar på kostnaderna och därmed på riskerna. Det bör dock understrykas att individen alltid har ett ansvar för den egna kunskapsutvecklingen. Ingen kompetensutveckling genom utbildning kan ske utan den enskildes engagemang, insats av egen tid och arbete eller utan ekonomiska uppoffringar.

Det statliga huvudansvaret för studiefinansieringen motsäger inte att det vid sidan av studiestödet kan behövas andra former av studiefinansi- ering. Olika slags kompetenskonton har t.ex. diskuterats under senare tid. Innebörden har i vissa fall varit att arbetsgivare och anställda skall dela på finansieringen, eventuellt med medverkan av fackliga eller andra organisationer. Att kompetenskonton av det slag som diskuterats etable- ras i någon utbredd omfattning förutsätter, så vitt vi kan bedöma, att arbetsmarknadens parter genom avtal kommer överens om hur dessa skall byggas upp. Kompetenskonton lär dock endast undantagsvis kunna vara användbara för fleråriga studier och kan därför inte ersätta ett statligt studiestöd, men naturligtvis utgöra ett betydelsefullt komplement. Det finns emellertid viss risk för att de som har störst behov av kom- pletterande utbildning i många fall inte kommer att ha tillräckliga konto- behållningar för att kunna finansiera de angelägna studierna. Inte desto mindre kan kompetenskonton av det här slaget spela en viktig roll för fort- och vidareutbildning för många yrkesverksamma. Vi har dock inte

uppfattat som vårt uppdrag att närmare utveckla förslag om hur kompe- tenskonton skall kunna upprättas.

2.1.5. Den sociala snedrekryteringen till högre studier

Av direktiven framgår att utredningen har till uppgift att särskilt upp- märksamma Studiestödets betydelse för att motverka social snedrekryte— ring till högre studier. Utgångspunkten för utredningens överväganden om den sociala snedrekryteringen utgörs av Robert Erikson och Jan 0 Jonssons utredning (SOU 1993:85) ”Ursprung och utbildning. Social snedrekiytering till högre studier". Där presenteras resultaten av en ingående studie om den sociala snedrekryteringens omfattning orsaker och förändring över tid. I ett delbetänkande från samma utredning (SOU 1992:122) "Social bakgrund. Studiestöd och övergång till högre studier” redogör Sven-Eric Reuterberg och Allan Svensson för studiemedelssys- temets betydelse för rekryteringen till högre utbildning och för att min- ska den sociala snedrekryteringen. (En del av utredningarnas resultat återges kortfattat i Bilaga D).

Den sociala snedrekryteringen till högre studier är ett allvarligt samhällsproblem. Huvudskälen till detta ligger dels i den individuella orättvisa som ligger i att barns livschanser till stor del beror på de sociala omständigheter till vilka de föds, dels i att den sociala snedrek- ryteringen innebär betydande effektivitetsförluster för samhället genom att alla begåvningar inte kommer till sin rätt. Härutöver är det betydelse- fullt att det bland de högutbildade, som ofta intar ledande positioner inom olika delar av samhällslivet, finns människor med olika social bakgrund och därmed större kunskap och förståelse om villkoren för befolkningen i stort.

Orättvisan är betydande med tanke på de positiva effekter en högre utbildningsnivå genomsnittligt sett för med sig för individen. Utbildning främjar personlig utveckling och ökar möjligheterna att delta i samhälls- livet. Högre utbildning har också betydelse för individen på arbetsmark- naden. I genomsnitt har utbildning en positiv effekt på individens in- komster och brukar i allmänhet även leda till gynnsammare arbetsförhål- landen i form av friare och mer utvecklande arbetsuppgifter samt större inflytande över arbetet. Generellt sett är även arbetslöshetsriskema markant mindre ju högre utbildning individen erhållit.

Ett av de främsta motiven bakom Studiestödets tillkomst har därför varit att undanröja ekonomiska studiehinder och därigenom ge reella möjligheter till utbildning även för ekonomiskt svagare grupper i sam- hället och grupper från studieovana hemmiljöer. De undersökningar som

gjorts under årens lopp tyder på att studiestödet har bidragit till en social utjämning vad gäller utbildningsmöjligheter mellan grupper med olika sociala ursprung.

Möjligheterna att minska den sociala snedrekryteringen

Möjligheterna att genom utbildningspolitiken ytterligare minska den sociala snedrekryteringen kan ske på fyra vägar. Den första hänför sig till den sociala bakgrundens betydelse för hur barnen lyckas i skolan. Här har arbetet i förskola och skola stor betydelse. Utredningen om förlängd skolgång pekar i sitt betänkande (SOU 1994:45) Grunden för livslångt lärande på att mycket talar för att ju tidigare barnen kommer med i en systematisk pedagogisk verksamhet desto bättre är förutsätt- ningama för att de skall lyckas i skolarbetet. Också arbetsformema i förskola och skola har betydelse för hur väl man kan möta varje barns individuella behov och därmed lägga grunden för ett livslångt lärande. En tidigare skolstart och ett förändrat arbetssätt i hela grundskolan skulle, enligt utredningsmannen, sannolikt begränsa det inflytande den sociala bakgrunden har på ungdomars studie- och yrkesval.

Den andra handlar om ungdomars utbildningsval. Här spelar studie- stödet en roll genom att erbjuda tillräckligt bra ekonomiska villkor så att ungdomar från familjer med låga inkomster inte avskräcks från studier. Den viktigaste slutsatsen från Erikson/Jonssons undersökning, liksom andra svenska och internationella undersökningar, är dock att ju tidigare barn väljer utbildning och ju tidigare de delas upp i grupper med olika teoretisk inriktning, desto större blir den sociala snedrek- ryteringen.

Den tredje handlar om utbildningssystemets dimensionering. Erik- son/Jonsson menar att en expansion under vissa omständigheter tycks kunna leda till en social utjämning. Deras slutsats är att en ökad dimen- sionering av antalet högskoleplatseri Sverige troligen skulle minska den sociala snedrekryteringen något.

Den fjärde handlar om vuxenutbildningens roll. Eriksson/Jonssons resultat pekar på att de s.k. alternativa utbildningsvägama, vilket avser bl.a. komvux och folkhögskolor, utnyttjas relativt sett oftare av personer från mindre studievana förhållanden, men övergår relativt sällan till hög- skoleutbildning. Slutsatsen är att de alternativa utbildningsvägama har resulterat i att den totala utbildningen i landet blivit jämnare socialt fördelad. Det framstår således klart för Eriksson/Jonsson att vuxenut- bildningen är viktig för att motverka den sociala snedrekryteringen till utbildningsnivåema under högskolan, medan det är mer osäkert om

vuxenutbildningen kan åstadkomma att vuxenstuderande från studieovan miljö går vidare till högskolan i ökad utsträckning. Oavsett detta kan vuxenutbildningen antas leda till att en större studievana etableras i familjer där det tidigare saknats och därigenom bidra till en minskad social snedrekrytering i nästa generation.

Studiestödets möjligheter och begränsningar

Den forskning som bedrivits om betydelsen av social bakgrund för övergång till högre utbildning visar tydligt att sambanden är komplicera- de. Politiska åtgärder, som t.ex. förändringar av studiestödet, kan knap- past ensamma komma till rätta med eller avsevärt minska snedrekryte- ringen. Det innebär inte att studiestödet är utan effekt för den sociala snedrekryteringen, men alla resultat talar för att studiestödet inte kan upphäva betydelsen av social bakgrund för övergång till högre studier. Studiestödet är snarare en faktor bland flera som kan bidra till att motverka den sociala snedrekryteringen.

Det är troligt att ekonomiskt stöd som möjliggör en låg förväntad skuldsättning för den enskilde, har en positiv effekt för att minska snedrekryteringen. Oviljan mot stora studieskulder bland grupper från studieovan hemmiljö tyder på detta. Det är dock svårt att avgöra hur stor statens subvention måste vara för att studiestödet skall ha effekt på den sociala rekryteringen. Enligt vår mening är det sannolikt att effekten av studiebidragets storlek är successivt avtagande. Upp till en viss nivå påverkar bidragets storlek snedrekryteringen påtagligt, men därefter avtar effekten av ett allt större bidrag. Nuvarande situation med en socialt betingad motvilja mot stora studieskulder gör det befogat att anta att en höjning av bidragsdelen i studiemedlen skulle ha viss effekt.

Förutom bidragets nivå måste den totala nivån på studiestödet vara tillräcklig för att inte öka beroendet av andra finansieringskällor, som t.ex. förvärvsarbete vid sidan av studierna eller ekonomiskt stöd från föräldrar. Vid sidan om det rekryteringshinder som ett för lågt totalbe- lopp i sig innebär kan det också medföra mindre effektiva studier och därmed en ökad risk för ett studiemisslyckande. Även en ökad risk för studiemisslyckande kan förväntas leda till ökad snedrekrytering.

Studiestödssystemets konstruktion i övrigt påverkar förmodligen också snedrekryteringen. Här är dock kunskapsläget bristfälligt, eftersom den studiesociala forskningen inte kan ge en heltäckande bild av effek- ten av alla olika förändringar som är tänkbara. I det följande kommer t.ex. utredningen att föreslå en snabbare återbetalning av studielånen än i nuvarande studiestödssystem. Anledningen är främst de stora framtida

avskrivningskostnader som annars riskerar att uppstå för staten. Om skärpta återbetalningskrav har någon större inverkan på den sociala rekryteringen är svårt att avgöra. Vägledande för utredningen vid kon- struktionen av ett nytt återbetalningssystem, liksom vid konstruktionen av studiestödet i övrigt, har dock varit att i görligaste mån bygga in trygghetsregler och garantier i systemet för att minska den enskilde studiestödstagarens risktagande med högre studier.

Selektivt studiestöd

I utredningarna om social bakgrund och övergång till högre studier (både Erikson/Jonsson och Reuterberg/Svensson) framkommer resultat som tyder på att det generella studiemedelssystemets skulle kunna ha en dubbel inverkan på den sociala rekryteringen. Reuterberg och Svenssons undersökning av gruppen gymnasister födda 1963 visade att bland de studiemedelsrekryterade med relativt höga skolbetyg verkar studiemed- len utjämnande. Bland studiemedelsrekryterade med relativt låga betyg är förhållandet dock motsatt. Där är det främst elever med låga betyg från högre socialgrupper som uppgivit att de varit studiemedelsrekrytera- de. Trots att dessa resultat av flera skäl bör tolkas med stor försiktighet, så leder de tankarna till att ett selektivt studiestöd exempelvis genom en högre bidragsdel till studerade från hem utan studietradition i högre grad skulle minska den sociala selektionen.

Problemen är dock stora med ett selektivt studiestöd. Att med en relativt hög precision rikta stödet till studerande från hem utan studietra- dition är svårgenomförbart. Någon annan urvalsgrund än föräldrars ekonomi förefaller betänklig både av principiella och administrativa skäl, eftersom detta skulle kräva omfattande kontroller och bedömningar som riskerar att bli godtyckliga. Föräldraekonomi är dock ett mått förenat med klara brister. Taxerad inkomst och förmögenhet är inte ett helt säkerställt mått på verkliga ekonomiska förhållanden. Men framför allt är ekonomiska förhållanden inte ett tillförlitligt mått på studievanan i hemmiljön. Forskningen om den sociala snedrekryteringen pekar på att föräldrars utbildningsnivå är mer betydelsefull än föräldrars ekonomi.

Sammantaget skulle ett selektivt system vara behäftat med många oönskade effekter. Det skulle kräva en omfattande kontroll- och pröv- ningsapparat. Det skulle inbjuda till missbruk och fusk eller till myt- bildning om sådant. Om inte ”rätt” individer skulle komma i åtnjutande av det förmånligare stödet skulle även systemets allmänna legitimitet undergrävas. I vissa former skulle stödet också kunna riskera att bli

socialt stigmatiserande. Utredningen har på dessa grunder avvisat en sådan selektiv utformning av studiestödet.

2.2. Centrala problem i nuvarande system

2.2.1. Ett splittrat studiestöd

Ett grundläggande problem i dagens studiestöd är splittringen på många olika studiestödsformer. Det är framför allt på grundskole- och gym- nasieskolenivå som bristen på enhetlighet är uppenbar. Det finns för närvarande fyra olika studiestödsformer på skolnivån som är tillgängliga för samma utbildningar och i stor utsträckning också för samma stude- randegrupper.

Särskilt vuxenstudiestöd ( sv ux ) tillkom 1975 för att möjliggöra studi- er för vuxna som är etablerade i arbetslivet och som tar ledigt för studi- er. Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa ( svuxa) tillkom 1982 och har i samband med den senaste lågkonjunkturen fått en betydande omfatt- ning. Utbildningsbidrag ges till dem som genom Arbetsmarknadsverket bereds möjlighet att delta i utbildning. Stödets totalbelopp för dessa tre stöd (bidrag efter skatt plus lån) uppgår till samma belopp som den studerandes A-kassenivå (efter skatt). För så gott som samtliga stude- rande på högskolenivå lämnas studiemedel. Studiemedel är en vanlig studiestödsform även på skolnivå.

Som framgått av kapitel 1 så gäller olika regler för de fyra formerna av studiestöd. Kvalifikationskraven är olika och totalbelopp och bidrag- sandelar varierar. Dessutom skiljer de sig åt beträffande bl.a. ålders- regler, regler för den längsta tid som stöd kan lämnas, inkomstprövning, utbetalningsregler m.m. Stödens nivå och antal stödtagare framgår av tabell 2.5.

Tabell 2.5. Varierande totalbelopp och bidragsandelari 1996 års studiestöd samt antalet stödtagare läsåret 1994/95 på skolnivå.

Studiestöd Totalbelopp efter Andel bidrag Antal med bidrag skatt (tabell 30), i procent i reguljär skol— kr/ månad utbildning el. min. max. min. max. motsv. 1994/95 Studiemedel” 7 059 7 05 27,8 27,8 49 300 Svux 3 600 8 568 36,2 67,1 15 800

Svuxa 3 600 8 568 66,4 67,1 59 500 Utbildningsbidrag 3 600 8 568 100,0 1000 11 8002)

” Beskattas inte Omfattar studerande i reguljär utbildning dock ej studerande i upphandlad utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet

Andra förhållanden som gör att värdet av de olika stödformema varierar för den enskilde är skillnader i regler om semesterlönegrundan- de tid, möjligheter till avskrivning av studielån vid fortsatta studier på högskolenivå, avskrivning av studielån vid sjukdom, möjligheterna till olika former av tillägg m.m.

Utbildningsbidrag är tänkt att vara den mest förmånliga studiefi— nansieringsformen följt av vuxenstudiestöden och sist studiemedel. Det är också en utbredd föreställning att det förhåller sig på det sättet. Så är det dock inte alltid. I många fall är visserligen utbildningsbidrag och vuxenstudiestöd förmånligare än studiemedel. Men genom de förändrade dagpenningbelopp som följt av sänkningarna av nivån i arbetslöshetsför- säkringen under 1990-talet och den höjning av totalbelopp och bidrags— del i studiemedel som gjordes genom 1989 års reform, kan studiemedel för ett stort antal studerande ge betydligt högre totalbelopp än de in- komstrelaterade stöden.

Många vuxenstuderande med låg tidigare inkomst väljer därför studiemedel med ett högre totalbelopp och ett lägre bidrag, framför vuxenstudiestöd med ett lägre totalbelopp och ett högre bidrag. En del studerande som beviljats vuxenstudiestöd blir förvånade när de upp- täcker att de får lägre stödbelopp än vad som ges i studiemedel. För- våningen är förståelig med tanke på att utbildningsbidrag och vuxenstu-

diestöd är avsedda att vara ett ransonerat mer förmånligt stöd, medan studiemedel är en generell rättighet för i princip alla studerande. Vid vuxenstudiestödets införande var tanken att stödet successivt skulle byggas ut så att alla som i princip uppfyllde kravet på fyra års förvärvs— arbete skulle få stöd. Bristen på resurser har dock ständigt varit ett hinder för en sådan utbyggnad.

Bristen på samordning i studiestödet riskerar att leda till rätttsför- luster för enskilda studerande. De olika regelsystemen gör att det är svårt för den enskilde att överblicka och förstå konsekvenserna av valet av studiestödsform. Det är därför inte ovanligt att en studerande får ett studiestöd som är mindre förmånligt än vad han eller hon har rätt till. Bristen på enkelhet och överskådlighet är ett tungt vägande skäl för en revidering av studiestödssystemet.

Skillnaderna mellan de olika stödformema kan vara betydande, samtidigt som skillnaderna mellan de studerande är obetydliga. Detta har ofta upplevts som orättvist av de studerande. Rättviseaspekten är därför ytterligare ett viktigt skäl för en förändring av systemet.

Även möjligheten att rekrytera dem med störst behov av utbildning försvåras av det splittrade studiestödet. Det mest förmånliga stödet går inte alltid till dem som bäst behöver det. Ett av de största problemen är att lågutbildade med låga inkomster kan vara tvungna att ta ett mindre förmånligt stöd för att få ett totalbelopp som möjliggör studier. De som väljer att studera gör det med en i många fall långvarig skuldsättning som följd. Det finns också en risk för att många avstår från studier som innebär en hög lånedel. För att nå en ökad rekrytering - inte minst av låginkomsttagare med kort tidigare utbildning - behöver studiestödet förändras.

Det splittrade studiestödet medför administrativa problem och onödi- ga merkostnader. För CSN innebär det en kraftig belastning i form av information och rådgivning. Det är vanligt att en studerande ansöker om flera stöd samtidigt. Många studerande byter dessutom stödform. Detta beror delvis på att de efterhand blivit medvetna om att ett annat stöd antingen ger högre bidrag eller högre totalbelopp. En annan orsak är de olika utbetalningssätten. Studiemedel utbetalas i förskott medan övriga stöd utbetalas i efterskott. En studerande som är i stort behov av stöd kan därför först utnyttja studiemedel för att senare under terminen byta stödform.

För utbildningsanordnarna på skolnivå, dvs. främst komvux, gym- nasieskolor och folkhögskolor, medför bristen på enhetlighet admini- strativt merarbete. Det blir ofta en uppgift även för skolan att informera och vägleda eleverna i valet mellan olika stödformer. Även kraven på

Studieaktivitet skiljer sig åt mellan stödformema, vilket ställer ytterligare krav på utbildningsanordnarna.

Studiestödets förhållande till arbetslösa som behöver utbildning är ett annat problem. Den som på eget initiativ söker sig till en utbildningsa- nordnare för att t.ex. skaffa sig en gymnasiekompetens, skall söka studiestöd från CSN. Om den enskilde istället av arbetsförmedlingen anvisas arbetsmarknadsutbildning i det reguljära utbildningsväsendet, lämnas utbildningsbidrag som ofta är bättre än övriga stödformer. Till skillnad mot svuxa kvalificerar utbildningsbidrag dessutom till nya ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen, under förutsättning att utbildningen pågår viss tid. Det finns således ett visst incitament för att den enskilde skall vänta på att bli anvisad utbildning av arbetsförmed- lingen. Till saken hör att arbetsförmedlingama i ökad utsträckning hänvisar många arbetslösa till CSN, som då beviljar svuxa. Samman- taget bidrar detta till att det mest förmånliga stödet inte alltid går till dem som har störst behov av det.

Reglerna för svuxa ger bara rätt till stöd för korta utbildningar på en eller två terminer. Svuxa tillkom i början av 1980-talet och är till sin konstruktion avpassat till den tidens låga arbetslöshet. Stödet är upp- byggt efter samma princip som andra delar av de arbetsmarknadspoliti- tiska stöden, nämligen att så fort som möjligt återföra den arbetslöse till den ordinarie arbetsmarknaden. Med den nuvarande arbetsmarknadssitu- ationen med hög arbetslöshet och ett tydligt behov av längre kompetens- givande utbildningar som ger den enskilde grundläggande kunskaper och färdigheter och därmed bättre förutsättningar att få arbete, är den tids- mässiga begränsningen i svuxa knappast ändamålsenlig.

De många skillnaderna mellan de olika stödformema leder samman- fattningsvis till problem för såväl de studerande som för utbildningsa- nordnarna och för administrationen av studiestödet. Dessutom gör hela samhället en förlust genom att stödet inte fungerar effektivt för att uppfylla det utbildningspolitiska målet att de med störst behov av ut- bildning skall ges de bästa förutsättningama att stärka sin kompetens. En av utredningens huvuduppgifter är därför att utreda förutsättningama för ett mer sammanhållet studiestöd som prioriterar dem med kort tidigare utbildning.

2.2.2. Studiestödets måluppfyllelse

Den övergripande målsättningen för studiestödet är att det skall undan- röja ekonomiska studiehinder och göra möjligt för så breda grupper som möjligt att bedriva studier. Det råder heller ingen tvekan om att det

nuvarande studiestödet väsentligt bidrar till att människor genomgår utbildning. Målet att studiestödet skall fungera rekryterande uppfylls i stor utsträckning. Likväl finns det anledning att se över om de samlade studiestödsresursema kan användas på ett sätt som gör att rekryteringsef- fekten ytterligare förbättras. I det föregående har t.ex. bristen på enhet- lighet i det nuvarande studiestödet behandlats.

Det nuvarande studiemedelssystemets rekryteringseffekt för övergång till högskolestudier har behandlats i ett flertal rapporter av forskarna Sven-Erik Reuterberg och Allan Svensson. Studiemedlen är, enligt dessa undersökningar, en viktig faktor bland flera andra som påverkar människors benägenhet att genomgå högskoleutbildning. Svensson/- Reuterberg visar att studiemedlen har en betydande generell rekryte— ringseffekt och att denna dessutom ökat under den tid som systemet funnits. Reuterberg och Svenssons resultat vad gäller Studiestödets betydelse för rekryteringen och för att utjämna den sociala snedrekryte— ringen refereras i Bilaga D. Av Svensson/Reuterbergs upprepade enkät- undersökningar framgår att ett av de oftast nämnda studiehindren är oviljan att ådra sig stora studieskulder. Skuldsättningen oroar även dem som påbörjat högskoleutbildning. Av en undersökning gjord år 1990 framgår att var tredje student inte tror att de skall kunna betala tillbaka sin studieskuld före 65 års ålder. Bland studentemai långa utbildningar inom ämnesområdena kultur och information uppgav inte mindre än 60 procent att de inte tror sig kunna återbetala hela skulden före 65 års ålder

Möjligheterna att under studierna försörja sig på studiemedlens totalbelopp har i Svensson/Reuterbegs undersökningar angetts som ett mindre problem. Vid en internationell jämförelse kan konstateras att totalbeloppet i studiemedlen förefaller väl tilltaget. Totalbeloppet i nuvarande studiemedel tycks vara tillräckligt för att täcka de ungdoms- studerandes behov. I Svensson/Reuterbergs undersökning från år 1990 bland högskolestuderande yngre än 31 år uppgav 96 procent av dem som hade studiemedel med fullt belopp att de kunde klara uppehållet i full eller stor utsträckning med studiemedelsbeloppet.

Olika utvärderingar av vuxenstudiestöden som genomförts under årens lopp har visat att stöden haft stor betydelse för att möjliggöra den expansion som successivt fortgått sedan 1975 års vuxenutbildnings- reform. I en CSN-undersökning från år 1984 uppgav varannan person att de inte skulle ha påbörjat studier om de inte fått vuxenstudiestöd. I en annan undersökning (DsU 1985110) pekas på problemen med att nå dem med kortast utbildning och att det i viss mån varit så att de redan välutbildade ökar sitt försprång i förhållande till de korttidsutbildade.

Samtidigt framhålls att vuxenstudiestöden i hög grad varit avgörande för många studieovanas beslut att påbörja utbildning.

Forskaren Olof Lundquist har i en rapport (1991108, Göteborgs universitet, Pedagogiska institutionen) tagit upp frågan om hur studiestö— den bättre kan bidra till att nå dem med kort tidigare utbildning. Han framhåller att det grundläggande urvalskriteriet för rätt till förmånligare stöd måste vara i vilken utsträckning den enskilde saknar tidigare ut- bildning. Den sammanvägning av olika faktorer som görs i nuvarande stöd har ibland gjort att kortutbildade inte alltid kommer i åtnjutande av det förmånligaste stödet.

2.2.3. Låne— och återbetalningssystemet

Det studiemedelssystem som trädde i kraft år 1989 syftade bl.a. till att minska de studerandes skuldsättning. Ett annat syfte var att återbetal- ningsbördan inte skall bli för betungande för den enskilde låntagaren. På grund av höjningen av totalbeloppet, det höga ränteläget och att räntesubventionen minskade som en följd av skatteomläggningen 1991, blev skuldsättningen i det nuvarande studiemedelssystemet, till skillnad mot intentionerna, större än tidigare. Viss utlåning, t.ex. till terminsav- gifter vid studier utomlands och till forskarstuderande, har också bidragit till att en del studerande ådragit sig mycket höga studieskulder. Risken är stor att många av dessa kommer att avskrivas i framtiden. Även utlåningen till äldre studerande bidrar till stora avskrivningar på grund av att återbetalningstiden självklart är kortare för dessa. Den generella rätten till studiemedel i tolv terminer på högskolenivå och möjligheterna att få dispens för ytterligare terminer därutöver är ytterligare ett för- hållande som medfört att studieskuldema i en del fall blivit mycket höga.

Skattreformen kom att få stor inverkan på skuldutvecklingen i studie- medelssystemet. När systemet infördes 1989 motsvarade räntan i princip hälften av statens upplåningsränta. Efter skattereformen 1991 motsvarar Studielåneräntan 70 procent av statens upplåningsränta. För den enskilde låntagaren innebar det en dramatisk ökning av lånekostnaden. Den högre räntan följdes dock inte av någon justering av återbetalningsreglema. Diskrepansen mellan den högre räntan och den årliga återbetalningens storlek medför att studieskulden för flertalet låntagare under lång tid inte minskar trots att fyra procent av inkomsten årligen erläggs i återbetal- ning. Den årliga räntan är i dessa fall större än fyra procent av inkom- sten. I själva verket ökar skuldens storlek under ett stort antal år för många låntagare genom att den årsränta som inte täcks av årsinbetal-

ningen läggs till skulden och medför på så sätt en högre räntekostnad påföljande år genom att räntan beräknas på den ackumulerade skulden.

Visserligen utnyttjas inte lånemöjlighetema fullt ut av alla studeran- de, t.ex. utnyttjar ett betydande antal endast bidragsdelen (se Kap. 1), men obalansen mellan ränteuppräkning och ärlig återbetalning leder troligen till att många låntagare inte håller tillbaka sin låneefterfrågan. Om skulden når en viss nivå bedömer sannolikt låntagaren att lånet inte kommer att kunna slutbetalas till 65 års ålder. Ytterligare lån medför i dessa situationer inte någon ökad belastning för den enskilde låntagaren. Det nuvarande systemet innehåller således en felaktig signal som in- nebär att en ökad skuldsättning inte förorsakar några ytterligare konse— kvenser för låntagaren om de lånade beloppen blir tillräckligt stora.

Det är många faktorer som påverkar den framtida återbetalningen, främst den allmänna ränteutvecklingen och reallöneutvecklingen i sam- hället, liksom den enskilda lönekarriären. Sarnhällsekonomins utveckling i stort påverkar således återbetalningen i hög grad, särskilt inflation och ekonomisk tillväxt är av stor betydelse. Det är givetvis omöjligt att förutse hur utvecklingen i dessa hänseenden kommer att gestalta sig under en så lång period som återbetalningen avser. Återbetalningen kommer dock utifrån alla rimliga antaganden att bli mycket utdragen över tid för ett betydande antal låntagare. För staten medför den långa återbetalningstiden stora kostnader för lånen i form av räntesubventioner och stor risk för framtida avskrivningar. Även ur rekryteringssynpunkt kan den långvariga skuldsättningen befaras inverka negativt. När det nuvarande systemet infördes var en förutsättning för systemet att lånen i princip skall betalas tillbaka. Det är dock sannolikt att många låntagare inte kommer att kunna slutbetala sina skulder till 65 års ålder. Framför allt de med lång utbildning och jämförelsevis låga löner kommer att få svårt att hinna återbetala, liksom studerande som lånat förhållandevis sent i livet.

3. Ett nytt studiestöd för vuxna

3.1. Principiella utgångspunkter för ett nytt studiestöd

Ett nytt studiestöd bör, mot bakgrund av problemen med det nuvarande splittrade studiestödet, vara sammanhållet med likartade regler för olika utbildningsnivåer och utbildningsinriktningar. Inom ramen för det sam- manhållna stödet bör dock subventionens storlek och omfattningen av stödets förmånlighet kunna variera. Principen bör vara att den som har kort tidigare utbildning ges ett förmånligare stöd än den Som har längre tidigare utbildning. Ett viktigt krav är att studiestödet är enkelt att överblicka för den enskilde, men samtidigt är flexibelt på så sätt att det inom ramen för en gemensam studiestödsstruktur går att anpassa till prioriterade rekryteringsinsatser när sådana behov uppkommer. Som huvudsaklig princip bör dock gälla att studiestödet skall vara neutralt till olika utbildningars ämnesmässiga inriktning.

Studiestödet bör bidra till att uppfylla samhällets utbildningspolitiska mål. Det innebär bl.a. att studiestödet måste utformas så att det aktivt bidrar till en allmän höjning av medborgarnas utbildningsnivå i linje med ambitionen om ett nationellt kunskapslyft för i princip alla med- borgare. Av det skälet bör rätten till studiestöd vara generell, vilket innebär att i princip alla som antas till en studiestödsberättigande ut- bildning skall ha en rätt till stöd. Under senare år har ambitionerna att utforma studiestödet så att resursanvändningen blir mer effektiv fram- hållits, bl.a. av 1993 års Studiestödsberedning. Att genom studiestödets konstruktion stimulera de studerande till effektiva och målinriktade studier blir än mer nödvändigt i en situation där resurserna är knappa. En del villkor måste sättas upp som begränsar rätten till stöd, bl.a. krav på fullgoda studieprestationer, åldersgränser och längsta tid för stöd. I ett nytt studiestöd är det angeläget att dessa restriktioner konstrueras på ett sådant sätt att studiestödets effektivitet kan förbättras ytterligare. Även en prövning av den enskilde studerandens inkomster som kan påverka rätten till stöd är ur detta perspektiv ett nödvändigt inslag i ett nytt studiestöd.

Vår utgångspunkt är att utbildning är en investering både för in- dividen och samhället. Enligt vår mening bör därför all offentligt finan- sierad utbildning i någon utsträckning vara förknippad med egna ekono—

miska insatser och uppoffringar från den enskilde. Statens ansvar är att tillhandahålla utbildningsplatser och ett studiestöd som ger faktiska möjligheter till studier. För att studiestödet aktivt skall stimulera breda grupper att delta i utbildning krävs en hög grad av statlig subvention. Studiestödet måste emellertid stå i överensstämmelse med den allmänna fördelningspolitiken. Det innebär att det förutom de fördelningspolitiskt grundade prioriteringar som byggs in genom stödets konstruktion, även finns en gräns för hur mycket som detär rimligt att de som inte genom- går utbildning genom att betala skatt skall bidra med i form av sub- ventioner åt dem som genom utbildning genomsnittligt sett stärker sina inkomstmöjligheter och livsmöjligheter i stort. Det som huvudsakligen begränsar subventionens storlek är dock det faktum att statens resurser är begränsade och måste avvägas mot en mängd viktiga samhällsbehov.

Det ekonomiska utrymmet för ett nytt studiestöd är angivet genom utredningens direktiv och innebär att utgiftsökningar skall finansieras genom omprioriteringar inom det berörda området. Samtidigt är det uppenbart att en reformering av studiestödet som avser att leda till en breddad rekrytering förutsätter ytterligare resurser. Besparingar som kan frigöra resurser inom det nuvarande systemet — inte minst vad gäller återbetalningen är i detta sammanhang av stor betydelse.

Utbildning är genomsnittligt sett ekonomiskt lönsamt både för in- dividen och samhället, men det finns alltid en risk för att de insatser som den studerande gör i form av tid, ansträngningar och kostnader inte ger förväntat utbyte i form av Studieframgång eller ökade inkomster efter studierna. Motsvarande risk finns även för statens insatser i form av utbildningsplatser och studiestöd. Det är därför rimligt att den stude- rande och samhället delar på det ekonomiska ansvaret via ett lånesys- tem. Studielånen kan ses som ett sätt att låta den framtida förväntade avkastningen av utbildningen bidra till studiefinansieringen.

En nödvändig utgångspunkt för ett nytt studiestöd är att de samlade resurserna används effektivt och att studielånesystemet konstrueras så att en god hushållningseffekt uppnås. Detta förutsätter även att det bland låntagarna finns en insikt om att lånen normalt skall återbetalas i sin helhet, vilket kräver att återbetalningens uppläggning är avpassad till utlåningens storlek. För vissa typer av studier krävs även att nuvarande utlåning begränsas för att återbetalning skall vara en realistisk möjlighet. Dagens situation med utlåning som det inte finns en rimlig återbetal- ningsprognos för måste upphöra.

Många studerande och presumtiva studerande upplever det som riskabelt att behöva låna till sin utbildning. Studielånens storlek och lånevillkoren inte minst återbetalningsreglema — är därför av betydelse för studiestödets rekryteringseffekt. Reglerna måste utformas så att

återbetalningen inte upplevs som allt för riskabel av de studerande. Det är t.ex angeläget att avskrivning av lån vid dödsfall liksom vid långvarig sjukdom bibehålls i ett nytt stöd. Det är av samma skäl rimligt att avskrivning sker när låntagaren uppnått en viss ålder.

Kritiken mot nuvarande lånesystem har främst riktats mot att lånen för många låntagare fortsätter att öka trots fortlöpande avbetalning. Det nuvarande systemet kan också inbjuda till spekulation i att låna mer eftersom lånet slutligen avskrivs vid 65 års ålder. Ett nytt studiestöd måste vara fritt från den typen av för staten kostsamma beteende. I ett nytt studiestöd bör den enskildes ansvar för ett upptaget lån markeras tydligare.

Låntagarnas återbetalningsförmåga är naturligtvis mycket varierande. Den inkomstrelaterade återbetalningen i nuvarande system är ur den aspekten tilltalande. Den står dock i motsättning till kravet att låne- och återbetalningssystemets utformning måste ge en tydlig signal om att lånen normalt skall återbetalas. I det nya studiestödet måste återbetal- ningen stå i relation till skuldens storlek. För att inte återbetalningssyste- met skall riskera att bli allt för betungande för den enskilde och därmed riskera att motverka studiestödets rekryterande syfte, bör dock detta förenas med en möjlighet för låntagaren att aldrig behöva återbetala mer än en viss andel av årsinkomsten, som dock bör vara högre än i nuva— rande system. Återbetalningssystemet kan bl.a. av det skälet inte göras helt fritt från framtida avskrivningar. Detta förhållande bör ses som en följd av principen om att den enskilde och samhället bör dela på de ekonomiska risker som följer av att de studerande i hög grad finansierar studierna med län. Om den enskilde låntagarens ekonomiska behållning av utbildningen inte blir sådan att lånen kan återbetalas i sin helhet är det rimligt att staten avskriver skulden vid en viss ålder.

I departementspromemorian M ålrelaterade Statsstipendier (Ds 1992:l23) förespråkar Jan Bröms att statens subvention i studiestödet delvis bör bestå av examenspremieri form av avskrivningar av lån. Ett likartat premiesystem diskuteras i rapporten från 1993 års Studiestödsbe- redning H ur förändra dagens studiefinansieringssystem ? — huvudproblem och möjliga åtgärder. Enligt vår mening finns det dock starka skäl för att statens subvention i princip bör koncentreras på bidragsdelen. Av- skrivningar av lån i efterhand belönar på ett oönskat sätt ett större låneutnyttjande än vad den enskilde studeranden har ett reellt behov av för att klara sitt uppehälle under studietiden. För den enskilde skulle dessutom riskerna med att påbörja utbildning öka, eftersom den enskil- des ekonomiska åtagande för studier inte görs känd vid studiernas början.

Räntan på studielånen bör även i fortsättningen endast justeras mot- svarande avdragsrätten för andra typer av lån. Statens subvention bör huvudsakligen finnas på bidragsdelen och därigenom tydligt framgå för den enskilde. Erfarenheten av studiemedelssystemet före 1989, då en betydande del av subventionen gavs i form av subventionerad ränta, är att de studerandes kännedom om subventionen i lånesystemet var låg. Subvention i form av direkta bidrag är därför önskvärt dels av rekryte- ringsskäl, dels för att undvika överutnyttjande av lånedelen bland dem som inte behöver maximalt lånebelopp för att täcka sina levnadsomkost- naden

För att den rekryterande effekten av stödet skall kunna förbättras krävs åtgärder som motverkar nuvarande omfattande skuldsättning. I första hand bör det ske genom att bidragsandelen höjs. Totalnivån i nuvarande studiemedel kan dock anses tillräcklig för de flesta studeran- de på högskolenivån. Det är heller inte orimligt att ett val av högsko- lestudier också kan innebära ett val av en lägre levnadsstandard under studietiden. För vuxenstuderande på grund- och gymnasieskolenivå kan dock totalbeloppet i studiemedlen vara otillräckligt. Många vuxna har en livssituation och en levnadsnivå som medför stora fasta kostnader. Särskilt för familjeförsörjare kan studiestödets totalnivå vara avgörande för möjligheterna att påbörja och genomgå utbildning.

För att studier på skolnivå inte skall begränsas till vissa grupper är det därför av vikt att det nya stödet i vissa situationer medger ett högre totalbelopp och kan utgå i relation till de studerandes tidigare inkomst. De nuvarande vuxenstudiestödens dilemma kan sägas ligga i att de å ena sidan skall möta behoven av vidareutbildning för vuxna i allmänhet och å andra sidan utgöra den satsning som prioriterar dem som har den kortaste utbildningen. I det nya stödet bör det viktigaste vara att sub- ventionen koncentreras med hänsyn till den enskildes behov av utbild- ning. En sådan prioritering kan medföra att inkomstbortfallsprincipens utformning och materiella innehåll blir svagare än i nuvarande vuxen- studiestöd. Enligt vår mening är dock detta ofrånkomligt inom ramen för de resurser som står till buds.

3.2. Huvudpunkter i utredningens förslag

Våra förslag omfattar såväl frågor om principer och generell utformning av ett nytt system som ett stort antal tillämpningsregler och andra detalj- frågor. För att underlätta läsningen av förslagen i det följande vill vi i detta avsnitt redovisa huvudpunkterna i ett sammanhang. I de följande

kapitlen redovisas nuläge, överväganden och motiv avseende vart och ett av de enskilda förslagen.

Vi föreslår att de nuvarande stödformema studiemedel, svux och svuxa ersätts med ett nytt sammanhållet studiestöd. Det nya studiestödet skall vara generellt och lämnas till alla som antas till en studiestödsbe- rättigande utbildning. Det är ett renodlat studiesocialt stöd som förut- sätter att studerande, som har särskilda behov under studierna till följd av t.ex. försörjningsbörda eller handikapp, får ersättningar från andra, generella förmånssystem.

Det nya studiestödet avses, liksom studiemedel, svux och svuxa, bestå av en bidragsdel och lånedel. Vi föreslår att totalnivån knyts till dagens nivå på studiemedlen (175,5 procent av basbeloppet vid en studietid av 9 månader eller 7 059 kr. per månad) och uttrycks som en andel (4,39 procent) av basbeloppet per vecka. Totalnivån, dvs summan av bidrag och lån, skall vara densamma för alla studerande. Bidraget förutsätts vara obeskattat och anknytas till det nya pensionssystemet genom en schablonregel.

Studiestödet avses vara så utformat att det förmånligaste stödet lämnas till dem som har störst behov av utbildning och differentieras genom att proportionerna mellan bidrag och lån bestäms av utbildnings- nivån. Det mest förmånliga stödet, 80 procent bidrag och 20 procent lån, bör lämnas för vuxnas studier på grundskolenivå. Vid dagens basbelopp, 36 200 kr., blir då bidraget 50 825 kr. för 40 veckor (5 647 kr. per månad) och länet 12 742 kr. (1 416 kr. månad). Det innebär att bidraget blir högre än i nuvarande system för praktiskt taget alla studerande på denna nivå med studiemedel, svux eller svuxa. Också studerande med utbildningsbidrag, som har låg dagpenning, skulle få ett ökat bidrag.

För utbildning på gymnasienivå, som syftar till en kompetens mot— svarande treårigt gymnasium, föreslår utredningen att till studerande, som är 23 år och äldre och som inte har genomfört en 3-årig gymnasie- utbildning, skall lämnas ett bidrag på 60 procent och ett lån på 40 pro- cent. Bidraget blir då 4 231 kr. per månad och lånet 2 832 kr. Studeran- de som har utbildningsbidrag baserat på hög eller genomsnittlig dag— penning samt de som har svux eller svuxa grundat på hög dagpenning får med detta förslag en viss försämring jämfört med nuvarande system.

För övrig gymnasial utbildning för vuxna bör bidraget vara 40 pro- cent (2 832 kr./månad) och lånedelen 60 procent (4 231 kr./månad). Denna nivå föreslås gälla även för studerande inom högskolan och motsvarande skolformer.

Denna del av förslaget innebär att inkomstbortfallsprincipen inte längre skall utgöra grunden för beräkning av studiestödet till vuxna som deltar i reguljär utbildning. Eftersom möjligheten att bibehålla en i

huvudsak oförändrad disponibel inkomst under studierna för många är en förutsättning för dem, bör en möjlighet till tilläggslån finnas för studerande på grundskole- och prioriterad gymnasienivå. Tilläggslån skall kunna utgå upp till en nivå som ger ett sammanlagt disponibelt belopp motsvarande A-kassan vid en tidigare inkomst på upp till ca 16 500 kr per månad.

Det nya studiestödet föreslås, liksom nuvarande studiemedel, av- räknas mot egen inkomst enligt vissa regler. Fribeloppet, 150 procent av basbeloppet eller f.n. ca. 54 000 kr. för ett normalläsår, föreslås vara oförändrat. Avräkningen mot överskjutande inkomst föreslås ske propor- tionellt mellan bidrag och lån och med 60 procent av beloppet, dvs. något snabbare än f.n. I gengäld föreslår utredningen en liberalisering av inkomstprövningen, som innebär att prövningen skall ske mot den studerandes inkomst under hela året utan avseende på dess fördelning på kalenderhalvår.

För deltidsstuderande föreslås vissa förändringar av fribelopp och reduceringsregler så att lån och bidrag blir proportionella mot studieakti- viteten.

Rätten till studiestöd föreslås bli begränsad i några avseenden. Hög- sta ålder för studiestöd föreslås bli 50 år, i undantagsfall 55 år. Studies- töd lämnas inte för kortare tid än fyra veckor. Rätten till stöd begränsas till ett visst högsta antal terminer på varje utbildningsnivå. Undantag skall liksom nu kunna göras om det finns särskilda skäl.

Utredningen vill skräpa kraven på de studerande när det gäller stu- dieresultatprövningen. Vi förordar också en skärpt aktivitetskontroll och en utvidgad anmälningsskyldighet när det gäller personliga förhållanden, som kan påverka rätten till studiestöd och stödets storlek.

Utredningen föreslår att ett nytt lånesystem införs. Lånen avses liksom i nuvarande system löpa med en marknadsränta, som justeras med hänsyn till att den inte skall vara avdragsgill. Återbetalningsregler- na utformas som ett system med modifierade annuiteter, så att studielå- nen i princip alltid skall vara återbetalade vid 60 års ålder, dock senast efter 25 år. Annuitetema beräknas så att de, vid en given ränta, ökar med 3 procent per år. Därigenom sker en anpassning till låntagarnes betalningsförmåga som kan antas vara svagast just när studierna av- slutats och till inflationen.

En spärregel införs, som innebär att ingen skall behöva betala mer än 5 procent av sin inkomst under de första tio åren och därefter högst 6 procent. De delar av annuiteten som därigenom inte betalas förfaller till betalning när det finns utrymme inom spärrregeln eller efter åter- betalningsårsperiodens utgång. Eventuell kvarstående skuld avskrivs, liksom nu, vid 65 års ålder.

Utredningen förslår att ett ”sluttande lånetak” införs. Det innebär att den maximala, tillåtna låneskulden utöver lån som avser utbildning på grundskolenivån och prioriterade studier på gymnasienivå — begränsas på ett sådant sätt att det vid en normal inkomst finns förutsättningar att återbetalning kan ske under den tid som återstår till 60 års ålder. Be- gränsningen får marginell effekt för studier som avslutas kring trettio års ålder och skärps successivt fram till 50 års ålder. Det medger då fort- farande, för den som inte har några kvarstående äldre studieskulder, studielån under 3 terminer.

4. Ett sammanhållet studiestöd

4.1. Principer för ett samordnat studiestöd för reguljär utbildning

Utredningen föreslår ett nytt samordnat studiestöd, som ersätter dagens studiemedel, svux och svuxa och som behåller namnet studiemedel. I det här kapitlet anger vi först några principer för det nya studiestödet och utvecklar och motiverar därefter våra förslag till utformning av tilldelningsreglema.

I det nya studiestödet skall två i väsentliga avseenden olikartade förmånssystem slås samman till ett sammanhållet studiestöd.

Skillnaderna mellan studiemedel och vuxenstudiestöden beror främst på att stöden då de tillkom var avsedda för två olika målgrupper. Studie- medelssystemet var vid sin tillkomst i mitten av 1960-talet främst avsett för ungdomstuderande vid universitet och högskolor. Stödet utformades med schabloniserade regler. Svux tillkom vid mitten av 1970-talet som ett led i vuxenutbildningsreformen. Stödet utformades som en ersättning för inkomstbortfall och anknöt nära till bestämmelser för utbildnings- bidrag vid arbetsmarknadsutbildning. Reglerna kom att likna de be- stämmelser som gäller för lön i arbetslivet och blev därmed ganska detaljerade.

Det nya studiestöd som vi föreslår skall i princip vara generellt, men vissa begränsningar måste finnas. Studierna måste t.ex. ha en viss om- fattning och vissa åldersgränser måste finnas, liksom begränsningar av den tid under vilken man kan få studiestödet. Bortsett från detta skall studiestödet dock i princip lämnas till alla studerande för studier i regu- ljär utbildning på alla nivåer, alltifrån grundläggande vuxenutbildning till forskarutbildning.

Det nya studiefinansieringssystemet är flexibelt. Inom den struktur som vi föreslår är det möjligt att genom enkla förändringar i systemet ta hänsyn till nya förhållanden eller behov, t.ex. förändrade statsfinan- siella förutsättningar eller nya behov att rekrytera vissa grupper till utbildning. Systemet är också flexibelt i den meningen att det inom sig kan rymma studerande i olika åldrar och i olika utbildningsformer.

Det studiestöd som vi föreslår består av bidrag och lån. Ett av studie- stödets viktigaste syften är att rekrytera till studier. Av betydelse är då totalbeloppets storlek, men även avvägningen inom totalbeloppets ram

mellan bidrag och lån. Särskilt för att rekrytera till vuxenutbildning är bidragets storlek av betydelse. Det ekonomiska utbytet av studier är i genomsnitt högre vid studier på högre utbildningsnivåer. Det är då rimligt att den enskilde via län står för en högre andel av studiekost- nadema på högre utbildningsnivåer.

Reglerna för studiestödet har utformats så att de medverkar till snabba och effektiva studier. Totalbeloppet har en nivå som ger möjlig- het till heltidsstudier. Krav finns på Studieaktivitet och studieresultat.

De statsfinansiella begränsningarna är givetvis en viktig utgångspunkt för våra förslag. Det är nödvändigt att göra prioriteringar mellan de olika utbildningspolitiska mål som studiestödet skall medverka till att uppnå. Vi anser att det är viktigt, att inom ett generellt stöd hålla fast vid ett av huvudmålen för vuxenstudiestödet, nämligen att det mest förmånliga stödet skall gå till dem som har störst behov av utbildning, dvs. till dem som _har en kort tidigare utbildning. Vi föreslår att priorite- ringen av studerande med kort utbildning skall ske genom att ett högre bidrag lämnas till studerande på grundskolenivå och till vissa studerande på gymnasienivå. Det generella stödets totalbelopp är lika stort för alla, såvida inkomsten under studietiden inte överstiger vissa belopp. Till studerande i mellaninkomstlägen inom de prioriterade grupperna skall dock utöver detta grundbelopp även kunna lämnas ett tilläggslån.

Vi föreslår alltså en differentiering av studiestödet beroende på de studerandes utbildningsbakgrund. I övrigt är dock studiestödet neutralt i förhållande till olika utbildningar.

Studiestödet skall vara nationellt och enhetligt. Under 1990-talet har stora förändringar genomförts på utbildningsområdet. Statens styrning av utbildningsväsendet har förändrats från regelstyming till mål- och resultatstyming. Statsmaktema anger vissa mål varefter det överlämnas åt utbildningsanordnarna att utforma utbildningen för att nå de uppsatta målen. Förändringarna på utbildningsområdet bör inte åtföljas av en motsvarande avreglering och decentralisering av studiestödet. Det är viktigt att studiestödets storlek och kraven för att få stöd är desamma för alla studerande på samma utbildningsnivå oberoende av var i landet de studerar. För att säkerställa detta krävs regler i lag, förordning och föreskrifter. Behovet av regler blir inte mindre när detta enhetliga stu- diestöd skall anpassas till ett alltmera komplext och differentierat utbild- ningsväsende.

4.2. Totalbelopp och bidragsandelar

4.2.1. Beloppets storlek

Då statsmakterna vid reformen 1989 bestämde storleken på studiemed- lens totalbelopp utgick man från vad yngre förvärvsarbetande med måttliga inkomster har att röra sig med i disponibel inkomst. Man ansåg att en studerande bör kunna leva på en standard som är vanlig inom andra grupper i samhället, men inte nå en högre standard än de har som förvärvsarbetar på heltid. Vi anser att denna utgångspunkt är lämplig även i ett sammanhållet studiestöd.

År 1989 höjdes totalbeloppet från 145 till 170 procent av basbe- loppet. I samband med skattereformen höjdes beloppet år 1991 till 180 procent, men sänktes år 1993 av besparingsskäl till 175,5 procent av basbeloppet för ett läsår på nio månader. Studiemedel lämnas under år 1996 (basbelopp 36 200 kronor) med 7 059 kr/mån eller med 63 531 kronor vid nio månaders studier.

Den höjning som genomfördes 1989 har medfört att totalbeloppet i dag upplevs som tillräckligt av de flesta ungdomsstuderande. En under- sökning år 1990 bland högskolestuderande yngre än 31 år (Svensson och Reuterberg: Låna för livet, CSN—rapport 1991:2) visade att av dem som hade studiemedel med fullt belopp (både bidrag och lån) ansåg så gott som alla (96 procent) att man med studiestödet hade kunnat finans- iera studierna i full eller stor utsträckning. Även i ett internationellt perspektiv är totalbeloppet i det svenska studiemedelssystemet jämförel- sevis högt.

Beräkningar som vi genomfört visar att totalbeloppet i de nuvarande studiemedelen är någorlunda väl avpassat för flertalet studerandes be- hov. I bilaga F 2 finns vissa jämförelser av den disponibla inkomsten för studerande och förvärvsarbetande.

De belopp som en studerande får i vuxenstudiestöd eller utbildnings- bidrag är relaterade till ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen. Vi föreslår att det nya studiestödets grundbelopp skall vara lika stort för alla och alltså inte knutet till A-kasseersättningen. Studiemedlen är relaterade till kostnadsutvecklingen i samhället via knytning till basbe- loppet enligt lagen om allmän försäkring. Vad gäller andra delar av dagens statliga studiestöd dvs studiehjälp, korttidsstudiestöd och timer- sättning — anges beloppen i krontal i Studiestödslagen och eventuella beloppsförändringar beslutas av riksdagen.

Vi föreslår att det nya studiestödets grundbelopp skall vara knutet till basbeloppet på samma sätt som idag gäller för studiemedel. Studiestödet

skall täcka kostnader för uppehållet under studietiden och då är det viktigt att beloppet följer kostnadsutvecklingen.

Utredningen föreslår att studiestödsbeloppet skall vara lika stort som dagens studiemedelsbelopp. I avsnitt 4.8.2 kommer vi att föreslå att studiestödet skall beräknas per vecka. Vi föreslår att det nya studiestödet skall lämnas med 4,39 procent av basbeloppet per vecka vid heltids- studier. Räknat i 1996 års basbelopp innebär det 1 589 kronor.

4.2.2. Bidrag differentierat efter utbildningsnivå

Vi anser att det mest förmånliga studiestödet skall ges till dem som är i störst behov av utbildning och föreslår därför att bidraget i det nya studiestödet skall differentieras efter utbildningsnivå. Vårt förslag in— nebär en förändring både gentemot dagens studiemedel där bidragsande- len är densamma för alla och gentemot vuxenstudiestöden och utbild- ningsbidraget som utformats enligt inkomstbortfallsprincipen.

Vuxenstudiestöden ger dem som haft en förhållandevis god inkomst före studierna ett högre bidrag än dem som haft en låg inkomst. Det kan ifrågasättas om det förmånligaste studiestödet genom denna utformning verkligen styrs till dem som är i störst behov av stöd.

Ett viktigt mål för vuxenutbildningen är att den främst skall riktas till dem som har en kort utbildning för att stärka deras ställning på arbets- marknaden och i samhällslivet. Detta har dock visat sig svårt. Det är lättare att rekrytera dem som har en relativt god formell utbildning och en relativt stark ställning i samhället.

Utbildning är en av de faktorer som har störst betydelse för männi- skors lön, arbetsvillkor och sociala förhållanden. Den som saknar grund- läggande utbildning har sannolikt lägre lön än den som har sådan ut— bildning. Den som har en låg inkomst har sannolikt en sämre utbildning än den som har en något högre inkomst.

Det finns inom vuxenutbildningen klara skillnader mellan män och kvinnor. Bland männen är det främst de förhållandevis väletablerade som rekryteras till utbildning. Bland kvinnor rekryteras däremot för- hållandevis fler från vuxenutbildningens prioriterade målgrupper. Detta belyses i tabellen nedan med några siffror angående svux och svuxa. Män hade i allmänhet en betydligt högre inkomst före studierna än kvinnor och får därmed ett högre vuxenstudiebidrag.

Taibill 4.1 Andelen stödtagare med svux och svuxa fördelade efter kön och dagpenningklass läsåret 1994/95. Procent.

Diagienning Kvinnor Män kir/ dag Svux Svuxa Svux Svuxa - 438 47 54 24 30

439 - 550 44 36 46 42

551 - 9 10 30 28

T*Otllt 100 100 100 100

Det finns ett samband mellan låg utbildning och låg inkomst. Ju lägre inkomst en individ har, desto angelägnare är det att rekrytera honom eller henne till utbildning. Vi bedömer att den faktor som är av störst betydelse för studiestödets rekryterande effekt är bidragets storlek. Ett bidrag som är lika stort för alla på samma utbildningsnivå kommer då att bli av större betydelse ju lägre den tidigare inkomsten varit. Utredningen anser att en sådan utformning av studiestödet på ett bättre sätt än ett inkomstrelaterat bidrag kan medverka till att uppnå vuxenut- bildningspolitikens fördelningspolitiska mål.

4.2.3. Bidraget till grundskolestuderande

Det mest förmånliga studiestödet bör lämnas till studerande som saknar de kunskaper som man normalt får i grundskolan. De som saknar dessa grundläggande kunskaper löper störst risk att slås ut från arbetsmarkna- den. Utbildning är av stor betydelse för att stärka deras ställning i samhället. Vi anser att det bör vara en huvuduppgift för utbildnings- politiken — och därmed för studiestödet — att höja kunskapsnivån i denna grupp.

Vuxna med kort tidigare utbildning har ofta en motvilja mot att skuldsätta sig. För att rekrytera dem till studier krävs därför ett studie- stöd med en hög bidragsandel. Ett högt bidrag till studerande på grund- skolenivå är motiverat även av rättviseskäl. Den som inte har de kun- skaper som ungdomar i dag får i grundskolan skall inte behöva skuldsät- ta sig i samma utsträckning som den som redan har dessa grundläggan- de kunskaper.

Den som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grundsko- lan har från 20 års ålder rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning inom komvux. Varje kommun ansvarar för att kommuninvånarna får en sådan utbildning. Den rätt som samhället ger till grundläggande vuxen- utbildning bör enligt vår mening förenas med ett studiestöd som ger medborgarna möjlighet att utnyttja denna sin rätt. Det kan hävdas att studiestödet för grundskolestudier skall lämnas helt i form av bidrag, åtminstone vad gäller den lägsta nivån motsvarande den tidigare skolfor- men grundvux. En vuxen som saknar de grundläggande kunskaper som alla ungdomar har rätt till skall inte behöva skuldsätta sig för att skaffa sig dessa kunskaper. Vi anser dock att det främst av statsfinansiella skäl inte är möjligt att ge hela grundbeloppet i form av bidrag. Vi anser dessutom att det ligger ett värde i att även grundskoleutbildning ses som en investering för den enskilde som kräver en viss egeninsats i form av studielån. Låneandelen bör dock var låg.

Vi föreslår att studiebidraget för studier på grundskolenivå skall vara 80 procent av totalbeloppet. Detta innebär (med 1996 års basbelopp) ett bidrag på 1 271 kronor per vecka, eller ca. 5 647 kronor per månad. För ett läsår på 40 veckor blir bidraget 50 825 kronor.

Genom de förändringar som vi föreslår kommer bidraget för en grundskolestuderande att vara ungefär lika stort som det bidrag, efter skatt, som en studerande i högsta dagpenningklass i dag kan få i svux eller svuxa. Bidraget ökar alltså för praktiskt taget alla grundskolestude- rande.

Vårt förslag leder till kostnadsökningar inom studiestödet. Dessa torde dock till någon del uppvägas av kostnadsminskningar på andra samhällsområden, exempelvis för kommunernas kostnader för social- bidrag. Drygt hälften av alla elever i grundläggande vuxenutbildning har invandrarbakgrund. I en enkätundersökning som CSN genomförde 1993 bland studerande i grundläggande vuxenutbildning uppgav en fjärdedel av de svarande att de huvudsakligen finansierade sin utbildning med socialbidrag.

4.2.4. Bidraget till gymnasiestuderande

Förutom grundskolestudier anser vi att även vissa studier på gymnasial nivå bör prioriteras och ge ett högre bidrag i det nya studiestödet. Det högre bidraget bör dock inte lämnas till alla gymnasiestuderande.

Vi anser att det är angeläget att i ett nytt samordnat studiestöd hålla fast vid de mål som sedan vuxenutbildningsreformen 1975 gällt för

vuxenutbildningen och för vuxenstudiestöden. Ett sådant mål är att överbrygga utbildningsklyftoma i samhället. Vi anser att det är viktigt att studiestödet kan medverka till att överbrygga de utbildningsklyftor som i dag finns mellan ungdomar som får en treårig gymnasial utbild- ning och vuxna som har en kortare gymnasial utbildning eller som helt saknar en sådan. Cirka en miljon människor i åldern 16-65 åri Sverige har endast folkskole- eller grundskoleutbildning.

Alla ungdomar under 20 år har i dag rätt att få en treårig utbildning på ett nationellt, specialutformat eller individuellt program i gymnasie- skolan. Den som är över 20 år när han eller hon börjar de gymnasiala studierna hänvisas främst till gymnasial vuxenutbildning. Den gym- nasiala vuxenutbildningen syftar enligt skollagen (1985:1100) till att ge vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande de som ungdomar kan få genom gymnasieskolan. Då en studerande uppnått gymnasiekompetens i komvux får han eller hon slutbetyg.

Vi anser att ett mera förmånligt studiestöd skall lämnas för studier upp till gymnasiekompetens. Många studerande inom gymnasial vuxen— utbildning har dock redan treårig gymnasiekompetens och bedriver kompletteringsstudier för att kunna bli antagna till en högskoleutbild- ning. Studerande som redan har de kunskaper och färdigheter som uppnås i gymnasieskolan bör enligt vår mening inte prioriteras genom ett högre bidrag i det nya studiemedelssystemet.

En studerande i gymnasieskolan får studiehjälp med 640 kr/män t.o.m. det första kalenderhalvåret det år då han eller hon fyller 20 år. Om det förhöjda bidrag som vi föreslår ges redan från 20 års ålder, kommer bidraget att vara mer än dubbelt så stort som bidraget i dagens studiemedel och nästan sju gånger så stort som bidraget till ungdomar under 20 år. En så stor skillnad i bidragsbelopp skulle kunna leda till att en del ungdomar av ekonomiska skäl skjuter upp sina gymnasieskolestu- dier. Det skulle vara olyckligt om den förändring vi föreslår får sådan konsekvenser. För att motverka denna risk anser vi att det är nödvändigt att införa en nedre åldersgräns för rätten till det högre studiebidraget på gymnasial nivå. Vi har funnit att en lämplig åldersgräns är 23 år.

Vi föreslår att det högre studiebidraget på gymnasial nivå skall lämnas för studier inom gymnasial vuxenutbildning och annan utbild- ning som ger kunskaper och färdigheter motsvarande dem som förmed- las i gymnasieskolans nationella och specialutformade program. Det högre bidraget skall endast lämnas till den som saknar sådana kunskaper och färdigheter och ges tidigast från det kalenderår då den studerande fyller 23 år.

Det är inte ovanligt att en vuxenstuderande kombinerar studier på olika utbildningsnivåer. Det kan exempelvis gälla grundläggande vuxen-

utbildning och gymnasial vuxenutbildning inom komvux. Det skulle därför vara enklast om bidraget på gymnasieskolenivå är lika stort som på grundskolenivå. Vid den prioritering som de statsfinansiella begräns- ningarna tvingar oss till har vi dock funnit att bidraget på grundskole— nivå bör vara större än för gymnasieskolestudier. Om studier samtidigt bedrivs på olika utbildningsnivåer bör bidrag beviljas med det belopp som gäller för den nivå där huvuddelen av studierna ligger.

Utredningen föreslår att bidragsandelen till studerande som är 23 år och äldre och som inte tidigare har slutbetyg från ett nationellt eller specialutformat program eller motsvarande, skall vara 60 procent av grundbeloppet. Studiebidraget kommer därmed (med 1996 års basbe- lopp) att vara 952 kronor per vecka eller ca. 4 231 kronor per månad. För ett läsår på 40 veckor blir bidraget 38 082 kronor.

Inom komvux kommer det mera förmånliga bidraget alltså att lämnas för studier inom gymnasial vuxenutbildning till studerande som är 23 år och äldre och som inte har slutbetyg från ett nationellt program eller motsvarande. Övriga studerande i gymnasial vuxenutbildning, samt alla studerande i påbyggnadsutbildning, får studiebidrag med samma belopp som högskolestuderande.

Inom folkhögskolan skall det mera förmånliga bidraget för gym— nasiala studier ges till studerande som är 23 år och äldre och som inte har slutbetyg från ett nationellt program eller motsvarande, för utbild— ning som ger kunskaper och färdigheter motsvarande dem som förmed- las i gymnasieskolan. Studerande som redan har sådan kunskaper eller färdigheter får samma bidrag som högskolestuderande. CSN bör få i uppdrag att i samråd med Folkbildningsrådet utforma erforderliga till- lämpningföreskrifter.

En studerande som haft studiemedel för gymnasiala studier kan, enligt nu gällande regler, få en del av de studielån som tagits för dessa studier avskrivna, om han eller hon därefter tar studielån för studier på eftergymnasial nivå under minst tre terminer. Genom den höjning av bidragsnivåema som vi föreslår minskar enligt vår uppfattning behovet av denna avskrivning. Vi föreslår därför att det nya studiemedelssyste- met inte skall innehålla någon avskrivning vid vuxenstudier.

4.2.5. Bidraget till högskolestuderande

Sett i ett internationellt perspektiv är övergångsfrekvensen till eftergym- nasial utbildning lägre i Sverige än i många jämförbara länder. Ännu mera påtagligt vid en internationell jämförelse är att en så låg andel av arbetskraften har en längre högskoleutbildning. Utbyggnaden av hög-

skoleutbildningen kommer att fortsätta under de närmaste åren och skall främst inriktas på tekniska och naturvetenskapliga utbildningar. För att stödja den stora satsningen på högskoleutbildning krävs enligt vår me- ning ett studiefinansieringssystem som är rekryterande. Det gäller inte minst i en framtid då utbyggnaden inom naturvetenskap och teknik kan leda till att efterfrågan på utbildning inte längre överstiger tillgången.

I kapitel 7 visar vi att skuldbördan vid längre högskolestudier blir stor och att risken är påtaglig att länet i många fall inte kommer att betalas tillbaka. Vi föreslår därför att återbetalningsreglema skall skärpas och utformas så att studielån i princip alltid skall återbetalas. Jämfört med dagens återbetalningssystem kommer det att innebära att återbetal- ningsbördan ökar. Detta kan leda till att stödets rekryteringseffekt min- skar. Oron för den tunga återbetalningen kan få många att avstå från studier. Den sociala snedrekryteringen kan komma att öka.

I bilaga C beskriver vi studiestödets utformning i våra nordiska grannländer och de reformer som genomförts i Danmark och Finland för att minska problemen med den höga skuldsättningen. I Danmark och Finland har studiestödet reformerats genom en radikal höjning av bidra- get. I Danmark var bidraget 1995 efter skatt ca. 44 000 svenska kronor och i Finland ca. 30 960 kronor för ett normalt läsår. I Sverige är studi- ebidraget endast ca. 17 650 kronor per år. I Norge ligger bidraget visser- ligen på ungefär samma nivå som i Sverige, men lånet är å andra sidan subventionerat genom räntefrihet under studietiden.

Mot bakgrund av de stora problem som dagens skuldsättning för med sig och med hänsyn till behovet av ett studiestöd som stöder utbyggna- den av högskoleutbildningen, anser vi att det är nödvändigt att i Sverige genomföra en omläggning av studiefinansieringssystemet i samma rikt- ning som i Danmark och Finland. Det statsfinansiella läget medger inte att man går lika långt som i våra grannländer, men vi anser ändå att det är nödvändigt att åstadkomma en förbättring av studiebidraget även till högskolestuderande.

Vid våra överväganden om en lämplig storlek på bidraget har vi sökt en bidragsnivå som medverkar till att lånet även vid längre studier skall kunna återbetalas och att den årliga återbetalningsbördan inte blir så stor att den avskräcker ungdomar och vuxna från att börja studera. Med dessa utgångspunkter har vi funnit att bidragsandelen för högskolestude- rande bör vara 40 procent av grundbeloppet.

Genom den förändring som vi föreslår ökar bidraget (med 1996 års basbelopp) från 1 962 till ca. 2 832 kr/mån. Bidraget per vecka blir 637 kronor och för ett läsår på 40 veckor 25 485 kronor.

En viktig princip för det nya studiestödet är att det skall vara neutralt i förhållande till olika utbildningar inom samma utbildningsnivå. Detta

medför att vi anser att all eftergymnasial utbildning skall ge samma bi- dragsandel. Det innebär en förändring gentemot nuläget, där vissa hög- skoleutbildningar ger rätt till svux.

Svux för yrkesteknisk högskolutbildning (YTH) har, med ett kort avbrott under 1994, funnits sedan vuxenstudiestödets tillkomst. Svux ges nu för studier på utbildningsprogram som leder fram till yrkesteknisk examen. För studier vid vissa lärarutbildningar fanns tidigare ett särskilt utbildningsarvode. Detta omvandlades 1993 till svux för studerande vid gymnasielärarutbildningar med inriktning mot industri och hantverk, handel och kontor samt vård. Sedan 1994 lämnas svux endast för speci- alpedagogutbildning. Dessutom kan svux från hösten 1995 beviljas för studier på vissa naturvetenskapligt/tekniska utbildningar till studerande som är äldre än 27 år (s.k. NT-svux).

Mot bakgrund av effekterna av att svux slopades för utbildning vid YTH år 1994 inser vi, att de förslag som vi lämnar kan komma att leda till rekryteringsproblem. Man bör då pröva möjligheterna att förbättra rekryteringen via andra åtgärder än studiestöd. Vad gäller specialpeda- gogutbildningen bör en Studiefinansiering inom ramen för insatserna på fortbildningsområdet kunna övervägas. Även beträffande YTH bör ett ökat engagemang från arbetsgivarna eftersträvas när det gäller studiefi- nansieringen.

4.3. Tilläggslån

4.3.1. Inkomstrelaterat tilläggslån

Utredningen föreslår att det nya studiestödets grundbelopp i princip skall vara generellt och ges med samma totalbelopp till alla. Vi föreslår dessutom att studiestödet utöver detta generella belopp även skall bestå av ett tilläggsbelopp till vissa studerande. Om det statsfinansiella läget tillåter det kan hela eller en del av tilläggsbeloppet ges som bidrag. Detta är dock enligt vår mening inte möjligt i dagens ekonomiska läge. Vi föreslår därför att tilläggsbeloppet endast skall ges i form av studie— lån.

Utredningen har föreslagit ett grundbelopp av samma storlek som dagens studiemedel. Med 1996 års basbelopp betyder det ca. 7 000 kronor per månad. Det högsta totalbeloppet efter skatt i vuxenstudiestö- den och utbildningsbidraget är ca. 8 500 kronor per månad. Genom de förändringar som vi föreslår kommer studiestödsbeloppet för många med låga inkomster att bli högre än dagens vuxenstudiestöd. Hälften av alla

med svux och en tredjedel av alla med svuxa får dock i dag ett totalbe- lopp som är högre än det grundbelopp som vi föreslår. Vi anser att det är angeläget att det nya studiestödet kan rekrytera även denna grupp till studier.

För att vuxna skall överväga att börja studera är det ofta av betydelse att de under studietiden kan leva på ungefär samma ekonomiska stan- dard som före studierna. Studiestödet bör utformas så att det ger optimal rekryteringseffekt och bäst når de utbildningspolitiska målen. Vi anser att det är mest angeläget att rekrytera dem som har en kort utbildning. Tidigare i detta kapitel har vi angett de grupper som vi anser skall prioriteras. För att det nya studiestödet skall få en god rekryteringseffekt anser vi att det är nödvändigt att till de prioriterade grupperna förutom grundbeloppet även erbjuda ett tilläggslån som är relaterat till den tidigare inkomsten. Vi föreslår därför att ett inkomstrelaterat tilläggslån skall kunna lämnas till studerande som får studiebidrag med 80 eller 60 procent av grundbeloppet. Tilläggslån skall alltså kunna lämnas till studerande på grundskolenivå och till studerande i gymnasial vuxenut— bildning och motsvarande utbildning som är 23 år eller äldre och som inte tidigare har treårig gymnasiekompetens.

Avsikten med tillägslånet är att öka studiestödets rekryteringseffekt för vuxnai medelinkomstlägen. Vid prioriteringen mellan lån och bidrag för olika studerandegrupper gör vi bedömningen att tilläggslånet är ett angeläget men inte avskräckande komplement för personer i de högsta dagpenningklassema.

Det inkomstrelaterade tilläggslånet är avsett för dem som med det studiestöd som vi föreslår får ett lägre disponibelt belopp (bidrag och lån) än vad man kan få i de högsta dagpenningklassema i dagens svux och svuxa. Grundbeloppet i det nya studiestödet motsvarar en dagpen— ning från A-kassan på ca. 450 kronor per dag, vilket i sin tur motsvarar en inkomst på drygt 13 000 kronor per månad. Tilläggslånet skall kunna lämnas till studerande i de prioriterade grupperna som före studierna hade en högre inkomst än denna.

Vi föreslår att tilläggslånet skall ges upp till samma andel av den tidigare inkomsten som i socialförsäkringssystemet och i arbetslös- hetsförsäkringen. Under 1996 är denna andel 75 procent. För A-kasseer- sättningen finns ett högsta belopp på 564 kronor per dag, motsvarande en månadsinkomst på ca. 16 500 kronor. Vi anser att gränsen på 16 500 kr/månad är väl avvägd och bör gälla som en övre gräns för den in- komst som tillägslånet skall relateras till.

Genom den utformning av tilläggslånet som vi föreslår kommer totalbeloppet — inklusive tilläggslånet att ligga på samma nivå som i dagens vuxenstudiestöd och utbildningsbidrag för de grupper som är

berättigade till tilläggslånet. Tilläggslånet bör kunna lämnas även till den som inte tillhör en arbetslöshetskassa. Tilläggslån kommer sålunda att lämnas med ca. 325 kronor per månad till den som har en tidigare må- nadsinkomst på 14 000 kronor, med ca. 800 kronor till den vars månad— sinkomst varit 15 000 kronor och med ca. 1 500 kronor per månad till den vars månadsinkomst legat över 16 500 kronor.

Närmare regler för utformningen av tilläggslånet bör utformas av regeringen eller CSN. Det är angeläget att reglerna för inkomstanknyt- ningen utformas på ett sätt som gör det enkelt för den som söker till- läggslån att lämna uppgift om sin tidigare inkomst, men även så att det är möjligt att kontrollera de uppgifter som den sökande lämnar. Det kan vara lämpligt att beräkna den tidigare inkomsten på samma sätt som i arbetslöshetsförsäkringen.

4.3.2. Tilläggslån för merkostnader

I dagens studiemedelssystem kan extra studiemedel i form av studielån lämnas om det finns särskilda skäl. Närmare bestämmelser utformas av CSN. Under budgetåret 1994/95 utbetalades 97 Mkr i extra studiemedel till drygt 12 000 studerande vid svensk läroanstalt.

Knappt en tredjedel av dem som får extra studiemedel får lån för undervisningsavgifter, dvs. terminsavgifter eller andra avgifter som betalas för undervisningen vid läroanstalten. Likaså knappt en tredjel får lån för reskostnader. En studerande som inte bor på studieorten kan få låna högst ca. 2 000 kronor per månad om reskostnaden är högre än ca. 550 kronor per månad. Cirka 15 procent av dem som får extra studieme- del får lån för kostnader för en studie- eller praktikresa med högst ca. 5 500 kronor per halvår. Cirka 15 procent lånar för reskostnader vid studier i utlandet. Man studerar då vid en svensk läroanstalt som förlagt en del av utbildningen utomlands. Knappt 10 procent av dem som får extra studiemedel lånar för dubbel bosättning. Lån kan beviljas med högst ca. 2 000 kronor per månad till studerande med barn om barnet inte kan följa med till studieorten.

Vi anser att det är motiverat att i ett nytt studiestödssystem ge till- läggslån för merkostnader i stort sett enligt samma grunder som gäller för dagens extra studiemedel. Vi föreslår dock förändringar på några punkter. Det gäller beträffande lån för undervisningsavgifter vid utlands- studier. Denna fråga behandlas i kap. 6, där vi också berör de andra former av extra studielån som kan lämnas till utlandsstuderande. Vi föreslår dessutom en förändring vad gäller lån för inköp av musikinstru- ment.

Extra studiemedel kan i dag beviljas för inköp av nödvändigt mu- sikinstrument till högskolestuderande på musikerlinjen, på musiklärarlin- jens instrumental- och ensemblevariant eller på motsvarande utbildnings- program. Exempelvis kan lån för inköp av en violin lämnas med högst 40 000 kronor för studerande på musikerlinjen och med högst 20 000 kronor på musiklärarlinjen. En studerande på musikerlinjen kan få låna upp till 100 000 kronor för att köpa en harpa. Under budgetåret 1993/94 utbetalades extra studiemedel för inköp av musikinstrument till ca. 100 studerande. Det genomsnittliga lånebeloppet var drygt 20 000 kronor. Lån för detta ändamål kan för vissa studerande innebära en så betydande ökning av skuldsättningen att sannolikheten för att lånet skall återbetalas minskar påtagligt.

Musikinstrument är den enda form av studieutrustning som ger rätt till extra studiemedel. Detta har kritiserats från många håll. Under åren har ett antal ansökningar och framställningar om extra studiemedel för studieutrustning lämnats till CSN och till regeringen. På senare år har önskemålen om extra lån framför allt gällt inköp av datorer.

Vår uppfattning är att tilläggslån endast skall lämnas för merkost- nader under studietiden som är direkt förknippade med studierna. Den utrustning som varit aktuell i framställningarna om extra studiemedel kan användas även i yrkesverksamheten efter studietiden. Detta gäller i särskilt hög grad för musikinstrument. Vi föreslår att tilläggslån inte skall lämnas för inköp av musikinstrument eller annan studieutrustning.

Det är självfallet angeläget att musikstuderande kan finansiera inköp av de instrument de behöver för utbildningen. Inom vissa andra områden har frågan om finansiering av studieutrustning lösts genom samarbete mellan utbildningsanordnare, leverantör och bank. Högskoleverket bör ta initiativ till att ett sådant samarbete kommer till stånd även vad gäller musikinstrument. I den mån ett statligt ekonomiskt engagemang bedöms önskvärt av kulturpolitiska skäl bör frågan lösas i sådant sammanhang.

4.4. Studiestöd för deltidsstudier

4.4.1. Dagens regler och omfattning

En studerande har rätt till studiemedel och vuxenstudiestöd såväl vid heltids- som vid deltidsstudier. För studier utomlands beviljas dock studiemedel endast för heltidsstudier. Studiestöd till en deltidsstuderande lämnas om han eller hon bedriver studierna på minst halvtid. Studiestö- det beviljas då med hälften av det belopp som gäller för heltidsstudier.

Från den 1 januari 1996 kan studerande på komvux även få studiemedel och vuxenstudiestöd vid en studieomfattning på 75 och 90 procent av heltid.

För att ha rätt till heltidsstudiemedel under en termin på 4,5 månader måste en högskolestuderande avse att läsa minst 20 poäng. Skall studen- ten läsa 10—19 poäng blir det fråga om deltidsstöd. Vid folkhögskola skall en kurs för heltidsstuderande omfatta minst 20 timmar är 60 minu- ter per vecka. I komvux bedöms studiernas omfattning efter ett särskilt poängsystem. För deltidsstudiestöd krävs minst 10 och för heltidsstudie- stöd minst 20 studiestödspoäng per månad.

Utredningen föreslår inga förändringar av principerna för att bestäm- ma studiernas omfattning.

Möjligheten att få deltidsstudiemedel infördes år 1971. Deltidsstudi- estödet har alltid varit av liten omfattning. Läsåret 1994/95 studerade fyra procent av alla studiemedelstagare, dvs. ca 10 000 personer, på deltid. Andelen deltidsstuderande på gymnasial nivå är klart större än på högskolenivå. Läsåret 1994/95 hade 8,5 procent av alla stödtagare på gymnasial nivå deltidsstudiemedel, jämfört med 3 procent i högskolan.

På gymnasienivån är det främst inom komvux som man studerar på deltid. Höstterminen 1994 hade 16 procent av alla studiemedelstagare inom komvux deltidsstudiemedel. På folkhögskola och gymnasieskola var det mindre än 1 procent. I högskolan förekommer deltidsstudiemedel främst för fristående kurser. Höstterminen 1992 läste 11 procent av dem som fick studiemedel för fristående kurser på deltid. Motsvarande andel på linjer var 1 procent.

Deltidsstudiemedel är särskilt vanligt bland kvinnor. Ca. 55 procent av studiemedelstagama i högskolan är kvinnor. Bland de deltidsstude- rande är andelen kvinnor ca. 70 procent. En anmärkningsvärt hög andel deltidsstuderande utnyttjar inte lånemöjligheten. Höstterminen 1993 var det exempelvis 40 procent av alla med studiemedel för deltidsstudier som endast tog ut bidraget, jämfört med 23 procent för heltidsstuderan— de.

Åtta procent av alla studerande med svux och svuxa hade deltids— studiestöd under 1994/95. Merparten av vuxenstudiestödstagama stude- rar vid komvux.

4.4.2. Överväganden och förslag

I de senaste årens debatt om studiestödet har förekommit förslag om att avskaffa rätten till studiestöd för deltidsstudier. Motivet för detta har främst varit att deltidsstudier bör kunna finansieras med inkomst från

deltidsarbete. Även statsfinansiella skäl har framförts. Den statliga studiefinansieringen bör förbehållas dem som bedriver längre heltids- studier.

Utredningen anser att möjligheten att få deltidsstudiestöd skall finnas kvar och även utökas i viss mån. Det nya studiestödet skall i princip ges för all utbildning i det reguljära utbildningsväsendet och flexibelt an- passas till olika utbildningsformer. Det är angeläget att studiestödet stöder strävandena att utforma utbildningsväsendet så att det även ger möjlighet att tillgodose bl.a. önskemål om vidareutbildning, som ofta bedrivs med en lägre studietakt och jämsides med förvärvsarbete. Inte minst vid den förestående satsningen på ett nationellt kunskapslyft är det angeläget att det finns möjlighet för den som så önskar att med studie- stöd även studera i en långsammare takt än på heltid. Ett annat argu- ment för att behålla deltidsstudiestöd är den ökade satsningen på dis— tansstudier. Ett avskaffande av rätten till deltidsstudiestöd skulle som vi sett främst drabba kvinnor, av vilka många av olika skäl inte har möjlig- het att studera på heltid.

Som nämnts kan studerande vid komvux från den 1 januari 1996 få studiemedel och vuxenstudiestöd vid studier på minst 75 procent av heltid. Bakgrunden till förändringen är de problem som konstaterats inom komvux, där många studerande för att komma upp till fullt stu- diestöd tvingats utöka sitt studieprogram med kurser som man egent— ligen inte behöver.

Reglerna för det nya studiestödet bör så långt möjligt var desamma för olika skolformer. Även om deltidsstudier är vanligast vid komvux ser vi inga skäl att särbehandla komvux. Den kursutformning som tidigare var utmärkande för komvux dominerar nu även i högskolan och har införts i gymnasieskolan. Förutom kurser på helfart och halvfart förekommer även kurser på trekvartsfart. Detta gäller även för folk- högskolan.

Utredningen föreslår att det nya studiestödet skall kunna beviljas för studier på minst trekvartsfart och på minst halvtid. Däremot anser vi inte att det finns anledning att behålla regeln om att studiestödet kan beviljas för studier på 90 procent av heltid vid komvux.

I avsnitt 4.2.1 har vi föreslagit att studiestödet skall beviljas med 4,39 procent av basbeloppet per vecka vid heltidsstudier. Vi föreslår att studiestöd vid studier på minst 75 procent av heltid skall beviljas med 3,29 procent av basbeloppet och vid studier på minst halvtid med 2,20 procent av basbeloppet för varje vecka som den studerande har rätt till studiemedel.

I dag beviljas studiemedel och vuxenstudiestöd inte för korrespon- densstudier såvida det inte finns särskilda skäl. Denna bestämmelse kom

till 1982 sedan det visat sig att många studerande vid statens skola för vuxna anmälde sig till studier vid statlig vuxenutbildning och fick studiestöd utan att sedan bedriva aktiva studier. Det är naturligtvis viktigt att en studerande verkligen bedriver de studier som studiestöd beviljas för och att detta kan kontrolleras. Tillförlitliga rutiner för detta bör dock kunna utarbetas av CSN i samarbete med utbildningsanordnar— na. Vi föreslår därför att denna begränsning skall tas bort i det nya studiestödet. Frågan om studieaktivitetskontroll vid distansstudier bör även behandlas av Utredningen om distansstudier (Dir 1995:69).

4.5. Inkomstprövning i studiestödssystemet

4.5.1. Nuvarande regler

Studiemedel

När studiemedelssystemet infördes i Sverige skiljde det sig i många avseenden från studiestöd i andra länder, bl.a. genom att stödets storlek inte alls påverkades av föräldrarnas inkomst och förmögenhet. Reduce— ring av stödet skulle ske enbart mot den studerandes egna inkomst och förmögenhet och, i förekommande fall, mot makes inkomst och förmö— genhet. Den som hade egna ekonomiska resurser över en viss nivå skulle alltså i första hand använda dessa. Motivet var att statligt stöd skulle vara tillgängligt enbart för dem som hade behov av det. Reglerna om hänsynstagandet till makes inkomst och förmögenhet liberaliserades vartefter och slopades helt år 1980.

Vid reformen år 1989 togs prövningen mot egen förmögenhet bort. En skärpning som kom samtidigt var att reduceringen p.g.a egen in- komst skulle ske i första hand mot bidragsdelen och därefter mot låne- delen. Det blev emellertid en kraftig kritik mot detta. Många studerande som hade inkomster över fribeloppet, t.ex. genom arbete under somma- ren, ansåg sig arbeta gratis eftersom bidraget reducerades. Detta gjorde att riksdagen redan våren 1990 beslutade om en återgång till de regler som gällde före 1989, nämligen en proportionell reducering av bidrag och lån. Riksdagen beslutade också om en höjning av fribeloppet från 120 till 150 procent av basbeloppet vid nio månaders studier (bet. 1989/90:SfU14).

Med inkomst avses sammanräknad inkomst av tjänst, näringsverk- samhet och kapital enligt taxeringen till statlig inkomstskatt. Det innebär

att inkomst i form av t.ex. räntor, sjukpenning och pension påverkar studiemedlen på samma sätt som inkomst av förvärvsarbete. Studiemedlen minskas om inkomsten överstiger det s.k. fribeloppet under ett kalenderhalvår. Fribeloppet varierar beroende på den tid som studierna pågår. För den som studerar bara någon månad är fribeloppet högre än för den som läser en hel termin under kalenderhalvåret. För en deltidsstuderande som oftast förvärvsarbetar vid sidan av studierna är också gränserna högre. Slutligen är fribeloppet högre för höstterminen än för vårterminen p.g.a. att större delen av sommarinkomstema antas falla på andra kalenderhalvåret. Fribeloppen är knutna till basbeloppet.

Tabell 4.2 Fribelopp år 1996 vid heltidsstudier, kr (Basbelopp 36 200 kr)

Studietid Vårtermin Hösttermin 1.1-30.6 1.7-31.12 1 månad” 56 100 56 100 4,5 månader” 23 350 30 770

l) I55 procent av basbeloppet per kalenderhalvår 2) 65 procent av basbeloppet under l:a halvåret och 85 procent av basbeloppet under 2:a halvåret.

Tabell 4.3 Fribelopp år 1996 vid deltidsstudier, kr (Basbelopp 36 200 kr)

Studietid Vår- eller hösttermin (kalenderhalvår) 1 månad” 65 160 4 månader” 54 300 5 månader” 50 680

1) l80 procent av basbeloppet per kalenderhalvår 2) 150 procent av basbeloppet per kalenderhalvår 3) 140 procent av basbeloppet per kalenderhalvår

För den som har inkomst över fribeloppet reduceras studiemedlen med 50 procent av överskjutande inkomst. För en heltidsstuderande har rätten till studiemedel upphört när årsinkomsten uppgår till ca. 180 000 kr, vilket schematiskt framgår av följande figur.

Figur 4.1 Reducering av studiemedel vid heltidsstudier.

Kronor 70 000 *

X , 60 000 x x ' Bidrag och lån

50000 . , X

' , x 40 000 L— X 30 000 , - ' x

20 000 % ——— ' x

10000 '

0

C C O C C C C C C C C C C C C C O O C C C C O O O C C C C C C C C C C C C C O O C C C O N 30 V O O Fl OC __|” O 0 (*I W V O 0 (*I G:) =? C 0 :> 05 se oc oc lx (* c 0 O lr. lr. sr :: v rf". rf. N N N -—-— M M. tr If. C |* 20 :> 9 —- N m =!- v*. 0 (x oo ox Cl _. __. _ _ _ _. __ .... _. _. :—

Sidoinkomst. kronor

För de studerande som har fri kost och/eller fria läromedel (berör främst äldre studerande i gymnasieskolan) sker en ytterligare reducering med schablonbelopp.

Reducering av studiemedel görs på grundval av uppgifter i ansökan om inkomst under de ett eller två kalenderhalvår som ansökan kan avse. CSN har tillstånd att samköra lämnade uppgifter i ansökan mot inkom- stuppgifter hos Riksskatteverket för aktuell period. Sådana samkömingar resulterar i ett antal utredningar. Vid större avvikelser sker återkrav av för mycket utbetalt stöd.

V uxenstudiestöd

Särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbets- lösa (svuxa) fungerar inom vissa gränser enligt den s.k. inkomstbort- fallsprincipen. För personer som är arbetslöshetsförsäkrade varierar stödets storlek efter inkomsten före studierna. För övriga fastställs en miniminivå. Till följd av knytningen till inkomstbortfallsprincipen har några regler om reducering av stödet på grund av den studerandes sidoinkomst aldrig införts. Däremot reduceras stödet om den studerande har pension, livränta eller annan liknande ersättning enligt samma prin— ciper som gäller för utbildningsbidrag. Så sker också om den studerande har bibehållen lön från arbetsgivaren under utbildningen. Oftast förloras hela stödet i sådana fall.

Sökandens ekonomiska förhållanden kan däremot beaktas vid ur- valsprövningen (dvs. bedömningen av vilka sökande som bäst behöver stödet; tillämpas dock enbart i svux-systemet). Om inkomsten vid sidan av studierna inte är hög brukar den inte påverka bedömningen. Visar det sig att en person som beviljats stöd har omfattande sidoinkomster kan CSN i princip ompröva själva rätten till stöd, men det händer sällan. Det förutsätter att den studerande själv anmäler ändrade förhållanden eller att detta kommer fram på annat sätt. Det är troligt att flertalet som har svux har inkomster åtminstone under sommaren. Arbetslösa som har svuxa erhåller normalt arbetslöshetsersättning under eventuellt studie- uppehåll.

4.5.2. Kan inkomstprövningen slopas?

Inkomstprövningen i studiemedelssystemet har varit en återkommande debattfråga. Krav har ställts på höjningar av fribeloppet, alternativt att prövningen skall slopas helt. En del studentkårer har framhållit att de studerande själva bör få avgöra hur mycket de kan arbeta utan att studi- erna blir lidande. Någon starkare kritik har emellertid inte framförts de senaste åren, kanske delvis beroende på att möjligheterna till arbete inte har varit lika goda som tidigare. Ett annat önskemål är att sommarin- komster inte skall räknas in i fribeloppet.

Från vissa utgångspunkter kan ett slopande eller en liberalisering av prövningen mot egen inkomst anses vara en rimlig åtgärd. Det kan t.ex. hävdas att ett generellt verkande studiestöd inte bör innehålla begräns- ningar beroende av den enskildes ekonomiska förhållanden. Vidare består studiemedlen till stor del av lån. Det borde då vara möjligt för de studerande att genom eget arbete begränsa sin skuldsättning. Kontakter med arbetslivet under studietiden är självfallet också av värde. En annan aspekt är den administrativa. Reglerna för inkomstprövningen är kompli- cerade och kräver resurser för handläggning och efterkontroller.

Enligt vår mening bör prövningen mot inkomst behållas. Tilldel- ningen av studiestöd bygger på den förutsättningen att effektiva studier bedrivs. Ekonomiprövningen har i det avseendet en viktig preventiv funktion genom att de studerande vet att de inte kan ta på sig alltför mycket arbete jämsides med studierna om de vill erhålla ograverade studiemedel. Ett annat motiv som ligger bakom de nuvarande reglerna, och som fortfarande har relevans, är att den som har betydande sidoin- komster inte har samma behov av studiestöd som den som har lägre eller inga sidoinkomster. Möjligheterna till förvärvsarbete varierar

dessutom beroende på tidigare utbildning, utbildningsinriktning, studie- ort, den enskildes studiekapacitet etc.

Det viktigaste argumentet mot ett avskaffande av inkomstprövningen är emellertid kostnadsaspekten. Skattningar som gjorts visar att ett slopande av prövningen kan innebära ökade bidragsutbetalningar på ca. 500 miljoner kr enbart i studiemedelssystemet med nuvarande bidragsni- vå. Alla som nu har studiemedel och inkomster över fribeloppet skulle få fullt studiestöd och förbättringen skulle bli större ju högre inkomsten är. Dessutom skulle en ytterligare grupp studerande bli berättigade till stöd. Särskilt gäller det gruppen deltidsstuderande. Det är ett stort antal deltidsstuderande, främst i högskolan och i komvux, som inte söker studiemedel p.g.a. att studierna bedrivs vid sidan av ett ordinarie arbete. Många av dem har säkerligen goda inkomster. Om den höjning av bidragsnivåema som utredningen föreslår skulle kombineras med slopad inkomstprövning ökar givetvis kostnaderna ytterligare Vidare får man då också räkna med att en del studerande ökar sin studieomfattning så att halvtidsgränsen för rätt till studiestöd nås. Beräkningar som utred- ningen gjort visar på kostnadsökning i storleksordningen en miljard kr per år.

Som redan beskrivits innehåller det nuvarande vuxenstudiestödet inga regler om reducering av stöd på grund av biinkomster. Motivet för det har i princip varit att Stödens storlek (bidraget) varierat efter tidigare inkomst inom vissa gränser samt att de varit beskattade. Genom den tidigare progressiva beskattningen reducerades sidoinkomsternai högre utsträckning vid stigande inkomster. Efter skattereformen verkar be- skattningen ungefär lika för alla inkomster under den s.k. brytpunkten. Frågan om inkomstprövning av studiestödet bör därför inte vara beroen- de av om det rör sig om beskattade eller Obeskattade bidrag.

Vi anser att det samordnade studiestödet bör i likhet med det nuva- rande studiemedelssystemet innehålla regler om reducering av stödet för dem som har sidoinkomster över en viss nivå. De förslag och beräk- ningar som görs i det följande avser inkomstprövning i ett system med Obeskattade bidrag.

4.5.3. Inkomstprövning i ett samordnat system

Inkomstprövningen påverkas i första hand av reglerna för fribeloppets storlek, reduceringsordning och reduceringstakt. Även bestämmelsen att prövning skall ske mot inkomst för varje kalenderhalvår har betydelse för en stor grupp studerande.

Reduceringsordning

I nuvarande studiemedelssystem görs reducering proportionellt mot bidrag och lån. Tankar har emellertid också förts fram om reducering i första hand mot lånedelen, alternativt en reducering mot i första hand bidragsdelen. Reducering i första hand mot lånedelen är fördelaktig för dem som söker minska sin skuldsättning genom t.ex. eget arbete. Vi kan emellertid konstatera att sådana regler skulle innebära betydande kost- nadsökningar och i praktiken innebära att inkomstprövningen för bi- dragsdelen slopas, såvida inte fribeloppet sänks drastiskt och reducering- stakten skärps.

Enligt direktiven skall utredningen pröva om reduceringen, som påverkar subventionen i systemet, bör ske proportionellt mellan bidrag och län eller i första hand mot bidragsdelen.

Förändringarna i studiemedelssystemet år 1989 innebar en förstärk- ning av bidragsdelen. Samtidigt infördes regler om att reducering i första hand skulle ske mot bidraget. Rätten till bidrag upphörde redan för den som hade en årsinkomst på ca. 60 000 kr (vid dåvarande basbe— lopp). Vid denna nivå fortsatte sedan minskningen av lånet, som upp- hörde när inkomsten uppgick till ca. 120 000 kr. Som redan nämnts gjordes emellertid en återgång till tidigare regler med proportionell reducering redan efter ett och ett halvt år.

Våra förslag innebär bidragsnivåer som för huvuddelen av de stude- rande innebär betydande förbättringar, vilket gör frågan om inkomst- prövningen än viktigare. Kostnaderna för bidraget belastar i sin helhet statsbudgeten. Det är angeläget att dessa kostnader hålls nere. En rimlig princip kan då vara att det i första hand är bidraget som bör påverkas av sidoinkomster. Så länge som stödet fyller sin funktion både som stimulans och kompletterande försörjningskälla för studerande med sidoinkomster av viss storlek är det fullt motiverat att rikta minskningen i första hand mot bidraget. Om däremot marignaleffektema anses för stora är en proportionell reducering lämpligare. Utredningen har studerat olika alternativ med varierande fribelopp och reduceringstakt. Här redovisas schematiskt reducering enligt de nämnda modellerna med utgångspunkt i nuvarande regler att fribeloppet är 54 300 kr under ett normalläsår och att reduceringstakten är 50 procent av överskjutande inkomst.

Figur 4.2a Reducering av studiestöd i första hand mot bidrag, heltidsstudier nio månader.

Kronor 70 000 60 000 '— ______ N x m__ ? X _ Bidrag 80% 50 000 Xx - - 'Bidrag 60% _ '— 7 ' Bidrag 40%

40000 L ___________ _' 1 .N 30 000 ' :— ''''''''''''' x_ 20000 * * x 10000 ; X ; N l 0

,— C

9 600 19 200

28 800 38 400 48 000 57 600 67 200 76 800 86 400 105 600 ' 1 15 200

124 800 134 400 144 000 153 600 163 200 172 800 /

8 8 8 =:- C 0 (*I N '— oo CN o _, _. (x]

Sidoinkomst, kronor

Figur 4.2b Nettobehållning av inkomstökning vid reducering i första hand mot bidrag, heltidsstudier nio månader.

Procent IOO !

901 80.

'— ' ' Bidrag 40% ' ' 'Bidrag 60% _Bidrag 80%

70 ;

' NCH/"*u— ,

60 1

50 .

40 1

30 i

20 .

10 1 - —

0 C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C 00 =? C 0 N oo tr C 0 N oc v 0 0 (*I 30 V O xo N oc :|- v w r". m ht N (=! -— C C C 0 0 00 oc ac :» |& 0

N N". tr lf. O (N 00 Ch C — N (*I ("". er 'I”. O P OC O

Sidoinkomst. kronor

Figur 4.3a Reducering av studiestöd proportionellt mot bidrag och lån, hel- tidsstudier nio månader.

Kronor 70 000 60 000 ______ _ N N 'Bidrag och lån _ x _ Bidrag 80% 50 000 N & 1 - - "Bidrag 60% _ _ ' * Bidrag 40%

' /

Il

9 600 19 200 28 800 38 400 48 000 57 600 67 200 76 800 86 400 96 000

105 600 l [5 200 124 800 134 400 144 000 153 600 163 200 [72 800

o ? m oc

l92 000 20 1 600

Sidoinkomst, kronor

Figur 4.3b Nettobehållning av inkomstökning vid reducering proportionellt mot bidrag och lån, heltidsstudier nio månader.

Procent 100 90 _ ' - Bidrag 40% __ ' ' 'Bidrag 60% 80 . _ _Bidrag 80% 70 60 50 40 30 20 l0 _ ,- _ 0 1 . _. C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C 00 Q' 0 0 (*I 00 V C 0 N DC 'x? C 0 N 30 'if C 0 (*I 00 =? Q' V ('" ('". (*I (*I (*I '— C C C C S* 30 DG 00 (* |* NO —""*W©"”0222222522929

Sidoinkomsl. kronor

I figurerna 4.2b och 4.3b visas de samlade effekterna av skatt och reduce- ring av bidrag vid inkomstökning. Vid en reducering i första hand mot bidraget är marginaleffekten stor så snart inkomsten överstiger fribeloppet (figur 4.2b). Enligt vår uppfattning bör därför nuvarande reduceringsordning proportionellt mot bidrag och lån behållas.

Tidsperiod för inkomstprövning

Som nämnts är det inkomsten under det kalenderhalvår då studier pågår som ligger till grund för inkomstprövningen. Den som söker studieme- del för en hösttermin skall i sin ansökan uppge den beräknade inkom- sten undertiden 1 juli - 31 december och den som söker stöd för vårter- minen skall uppge beräknad inkomst undertiden 1 januari - 30 juni. Det har i olika sammanhang ifrågasatts att inkomst under icke studietid, främst sommarmånaderna, räknas in i fribeloppet. Denna fråga, som varit aktuell länge, ledde inte till någon ändring i samband med 1989 års reform. Den främsta anledningen är att regler om inkomst som avser enbart studietid är svåra att tillämpa i praktiken. Det skulle i många fall vara svårt att skilja på om en viss inkomst hänför sig till studietid eller ferietid.

Ett viktigt motiv att ta hänsyn till är kontrollaspekten. CSN har nu möjlighet att kontrollera de i ansökan uppgivna inkomsterna mot Riks- skatteverkets inkomstuppgifter. Om det efter utredning visar sig att inkomsten varit för hög återkrävs det för mycket utbetalade beloppet. Efterhandskontrollen är ganska väl känd bland de studerande, vilket har haft betydelse för efterlevnaden av reglerna. Kontrollen i denna form kan knappast fortsätta om inte alla inkomster under året skall tas med. Erfarenheterna inom bostadsbidragssystemet styrker vikten av att läm- nade uppgifter kan kontrolleras.

Det är förståeligt att många som har inkomster under sommaren helst ser att dessa inte påverkar studiestödet under terminstid. Fribeloppet är emellertid bestämt med hänsyn tagen till sommarinkomster. Av den anledningen är fribeloppet högre för det andra kalenderhalvåret (höstter— minen) än för det första (vårterminen). Med en princip om hänsyntagan- de enbart till inkomst under studietid skulle fribeloppen behöva sänkas avsevärt. En sådan förändring kan komma att upplevas som mindre gynnsam för dem som av någon anledning inte kan eller som väljer att inte arbeta under sommaren. Valfriheten skulle härigenom minska.

I ett avseende vill emellertid utredningen aktualisera en förändring. Reglerna om inkomstprövnin g för varje kalenderhalvår är förhållandevis krångliga att tillämpa. För den enskilde kan det upplevas som orimligt att reducering i vissa fall sker när inkomsten totalt under de båda halv- åren är lägre än årsfribeloppet. Följande exempel belyser detta.

l:a kalender— 2:a kalender- Kalender- Kalenderår halvår halvår halvår 1 + 2 Inkomst 10 000 40 000 50 000 50 000 FéäeLOBP. _ 33.320. _ _ _ _ _ 20.739 _ _ _ _ _ _55 20.0 _____ 3399 _ _ _ Bidrag 8 829 7 546 16 375 17 658 Lån 22 937 19 604 42 541 45 874 Totalt 31 766 27 150 58 916 63 532

Den här visade effekten har utsatts för kritik. Vid utredningar som CSN gör efter inkomstkontroll mot skattebanden måste bl.a. klarläggas hur inkomsten fördelar sig på halvåren. Den studerande vet ibland inte om en inkomst under sommaren avser juni eller juli månad.

Utredningen anser att inkomstprövningen bör vara oberoende av under vilken tid av året som inkomsten intjänats. Vi föreslår därför att prövning görs mot inkomsten under hela året för den som studerar under båda kalenderhalvåren. Därmed skulle de nämnda olägenheterna upphöra. En klarare överensstämmelse mellan inkomstbegreppet i studi- estödet och i skattelagstiftningen skulle nås liksom även lättnader i ad- ministrationen.

För den som söker studiestöd för ett normalt läsår (hösttermin och vårtermin) eller för en termin i taget sker prövningen på samma sätt som idag på grundval av inkomstuppgifter för varje kalenderhalvår. Beviljas studiestöd för en hösttermin och sökanden har erhållit studiestöd även under närmast föregående vårtermin kommer ekonomiprövningen att basera sig på hela årets inkomst. Det är i princip samma teknik som nu används för justering av studiestödsbeloppet vid inkomstförändringar under löpande termin.

Den föreslagna förändringen medför att beloppen i studiestöd kom- mer att öka för en grupp studerande med påföljd att statens kostnader ökar i motsvarande grad. De helårsstuderande får lika eller högre belopp än med nuvarande regler. Ökningen blir störst för dem som har en hög inkomst det ena halvåret och en låg inkomst under det andra halvåret.

Vi kommer i det följande att föreslå att studiestödet avtrappas något snabbare än för närvarande för den som har inkomst över fribeloppet. Den kostnadsminskning som uppstår genom den förändringen beräknas täcka de ökade kostnaderna för Övergång till helårsprövning.

Fn'belopp och reduceringstakt för heltidsstuderande

Som nämnts är fribeloppet i studiemedlen f.n. ca. 54 000 kr för ett niomånaders läsår. Denna gräns tillåter heltidsarbete under årets övriga tre månader och normalt även en del extraarbete under terminstid. Den som tjänar upp till fribeloppet och har fulla studiemedel får under ett år en ekonomi som motsvarar en årsinkomst på ca. 147 000 kr brutto, dvs. en månadsinkomst på drygt 12 000 kr.

I ett nytt samordnat system kommer gruppen vuxenstuderande att utgöra en stor andel av totala antalet studerande. Mot den bakgrunden och med tanke på de krav om liberalisering som framförts av olika studerandegrupper har utredningen övervägt att föreslå en höjd fribe- loppsgräns. Vid den prioritering som gjorts mellan olika förändringsbe- hov har vi dock stannat för att inte föreslå någon ändring av nivån för ett normalläsår. Fribelopp vid korttidsstudier m.m. behandlas längre fram i detta avsnitt.

Enligt nuvarande regler reduceras studiemedlen med 50 procent av inkomst som överstiger basbeloppet. Bidraget är lika för alla. Avtrapp- ningsreglema slår därför i princip också lika. Som framgått av figur 4.1 upphör rätten till stöd när inkomsten under ett år uppgår till ca. 180 000 kr. Vid ett införande av tre olika bidragsnivåer är det enligt vår mening rimligt att avtrappningen sker med 60 procent av överskjutande inkomst. Med denna något snabbare reduceringstakt kommer rätten till studieme- del att upphöra för den som har enårsinkomst på ca. 155 000 kr. Ex- empel på de beloppsmässiga förändringarna av vårt förslag i förhållande till nuvarande regler framgår av nedanstående tabell. En utförligare redovisning finns i bilaga F 3..

Tabell 4.4 Reducering av studiestöd - heltidsstudier nio månader

Studiemedel Inkomst, kronor 54 300 75 000 120 000 (fribelopp) Nuvarande regler (reduktion 50 procent) - bidrag 17 658 14 781 8 528 - län 45 873 38 400 22 153 Bidrag 40 procent (reduktion 60 procent) - bidrag 25 412 20 444 9 644 - lån 38 119 30 667 14 467 Bidrag 60 procent (reduktion 60 procent) - bidrag 38 119 30 667 14 467 - län 25 412 20 444 9 644

Bidrag 80 procent (reduktion 60 procent) - bidrag 50 825 40 889 19 289 - län 12 706 10 222 4 822

Fribelopp vid korttidsstudier

För närvarande gäller, som nämnts inledningsvis, olika fribelopp beroen- de på studietidens längd under ett kalenderhalvår. Ju kortare studietid, dess högre inkomst är tillåten innan studiestödet reduceras. Totalt finns i studiestödslagen 23 olika fribelopp.

Vi har i det föregående föreslagit att studiestödets storlek skall ut- tryckas i ett belopp per vecka. Det är lämpligt att också fribeloppets storlek anpassas till det antal veckor som utbildningen omfattar under respektive kalenderhalvår. Bestämmelserna kan utformas utifrån följande principer: Nuvarande fribelopp utgör 150 procent av basbeloppet för ett 40 veckors läsår. Fördelat på två halvår, 20 veckor, utgör då fribeloppet 75 procent av basbeloppet. Värdet per vecka utgör 3,75 procent av basbeloppet.

Vi föreslår att fribeloppets andel av basbeloppet under kalenderhalv- året ökar eller minskar med 3,75 procent beroende av utbildningsveckor- nas antal i förhållande till standardtiden 20 veckor. Tabell finns i bilaga F 4. För den som studerar under ett helt kalenderår blir fribeloppet sum- man av fribeloppen under respektive kalenderhalvår. Något behov av olika fribelopp för höst- respektive vårhalvår finns inte, eftersom fribe- loppen knyter an till utbildningstiden under respektive halvår. I allmän- het är höstterminen kortare än vårterminen, vilket medför ett högre fribelopp för höstterminen. Undantag utgör universitet och högskolor där höstterminen om 20 poäng (veckor) pågår till den 19 januari påföljande år. Högskolans 40—veckors år behöver därför - när det gäller fribeloppet - uppdelas efter antalet faktiska studieveckor under respektive kalender- halvår. Rimligt är att 18 veckor anses falla på hösthalvåret och 22 veckor på vårhalvåret. De nuvarande reglerna har motsvarande innebörd.

Fribeloppsnivå och reduceringstakt för deltidsstuderande

Under ett niomånaders läsår är fribeloppet för en deltidsstuderande ca. 105 000 kr. För studerande i komvux som har en studieomfattning på 75 procent av heltid gäller ett av CSN fastställt fribelopp på ca. 78 000 kr vid ett läsår om nio månader. Avtrappningen är densamma som vid heltidsstudier, nämligen 50 procent av inkomst som överstiger fribelop- pet. Att fribeloppet är högre för deltidsstuderande motiveras av att inkomst som avser icke-studietid i princip inte skall behöva påverka studiestödet.

Beloppet vid deltidsstudier skall i princip vara hälften av ett heltids— studiestöd genom bestämmelsen att studiestödsbeloppet för 30 dagars deltidsstudier är lika stort som för 15 dagars heltidstudier. Denna princip fungerar så länge som sidoinkomsten är lägre än 54 300 kr (fribeloppet vid heltidsstudier). När sidoinkomsten ligger mellan 54 000 kr och 150 000 kr blir däremot beloppet för deltidsstuderande högre än hälften av heltidsbeloppet. Som högst (när sidoinkomsten är 105 000 kr) utgör beloppet för deltid 83 procent av heltidsbeloppet. Detta illustreras i följande figur.

Figur 4.4 Reducering av studiestöd enligt nuvarande regler vid hel- och del- tidsstudier, bidrag och lån.

Kronor 70 000 ——————— 'Heltid

60 000 x * '_'-Deltid __ , x 50 000 "* x & : x

40 000 Xx

C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C N 00 =!” C C (*! 00 =? C 0 N se (t C O N oo =!” C 0 05 en oo 00 cc rx !N 0 c 0 lf. ir. v =? =? ("1 ("'. N N N —-

'— N (". '? lf. O [N OC C C —- (*I ("I =? V". O (N 00 C 8

Sidoinkomst. kronor

Vi föreslår att reduceringen för deltidsstuderande börjar vid samma fribelopp som för heltidsstuderande, men att reduktionen — för den som har halvtids studieomfattning — är hälften så stor som för heltidsstude— rande, dvs. 30 procent av inkomst över fribeloppet. För den som har en studieomfattning på minst 75 procent av heltid reduceras stödet med 45 procent av överskjutande inkomst. Därmed kommer deltidsstödet alltid att utgöra hälften av ett heltidsstöd.

Förändringen innebär att den nuvarande principen att gynna övergång till deltidsstudier för personer i vissa inkomstlägen blir något mindre uttalad. Med de höjningar av bidragsnivåema som utredningen förordar är det emellertid inte lika angeläget att behålla ograverade nivåer så långt upp i inkomstskalan som nuvarande regler möjliggör. Av figur 4.5 nedan framgår desssutom att avtrappningen av bidraget skulle ske snabbt om nuvarande principer behålls vid höjda bidrag, vilket skulle innebära kraftiga marginaleffekter. Konsekvenserna av förändringen belyses också i figurerna 4.6 och 4.7.

Figur 4.5 Nuvarande reduceringsregler för deltidsstuderande tillämpade på de föreslagna bidragen.

Kronor 30 000 25 000 . —'80% _ - - -60% 70 000 _ ' ' 40% _ 7 """""""""""" ' " ' Nuvarande 27.8% 15 000 10 000 .— ———————————— x 5 000 0 C

9 600 19 200 28 800 38 400 48 000 57 600 67 200 76 800 86 400 96 ()()0

105 600 1 15 200 124 800 134 400 144 000 163 200 172 800 182 400 192 000 201 600

Sidoinkomst. kronor

Figur 4.6 Föreslagna reduceringsregler för deltidsstuderande tillämpade på de föreslagna bidragen.

Kronor 30000 25000 80% _ "'60% *”"40% 20000 _ """""" " — _ _ 'Nuvarande 27.8% .— N 15000 L _ .............. _ 1 N 10000. . ___—___—_—_'*-:_N 50001 N 0 ococooccoooooococccccc C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C 0 (*I 00 !? C 0 (*I 00 =? C O N 00 ”=P C O N DC =? C NO 0 C cc 06 00 I& F xD O 0 IF. lf. =:- (f ”=!" (". r'. (*I N 61 — "vamcthEZSZEEEEEZS

Sidoinkomst. kronor

Figur 4.7 Disponibla medel (inkomst efter skatt samt bidrag i studiestödet).

Jämförelse mellan nuvarande och föreslagna regler. Kronor

120 000

100 000

40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 Sidoinkomst. kronor

13 Nuvarande 40% I 60% I 80%

Inkom stbegrepp

Vid förändringen av studiemedelssystemet år 1989 infördes ett nytt inkomstbegrepp. Det tidigare begreppet bruttoinkomst ersattes med begreppet sammanräknad inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt lagen om statlig inkomstskatt.

En viss kritik av reglerna har förekommit främst i samband med återbetalning av studielån. Det hävdas att hänsyn inte tas till den faktis- ka återbetalningsförmågan, eftersom underskottsavdrag och andra avdrag inte får medräknas. Den invändning som gjorts i tilldelnings- sammanhang är framför allt att begreppet skattepliktig inkomst är ett trubbigt mått för att bedöma de studerandes behov av studiestöd. Vissa icke skattepliktiga inkomster, exempelvis stipendier, borde räknas in, anses det.

Utredningen anser att det är övervägande fördelar med att det in- komstbegrepp som används i studiestödssystemet också förekommer inom andra områden. Någon ändring föreslås därför inte. Frågan be- handlas också under avsnitt 5 .4 om sammanfallande förmåner.

4.6. Begränsningar av rätten till studiestöd

4.6.1. Längsta tid för rätt till studiemedel

Dagens regler

I dagens studiestödssystem finns vissa tidsgränser för den längsta tid under vilken en studerande får uppbära studiestöd. Svuxa beviljas i högst två terminer för studier på gymnasial nivå. För svux och studie- medel finns en tidsgräns för eftergymnasiala studier och en annan tids— gräns för studier på gymnasial nivå. För eftergymnasiala studier sattes tidsgränsen till åtta år då studiemedelssystemet infördes år 1965. Tids- gränsen sänktes år 1982 till sex år, dvs. tolv terminer. För gymnasiala studier sänktes tidsgränsen år 1989 från fem till tre år, dvs sex terminer.

Enligt bestämmelserna i studiestödslagen kan en studerande få studi— estöd utöver de angivna gränserna om det finns särskilda skäl. Med den praxis som utvecklats finns det goda möjligheter för en studerande att få stöd i mer än sex respektive tre år.

För att avsluta eftergymnasiala studier beviljas studiemedel i två terminer utöver sexårsgränsen, alltså i sammanlagt 14 terminer. Om det rör sig om en utbildning på 200 poäng eller mera beviljas studiemedel i upp till 15 terminer. Detsamma gäller för studier som utgör en bredd- ning eller påbyggnad av grundutbildningen som bedöms vara värdefull för den enskilde eller samhället. För forskarutbildning anses det alltid finnas särskilda skäl att bevilja studiemedel utöver sexårs gränsen. CSN:s praxis bygger här på uttalanden av regeringen 1982 (prop. 1981/82:100) i samband med att tidsgränsen sänktes från åtta till sex år.

Inom tidsramen på tre år för gymnasiala studier skall även rymmas studier på grundskolenivå. Studier på den nivån anses dock vara ett särskilt skäl för att gå utöver tidsgränsen. I praxis har man därför bort- sett från den tid då studier bedrivits på grundskolenivå. För att avsluta studier på gymnasial nivå kan studiestöd beviljas i ett år utöver treårs- gränsen. I vissa fall beviljas dock studiestöd under ännu längre tid. Om en studerande bedriver målinriktade studier, som t.ex. avsevärt förbättrar hans position på arbetsmarknaden, kan studiestöd beviljas i upp till nio, tio terminer.

Överväganden

Utredningen anser att det i huvudsak finns tre motiv för att begränsa den tid under vilken en studerande kan uppbära studiestöd. Det första

motivet är behovet att förhindra att den enskilde ådrar sig en alltför hög skuldbörda. Ett andra motiv är att en begränsning av den tid då man har rätt till stöd kan förmå studerande till en bättre planering av sina studier. Ett sista motiv är statens kostnad för att lämna studiestöd. Detta gäller inte minst mot bakgrund av de höjningar av studiebidraget som vi föreslår.

Det finns vissa problem med dagens regler och tillämpning. Ett sådant är risken för en alltför stor skuldsättning för den enskilde. Det är möjligt för en studerande att få studiestöd under mycket lång tid, särskilt om han eller hon bedriver studier på flera utbildningsnivåer.

Ett annat problem har att göra med gränsdragningen mellan olika utbildningsnivåer. I realiteten finns det i dag fyra utbildningsnivåer, eftersom studier på grundskole- och forskarutbildningsnivå inte påverkar rätten till stöd på andra nivåer. Vi anser att en uppdelning på fyra nivåer är lämplig även i det nya studiestödssystemet men föreslår en viss förändring av gränsdragningen mellan nivåerna.

CSN har vid tillämpningen stött på ett antal problem vad gäller gränsdragningen mellan gymnasiala och eftergymnasiala utbildningar. Det förekommer att studier på gymnasial nivå inte ryms inom treårs- gränsen, därför att de studerande kombinerar olika gymnasiala utbild- ningar. Det kan vara en gymnasial vuxenutbildning och dessutom en annan utbildning t.ex. en konstnärlig utbildning eller en gymnasial på- byggnadsutbildning. Ofta rör det sig om en utbildning som till sin karaktär liknar eftergymnasiala utbildningar eller utgör ett alternativ till en högskoleutbildning.

I avsnitt 4.2.4 föreslår vi att studier inom gymnasial vuxenutbildning och annan utbildning som ger kunskaper och färdigheter motsvarande dem som uppnås i gymnasieskolan skall ge ett högre bidrag till vissa studerande. Vi anser att samma utbildningsavgränsning skall gälla beträffande den längsta tid under vilken en studerande har rätt till stu- diestöd. Detta innebär att studier vid t.ex påbyggnadsutbildning i kom- vux eller vid en konstnärlig gymnasial utbildning kommer att minska den tid som en studerande därefter har till förfogande för studiestöd i högskolan.

Vi anser att bestämmelserna bör utformas med regler för längsta tid för rätt till studiestöd inom fyra utbildningsnivåer nämligen

1. utbildning på grundskolenivå,

2. gymnasial vuxenutbildning och annan utbildning som ger kun- skaper och färdigheter motsvarande dem som uppnås i gymnasie- skolan,

3. annan gymnasial utbildning och all eftergymnasial utbildning utom forskarutbildning,

4. forskarutbildning. Principen bör vara att studiestöd på en utbildningsnivå inte skall inverka på möjligheten att få stöd på andra nivåer. Den som exempelvis vid 20 eller 25 års ålder studerar för att få grundskole- eller gymnasies- kolekompetens skall ha rätt till studiestöd för högskolestudier under lika lång tid som den som skaffat sig sådan kompetens i ungdomsskolan. Detsamma bör gälla för den som har gymnasiekompetens men som kompletteringsläser för att bli antagen till högskolan.

Förslag

Vi föreslår att bestämmelserna i studiestödslagen skall utformas med vissa tidsgränser inom varje utbildningsnivå för den generella rätten till studiestöd. Inom dessa tidsramar har den enskilde full frihet att utnyttja studiestödet för den utbildning som han eller hon väljer. Studerande som tidigare inte har grundskole— eller gymnasiekompetens skall dock ha rätt till stöd under längre tid. Dessutom skall det, på samma sätt som nu, vara möjligt att gå utöver dessa tidsgränser om det finns särskilda skäl.

I avsnitt 4.8.2 kommer vi att föreslå att studiestödet skall lämnas per vecka. Även reglerna för längsta tid för rätt till studiestöd bör uttryckas i antal veckor. Det vanligaste är att studier under ett år bedrivs i 40 veckor. Ett är bör därför anses motsvara 40 studieveckor.

På grundskolenivå går det inte att ange en tidsgräns som gäller för alla eftersom behovet av utbildning varierar mellan olika studerande- grupper, alltifrån dem som helt saknar grundskoleutbildning till dem som har grundskolekompetens men behöver repetition inför fortsatta studier på gymnasieskolenivå.

Enligt bestämmelserna i skollagen (1985:1100) har varje kommunin- vånare som saknar sådan färdigheter som normalt uppnås i grundskolan rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning. Vi föreslår att den som inte har sådana färdigheter skall ha rätt till studiemedel på grundskoleni- vå i 80 veckor. Om det finns särskilda skäl bör studiemedel beviljas för längre tid. Det gäller särskilt för den som saknar grundläggande färdig- heter i läsning, skrivning och räkning. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl att gå utöver tidsgränsen bör beaktas att det ur samhällets synvinkel är angeläget att alla invånare har minst grundskole- kompetens.

Till en studerande som redan har grundskolekompetens, men behöver repetera inför fortsatta gymnasiala studier, bör studiemedel beviljas i högst 40 veckor.

Även vid studier i gymnasial vuxenutbildning och motsvarande utbildning varierar den studietid som krävs för att uppnå gymnasiekom- petens mellan olika studerandegrupper beroende på deras utbildnings- bakgrund. Vi föreslår att den som tidigare endast har grundskolekompe- tens eller motsvarande skall ha rätt till studiemedel i längst 120 veckor. Enligt vårt förslag i avsnitt 4.2.4 kommer bidraget att lämnas med 60 procent av grundbeloppet. Den som har en gymnasial utbildning bör få stöd under kortare tid. Till den som redan har sådana kunskaper och färdigheter som förmedlas i gymnasieskolans nationella eller specialut- formade program bör studiemedel — med 40-procentigt bidrag — beviljas i högst 40 veckor. Om det finns särskilda skäl bör det vara möjligt att överskrida tidsgränsema med högst 40 veckor. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl bör beaktas att det ur samhällets synvinkel är an- geläget att studierna slutförs fram till fullständig gymnasiekompetens.

Inom nästa tidsgräns skall inrymmas högskoleutbildning och annan eftergymnasial utbildning samt gymnasial utbildning som inte ger kunskaper och färdigheter motsvarande dem som uppnås i gymnasiesko- lan. Här finns alltså även vissa gymnasiala utbildningar som i dag ryms inom den nuvarande treårsramen. Vi föreslår att studier på denna nivå skall ge generell rätt till studiestöd i 200 veckor eller fem år. Det skall dock vara möjligt att få studiemedel utöver denna tidsgräns om det finns särskilda skäl. Sålunda bör det vara möjligt att gå utöver tidsgränsen med högst ett år vid studier på längre utbildningsprogram. Detsamma bör gälla för en breddning eller påbyggnad av grundutbildningen som är värdefull för samhället eller den enskilde. Det bör även vara möjligt att ge studiestöd under ännu längre tid till studerande på mycket långa utbildningsprogram. Detta bör också gälla vid en kombination av olika utbildningsprogram om denna kombination krävs för att få utöva ett visst yrke.

Vad slutligen gäller forskarutbildning är utredningens principiella inställning att studiemedel helst inte skall behöva anlitas för studier på denna nivå. Studiefinansieringen bör ordnas genom doktorandtjänst, utbildningsbidrag eller det stöd som kan komma att ersätta dessa. Med den omfattning som dessa andra stödformer har i dag räcker de dock inte till alla forskarstuderande. Det är därför tillsvidare nödvändigt att ge studiemedel till forskarutbildning under en begränsad tid. Idag finns som vi sett ingen tidsgräns för rätten till studiestöd vid forskarstudier. En sådan tidsgräns är nödvändig, bl.a för att förhindra en alltför hög skuldsättning. Vi föreslår att studier på forskarutbildningsnivå skall ge generell rätt till studiemedel i 40 veckor. Om det finns särskilda skäl bör det vara möjligt att ge studiestöd i ytterligare högst 40 veckor. Det bör främst gälla om forskarutbildningen kan förväntas bli avslutad inom

denna tid. Det kan även gälla i början av forskarutbildningen för en studerande som senare kan förväntas få utbildningsbidrag för doktoran- der eller doktorandtjänst.

4.6.2. Kortaste tid för rätt till studiemedel

Den kortaste tiden för rätt till studiemedel, svux och svuxa är i dag 15 dagar för studier på heltid och 30 dagar för deltidsstudier. Studier utom- lands måste dock pågå i minst minst tre månader för att ge rätt till studiemedel. För studier under kortare tid än 15 dagar kan man i vissa fall beviljas korttidsstudiestöd.

Det nya studiestödet skall vara flexibelt och möjliggöra studier av olika längd och omfattning. Dock bör det krävas att studierna skall ha en viss minsta omfattning. Studier under kortare tid än en månad bör enligt vår mening inte finansieras med studiemedel.

Vi föreslår att studierna för att ge rätt till det nya studiestödet skall pågå i minst fyra veckor. För studier utomlands bör dock krävas att studierna omfattar minst 13 veckors heltidsundervisning.

4.6.3. Övre åldersgräns för rätt till studiemedel

Dagens regler och tillämpning

Enligt bestämmelserna i studiestödslagen får studiemedel lämnas t.o.m. det år då en studerande fyller 45 år och svux och svuxa t.o.m. 50 års ålder.

Från studiemedelssystemets tillkomst år 1965 var den högsta ålders- gränsen 40 år. År 1969 höjdes den till 45 år. Då svux tillkom 1975 sattes åldersgränsen för detta stöd också vid 45 år. År 1986 höjdes dock åldersgränsen för svux till 50 år. Motivet för att bara höja gränsen för svux var att detta stöd är särskilt avsett för äldre korttidsutbildade perso- ner.

Enligt studiestödslagen får studiemedel beviljas över åldersgränsen om det finns särskilda skäl. Riksdagen uttalade 1975 (prop. 1975z23) att en generös praxis borde tillämpas då det gällde att bevilja studiestöd till personer över 45 år. Vid prövningen skulle stor vikt läggas vid studieti- dens längd. Däremot skulle studiernas art eller inriktning tillmätas mindre betydelse så länge det var fråga om yrkesinriktade studier. Med

ledning av detta uttalande har en praxis utvecklats där det är förhållan- devis lätt att få studiestöd även efter 45 respektive 50 års ålder.

Särskilda skäl för att bevilja studiestöd efter 45 (50) års ålder anses finnas om den sökande har påbörjat utbildningen senast under det år då han eller hon fyllde 45 (50) år samt om ansökan avser en utbildning som syftar till grundskole— eller gymnasiekompetens som den sökande inte har tidigare. Särskilda skäl anses vidare finnas om ansökan avser en yrkesinriktad utbildning. Praxis har här succesivt ändrats så att alltfler utbildningar inryms. Studiemedel kan numera beviljas även för hög- skoleutbildningar med inriktning mot en yrkesexamen. Slutligen anses det även finnas särskilda skäl att bevilja studiestöd om ansökan avser en utbildning som, utan att i sig vara yrkesinriktad, ändå är av stor be- tydelse för sökandens yrkesverksamhet.

Om CSN har funnit att det finns särskilda skäl, ser man även till den tid som de återstående studierna beräknas ta. Studiestöd kan längst beviljas i tre år (sex terminer) efter 45 (50) års ålder. Detta är den maximala tiden för studerande som påbörjar studierna upp till och med 50 (55) års ålder. Därefter sker en stegvis avtrappning. Den som är 52 (57) år kan exempelvis få stöd i högst 4 terminer, den som är 54 (59) år i högst 2 terminer och den som är 55 (60) år i högst 1 termin.

Av studiemedelstagama är knappt 10 procent äldre än 35 år. Ca. 1 procent är äldre än 45 år och ca 0,3 procent 50 år eller äldre. Kvinnliga stödtagare är i genomsnitt något äldre än manliga.

Vuxenstudiestödstagare är naturligt nog något äldre än studiemedel- stagare. Det gäller särskilt studerande med svux. Budgetåret 1994/95 var knappt 53 procent av alla studerande med särskilt vuxenstudiestöd 35 år eller äldre, 9 procent äldre än 45 år och 3 procent 50 år eller äldre. Bland studerande med svuxa var 31 procent 35 år eller äldre, 6 procent över 45 år och 2 procent 50 år eller äldre. Bland vuxenstudiestödstagare finns inga påtagliga ålderskillnader mellan kvinnor och män.

Öv erväganden och förslag

Vi anser att det även i ett nytt studiestöd, som skall ge studiefinansie- ringsmöjligheter åt studerande i alla åldrar, är nödvändigt att ha en övre åldersgräns för rätten till stöd. Ett viktigt skäl för detta är att en stude- rande skall hinna betala tillbaka studielånet. Sett från ett allmänt rättvi— seperspektiv bör dock åldersgränsen ligga ganska högt. Den som inte utnyttjat möjligheten att få studiestöd i ungdomen bör kunna göra detta även vid en förhållandevis hög ålder.

I de senaste årens diskussioner om studiestödet har förslag förekom- mit både om att sänka och att höja åldersgränsen. Det har även funnits tankar på olika åldersgränser för olika utbildningsnivåer.

Vi anser inte att det finns skäl att sänka den övre åldersgränsen. En sänkt åldersgräns skulle främst drabba kvinnor med ett ofta stort behov av utbildning. I dagens snabba samhällsomvandling bör det finnas möjligheter för människor att sadla om och börja studera även i mogen ålder. De förestående satsningarna på ett nationellt kunskapslyft och livslångt lärande understryker vikten av studiefinansieringsmöjligheter för äldre studerande. En utgångspunkt för våra förslag är att studielån skall återbetalas. Vi är därför inte heller beredda att föreslå någon höj- ning av åldersgränsen. Det medför även att vi i avsnitt 727 för fram för- slag om en begränsning av lånemöjlighetema för äldre studerande i form av ett lånetak.

Utredningen anser att de övre åldersgränser som finns i dag i stort sett är väl avvägda. Vi föreslår dock vissa förändringar.

Idag är det i praktiken inte så svårt att få studiestöd efter 45 (50) års ålder. Lite tillspetsat skulle man kunna säga att den övre åldersgränsen för många studerande snarare ligger vid 55 (60) år. Ur inforrnationssyn- punkt är det något olyckligt med denna skillnad mellan den formella och den reella övre åldersgränsen. Det är sannolikt att många potentiella vuxenstuderande inte känner till möjligheten att få studiestöd efter 45 (50) års ålder.

Utredningen föreslår att den övre åldersgränsen skall vara 50 år för rätt till studiemedel. Alla skall alltså ha en generell rätt till studiestöd t.o.m det år då man fyller 50 år. Om det finns särskilda skäl bör studies- töd kunna beviljas för ytterligare något eller några år, dock längst t.o.m det år då den studerande fyller 55 år. Särskilda skäl bör anses finnas om studierna syftar till en grundskole- eller gymnasiekompetens som den sökande inte har tidigare, samt om studierna är av stor betydelse för den sökandes fortsatta yrkesverksamhet.

Möjligheten att få lån kan som nämnts komma att begränsas av det lånetak som vi kommer att föreslå i kapitel 7. Om studielåneskulden har nått upp till lånetaket kan en studerande i vissa fall få studiestöd endast i form av bidrag eller med ett lägre lånebelopp än det maximala.

4.7. Krav på studerande

4.7 .1 Studieresultat

Dagens regler

Den som påbörjar gymnasiala eller eftergymnasiala studier får studiestöd utan någon prövning av de tidigare studieresultaten. För att få fortsatt studiestöd krävs att den studerande uppnår tillfredsställande studieresul— tat. Enligt bestämmelsemai studiestödslagen lämnas studiemedel till en studerande på eftergymnasial nivå ”endast om det med hänsyn till de resultat som han har uppnått måste anses sannolikt, att han kommer att slutföra studierna inom normal tid. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten”. Till en studerande på gymnasial nivå beviljas fortsatt studiestöd endast om studierna bedrivits i normal takt. Även här skall hänsyn tas till personliga förhållanden. Däremot ger lagen inte utrymme för att beakta andra omständigheter som kan ha medverkat till ett svagt studieresultat eller sannolikheten för att de framtida studierna skall gå i normal takt. Utformningen av närmare bestämmelser för tillämpningen av studiestödslagen har överlämnats åt CSN.

Vid studieresultatprövningen indelas de eftergymnasiala utbildningar- na i två grupper, som av tradition har kallats fria respektive bundna utbildningar. Till gruppen fria utbildningar räknas utbildningar där den lärarledda undervisningen är av begränsad omfattning och med en hög grad av självstudier, t.ex ekonomutbildningar, ingenjörsutbildningar, juristutbildning, grund- och gymnasielärarutbildning. Till gruppen bund- na utbildningar förs utbildningar med en mera sammanhållen studiegång med mycket lärarledd undervisning. Några exempel är förskollärarut- bildning, sjuksköterskeutbildning, läkarutbildning och veterinärutbild- ning. Hit hänförs även de eftergymnasiala utbildningar som ligger utanför högskolan.

Studerande på s.k. bundna utbildningar skall för att få forsatt studie- stöd klara studiema i den takt som Studieplanen föreskriver. Här krävs alltså i princip en 100-procentig studietakt. För studerande vid s.k. fria utbildningar räcker det däremot med en 75-procentig studietakt.

Vid studieresultatprövningen ser man i de flesta fall till resultaten under de två senaste terminerna. Om studier under denna tid bedrivits i nio månader krävs att en studerande skall ha klarat minst 30 poäng för att utan särskild prövning ha rätt till fortsatt studiestöd. Studiestöd kan även beviljas om en studerande under denna tid endast klarat 25 poäng

under förutsättning att han eller hon under hela den tid då studier be- drivits klarat i genomsnitt minst 15 poäng per termin.

En studerande som inte uppnått de angivna studieresultaten kan efter särskild prövning ändå beviljas studiestöd om prognosen för de framtida studierna är god. Vid denna prövningen tillämpas en något liberalare bedömning av de tidigare studieresultaten exempelvis om en sökande bara studerat en termin, om han skriver uppsats på C- eller D-nivån, om han på grund av felval byter utbildning eller om han efter några års studieuppehåll återupptar studierna. Som förhållanden av personlig natur räknas egen sjukdom, nära anhörigs sjukdom, dödsfall i familjen, vård av sjukt barn, vård av närstående, bampassningssvårigheter och andra liknande omständigheter som den studerande inte kunnat råda över.

Endast ca. en procent av alla ansökningar om studiemedel från studerande i högskolan avslås på grund av otillräckliga studieresultat. Den siffran ger dock inte någon bra bild av studieframgången hos studiemedelstagama. De flesta som misslyckas i sina studier ansöker inte om nya studiemedel.

Ett problem med de nuvarande reglerna om att fortsatta studiemedel kan beviljas även om en studerande under ett läsår klarar endast 75 procent av studieåtagandet är att de kan leda till att vissa studerande anpassar sin studietakt till detta. Det innebär effektivitetsförluster både för utbildnings- och studiestödssystemet och en ökad skuldsättning för den enskilde. Exempelvis kan en studerande på en juristutbildning (180 poäng), där normalstudietiden är nio terminer, få studiemedel i tolv terminer, alltså i ett och ett halvt år utöver normalstudietiden.

Ett annat problem ligger i uppdelningen i två resultatpröv- ningsgrupper. Skillnaderna i uppläggning och studietakt mellan utbild- ningarna i de båda grupperna är inte så stora att det motiverar en så stor skillnad i resultatkrav. Dessutom har det, genom de senaste årens för- ändringar i högskolan, blivit allt svårare att hänföra nya utbildnings- program till rätt resultatprövningsgrupp.

Principerför studieresultatprövning

En huvudprincip för det nya studiestödet är att reglerna skall uppmuntra till snabba och effektiva studier. Detta bör gälla även beträffande studie- resultatkraven. Reglerna får dock inte motverka de utbildningspolitiska mål som studiestödet skall bidra till att uppnå. Reglerna bör medverka till att studerande håller en god studietakt, men inte till att studerande med goda förutsättningar för studier slås ut från utbildningen. Studiestö- det bör gå till den som bedriver aktiva och målinriktade studier, men

inte till den som inte seriöst ägnar sig åt studierna och inte heller till den som saknar förutsättningar för att bedriva framgångsrika studier. En skärpning av reglerna får inte heller gå ut över kvaliteten i utbildningen. Det får inte bli så att utbildningsanordnarna sänker kraven för att fler studerande skall klara studiestödets resultatkrav.

Studiebidrag iförhållande till studieresultat

Riksdagen beslutade 1994 att studiebidragets storlek för högskolestude- rande skulle avpassas efter tidigare studieresultat. Beslutet upphävdes senare samma år av den nya riksdagen. Denna modell kom i dagligt tal att gå under namnet ”peng per poäng” eller ”PPP-modellen”.

Utgångspunkten för PPP-modellen är att studiebidrag skall lämnas för tid som motsvaras av utbildningens längd uttryckt i antal poäng eller tid enligt studieplan. Förseningar i studierna accepteras ungefär enligt de nu gällande reglerna, men studiestödet kommer då att bestå enbart av lån. För högskoleutbildningar avpassas studiestödet fr.o.m. den andra terminen efter studieresultatet under föregående termin. En student som exempelvis bara klarat 10 poäng får studiebidrag med hälften av det maximala beloppet. Å andra sidan ökar lånet så att totalbeloppet blir detsamma.

Vi anser att PPP-modellen har ett antal fördelar men även ett antal nackdelar. En fördel med modellen är att den skulle ge en större be- sparing än den förändring som utredningen föreslår, samt att de nuva- rande resultatkraven för att få fortsatt studiestöd skulle kunna behållas.

Ett bidrag i förhållande till tidigare studieresultat kan förmodas uppmuntra till snabba och effektiva studier. Det är dock inte givet att detta gäller för alla studenter. Reglerna ger studenten frihet att välja sin studietakt. Det kan medföra att en del studenter väljer en lägre studietakt trots att det leder till en något ökad skuldsättning. En ökad skuldsättning är särskilt problematisk vad gäller studerande som trots idoga ansträng- ningar inte lyckas genomföra utbildningen på normalstudietid.

En huvudprincip för studiestödet bör enligt vår uppfattning vara att det inte skall verka styrande på valet av utbildning. PPP-modellen skulle kunna locka studerande att välja lätta kurser och utbildningar framför dem som anses vara svårare och kräver en högre arbetsinsats. Det finns även en viss risk att PPP-modellen kan påverka utbildningens upplägg- ning i riktning mot kurser av lägre kvalitet.

Vid en samlad bedömning anser vi att nackdelarna med PPP-model- len överväger fördelarna. Vi anser att en viss marginal, som medger fortsatt fullt studiebidrag även vid en viss eftersläpning i förhållande till

studieplanen, är ett rimligt studiesocialt inslag i studiestödet för att minska de studerandes risktagande.

Samma resultatkrav för all utbildning?

De förändringar som genomförts av högskolans resurstilldelningssystem skulle kunna tala för att resultatkraven skall vara de samma för all utbildning. I det nya systemet är mer än hälften av ersättningen till högskolorna beroende av poängproduktionen. Högskolomas utbildning skall läggas upp så att en poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka. Poängsystemet skall utgå från den genomsnittliga tid som det tar för de studerande att inhämta en viss definierad kunskap eller färdighet. Det kan då hävdas att poängkraven vid studieresultatprövningen också bör vara desamma för alla utbildningar.

Vi anser att det skulle vara en fördel om kraven på studieresultat vore desamma för all högskoleutbildning. Det är dock, enligt vår be- dömning, ännu för tidigt att införa enhetliga studieresultatkrav. Det nya resurstilldelningssystemet torde på sikt medverka till att genomström- ningen ökar 1 utbildningar där den nu är låg. Tills vidare måste dock studiestödsreglema ta hänsyn till att studieorganisationen varierar inom högskolan. Det är inte rimligt att sänka kraven för de utbildningar där det nu krävs att eleverna följer studieplanen. Studieresultatkraven bör därför t.v. variera mellan olika utbildningar i högskolan. Högskoleut- bildningama bör även fortsättningsvis delas in i två grupper. Principerna för denna indelning kan dock behöva ses över.

Förslag till utformning av studieresultatkrav

För studerande vid s.k. bundna högskolutbildningar bör resultatkravet för rätt till fortsatt studiestöd liksom nu vara att man i princip följer studieplanen. Detsamma bör gälla för andra eftergymnasiala och gym- nasiala utbildningar.

En studerande på en s.k. fri högskoleutbildning bör givetvis ha ambitionen att följa studieplanen och alltså klara 40 poäng under ett 40 veckors läsår. Studiestödsreglerna bör dock ta hänsyn till att studenten inte alltid lyckas med detta och medge tillfälliga eftersläpningar i för— hållande till studieplanen. Vi föreslår att resultatkraven formuleras som en viss tillåten eftersläpning uttryckt i ett antal poäng — satt i relation till den tid då man studerat. Vi föreslår att resultatkravet i princip skall relateras till den tid då en studerande haft studiestöd. Detta är en viss

förändring mot nuläget som underlättar administrationen och informatio- nen till den studerande.

Utredningen föreslår en viss skärpning av de nuvarande studieresul- tatkraven. Vi förordar att en student under det första året med studiestöd tillåts släpa efter med upp till 10 poäng i förhållande till studieplanen. För varje ytterligare studieår medges en ökad eftersläpning på 5 poäng. Erfarenheter från CSN:s verksamhet talar för att studenters svårighet att klara resultatkraven är störst under det första studieåret. Därför är det lämpligt att behålla dagens krav under det första året. Utformningen av de regler vi föreslår illustreras nedan.

Studiestödstid Tillåten Minimikrav, totalt eftersläpning, poäng uppnådda poäng

1 år ( 40 veckor) 10 30 2 år ( 80 veckor) 15 65 3 år (120 veckor) 20 100 4 år (160 veckor) 25 135 5 år (200 veckor) 30 170

Det system som vi föreslår innebär en viss skärpning jämfört med dagens regler, men ger samtidigt en större möjlighet till variationer i studieresultat över studietiden. Ett svagt studieresultat under något år kan uppvägas av ett gott studieresultat tidigare under studietiden.

Vi har här angett vissa riktlinjer för utformningen av studieresultat- kraven. Detaljerna bör liksom nu utformas av CSN. Studieresultatkraven för rätt till fortsatt studiestöd utan särskild prövning är dock av så stor vikt för den enskilde att en viss reglering bör göras av statsmakterna. Vi föreslår att det i studiestödslagen skall anges att studiestöd lämnas om en studerande uppnått tillfredsställande studieresultat främst med hänsyn till den tid då han eller hon haft studiestöd. Huvudprincipema för po- ängkraven i de båda grupperna bör anges av regeringen i studiestödsför- ordningen.

Vid CSN:s detaljutformning av reglerna måste dessa anpassas till utbildningens uppläggning vid olika högskolor och utbildningar. För tekniska högskolor bör det vara möjligt att på samma sätt som i dag anpassa reglerna så att den tillåtna eftersläpningen blir något större än enligt riktlinjerna i början av utbildningen, men i gengäld mindre mot slutet av utbildningsprogrammet.

Studiestöd då resultatkraven inte uppnås

Det är viktigt att framhålla att de regler som vi här föreslår endast gäller de minimikrav som skall vara uppfyllda för att en studerande utan särskild prövning skall beviljas fortsatt studiestöd. En studerande som inte klarar de uppställda kraven kan ändå beviljas studiestöd om pro- gnosen för de fortsatta studierna är god. Reglerna för prognosbedöm- ningen bör vara desamma för alla utbildningsnivåer. Jämfört med nulä- get innebär detta en förändring vad gäller studier på gymnasial nivå.

Vid prognosbedömningen skall CSN, förutom de tidigare studieresul- taten, även beakta de andra faktorer som kan ha medverkat till att en studerande inte uppnått de föreskrivna resultatkraven och även se till de studier som han eller hon har framför sig. För studerande på grundskole- och gymnasieskolenivå bör det därvid beaktas att många vuxenstuderan— de har en bakgrund som gör att man kan ha svårigheter att bedriva studier samt att det ur samhällets synvinkel är angeläget att vuxna kan slutföra utbildningen. I övrigt bör prövningen ske efter samma kriterier som i dag. Det är viktigt att samrådsgrupperna, med representanter för utbildningsanordnare och studerande, medverkar i prövningen av dessa ärenden.

Riktlinjer för prognosbedömningen finns i studiestödslagen. Vi föreslår att formuleringarna i lagtexten anpassas till gällande praxis. Studiestöd bör beviljas om det med hänsyn till omständigheterna kan anses sannolikt att den studerande i fortsättningen kommer att uppnå tillfredsställande studieresultat.

En studerande som inte beviljas fortsatt studiestöd måste — om han eller hon inte väljer att avbryta studierna — studera en tid utan studiestöd för att uppnå de resultat som krävs för att få stöd på nytt. De förslag som vi lämnar innebär att det blir något lättare än i dag att åter bli berättigad till studiestöd. Vi föreslår att en student åter blir berättigad till studiemedel från den vecka då eftersläpningen håller sig inom de med- givna marginalerna. En studerande som efter att ha haft studiestöd i 80 veckor endast uppnått 60 poäng kan enligt vårt förslag inte få studiestöd utan särskild prövning, eftersom den tillåtna eftersläpningen efter två år inte får vara högre än 15 poäng. Från den vecka då studenten godkänns på ytterligare 5 poäng kan han eller hon dock på nytt få studiestöd.

Vårt förslag att relatera poängkraven till den tid då en student haft studiestöd innebär även i övrigt att det blir lättare att få stöd för den som utan studiestöd studerat utan att uppnå goda studieresultat. För att förhindra att studiestöd beviljas till den som saknar studielämplighet kan det vara nödvändigt att ha vissa minimikrav på studieresultat även i dessa fall.

En tätare studieresultatprövning

Studiestöd beviljas i dag för två terminer till den som ansöker om det. Prövningen av studieresultaten görs då den studerande på nytt söker studiestöd. Om den studerande endast ansöker för en termin åt gången görs dock prövningen efter varje termin.

Som vi tidigare nämnt anser vi att det är viktigt att studiestödet går till studerande som bedriver aktiva och effektiva studier. Vissa under- sökningar som CSN gjort tyder på att det finns ett antal studerande som beviljas studiemedel för högskolestudier i två terminer, men som där— efter inte aktivt ägnar sig åt studier och inte uppnår tillräckliga studiere- sultat. Enligt CSN:s bedömning skulle betydande besparingar i utflödet av studiemedel kunna göras om studieresultatprövningen för vissa ut- bildningar görs efter varje termin. Denna besparingsmöjlighet bör tas till vara.

Vi föreslår att CSN får möjlighet att införa studieresultatprövning två gånger per år för vissa utbildningar. Syftet med en prövning efter varje termin är att stoppa utbetalningen av studiestöd till den som under terminen uppnått mycket svaga studieresultat eller inga resultat alls. En prövning efter varje termin får inte begränsa utbildningsanordnarnas möjligheter att organisera utbildningen i större utbildningsblock. Studie- stödet bör fortfarande kunna beviljas för ett år, men ges under förut- sättning att den studerande uppfyller minimikraven efter en termin.

4.7.2. Studieaktivitet

Dagens regler och rutiner

Enligt bestämmelserna i studiestödslagen lämnas studiestöd — med vissa angivna undantag endast för tid då en studerande bedriver studier. I Studiestödsförordningen föreskrivs att studiemedel, svux och svuxa får betalas ut endast om det är styrkt att den studerande bedriver de studier som studiestöd beviljas för enligt de närmare bestämmelser som CSN meddelar.

För vuxenstudiestöden bygger studieaktivitetskontrollen på deltagan- de i undervisningen och är nära knuten till utbetalning av stödet. För rätt till vuxenstudiestöd krävs närvaro vid undervisningen varje dag som undervisning ges på den kurs som den vuxenstuderande följer. Inför utbetalningen i slutet av varje månad skall den studerande på ett särskilt Studieintyg som lämnas till CSN försäkra att han eller hon studerat varje

vardag under utbetalningsperioden eller ange orsaken till att han eller hon varit frånvarande. Skolan skall intyga att den studerande varit närvarande alla undervisningsdagar. Om den studerande varit frånvaran- de av skäl som inte ger rätt att behålla studiestödet får han eller hon inte stöd för dessa undervisningsdagar.

Studiemedel utbetalas också månadsvis, men till skillnad från vuxen- studiestöden görs månadsutbetalningama i förskott och är därför inte lika knutna till en föregående kontroll av Studieaktivitet. Kontrollen på skolnivån är inriktad på deltagande i undervisningen. Dock medges ett studieuppehåll på upp till 14 dagar. Skolan lämnar en rapport till CSN varje månad. För högskolestuderande kontrolleras att den studerande är registrerad i början av varje termin. Vid mitten av varje termin måste den studerande försäkra att han eller hon fortfarande studerar.

Dagens regler och rutiner för studieaktivitetskontroll och utbetalning har till största delen utformats av CSN och regleras inte i lag eller förordning. Detta bör enligt utredningens mening gälla även i framtiden. Vi lämnar dock nedan några synpunkter på utformningen av regler och rutiner.

S tudieaktiv itetskontroll

Vi har nyss föreslagit en betydande höjning av studiebidragets storlek. Detta medför ökade kostnader för staten. Det är då än mera angeläget att studiestödet endast lämnas till den som bedriver aktiva studier. Detta ställer stora krav på studiekontrollsystemet. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att överväga vissa förändringar av dagens regler och rutiner.

Studieaktivitetskontrollen på skolnivå bygger främst på deltagande i undervisningen. Deltagande i undervisningen är dock inte det enda och kanske inte heller det bästa måttet på Studieaktivitet. Närvarokontrollen kräver dessutom omfattande arbetsinsatser från skolorna. I högskolan är en registrering vid början av terminen ett bristfälligt mått på studieakti- vitet. Att en student är registrerad på en kurs i början av terminen är inte en garanti för att han eller hon också aktivt ägnar sig åt studier under hela terminen.

Det kan finnas skäl att söka hitta nya former för studieaktivitetskon- trollen som på ett bättre sätt visar om en studerande bedriver aktiva studier eller inte. Det är möjligt att studiekontrollen i större utsträckning bör inriktas mot deltagande i obligatoriska moment och vid prov och tentamina. För en effektiv studieaktivitetskontroll är utbildningsanord- namas medverkan central. Det är angeläget att hitta ett system som inte

medför så mycket extraarbete för skolorna som dagens krav på daglig närvarokontroll inom vuxenstudiestöden. Helst bör man vid kontrollen använda sig av information som skolan eller högskolan ändå samlar in för andra syften.

Vi bedömer att det genom en förändrad studieaktivitetskontroll inom högskolan är möjligt att åstadkomma minskningar i utflödet av studie- stöd. CSN bygger nu upp ett samarbete med universitet och högskolor där information om studieaktivitet och studieresultat på elektronisk väg överförs till CSN. Detta ger tekniska förutsättningar för en förbättrad studiekontroll.

Utredningen har inte tillräckligt underlag för att kunna uppskatta storleken av den besparing som kan göras genom en skärpt studieaktivi- tetskontroll. Vi föreslår att CSN skall ges i uppdrag att utreda möjlig- heten att genom en förändrad studieaktivitetskontroll främst på högsko- lan förhindra att studiestöd utbetalas till studerande som inte bedriver aktiva studier och att beräkna den besparing som härigenom kan uppnås.

Utbetalning

Utbetalningen av studiestöd är nära förbunden med studieaktivitetskon- trollen. Det gäller särskilt för vuxenstudiestöden som utbetalas i efter- skott. Detta system har den fördelen att det möjliggör en kontroll av att en studerande deltagit i undervisningen innan en utbetalning görs. Stu- diestödet är dock inte främst en ersättning för en utförd prestation, i form av närvaro vid undervisningen, utan en ersättning som utbetalas för att en studerande skall kunna bedriva studier. Vi föreslår därför att det nya studiestödet i princip skall utbetalas i förskott ungefär på det sätt som nu gäller för studiemedel.

Med undantag för den första utbetalningen under ett läsår eller en termin bör studiestödet utbetalas månadsvis i slutet av månaden. Må- nadsutbetalningama bör om möjligt vara lika stora och bör vara jämnt spridda över läsåret. Vi föreslår att det nya studiestödet skall beräknas per vecka. En möjlighet är då att för ett normalt läsår på 40 veckor dela upp utbetalningen i tio lika stora utbetalningar med fyra veckobelopp i varje utbetalning.

Enligt bestämmelser i studiestödslagen kan förskott i vissa fall utgå på studiemedel. Bestämmelsen tillämpas dock inte. Vuxenstudiestöden kan i vissa fall utbetalas i förskott enligt bestämmelser som CSN med- delat. Vi har förslagit att det nya studiestödet skall utbetalas i förskott. Vi anser att bestämmelsen om förskott i studiestödslagen inte behövs och föreslår att den upphävs.

En studerandes rätt till studiemedel är förverkad om han eller hon inte har begärt att få medlen utbetalade före utgången av det kalender— halvår för vilket de har beviljats. Vi föreslår en mindre förändring av denna bestämmelse så att en studerande måste begära utbetalning före utgången av den tidsperiod för vilken studiemedel har beviljats.

4.8. Vissa andra tilldelningsregler

4.8.1. Gränsdragningen mot studiehjälp

Utredningen skall enligt direktiven inte behandla Studiehjälpen. Vi föreslår dock vissa förändringar som berör gränsdragningen mellan Studiehjälpen och det nya studiestödet.

Studiehjälpen regleras, i likhet med de stödformer som vi behandlar, i studiestödslagen och Studiestödsförordningen och bestämmelserna är i vissa fall likartade. Det kan därför vara motiverat att även göra en översyn av vissa bestämmelser om studiehjälp.

Studiehjälp lämnas längst t.o.m. det första kalenderhalvåret det år då eleven fyller 20 år. De utbildningar som ger rätt till studiehjälp finns förtecknade i bilaga A till studiestödsförordningen. En elev som efter 20 års ålder går kvar i en gymnasial utbildning får studiemedel fr.o.m. det andra kalenderhalvåret det år då han eller hon fyller 20 år.

En studerande i högskolan kan få studiemedel även före 20 års ålder. Knappt 10 procent av alla högskolestuderande med studiemedel är under 20 år. Utbildningar som ger rätt till studiemedel före 20 års ålder finns upptagna i bilaga B till studiestödsförordningen. Förutom högskolan upptas där andra utbildningar som anses vara eftergymnasiala.

Vi för inte fram några förslag till ändring av de förteckningar över läroanstalter och utbildningar vid vilka studiestöd kan lämnas.

Åldersgränsen vid kalenderhalvårsskiftet det år då en studerande fyller 20 år kom till år 1981. Till en början fanns den endast inom studiestödet, men har därefter införts på en rad andra områden, inte bara på det utbildningspolitiska området — t.ex vad gäller kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning åt sina ungdomar — utan även på socialförsäkringsområdet och inom arbetsmarknadspolitiken. Utredning- en föreslår ingen förändring av åldersregeln, men anser att det finns anledning att något förändra reglerna beträffande vilka utbildningar som skall ge rätt till studiehjälp och därmed ge rätt till det nya studiestödet först efter 20 års ålder.

Ett aktuellt problem som vi vill finna en lösning på är de skillnader i studiestöd som gäller för ungdomar som studerar vid det s.k basåret, dvs. utbildning som syftar till att ge de kunskaper som krävs för att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning inom teknik och naturve- tenskap. Utbildningen har sedan 1992 givits i högskolan och från 1995 även inom komvux. För att antas till utbildningen krävs allmän behörig- het. En l9-åring, som avslutat utbildningen på ett treårigt program och därefter går ett basår i högskolan, får studiemedel. Om han eller hon däremot läser samma basår vid komvux, så får han eller hon bara stu- diehjälpens studiebidrag med 640 kronor per månad.

Liknande problem kan finnas i folkhögskolan. En 19—åring som, efter att ha avslutat ett treårigt nationellt program i gymnasieskolan, väljer att gå en fritidsledarutbildning på en folkhögskola, får studiemedel. Samma l9-åring får däremot studiehjälp om han eller hon istället väljer en särskild kurs som folkhögskolan ger i samarbete med en högskola och där det finns möjlighet att inom utbildningens ram tentera för högskole- poäng.

I samband med de förändringar som genomförts på skolans område under början av 1990-talet har vissa preciseringar gjorts vad gäller gränsdragningen mellan gymnasieskolan och komvux. En åldersgräns har införts som i huvudsak sammanfaller med den som gäller mellan studiemedel och studiehjälp.

Vi anser att den gräns som dragits upp mellan gymnasieskoleutbild- ning i ungdomsskolan och utbildning för vuxna i komvux och motsva— rande skolformer, bör återspeglas även i studiestödsreglema. Principen bör vara att studiehjälp lämnas fram till dess att ungdomar fått gym- naSLekompetens, alltså fram till dess att man fått slutbetyg från ett nationellt eller specialutformat program eller motsvarande kunskaper från en annan skolform, dock längst t.o.m. det första kalenderhalvåret det år då man fyller 20 år. Den som efter det att han eller hon fått gym- naszekompetens fortsätter studierna på en utbildning som förutsätter att man slutfört ett nationellt program eller motsvarande, skall få det nya studiestödet, oberoende av om han eller hon är över eller under 20 år.

Vårt förslag innebär bl.a. att det nya studiestödet skall lämnas utan nedre åldersgräns till alla studerande i gymnasial vuxenutbildning i konvux. Kravet för att en studerande skall tas in i komvux tidigare än från det andra kalenderhalvåret det år då han eller hon fyller 20 år, är enlgt bestämmelserna i skollagen (1985:1100) att han eller hon slutfört utbldning på ett nationellt program eller likvärdig utbildning i gym- naseskolan.

De förändringar som vi föreslår kräver en förändring av den indel- ning av de studiestödsberättigade utbildningarna som nu finns i bilaga

till studiestödsförordningen. Även av andra skäl än de som vi berört kan det vara befogat att se över denna indelning. Vi föreslår att en översyn skall göras i särskild ordning.

4.8.2. Studiestödstid

S tudiestödets minsta tidsenhet

Vuxenstudiestöden och utbildningsbidraget är dagbaserade förmåner. Svux och svuxa lämnas för varje kalenderdag från kursens första till dess sista dag. Utbildningsbidrag ges för varje vardag under studietiden.

Studiemedel ges efter betydligt mera schabloniserade regler. För högskolestuderande som läser 40 poäng skall ett läsår alltid anses omfat- ta nio månader. Detsamma gäller studerande som har ett läsår på 40 veckor. Vid andra studietider skall enligt studiestödslagen endast beaktas hela sammanhängande tidsperioder om 15 dagar för heltidsstuderande och 30 dagar för deltidsstuderande. Antalet dagar från studiernas första till sista dag under ett kalenderhalvår delas med 15 för heltidsstuderande och med 30 för deltidstuderande och ger det antal perioder som studie- medel beviljas för under kalenderhalvåret. I Studiestödsförordningen finns regler om tidsberäkning då studierna sträcker sig över två kalen- derhalvår.

Det finns enligt vår mening anledning att ha en viss schablonisering vid beräkningen av den tid som skall ge rätt till stöd i det nya studie- stödssystem som vi föreslår. En dagberäkning är därmed inte lämplig. Å andra sidan är det önskvärt med en förändring av den nuvarande schabloniseringen i studiemedelssystemet. En studerande med en studie— tid på exempelvis 134 dagar får studiemedel i fyra månader. Om studie- tiden är en dag längre lämnas studiemedel för en halv månad ytterligare. En effekt av dessa regler har blivit att utbildningsanordnarna ibland anpassar sina officiella studietider till studiestödets tidsregler, vilket är olyckligt. Studiestödsreglerna bör i möjligaste mån vara anpassade till utbildningsverksamheten.

Enligt bestämmelserna i 7 kap. 2 & högskoleförordningen (1993:100) skall omfattningen av grundläggande högskoleutbildning anges enligt ett poängsystem, där varje poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka. En heltidskurs på 20 poäng bör alltså läggas ut över 20 veckor. I gym- nasieskolan skall ett läsår enligt gymnasieförordningen (1992z394) omfatta 40 veckor. I folkhögskolan är det vanligt att omfattningen av kurser anges i antalet veckor.

Utredningen anser att man i studiestödet bör använda ett tidsbegrepp som är vanligt inom utbildningsområdet. Vi föreslår därför att det nya studiestödet skall lämnas per vecka. Detta bör gälla såväl vid heltids- studier som vid studier på deltid.

Studiestödet bör i princip lämnas för varje hel vecka som studierna pågår. Till den som läser 40 poäng under ett läsår bör studiestöd lämnas under 40 veckor oberoende av den faktiska studietiden. Inom bl.a. läkarutbildningen förekommer det att studierna läggs ut över en längre tid än vad som följer av föreskrifterna i 7 kap 2 & högskoleförordningen (1993:100). Studier för 40 poäng läggs ut över 42 eller 43 veckor. En- ligt vår bedömning måste det råda överensstämmelse mellan regelverken för resp. studiestödet och högskolans utbildning. Studiestöd kan därför i dessa fall inte lämnas för mer än 40 veckor.

Vi föreslår att det nya studiestödet skall lämnas med samma belopp som dagens studiemedel. Studiemedel lämnas i dag med med 9,75 procent av basbeloppet för varje hel sammanhängande period. För ett läsår på nio månader innebär det 175,5 procent av basbeloppet. För ett normalt läsår på 40 veckor eller 40 poäng lämnas studiemedel för 18 stycken 15-dagarsperioder, dvs för 270 dagar. Det nya studiestödet skall ett normalt läsår lämnas för 40 veckor, dvs för 280 dagar. Beloppet för denna tid bör vara detsamma som i dag. Veckobeloppet bör därför bestämmas till 4,39 procent av basbeloppet. För ett 40 veckors läsår kommer studiestödet därmed att uppgå till 175,6 procent av basbeloppet.

Vi föreslår att det nya studiestödet skall lämnas med 4,39 procent av basbeloppet per vecka vid studier på heltid.

Studiestödets tidsbegrepp och förändringarna inom utbildningsväsendet

Enligt bestämmelserna i studiestödslagen lämnas studiemedel, svux och svuxa för sådan del av ett läsår under vilken den studerande bedriver studier. I Studiestödsförordningen förskrivs att ett läsår om 40 veckor skall anses omfatta nio månader. Såväl höstterminen som vårterminen skall anses omfatta 4,5 månader för eftergymnasiala utbildningar. För gymnasiala utbildningar skall höstterminen anses omfatta fyra månader och vårterminen fem månader.

Bestämmelserna i studiestödslagen och Studiestödsförordningen har byggt på en central reglering av utbildningens uppläggning. Som ett led i avregleringen inom utbildningsväsendet försvinner dessa bestämmelser. I högskoleförordningen (1993:100) föreskrivs nu endast att omfattningen av grundläggande högskoleutbildning skall anges enligt ett poängsystem, där varje poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka. Förslag finns

om en liknande avreglering för gymnasieskolan. Efter de förändringar som genomförts, eller kommer att genomföras, hänger studiestödets regler om läsår och terminer i luften.

Rätten till studiestöd är i dag i princip knuten till deltagande i under- visningen under ett läsår. Studier på egen hand eller utanför läsårets ram ger inte rätt till studiestöd. Detta synätt är svårt att tillämpa för universi- tet och högskolor. Det tar inte hänsyn till högskolestudiemas speciella karaktär — där studierna består av en stor andel självständigt arbete och där deltagandet i föreläsningar, lektioner eller laborationer endast är en del. Perioder med deltagande i undervisningen på kurser kan kombineras med perioder med studier på egen hand. En student kan exempelvis under första hälften av en termin följa undervisningen på två 10—poängs- kurser, för att därefter ägna den andra hälften åt inläsning inför tenta- men.

Det avgörande kravet för att få studiestöd bör vara att man bedriver studier knutna till en läroanstalt. Vi föreslår att det i studiestödslagen skall anges att studiestöd lämnas för sådan fastställd studietid under vilken den studerande bedriver studier vid en läroanstalt eller utbildning som ger rätt till studiestöd. Närmare bestämmelser bör utformas av regeringen eller CSN utifrån förhållandena inom olika utbildningsfor- mer. För utbildning inom högskolan torde reglerna främst komma att utgå från ett studieåtagande från den studerande i form av ett antal poäng satt i relation till den tid han eller hon avser att studera. Rätten till stöd behöver däremot inte strikt begränsas till den tid då läroanstal- ten meddelar undervisning. För andra mera bundna utbildningsformer, med en hög andel lektionsundervisning, kan det vara lämpligast att knyta rätten till studiestöd till den tid då skolan ger undervisning.

Det normala läsårets indelning i en höst- och en vårtermin har med- fört att begreppet termin också kommit att användas i studiestödssam- manhang. För studiestödet har det dock även krävts ett mera precist begrepp än termin. Bestämmelserna talar därför i allmänhet om kalen- derhalvår.

Uppdelningen i kalenderhalvår är naturlig för gymnasiala utbild- ningar, där utbildningen vanligen är uppdelad på en hösttermin under det andra kalenderhalvåret följd av ett jullov före en vårtermin under det första kalenderhalvåret. För högskolan är denna uppdelning svårare, eftersom höstterminen i allmänhet pågår in i januari. För detta finns sär- skilda föreskrifter i studiestödsförordningen. Dessa regler bygger också på den centrala reglering av utbildningsväsendet som nu upphört.

Problemen kring studiestödets uppdelning på kalenderhalvår har ökat genom införandet av det s.k sommaruniversitetet, där universitet och högskolor erbjuder kurser på mellan fem och tio poäng under sommar-

månaderna. Eftersom studiestödsreglema inte har förändrats, måste dessa kurser hänföras till något av de båda kalenderhalvåren. En sommarkurs hänförs till det kalenderhalvår där huvuddelen av kursen ligger.

Vi anser att studiestödslagens fördelning av studiestödstiden på kalenderhalvår bör avskaffas. Det decentraliserade utbildningsväsendet kräver flexibla regler beträffande beräkningen av tid som ger rätt till studiestöd. Dessa regler behöver inte finnas i studiestödslagen, utan kan utformas av regeringen eller av CSN efter kontakt med utbildningsan- ordnarna. Som vi angett i avsnitt 4.5 måste ett undantag dock göras för reglerna om inkomstprövning, där kalenderhalvårsbegreppet måste behållas för den som studerar under endast ett av de två kalenderhalv- aren.

Studiestöd under tid då studier inte bedrivs

Studiestödet lämnas under den tid då man studerar. Dessutom kan man i vissa fall få studiestöd under tid då man inte studerar. Det gäller då en studerande är sjuk och vid tillfällig vård av barn eller närståendevård. Här är reglerna i lag och förordning i stort sett lika för studiemedel och vuxenstudiestöd, medan tillämpningen och rutinerna skiljer sig åt mellan stöden.

En studerande kan även få behålla studiestöd vid kortare studieuppe- håll. Här finns stora skillnader mellan studiemedel och vuxenstudiestö- den. Svux och svuxa är dagersättningar och för att få ersättning skall en studerande delta i undervisningen varje dag. Då behövs detaljerade regler för i vilka lägen en studerande har rätt att utebli från undervis- ningen och ändå få behålla vuxenstudiestödet. En studerande får i, sammanlagt högst 10 dagar under ett kalenderår, behålla stödet vid ledighet för fullgörande av uppdrag i elevorganisation. Dessutom har en studerande rätt att vara frånvarande i högst 15 dagar per kalenderår för enskild angelägenhet av vikt. En stödtagare som får vuxenstudiestöd under en hösttermin och därpå följande vårtermin har rätt till vuxenstu— diestöd under julferien i högst 20 kalenderdagar.

För studiemedel finns inga särskilda regler i lag eller förordning om rätten att behålla stödet vid kortare studieuppehåll. Enligt de admini— strativa regler som finns för studieaktivitetskontroll på skolnivå kan en studerande dock göra ett studieuppehåll på upp till 14 dagar utan att det påverkar rätten till studiemedel.

Vi anser att studiestödslagen inte skall innehålla några bestämmelser om den studerandes rätt att behålla studiestödet vid kortvarig ledighet. Närmare bestämmelser om de krav som skall ställas för att en studeran—

de skall anses bedriva studier bör utformas av CSN. En riktlinje kan därvid vara att en studerande får behålla studiestödet vid studieuppehåll på någon vecka, utan att behöva styrka sin rätt till ledighet. Det nya studiestödet skall, med vissa specifika undantag, endast lämnas för tid då studier bedrivs. Detta innebär att utredningen inte anser att det är möjligt att behålla den ersättning som ges under julferier inom vuxen- studiestöden. Vi föreslår alltså att det nya studiestödet inte skall lämnas under julferie.

Det nya studiestödet skall vara ett renodlat utbildningspolitiskt stöd. Därav följer att stödet i princip bara skall lämnas under den tid då en studerande bedriver studier. Vi anser dock att det även i ett nytt studie- stöd är motiverat att stödet även lämnas vid egen sjukdom samt då en studerande vårdar sjukt barn eller svårt sjuk närstående.

En studerande som blir sjuk under studietiden omfattas av ett särskilt sjukförsäkringsskydd inom studiestödssystemet. Skyddet har två syften: dels att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom och dels att sjukdomen inte skall öka skuldbördan. Studiestödets sjukförsäkringsskydd består därför av två delar: dels en rätt att behålla studiestödet under sjukdom och dels en skuldreducering genom avskrivning av en del av studielånet vid längre sjukdomsfall.

För att ha rätt till studiestöd under sjukdom måste en studerande anmäla sig till försäkringskassan som skall godkänna sjukperioden. En studiemedelstagare som studerar utomlands skall dock göra sjukanmälan till CSN. Skuldreduceringen sköts av CSN på grundval av uppgifter från Riksförsäkringsverket (RFV) och försäkringskassoma om godkända sjukperioder. Det studielån som utbetalats efter en karenstid på 30 dagar avskrivs. För svux och svuxa i avskrivs dock endast 60 procent av det lånade beloppet. Studiestödslagen innehåller ett stort antal bestämmelser om rätten till studiestöd under sjukdom. Sju av 32 gällande paragrafer i lagens fjärde kapitel behandlar sålunda rätten till studiemedel under sjukdom.

Statsmaktema har nyligen tagit ställning till vissa delar av sjukför— säkringsskyddet (Prop 1994/951100, bet 1994/95 SfU 12) och utredning- en lämnar därför inga förslag till förändringar. Mot bakgrund av några problem i de nu gällande reglerna anser vi dock att det är befogat att göra en särskild översyn av studiestödslagens bestämmelser om rätt till studiestöd under sjukdom.

I studiestödslagen sägs att försäkringskassan, då sjukfallet pågått i 90 dagar, skall undersöka om det finns skäl att vidta åtgärder för att för— korta sjukdomstiden eller återställa studieförrnågan. Under senare år har försäkringskassan givits ett ökat ansvar när det gäller att förkorta sjuk-

skrivningsperiodema och återföra den försäkrade till arbetslivet. Detta bör även gälla för studerande med studiestöd.

Enligt reglerna i studiestödslagen skall en studerande som blir sjuk omedelbart göra sjukanmälan till försäkringskassan. En studerande har rätt till studiestöd under sjukdom endast om försäkringskassan godkänt sjukperioden. Endast ett fåtal studiemedelstagare anmäler sig dock till försäkringskassan då de är sjuka.

Inom den allmänna försäkringen kan man vid sjukdom få hel, tre fjärdedels, halv eller fjärdedels sjukpenning beroende på i vilken grad som arbetförmågan är nedsatt. Inom studerandesjukförsäkringen finns däremot inte någon sådan flexibilitet. För rätt till studiestöd under sjukdom måste studieförmågan vara helt nedsatt. Enligt utredningens uppfattning är det snarast en fördel om studier kan bedrivas i viss om- fattning även under en sjukperiod. Det bör därför övervägas att ge rätt till studiestöd under sjukdom även då studieförmågan inte är helt ned- satt.

Vi föreslår att reglerna i studiestödslagen om rätt till studiestöd under sjukdom skall ses över. Syftet med översynen bör vara att anpassa reglerna till de förändringar som genomförts inom den allmänna försäk- ringen och att därvid beakta de problem som vi här pekat på. Vi före- slår dessutom att försäkringsskyddet vid längre sjukfall skall utformas på samma sätt som i dagens studiemedel. Studielån som utbetalats efter en karenstid på 30 dagar skall avskrivas.

4.8.3. Ansökan, beviljning och anmälningsskyldighet Ansökan

Enligt bestämmelserna i studiestödslagen beviljas studiestöd efter an- sökan enligt närmare bestämmelser som meddelas av CSN. De regler som CSN fastställt varierar mellan studiestöden. Detta beror främst på karaktären hos de olika stöden.

Anslaget för särskilt vuxenstudiestöd är ett reservationsanslag. Med- len är alltså begränsade och svux beviljas efter urval bland de sökande. Ansökan måste därför lämnas in i god tid före utbildningsstarten. Bero- ende på när under året som utbildningen börjar skall ansökan vara inlämnad senast den 15 maj, 15 augusti, 15 oktober eller 15 februari.

Medlen för särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa är också begränsa- de, men stödet beviljas till behöriga sökande i den ordning som ansök- ningarna kommer in till dess att anvisade medel är förbrukade. Ansökan för ett läsår måste dock vara inlämnad senast den 30 juni. Svuxa kan

alltså beviljas för ett helt läsår även om ansökan kommer in först i slutet på vårterminen.

Anslaget för studiemedel är ett förslagsanslag och alla som uppfyller studiestödskraven beviljas studiemedel. Sista ansökningsdag är den 31 oktober om ansökan avser en hösttermin och den 15 april om ansökan avser en vårtermin. Den som kommer in med sin ansökan den 30 okto- ber får fullt studiemedel för hela terminen, medan den som lämnar in ansökan den 2 november inte får någonting alls.

I andra förmånssystem är det vanligt att det inte finns några fasta ansökningstider, men att förmånen bara beviljas för en viss tid före ansökans inlämnande. Ett likartat synsätt är enligt vår mening lämpligt för det nya studiestödet. Det bör ligga ett ansvar på den enskilde att bedöma när han eller hon har behov av statlig Studiefinansiering och då söka studiestöd. Det är dock rimligt att stödet skall kunna lämnas för en viss tid före det att man lämnar in ansökan. En månad bör räcka.

Vi föreslår att ansökan om studiestöd skall kunna lämnas in när som helst men att studiestöd inte beviljas retroaktivt för längre tid än fyra veckor före den vecka då ansökan inlämnats.

Beviljning

Enligt bestämmelser i studiestödslagen får svux och svuxa beviljas för högst två kalenderhalvår 1 sänder. För studiemedel finns numera inga sådana bestämmelser i lag eller förordning, men enligt de föreskrifter som CSN utfärdat beviljas även studiemedel för högst två kalenderhalv— år åt gången.

Utredningen föreslår inga materiella förändringar av de nuvarande bestämmelserna. Vi föreslår att det nya studiestödet skall kunna beviljas för högst 52 veckor, dvs. ett år, åt gången.

A nmälningsskyldighet

Studiestödet beviljas på grundval av de uppgifter som den studerande lämnar i ansökan och andra uppgifter som CSN inhämtar från utbild- ningsanordnarna och från vissa register. Om förhållandena därefter förändras är den studerande i vissa lägen skyldig att anmäla detta till CSN. Bestämmelser om detta finns i dag i studiestödsförordningen och i CSN:s föreskrifter.

Utredningen anser att grundläggande bestämmelser om den studeran— des anmälningsskyldighet bör finnas i studiestödslagen. Vi föreslår

därför att det i studiestödslagen skall anges att en studerande som har beviljats studiemedel är skyldig att till CSN anmäla sådan ändring av sina förhållanden som är av betydelse för rätten till studiemedel eller för studiemedlens storlek.

Förutom regleringen i studiestödslagen är det enligt vår mening nödvändigt att de regler om anmälningsskyldighet som i dag finns i studiestödsförordningen preciseras i vissa avseenden. De nuvarande reglerna har funnits sedan länge och har inte förändrats då rutiner och regler för andra förmånssystem har förändrats. Reglerna bör ange i vilka situationer som en studerande är skyldig att göra en anmälan och till vem anmälan skall göras. Dessutom bör det anges när anmälan skall göras, dvs. inom vilken tidsrymd efter förändringen som man är skyldig att göra anmälan.

4.9. Förändringar genom utredningens förslag

Vi har lämnat förslag till ett antal förändringar av studiestödets tilldel— ningsregler. Som avslutning på detta kapitel gör vi en kort summering av förändringsförslagen.

Jämfört med dagsläget innebär våra förslag att totalbeloppet i form av bidrag och lån blir lika stort eller större för praktiskt taget alla, samt att studiebidraget ökar för de flesta studerande. Vi föreslår även vissa begränsningar vad gäller den tid då man har rätt till stöd och en viss skärpning av de krav som ställs på studerande.

I bilaga F 5 finns en jämförelse för studerande i några olika inkomst- lägen mellan de belopp som vi föreslår och de belopp som kan lämnas enligt dagens regler.

Vi föreslår att alla studerande skall kunna få minst samma totalbe- lopp i form av bidrag och lån som i dagens studiemedel. Till studerande i de prioriterade grupperna skall dessutom tilläggslån kunna lämnas upp till samma nivå som i dagens vuxenstudiestöd och utbildningsbidrag. Därmed är det endast den lilla grupp bland dagens vuxenstudiestödsta— gare som inte tillhör de av oss prioriterade grupperna, som får ett lägre totalbelopp med de regler som vi föreslår.

Bidraget ökar med vårt förslag för alla som med dagens regler skulle få studiemedel. För dem som skulle kunna få svux och svuxa innebär våra förslag förbätttringar för låginkomsttagare med kort utbildning och vissa försämringar för studerande i mellaninkomstlägen. För studerande på grundskolenivå innebär våra förslag höjda bidrag för praktiskt taget alla. Som framgår av sammanställningen i bilaga F 5 är det bidrag som vi föreslår ungefär lika stort som det bidrag efter skatt som en studeran-

de i den allra högsta dagpenningklassen i dag får som vuxenstudiebidrag efter skatt. För studerande i den prioriterade gruppen på gymnasienivå blir bidraget högre för alla som i dag skulle kunna få vuxenstudiestöd och har en tidigare inkomst på upp till ca. 12 300 kronor per månad. För den lilla grupp som i dag skulle kunna få svux eller svuxa, men som inte tillhör de prioriterade gruppemai det föreslagna systemet, ökar bidraget endast för dem som har en tidigare inkomst på högst ca. 8 300 kronor per månad.

Vi föreslår en utökad möjlighet att få studiestöd för deltidsstudier. Våra förslag innebär vidare en ökad möjlighet för ungdomar som slut- fört en gymnasieutbildning att få studiemedel före 20 års ålder. Den övre åldersgränsen för rätt till stöd är i stort sett oförändrad. Våra förslag ger ökade möjligheter till inkomster vid sidan av studierna för den som studerar under ett helt kalenderår, men en kraftigare avtrapp- ning för den som har en inkomst över fribeloppen.

Våra förslag innebär begränsningar av den längsta tid under vilken en studerande kan få studiemedel. Begränsningen är särskilt kraftig för forskarutbildning. För grundläggande högskoleutbildnin g förkortas tiden med ungefär ett år och dessutom skall eventuella gymnasiala påbygg- nadsutbildningar inräknas i tidsramen. På grundskole- och gymnasienivå begränsas tiden för den som tidigare har en grundskole— eller gymnasie- kompetens. Vi föreslår även en viss skärpning av Studieresultatkraven för studerande i högskolan.

5. Studiestödet och andra förmånssystem

5 .1 Principiella utgångspunkter

Det nya sammanhållna studiestödet skall lämnas till studerande med mycket olikartad bakgrund vad gäller ålder, sociala förhållanden, för- sörjningsbörda etc. Studiestödet skall exempelvis ges till yngre hög- skolestuderande som bor kvar hos sina föräldrar, lika väl som till vuxenstuderande flerbamsföräldrar med höga boendekostnader. Det är uppenbart att behovet av ekonomiskt stöd under studietiden är mycket skiftande.

Vi har noterat att det, i takt med ett allt kärvare samhällsekonomiskt klimat, finns en tilltagande benägenhet att utesluta dem som studerar från de generella välfärdssystemen och i stället förorda att den aktuella frågan för de studerande löses inom studiestödets ram. Vår principiella utgångspunkt är att det nya studiestödet skall vara ett uteslutande ut- bildningspolitiskt motiverat studiesocialt stöd. Med den utgångspunkten har vi i kapitel 4 utformat vårt förslag till ett nytt studiestöd. Vi föreslår ett generellt studiestöd vars grundbelopp i princip skall vara lika stort för alla studerande. Särskilda behov av stöd under studietiden bör enligt utredningens uppfattning mötas genom åtgärder inom andra förmånssys- tem. Anpassning av studiestödet bör göras endast om det inte finns andra förmånssystem som kan tillfredsställa de särskilda behoven.

Vi kommer i detta kapitel att ägna särskild uppmärksamhet åt be- hovet av ekonomiskt stöd under studietiden för studerande med höga boendekostnader och försörjningsansvar för barn.

Enligt direktiven skall vi analysera förhållandet mellan studiestödet och olika former av stöd till funktionshindrade och därvid överväga om funktionshindrades särskilda behov skall tillgodoses inom studiestöds- systemet eller inom andra system. I linje med den principiella inställning som vi här har redovisat anser vi att funktionshindrades behov av extra stöd under studietiden bör tillgodoses inom andra förmånssystem. Inom dagens studiestödssystem beaktas i vissa fall att en studerande har ett funktionshinder. Det gäller exempelvis vid studieresultatprövningen, där särskild hänsyn kan tas om en studerande har ett sådant fysiskt handi- kapp som uppenbarligen medför att han eller hon fördröjs i studierna. Utredningen anser att sådana anpassningar är väl motiverade och bör ske

även i det nya systemet, men att studiestöd bör lämnas med samma belopp oberoende av eventuella funktionshinder.

I dagens studiestöd finns ett antal regler om samordning mellan studiestödet och andra ersättningar eller förmåner som kan lämnas under studietiden. Vi anser att det, vad gäller de olika ersättningar och för- måner som kan förekomma vid sidan av studiestödet, är lämpligt att skilja mellan två huvudformer — som bör behandlas på olika sätt — nämligen kompletterande respektive alternativa ersättningar och för- måner.

Med kompletterande ersättningar/förmåner avser vi sådana ersätt- ningar och förmåner som kan sägas komplettera eller fylla ut studiestö— det för studerande som har behov av ytterligare stöd. Med alternativa ersättningar/förmåner avser vi ersättningar och förmåner som kan sägas utgöra ett alternativt sätt att finansiera studierna. Alternativa ersättningar bör i princip samordnas med studiestödet och vi kommer i detta kapitel att lämna förslag till samordningsregler.

De kompletterande ersättningarna skall, på samma sätt som i dagens system, inte påverka studiestödets storlek. Det kan röra sig om bidrag till följd av försörjningsansvar, t.ex i form barnbidrag, förlängt barn- bidrag, bidragsförskott och bostadsbidrag. På handikappområdet kan det röra sig om handikappersättning och vissa andra bidrag eller ersättning- ar. De kompletterande ersättningarna är inte skattepliktiga. Om det i framtiden tillkommer kompletterande ersättningar som är skattepliktiga (t.ex. i form av uttag från eventuellt kompetenskonto) får det övervägas om undantag skall göras för dessa på samma sätt som måste gälla för det nya studiestödets studiebidrag om detta i framtiden blir skatteplik— tigt.

5 .2 Boendekostnader

Särskild hänsyn till de studerandes boendekostnader har hittills inte behövt tas inom studiestödet. Skälet för detta har främst varit att bo- stadsbidragen ansetts tillräckliga för att utjämna skillnaderna i boende- kostnader mellan enskilda studerande och olika Studieorter. Regeringen tillsatte i april 1995 en särskild utredare med uppdrag att redovisa besparingar i bostadsbidragen om 1 500 miljoner på årsbasis. I tilläggsdirektiv anmodades bostadsbidragsutredningen att visa på besparingar motsvarande ytterligare 610 miljoner kronor per år. I sitt betänkande (SOU 1995 :133) i december 1995 redovisade bostadsbidrag— sutredningen en rad olika besparingsförslag. Bland dessa ingick att

ungdomsbostadsbidraget skulle upphöra och att boendekostnader för studerande kan övervägas inom studiestödet. Mot den bakgrunden överlämnade regeringen genom tilläggsdirektiv (Dir.1996:19) i mars 1996 bostadsbidragsutredningens betänkande till studiestödsutredningen för beaktande vid överväganden om hur studier skulle kunna underlättas för dem med hög boendekostnad.

5.2.1 Nuvarande ungdomsbostadsbidrag

Bostadsbidrag för hushåll utan barn lämnas till ungdomar mellan 18—28 år. Fram till 31 december 1995 lämnades bostadsbidrag även till perso- ner som var 29 år eller äldreoch som inte hade barn. För studiestödsta- gare som var 29 år eller äldre kunde dock bostadsbidrag lämnas enligt reglerna för personer under 29 år, om det var gynnsammare för för- månstagaren. Antalet studiemedelstagare utan barn som i maj 1995 fick ungdomsbostadsbidrag uppgick till 43 398 hushåll.

Ungdomsbostadsbidraget är beroende av bostadskostnad och inkomst. Olika regler för prövning av inkomst gäller för ensamstående och sam- boende. För ensamstående reduceras bostadsbidraget med en tredjedel av den del av årsinkomsten som överstiger 41 000 kronor. Samboendes bostadsbidrag reduceras med en tredjedel av den del av deras samman- lagda årsinkomst som överstiger 58 000 kronor. Under år 1996 kan maximalt 1 100 kronor per månad lämnas i ungdomsbostadsbidrag. Kostnaderna för bostadsbidrag för hushåll i åldern 18—28 år utan barn uppgick år 1995 till drygt 600 miljoner kronor. Därav utgick cirka 300 miljoner kronor till studiestödstagare, nästan uteslutande studiemedelsta- gare.

Tabell 5.1. Bostadskostnadsgränser för hushåll utan barn 1 januari 1996 (kr/månad).

Bidragsgrundande Bidrag med 75 Bidrag med 50 bostadskostnad procent upp till procent upp till

1 800 2 600 3 600

Tabell 5.2. Antalet studiemedelstagare utan barn som i maj 1995 erhöll

bostadsbidrag. Hushållstyp Enligt reglerna Enligt reglerna för 18-28 år för 29 år eller äldre Ensamstående 37 468 4 777

med studiemedel

Samboende med 5 830 993 studiemedel Totalt 43 298 5 770

Källa: Riksförsäkringsverket

Tabell 5.3. Genomsnittliga bostadsbidmgsbelopp per hushåll i maj 1995,

kr/månad. Hushållstyp Enligt reglerna Enligt reglerna för 18-28 år för 29 år eller äldre Ensamstående 634 730

med studiemedel

Samboende med 859 807 studiemedel

Källa: Riksförsäkringsverket

5.2.2 Utredningens överväganden

Bostadsbidragsutredningen framhöll att det kan finnas särskilda motiv för ekonomiskt bostadsstöd för studerande utan barn, men att det even- tuellt finns administrativa fördelar om bostadsbidraget till studerande samordnas med studiestödet (SOU 1995: 133 s 154). Idetta sammanhang framhöll utredningen också att den nuvarande 29—års gränsen föreföll godtycklig vad gäller studiestödstagare och att denna vid en samordning av bostadsbidraget med studiestödet kunde upphöra.

Det finns enligt vår mening starka motiv för ett bostadsstöd till studerande. Utbildning framför allt på högskolenivå — förutsätter ofta att den studerande flyttar från hemorten. De studerande behöver i många fall skaffa egen bostad på studieorten. För att stimulera fler till vidare studier är det därför väsentligt att de studerande har en acceptabel

bostadssituation. Brist på studentbostäder till en rimlig kostnad riskerar annars att motverka ambitionerna att bredda rekryteringsbasen för studi- er vid högskolan.

I ett tidigare skede har utredningen övervägt att kompensera ett indragande av ungdomsbostadsbidraget med en möjlighet till extra lån för studerande med hög boendekostnad. Detta har vi dock senare av- visat, främst med tanke på den stora skuldbörda som skulle bli följden av extra lån under fleråriga studier.

Utredningen har därför övervägt möjligheterna att inordna ett särskilt bostadsbidrag i studiestödet. Några oöverstigliga tekniska hinder för detta föreligger inte. En ökad administrativ hantering är dock oundvi— klig. I nuvarande studiemedelssystem prövas endast den studerandes egen ekonomiska situation för rätt till stöd. I bostadsbidragssystemet prövas däremot samboendes gemensamma inkomster. För att ett bostads— bidrag inorn studiestödet inte skall bli mindre träffsäkert måste inkomst- prövning ske av hela hushållets inkomster, d.v.s. även av personer som inte är studiestödstagare. CSN skulle dessutom behöva göra en efter— kontroll av uppgivna boendekostnader, vilket medför ytterligare ett administrativt moment.

En mer principiell invändning mot olika lösningar för studerande respektive andra grupper kan också framföras. Studier är inte längre något som är förbehållet en begränsad grupp under en förhållandevis koncentrerad tidsperiod. Allt fler människor växlar mellan studier och annan verksamhet. För att inte boendet skall förhindra att så sker är det angeläget att söka generella lösningar som inte skiljer sig åt för stude- rande och icke-studerande.

I regeringens proposition (1995/961186) föreslogs ett slopande av ungdomsbostadsbidraget fr.o.m. den 1 januari 1997. Vidare angavs att frågan om bostadsstöd till studerande behandlades av studiestödsutred- ningen med sikte på att bostadsbidraget skulle upphöra. Riksdagens behandling av propositionen har dock resulterat i att ungdomsbostadsbi— draget kommer att kvarstå och att motsvarande besparingar görs på annat sätt inom bostadsbidragen (1995/96zBoU11).

Mot bakgrund av riksdagens ställningstagande finns få vägande skäl för ett särskilt bostadsbidrag inom studiestödet. Något motiv för att ha andra regler för studerande än för andra ungdomar när det gäller bo- stadsbidrag finns enligt vår mening inte. Principiella skäl talar tvärtom för att samma villkor bör gälla för studerande som för ungdomar i allmänhet. Även administrativa skäl talar för att bostadsbidrag bör hanteras inom ett system. Vi förordar därför att bostadsbidrag även fortsättningsvis lämnas till studerande inom ramen för bostadsbidrags- systemet.

5.2.3 Hemmaboende — eget boende

Utredningen hari samband med de överväganden som gjorts beträffande de studerandes boendekostnader, prövat frågan om att skilja mellan studerande boende i föräldrahemmet och studerande med eget boende. I de nordiska grannländerna görs en sådan åtskillnad. I Norge lämnas ingen bidragsdel till hemmaboende, medan bidragsdelen i Finland och Danmark är betydligt lägre än för studerande med eget boende.

Studerande som bor i föräldrahemmet kan antas ha lägre levnadsom- kostnader än studerande med egen bostad. Olika stödbelopp skulle kunna motiveras med att studiestöd endast är till för att bistå de stude- randes faktiska behov av ekonomiskt stöd för att täcka uppehälle och övriga studieomkostnader.

I en enkätundersökning som genomfördes vårterminen 1990 (Låna för livet. CSN—rapport 1991:2) uppgav 13 procent av undersöknings- personema att kost och logi i föräldrahemmet bidrog till en del av studiernas finansiering. Att skilja mellan eget boende och hemmaboende skulle därmed kunna antas rymma en viss besparingspotential. Ett mindre förmånligt studiestöd för studerande som bor i föräldrahemmet kan dock riskera att utgöra en drivkraft för studerande att skaffa egen bostad. Besparingens storlek är därför osäker. Ur administrativ synpunkt är en åtskillnad inte omöjlig. Vissa kontrollproblem kan dock antas uppstå. Utredningens huvudskäl för att inte skilja mellan studerande med egen bostad och studerande som bor i föräldrahemmet är dock att det utgör ett avsteg från grundprincipen att inte ta hänsyn till föräldraekono- min inom studiestödet. Det är för övrigt tveksamt varför just hänsyn till en studerandes boende i föräldrahemmet skall vara en omständighet som påverkar rätten till studiestöd medan andra former av stöd från föräldrar eller andra inte påverkar rätten till stöd. Utredningens bedömning är att en åtskillnad mellan eget boende och boende i föräldrahemmet bör undvikas.

5.3. Stödet till barnfamiljer och ensamföräldrar

Regeringen överlämnade med tilläggsdirektiven Dir. 1996: 19 rapporten Ensamföräldrama och den ekonomiska krisen till utredningen. Rappor- ten, som utarbetats av en arbetsgrupp inom regeringskansliet, har utgjort ett av underlagen vid våra övervägande om i vilken utsträckning studie-

stödet bör utformas med särskild hänsyn tagen till vissa grupper med stor försörjningsbörda.

Rapporten innehåller en redogörelse för de ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation och förhållanden som arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet, graden av heltids- respektive deltidsarbete, utbildningsnivå och ensamföräldramas möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden. Huvuddelen av ensamföräldrarna är kvinnor och deras ekonomiska situation är genomsnittligt betydligt sämre än samboende föräldrars.

5.3.1. Samhällets ekonomiska stöd till barnfamiljer

Statens direkta ekonomiska stöd till barnfamiljer utgörs av de allmänna barnbidragen som lämnas för barn under 16 år. Efter 16 års ålder kan förlängt barnbidrag lämnas om barnet studerar vid grundskolan eller i viss annan motsvarande utbildning.

En del andra ekonomiska stöd lämnas endast vid vissa sociala situa- tioner, t.ex:

bidragsförskott, — barnpension och — vårdbidrag för handikappade barn.

Ett annat betydelsefullt ekonomiskt stöd för barnfamiljer utgörs av föräldraförsäkringen. För barnfamiljer med låga inkomster är bostadsbi- drag en av de viktigaste stödåtgärdema. Bostadsbidraget är inkomst- prövat och reduceras med 20 procent av den del av hushållets årsin- komst som överstiger 117 000 kr.

Beviljande av bostadsbidrag för hushåll med barn grundar sig på: — inkomstens storlek,

bostadskostnaden och antal barn i hushållet.

Bostadsbidraget har ett tydligt familjepolitiskt inslag och består dels av ett särskilt bidrag för hemmavarande barn, det s.k. grundbeloppet, dels ett belopp som beror på bostadskostnadens storlek och antalet barn, det s.k huvudbeloppet. För hushåll med ett barn uppgår grundbeloppet till 600 kronor per månad, för två barn 900 kronor samt 1200 kronor för tre eller flera barn. Huvudbeloppet beräknas enligt tabell 5.4.

Maximalt lämnas 2 500 kronor per månad för hushåll med 1 barn, 3 175 kronor för 2 barn samt 3 900 kronor för tre eller flera barn. Även till hushåll med s.k. umgängesrättsbarn lämnas bostadsbidrag, dock endast huvudbeloppet.

Tabell 5.4. Bostadskostnadsgränser för huvudbeloppet till barn- familjer år 1996, kr/månad

Antal Lägsta bidrags- Bidrag med 75 Bidrag med 50 barn grundande belopp procent upp till procent upp till 1 2 000 3 000 5 300 2 2 000 3 300 5 900 3 2 000 3 600 6 600

5.3.2. Utredningens överväganden

Som framgår av kapitel 4 innebär våra förslag till huvudstruktur för det nya studiestödet förbättringar för en stor del av de studerande på gym- nasie- och grundskolenivå. Bidragsnivån höjs betydligt för de vuxenstu- derande som hittills har haft studiemedel. För studerande med vuxenstu- diestöd höjs både totalbelopp och bidragsnivå för alla utom dem i de högsta dagpenningklassema. För låginkomstagare innebär det nya studie— stödet att försörjningsmöjlighetema under studier förbättras avsevärt. Huvuddelen av den grupp ensamstående föräldrar som har störst för- sörjningsbörda till övervägande delen kvinnor återfinns bland dem för vilka det nya studiestödet medför kraftiga förbättringar.

En av utredningens uppgifter har dock varit att pröva om det krävs särskilda åtgärder för studerande med stor försörjningsbörda. Frågan om ett barntillägg inom studiestödets ram har därför prövats.

Inom vuxenstudiestöden fanns från den 1 juli 1984 fram till den 30 juni 1995 ett särskilt bamtillägg i form av bidrag. Bamtillägget i vuxen- studiestöden infördes bl.a. för att det i studiemedelssystemet då fanns ett återbetalningspliktigt bamtillägg. Detta avskaffades dock år 1989 med motiveringen att totalbeloppet höjts till en nivå motsvarande många förvärvsarbetandes nettoinkomst. Barnbidrag och bostadsbidrag hade dessutom förbättrats väsentligt sedan barntillägget ursprungligen in- fördes.

Under senare år har det ekonomiska stödet till barnfamiljer inte varit undantaget från de allmänna besparingar som föranletts av behovet av att sanera statsfinanserna, bl.a. har nivån på de allmänna barnbidragen sänkts. Det bör dock nämnas att en viktig utgångspunkt för de åtgärder som vidtagits i bostadsbidragssystemet har varit att inte försämra situa- tionen för de ekonomiskt sämst ställda barnfamiljerna. Riksdagens beslut

om införandet av ett nytt inkomstprövningssystem ligger i linje med detta, liksom beslutet att införa ett utökat flerbarnstillägg inom bostads- bidragen fr.o.m. 1 januari 1997-(Prop. 1995/96:186 s. 38).

Enligt vår bedömning medför inte de besparingar som gjorts en sådan försämring för studerande med föräldraansvar att de under norma- la förhållanden inte kan klara försörjningen under studietiden med hjälp av de stödåtgärder samhället erbjuder. Utredningen har som stöd härför exempel på olika typer av studerandehushåll samt inkomster och utgifter för dessa. Levnadsomkostnadema för studerande har jämförts med den levnadsnivå som socialbidragsnormen anger. Dessutom har ett tillägg för direkta studieomkostnader för studiematerial m.m. tillförts. I bilaga F 6 redovisas räkneexempel som visar att det tänkta nya studiestödet i kombination med barnbidrag och bostadsbidrag innebär att studerande med föräldraansvar bör kunna klara sin ekonomi vid de flesta familjesi- tuationer.

Under vissa förhållanden kan gruppen studerande ensamföräldrar få det svårt att försörja sig på studiestöd tillsammans med andra stödåt— gärder. Det gäller främst i de fall då boendekostnaden är mycket hög. Även en hög kostnad för barnomsorg kan vara av betydelse. Avgifterna för barnomsorg varierar nämligen kraftigt mellan kommunerna. Utred- ningen har dock inte kunnat finna att ensamstående föräldrar p.g.a. studier har nämnvärt större merkostnader och därmed större behov av ekonomiskt stöd än de ensamstående föräldrar som inte bedriver studier. Levnadsstandarden för ensamföräldrar med låga inkomster vid studier skiljer sig inte nämnvärt från levnadsnivån för förvärvsarbetande. Utred- ningen har gjort en jämförelse mellan disponibla medel vid förvärvs- arbete respektive studier (se bilaga F 2). Vid en bruttoinkomst av för- värvsarbete på 12 000 kr per månad är de disponibla medlen efter skatt på i stort sett samma nivå som vid studier med det här föreslagna stu- diestödet.

Arbetsgruppen bakom ensamförälderrapporten framhåller att det mest träffsäkra medlet för att förbättra det ekonomiska stödet till ensamför- äldrama är en utökning av bostadsbidragssystemet. Vi delar den upp- fattningen. Flera skäl talar för att bostadsbidragen både sakligt och ur administrativ synpunkt är den bästa metoden att lämna direkt ekono- miskt stöd åt de ensamstående föräldrarna: * Variationen i boendekostnad är stor mellan hushållen och dess stor- lek är i de flesta fall den avgörande faktorn för många ensamför- äldrars hushållsekonomi. * Försörjningsproblemet är inte begränsat till de studerande. * Den fördelningspolitiska profilen förutsätter att det ekonomiska stödet behovsprövas.

Rapporten om ensamföräldramas ekonomiska situation tar även upp problemet att studier i ett begränsat antal fall är ekonomiskt mindre fördelaktigt än socialbidrag. Socialbidrag är behovsprövat och kopplat till hushållets utgifter för skälig levnadsnivå. Huvudprincipen är att socialbidrag lämnas först när andra försörjningsmöjligheter är uttömda. I princip skall förmånstagaren stå till arbetsmarknadens förfogande och inte heller ha egna realiserbara tillgångar.

I de allra flesta fall är socialbidrag lägre än studiestöd. För ett myck- et begränsat antal familjer med hög boendekostnad ofta i kombination med ett relativt stort antal barn — kan dock socialbidrag lämnas med högre belopp. I sådana fall är inte studiestöd tillräckligt för att klara uppehållet. Enligt nuvarande praxis kan i vissa fall kompletterande socialbidrag lämnas till studerande t.ex vid svenska för invandrare och vid vissa grundskolestudier (se Allmänna råd från socialstyrelsen 1992:4 s. 54 ff). Enligt vår mening är det viktigt att en utvidgning av möjlig- heterna till kompletterande socialbidrag övervägs för studier även i vissa andra situationer. Detta bör uppmärksammas i den fortsatta beredningen inom regeringskansliet av socialtjänstkommitténs huvudbetänkande. För den grupp ensamföräldrar som berörs är det av avgörande betydelse att reella ekonomiska möjligheter till utbildning ges för att de skall kunna förbättra sina utsikter på arbetsmarknaden och livssituationen i stort.

5.4. Samordning av studiestödet med andra ersättningar och förmåner

5.4.1. Dagens regler

Det finns i dag ett stort antal regler inom studiestödet som berör sa- mordningen med andra förmåner och ersättningar. Dessa regler skiljer sig i väsentliga avseenden mellan studiemedel och vuxenstudiestöd. Samordningen med andra förmåner och ersättningar görs i dag på tre sätt.

I. Förbud mot sammanfallande förmåner I studiestödslagen anges att två förmåner inte får uppbäras samtidigt. Studiemedel, svux och svuxa får inte uppbäras samtidigt och dessa stöd kan inte heller lämnas samtidigt med studiehjälp, utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och utbildningsbidrag för doktorander. Dess—

utom föreskrivs att studiestöden inte kan lämnas under tid då man gör totalförsvarstjänst.

2. Reducering av sammanfallande förmåner Reduceringen kan göras med vissa schablonbelopp eller genom att den ena ersättningen reduceras med det belopp som den andra ersättningen lämnas med. Studiemedel reduceras med vissa schablonbelopp för den som har fria läromedel och måltider. För den som har svux eller svuxa och samtidigt uppbär vissa pensionsförmåner minskar vuxenstudiestödet med det belopp som man får i pension. Reducering görs även för den som har bibehållen lön under utbildningen.

3. Inkomstprövning Andra ersättningar skall tas upp som inkomst vid ansökan om studiestöd och kan, om förmånen är tillräckligt stor, reducera studiestödet. In- komstprövning förekommer endast i studiemedelssystemet. Skillnaderna mellan vuxenstudiestöden och studiemedel beror på de syften som stöden hade då de kom till. För vuxenstudiestöden har man i stort sett övertagit de samordningsregler som gäller för utbildnings— bidrag vid arbetsmarknadsutbildning. Svux, svuxa och utbildningsbidrag ersätter lön. Om en studerande samtidigt med vuxenstudiestödet får någon annnan ersättning som också ersätter lön, så skall den studerande inte få dubbla ersättningar. Vuxenstudiestöden reduceras därför med den kontantersättning som ersätter lön. Om den studerande däremot utökar sin disponibla inkomst genom extraarbete vid sidan av studierna på- verkar det inte studiestödet. Studiemedlen är avpassade så att de skall täcka den studerandes kostnader för uppehållet under studietiden. Om en studerande har andra inkomster eller förmåner vid sidan av studiestödet, anses han eller hon inte ha samma behov av studiemedel. Skattepliktiga inkomster kan, om de överstiger vissa belopp, reducera studiestödet. Vissa andra förmåner leder till att studiemedlen reduceras efter vissa schablonregler.

5.4.2. Samordningsprinciper för det nya studiestödet

Vi anser att förbud mot sammanfallande förmåner bör gälla i fråga om alla ersättningar och förmåner från stat eller kommun som avses täcka kostnaderna för den studerandes hela försörjning under studietiden och som är avsedda att finansiera studier.

Inkomstprövning bör tillämpas beträffande alla skattepliktiga ersätt- ningar. I avsnitt 4.5 har vi lämnat förslag till utformning av reglerna för

inkomstprövning i det nya studiestödet. Reglerna liknar dem som i dag gäller för studiemedel och avviker därmed från dem som nu gäller för vuxenstudiestöden.

Reducering av sammanfallande förmåner kan tillämpas vad gäller mera betydande förmåner som inte lämnas som en kontantersättning till den studerande. Reducering kan även tillämpas beträffande kontanter- sättningar. I ett generellt studiestöd där samma belopp utgår till så gott som alla studerande bör små ersättningar och förmåner inte medföra att rätten till stöd påverkas.

Samordningen mellan studiestödet och andra ersättningar kan göras i studiestödet eller i det förmånssystem som skall samordnas med studie- stödet. Vilken metod som skall väljas får delvis bestämmas utifrån lämplighetsaspekter. Vi lämnar förslag till samordningsregleri studieme- delssystemet. Dessa förslag kan kräva ändring av reglerna för samord- ning med studiestödet i andra förmånssystem.

Reglerna för samordning med andra ersättningar och förmåner bör vara enkla. Det är också önskvärt att förekomsten av andra förmåner skall kunna kontrolleras på ett enkelt sätt.

5.4.3. Arbetsmarknadspolitiskt stöd

I dag kan studiemedel, svux och svuxa inte lämnas samtidigt med utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning. I övervägandena kring den framtida arbetsmarknadspolitiken har förslag framförts om en annan utformning av det arbetsmarknadspolitiska stödet vid studier. Vi har övervägt möjligheten att utforma samordningen med utbildningsbidrag och den ersättning som kan komma att ersätta utbildningsbidraget ge- nom någon av de andra samordningsformer som finns för dagens studie- stöd.

Ett alternativ är att tillåta att en arbetsmarknadspolitisk ersättning lämnas samtidigt med det nya studiestödet, men att ersättningen tas upp som inkomst. Vi föreslår i det föregående att det nya studiestödet redu- ceras först vid en årsinkomst på ca. 54 000 kronor. Detta alternativ skulle innebära att en arbetslös under studietiden skulle kunna få en disponibel inkomst som överstiger inte bara ersättningen från A-kassan utan även är högre än en arbetsinkomst. Detta alternativ är därför inte lämpligt.

Ett annat alternativ är att använda tekniken med reducering av sam- manfallande förmåner. Reglerna skulle kunna utformas så att det nya studiestödet alltid lämnas vid studier i reguljär utbildning. Om det av arbetsmarknadspolitiska skäl anses befogat att till vissa arbetslösa stude-

rande lämna ett bidrag som motsvarar A-kasseersättningen, kan studie- stödets bidrag ligga i botten och lämnas till alla. Lån kan dock inte beviljas till dessa studerande. För den som har en ersättning från A- kassan som är större än studiebidraget lämnas ett arbetsmarknadspoli- tiskt bidrag med mellanskillnaden upp till A-kassenivån. Med en sådan lösning dras en klar gräns mellan utbildningspolitiskt motiverade kost- nader i form av studiestöd och arbetsmarknadspolitiska kostnader. Reglerna beträffande studieaktivitet och studieresultat skulle vara desam- ma för alla studerande, vilket också skulle underlätta för utbildningsa- nordnarna.

Med hänvisning till de principer vi nyss redovisat förordar vi att det nya studiestödet inte skall kunna lämnas för samma tid som arbetsmark- nadspolitisk ersättning. Vi föreslår alltså att studiemedel inte skall läm- nas för samma tid som utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning. Detsamma bör gälla för det arbetsmarknadspolitiska stöd som kan komma att ersätta utbildningsbidrag.

5.4.4. Socialförsäkringsförmåner

En studerande kan under studietiden uppbära olika socialförsäkringsför- måner. Dessa samordnas på olika sätt mot studiemedel, svux och svuxa.

För en studerande som under studietiden uppbär sjukpenning från den allmänna försäkringen finns särskilda samordningsregler. Den Sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) hålls vilande under studietiden. Vid sjukdom utbetalas sjukpenning enligt en särskild studietids-SGI grundad på den inkomst som den studerande har jämsides med studierna eller under ferietid.

Alla skattepliktiga socialförsäkringsförrnåner skall tas upp som in- komst vid ansökan om studiemedel. Vad gäller vuxenstudiestöden används tekniken med reducering av sammanfallande förmåner för en del socialförsäkringsförmåner. Sålunda minskas svux och svuxa (både bidrag och lån) för den som har sådan pension eller livränta som utgör ersättning för inkomstbortfall. Vuxenstudiebidraget reduceras även för den som har sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Studie- stöden samordnas även med rehabiliteringsersättning. Samordnings- reglema finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Enligt dessa skall rehabiliteringspenningen minskas med bidragsdelen i studiemedel och vuxenstudiestöd.

Som vi framhållit inledningsvis i detta kapitel har vi eftersträvat att utforma ett renodlat studiesocialt stöd med generellt verkande regler bl.a för samordning med inkomst av tjänst. De ersättningar som lämnas inom

ramen för socialförsäkringssystemet lämnas i stället för lön. Huvud— regeln bör därför enligt vår uppfattning vara att samordningen sker genom tillämpning av de föreslagna reglerna för inkomstprövning i det nya studiestödet.

Rehabiliteringsersättning är den enda socialförsäkringsförmån som uttryckligen avses utgöra ersättning under studier. Den framtida utform- ningen av rehabiliteringsverksamhet och ersättning vid rehabilitering är under utredning bl.a i Sjuk- och arbetsskadekommittén (Dir 1995:54). Ersättningen kan i framtiden komma att ingå i en samordnad ohälsoför- säkring som också avses innefatta dagens förtidspension och sjukbidrag.

Vi föreslår att samordningen mellan studiestödet och socialförsäk- ringsförmåner sker genom inkomstprövning utom vad gäller rehabilite- ringsersättning. Studiemedel skall alltså inte kunna lämnas för samma tid som rehabiliteringsersättning.

Om samordningen utformas på detta sätt kan t.ex. den som uppbär hel förtidspension samtidigt med studiemedel få en jämföreslevis hög disponibel inkomst. Om detta inte anses önskvärt bör man vid utform- ningen av en framtida ohälsoförsäkring överväga att införa bestämmelser om reducering av försäkringen för den som för samma tid uppbär det nya studiestödet.

5.4.5. Studiefinansiering vid forskarutbildning

Vi har i avsnitt 4.6.1 konstaterat att det nya studiestödet i princip inte bör lämnas vid forskarutbildning. Forskarutbildningen bör finansieras med mera förmånliga stöd. Vi föreslår dock att det nya studiestödet skall kunna ges för forskarutbildning under ett år.

I dag kan en forskarstuderande inte få studiemedel för samma tid som han eller hon får utbildningsbidrag. Utbildningsbidrag ges emeller- tid ofta för studier på deltid. Enligt praxis är det möjligt att under sam- ma tid ha både studiemedel och utbildningsbidrag om stöden samman- lagt avser högst heltid.

Förbudet mot sammanfallande förmåner gäller för utbildningsbidrag, men däremot inte för doktorandtjänst. Lönen vid en doktorandtjänst är högre än utbildningsbidraget. Den skall visserligen tas upp som inkomst, men det är svårt att motivera att samordningen med studiestödet är utformad på olika sätt för de båda förmånerna.

Vi föreslår att studiemedel inte skall lämnas för samma tid som en forskarstuderande får utbildningsbidrag eller innehar doktorandtjänst.

5 .4.6 Naturaförmåner

Dagens studiestödsregler innnehåller ett antal bestämmelser om minsk- ning av studiestödet för studerande som har vissa former av naturaför- måner. Andra naturaförmåner påverkar däremot inte studiestödets stor- lek. Det gäller exempelvis för studerande som har fri kost och logi i föräldrahemmet.

Enligt bestämmelser i studiestödslagen kan regeringen besluta att det belopp som lämnas i studiemedel och vuxenstudiestöd skall minskas för den vars uppehälle helt eller till väsentlig del bekostas av stat eller kommun. En sådan minskning görs i dag endast för studerande som är föremål för kriminalvård utom anstalt. Vi föreslår att bestämmelsen i studiestödslagen skall finnas kvar i det nya studiestödet.

Enligt bestämmelserna i studiestödslagen lämnas studiemedel, svux och svuxa inte för tid under vilken en studerande gör totalförsvarstjänst eller fullgör utbildning till reservofficer. Bestämmelserna motiveras med att den som gör militärtjänst har fritt uppehälle i form av boende, mat och kläder och att det då inte är motiverat att man även skall få studie— stöd. Vi anser att de nuvarande bestämmelserna bör behållas.

I dagens studiemedelssystem finns en särskild regel för den som genomför repetitionsutbildning inom totalförsvaret. För att en studerande som gör ett studieuppehåll för repetitionsutbildning inte skall drabbas ekonomiskt görs ett avsteg från regeln att studiemedel endast beviljas för hela 15- eller 30-dagarsperioder. Studiemedel beräknas före och efter studieuppehållet per dag på samma sätt som för vuxenstudiestöden. Det nya studiestödet skall lämnas per vecka. Därigenom minskas de nuva- rande samordningsproblemen. Vi föreslår därför att den nuvarande regeln inte skall finnas kvar.

En studerande som har fria läromedel eller fria Skolmåltider får reducerade studiemedel. Det gäller däremot inte för den som får vuxen— studiestöd. År 1996 minskas studiemedlen med 521 kronor per månad för den som har fria Skolmåltider och med 282 kronor per månad för den som har fria läromedel. Skolorna lämnar uppgift om förmånerna till CSN som reducerar studiestödet.

Under läsåret 1994/95 fick ca 5 000 elever reducerade studiemedel på grund av fria läromedel. Av dessa studerade fanns ca. 1 600 i kom- vux, 3 150 i gymnasieskolan och 150 på folkhögskola. Ca 10 procent av alla studiemedelstagare på skolnivå fick därmed studiemedlen reduce- rade.

Läsåret 1994/95 var det ca. 1 500 elever som fick reducerade studie- medel på grund av fria Skolmåltider, varav så gott som alla studerade i

gymnasieskolan. 12 procent av studiemedelstagama i gymnasieskolan hade fria Skolmåltider.

Reduceringen mot fria läromedel och måltider infördes som en besparingsåtgärd år 1982. Regeringen räknade då med att den skulle minska utflödet av studiemedel med ca. 60 miljoner kr, eller 2 procent. Budgetåret 1994/95 var besparingen i form av minskat utflöde av studie- medel endast ca. 10 miljoner kr, eller 0.1 procent. Besparingen är såle- des numera ganska blygsam. Därutöver bör frågan ses i ljuset av de principer som vi angett för det nya studiestödet.

Levnadsomkostnadema kan variera kraftigt mellan studerande. Un- dersökningar har visat att kostnaderna för mat är jämförelsevis höga för ensamboende män och låga för studerande som bor kvar i föräldrahem- met (se t.ex Låna för livet. CSN-rapport nr 2 1991, s. 25). Dessa varia- tioner kan vara större än skillnaderna mellan studerande som får och inte får fri skollunch. Alla får dock samma belopp — utom de som har fria Skolmåltider. Detta är inte konsekvent.

Man har tidigare diskuterat att differentiera studiestödet med hänsyn till kostnader för läromedel. Motivet har varit konstaterade skillnader mellan högskolestuderande och studerande i gymnasial utbildning. Reduceringen för fria läromedel kan sägas vara en form av differentie- ring. Vi har dock i kapitel 4 tagit ställning för ett generellt studiestöd. Då är det principiellt tveksamt att reducera studiestödet för den som har fria läromedel.

Utredningen föreslår att det nya studiestödet inte skall påverkas av att studerande har fria läromedel eller Skolmåltider.

5.4.7. Skattefria ersättningar

Den samordning vi föreslår genom inkomstprövning gäller endast skatte- pliktiga inkomster. En studerande kan därför under studietiden uppbära icke-skattepliktiga ersättningar som inte påverkar studiestödet. Bland ersättningar av detta slag finns skattefria stipendier.

I dagens system reducerar stipendier extra studielån vid utlandsstudi- er, men påverkar i övrigt inte rätten till studiestöd, såvida de inte är skattepliktiga. Enligt bestämmelserna i kommunalskattelagen (1928z370) utgör stipendier för mottagarens utbildning inte skattepliktig inkomst och skall därmed inte tas upp som inkomst vid ansökan om studiemedel.

Skattefria stipendier skulle kunna betraktas som inkomst vid beräk— ning av studiemedel. Det skulle dock innebära en principiell förändring av nuvarande enkla regler att endast beakta skattepliktiga inkomer. Ett alternativ är att införa regler om att stipendier skall reducera studiestö-

det. En reducering skulle då kunna göras med det belopp som lämnas som stipendium.

Ett tungt vägande skäl mot att beakta stipendier i studiestödssystemet är enligt vår uppfattning svårigheten att kontrollera förekomsten av stipendier. CSN skulle bli helt beroende av att den studerande själv lämnar uppgift om beviljade stipendier. Studiestödet bör enligt vår uppfattning inte innehålla regler som uppmuntrar till missbruk.

Vi föreslår att studiestödet, liksom nu, inte skall samordnas med skattefria stipendier.

6. Studiestöd för studier utomlands m.m.

6.1. Studier utomlands

6.1.1. Bakgrund till nuvarande regler

Vid studiemedelssystemets tillkomst år 1965 infördes bestämmelser om rätt till studiestöd för studier utomlands. Vid studier inom Norden skulle motsvarande villkor gälla som vid studier i Sverige med undantag för krav på en viss minsta studietid. Vid studier utanför Norden skulle studiemedel i princip beviljas bara om studierna inte med lika stor fördel kunde bedrivas i Sverige. Utbildningen skulle motsvara eller vara jämförbar med med utbildning i Sverige.

Tillämpningen byggde sedan i huvudsak på ett uttalande av departe- mentschefen i propositionen (1964:138) om studiesocialt stöd till stude- rande ungdom. Där framgick bl.a. att stödet i första hand var avsett för utbildning utomlands som inte stod att få i Sverige. Men även utbild- ningar där antalet platser i Sverige inte svarade mot arbetsmarknadens behov (i tillämpningen t.ex. utbildning till läkare, tandläkare, tekniker) kunde komma ifråga liksom studier där nyttan av en utlandsvistelse var påtaglig, t.ex. språkstudier. Det ansågs inte tillrådligt att ge generella möjligheter till studiemedel för studier utanför Norden med hänsyn till svårigheterna att värdera den utländska utbildningen och att kontrollera studielämplighet och studieresultat.

Under de första tio åren beviljades studiemedel för studier utomlands till 300 500 studerande årligen. Därefter ökade antalet och uppgick till 1 000 — 2000 under senare delen av 1980-talet.

Önskemål om uppmjukning av de tämligen restriktiva bestämmelser- na fördes fram i olika sammanhang. Frågan behandlades av studieme- delskommittén i betänkandet Studiemedel (SOU 198739). I propositio- nen Studiemedel (1987: 1 16) föreslogs att studiemedel för högskolestudi- eri allmänhet skulle kunna lämnas. Departementschefen fann det posi- tivt att svenska studerande förlade en del eller t.o.m. hela sin utbildning till ett annat land. Någon dramatisk ökning av antalet som sökte studie- medel för utlandsstudier förutsågs inte och några extra kostnader p.g.a. de nya reglerna beräknades inte. Det antogs att — om inte utlandsstudier-

na kom till stånd — de studerande skulle begära studiemedel för studier i Sverige istället.

6.1.2. Gällande regler

Studiemedel för studier utomlands får endast beviljas till svenska med— borgare. Fr.o.m. januari 1994 jämställs med svensk medborgare person från ett annat EES/EU-land som har anställning (motsvarande) 1 Sverige.

Enligt studiestödsförordningen (4 kap. 16a &) får studiemedel beviljas för studier på gymnasial och eftergymnasial nivå i ett utomnordiskt land om

1. studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning. den studerande varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren,

3. ifråga om gymnasial utbildning, studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid svensk läroanstalt och CSN har beslutat att utbildningen kan anses ha en godtagbar standard samt

4. ifråga om eftergymnasial utbildning, Högskoleverket har beslutat att utbildningen kan anses ha en godtagbar standard. Studiehjälp (för studerande under 20 år i gymnasial utbildning) kan beviljas för studier inom Norden på samma villkor som i Sverige. För studier utanför Norden kan stöd ges endast om det är fråga om utbild- ning som inte finns i Sverige. Undantag görs för barn till föräldrar som vistas utomlands t.ex. i svensk utrikestjänst, då studiehjälp som regel ges för gymnasial utbildning i vistelselandet. Vuxenstudiestöd kan inte beviljas för studier utomlands.

6.1.3. Omfattning m.m.

Antalet utlandsstuderande har ökat kraftigt under de senaste åren. Den största gruppen utgörs av personer som på eget initiativ ordnat en ut- bildningsplats vid en utländsk läroanstalt (s.k. free movers). Merparten torde finansiera studierna med studiemedel. En annan grupp utgör de som inom ramen för ett studentutbytesprogram (Socrates m.fl.) bedriver studier utomlands under en kortare tid. Hit kan också räknas de som genom institutionernas egna utbytesprogram vistas en tid vid ett ut- ländskt lärosäte. Även utbytesstuderande finansierar normalt studierna med studiemedel. Under 1994/95 läste ca. 2 500 svenska studenter utomlands inom ramen för EU:s utbytesprogram och ca. 500 inom

ramen för Nordplus. Hur många som utöver detta förlägger någon del av studierna utomlands ”som ett led i den svenska utbildningen” saknas det uppgifter om.

Antalet s.k. free movers som beviljats studiemedel har ökat kraftigt sedan de nya reglerna infördes. Tabell 6.1 visar utvecklingen under de senaste fyra åren. Studerande som deltar i utbytesprogram (Socrates, Nordplus m.fl.) är inte inräknade.

Tabell 6.1 Antal studerande (s.k. free movers) som erhållit bidrag och lån

Budgetår Bidrag Lån Gymn. Eftergymn. Gymn. Eftergymn. utbildn. utbildn. utbildn. utbildn. 1991/92 290 8 180 230 5 980 1992/93 410 11 390 310 8 590 1993/94 490 13 760 390 10 650

1994/95 410 14 850 310 11 900

Utbetalda belopp under de senaste fyra åren framgår av följande sammanställning.

Tabell 6.2 Totalt utbetalt stöd i bidrag och lån, Mkr

Budgetår Gymnasial utbildn. Eftergymnasial utbildn. Bidrag Lån Bidrag Lån Varav extra lån

1991/92 3,4 7,6 110,2 277,5 133,3

1992/93 5,1 12,2 155,0 445,7 238,5 1993/94 5,7 17,7 174,7 673,6 333,3 1994/95 5,5 15,5 201,3 715,7 308,4

Fördelning på ålder och länder

De studerande som erhållit studiemedel för eftergymnasiala studier under budgetåret 1994/95 fördelade sig åldermässigt på följande sätt:

—24år 53% 25—29” 28% 30—34” 6% 35— ” 3%

Sex procent studerade i Norden, 54 procent i övriga Europa, 32 procent i USA och 8 procent i länder utanför Europa och USA. Ca. 60 procent av det totala antalet utlandsstuderande är kvinnor. Kvinnodomi- nansen finns bland dem som valt att studera i Europa. Av de studerande i Nordamerika är männens andel något högre än kvinnornas.

6.1.4. Enkätundersökning 1994

På CSN:s uppdrag genomfördes år 1994 en enkätundersökning bland studerande som erhöll studiemedel för studier utomlands under bud- getåret 1991/92 (S-E Reuterberg/A Svensson, CSN-rapport 199511). Antalet svarande var 4 800.

Bland resultaten av undersökningen kan nämnas att ca. 60 procent var kvinnor, vilket kan jämföras med andelen 52 procent i grundläggan- de högskoleutbildning i Sverige samma år. Andelen studerande från socialgrupp III var lägre bland utlandsstuderande än bland studerande i Sverige, detta särskilt när det gällde humanistiska studier (ofta språk- studier).

För drygt hälften av gruppen ersatte utbildningen utomlands en utbildning i Sverige (för socialgrupp III 60 procent). Endast fyra procent uppgav att de avsåg att tillgodoräkna utlandsstudiema i en svensk ex- amen. Den genomsnittliga studietiden beräknas till 3,3 terminer (full- gjord och återstående tid) för kompletterande utbildningar och till 8,7 terminer för ”huvudutbildningama”.

För en grupp i undersökningen saknas uppgifter om social bakgrund. Många i denna grupp hade utländsk anknytning och studier i det egna hemlandet var jämförelsevis vanliga. Den genomsnittliga studietiden beräknades bli cirka två terminer längre än i de övriga grupperna.

Av alla svarande hade ca. 10 procent avbrutit studierna, i huvudut- bildningama tre procent. Hög studietakt och Språksvårigheter tycks ha spelat en liten roll för frekvensen studieavbrott.

Nyttan av utlandsstudiema skattas mycket högt av de studerande själva. För cirka tre fjärdedelar var studiemedel den huvudsakliga finan- sierngskällan. I synnerhet män från socialgrupp III utnyttjade möjlig- heten till både bidrag och lån. En sjättedel av de svarande uppgav att de hade ekonomiska problem.

När det gäller skuldsättningen uppgav 57 procent av dem som full- följt studiema eller fortfarande studerade att de fått eller skulle få en högre skuld p.g.a. utlandsstudiema. Mellan 70 och 75 procent ansåg emellertid att att värdet av studierna uppvägde den större skulden. Utredama gjorde bedömningen att ytterst få av de utlandsstuderande som valt långa utbildningar skulle bli skuldfria under sin yrkesverksam- ma tid.

6.1.5. Utredningens överväganden

Kunskaper om och utbyte med andra andra länder är i dagens samhälle en nödvändighet. Värdet av det internationella perspektivet poängteras inte minst inom utbildningsområdet. Utvecklingen mot en i princip gränslös arbetsmarknad kräver att kompetensen om förhållanden i andra länder vidgas. Denna syn motiverade också tillkomsten av de nuvarande liberala reglerna om studiestöd för studier utomlands.

Som framgått av det föregående har de finansieringsmöjligheter som öppnades 1989 medfört en successiv ökning av antalet studerande utom- lands. CSN:s undersökning, som refererats, visar på klart positiva erfa- renheter av reglerna. Systemet har också inneburit en minskad press på det svenska utbildningsväsendet.

Ett betydande problem är emellertid den höga skuldsättning som normalt uppstår när studierna förläggs till ett annat land och det därmed ökade risktagandet för den enskilde och staten. De studerande har som regel extra kostnader för främst undervisningsavgifter, resor och försäk- ringar, för vilka CSN beviljar extra studiemedel (lån). Därmed uppstår en betydande merskuldsättning jämfört med motsvarande studieri Sveri- ge. I många fall är skuldsättningen ungefär dubbelt så stor.

Enligt CSN:s praxis beviljas extra lån för — avgifter med högst 6 000 kr per studiemånad — en tur-. och returresa per år samt — försäkring med 1 600 kr per år inom Europa och 2 400 kr per år

utom Europa.

CSN har på olika sätt arbetat för att minska lånebehovet. En stude- randeförsäkring med låga avgifter har tillkommit efter förhandling mellan CSN och Folksam. Undervisningsavgiftema har i flera fall sänkts efter kontakter mellan CSN och utbildningsanordnare. Extra lån för utlandsresoma beräknas också kunna minska genom direktupphandling av resor hos reseföretag.

Av följande sammanställning framgår antal studerande i eftergym- nasial utbildning som beviljats extra lån och totalt utbetalade belopp budgetåret 1994/95.

Ändamål Antal studerande Totalt beviljat, Mkr Terminsavgifter 8 060 241,9 Resor m.m. 8 580 53,3 Försäkringar 7 230 13,2 Totalt 308,4

Som framgår är det terminsvgiftema som orsakar de största extra lånen. Avgifterna varierar från land till land och från utbildning till utbildning. Per studerande betalades under året ut i genomsnitt ca. 30 000 kr.

Utredningen anser att det nuvarande systemet med extra lånemöjlig- heter vid utlandsstudier inte är tillfredsställande. De extra lånen medför som regel dels en kraftigt ökad skuldbörda för den enskilde, dels en betydande, icke synlig mersubvention till denna grupp studerande i och med att flertalet kommer att få obetalda skulder avskrivna vid 65 års ålder. Staten skjuter alltså delvis kostnaderna för nuvarande ordning framför sig.

CSN redovisade i december 1995 en undersökning som gjorts bland de låntagare som år 1995 hade skulder i det nya systemet på över 300 000 kr. Det framgår av rapporten att 70 procent av låntagarna hade studerat utomlands. Den höga skuldsättningen berodde till stor på att de beviljats extra lån för avgifter. Enligt CSN måste man utgå från att skulderna i dessa fall inte kommer att betalas tillbaka i sin helhet.

Olika vägar att minska utlåningen kan övervägas. Rätten till studie- stöd utomlands skulle kunna begränsas till EU-länder. Vi är dock inte beredda att förorda en sådan inskränkning. En annan väg är att som i Danmark begränsa rätten till studiestöd till exempelvis tre år. De jäm- förelsevis begränsade ekonomiska effekterna av en sådan åtgärd skulle dock inte uppväga nackdelarna.

Ett tredje sätt att begränsa den höga skuldsättningen är givetvis att ta bort möjligheten till extra studielån för avgifter. Konsekvensen av en

sådan åtgärd, utan att andra möjligheter erbjuds, torde emellertid bli att många studerande måste skrinlägga sina planer på studier utomlands. Detta skulle i sin tur få till följd en nedgång i antalet studerande utom- lands och en ökad efterfrågan på utbildning i Sverige. Redan med nuvarande tillämpning är det en sned social rekrytering till utlandsstudi- er. Ett slopande av möjligheterna till extra lån för avgifter skulle sanno- likt innebära att andelen studerande från ekonomiskt mindre välsituerade grupper skulle minska ytterligare.

CSN har vid flera tillfällen föreslagit att de som väljer att studera utomlands skall erhålla ett tilläggsbidrag motsvarande utbildningskost- naden i Sverige. Utredningen ställer sig positiv till en lösning i den riktningen.

Efterfrågan på högskoleutbildning i Sverige har under lång tid varit större än tillgången på platser. Även med en planerad utbyggnad av den högre utbildningen kan efterfrågan komma att överstiga utbudet av platser. Ett visst antal studerande utomlands innebär att den svenska högskoleorganisationen avlastas. Rimligt är då att den ”inbesparade” kostnaden för motsvarande antal utbildningsplatser i Sverige kommer de utlandsstuderande tillgodo i form av en viss kompensation för deras kostnader för terminsavgifter.

Det kan här erinras om utlandsprogrammet i Norge. Till studerande som antas till utbildningar som leder till yrkes— eller utbildningskompe- tens i Norge lämnas generösa extra bidrag för undervisningsavgifter och resor. (Jfr bilaga C).

6.1.6. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att studerande utomlands skall kunna erhålla extra bidrag för undervisningsavgifter. Utlandsstudier är, som redan framgått, i de flesta fall alternativ till liknande studier i Sverige. Vi förordar därför att behovet av medel för detta ändamål beaktas vid övervägande- na om dimensionering av utbildning vid främst universitet och högsko- lor. Genom att lägga fast en ram för antalet bidragsrum skulle det bli möjligt för regering och riksdag att ha kontroll över kostnadsutveckling- en. Nuvarande praxis att bevilja extra studiemedel för avgifter föreslår vi skall avvecklas.

Enligt utredningens uppfattning bör det ses som en fördel att de studerande, också när det gäller studier utomlands, kan fritt välja den utbildning som de bedömer sig ha störst nytta av för sin kommande yrkesverksamhet. Vi anser därför att bidrag för avgifter bör lämnas till

studerande i sådana utbildningar utomlands som är godkända för rätt till studiestöd.

Mot bakgrund av vad som här sagts förordas ett system som innebär att den som antas till utbildning av god kvalitet i utlandet och som måste betala avgifter skall kunna erhålla ett bidrag som motsvarar halva avgiften, dock högst med ett belopp som motsvarar 7 procent av basbe- loppet för en månad (2 530 kr år 1996). Under ett normalläsår utom- lands (10 månader) skulle bidraget kunna uppgå till högst 25 300 kro- nor, vilket i grova drag motsvarar den ersättning som svenska universitet och högskolor f.n. får för en utbildningsplats inom humanistisk/teolo- gisk/juridisk/samhällsvetenskapliga området. Högre avgifter än som täcks av det angivna beloppet (gäller främst studier i USA) bör finans- ieras av den studerande själv. Bidrag bör inte lämnas till studerande som erhåller Nordplus-, Socrates- eller liknande utbytesstipendium, eftersom avgifterna i dessa fall finansieras inom ramen för respektive program.

Vi förordar att det fastställs en ekonomisk ram för bidragen till avgifter vid utlandsstudier. Den bör byggas upp successivt under tre år parallellt med att de studerande som redan befinner sig utomlands slutför sin utbildning. För att man skall kunna bibehålla en i huvudsak oförändrad omfattning på utlandsstudiema bör ramen efter tre år uppgå till ca 145 miljoner kr. De nya ordningen skulle sålunda gälla studeran- de som börjar en utbildning utomlands. För dem som redan befinner sig i utbildning bör de nuvarande lånemöjlighetema finnas kvar för att fullfölja påbörjad utbildning.

Denna modell förutsätter att ett ansöknings- och urvalsförfarande införs. Enligt vår bedömning bör den studerandes tidigare studieresultat utgöra huvudsaklig urvalsgrund. I andra hand bör man beakta möjlig- heterna att få den aktuella utbildningen i Sverige. Därutöver bör ingen styrning till länder eller mot utbildningsinriktning förekomma. Det bör uppdras åt CSN att i samverkan med Högskoleverket lägga fram förslag till hur urvalet bör genomföras praktiskt.

6.2. Korttidsstuderande

Studerande vid vissa kortare utbildningar kan beviljas korttidsstudiestöd med för närvarande 75 kronor för varje timme som man förlorar arbets- inkomst. Vid kurser på folkhögskola kan man dessutom få intemat- bidrag.

Studiestöden för kortare studier kom till i samband med vuxenut- bildningsreformen 1975 som en del av en större helhet där avsikten var

att via uppsökande verksamhet, bl.a på arbetsplatser, rekrytera korttids- utbildade till cirkelstudier eller andra kortare studier för att därigenom skapa intresse och förutsättningar för en fortsatt längre utbildning. De uvärderingar som gjorts av stöden har pekat på en del problem. Det har varit svårt att nå den främsta målgruppen, som är personer med svåra arbetsförhållanden och kort tidigare utbildning. En större del av stödet än vad som var avsett har använts för facklig utbildning.

Under budgetåret 1991/92 utbetalades korttidsstudiestöd till 129 000 personer. Därefter har stora förändringar genomförts. År 1992 upphörde möjligheten att kollektivt ansöka om korttidsstudiestöd. Det särskilda statsbidraget för uppsökande verksamhet på arbetsplatser avskaffades. Dessutom begränsades de ämnesområden för vilka korttidsstudiestöd kan beviljas.

Den 1 juli 1995 återinfördes det kollektiva ansökningsförfarandet, men däremot inte statsbidraget till uppsökande verksamhet. Anslaget minskade kraftigt i samband med förändringarna 1992 och har därefter minskat ytterligare. Budgetåret 1994/95 utbetalades 40 miljoner kronor i korttidsstudiestöd till knappt 13 000 personer. Ca. 70 procent av dem som fick korttidsstudiestöd läste i studiecirkel, 25 procent i folkhögskola och 5 procent i komvux.

Utredningen lämnar i detta betänkande inga förslag till förändringar av studiestöden för kortare studier. Vi anser att det är lämpligt att av- vakta resultatet av den översyn av vuxenutbildningen som nu pågår.

Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna har i sitt delbe- tänkande (SOU 1996:27) En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande lämnat förslag till mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna som en del i en strategi för livslångt lärande. Kommittén föreslår bl.a. att kommunerna skall ges ett särskilt ansvar för kunskaplyft och livs- långt lärande. I detta ansvar skall bl.a. ingå information, rådgivning och uppsökande verksamhet.

Kunskapslyftskommittén skall i ett andra steg som skall redovisas senast den 1 oktober 1996 behandla frågan om ansvaret för utbild- ningens finansiering och därvid ta ställning till vilket ansvar som skall vila på den offentligt finansierade utbildningen och på arbetslivet för olika typer av utbildningsinsatser, samt föreslå vilket ansvar varje in- divid bör ta för sin egen kompetensutveckling. Slutligen skall kommit- tén även beröra frågor om organisation, arbetssätt och pedagogik i vuxenutbildningen. Kommitténs uppdrag skall i sin helhet vara slutfört senast den 1 mars 1997.

Vi föreslår att frågan om ett statligt studiefinansieringssystem för studier av mindre omfattning tas upp till förnyad prövning då ett slut- giltigt förslag föreligger från Kunskapslyftskommittén. I avvaktan härpå

bör inga förändringar göras av reglerna för korttidsstudiestöd och in— tematbidrag.

6.3. Sfi-studerande

Vissa studerande inom svenskundervisning för invandrare (Sfi) kan få timersättning som utbetalas av CSN på grundval av uppgifter som lämnas av kommunerna. Timersättning lämnas under 1996 med 75 kronor för varje timme då en studerande deltar i sfi och på grund av detta förlorar arbetsinkomst, ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Under år 1994/95 utbetalades 86,9 miljoner kronor till ca. 4 000 sti-studerande.

Invandrarpolitiska kommittén lämnar i sitt slutbetänkande (SOU 1996255) Sverige, framtiden och mångfalden förslag till en ny invand- rarpolitik. Som ett led i den nya invandrarpolitiken föreslår kommittén att en ny statlig introduktionsersättning införs, som skall ersätta de stödformer, främst socialbidrag, som lämnas i dag. Introduktionsersätt- ningen skall bestå av ett grundbidrag på samma nivå som dagens KAS (230 kronor per dag) och dessutom i vissa fall även av bamtillägg och bostadsbidrag. Ersättningen skall lämnas vid deltagande i den introduk- tionsverksamhet som, inom ramen för individuella introduktionsplaner, skall pågå i högst två år från det att en person invandrade. Introduktio- nen skall förutom svenskundervisning även bestå av praktik och andra yrkesrelaterade insatser. Introduktion bör även kunna bedrivas på deltid för personer som deltidsarbetar. För den som på två år inte uppnått sfi- nivån kan en utökad introduktion och ersättning ges i ytterligare upp till tre år.

Vi konstaterar att dagens timersättning för sfi inte behövs om en ny introduktionsersättning införs och får den utformning som här skisserats. Under förutsättning att förslagen från invandrarpolitiska kommittén genomförs föreslår vi därför att timersättningen för sfi skall upphöra.

Timersättningen lämnades fram till 1992 även för studieri grundvux. Så sent som läsåret 1990/91 fick 27 500 studerande timersättning. Om timersättningen för sfi upphör kommer ersättningen endast att lämnas till studerande i vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux). Det finns då anledning att ifrågasätta om timersättningen skall finnas kvar som en egen stödform. Budgetåret 1994/95 fick 290 studerande i särvux timer- sättning med totalt 2,3 miljoner kronor. Vi föreslår att frågan skall ses över om timersättningen för sfi upphör.

7. Lån— och återbetalningssystem

7.1. Äldre lånesystem

Högre studier har i Sverige sedan långt tillbaka ofta finansierats genom olika former av län. Den generella rätten till studiemedel som infördes år 1965 byggde på att en betydande del av studiemedlen var lån som skulle betalas tillbaka. De högskolestuderandes och sedan början av 1970-talet vissa andra vuxna studerandes skuldsättning och oro kopp- lade till studieskuldernas storlek och återbetalningen är därför inga nya fenomen.

För de lån som tagits före år 1989 gäller fortfarande de gamla regler- na, utom i de fall låntagaren begärt att få lånet överfört till de nya villkor som gäller sedan år 1989.

Det studiemedelssystem som infördes år 1965 kännetecknas bl.a. av att den årliga avgiften vid återbetalningens början beräknas som skulden dividerad med antalet återbetalningsår. Återbetalning påbörjas när två kalenderår gått efter det att studiemedel senast erhölls. Efter första avgiftsåret ökar den årliga avgiften med föregående års inflation, dock f.n. högst med 5,7 procent per år. Normalt skall lånet återbetalas fram till femtio års ålder, varvid beloppen successivt skrivs upp. Systemet karaktäriserades emellertid också av generösa anståndsregler. Det ge- nomsnittliga, återbetalade årsbeloppet (medianen) var år 1995 ca. 3 700 kr. Fyra procent av de återbetalande betalade mer än 10 000 kr per år och en av tusen låntagare minst 20 000 kr per år.

Den 1 januari 1996 återstod av de studiemedelslån som tagits t.o.m. år 1988 fortfarande 37 274 miljoner kronor fördelade på 706 000 lånta- gare. Under året återbetalades ca. 2 485 miljoner kronor.

Tabell 7.1 Uppgifterna avser studielån åren 1965 - 1988.

Lånestock, debiterade och återbetalade belopp m.m. Milj. kr Lånestock den 1 januari 1995 39 053 Debiterade avgifter för år 1995 (inkl. senare anstånd) 3 238 Anstånd med betalning 855 Inbetalade belopp avseende året 2 188 Inbetalde belopp avseende tidigare är, ca. 196 Debiterat ej inbetalat 195 Frivillig inbetalning 101 Avskrivningar 128 Överföringar, återkrav m.m. 549 Utgående lånebelopp vid årets slut 36 391 Uppräkning av kvarstående lån inför år 1996 883 med regleringstalet 2,39 Lånestock vid årets slut 37 274

Äldre studielån den 1 januari 1995 - den 1 januari 1996

Fortfarande finns det ett fåtal studerande med lån som tagits t.o.m. år 1988 som ännu inte, bl.a. på grund av studier, har påbörjat återbetal- ningen av dessa studielån. Av tabell 7:2 framgår avskrivningar på lånen år 1995.

Tabell 7.2 Avskrivning av studielån från åren 1965 - 1988 Skäl för avskrivning Antal lån Milj.kr

Åldersavskrivning 8 993 42,2 Sjukdom 462 20,9 Dödsfall 1 471 39,0

Vuxenstudier 1 576 20,4

Synnerliga skäl 187 5,0

Samtliga 12 689 127,5

Återbetalningen av lån utbetalade t.o.m. år 1988 beräknas fortsätta fram till omkring år 2034, då de yngsta låntagarna fyller 65 år och de sista kvarstående lånen beräknas bli avskrivna.

Utlåningen före år 1989 motsvaras inte av någon statliga upplåning. Det finns därför inga bokförda kapitalkostnader för dessa lån. Statens kostnader för lånen består av ett ränteunderskott, motsvarande skillnaden mellan inflationsuppskrivningen (det s.k. regleringstalet, max 5,7 pro- cent) och statens låneränta, samt avskrivningarna. De uteblivna betal- ningarna, pga. att många låntagare är befriade från återbetalning, medför dessutom att framtida ränteunderskott och avskrivningar ökar. Ränte— underskottet har för år 1995 skattats till drygt 2 miljarder kr.

7.2. Lån i nuvarande studiemedelssystem

Det nuvarande lånesystemet infördes år 1989 sedan ett antal problem med det dittills gällande drivit fram en förändring. Särskilt visade sig systemet känsligt för en lång period med hög inflation. Bland låntagare i nu gällande system ingår inte bara studiemedelstagare utan även lånta- gare som fått lån som del av svux och svuxa; även lån som hänför sig till tidigare regler om studiehjälp och utbildningsbidrag med lånedel som tillämpades under tiden 1993-07-01 —- 1994-12-31 ingår i redovisningen.

Ränta påförs från lånets början. Räntesatsen är Riksgäldskontorets genomsnittliga upplåningsränta de tre föregående åren minus den av- dragsrätt för skuldräntor som gäller vid beskattning. Räntesubventionen uppgår därmed f.n. till 30 procent. Återbetalning påbörjas vid det års- skifte som följer sedan sex månader gått sedan studiestöd senast erhölls. Årsavgiften utgörs av fyra procent av låntagarens sammanräknade inkomst tjänst, kapital och näringsverksamhet enligt senaste taxering, dvs inkomsten två år tidigare.

År 1995 var antalet återbetalningsskyldiga låntagare 334 000, men eftersom flertalet nyligen avslutat sina studier betalade många förhållan- devis låga belopp. Det genomsnittliga årsbeloppet (medianen) var år 1995 drygt 3 000 kr och drygt en procent av låntagarna betalade mer än 10 000 kr.

Den 1 januari 1996 uppgick de lån, som tagits fr.o.m. år 1989 till sammanlagt 47 854 miljoner kronor fördelade på 552 000 låntagare. Under år 1995 återbetalades ca. 1 163 miljonerkronor. Av tabell 713 framgår också klart att den totala lånesumman ökar mycket snabbt.

Tabell 7.3 Nya studielån den 1 januari 1995 - den 1 januari 1996 Uppgifterna avser studielån fr.o.m. år 1989.

Lånestock, debiterade och återbetalade belopp m.m. Milj. kr Lånestock den 1 januari 1995 38 213 Utbetalade lån 8 269 Debiterade årsbelopp 1 116 Anstånd med betalning 122 Inbetalade belopp avseende året och tidigare år 896 Debiterat ej inbetalat 98 Frivillig inbetalning 267 Avskrivningar 170 Överföringar, återkrav m.m. 55 Påförd ränta under året 2 760 Lånestock vid årets slut 47 854

Kvarstående lån skrivs f.n. av vid ingången av det år låntagaren fyller 65 år. Avskrivning kan även ske vid dödsfall, då hela studielånet skrivs av inklusive eventuella obetalda årsbelopp samt om synnerliga skäl föreligger, exempelvis i händelse av en mycket låg förtidspension. Avskrivning på grund av synnerliga skäl är av liten omfattning; år 1994 endast 72 fall.

Avskrivning vid dödsfall etc. innebär att staten tar risken att låntaga- ren inte kan eller bör krävas på återbetalning. Kostnaden är sett ur statens synpunkt liten. Den psykologiska effekten för de studerande bedöms däremot vara viktig.

För studerande som tagit studielån för studier på grundskole- eller gymnasienivå skrivs hälften av den skuld som hänför sig till dessa studier av om han eller hon senare under tre terminer tagit studiemedel för eftergymnasiala studier.

Avskrivningarnas omfattning under år 1995 framgår av tabell 7.4.

Tabell 7.4 Avskrivning av studielån fr.o.m. år 1989

Skäl för avskrivning Antal lån Belopp, milj. kr Åldersavskrivning 11 0,2 Dödsfall 303 18,8 Vuxenstudier 6 245 147,9 Synnerliga skäl 73 3,2 Samtliga 6 632 170,1

Den mycket måttliga omfattningen av avskrivningarna hänger natur- ligtvis samman med att systemet ännu är ungt och att flertalet låntagare också är unga.

Återbetalningen av lån upptagna åren 1989 — 1996 beräknas fortsätta fram till omkring år 2042, då de yngsta låntagarna fyller 65 år och de sista kvarstående lånen beräknas bli avskrivna. Betydande avskrivningar kan befaras bli nödvändiga från omkring år 2020, då antalet kvarvarande låntagare som uppnår 65 års ålder ökar markant.

7.3. Behovet av en förändring

7 .3 . 1 Bristande återbetalning

De sammanlagda lånen i det äldre och i nuvarande studiestödssystem per den 1 januari 1996 framgår av tabell 725

Tabell 7.5 Låntagarnas sammanlagda lånebelopp per den 1 januari 1996. Lånen t.o.m. år 1988 och fr.o.m. år 1989 har summerats.

Lånets storlek per den Antal Procent 1 januari 1996, kr låntagare ] - 19 999 259 000 23 20 000 - 49 999 284 000 26 50 000 - 99 999 257 000 23 100 000 — 149 999 147 000 13 150 000 - 199 999 80 000 7 200 000 - 299 999 70 000 6 300 000 - 17 000 2 Samtliga 1 114 000 100

Hälften av låntagarna hade en skuld som var lägre än 52 000 kr och tre fjärdedelar en skuld som var lägre än 112 000 kr Endast 28 procent av låntagarna hade en skuld på över 100 000 kr och 8 procent en skuld överstigande 200 000 kr. Det är i första hand de ca. 167 000 låntagare som har lån om minst 150 000 kr som kan antas få problem med att klara återbetalning. Huvuddelen, 85 procent, av låntagarna har sålunda måttliga eller små skulder och kan antas komma att betala tillbaka hela länet. De 15 procent av låntagarna med lån om minst 150 000 kr svarar för omkring 40 procent av den totala lånesumman. Andelen låntagare med stora lån kan dock förväntas öka eftersom det i materialet ingår jämförelsevis många unga låntagare som fortfarande studerar.

Av CSN:s undersökning av låntagare, som den 1 januari 1995 hade lån om minst 300 000 kr, (höga skulder, CSN december 1995) framgår att 3 100 — av totalt 9 600 låntagare _ hade lånat endast enligt nu gäl- lande regler. I denna grupp hade 41 procent ännu inte avslutat sina studier; omkring två tredjedelar hade bedrivit studier utomlands.

En rad förhållanden bidrar till att vi förutser omfattande problem med den framtida återbetalningen inom båda lånesystemen. Sålunda har de som tagit lån före 1989 anstånd med återbetalningen om de har en inkomst — för låntagare utan minderårigt barn — under 3,5 basbelopp och under 4,5 basbelopp för låntagare med omvårdnad om barn under tio år. För år 1996 är gränserna alltså 126 700 kr respektive 162 900 kr. En fjärdedel av låntagarna beviljas helt anstånd med årets betalning och andelen har långsamt ökat under senare år. Det finns risk för att många av dessa låntagare inte kommer att fullfölja återbetalningen av sina

studielån innan de uppnår 65 års ålder. Under tiden ökar skulden genom den årliga uppskrivningen motsvarande inflationen.

Den höga räntenivån har i kombination med den sänkta räntesubven- tionen efter 1991 års skattereform medfört, att den ränta som årligen läggs till lån som tagits efter år 1988 ofta överstiger den årliga åter- betalningen. Det medför att många av dessa lån successivt ökar trots att låntagaren gör en årlig återbetalning motsvarande fyra procent av sin inkomst. Vidare kommer många låntagare med all sannolikhet att få en så låg inkomst att fyra procent av denna inte räcker till för att betala tillbaka lånen i de fall de lånat för flera års studier. Detta gäller i särskilt hög grad studerande som kombinerar gymnasial utbildning med fleråriga högskolestudier finansierade med studielån. Det gäller också låntagare som valt yrken med en svag eller osäker individuell löneutveckling. Som exempel kan nämnas lärare, socionomer, sjuksköterskor, biblioteka- rier och konstnärer. Våra beräkningar visar att en återbetalning med fyra procent av inkomsten kan antas vara otillräckligt för många, som har lånat till en treårig eller längre utbildning. Några exempel redovisas i avsnitt 7.2.

Det finns en tydlig tendens att de sammanlagda lånebeloppen ökar för studerande med studiemedel. Flera faktorer medverkar härtill. Möj- ligheterna att få studielån upp till 12 terminer i högskoleutbildning och därutöver, med hänvisning till särskilda skäl, få ytterligare län är en viktig orsak till att en del studerande får mycket stora län. De som studerar utomlands med studiemedel har som vi redovisat i avsnitt 6.1 möjlighet att få extra studiemedel i form av lån för terminsavgifter, resor m.m. Utlandsstuderande lånar i genomsnitt dubbelt så mycket per läsår som studerande i Sverige. Flera års utlandsstudier medför därför ofta skulder, som låntagaren sannolikt inte kommer att kunna betala tillbaka med nuvarande återbetalningsregler.

Det finns möjlighet att få stora studielån upp till 45 års ålder och i vissa fall även senare. Möjligheten att betala tillbaka stora lån på femton till tjugo år är små.

Därutöver kommer som en följd av den tilltagande intemationalise- ringen ett ökande antal låntagare att arbeta och bo utomlands. Åter- betalningsreglema fungerar f.n. inte tillfredsställande för denna grupp, som skall betala en tjugondel av återstående skuld per år. I praktiken innebär detta att räntkostnaden, med nuvarande ränteläge, på lån över- stigande 100 000 kr utgör ett större belopp än en tjugondel av skulden.

7.3.2. Ett individperspektiv

Eftersom utredningens uppdrag är att föreslå ändringar i förhållande till det nu gällande återbetalningssystemet finns anledning att beskriva hur återbetalningen av lån tagna sedan år 1989 fungerar för enskilda låntaga- re.

Tabell 7:6 visar hur en låntagares skuld växer om man antar att han eller hon lånat i 14 terminer, att varje termin är 4,5 månader och att hela lånemöjligheten utnyttjas. Den fjortonde och sista låneterrninen är hösten 1995 . Dels redovisas lånebeloppen med de räntor som faktiskt gällt, dels dessa belopp om den subventionerade räntan hela tiden varit 5 procent..

Tabell 7.6 Lånebelopp med nuvarande studiemedel beroende på antalet studieterminer

Studierna förutsätts ha skett i en följd t.o.m. höstterminen 1995. Lånebeloppen redovisas dels med den faktiska ränta som varit, dels ifall den subventionerade räntan hela tiden varit 5 procent. Ränteberäkningen något förenklad jämfört med CSN:s rutiner.

Antal Subventionerad Antal Subventionerad

låne- ränta låne- ränta

termi- termi-

ner Faktisk 5 proc. ner Faktisk 5 proc. 1 22 992 22 902 8 202 973 193 527 2 46 743 46 376 9 231 279 218 695 3 70 982 70 100 10 260 760 244 491 4 96 117 94 417 11 288 146 268 185 5 121161 118289 12 316408 292471 6 147 294 142 758 13 343 036 315 243 7 174 548 167 829 14 370 410 338 584

Återbetalning av länet skall ske med 4 procent av inkomsten per år t.o.m. 64 års ålder. Det innebär att inkomstutvecklingen för den enskilde är avgörande för möjligheterna att betala tillbaka hela beloppet. Som framgår av ovanstående tabell har också räntan en betydelse. Även inkomstemas fördelning under återbetalningstiden påverkar återbetal- ningsmöjlighetema.

En individs inkomstutveckling är omöjlig att förutse. Den är natur- ligtvis beroende av i första hand av den samhällsekonomiska utveck- lingen men också av yrkesval, karriär, bamledighet, sjukdom, arbetslös-

het etc. För att illustrera hur återbetalningen varierar med inkomsterna har vi genomfört beräkningar av några hypotetiska exempel, som dock tar sin utgångspunkt i faktiska förhållanden är 1995 (tabell 7.7 och 7.8, bilaga F.7.4) .

Vi har utgått från uppgifter om aktuella faktiska medianlöner för- delade på ålder för fackligt anslutna sjuksköterskor, förskollärare, gym- nasielärare, civilekonomer i statlig tjänst samt civilingenjörer i enskild tjänst. För de fortsatta beräkningarna har dessa löner antagits öka med fyra procent per är (motsvarande i genomsnitt tre procents inflation och en procents reallöneökning). De uppräknade löneprofilema har därefter använts för att illustrera återbetalningen av lån motsvarande olika antal låneterminer enligt tablån ovan. Det är givetvis oegentligt att på detta sätt använda tvärsnittsuppgifter som om de vore longitudinella uppgifter. Som grund för räkneexempel för att på grundval av en tänkbar lö- neutveckling belysa återbetalningen för enskilda låntagare bör metoden dock kunna godtas.

I tabell 7:7 illustreras återbetalningen för en civilekonom i statlig tjänst, som har lånat i åtta terminer och som påbörjar återbetalningen vid 25 års ålder. Den subventionerade låneräntan har antagits vara 5 procent. I exemplet är den årliga påförda räntan under en följd av är större än den årliga återbetalningen. Detta medför att lånet fortsätter att öka fram till låntagaren när 36 års ålder. Därefter är den årliga återbetalningen större än räntan och lånet minskar. Det är helt återbetalt efter 32 år.

Beräkningar av detta slag är självfallet osäkra. Det är naturligtvis inte möjligt att förutse ränte- och löneutveckling. Det är inte heller möjligt att förutse framtida studietider och lånebenägenhet. Förändringar av studieorganisationen medför att normalstudietiden förändras för olika yrkesförberedande examina. Under senare år har utbildningstiden ut- tryckt som poängkrav för yrkesexamen ökat bl.a. för sjuksköterskor och förskollärare.

Tabell 7.7 Återbetalning av studielån enligt nuvarande återbetalningsregler

(kr)

Lånet börjar återbetalas vid 25 års ålder med 4 procent av inkomsten, som utgörs av inkomst enligt taxeringen två år tidigare. Som inkomster har använts medianlöner år 1994 efter ålder för civilekonomer i statlig tjänst jämte årlig uppräkning för 3 procents årlig inflationsuppräkning.

Ålder Samman- Återbetalat Ränta Låne- räknad belopp, 4 under belopp inkomst procent av året vid årets

inkomst 2 slut är tidigare

23 25 000 24 82 750 203 203 25 165 500 1000 10160 212 364 26 182267 3310 10 618 219 672 27 202 592 6 620 10 984 224 035 28 219 172 7 291 11 202 227 946 29 231 450 8 104 11 397 231 240 30 245 714 8 767 11 562 234 035 31 258 178 9 258 11 702 236 479 32 270 918 9 829 11 824 238 474 33 298 349 10 327 11 924 240 071 34 293 978 10 837 12 004 241 238 35 306 253 11 934 12 062 241 366 36 333 786 11 759 12 068 241 675 37 350 316 12 250 12 084 241 508 38 380 362 13 351 12 075 240 232 39 364 930 14 013 12 012 238 231 40 385 675 15 214 11912 234 928 41 398 614 14 597 11 746 232 078 42 441 884 15 427 11 604 228 254 43 457 091 15 945 11 413 223 723 44 446 471 17 675 11 186 217 233 45 517 348 18 284 10 862 209 811 46 527 848 17 859 10 491 202 443 47 509 898 20 694 10 122 191 871 48 610 546 21 114 9 594 180 351 49 632 692 20 396 9 018 168 973 50 657 004 24 422 8 449 153 000 51 691 320 25 308 7 650 135 342 52 735 107 26 280 6 767 115 829 53 761 850 27 653 5 791 93 967 54 781 105 29 404 4 698 69 261 55 799 223 30 474 3 463 42 251 56 773 421 31244 2113 13119 57 1 058 886 31 969 656 0

1 Tabell 7:8 visas vid vilken ålder lånet kan vara återbetalt i de fem nämnda räkneexemplen. Till grund för beräkningen ligger vidare an- tagandet att återbetalning påbörjas vid 25 års ålder och lånebeloppet motsvarar lån under hela den f.n. gällande normalstudietiden. Av tabel- len framgår att återbetalningen tar lång tid. En del låntagare hinner förmodligen inte betala tillbaka lånen innan dessa skrivs av då låntaga- ren fyller 65 år.

Tabell 7.8 Återbetalning enligt nuvarande regler beroende på studietermi-

ner och inkomster Se kommentarer i texten.

Sjuksköt- För- Gymn- Civil- Civil- erska med skole- asie— ekonom ingenjör 1 års vidare— lärare” lärare” i statlig i enskild utb.” tjänst” tjänst”

Studieterminer 8 6 9 8 9

(= låneterminer)

Lånebelopp då 203 150 230 203 230

återbetalning på-

börjas, vid 5 procent subv. ränta, tkr

Ålder vid återbetal- 25 25 25 25 25

ningens början

Ålder då lånet _ 60 57 53

återbetalats

Ev. avskrivning 207 0 164 0 0 vid 65 års ålder, tkr

1) Medianlöner år 1994 enligt Vårdförbundet SHSTF nov. 1994, månadslön för heltidsanställda inkl. fasta lönetillägg, fördelade efter ålder. 2) Medianlöner år 1994 enligt Kommunförbundet nov. 1994, månadslön för heltidsanställda inkl fasta lönetillägg, fördelade efter ålder. 3) Medianlöner år 1994 enligt SACO nov. 1994. Enkätuppgitter om månadslön för heltidsanställda inkl fasta lönetillägg, fördelade efter ålder.

De valda exemplen belyser inte den stora variation som kan finnas mellan individer t.ex. vad gäller ålder när studierna avslutas, antalet

terminer med studielån, inkomster av kapital och av rörelse samt perio- der med inkomstbortfall av olika skäl.

I figur 71] visas för var och en av de fem tidigare nämnda utbild- ningsgruppema hur stor skuld låntagaren klarar att återbetala beroende på återbetalningstidens längd. Studielånet uppgår f.n. till högst 45 000 per ar.

Figur 7.1 Exempel på möjligheter att återbetala studielån enligt nuvarande

regler beroende på inkomst och ålder

För var och en av grupperna i tabell 7.8 anges hur stora lån de bedöms kunna återbetala om återbetalningen startar vid olika ålder. Som inkomst har räknats de åldersberoende inkomsterna enligt lönestatistiken, dvs. ingen hänsyn har tagits till att äldre exarninerade kan förväntas få lägre inkomster än jämnåriga som examinerats tidigare.

Återbetalningsbar skuld, kronor

350 000 300 000 i” . _ - - - —Civil ingenjör ; . . Civil ekonom 250 000 j— — — Gymnasielärare j - 'Sjuksköterska 200 000 17 * _ - ' Förskolelärare

150000 &+;—

*$-

100 000 +

1 50000 : 1

0 4 , _ 25 30 35 40 45 50 55 60 65

Mot denna bakgrund går det att identifiera några grupper låntagare som med stor sannolikhet inte kommer att kunna betala tillbaka sina lån med de nuvarande återbetalningsreglema. * Studerande som relativt sent i livet lånar till flera års studier. De får därigenom färre år för återbetalningen. Den 1 januari 1996 fanns det 2 700 återbetalningsskyldiga för lån tagna efter år 1988 i åldern 40 och äldre med lån över 200 000 kr och 1 700 återbetalningsskyldiga som var 50 år och äldre och som hade lån över 100 000 kr.

* Studerande som genom utlandsstudier lånar väsentligt mer per termin än vad som ingår i normalbeloppet. * Studerande som tagit studielån såväl för gymnasieutbildning som för högskolestudier och eventuellt forskarutbildning. Med nuvarande praxis kan i extrema fall studielån beviljas för uppemot tjugo studie- terminer. * Stora grupper högskoleutbildade får förhållandevis låga löner. Del- tidsarbete och bamledighet reducerar inkomsterna för många, främst kvinnor.

Omfattningen av de framtida avskrivningsbehovet är mycket svårt att bedöma. I samarbete med SCB genomförde Utbildningsdepartementet en s.k. mikrosimulering på grundval av uppgifter om 10 000 nybörjare i högskolestudier läsåret 1980/81. Med hjälp av uppgifter om utnyttjan- det av studiemedel och om löneutvecklingen åren 1985 till 1990 för olika grupper var det möjligt att göra statistiska antaganden om den framtida löneutvecklingen för var och en av de 10 000 nybörjarna och därmed också i vilken utsträckning de kunde återbetala studielånen.

Mikrosimuleringen byggde på studiemönster, studiemedelsutnyttjande och löneutveckling under l980-talet. Beräkningar gjordes sedan med varierande antaganden om räntor och inflation 30 år framåt i tiden och visade att dessa två faktorer i hög grad styr beräkningsresultatet. Be- räkningarna visade att de framtida avskrivningarna av obetalda studielån kan komma att variera inom mycket vida gränser. En tolkning av resul- taten är att dessa med nuvarande regelsystem lätt kan komma att uppgå till minst 2 miljarder kr. per år och att avskrivningar i storleksordningen 4 — 6 miljarder kr. per år inte kan uteslutas.

7.3.3. Samhällsekonomins påverkan

Sverige har under en följd av år haft hög ränta och en tidvis hög in- flation. För närvarande har vi låg inflation och sjunkande, men interna- tionellt sett hög räntenivå. Att förutse den fortsatta utvecklingen ärinte möjligt. Ett nytt lånesystem måste fungera såväl vid låg inflation och låg ränta som under perioder med andra förhållanden. Simuleringsförsök har visat t.ex. att en hög inflation som slår igenom i löneutvecklingen i kombination med subventioneringen av räntan underlättar återbetal- ningen sett ur låntagarens synpunkt, medan staten gör motsvarande förlust. Lånesystemet bör också fungera vid en kortvarig deflation. Däremot skulle en flerårig deflation sannolikt få mötas med särskilda åtgärder t.ex. i form av tillfälliga sänkningar av återbetalningskraven.

De beräkningar som vi gör för att bedöma den fortsatta utvecklingen om det existerande systemet bibehålls liksom hur ett nytt system kan komma att fungera kan inte grundas på några prognoser om löne-, inflations-

och ränteutvecklingen. Vi har i stället valt att utgå från de förhållanden som råder f.n. och skriva fram de båda system under lika antaganden. Vi har också valt att belysa det föreslagna systemets känslighet för ränteförändringar genom att räkna med två räntealtemativ.

De valda räntenivåema är 7,1 och 8 procent, vilket motsvarar en subventionerad ränta på resp. 5 och 5,6 procent. Den årliga inflationen har satts till 3 procent och löneökningarna har i flertalet beräkningar antagits bli 4 procent.

7.4. Huvuddragen i ett nytt lånesystem

Den statliga subventionen i studiestödet bör även i fortsättningen främst avse bidraget medan lånen bör ges på marknadsmässiga villkor. Ränta bör utgå på studielånen även under studietiden. I annat fall måste en betydande del av den statliga bidraget till studiestödet användas för räntesubventionen under studietiden. Räntebefrielse under studierna skulle vidare kunna locka studerande att i onödan dra ut på studietiden.

Nuvarande regel för studielånen, som innebär att den marknadsmässi— ga låneräntan minskas med trettio procent motsvarande skatteavdragets värde, medför att alla låntagare — oberoende av inkomstens storlek får samma räntebelastning. Utredningen föreslår att detta system bibehålls även i fortsättningen, dvs att studielåneräntan skall motsvara statens låneränta med avdrag för avdragsrättens schablonmässiga värde vid beskattning. Räntan på studielånen blir därmed inte avdragsgill i dekla- rationen.

För att principen om att studielånen skall återbetalas skall kunna upprätthållas är det väsentligt att det finns ett rimligt samband mellan lånens storlek och återbetalningsmöjlighetema. Utredningen har därför i ett tidigare avsnitt. föreslagit bl.a. att studiebidragen skall höjas så att lånebehovet minskar. Med samma motiv har vi föreslagit att den längsta tiden för studiestöd skall begränsas och lån inte skall ges för avgifter vid utlandsstudier. Vi bedömer att det därutöver är nödvändigt att skärpa återbetalningsreglema för att låntagare normalt skall komma att betala tillbaka studielånen. Vidare föreslår vi att det maximala lånebeloppet begränsas för äldre studerande.

Ett nytt studiestöd måste kunna fungera både för unga studerande som kommer direkt till högskolan från gymnasiet och för äldre som

börjar utbildning efter en period av förvärvsarbete. Äldre studerande har hittills kunnat få studielån oberoende av antalet kvarvarande yrkes- verksamma år och därmed av deras möjligheter att återbetala studielånet. Om vi vill ställa tydliga krav på återbetalning måste lånemöjlighetema begränsas för äldre studerande.

Hur hårt man skall driva principen om full återbetalning beror på hur man vill att den studerande/låntagaren och samhället/långivaren skall dela på de risker som är förknippade med studielån. Man måste näm— ligen räkna med att en del låntagare inte får möjligheter att återbetala studielånen. Nuvarande regler om avskrivning av lånen vid dödsfall liksom vid långvarig allvarlig sjukdom bör bibehållas. Det utgör en del av samhällets/långivarens risktagande. Det är av samma skäl rimligt att avskrivning sker vid en viss ålder.

Om studiestödssystemet ekonomiskt skulle vara helt självbärande skulle räntan behöva höjas med flera procentenheter för att täcka kredit- riskerna.

Vid övervägandena om ett nytt lånesystem har vi prövat att låta återbetalningens storlek, uttryckt i procent av inkomsten, variera beroen- de på lånebeloppet. Ett sådant system har fördelen att det blir tydligt att större lån medför ökade återbetalningskrav. Systemet gör det emellertid inte möjligt att anpassa återbetalningen till låntagarens inkomstnivå. Låntagare som saknar praktiska möjligheter att betala tillbaka sitt lån skulle — oberoende av att de inte kan betala debiteras en successivt ökande andel av sin inkomst. Om å andra sidan återbetalningen — i likhet med dagens system anges som en fast andel av inkomsten, måste denna andel sättas så högt att den kan framstå som avskräckande eller orimlig för många studerande.

Återbetalning i form av en bestämd andel av inkomsten, dvs. den återbetalningsmetod som f.n. tillämpas, har fördelen att återbetalningen på ett naturligt sätt kan fördelas över tiden på ett sätt som motsvarar låntagarens betalningsförmåga. Denna metod har dock också en rad nackdelar.

Sålunda är återbetalningen inte anpassad till lånebeloppets storlek. En hög fast andel av inkomsten medför att de som har små lån tvingas till en onödigt snabb återbetalning och en låg andel medför att de som har stora lån i vissa fall inte hinner betala hela lånet. Vidare medför denna modell att återbetalningen blir oberoende av den räntekostnad som belastar lånet. Återbetalning i relation till inkomstens storlek förutsätter att kontroll kan ske via taxeringsuppgiftema. Detta är möjligt endast för inkomster som beskattas i Sverige. Slutligen innebär återbetalning med av en fast andel av inkomsten i förening med principen att lånet skrivs

av vid en viss ålder, att ytterligare lån för vissa låntagare inte ökar kravet på återbetalning.

Ett sätt att möta några av dessa nackdelar vore en modell som in- nebär att när lånets storlek och räntesatsen är känd beräknas återbetal- ningen så att ränta och amorteringar sammantagna uppgår till lika stora årliga belopp, dvs. ett annuitetslån. Annuitetslån har emellertid även nackdelar som gör att denna låneform inte är lämplig för återbetalningen av studielån.

Annuitetslån förutsätter normalt bunden ränta. Detta kan knappast kan tillämpas för de långa återbetalningstider som vanligtvis gäller för studielån. Det förekommer också s.k. annuitetslån där annuiteten räknas om vid ränteförändringar. För låntagare med stora lån och begränsade inkomster kan ett vanligt annuitetslån bli en så stor ekonomisk belast- ning att det ger studiestödet en avskräckande effekt. Om ett lån betalas med ett fast årligt belopp under lång tid medför inflationen å andra sidan att kostnaden för återbetalningen successivt sjunker. Många lånta- gare däremot har de lägsta lönerna åren närmast efter studiernas avslut- ning och får sedan successivt högre inkomster. För långivaren innebär inflationen att motsvarande förluster. Vid tre procents inflation halveras penningvärdet på 24 år.

Vi bedömer att det är ekonomiskt fördelaktigt för både långivaren staten och för de enskilda låntagarna att nuvarande låneadministration genom CSN bibehålls. Ett alternativ vore att, inom ett av staten garanet- rat system, långivningen handhades av en eller flera banker. Främst två skäl talar enligt vår mening mot en sådan lösning. Vid statsgaranterade lån saknar bankerna eget intresse att kräva betalning på effektivast möjliga sätt, eftersom de har fullgod säkerhet för lånet. Vidare bedömer vi att det är möjligt att genom statlig upplåning och låneadministration uppnå en lägre lånekostnad än vad som är möjligt vid banklån. Riks- gäldskontoret bedömer att man med den statliga säkerheten kan låna till ungefär en halv procent lägre ränta än vad som vore möjligt för stora svenska banker.

7.5. Ett modifierat annuitetslånesystem

Vi har sökt finna en modell för återbetalning av studielån, som inte har de nackdelar som vi här har nämnt. En utgångspunkt har därvid varit möjligheterna att i olika avseenden modifiera ett annuitetslånesystem.

Vi föreslår att studielånen i det nya studiestödet skall utformas som ett modifierat annuitetslånesystem med den principiella uppbyggnad som beskrivs i det följande.

Lånet bör liksom f.n. belastas med en marknadsmässig ränta. Den bör motsvara statens genomsnittliga låneränta under de senaste tre åren med avdrag för avdragsrättens schablonmässiga värde vid beskattning eller 30 procent. Den årliga återbetalningen — annuiteten — bestäms så att den ökar med tre procent per år under förutsättning att räntan är oförändrad. Förändras räntan räknas annuiteten om för den resterande återbetalningstiden. Lånet skall betalas tillbaka t.o.m det år låntagaren fyller 60 år, dock längst under 25 år.

Matematiskt kan denna modell uttryckas med den formel som anges i bilaga G. Detta innebär att det debiterade beloppet under början av återbetalningstiden blir lägre än det skulle ha varit med en traditionell annuitetsberäkning och i motsvarande mån högre mot slutet av denna. Figur 7:2 illustrerar skillnaderna mellan den föreslagna och den mer traditionella modellen för annuitetslån.

Den årliga uppräkningen av annuiteten kan ses som ett hänsynstagan- de till låntagamas faktiska betalningsförmåga, som ofta är lägst ome- delbart efter avslutade studier. Procenttalet tre anknyter till det politiskt uppsatta målet för en högsta godtagbar inflation, men ger också en, enligt vår bedömning, någorlunda väl avvägd omfördelning av betal- ningarna från den tidigare till den senare delen av återbetalningsperio- den. Ett högre procenttal skulle ge en brantare lutningsvinkel på linjen i figur 7:2

Figur 7.2 Den årliga betalningen vid det modifierade annuitetslånesystemet jämfört med konventionellt annuitetslån

Årlig återbetalning

Modifierat 1 annuitetslån

' ' 'Annuitetslån

12 3 4 5 6 7 8 910111213141516171819202122232425

Återbetalningsår

Också ett på detta sätt modifierat annuitetslån kan skapa problem för låntagaren. Vi föreslår därför att låntagaren skall ha rätt att åberopa en spärregel, som under de 10 första åren efter det återbetalningen påbör- jats dock längst t.o.m. 35 års ålder — begränsar återbetalningen till fem procent av inkomsten och därefter till sex procent. Det belopp som låntagaren inte betalar på grund av spärregeln förs upp som en särskild skuld. Om en låntagare som har särskild skuld senare får sådana in- komster att fem resp. sex procent av inkomsten utgör ett högre belopp än den enligt huvudregeln fastställda annuiteten, skall han eller hon ändå betala det högre beloppet så länge det finns en särskild skuld. Skulle det finnas en kvarstående särskild skuld när den 25-åriga återbetalningstiden löpt ut, skall denna betalas med sex procent av låntagarens inkomst till dess lånet betalats eller skrivs av när låntagaren fyllt 65 år.

Beräkningar som vi har gjort visar att den ökning av studiestödets bidragsdel som vi föreslår — i kombination med de föreslagna begräns- ningarna av lånemöjlighetema medför att i stort sett alla låntagare som lånat som unga och som har en månadsinkomst om minst 15 000 kr i 1995 års penningvärde kan antas komma att kunna betala tillbaka de studielån de tagit för högskolestudier med de regler som vi här föreslår.

I tabell 7:9 redovisas beräkningar som jämför återbetalning enligt det föreslagna systemet med nuvarande ordning i ett typfall. I exemplet är låntagaren 25 år och har en studieskuld på 150 000 kr vid återbetal- ningens början. Återbetalningen baseras på två år gamla inkomstupp- gifter, där inkomsten det första återbetalningsåret är uppskattad somma- rinkomst under det sista studieåret och inkomsten det andra återbetal- ningsåret är halva ingångsårsinkomsten. Efter två år baseras återbetal- ningen på ingångsårsinkomsten 15 000 kr per månad eller 180 000 kr per år. Därefter är reallöneutvecklingen en procent per år. Inflationen har satts till tre procent årligen. Den årliga räntan på studieskulden har satts till 5,6 procent under hela återbetalningstiden.

Låntagaren är 25 år då återbetalningen påbörjas och väljer i det föreslagna återbetalningssystemet att begära nedsättning enligt 5 procent av inkomsten under de två första återbetalningsåren. En särskild skuld uppstår. Det tredje återbetalningsåret är årsbeloppet lägre än 5 procent av inkomsten (se * i tabell 7.9). Så länge låntagaren har en särskild skuld skall han eller hon betala tillbaka 5 procent av inkomsten fort- löpande t.o.m. 34 års ålder och 6 procent av inkomsten t.o.m. 38 års ålder, då den särskilda skulden är återbetalad. Därefter återbetalas lånet enligt den modifierade annuitetslåneprincipen t.o.m. 49 års ålder. I förhållande till nuvarande återbetalningssystem blir i detta exempel återbetalningstiden 7 är kortare. Ytterligare exempel med andra antagan- den beträffande inkomster och lån redovisas i bilaga F 7.

Tabell 7.9 Jämförelse mellan nuvarande och utredningens föreslagna återbetal- ningssystem vid en studieskuld på 150 000 kr och en årsinkomst på 180 000 kr.

Se kommentarer i texten på s. 177.

__

Ålder Års- Nuvarande åter— Föreslaget modifierat annuitetslånesystem inkomst betalning med 4 2 år procent av inkomst tidigare, Kr per Kvar— Mod. Återbetalning enligt Kvar— Sär- kr år stående annuitet, 5/6 procentsregeln stående skild ' skuld, kr per av årsinkomst huvud- skuld, kr år kr per år procent skuld, kr kr

25 25 000 1 000 157 400 8 409 1 250 5,0 149 991 7 159 26 90 000 3 600 162 614 8 661 4 500 5,0 149 729 11 721 27 180000 7 200 164 521 8 921 9 000 5,0 149 193 12 298 28 187 200 7 488 166 246 9 189 9 360 5,0 148 359 12 816 29 194 688 7 788 167 768 9 464 9 734 5,0 147 203 13 263 30 202 476 8 099 169 064 9 748 10 124 5,0 145 698 13 631 31 210 575 8423 170108 10041 10529 5,0 143 817 13 906 32 218 998 8 760 170 874 10 342 10 950 5,0 141 528 14 077 33 227 757 9 110 171 333 10 652 11 388 5,0 138 802 14129 34 236 868 9 475 171 453 10 972 11 843 5,0 135 603 14 049 35 246 342 9 854 171 200 11 301 14 781 6,0 131 896 11356 36 256 196 10 248 170 540 11 640 15 372 6,0 127 642 8 260 37 266 444 10 658 169 432 11 989 15 987 6,0 122 801 4 725 38 277 102 11 084 167 836 12 349 16 626 6,0 117 329 712 39 288 186 11 527 165 708 12 719 13 472 4,7 111 180 0 40 299 713 11989 162 998 13101 13101 4,4 104 306 41 311 702 12 468 159 658 13 494 13 494 4,3 96 653 42 324 170 12 967 155 632 13 899 13 899 4,3 88 167 43 337137 13 485 150 863 14 316 14 316 4,2 78 788 44 350 622 14 025 145 286 14 745 14 745 4,2 68 455 45 364 647 14 586 138 836 15 187 15 187 4,2 57101 46 379 233 15 169 131442 15 643 15 643 4,1 44 656 47 394 402 15 776 123 027 16112 16112 4,1 31044 48 410178 16 407 113 509 16 596 16596 4,0 16187 49 426 585 17 063 102 802 17 094 17 094 4,0 0 50 443 649 17 746 90 813 51 461 395 18 456 77 443 52 479 851 19 194 62 586 53 499 045 19 962 46 129 54 519 006 20 760 27 952 55 539 767 21 591 7 926 56 561 357 22 454 0 ___—___—

iöiöålliiiiiå

I tabell 7.10 redovisas med ett antal exempel den sammanlagda skuld enligt det föreslagna systemet, som en studerande har när han eller hon avslutar sina studier. Rad 4 beskriver en studerande, som lånat för ett års grundskolestudier och för tre års studier för att nå gymnasiekompetens. Rad 13 beskriver den som först lånat för tre års studier för att nå gymnasiekompetens och sedan för tre års studier på högskolenivå.

Tabell 7.10 Sammanlagd skuld vid studiernas slut beroende på antal termin-

och utbildningsnivå vid slutet av år 1995. Beräkningarna bygger på antagande om 3 procent inflation och lån i 1996 års penningvärde

Rad- Antal terminer på Summa Skuld vid samman— nummer/ Grundskole- Gymnasial Gymnasial terminer hängande studier, tkr olika nivå nivå 0. hög— studie— skolenivå ränta ränta alternativ 80 % bidrag 60 % bidrag 40 % bidrag 5,0 proc. 5,6 proc. 1 2 2 12,9 13,0 2 2 2 25,9 25 ,9 3 6 6 79,1 79,8 4 2 6 8 92,9 93 ,9 5 2 2 38,8 38,9 6 4 4 78,4 78,8 7 6 6 1 18,7 1 19,8 8 8 8 159,9 161,8 9 1 1 1 1 223,2 226,9 10 2 2 4 65,2 65,5 1 1 6 2 8 1 19,5 120,8 12 6 4 10 147,5 149,6 13 6 6 12 189,2 192,4 14 2 6 2 10 1 13,8 1 15,3 15 2 6 6 14 203,8 2075 16 2 6 8 16 253,6 258,8 17 2 8 10 160,2 162,2 18 2 12 14 259,3 264,2 19 2 14 16 303,2 310,0

7.6. Ett nytt regelverk

7.6.1. Återbetalningstid

Liksom i det nuvarande systemet skall återbetalningen börja vid det års- skifte som följer minst sex månader efter det att låntagaren hade studie- stöd. Tiden från sista dag för studiestöd till återbetalningen påbörjas kan härigenom variera från sex månader upp till nära aderton månader.

En återbetalningstid skall fastställas när återbetalningen skall börja. Om låntagaren är 36 år eller yngre blir återbetalningstiden 25 år. Om han eller hon är äldre än 36 år skall tiden vara kortare. I sådana fall be- stäms återbetalningstiden till det antal år som återstår till och med det år låntagaren fyller 60 år.

För mindre skulder bör återbetalningstiden vara kortare. Om det belopp som enligt huvudregeln skall betalas under det första återbetal- ningsåret är mindre än tio procent av basbeloppet skall återbetal- ningstiden förkortas så att beloppet blir minst tio procent av basbelop- pet. (Återbetalningstiden skall dock inte bestämmas till kortare tid än två år. Detta beror på att återbetalningen under ett år annars skulle kunna uppgå till ett förhållandevis stort belopp.) Om skulden vid ingången av det första återbetalningsåret understiger tio procent av basbeloppet skall dock hela länet betalas under detta år.

Sedan återbetalningstiden bestämts kan den ändras om låntagaren gör en frivillig återbetalning eller om beslut som påverkar Studielånens storlek fattas, t.ex. beslut om avskrivning av studielån. Om nya lån tas under återbetalningstiden skall de läggas samman med de tidigare lånen och en ny återbetalningstid bestämmas.

7.6.2. Återbetalning

Idet nuvarande återbetalningssystemet används uttrycket årsbelopp som benämning för det belopp som den återbetalningsskyldige skall betala varje kalenderår. Uttrycket bör användas även i det föreslagna systemet. Till skillnad mot nuvarande system kan årsbelopp i det föreslagna systemet bestämmas på olika sätt. Huvudregeln enligt den modifierade annuitetslåneprincipen har beskrivits i det föregående. För att beräkna årsbeloppet enligt denna regel kan den nämnda formeln tillämpas (se bilaga G). I studiestödslagen bör anges principerna för denna beräkning.

Föreskrifter för tillämpningen bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Om den återbetalningsskyldige har en särskild skuld (se 7 64) under den ordinarie återbetalningstiden kan årsbeloppet bestämmas till ett högre belopp än enligt huvudregeln. Det gäller om en viss andel av hans eller hennes inkomst överstiger det årsbelopp som följer av huvudregeln. I sådant fall skall årsbeloppet i stället bestämmas till det belopp som andelen utgör av inkomsten. Andelen skall vara fem procent av inkom- sten under de första tio återbetalningsåren eller längst till och med det år den återbetalningsskyldige fyller 35 år. Därefter skall andelen vara sex procent.

Sedan den ordinarie återbetalningstiden löpt ut skall eventuell kvar- stående särskild skuld återbetalas med sex procent av den återbetal- ningsskyldiges inkomst. Regeringen bör kunna föreskriva att årsbelopp beräknat på detta sätt skall fastställas till 0 kr om årsbeloppet under- stiger fem procent av basbeloppet (f.n. drygt 1 800 kr).

Förutom de nu nämnda sätten kan årsbeloppet för ett kalenderår bestämmas så att hela lånet återbetalas på ett är, nämligen om skulden vid ingången av det första återbetalningsåret understiger tio procent av basbeloppet. Även i detta fall har dock den återbetalningsskyldige möjlighet att begära att inkomstspärren skall tillämpas.

7.6.3. Nedsättning av årsbelopp

Idet föregående har angivits att låntagaren skall ha rätt att begära att en inkomstspärr skall tillämpas. Han eller hon ansöker då om att årsbe- loppet skall sättas ned på grund av inkomstförhållandena. Om den inkomst som den återbetalningsskyldige beräknas få under betalningsåret är väsentligt lägre än den senaste taxerade inkomsten, skall nedsätt- ningen kunna bestämmas efter denna inkomst. Detsamma skall gälla om han eller hon överklagat taxeringen och det framstår som oskäligt att låta taxeringen utgöra underlag för beslutet om nedsättning. För att nedsättning skall kunna beviljas krävs dock att årsbeloppet kan sättas ned med minst tre procent av basbeloppet. Om årsbeloppet efter ned- sättningen understiger fem procent av basbeloppet, bör årsbeloppet kunna bestämmas till 0 kr.

I övrigt bör de regler om nedsättning som gäller i det nuvarande systemet gälla även i det föreslagna systemet. Detta innebär att ned- sättning skall kunna medges bl.a. på grund av att den återbetalningsskyl- dige uppbär studiemedel eller om synnerliga skäl finns.

7.6.4. Särskild skuld

Om låntagaren beviljas nedsättning av årsbeloppet skall den del av årsbeloppet som inte betalas bokföras som en särskild skuld, som debite- ras samma ränta som det ursprungliga lånet. Låntagarens kapitalskuld kommer därmed att bestå av en huvudskuld och en särskild skuld. Den särskilda skulden återbetalas under den ordinarie återbetalningstiden endast om fem respektive sex procent av låntagarens inkomst överstiger årsbeloppet beräknat enligt den modifierade annuitetslåneprincipen. Kvarstår en särskild skuld efter denna tid sker återbetalningen med sex procent av låntagarens inkomst. Den återbetalningsskyldige kan dock genom frivilliga återbetalningar återbetala den särskilda skulden i förtid.

Om nya studielån tas skall de nya lånen läggas samman med de tidigare lånen. Om de nya lånen tas under den ordinarie återbetal- ningstiden skall de nya lånen läggas samman med huvudskulden och eventuell särskild skuld. Det sammanlagda beloppet skall återbetalas som vanligt enligt den modifierade annuitetslåneprincipen, sedan en ny återbetalningstid bestämts. Om de nya studielånen tas under sådan tid då den återbetalningsskyldige endast har en särskild skuld att återbetala, skall dock den särskilda skulden kvarstå som en sådan skuld och de nya lånen återbetalas enligt den modifierade annuitetslåneprincipen med tillämpning av reglerna om återbetalningstid.

7.6.5. Inkomst

Det inkomstbegrepp som används i det nuvarande systemet bör tilläm- pas även i det föreslagna systemet. Det innebär att den sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital bör ligga till grund för beräkningarna. Utredningen anser att det finns ett värde i att försöka att behålla regler från det nu gällande återbetalningssystemet när det är möjligt. Detta gäller särskilt de regler som inneburit en förenkling jämfört med det återbetalningssystem som gällde före år 1989. Den inkomst som bör ligga till grund för nedsättning av årsbelopp och, i vissa fall, beräkning av årsbelopp, bör därför vara den sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen dvs. inkomsterna under andra året före betalningsåret. Åter- betalningen blir härigenom låg de första en till två åren efter avslutade studier, vilket innebär en mjuk start på återbetalningen.

7.6.6. Låntagare som är bosatta utomlands

De nu gällande reglerna innebär att för sådana återbetalningsskyldiga som är bosatta utomlands eller är sjömän sker återbetalningen normalt med ett belopp som motsvarar en tjugondedel av den kvarstående skul- den, dock minst femton procent av basbeloppet. Huvudregeln om åter- betalning med fyra procent av den sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen kan tilläm- pas för sådana utlandsboende eller sjömän som har taxerats på ett sådant sätt att det är lämpligt att tillämpa denna regel.

De föreslagna återbetalningsreglemas tillämpning kräver i princip att den återbetalningsskyldiges inkomster har taxerats i Sverige. Det bör finnas en möjlighet för regeringen att föreskn'va att dessa regler skall tillämpas beträffande utlandsboende beroende på hur dessa har taxerats. I annat fall bör återbetalningen ske enligt huvudregeln, dvs. enligt den modifierade annuitetslåneprincipen. Utlandsboende kan därför normalt inte begära nedsättning av årsbeloppet på grund av sina inkomstförhål- landen. Liksom i nuvarande system skall dock utlandsboende kunna begära nedsättning på grund av synnerliga skäl.

Om en återbetalningsskyldig som är bosatt i utlandet endast har en särskild skuld att betala, skall reglerna om återbetalningstid tillämpas med undantag för att tiden skall bestämmas till det antal år som återstår till och med det år låntagaren fyller 65 år i stället för 60 år. Reglerna om återbetalning enligt den modifierade annuitetslåneprincipen skall sedan tillämpas på motsvarande sätt. De regler som skall gälla för utlandsboende skall också gälla för sjömän.

7.6.7. Avskrivning

De regler om avskrivning som gäller i det nuvarande återbetalningssys- temet bör med två undantag gälla även i det föreslagna systemet. Vi föreslår att avskrivning på grund av ålder bör ske vid utgången av det år den återbetalningsskyldige fyller 65 år i stället för vid ingången av detta år. Vi har vidare i det föregående föreslagit att den avskrivning av studielån avseende grundskole- eller gymnasiestudier, som nu skall ske i vissa fall, skall upphöra.

7.6.8. Premie vid frivillig återbetalning

Enligt nuvarande regler får regeringen meddela föreskrifter om premier för sådana återbetalningsskyldiga som gör frivilliga återbetalningar. Regeringen har inte utnyttjat denna möjlighet. Möjligheten bör ändå finnas och regeln bör därför finnas även i det föreslagna systemet.

7.6.9. Betalning m.m.

Liksom i det nuvarande systemet bör reglerna om betalning föreskrivas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Enligt nuvarande regler sker en avräkning mot låneskulden först när årsbeloppet eller del av årsbeloppet betalas in. Det innebär att belopp som inte betalas räntebelastas enligt den räntesats som gäller för studie- lånen. CSN tar ut en påminnelseavgift som för närvarande är 120 kronor för varje påminnelse. Enligt tidigare regler påfördes även en restavgift enligt uppbördslagen (1953z272). Om ärendet överlämnas till indrivning påförs en grundavgift med för närvarande 500 kr hos kronofogdemyn- digheten.

När restavgift enligt uppbördslagen ersattes med en dröjsmålsavgift föreskrevs i studiestödslagen att dröjsmålsavgift inte skulle tas ut. Skälet till detta var de avgifter som redan togs ut vid betalningsförsening (prop. 1991/92:93 s. 79 och 114 f). I syfte att inskärpa vikten av att även studielån skall betalas i rätt tid bör i det föreslagna återbetalningssyste- met gälla att dröjsmålsavgift enligt uppbördslagen skall tas ut. Obetalda årsbelopp skall således inte räntebelastas. Reglerna om dröjsmålsavgift innebär att avgiften ökar stegvis beroende på längden på betalnings- dröjsmålet. Eftersom dröjsmålsavgift tas ut med minst 100 kr bör ytterli- gare avgift inte tas ut av CSN.

7.6.10. Övriga frågor

De regler som finns i det nuvarande systemet angående studielån under sjukperiod, anmälningsskyldighet och överklagande m.m. bör gälla även i det föreslagna systemet.

7.7. Begränsning av lånemöjligheten för äldre studerande

7.7.1. Allmänna överväganden

Med nuvarande studiestödsregler är lånemöjlighetema i princip oberoen- de av ålder, dvs. en 44-åring kan få lika stora lån som en 25-åring. Med stigande ålder minskar emellertid den möjliga återbetalningstiden fram till dess att lånen avskrivs. Det är också troligt att äldre studerande, genom den kortare återstående förvärvsaktiva tiden, inte hinner uppnå lika höga löner i slutet av yrkeskarriären som yngre låntagare. Det är inte minst den under lång tid fortgående löneutvecklingen som möjlig— gör för yngre låntagare att slutligt återbetala studielånet. Det finns därför anledning att förmoda att många äldre studerande som får stora studielån har små möjligheter att senare betala tillbaka dessa.

Vi har tidigare angivit att en av principerna för ett nytt studiestöd är att alla län normalt skall betalas tillbaka. Detta bör i princip gälla även lån till äldre studerande. Vårt förslag att studiestöd normalt skall kunna utgå upp till 50 års ålder och med särskilda skäl ända upp till 55 års ålder innebär, att lån ska kunna ges till studerande med i extremfallet endast tio års återbetalningstid. Utredningen har därför studerat hur återbetalningsmöjlighetema påverkas av återbetalningstidens längd och olika antaganden om inkomst, ränta etc. Olika möjligheter att öka de äldre studerandes återbetalningar har samtidigt övervägts.

Ett sätt är att begränsa utlåningen till äldre studerande så att lånen inte överstiger vad de kan antas kunna betala tillbaka. Ett annat alterna- tiv är att skärpa återbetalningsreglema för äldre studerande, så att de begränsar sina lån till vad de anser sig kunna betala tillbaka. En tredje möjlighet är att öka bidragsdelen och härigenom minska skuldsättningen för äldre studerande. Det saknas dock ekonomiska möjligheter för sistnämnda alternativ. Vi diskuterar därför endast de två förstnämnda möjligheterna.

Det skulle vara möjligt att erbjuda enhetliga utlåningsregler för alla studerande upp till exempelvis 55 års ålder, under förutsättning att återbetalningsreglema anpassas härtill. I stället skulle begränsningen av återbetalningen till sex procent av inkomsten behöva slopas, liksom avskrivningen av återstående skuld vid viss ålder och vid dödsfall. Även om sådana drastiska regler skulle gälla för studielån till äldre studerande skulle lånemöjligheten kunna missbrukas av dem som saknar både

tillräckliga inkomster och egna tillgångar. Resultatet skulle därför i många fall kunna bli att lånen senare måste avskrivas.

Utredningen väljer i stället att föreslå högsta lånebelopp för äldre studerande, som ungefär svarar mot vad låntagarna bedöms kunna betala tillbaka. Bedömningen av återbetalningsförrnågan är förutom av an- tagandena om inflation och räntor även beroende av antaganden om äldre låntagares inkomster.

7.7.2. Äldre studerandes återbetalningsmöjligheter

Löne- och inkomststatistik visar att äldres löner från 50 — 60 års ålder — tenderar att sacka efter. Av olika skäl inklusive längre sjukskriv- ningar, deltidsanställningar och arbetslöshet — får äldre ofta en sämre faktisk löneutveckling än yngre anställda med samma utbildning eller inom samma yrkesområde. Av SCB:s rapport (Information om utbild- ning och arbetsmarknad 1995z6) Inkomst för högskoleutbildade — jäm- förelse mellan 1970 och 1990 framgår att genomsnittsinkomstema för många grupper av högskoleutbildade planar ut vid omkring 50 års ålder och tenderar att sjunka vid omkring 60 års ålder. De äldres genomsnitts- löner förefaller inte alltid ens fullt ut att stiga i takt med inflationen. I de beräkningar som redovisas i det följande beträffande de äldre lånta- garnas återbetalningsmöjligheter har därför antagits att både inflationen och den årliga inkomstökningen är 3 procent. Detta är ett mycket sche- matiskt antagande, eftersom inkomstutvecklingen bland äldre varierar både mellan olika yrkesgrupper och uppvisar en stor spridning mellan enskilda individer.

Sambandet mellan lånets storlek, återbetalningstiden längd och den inkomst som krävs för återbetalning av ett modifierat annuitetslån fram- går schematiskt av följande tablå.

Låne- Återbetalning på 20 år Återbetalning på 25 år belopp, Årsavgift Minsta inkomst Årsavgift Minsta inkomst kr år 1, kr per år, kr per år 1, kr per år, kr per månad, kr månad, kr 75 000 4 698 78 000 6 524 3 930 65 000 5 458 100 000 6 298 104 000 8 699 5 240 87 000 7 277 125 000 7 830 130 000 10 874 6 550 109 000 9 096 150000 9396 157000 13049 7860 131000 10916 175 000 10 962 183 000 15 224 9 169 153 000 12 735 200 000 12 528 209 000 17 399 10 479 175 000 14 554

Tablån visar att lån på 75 000 kr vid 40 års ålder som återbetalas på 20 år till 60 års ålder, måste återbetalas med minst 4 498 kr första året (varefter återbetalningen/årsavgiften höjs med 3 procent vart och ett av påföljande 19 år och anpassas till eventuella ränteförändringar ). Om denna avgift högst får utgöra 6 procent av årsinkomsten krävs minst en årsinkomst om 78 000 kr eller 6 524 kr per månad då återbetalningen påbörjas. — Om återbetalningen däremot får ta 25 år, från 40 till 65 år, kan den som har en månadsinkomst om 12 735 kr betala tillbaka ett lån om 175 000 kr. (Vid beräkningen har antagits att den subventionerade räntan är 5 procent, inflationen 3 procent och att lönerna samtidigt ökar med 3 procent per år under återbetalningstiden.)

För det nya lånesystemet föreslås att de modifierade annuitetslånen skall vara återbetalade det år låntagaren fyller 60 år. Tiden därefter fram till avskrivning av eventuellt kvarvarande lån vid 65 års ålder ses som en extra marginal ("reservtid") för återbetalningen. Vi har bedömt det lämpligt att vid beräkningen av äldres återbetalningsmöjligheter på liknande sätt räkna med att lånen normalt skall återbetalas till det år låntagarna fyller 60 år. Möjligheten att få nya lån begränsas således med stigande ålder. Tiden mellan 60 och 65 års ålder kan även i detta fall ses som reservtid för återbetalningen.

Återbetalningsförmågans beroende av ålder då återbetalningen påbör- jas och för fem olika inkomstnivåer (kr/månad) visas i figur 7.3. Om låntagarna efter utbildningen får en månadslön i storleksordningen 12 500 kr per månad med 3 procents årlig löneökning fram till 60 års ålder så bör lånen för den som slutför sin utbildning vid 35 års ålder inte överstiga ca. 205 000 kr och för den som slutför sin utbildning vid 40 års ålder inte överstiga 140 000 kr. Med den av utredningen före- slagna bidragsnivån om 40 procent motsvarar detta ca. åtta respektive knappt sex Studieterminer.

Eftersom det inte är möjligt att förutse enskilda studerandes framtida inkomster kan inte en individuell bedömning av varje studerandes åter- betalningsmöjligheter ligga till grund för en bedömning av vad som vore ett rimligt lånebelopp. Ett sådant förfarande skulle dessutom kunna ifrågasättas på principiella grunder. Eri begränsning av de äldres låne— möjlighet måste därför ske utifrån schematiska antaganden om åter- betalningsmöjlighetema beroende av ålder, lika för alla studerande.

Tillgänglig lönestatistik visar att det, vid sidan av olika yrkeskarriärer med successiv stigande löner, finns många högskoleutbildade grupper med relativt låga ingångslöner och en relativt svag löneutveckling med stigande ålder. Till en del kan detta bero på att de som får befordran avtalsmässigt lämnar den ursprungliga gruppen. Högskoleutbildning medför inte självklart de inkomster som behövs för återbetalningen av studielånen.

Det finns således flera kategorier av låntagare som, utifrån dagens inkomstförhållanden, kan antas få svårigheter att återbetala studielånen ifall de får färre återbetalningsår än yngre examinerade. Hit hör som framgår av avsnitt 7.2 yrkesgrupper med relativt låga löner som sjukskö- terskor och förskollärare, yrkesgrupper med lång utbildning som gym- nasielärare, bibliotekarier och konstnärer, kvinnor med deltidsarbete och troligen även en del småföretagare.

Aktuell lönestatistik visar att många sjuksköterskor och förskollärare två stora utbildningsgrupper som i huvudsak består av kvinnor — år 1995 hade löner mellan 12 000 och 13 000 kr per månad. En bidragan- de orsak till de låga lönerna är som redan nämnts förekomsten av del- tidsarbete. Det vore därför rimligt att utgå från en månadslön om 12 500 kr år 1995 för beräkningarna av de äldre studerandes återbetalningsmöj- ligheter.

7.7.3. Lånetakets konstruktion

De beräkningar som vi har gjort visar att en begränsning av Studielånens storlek som utgår från inkomstnivå 12 500 kr per månad inte skulle ge äldre studerande de möjligheter till längre studier som vi bedömer som motiverade. Vi har därför valt att i stället närma "lånetaket" till inkomst- nivån 15 000 kr per månad. Detta innebär att vi föreslår att studielån för äldre skall kunna utgå med ett något högre belopp än vad som bedöms troligt att nästan alla låntagare kommer att kunna betala tillbaka. Detta ställningstagande baseras på en utbildningspolitiskt och fördelnings- politiskt grundad bedömning att samhället bör ta en ökad risk för ofull-

ständig återbetalning för att inte i allt för hög grad begränsa äldre stude- randes lånemöjligheter.

Den "reservtid" för återbetalning som föreslås finnas fr.o.m. 61 till 65 års ålder medför å andra sidan att även den som har en något lägre inkomst än den här föreslagna riktpunkten 15 000 kr per månad bör kunna betala sitt senast lån vid 65 års ålder. Den som har en jämn inkomst om ca. 13 000 kr per månad — som ökar med inflationen —— under hela återbetalningtiden t.o.m. året han eller hon fyller 65 år, bör enligt beräkningarna precis hinna betala tillbaka sitt lån.

Av praktiska skäl är det inte möjligt att bestämma ett "lånetak" utifrån en viss årsinkomst, som räknas upp varje år med hänsyn till inflationen, och ett diagram liknande figur 7.3. Den regel som begränsar utlåningen beroende på den studerandes ålder måste i stället ges en enkel utformning som är lätt att förstå och som fortlöpande kan an- passas till ändrat penningvärde. Det kan enklast ske genom att det maximala lånebeloppet uttrycks i basbelopp per år som återstår t.o.m det år låntagaren fyller 60 år. I figur 7.4 har ett sådant "snett lånetak" inritats som en rät linje i den tidigare figuren 7.3. Linjen har lagts så att den närmast ansluter till kurvan för inkomsten 15 000 kr per månad, dock så att lånemöjligheten blir något större för låntagare yngre än 35 år. Detta kan motiveras med att dessa bör ha större möjligheter än äldre studerande att få inkomster utöver 15 000 kr per månad. Vid 30 års ålder skulle det vara möjligt att låna upp till 250 000 kr, vilket motsva- rar ca. tolv terminers studier med en bidragsnivå om 40 procent.

Figur 7.3 Återbetalningsbar skuld beroende av ålder och inkomstnivå. Uppgifterna om inkomst avser inkomst per månad. Se f.ö. texten.

Återbetalningsbar skuld, kronor

350000 1 lN—N_ __- 300000 3— * -_ 20 0001" ——I7500kr 2500004__ ——15000kr . —Lg__ —--12500kr 2000004—-1___ **xax '"'lOOOOkr 150000 """" =— ______ ""X— 100000 500007— '— 0 +— —— 25 30 35 40 45 50 55 60

Ålder

Figur 7.4 Återbetalningsbar skuld beroende av ålder och inkomstnivå med

inlagt lånetak Uppgifterna om inkomst avser inkomst per månad. Se f.ö. texten.

Återbetalningsbar skuld, kronor 350 000 ix N _ Lånetak

300000' "* __ —--20000kr

——17 500kr 250000 — 15 000 kr 3 **— —--12500kr 2000004—._ __ ----10000kr 150000 i """" =— _______ i """"""""" ioooool A " 50000 i— 0 . 25 30 35 40 45 50 55 60

Ålder

Lånetaket i figur 7.4 har matematiskt beräknats med följande förut— sättningar. Studielån kan beviljas upp till ett belopp i kronor som mot- svarar "basbeloppet x 0,23 x (60 — Å)", där Å är låntagarens ålder vid slutet av det kalenderår då studierna slutförs. Det förda resonemanget utgår emellertid från återbetalningsförmågan då studierna avslutas. Lån söks dock före eller vid studiernas början och kan sökas för upp till 52 veckor. Av praktiska skäl bör lånetaket därför utgå från det antal år som, vid utgången av det år ansökan inges, återstår till det år den sökan- de fyller sextio år. Det högsta sammanlagda lånebelopp som kan bevil- jas en studerande bör därför definieras på följande sätt.

maximalt lånebelopp = basbeloppet x 0,23 x (59 - Å)

Basbeloppet är därvid det basbelopp som gäller vid början av den låne— period som avses och Å är den sökandes ålder vid slutet av det kalen- derår då ansökan ges in.

Äldre studerande som påbörjar studier på grundskolenivå eller stude- rar tre år för gymnasiekompetens kommer — trots de höjda bidrag som utredningen föreslår för denna typ av studier — att kunna ha studielån på upp till ca. 100 000 kr redan innan de påbörjar en längre högskoleut- bildning. Som utredningen tidigare framhållit har studier för att uppnå gymnasiekompetens en hög prioritet. Med hänvisning till den höjda bidragsnivån för dessa studier har vi emellertid i ett föregående avsnitt föreslagit, att man avskaffar den nuvarande möjligheten att efter tre terminers studielån för eftergymnasiala studier få halva studielånet för studier på gymnasial nivå avskrivna. Vi föreslår därför att studielån för studier för grundskole- och gymnasiekompetens inte skall medräknas vid prövning av ytterligare studielån mot lånetaket.

Detta är ologiskt sett ur återbetalningssynpunkt, eftersom det innebär ytterligare ett avsteg från principen att alla lån ska kunna återbetalas. Men vi har funnit detta vara en rimligare lösning än att generellt medge ännu högre lånebelopp för att möjliggöra för ett begränsat antal vuxen- studerande att först få en gymnasiekompetens och sedan få låna för en flerårig högskoleexamen. Att inte räkna in lån för grundskole- och gymnasiekompetens under lånetaket kan även ses som ett sätt för sam- hället att stå för en större del av riskerna när lånen avser studier för gymnasiekompetens.

En viktig fråga för en lånebegränsning enligt utredningens förslag är vidare från vilken ålder "lånetaket" bör gälla. Dvs. från vilken ålder skall det maximala lånet begränsas enligt den föreslagna begränsnings- regeln. Om regeln införs från 30 års ålder medger den ca. 12 terminers studier med 40 procents bidragsandel, vilket är ungefär maximal studie-

tid enligt utredningens förslag om högst tio terminers studier på efter- gymnasial nivå jämte högst två terminer för forskarutbildning. Det år låntagaren fyller 33 år medger lånetaket 11 terminers studier, vilket är den normala studietiden för läkarexamen. Utredningen föreslår därför att lånetaket skall gälla från det kalenderår den studerande fyller 30 år. Om lånetaket i stället införs först från en högre ålder skulle detta få en mera drastisk effekt, genom att lånemöjlighetema då skulle begränsas kraftigt från ett åldersår till det påföljande.

7.7.4. Lånetakets konsekvenser

Det sneda lånetaket får olika konsekvenser för olika studerande beroen— de på ålder och eventuella tidigare lån. De som inte tidigare lånat för högskolestudier får möjlighet att påbörja ett par års högskoleutbildning upp till 40-årsåldern. För dem som har studielån sedan tidigare blir lånemöjligheten i hög grad beroende av både antalet tidigare terminer med studiestöd och hur mycket som kvarstår av lånen. När de äldre studerande planerar sina studier måste de beakta både hur det egna lånet ökar och hur lånemöjligheten under lånetaket successivt minskar med stigande ålder. I princip prövas för varje ny lånetermin att det finns ett tillräckligt låneutrymme kvar mellan befintligt studielån och det aktuella lånetaket.

Lånetaket kan antas medföra att de studerande/låntagama blir för- siktigare med att ta stora lån, eftersom detta senare kan göra det omöj- ligt att få ytterligare studielån. Av samma skäl blir det angelägnare än tidigare att betala tillbaka redan tagna lån. Ett från början måttligt lån som inte betalas blir genom räntebelastningen successivt större och kan senare förhindra nya studielån.

CSN bör, liksom när det gäller tillämpningen av andra begränsnings- regler, ges möjlighet att med hänvisning till särskilda skäl bevilja något större lån än vad den här föreslagna begränsningsregeln medger. Mindre överskridande av det sammantagna lånebeloppet bör kunna medges för fullföljande av pågående utbildning.

Enligt våra förslag i det föregående bör studiestöd kunna erhållas till 50 år och med särskilda skäl till 55 års ålder. Vid 50 års ålder möjliggör den föreslagna låneregeln ett maximalt lån om ca. 80 000 kr, motsvaran- de drygt tre Studieterminer, och vid 55 år drygt 40 000 kr motsvarande två Studieterminer. Lånetaket kan medföra att lån inte kan beviljas för alla terminer den studerande har rätt till studiestöd. I så fall bör den studerande ha möjlighet att få bidragsdelen oberoende av att lån inte kan lämnas.

Med sin generella utformning begränsar lånetaket möjligheterna att få lån också för äldre, som har goda möjlighter att betala tillbaka också relativt stora lån på kort tid. Det gäller t.ex. många högskoleutbildade med löner kring 20 000 25 000 kr eller därutöver. Detta är en nackdel med lånetaket som vi anser kan godtas. En högavlönad har större möj- ligheter att kunna finna en annan finansiering av studier än en lågav- lönad. Studiemedlen är samtidigt mindre attraktiva för den som anpassat sig till en hög inkomstnivå.

För äldre studerande medför lånetaket att de mera aktivt kan behöva planera finansieringen av sina studier för att på bästa sätt utnyttja sina lånemöjligheter i förhållande till lånetaket. Det är därför väsentligt att CSN utarbetar och tillhandahåller information om hur lånetaket fungerar både generellt och för den enskilde låntagaren.

Utredningen bedömer att det föreslagna lånetaket påtagligt kommer att bidra till att minska sådana lån som inte kommer att kunna åter- betalas. Det har inte varit möjligt att beräkna omfattningen av de fram- tida avskrivningar som kan hänföras till att lån för gymnasiala studier inte skall medräknas vid prövning mot lånetaket.

8. Kostnaderna för ett nytt studiestöd

8.1. Principer för beräkning av studiestödets kostnader

Kostnader och anslagsbelastning

Beräkningar av studiestödets kostnader måste utgå från vissa valda principer och antaganden. Det är väsentligt att skilja mellan egentliga kostnader och utbetalningar från de statliga anslagen. Utlåning som betalas från ett anslag innebär ingen egentlig kostnad sålänge som lånet motsvaras av en säker fordran.

Kostnaderna för studiestödet ett bestämt år kan anges på två sätt: — årets faktiska kostnader inklusive kostnader som är en konsekvens av lån tidigare år och . — beräknade sammantagna kostnaderna för det utbetalade studiestödet samma år, inklusive framtida kostnader för lånen.

Skillnaden visas schematiskt i figur 8.1.

Figur 8.1 Studiestödskostnademas fördelning över tiden

Kostnaderna för studiestödet ett bestämt är t består dels av bidraget, som ifiguren representeras av en mörk rektangel, dels av lånens kostnaderför staten tills dess lånen återbetalats, i figuren representerat av de utdragna strecken. Den lodräta streckade rektangeln avser de faktiska studiestödskosmaderna ett visst är t medan den vågräta streckade rektangeln avser kostnademaför det utbetalade studiestödet samma år.

De faktiska kostnaderna ett visst år för studiestödet består dels av bidragen detta år, dels av kostnader för lån detta och tidigare år. Detta motsvaras i figuren av kostnader i den lodräta streckade rektangeln.

Kostnaderna för det utbetalade studiestödet samma år motsvaras i figuren av bidraget detta år samt det utdragna streck som börjar samma år och löper vidare de följande åren (den vågräta streckade rektangeln i figuren). Kostnader för lån utbetalade ett visst år kan hänföras till utbetalningsåret genom att man nuvärdesberäknar (diskonterar) dessa till utbetalningsåret. Sådana beräkningar blir beroende av valet av diskonte— ringsränta, Då vi har använt oss av diskontering har denna alltid gjorts med den angivna marknadsmässiga låneräntan.

Figuren visar hur de faktiska kostnaderna för studiestödet lång tid framåt innefattar kostnader för tidigare givna studielån. Ett byte av studiestödssystem kan direkt förändra kostnaderna för bidragen, medan kostnaderna för hittills givna studielån kommer att finnas kvar ytterliga- re minst 40 år (enligt nuvarande låneregler). Dvs. det tar mycket lång tid innan ett nytt studiestöd kostnadsmässigt fullt ut ersätter tidigare studiestöd.

En jämförelse mellan kostnaderna för två olika lånesystem bör base- ras på att kostnaderna för vart och ett av systemen renodlas. Detta kan ske genom den nyss nämnda metoden att till det år studiestödet ges diskontera, dvs. nuvärdesberäkna, framtida lånekostnader, varvid resulta— tet blir beroende av den valda diskonteringsräntan. Genom att samma antaganden görs vid beräkningarna för båda studiestödssystemen kan osäkerheten i någon mån elimineras vid jämförelsen. Hänsyn kan därut- över behöva tas till att kostnaderna för olika lånesystem kan vara olika känsliga för den framtida räntenivån, inflationen etc.

För att eliminera inflationseffekten kan kostnadsjämförelser mellan olika lånesystem göras i fast penningvärde och med real ränta. Inflatio- nen har emellertid ett betydande inflytande på återbetalningen och statens kostnader, varför det inte är rimligt att genomföra beräkningar utan hänsyn till inflationen.

Kostnadsjämförelser för två eller flera studiestödssystem kan även göras oberoende av valet av diskonteringsränta, genom jämförelse av de faktiska kostnaderna ett tänkt år sedan varje system blivit helt genom- fört.

Finansierings- och bokföringsprinciper spelar en stor roll för när kostnader för studielånen bokförs och när de belastar statsbudgeten. Vid sidan av kostnadsberäkningar behöver därför även beräkningar göras beträffande belastningen på de statliga anslagen. En ökning av bidrags- delen för att minska skuldsättningen och framtida avskrivningar medför en tidigareläggning av både statens utbetalningar och kostnader.

Antaganden om inflation, ränta etc.

Vi har i det föregående föreslagit att studiestödets totalbelopp knyts till basbeloppet. Studiestödet kommer därigenom att räknas upp med konsu— mentprisindex, om inte riksdagen beslutar om andra regler för basbe- loppet. Vi har för olika beräkningar antagit att studiestödets totalbelopp i framtiden höjs i takt med inflationen, som genomgående antagits vara 3 procent.

I avsnitt 7.3.3 har vi redovisat våra bedömningar och antaganden rörande den framtida ränteutvecklingen och löneutvecklingen. Dessa be- dömningar gäller även för kostnadsberäkningarna.

De gjorda antagandena avviker således från de senaste årtiondenas ekonomiska utveckling, som i stor utsträckning kännetecknats av hög inflation, betydande nominella löneökningar och fram till år 1991 en högre avdragsrätt för skuldräntor än för närvarande. Den osäkerhet som följer härav diskuteras nedan i avsnittet om osäkerheten i kostnadsbe- räkningarna.

Utgångspunkterför kostnadsberäkningama

Kostnadsberäkningama måste anpassas till tillgänglig information. Uppgifter om antalet studerande, antalet studiestödstagare och utnyttjade anslagsmedel avser därför budgetåret 1994/95. Detta innebär att kost- nadsberäkningarna av det studiestöd utredningen föreslår hänför sig det antal studerande och det utnyttjande av studiestödet som gällde bud- getåret 1994/95. Ingen hänsyn har kunnat tas till förslag från olika utredningar som kan tänkas påverka framtida kostnader för studiestödet.

Basbelopp bestäms för varje kalenderår, dvs. två olika basbelopp har hittills gällt under ett budgetår. För att relatera kostnaderna till aktuellt kostnadsläge har olika belopp omräknats till att svara mot det för år 1996 gällande basbeloppet. På motsvarande sätt har kostnader relaterade till vuxenstudiestödets dagpenningsklasser anpassats till nivån år 1996.

De studerandes stora möjligheter att själva välja uppläggning av sina studier medför att enskilda studerandes utnyttjande av studiestödet varierar inom vida gränser. I bilaga E 1 redovisas uppgifter om hur nybörjare i högskolan läsåret 1984/85 utnyttjade studiestödet och deras studielån t.o.m. den 31 december 1995. Dessa uppgifter avser emellertid en nybörjargrupp mer än tio år tillbaka i tiden. Aktuellare uppgifter för en lång studieperiod saknas av naturliga skäl. Förändrade antagnings- regler har medfört att de studerande blivit yngre och därmed i högre grad utnyttjar studiemedlen. Tillgängliga uppgifter om de högskolestude-

rande tyder på att avskaffandet av linjesystemet för högskolans del medför längre studietider för en del studerande. De studerandes konsta- terade ökade utnyttjande av studiestödet antas bero på ökade svårigheter att få arbete under ferier och efter studierna (se bilaga E 3).

I brist på mera aktuell och detaljerad information om olika studeran- degruppers faktiska studiemönster och utnyttjande av studiestödet har utredningen tvingats göra schablonmässiga skattningar av kostnadseffek- ter av olika förändringar av studiestödet. Även med god tillgång på aktuell information vore det dock nödvändigt att skönsmässigt bedöma hur de studerande kommer att reagera på ändrade studiestödsregler.

Osäkerheten i kostnadsberäkningama för lånen

Tidigare beräkningar, främst de som gjordes för ca. tio år sedan av Studiemedelskommittén (SOU 1987:39), utgick ifrån en hög inflation, betydande löneökningar och 50 procents räntesubvention i förhållande till marknadsmässig ränta. Detta ledde till att beräkningarna rörande återbetalningen av studielånen gav väsentligt gynnsammare resultat än vad som numera gäller. Samtidigt medförde den högre räntesubventio- nen att kostnaden härför då var högre för statens del.

Det är svårt att bedöma den långsiktiga realismen i de väsentligt annorlunda antaganden som ligger till grund för våra kostnadsberäk- ningar. Sambanden mellan olika faktorer visas schematiskt i figur 8.2.

Figuren 8.2 belyser hur en högre inflation underlättar återbetalningen, förutsatt att låntagamas inkomster ökar i takt med inflationen. Om inflationen samtidigt medför högre räntor ökar statens kostnader för räntesubventionen. Utredningen har inte haft möjlighet att göra en kostnadsmodell för en detaljerad studie av här antydda samband. Det är dock värt att notera att en högre inflation än den som utredningen antagit kan förväntas gynna låntagarna och samtidigt öka statens netto- kostnad genom ökningen av räntesubventionen.

För att belysa känsligheten för i första hand inflation och räntenivån redovisas i de följande kostnadsberäkningama uppgifter om en höjning av marknadsräntan från 7,1 till 8 procent (motsvarande en höjning av den subventionerade räntan från 5 till 5,6 procent).

1

Lönehöjningar kompenserar för inflation

4 Hög inflation

10 Högre kostnad för räntesubventionen

2 Bättre återbetalning av studielånen

5 Mindre kostnad för räntesubventionen.

8 Studieskulder ökar snabbare genom ränta som läggs till skulden

11 Högre kostnad för staten

3 Mindre framtida avskrivningar

6 Mindre noniinell kostnad för staten

9 Låntagarna krävs på större återbetalning; återbetal- ningstiden blir längre

12 Framtida avskrivningar ökar nominellt; nuvärdet ökar inte lika mycket

Figur 8.2 Troliga effekter av hög inflation och hög ränta.

8.2. Nuvarande anslag för studiestödet

Nuvarande statsanslag till studiestöd inom utbildningsdepartementets område är uppdelat på ett stort antal olika anslag, vilka disponeras av CSN. Av tabell 8.1 framgår samtliga anslag med utbetalade belopp budgetåret 1994/95 och tilldelat för budgetåret 1995/96 (per 12 må- nader). I tabellen har vidare medtagits CSN:s nettoupplåning från Riks-

gäldskontoret.

Tabell 8.1 Översikt över förbrukade och tilldelade medel på olika anslag till studiestöd m.m. inom Utbildningsdepartementets område, milj. kr.

Departementsanslag/ Littera

El E2

E3 E4 E5

E6

E7

E8

E9

CSN m.m., netto CSN.s återbetalningsverk- samhet (avgiftsfinansieras) Studiehjälp m.m. Studiemedel m.m. Vuxenstudiestöd m.m. ] korttidsstudiestöd och intematbidrag 2 vuxenstudiebidrag 3 vuxenstudiebidrag för arbetslösa Timersättning för vissa vuxenutbildningar ] särvux 2 svenska för invandrare 3 teckenspråk 4 hörselskola i Örebro Bidrag till vissa studie- sociala ändamål 1 studielitteratur för handikappade 2 ny talboksteknik 3 reserabatter 4 resekostnader för statens skolor för vuxna Särskilt vuxenstudiestöd för vissa lärarutbildningar Svux för N/T—utbildning

SUMMA

Tilldelat 1994/95 enl. regle-

ringsbrev

180,3 0,0

2 385,5 6 727,0 3 688,2

63,4

951,0 2 673,8

71,0 3,1 58,4 9,5

97,6 12,3 0,1 81,2 4,0

57,0

13 206,6

Förbrukat 1994/95 enligt CSN

179,2

0,0

2 278,2 6 038,5 3 495,5

39,2

912,7 2 543,6

96,8 2,2 86,9 7,7

99,9 15,9 0,1 81,2 2,7

73,9

12 262,0

Tilldelat 1995/96 enl. prop. 100 bil.

9 samt prop. 150 för 12 månader

181,6 0,0

1 976,2 7 224,7 3 114,4

36,0

794,1 2 284,3

125,6 3,6 59,0 10,0 53,0 12,5

12,5

56,9

972,0

13 663,2

Belastningen på anslagen uppfattas som statens nuvarande kostnader för studiestödet. 1 en strikt mening är detta dock inte studiestödets ”kost- nader”, dels därför att en del av anslagsbelastningen motsvaras av ökade fordringar, dels därför att ingen hänsyn tas till osäkra fordringar. Detta diskuteras närmare i avsnitt 9.1.

Betydande kostnader för studiestöd belastar även Arbetsmark— nadsdepartementets anslag för arbetsmarknadspolitiken genom utbild— ningsbidragen till arbetslösa och personer som riskerar arbetslöshet samt Socialdepartementets anslag för rehabilitering.

8.3. Kostnader för studiebidragen

Antal studerande med studiestöd samt utbetalade lån och bidrag läsåret 1994/95 framgår av Tabell 8.2.

Tabell 8.2 Studerande med studiestöd samt utbetalade lån och bidrag läs- året 1994/95

Utbildningsnivå Studie- Svux/ Utbildnings- Summa

medel Svuxa” bidrag”

Grundskolenivå 600 23 500 3 900 28 000

Gymnasienivå 48 700 51 000 5 800 105 500

Högskoleutbildning/ 213 500 2 200 2 000 217 700 motsvarande

Forskarutbildning 1 200 1 200

Samtliga studie- 264 000 76 700 . 11 700 352 400

stödstagare

Totalt utbetalat, Mkr - bidrag 3 716 3 456 499 7 671

lån 7 162 562 - 7 724

]) Inklusive specialpedagogisk utbildning och yrkesteknisk högskoleutbildning 2) Enstaka platser i reguljär utbildning

Utredningens förslag beträffande bidrag och lån beskrivs översiktligt i avsnitt 3.2. De ekonomiska konsekvenserna av övergången till ett studiestöd enligt utredningens förslag beräknas med följande förutsätt- ningar. * Antalet studiestödstagare och deras utnyttjande av studiestödet enligt förhållandena budgetåret 1994/95. * Studiestödets storlek omräknas till nivån i januari 1996.

1 tabell 8.2 redovisas för budgetåret 1994/95 antalet studiestödstagare och utbetalat studiestöd. Uppgifterna om utbildningsbidrag avser endast utnyttjade platser inom reguljär utbildning.

I tabell 8.3 redovisas kostnaden för nuvarande bidrag och för ut- redningens förslag till höjda bidrag. Beräkningarna baseras bl.a. på an- tagande om oförändrad benägenhet att utnyttja bidrag och lån inom olika studerandegrupper. Beräkningarna innefattar således inte antagan- den om hur ett ändrat studiestöd kan tänkas påverka de studerandes utnyttjande av bidrag och län. Den stora kostnadsökningen faller som synes på den höjda bidragsdelen för studerande i eftergymnasiala studi- er.

Av tabellen framgår att när studielån ersätts med bidrag ökar utnytt- jandet av studiestödet, eftersom inte alla studerande utnyttjar hela lå- nemöjligheten, medan studiebidragen kan antas utnyttjas nära nog maxi- malt. Tillgängliga uppgifter tyder på att utbetalningarna ökar 30 — 40 procent när lån ersätts med bidrag. När studerandegruppen som hittills haft svux/svuxa får det nya studiestödet antas utnyttjandegraden bli densamma som för studiemedelstagare i motsvarande utbildning. Härige- nom ingår i beräkningarna effekten av att inkomstprövningen föreslås gälla alla studerande.

8.4. Kostnader för studielånen

Beräkningsproblem

Medan kostnader för studiestödets bidragsdel är förhållandevis enkla att ange och beräkna är studielånens kostnader svåra att beräkna beroende på både principiella och praktiska problem. Detta sammanhänger med att lånen löper över lång tid, osäkerhet beträffande ränta och inflation under denna tid, svårigheter att bedöma kreditriskema samt bokförings- mässiga frågor. Allmänt gäller att statens kostnader för utlånade medel är små det år utlåningen sker, medan kostnaderna under många år därefter, innan lånen är återbetalade eller avskrivna, sammantagna uppgår till betydande belopp.

Tabell 8.3 Bidrag och lån med det föreslagna studiestödet Redovisade uppgifter baseras på antalet studiestödstagare budgetåret 1994/95 och kostnadsläget år 1996. Beräkningarna har gjorts utan hänsyn till de olika föreslagna bidiags- och lånebegränsande åtgärder som redovisas i tabell 8.4.

Beräknas utbetalas, mi1j.kr Nuvarande Förslag Förändring Studiebidrag Studiemedelsområdet 3 794 5 552 1 758 - varav eftergymnasiala studier 3 185 4 583 1 398 — varav skolnivån 609 969 360

Svux/svuxa-området 2 289 2 076 - 213

(belopp efter skatt)

SUMMA 6 083 7 628 1 545

Studielån

Studiemedelsområdet 7 267 5 972 -1 295

- varav eftergymnasiala studier 6 268 5 208 -1 060 varav skolnivån 999 764 - 235 Svux/svuxa-området 570 806 236 SUMMA 7 837 6 778 -1 059

De finansiella kostnaderna för studiestödet i Sverige synes hittills vara föga studerade. I samband med den tidigare utredningen (Ds 1992:123) Målrelaterade statsstipendier inleddes emellertid en mycket ambitiös studie av ett urval högskolenybörjare läsåret 1981/82 vad avser studiemönster och utnyttjande av studiestödet t.o.m. läsåret 1990/91. Genom utnyttjande av lönestatistik och mikrosimulering kunde en tänkt återbetalning av studielånen studeras. Bl.a. visades återbetalningens beroende av inflationen.

Man bedömde att de framtida årliga låneavskrivningarna kan komma att uppgå till flera miljarder kronor per år (i framtida penningvärde). Hög inflation antogs leda till stora löneökningar som i sin tur medförde bättre återbetalning. Någon beskrivning av studien har inte publicerats.

Med den begränsade tid som stått till förfogande för vårt utrednings- arbete har någon ny liknande studie inte varit möjlig. Det innebär att aktuella studier beträffande de studerandes sätt att låna och deras möjlig— heter att senare betala tillbaka lånen fortfarande saknas. Vi har därför i likhet med tidigare utredningar nödgats begränsa våra beräkningar till enkla antaganden och schematiska beräkningar om de studerandes lån och låntagamas återbetalningar. — Som framgår av avsnittet 7 om låne- systemet går det förhållandevis lätt att under olika antaganden — beräkna hur studielånen fungerar för olika studerande, medan det däre- mot är väsentligt svårare och osäkrare att göra beräkningar avseende hela lånesystemet med alla studerande och låntagare.

Kostnaden för räntesubventionen

Den faktiska bokförda 30-procentiga räntesubventionen budgetåret 1994/95 uppgick till ca. 1 000 miljoner kr och avsåg endast de ur- sprungliga studielånen fr.o.m. år 1989, dvs. de medel som lånats från Riksgäldskontoret. För äldre studielån och för lån motsvarande påförd ränta bokförs ingen räntesubvention.

För beräkningar rörande räntesubventionens kostnader är det väsent- ligt att veta eller kunna göra antaganden om vad som statistiskt sett händer med ett utlånat belopp. Som ett räkneexempel kan tas vad som händer med utlånade 1 000 kr. Hur fördelar sig återbetalningen ända upp till 45 år framåt i tiden? Hur lång är den genomsnittliga utlånings- tiden för de 1 000 kronorna? Hur mycket kommer lånet att öka som en följd av obetalda räntor och när återbetalas dessa? Hur många kronor kommer så småningom att skrivas av och när sker det?

Eftersom den subventionerade räntan hela tiden debiteras låntagaren, medan hela marknadsräntan skall betalas till Riksgäldskontoret, har staten fortlöpande utbetalningar motsvarande räntesubvention, dvs. skill- naden mellan den marknadsmässiga räntan och den ränta som debiteras låntagaren. Räntesubventionen är en faktisk belastning på statsbudgeten (se avsnitt 9.1). Räntesubventionen utgår varje år från det lånet utbeta- lats till dess det återbetalats. Vid 7,1 procents marknadsränta innebär 30 procents räntesubvention en kostnad om (0,3 x 7 ,1 =) 2,13 öre per ut- lånad krona och år. Om genomsnittlig utlåningstid (studietid och återbe-

talningstid) är 18 år blir den sammanlagda räntesubventionen per ut— lånad krona (18 x 2,13 =) 38 öre (i löpande penningvärden).

Under studietiden betalar de studerande ingen ränta och även efter studierna är det många låntagare som betalar mindre än den påförda räntan. Det innebär att lånen åtminstone till en början ökar utöver det utbetalade lånebeloppet. Därmed blir även räntesubventionen större än vad som direkt föranleds av det utbetalade lånet.

Vid värdering av framtida kostnader är det som redan har nämnts brukligt att dessa värderas genom s.k. diskontering, dvs. värderas till nuvärdet genom ränteberäkning. Det är därför rimligt att skatta nuvärdet av den framtida räntesubventionen med sedvanlig diskontering (enligt antagandet om marknadsräntans storlek). Utredningens beräkningar visar att räntesubventionen, inklusive ränta-på-ränta-effekten, försiktigt räknat och diskonterad till utlåningsårets början, uppgår till 25 — 30 öre per ursprungligen utlånad krona (räknat utifrån antagande om en genom- snittlig utlåningstid). Det är således det skattade nuvärdet av den fram- tida kostnad för räntesubventionen som staten vid utlåningen påtagit sig.

Nuvärdeskostnaden för räntesubventionen ökar med stigande ränta, men ökningen är måttlig beroende på att stigande ränta även medför en högre ränta vid diskonteringen. Exempelvis ökar nuvärdet i exemplet ovan med 18 års utlåningstid från 21 öre till 23 öre vid en ökning av marknadsräntan från 7,1 till 8,1 procent.

Nuvarande form av räntesubvention utgår på de lån som tagits sedan år 1989. Redan budgetåret 1994/95 uppgick kostnaden till ungefär en miljard kronor. Kostnaden ökar successivt i takt med den totala utlå— ningen, vilken f.n. stiger snabbt (jfr tabell 7.3).

Kostnaden för avskrivningar

Avskrivning sker f.n. främst vid dödsfall, då låntagaren fyller 65 år eller när det gäller studiemedelslån för studier på skolnivå efter tre termi- ners studiestöd för eftergymnasiala studier. Hittills dominerar det sist- nämnda slaget av avskrivningar. Budgetåret 1994/95 uppgick den totala kostnaden för avskrivningar till 286 miljoner kr. Vi har inte försökt be- räkna hur stor del av hittillsvarande studielån som i framtiden kan komma att behöva skrivas av, bl.a. i samband med att låntagarna fyller 65 år.

Huvuddelen av låntagarna är 30 år och yngre när de tar sina lån. Av- skrivning vid 65 års ålder kommer därför i huvudsak att avse lån som är minst 35 år gamla. Om räntan — men ingen amortering skulle ha erlagts fortlöpande under de 35 åren har det kvarstående lånet sjunkit i

värde på grund av inflationen. Om däremot varken amortering eller ränta har betalats under tiden har lånet blivit väsentligt större nominellt sett, men ändock fått ett sänkt nuvärde. Detta kan illustreras med upp- gifterna i tablån nedan för ett tänkt lån om 1 000 kr som löpt i 35 år. Räntan (före räntesubventionen) har antagits vara 7,1 respektive 8 procent. Alla uppgifter avser nuvärde i kronor vid lånets början.

Ränta 7,1 procent Ränta 8 procent Ränta Ingen Ränta Ingen betalad ränta betalad ränta betalad betalad Räntesubvention i 35 år 273 505 280 545 Lånets återstående 91 495 68 455 nuvärde Summa 364 1 000 348 1 000

Exemplet visar att för mycket långa lån dominerar kostnaden för räntesubventionen, medan nuvärdet av det återstående lånet successivt sjunker. Om varken ränta eller amortering erlagts är summan av dis- konterat nuvärdet av räntesubventionen och återstående lån lika med det ursprungliga lånet. Om däremot nuvärdesberäkningen endast avser om- räkning till lånetidpunktens penningsvärde (deflatering) blir nuvärdena av både räntesubventionen och återstående lån väsentligt högre (förutsatt att inflationen är lägre än räntan).

Exemplet visar också att nuvärdet av räntesubventionen är större än nuvärdet av avskrivningen när avskrivning sker mycket långt fram i tiden, särskilt om låntagaren helt eller delvis betalat räntan under låneti- den. Detta illustrerar vikten av att räntesubventionen medtas i kostnads- beräkningarna.

Det låga nuvärdet av avskrivningar (efter en mycket lång lånetid) bidrar till att det inte är möjligt att finansiera en generell höjning av studiestödets bidragsdel genom att ersätta framtida avskrivningar med en höjning av bidraget. Det är också svårt att i den statliga budgetpro— cessen ta hänsyn till vinster som ligger mycket långt fram i tiden.

Den stora osäkerheten om räntor, inflation och löneutveckling 30 40 år framåt i tiden gör det omöjligt att göra prognoser för framtida avskrivningar och deras nuvärde. En positiv ekonomisk utveckling med låg ränta och låg inflation i kombination med årliga löneökningar utöver inflationen möjliggör att många låntagare relativt snabbt återbetalar

lånen, vilket i sin tur mycket påtagligt bidrar till lägre framtida kost- nader för både räntesubvention och avskrivningar.

Aktuella uppgifter och beräkningar om lån och återbetalningar gör det emellertid rimligt att anta att en icke oväsenlig del av de hittillsva— rande lånen inte kommer att återbetalas. För en del av dessa lån kommer dessutom en betydande del av räntorna att inte ha betalats.

Med följande räkneexempel vill vi belysa kostnadskonsekvensema vid långa lånetider och betydande avskrivningar.

Följande hypotes gäller för beräkningarna

En fem tedel av de från början (med nuvarande studiestöd) ut— lånade beloppen återbetalas inte. För dessa belopp är nuvärdet av räntesubventionen och de återstående lån som avskrivs ( in- klusive ränta på ränta) två tredjedelar av det ursprungliga utlånade beloppet (jfr. tablån ovan, där full räntebetalning innebär en nuvärdeskostnad för staten om 364 kr, dvs. drygt 1/3 av ursprungligt utlånat belopp).

Nuvärdet av avskrivna belopp inklusive obetalad ränta skulle då uppgå till 1/5 x 2/3 av sammanlagt utlånat belopp, vilket motsvarar 13,3 procent. Överfört till utlåningen budgetåret 1994/95 om ca. 7 700 miljo- ner kronor skulle det innebära att nuvärdet av statens tänkta förlust inklusive räntesubventionen för dessa lån skulle vara av storleksordning- en (1/5 x 2/3 x 7 700 =) 1 027 miljoner kronor.

Utredningens förslag innebär att utlånat belopp per låntagare på olika sätt begränsas, i första hand genom att de mycket stora lånen begränsas. Vidare skärps kraven på återbetalning på olika sätt. Effekterna härav är svårbedömda. Ett troligen försiktigt antagande är att inte återbetalat belopp halveras och att nuvärdet av räntesubventionen och det avskrivna beloppet minskar till 50 procent av det ursprungligt utlånade beloppet.

Nuvärdet av framtida räntesubvention och avskrivningar för icke återbetalade lån skulle då reduceras till 1/ 10 x 50/100, vilket motsvarar 5 procent. Jämfört med exemplet ovan för nuvarande studiestöd, som gav resultatet 13,3 procent, skulle nuvärdet av ”avskrivningslånens” kostnader kunna tänkas reduceras med ca. 8 procent av utlånat belopp. För utlåningen budgetåret 1994/95 om ca 7 700 miljoner kr skulle detta betyda en sänkt nuvärdeskostnad med 616 miljoner kronor. Det måste dock åter understrykas att detta är ett räkneexempel och att säkra be- räkningar inte är möjliga.

K ostnadsberäkning utan diskontering

Diskontering till nuvärde medför att besparingar långt fram i tiden får ett mycket begränsat nu-värde. Detta utesluter dock inte att besparingar som har effekt först 30 år framåt i tiden har ett betydande värde då, som dock reduceras genom diskonteringsförfarandet. Det är emellertid, som tidigare nämnts, möjligt att jämföra kostnaderna för två studiestödssys- tem utan att tillgripa diskonteringsförfarandet. Man kan beräknings- mässigt jämföra kostnaderna två eller flera alternativa studiestödssystem över en längre period utan diskontering. Man kan också jämföra skatta- de faktiska kostnader ett bestämt år, med antagande om att systemen då är fullt genomförda.

Kostnadsjämförelser utan diskontering medför att besparingar långt fram i tiden inte får ett starkt reducerat värde. Sådana beräkningar medför således att de förkortningar av återbetalningstiden och minskade framtida avskrivningar som utredningen föreslår tillmäts större ekono- misk betydelse.

Beräkningar som utredningen har gjort visar att kostnaderna för ett lånesystem i balans, med konstant real årlig utlåning och 3 procents årlig inflation, skulle uppgå till 40 — 50 procent av det årligen utlånade beloppet. Den slutsats man ska dra av detta är att kostnaderna på myck— et lång sikt för studielånen egentligen är större än vad de ovan redovisa— de diskonteringskalkylema visar.

Sammanlagda besparingar på låneområdet

Utredningens förslag har bl.a. följande konsekvenser för studielånen — minskad utlåning genom en höjd bidragsdel, färre studiestödsterminer, höjda krav på studieprestationer, minskade lån för utlandsstudier, inför- ande av lånetak för äldre studerande m.m.

— snabbare återbetalning av lånen och därmed minskade räntekostnader — som en konsekvens av dessa ändringar även en minskning av andelen lån som måste avskrivas.

Med en utlåning om ca. 7 700 miljoner kr budgetåret 1994/95 synes det möjligt att begränsa utlåningen med ca 600 miljoner kr, varav ca 250 miljoner kr avser lån för kursavgifter utomlands. Det skulle motsva- ra en minskning av lånen med drygt 7 procent.

En snabbare återbetalning av lånen har begränsad effekt på nuvärdet av räntesubventionen, eftersom nuvärdet av räntesubventionen pga. diskonteringen främst påverkas av den första delen av lånetiden. En minskning av den genomsnittliga lånetiden från 18 till 15 år medför

exempelvis en minskning av räntesubventionens nuvärde med 11 pro- cent.

I räkneexemplet ovan antas försiktigt att andelen lån som inte åter- betalas bör minska från 20 till 10 procent av ursprungligt utlånat belopp (dvs. påförd ränta är ej medräknad). Nuvärdet av räntesubventionen och avskrivningarna sammantagna för lån som skrivs av antogs samtidigt kunna minska från 67 till 50 procent av det ursprungliga lånebeloppet.

Dessa antaganden, i kombination med ett antagande att nuvärdet av räntesubventionen för återbetalade lån är 27 procent av utlånat belopp, ger följande nuvärde av lånekostnaden med nuvarande lånesystem:

0,8 x 0,27 + 0,2 x 0,67 = 0,35 dvs. nuvärdet av studielånens kostnader för räntesubvention och avskriv- ningar är 35 procent av det ursprungliga lånebeloppet.

Om nuvärdet av räntesubventionen för återbetalade lån i det nya studiestödet antas sjunka till 25 procent blir motsvarande nuvärde för ett nytt lånesystem:

0,9 x 0,25 + 0,1 x 0,50 = 0,275 dvs. nuvärdet av studielånens kostnader skulle bli knappt 28 procent av det från början utlånade beloppet. Nuvärdet av länens kostnad skulle således ha sänkts med (35 — 27,5 =) 7,5 procent.

Med en årlig utlåning om ca. 8 000 miljoner kr skulle nuvärdet av statens åtaganden således minska dels genom minskad utlåning med 600 miljoner kr, dels genom ett sänkt nuvärde av räntesubvention och av- skrivningar med 7,5 procent av det utlånade beloppet. Detta skulle ge följande sänkning av nuvärdeskostnaden för lån:

0,35 x 600 + 0,075 x (7 700 — 600) = 743 miljoner kr.

Detaljer och den allmänna realismen i denna typ av beräkningar kan diskuteras. Vi har dock dragit slutsatsen att våra förslag — jämfört med budgetåret 1994/95 årligen bör kunna medföra en minskning av nuvär— det av kostnaderna för studielånen med i storleksordningen 700 — 800 miljoner kr.

8.5. Kostnader för olika detaljförändringar

I föregående avsnitt har de ekonomiska konsekvenserna av utredningens huvudförslag till ändrade bidragsregler och ändrade låneregler belysts. Härutöver har utredningen lagt ett flertal detaljförslag som var för sig har ekonomiska konsekvenser, även om de är svåra att exakt värdera. De ekonomiska bedömningarna beskrivs här kortfattat i anslutning till tabell 8.4. Förutom förändringar av bidrag och lån anges "summa nuvär-

de", som är förändringen av bidraget plus 27,5 procent av förändringen av lånebeloppet.

Tabell 8.4 Sammanställning av kostnadskonsekvenser av utredning-

ens förslag Redovisade uppgifter baseras på antalet studiestödstagare budgetåret 1994/95 och kostnadsläget år 1996. 1 Summa nuvärde ingår lånens nuvärde med 27,5

procent av lånebeloppet.

Utredningens förslag

Andrade bidragsnivåer totalt, därav: 1 - studiemedelsområdet: skolnivå 2 - studiemedelsområdetzeftergymna- siala studier 3 - svux/svuxa—området (netto efter skatt)

Inkomstprövning 4 - reducering för heltidsstuderande änd- ras från 50 till 60 proc. av inkomsten 5 - prövning mot helårsinkomst 6 - ändrade fribelopp och reducering för deltidsstuderande

7 Begränsat antal terminer

8 Skärpta krav på studieresultat och bätt- re studieaktivitetskontroll

9 Begränsade studiemedel för forskar- utbildning

10 Ändrad gräns mot Studiehjälpen

11 Studiestöd under julferier upphör för studier motsv. svux/svuxa

12 Tilläggslån

13 Effekt av begränsad utlåning och snab- bare återbetalning netto, se text

14 Avskrivning för gymnasiala studier upphör, nuvärde

15 Övrigt, se texten

SUMMA varav minskad avskrivning

Bidrag

1 545

360 1 398

-213

-57

-27

I 214

-84

Lån

-1 059 -235 -1060

236

-40

42 -23

-25

-I 690

Skattade förändringar, Mkr

Summa nuvärde

1 254 295 1 107

-148

-68

72 -37

-39 -203

-14

111

16 Härutöver föreslås bidrag för utlandsstudier motsvarande hälften av avgifterna upp till viss nivå belasta anslaget för grundläggande

högskoleutbildning med 145 miljoner kr.

1 - 3 Vårt förslag om höjda bidragsnivåer för studerande som f.n. har studiemedel och svux/svuxa beräknas kosta 1 544 miljoner kr. Samtidigt minskar lånen med 1 059 miljoner kr. (Jfr nedanstående tablå.) Minskningen av lånen är mindre än ökningen av bidragen be- roende på att alla studerande inte utnyttjar lånemöjlighetema.

Kategori Antal Genom- Mellan- studerande snittligt skillnad, belopp milj. kr Studiemedel

(nuvarande regler)

- eftergymnasial nivå 214 700 14 833 — gymnasial nivå 48 700 12 361 - grundskolenivå 600 12 361 Studiemedel

(nya regler)

- eftergymnasial nivå 214 700 21 346 1 399 prior. gymnasiestudier 9 100 26 683 -119 - övrig gymnasial utb. 39 600 17 788 465 - grundskolenivå 600 35 578 14 Svux/ svuxa

(nuvarande regler)

- eftergymnasial nivå 2 200 35 980 - gymnasial nivå 51 000 28 343 - grundskolenivå 23 500 32 557

Svux/ svuxa

(nya regler)

- eftergymnasial nivå 2 200 21 346 -32 - prior. gymnasiestudier 32 100 26 683 -351 - övrig gymnasial utb. 18 900 17 788 98 - grundskolenivå 23 500 35 578 71 SUMMA 1 545

Genomsnittsbeloppen för studiemedel samt svux och svuxa är basera- de på utnyttjandet under budgetåret 1994/95. Beloppen för svux och svuxa (nuvarande regler) har vidare minskats med hänsyn till sänkning- en av arbetslöshetsersättningen och sänkningen av miniminivån i januari 1996. Dessutom har svux- och svuxabidragen minskats för skatt med ett

schablonavdrag på 30 procent. Minskade skatteintäkter beräknas till 981 miljoner kr.

4. Reduceringen vid inkomster överskridande fribeloppet ökar från 50 till 60 procent av lån och bidrag (proportionellt). Detta bedöms medföra en minskning av bidrag och lån med 57 respektive 40 miljoner kr. Beräkningarna har baserats på en av SCB genomförd be- arbetning av inkomstfördelningen för högskolestuderande år 1993.

5. Inkomstprövningen föreslås ske mot inkomst under hela kalenderåret för studerande som har studiestöd båda kalenderhalvåren. Prövningen görs nu för respektive kalenderhalvår. Detta bedöms med- föra en ökning av bidrag och lån med 60 respektive 42 miljoner kr. SCB:s uppgifter om sidoinkomster visar att knappt 30 procent eller ca 40 000 studerande har inkomster över årsfribeloppet. Dessa antas erhålla i genomsnitt 1 500 kr mer i bidrag per år.

6. Ändrade regler för fribelopp och reducering för deltids- studerande beräknas minska bidrag och lån med 31 respektive 23 miljo- ner kr. Under budgetåret 1994/95 har ca. 3 procent av studiestödstagama i högskolan (6 400) och ca. 8 procent av de vuxenstuderande (10 700) haft deltidsstudiestöd. Antagande har gjorts att de har en sidoinkomst på i genomsnitt 70 000 kr. Minskningen av studiestödet är mellanskillna- den i reducering enligt nuvarande och föreslagna regler.

7. Längsta tid för generell rätt till studiestöd på högskolenivå föreslås begränsas från nuvarande tolv till tio terminer. Detta berör bara en liten andel av alla studerande, men den ökade skuldsättning som nuvarande regler innebär i dessa fall bör upphöra. En besparing görs på bidrag och lån med uppskattningsvis 30 respektive 31 miljoner kr per år. Enligt tidigare uppgifter från CSN har tre procent av ett års nya återbetalningsskyldiga lånat i minst elva terminer (3 procent x 75 000 = 2 250). En skärpning av antalet terminer kan antas medföra att ge— nomsnittligt en termins studiebidrag (10 930 kr i utnyttjande för 40 procent bidragsandel) sparas in för högskolestuderande. För vuxenstude— rande har besparingen antagits bli 5 miljoner kr.

8. En förbättrad uppföljning av studieaktiviteten liksom en viss skärpning av kraven på studieresultat beräknas medföra minskade utbetalningar av bidrag och lån med 158 respektive 164 miljoner kr. Databearbetningar som SCB gjort för CSN:s räkning avseende nybör- jare och fortsättare i de utbildningar som här avses (de s.k. LADOK— registren) läsåret 1991/92 visar att ca. 30 procent av de studerande hade uppnått mellan 30- 39 poäng. Omkring 30 000 studerande antas öka sin studietakt med i genomsnitt 3 poäng i förhållande till nuläget. Bespa- ringen i form av förkortad studietid, beräknas till 48 miljoner kr (3/40 av genomsnittsbeloppet 14 833 kr = 1 600 kr). För ca. 4 000 studerande

beräknas studiestöd för den kommande terminen inte betalas ut, vilket minskar bidragsutbetalningarna med 43 miljoner kr.

En prövning varje termin antas medföra att studiestödet stoppas för ca. 5 000 studerande fr.o.m. andra utbetalningen under termin två. Att stödet för hela terminen inte stoppas beror på att alla studieresultat inte är kända vid terminsstarten. Minskningen i bidrag beräknas till 42 miljoner kr (5 000 x 78 procent av genomsnittsbelopp för terminen = 8 320 kr). Minskade bidrag p.g.a ökad kontroll av studieaktivitet är inte möjlig att nu beräkna. Mycket beror på de rutiner härför som kan ska- pas. Utredningen har skattat minskningen av bidrag till ca. 25 miljoner kr.

9. Studiemedel bör fortsättningsvis ges för forskarutbildning under högst två terminer, vilket medför en minskning av bidrag och lån med 11 respektive 12 miljoner kr. Antalet studerande i forskarutbildning som hade studiemedel var ca. 1000 under budgetåret 1994/95. En be- gränsning av antalet terminer beräknas medföra att i genomsnitt en termins studiebidrag sparas in (1000 x genomsnittsbidrag 10 930 kr). 10. En ändrad gränsdragning mot studiehjälpen föreslås. Det nya stödet för gymnasiala påbyggnadsstudier ges även till den som inte har fyllt 20 år. Detta bedöms medföra ökade utbetalningar av bidrag och lån med 82 respektive 104 miljoner kr. Under 1994/95 fick ca. 6 000 personer i de aktuella påbyggnadsut- bildningama studiehjälp. En rätt till studiemedel enligt de nya reglerna med 40 procent bidrag innebär ökade kostnader för bidrag med 107 miljoner kr (6000 x genomsnittsbidrag 17 800 kr), men efter minskning med studiebidraget i studiehjälpen med 82 miljoner kr (6 000 x genom- snittsbidrag 13 720 kr). 11. Studiestöd under julferier enligt nuvarande svux/svuxa- regler upphör. En minskning av bidrag och lån beräknas uppstå med 75 respektive 32 miljoner kr. Ca. 40 procent eller 35 000 studerande som haft svuxl- svuxa har fått stöd både under höst- och vårtermin och därmed också under jullov. I ett nytt stöd beräknas en genomsnittlig bidragsandel på 60 procent. Besparingen blir i genomsnitt 2 140 kr per studerande jämfört med svux/svuxa-bidrag efter skatt. 12. Tilläggslån föreslås kunna lämnas till vissa studerande i prioriterad utbildning på skolnivå, vilket bedöms medföra en ökad årlig utlåning på 50 miljoner kr. Uppskattningsvis kommer 10 procent av studiestödstagama i de prioriterande grupperna (= 7 000 studerande) att utnyttja tilläggslån. De antas få i genomsnitt ett extra lån på 1000 kr per månad och studietiden antas vara i genomsnitt 80 procent av ett niomå- naders år.

13. Vi föreslår en större restriktivitet när det gäller lån för ex— trakostnader 1 samband med studierna. Den största minskningen gäller lån för terminsavgifter vid studier utomlands, 253 miljoner kr budgetåret 1994/95. Även begränsat studiestöd för forskarutbildning och införandet av lånetaket medför att stora lån som inte kan betalas tillbaka bör bli väsentligt mindre vanliga. De föreslagna restriktiva lånereglema har tillgodoräknats vid beräkningen i avsnitt 8.4 av minskade kotnader för utlåningen. Det nya återbetalningsssystemet och skärpta återbetalnings- regler för utomlands boende bidrar till att minska kostnaderna för ränte- subvention och avskrivningar. Den minskade utlåningen har ovan skattats till 600 miljoner kr och nuvärdet av snabbare återbetalning och minskade avskrivningar till 743 miljoner kr. Dessa belopp innefattar dock flera separat redovisade be- lopp i tabell 8.4, varför endast 500 respektive 600 miljoner kr tas upp i tabell 8.4. 14. Budgetåret 1994/95 var kostnaderna för avskrivning av lån för gymnasiala studier ca. 200 miljoner kr. För dem som lånat för gym- nasiala studier enligt det nya stödet föreslås möjligheten till sådan avskrivning upphöra med hänvisning till den höjning av bidragsdelen som föreslås. Förslaget får effekt med uppskattningsvis 7 års fördröj- ning. Nuvärdet av minskade avskrivningar uppgår till ca. 84 miljoner kr

15. Övriga förslag: Ändrade återkravsregler och begränsade möjligheter att få studiestöd retroaktivt vid sen ansökan minskar bidrag och lån med 30 respektive 27 miljoner kr. Reduktion av studiebidrag för studerande som har fria läromedel eller fria Skolmåltider föreslås upp- höra. Utbetalningarna av bidrag och lån beräknas öka med 3 respektive 2 miljoner kr.

16. Vid sidan härav föreslås att studerande utomlands med studiestöd som inte ingår i något utbytesprogram i stället för lån till avgifter skall kunna få ett bidrag motsvarande halva avgiften upp till en viss nivå. Kostnaden härför, 145 miljoner kr, föreslås belasta anslag för grundläggande högskoleutbildning som ett alternativ till utbildnings— platser inom landet.

Utgångspunkten för beräkningarna är utbetalade lån för avgifter under budgetåret 1994/95. Vid genomförande av förslag till nya bidrags- regler beräknas kostnaderna enligt följande sammanställning:

Omiåde Antal Genom- Milj.kr. bidrag snitt Europa 10 000 5 500 55 Norden 100 11 000 1 USA 3 000 25 340 76 Övriga länder I 000 11 500 11 Gymnasial utbildning 200 10 000 2 Sammanlagt 14 300 145

. - j .*Äwr'i . :.r. -' vg;

"». '-' .1' _ - ' .- ._ "(i;-!.

1 , '_ "44311...- - _ =....

9. Övriga frågor

9.1. Studiestödets redovisning och finansiering

9.1.1. Styrningen av studiestödets kostnader

Något förenklat kan styrningen av statens utbetalningar och studiestödets egentliga kostnader delas upp på följande fyra steg:

Lagar och förordningar reglerar rätten till studiestöd och återbetal— ningen av studielånen. Dessa kan ändras av regering och riksdag från ett år till ett annat. Det anses dock inte lämpligt att försämra de återbetal- ningsregler som gällde då lånen togs, eftersom detta bedöms vara retro- aktiv lagstiftning. Återbetalningsregler fortsätter således att i huvudsak gälla tills dess berörda lån slutligen har återbetalats eller avskrivits.

Utbudet av utbildning och vilka studerande som antas till denna styr hur många studerande som har rätt till olika former av studiestöd. Alla studerande utnyttjar inte studiestödet fullt ut, vilket medför att det inte finns ett exakt samband mellan å ena sidan utbildningsdimensione- ring och antagning och å andra sidan studiestödets kostnader. Det finns vidare en kostnadseftersläpning, genom att en ändrad utbildningsdimen- sionering som regel successivt påverkar antalet studerande.

— Utbetalningen av studiestödet ett visst är påverkas av hur de stude- rande utnyttjar studiestödet. Detta kan i sin tur antas bl. a. bero på de studerandes möjligheter att få arbete under och efter studierna. Även CSN:s tillämpningsföreskrifter påverkar i vissa fall påtagligt studiestö- dets omfattning. Beviljade bidrag ger kostnader samma och påföljande år, eftersom studiemedel ofta beviljas för helt år in på nästa budgetår. Beviljade lån ger däremot obetydlig kostnad första året.

—- Under lånets hela återbetalningstid upp till 45 år framåt i tiden påverkas statens utbetalningar och kostnader av inflation, räntenivån, beskattningsregler och låntagamas återbetalningsförmåga. Eftersom lånereglema inte får försämras för låntagaren — med väl lindras — har staten begränsade möjligheter att påverka dessa. Den s.k. räntesubventio- nen d.v.s nedsättningen av debiterad låneränta motsvarande avdrags— rätten för skuldränta vid deklaration — anpassas dock till avdragsrättens storlek. Staten har vidare möjlighet att genom bonus för snabbare åter- betalning göra vissa marginella vinster — som dock bokföringsmässigt innebär en tidigareläggning av statens lånekostnader. Studielånens

kostnader är således med nuvarande slag av regelsystem — svåra att både styra och beräkna.

9.1.2. Studiestödets nuvarande finansiering

Bidragsdelen av studiestödet finansieras över olika anslag i statsbud— geten. Finansieringen av studielånen är mera komplicerad.

Studielån t.o.m. år 1988 finansierades inom statsbudgetens lånefond, dvs finansierades med skattemedel och bokfördes som lån. Eftersom studielånen t.o.m. år 1988 löper utan ränta, uppskrivning sker i stället utifrån förändringar av konsumentprisindex, finns inga problem med hur räntan betalas eller bokförs. Återbetalningen av lånen, inklusive de uppskrivna beloppen, bokförs som en inkomst för staten. Belopp som avskrivs bokförs inte som kostnad.

Studielånen fr.o.m. år 1989 finansieras genom att CSN lånar motsva- rande belopp från Riksgäldskontoret. Utbetalningen av lånen belastar således inte i statsbudgeten direkt. CSN:s skuld till Riksgäldskontoret motsvaras av en fordran på låntagarna.

För varje år bestämmer regeringen, efter förslag från Riks gäldskonto- ret, den ränta som skall gälla för lånet från Riksgäldskontoret. Räntan sätts till det ovägda genomsnittet av räntan för de tre senaste årens emission av Statsskuldväxlar och statsobligationer, vartill kommer ett ad- ministrationstillägg till Riksgäldskontoret om 0,01 procent. Detta sätt att bestämma marknadsmässig ränta innebär att Riksgäldskontoret i det långa loppet får ersättning för sin upplåningskostnad, men att CSN och därmed studenterna — är skyddade mot snabba räntevariationer. När räntan stiger från år till år blir räntan som CSN betalar lägre än den marknadsmässiga räntan för statens upplåning. När i stället räntan suc- cessivt sjunker betalar CSN däremot en högre ränta än statsskuldsräntan.

Räntan på studielånen är inte avdragsgill vid deklarationen, utan låntagarna debiteras i stället en ränta som f.n. är 70 procent av den ränta som CSN betalar till Riksgäldskontoret. Differensen om 30 procent den statliga räntesubventionen motsvarar avdragsrätten för dem som skulle ha möjlighet att göra avdrag vid deklarationen för skuldränta. Räntesubventionen betalas från anslaget till studiemedel.

För många låntagare är den debiterade årsräntan högre än de 4 pro- cent av inkomsten som de betalar till CSN. Den därigenom obetalade räntan läggs till skulden. Motsvarande del av CSN:s räntebetalning till Riksgäldskontoret belastar studiemedelsanslaget. Det innebär att anslags- medel finansierar en uppbyggnad av s.k. statskapital hos CSN i form av av fordringar på låntagarna.

Betydande avskrivningar sker redan av de studielån som tagits efter år 1988, främst genom att hälften av lån för studier på skolnivå avskrivs efter minst tre terminer med studielån för högskolestudier. Avskriv— ningen innebär att lån hos Riksgäldskontoret återbetalas med medel från studiemedelsanslaget och att CSN:s statskapital skrivs ner motsvarande de obetalda räntorna.

Studielån inom ramen för svux, svuxa (och, tidigare under kort tid, även studiehjälpen och utbildningsbidraget) bokförs och hanteras på samma sätt som studiemedelslån och belastar samma anslag.

Utredningen behandlar studiestödet i form av studiemedel, svux, svuxa, timersättning samt korttidsstudiestöd. Aktuella uppgifter om dessa studiestöds ekonomiska omfattning framgår av Tabell 9.1. Efter- som utredningens direktiv även berör arbetsmarknadspolitikens utbild— ningsbidrag har även anslaget härför medtagits i tabellen.

Tabell 9.1 Studiestödets ekonomiska omfattning budgetåret

1994/95

Wai—___T j.kr Studiemedel - bidrag 3 716 utbetalade lån 7 162 _ räntesubvention (lån fr.o.m. 1989)”, avser år 1994 1 040 - debiterade räntor (lån fr.o.m. 1989)", avser år 1994 2 760 - debiterat för betalning”, avser år 1995 4 354 _ inbetalt') år 1995 3 542 - indexuppräkning vid årets början av lån t.o.m. år 1988, 883

avser år 1995 — avskrivningar” 280 - totalt lånebelopp vid budgetårets slut” 81 899 Korttidsstudiestöd och intematbidrag 39 Särskilt vuxenstudiestöd - bidrag 913 - utbetalade lån 141 Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa - bidrag 2 544 — utbetalade lån 420 Timersättning vid vissa vuxenutbildningar 97 Bidrag till vissa studiesociala ändamål, 84 reserabatter m.m. Särskilt vuxenstudiestöd för vissa lärarutbildningar 74 Utbildningsbidrag utbetalat av AMS 6 298

1) lnnefattar även lån inom Svux och Svuxa.

9.1.3. Nuvarande redovisning

De kostnader för studiestödet som redovisas i propositioner, reglerings- brev och statliga bokslut avser utbetalningar från olika statliga anslag. För den del av studiestödet som avser bidrag kan redovisningen anses rättvisande. Detaljer 1 kostnademas fördelning på budgetår kan dock diskuteras, eftersom bidrag kan beslutas, utbetalas eller avse olika bud- getår. Återkrav av felaktigt utbetalade studiestöd kan dessutom ske i efterhand. Sådana tekniska detaljer är dock av ringa betydelse för en beskrivning av kostnaden för bidragen.

De huvudsakliga redovisningstekniska problemen avser studielånen, som svarar för huvuddelen av studiestödet. Utbetalade studielån är i sig ingen kostnad. Det statliga anslaget belastas därefter genom den sub- ventionerade räntan samt eventuella ränteförluster och avskrivningar. Genom de långa lånetidema och den stora lånevolymen får sättet att redovisa lånen och att beräkna kostnaderna stor betydelse för kostnader- nas storlek och när de formellt redovisas. Finansiella kostnader och kreditrisker redovisas f.n. inte tydligt och skjuts dessutom på framtiden.

Räntesubventionen om 30 procent motsvarar avdragsrätten för skuldränta vid taxering, som i sin tur svarar mot beskattningen av kapi— talinkomster. Räntesubventionen är således en konsekvens av skatte- lagstiftningen och och därmed inte en egentlig kostnad för studiestödet. Å andra sidan är räntesubventionen en faktisk kostnad för staten genom att staten betalar differensen mellan Riksgäldskontorets faktiska upp- låningsränta och den ränta som debiteras låntagare med studielån fr.o.m. år 1989. Räntesubventionen medräknas i statens totala utgifter. Vi räknar därför med räntesubventionen som en kostnad för studiestödet.

Om man i stället medgav avdrag vid beskattningen för en inte sub- ventionerad studielåneränta, skulle låntagare utan inkomst bl.a. många studerande — inte kunna utnyttja avdragsmöjligheten. Avdragsrätten skulle medföra en minskning av statens skatteinkomster, jämförbar med den kostnad som staten nu har för räntesubventionen.

CSN:s bokslut innehåller en redovisning per anslag enligt gällande redovisningsregler. Även andra uppgifter om ut- och inbetalningar samt avskrivningar redovisas. Redovisningen innehåller däremot inte någon egentlig kostnadsanalys för olika delar av studiestödet. I Riksrevisions- verlets Å rsredovisning för staten upptas CSN:s fodran på låntagarna till nominellt belopp.

Genom nuvarande rutiner belastas studiemedelsanslaget med en be— tydande kostnad för debiterade räntor, som låntagarna inte betalar sam- ma år. Formellt sett är detta inte är en kostnad, utan en ökad utlåning.

1 2 När de obetalda räntorna senare betalas, gottskrivs anslaget motsvarande ; belopp. Någon ränta debiteras dock inte i sammanhanget. 5

En betydande del av studielånen bedöms inte kunna återbetalas med *

nuvarande återbetalningsregler. Avskrivningen av lån i samband med att ! låntagarna uppnår 65 års ålder kommer att öka i framtiden. Omfatt- ! ningen av avskrivningen är emellertid i hög grad beroende av framtida * löneutveckling, räntenivå och inflation. Dessa kostnader för utlåningen beaktas inte i bokföringen. Både anslagsbelastningen som en följd av de obetalda räntorna och ' ökningen av den osäkra fordran är varje år av betydande omfattning. Eftersom det i det första fallet gäller en bokförd utbetalning som inte är en kostnad och i det andra fallet gäller en önskvärd reservering för osäker fordran, som borde tas upp som kostnad, tar posterna till en del ut varandra. Den i sig missvisande belastningen på anslaget ersätter en annan, inte redovisad kostnad. Nuvarande metod att årsvis fastställa studiestödets låneränta utifrån Riksgäldskontorets genomsnittliga upplåningsränta de tre föregående åren, medför att Riksgäldskontoret ett visst år inte erhåller exakt den ränta som motsvarar årets faktiska upplåningsränta. Varje år uppstår en ? vinst eller förlust på studielånen för Riksgäldskontoret, beroende på hur * årets ränta förhåller sig till de tre tidigare årens genomsnittsränta. Denna s.k. räntedifferens uppgick till ca. + 500 milj. kr för budgetåret 1994/95 . Den redovisas för närvarande av Riksgäldskontoret som en del av kost- naderna för statsskulden.

9.1.4. Utredningens överväganden och förslag

Den framtida redovisningen bör skilja på studiestödets aktuella belast- ning på statens anslag (utbetalningarna) och de faktiska kostnaderna. Det är viktigt att man kan följa kostnadsutvecklingen för alla delar av studietödet inklusive de äldre studielånen. Anslags- och bokföringssys- temet kan utformas på flera olika sätt. En översyn bör ske så att olika betalningsströmmar lätt kan redovisas och de skattade kostnaderna redo- visas. Nuvarande och framtida finansiella kostnader bör redovisas för olika slag av studielån. Metoder bör utvecklas för skattning av framtida kostnader.

Debiterade men obetalade räntor bör mot denna bakgrund lånas upp i Riksgäldskontoret i stället för att som nu finansieras över studie- medelsanslaget. En rättvisande kostnadsanalys förutsätter samtidigt att osäkra fordringar på något sätt uppskattas, även om en betydande osä— kerhet måste accepteras för en sådan skattning. Detta bör ske utan att

___ J-.-___; i A.. __,_ _ra—n—Ml;

den enskilde låntagarens skuld värderas. Modeller bör utarbetas för denna typ av analyser.

Kostnadsanalyser av studiestödet i dess helhet bör göras på två olika sätt. Kostnaden för ett visst år kan beräknas, varvid kostnadskonsekven- sema av tidigare års studiestöd medtas. Jämsides härmed bör en kost- nadsanalys göras för det studiestöd som beviljats ett visst år, varvid de i sig osäkra framtida kostnaderna för det årets studielån medtas.

Från Riksgäldskontoret har framförts önskemål om att få debitera CSN de verkliga räntekostnaderna dag för dag. Härvid borde, enligt Riksgäldskontoret, CSN styra hur upplåningen skall fördelas, i första hand på olika långa lån. Vi anser för vår del att det är naturligt att Riks- gäldskontorets kompetens rörande upplåning skall utnyttjas. CSN skall inte behöva utveckla egen finansiell kompetens för den omfattande upp- låning studiestödet kräver.

Det nya låneregler, som vi föreslår, förutsätter att de studerande be- talar en för varje år fastställd ränta. Det är rimligt att denna speglar de faktiska marknadsräntorna. Nuvarande metod, som bygger på ett genom— snittet av de tre senaste årens marknadsränta, har fördelen att stora räntesvängningar utjämnas. En på detta sätt beräknad ränta bör även i fortsättningen ligga till grund för regeringens beslut om räntan för studielånen.

Med hänsyn till de budgetrestn'ktioner som införs fr.o.m. budgetåret 1997 kan vi inte bedöma om utjämningen mellan faktiska räntor och treårsmedelvärdeet bör ske hos Riksgäldskontoret eller inom ramen för CSN:s budget. Om Riksgäldskontoret som hittills svarar för marknads- upplåningen kan det vara naturligt att differensen mellan marknads- räntan och treårsmedelvärdet belastar Riksgäldskontoret. Riksgäldskonto- rets överskott eller underskott med anledning härav kan ändå, om man vill det, medtas i kostnadsanalyser av studiestödet.

Om det däremot anses önskvärt att redovisningsmässigt sammanföra studiestödets totala belastning på statsbudgeten kan Riksgäldskontoret debitera CSN löpande ränta för upplåningen. Detta utesluter inte att CSN även i fortsättningen debiterar låntagarna en utjämnad årsvis ränta med räntesubvention.

Vi tar inte ställning till på vilket sätt kostnaderna för framtida av- skrivningar bör redovisas. CSN:s statskapital torde medge en nedskriv- ning av lånefordringarna till ett skattat nuvärde. Om obetalda räntor fi- nansieras med nya lån i Riksgäldskontoret, bör samtidigt en successiv reservering ske motsvarande en skattad ökning av osäkra fordringar. I princip bör kostnaderna härför belasta anslaget. Därigenom skulle be- lastnin gen på anslaget bättre motsvara studiestödets beräknade kostnader under året.

En alternativ lösning är att värdering av CSN :s fordringar endast görs i Riksrevisionsverkets årsredovisning. I detta fall blir den samlade statliga förmögenhetsredovisningen mera rättvisande, men de aktuella kostnaderna för studiestödet underskattas och statskapitalet överskattas i CSN:s redovisning.

Erfarenhet av långsiktiga kreditbedömnin gar finns i första hand inom bank- och försäkringssektom. Finansinspektionen bör därför kunna bidra i med erfarenheter när det gäller värdering och bokföring av CSN:s stora , fordringar. Vi föreslår att Riksrevisionsverket eller Statskontoret ges i i uppdrag att i samarbete med CSN utarbeta förslag till nya rutiner för ! bokföring och kostnadsanalyser av det nya studiestödet och för de äldre lånesystemen. Härvid bör även de kostnadsmässiga problem som berör- des i avsnitt 8 belysas. Det är angeläget att de modifierade redovisnings- principema kan börja tillämpas i samband med att ett nytt studiestöds— system införs. 1

9.1.5. Konsekvenser av utredningens förslag

Vikten av att skilja mellan anslags- och kostnadskonsekvenser av våra förslag, liksom förslagen om ändrade bokföringsprinciper, motiverar att våra förslag belyses särskilt i dessa avseenden. Följande resonemang an- knyter till de kostnadsberäkningar som har redovisas i avsnitt 8.

Våra förslag har ekonomiska konsekvenser i följande avseenden anslagsbelastning, som avser förbrukningen av medel från statliga anslag. kostnader, som avser faktisk kostnad eller en beräkning av nuvärdet av skattade framtida kostnader; nuvärdet av utbetala— de lån upptas i det följande till 27,5 procent av lånebeloppet. utbetalade belopp, som avser faktiskt utbetalade belopp för studiestödet. CSN :s lån, som avser lån från Riksgäldskontoret. Riksgäldskontorets upplåning. I tabell 9.2 har nuvarande studiestöd specificerats på detta sätt, varvid den sammanlagda anslagsbelastningen för studiemedel, svux och svuxa enligt tabell 8.2 först tagits upp som kostnad och därefter justerats.

Våra förslag innebär att studiebidragen ökar med 1 214 miljoner kr och att studielånen minskar med 1 690 miljoner kr (jfr. tabell 8.4). Vidare föreslår vi att ca. 2 000 miljoner kr i årlig kapitaliserad ränte- fordran skall lånas upp i Riksgäldskontoret i stället för att som hittills belasta anslagen. En tänkt reservation för osäker fordran kan baserat på en nettoutlåning av 7 158 miljoner kr budgetåret 1994/95 skattas till

(0,2 x 2/3 x 7 158 =) 921 miljoner kr. Motsvarande belopp skulle vid tillämpning av våra förslag kunna beräknas till (0,1 x 1/2 x (7 158 600) =) 328 miljoner kr (jfr. avsnitt 8.4).

I kostnadskolumnen reduceras sålunda anslaget för det nuvarande studiestödet med den kapitaliserade räntan om ca 2 000 miljoner kr samtidigt som 921 miljoner kr läggs till som en skattad reservering för osäker fordran. Kostnaderna ökas med kostnaderna för höjda bidrag och minskas med nuvärdet av en minskad utlåning (jfr. tabell 8.4).

Tabell 9.2 avser att illustrera hur olika sätt att beräkna och bokföra studiestödet påverkar såväl anslagsbelastningen som de redovisade kostnaderna.

Tabell 9.2 Konsekvenser av utredningens förslag för statsanslagen,utbe- talade belopp, studiestödets kostnader och lånebehov

Anslags- Utbe- Kostnad, CSN:s Riksgälds- belast- talas nuvärde upp- kontorets ning låning upplåning

Nuvarande studiestöd

skattat 1994/95 i 1996 års kostnadsnivå:

— från anslagen för studiemedel, 9 700 9 700 9 700 svux och svuxa, jfr. tab. 8.1 - lån (nya lån netto) 7 158 1 968 7 158 7 158 - avgår kapitaliserad ränta —2 000 skattad reservering för osäker + 921

fordran tillkommer Summa 9 700 16 858 10 589 7 158 7158 Utredningens förslag: - höjda bidrag, tabell 8.4 +1214 +1214 +1214 +1214 minskade lån, tabell 8.4 —I 690 — 465 —1 690 —1 690 kapitaliserad ränta lånas —2 000 +2 000

från Riksgäldskontoret — reserveras för osäker fordran + 328 593 Summa — 458 _ 476 + 156 + 310 — 476 Nytt studiestöd totalt 9 242 16 382 10 745 7 468 6 682

Till grund för de belopp som tas upp i tabellen ligger bl.a. följande skattningar * kapitaliserade obetalda räntor uppgår till ca. 2 000 miljoner kr * räntesubventionen i nuvarande syslem uppgår till ca I 000 miljoner kr * reserveringen för osäkerfordran i nuvarande system borde skattas till ca. 921 miljoner kr * våraförslag innebär att skattningen av reserveringen för osäkerfordran kan sänkas med 593 miljoner kr till 328 miljoner kr

Av tabell 9.2 framgår att de sammanlagda effekterna av utredningens förslag bedöms bli en ökad upplåning av CSN, en minskning av an— slagsbelastningen, minskade utbetalningar, ökade kostnader (nuvärde) och en minskning av Riksgäldskontorets upplåning. Om andra bok- föringsmässiga principer väljs för studiestödet förändras också de här exemplifierade konsekvenserna.

9.2. Överklagande av beslut i studiestödsärenden

9.2.1. Nuvarande regler

CSN :s beslut i ärenden om återbetalning av studielån får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Inga andra beslut som fattas av CSN får överklagas. Det gäller bl.a. beslut i ärenden om tilldelning av studiestöd och om återkrav av studiestöd. För denna typ av ärenden föreskrivs i stället en skyldighet för CSN att ompröva beslutet om den studerande begär det. I direktiven anges att vi skall utreda om den nuvarande ordningen med enbart rätt till vidgad omprövning i tilldelningsärenden fungerar tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Om utredningen finner att ärendena bör kunna överklagas skall utredningen överväga om en särskild, från CSN fristående överklagandenämnd behöver inrättas, eller om även sådana ärenden skall kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

De nu gällande reglerna om omprövning infördes den 1 juli 1992 i samband med att Studiemedelsnämndema (SMN ) och vuxenutbildnings— nämndema (VUN) lades ned och nämndernas uppgifter övertogs av CSN. Beslut i studiestödsärenden fattas sedan dess endast av CSN. Före denna tidpunkt kunde SMN:s och VUN:s beslut i tilldelningsärenden överklagas till CSN, som var sista instans i studiestödsorganisationen.

CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån överklagas sedan länge till allmän förvaltningsdomstol. Enligt studiestödslagen får årsbelopp och andra avgifter som den återbetalningsskyldige inte har betalat inom föreskriven tid tas ut genom utmätning utan föregående dom. Rätten att överklaga beslut i återbetalningsårenden infördes för att trygga rättssäkerheten för den enskilde (prop. 1967:143 5. 44). Dom- stolsutredningen (SOU 1991:96 s. 418) bedömde att så länge utmätning kan ske utan föregående dom, bör det vara möjligt att överklaga CSN:s beslut om återbetalning till domstol.

När rätten att överklaga beslut i tilldelningsärenden ersattes med en vidgad omprövningsrätt förutsattes att CSN skulle finna en ordning för omprövning på central nivå av de regionala kansliemas beslut. Denna skulle ge motsvarande garantier vad avser likformighet och rättssäkerhet som den tidigare ordningen (bet. 1991/92:SfU 9 s. 7). CSN:s organisation består av styrelse, huvudkontor, regioner och lokalkontor. Beslutanderät- ten i de flesta ärenden om tilldelning av studiestöd och återkrav av sådant stöd har delegerats till regionchefema, som normalt skall delegera vidare till kanslichef eller annan tjänsteman vid lokalkontor. Detta betyder att beslut i tilldelningsärenden normalt fattas vid CSN:s lokal- kontor. Regeln om vidgad omprövning finns i 9 kap. 2 & studiestödsför- ordningen (SSF). I CSN:s instruktion (SFS 1992:813) anges att ärenden om sådan omprövning skall handläggas vid CSN:s huvudkontor. Vid omprövningar av beslut i studiestödsärenden som är av principiell be- tydelse eller av särskild vikt, skall beslut fattas av CSN:s styrelse. Vid huvudkontoret finns en delegation för omprövningsärenden, som skall bereda beslut i omprövningsärenden av principiell betydelse och prejudi- cerande karaktär. Som stöd för prövningen av ärenden om studiestöd publiceras referat av omprövningsbeslut i en särskild serie.

CSN har upprättat statistik över antalet omprövningar enligt 9 kap. 2 & SsF under budgetåret 1994/95. Det totala antalet avslutade ompröv- ningsärenden uppgick till 4 053. De tre största grupperna av ompröv- ningsärenden var studiemedel, 1 732, studiemedel för studieri utlandet, 376, samt SVUX, 1 620, totalt 3 728 omprövningar.

Före den 1 juli 1992 fick vid varje studiemedelsnämnd finnas sam- rådsgrupper. Dessa grupper bestod av representanter för högskolor och studerande. I samband med att Studiemedelsnämndema lades ned ut— talades (prop. 1991/92:76 s. 15 f) att erfarenheterna av samrådet var goda och att möjligheten att inrätta samrådsgrupper även borde finnas i den nya organisationen. I CSN:s instruktion föreskrivs därför att inom myndigheten får inrättas samrådsgrupper för prövningen av studiestöds- ärenden. I CSN:s arbetsordning anges dock att det vid lokalkontor skall finnas minst en samrådsgrupp.

9.2.2. Förvaltningslagen

CSN är en förvaltningsmyndighet, vilket innebär att förvaltningslagen (1986z223) skall tillämpas på myndighetens handläggning av ärenden. Syftet med förvaltningslagen är främst att stärka rättssäkerheten för den enskilde. Lagen slår fast vissa grundläggande regler och är utformad så att den i princip skall kunna tillämpas på alla förvaltningsområden och

i alla instanser. Förvaltningslagen föreskriver en skyldighet att ompröva beslut i första instans (i meningen att meddela ett nytt beslut, som återkallar eller ändrar det tidigare beslutet) endast om beslutet är upp- enbart oriktigt. Detta innebär att en myndighet normalt inte är skyldig att göra någon mera ingående granskning av ärendet om det inte finns särskild anledning till det. Om det finns en avvikande bestämmelse i en annan författning skall dock denna bestämmelse gälla. Regeln i 9 kap. 2 % studiestödsförordningen innebär alltså att det för studiestödsärenden finns en vidgad omprövningsrätt jämfört med förvaltningslagens regler.

9.2.3. Resning och rättsprövning av förvaltningsbeslut

CSN:s omprövningsbeslut kan inte överklagas till annan instans. Enligt svensk rätt kan dock prövning av förvaltningsbeslut ske genom resning enligt 11 kap. 11 & regeringsformen eller enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Resning innebär att ett ärende skall tas upp till ny saklig prövning, trots att det har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut, dvs. ett beslut som inte längre kan överklagas. Ansökan om resning i förvaltnings- ärenden prövas av kammarrätt. Kammarrättens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Om resning beviljas innebär det normalt att ärendet skall tas upp till förnyad prövning av den myndighet, som sist har beslutat i ärendet. Resning utgör emellertid ett s.k. extraordinärt rättsme- del och beviljas om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl för att pröva saken på nytt. Det är alltså bara vid mycket speciella skäl som resning kan beviljas. Resning anses inte heller vara en godtagbar domstolsprövning enligt Europakonventionens krav (se avsnitt 9.2.4).

Enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan rätts- prövning av förvaltningsbeslut utföras av kammarrätt. Kammarrättens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Rättsprövning innebär att domstolen prövar om avgörandet strider mot någon rättsregel. En förut- sättning för att rättsprövning skall kunna ske är att ett beslut inte skulle ha kunnat överprövas på annat sätt. Rättsprövningslagen gäller bara beslut i sådana förvaltningsärenden som gäller ”något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 & regeringsformen”. Vad gäller studiestöd är endast 3 & av intresse. Denna bestämmelse avser regler om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, alltså vad man kallar betungande offentligrättsliga regler. Regler om studiestöd kan inte anses innefatta sådana åligganden, varför

rättsprövningslagen inte torde kunna tillämpas på CSN:s beslut om tilldelning av studiestöd.

9.2.4. Europakonventionen

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag (SFS 1994:1219). Av konventionens artikel 6.1 framgår att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara be- rättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Rättsprövningslagen infördes sedan Sverige vid flera tillfällen fällts i Europadomstolen för brott mot artikel 6 i Europakonventionen. Genom att i lagen hänvisa till 8 kap. 2 och 3 åå regeringsformen antogs att man med bred marginal skulle täcka vad som rimligen kan falla under Euro- pakonventionens begrepp ”civila rättigheter och skyldigheter” (prop. 1987/88:69 s. 21). Lagen har sedan den trädde i kraft varit tidsbegrän- sad, men riksdagen har nyligen beslutat att lagen skall permanentas fr.o.m. den 1 juli 1996 (bet. 1995/96:KU25, rskr 1995/96:234). I detta sammanhang diskuterades (prop. 1995/96:133 s. 10 ff) om rättspröv- ningslagens tillämpningsområde borde utvidgas. Bakgrunden är att det av Europadomstolens praxis framgår att begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” inte avser enbart sådana förhållanden som det är fråga om i ovan nämnda bestämmelser i regeringsformen, utan att därmed också kan avses rätten till sociala förmåner inom ramen för olika försäkrings— system. På senare tid har Europadomstolen funnit artikel 6 tillämplig även på sociala förmåner utan egentliga privaträttsliga inslag, under förutsättning att det enligt inhemsk rätt varit fråga om individuella lagreglerade rättigheter av ekonomisk art. I nämnda proposition (s. 11 f) anfördes att frågan om tvister om statliga bidrag och stöd kan anses gälla civila rättigheter ännu inte har prövats av Europadomstolen och att regeringen inte är beredd att nu lägga fram förslag om en utvidgning av rättsprövningslagens tillämpningsområde.

Det finns således en osäkerhet om statliga bidrag och stöd i olika former kan anses röra civila rättigheter enligt artikel 6. Det kan inte uteslutas att studiehjälpen och bidraget i det föreslagna stödet skulle kunna anses falla under tillämpningsområdet för denna regel.

I Europakonventionens artikel 6.1 anges att det skall vara fråga om en ”oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt lag”. Av Europadomstolens praxis framgår att som domstol kan godkännas även

organ som betecknas som nämnder, råd m.m. Vad gäller svenska s.k. domstolsliknande nämnder, dvs. nämnder vars sammansättning är be- stämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie doma- re, ansågs i samband med införandet av rättsprövningslagen att sådana nämnder var domstolar i konventionens mening. De undantogs därför från lagens tillämpningsområde. Europadomstolen har ännu inte prövat om de svenska nämnderna uppfyller domstolskriteriet i Europakonven- t1onen.

9.2.5. EG-rätten

Sveriges medlemskap i EU innebär att EG:s regelverk gäller häri landet med den verkan som följer av de grundläggande fördragen (bl.a. Rom- fördraget). Regelverket består, förutom av dessa fördrag, av de EG- förordningar, EG-direktiv och andra rättsakter som institutioner inom EU har beslutat. Även EG-domstolens praxis omfattas. EG-domstolen har slagit fast principen att EG-rätten har företräde framför nationell rätt i händelse av en kollission mellan gemenskapsrätten och en bestämmelse i nationell lagstiftning.

EG-domstolen har utvecklat en praxis beträffande rätten till studie- stöd som grundas på artikel 48 i Romfördraget och rådets förordning 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Studiestöd för en arbetstagare eller dennes barn kan utgöra en sådan social förmån som en arbetagare har rätt till enligt nämnda förordning. EG-domstolens praxis innebär inte bara att en migrerande arbetstagare och hans familj har rätt till lika behandling med medborgare i värdlandet såvitt avser rätt till studiestöd för studier inom värdlandet, utan att de också bör kunna få stöd för studier utomlands om värdlandets egna medborgare har rätt till det.

EG-domstolen har i flera avgöranden slagit fast att den enskilde måste ha tillgång till effektiva rättsmedel för att kunna få sina rättigheter enligt EG-rätten erkända. I fallet Heylens' uttalade EG-domstolen att den rätt till fri rörlighet för arbetskraften som artikel 48 i Romfördraget ger, krävde att ett beslut att inte godkänna ett belgiskt kompetensbevis i Frankrike måste kunna överprövas. Domstolen anförde att detta krav återger en allmän rättsprincip som ligger under de gemensamma för- fattningstraditionema i medlemsstaterna och att denna princip också finns fastlagd i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. Detta torde

' Mål 222/86 Unectef mot Heylens, REG 1987, s. 4097

innebära att den enskilde skall ha möjlighet att få beslut rörande rättig- heter enligt EG-rätten överprövade av domstol eller domstolsliknande organ. EG-domstolens praxis beträffande rätten till studiestöd för migre- rande arbetstagare grundas på rådets förordning 1612/68 och artikel 48 i Romfördraget. En rätt till överprövning av beslut som gäller sådana ärenden torde därför krävas.

Av artikel 177 i Romfördraget framgår att en domstol i en medlems- stat får begära förhandsbesked från EG-domstolen om bl.a. tolkningen av fördraget och rättsakter som utfärdats av gemenskapens institutioner. Rättspraxis visar att EG-domstolen varit ganska liberal när det gäller att bedöma om ett organ uppfyller kravet på att vara domstol eller inte. I ett avgörande 19942 sammanfattade EG-domstolen de vanligen tillämpa- de kriterierna på följande sätt. Vid bedömningen skall beaktas om de organ som begärt ett förhandsbesked upprättats genom lag, är av perma- nent natur, utövar bindande jurisdiktion, är bundna av regler om kontra- diktoriskt förfarande3, tillämpar rättsregler och är självständiga.

9.2.6. Allmän förvaltningsdomstol och överklagandenämnd

De allmänna förvaltningsdomstolama är länsrättema (en i varje län), kammarrätterna (4 st) och Regeringsrätten (prejudikatinstans). Förvalt- ningsdomstolama prövar ärenden på många olika områden. Som ex- empel på ärenden eller mål kan nämnas skattemål, mål om omhänderta- gande av unga och av missbrukare, socialförsäkringsmål och mål om förvarstagande av utlänningar. Förvaltningsprocesslagen (1971 :291) skall tillämpas på domstolarnas rättskipande uppgifter, således inte förvalt- ningslagen. Den 1 maj 1996 infördes en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolama. Detta innebär att CSN är motpart till den enskilde i mål om återbetalning av studielån.

En överklagandenämnd är en förvaltningsmyndighet och omfattas av förvaltningslagens regler. Nämnder för överklagande finns på flera områden, exempelvis Utlänningsnämnden, Överklagandenämnden för totalförsvaret och Överklagandenämnden för högskolan. Syftet med att inrätta dessa nämnder har främst varit att avlasta regeringen överklagan- deärenden. Sådana nämnder som har en sammansättning som är bestämd

2 Mål C-393/92 Municipality of Almelo m.fl. mot Energiebedrijft ljselmlj NV, REG 1994, 1—1477 3 Angående detta kriterium se Sven Norberg i SvJT 1995 s. 419 f

i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, benämns domstolsliknande nämnder (se avsnitt 9.2.4).

9.2.7. Principer för överklagande av förvaltningsärenden

År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer (bet. 1983/841KU23 s. 7 f, rskr 1983/841250) för en översyn av möjligheterna att överklaga myndighets- beslut till regeringen. Syftet med översynen var att den skulle leda till kortare handläggningstider, enhetli gare instansordning och färre besvärs- ärenden hos regeringen utan att rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen minskade. Ett sätt att befria regeringen från överklaganden var att flytta prövningen av dessa från regeringen till förvaltningsdom- stolama, i fall då detta var ändamålsenligt.

I riktlinjerna anges att man vid en sådan överflyttning bör hålla fast vid principen att överklagandeärenden där rättsfrågan är huvudsak skall gå till domstol, medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning. Någon allmän överklagandenämnd för hela eller stora delar av förvaltningen borde inte inrättas. Överkla— gandenämnder med mer begränsade verksamhetsområden bör bara inrättas under speciella förutsättningar. En förutsättning för att det skall vara rationellt att inrätta överklagandenämnder är vidare, enligt 1984 års riktlinjer, att den eller de ärendegrupper det gäller är ganska stora och att ärendena är något så när ensartade, t.ex. som en följd av att de hålls samman av en gemensam lagstiftning. Nämndmodellen borde inte väljas innan man ingående har övervägt andra tänkbara lösningar.

I sitt betänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117) anförde Fri- och rättighetskommittén att en grundläggande utgångspunkt för arbetet hade varit att följa de riktlinjer som fastställdes 1984. Kommittén föreslog bl.a. att beslut i förvaltningsärenden hos förvaltningsmyndigheter som huvudregel bör få överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolama, om inte något annat är särskilt före- skrivet. Förslaget bereds för närvarande inom regeringskansliet.

9.2.8. Överväganden och förslag

Ett beslut om avslag på ansökan om studiestöd eller ett beslut om åter- krav av sådant stöd kan med dagens regler inte överklagas till annan instans. Om den studerande begär det är dock CSN alltid skyldig att ompröva sitt beslut. Även om denna omprövning sker vid myndighetens huvudkontor, kan den inte ersätta en överprövning av annan myndighet. Den typ av beslut som det är fråga om är ofta av stor betydelse för den enskilde. Studiestöd utgör normalt den ekonomiska grunden för att den studerande skall kunna genomföra sina studier och ett avslagsbeslut kan därför få avgörande konsekvenser för den enskilde.

Det är enligt utredningens mening från rättssäkerhetssynpunkt otill- fredsställande, att det saknas en möjlighet att få den nämnda typen av ärenden prövad av annan instans än den beslutande myndigheten. Av vikt är även det krav på överprövning som torde följa av EG-rätten liksom den osäkerhet som finns beträffande hur begreppet ”civila rättig- heter och skyldigheter” i Europakonventionen skall tolkas. Mot denna bakgrund anser vi att en rätt att överklaga beslut om tilldelning av studiestöd m.m. bör införas.

Enligt direktiven skall utredningen, om den finner att ärendena bör kunna överklagas, överväga om en särskild överklagandenämnd behöver inrättas eller om ärendena skall kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Enligt de riktlinjer som riksdagen fastställt bör, som nyss nämnts, överklagandenämnder inrättas bara under speciella förutsätt- ningar och inte väljas innan man ingående övervägt andra tänkbara lösningar.

Enligt vår bedömning finns det flera fördelar med att låta ärendena överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Möjlighet ges då till pröv— ning i flera instanser och prejudicerande avgöranden kan meddelas av Regeringsrätten. Förvaltningsdomstolarna har också erfarenhet av ären- den enligt studiestödslagen, eftersom beslut i ärenden om återbetalning kan överklagas dit. Av avgörande betydelse för vårt ställningstagande är emellertid att det i tilldelningsärenden krävs kunskaper inte bara om studiestödsreglema utan också om hela utbildningsområdet och de olika studerandegruppemas situation.

Utredningen anser därför att beslut i tilldelningsärenden bör kunna överklagas till en särskild överklagandenämnd. De förutsättningar för inrättande av överklagandenämnder som anges i riksdagens riktlinjer från 1984 finns beträffande denna typ av ärenden. Kravet på goda kunskaper inom alla de berörda områdena kan tillgodoses i en särskild överklagandenämnd genom föreskrifter om vilka kunskaper nämndens ledamöter skall ha. Vid bedömningen har vi också tagit hänsyn till att

ärenden om tilldelning av studiestöd bör handläggas skyndsamt. Detta krav bör kunna tillgodoses bättre i en särskild överklagandenämnd som enbart handlägger denna typ av ärenden, än i de allmänna förvaltnings- domstolarna.

Den föreslagna överklagandenämnden bör, med tanke på Europakon- ventionens krav på oavhängighet, vara fristående från CSN. Den bör vara en s.k. domstolsliknande nämnd. Detta innebär att nämndens sam- mansättning skall anges i studiestödslagen och att nämndens ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden bör i övrigt ha sju ledamöter, varav tre skall vara jurister. Av de övriga fyra skall två ha särskild insikt i studerandes förhållanden och två ha särskild sakkunskap om utbildningsväsendet. De kunskaper som krävs gäller två huvudom- råden; universitets- och högskoleområdet och vuxenutbildningsområdet.

Utredningen anser vidare att det är viktigt att svårbedömda ärenden om tilldelning av studiestöd avgörs efter samråd med representanter för högskolor och vuxenutbildning samt för de studerande i dessa utbild- ningsformer. Enligt de nu gällande reglerna överlämnas, som framgått av det föregående, på CSN att avgöra om samrådsgrupper skall inrättas. Enligt vår mening bör sådana grupper vara obligatoriska. I CSN:s in— struktion bör därför föreskrivas att CSN skall inrätta samrådsgrupper för prövning av studiestödsärenden.

9.3. Administrativa konsekvenser

Ett genomförande av de förslag till ett nytt studiestödssystem som vi lämnar får administrativa konsekvenser för CSN, men även för skolor och högskolor. Ett sammanhållet studiestöd minskar behovet av informa— tion och vägledning i studiestödsfrågor från utbildningsanordnare till de studerande. En förändrad studieaktivitetskontroll där den dagliga närvarokontrollen försvinner leder till enklare administation för sko- lorna. För högskolor kan en förändrad studieaktivitetskontroll däremot komma att ställa ökade admininistrativa krav.

För CSN medför de förslag vi lämnar minskad admininstraion i vissa avseenden och ökad i andra.

Hos CSN ligger den största besparingseffekten i att ett sammanhållet generellt studiestöd införs. Ett generellt stöd kräver mindre administra- tion än ett selektivt stöd, bl.a. genom att en stor del av handläggningen kan ske maskinellt. Ett enda sammanhållet studiestöd för längre studier eliminerar dagens problem med dubbla ansökningar och byten mellan stödformer. Informationsmaterial kan förenklas och behovet av muntlig

information till de studerande minskar. Telefontrycket på CSN-organisa- tionen i tilldelningsfrågor kommer att lätta.

Våra förslag leder även till ökad administration i vissa fall. Den största ökningen följer av det nya återbetalningssystemet. Ett helt nytt system skall administreras jämsides med de två tidigare. Stora krav kommer att ställas på information till låntagare som har lån i två eller t.o.m. i tre system.

De förslag till förändrade tilldelningsregler som vi lämnar leder också till ökad administration. Jämfört med dagens studiemedel innebär våra förslag en viss ökning av antalet ärenden där en individuell pröv- ning måste göras. Det gäller bl.a. förslaget om en skärpt studieresultat- prövning liksom förslagen om studieresultatprövning två gånger per år och en förändrad studieaktivitetskontroll. Detsamma gäller förslagen om tilläggslån och att bidragets storlek och reglerna om längsta tid för studiestöd skall knytas till den studerandes utbildningsbakgrund.

Ett genomförande av de förslag vi lämnar kräver utveckling och förändringar av de ADB-baserade handläggningssystemen.

Vi har inte tillräckligt underlag för att beräkna de samlade kostnads- effektema för CSN, men gör bedömningen att de administrativa kost- naderna efter ett genomförande kommer att vara i stort sett oförändrade.

Enligt vår uppfattning har CSN på ett bra sätt klarat att med begrän- sade ekonomiska resurser hantera beviljning och återbetalning av studie- stöd. Däremot finns en del övrigt att önska vad gäller uppföljning och utvärdering av studiestödets effekter och kostnader. Vi har vid vår översyn av studiestödets funktion och effekter funnit att kunskapen på området är bristfällig. Vi anser att det är mycket viktigt att kunskapen om resultatet av den stora satsning som staten gör på studiestöd blir bättre. Vi anser därför att det är angeläget att CSN avsätter större resur- ser än i dag till uppföljning och utvärdering av studiestödet.

9.4. Återkrav

9.4.1. Dagens regler och problem

Om någon uppburit studiestöd obehörigen eller med för högt belopp och om han har insett eller bort inse detta, kan vad som för mycket utgått genast återkrävas. En bestämmelse med denna lydelse finns i studie- stödslagen. Regeln innebär att CSN inför varje beslut om eventuellt återkrav måste göra en prövning av om den studerande varit i god tro eller inte. Den som varit i god tro då han eller hon fått för mycket

studiestöd skall inte drabbas av återkrav. På återkrävt belopp uttas en ränta som med två procentenheter överstiger statens utlåningsränta. Under 1996 är räntesatsen 11,4 procent. På studiemedel och svux uttas ränta från den dag då stöden utbetalats. För svuxa börjar räntan löpa först en månad efter det att beslut om återkrav har fattats.

Studiestödets återkravsregler skiljer sig något från de bestämmelser som finns i andra jämförliga förmånssystem. Det gäller främst i tre avseenden. I andra förmånssystem kan för det första återkrav ofta göras utan godtrosprövning. För det andra tas ingen ränta ut. För det tredje är det möjligt att avräkna återkrävt belopp mot framtida utbetalningar av ersättning.

Återkravsreglerna för de flesta förmånssystem har utformats med bestämmelserna i 20 kap. 4 & lagen (1962:381) om allmän försäkring som förebild. I denna paragraf anges att återkrav, förutom i de lägen som anges i studiestödslagen, kan göras om någon ”genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller an- mälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp”.

Ett återkravssystem som bygger på godtrosprövning är administrativt svårhanterligt. Problemen kring godtrosprövningen finns framförallt i lägen då en studiemedelstagare fått en inkomstökning som innebär att studiemedelsbeloppet skall reduceras. Sedan år 1979 har CSN i efter- hand kontrollerat inkomstuppgiftema i studiemedelsansökningarna mot uppgifter från taxeringen. Om det visar sig att inkomsten varit för hög — och att den studerande borde ha insett detta görs återkrav. Proble- men orsakas till stor del av att inkomstuppgiftema i ansökan gäller den beräknade inkomsten för ett halvår, medan taxeringen avser den faktiska inkomsten under ett helt år. Det är vidare ett problem att det inte är möjligt att ompröva ett beslut om studiemedel om inkomstökningen inträffar efter kalenderhalvårets sista utbetalning av studiemedel. Dessa svagheter i systemet leder med nödvändighet till en del ofullkomligheter i kontrollsystemet. Kraven på rättssäkerhet och likabehandling kan inte helt uppfyllas. Det är möjligt för vissa studerande med alltför hög inkomst att genom olika åtgärder undgå återkrav, medan andra — som ofta inte varit medvetna om att inkomsten varit för hög drabbas av återkrav med en hög ränta.

9.4.2. Riktlinjer för förändrade återkravsregler

Vi anser att reglerna för återkrav av studiestöd bör förändras i vissa avseenden.Vi redovisar här riktlinjer för de förändringar som som bör

komma till stånd. Detaljutfonnningen av återkravsreglema bör övervägas ytterligare.

Reglerna för återkrav av det nya studiestödet bör utformas på ett sätt som anknyter till de regler som finns för liknande förmånssystem. Återkrav bör därför göras om den studerande genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra sin anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att studiestödet utbetalats med för högt belopp. Återkrav bör vidare kunna göras om om stödet av annan orsak utbetalats felaktigt eller med för högt belopp och den studerande bort inse detta. Vi anser att ränta i dessa fall skall tas ut efter samma regler som i dag, alltså med en räntesats som med två procentenheter överstiger statens utlåningsränta.

Förutom i de fall vi angett ovan, anser vi att återkrav även skall kunna göras i vissa fall då den studerande inte har förorsakat att studies- töd utbetalats med ett alltför högt belopp, men där det ändå är befogat att det studiestöd som utbetalats för mycket skall återbetalas. Det gäller främst vid studieavbrott. Vi har i avsnitt 4.7.2 föreslagit att det nya studiestödet skall utbetalas i förskott. I avsnitt 4.8.3 har vi föreslagit att en anmälan om ändrade förhållanden skall göras inom en viss tid efter förändringen. Detta kan vid ett studieavbrott medföra att studiestöd utbetalas med ett alltför högt belopp trots att den studerande fullgjort sin anmälningsskyldighet. Det studiestöd som lämnats för mycket bör betalas tillbaka även i detta fall. Däremot bör den studerande i dessa lägen befrias från skyldigheten att betala ränta.

Studiestödet skiljer sig från de flesta andra förmånssystem genom att det även innehåller en lånedel. Detta är ett av skälen till att ränta vid återkrav tas ut från den dag då stödet utbetalats. I förmånssystem som endast består av bidrag uttas ofta ingen ränta. Om det återkrävda be- loppet inte betalas då det förfallit till betalning tas dock ränta ut enligt bestämmelserna i räntelagen. Studiestödets återkravsränta är idag den- samma både före och efter förfallodagen. För att öka motivationen att betala återkravet senast den dag då det förfaller till betalning bör åter- kravsräntan vara högre efter förfallodagen.

Utredningen anser slutligen att återbetalningen av det återkrävda beloppet bör kunna verkställas genom avräkning på kommande utbetal- ningar av studiestöd från CSN.

9.4.3. Efterkontroll och återkrav vid för hög inkomst

Vi har i avsnitt 4.5.3 föreslagit att inkomstprövningen för den som studerar under båda kalenderhalvåren skall göras mot inkomsten under

hela året. Med de förändringar av återkravsreglema som vi här skisserat kommer efterkontrollen mot taxerad inkomst att få en något annan utformning än i dag.

Efterkontroll kan göras då taxeringsperioden gått ut, dvs. efter no- vember månads utgång året efter det år då studiestöd utbetalats. Efter- kontrollen sker maskinellt genom samköming av CSN:s register med Riksskatteverkets skatteregister. Handläggningen efter denna samköming kommer att bli olika beroende på om en studerande haft studiestöd under båda kalenderhalvåren eller endast under ett kalenderhalvår.

Om det visar sig att inkomsten varit för hög för en studerande som haft studiestöd under båda kalenderhalvåren återkrävs den summa som utbetalats för mycket. Ränta uttas med en räntesats två procentenheter över statens utlåningsränta. Jämfört med i dag blir handläggningen betydligt enklare, vilket leder till vissa administrativa besparingar.

Det system för inkomstprövning och efterkontroll av lämnade upp- gifter som vi föreslår har likheter med det system för bostadsbidrag som riksdagen nyligen fattat beslut om (prop. 1995/96:186, bet. 1995/96:BoU 1 1).

För den som haft studiestöd endast under ett av de båda kalender- halvåren måste efterkontrollrutinen utformas på ungefär samma sätt som i dag. Om det vid efterkontrollen visar sig att inkomsten under året varit så stor att det finns anledning att ifrågasätta den inkomstuppgift som lämnats, måste den studerande på förfrågan från CSN visa att den del av den taxerade inkomsten som faller på det kalenderhalvår då studies- töd uppburits inte överstiger fribeloppen.

Det är viktigt att den studerande upplyses om dels sin skyldighet att anmäla ändrad inkomst, dels det fribelopp som gäller för den aktuella studiestödstiden, dels den beräknade inkomst som han eller hon uppgivit till CSN, dels ock den efterkontroll som kommer att göras.

10. Övergångsbestämmelser

Vi föreslår att de nya reglerna skall träda i kraft den 1 januari 1998. Äldre föreskrifter skall fortfarande gälla för studiestöd som avser tid före ikraftträdandet.

För att inte ändra förutsättningama för studerande som påbörjat utbildning före ikraftträdandet bör i vissa fall äldre bestämmelser tilläm- pas. Vi har föreslagit att bestämmelsen om avskrivning av studielån avseende grundskole- och gymnasiestudier skall upphävas. För sådana lån som har tagits före ikraftträdandet skall dock bestämmelsen tillämpas även efter denna tidpunkt.

I vissa andra situationer är det enligt vår mening motiverat att låta den studerande slutföra sina studier utan hinder av de nya bestämmelser- na. I dessa fall bör dock den längsta tid som studiestöd skall kunna lämnas begränsas till två år eller till och med utgången av december 1999. Det gäller i de fall då de nya reglerna om längsta tid för studie- medel skulle innebära att en studerande inte skulle kunna fullfölja en utbildning. Detsamma gäller om den nya åldergränsen för studiemedel (55 år) skulle hindra en studerande att slutföra sina studier och han skulle ha kunnat få studiestöd enligt äldre bestämmelser

Vi har föreslagit en begränsning av rätten att låna för äldre studeran- de. En studerande som har påbörjat utbildning före den 1 januari 1998 skall ha möjlighet att slutföra studierna utan hinder av denna begräns— ning. Även 1 sådant fall skall dock studiemedel inte lämnas för längre tid än till och med utgången av december 1999.

Våra förslag innebär att reglerna om särskilt vuxenstudiestöd i studie- stödslagen och lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för ar- betslösa upphävs. En studerande som före den 1 januari 1998 har påbör- jat utbildning och uppburit svux eller svuxa bör ha rätt att uppbära sådana stöd under den tid som den studerande kan anses behöva för att slutföra studierna. Vad gäller svux skall sådant stöd dock inte lämnas efter utgången av december 1999.

Återbetalningspliktiga studiemedel och studielån som har tagits före ikraftträdandet skall återbetalas enligt äldre bestämmelser. En återbetal- ningsskyldig som återbetalar studiestöd som avser tid såväl före som efter ikraftträdandet skall dock kunna begära att återbetalningen skall samordnas. Det sammanlagda återbetalningsbeloppet skall då inte över- stiga fem procent av den återbetalningsskyldiges inkomst under de första tio återbetalningsåren eller längst till och med det år han fyller 35 år.

Därefter skall andelen av inkomsten vara sex procent. Det sammanlagda återbetalningsbeloppet avräknas i första hand på studiestöd som avser tid före ikraftträdandet.

Reservation av Ulf Kristersson

Insikten att Sveriges långsiktiga konkurrenskraft alltmer bygger på kunskap och kompetens, leder i den politiska debatten ofta till ytlig retorik om ”kompetensutveckling”. Den gamla svenska modellens materiella fördelningspolitik vill många nu överföra till ett samhälle där de personli- ga kunskaperna blir mer avgörande för varje människas möjligheter att utvecklas.

Där det förra politiska projektet var att rättvist fördela frukterna av en långvarig och hög tillväxt, ser många det nya projektet i att lika rättvist fördela kunskap och kompetens. De återkommande — även i utredningen resonemangen om ”rätt till kompetens” leder tanken till denna orimlighet: att verkligt kunnande är något som enkelt och administrativt kan beslutas, skapas och fördelas. Den ekonomi som Sverige i decennier har byggt sitt välstånd på håller snabbt på att förändras. Intemationalisering och individualisering är två centrala ingredienser i den nya ekonomin. De politiska möjligheterna att göra gott har paradoxalt både ökat och minskat. Goda samhälleliga institutioner och starka motiv för enskilda människor att investera i sitt eget kunnande påverkas av de politiska regelverken. Här kan politiken spela en nyckelroll. Samtidigt har möjligheterna till snabba politiska klipp minskat dramatiskt.

På lång sikt är utbildningens kvalitet, bredd och spets helt avgörande för Sveriges och därmed svenskarnas möjligheter att hävda sig i den globala konkurrensen. Men på kort sikt är möjligheterna att lösa Sveriges sysselsättnings- och välståndproblem mycket begränsade. Statliga utbildningssatsningar, höga bidrag och tiotusentals fullvuxna människor i skolbänkama förbättrar visserligen de öppna arbetslöshetstalen, men har mycket lite att göra med Sveriges utveckling som kunskapsnation.

Min huvudinvänding mot studiestödsutredningens förslag är därför själva perspektivet. För mycket fokus ligger på staten och politiken, för lite på enskilda studenters vilja och motiv att förkovra sig. För mycket andas en vilja att göra snabba insatser mot den öppna arbetslösheten, för stor tonvikt läggs på statens möjligheter att med allt högre bidrag locka människor till studier.

Mycket talar för att den svenska ekonomin och arbetsmarknaden behö- ver både betydligt fler med mycket hög utbildning — stora och forsknings- intensiva svenska företag har idag svårt att rekrytera kunnig personal inom landet — och en mycket livaktigare tjänstesektor. Entreprenörskap,

risktagande och lönsamhet är viktigare faktorer för många människor än antalet är i skolbänken. Den självklara insikten att många ska vara välutbildade, leder lätt tanken helt fel. Genom att spendera enorma resurser på ”kompetensutveckling” fattar vi lätta och kortsiktiga beslut istället för svåra och långsiktiga. När utbildning blir sysselsättning och ”kunskapslyften” manifesteras i ett planlöst utnyttjande av skola, högskola och universitet, förbrukar vi större resurser än vi skapar. Livslångt lärande är ett personligt förhållningssätt, inte en livslång promenad genom olika utbildningssatsningar.

I lågkompetensamhället kunde politiken göra stora insatser genom att tillhandahålla skolor, universitet, lärare och utbildningsplatser. Högkom- petenssamhället ges inte ett meningsfullt innehåll bara för att dessa läsår blir fler, dyrare och längre. Undervisning kan beslutas och administreras. Inlärning däremot är individuellt och motivberoende. Ericssons kon- cernchef Lars Ramqvist varnade i en uppmärksammad artikel politikerna för rena felgrepp och förfelad välvilja. Den politiska uppgiften i kunskaps- samhället blir alltmer att ta hänsyn till den existerande verkligheten och stimulera genom goda incitament: Ramqvist skriver att ”det enda rege- ringen behöver göra i detta sammanhang är att tillse att kompetensutveck- ling lönar sig för den enskilde individen. Belöna istället för beskatta.” (DN—debatt 96-01-24)

Astra-chefen Håkan Mogren var inne på samma tanke när det gäller svensk spetsutbildning: ”Astra har redan tvingats bygga upp viktiga forskningsenheter i USA och Kanada, eftersom de 350 disputerade forskare vi behöver inte går att rekrytera i Sverige.” Mogren fortsätter: ”Alternativet för oss är inte personer eller institutioner inom andra områden eller på lägre kvalitetsnivå. Alternativet är istället att lägga vår fortsatta forskningsutbyggnad i andra delar av världen där excellensen finns att tillgå. Det vore ett nederlag för Sverige inte för Astra.” (DN- debatt 96-02-18)

I det här perspektivet är många av de svenska traditionerna på utbild- ningspolitikens område påtagligt omoderna. Skolan och den högre utbildningen har helt enkelt inte utvecklats tillräckligt snabbt. Detta är bara delvis något som politiken kan förändra och det handlar ännu mindre främst om studiestöd. Men utbildningspolitik i allmänhet och studiestöd i synnerhet kan bidra till eller försvåra en förändring i riktning mot mer dynamik och högre kvalitet.

Övergripande problem

Sverige har jämfört med många konkurrentländer uppenbara brister i den högre utbildningen, både vad avser bredd och djup. Den av Klas Eklund ledda produktivitetsdelegationen (SOU 1991 :82) pekar på många av dessa problem och landar i slutsatsen att ”det har länge funnits en myt att en av Sveriges konkurrensfördelar ligger i en väl utbildad arbetskraft. Det är inte längre så.”

* Vi har totalt sett för få akademiker i Sverige och framför allt för få med långa och avancerade akademiska examina.

* Vi har en extrem koncentration av akademiker i den offentlig sek- torn. Sju av tio akademiker arbetar där, vilket är mer än i något annat OECD-land, vilket i sin tur antyder en stor brist på högutbildade i den privata sektorn.

* Lönebildningstraditionen i Sverige har de senaste decennierna kraf-

tigt sänkt ”utbildningspremien” för akademiker. Många traditionella akademikeryrken har sett sin reallön försämras med 10, 20 och upp till 30 procent mellan 1970 och 1990, enligt de undersökningar som utredningen har tagit del av.

* Många studenter i Sverige är äldre än motsvarande studenter utom- lands och drar ut länge på sina utbildningar respektive avbryter dem före examen. De långa studietidema skapar ett stort skuldproblem både för den enskilde och stor risk för oavsiktliga avskrivningskostnader för staten.

* I takt med att den seriösa utbildningsdebatten mer och mer har kommit att handla om behovet av ”livslångt lärande” och en mer kontinu- erlig kompetensuppbyggnad, har bristen på system och institutioner för detta blivit tydlig. Rent företagsintem utbildning räcker inte längre till vid snabba och omfattande förändringar i arbetslivet.

* Utbildning har alltför ofta setts som en kortsiktig lösning på en hög öppen arbetslöshet. Den rimliga uppfattningen att arbetslösa ska förbättra sin kompetens har skapat en politisk attityd om ”utbildningsförvaring”, med stora paketlösningar, många administrativa styrmedel som lägger huvudansvaret på det offentliga och alltför lite bygger på den personliga motivationen att verkligen dra nytta av utbildning.

* Koncentrationen på olika former av nya eller höjda bidrag har för- vrängt synen på utbildning som en i första hand personlig investering i framtida möjligheter.

* Det grundläggande synsättet att utbildning är en fri statlig (eller kommunal) resurs dominerar på bekostnad av en mer dynamisk utbild- ningsmarknad i ständig förändring där levnadsomkostnadema bara är en

av flera faktorer. Det offentliga de facto-monopolet på utbildning har hämmat nya former för skola, undervisning och inlärning.

* Sedan flera decennier har fokus lagts för mycket på själva studiestö- det och för lite på andra faktorer som avgör om ungdomar från alla socialgrupper kommer till sin rätt i högre utbildning och om utbildningen blir framgångsrik. De sex olika studiestödsutredningar som har avverkats sedan 1960 har mer eller mindre haft ett mycket ekonomiskt och materi- ellt anslag och därmed missat andra faktorer som kan vara väl så viktiga. Att det finns förändringar som inte kan åstadkommas genom formella och därmed ganska enkla beslut i regering eller riksdag har givit en falsk legitimitet åt just sådana beslut som kan fattas politiskt. En bristande nyfikenhet på grundläggande orsakssammanhang och på mänskliga drivkrafter har lett till ständiga regeländringar inom systemen.

Studiestödsrelaterade problem

Jag vill först och främst varna för tron att man kan lösa de stora och övergripande problemen om högre utbildning, livslångt lärande eller social snedrekrytering genom återkommande förändringar i studiestödsys- temet. Studielån och studiebidrag är viktiga, men långt ifrån de enda faktorer som har betydelse för rekrytering, kvalitet och resultat. Tvärtom tror jag att tonvikten vid just studiestöd ofta överdrivs av den enkla anledningen att sådana beslut är så påtagligt politiskt styrbara. Det gör att risken är stor att andra, svårare och mer långsiktigt betydelsefulla problem och frågeställningar riskerar att komma i bakgrunden.

Min slutsats av detta är inte att studiestödsfrågoma är ointressanta för att medverka till långsiktiga lösningar, men att frågorna måste sättas in i sitt sammanhang. Det vore därför en viktig markering om utredning tydligt redogjorde för insikten att andra förhållanden med stor sannolikhet är viktigare.

Men även inom ramen för själva studiestödet finns uppenbara problem. Dagens studiemedel lider av allvarliga brister både för den enskilda studenten och för staten.

* Många drar idag på sig alltför höga studieskulder för att med dagens system kunna betala tillbaka dem. Kombinationen av långa studietider, höga totalnivåer, relativt låga akademikerlöner och spärrsystemen i återbetalningama gör att alltför många når upp i ackumulerade skuldnivå- er som är för höga för bli möjliga att betala tillbaka.

* Detta leder dels till skuldspekulation, dvs att den enskilde studenten inser att lånen redan har nått nivåer där ytterligare lån inte kommer att

påverka återbetalningama. Vi har i realiteten för många akademiker infört en ”akademikerskatt” om fyra procent av bmttolönen. Flera utredningar visar att statens avskrivningskostnader för lån som aldrig med nuvarande regler kommer att återbetalas riskerar att bli mycket höga.

* Dagens studielån är inte för den enskilde studenten överblickbara till sina konsekvenser och betraktas inte på samma vis som andra lån som ”riktiga”. Till skillnad från i andra lånesituationer, får studenterna mycket oklara villkor för sina framtida återbetalningar. Det bidrar ytterligare till att förstärka osäkerheten kring om högre utbildning är bra eller inte.

* Systemet uppmuntrar inte till effektiva studier, bl a eftersom en ut- dragen studietid inte bara genererar större lån utan också större totalt sett mer i bidrag.

* Flera akademiska yrken i Sverige är för lågt betalda för att motivera fleråriga utbildningsinvesteringar. Detta faktum döljs idag genom framtida och oavsedda avskrivningar. Ansvaret för ”orimliga kombinationer” läggs inte där det borde ligga, utan flyttas till en diffus framtid. Därmed ges inte några signaler till lönebildningen och den enskilde ser snarare lösningen i politiska beslut om högre bidrag än i en rimligare uppfattning om vad en utbildningsinvestering måste avkasta för att vara möjlig.

* Många får med dagens system så långa återbetalningstider att ränte- kostnaderna för lånen blir mycket betungande, även om lånen till slut återbetalas i sin helhet. Långa återbetalningstider ger alltid relativt sett höga räntekostnader.

* Lapptäcket av svux, svuxa och utbildningsbidrag leder till stor orätt- visa och en osund planering av studier för att maximera den egna ekono- miska nyttan. Vissa studenter utbildar sig på egen bekostnad, medan andra utbildar sig på andras. I samma klass kan elever studera på vitt skilda villkor. Detta skapar både djup orättvisa och felaktiga incitament för studier.

* Det viktiga problemet kring social snedrekrytering har urartat i en seglivad diskussion om den optimala bidragsprocenten. Frågan är utredd i flera decennier, men har inte lett till någon seriös lösning.

Den rädsla för skulder - ”skuldaversion” — bland ungdomar från hem utan studietradition som ofta uppges vara orsaken till att för många studiebegåvade avstår från akademiska studier, har lett till en statisk och ytlig analys av problemet. Andra, mer djupgående faktorer, utanför studiestödsystemet har inte uppmärksammats tillräckligt. Sedan 1970 har varje utredning fokuserat på den sociala snedrekryteringen, och varje ny utredning har haft frågan på agendan. Begreppet har alltmer blivit en förevändning för kortsiktiga förslag.

* För fullvuxna människor har det varit ett axiom att många ska vara lediga från arbete och därmed lön för att på heltid komplettera sin tidigare och otillräckliga utbildning. Det har resulterat i en strid ström av olika specialdestinerade bidrag för vuxna som ska kompensera lönebortfallet och verka rekryterande för dem som bäst behöver utbildning. Detta synsätt fungerar inte. Mycket höga bidrag blir i längden alltför dyrt för staten, utan att de rekryterande effekterna blir tillräckliga. Ytterligare satsningar av ”N/T-karaktär” fortsätter att lägga ett i grunden individuellt utbild- ningsansvar på det offentliga. Ingenting tyder på att staten har kapacitet att klara av den sortens planerad utbildning utan väsentliga bieffekter.

* En alltför snabb utbyggnad av antalet studieplatser, som inte grundas i en verklig efterfrågan på seriös utbildning, riskerar att betona kvantitet på bekostnad av kvalitet. Det är inte bara dålig användning av offentliga resurser. Låg kvalitet på utbildning gör dessutom den viktiga investering- en i kunskap mindre värd för den enskilde.

Principiella ställningstaganden för ett nytt studiemedelssystem

Mina principiella synpunkter är indelade efter de huvudproblem jag tror måste lösas. Studiestödsutredningen borde tagit på sig uppgiften att skissa på nya principer för ett studiestödsystem som ska kunna fungera i livets olika skeden och för människor i olika situationer. Det ska vara långsiktigt i en dubbel bemärkelse: både vara långsiktigt hållbart utan ständiga förändringar av spelreglerna och medverka till att lösa de långsiktiga problemen i svensk kompetensutveckling.

För det första behöver de yngre studenterna på traditionell akademisk nivå ett väl fungerande, överblickbart studielånesystem som uppmuntrar till låg skuldsättning och snabb avbetalning. Lönebildning, effektivitet i studierna, skulduppbyggnad och återbetalning är centrala begrepp där.

För det andra kommer fullvuxna människor med försörjningsansvar som är etablerade i yrkeslivet behöva ett helt nytt finansieringssystem som gör det livslånga lärandet praktiskt möjligt och eftertraktat. Där föreslår jag en modell med s k personliga kompetenskonton.

För det tredje handlar ”social snedrekrytering” om för den enskilde moraliska och för hela samhället betydelsefulla problem som inte kan lösas genom ytterligare enkla förändringar i studiestödsystemet. Tonvik- ten bör istället läggas på förslag till förändringar som ligger utanför utredningens omedelbara uppgift. Vissa förändringar av studiestödsyste- met kan dock med ett helt annat perspektiv än det traditionella, få positiv inverkan på rekryteringen.

För det fjärde bor det i Sverige många människor som idag saknar den fundamentala utbildningen som behövs för att vara anställningsbara eller för att förbli anställningsbara vid förändringar i arbetslivet. Därför måste kompetenshöjningar i för arbetslivet viktiga kärnämnen uppmuntras, utan att det leder till att människor lämnar arbete och inkomst för att istället leva på bidrag. Detta kan delvis lösas inom ramen för kompetenskonton, delvis krävs en beredskap att studera enskilda ämnen parallellt med ordinarie arbete.

]. Akademiska studier för unga utan försörjningsbörda Sverige bör på allvar locka fler studiemotiverade unga människor till högskolorna och universiteten. Fler borde uppmuntras ta avancerade examina (mer än 120 p) och vi behöver fler disputerade akademiker. Valen till högre utbildning styrs naturligtvis av många olika faktorer: förväntningar på framtida jobb och inkomster, traditioner hemifrån och omgivningens intresse eller ointresse är några dominerande förutsättning- ar. Men till viss del handlar det också om förhållandena under själva studietiden och vilka alternativa sysselsättningar och inkomster som står till buds.

En viktig grundbult är att studielånen inte ska avskräcka någon att studera. De bör tvärtom uppmuntra till studier genom att vara så tydliga att den enskilde studenten kan överblicka konsekvenserna och därmed se att lån till utbildningsinvesteringar är en rimlig affär. Jag vill se ett rakt studielånesystem som uppmuntrar studenterna att låna så lite som möjligt. Det innebär att varje student inför lånesituationen bör hamna i en så ”vanlig” lånemiljö som möjligt. Istället för att terminsvis kvittera ut maximala studielån på en blankett bör varje student ställas inför en redovisning som innebär att det är kombinationen av önskad kortsiktiga ekonomisk standard som vägs mot behovet av lån och möjligheter till arbetsinkomster.

Upp till ett maxbelopp i dagens nivå bör alla län vara helt flytande dvs varje student tar ställning för det lånebelopp som behövs under terminen, istället för att utkvittera en fastlagd summa — och åtföljas av personlig rådgivning, samt en redovisning av vilka konsekvenser lån idag kommer få i form av återbetalning imorgon. Varje student får därmed ett individuellt motiv och ansvar att planera standard, lånebov och arbetsin- komster. Dessa kommer i sin tur naturligtvis att variera från termin till termin.

Detta förutsätter ett återbetalningssystem med annuitetsprincip. Lånens storlek ersätter lönens som huvudsakligt kriterium för återbetalning.

Temporära spärregler för maximal andel av lönen bör dock finnas. En snabb återbetalning bör uppmuntras för att hålla nere räntekostnaderna, men möjlighet till förlängd annuitetstid bör finnas vid behov. Fribeloppen, dvs rätten att arbeta extra under somrar och parallellt med studierna bör liberaliseras och helst avskaffas helt. Möjligheterna att arbeta extra utan att försämra sina studieresultat varierar mycket, dels mellan olika indivi- der, dels mellan olika utbildningar. Det innebär att några andra regler än akademiska prestationskrav för rätten att uppbära studiemedel bara riskerar leda till en märklig planering av ekonomin.

Grundprincipen att alla län alltid betalas tillbaka ska etableras och efterlevas med två centrala undantag. Det ena gäller dödsfall. Det är rimligt att staten som kreditgivare står kreditrisken om låntagaren avlider och därmed aldrig får de inkomster som utbildningen skulle leda till. Det andra gäller vid samma situationer som för andra lån, där låntagarens liv av olika skäl inte leder till betalningsförmåga. Det är inte unikt för just studielån att människor misslyckas ordentligt och för mycket lång tid — ibland för hela livet saknar betalningsförmåga. Även där bör staten stå den kreditrisken. I övrigt ska alla lån betalas tillbaka precis som för andra lån. Rätten till avskrivning vid 65 avskaffas.

För att skapa flexibilitet vad gäller antalet terminer olika studenter behöver för att slutföra sin utbildning, bör studielånen, men inte studiebid- ragen, kunna utbetalas under en längre tid än den stipulerade. Det innebär att bidragen följer en ”peng per poängprincip” så att en låg studietakt en termin ger mindre andel bidrag och möjlighet till en högre andel lån, medan en hög studietakt ger högre andel bidrag och lägre lån. Tar man en treårig examen på sex terminer får man 100 procent av bidraget på den tiden, tar man den snabbare får man samma bidragsbelopp på en kortare tid och drar man ut på tiden inom ramar som måste preciseras får man motsvarande belopp utslaget på det antal terminer man studerat. Det innebär att den som inte är effektiv i sina studier inte begränsas att studera, men att hon inte får mer bidrag i kronor än den som tagit examen på stipulerad tid, utan istället får komplettera med högre lån.

Kopplat till själva lånesituationen och återbetalningsförmågan återfin- ner vi lönebildningen för akademiker. Det kan varken studiestödsutred- ningen eller riksdagen fatta beslut om, men är för viktigt för att förbises i sammanhanget. Grunden måste naturligtvis vara att en flerårig akademisk examen resulterar i ett arbete som gör återbetalningen av studiemedel fullt rimlig. De flesta anser nog dessutom att utbildningen ska ge en ekonomisk avkastning netto, dvs efter återbetalning.

Vad ett tydligare och rakare studielånesystem kan bidra till, är att blottlägga lönebildningens betydelse, istället för att som idag dölja den i

politiska bidragsdiskussioner och oavsedda men förutsägbara avskriv- ningar. På sikt måste varje yrke kunna stå på egna ben. Kan de inte det i ekonomisk mening, kommer studenterna dra slutsatser av detta och framtvinga nya principer i lönebildningen. Detta kommer få nödvändiga konsekvenser både för privata och offentliga arbetsgivare.

2. Individuella kompetenskonton Kompetensens och utbildningens betydelse har alltför mycket degraderats till flitigt använda modeord utan seriös substans. Verklighetens krav på snabb föränderlighet och anpassning till nya tekniska lösningar har sprungit förbi de politiska lösningarna för att erbjuda människor nödvän- dig kompetens. Det är alltför lätt att koncentrera politiken på det mycket konkreta — procent, bidrag och kronor istället för de svårare frågorna om vad som motiverar fullvuxna människor att då och då återinvestera i sin egen kunskap. Alltmer har insikten spritts att en utbildning en gång i livet inte längre räcker. Fler måste vara beredda att lära nytt och lära om, att varva arbete med modernisering av kunskaperna. Redan idag hävdar många att en civilingenjörsexamen börjar bli omodern efter fem år i yrkeslivet och några år senare måste uppdateras om man vill kunna hänga med i tekni- kutvecklingen. Företaget Ericsson räknar med att över hälften av deras produkter på marknaden bygger på tekniska lösningar som är mindre än två år gamla. Kunskapens omsättningshastighet har med andra ord ökat i många viktiga branscher. Politik kan aldrig ersätta företagens och de enskilda människornas egen vilja att vidareutbilda sig för att få det bättre. Men klok politik kan på detta område stödja en för landet viktig utveckling och göra det än naturligare att se kunskap som något man förvärvar återkommande. Bakgrunden till mitt förslag om ”personliga kompetenskonton” är enkel: För det första är det ett enkelt men viktigt konstaterande att de gamla formerna för vuxenutbildning inte längre duger. Den långsiktiga utmaningen ligger inte i att erbjuda alla komvux, utan att medverka till former som gör den individuella lusten att lära nytt praktiskt möjlig. För det andra har Sverige andra och svårare ekonomiska förutsättning- ar nu. Ingen har råd att ensamt ta ansvaret för det livslånga lärandet. Staten kan inte som enda part stå för de mångmiljardinvesteringar som krävs i humankapitalet . Det enskilda företaget klarar inte av investeringar i mer generella kunskaper, framför allt som mycket tyder på att allt fler kommer vilja byta jobb och arbetsgivare oftare i framtiden. För enskilda

fullvuxna med familj, hus och försörjningsansvar — går det inte att leva på studielån anpassade för 20-åriga studenter.

Förslaget om kompetenskonton kan ta itu flera av dessa problem. Varje anställd medarbetare tillåts avsätta några procent av sin bruttolön varje månad mot att företaget/arbetsgivaren gör samma sak. Pengarna placeras på ett individuellt kompetenskonto och staten bidrar och uppmuntrar genom att göra det avdragsgillt och står därmed för en viktig skattekredit. På några år — beroende av hur mycket som avsätts — har man samlat ett utbildningskapital som ger möjlighet till en mer sammanhållen studietid. Syftet kan vara att höja kompetensen för att avancera, men också att uppdatera kunskaper som annars gör att man riskerar slås ut från företaget eller hela arbetsmarknaden.

Kompetenskontot kan användas såväl för rena levnadsomkostnader som för själva utbildningskostnaden för studier, vilket är viktigt eftersom det skulle främja en mer dynamisk högre utbildningsmarknad i Sverige.

Beslutet om hur kompetenskontot ska användas bör fattas gemensamt av medarbetare och företag. Båda har gjort avsättningar och båda har starka skäl att se till investeringens kvalitet. Planerar medarbetaren att stanna kvar vid företaget, men vill avancera, uppdatera eller bredda sin kompetens, finns det ett uppenbart intresse även från företaget. Blir man istället överens om att medarbetaren borde byta jobb och arbetsgivare, kan kontot bli en språngbräda för ny inriktning och nytt jobb. Kompetenskon- ton kan alltså fungera både för utveckling och ”avveckling” av medarbeta- re. Det bidrar till att öka rörligheten på arbetsmarknaden och undvika inlåsningseffekter. Stor tonvikt läggs vid att utbildning och förkovran främst måste bygga på ett personligt engagemang om satsningen ska bli meningsfull. En del av ansvaret flyttas från staten och administrativa styrmedel till enskilda människors och företags vilja till och behov av modernisering av kunskaperna.

Kompetenskonton är relativt enkla att införa, även om det naturligtvis krävs betydande arbete med den konkreta utformningen. Väl införda kan de komma i bruk snabbt.

3. Grundläggande utbildningskomplettering för fullvuxna

De fullvuxna som aldrig fick eller tog chansen till utbildning som motsva- rar dagens gymnasieprogram kan vara extra utsatta för omställningar i ett företag eller en bransch. Brist på kunskap i centrala kärnämnen minskar anställningsbarheten om man blivit arbetslös och försvårar övergången till ny och modernare teknik. Det finns därför skäl att uppmuntra dem som vill att skaffa sig ytterligare grundläggande kunskaper inom gymnasiepro- grammens kärnområden.

Jag invänder dock mot resonemangen att detta i huvudsak bör ske istället för arbete. Dels eftersom det kostar oerhörda summor att ersätta arbete med studier, dels för att det trots dessa kostnader knappast kan bli fråga om fullgod ersättning för den enskilde. Tvärtom bör de som är motiverade till studier i vissa ämnen uppmuntras att göra det parallellt med arbetet. Det kan dels ske med hjälp av kompetenskontot för att ersätta en mindre del av arbetsinkomsten, men det kan också ske helt bredvid arbetet. Man bör överväga om staten istället för generella bidrag till heltidsstudenter bör införa premier för äldres examina i kärnämnen de inte tidigare har haft chans att ta.

Enligt min mening är erfarenheterna från de 5 k N/T-platsema inte positiva, utan visar att framgångsrika studier i grund och botten måste bygga på ett mycket stort engagemang hos den enskilde. Att bara höja bidragen för alla fullvuxna som vill studera på en viss nivå löser inte problemen om motivationens betydelse för framgångsrika studier eller problemet att kostnaderna för staten blir större än den önskade rekryte- ringseffekten.

I ett läge där Sverige måste prioritera mellan olika utbildningssatsning- ar ställer jag mig skeptisk till massiva utbildningssatsningar som snarare har karaktären av akut arbetsmarknadspolitik än långsiktiga utbildningsin- vesteringar. Vill regeringen göra massiva arbetsmarknadssatsningar och placera dem inom utbildningens och studiestödets ramar, är uppgiften helt annan än den jag har sett som min uppgift i utredningen.

4. Social snedrekrytering Social snedrekrytering är det viktiga och klassiska problemet att många begåvade ungdomar från hem utan studietradition låter bli att plugga vidare på universitet. Problemet är flera decennier gammalt och har återkommit i flera tidigare studiestödsutredningar. Det var en av orsakerna till att Sverige införde studielån och studiebidrag, vilka till en början hade en tydlig effekt. Fler ungdomar utan akademiska traditioner och god familjeekonomi kunde fortsätta sina studier på en högre nivå när det fanns chans till statliga studielån. Problemet är att den sociala snedrekryteringen inte nämnvärt har på- verkats sedan 1970-talet, trots flera ändringar av reglerna i just detta syfte. Mycket tyder på att det inte längre är den exakta utformningen av relatio- nen mellan lån och bidrag som löser problemet, utan att problemet ligger djupare än så. Som jag ser det är den sociala snedrekryteringen både ett individuellt problem begåvningar kommer inte till sin rätt — och ett samhälleligt

problem för Sverige som kunskapsnation. Det är därför värt att ta på större allvar än förhoppningen att ännu något högre bidrag än en gång ska vara lösningen.

Undersökningar som utredningen har tagit del av visar att problemet med social snedrekrytering uppkommer mycket tidigt, framför allt mycket tidigare än på akademisk nivå. Redan i grundskolan då eleverna väljer mellan allmän och särskild kurs syns dessa tendenser, och därefter i valet av gymnasieprogram. Då handlar valen inte alls om pengar. Sedan förstärks samma sak i valet mellan att studera vidare eller att avstå, men också i valet mellan olika akademiska utbildningar. Den rimliga slutsatsen är att social snedrekrytering är något svårare och djupare än de enkla frågorna om procent och kronor i studiebidragen.

Centralt i diskussionen om social snedrekrytering är begreppet skulda- version, dvs att många av dem som idag väljer att avstå från högre studier, trots att de har alla kvalifikationer för det, i första hand är rädda för skuldsättning.

Jag är skeptisk till det resonemanget. Dels är rädslan för skuld ett allt- för tillgängligt skäl både för den enskilde och för politiker, för att vara helt trovärdigt. Det döljer sannolikt många djupare — minst lika verkliga — uppfattningar om osäkerheten i studier.

Dels är den i sak ofta felaktig. Sanningen är att redan idag — trots Sve- riges internationellt sett låga akademikerlöner — är högre utbildning lönsamt. Man får oftast ett ”bättre” jobb och högre lön med utbildning än utan. Man går så att säga med vinst även rent ekonomiskt, trots studie- skulder. Det handlar nu om att visa att det är en klok investering i kunskap att skaffa sig en högre utbildning. Rädslan för skuld är naturligtvis till en del kulturell och svår för politiska beslut att rå på. Det är i sig en viktig slutsats som bör leda till helt andra förändringar. Men studiestödsystemet kan utformas så att det blir tydligt för potentiella studenter att seriös utbildning och rimliga lån inte är något att rädas.

Utredningen borde bli den första som erkänner att denna fråga inte handlar primärt om bidragsnivåer, och istället diskutera andra tänkbara åtgärder för att uppmuntra studiebegåvade ungdomar att ta steget till universiteten. Det gemensamma politiska ansvaret bör vara att försöka hjälpa dem som inte naturligen får hjälpen hemifrån. Grundskolan, gymnasieskolan, lärarna och alla andra som träffar ungdomar i den åldern har ett stort ansvar. Framför allt gymnasiet dit nästan alla kommer — måste förändras och mot slutet bli mer likt universiteten för att avdramati- sera självständiga studier, tentor och föreläsningar.

Mer kopplat till själva studiestödsystemet är frågan om tydliga lån. Den dubbla tydlighet jag efterlyser innebär dels att staten måste uppmunt

ra dem som studerar med lån att låna så lite som möjligt, eftersom det är lånens storlek som i ett bättre system än dagens kommer avgöra återbe- talningamas storlek. Dels — och här viktigare — måste tydligheten bevisa att måttfulla skulder och en snabb återbetalning är en god investering för livet. Jag ser här möjligheten att etablera ett nytt studiemedelsystem med kapacitet att lösa två viktiga problem samtidigt.

Men även lönebildningen har betydelse för den sociala snedrekryte- ringen. Forskningen visar att det i första hand är ungdomar från familjer med relativt höga löner som har egna höga lönepretentioner, vare sig de är akademiker eller inte. Det förefaller rimligt, men förminskar inte frågan om lönebildningen. Ska akademiska studier framstå som en bra investe- ring för dem som inte ser högre utbildning som självklart eller som ett egenvärde, måste naturligtvis den framtida avkastningen framstå som tillräckligt god för att motivera flera års studier istället för jobb och lön under de åren.

Utredningens slutsatser

Utredningen har haft en vällovlig ambition att röja upp i de snåriga regler som styr fullvuxnas möjligheter att studera vidare. Men istället för att skapa en grund för långsiktigt sundare löner efter seriösa utbildningsinves- teringar, riskerar utedningens förslag bara leda till nya former av uppenbar orättvisa.

Förslagen om bidragstrappan leder dubbelt fel: dels är det inte alls givet att människor med låg formell utbildning ska placeras på skolbänken på heltid mot höga bidrag, dels är det långt ifrån givet att ens dessa höga bidrag blir rekryterande. Vi riskerar ännu ett misslyckande av samma typ som tidigare N/T-satsningar.

Samtidigt är resonemangen om att alla har ”rätt” till utbildning som motsvarar den som dagens ungdomar får orimliga. Överfört till andra områden leder de till absurda krav på ”rätt” till pensionspengar, ersätt- ningsnivåer etc. Staten har naturligtvis ett ansvar för att skapa möjligheter för enskilda fullvuxna att bygga på sin kompetens. Ska detta kunna göras i stor skala och med riktigt meningsfullt innehåll, kräver det helt nya lösningar. Förslagen om kompetenskonto är en fundamental del av en sådan förändring.

De höjda bidragsandelama för traditionella akademiska studier är na- turligtvis populära, men kortsiktiga. De fundamentala felen i studiestödet är inte att bidragen är för låga jag vänder mig därmed mot hela resone

manget att man kan lösa de långsiktiga problemen genom att laborera med bidragsprocenten. Bidragen respresenterar rent principiellt att studier till del men bara till del — är en gemensam angelägenhet. Det faktum att själva studierna är kostnadsfria är dock i sig ett mycket större bidrag från statens sida. Nivån på bidragen är främst en fråga om vad man från statens sida anser sig ha råd till.

Jag är skeptisk till höjda bidrag av två skäl: Det viktigaste är att det ytterligare underminerar en långsiktig utveckling mot studier som inves- tering — både mänskligt och ekonomiskt. Staten borde snarare underbygga en fungerande arbets- och lönemarknad där lönerna för akademiker tar hänsyn till det faktum att betydande ekonomiska uppoffringar har gjorts.

Genom att höja bidragen försvåras en nödvändig förändring av löne- bildningen. Inget förändringstryck riktas mot akademikeryrkenas löne- bildning. Detta gäller inte minst staten som arbetsgivare för stora akade- mikergrupper. Staten kan i längden inte fortsätta att lura sig själv, genom att locka studenter till yrken inom statlig karriär och sedan erbjuda löner som är så låga att utbildningen inte kan stå ekonomiskt på egna ben. Istället tvingas staten kompensera bakvägen genom högre bidrag under studierna och oavsiktliga — men lätt förutsebara — behov av avskrivningar längre fram i livet.

Men det handlar också om statens kostnader. I nuvarande läge ter det sig inte bara kortsiktigt, utan direkt dumt, att öka bidragsandelen. Ska staten sända en entydig och konsistent signal till studenterna, borde det vara här liksom på andra områden att staten avser skapa sunda institutio- ner för enskilda att verka inom. Bra förutsättningar för egna investeringar, stabila och uppmuntrande regler för den som tvekar, men inte mer bidrag rent allmänt. Utredningens egna kostnadsberäkningar visar också att det är mycket svårt att göra prognoser för vad detta kommer att kosta. I det läget förefaller det en smula lättsinnigt att föreslå både nya och höjda bidrag.

Även när det gäller återbetalningssystemet har utredningen efter hand retirerat från sunda ambitioner. Principen att alla lån alltid ska betalas tillbaka borde gälla. Det kommer den nu inte göra, utan i realiteten kommer 4-procentsregeln flyttas upp till en 5-procentsregel. Även utredningen förslag om fortsatta, generella avskrivningar vid 65 års ålder får samma olyckliga konsekvenser.

Ett mer renodlat annuitetsbaserat återbetalningsystem skulle göra stu— denternas situation tryggare och förbättra deras möjligheter att planera sin ekonomi. Spekulation blir meningslöst, skuldrädsla kan blottläggas och lönestrukturerna förändras.

Utredningens slutsats att inte liberalisera fribeloppen leder till att den enskilde studentens möjligheter att ta ansvar för sin egen ekonomi förblir små. Skärpningen bestraffar tvärtom eget arbete än mer.

Utlandsstudier har under en tid nu varit möjliga och blivit alltmer po- pulära bland studenterna. Det är en oerhört viktig del av ”svenskt” utbildningsväsende. Det släpper in impulser utifrån som det annars alltför konkurrens-fria svenska universitetsväsendet behöver. Att det i konsek- vens med det gamla studiemedelssystemt har skapats orimliga skuldstock- ar för vissa utlandsstudenter, är inte ett tecken på att sådana studier är ett problem, utan att studiemedelssystemet är problemet.

Utredningens halvmesyr, att subventionera en viss andel av utlands- studiema är principlöst. Val av studieort Uppsala eller New York är inte en fråga för studielånen utan för själva finansieringen av utbildnings- platserna. Vill staten att lämpliga svenskar ska studera på bra universitet utomlands borde sådana studier finansieras på motsvarande vis som svenska platser. Även detta skulle föra in ett sunt mått av konkurrens mellan olika lärosäten. De geografiska resonemangen om Europa kontra Amerika eller andra delar av världen är absurda. Att de ens förs antyder en mycket provinsiell syn på kunskap.

Vad gäller resultatkraven för fortsatt studiestöd, vill jag att ett större ansvar och ökade frihetsgrader läggs på den enskilde studenten genom att idén med ”peng-per-poäng” genomförs fullt ut.

Slutligen: studiestödsutredningen började med mycket goda ambitioner att till skillnad från tidigare utredningar göra något större och mer principiellt än bara justera procent och detaljer. Efter hand i utredningens arbete har det blivit alltmer uppenbart att något sådant politiskt utrymme inte har funnits.

En viktig detalj i sammanhanget är att regeringen de facto styrde in utredningen på ett mycket olyckligt spår genom att kräva av utredningen att redan i februari lägga ett förslag som enbart och kortsiktigt fokuserade på sysselsättningsfrågor. Efter detta var det i praktiken omöjligt att återföra utredningen till de mer långsiktiga och principiella problemen.

Utredningen har nu valt att göra om alla tidigare studiestödsutredning- ars tids- och arbetskrävande detaljförändringar. På marginalen kan det något öka — eller något minska de problem som vi ser idag. De långsik- tiga problemen inom svensk högre utbildning och fullvuxnas kompe- tensutveckling — där studiefinansieringen är en liten, men viktig del — förblir däremot olösta. Det är synd.

Reservation av Ewa Larsson

Ett helhetsgrepp

Att genomföra ett enhetligt, samordnat studiestöd är en tanke som ligger mycket nära Miljöpartiet de Grönas idé om grundtrygghet/studielön. En grundläggande förutsättning för en studiestödsutredning bör nämligen vara att de som studerar, från samhällets sida, ska ges en så likartad utgångspunkt som möjligt.

Dagens olika varianter av bidrag/vuxenstudiestöd/lån etc har under en längre tid fungerat otillfredsställande. Utredning har i sitt arbete strävat efter att förtydliga de signaler som samhället avser att ge till människor som tänker börja studera.

En viktig signal är att bidragsdelen av studiestödet kraftigt ökas. Det ger oss äntligen en reell möjlighet att minska snedrekryteringen till högre studier!

Ett flertal undersökningar har visat, att ett vägande skäl till att avstå från högre studier, är den höga andelen lån i studiestödet. Som en följd av att lånedelen minskas ges fler studenter än idag en möjlighet att betala tillbaka sina studielån. Detta kommer att minska den för samhället så ansträngda stora del avskrivningar vid 65 års ålder.

Att varje student vill kunna betala sina skulder är för mig en själv- klarhet. Lika självklart är det att inte försöka locka studenter till att ta högre lån än vad som är nödvändigt.

Återbetalning

Återbetalningsfrågan är inte tillfredsställande löst på en väsentlig punkt i studiestödsutredningen.

Jag ser en uppenbar risk att före detta studenter, som dessutom har barn att försörja, riskerar att hamna under existensminimum under perioder av sitt yrkesverksamma liv. För låglöneyrken med lång utbild- ning kommer problem med stora avskrivningar kvarstå.

Yrken som även framöver får besvär att klara av återbetalningen av sina lån är kulturarbetare, bibliotekarier, pedagoger, psykologer etc. Det handlar om långa utbildningar med förhållandevis dålig löneutveckling.

Det handlar om många kvinnor inom den offentliga sektorn.

Eftersom vi vill att människor fritt ska kunna välja utbildning efter intresse, och eftersom vi inte bör styra lönebildningen från riksdagen, anser vi det nödvändigt att återinföra möjlighet till anstånd med återbe- talning av studielån. Om den före detta studerande riskerar att hamna under socialbidragsnorm när studielånen är betalda, bör anstånd kunna ges. Detta borde klart och tydligt uttalas från utredningen. Det är av stor vikt för vårt land är att människor som kan försörja sig själva ska kunna göra det.

Tilläggslån

Som beskrevs inledningsvis ska studenter inte lockas att skuldsätta sig över den nivå som är möjlig att kunna leva på. Min inställning är att dagens studiestödsnivå går att leva på, och att den i mångt och mycket bör sträva efter att efterlikna den grundtrygghetsnivå/ studielön, som är vår vision. Att i dagens läge erbjuda studenter extra lånemöjlighet baserad på deras A-kassenivå anser vi vara snudd på bristande ansvarskänsla.

Det är i många fall inte själva studietiden som är ett problem. Det är återbetalningen som gör resten av studenternas yrkesverksamma liv problematiskt.

Därför avvisar vi förslaget om tilläggslån i sin helhet!

Bostadbidrag och höjd gräns för inkomst under studietiden

Min uppfattning är att bostadsbidrag bör kunna utgå även till studerande över 29 års ålder. Skillnaden mellan att vara 28 år och 30 år torde i ekonomiskt hänseende vara marginell. Det är närmast troligt att äldre studerande i allmänhet har en livssituation som oftare medför en högre boendekostnad.

Bidraget bör förmedlas inom ramen för bostadsbidragssystemet. Ett alternativ för studenter att öka utrymmet i sin ekonomi är att höja den övre gräns för inkomst under studietiden som ej minskar bidragsdelen till ca 72 000 kronor per år, dvs 200 procent av basbeloppet. Jag tror inte att studenter kommer att överutnyttja studiestödet, jag tror istället att studenter som har möjlighet att pressa ner lånedelen ytterligare genom eget förvärvsarbete kommer att göra det.

Det finns inget säkert beräkningssätt för hur stor samhällets kostnad blir vid höjd inkomst gräns. I dag åtgår dock stor administration till att kräva tillbaka pengar på grund av för hög inkomst. Där ser vi möjlighet till en besparing samt att ökade löneinkomster leder till ökade skattein- komster för samhället.

Detta förslag till inkomstökning ser vi som ett steg, när kostnaden kan redovisas tror vi att ytterligare höjd inkomstgräns är rimlig.

I tidigare vuxenstudiestöd har dessutom inte någon inkomstgräns före- kommit.

Kontinuerlig kontakt mellan arbetsliv och studier gagnar samhället på samtliga nivåer.

Inköp av instrument

I utredningen beskrivs hur frågan om finansiering av studieutrustning inom vissa områden lösts genom samarbete mellan utbildningsanordnare, leverantör och bank.

Om det visar sig att denna utveckling inte fungerar tillfredsställande vad beträffar inköp av musikinstrument framöver, ska möjligheten för CSN även i fortsättningen finnas kvar att kunna bevilja extra studiestöd för sådana inköp.

Lika regler för alla!

Ett fåtal gymnasiestuderande kommer även framöver att ha fria läromedel och fria måltider. I utredningen förslås att dessa elever skall ges samma bidrag och lån som elever utan dessa förmåner. Min inställning är att det är angeläget med ett jämlikt system. Utgångspunkten måste vara att ingen ska låna mer än vad som är nödvändigt, därför reserverar jag mig mot utredningens förslag även på denna punkt.

Reservation av Ola Ström

Helhetsperspektiv

Betydelsen av högre utbildning och forskning blir allt tydligare och kunskap en allt viktigare faktor för länders konkurrenskraft och därmed för befolkningens möjligheter att öka eller behålla det välfärdssystem vi tycker är rimligt. Genom intemationalisering och informationsteknikens genombrott förändras samtidigt de villkor som gällt för Sverige som kunskapsnation. Ett samhälle under snabb och ständig förändring ställer delvis nya krav på medborgarna. När kunskapsmassan växer mycket snabbt blir förmågan att ständigt lära viktigare än någonsin. Breda kunskaper och förmåga att lära nytt, kommer att bli honnörsord i fram- tiden. En generellt hög utbildningsnivå i samhället blir ett grundläggan- de krav på ett land som vill värna om sin konkurrenskraft och bevara och utveckla sitt välstånd.

Internationella jämförelser visar på behovet av att ytterligare stärka utbildningsnivån. Om man till utbildningen vid universitet och högsko- lor lägger annan eftergymnasial utbildning uppgår den andel av varje ungdomsgeneration som i Sverige påbörjar någon form av eftergym- nasial utbildning till mindre än 30 procent. Det är betydligt lägre andel än våra konkurrentländer. Sverige måste finnas med bland dem.

Utbildningsnivån i Sverige är - tvärtemot vad många föreställt sig inte i världsklass. Men den måste bli. Kunskap och kompetens måste prioriteras och premieras. Arbetsmarknadspolitik och trygghetssystem har inte alltid de inbyggda drivkrafter till arbete och utbildning som en sund ekonomi kräver. Men de måste få.

Det finns också ett allmänt värde i en hög utbildningsnivå med stor bredd i befolkningen. Kunskap ger bl.a. större förmåga att ta till sig och värdera information. Det är inte minst viktigt för en väl fungerande demokrati. Bildning är också nyckeln till ett bredare kultur- och själsliv. Värdet att kunna läsa och förstå en dagstidning, hinna med att läsa textade TV-program eller förmåga att kunna läsa en sagobok för sina barn går inte att mäta i pengar, men har trots detta ett oerhört värde.

Studiemedelssystemet fyller en viktigt funktion som en omistlig del av utbildningspolitiken. Med de nedan redovisade ändringsförslagen anser vi att det föreslagna nya studiemedelssystemet i allt väsentligt kan fylla sin uppgift inom utbildningspolitiken. Även om det finns goda argument för ännu högre bidragsnivåer medger inte det statsfinansiella

läget detta. Folkpartiet liberalernas vision om 50 % i bidrag och 50 % i lån vid eftergymnasiala studier kvarstår dock.

Ändringsförslag S tudiem edelssystem ets funktion

Det är bra att utredningen lägger ett förslag på ett mer generellt och sammanhållet studiemedelssystem. Det kan bidra till att undanröja åtminstone ett av de problem som kännetecknat de hittillsvarande syste- men — att orättvisorna som rått mellan olika studenter vad avser studiefi- nansiering minskar.

Studiefinansieringen ska ses som en viktig del av utbildningspoliti- ken. Jag delar inte utredningens uppfattning att studiemedelssystemet i sig ska verka rekryterande, som ofta i utredningen nämns som ett mål för studiemedelssystemet. Självfallet måste det vara den enskildes aktiva val och motivation som i första hand ska avgöra valet av utbildning. Studiemedelssystemet måste vara ett medel för att denna studieambition ska kunna förverkligas. Utbildningssystemet får aldrig i första hand bli en arbetsmarknadsåtgärd för att kortsiktigt dölja hög arbetslöshet, utan måste grundas på långsiktiga utbildningspolitiska mål, rättvisa och sunda incitament. För den enskilde måste valet att studera i största möjliga utsträckning byggas på motivation och fritt val.

Orsaker till låg rekrytering

Utredningen redovisar flera sannolika skäl till varför Sverige har en förhållandevis låg andel av befolkningen med eftergymnasial studiebak- grund, men tar inte upp en nog så viktig aspekt _ skattesystemet. I skattereformen lades principen ”hälften kvar” fast. Den socialdemokra- tiska regeringen har emellertid urholkat denna princip genom att höja av marginalskatten genom den s.k. vämskatten. För många akademiker tillkommer dessutom återbetalning av studiemedel, som för den enskilde i praktiken innebär ytterligare marginaleffekter. Högre utbildning har bara genom denna förändring i beskattningen blivit mindre lönsam. Folkpartiet har i riksdagen föreslagit att vämskatten ska avskaffas.

Det är viktigt att utredningen i övergripande skrivningar om kun- skapsförsörjningen uttalar åsikten att lönebildningen, skattesystemet, de olika bidragssystemen m.m. ges en sådan utformning att kunskap och kompetens premieras.

IO-årig grundskola

Allt talar för att den sociala snedrekryteringen grundläggs vid mycket låga åldrar. Studiemedelssystemets förmåga att motverka social snedrek- rytering ska inte överdrivas. Den mest effektiva åtgärden borde snarast vara om regeringen lade fram ett förslag om en obligatorisk 10-årig grundskola med start vid sex års ålder. Med en anpassad och individua- liserad pedagogik skulle detta kunna bli ett kraftfullt verktyg för att ge barn från studieovana hem större möjligheter att tidigt skaffa sig de grundläggande kunskaper som är en förutsättning för ett livslångs lära- rande.

CSN

Jag anser att det så långt det är möjligt, bör råda konkurrens även i hanteringen av studiemedel. Efter det att en student beviljats studielån, bör möjligheten öppnas för fler än CSN att hantera utbetalningsförfaran- det. Även om det troligtvis inte finns några stora ekonomiska vinster att göra för t.ex. banker- och försäkringsbolag, kan det dock finnas ett intresse av att knyta nya kundkontakter bland de studerande. En ut- veckling av servicetjänstema till gagn för låntagarna skulle också kunna vara tänkbar.

Bamtilläget

Det särskilda vuxentstudiestödet har gjort det möjligt för många männi- skor att via KOMVUX läsa in grund- och gymnasieskolan. Inte minst gäller detta kvinnor. Barntillägget i vuxenstudiestödet har varit särskilt viktigt för ensamstående föräldrar med barn. Utredningens bärande princip är att studiemedelssystemet inte bör hantera försörjningsfrågor av denna karaktär. Detta är en god tanke. Jag anser dock att regeringens fördelningspolitik på ett orimligt hårt sätt drabbat just ensamstående med barn. Därför bör barntillägget återinföras tills dess de generella välfärdssystemen förändras så att totalekonomin för denna grupp stude- rande förbättras jämfört med nuvarande situation. Jag föreslår att det öronmärks resurser att fördelas som ett extra studiebidrag till de ensam- stående föräldrar som har störst försörjningsbörda. Ensamstående för- äldrar som läser på grund- eller gymnasieskolenivå och/eller ensamstå- ende föräldrar med flera barn bör i första hand få ta del av det utökade stödet.

Högre fribelopp

Jag motsätter mig att utredningen föreslår oförändrade fribelopp. Det finns inget fel i att människor som vill och kan dryga ut sina studieme- del genom extraarbete. För många är detta också en förutsättning för klara av sin försörjning under studietiden. Arbete måste alltid löna sig. Utredningen föreslår att fribeloppet vid heltidsstudier ska sättas till motsvarande 150 % av basbeloppet per år. Jag föreslår att denna gräns höjs till 200 % av basbeloppet per år.

Bidraget till gymnasiestuderande

Den nedre åldersgränsen för att kunna erhålla det högre studiebidraget vid gymnasiestudier bör sättas vid 25 år istället för det av utredningen föreslagna 23 år. Även den föreslagna lägre bidragsnivån (40 %) innebär för de allra flesta en förbättring jämfört med nuvarande studiemedelssy- sem. Det bör påpekas att folkpartiet i motioner till riksdagen framfört förslaget om en s.k. gymnasiebank som ger gymnasieelever rätten att göra uppehåll med sina studier under kortare perioder. Detta ökar möj- ligheterna för elever med bristande studiemotivation och/eller studiere- sultat att varva gymnasiestudier med annan sysselsättning för att senare kunna återgå till ordinarie utbildning.

Krav på studieresultat — PPP-system

Utredningen föreslår en skärpning av de nuvarande Studieresultatkraven. Jag motsätter mig denna skärpning och föreslår istället att ett s.k. peng- per-poäng system införs för högskoleutbildningar. Till skillnad mot den föreslagna Skärpningen av Studieresultatkraven fungerar PPP-systemet som en morot istället för en piska. Fördelarna med ett PPP-system är många. Ett PPP-system är bl.a. mer rättvist då staten inte premierar långsamma studier med mer bidrag än vad är fallet för de elever som klarar sina studier inom den tidsram som kursplanen anger. Dessutom är det tveksamt om högre studieresultatkrav är genomförbara i praktiken, då det inom många utbildningar inom bl.a. naturvetenskap och teknik finns en betydande andel studenter som inte klarar av nuvarande studie- takt.

Dok to rana'tjänster för forskarstuderande

Enligt min mening bör alla forskarstuderande erbjudas doktorandtjänster. Det har bl.a. varit ett av syftena med de forskningsstiftelser den borger- liga regeringen inrättade. Folkpartiet har i riksdagen anvisat medel för att finansiera den nödvändiga satsningen på fler doktorandtjänster.

Kompetenskonton

Jag anser att utredningen borde ha föreslagit kompetenskonton som en viktig del av finansieringen av vuxenutbildning och kompetenshöjning för vuxenstuderande. Mycket talar för att staten inte ensam kommer att klara av de resurstillskott som ett livslångt lärande kommer att innebära i praktiken. Även arbetsgivareinsatser och enskilt sparande måste stå för en del av kostnaderna. Staten kan då koncentrera sina insatser på de människor som är i störst behov av utbildning, men av olika anledningar behöver omfattande hjälp med finansieringen.

Individuella kompetenskonton kan utformas på flera olika sätt. Folk- partiet har i en rapport redovisat en form av kompetenskonton som medger ett förtida uttag av pensionsår för att exempelvis användas till att finansiera en kompetenshöjning. Ytterligare en liknande modell av kompetenskonto innebär att varje anställt medarbetare får avsätta några procent av sin bruttlön varje månad mot att företag gör samma sak. Pengarna placeras på ett individuellt kompetenskonto och staten bidrar och uppmuntrar genom att göra det avdragsgillt och därmed stå för en viktig skattekredit.

Individuellt val av lånenivå

Folkpartiet anser att det är viktigt att varje student vid ansökningstillfäl- let erhåller grundlig information från CSN om villkoren för återbetal- ning av erhållna studielån. Det ska klart framgå att studielån ska åter- betalas. Det är också viktigt att studenterna själv ges möjlighet att ange önskat lånebelopp upp till maxnivån. I bästa fall kan detta bidra till att studenten inte av ”slentrian” ansöker om högsta tillåtna lånebelopp, utan gör ett personligt och medvetet val av lånenivå.

Särskilt yttrande

av Charlotta Gustafsson

Studestödsutredningens förslag till nytt sammahållet studiestödssystem ger i stora delar förbättringar i förhållande till dagens system. De före— slagna reformerna i återbetalningsvillkoren ger bättre förutsättningar för den enskilde att återbetala sina studielån.

Utöver de reformerade återbetalningsvillkoren, skall enligt utred- ningens förslag låntagamas möjligheter att återbetala studielånen förbätt- ras bl.a. genom att bidragsnivåema väsentligt höjs i förhållande till nuläget, i synnerhet för studerande på eftergymnasial nivå. Enligt ut- redningen skall de förbättrade återbetalningsreglema och de höjda bi- dragsnivåema, vilka ger minskad utlåning, även minska statens kost- nader för lånedelen i studiestödet. Enligt utredningen skall detta finan- siera de föreslagna utgiftsökningarna som uppstår genom höjda bidrags- nivåer.

Det finns uppenbara svårigheter att beräkna de minskade kostnaderna genom förändringamai återbetalningssystemet, vilket också utredningen påpekar. Utgiftema kommer enligt utredningens förslag att bli väsentligt högre än den nuvarande bl.a. genom de höjda bidragsnivåema. Det minskade upplåningsbehovet och därmed minskade ränteutgifter genom förändrade bidragsnivåer och återbetalningsregler m.m. kan troligen inte kompensera dessa ökade utgifter. Utredningen kan därför inte sägas ha följt de direktiv som utredningen har fått, dvs. att förslag till ökade statliga utgifter också skall följas av förslag till finansiering av utgifter- na.

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i studiestödslagen (1973:349)'

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1973z349) dels att 1 kap. 5 5, 4, 7 och 8 kap. samt 9 kap. 4 5 skall upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 5, 5 kap. 6 5 samt 9 kap. 2 och 2 b 55 skall ha följan- (de lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya kapitel, 4 och 8 kap., samt en ny paragraf, 9 kap. 8 &, allt av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 52 Staten lämnar studiestöd enligt Staten lämnar studiestöd enligt denna lag i form av studiehjälp, denna lag i form av studiehjälp, studiemedel, korttidsstudiestöd, in- studiemedel, korttidsstudiestöd och tematbidrag och särskilt vuxenstu- intematbidrag. diestöd.

] Lagen omtryckt l987:303.

2 Senaste lydelse 1993:220.

Föreslagen lydelse 4 kap. Studiemedel3

Allmänna bestämmelser

1 & Studiemedel lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbild- ningar som regeringen bestämmer.

2 & Studiemedel lämnas även till studerande vid de läroanstalter och utbildningslinjer som omfattas av förordnande enligt 3 kap. 1 &. Studie- medel vid sådan läroanstalt eller utbildning lämnas dock tidigast från och med det andra kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år.

3 & Studiemedel får inte beviljas för den tid för vilken studiehjälp enligt 3 kap. redan har beviljats. Om en studerande beviljas studiehjälp för en tid för vilken den studerande redan har beviljats studiemedel, får den studerande inte uppbära studiemedlen för denna tid.

Studiemedel får inte heller beviljas eller uppbäras för den tid för vilken utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning eller utbildningsbidrag för doktorander eller rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring lämnas, om inte något annat följer av bestämmelser som regeringen meddelar.

Studiemedel lämnas inte för den tid under vilken den studerande innehar doktorandtjänst eller tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.

4 & Studiemedel lämnas till svensk studerande samt till sådan annan studerande som är bosatt i riket.

Studerande som inte är svensk medborgare har dock rätt till studiemedel endast om han har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att studera.

5 & Studerande har rätt till studiemedel vid studier på heltid, vid studier på minst 75 procent av heltid samt vid studier på minst halvtid.

Närmare föreskrifter om omfattningen av de studier som kan ge rätt till studiemedel meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

6 5 Till studerande som inte tidigare erhållit studiemedel lämnas studie- medel utan föregående prövning av hans lämplighet för studierna. För studier på eftergymnasial nivå lämnas studiemedel utan sådan prövning till studerande som inte tidigare erhållit studiemedel för studier på sådan nivå.

3 Nuvarande lydelse av 4 kap. Snus i bilaga B.

Föreslagen lydelse

Till annan studerande än som avses i första stycket lämnas studiemedel om han uppnått tillfredsställande studieresultat med hänsyn till den tid som han uppburit studiemedel. Till studerande som inte uppnått sådana resultat lämnas studiemedel endast om det med hänsyn till omständig- heterna kan anses sannolikt att han i fortsättningen kommer att uppnå tillfredsställande studieresultat. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresul- taten.

Har studiemedel vid ett och samma tillfälle beviljats för längre tid än 20 veckor, skall beslutet omprövas om den studerande därefter inte uppnått tillfredsställande studieresultat med hänsyn till den tid som han uppburit studiemedel. En sådan bedömning som avses i andra stycket skall då göras.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av andra och tredje styckena meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

7 5 Till studerande som har rätt att delta i grundläggande vuxenutbild- ning enligt 11 kap. 10 & skollagen (1985:1100) lämnas studiemedel för studier på grundskolenivå under sammanlagt högst 80 veckor.

Till annan studerande än som avses i första stycket lämnas studiemedel för studier på grundskolenivå under sammanlagt högst 40 veckor.

Om det finns särskilda skäl lämnas studiemedel för ytterligare sådana studier som avses i första och andra styckena.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första-tredje styckena med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

8 5 Till studerande som saknar kunskaper och färdigheter som förmedlas i gymnasieskolans nationella eller specialutformade program eller inom motsvarande utbildning, lämnas studiemedel för studier inom sådan ut- bildning under sammanlagt högst 120 veckor.

Till annan studerande. än som avses i första stycket lämnas studiemedel för sådana studier som anges där under sammanlagt högst 40 veckor.

Om det finns särskilda skäl lämnas studiemedel för ytterligare sådana studier som avses i första och andra styckena.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första-tredje styckena med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

9 5 Till studerande som bedriver studier inom annan gymnasial utbildning än som avses i 8 5 eller på eftergymnasial nivå förutom forskarutbildning, lämnas studiemedel under sammanlagt högst 200 veckor. För forskarut- bildning lämnas studiemedel under sammanlagt högst 40 veckor.

Om det finns särskilda skäl lämnas studiemedel för ytterligare sådana studier som avses i första stycket.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första och andra styckena meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Föreslagen lydelse

10 & Studiemedel får lämnas till och med det år under vilket den stude— rande fyller 50 år. Om det finns särskilda skäl får dock studiemedel lämnas till och med det år under vilket den studerande fyller 55 år.

11 & Studiemedel lämnas för sådan fastställd studietid under vilken den studerande bedriver studier vid läroanstalt eller utbildning som avses i 1 och 2 55.

Studiemedel lämnas även för tid under vilken den studerande är sjuk enligt vad som anges i 24-30 55.

Vid tillämpningen av första stycket skall den minsta sammanhängande tidsperiod för vilken studiemedel lämnas vara fyra veckor.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

12 & Studiemedel beviljas efter ansökan som ges in i den ordning som Centrala Studiestödsnämnden bestämmer. Studiemedel får lämnas för högst 52 veckor åt gången. För tid före den vecka som ansökan kom in till Centrala Studiestödsnämnden lämnas studiemedel för högst fyra veck- or.

Beräkning av studiemedel

13 & Studiemedel lämnas för varje tidsperiod om en vecka för vilken den studerande har rätt till studiemedel med

1. 4,39 procent av basbeloppet vid studier på heltid,

2. 3,29 procent av basbeloppet vid studier på minst 75 procent av heltid, och

3. 2,20 procent av basbeloppet vid studier på minst halvtid. Vad som sägs i första stycket gäller endast om inte något annat-följer av 14-16 gå och 22-23 55.

14 & Belopp enligt 13 5 första stycket lämnas under förutsättning att den studerandes inkomster under ett kalenderhalvår uppgår till högst 75 pro— cent av basbeloppet för en tidsperiod om 20 veckor (fribelopp). Bedriver den studerande studier under kortare eller längre tid än 20 veckor under ett kalenderhalvår skall fribeloppets andel av basbeloppet ökas eller minskas med 3,75 procent för varje vecka som studietiden är kortare eller längre än 20 veckor. Bedriver den studerande studier under båda kalender- halvåren under ett kalenderår skall fribeloppet vara summan av fribelop- pen för de båda kalenderhalvåren.

Om den studerandes inkomst överstiger fribelopp beräknat enligt första stycket skall det belopp som lämnas enligt 13 5 första stycket minskas med

1. vid studier på heltid 60 procent,

2. vid studier på minst 75 procent av heltid 45 procent, och

3. vid studier på minst halvtid 30 procent av den överskjutande inkom- sten.

Föreslagen lydelse

15 5 Som den studerandes inkomst enligt 14 5 räknas för studerande som bedriver studier under ett kalenderhalvår vad som på det halvåret kan beräknas belöpa av det belopp som kan förutses bli den studerandes sammanräknade inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital vid taxeringen för kalenderåret. Om den studerande bedriver studier under båda kalenderhalvåren under ett kalenderår räknas som den studerandes inkomst enligt 14 & vad som kan förutses bli hans sammanräknade in- komst av tjänst, näringsverksamhet och kapital vid taxeringen för kalen- deråret.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av första stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för utomlands bosatta och sjömän föreskriva andra regler för inkomstberäk- ningen.

16 & Regeringen kan förordna att den studerandes inkomst skall beaktas i annan utsträckning än som följer av 14 &.

Bekostas studerandes uppehälle helt eller till väsentlig del av staten eller komm'un kan de studiemedel som tillkommer honom enligt detta kapitel minskas enligt grunder som regeringen fastställer.

17 5 Vid beräkning enligt 13-14 55 av studiemedel tillämpas det basbe- lopp som gäller vid ingången av den tidsperiod för vilken studiemedlen är avsedda.

18 & Till studerande som avses i 7 & lämnas studiebidrag med

1. 3,51 procent av basbeloppet vid studier på heltid,

2. 2,63 procent av basbeloppet vid studier på minst 75 procent av heltid, och

3. 1,76 procent av basbeloppet vid studier på minst halvtid, för varje vecka som den studerande har rätt till studiemedel.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

19 & Till studerande som avses i 8 & första stycket lämnas studiebidrag med

1. 2,63 procent av basbeloppet vid studier på heltid,

2. 1,97 procent av basbeloppet vid studier på minst 75 procent av heltid, och

3. 1,31 procent av basbeloppet vid studier på minst halvtid, för varje vecka som den studerande har rätt till studiemedel.

Studiebidrag enligt första stycket lämnas dock tidigast från och med det kalenderår under vilket den studerande fyller 23 år.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Föreslagen lydelse

20 5 Till studerande som avses i 8 5 första stycket och som inte upp- fyller ålderskravet i 19 å andra stycket samt till studerande som avses i 8 5 andra stycket och 9 5 första stycket lämnas studiebidrag med

1. 1,76 procent av basbeloppet vid studier på heltid,

2. 1,31 procent av basbeloppet vid studier på minst 75 procent av heltid

3. 0,88 procent av basbeloppet vid studier på minst halvtid, för varje vecka som den studerande har rätt till studiemedel.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

21 5 Om den studerande på grund av bestämmelserna i 13-16 åå inte är berättigad till fullt studiemedel skall av minskningen så stor andel falla på studiebidrag beräknat enligt 17-20 55 som bidraget utgör av fullt studie- medel.

Lämnade studiemedel utgör i första hand studiebidrag. Återstoden utgör studielån.

22 5 En studerande, som till följd av bestämmelserna i l4'-15 && eller bestämmelse som avses i 16 5 inte är berättigad till studiemedel, kan dock få extra studiemedel i form av studielån (tilläggslån), om det finns särskil- da skäl.

Utöver de studiemedelsbelopp som följer av 11 och 13-15 55 eller be- stämmelse som avses i 16 5, får tilläggslån lämnas med hänsyn till den inkomst som den studerande hade innan han påbörjade studierna. Sådant tilläggslån får dock lämnas endast till studerande som avses i 7 5 samt till studerande som avses i 8 5 första stycket från och med det år under vilket han fyller 23 år.

Om deti annat fall än som avses i andra stycket finns särskilda skäl, får tilläggslån lämnas utöver de studiemedelsbelopp som följer av 11 och 13- 15 55 eller bestämmelse som avses i 16 &.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första-tredje styckena med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

23 5 Från och med det år under vilket en studerande fyller 30 år får studiemedel i form av studielån inte beviljas med större belopp än att beloppet, tillsammans med vid tidpunkten för ansökan kvarstående studie— lån, uppgår till högst 23 procent av basbeloppet multiplicerat med det antal år som, vid utgången av kalenderåret, återstår till och med det år under vilket den studerande fyller 59 år. Vid denna beräkning tillämpas det basbelopp som gäller vid ingången av den tidsperiod för vilken studie- medlen är avsedda. Med kvarstående studielån förstås studielån som kvarstår obetalda samt återbetalningspliktiga studiemedel, beviljade enligt äldre bestämmelser i denna lag eller enligt äldre lagstiftning, för vilka återbetalningsskyldighet kvarstår.

Studielån som uppburits för sådana studier som avses i 7 och 8 åå, skall dock inte medräknas vid beräkning enligt första stycket.

Föreslagen lydelse

Om det finns särskilda skäl kan ytterligare studiemedel i form av studie- lån beviljas utöver vad som följer av första och andra styckena.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första-tredje styckena med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Studiemedel under sjukdom

24 5 I 25-30 55 ges bestämmelser om studiemedel för tid under vilken den studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier.

I nämnda paragrafer förstås med sjukperiod: tid under vilken den studerande på grund av sjukdom oav- brutet varit oförmögen att bedriva sina studier,

studietid: den tid under vilken den studerande bedriver studier och den tid under vilken han skulle ha bedrivit studier om han inte blivit sjuk.

25 & Studiemedel lämnas för sjukperiod som infaller under tid för vilken den studerande har beviljats studiemedel.

För den första tidsperiod under vilken en studerande bedriver studier som berättigar till studiemedel enligt detta kapitel lämnas studiemedel endast för sjukperiod som infaller efter det den studerande har påbörjat studierna.

26 & För sjukperiod som infaller efter studietidens början lämnas studie- medel endast om den studerande ingett ansökan om sådana medel dessför- innan. Om det finns synnerliga skäl kan studerande beviljas studiemedel även för sådan sjukperiod.

27 & Studerande har rätt till studiemedel endast för sådan sjukperiod eller del därav som godkänts av den allmänna försäkringskassa, hos vilken den studerande är inskriven.

28 å Blir studerande på grund av sjukdom helt oförmögen att bedriva sina studier skall han anmäla detta till den allmänna försäkringskassan, om han beviljats studiemedel eller om han ansökt eller avser att ansöka om studie- medel. Anmälan skall ske enligt de närmare bestämmelser som meddelas av Riksförsäkringsverket.

29 & Finner den allmänna försäkringskassan att studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier, skall kassan godkänna sjukperioden, om inte annat följer av andra-fjärde styckena. Godkännande enligt första stycket får avse endast tid som infaller efter det anmälan skett enligt 28 5. Om hinder mött mot anmälan eller om det finns annat särskilt skäl, får godkännande avse även tid före sådan an- mälan.

Föreslagen lydelse

Den allmänna försäkringskassan får vägra att godkänna sjukperiod eller del därav, om den studerande

l. underlåter att, på begäran av kassan, genom intyg av läkare styrka sjukdomen och det därav föranledda hindret för studierna,

2. under sjukperiod reser till utlandet utan medgivande av kassan,

3. ådragit sig sjukdomen vid uppsåtligt brott som han har dömts för genom dom som har vunnit laga kraft,

4. vägrar att genomgå undersökning av läkare eller underlåter att följa läkares föreskrift,

5. uppsåtligen eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande som är av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna om studiemedel för sjukperiod.

Den allmänna försäkringskassan får även, om omständigheterna motive- rar det, vägra att godkänna sjukperiod eller del därav, om den studerande

1. vägrar att ta emot besök av en person, som fått i uppdrag av försäk- ringskassan att utreda studieförmågan eller behovet av rehabiliteringsåt- gärd,

2. underlåter att meddela försäkringskassan sin vistelseadress när han under sjukperiod vistas annat än tillfälligt på anpan adress än den som angetts till kassan.

30 5 Har studerande som beviljats studiemedel på grund av sjukdom varit helt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd eller finns annat särskilt skäl, skall den allmänna försäkringskassan, enligt de närmare bestämmelser som Riksförsäkringsverket meddelar, undersöka om skäl finns att vidta åtgärd söm är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller på annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan.

Finner den allmänna försäkringskassan att åtgärd som avses i första stycket behövs, skall den underrätta den studerande om detta och tillse att åtgärden vidtas. Vägrar den studerande att underkasta sig åtgärden, kan kassan besluta att inte godkänna den del av sjukperioden som infaller sedan den studerande fått underrättelse om kassans beslut. I underrättelsen skall intas erinran om att sådant beslut kan meddelas.

Studiemedel för smdier utom riket

31 & Studiemedel enligt detta kapitel får beviljas för studier utom riket under de förutsättningar och med de belopp som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Studiemedel kan även lämnas för en sjukperiod som avses i 24 5 enligt de närmare föreslu'ifter som meddelas av regeringen.

Föreslagen lydelse Särskilda bestämmelser

32 5 En studerande som har beviljats studiemedel är skyldig att till Cen- trala studiestödsnämnden anmäla sådan ändring av sina förhållanden som är av betydelse för rätten till studiemedel eller för studiemedlens storlek.

33 5 Allmän försäkringskassa skall lämna Centrala studiestödsnämnden uppgift om sådan sjukperiod enligt 24 5 som godkänts av kassan.

34 & Studiemedel enligt detta kapitel avrundas till närmast lägre hela krontal.

35 & Rätten till studiemedel bortfaller om den studerande för den tids- period som studiemedlen avser inte är berättigad till ett högre belopp i studiebidrag och studielån än som motsvarar 0,25 procent av basbeloppet per vecka.

_36 & Den studerandes rätt till studiemedel är förverkad om han inte begärt att få medlen utbetalade före utgången av den tidsperiod för vilken studie- medlen har beviljats eller om den studerande avlider innan medlen har betalats ut.

Om en begäran om utbetalning av studiemedel kommer in efter utgång- en av den tidsperiod för vilken studiemedlen har beviljats, får medlen dock betalas ut om det finns särskilda skäl.

37 & Studerande har rätt att behålla studiemedel vid ledighet för tillfällig vård av barn och vid ledighet för närståendevård enligt de närmare före- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 6 &”

Korttidsstudiestöd för deltagande i utbildning som avses i 1 & utgår ej till studerande som uppbär studie- hjälp, studiemedel, särskilt vuxen- studiestöd eller utbildningsbidrag för den tidsperiod som utbildningen pågår.

4 Senaste lydelse 1993:220.

Korttidsstudiestöd för deltagande i utbildning som avses i 1 & lämnas _inte till studerande som uppbär stu- diehjälp, studiemedel eller utbild- ningsbidrag för den tidsperiod som utbildningen pågår.

Föreslagen lydelse :; kap. Återbetalning av smdlelånf Allmänna bestämmelser

1 5 Den som uppburit studielån skall återbetala lånet. På lånet skall också betalas en årlig ränta. I samband med återbetalningen får också tas ut avgifter för admini- strativa kostnader enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Betalningen av länet och räntan sker med ett visst belopp varje kalen- derår (årsbelopp). Kapitalskulden utgörs av huvudskuld och, i förekom- mande fall, av särskild skuld.

2 & Regeringen får föreskriva att ränta inte skall utgå på studielån under den tid då låntagaren fullgör en längre grundutbildning än 60 dagar enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

3 & Före varje kalenderårs början fastställer regeringen den ränta som under året skall utgå på studielån.

4 & Om det vid ingången av ett kalenderår har gått minst sex månader efter den senaste tidsperiod, för vilken den återbetalningsskyldige har fått studiestöd enligt 3 eller 4 kap. skall återbetalningen av studielånen börja med det kalenderåret.

Återbetalningstid

5 & Återbetalningstiden bestäms till det antal år som återstår till och med det år under vilket den återbetalningsskyldige fyller 60 år, dock högst 25 år. Återbetalningstiden bestäms i vissa fall till kortare tid. Bestämmelser om detta finns i andra och tredje styckena.

Om årsbelopp beräknat enligt 10 5 första stycket vid tillämpningen av första stycket uppgår till mindre än tio procent av basbeloppet för det första återbetalningsåret, skall återbetalningstiden förkortas så att årsbe- loppet för detta år uppgår till minst tio procent av basbeloppet. I sådant fall skall dock återbetalningstiden inte bestämmas till kortare tid än två år. Av 10 å andra stycket framgår att återbetalningstiden i vissa fall kan vara ett år.

Om huvudskulden har minskat under återbetalningstid enligt första eller andra stycket på grund av att

1. den återbetalningsskyldige frivilligt har återbetalat visst belopp,

2. beslut har meddelats om avskrivning av studielån,

5 Nuvarande lydelse av 8 kap. finns i bilaga B.

3. beslut har meddelats enligt bestämmelsema i 33-35 åå eller

4. beslut har meddelats om återkrav av studielån enligt 9 kap. 2 &, skall andra stycket tillämpas för det första återbetalningsåret efter det år åter- betalning gjordes eller beslut fattades.

6 5 Har den återbetalningsskyldige uppburit nya studielån under tid som omfattas av återbetalningstid enligt 5 5, skall de nya lånen läggas samman med kapitalskulden för de tidigare lånen. Gemensam återbetalningstid skall bestämmas för de sammanlagda lånen.

7 & Återbetalning i fall som avses i 6 & börjar under året närmast efter det år under vilket den återbetalningsskyldige uppburit de nya studielånen.

8 5 Vid bestämmande av återbetalningstid enligt 6 5 skall 5 & första och andra styckena tillämpas. Återbetalningstiden får dock inte bestämmas till längre tid än att årsbeloppet för det första återbetalningsåret uppgår till lägst det belopp som skulle ha utgått för samma år, om den återbetal- ningsskyldige inte uppburit de nya studielånen.

Vid sådan återbetalning eller sådana beslut som avses i 5 & tredje styck- et skall nämnda bestämmelse tillämpas på motsvarande sätt i fråga om gemensam återbetalningstid.

Återbetalning

9 5 Årsbeloppet för ett kalenderår skall bestämmas enligt 10-12 55. Till det årsbelopp som den återbetalningsskyldige skall betala får läggas sådana avgifter som regeringen har föreskrivit med stöd av 1 5 andra stycket.

10 & Återbetalning under återbetalningstid enligt 5-8 55 skall ske i form av annuiteter, som beräknas så att de ökar med tre procent årligen vid oförändrad ränta. Årsbeloppet bestäms med hänsyn nu ränta enligt 3 5, den återstående återbetalningstiden och nämnd beräkning.

Om kapitalskulden uppgår till ett belopp som är mindre än tio procent av basbeloppet vid ingången av det kalenderår som återbetalningen skall börja, skall årsbeloppet för det första återbetalningsåret dock bestämmas så att lånet är återbetalat under detta år. Vid sådan återbetalning eller sådana beslut som avses i 5 & tredje stycket skall motsvarande gälla i fråga om huvudskulden för det första återbetalningsåret efter det år åter- betalning gjordes eller beslut fattades.

En bestämmelse om att årsbelopp under återbetalningstid enligt 5-8 åå i visst fall skall bestämmas till ett högre belopp än vad som följer av första stycket finns i 11 &.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första och andra styckena meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Föreslagen lydelse

11 5 Om en särskild skuld finns under återbetalningstid enligt 5-8 55 skall årsbeloppet i vissa fall bestämmas till ett högre belopp än vad som följer av 10 5 första stycket. Detta gäller om en viss andel av den återbetal- ningsskyldiges sammanräknade inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen överstiger årsbelopp beräknat enligt 10 5 första stycket. Som taxering gäller beslutet om taxering i första 'instans. Andelen skall vara fem procent av inkomsten under de första tio återbetalningsåren, dock längst till och med det år under vilket den åter- betalningsskyldige fyller 35 år. Under den återstående återbetalningstiden enligt 5-8 55 skall andelen vara sex procent. I sådant fall skall årsbeloppet bestämmas till det belopp som andelen utgör av inkomsten. Årsbeloppet får dock inte bestämmas till ett högre belopp än att den särskilda skulden återbetalas i sin helhet under kalenderåret.

12 & Om en särskild skuld kvarstår sedan återbetalningstid enligt 5-8 55 löpt ut skall årsbeloppet bestämmas till sex procent av den återbetal- ningsskyldiges sammanräknade inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen. Som taxering gäller beslutet om taxering i första instans.

Nedsättning

13 5 Efter ansökan av den återbetalningsskyldige får årsbelopp sättas ned enligt bestämmelserna i 14-16 55.

14 & Årsbelopp beräknat enligt 10 5 får sättas ned om en viss andel av den återbetalningsskyldiges sammanräknade inkomst av tjänst, närings- verksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen understiger årsbe- loppet med minst tre procent av basbeloppet. Som taxering gäller beslutet om taxering i första instans. Andelen skall vara fem procent av inkomsten under de första tio återbetalningsåren, dock längst till och med det år under vilket den återbetalningsskyldige fyller 35 år. Underden återstående återbetalningstiden enligt 5-8 55 skall andelen vara sex procent.

Årsbelopp beräknat enligt 10 5 får även sättas ned

1. om den återbetalningsskyldiges inkomst under betalningsåret kan beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst som avses i första stycket, eller

2. om den återbetalningsskyldige har överklagat den taxering som avses i första stycket och det med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att låta den taxeringen utgöra underlag för beslutet, och förutsätt- ningama i första stycket i övrigt är uppfyllda.

15 & Årsbelopp beräknat enligt 10, 11 eller 12 5 får sättas ned

1. om den återbetalningsskyldige uppbär studiehjälp, studiemedel eller utbildningsbidrag för doktorander eller fullgör en längre grundutbildning än 60 dagar enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer, eller

Föreslagen lydelse 2. om det i något annat fall finns synnerliga skäl.

16 & Årsbelopp beräknat enligt 11 eller 12 & får utöver vad som följer av 15 & sättas ned

1. om den återbetalningsskyldiges inkomst under betalningsåret kan beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken årsbeloppet har beräknats, eller

2. om den återbetalningsskyldige har överklagat den taxering som ligger till grund för beräkningen av årsbeloppet och det med hänsyn till om- ständigheterna framstår som oskäligt att låta årsbeloppet grundas på den taxeringen.

Årsbelopp beräknat enligt 11 5 får dock inte sättas ned till ett lägre be- lopp på grund av bestämmelserna i första stycket än vad årsbeloppet skulle ha bestämts till enligt 10 5 första stycket.

17 5 Beslut om nedsättning av årsbeloppet får ändras

1. om de inkomstförhållanden som legat till grund för beslutet" har änd- rats väsentligt, eller

2. om det i något annat hänseende har inträffat en förändring som väsentligt påverkar rätten till nedsättning.

18 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om nedsättning enligt 14-17 åå.

Särskild skuld

19 & Årsbelopp eller del av årsbelopp beräknat enligt 10 eller 11 & som inte betalas på grund av beslut om nedsättning skall, till den del årsbe- loppet eller del av årsbeloppet är hänförligt till huvudskulden, föras upp som en särskild skuld vid kalenderårets slut.

20 5 Har den återbetalningsskyldige uppburit nya studielån sedan åter- betalning enligt 12 å påbörjats skall de nya lånen sammanläggas med de tidigare lånen. Den särskilda skulden skall kvarstå som en sådan skuld. Återbetalningen för de nya lånen skall bestämmas enligt 10 5 med till— lämpning av bestämmelserna i 5-8 55.

21 & Årsbelopp eller del därav som inte har betalats och som på grund av bestämmelsen i 31 å andra stycket inte skall föranleda vidare indrivnings- åtgärder, skall läggas till den särskilda skulden.

Föreslagen lydelse Upplupen ränta

22 å Upplupen ränta på huvudsskuld som inte ingår i årsbelopp beräknat enligt 10 å första stycket eller 11 å skall i förekommande fall läggas till huvudskulden vid årets slut. Upplupen ränta på särskild skuld som inte ingår i årsbelopp beräknat enligt 11 eller 12 å skall i förekommande fall läggas till den särskilda skulden vid årets slut.

Återbetalningsskyldig som är bosatt utom riket eller är sjöman

23 å Om regeringen inte föreskriver annat skall bestämmelserna i 11-12 och 14 åå inte tillämpas beträffande sådana återbetalningsskyldiga som under det inkomstår den senaste taxeringen avser var bosatta utomlands eller var sjömän.

Om bestämmelsen i 12 å inte skall tillämpas beträffande sådan återbetal- ningsskyldig som avses i första stycket, skall i stället 10 å första och andra styckena tillämpas på motsvarande sätt. I sådant fall skall även be- stämmelserna om återbetalningstid i 5-8 åå tillämpas på motsvarande sätt. Den ålder som anges i 5 å första stycket första meningen skall dock i stället vara 65 år.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av andra stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

A vskrivning

24 å Studielån som kvarstår obetalda vid utgången av det år den återbetal- ningsskyldige fyller 65 år skall avskrivas. Utan hinder härav kvarstår betalningsskyldigheten för påförda men inte betalda årsbelopp avseende de tre senaste kalenderåren. Om det finns synnerliga skäl, får dock också sådana årsbelopp skrivas av efter utgången av det år den återbetal- ningsskyldige fyller 65 år.

25 å Om den återbetalningsskyldige avlider, skall återstående kapitalskuld och upplupen ränta avskrivas.

26 å Utöver vad som följer av 24-25 åå får studielån avskrivas i fall då det föreligger synnerliga skäl till det.

Frivillig återbetalning

27 å Har den återbetalningsskyldige frivilligt återbetalat visst belopp skall avräkning ske i följande ordning:

1. upplupen ränta på särskild skuld

Föreslagen lydelse

3. upplupen ränta på huvudskuld 4. huvudskuld.

28 å I syfte att stimulera en snabb återbetalning av studielån får regering- en meddela föreskrifter om premier vid frivillig återbetalning.

Fastställande av årsbelopp

29 å För varje kalenderår då återbetalning skall göras fastställs årsbe- loppet för den återbetalningsskyldige. Uppkommer brutet krontal skall årsbeloppet avrundas till närmast lägre hela krontal.

Om årsbeloppet ändras genom beslut om nedsättning gäller det nedsatta beloppet som fastställt årsbelopp. Regeringen får föreskriva att årsbelopp beräknat enligt 12 eller 14 5 skall fastställas till noll kronor om årsbe- loppet skulle understiga fem procent av basbeloppet det år återbetalningen skall göras.

Den återbetalningsskyldige skall underrättas skriftligen om det årsbelopp som har fastställts för honom.

Betalning och avräkning

30 å Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om hur det fastställda årsbeloppet och sådana avgifter som regeringen har föreskrivit med stöd av 1 å andra stycket skall betalas samt om hur det inbetalade beloppet skall avräknas.

Utmätning m.m.

31 å Årsbelopp och andra avgifter enligt denna lag som inte har betalats inom föreskriven tid får tas ut genom utmätning utan föregående dom eller utslag. Dröjsmålsavgift enligt 58 å 2-5 mom. uppbördslagen (1953z272) skall tas ut.

Årsbelopp eller del därav som inte har betalats, frivilligt eller genom utmätning, före utgången av november månad det tredje året efter betal- ningsåret, skall inte föranleda vidare indrivningsåtgärder.

Särskilda bestämmelser om återbetalning i vissa fall. 32 å Om någon har uppburit studielån för en sjukperiod enligt bestämmel- serna i 4 kap. 24-30 åå och de bestämmelser som anges där gäller i fråga om återbetalningen bestämmelserna i 33-34 åå.

Föreslagen lydelse

33 å Studielån som avser den del av en sjukperiod som följer efter en karenstid om 30 dagar skall inte återbetalas annat än i de fall som anges i 34 å.

I karenstiden får inräknas bara tid under sådan studietid som avses i 4 kap. 24 å.

Vid beräkning av karenstiden skall två eller flera sjukperioder räknas som en sammanhängande sjukperiod, om den senare perioden börjar inom 20 dagar efter det att den tidigare slutade.

34 å Uppbär den studerande sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, skall han för varje sjukdag som infaller efter ka- renstiden enligt 33 å återbetala den del av studielånet som motsvarar sjukpenning över 25 kronor. Detsamma gäller också om den studerande med anledning av sin sjukdom får ersättning enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande eller enligt utländsk lagstiftning om arbetsskadeförsäkring, Sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall inte beaktas vid tillämpningen av denna paragraf.

35 å Studielån som avser tid då den studerande har uppburit utbildnings— bidrag, enligt bestärnmelsema om dagpenning, skall inte återbetalas i den mån avdrag har skett från utbildningsbidraget.

Uppgiftsskyldighet m.m.

36 å Den återbetalningsskyldige skall lämna Centrala studiestödsnämnden de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av detta kapitel.

Bestämmelser om hur Centrala studiestödsnämnden skall inhämta de uppgifter från den senaste taxeringen som nämnden behöver för tillämp- ning av detta kapitel meddelas av regeringen.

Den som har fått årsbeloppet nedsatt är skyldig att utan anmaning omedelbart underrätta Centrala studiestödsnämnden om någon omständig- het som föranlett nedsättningen inte längre föreligger.

37 å Allmän försäkringskassa skall lämna Centrala studiestödsnämnden uppgift om sådan sjukpenning eller ersättning som avses i 34 å. Allmän försäkringskassa skall i övrigt lämna Centrala studiestödsnämnden de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av detta kapitel enligt de bestämmelser som regeringen meddelar.

38 å Annan myndighet och försäkringsinrättning är skyldiga att på be- gäran lämna domstol, Riksförsäkringsverket, allmän försäkringskassa och Centrala studiestödsnämnden sådana uppgifter i fråga om viss person som är av betydelse för tillämpningen av detta kapitel.

Föreslagen lydelse Överklagande m.m.

39 å Centrala studiestödsnämndens besluti ärenden om återbetalning av studielån får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Nämndens beslut skall dock gälla omedelbart, om nämnden inte be- stämmer något annat.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

2 56 Har någon uppburit studiestöd obehörigen eller med för högt belopp och har han insett eller bort inse detta, kan vad för mycket utgått genast återkrävas.

Avbryter någon sina studier skall första stycket tillämpas beträffande uppburet studiestöd som avser tiden efter avbrottet. Beror avbrottet på sjukdom skall studiestöd som den studerande uppburit enligt 3 kap. 15 och 16 åå, 4 kap. 28-35 55 eller enligt 7 kap. 17 å och de bestäm- melser som anges där ej återkrävas. Detsamma gäller vid sådan ledighet som avses i 3 kap. 31 å, 4 kap. 44 å och 7kap.17a å.

Avbryter någon sina studier skall första stycket tillämpas beträffande uppburet studiestöd som avser tiden efter avbrottet. Beror avbrottet på sjukdom skall studiestöd som den studerande uppburit enligt 3 kap. 15 och 16 åå eller4 kap. 24-30 åå och de bestämmelser som anges där ej återkrävas. Detsamma gäller vid sådan ledighet som avses i 3 kap. 31 å och 4 kap. 37 å.

Avser återkrav enligt första. eller andra stycket studiehjälp enligt 3 kap. till sådan studerande, som vid utbetalningstillfället var omyndig, åvilar betalningsskyldigheten den som då var den omyndiges förmyndare.

På studiemedel enligt 4 kap och på särskilt vuxenstudiestöd enligt 7 kap. som återkrävs enligt första eller andra stycket utgår ränta från den dag när medlen uppburits efter en räntesats som vid varje tidpunkt med två procentenheter överstiger statens utlåningsränta. På andra former av studiestöd som återkrävs enligt denna paragraf utgår ränta enligt samma räntesats från den dag som infaller en månad efter det beslut om återkrav fattats. Om det finns särskilda skäl kan den återbe- talningsskyldige befrias helt eller delvis från sin skyldighet att betala räntan.

På studiemedel enlig 4 kap. som återkrävs enligt första eller andra stycket utgår ränta från den dag när medlen uppburits efter en räntesats som vid varje tidpunkt med två procentenheter överstiger statens utlåningsränta. På andra former av studiestöd som återkrävs enligt denna paragraf utgår ränta enligt samma räntesats från den dag som infaller en månad efter det beslut om återkrav fattats. Om det finns särskilda skäl kan den återbetal- ningsskyldige befrias helt eller del— vis från sin skyldighet att betala räntan.

I samband med återkrav får också tas ut avgifter för administrativa kost- nader enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

6 Senaste lydelse 1993z220.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2bå7

Till en studerande som tidigare har uppburit studiestöd enligt 3, 4 eller 7 kap. utgår nytt stöd enligt dessa kapitel endast om

1. fastställt årsbelopp, som förfal- lit till betalning före det kalenderår som det nya studiestödet avser, har betalats, och

2. återkrav med stöd av 2 å av studiestöd enligt 3, 4 eller 7 kap. har reglerats av den studerande så att återkrav, som avser högst ett kalenderhalvår, kvarstår oreglerat.

Om det finns synnerliga skäl får studiestöd dock beviljas utan hinder av vad som anges i första stycket.

Till en studerande som tidigare har uppburit studiestöd enligt 3 eller 4 kap. lämnas nytt stöd enligt dessa kapitel endast om

1. fastställt årsbelopp, som förfal- lit tili betalning före det kalenderår som det nya studiestödet avser, har betalats, och

2. återkrav med stöd av 2 å av studiestöd enligt 3 eller 4 kap. har reglerats av den studerande så att återkrav, som avser högst ett kalen- derhalvår, kvarstår oreglerat.

Om det finns synnerliga skäl får studiestöd dock beviljas utan hinder av vad som anges i första stycket.

85

Ett beslut i ett ärende enligt den- na lag som meddelats av Centrala studiestödsnämnden och som inte kan överklagas enligt bestämmel- serna i 8 kap. 39 5, får överklagas hos en särskild överklagande- nämnd.

Nämnden bestårav en ordförande och sju andra ledamöter. För ord- föranden och de andra ledamötema skall det finnas ersättare. Ord- föranden och dennes ersättare skall vara eller ha varit ordinarie doma- re. Av de övriga ledamöterna skall tre vara jurister, två ha särskild insikt i studerandes förhållanden och två ha särskild sakkunskap om utbildningsväsendet. Ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för viss tid.

Nämndens beslut med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga omhstudiestöd som avser tid före ikraftträdandet. De äldre bestämmelsema i 8 kap. 11 5 skall fortfarande gälla beträffande sådana studielån som har beviljats enligt 4 kap. 2 5 i dess äldre lydelse.

2. En studerande som före den 1 januari 1998 påbörjat utbildning och uppburit studiemedel har rätt att uppbära studiemedel för att slutföra studierna enligt de äldre bestämmelserna i 4 kap. 8 5, utan hinder av bestämmelserna i 4 kap. 7-9 55 i dess nya lydelse. Studiemedel får dock inte uppbäras för längre tid än till och med utgången av december 1999.

3. En studerande som före den 1 januari 1998 påbörjat utbildning och uppburit studiestöd får uppbära studiemedel för att slutföra studierna enligt de äldre bestämmelserna i 4 kap. 9 5 och 7 kap. 5 5 andra stycket, utan hinder av 4 kap. 10 å i dess nya lydelse. Studiemedel får dock inte uppbäras för längre tid än till och med utgången av december 1999.

4. En studerande som före den 1 januari 1998 påbörjat utbildning och uppburit studiestöd har rätt att, utan hinder av 4 kap. 23 å i dess nya lydelse, uppbära studiemedel i form av studielån för att slutföra studierna, dock längst till och med utgången av december 1999.

5. En studerande som före den 1 januari 1998 påbörjat utbildning och uppburit särskilt vuxenstudiestöd enligt de upphävda bestämmelserna i 7 kap. har rätt att uppbära sådant vuxenstudiestöd under den tid som den studerande kan anses behöva för att slutföra studierna, dock längst till och med utgången av december 1999. I sådant fall skall bestämmelserna i det upphävda 7 kap. fortfarande tillämpas.

6. Den som återbetalar studiestöd som avser tid såväl före som efter ikraftträdandet kan begära att återbetalningen kalenderårsvis skall samord- nas. Sarnordningen skall ske enligt följande. Äldre föreskrifter om ned— sättning av avgift eller årsbelopp skall inte tillämpas. Det sammanlagda återbetalningsbeloppet skall inte överstiga fem procent av den återbetal- ningsskyldiges sammanräknade inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen. Detta skall gälla under de första tio återbetalningsåren, dock längst till och med det år under vilket den åter- betalningsskyldige fyller 35 år. Därefter skall andelen av inkomsten vara sex procent. Som taxering gäller beslutet om taxering i första instans. Det sammanlagda återbetalningsbeloppet avräknas i första hand på studiestöd som avser tid före ikraftträdandet.

När det gäller sådana återbetalningsskyldiga som under det inkomstår den senaste taxeringen avser var bosatta utomlands eller var sjömän får regeringen föreskriva att samordningen i stället skall ske enligt andra bestämmelser.

7. Bestämmelsen i 9 kap. 8 & tillämpas på beslut som har meddelats efter ikraftträdandet.

2 Förslag till Lag om upphävande av lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa

Härigenom föreskrivs att lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa skall upphöra att gälla vid utgången av år 1997. En stude- rande som före denna tidpunkt påbörjat utbildning och uppburit särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa har rätt att uppbära sådant vuxenstudiestöd under den tid som den studerande kan anses behöva för att slutföra studi- erna. I sådant fall skall bestämmelserna i den upphävda lagen fortfarande tillämpas.

Bilaga A Kommrttedrrektrv ww & Översyn av studiestödssystemet Dir. 1994:148

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att dra upp riktlinjer för en reformering av studiestödssystemet.

Kommittén skall göra en övergripande översyn av studiestö- dets funktion och effekter samt överväga behoven av föränd- ringar utifrån ett helhetsperspektiv. Studiestödets betydelse när det gäller att motverka social snedrekrytering till utbildning skall särskilt uppmärksammas. Ävenjämställdhetsaspekter skall beaktas.

Kommittén skall framför allt — utreda förutsättningama för ett mer sammanhållet studie- stödssystem, som innefattar stödformer inom både Utbildnings- departementets och Arbetsmarknadsdepartementets område. Studiehjälpen, dvs. studiestödet för studerande under 20 år i gymnasieskolan och annan gymnasial utbildning, skall däremot inte behandlas, belysa frågan om totalbelopp och bidragsnivåer inom ramen för ett sådant sammanhållet studiestöd, — se över lånesystemet och återbetalningsvillkoren, — med förtur behandla frågan om uppräkning av bidragsdelen i studiemedlen med hänsyn till att studier som finansieras med studiemedel avses bli pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 april 1996.

Tidigare och pågående utredningsarbete

Generationsutredningen har i sitt betänkande Tillvarons trösklar (SOU 1994:77) berört det framtida studiestödet. Betänkandet är föremål för remissbehandling.

Betänkandet Ursprung och utbildning (SOU 1993z85) och delbetänkandet Social bakgrund studiestöd och övergång till högre studier (SOU l9922l22) har lämnats av Utredningen om den sociala snedrekryteringen till högre studier.

Pensionsarbetsgruppen lämnade i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU l994120) bland annat förslag till pen- sionsrätt vid studier. Riktlinjer för reformeringen av pensions- systemet har därefter godkänts av riksdagen i enlighet med regeringens proposition l993/941250. I den fortsatta beredning— en av dessa frågor medverkar den av regeringen tillkallade s.k. Genomförandegruppen,

Inom Arbetsmarknadsdepartementets område har en parla- mentarisk kommitté i uppdrag att se över arbetsmarknadspoliti- kens roll, omfattning. inriktning och avgränsning (dir. 1993zl32). Den skall bland annat behandla gränsdragningen mellan arbetsmarknadspolitiken och utbiIdningspolitiken.

Utbildning utvecklar

Utbildning frigör och utvecklar människors inneboende resurser. Utbildning ger kvinnor och män möjlighet att leva ett rikare och friare liv och påverka arbetsliv och samhällsliv. Den ökar förutsättningama att ta aktiv del i kultur och föreningsliv samt självständigt och kritiskt ta ställning.

Varje samhälle som hävdar alla människors lika värde måste ägna utbildningsfrågorna stort intresse. Utbildning som sam- hället erbjuder kan mer än något annat vara en rättviseskapande kraft. Det förutsätter dock att utbildning på alla nivåer utformas så att den stimulerar till livslångt lärande.

Utbildning har också en helt avgörande betydelse för landets framtida konkurrenskraft och ekonomiska tillväxt och därmed för våra möjligheter att värna om välfärdssamhället. Detta krä- ver att vi försäkrar oss om att satsade resurser används ratio- nellt och effektivt.

Av tradition skiljer vi mellan reguljär utbildning och arbets- marknadsutbildning. Målen för dessa verksamheter överlappar emellertid delvis varandra. Gemensamt för all utbildning är att den syftar till att höja kompetensen och kunskapen hos med- borgarna och därmed också utveckla och stärka individens möjligheter i bäde arbetslivet och samhällsgemenskapen.

Den samhällsstödda vuxenutbildningen syftar till att överbrygga utbildningsklyftoma och därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa, öka de vuxnas förmåga att förstå,»kritiskt granska och med— verka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling,

utbilda vuxna för varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring och bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt — tillgodose de vuxnas individuella önskemål om vidgade stu— die- och utbildningsmöjligheter och att ge dem tillfälle att kom- plettera ungdomsutbildningen.

I takt med att ungdomsskolan successivt byggts ut har utbildningsklyftoma mellan ungdoms- och vuxengenerationema vuxit. Nästan 2,8 miljoner människor i åldern 25—64 år har en kortare utbildning än den gymnasieutbildning som nu är en rättighet för ungdomar. Risken är stor för att stora grupper kommer att slås ut från arbetsmarknaden, om det inte finns goda möjligheter till vuxenutbildning.

Andelen i en årskull i gymnasieskolan som kort efter utbild- nirfgens slut går vidare till eftergymnasial utbildning är lägre i Sverige än i en del andra industriländer. Det är angeläget att denna andel ökar väsentligt. Dels är det fråga om att vidga rekryteringsbasen bland både yngre och vuxna genom att så många som möjligt får en gymnasieutbildning som ger möjlig— het till högre studier, dels är det fråga om att förbättra rekryte-

ringen från alla grupper i samhället till högre utbildning. Inte minst viktigt är det att öka rekryteringen från de yrkesförbe- redande gymnasieutbiIdningarna. Redan av dessa skäl finns det anledning att ägna den sociala snedrekryteringen till utbildning särskild uppmärksamhet. Därtill kommer att den sneda rekryte- ringen är en social orättvisa som ger upphov till skiktningar i samhället som är helt oacceptabla. Dessutom minskar de ung- domskullar som lämnar gymnasieskolan i storlek under de närmaste åren. Också av det skälet krävs en ökad rekrytering från vuxenutbildningen.

Studiestödets mll

Det offentligas stöd till studier måste framstå som pålitligt över tiden. Det vore synnerligen olyckligt om snabba och täta för- ändringar i studiestödet ledde till uppskjutna eller aldrig på— började studier på grund av osäkerheten om systemets verkningar på sikt. Av både administrativa och utbildningspoli- tiska skäl är det sålunda angeläget att det råder en bred upp- slutning kring studiestödets uppbyggnad.

Studiestödet är en del av utbildningspolitiken. Det är därför viktigt att eventuella förändringar i studiestödssystemet sker utifrån en bedömning av utvecklingsbehoven inom utbildnings- området som helhet. Studiestödet skall utgöra den ekonomiska grund som gör det möjligt för de studerande att genomföra studierna så snabbt och väl som möjligt. Därigenom kan stödet bidra till ökad effektivitet i utbildningsorganisationen. Men det är också viktigt att studiestödet i övrigt får en sådan utformning att det verksamt bidrar till att de övergripande målen för ut— bildningspolitiken nås. Dagens splittrade studiestöd fyller inte fullt ut denna funktion. Bristen på en samlad strategi på om- rådet har motverkat ett effektivt utnyttjande av insatta resurser.

Inom universitets— och högskoleområdet har studerande i vis- sa utbildningar rätt till särskilt vuxenstudiestöd (svux). De som är arbetslösa kan erbjudas utbildningsbidrag och i vissa fall särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) för kortare hög-

skoleutbildningar. Även ersättningar inom socialförsäkringsom- rådet, t.ex. rehabiliteringsersättning eller livränta”, finansierar i vissa fall högre studier. Men det är framför allt i vuxenutbild- ning, både på grundskole- och gymnasieskolenivå som före- komsten av olika finansieringsformer skapar problem. De delvis parallella systemen ger motstridiga signaler till människor med likartad bakgrund och jämförbara förhållanden. Följden kan bli att valen av utbildning blir ekonomiskt betingade. Det är inte säkert att de som har störst behov av utbildning och stöd får de bästa förmånerna. Härtill kommer att informationen om stöden försvåras. Administrationen blir tungrodd och onödigt kostsam.

Samordnade insatser i fråga om studiestöd bör kunna leda till en ökad måluppfyllelse och förbättrad effektivitet. En ut- veckling mot ett mer sammanhållet studiestödssystem är därför angelägen. Inom ramen för ett sådant stöd kan i princip alla slag av studier möjliggöras, samtidigt som stimulansåtgärder kan riktas till angelägna utbildningar eller till vissa i utbild- ningshänseende eftersatta grupper. När nya behov eller ändrade förutsättningar uppstår kan stimulansinslagen ändras över tiden genom politiska beslut.

Uppdraget Ett mer scunmcmhållet smdiestödssysfcm

Att det offentliga tillhandahåller olika former av studiestöd för vuxna i utbildningar på samma nivå har kritiserats under lång tid. Det är angeläget att filma en lösning på denna fråga. Kommittén skall utreda förutsättningama för ett mer sam— manhållet studiefinansieringssystem som innefattar stödformer inom både Utbildningsdepartementets och Arbetsmarknadsde- partementets område. Kommittén skall i dessa frågor samråda med Utredningen inom Arbetsmarknadsdepartementet om ar- betsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgräns- ning (dir. 1993: l 32). Samspelet med andra trygghetssystem och stödformer skall också beaktas. Studiehjälpen, dvs. studiestödet

för studerande under 20 år i gymnasieskolan och annan gym- nasial utbildning skall däremot inte behandlas av kommittén.

Enligt socialförsäkringsutskottets av riksdagen godkända ut- talande (bet. 1993/94:8tU25, rskr. l993/94z438) i anledning av proposition l993/94:l56 Vissa förändringar i studiestödssyste- met bör studiestödsutredningen med förtur behandla de problem som de många olika formerna av vuxenstudiestöd ger upphov till. I den nuvarande situationen söker många studerande mer än ett studiestöd samtidigt och många önskar också byta Stödform under utbildningens gång. Det innebär en starkt ökad arbetsbe- lastning, främst för Centrala studiestödsnämnden, i form av ändringar och upprepade kontakter med berörda myndigheter, utbildningsanordnare och arbetslöshetskassor. Detta problem minskar dock delvis genom riksdagens beslut att slopa utbild- ningsbidrag med lånedel (prop. 1994/95:25, bet.]994/95zFiUl, rskr.]994/95zl45). För den enskilde kan de olika stödsystemen förutom osäkerhet om finansieringen också innebära rättsför— luster.

] utskottsutlåtandet nämns särskilt behovet av en samman— läggning av det särskilda vuxenstudiestödet (svux) och det särskilda vuxenstudiestödet för arbetslösa (svuxa). Kommittén skall med förtur se över samordningen mellan dessa stöd. En utgångspunkt bör här vara att åstadkomma förenklingar på kort sikt. Inriktningen bör vara att förslag skall läggas i sådan tid att ändrade bestämmelser kan träda i kraft den l juli 1995.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) har i en skrivelse den l I augusti 1994 lämnat förslag till ett samordnat studiestöd för vuxna. Skrivelsen kommer att överlämnas till kommittén.

Nivr'ifrågor

Nivån på studiestödet bör vara tillräcklig för att den studerande skall kunna bedriva studier på heltid under acceptabla förhållan- den. De undersökningar som gjorts inom studiemedelsområdet visar att den nuvarande nivån knappast avhåller någon från att

börja studera. Från rekryteringssynpunkt är i stället den befara— de höga skuldsättningen det största problemet.

En huvuduppgift för kommittén är att undersöka förutsätt- ningama för en ny konstruktion av studiestödet inom ramen för ett sammanhållet system. I analysen bör bl.a. följande kompo- nenter övervägas.

Basen i systemet skulle kunna utgöras av ett schablonbelopp som är relaterat till basbeloppet. Detta schablonbelopp kan utgöra stödnivån för högskolestuderande. En ytterligare kompo- nent kan vara ett tilläggsbelopp för vissa prioriterade studier. Tilläggsbeloppet kan vara relaterat till tidigare inkomst, t.ex. via dagpenningen i arbets]öshetsförsäkringen.

I fråga om bidragets storlek är stimulanseffekten samt bidra— gets funktion att hålla nere skuldsättningen av avgörande be- tydelse för alla studerande. Studiestödet bör emellertid också bidra till social rättvisa. Det finns därför anledning att pröva om stödet kan utformas så att det bättre fyller sin funktion att un- derlätta för lågutbildade och dem som har en påtaglig försörj- ningsbörda att bedriva studier. Det är här önskvärt att studier på grundskolenivå prioriteras särskilt. Det finns också anledning att pröva om studier i vissa kärnämnen på gymnasial nivå bör subventioneras i högre utsträckning än andra studier på gym- nasial nivå eller studier på högskolenivå. Även för andra ut- bildningar kan det finnas behov av särskilda subventioner, t.ex. för högskoleutbildningar som har krav på ett antal års yrkes- verksamhet för antagning.

I det fall kommittén stannar för att en samordning inte bör genomföras fullt ut, skall kommittén ändå pröva frågan om totalnivåer och bidragsnivåer inom respektive område. Avgräns- ningen av målgrupperna skall klargöras.

Pensionsrätt för studier I proposition 1993/94:250 Reformering av det allmänna pen- sionssystemet föreslog regeringen att pensionsrätt i framtiden skall tillgodoräknas för studier som omfattas av studiemedels-

systemet. Vilken teknisk modell som skulle användas för till- godoräknande av pensionsrätt skulle emellertid övervägas under den fortsatta beredningen. Vidare föreslogs att reglerna om intjänande av pensionsrätt vid studier skulle få verkan fr.o.m. år 1995. Riksdagen biträdde regeringens förslag (bet. l99394;SfU24, rskr. 1993/94:439). Riksdagen anförde vidare i sitt beslut att den i propositionen föreslagna nivån vad gäller pensionsrätt för studier var väl avvägd.

Utgångspunkten skall vara att studier som finansieras med studiemedel görs pensionsgrundande genom att bidragsdelen i likhet med andra pensionsgrundande sociala ersättningar skall skattläggas. Det innebär att bidraget bör räknas upp med ett belopp som motsvarar skatteavdraget.

Kommittén skall föreslå en procentsats för uppräkningen av bidraget. Därvid skall kommittén överväga om fribelopps- och avtrappningsreglerna i studiemedelssystemet bör ändras för att mildra marginaleffekterna vid en skattläggning. Hänsyn skall också tas till grundavdragets påverkan. Utgångspunkten skall vara att statens kostnader för höjningen av studiebidraget för studerandekollektivet som helhet skall motsvaras av "ökade skatteintäkter och att inkomstförhållandena påverkas så lite som möjligt i förhållande till nuvarande situation med Obeskattade bidrag.

För år 1995 och eventuellt ytterligare tid innan studiebidra- get blir beskattat skall pensionsrätten tillgodoräknas på basis av ett s.k. pensionsgrundande belopp, som beräknas utifrån det till den studerande utbetalade Obeskattade studiebidraget uppräknat med en schablon. Kommittén skall beräkna ett sådant pensions- grundande belopp.

I den fortsatta beredningen av pensionssystemet ingår frågan om finansieringen av reformen, som avses ske delvis i form av en allmän egenavgift. Kommittén skall i sina överväganden beakta de ställningstaganden som görs i det avseendet. Vidare skall kommittén beakta att den pensionsrätt som ett förmånssys- tem ger upphov till också påverkar kostnaderna för förmånssys- temet.

Frågorna som rör pensionsrätt vid studier skall behandlas med förtur av kommittén.

Inkomstprövningen

Normalt får en heltidsstuderande som utnyttjar studiemedel ha en bruttoinkomst på cirka 53 000 kronor innan reducering av stödet börjar. När inkomsten uppgår till omkring 170 000 kro- nor upphör rätten till stöd. I diskussionen om inkomstprövning- en har främst två aSpekter berörts. Å ena sidan anses reglerna hindra den enskilde från att genom egna arbetsinsatser minska sin framtida skuldbörda eller bättra på sin egen ekonomi i stör- sta allmänhet. Å andra sidan förutsätts att studier på heltid kräver en heltidsinsats. Ett generöst fribelopp kan leda till att den studerande förvärvsarbetar i större utsträckning, vilket kan leda till att studietiden förlängs. Kommittén bör pröva om en skärpning eller en liberalisering av inkomstprövningsreglema bör aktualiseras, dels med utgångspunkt i motiven för nuvaran- de regler, dels mot bakgrund av att studiebidraget i studiemed- len avses bli beskattat. Om kommittén förordar en samordning av studiemedel och vuxenstudiestöd måste frågan givetvis ana- lyseras också från dessa förutsättningar.

De reduceringar i stödet som inkomstprövningen medför bör påverka den statliga subventionen. Kommittén skall pröva om reduceringarna bör ske proportionellt mellan bidrag och lån eller i första hand mot bidragsdelen.

Längsta till för rätt till studiestöd

Den längsta tid för vilken studiestöd kan beviljas är tre år för studier på grundskole- och gymnasieskolenivå. Studiemedel för studier på högskolenivå kan beviljas för högst sex år. Stöd under ytterligare terminer kan ges om det finns särskilda skäl. Den som uppbär studiemedel för studier på både gmndskoleI- gymnasieskolenivå och högskolenivå kan alltså få studiemedel

under nio år, utan att någon prövning av särskilda skäl behöver göras. Det är inte uteslutet att reglerna kan bidra till att risken för orimliga studieskulder ökar. För att minska risken kan tiden under vilken studiestöd normalt beviljas behöva begränsas. Vid prövningen av denna fråga skall kommittén utgå från att stude- rande på grundskolenivå bör ha rätt till studiestöd så länge studier på denna nivå bedöms meningsfulla.

Deltidsstudier och. studier på dis'tcuts

Det är ett jämförelsevis litet antal personer som söker studiestöd för deltidstudier. Flertalet deltidsstuderande förvärvsarbetar och bedriver studierna på fritiden. Kommittén skall utvärdera effek- terna av deltidsstudiestödet och överväga om det finns behov av förändringar. Även det ökande utbudet av distansundervisning på alla nivåer är av intresse. Studiefinansieringssysternet bör ha en rekryteringsfrärnjande verkan också i fråga om distansut- bildning. I sammanhanget skall dock även avgränsnings- och kontrollfrågor prövas.

Å ldersgränser

Den övre åldersgränsen för rätt till studiemedel är 45 år och för rätt till svux och svuxa 50 år. Om det finns särskilda skäl kan dock stöd beviljas till den som är äldre än 45 respektive 50 år. I arbetsrnarknadsutbildningen finns ingen formell övre gräns. En fråga i sammanhanget är om åldergränsen skall höjas och i så fall om utvidgningen skall gälla generellt eller för enbart vissa angelägna studier. Därvid bör också de ökade riskerna för ute- bliven återbetalning om de studerande skuldsätter sig vid högre åldrar än för närvarande vägas in. Även de nedre åldersgränser- na varierar betydligt mellan olika former av studiestöd.

Kommittén skall se över åldersgränserna i de olika stödsyste- men och överväga om de är ändamålsenliga och lämna förslag till sådana ändringar som översynen föranleder.

II

Sn(c./ierasulful/H'öwringen

Den som antas första gången till en högskoleutbildning får normalt studiemedel för hela det kommande året. Därefter görs en prövning av uppnådda studieresultat innan fortsatta studie— medel beviljas. För många högskoleutbildningar anses studiere- sultaten tillräckliga om 30 poäng av 40 har klarats av under det gångna året. Kravet på 30 poäng har säkerligen bidragit till en snabbare genomströmning i högskolan, men kan också ha fått till effekt att en del studerande nöjt sig med att nå detta lägre poängantal.

Kommittén skall utreda samspelet i detta hänseende mellan studiestödsbeviljningen och utbildningsverksarnheten samt pröva om, och i såfall i vilken utsträckning, kraven på studiere- sultat bör skärpas. Den lösning i denna fråga som redovisats i proposition [993/941156 Vissa förändringar i studiestödssyste- met kan här utgöra ett alternativ.

S rad i estödstid

Studiestöd lämnas för sådan del av läsår under vilken den stu- derande bedriver studier. När det gäller studiemedel beaktas endast hela, sammanhängande perioder om IS dagar för heltids- studerande och 30 dagar för deltidsstuderande under ett kalen- derhalvår. Vuxenstudiestöd lämnas för varje kalenderdag under studietiden. Utbildningsbidrag betalas ut för varje vardag som studier bedrivs.

Begreppet läsår förekommer inte längre i högskoleförord- ningen (1993:100). Studieornfattningen anges i stället enligt ett poängsystem, där varje poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka. För andra eftergymnasiala utbildningar och för utbild- ningar på gymnasial nivå (utom komvux) är undervisningen normalt läsårsindelad.

Kommittén skall se över studiestödsbestämmelsema i dessa avseenden. En fråga i sammanhanget är beräkning av studie-

stöd för studerande som deltar i kurser vid det s.k. sommaruni— versitetet.

Sk uldsäfmingen ()(—lr återbetalaingsviIIk oren

Studielånen är allmänt sett förmånliga för de studerandejärnfört med vanliga banklån främst på grund av den lägre räntenivån, den normalt längre avbetalningstiden och de inbyggda trygg- hetsreglema. Ett problem som accentuerats under senare år är den ökande skuldsättningen bland det stora flertalet studerande, bl.a. genom den ökning av räntekostnaderna som inträffade i och med omläggningen av skattesystemet. Vid höga studieskul- der täcker normalt inte inbetalningarna den under året upplupna räntan, vilket innebär att skulden växer. Staten riskerar att åsamkas stora kostnader för skuldavskrivning i framtiden, sam— tidigt sorn studiemedlens rekryteringseffekt riskerar att försva- gas, särskilt bland inkomstsvaga grupper där motviljan mot skuldsättning är störst.

Om kommittén kommer att föreslå ändrade regler för till- delning av studiestöd får dessa givetvis betydelse för skuldsätt- ningen och därmed den enskildes och samhällets kostnader för studielånen. Kommittén skall därutöver utreda vilka förändring- ar i Iånesystemet som bör införas för att de nuvarande proble- men skall undanröjas helt eller delvis.

Det är angeläget att lånevillkoren och den enskildes ansvar för upptagna lån blir tydliga. Utgångspunkten bör vara att lån alltid skall återbetalas. En höjd årlig avgift kan vara ett alterna- tiv att överväga, liksom en differentierad återbetalningsskyldig- het i ett par steg beroende på låntagarens inkomst. Kommittén bör även kunna aktualisera andra alternativ som kan innebära snabbare återbetalning, t.ex. återbetalning i form av annuiteter, I syfte att minska risken för ökade kostnader för staten i fram- tiden bör även behovet av en höjd åldersgräns för rätt till av- skrivning av studieskuld prövas.

Återbetalningssystemet bör i princip bära sina egna kost- nader. Subventionerna i systemet bör vara tydliga och målinrik-

13

tade. Räntan skall i princip spegla den fulla kostnaden för sta- tens upplåning. Metoden i det nuvarande systemet att årsräntan baseras på statens genomsnittliga upplåningsränta under före— gående treårsperiod bör omprövas. I nuläget redovisas i stats— budgeten Centrala studiestödsnämndens ränteutgifter för utestå- ende lån inklusive låntagarna påförda, kapitaliserade räntor som en subvention. Denna fråga bör ses över.

Kommittén skall lämna förslag till principer för upplåning och räntesättning. Kommittén skall även utforma en modell för redovisning av statens verkliga lånekostnader. Behandlingen av frågan hänger också samman med utvecklingen av systemet med s.k. brtrttobudgetering av statens utgifter.

A ndra frågor

Kommittén skall analysera förhållandet mellan studiestödet och olika former av stöd till frurktimlshindiwle. En prövning bör ske om olika funktionshinder medför särskilda behov för att kunna påbörja och fullfölja studier. Kommittén bör överväga om dessa behov skall tillgodoses inom ramen för studiestödssystemet eller inom andra system. I dessa frågor bör kommittén samråda med Sjuk- och arbetsskadeförsäkringen (S l993z07).

Studiestödets betydelse ur ett järnstc'illdhetsperspektiv skall belysas. Regeringen har den 10 november 1994 utfärdatdirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa järnställdhetspolitiska konsekvenser (dir. l9942124).

Som framhållits i det föregående finns det stora behov av återkommande utbildning hos arbetskraften i fråga om både yr'keskunnande och en förstärkt grundutbildning. Samtidigt finns tecken på stora svårigheter när det gäller rekryteringen, främst bland korttidsutbildade. Kommittén skall överväga behovet av särskilda rekryteringsinsutseri syfte att stimulera ungdomar och vuxna till utbildning och i så fall föreslå hur en sådan verksam- het bör organiseras och hur den bör samordnas med andra liknande insatser, t.ex. sådana som initieras av kommuner och utbildningsanordnare. I dessa överväganden skall också ingå att

se över de stödformer som finns idag för studier av mindre omfattning.

Enligt nuvarande bestämmelser får beslut av Centrala studie- stödsnämnden (CSN) i ärenden som rör tilldelning av studiestöd _ inte överklagas. Däremot kan den studerande begära att beslutet

omprövas. Det innebär i praktiken att ett beslut som fattats på regional nivå kan omprövas av myndigheten centralt. CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kommittén skall utreda om den nuvarande ordningen med enbart rätt till vidgad omprövning i tilldelningsärenden fungerar tillfredsställande från rättssäker- hetssynpunkt. Om kommittén finner att ärendena bör kunna överklagas skall kommittén överväga om en särskild, från CSN fristående överklagandenämnd behöver inrättas, eller om även sådana ärenden skall kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Kommittén är oförhindrad att behandla även andra frågor och förhållanden som bedöms vara av betydelse för studiestö- dets utformning.

Samråd

Kommittén bör till sig knyta en referensgrupp med företrädare för studerandegrupper, arbetsmarknadens parter, berörda myn- digheter och utbildningsanordnare. Kommittén skall också sam- verka med Genomförandegruppen och andra kommittéer i frå- gor som kan beröra uppdraget.

Ramar för kommitténs arbete

Uppdraget skall vara avslutat senast den I april 1996. Kommittén skall beakta regeringens direktiv (dir. 1994223) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offent- liga åtaganden. Komrnittén skall även i tillämpliga delar följa regeringens direktiv (dir. l988z43) till kommittéer och särskilda

utredare angående beaktande av EU-aspekter i utredningsverk- samheten samt (dir. I992z50) om regionalpolitiska konsekven- ser.

Förslagen får inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. Eventuella förslag som medför ökade utgifter skall finansieras genom omprioriteringar inom berörda områden. Kommittén får dock inte i sina förslag till finansiering omför- dela medel anvisade av konjunkturskäl till ordinarie verksamhet inom området.

Kommittén skall före den 15 februari 1995 komma in med en budgetplan över beräknade kostnader för utredningen.

(UtbiIdningsdeparternentet)

Kommittédirektiv tartar

Tilläggsdirektiv till kommittén för översyn Dir. av studiestödssystemet (U 1994:13) 1995:157

Beslut vid regeringssammanträde den 14 december 1995

Sammanfattning av uppdraget

Kommittén för översyn av studiestödssystemet skall senast den 29 februari 1996 redovisa på vilket sätt en förändrad gränsdragning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning fordrar anpassningar i studiefinansieringen.

Uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 22 december 1994 (dir. 1994:148) tillkallade chefen för Utbildningsdepartementet en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att dra upp riktlinjer för en reformering av studiestödssystemet. Uppdraget skall enligt direktiven vara avslutat senast den 1 april 1996.

Regeringen har därefter avlämnat propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25). Ipropo- sitionen lyfter regeringen fram behovet av en klarare gränsdragning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning bl.a. mot bakgrund av arbetsmarknadsläget.

UtgångSpunkten för kommitténs tilläggsuppdrag skall vara att arbetsmarknadsutbildning i första hand skall ses som en omställningsutbildning och renodlas som yrkesutbildning medan grundläggande utbildning, inklusive gymnasienivän, i allt väsentligt skall ges i det reguljära utbildningssystemet. Om skiljelinjen mellan reguljär utbildning och omställnings- utbildning ändras kan anpassningar i studiefinansieringen behöva göras.

Kommittén skall - överväga om studiefinansieringen skall kopplas till individens situation (t.ex. arbetslöshet, ålder, tidigare utbildningsnivå) eller till utbildningens karaktär (t.ex. nivå, inriktning), - utreda på vilket sätt studiefinansieringen påverkas om gräns- dragningen mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär ut- bildning förändras på det sätt som angetts, redovisa de åtgärder i fråga om studiefinansieringen som i så fall kan behövas samt - lämna beräkningsunderlag för åtgärderna.

Kommittén skall redovisa sitt underlag i berörda delar till regeringen senast den 29 februari 1996.

(Utbildningsdepartementet)

Kommittédirektiv ww

Tilläggsdirektiv till Studiestödskommittén Dir. (U 1994:13) 1996:19

Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Sammanfattning av uppdraget

Studiestödskommittén skall beakta rapporten om de ensamståen- de föräldrarna och bostadsbidragsutredningen i övervägandena om hur studier skall kunna underlättas för dem med stor för- sörjningsbörda och hög boendekostnad.

Bakgrund

En interdepartemental arbetsgrupp har haft Socialdepartementets uppdrag att allsidigt belysa konsekvenserna av förändringar i transfereringssystemen för ensamstående föräldrars situation. Arbetsgruppen har slutfört uppdraget och har överlämnat sin rapport till Socialdepartementet.

Bostadsbidragsutredningen, som överlämnade sitt betänkande SOU 1995:133 till Socialdepartementet i december 1995, har föreslagit att bostadsbidraget slopas för ungdomar under 29 år som inte har barn. Samtidigt konstaterar utredningen att en sam- lad bedömning av studenternas ekonomiska situation och bo- stadskostnademas betydelse bör göras inom ramen för över— synen av studiestödssystemet. Möjligheten att medel från denna besparing i bostadsbidragssystemet skulle kunna användas för åtgärder i studiestödssystemet aktualiserades.

Regeringen beslutade den 22 december 1994 om kommitté- direktiv (dir. 1994:148) för en översyn av studiestödssystemet. Kommittén, vars uppgift är att se över hela det studiesociala systemet, skall bl.a. beakta samspelet med andra trygghetssys- tem och stödformer. I direktiven framhålls att studiestödet också skall bidra till social rättvisa och det skall prövas om stödet kan utformas så att det bättre fyller sin funktion att underlätta för lågutbildade och dem som har en påtaglig försörjningsbörda att bedriva studier. Vidare skall studiestödets betydelse ur ett jäm- ställdhetsperspektiv belysas.

Uppdraget

Regeringen beslutar att överlämna rapporten om de ensamståen- de föräldrarna och bostadsbidragsutredningen till studiestöds- kommittén för beaktande vid övervägandena om hur studier också för dem med stor försörjningsbörda och hög boendekost- nad skall kunna underlättas.

(Utbildningsdepartementet)

Bilaga B

Nuvarande lydelse av 4, 7 och 8 kap. studiestödslagen (1973z349) samt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa

4 kap. Studiemedel Allmänna bestämmelser

1 & Studiemedel utgår till studerande vid de läroanstalter och utbild- ningar som regeringen bestämmer.l

2 & Studiemedel utgår även till studerande vid de läroanstalter och utbildningslinjer som omfattas av förordnande enligt 3 kap. 1 &. Studie- medel vid sådan läroanstalt eller utbildningslinje utgår dock tidigast från och med det andra kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år?

3 & Studiemedel får inte beviljas för den tid för vilken studiehjälp enligt 3 kap. eller särskilt vuxenstudiestöd enligt 7 kap. redan har beviljats.

Om en studerande beviljas studiehjälp eller särskilt vuxenstudiestöd för en tid för vilken den studerande redan har beviljats studiemedel, får den studerande inte uppbära studiemedlen för denna tid.

Studiemedel får inte heller beviljas eller uppbäras för den tid för vilken utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning eller utbild- ningsbidrag för doktorander lämnas, om inte något annat följer av bestämmelser som regeringen meddelar.

Studiemedel lämnas inte för den tid under vilken den studerande tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.3

4 & Studiemedel utgår till svensk studerande samt till sådan annan studerande som är bosatt i riket.

' Senaste lydelse 1993:220. 2 Senaste lydelse 19931303. 3 Senaste lydelse 19951480.

Studerande som ej är svensk medborgare har dock rätt till studieme- del endast om han bosatt sig i riket huvudsakligen i annat syfte än att här vinna utbildning.

5 & Studerande har rätt till studiemedel såväl vid heltidsstudier som deltidsstudier. Till deltidsstuderande utgår dock studiemedel endast om han bedriver studierna på minst halvtid.

Närmare föreskrifter om omfattningen av de studier som kan ge rätt till studiemedel meddelas av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer.4

6 5 Till studerande, som avses i 1 5 och som ej tidigare varit inskriven vid läroanstalt eller utbildning som omfattas av förordnande enligtl &, utgår studiemedel utan föregående prövning av hans lämplighet för studierna.

Till annan studerande som avses i 1 & utgår studiemedel endast om det med hänsyn till de resultat som han har uppnått måste anses sanno- likt, att han kommer att slutföra studierna inom normal tid. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten.

Har studiemedel vid ett och samma tillfälle beviljats för längre tid än ett år, skall beslutet omprövas, om det vid en sådan bedömning som avses i andra stycket därefter har blivit sannolikt att den studerande inte kommer att slutföra studierna inom normal tid.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av andra och tredje styckena meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer.5

7 5 Till studerande, som avses i 2 & och som ej tidigare varit inskriven vid läroanstalt eller utbildning som omfattas av förordnande enligt 1 & eller 3 kap. l &, utgår studiemedel utan föregående prövning av hans lämplighet för studierna.

Inom ramen för sådan utbildning vid gymnasieskolan som omfattas av förordnande enligt 3 kap. 1 & utgår studiemedel alltid utan prövning som avses i första stycket.

Till annan studerande som avses i 2 & utgår studiemedel endast om han bedrivit sina tidigare studier i normal takt. Vid denna bedömning skall skälig hänsyn tagas till förhållanden av personlig natur som kan

' Senaste lydelse 1987:303. 5 Senaste lydelse 1993z220.

antagas ha inverkat på studieresultaten.

Har studiemedel vid ett och samma tillfälle beviljats för längre tid än ett år, skall beslutet omprövas, om det vid en sådan bedömning som avses i tredje stycket därefter har blivit sannolikt att den studerande inte bedriver sina studier i normal takt.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av tredje och fjärde styckena meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-

mer.6

7 a & har upphävts genom lag (1984:122).

8 5 Har en studerande för sådana studier som avses i 1 & erhållit studie- medel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt 7 kap. under sammanlagt minst sex år, utgår studiemedel för ytterligare sådana studier endast om det finns särskilda skäl.

Har en studerande för sådana studier som avses i 2 & erhållit studie- medel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt 7 kap. under sammanlagt minst tre år, utgår studiemedel för ytterligare sådana studier endast om det finns särskilda skäl.7

9 & Studiemedel får utgå för kalenderhalvår som infaller senast under det år då den studerande fyller 45 år. Studiemedel får även utgå för senare kalenderhalvår, om särskilda skäl föreligger.

10 & Studiemedel utgår för sådan del av läsår under vilken den stude- rande bedriver studier.

Studiemedel utgår även för tid under vilken den studerande är sjuk enligt vad som anges i 28--36 åå.

Vid tillämpning av första stycket och bestämmelse som avses i andra stycket beaktas endast hela, sammanhängande tidsperioder under ett kalenderhalvår, om 15 dagar för heltidsstuderande och 30 dagar för deltidsstuderande.

Vid tillämpning av bestämmelse i detta kapitel skall läsår anses omfatta det antal dagar som bestämmes av regeringen eller myndighet som regeringen utser. Detta antal dagar skall därvid anses infalla under det eller de kalenderhalvår som bestämmes av regeringen eller myndig- het som regeringen utser.

6 Senaste lydelse 19931220. 7 Senaste lydelse 1988z877.

11 & Studiemedel beviljas efter ansökan.

Ansökan om studiemedel inges inom den tid och i den ordning som Centrala studiestödsnämnden bestämmer. Om särskilda skäl föreligger, får ansökan prövas även om den inkommit för sent.8

Beräkning av studiemedel 12 & har upphävts genom lag (1975z359).

13 & Studiemedel utgår med 9,75 procent av basbeloppet för varje hel, sammanhängande tidsperiod för vilken den studerande har rätt till stu- diemedel. Tidsperioden skall omfatta för heltidsstuderande 15 och för deltidsstuderande 30 dagar.

Vad som sägs i första stycket gäller endast om inte något annat följer av 16, 19, 22 eller 25 å.9

14 & När studerande i kommunal och statlig vuxenutbildning bedriver studier på mer än halvtid men mindre än heltid får studiemedlens storlek bestämmas i förhållande till studiernas omfattning.

Föreskrifter om tillämpningen av första stycket meddelas av regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer. 10

15 & har upphävts genom lag (1975:359).

16 5 För en heltidsstuderande minskas det belopp som utgår enligt 13 & första stycket för varje hel, sammanhängande tidsperiod om 15 dagar med en artonde] av den del av den studerandes inkomst under kalender- halvåret som överstiger nedan för skilda perioder angivna delar av basbeloppet, nämligen

8 Senaste lydelse l99lz924. 9 Senaste lydelse 1993z220. '0 Senaste lydelse 1995z994.

Antal hela, sammanhängande tidsperioder om 15 dagar för vilka studiemedel skall utgå under kalenderhalvåret

högst 2 3 4 5 6 7 8 9 0 lägst 1 n

Del av basbeloppet

januari-juni

155 procent 145 procent 125 procent 110 procent 100 procent 85 procent 75 procent 65 procent 55 procent

17 & har upphävts genom lag (1988:877).

18 & har upphävts genom lag (19752359).

juli -december

155 procent 145 procent 125 procent 110 procent 100 procent 95 procent 85 procent 85 procent 70 procent

19 & För en deltidsstuderande minskas det belopp som utgår för ett kalenderhalvår enligt 13 5 första stycket för varje hel, sammanhängande tidsperiod om 30 dagar med en niondel av den del av den studerandes inkomst under kalenderhalvåret som överstiger nedan, för skilda perio- der angivna delar av basbeloppet, nämligen

Antal hela, sammanhängande tidsperioder om 30 dagar för vilka studiemedel skall utgå under kalenderhalvåret

m-li—UDN—

lägst 12

” Senaste lydelse 1990:704. " Senaste lydelse 1990:704.

Del av basbeloppet

180 procent 170 procent 160 procent 150 procent 140 procent

20 å har upphävts genom lag (1975:359).

21 å Som den studerandes inkomst under kalenderhalvåret enligt 16 och 19 åå räknas vad som på det halvåret kan beräknas belöpa av det be- lopp som kan förutses bli den studerandes sammanräknade inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital vid taxeringen för kalenderåret.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av första stycket.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får för utom- lands bosatta och sjömän föreskriva andra regler för inkomstberäkning- en.13

22 å Regeringen kan förordna att den studerandes inkomst skall beaktas i annan utsträckning än som följer av 16 och 19 åå.

Bekostas studerandes uppehälle helt eller till väsentlig del av staten eller kommun kan de studiemedel som tillkommer honom enligt detta kapitel minskas enligt grunder som regeringen fastställer.

Utgår till studerande förmåner i form av fria Skolmåltider eller fria läromedel kan de studiemedel som tillkommer honom enligt detta kapi- tel minskas enligt grunder som regeringen fastställer.M

23 å Vid beräkning enligt 13, 16 och 19 åå av studiemedel tillämpas det bas belopp som gäller vid ingången av den tidsperiod för vilken studie- medlen är avsedda.15

24 å Studiebidraget utgör 2,71 procent av basbeloppet för varje hel, sammanhängande tidsperiod om 15 dagar för heltidsstuderande och om 30 dagar för deltidsstuderande. Är den studerande för denna tidsperiod enligt 10, 13, 16, 19 och 21-23 åå inte berättigad till fullt studiemedel skall av minskningen så stor andel falla på studiebidraget som detta bidrag utgör av fullt studiemedel.

Utgående studiemedel utgör i första hand studiebidrag. Återstoden utgör studielån.16

25 å En studerande, som till följd av bestämmelserna i 16, 19 och 21 åå eller bestämmelse som avses i 22 å inte är berättigad till studieme-

'3 Senaste lydelse 1990:1356. " Senaste lydelse 1982:266. '5 Senaste lydelse 19881877. '6 Senaste lydelse 1993:220.

del, kan dock få extra studiemedel i form av studielån, om det finns särskilda skäl.

Om det finns särskilda skäl, får extra studiemedel i form av studielån utgå utöver de studiemedelsbelopp som följer av 10, 13, 16, 19 och 21 åå eller bestämmelse som avses i 22 å.

Närmare föreskrifter för tillämpningen av första och andra styckena meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer.'7

26 å har upphävts genom lag (1980:282).

27 å har upphävts genom lag (1995z480).

Studiemedel under sjukdom

28 å I 29--35 åå ges bestämmelser om studiemedel för tid under vilken den studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier.

I nämnda paragrafer förstås med

sjukperiod: tid under vilken den studerande på grund av sjukdom oavbrutet varit oförmögen att bedriva sina studier, studietid: den del av ett kalenderhalvår under vilket den studerande bedriver studier och den del av kalenderhalvåret under vilket han skulle ha bedrivit studier om han ej blivit sjuk.

29 å Studiemedel utgår för sjukperiod som infaller under tid för vilken den studerande har beviljats studiemedel.

För det första kalenderhalvår under vilket en studerande bedriver studier som berättigar till studiemedel enligt detta kapitel utgår studie- medel endast för sjukperiod som infaller efter det den studerande har påbörjat studierna.

30 å har upphävts genom lag (l984z313).

31 å För sjukperiod som infaller efter studietidens början utgår studie- medel endast om den studerande ingett ansökan om sådana medel dess- förinnan. Om synnerliga skäl föreligger kan studerande beviljas studie- medel även för sådan sjukperiod.

” Senaste lydelse 19882877.

32 å Studerande har rätt till studiemedel endast för sådan sjukperiod eller del därav som godkänts av den allmänna försäkringskassa, hos vilken den studerande är inskriven.

33 å Blir studerande på grund av sjukdom helt oförmögen att bedriva sina studier skall han anmäla detta till den allmänna försäkringskassan, om han beviljats studiemedel för kalenderhalvåret eller om han ansökt eller avser att ansöka därom. Anmälan skall ske enligt de närmare be- stämmelser som meddelas av riksförsäkringsverket.

34 å Finner den allmänna försäkringskassan att studerande på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva sina studier, skall kassan god- känna sjukperioden, om ej annat följer av andra--fjärde styckena.

Godkännande enligt första stycket får avse endast tid som infaller efter det anmälan skett enligt 33 å. Om hinder mött mot anmälan eller annat särskilt skäl föreligger, får godkännande avse även tid före sådan anmälan.

Den allmänna försäkringskassan får vägra att godkänna sjukperiod eller del därav, om den studerande

1. underlåter att, på begäran av kassan, genom intyg av läkare styrka sjukdomen och det därav föranledda hindret för studierna,

2. under sjukperiod reser till utlandet utan medgivande av kassan,

3. ådragit sig sjukdomen vid uppsåtligt brott som han har dömts för genom dom som har vunnit laga kraft,

4. vägrar att genomgå undersökning av läkare eller underlåter att följa läkares föreskrift,

5. uppsåtligen eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilsele- dande uppgift angående förhållande som är av betydelse för tillämp- ningen av bestämmelserna om studiemedel för sjukperiod.

Den allmänna försäkringskassan får även, om omständigheterna motiverar det, vägra att godkänna sjukperiod eller del därav, om den studerande

]. vägrar att ta emot besök av en person, som fått i uppdrag av försäkringskassan att utreda studieförmågan eller behovet av rehabilite- ringsåtgärd,

2. underlåter att meddela försäkringskassan sin vistelseadress när han under sjukperiod vistas annat än tillfälligt på annan adress än den som angetts till kassan.18

” Senaste lydelse 199l:1055.

35 å Har studerande som beviljats studiemedel på grund av sjukdom varit helt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd eller föreligger annat särskilt skäl, skall den allmänna försäkringskassan, enligt de närmare bestämmelser som riksförsäkringsverket meddelar, undersöka om skäl föreligger att vidtaga åtgärd som är ägnad att för— korta sjukdomstiden eller på annat sätt helt eller delvis återställa studie- förmågan.

Finner den allmänna försäkringskassan att åtgärd som avses i första stycket behövs, skall den underrätta den studerande härom och tillse att åtgärden vidtages. Vägrar den studerande att underkasta sig åtgärden, kan kassan besluta att ej godkänna den del av sjukperioden som infaller sedan den studerande fått underrättelse om kassans beslut. I underrättel- sen skall intagas erinran om att sådant beslut kan meddelas.

Studiemedel för studier utom riket

36 å Studiemedel enligt detta kapitel får beviljas för studier utom riket under de förutsättningar och med de belopp som föreskrivs av regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Studiemedel kan även lämnas för en sjukperiod som avses i 28 å enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen.19

Särskilda bestämmelser

37 å Allmän försäkringskassa skall lämna Centrala studiestödsnämnden uppgift om sådan sjukperiod enligt 28 å som godkänts av kassan.20

38 å har upphävts genom lag (1980:282). 39 å har upphävts genom lag (1980:282). 40 å har upphävts genom lag (1988:877).

41 å Studiemedel enligt detta kapitel avrundas till närmast lägre hela krontal.21

"" Senaste lydelse l995z480. 20 Senaste lydelse 1992:400. 2' Senaste lydelse 19881877.

42 å För den som under ett kalenderhalvår inte är berättigad till mer än fem procent av basbeloppet i studiebidrag och studielån bortfaller rätten till sådant studiestöd.22

43 å Den studerandes rätt till studiemedel är förverkad om han inte begärt att få medlen utbetalade före utgången av det kalenderhalvår för vilket de har beviljats eller om den studerande avlider innan medlen har betalats ut.

Om en begäran om utbetalning av studiemedel kommer in efter utgången av det kalenderhalvår för vilket medlen har beviljats, får med- len dock betalas ut om det finns särskilda skäl.

44 å Studerande har rätt att behålla studiemedel vid ledighet för tillfällig vård av barn och vid ledighet för närståendevård enligt de närmare före- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som rege— ringen bestämmer.23

" Senaste lydelse 19882877. ” Senaste lydelse 1988:1469.

7 kap. Särskilt vuxenstudiestöd

Allmänna bestämmelser

1 å Särskilt vuxenstudiestöd kan lämnas till studerande vid de läroan- stalter och utbildningar som regeringen bestämmer. Regeringen får meddela föreskrifter om rätt till särskilt vuxenstudiestöd för studerande vid sådana lärarutbildningar till vilka det finns ett behov av att förbättra rekryteringen. I sådana föreskrifter får göras undantag från bestämmel- serna i 3--5 a, 7, 8, 8 a och 14 åå. Regeringen får vidare meddela före- skrifter om rätt till särskilt vuxenstudiestöd för vissa studerande vid vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar. I sådana föreskrifter får göras avvikelser från bestämmelserna i 3, 5, 7, 8 och 14 åå samt, såvitt avser studiemedel för behörighetsgivande förutbildning, i 4 kap. 9 å. I föreskrifterna får också ges rätt till avskrivning av studielån enligt 4 kap. i andra fall än som anges i 8 kap. 9--12 åå.

I 20 å finns bestämmelser om verkan av att en studerande har upp- burit studiemedel för den tid för vilken särskilt vuxenstudiestöd lämnas.

Särskilt vuxenstudiestöd får inte beviljas eller uppbäras för den tid för vilken utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning eller ut- bildningsbidrag för doktorander lämnas, om inte något annat följer av bestämmelser som regeringen meddelar.24

2 å Särskilt vuxenstudiestöd kan utgå till studerande som är bosatt i riket.

Studerande som ej är svensk medborgare kan dock få särskilt vuxen- studiestöd endast om han har bosatt sig i riket huvudsakligen i annat syfte än att här vinna utbildning.

3 å Särskilt vuxenstudiestöd kan utgå till en studerande som har för- värvsarbetat under minst fyra kalenderår före det kalenderår för vilket vuxenstudiestödet skall utgå. Med förvärvsarbete får jämställas vissa andra verksamheter. Närmare bestämmelser om vilken omfattning för- värvsarbetet skall ha haft under ett kalenderår för att få medräknas samt om vilka andra verksamheter som får jämställas med förvärvsarbete, meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen utser.

" Senaste lydelse 1995c480.

4 å Särskilt vuxenstudiestöd lämnas inte till en studerande som upp- enbart inte är i ekonomiskt behov av stödet.25

5 å Särskilt vuxenstudiestöd kan utgå såväl vid heltidsstudier om minst 15 dagar under ett kalenderhalvår som vid deltidsstudier om minst 30 dagar under ett kalenderhalvår. Till deltidsstuderande kan dock särskilt vuxenstudiestöd utgå endast om han bedriver studierna på minst halvtid. Vid bedömande av om den studerande har rätt till särskilt vuxenstudie- stöd för heltidsstudier får, förutom till studier som avses i 1 å, även hänsyn tas till studier inom svenskundervisning för invandrare.

Särskilt vuxenstudiestöd får utgå för kalenderhalvår som infaller senast under det år då den studerande fyller 50 år. Särskilt vuxenstudie- stöd får även utgå för senare kalenderhalvår, om särskilda skäl före- ligger.

I fråga om särskilt vuxenstudiestöd tillämpas 4 kap. 6--8 åå på motsvarande sätt.

Närmare föreskrifter om omfattningen av de studier som kan ge rätt till särskilt vuxenstudiestöd meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.26

5 a å Särskilt vuxenstudiestöd utgår för varje kalenderdag under sådan del av läsår under vilket den studerande bedriver studier.

Särskilt vuxenstudiestöd utgår enligt bestämmelsemai 17 å även för tid under vilken den studerande är sjuk.

Särskilt vuxenstudiestöd utgår dessutom vid uppehåll i studierna för julferie enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Under sådan julferie utgår det särskilda vuxenstudiestödet med samma belopp för kalenderdag som under studietiden.

6 å Särskilt vuxenstudiestöd beviljas efter ansökan. Ansökan ges in inom den tid och i den ordning som bestämmes av regeringen eller myndighet som regeringen utser. Om särskilda skäl föreligger, får an- sökan prövas även om den kommit in för sent.

Särskilt vuxenstudiestöd får beviljas för högst två kalenderhalvår i sänder.

25 Senaste lydelse 1995:480. 26 Senaste lydelse 1992:400.

Vuxenstudiebidrag och studielån

7 å Till en studerande som uppfyller villkoren för ersättning från en arbetslöshetskassa eller som under den längsta tid som ersättning kan betalas ut har uppburit ersättning från någon arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd i form av dagpenning lämnas vuxenstudie- stöd enligt 7 a, 7 b och 8 b åå.

Till en annan studerande lämnas särskilt vuxenstudiestöd enligt be- stämmelserna i 8, 8 a och 8 b åå.

När studerande i kommunal och statlig vuxenutbildning bedriver stu- dier på mer än halvtid men mindre än heltid får storleken av det vuxen- studiestöd som annars skulle lämnas enligt föreskrifterna i första och andra stycket, bestämmas i förhållande till studiernas omfattning.

Föreskrifter om tillämpningen av tredje stycket meddelas av regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer.27

7 a å För varje tidsperiod om 15 dagar utgår till heltidsstuderande som avses i 7 å första stycket

]. vuxenstudiebidrag med 65 procent av det belopp som den stude- rande skulle ha fått i utbildningsbidrag, enligt bestämmelserna om dag- penning, för heltidsstudier under en lika lång sammanhängande tids- period, om han kunnat få sådant bidrag,

2. studielån med det belopp som motsvarar skillnaden mellan följan- de två tal, nämligen

a) det utbildningsbidrag som avses under 1 efter avdrag för prelimi- när A-skatt,

b) vuxenstudiebidraget enligt 1 efter avdrag för preliminär A-skatt.23

7 b å För varje tidsperiod om 30 dagar utgår till deltidsstuderande som avses i 7 å första stycket

1. vuxenstudiebidrag med 65 procent av det belopp som den stude- rande skulle ha fått i utbildningsbidrag, enligt bestämmelserna om dag— penning, för heltidsstudier under en sammahängande tidsperiod om 15 dagar om han kunnat få sådant bidrag,

2. studielån med det belopp som motsvarar skillnaden mellan följan- de två tal, nämligen

a) det utbildningsbidrag som avses under 1 efter avdrag för prelimi- när A-skatt,

" Senaste lydelse 1995:994. 28 Senaste lydelse l988z877.

b) vuxenstudiebidraget enligt 1 efter avdrag för preliminär A-skatt.29 7 c å har upphävts genom lag (19951480).

8 å För varje tidsperiod om 15 dagar utgår till heltidsstuderande som avses i 7 å andra stycket

1. vuxenstudiebidrag med 32,5 procent av det belopp som den stude- rande skulle ha fått i utbildningsbidrag, enligt bestämmelserna om dag- penning, för heltidsstudier under en sammanhängande tidsperiod om 15 dagar, om han kunnat få sådant bidrag,

2. studielån med det belopp som motsvarar skillnaden mellan följan- de två tal, nämligen

a) det utbildningsbidrag som avses under 1 efter avdrag för prelimi- när A-skatt,

b) vuxenstudiebidraget enligt 1 efter avdrag för preliminär A-skatt.30

8 a å För varje tidsperiod om 30 dagar utgår till deltidsstuderande som avses i 7 å andra stycket

1. vuxenstudiebidrag med 32,5 procent av det belopp som den stude— rande skulle ha fått i utbildningsbidrag, enligt bestämmelserna om dag- penning, för heltidsstudier under en sammanhängande tidsperiod om 15 dagar, om han kunnat få sådant bidrag,

2. studielån med det belopp som motsvarar skillnaden mellan följan— de två tal, nämligen

a) det utbildningsbidrag som avses under 1 efter avdrag för prelimi- när A-skatt,

b) vuxenstudiebidraget enligt 1 efter avdrag för preliminär A-skatt.”

8 b å För en tidsperiod som omfattar mindre än 15 dagar för heltids- studerande och mindre än 30 dagar för deltidsstuderande utgår för varje kalenderdag vuxenstudiebidrag och studielån till heltidsstuderande med en femtondel och till deltidsstuderande med en trettiondel av de i 7 a, 7 b, 8 och 8 a åå angivna beloppen.32

8 c å har upphävts genom lag (19951480).

” Senaste lydelse 1988:877. 30 Senaste lydelse 1988:877. 31 Senaste lydelse 1988:877. 32 Senaste lydelse 1988:877.

9 å För skatteavdrag enligt 7 och 8 åå gäller särskilda beräkningsgr- under som regeringen bestämmer enligt 3 å 2 mom. under I tredje stycket uppbördslagen (1953z272) jämfört med punkt 12 av anvisningar- na till 32 å kommunalskattelagen (19281370).

10 å har upphävts genom lag (1992:400).

11 å Vid beviljande av särskilt vuxenstudiestöd för studier på grundsko- lenivå ges företräde åt sökande som har störst behov av utbildning och stöd.

Vid prövning enligt första stycket tas särskild hänsyn till en sökande som har kort tidigare utbildning och en sökande som under lång tid bedrivit verksamhet av det slag som avses i 3 å. Särskild hänsyn skall också tas till om en sökande på grund av handikapp eller någon annan omständighet har särskilt svårt att bedriva studierna på sin fritid eller om en sökande har en betungande försörjningsbörda.

Mer än tio års verksamhet som avses i 3 å får inte beaktas. Verksam- het på deltid jämställs med verksamhet på heltid.

En sökande som tidigare har uppburit särskilt vuxenstudiestöd för viss utbildning på grundskolenivå och som fullföljer denna utbildning, har alltid företräde till fortsatt stöd om inte något annat följer av 5 å tredje stycket jämfört med 4 kap. 7 å. Företrädet avser särskilt vuxenstu- diestöd för den tid som krävs för att slutföra utbildningen i normal takt.33

12 å I fråga om särskilt vuxenstudiestöd för studier på gymnasieskole- niv