SOU 1994:14

Konsumentpolitik i en ny tid : Konsumentpolitiska kommitténs betänkande

Till statsrådet och chefen för Civil- departementet

Regeringen bemyndigade den 14 maj 1992 chefen för Civil— departementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamö— ter med uppdrag att göra en konsumentpolitisk översyn. Ge— nom beslut den 3 september och 15 oktober 1992 bemyndiga- des chefen för Civildepartementet att utöka antalet ledamöter till högst nio resp. högst elva.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Civil- departementet f.d. landshövding Britt Mogård att vara ordfö— rande i kommittén samt den 14 oktober 1992 ledamöter, sakkunniga och experter att ingå i resp. biträda kommittén.

Som ledamöter förordnades ombudsmannen Marie Eng— ström (v), riksdagsledamoten Stina Gustavsson (c), riksdags— ledamoten Inger Hestvik (s), företagaren Kerstin Hjort (kds), riksdagsledamoten Inga—Brittjohansson (s), riksdagsledamoten Bengt Kronblad (s), riksdagsledamoten Karin Pilsäter (fp), riksdagsledamoten Mona Saint Cyr (m), docent Göran Skogh (m) och riksdagsledamoten Christer Windén (nyd). Den 15 januari 1993 entledigades Christer Windén. Till ny ledamot utsågs samma dag riksdagsledamoten Bengt Dalström (nyd).

Som sakkunniga förordnades ordföranden i Allmänna rekla- mationsnämnden jörgen Beck—Friis, generaldirektören Axel Edling och departementsrådet Lars Högdahl. Högdahl entlediga- des den 18 december 1992. Till ny sakkunnig förordnades samma dag åmnessakkunnige Thomas Utterström.

Som experter förordnades departementsrådet Gunnar Bals- vik, konsumentsekreteraren Sven—Åke Hansson, direktören Ernst Olav Holm, kanslirådet Göran Lambertz, departementsrådet

Ann-Christin Nykvist, direktören Anders Stenlund, ordföran- den i Sveriges Konsumentråd Turid Ström och departements- sekreteraren Nina Ulvelius. Den 31 augusti 1993 entledigades Balsvik och Ulvelius från uppdraget. Departementsrådet Made— leine Emmervall förordnades samtidigt att vara expert. Den 9 juli 1993 förordnades byrådirektören Richard Lemon och byrådirektören Arne Westling att vara experter t.o.m. den 31 augusti 1993.

Som huvudsekreterare förordnades den 23 oktober 1992 byråchefen Erik Hansson. Hansson entledigades den 7 decem— ber 1992 från uppdraget. Till ny huvudsekreterare fr.o.m. den 1 mars 1993 förordnades den 5 april 1993 pol. mag. Olof Karlander. Kammarrättsassessorn Marie Bjernelius-Lundahl förordnades som sekreterare den 19 januari 1993. Bjernelius— Lundahls uppdrag varade till den 1 september 1993. Till bitr. sekreterare förordnades den 7 september 1993 byrådirektören Richard Lemon och den 9 september departementssekreteraren Nina Ulvelius.

Avdelningsdirektören Ebbe Höskuld, byrådirektören Ric— hard Lemön, redaktören Ronny Lilliengren, byrådirektören Lennart Lundgren och byrådirektören Arne Westling förordna— des den 7 december 1992 att ingå i en referensgrupp till kommittén. Uppdraget avslutades den 30 juni 1993.

Kommittén har antagit namnet Konsumentpolitiska kom— mittén.

Kommittén får härmed överlämna betänkandet Konsument- politik i en ny tid.

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i januari 1994

Britt Mogård

Bengt Dalström Marie Engström Stina Gustavsson Inger Hestvik Kerstin Hjort Inga—Brittjohansson Bengt Kronblad Karin Pilsäter Mona Saint Cyr Göran Skogh

/Olof Karlander

Nina Ulvelius

Sammanfattning 15

Del I Inledning

1 Behovet av en översyn 39 2 Vad är konsumentpolitik? 41 3 Vårt arbetssätt 43

Del II Bakgrund

4 Verksamheten under 50 år 47 4.1 Sammanfattande översikt 48 4.2 Organisationerna och ett begynnande engagemang 49 4.3 Det statliga engagemanget 50 4.4 Några betydelsefulla konsumentpolitiska verksamhe- ter 53

Del III Aktörerna och deras verksamhet

5 Konsumentverket/Konsumentombudsmannen 61 5.1 Konsumentverket och konsumentombudsmannens upp- gifter 61 5.2 Verkets organisation och finansiering 63 5.3 Verkets verksamhetsgrenar 64 5.4 Särskilt om konsumentombudsmannen och KO—sekreta- riatet 70

6.1 6.2 6.3

6.4 6.5 6.6

7.1 7.2

7.3

7.4

8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9

8.10

9 9.1

9.2 9.3 9.4

10 10.1 10.2

Allmänna reklamationsnämnden 72 Allmänna reklamationsnämndens uppgifter 73 ARst organisation 74 Konsumenttvister och frågor om yttranden till dom- stol 75 Arbetssituationen 78 Stödet till den lokala konsumentverksamheten 79 Praxis 79

Vissa myndigheter och andra organ till stöd för konsumenterna 81

Inledning 81 Myndigheter och andra offentliga organ verksamma inom en viss sektor 82 Myndigheter och andra offentliga organ med ett funktions- ansvar 88

Organ som stöder en grupp eller region 90

Den kommunala verksamheten 92 Verksamhetens betydelse och innehåll 93 Utvecklingen av den kommunala konsumentvägled- ningen 94 Organisation 95 Rådgivning 95 Förebyggande verksamhet 97 Kontakter med näringslivet och förvaltningar 97 Samarbetet med frivilliga organisationer 98 Effekter av den kommunala konsumentvägledningen 99 Kostnadernq för den lokala konsumentverksamhe—

ten 102 Effekter av en avveckling av den lokala verksamhe- ten 104

Skolan 106

Konsumentkunskapens betydelse och hemvist i läropla— nen 107

Skolverkets roll 108 Konsumentverkets roll 108 Elevernas kunskaper 109

Näringslivets egenåtgärder 110 Egenåtgärdernas roll i konsumentpolitiken 111 Fördelar och nackdelar med egenåtgärder 113

11.2

11.3 11.4 11.5

11.6

12 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5

Egenåtgärder tillkomna före och efter 1986 114 Några utvärderingar av egenåtgärder 114 Särdrag hos olika slag av egenåtgärder 116

De frivilliga organisationerna 122 De frivilliga organisationernas roll i den svenska model— len 123 Organisationernas roll i samband med EES-avtalet och närmandet till EU 123 De frivilliga organisationernas inriktning 124 De frivilliga organisationernas engagemang 125 Exempel på konsumentorganisationer och deras verk- samhet 125 Ungdomsprojekt med konsumentfrågor 137

Massmedia 138

Bevakningens omfattning och förändring 138 Policy och policyförändringar 141 Konsumentjournalistikens prioteringar 142 Idéer och material för konsumentartiklar 143

Media och den kommunala konsumentverksamhe- ten 143

Del IV Viktiga samhällsförändringar

13 13.1

13.2

13.3

14

14.1 14.2 14.3 14.4 14.5

14.6

En förstärkt marknadsekonomi 147 Förändringar som påverkar konsumenterna och kon- sumentpolitiken 147 Konsumentaspekter på den kommunala verksamhe— ten 151 Konsumenternas behov av insyn och inflytande på vissa monopolmarknader 157

Några konsekvenser av den ökande internationalise— ringen 159 Innehållet i EES-avtalet och BETA—deklarationen 159 Konsumentskyddet inom EG 161 Produktsäkerhetsarbetet inom EG 164 Internationell samverkan 166

Konsumentinflytande och satsningar på standardisering— sarbetet i Sverige 168 Konsumentverkets tillsynsansvar 170

15 15.1 15.2 15.3

15.4 15.5

16 16.1 16.2 16.3 16.4 16.5 16.6

Den ekonomiska utvecklingen 1986 —1998 174 Hushållens disponibla inkomster 174 Hushållens konsumtion och sparande 175 Skillnaden i inkomst mellan olika hushåll har blivit större 178 Hushåll med svag ekonomi ökar under 1990-talet 179 Hushållens ekonomi i centrum för 1990-talets konsu- mentpolitik 185

Konsumenten och miljön 188 De miljöpolitiska och konsumentpolitiska målen 188 Bakgrund 189 Miljöproblemen och konsumenten 190 Konsumenten och miljöinformationen 191 Miljömärkning 193 EG:s miljöhandlingsprogram 196

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Del V Verksamheten m.m.

17 17.1 17.2

17.3

18 18.1 18.2 18.3 18.4

18.5

19 19.1

19.2 19.3

20 20.1 20.2 20.3

Våra utgångspunkter 199 Marknadsekonomin 199 Samspel mellan konkurrens- och konsumentpoliti- ken 201 Aktörernas ansvar 202

Avregleringen och den ökande konkurrensen 207 Konsumenträtten och de avreglerade områdena 207 Klagomålsmöjlighet 208 Konsumentmyndighetens insatser 209 Den kommunala verksamheten och avreglerade områ- den 210 Prismätningar samt pris- och marknadsbevakning 211

Närmandet till EU 215 Allmänt om konsekvenser för konsumenterna och för svensk konsumentpolitik 215 Standardiseringen 217 Marknadskontroll och marknadsbevakning 218

Den ekonomiska utvecklingens följder 224 Begreppet konsumentekonomi 224 Lokal verksamhet med centralt stöd 225 Behov av insatser 226

20.4 20.5 20.6

21 21.1 21.2 21.3

22

22.1 22.2 22.3

23

23.1 23.2 23.3 23.4 23.5 23.6 23.7 23.8 23.9 23.10

24 24.1 24.2 24.3

25 25.1 25.2

25.3

25.4 25.5 25.6 25.7 25.8 25.9

Budgetrådgivning och skuldsanering 227 Utbildning av socialsekreterare 227 Centrum för privatekonomi 228

Konsumenten och miljön — ett samspel 230 Miljöinformation 231

Energiförbrukning i hushållen 231 Miljömärkning av produkter 232

Konsumentombudsmannens organisatoriska ställ— ning 234 Rättssäkerheten 234 Effektiviteten 236 Överväganden och förslag 237

Tvisthantering och Allmänna reklamationsnämndens centrala roll 239 Egenåtgärder 240 Den lokala medlingen 241 Nämndens plats i det processuella systemet 243 Följsamheten 247 Rättssäkerhetsaspekter 249 Den lokala verksamheten skall stödjas 250 Tvister över nationsgränsen 251 Finansiering 254 Verksamhetsområde 256 Verksamhetsformer 259

Behövs en konsumentbalk.> 262

Den konsumenträttsliga lagstiftningen i dag 262 För och emot en samlad konsumentlag 264 Avslutande reflektioner och slutsatser 268

Konsumenträtten och risken för konkurrenshinder 270 Pågående avregleringsarbete 271 Enkät inom Näringslivets Delegation för Marknads- rätt 271

Marknadsföringslagen, riktlinjer och överenskommel— ser 271 Prisinformationslagen 273 Avtalsvillkorslagen 274 Produktsäkerhetslagen 274 Konsumentköpslagen och konsumenttjänstlagen 275 Övrig lagstiftning 276 Slutsatser och förslag 276

26 Den lokala verksamhetens behov av förstärkning 278 26.1 Den lokala verksamhetens roll 278 26.2 Verksamheten har minskat 280 26.3 Alternativa möjligheter att upprätthålla en lokal verk- samhet 281 26.4 Kommunernas ansvar 283 26.5 Integritetsfrågan 286 26.6 Prioritering av uppgifter 286

27 De frivilliga organisationernas engagemang 288 27.1 Statsmakternas stöd till frivilliga organisationer 288 27.2 Engagemanget ökar hos frivilliga organisationer 289 27.3 Organisationernas betydelse 291 27.4 Förslag 293

28 Näringslivets möjligheter att lösa konsument- problem 296 28.1 Vidare utveckling av egenåtgärdssystemet 297

28.2 Samspelet med konsumentmyndigheten 298 28.3 Utbildning och information 299

29 Skolan och vikten av kunskap 300 30 Massmedia och de lokala kontakterna 304

31 Behovet av kunskap, forskning m.m. 304 31.1 Varuförsörjning och distribution 305 31.2 Provning 307 31.3 Publikationsverksamhet 309 31.4 Förlagsverksamheten 310 31.5 Kursverksamhet 312 31.6 Forskning och utveckling 312

Del VI Det statliga engagemanget

32 Inriktningen av det statliga engagemanget 319 32.1 Målet för engagemanget 319 32.2 Utgångspunkter vid prioritering av verksamheten 320 32.3 En breddad finansiering 321

33 Motiv för att förändra den statliga konsumentorganisationen 323

33.1 Organisatoriska och konsumentpolitiska övervägan— den 324

33.2 33.3 33.4 33.5

33.6 33.7 33.8 33.9

34 34.1 34.2 34.3 34.4

34.5

35 35.1 35.2 35.3 35.4

36 36.1 36.2 36.3

Krav på besparingar och på ökade intäkter 326 Bättre möjligheter att hävda det rättsliga skyddet 326 Internationaliseringen som organisatorisk drivkraft 327 Organisatoriska förutsättningar för ett breddat engage— mang 327 Stöd till den lokala verksamheten 328 Förvaltningspolitiken förutsätter renodling 329 Allmänna organisatoriska överväganden 330 Sammanfattning och grund för val av organisation 330

Förändringar av Konsumentverket 332 Allmänna överväganden 332 Gemensamma utgångspunkter 333 Renodling genom delning. Alternativ 1 335 Utveckling och renodling av Konsumentverket. Alternativ 2 341 Värdering och förslag till huvudalternativ 344

Breddning och styrning av det statliga engagemanget 34 8 En konsumentpolitisk beredning 349 Målstyrning och resultatuppföljning 349 Samspel mellan myndigheter 350 Översyn av myndigheternas ansvar 351

Ekonomiska konsekvenser 355 Nuläget 355

Möjlighet till besparingar 355 Ökade krav 356

Reservationer 35 9

Särskilda yttranden 375

Bilagor 405

Sammanfattning

Utredningens uppdrag omfattar en översyn av den statliga konsumentverksamheten med hänsyn till de förändringar som sker i det svenska samhället och i vår omvärld, bl.a. nya system för produktion av offentliga tjänster, närmandet till EU, miljö- politiken och den kommunala verksamheten. Vi har dessutom behandlat den ekonomiska utvecklingens konsekvenser för konsumentpolitiken.

Det statliga engagemanget skall enligt direktiven koncentre- ras till sådana verksamhetsområden där statliga insatser verk- ligen behövs och till sådana uppgifter som inte kan läggas på andra, kommunala eller enskilda, organ.

Riktlinjerna för den statliga konsumentpolitiken lades fast av riksdagen senast år 1986 (prop. 1985/86:121, LU34, rskr. 292).

1. Grunden för Våra överväganden (kap. 17 och 32)

På det konsumentpolitiska arbetsfältet är många aktörer verk- samma; staten med Konsumentverket/Konsumentombudsman- nen, Allmänna reklamationsnämnden, andra myndigheter och organ samt kommunerna, näringslivet, frivilligorganisationer och media.

Såväl näringslivet och frivilligorganisationerna som media har utökat sin verksamhet på konsumentområdet under senare ar.

Vi eftersträvar en utveckling inom konsumentområdet där samtliga aktörer har tydligare roller, tar ett större ansvar och visar ett större engagemang, där ett samarbete bedrivs i öppnare och friare former och där ambitionen är att i olika former slå vakt om konsumentintresset.

Vår bedömning är att behovet av konsumentpolitiska insatser ökar under 1990-talet. Vi står inför stora förändringar som får betydande konsekvenser för konsumenterna.

Vi föreslår att målet för konsumentpolitiken skall vara:

' Att stärka konsumenternas ställning på marknaden ' Att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser ' Att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveck- ling.

Särskilt skall beaktas hänsynen till människors hälsa och resurs— svaga gruppers behov. Insatserna skall i första hand inriktas mot sådana varor och tjänster som svarar för en stor del av hushålls— budgeten, bl.a. livsmedel, boende, transporter och kläder.

Uppgifter som är myndighetsutövning, främst det rättsliga konsumentskyddet, har staten ett primärt ansvar för. Huruvida staten skall bedriva annan konsumentpolitisk verksamhet är en fråga om behov, ambition, lämplighet, effektivitet och vad andra aktörer kan åstadkomma.

I den statliga verksamheten bör prioritet ges det rättsliga konsumentskyddet, inkl. reklamations- och tvisthantering, samt åtgärder på det konsumentekonomiska området som ekono— miska analyser, budgetrådgivning och skuldsanering.

Det statliga stödet till den lokala verksamheten bör ges en sådan omfattning och inriktning att det lokala arbetet främjas och att det lokala engagemanget breddas och utvecklas. De frivilliga organisationerna är beroende av stöd från staten för att i större omfattning kunna medverka i det konsument- politiska arbetet.

Konsumentperspektivet måste tydliggöras i beslutsprocessen inom andra statliga områden som livsmedels-, bostads-, trans— port-, regional—, miljö— och socialpolitiken, som samtliga berör konsumentpolitiken. Inom området kunskapsutveckling och kunskapsstöd bör andra departement än det för konsumentfrå— gor huvudansvariga departementet ta ett ökat ansvar för finan— sieringen inom sina resp. områden.

En ökad andel av de konsumentpolitiska insatser som inte avser myndighetsuppgifter bör finansieras genom externa in- täkter.

2. Viktiga samhällsförändringar

Den förstärkta marknadsekonomin (kap. 13 och 18)

Sedan mitten av 1980-talet bedrivs ett arbete på bred front för att förstärka marknadsekonomin genom avreglering och för— ändringar av regler i olika samhällssektorer. Det omfattar betydande reformer för att effektivisera marknader, genomföra privatiseringar och minska kostnadsbelastningen på näringsli— vet.

Sådana förändringar har av staten genomförts eller är aktu- ella på bl.a. områden som finansiella tjänster, livsmedel, trans— porter, post— och telekommunikation, elförsörjning samt bygg— nader och bostäder.

Även inom den kommunala sektorn pågår ett reformarbete. Kommunala verksamheter bedrivs i ökad omfattning i olika former: i kommunens egen regi, enligt beställar-/utförarmodell, på entreprenad av privata bolag, i föreningar och kooperativ eller i en kundvalsmodell med fria producenter.

För att marknadsekonomin skall fungera väl måste konsu- menterna kunna bilda sig en uppfattning om varors och tjänst- ers kvalitet, pris och servicegrad. En övergripande målsättning bör vara att konsumenterna så långt som möjligt har ändamåls- enliga klagomålsmöjligheter när det gäller såväl privata som offentliga tjänster.

Mot den bakgrunden föreslår vi att:

' Klagomålsprocedurer utformas för att tillgodose konsumen- ternas behov

0 Konsumentmyndigheten bevakar kommunala och andra offentliga tjänster

' Kommunerna fångar upp och analyserar konsumentproblem inom den del av den offentliga sektorn som avregleras ' Konsumentmyndigheten ger centralt stöd till den lokala konsumentverksamheten och sprider information om erfa- renheter från olika kommuner i landet ' Konsumentmyndigheten i samverkan med Konkurrensverket utvecklar och främjar användningen av modeller för lokala prisundersökningar.

Närmandet till EU (kap. 14 och 19)

Det europeiska ekonomiska samarbetsavtalet (EES) trädde i kraft den 1 januari 1994. Sverige har ansökt om medlemskap i EU.

För det konsumentpolitiska arbetet blir följden av närmandet till EU att samråd, expertkontakter och förhandlingar delvis flyttas ut i Europa. Det europeiska perspektivet blir särskilt markant i fråga om utarbetande av regler, tillsyn över och kontroll av marknaden samt standardiseringsarbete. Samarbe— tet kommer att äga rum på olika nivåer och förutsätter medver- kan från regeringsföreträdare, experter från tillsynsmyndigheter och företrädare för frivilliga organisationer. Vi anser att:

' EES-avtalet behöver kompletteras för att garantera möjlig- heterna till kontakt och samarbete mellan EFTA:s konsument- kommitté och EU:s konsumentråd.

En av förutsättningarna för en effektiv marknadskontroll är realistiska och otvetydiga standarder. Det är angeläget att möjligheterna utnyttjas att utöva inflytande i det europeiska standardiseringsarbetet.

Vi anser att:

' Konsumentmyndigheten liksom hittills bör delta i det euro— peiska standardiseringsarbetet ' Deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet bör breddas, så att även representanter för frivilligorganisatio- nerna ges möjlighet att delta och få stöd i form av utbildning, ekonomiska bidrag till resor och ersättning för kostnader förknippade med deltagandet i standardiseringsarbetet.

Även om näringsidkarna har ett huvudansvar för att produk- terna uppfyller gällande krav är vår bedömning att behovet av statliga insatser för marknadsbevakning och marknadskontroll ökar. Vi bedömer att:

' Behovet av marknadsbevakning enligt de icke varurelaterade direktiven (vilseledande reklam, oskäliga avtalsvillkor, pris— märkning m.m.) kommer att öka med internationaliseringen och efter hand som ny teknik och nya distributionsformer tillämpas. Behovet av internationellt informationsutbyte och internationell samordning kräver likaså ökade insatser. Att vidareutveckla befintliga kontaktnät och intensifiera samar— betet mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna är nödvän- digt för att marknadsbevakningen skall kunna fungera inom hela EES-området.

Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheten eller i förekommande fall annan

ansvarig myndighet kommer överens med berörda branschorganisationer om hur näringslivets kontroll inom varje särskilt område skall utföras ' Konsumentmyndigheten engagerar den lokala konsument— verksamheten i arbetet med marknadskontrollen ' Staten i första hand finansierar marknadskontrollen med hänsyn till kraven i EES—avtalet, svårigheterna att finna alternativa finansieringslösningar och behovet av högt ställda konsumentskyddskrav. Avgiftsfinansiering av marknadskon- trollen på konsumentvaruområdet övervägs dock ytterligare ' Konsumentmyndigheten regelbundet rapporterar om erfa— renheterna av marknadskontrollen, såväl nationella insatser som genomförs av tillsynsmyndigheten och näringslivet som situationen inom EES—området.

Den ekonomiska utvecklingen (kap. 15 och 20)

Den ekonomiska utvecklingen för hushållen under 1990-talet innebär att de genomsnittliga disponibla inkomsterna kommer att förbättras endast marginellt. Stora grupper kommer att få leva med besvärliga ekonomiska förhållanden under lång tid framöver till följd av låga inkomster, arbetslöshet, hög skuld- sättning, sänkta ersättningsnivåer i transfereringssystemen och höjda konsumtionsskatter och avgifter.

Den samlade kunskapen och informationen kring de konsumentekonomiska frågorna är otillräcklig. Det konsument— ekonomiska perspektivet behöver markeras tydligare i konsumentpolitiken och i samhällsdebatten. Uppgiften är att medverka till ett sunt ekonomiskt tänkande bland medbor- garna och ge ett kraftfullt stöd till hushållen i deras strävan att effektivt använda sina resurser. Detta arbete måste enligt vår mening bedrivas på flera fronter:

' Ett aktivt folkbildningsarbete kring hushållning

' Mobilisering av lokala aktiviteter som budgetrådgivning och skuldsanering ' Analys av och opinionsbildning kring privatekonomiska frågor ' Fortsatt utveckling av kunskap och metoder, bl.a. genom forskning.

Insatser krävs från en bred krets av aktörer: staten, kommu- nerna, frivilligorganisationer inkl. studieförbund, kreditinstitut och försäkringsbolag.

Allt fler kommuner engagerar sig i hushållsekonomisk råd—

givning. Den är lönsam för kommunerna; studier visar att behovet av socialbidrag kan minska. Det växande behovet av sådan rådgivning förutsätter att även andra än kommunerna engagerar sig. Statens primära uppgift i detta sammanhang är att stödja hushållsekonomisk rådgivning till resurssvaga grup— per.

Inom socialtjänsten finns ett stort behov av ekonomisk rådgivning. Både socialsekreterare och kuratorer måste i ökad utsträckning engageras. Personal inom socialtjänsten saknar mestadels ekonomisk kunskap i sin grundutbildning.

Vi föreslår att:

' Hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet ges åt budget- rådgivning och skuldsanering under de närmaste åren ' Socialsekreterarna redan i sin grundutbildning ges goda kunskaper i ekonomisk rådgivning.

Avregleringen inom den offentliga sektorn och nya lösningar på socialförsäkringsområdet m.m. leder till att fler ekonomiska beslut förskjuts från det offentliga till den enskilde konsumen- ten. Det finns ett växande behov av oberoende analyser av samhällsekonomiska förändringar och deras konsekvenser för hushållens ekonomi. De samhälls— och företagsekonomiska intressena är väl organiserade i såväl offentliga som privata institutioner, medan frågor som berör den enskildes situation och förutsättningar inte har beretts motsvarande utrymme. Mot denna bakgrund föreslår vi att:

' Ett Centrum för privatekonomi bildas med en bred huvud- mannakrets som har en stark förankring i samhället (staten, banker, Posten, andra finansieringsinstitut, försäkringsbolag och frivilligorganisationer).

Miljön och konsumentpolitiken (kap. 16 och 21)

Sveriges, liksom hela västvärldens, miljöproblem beror i allt större utsträckning på föroreningar från små källor. Långt större volymer av miljöfarliga ämnen är numera i omlopp i våra konsumtionsvaror än som släpps ut vid tillverkningen. Det finns ett starkt samband mellan konsumtionen och miljö- problemen. Konsumentpolitiken bör syfta till en långsiktigt hållbar utveckling med resurshushållning och kretsloppstänk— ande som vägledande ideal.

Hänsynstagandet till miljön bör vara en självklarhet i marknadsekonomin. Denna hänsyn kräver kunniga och med— vetna konsumenter.

Sammanfattning 21 Mot den bakgrunden föreslår vi att:

' Ett viktigt mål för konsumentpolitiken skall vara att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling ' Konsumentmyndigheten ger ökad prioritet åt miljöfrågorna i konsumentinformationen ' Konsumentmyndigheten medverkar till att informationen om energisnåla hushållsapparater förbättras och intensifie- rar sin verksamhet i syfte att minska elförbrukningen i hushållen ' Insatserna för miljömärkning intensifieras och uppmuntras ' Konsumentmyndigheten får i uppdrag att fortlöpande följa utvecklingen på området genom bl.a. jämförande analyser av miljömärkta produkter och bedömning av olika former av miljömärkning ' Konsumentmyndigheten ger hög prioritetåt bedömningen av miljöargument i marknadsföringen.

3. Det statliga engagemanget Krav på myndighetsorganisationen (kap. 33)

I avsnitt 1 i denna sammanfattning anges vilken inriktning det statliga engagemanget på konsumentområdet enligt vår mening bör ha.

Den statliga konsumentpolitiska verksamheten består i dag till en fjärdedel av myndighetsutövning, medan övrig verksam- het är information, utbildning, rådgivning, kunskapsutveckling, provning, förlagsproduktion och tidningsutgivning.

Uppdragsgivarna är många; staten, konsumenterna, kom— munerna, andra myndigheter, frivilligorganisationer och nä— ringslivet.

Finansieringen sker genom anslag, intäkter från försäljning av tjänster och tidnings- och förlagsprodukter samt special— destinerade bidrag.

En verksamhet med en sådan bredd, med så olika uppgifter/ roller, riktad till många målgrupper och med skilda ekonomiska villkor ställer stora krav på styrning och uppföljning. Våra förslag till förändringar av innehållet i och kraven på konsument— politiken leder till att behovet av styrning och uppföljning ökar.

Enligt vår uppfattning bör valet av den statliga konsument- verksamhetens organisation göras för att uppnå:

' Bättre styrning och prioritering av insatser

' Effektiva insatser kring de områden som vi angivit som viktiga ' Möjligheter till ett effektivt agerande internationellt ' Bättre förutsättningar att tydliggöra konsumentintresset på olika områden i samverkan med frivilligorganisationerna ' Tydligare roller för myndighetsutövande och annan verk- samhet

. Bättre förutsättningar för samspelet mellan den lokala och den centrala verksamheten ' Ökade möjligheter till extern finansiering.

Örganisationsstrukturen bör utgöra grunden för en renodling, för stabilitet och kontinuitet i verksamheten samt för flexibilitet och anpassning till förändrade krav och behov i det konsument— politiska arbetet.

Förändringar av Konsumentverket (kap. 34)

0 Vi förordar en renodling av Konsumentverkets olika roller och verksamheter.

En renodling kan åstadkommas antingen genom en uppdelning av dagens Konsumentverk i två delar, en myndighetsutövande och en konsumentstödjande del, eller genom sådana föränd— ringar inom Konsumentverket att rollerna tydliggörs i den interna organisationen.

Vi har övervägt andra verksamhets— och huvudmannaformer såsom bolag och stiftelse för de delar av verksamheten som inte innefattar myndighetsutövning. Verksamheterna har enligt vår mening inte marknadsmässiga förutsättningar för att bolagi- seras. Stiftelseformen förutsätter finansiell medverkan från andra intressenter. Sådant intresse föreligger för närvarande inte från andra aktörer. Vi anser därför att:

' Myndighetsformen är mest lämplig.

Vi anser det vara av stor vikt att den ofrånkomliga statliga uppgiften att svara för konsumentskydd genom myndighetsut— övning i övrigt åligger en anslagsfinansierad myndighet.

Övriga åtaganden inom konsumentpolitiken bör enligt vår mening föras till en uppdragsmyndighet. I en sådan ges bättre förutsättningar att ta tillvara och utveckla andra aktörers växande intresse och medverkan, att på sikt åstadkomma ett ökat medansvar för konsumentpolitiken och därmed breddad finansiering.

Vi förordar således att:

' Konsumentverket delas i Nya Konsumentverket som hand- har myndighetsutövning och Konsument Sverige som har allmänt konsumentstödjande uppgifter

' Konsumentmyndigheterna samlokaliseras och lämpligheten av att samlokalisera ARN med de övriga konsument- myndigheterna prövas.

Breddning och styrning av det statliga engagemanget (kap. 35)

Det konsumentpolitiska perspektivet måste i högre grad beak- tas vid utformningen av politiken på alla områden av betydelse för konsumenterna. Många departement och myndigheter har verksamheter som berör det konsumentpolitiska arbetsfältet. Vi föreslår att:

0 En konsumentpolitisk beredning tillsätts inom regerings— kansliet.

Konsumentverket har i uppgift att ta tillvara konsumentintresset och agera tillsammans med andra myndigheter. Enligt vår mening är det viktigt att utveckla en tydligare ”vakthunds- funktion”. Vi anser att:

' K onsumentmyndigheten skall identifiera konsumentproblem även på andra myndigheters område, observera behov av insatser och föra en dialog med andra myndigheter.

Genom samspelet med den lokala verksamheten och frivillig— organisationer har konsumentmyndigheten särskilda förutsätt- ningar att fylla denna funktion och vara ett stöd för andra myndigheter i deras verksamhet.

Genom nära kontakter med frivilligorganisationer och den lokala konsumentvägledningen har konsumentmyndigheten dessutom särskilda förutsättningar att nå konsumenterna. Denna kanal kan i större utsträckning utnyttjas av andra myndigheter.

I en tid med besparingskrav på alla områden bör man tydligare fördela ansvaret på det konsumentpolitiska området mellan berörda myndigheter och klargöra den roll som andra myndigheter bör ha.

Vi föreslår att:

' Det för konsumentfrågor ansvariga departementet i särskild

ordning och isamråd med berörda departement och myndig- heter utreder följande områden med utgångspunkten att renodla uppgifterna och pröva fördelningen av finansiering- sansvaret (dubblering av kompetens bör undvikas): livs- medel, boende, bilars bränsleförbrukning, energi, hälsa, miljö, distribution och varuförsörjning, handikappfrågor, konkur- rensfrågor och finansiella tjänster.

4. Andra aktörer på konsumentområdet

Med en välutvecklad och heltäckande konsumentpolitik som omfattar samtliga intressenter och där ansvaret delas av aktö- rerna kan konsumenterna hävda sina intressen såväl här hemma som i det europeiska samarbetet och marknadsekonomin kom— mer att fungera bättre.

De aktörer som vi i detta sammanhang berör är kommu— nerna, de frivilliga organisationerna; näringslivet, skolan och media.

Kommunerna (kap. 8 och 26)

En väl fungerande lokal verksamhet är en förutsättning för att konsumentpolitiken skall få genomslag. Staten eller andra centrala organ kan inte svara för rådgivning till enskilda kon- sumenter. Varje kommun har intresse av att den lokala markna- den fungerar enligt gällande regler.

Kommunerna kan välja att bedriva konsumentverksamheten i egen regi eller med fortsatt ansvar helt eller delvis överlåta den till andra aktörer.

Vi anser att:

' Det inte finns något realistiskt alternativ till en lokal konsu— mentverksamhet under kommunalt ansvar 0 Det är angeläget att kommunerna preciserar den lokala konsumentverksamhetens uppgifter och prioriterar de vikti- gaste av dem.

Den kommunala konsumentverksamheten är ett frivilligt åta- gande. Vi anser att den även i framtiden bör vara frivillig. Vi anser att:

' Det är i linje med intentionerna bakom socialtjänstlagen att kommunerna tar ett ansvar för att rådgivningen i ekono— miska frågor erbjuds dem som har behov av sådant stöd

' Den budgetrådgivning som bedrivs inom konsument- verksamheten i kommunens regi bör åtnjuta samma sekre- tesskydd som gäller enligt socialtjänstlagen, oberoende av hur verksamheten organiseras ' Den traditionella förköpsrådgivningen bör ses över och utformas utifrån dagens behov och teknik, bl.a. i samråd med näringslivets organisationer.

Vid ställningstaganden i konsumentpolitiska och närliggande frågor av betydelse för kommunerna bör staten uppmärk- samma behovet av att stödja och utveckla den kommunala konsumentverksamheten.

Vi föreslår bl.a. att:

' Utvecklingen av och stödet till den lokala konsument- verksamheten ses som en av de viktigaste uppgifterna för konsumentmyndigheten ' Konsumentmyndigheten tillsammans med Kommunförbun- det främjar uppbyggnaden av den lokala verksamheten.

De frivilliga organisationerna (kap. 11 och 27)

Det finns ett stort behov av ökade insatser från frivillig- organisationernas sida när det gäller t.ex. ekonomisk rådgiv- ning, konsumentinformation och utbildning samt opinions— bildning.

De frivilliga organisationerna anser inte att de, i varje fall i nuläget, har möjlighet att överta statliga verksamheter som inte är myndighetsutövning.

Det europeiska samarbetet ställer krav på medverkan från de frivilliga organisationernas sida. Sveriges Konsumentråd kan komma att vara ”de svenska konsumenternas röst” i Europa.

Vi anser att:

0 Den samverkan som förekommer mellan staten, kommu— nerna och frivilligorganisationerna bör utvecklas ytterligare

' Offentliga bidrag till studieförbundens verksamhet bör i ökad utsträckning kunna utnyttjas på konsumentområdet ' En mobilisering på konsumentområdet är önskvärd från de frivilliga organisationernas sida. Staten bör i så fall stödja denna verksamhet.

0 Det är för närvarande motiverat att staten ekonomiskt stöder Sveriges Konsumentråd.

Vidare anser vi att:

' Om frivilligorganisationerna tar på sig uppgifter som stat och kommun nu svarar för bör statligt stöd utgå.

Näringslivet (kap. 10 och 28)

Staten har ytterst ansvaret för att marknadsekonomin fungerar i enlighet med fastställda spelregler och de grundläggande värderingar som konsumentpolitiken bygger på. För att de konsumentpolitiska målen skall uppnås förutsätts dock ett väl fungerande och öppet samspel mellan näringslivet och staten.

Det är i första hand näringslivet som skall se till att spelreg- lerna på marknaden följs. Vidare har näringslivet ett ansvar för information och rådgivning till företag och konsumenter samt för enkla och effektiva rutiner för att hantera reklamationer och lösa tvister.

Utvecklingen av näringslivets s.k. egenåtgärder har i huvud- sak varit positiv. Utvärderingar av enskilda egenåtgärdsprogram pekar på att egenåtgärderna har haft påtagliga effekter på marknaden.

Kunskapen om gällande regler kan förbättras, framför allt hos mindre och medelstora företag. Samarbetet med den lokala konsumentverksamheten kan utvecklas. Av redovisningen av de lokala konsumentvägledarnas reklamationshantering fram— går att antalet reklamationer är stort inom bl.a. motor—, bo- stads—, textil- och resebranscherna.

Mot den bakgrunden anser vi det önskvärt att:

' Näringslivets organisationer tar ytterligare initiativ för att så långt som möjligt undanröja reklamationsorsakerna och skapa smidiga former för att lösa kundernas problem ' Näringslivets organisationer mer aktivt medverkar till att förbättra kunskaperna om gällande normer på marknaden ' Näringslivet verkar för att konsumenträttslig undervisning ingår i utbildningen för nyföretagande.

Respekten bland företagen för reglerna är beroende av bl.a. anslutningen till näringslivets branschorganisationer. Vi anser att:

' Konsumentmyndigheten bör särskilt följa hur företag som inte är branschanslutna efterlever gällande konsumentskydds- regler. i

Skolan (kap. 9 och 29)

Kunskap är den nödvändiga basen för att kunna tillgodogöra sig information. Eftersom konsumtionsmönster, attityder och värderingar grundläggs tidigt, är det av största betydelse att denna kunskapsbas byggs redan i unga år. Skolan har härvid den centrala rollen.

Det är enligt vår mening angeläget att skolans uppgift att främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar omfattar också konsumentfostran och ekonomisk fostran.

Konsumentfrågor aktualiseras i många ämnen. Det finns en risk att ämnesövergripande frågor kommer i skymundan i det praktiska arbetet.

Mot den bakgrunden föreslår vi att:

' Skolverket uppmärksamt bevakar att konsumentfrågorna får en framträdande plats i undervisningen ' Skolan beaktar att konsumentfrågor i bokstavlig bemärkelse är vardagskunskaper och att man därför bemödar sig om att vara konkret och vardagsnära i beskrivningen av de kunska- per som skall förmedlas ' I lärarutbildningen fästs större avseende än vad som hittills skett vid konsumentkunskap och dess betydelse ' Konsumentmyndigheten främjar utbildning i konsumentfrå- gor och riktar åtgärder också mot kommunerna, som har ett huvudansvar för lärarfortbildningen.

Media (kap. 12 och 30)

Medias bevakning av konsumentområdet har under senare år ökat. För att kontakterna med media skall fortsätta att utveck- las positivt föreslår vi att:

0 De kommunala konsumentvägledarna fortlöpande utbildas iatt ta och handha mediakontakter ' Den fortbildning av journalister som förekommer inom FO]O (Institutionen för fortbildning av journalister) vid högskolan i Kalmar utökas med en regelbundet återkom- mande kurs med inriktning på konsumentpolitiska frågor.

5. Andra frågor i konsumentpolitiken Konsumentombudsmannens organisatoriska ställning (kap. 22)

Frågan om det finns anledning att ge Konsumentombudsmannen (KO) en organisatoriskt självständig ställning var föremål för överväganden i samband med sammanslagningen av KO och Konsumentverket 1976 och har särskilt utretts i början av 1980-talet.

Vägledande för vår bedömning är såväl kravet på rättssäker— het som kravet på effektivitet i organisationen.

KO kan såsom part inför Marknadsdomstolen åberopa bin- dande föreskrifter som han i egenskap av generaldirektör för Konsumentverket har varit med att besluta om och som dom— stolen är bunden av. Detta skulle kunna rubba den likställdhet som principiellt bör råda mellan parterna inför en domstol.

Regeringen har i ett flertal lagstiftningsärenden intagit stånd- punkten att det i svensk rätt inte av rättssäkerhetsskäl finns några hinder mot att samla föreskrifts- och ”åklagarfunktionen” hos en och samma myndighet.

Också vi anser att den rådande ordningen kan godtas från rättssäkerhetssynpunkt. En utbrytning av den formella KÖ- funktionen från annan verksamhet som i dag tillhör KÖ:s ansvar medför risk för olika bedömningar i rättsfrågor, vilket försvagar möjligheterna att effektivt företräda konsument- intresset på området för myndighetsutövning. Vi förordar där- för att:

' Tillsyn och föreskriftsarbete m.m. hålls samman med den formella KO—funktionen i en myndighet. Regeringen kan själv behålla ansvaret för vissa bindande före- skrifter, i likhet med vad som gjorts på vissa andra områden, exempelvis föreskrifter som har väsentlig ekonomisk betydelse eller på annat sätt är av större vikt.

Genom den föreslagna delningen av Konsumentverket får det Nya Konsumentverket en tydlig profil mot myndighetsutöv- ning och rättslig bevakning. KO får där en central plats. Kopplingen mellan det rättsliga agerandet och KÖ blir mer naturlig och direkt. Samtidigt säkerställs samspelet mellan producentpåverkan med rättsliga medel och KÖ-funktionen.

För att åstadkomma största möjliga samordning av den myndighetsutövande verksamheten föreslår vi att: ' Generaldirektören tillika skall vara KO, och jurist med domarerfarenhet.

Tvisthantering och Allmänna reklamations- nämndens centrala roll (kap. 6 och 23)

Två metoder står till buds för att lösa tvister mellan konsumen- ter och näringsidkare: ett informellt förfarande vid olika slag av reklamationsnämnder och ett domstolsförfarande. I Sverige har vi huvudsakligen följt den informella vägen.

En tvist vid allmän domstol kostar i genomsnitt 6 000 till 7000 kronor, ett ärende hos ARN 1 600 kronor och klagomål som hanteras av konsumentvägledare 200 till 300 kronor.

Vi föreslår att:

0 En övergripande målsättning för Allmänna reklamations- nämndens (ARN) fortsatta verksamhet skall vara att dess informativa, rättsbildande och praxisskapande funktion yt- terligare framhävs.

Det är angeläget att fler ärenden avgörs lokalt och av närings— livet självt genom privata reklamationsnämnder. Vi anser att:

' Deti första hand åligger näringslivet att motverka konsument- problem, att hålla antalet reklamationer nere och att verka för goda reklamationsrutiner.

Vi föreslår bl.a. att:

' Konsumentmyndigheten isamråd med ARN främjar utveck- lingen av lokala reklamationsråd ' Man överväger att ARN upphör med vissa ärenden och i stället låter branscherna själva organisera och finansiera tvistlösning på dessa områden.

ARN är ett alternativ till domstolarna med en obyråkratisk organisation och ett förenklat förfarande. Verksamheten har stort förtroende hos konsumenter och näringsidkare. Nämnden har genom sina intresseledamöter specialkunskap inom olika områden. Mot denna bakgrund anser vi att:

' ARN bör förbli en självständig myndighet ' Intresseledamöterna bör behållas.

ARN:s avgöranden är rekommendationer och inte bindande beslut. I genomsnitt följs dock nämndens rekommendationer till ca 75 procent. Om konsumenten inte får rättelse av näringsidkaren trots ARN:s rekommendation, återstår att väcka talan i domstol.

Vi anser att:

' ARN :s beslutäven i fortsättningen bör vara rekommendatio- ner ' Den kommunala konsumentverksamheten bör ge vägled— ning i hur man väcker talan vid allmän domstol ' Det är angeläget att Konsumentombudsmannen ges möjlig- het att hjälpa enskilda konsumenter att föra talan vid allmän domstol.

ARN prövar inte konsumenttvister rörande offentliga tjänster där verksamhetens kvalitet är direkt avhängig av politiska beslut. Den civilrättsliga konsumentlagstiftningen är dock i princip tillämplig även på statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk natur. ARN prövar heller inte tvister mellan konsumenter och mäklare eller tvister rörande fast egendom. Vi anser bl.a. att:

' ARN i ökad omfattning bör pröva ärenden som avser offent- liga tjänster 0 Man bör överväga att låta mäklartvister prövas av ARN.

En del konsumenträttsliga problem kan redan observeras i samband med EES-avtalet och den ökade internationella han- deln. Genom att den s.k. Luganokonventionen införlivats med svensk rätt har konsumenten fått bättre möjligheter att få en tvist prövad vid sitt hemlands domstol. Konsumenterna kan dock i stor utsträckning föra tvister även till ARN vid handel med utländska företag. Vi anser att:

' Det är önskvärt att konsumenterna i första hand vänder sig till den lokala konsumentvägledningen och i andra hand till ARN vid tvister i samband med gränsöverskridande handel.

Om ARN skall utveckla sin verksamhet, bl.a. genom att ta sig an nya angelägna områden, krävs icke obetydliga resurstillskott. Det finns flera finansieringsalternativ: att staten bekostar cen— tralt anordnad tvistlösning, att näringslivet bidrar till kostna- derna för nämndens verksamhet, att vissa branscher tar över tvistlösning på sitt område, att ansökningsavgifter införs. Vi anser bl.a. att:

' ARN inte bör finansieras genom externa bidrag till dess verksamhet ' Avgifter inte bör införas.

Sammanfattning 31 Risken för konkurrenshinder (Kap. 25) Vi har granskat främst de generella lagar m.m. som reglerar företagens agerande på marknaden i fråga om marknadsföring, produktsäkerhet och avtalsvillkor samt konsumentköprätten. Vår uppgift är inte att lägga fram förslag till ändrad lagstiftning. Uppgiften har i stället varit att uppmärksamma regler som lägger omotiverade hinder i vägen för en fri marknad och konkurrens och som därmed motverkar konsumentintresset.

Konkurrensintresset bevakas i dag hårdare i samband med normgivning än tidigare. Riskerna från konkurrenssynpunkt med Konsumentverkets riktlinjer, överenskommelser m.m. fram- står därför generellt inte som särskilt stora.

Vissa delar av prisinformationslagen, t.ex. skyltfönster— märkning, utgör en reglering som av detaljhandeln anses onö- dig och besvärande. Det har hävdats att den kan kritiseras från konkurrenssynpunkt. Det finns också anledning att beakta förekommande prismärkningsdirektiv i EES—avtalet. Vi föreslår att:

' En utvärdering av prisinformationslagens effekter initieras

och att därvid konkurrensaspekterna och EES-avtalet blir beaktade.

Behovet av kunskap, forskning, kompetensutveckling m.m. (kap. 31)

Statens stöd till varuförsörjning och distribution i glesbygd har givit goda resultat ur såväl konsumentpolitisk och regionalpo- litisk som samhällsekonomisk synvinkel. Under senare år har också butiksstrukturen i städernas förorter liksom utarmningen av citykärnor och kommuncentra uppmärksammats.

Vår bedömning är att tillgången på kommersiell service måste stödjas genom centrala insatser. Vi anser att:

0 Det konsumentpolitiska ansvaret inom kommersiell service bör breddas och omfattas av både näringsidkare (Köp- mannaförbundet, större företag) och organisationer (koope- rativ, byalag, pensionärs- och handikapporganisationer) ' Åtgärder med gemensam finansiering bör utvecklas även fortsättningsvis ' Den kompetens som byggts upp bör utnyttjas av olika aktörer, både lokalt och centralt ' Konsumentmyndighetens verksamhet beträffande kommer—

siell service i glesbygd bör utvecklas i samverkan med Arbetsmarknadsdepartementet ' Staten bör initiera och stödja konsumentorienterad forsk- ning inom området.

Syftet med det statliga engagemanget inom provningsområdet är att påverka produktutveckling, produktinformation och standardisering. Genom provning undersöks produkternas funk- tion, kvalitet och tekniska egenskaper. Resultaten ligger även till grund för förköpsinformationen och marknadskontrollen.

En bolagisering av verksamheten hos Konsumentverket krä- ver på grund av höga kostnader för metodutveckling, en allt för liten marknad, stora kostnader för marknadsföring etc. enligt vår bedömning betydande tillskott från staten. Vi föreslår i stället att:

' Testlaboratoriet görs till en resultatenhet och marknadsfö- ringen intensifieras ' Provningskostnaderna belastar beställaren, oavsett om denne är intern eller extern ' Diskussioner tas upp på ministernivå för att påskynda en integration av de nordiska laboratorierna

' Om det på sikt föreligger affärsmässiga och marknadsmäs- siga förutsättningar bolagiseras verksamheten.

Konsumentverket ger ut två tidskrifter, Råd & Rön och Konsumentnytt.

Råd & Rön har en upplaga på ca. 175 000 exemplar. Tidningen skall från och med 1994/95 vara ekonomiskt själv- bärande. Tidningsutgivning ter sig som en naturlig del av den verksamhet som uppdragsmyndigheten, Konsument Sverige, får med koncentration till främst kunskapsutveckling och infor- mation. Om Konsumentverket bibehålls som i dag kan man överväga möjligheten att bolagisera tidningsverksamheten.

Oavsett organisationsalternativ förordar vi i nuläget:

' En självständig ställning för konsumenttidningen Råd Ö” Rön i form av en ekonomisk resultatenhet med en ledning bestående av en chefredaktör/ansvarig utgivare och ett redaktionellt råd.

Konsumentnytt informerar om nya lagar, beslut, överenskom- melser, forskningsresultat etc. Den är också ett debattforum. Upplagan är relativt liten, 3 000 exemplar, och kostnaderna efter prenumerationsintäkter höga, 2 miljoner kronor.

Vi anser att:

' Det ankommer på konsumentmyndigheten att finna den lämpliga formen för en fortlöpande bevakning av föränd— ringar och nyheter på konsumentområdet, för information om utvecklingen på rättsområdet och för opinionsbildning och debatt i konsumentpolitiska frågor.

Konsumentverket har en bred utgivning av informations- och utbildningsmaterial med ett sortiment 1992/93 av ca 500 titlar och produkter. Förlagsproduktionen (exklusive utbildnings- material) beräknas 1 993/94 visa ett underskott på ca 4 miljoner kronor. Vi föreslår att:

' Konsumentmyndighetens förlagsverksamhet utvecklas ge- nom att den ges en mer affärsmässig profil och marknadsförs tydligare.

En bolagisering är inte affärsmässigt möjlig. Däremot är det vår bedömning att verksamheten kan bedrivas effektivare i uppdrags- myndigheten, Konsument Sverige, där det skapas ett större tryck för att åstadkomma extern finansiering.

Konsumentverket bedriver utbildning av konsument- vägledare, lärare, socialsekreterare m.fl. Utbildningen bör med hänsyn till förändringarna på det konsumentpolitiska området erbjudas fler målgrupper. Vi föreslår att:

' Utbildningsverksamheten i högre grad intäktsfinansieras; målet bör vara att varje genomförd kurs ger kostnadstäck- ning (efter i förväg fastställd subventionering).

Enligt vår bedömning är forskningen på det konsumentpolitiska området eftersatt. Det gäller speciellt områdena konsumenträtt och -ekonomi. Vi anser att:

' Den konsumentpolitiska forskningen bör förstärkas inom universitet och högskolor; speciellt områdena konsumenträtt och -ekonomi ' Regeringen bör ta fram ett konsumentpolitiskt forsknings- program.

I avvaktan på ett forskningsprogram bör de medel som i dag avsätts för forskning som initieras av Konsumentverket kvar- stå.

Konsumentbalk eller ej (kap. 24)

Att samla konsumenträtten i en ”konsumentbalk ” med i prin- cip all konsumenträttslig lagstiftning eller i en ”konsumentskydd- slag” med de viktigaste lagarna på området skulle ge en samlad bild av rättsområdet på konsumentområdet. Vi har emellertid funnit att nackdelarna i form av bl.a. betydande ingrepp i gällande lagstiftning överväger. Vi anser att:

' Det för närvarande inte är möjligt att samla den konsument- rättsliga lagstiftningen i en konsumentbalk.

6. Ekonomiska konsekvenser (kap. 36)

Vi har inte kunnat göra någon beräkning av kostnadskon— sekvenserna på grund av de stora förändringar som föreslås och på grund av osäkra omvärldsfaktorer.

Statens kostnader för sitt konsumentpolitiska engagemang är i dag 95 miljoner kronor. Av dessa pengar går 78 miljoner kronor till Konsumentverket och 13 miljoner kronor till All- männa reklamationsnämnden. Konsumentverket har också externa intäkter på 32 miljoner kronor.

Vi har prövat möjligheterna att överföra uppgifter från konsumentmyndigheterna till andra aktörer. Kostnaderna för tvisthantering bör långsiktigt kunna minska genom att närings- livet påtar sig ett större ansvar och genom att den lokala verksamheten hanterar flera ärenden som i dag går till ARN.

Frivilligorganisationerna är inte för närvarande beredda att överta uppgifter som staten i dag svarar för.

Externa intäkter från uppdrag, försäljning av tjänster, skrif— ter och tidningar bedöms successivt öka och efter en treårs- period uppgå till ca 40 miljoner kronor per år. En delning av Konsumentverket ger bättre förutsättningar att öka de externa intäkterna.

Departementet bör tydligare precisera de ekonomiska krav som bör ställas på respektive verksamhet.

Statliga subventioner och annat statligt stöd till lokal verk— samhet och resurssvaga grupper bör redovisas. Förbättrad ekonomisk redovisning bör införas för verksamheter som skall finansieras med externa intäkter. En ekonomisk redovisning som beaktar samtliga kostnader och intäkter är en förutsättning för att verksamheten bedrivs effektivt och målsättningen för verksamheten uppnås till lägsta möjliga kostnad.

Verksamheten bör renodlas och delas upp i myndighets— uppgifter och verksamheter som bl.a. finansieras externt. Ge—

nom att skilja beställar- och utförarfunktioner utsätts verksam- heten för ett ökat konkurrenstryck.

Andra departement och myndigheter bör finansiera konsumentpolitiska verksamheter som de har behov av; de kan då välja att köpa tjänster internt eller externt.

Våra förslag på det organisatoriska området bör följas upp av en organisationsöversyn och gränsområden mellan konsument— myndigheterna och andra myndigheter bör tydliggöras. I sam- band med organisationsöversynen bör en detaljerad genom- gång av olika verksamheter göras enligt principen för nollbas— budgetering för en bedömning av den framtida verksamhetens inriktning och omfattning.

Slutligen gör vi följande konstaterande:

De effekter som å ena sidan kan nås genom en avveckling av eller förändring av regleringar kan å andra sidan leda till ökade kostnader på det konsumentpolitiska området. En samhälls- ekonomisk helhetsbedömning måste göras vid planerade sam— hällsförändringar där effekterna för det totala engagemanget på konsumentområdet måste beaktas.

Inledning

Behovet av en översyn

Regeringen har givit Konsumentpolitiska kommittén i uppdrag (direktiv 1992z63, som återfinns i bil. 1) att se över den statliga konsumentverksamheten och bedöma arten, omfattningen och inriktningen av det statliga engagemanget samt den organisa- toriska strukturen. Arbetet skall inriktas på annat än lagstift- ning.

Riktlinjerna för den statliga konsumentpolitiken lades senast fast av riksdagen 1986 och målet var

' att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser och ' att stärka konsumenternas ställning på marknaden.

De hushållsekonomiska frågorna stod i förgrunden.

Behovet av en översyn motiveras av förändringar i det svenska samhället, i vår omvärld och även i det statsfinansiella läget. Internationaliseringen och i synnerhet den västeurope— iska integrationen har här särskild betydelse.

Det är också viktigt, enligt direktiven, att den kursändring i svensk politik som nu genomförs och som bygger på marknads- ekonomins grunder får tydligt genomslag på det konsument— politiska området. Avsikten är att öka tillväxten och dynamiken i den svenska ekonomin genom att främja konkurrensen inom såväl den privata som den offentliga sektorn. På allt fler områden inom stat och kommun genomförs avregleringar som syftar till att främja privata alternativ. Detta förändrar villkoren för konsumentpolitiken.

Konsumentpolitiken är inriktad på att förebygga och lösa problem som hänger samman med köp och användning av varor och tjänster som bjuds ut på den privata marknaden eller på marknader som arbetar efter liknande principer. Hittills har verksamheten inte omfattat kommunala och andra offentliga tjänster. När nya system nu byggs upp för att producera offentliga tjänster måste konsumentintresset uppmärksammas så att konsumenterna garanteras en fullgod marknadsöversikt och ett effektivt konsumentskydd även på tidigare icke konkurrensutsatta områden.

Närmandet till EG, genom EES—avtalet och ansökan om medlemskap, förändrar också förutsättningarna på markna- den. Följden blir sannolikt ett större utbud av varor och tjänster och därmed en skärpt konkurrens.

En ytterligare förändring är de ökade krav som ställs på konsumenterna att värna om miljön. Kopplingen mellan miljö- politik och konsumentpolitik måste stärkas.

Eftersom de hushållsekonomiska frågorna är en central del av konsumentpolitiken har vi ansett det motiverat att beakta den ekonomiska utvecklingen för hushållen, särskilt efter mit- ten av 1980—talet.

För att syftena med konsumentpolitiken skall nås är den lokala konsumentverksamheten, som kommunerna i första hand svarar för, av strategisk betydelse. Under senare år har emellertid resurserna för den kommunala konsument— verksamheten minskat.

Dessa förändringar av förutsättningarna för konsument- politiken bör återspeglas i konsumentpolitiken. Det stats- finansiella läget med krav på besparingar påtalas också i direktiven. Översynen skall dessutom beakta behovet av att

värna särskilt utsatta konsumenter slå vakt om det rättsliga konsumentskyddet få till stånd aktiva och välinformerade konsumenter uppnå större omsorg om miljön

främja engagemanget från konsumenternas, näringslivets och frivilligorganisationernas sida.

Särskilt betonas att det statliga engagemanget skall koncentre— ras till sådana verksamhetsområden där statliga insatser verk- ligen behövs och till sådana uppgifter som inte kan läggas på andra, kommunala eller enskilda, organ.

Kapitel

Vad är

konsument— politik?

Konsumentpolitiken syftar enligt 1986 års konsumentpolitiska beslut till:

”att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på markna- den.

Målsättningen är till sin karaktär vidsträckt och oprecis. Den anger snarare inriktningen av den konsumentpolitiska verk- samheten på två områden — hushållsekonomin och marknaden. Därför gjordes några förtydliganden och särskilt framhölls som angeläget

' att politiken tydligare inriktas på de hushållsekonomiska frågorna, särskilt på hushållens baskonsumtion ' att den lokala konsumentpolitiska verksamheten utvecklas

' att särskilt utsatta grupper stöds ' att fler grupper i samhället engageras.

För att tydliggöra det konsumentpolitiska fältet klargjordes redan för över tjugo år sedan i prop. 1972z33 att konsument— politiken i första hand skall ”avse de problem som samman- hänger med konsumenternas köp och användning av varor och tjänster, som bjuds ut på den privata marknaden eller på marknader som arbetar efter liknande principer”.

Samtidigt anges att den avgränsning som görs inte hindrar att konsumentpolitiska aspekter kan läggas på många andra områ- den, men det får då bedömas inom resp. sektor.

Brett fält för konsumentpolitiken

Kravet på bredd i verksamheten betonas återigen i 1986 års beslut. Konsumentpolitiken skulle spänna över vida fält och arbeta med såväl utbildning, information, rådgivning, forsk- ning, debatt- och opinionsbildning, produktsäkerhet som distributionsfrågor, marknadsövervakning och efterlevnaden av lagstiftningen. Samtidigt betonades i beslutet att Konsu- mentverket måste koncentrera sitt arbete till områden som är särskilt viktiga för konsumenterna.

I 1986 års beslut underströks det hushållsekonomiska per— spektivet. I första hand skulle arbetet inriktas på budget- rådgivning med särskilt utsatta grupper i centrum. Andra områden som betonades var produktsäkerhet och framtids- frågor som t.ex. ny teknologi, reklam i nya medier, internatio— naliseringen, stöd till kommunerna och näringslivets egen— åtgärder.

Kapitel

Vårt arbetssätt

I kommitténs uppgift ligger att behandla ett stort antal frågor som rör såväl viktigare samhällsförändringar och avgränsning av det statliga engagemanget som näringslivets och frivillig- organisationernas roll i konsumentpolitiken.

Vi har valt att utgå från en analys dels av viktigare samhälls- förändringar som berör politikområdet, dels av de konsekven— ser dessa får för konsumentpolitikens målsättning, inriktning och verksamhet. Vi har därefter prövat alternativa möjligheter att utforma det statliga konsumentpolitiska engagemanget med hänsyn till vad andra aktörer kan göra på det konsument-

' politiska området.

Som underlag för ställningstaganden har kommitténs sekre- tariat haft många kontakter med andra departement, myndig- heter, frivilliga organisationer, näringslivet och media.

Kommittén har inbjudit representanter för frivilliga organi- sationer till en hearing. På grundval av en enkät till organisatio- nerna har en sammanställning gjorts av de frivilliga organisatio- nernas verksamhet på konsumentområdet. Direktören för det danska Forbrugerrådet har informerat om hur de danska orga- nisationerna har samordnat sin verksamhet på konsument— området, bl.a. med hänsyn till EU-samarbetet.

En kartläggning har gjorts av näringslivets s.k. egenåtgärder och de insatser som media gör på konsumentområdet.

För att få en bild av det statliga konsumentpolitiska engage- manget har kommittén besökt Konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden. Seminarier har anordnats med repre— sentanter för Konsumentverkets personal för att bl.a. få under- lag för en bedömning av det statliga engagemanget.

En särskild studie har gjorts för att pröva möjligheten att samordna delar av Statens livsmedelsverks verksamhet med Konsumentverkets. Den frågan har aktualiserats av en motion (1992/93zL 714) som behandlats av lagutskottet (bet. 1992/ 93:LU33) under våren 1993.

Sekretariatet har samrått med Lokaldemokratikommittén (C 1992:01 ), Arbetsgruppen om medborgarkontor (C 1992:B), Utredningen om statsförvaltningen och EG (jU 1992zB) och Konsumentberedningen (jO 1991:A).

Kommittén har informerats om förslag från Lokaldemokrati— kommittén, Arbetsgruppen om medborgarkontor och Läro- planskommittén.

Kommittén har avlämnat skrivelser till Lokaldemokrati- kommittén, Arbetsgruppen för medborgarkontor och Social- tjänstkommittén (S 1991:07).

Kommitténs ordförande har uppvaktat utbildningsutskottet i anledning av behandlingen av regeringens propositioner (1992/ 93:220 och 250) angående läroplaner för grundskolan, same- skolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan samt för gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux och har haft överläggningar med representanter för Svenska Kommunförbundet.

Genomgången av Konsumentverkets verksamhet och orga— nisation har gjorts på uppdrag av kommittén av Arbets- tagarkonsult AB i samverkan med sekretariatet och represen- , tanter för Konsumentverket. En studie av Statens livsmedels— » verk har likaså på uppdrag av kommittén gjorts av CARTA , Corporate Advisors AB. ]

Betänkandet *

Först redovisas i betänkandet den historiska utvecklingen under 50 är, viktigare aktörer och deras verksamhet (del II och del III) samt de samhällsförändringar som är av särskild betydelse för konsumenterna (del IV). Därefter behandlas kommitténs över- väganden och förslag del (V).

Sekretariatet ansvarar för bilagorna.

Bakgrund

Verksamheten under 50 år

1940. Aktiv hushållning bildades som en statlig informations- byrå med syfte att stödja hushållen under kristider. , 1944. Hemmens forskningsinstitut (HFI) bildades av kvinno- ) organisatioiner med stöd av näringslivet och staten. Genom forskningen om tekniska och ekonomiska problem skulle hus- ? hållen få bättre kunskaper om hushållning med resurserna och om rationalisering av hemarbetet. * 1951. Varudeklarationsnämnden ( VDN) hade som syfte att fastställa metoder för varuprovning och normer för provning ' och deklarationer. Användningen var frivillig. VDN adminis- trerade systemet. 1957. HFI förstatligades och fick namnet Statens institut för | konsumentfrågor (KI). Hushållens frågor stod 1 centrum, men,-' nya områden tillkom. ' 195 7 Statens konsumentråd (KR) bildades. Uppgiften var att i samordna forskning inom konsumentvaruområdet, att främja informationen till konsumenterna och stödja konsumenternas intressen i allmänhet. Rådet skulle också ta fram riktlinjer för konsumentupplysning. 1958. En nordisk kommitté för konsumentfrågor inrättades. 1967. Försöksverksamhet med lokal konsumentverksamhet inleddes. 1968. Allmänna reklamationsnämnden (ARN) startades som en försöksverksamhet vid KR. Konsumenterna skulle lättare kunna få rättelse vid tvister om köp. ARN blev egen myndighet * år 1981. * 1971. Konsumentombudsmannen (KO) trädde till. Marknads- rådet (senare Marknadsdomstolen) började sin verksamhet. i 1973. Kommunal konsumentverksamhet startade. 1973. Konsumentverket bildades. 1976. KO och Konsumentverket slogs samman.

i Från hushållning till konsumtion )

4.1 Sammanfattande översikt

Före 1940 var det framför allt kvinnoorganisationerna som praktiskt engagerade sig i konsumentupplysning och rådgiv— ning. Statens engagemang började under andra världskriget, då staten organiserade en särskild upplysningsbyrå, Aktiv hushåll- ning, som skulle ”underlätta hemmens anpassning till krishus- hållningen”.

Hemmens forskningsinstitut började redan på 1940-talet med vetenskapliga undersökningar i syfte att rationalisera hemarbetet och påverka produktutformning och samhällspla- nering. Det fanns en nära relation mellan konsumentverksam- het och familjepolitik.

I takt med det ökade varuflödet inriktades konsument- verksamheten under 1950- och 60-talen i högre grad på prov- ning av och upplysning om varor och tjänster.

Behovet av lagar för att stärka konsumenternas ställning på marknaden blev tydligt först på 1960-talet. Från 1970 marke- rades utvecklingen av ny lagstiftning på det konsumenträttsliga området. Konsumentverket skulle genom direktpåverkan på näringsidkarna förbättra konsumenternas situation. Producent- påverkan var ett begrepp som karakteriserade konsument- politiken på 1970—talet.

Under 1980—talet kom produktsäkerheten mera i fokus - en utveckling som började på 1970-talet. Sedan slutet av 1980- talet har internationalisering och harmonisering vid närmandet till EG tagit ett allt större utrymme i det konsumentpolitiska arbetet. Det hushållsekonomiska perspektivet har sedan 1970— talet funnits som en plattform för konsumentpolitiken, och i mitten av 1980-talet fick dessa frågor än större betydelse. Man satsade på budgetrådgivning. Under 1990-talet har de hus- hållsekonomiska frågorna även handlat om skuldsanering.

I takt med ett miljöpolitiskt uppvaknande och stort genom— slag för miljöfrågor i bl.a. massmedia, har miljöaspekterna på konsumentpolitiken blivit alltmer betydande.

Verksamheterna på det konsumentpolitiska området har breddats under de två senaste decennierna. Det är också inrikt— ningen av verksamheten som varit föremål för utredningar under perioden.

Sedan Konsumentverket kom till 1973 har det statliga enga- gemanget inte genomgått några väsentliga förändringar. Kon- sumentombudsmannen samordnades med verket 1976, och Allmänna reklamationsnämnden fick en självständig ställning 1981. I början av 1980-talet gjordes en utredning om Konsument— ombudsmannens ställning som inte föranledde någon organisa- . torisk förändring. 1

Staten har tagit det huvudsakliga ansvaret för finansieringen av den konsumentpolitiska verksamheten, även om en fjärdedel av verksamheten är avgifts- och uppdragsfinansierad.

I och med att det statliga engagemanget för konsument— politiken växte fram, kom de frivilliga organisationerna tidvis att spela en mer tillbakadragen roll. Internationellt varierar det i hög grad både i tiden och mellan länderna vilka organisatio- ner/institutioner som har störst betydelse. Oftast har organisa— tioner startat sin verksamhet först och de offentliga initiativen har kommit senare, men i andra fall har det varit tvärtom. För närvarande finns det i flertalet västerländska välutvecklade länder aktiviteter av båda slagen. Exempelvis kan nämnas att i USA startade ett par centrala konsumentorganisationer tidigt. Numera finns det delstatlig privat verksamhet samt en federa- tion av dessa organisationer. Dessutom finns det sedan 1960- talets början såväl central som delstatlig offentlig konsument- verksamhet.

Det finns skäl att erinra om att konsumentorganisationer är ett vitt begrepp. Många intresseorganisationer bedriver konsu- mentverksamhet (t.ex. konsumentkooperationen, de fackliga organisationerna, kvinnoorganisationer, pensionärsorganisa- tioner), andra organisationer är inriktade enbart på en viss typ av konsumtion (t.ex. motororganisationer, organisationer för hyresgäster och villaägare).

4.2 Organisationerna och ett begynnande statligt engagemang

Före 1940 var det, som tidigare sagts, frivilliga organisationer av olika slag, framför allt kvinnoorganisationer, som startade aktiviteter, t.ex. inom konsumentkooperationen, organisatio- ner för hushållslärare, husmödrar, arkitekter, formgivare m.fl. Det gällde exempelvis elektricitetens användning i hemmet (husmodersföreningarna), vardagsgodsets funktion (Svenska Slöjdföreningen) och kampen för låga priser och bra kvalitet som var en hörnsten i konsumentkooperationens idésystem. Konsumentkooperationen införde ett varudeklarationssystem år 1947, ”Väg pris mot kvalitet”.

För landsbygdens och jordbrukets kvinnor byggdes vid hus- hållningssällskapen upp en hemkonsulentorganisation som hade till uppgift att genom råd och stöd hjälpa kvinnorna till bättre arbetsförhållanden och arbetsmetoder i hemmet.

Politiska kvinnoförbund visade betydande intresse för kon- sumentfrågor, i städer och mindre tätorter de socialdemokra-

tiska kvinnoklubbarna och på landsbygden framför allt avdel- ningar till Svenska landsbygdens kvinnoförbund.

De fackliga organisationerna LO och TCO medverkade till att försöksverksamheten med lokala konsumentkommittéer kom i gång år 1967. En huvuduppgift för de lokala kommittéer- na var att ta emot och bistå konsumenter som ville ha hjälp med att lösa problem samt att sprida allmän konsumentupplysning.

Aktiv hushållning (statens särskilda upplysningsbyrå) drog till sig kunniga och engagerade kvinnor som moderniserade och förnyade upplysningsverksamheten, vilket resulterade i att Aktiv hushållnings insatser nådde ut till de svenska hemmen. Man etablerade ett nära samarbete med Husmödrarnas samarbets- kommitté och Hushållslärarinnornas samorganisation, vilka 1944 blev ”huvudmän” för Hemmens forskningsinstitut (HFI).

HFI blev kvinnornas eget institut; flertalet styrelseledamöter valdes bland kvinnor från föreningar och från Aktiv hushåll- ning.

Finansieringen menade kvinnorna borde ske bl.a. genom ett tillskott från konsumenterna. Men eftersom de ideella kvinno- organisationerna (huvudmännen) inte hade resurser för ett sådant åtagande ansåg man att staten borde skjuta till ”deras” bidrag. Dessutom borde företag som hade nytta av institutets verksamhet kunna vara med och betala den. Kooperativa förbundet bidrog med medel, och inom Industriförbundet bildades en samarbetskommitté med industriföretag som gav bidrag. Slutligen beviljade staten också ett anslag. Staten kom att betrakta HFI som ett branschorgan där statsbidraget skulle motsvara vad som erhölls från näringslivet. Detta bidrog till att HFI blev beroende av anslag från näringslivsorgan.

Verksamheten kom snabbt i gång och utvecklades positivt. En inriktning var att genom forskning om de tekniska och ekonomiska problem som var förbundna med hemmets uppgif- ter, sprida kunskap som gjorde det möjligt att hushålla med resurser och rationalisera hemarbetet.

Men HFI hade dessutom en uttalad målsättning att i samver- kan med industrin påverka produktutformningen. Det fanns också en nära relation mellan kvinnornas engagemang i hem— mets arbetsvillkor, familjepolitiken och samhällsplaneringen.

4.3 Det statliga engagemanget

Provning och konsumentupplysning kom att dominera kon— sumentverksamheten under 1950- och 1960-talen fram till i början av 1970-talet.

Organisatoriskt ändrades bilden när byrån för Aktiv hushåll- 'ning överfördes till HFI 1954. En alltmer bekymmersam fråga

var finansieringen. De enskilda organisationerna som stod bakom institutet hade inte resurser att bedriva verksamheten samtidigt som behovet av aktiviteter blev alltmer uppenbart. Även om näringslivet 1 många avseenden var positivt till verk- samheten, fanns ett motstånd mot att i stor skala betala för en institution som kunde kritisera företagens produkter.

Institutets verksamhet och ekonomi var flera gånger under början av 1950-talet föremål för utredning. Det resulterade i förslag om att staten, som redan hade kommit att svara för större delen av finansieringen, även formellt skulle påta sig ansvaret för verksamheten.

De organisationer som var engagerade i den tidigare verk- samheten kom att spela en ledande roll även efter om- organisationen. Kvar blev också Varudeklarationsnämnden (VDN), som startades 1951, ett opartiskt samarbetsorgan mellan näringsliv och konsumenter med syfte att utarbeta och administrera normer för standardiserad information om främst konsumentvaror.

HFI förstatligades 1957 och fick namnet Statens institut för konsumentfrågor (KI). Kvinnorna och deras organisationer, som var de verkliga initiativtagarna till HFlzs verksamhet, fick en svagare roll och mindre inflytande än tidigare.

Institutet fick från 1970 också ansvaret för hemkonsulent— erna. De var föregångare som konsumentupplysare; redan på 1910—talet hade deras verksamhet startats som en rådgivning till lanthushållen.

Samtidigt som KI inrättades bildades också Statens konsument- råd (KR). Detta fick till uppgift att åstadkomma en bättre samordning inom konsumentvaruforskningsområdet, att främja information till nytta för konsumenterna och att ta till vara konsumenternas intressen i övrigt.

Engagemanget tog fart under 1960-talet

Konsumentrådet startade 1968 en försöksverksamhet med Allmänna reklamationsnämnden (ARN). Syftet var att skapa en relativt enkel, billig och snabb reklamationsordning som kon- sumenterna kunde vända sig till.

Verksamheten vid både KI och KR genomgick under 1960- talet en betydande utveckling. Konsumentverksamheten disku- terades både i Sverige och i andra länder, och en rad offentliga utredningar genomfördes. I slutet av 1960-talet fanns det alltså tre institutioner på den konsumentpolitiska arenan:

' KI, som huvudsakligen arbetade med varuprovningar och konsumentupplysning, såg till hushållens situation. ' KR med uppgift att bl.a. samordna forskningen och med ARN som försöksverksamhet. ' VDN som arbetade med standardiserad information om olika produkter.

År 1967 tillsattes en utredning med uppdrag att föreslå rikt- linjer för den statliga konsumentupplysningen samt de forsk- nings-, provnings- och utredningsverksamheter som samman- hängde med denna. År 1972 antogs den proposition (prop. 1972z33) varigenom Konsumentverket bildades.

Konsumentombudsmannen (KO) inrättades 1971 som beva- kare av den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen, och det tidigare inrättade näringsfrihetsrådet omvandlades samma år till ett marknadsråd med uppgift att behandla konkurrens—, marknadsförings- och avtalsvillkorsärenden. Marknadsrådet blev Marknadsdomstolen 1973.

År 1972 beslutade riksdagen att bilda Konsumentverket (KOV). Statens institut för konsumentfrågor, Statens konsument— råd och VDN upphörde 1973, samtidigt som verket startade.

Allmänna reklamationsnämnden (ARN), som först hörde till Statens konsumentråd och sedan till Konsumentverket, blev en självständig myndighet 1981. Nämnden har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som huvudsakligen avser enskilt bruk samt ge rekommendation om hur tvisten skall lösas. Nämnden skall även stödja den kommunala verksamhe- ten vid medling i konsumenttvister. Nämnden skall också på begäran av domstol yttra sig i konsumenttvister.

Konsumenternas ställning på marknaden stärktes

Hittills hade konsumentverksamheten huvudsakligen koncen- trerats på upplysning till konsumenten, att genom information hjälpa hushållen att effektivt utnyttja sina resurser. Under 1970— talet inriktades arbetet alltmer på att stärka konsumenternas rättsliga ställning på marknaden.

Den konsumenträttsliga lagstiftningen började utvecklas under detta årtionde. Redan tidigare hade offentliga utred- ningar tillsatts som skulle komma att få betydelse för konsument- lagstiftningen. Dessa var exempelvis Reklamutredningen som bl.a. behandlade reklamens användbarhet som ett medel att överbringa reglerad och standardiserad information från nä- ringsidkare till konsument, och Varudeklarationsutredningen

som lämnade förslag till hur det frivilliga systemet skulle kunna kompletteras med obligatoriska deklarationer. På grundval av bl.a. dessa två utredningar lade regeringen 1 975 fram ett förslag till utbyggnad av marknadsföringslagen. Det resulterade i 1975 års marknadsföringslag (1975: 1418).

Marknadsföringslagen liksom avtalsvillkorslagen (marknads— rättslig konsumentlagstiftning) syftar till att skydda konsumen— terna som kollektiv. Konsumentköplagen och hemförsäljning- slagen är liksom övrig civilrättslig lagstiftning inriktade på att stärka den enskilde konsumentens ställning i ett avtalsförhållande med en näringsidkare.

I mitten av 1970-talet kompletterades konsumentskyddet. I marknadsföringslagen infördes två nya generalklausuler: en som gjorde det möjligt att i marknadsföringen ställa krav på information, och en som förbjöd marknadsföring av varor som var farliga för konsumenternas liv, hälsa och ekonomi eller som inte fyllde sin primära funktion. Till följd av bl.a. dessa föränd- ringar fördes KO—ämbetet samman med Konsumentverket 1976. Chefen för verket blev samtidigt KO.

4.4. Några betydelsefulla konsumentpolitiska verksamheter

Producenterna skulle också påverkas

Konsumentverkets arbete var under den första tiden inriktat på provning, undersökningar, information och utbildning. Det nya var producentpåverkan verket skulle påverka näringslivet i konsumenternas intresse. Verket kan utfärda riktlinjer för före- tagens marknadsföring, information och produktutformning. Riktlinjerna är rekommendationer med i allmänhet stort ge- nomslag eftersom de nästan genomgående är utarbetade efter samråd med näringslivet och riktlinjernas regler samtidigt kan prövas av Marknadsdomstolen.

Detta mer informella sätt att tillämpa marknadens lagar utan att behöva lita till domstolsprövning annat än i undantagsfall är ett viktigt drag i svensk konsumentpolitik. Det ger en större smidighet och en större kontaktyta mot näringslivet än vad som är vanligt i många andra länder med mer traditionella former för rättsligt konsumentskydd.

Säkra produkter och standardisering allt viktigare

Produktsäkerhetsarbetet som avsåg farliga varor och tillbud/ olyckor i hemmen, skolan och på fritiden, blev under 1970-talet en viktig uppgift för Konsumentverket. Barnsäkerheten har särskilt prioriterats. Produktsäkerhetsarbetet har i takt med närmandet till EG alltmer fått internationell prägel. Verksam- heten handlar både om deltagande i standardiseringsarbete, insatser till följd av lagar, förordningar och EG—direktiv, och uppläggning och organisation av marknadskontrollen.

Standardiseringen har sedan början av 1980-talet fått ökad betydelse. Inom EG antogs den s.k. nya metoden 1985. Den innebär att endast väsentliga säkerhetskrav bestäms politiskt och anges i direktiven, medan de tekniska detaljerna fastställs i europeiskt standardiseringsarbete. För att öka konsument— inflytandet i standardiseringsarbetet har det svenska organet för standardiseringsarbete, Standardiseringskommissionen i Sverige, under några år erhållit särskilda medel för konsument- skydd, arbetsmiljö, säkerhet och miljöskydd. Ett särskilt råd har inrättats för att se till att befintliga resurser för standardi- sering fördelas på projekt som är angelägna från konsument- synpunkt.

Nödvändigt att bygga ut kommunernas konsumentverksamhet

Den lokala förankringen av en framgångsrik konsumentpolitik underströks i 1986 års riksdagsbeslut. Kommunal verksamhet hade startats tidigare och också behandlats i riksdagen under 1970-talet. Nu sågs uppbyggnaden av kommunernas konsu- mentverksamhet som en nödvändighet för att Konsumentver— ket och Allmänna reklamationsnämnden effektivt skulle kunna bedriva en stor del av sin verksamhet. När den enskilde konsu- menten behöver råd skall han eller hon kunna vända sig till konsumentvägledningen i sin kommun.

Kommunerna har inte ålagts att starta konsumentverksam— het, och de erhåller inte heller några statliga bidrag för denna verksamhet. Det är kommunerna själva som helt och hållet avgör hur deras konsumentpolitiska aktiviteter skall organise- ras och vilken typ av verksamhet de vill satsa på.

I 1986 års proposition redovisas en katalog över arbetsupp- gifter som det ansågs vara i konsumenternas intresse att kom— munerna arbetar med. Dessa är:

' Rådgivning, reklamationshantering, information ' Marknadsuppföljning, varu- och serviceförsörjning ' Utbildning och stöd till organisationer.

Idag (nov. 1993) finns konsumentverksamhet i 234 kommuner. Insatserna varierar mellan olika kommuner. Sedan 1990 har verksamheten skurits ned i en rad kommuner till följd av besparingsbeslut.

Hushållens baskonsumtion lyftes fram i 1986 års riksdagsbeslut

Det hushållsekonomiska perspektivet poängterades som pri- märt för konsumentpolitiken vid det senaste riksdagsbeslutet om konsumentpolitikens inriktning (prop. 1985/86: 121, LU 34, rskr. 292). Det var alltså de hushållsekonomiska frågorna som stod i fokus och då särskilt hushållens baskonsumtion.

Det konsumentpolitiska arbetet bedrivs, enligt 1986 års riksdagsbeslut, i dag huvudsakligen efter tre linjer:

' Att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser ' Att stärka konsumentens ställning på marknaden ' Att förbättra konsumenternas möjligheter att uttrycka sina behov och påverka sin situation.

I riksdagsbeslutet 1986 pekades på vikten av att ge den lokala verksamheten prioritet. Som redan nämnts, skulle utbyggnaden ske genom kommunernas frivilliga åtaganden med stöd från Konsumentverket. Viktigt var också att stödja särskilt utsatta grupper.

Fler grupper i samhället skulle engageras i konsumentpolitiken. Konsumenternas möjligheter att påverka produktion och dist- ribution av varor och tjänster kunde på det sättet förstärkas. Ett ökat engagemang från organisationer eftersträvades. Vidare skulle företagen ta ett större ansvar för att förbättra konsumen— ternas förhållanden.

Frivilliga insatser lade grunden

Kooperativa kvinnogillesförbundet, som bildades 1907, arbe- tade med upplysning om och utbildning i hushållsekonomi.

Husmodersföreningarnas riksförbund, som bildades 1919, inriktade sig från början på teknikens betydelse för hemarbetet, t.ex. användningen av elektriska apparater.

Hushållslärare och senare även lanthushållslärare var också aktiva i konsumentarbetet. Vid Hushållningssällskapen bygg- des det upp en organisation med hemkonsulenter, vilkas uppgift var att hjälpa landsbygdens kvinnor till bättre arbetsförhållan- den.

Konsumentkooperationen var tidigt ute med att ta till vara konsumenternas intressen. Strävan var både att få fram produk— ter med en ändamålsenlig kvalitet till så låga priser som möjligt, och att utbilda sina medlemmar i konsumentfrågor.

De fackliga organisationerna LO och TCO engagerade sig också tidigt och arbetade tvärfackligt med konsumentfrågor. De första lokala konsumentkommittéerna kom i gång på prov 196 7.

De politiska kvinnoförbunden såg konsument— och hushålls— frågor som viktiga för att förbättra kvinnornas och familjernas villkor i samhället.

Näringslivet engagerade sig tidigt i konsumentverksamheten, bl.a. genom medverkan i VDN. Näringslivet var också repre- senterat i Statens konsumentråd och Statens institut för konsu- mentfrågor.

Innan lagen om otillbörlig marknadsföring kom till 1970, verkade Näringslivets opinionsnämnd för att motverka olämp- liga marknadsföringsmetoder.

Det rättliga konsumentskyddet utvecklas

1971. Marknadsföringslagen till skydd mot otillbörlig mark- nadsföring för konsumenterna sedda som ett kollektiv. 1971. Lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen) för att stärka skyddet för konsumenterna (ingripande mot oskäliga avtalsvillkor) som ett kollektiv. 1971 . Hemförsäljningslagen till skydd för konsumenterna (bl.a. ångerrätt) vid köp i samband med Säljares hembesök. 1974. Konsumentköplagen till skydd för konsumenterna vid köp i det enskilda fallet.

1976. Ny marknadsföringslag med nya regler om informations- plikt samt säljförbud för farliga varor. 1976. 36 5 avtalslagen ger möjlighet till jämkning eller ogiltig— förklaring av tyngande villkor i standardavtal. 1979. Konsumentkreditlagen. 1981. Ny hemförsäljningslag omfattar även köp vid telefonför- säljning. 1981. Konsumentförsäkringslagen. 1986. Konsumenttjänstlagen. 1989. Produktsäkerhetslagen ger möjlighet till olika slag av ingripande mot farliga varor och tjänster till skydd för konsumentkollektivet. 1990. Ny konsumentköplag. 1991. Prisinformationslagen syftar till att främja en god pris- information till konsumenter. 1993. Ny konsumentkreditlag. 1993. Produktansvarslag. 1993. Lag om paketresor. 1993. Ny konkurrenslag.

Aktörerna och deras verksamheter

DEL

iii

Kapitel

Konsument- verket/ Konsument- ombudsmannen

, , _ : Sammanfattning

& ' Konsumentverket är den centrala förvaltningsmyndigheten för !

konsumentfrågor. Generaldirektören för verket är tillika] Konsumentombudsman. Verket skall stödja hushållen i deras ; strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt stårkai ) konsumentemas ställning på marknaden. i

5 .1 Konsumentverkets och Konsumentombudsmannens uppgifter

Verkets uppgifter framgår av förordningen (1990: 1 179, ändrad senast 1992:1012) med instruktion för Konsumentverket. Ver- ket skall särskilt

' undersöka och följa hushållens förhållanden samt konsu- menternas situation på marknaden ' uppmärksamma ekonomiskt, socialt eller utbildningsmäs- sigt svaga konsumentgrupper ' övervaka marknadens utbud samt näringsidkarnas mark- nadsföring och säljvillkor ' utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för näringsidkarnas tillämpning av konsumentkreditlagen

' söka påverka näringsidkare att anpassa sin verksamhet efter konsumenternas behov och stimulera näringsidkarna att vidta egna åtgärder i detta syfte ' utföra och låta utföra undersökningar av varor, tjänster och andra nyttigheter ' informera andra organ om sådana konsumentproblem som verket inte kan åtgärda ' främja information till konsumenterna om väsentliga förhål—

landen

främja utbildning i konsumentfrågor stödja organisationer som arbetar med konsumentfrågor stödja forskning inom verkets arbetsområde följa reklamens utveckling följa utvecklingen och beakta konsumenternas behov i distributions- och varuförsörjningsfrågor

' svara för centrala uppgifter i anslutning till konsument- verksamheten på lokal nivå.

Konsumentombudsmannen handlägger ärenden enligt marknadsföringslagen (1975z1418), lagen (1971:112) om av- talsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen) och produktsäkerhetslagen (1988:1604). Vidare har Konsument— verket tillsynsansvar för ett antal EG-direktiv, se lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer, lagen (1992:1672) om paket- resor, lagen (1992:1232) om märkning av hushållsapparater, lagen (1992:123 1) om märkning av textilier, lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk samt pris- informationslagen (1991:601 ). Konsumentverket fullgör också uppgifter enligt konsumentkreditlagen (1 992z830), konsument- försäkringslagen (1980z38), hemförsäljningslagen (198 1:1361 ), lagen (1971:1081) om bestämning av volym och vikt samt lagen (1992:138) och förordningen (1992:588) om tillämpning av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil luftfart. (Denna lag kommer dock att upphävas i och med att EES-avtalet träder i kraft.)

Följande begrepp används vid beskrivningen av Konsument— verkets och Konsumentombudsmannens arbetsuppgifter:

' Tillsyn: övervakning av att lagstiftningen och Marknads- domstolens beslut efterlevs; handläggning av initiativ- och anmälningsärenden vilket innefattar utredning, förhandling med företag och ställningstagande till om ärendet skall avskrivas eller överlämnas för åtgärder till KO, rådgivning och uppföljning av utvecklingen.

' Riktlinjeverksamhet: åstadkomma riktlinjer och överens- kommelser av generell karaktär. ' Utredning: kartläggning av konsumentproblem, produkt— utformning och utbud etc. i anslutning till uppgifterna tillsyn och riktlinjeverksamhet. ' Utarbetande av föreskrifter: med stöd av bemyndigande i lag eller förordning utfärda föreskrifter i anslutning till lagar för vilka verket har ett tillsynsansvar. ' Formella KO-uppgifter: föra talan i Marknadsdomstolen, utfärda förelägganden och pröva åtalsärenden.

5 .2 Verkets organisation och finansiering

Verkets organisation m.m. framgår av den tidigare nämnda förordningen (1990:1179). Konsumentverkets generaldirektör är chef för verket. Generaldirektören är också konsumentom- budsman (KO). Verkets styrelse består av högst tio personer, generaldirektören medräknad. Generaldirektören är styrelsens ordförande. I styrelsen sitter representanter för konsumenter, näringsidkare och kommuner.

Inom verket finns ett KO-sekretariat. Ställföreträdande Konsumentombudsmannen är chef för KO-sekretariatet. Till verket är även knutet en särskild nämnd, Konsumenttekniska nämnden, som har till uppgift att verka för att brukarkrav beaktas vid utveckling och upphandling av produkter.

Organisation

Generaldirektör/KO KO-sekretariat

Avdelningschefer- samordning

Informationssekretariat

KonsumentNyn

Konsumentteknisk nämnd |_ _______________

%

Utbildnings- byrån

Byfå 1 Råd och Rön Administration

- hushålls-

ekonomi

Personal och service

- provning - boende Råd och Rön - metodutveck- - inredning

- produktsäker- - ungdomsskola het - vuxen-

- priser ling - utrustning - marknadsfö- utbildning Marknads- - krediter standardisering - varu- ringsmetoder - kommunal föring Planering och - försäkringar - teknisk service försörjning - transporter verksamhet ekonomi - dagligvaror - hushålls- - beklädnad förhandlings - samverkan - volym 0 vikt apparater - produkt- och ärende- med folk- - hälsa - hemelektronik infomation service rörelser - datorisering - kemiska varor - konsument- - reklamens teknisk utveckling

forskning

Konsumentverkets ekonomiska omslutning är 110 miljoner kronor för budgetåret 1993/1994. Verksamheten finansieras dels med anslag (78 miljoner kronor), dels med avgifter, bidrag och försäljningsintäkter (32 miljoner kronor). Andelen avgifts- finansiering är 29 % budgetåret 1993/1994 och har stadigt ökat den senaste tioårsperioden.

5.3. Verkets verksamhetsgrenar

Nedan ges en översikt av verkets olika verksamhetsgrenar. Verksamheterna inom några områden behandlas mer utförligt i andra sakavsnitt. Beskrivningen nedan baserar sig på den verksamhetsindelning som Konsumentverket redovisar i sin årsredovisning för 1992/93 och sin anslagsframställning för

1994/95.

Utredning, utveckling och forskning

I verksamheten ingår budgetrådgivning och skuldsanering, utredningar om hushållens förhållanden, bevakning av och påverkan i andra för hushållen viktiga frågor, t.ex. butiks- utvecklingen.

Vad gäller utredningar har insatserna koncentrerats till hus- hållsekonomi, produktsäkerhet, varudistribution och reklam- frågor (bildanalys, dold reklam och reklamens informations- halt). Stödet till forskning riktas också till det konsument- tekniska området.

Konsumentverket genomför utredningar om hushållens för- hållanden. Årligen görs beräkningar av hushållens skäliga kostnader och analyser av hushållens ekonomiska standard. Särskilt omfattande är beräkningar av utgifterna för mat, kläder, bostad och bil. Resultaten publiceras i broschyren ”Koll på pengarna”, som distribueras genom kommunernas vägle- dare och via banker och andra finansinstitut. Förändringar av konsumtionsvanor, priser och andra marknadsfaktorer, liksom av skatter och avgifter, följs och analyseras för att ligga till grund för budgetrådgivning och liknande hushållsekonomiska insat- ser. Arbetet med budgetrådgivning och skuldsanering har sedan det senaste konsumentpolitiska beslutet togs 1986 byggts ut. Konsumentverket har drivit på utvecklingen, vilket bidragit till att kommunerna varje år har avsatt allt större resurser till budgetrådgivning.

En fråga av betydelse för hushållen är butiksstrukturen. Konsumentverket skall särskilt följa utvecklingen och beakta konsumenternas intressen beträffande distributions- och

varuförsörjningsfrågor. Åren 1973—1991 var en särskild gles— bygdsnämnd knuten till verket. Nämnden bistod med råd om distribution och varuförsörjning i landets glesbygdsområden. Konsumentverkets uppgift inom detta område är att vara samordnande och rådgivande för länsstyrelserna i deras bidrags- givning. Verksamheten omfattar även kommunernas planering av varuförsörjningen, förbättrade kyltransporter till glesbygds- butikerna och samlokalisering av dagligvaruförsäljning och andra servicefunktioner.

År 1990 anvisades särskilda medel till Konsumentverket för forskning på det konsumentpolitiska området. Projekt om bl.a. konsumentteknik, hushållsekonomi, varuförsörjning och re- klam har givits stöd. Satsningarna på det konsumenttekniska området har skett i nära samarbete med Konsumenttekniska nämnden, som är rådgivande till Konsumentverket. Verket har vidare utvecklat ett samarbete med konsumentforskningen vid Chalmers tekniska högskola i Göteborg.

Provning och metodutveckling

Genom provningar i huvudsak i eget laboratorium får Konsu- mentverket kunskap om kvaliteten på varor och tjänster på marknaden och om produkternas funktion vid praktisk an- vändning. Särskilt testas kapitalkrävande och tekniskt kompli- cerade hushållsapparater (tvättmaskiner, mikrovågsugnar m.m.), där konsumenterna själva har svårt att avgöra produkternas egenskaper. Provningsresultaten sprids till konsumenterna och utgör beslutsunderlag vid köp. Provningarna ligger även till grund för ingripanden enligt produktsäkerhetslagen.

Dessa kunskaper används vidare i den utåtriktade informa- tionen och i studier av hushållens förhållanden. Konsumentver- ket lägger särskilt stor vikt vid att maskiner och redskap är lättskötta och utformade så att de kan användas även av människor med nedsatt funktion.

Konsumentverkets laboratorium kontrollerar även leksakers säkerhet och hushållsapparaters energiförbrukning och ljud- nivå. En viktig del utgörs av avgiftsfinansierade uppdrags- provningar. Verket utför därutöver egna provningar. Särskild vikt läggs vid att främja en utveckling mot energisnåla modeller.

Verket beställer vid behov provningar från utomstående laboratorier och samarbetar med andra länders konsument- organ. Under den senaste femårsperioden har detta främst avsett provning av anordningar för bostadsuppvärmning och/ eller energihushållning samt verktyg, trädgårdsmaskiner och hemelektronikprodukter.

Förutsättningen för att kunna utföra relevanta och korrekta provningar är att det finns bra metoder att tillgå. Behovet av metodutveckling ökar när samma produktkrav skall gälla för hela EES—marknaden. Även när det gäller produkters energiför— brukning och miljöpåverkan kommer behovet av metodutveck— ling att öka. Verket söker också påverka andra provningsorgan att i större utsträckning ta hänsyn till konsumentkraven.

Rättslig marknadsbevakning

Grunden för en starkare ställning för konsumenterna är den marknadsrättsliga lagstiftningen som förbjuder otillbörlig mark- nadsföring, oskäliga avtalsvillkor och skadliga produkter.

Konsumentverket kontrollerar efterlevnaden av de regler som gäller för marknaden och för produkternas utformning. Anmälningar kommer in från konsumenter, från den kommu- nala konsumentverksamheten och från konkurrerande närings— idkare. Men verket genomför också bevakning på eget initiativ, ofta i samarbete med de kommunala vägledarna.

Marknadsbevakningen har varit inriktad på att förbättra för konsumenterna på så breda fält som möjligt, under senare år särskilt när det gäller prisinformation, krediter, bilar och produkt— säkerhet. Uppgifter som har med tillsynsansvaret att göra, se även avsnitt 5.4.

Konsumentverket har enligt sin instruktion (2 8) att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Riktlinjerna syftar till att ge vägledning för tillämpning av främst marknadsföringslagen och produktsäkerhetslagen. De utarbetas efter förhandlingar med företagen och grundas ofta på en uppfattning som delas av berörda företag och/eller branschorganisationer och Konsu- mentverket. Riktlinjerna publiceras i verkets författningssam- ling (KOVFS).

Riktlinjerna är vid process i Marknadsdomstolen närmast att betrakta som uttryck för ena partens (Konsumentombuds- mannens) ståndpunkt. Sådana riktlinjer är alltså inte bindande rättsregler utan rekommendationer (allmänna råd) som syftar till att främja en enhetlig rättstillämpning (se prop. 1 976/77:123 s. 349 och 370). Marknadsdomstolen är naturligtvis också vad gäller dessa riktlinjer obunden av de ställningstaganden och överenskommelser som kan ha gjorts av Konsumentverket/ Konsumentombudsmannen under ärendets beredning. Riktlin- jerna uttrycker dock ofta vad som är att anse som god affärssed vid marknadsföring och de har därför stor praktisk betydelse för Marknadsdomstolens och Konsumentombudsmannens be- dömningar.

Vid Konsumentverket finns en särskild författningsgrupp som har till uppgift att samordna arbetet med verkets författningar—föreskrifter och riktlinjer. Gruppens arbete leds av en byråchef på KO-sekretariatet. Det huvudsakliga arbetet utförs dock av vederbörande handläggare på sakbyråerna.

Generaldirektören fattar principbeslutet om att frågan skall bli föremål för vidare riktlinjearbete. Sakbyrån konsulterar KO-sekretariatet när så anses erforderligt, vilket innebär att sekretariatet kopplas in på olika stadier i olika fall. Det före- kommer också att jurister från sekretariatet deltar i förhand- lingarna.

Sedan sammanslagningen av Konsumentverket och KO 1976 har drygt ett femtiotal riktlinjer utfärdats. Senare år har enbart ett fåtal riktlinjer tillkommit. Skälet härtill är att de flesta områden numera är täckta av riktlinjer. I ökad omfattning har också branschöverenskommelser eller näringslivets egenåtgärder gjort att riktlinjer inte tett sig behövliga. Vidare har verket under senare år alltmer deltagit i internationell standardisering för att uppnå internationella lösningar, vilket medfört att svenska särlösningar blivit färre.

Ibland räcker det inte med icke bindande riktlinjer, utan bindande föreskrifter krävs. Riktlinjerna kan bl. a. inte använ— das för att föra in de bindande regler som Sverige skall anta som svensk rätt i enlighet med EES—avtalet. Ett flertal av de konsumentskyddande EG-direktiv som enligt EES-avtalet skall föras in i svensk rätt innehåller omfattande bestämmelser av detaljerad och teknisk karaktär. Dessa anses inte lämpa sig för att föras in i lagar eller förordningar. Regeringen har i stället valt att i lag eller förordning bemyndiga konsumentverket att ut- färda dessa detaljregler. Det är också på detta sätt lättare att göra ändringar när behov uppstår. Konsumentverket har därför med stöd av bemyndiganden i lag eller förordning utfärdat föreskrifter i anslutning till ett flertal lagar för vilka verket har ett tillsynsansvar. De områden där föreskrifter förekommer är

' prisinformation ' leksakers säkerhet ' personlig skyddsutrustning för enskilt bruk ' paketresor ' märkning av hushållsapparater ' märkning av textilier

' konsumentkrediter ' hemförsäljning.

Utbildning

Konsumentverket söker att främja skolans undervisning i kon— sumentfrågor. Grund— och gymnasieskolan prioriteras. Sär— skilda insatser görs mot lärarhögskolorna. Verket producerar studiematerial, medverkar i fortbildningen av lärare och samar- betar med skolmyndigheterna. Vidare stöder verket vägledarna i deras skolkontakter, initierar olika skolprojekt och samarbe- tar med läromedelsförlag. Enligt Konsumentverkets bedöm- ningar nås genom försäljning av klassmaterial ca 10 000 lärare varje år, vilket innebär att ca 250 000 elever årligen undervisas utifrån verkets material. Årligen säljer verket läromedel för drygt 1 miljon kronor.

Läromedlen behandlar konsumenternas rättigheter och skyl- digheter, hushållsekonomi, samt reklam och annan kommer- siell påverkan. Konsumtion och miljö ingår numera i de flesta av läromedlen till följd av det tilltagande miljöintresset.

Särskilt utsatta grupper i vuxenutbildningen, får också del av insatserna. Härigenom nås bl.a. invandrare.

Ungdomsorganisationer kan söka statliga bidrag för aktivi- teter på konsumentområdet. Dessa finansieras med medel ur Allmänna arvsfonden efter beslut av Barn- och ungdoms- delegationen, Civildepartementet. Konsumentverket deltar i handläggningen. Stöd beviljas till projekt som är inriktade på att stärka ungdomar i deras roll som konsumenter. Exempel på projekt som fått stöd är tidskriftsproduktion, teaterupp- sättningar, videoframställning och kompisrådgivning.

Viktiga utbildningsinsatser görs också för den lokala kon— sumentverksamheten, se nedan.

Råd & Rön

Råd & Rön är Konsumentverkets viktigaste kanal för att nå enskilda konsumenter och hushåll. Tidningen skall ge enskilda konsumenter användbar kunskap om aktuella frågor i hushål— let, om produkter och marknader. Upplagan är ca 175 000, men målet är att höja upplagan till 200 000 exemplar. I Råd & Rön presenteras bl.a. testresultat för olika produkter. Bilagor om miljön publiceras återkommande. Studieuppgifter för skolan utarbetas på basis av varje nummer. Tidningen ges också ut som taltidning.

Internationell verksamhet

Konsumentverket har sedan flera år ägnat internationella kon- sumentfrågor stor uppmärksamhet med tyngdpunkt på europe- iskt samarbete. Inom ramen för EFTA har verket deltagit i förberedelserna av EES—avtalet. Verket deltar även i det nord-

iska konsumentsamarbetet och i olika nätverk för de europe- iska tillsynsmyndigheterna. Konsumentombudsmannen är medlem i European Consumer Law Group, där jurister från EG- och EFTA—länder utbyter information och driver projekt inom konsumenträttens område.

Ett annat viktigt internationellt konsumentforum är OECD. Sverige, representerat av Konsumentverket, innehar sedan 1981 ordförandeskapet i arbetsgruppen för produktsäkerhet inom OECD:s konsumentpolitiska kommitté, OECD Committee on Consumer Policy.

Konsumentverket har sedan mitten av 1980-talet i ökad utsträckning deltagit i det europeiska standardiseringsarbetet och framgångsrikt kunnat hävda svenska skyddsnivåer. Högre säkerhetskrav för leksaker har uppnåtts; svenska och nordiska regler för flytvästar har varit förebild för nya europeiska normer. Budgetåret 1986/87 avsattes ca 1,5 miljoner kronor för internationell verksamhet. Budgetåret 1993/94 hade beloppet ökat till 8,1 miljoner kronor. En betydande del av dessa medel används för insatser i standardiseringsarbetet.

Lokal verksamhet

Verkets insatser inom detta verksamhetsområde syftar till att ge kommuner och frivilliga organisationer möjligheter att identi— fiera, förebygga och lösa problem samt ge faktaunderlag för opinionsbildning på lokal nivå.

Konsumentverkets stöd till den kommunala konsument- verksamheten ges genom fortbildning, rådgivning, material— service och utvecklingsstöd. Fortbildningen bedrivs i form av grundkurser, kurser med fördjupning i visst ämne och kurser i dataprogram för budgetrådgivningen m.m. samt universitets- kurser. Arligen fortbildas ca 300 vägledare.

Materialservicen är uppbyggd kring grundpaket för 17 om- råden med totalt ca 3 000 ”informationsenheter”. Konsument- verket tillhandahåller tre olika materialpaket för rådgivare: ett grundpaket, ett ekonomipaket (för socialsekreterare) och ett bibliotekspaket. Huvuddelen av materialet kommer från Kon- sumentverket, men även andra myndigheter och organisationer bidrar med material.

Stödet till den kommunala verksamheten inriktas på

' att ge råd och bidrag till utvecklingsprojekt ' att följa utvecklingen och förmedla erfarenhet mellan kom- muner ' att medverka i och stödja utbildning av konsumentpolitiker

' att utvärdera verksamheten.

Exempel på projekt är stöd till inrättande av konsumentombud på arbetsplatser, samarbete med det lokala näringslivet, försök med lokala reklamationsinsatser och samverkan mellan konsumentverksamheten och socialtjänsten.

Sedan mitten av 1980—talet har verket utbildat ca 4 000 bud- getrådgivare inom socialtjänsten, varav 1 200 under 1992/93.

Konsumentverket lämnar stöd även till frivilliga organisatio- ner: handikapporganisationer (utformning av produkter, loka- ler och information), Husmodersförbundet (hushållens eko- nomi), fackliga organisationer (konsumentombud på arbets- platsen), pensionärsorganisationer (prisfrågor och utbildning), miljöorganisationer (konsumtionens effekter på miljön) och frilufts- och idrottsorganisationer (fritidsutrustning, kost och hälsa). Förutom ekonomiskt stöd ger verket också materialstöd och samarbetar med organisationer i särskilda projekt.

Förlagsproduktion

Förutom Råd & Rön producerar verket en rad olika publikatio- ner. Konsumentverkets materialproduktion omfattar drygt 500 produkter. Ca 70 av dessa är riktlinjer. Verket framställer ett hundratal faktablad och marknadsöversikter om produkter, en rad dataprogram och drygt hundratalet studiematerial. Fakta- bladen används främst vid rådgivning före köp. Ett urval av faktabladen har under senare år producerats på kassett för

synskadade.

Ett 20—tal böcker med bl.a. köpråd för olika produktområden ingår i förlagsproduktionen.

Verkets tidskrift KonsumentNytt är konsumentpolitiskt in- riktad och innehåller nyheter, reportage, översikter, analyser och debatt från hela det konsumentpolitiska fältet. Tidskriften, som kommer ut med 12 nummer per år, har en upplaga på ca 3 000 exemplar.

5.4. Särskilt om Konsumentombudsmannen och KO-sekretariatet

Tillsynen över att de marknadsrättsliga lagarna efterlevs ligger ytterst på Konsumentombudsmannen, som kan väcka talan )m förbud eller åläggande hos Marknadsdomstolen. Det helt öier- vägande antalet ärenden klaras ut på frivillig väg genom att företaget utfäster sig att justera sin marknadsföring etc. Mest förekommande är ärenden om otillbörlig marknadsföring. Konsumentombudsmannen har möjlighet att själv medc'ela förbud eller åläggande eller att till allmänt åtal anmäla ett lör—

farande som innebär uppsåtligt vilseledande marknadsföring.

På marknadsföringsområdet m.fl. områden har Konsument- verket och Konsumentombudsmannen de centrala övervakande och ingripande uppgifterna, dvs. en sorts åklagarroll, medan de dömande uppgifterna utförs av Marknadsdomstolen (MD).

De formella KO-uppgifterna utförs av KO—sekretariatet inom Konsumentverket. Sekretariatets uppgift är främst att biträda Konsumentombudsmannen med dennes uppgifter enligt marknadsföringslagen. Inom Konsumentverket finns vidare ett antal enheter. Varje enhet leds av en chef. Den övervägande delen av de ärenden som anmäls till Konsumentverket avgörs av verkets sakbyråer.

Verkets generaldirektör, som också är KO, har i flertalet anmälningsärenden delegerat befogenheten att fatta beslut till byråerna. Det är endast i de fall de rättsliga medlen, som faller inom de formella KO-uppgifterna, behöver tas till som ärendet överlämnas till KO-sekretariatet. Därutöver fungerar sekreta- riatet även som juridisk konsult åt byråerna.

Riktlinjer och föreskrifter arbetas fram av sakbyråerna i samråd med KO-sekretariatet. Föreskrifterna beslutas av ver- kets styrelse.

De flesta ärenden inleds med en anmälan utifrån men KO tar också upp ärenden på eget initiativ. Handläggningen följer förvaltningslagens regler. I första hand söker man få till stånd en frivillig uppgörelse. Om detta inte går eller om fallet är princi- piellt viktigt, för KO det vidare till MD. Detta brukar ske i ca 25 fall per år. KO har nått framgång med sin talan i omkring tre fjärdedelar av fallen. I vissa fall har KO även möjlighet att anmäla ett förfarande till allmänt åtal. I ärenden som inte är av större vikt kan KO själv utfärda förbuds- eller informations- föreläggande.

För att främja enhetligheten i avgörandena sker fortlöpande samråd mellan handläggarna vid varje sakbyrå och mellan olika byråer. Härvid deltar normalt företrädare för KO—sekretariatet, som härigenom får underrättelse om ärenden av principiell betydelse eller om ärenden som av andra skäl kan vara av intresse för sekretariatet. Samtidigt kan KO-personalen infor- mera om ärenden som tidigare överlämnats till sekretariatet för t.ex. talan inför MD. KO-sekretariatet har lokaler i anslutning till Konsumentverkets sakbyråer. Det förekommer inte sällan att KO-sekretariatet deltar i handläggningen av ett ärende på sakbyrån. Under ett ärendes handläggning kan sakbyrån be- höva biträde av KO-sekretariatet med t.ex. vitesföreläggande enligt 11 S marknadsföringslagen.

Kapitel

Allmänna reklamations— nämnden

. Sammanfattning

Reklamationsnämndens främsta uppgift är att lösa tvister. Verksamhetsidén är följande: nämnden, som är en opartisk instans, skall vara ett billigt, enkelt och snabbt men ändå rättssäkert alternativ till domstolarna när det gäller prövningen av tvister mellan konsumenter och näringsidkare.

Nämnden har också till uppgift att stödja den kommunala medlingen i konsumenttvister och informera konsumenter och näringsidkare om sin praxis. Tanken är att stödet till den lokala verksamheten skall bidra till att tvisterna snabbt blir lösta nära källan. Genom informationen om praxis skall företagens reklamationshantering underlättas och uppkomsten av tvister förebyggas. Det övergripande målet är att begränsa antalet tvister som förs till nämnden och domstolarna.

För att lösa en tvist bör konsumenten, som ett första steg, ta kontakt direkt med näringsidkaren. Om detta inte ger önskat resultat kan konsumenten vända sig till den lokala konsument- verksamheten, till Allmänna reklamationsnämnden (ARN) el- ler väcka talan inför allmän domstol.

Inom vissa verksamhetsområden har näringslivet vidtagit egenåtgärder för att förbättra företagens reklamationshantering. Vid sidan av ARN finns ett antal privata nämnder och organ, vilkas verksamhet påminner om ARN:s.

6 .1 Allmänna reklamationsnämndens uppgifter

Allmänna reklamationsnämnden (ARN) skall enligt sin in- struktion (1 S) pröva tvister mellan konsumenter och närings— idkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som tillhan- dahållits huvudsakligen för enskilt bruk (konsumenttvister) samt ge rekommendation om hur tvisten skall lösas. Nämnden skall också på begäran av domstol yttra sig i konsumenttvister. Vidare åligger det nämnden att stödja den kommunala konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister genom utbildning, rådgivning och information samt att upplysa kon- sumenter och näringsidkare om nämndens praxis.

Nämndens verksamhet regleras i första hand genom för- ordningen (1988:1583) med instruktion för allmänna reklama— tionsnämnden (ändrad genom SFS 1990:1180, 1991:1205 och 1993:1151) samt beträffande ärendehandläggningen även av förvaltningslagen (1986z223).

Statens konsumentråd, som hade börjat sin verksamhet den 1 januari 195 7, genomförde 1959 en förberedande utredning om problemen på reklamationsområdet. Endast ett fåtal reklamationstvister hänsköts vid denna tid till allmän dom- stol, bl.a. på grund av rädslan för de kostnader en rättegång kunde leda till.

ARN inrättades 1967 och verksamheten inleddes på försök den 1 januari 1968. År 1973 överflyttades huvudmannaskapet för verksamheten från Statens Konsumentråd till det nyinrättade Konsumentverket. ARN blev enligt riksdagsbeslut en fristående myndighet år 1981. När regering och riksdag 1986 tog ställning till inriktningen av den framtida konsumentpolitiken (prop. 1985/86:121), beslutades att ARN även i fortsättningen skulle vara den centrala instansen för reklamationshantering och behålla sin ställning som självständig myndighet. Nämnden skulle i högre grad inrikta sig på principiellt intressanta tvister, och dess rättsbildande och praxisskapande funktion skulle betonas.

Nämnden började sin verksamhet 1968 med särskilda avdel- ningar för resor, motor, textil och.-hemelektronik samt en allmän avdelning. Därefter har särskilda avdelningar inrät- tats för fritidsbåtar (1972), päls (numera skmn) skor resp. tvätt ( 1973) försäkringar (1975 ) vissa bostadsfrågor (1981) samt banktjänster och andra finan81ella tjänster (1990).

6.2. ARN:s organisation

Nämnden är uppdelad på avdelningar. Under" verksamhetsåret 1992/93 fanns 12 avdelningar med följande inriktning.

Bankaudelningen: bankers och andra finan sinstituts tjänster Bostadsaudelningen: köp av byggnadsvaror m.m. samt tjäns- ter avseende golv, målning, elinstallationer och VVS (ej värme- pumpar)

Båtaudelningen: köp och reparationer av fritidsbåtar, båt- tillbehör, vinterförvaring m.m.

Elaudelningen: köp och reparationer av kylskåp och frysar, disk- och tvättmaskiner, TV— och videoapparater, stereo- anläggningar, kameror, smådatorer m.m.

Försäkringsavdelningen: skadereglering och villkorstolkning avseende person- och sakförsäkringar

Motoraudelningen: köp och reparationer av nya och begag- nade bilar, husvagnar, motorcyklar, mopeder, snöskotrar m.m.

Reseaudelningen: paketresor, språkresor och resor med re- guljär linjetrafik samt uthyrning av stugor, hotellrum och lägenheter

Skinnaudelningen: köp, reparationer och tvätt av pälsar och andra skinnplagg

Skoaudelnlngen: köp och reparationer av skor och stövlar Textllava'elnz'ngen: köp av kläder och hemtextilier, Sömnads- och skrädderiarbeten samt möbler och tapetserararbeten

Tuättaudelningen: tvätt av kläder och hemtextilier när åtgär— den utförts av en näringsidkare

Allmänna avdelningen: tvister som inte prövas på andra avdelningar, t.ex. avseende ur, optik, väskor, Skidutrustning, fotografering, kurser, flyttningsuppdrag och städning

Ledamöter

Chef för myndigheten är nämndens ordförande. I övrigt består nämnden av en vice ordförande och det antal avdelnings- ordförande och övriga ledamöter som regeringen bestämmer. Ordföranden, vice ordföranden och avdelningsordförandena utses av regeringen och skall ha domarerfarenhet. Avdelnings— ordförandena tjänstgör vid nämnden vid sidan av sina ordinarie uppgifter. De leder sammanträdena och svarar för utform- ningen av nämndens beslut.

Övriga ledamöter i nämnden, de s.k. intresseledamöterna, förordnas av nämndens ordförande på förslag av de myndighe- ter och organisationer som regeringen bestämmer. Konsument— och näringsidkarsidan företräds vardera av två eller tre ledamö-

ter. Konsumentintressena i nämnden företräds inom samtliga avdelningar av personer från Konsumentverket. Dessutom fö— reträds konsumenterna av de större löntagarorganisationerna (LO och TCO), av Konsumentgillesförbundet, Husmoders- förbundet Hem och Samhälle och av vissa sakinriktade konsumentorganisationer inom t.ex. bostads-, motor- och båt— områdena. Näringsidkarintressena företräds huvudsakligen av ledamöter från de större näringslivsorganisationerna och från olika branschförbund. lntresseledamöterna har teknisk kun— skap inom ett visst sakområde, allmän kännedom om en viss bransch eller om förhållandena inom konsumentområdet eller näringslivet i stort. De är inte partsrepresentanter i den me— ningen att de har till uppgift att företräda eller stödja en part. Det åligger varje ledamot att i enlighet med förvaltningslagens regler iaktta saklighet och opartiskhet. Ledamöterna förordnas i regel för en tid av tre år.

Kansli

Nämndens kansli förbereder ärendena, utarbetar förslag till beslut, lämnar stöd till den kommunala konsumentvägledningen, dokumenterar praxis och sprider information om denna.

Råd

Ett råd är knutet till nämnden med uppgift att bistå ordföran- den i viktiga frågor om verksamhetens inriktning och omfatt- ning. Rådet består av företrädare för konsumenter, näringsid- kare och kommuner. Nämndens ordförande är ordförande i rådet. Rådet sammanträder vanligen tre gånger per är.

6.3. Konsumenttvister och frågor om yttranden till domstol

Behörigheten

Nämnden prövar inte tvister avseende köp av fast egendom, bostadsrätt eller tomträtt, upplåtelse av fast egendom (med undantag av upplåtelser som skett för fritidsändamål och för kortare tid än nio månader i följd), hälso- eller sjukvård eller advokatverksamhet.

Nämnden har även beslutat om följande undantag: tvister som har avgjorts eller pågår vid domstol, tvister som kan prövas av statens va-nämnd eller tvister som skall prövas av trafik- skadenämnden.

Har nämnden i ett gruppärende avgett en rekommendation, prövar nämnden inte därefter inkomna tvister rörande samma sak.

Nämnden prövar inte heller tvister som gäller kvaliteten och innehållet i utbildning och kursverksamhet. En del försäkrings- frågor och en del kommunala tjänster är också undantagna, lik- som varor och tjänster avseende spel, tips och lotterier, telefon- och elräkningar (i den mån räkningen avser antal markeringar eller förbrukning av elström) samt fastighetsmäklartjänster.

När det gäller tjänster rörande bostäder, byggnader och mark prövar nämnden endast tvister om elektriska installationer, VVS—installationer samt målningsarbeten och golvläggning.

Nämnden prövar inte heller konsumenttvister där anmälan gjorts av någon annan än konsumenten, där värdet av det som yrkas understiger ett visst lägre belopp som nämnden har bestämt, och där anmälan har kommit in mer än sex månader efter det att näringsidkaren helt eller delvis har avvisat konsumentens krav. Nämnden kan dock i dessa fall besluta att pröva en tvist, om denna är av principiellt intresse eller om andra särskilda skäl föreligger.

Sedan 1990 har nämnden tillämpat följande värdegränser:

sko-, textil- och allmänna avdelningen 250 kr bank-, el-, motor-, rese—, skinn— och tvättavdelningen 500 kr bostads-, båt- och försäkringsavdelningen 1 000 kr

Nämnden har rätt att avvisa ärenden där utredningen är brist- fällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas eller där ärendet i övrigt, med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra omständigheter, inte lämpar sig för prövning. Dessa bestämmel— ser tillämpas bl.a. på ärenden där muntlig bevisupptagning behövs (förhör med part eller vittne) eller där kostsamma och komplicerade besiktningar är nödvändiga eller när man bedö- mer att en rekommendation från nämnden sannolikt skulle bli utan verkan.

Förfarandet

En avdelning är beslutför med ordförande och fyra andra ledamöter. De ledamöter som företräder konsument- och närings— idkarintressena skall vara lika många. En avdelning är också beslutför med ordföranden och två ledamöter, om inte någon av ledamöterna begär att fyra ledamöter skall delta. En del ärenden kan avgöras utan sammanträde av nämndens ordförande, vice

ordförande eller av en annan tjänsteman vid nämnden efter särskilt förordnande. Sådan prövning kan äga rum om ärendet är av enkel beskaffenhet eller om näringsidkaren inte har yttrat sig i ärendet. Det kan även ske vid avvisning eller avskrivning av ett ärende.

Handläggningen vid nämnden är i princip skriftlig. Parterna har inte rätt att närvara vid sammanträdet och någon muntlig bevisupptagning förekommer inte.

Merparten av nämndens beslut är enhälliga. Vid skilda meningar tillämpas i huvudsak reglerna i 16 kap. rättegångs- balken om omröstning i tvistemål.

Nämndens beslut i konsumenttvister får liksom dess yttran- den till domstol inte överklagas. På begäran av en av parterna kan dock omprövning ske under vissa förutsättningar.

Besiktningar

I många ärenden som nämnden har att pröva behövs någon form av besiktning. Detta gäller ofta bl.a. på motor-, bostads- och den allmänna avdelningen. Inom avdelningarna för skinn, skor, textil och tvätt har nämnden ofta den reklamerade varan till hands och kan själv granska den. Nämnden har inga särskilda medel eller någon organisation för besiktningar. I allmänhet får därför konsumenten själv ta hand om sådan besiktning och också betala för denna. Vid bifall till konsument- ens yrkande kan nämnden rekommendera näringsidkaren att ersätta konsumenten.

Avgörandenas karaktär

Nämndens beslut är en rekommendation till parterna att lösa tvisten på visst sätt. Rekommendationen är inte bindande vilket innebär att ett beslut inte kan verkställas genom tvång. Flertalet företag följer dock rekommendationerna. Ett antal näringslivs- organisationer har åtagit sig att se till att deras medlemmar följer nämndens rekommendationer. Vissa organisationer, t.ex. Sveriges Köpmannaförbund och Motorbranschens Riksför- bund, tar t.o.m. över medlemmarnas ansvar om dessa inte kan eller vill rätta sig efter besluten. En näringsidkare som inte följer besluten ådrar sig dessutom lätt negativ publicitet.

Föl/'sam/oetsundersökningar

För att få besked om beslutens genomslagskraft och en uppfatt- ning om verksamhetens effektivitet har nämnden tidigare ge— nomfört stickprovsundersökningar inom de olika avdelning—

arna när det gäller efterlevnaden av nämndens bifallsbeslut. Dessa undersökningar har i vissa fall lett till att konsumenten har fått rättelse i efterhand. Nämndens undersökningar har regelmässigt följts upp i tidskriften Råd & Rön, vilket ytterlig— are förbättrat följsamheten. Försäkringsbranschen har uttalat att man skall meddela ARN om ett avgörande inte följs och att man, om konsumenten i sådana fall går till domstol, garanterar dennes rättegångskostnader.

Fr.o.m. årsskiftet 1992/1993 utför nämnden på försök kon— tinuerligt följsamhetsundersökningar på samtliga avdelningar.

Finansiering

Nämndens verksamhet finansieras helt med statsmedel. Bud- getåret 1993/94 tilldelades nämnden sammanlagt 13 400 000 kr. Merparten av medlen går till löner och arvoden. Ungefär 85 procent går åt för prövningen av konsumenttvister och 15 procent för stöd till den kommunala konsumentverksamheten och informationsverksamheten. I mycket grova tal kostar i genomsnitt varje ärende hos nämnden 1 600 kr.

6 .4 Arbetssituationen

Till nämnden inkommer ca 7 000 ärenden per år. Under verk— samhetsåret 1992/93 kom det in 7 125 ärenden om konsument- tvister till nämnden. Antalet inkomna ärenden ökade i förhål— lande till föregående verksamhetsår med 450 ärenden eller ca 7 procent.

Ärendetillströmningen har ökat mest på bankavdelningen, reseavdelningen, motoravdelningen och skinnavdelningen. Elärendena och försäkringsärendena har också ökat i antal. Tillströmningen av ärenden till övriga avdelningar, främst all— männa avdelningen, har däremot minskat.

Under samma tid avgjorde nämnden sammanlagt 7 306 ärenden. I 4 443 av dessa prövade nämnden tvisten i sak. Res- ten av ärendena avvisades (1 690 ärenden) eller avskrevs efter återkallelse (1 173 ärenden). Ca 3 600 ärenden har avgjorts med deltagande av intresseledamöter.

På kansliet, dvs. utan intresseledamöter, har avgjorts nästan 1100 ärenden i sak. Över 2500 ärenden har avvisats eller avskrivits på kansliet. Antalet beslut av detta slag har ökat i förhållande till föregående år.

Det har under verksamhetsåret gjorts framställningar om att avgöranden skall omprövas i ca 300 ärenden, dvs. i 4 procent

av avgörandena. Omprövning har emellertid beviljats blott i 15 procent av dessa ärenden (45 fall). Endast ett fåtal yttranden till domstol avges årligen.

Nämndens personal har under den senaste femårsperioden minskat med cirka en fjärdedel, främst till följd av datorise— ringen. Antalet avgjorda ärenden har samtidigt varit i stort sett oförändrat och produktiviteten, dvs. antalet avgjorda ärenden per anställd, har alltså ökat. Däremot är handläggningstiderna på flertalet avdelningar alltjämt för långa. Nämnden har som målsättning att handläggningstiderna i genomsnitt inte skall överstiga fyra månader.

6 .5 Stödet till den lokala konsumentverksamheten

Konsumentvägledarna har varje är ungefär 90 000 kontakter med konsumenter rörande reklamationer. Konsumentvägleda- ren kan klargöra de faktiska omständigheterna vid en tvist, informera konsumenten om reklamationsförfarandet och för— söka medla mellan parterna. Konsumentvägledaren kan vidare upplysa konsumenten om gällande rätt, Allmänna reklamations- nämndens praxis m.m. Endast ca 5 procent av de reklamationer och tvister som konsumentvägledarna tar hand om förs vidare till ARN. Den lokala verksamheten är med andra ord av stor betydelse för att avlasta ARN och även de allmänna domsto- larna.

ARN:s stöd till den lokala konsumentverksamheten sker huvudsakligen genom:

' Telefonrådgiz/ning, samtal om rättsliga frågeställningar och upplysningar om nämndens praxis ' Utbildning, ARN medverkar i utbildning som Konsument- verket anordnar för bl.a. kommunala konsumentvägledare ' Materialservice, t.ex. anmälningsblanketter, nämndens be— slut, nämndens årsbok och sammanställningar över nämn— dens praxis.

6.6. Praxis

Summeringar i ärenden av principiellt intresse och beslut som refereras samlas i nämndens databas. Uppgifterna kan sedan användas vid beredning av ärenden, framtagning av statistik m.m. I den s.k. Rättsbanken finns en särskild databas för ARN där nämndens referat i principiellt intressanta ärenden ingår.

Nämnden ger varje år ut en årsbok. Denna innehåller dels en redogörelse för nämndens verksamhet och statistiska uppgifter rörande verksamheten, dels referat av beslut i ärenden som ansetts vara av principiellt eller av allmänt intresse. Vidare gör nämnden ibland särskilda sammanställningar av praxis för olika avtalsområden. Intresseledamöterna bidrar i hög grad till att ge spridning åt nämndens avgöranden.

Den praxis som utvecklats genom nämndens beslut har utgjort en grund för ny lagstiftning på konsumentområdet.

Kapitel

Vissa myndigheter och andra organ till stöd för konsumenterna

Sammanfattning

. Många myndigheter och andra offentliga organ utövar verksamhet av betydelse för konsumenterna. ) En rad myndigheter och organ arbetar med produkters och ( tjänsters säkerhet och ändamålsenlighet. Några myndigheter och organ arbetar utifrån ett funk- tionsansvar för att bevaka en viss fråga eller ett visst i ar.betsområde Det finns även myndigheter och organ som har till uppgift att tillvarata särskilda gruppers behov och intressen.

i | ( | i i

| i | i

7.1 Inledning

Vid sidan av Konsumentverket och Allmänna reklamations- nämnden utövar ett stort antal myndigheter och andra offent— liga organ verksamhet av betydelse för konsumenterna. I många myndigheters tillsynsansvar ligger uppgifter som syftar till att garantera produkters eller tjänsters säkerhet eller ändamålsen- lighet. Sådana myndigheter benämns myndigheter eller andra offentliga organ med sektorsansuar. I t.ex. Livsmedelsverkets uppgifter ingår att garantera att våra livsmedel inte är hälsovåd- liga. Däremot uttalar sig inte verket om matvarornas kvalitet i relation till priset.

Till skillnad från sektorsmyndigheterna har Konsumentver- ket ett funktionsansvar att bedöma varor och tjänster utifrån ett konsumentperspektiv. Andra myndigheter eller offentliga or- gan är t.ex. Konkurrensverket och Folkhälsoinstitutet. Detta slag av myndigheter benämns myndigheter med funktionsans- uar.

Andra myndigheter eller offentliga organ arbetar för att förbättra villkoren för särskilda grupper eller regioner. Som exempel kan nämnas Handikappinstitutet och Glesbygds— myndigheten.

7.2 Myndigheter och andra offentliga organ verksamma inom en viss sektor

B ouerket

Boverket har som målsättning att främja en god bostadsförsörj— ning som ger befolkningen bostäder av god kvalitet till skiliga kostnader. Verket arbetar även med det statliga bostads- finansieringssystemet och bostadsstödet. I verkets uppgifter ingår att administrera ett stort antal stödformer till bostadsbyg— gande och boende. Dessutom har Boverket till uppgift att fördela stöd till kulturlokaler, allmänna samlingslokaler och utsmyckning av bostadsområden samt att administrera vissa insatser på energiteknikområdet.

Länsbostadsnämnderna har hittills varit statens regirnala organ för bostadspolitiken. Enligt riksdagsbeslut skall länsbostadsnämnderna upphöra vid utgången av år 1993. Ansvaret för den regionala bostadspolitiken överförs den 1 januari 1994 till länsstyrelserna.

Möbelinstitutet

Institutet, som är ett branschforskningsinstitut med represen— tanter för produktion, formgivning och konsumenter, provar möbler ur funktionssynpunkt. Möbler som provats och som uppfyller alla uppställda krav får deklareras med ”Möbel- fakta”. I särskilda anvisningar och kravspecifikationer redovi- sas villkoren för detta. Möbeln måste t.ex. motsvara krav på brukbarhet, hållbarhet och välgjordhet.

Statens institut för byggforskning

Statens institut för byggforskning bedriver forskning inom hela byggnadsområdet. Aven viss samhällsvetenskaplig forskning

Andra myndigheter och organ 83 förekommer. Målet för verksamheten är att frambringa och föra ut kunskaper som främjar en rationell utveckling av plane- ring, projektering, produktion och förvaltning inom byggnads- området.

I enlighet med ett riksdagsbeslut kommer institutet att av- vecklas vid årsskiftet 1993/94 och i stället integreras i en ny institution för bygg— och fastighetsforskning under Tekniska högskolan med lokalisering till Gävle. Vissa enheter kommer att föras till Uppsala universitet.

Byggforskningsrådet

Byggforskningsrådet fördelar anslag till byggforskning. Rådets verksamhet är inriktad på forskning, utveckling och experiment kring förändringen och utformningen av den bebyggda miljön. Rådet följer upp och utvärderar forskningsresultat som sedan dokumenteras och ges spridning.

SIS-Standardiseringskommissionen i Sverige

SIS är centralorgan för standardiseringsverksamheten i Sverige. SIS är en fristående, opartisk förening med medlemmar från näringsliv och offentlig sektor. Regeringen fastställer SIS stad- gar och utser på förslag av Industriförbundet dess ordförande. SIS uppgift är att svara för den nationella standardiseringen samt företräda denna internationellt, europeiskt och nordiskt. SIS fastställer och registrerar svensk standard. SIS skall utge och sälja all svensk standard och verka för att denna tillämpas.

SIS bedriver också, bl.a. inom vissa områden med konsu- mentintresse, certifiering och kvalitetsmärkning av produkter. SIS handlägger också den positiva och frivilliga miljömärkningen.

Standardiseringsarbetet i Sverige är decentraliserat. Utarbe- tande av standard bedrivs inom nio självständiga standardise- ringsorgan anknutna till SIS, s.k. fackorgan. De företräder SIS i det internationella och europeiska standardiseringsarbetet och svarar helt och fullt för standardiseringen inom sina respektive verksamhetsområden. Standardiseringsarbetet har blivit allt- mer internationellt och ca 90 % av de samlade svenska insat- serna gäller deltagande i eller bevakning av internationell och europeisk standardisering. Den senare har av naturliga skäl fått prioritet.

Bland de nio fackorganen torde SIS - Allmänna Standardise- ringsgruppen, SIS—STG, och Hälso- och Sjukvårdsstandardise- ringen, SIS-HSS, bedriva de flesta standardiseringsprojekten av intresse för konsumenterna och också med deltagande av dessa, företrädesvis representerade av Konsumentverket. Inom SIS-

STG är området hem och fritid (konsumentskydd) ett av de största och inom SIS—HSS sysslar man bl.a. med handikapp- hjälpmedel.

Inom området konsumentskydd pågår i Sverige ett omfat- tande europeiskt standardiseringsarbete. Ett tjugotal kommit— téer, flera av dem med arbetsgrupper, deltar f.n. i arbetet med att ta fram Europastandard. Bland dessa kan nämnas möbler, leksaker, fritidshjälmar, barnomsorgsprodukter och flytvästar. Flera kommitéer inom det europeiska standardiseringsorganet CEN arbetar med EG/EFTA-mandat. Konsument— och barn— säkerhet har traditionellt varit prioriterade områden såväl hos Konsumentverket som hos standardiseringsorganen. Det har därför bedömts viktigt att i det europeiska arbetet slå vakt om svensk säkerhets- och konsumentskyddshänsyn. Vissa områden har prioriterats såsom leksaker, fritidshjälmar, flytvästar och barnomsorgsprodukter och inom dessa projekt pågår CEN— arbete under svenskt sekretariat för åtta viktiga arbetsgrupper. Vårt motto i standardiseringsarbetet inom dessa delområden är ”Europas barnsäkerhet i svenska händer”.

Arbetet inom konsumentskyddsområdet ärinte begränsat till CEN, Inom möbelområdet drivs arbetet i det internationella standardiseringsorganet ISO under svenskt huvudsekretariat. I detta arbete, som har starkt inflytande på GEN-arbetet, arbetas intensivt från svensk sida för att få internationella standarder accepterade också som Europastandarder.

SIS finansieras delvis med statliga medel, men i huvudsak genom bidrag från näringslivet och av intäkter från försälj- ningen av publikationer och tjänster.

Elsäkerhetsverket

Elsäkerhetsverket bildades genom att Närings- och tek- nikutvecklingsverkets (NUTEK) elsäkerhetsenhet och Statens Elektriska Inspektion samlades i en gemensam organisation.

Verkets mål är att förebygga skador som orsakas av elektri— citet. Verket skall intensifiera arbetet med att upprätthålla och utveckla den svenska säkerhetsnivån både när det gäller elanläggningar och elmateriel. Detta skall ske genom ett nära samarbete med näringsliv, organisationer och myndigheter.

Internationellt sker det snabba förändringar. Elsäkerhets- frågorna påverkas i hög grad av den europeiska inre markna- den.

Elsäkerhetsverket har dels en central verksamhet, dels en decentraliserad tillsynsverksamhet. Ett elsäkerhetsråd är knutet till verket.

SEMKO AB SEMKO AB utför olika typer av provning av elektrisk materiel, t.ex. säkerhetsprovning för S—märkning, EMC-provning (prov- ning av elektromagnetisk emission och immunitet), provning av emission från bildskärmar, energiförbrukningsmätningar, prov—

ning av teleterminaler för T-märkning, m.m. SEMKO utför också revisioner och certifieringar av kvalitetssystem enligt ISO 9000.

SEMKO AB bildades 1925 av bl.a. Svenska Brandförsvars— föreningen och Svenska elverksföreningen. Sedan 1977, när SEMKO blev riksprovsplats för elektrisk materiel, äger staten 51 procent av aktierna. De övriga ägs av Elverksföreningen och Brandförsvarsföreningen. S—märket registrerades av SEMKO 1926. S-märket är ett tecken på att elektrisk materiel har genomgått SEMKO:s säkerhetsprovning och uppfyller myndig- heternas krav. Undersökningar visar att S-märket är välbekant för över 80 procent av den svenska befolkningen.

SEMKO:s säkerhetsprovning av elektriska produkter sker normalt enligt de fordringar som ingår i Svensk standard. Standarderna är som regel baserade på internationellt utarbe- tade standarder.

Provningen omfattar förutom säkerheten mot brand och elchock även kontroll av risken för mekaniska skador, strål- och brännskador, mikrovågs-läckage från mikrovågsugnar, mät— ning av UV—strålning m.m.

När EES-avtalet träder i kraft kommer den svenska kontroll- ordningen att harmoniseras med EG:s. Det svenska kravet på att konsumentprodukter skall vara förhandsprovade och god— kända (”certifierade”) av ett opartiskt organ tas då bort. Myndigheterna ställer dock även i fortsättningen samma säker— hetskrav på produkterna.

S—märket finns även fortsättningsvis kvar som ett alternativ till tillverkardeklaration för de tillverkare och importörer som vill visa installatörer och konsumenter att deras produkter är opartiskt provade och godkända.

Finansinspektionen

Finansinspektionen bildades 1991 genom en sammanslagning av Bankinspektionen och Försäkringsinspektionen. Myndighet- ens ansvarsområde täcker nästan hela det finansiella systemet. Itillsynsuppgiften ingår att verka för stabilitet och sundhet hos banker, försäkringsbolag, finansinstitut m.fl. samt att ta till vara allmänhetens intressen på kreditmarknaden. Inspektionen

86 Andra myndigheter och organ har bl.a. genom förhandlingar med bankerna genomdrivit krav på information om aktuella räntor på bankernas sparkonton.

Allmänheten anlitar Finansinspektionen i betydande omfatt- ning. Under 1992 hanterade inspektionen ca 2 000 skriftliga anmälningar. Antalet telefonsamtal från allmänheten uppskat- tas till ca 300 per vecka. Inspektionen har en särskild avdelning för konsumentfrågor.

Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk har till uppgift att bevaka konsumenter- nas intressen på livsmedelsområdet, leda och samordna livsmedelskontrollen, undersöka livsmedels sammansättning och näringsvärde, ge råd och anvisningar i livsmedelsfrågor samt vägleda konsumenterna mot bättre matvanor. Verket bedriver en omfattande informationsverksamhet som bl.a. be- handlar sambandet mellan kost och hälsa.

Konsumentberedningen

Konsumentberedningen är en kommitté underjordbruksdepar- tementet, som tillsattes 1991 med uppgift att följa och utvär— dera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsument- perspektiv. En samlad redovisning skall lämnas den 1 september 1994. I beredningen ingår företrädare för fackföreningarna, pensionärsorganisationerna och konsumentvägledarna samt ekonomisk expertis.

Beredningen utger fortlöpande rapporter om utvecklingen på livsmedelsområdet som underlag för den livsmedelspolitiska debatten. Som exempel kan nämnas rapporter om livsmedels- prisernas utveckling, om svensk livsmedelspolitik inför EG— inträde och om miljövänligt framställda livsmedel.

Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden

Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden är ett organ som genom utredningar och kalkyler söker belysa den ekonomiska utvecklingen inom livsmedelsområdet samt de effekter som den nya livsmedelspolitiken ger i livsmedelsprocessen från produ- cent till konsument.

Vägverket

Vägverket är den centrala myndigheten inom biltrafikområdet. Utöver ansvaret för planering, byggande, underhåll och drift av de statliga vägarna har Vägverket, efter nedläggningen av

Trafiksäkerhetsverket, även uppgiften att föreskriva de krav bilar skall uppfylla i säkerhets- och miljöhänseende. För detta har Vägverket även utarbetat normer för beräkning av olika slags prestanda etc.

Verkets instruktion har nyligen ändrats med innebörden att även ansvaret för vägtransportsektorns miljöpåverkan och miljöanpassning nu åligger verket. I samband med Transport- rådets nedläggning fick Vägverket nämligen överta uppgiften att följa upp och informera om energiförbrukning och miljö när det gäller vägtransportsektorn. Vägverket skall enligt regering- ens beslut årligen inkomma med en miljörapport.

Samarbetet mellan Konsumentverket och Vägverket angå— ende krav på fordons bränsleförbrukning behandlas i kapitel 35 med anledning av en skrivelse från Kommunikationsdeparte- mentet till Civildepartementet, vilken överlämnats till kommit- tén (1992—10—27 dnr 6).

Läkemedelsverket

Socialstyrelsens läkemedelsavdelning ombildades 1990 till Läkemedelsverket. Verksamheten är i stort sett densamma som tidigare. Läkemedelsverket är en uppdragsmyndighet med fyra huvudprogram: kontroll av läkemedel före registrering, efter- kontroll av och information om läkemedel m.m., kontroll av andra produkter än läkemedel samt övrig verksamhet. Läkemedelsverket finansieras genom avgifter från läkeme- delsindustrin. Avgifterna består av årsavgifter och ansökning— savgifter. Viss forskning finansieras med externa medel.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsens roll har förändrats under de senaste årtiondena och inriktas nu huvudsakligen på tillsyn, uppföljning och utvärdering samt kunskapsspridning inom hälso- och sjukvår- den respektive socialtjänsten. För att öka effektiviteten har verksamheten renodlats, och en regional organisation har bil- dats. Den statliga förvaltningens anpassning till förändringar i kommuner och landsting är ytterligare en orsak till utveck— lingen.

Skolverket

Skolverket startade sin verksamhet 1991 . Verket är en kunskaps— organisation och har till uppgift att

' samla in, ställa samman och analysera information samt sprida kunskap om svensk skola och utbildningsmål ' bidra till utveckling av skolväsendet på riksnivå och lokal nivå ' informera riksdagen, regeringen och skolhuvudmannen om tillståndet i skolan ' bevaka den nationella likvärdigheten i skolan och enskilda elevers rättigheter.

Skolverket har till syfte att följa upp och utvärdera skol- verksamheten, att utöva tillsyn samt att på olika sätt bidra till skolans utveckling. Central uppföljning och utvärdering är nödvändiga för att ge riksdagen och regeringen kunskap om hur kommuner och andra utbildningsmän fullgör sina skyldigheter och hur skolväsendet fungerar i landet.

Skolverket är uppdelat i en central enhet och en regional fältorganisation.

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen (KemI) inrättades 1986. Verket utövar kontroll över kemiska produkters effekter på hälsan och miljön. Inom inspektionen finns ett toxikologiskt råd. Verket har ett övergripande ansvar för kontroll av de 50 000 kemiska produk— ter som finns registrerade i inspektionens register. Liksom för Naturvårdsverket gränsar KemIs arbetsområde till såväl natur— skydd, arbetarskydd som konsumentskydd.

7.3 Myndigheter och andra offentliga organ med ett funktionsansvar

Konkurrensverket | År 1992 startade Konkurrensverket sin verksamhet. Samtidigt avvecklades Näringsfrihetsombudsmannen och Statens pris- och konkurrensverk. Verket skall som central förvaltningsmyn- dighet för konkurrensfrågor arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Verket har till uppgift att aktivt motverka konkurrens- begränsningar samt att verka för ett konkurrensinriktat synsätt i samhället.

Arbetet vid Konkurrensverket bedrivs efter fyra inriktningar: verket skall tillämpa konkurrenslagen, föreslå avregleringar, effektivisera den offentliga sektorn och sprida information.

Ett kommande verksamhetsområde är forskning. Här avses

Andra myndigheter och organ 89 bl.a. utvärdering av marknaders funktionssätt, effekter av konkurrensbegränsning och resultat av olika konkurrens- politiska medel. Regeringen har inrättat ett särskilt råd för konkurrensfrågor med uppgift att stimulera forskning på konkurrensområdet och ta till vara resultaten av forskningen främst inom de ekonomiska och juridiska disciplinerna.

Närings- och teknikutvecklingsverket

NUTEK har till uppgift att främja näringslivets tillväxt och förnyelse. Verksamheten är inriktad på

teknisk forskning och industriell utveckling etablering och utveckling av företag regionala utvecklingsinsatser säker och miljövänlig energiförsörjning effektiv energianvändning.

NUTEK ansvarar för samordningen av energiforsknings— programmet som omfattar stöd till energirelevant forskning inom olika sektorer. NUTEK samarbetar med Konsumentver- ket på energiområdet. Verken har, i enlighet med ett regerings- uppdrag från Näringsdepartementet, presenterat förslag till minskad elförbrukning i hushållsapparater m.m. (Rapport till Näringsdepartementet angående ”Normer för maximal elförbrukning i hushållsapparater m.m.”, mars 1992).

Naturvårdsverket

Naturvårdsverkets mål är att verka för en miljöanpassad sam— hällsutveckling. Grundtanken i miljöpolitiken under 1990-talet är att miljöaspekterna konsekvent skall beaktas i alla delar av samhället. Verket har utifrån sin målsättning preciserat ett antal miljöhot där motverkande insatser är mycket angelägna. Flera av dessa gränsar till områdena konsumentskydd, arbetarskydd och kontroll av kemikalier. Naturvårdsverket bedriver en om— fattande forsknings— och publikationsverksamhet. Verket har bl.a. lämnat underlag till Råd & Röns ”gröna sidor”.

Folkhälsoinstitutet

Folkhälsoinstitutet startade sin verksamhet 1992. Institutet verkar för att ge befolkningen förutsättningar för en god hälsa genom att befrämja friskvård och sjukdomsförebyggande insat- ser av sektorsövergripande karaktär. Särskild vikt läggs vid åtgärder för att hjälpa s.k. riskgrupper. Institutet bedriver därför ett nära samarbete med kommuner, landsting, andra

statliga myndigheter, företag och frivilliga organisationer. Special- program om alkohol, narkotika, allergier, hiv, sexualitet, föda och motion m.m. har tagits fram. Dessa program riktar sig främst till barn, ungdomar och missbrukare.

7.4 Organ som stöder en grupp eller en region

Glesbygdsmyndigheten

Glesbygdsmyndigheten, med säte i Östersund, startade sin verksamhet 1991.

Glesbygdsmyndigheten har enligt gällande instruktion (SFS 1990:1008) till uppgift att lämna förslag till förbättringar för glesbygds— och landsbygdsbefolkningens levnadsförhållanden. Myndigheten skall bl.a. initiera och medverka i projekt av betydelse för glesbygdens utveckling.

Konsumentverket utfärdar föreskrifter gällande stöd till kom- mersiell service, medan Glesbygdsmyndigheten utfärdar före— skrifter när det gäller stöd till företag.

Barnombudsmannen

Genom riksdagsbeslut 1993 ombildades Barnmiljörådet till Barnombudsmannen (BO) från den 1 juli 1993. BO:s uppgift är att bevaka barns och ungdomars rättigheter. FN:s konvention om barnets rättigheter är grunden för verksamheten. De tidi— gare uppgifterna hos Barnmiljörådet om säkerhet för barn och ungdomar kvarstår hos BO.

Handikappinstitutet

Handikappinstitutet med staten och landstingsförbundet som huvudmän har till ändamål att främja, samordna och medverka i utvecklings— och forskningsarbete avseende hjälpmedel för handikappade och övriga delar av den samlade hjälpmedels- processen. Det åligger institutet bl.a. att

prova och egenskapsdeklarera hjälpmedel medverka i internationellt standardiseringsarbete utge förteckningar över produkter för handikappade utföra utredningar åt regering och landsting utbilda inom ansvarsområdet.

Institutet verkar för en ökad tillgänglighet i den fysiska miljön

där hjälpmedel är nödvändiga för personer med omfattande funktionsnedsättningar. I synnerhet beaktas den växande grup- pen äldre där praktiska hjälpmedel kan underlätta livsföringen och öka oberoendet.

Huvuddelen av Handikappinstitutets verksamhet är konsu— mentinriktad, dvs. den skall tillvarata de funktionshindrades villkor; nya och bättre hjälpmedel skall utvecklas, bl.a. med utnyttjande av ny teknik. Testning och bedömning av hjälpme— del är ett viktigt inslag i institutets verksamhet.

Handikappinstitutet har i dag en ledande ställning i Europa i fråga om hjälpmedel för handikappade. Institutet har av EG valts att ansvara för och leda hjälpmedelsutredningen HERT (Horizontel Europeen Activities in Rehabilation Technology). Institutet har av EG tilldelats 28 miljoner kronor för denna verksamhet.

I juni 1992 slutförde Handikappinstitutet och Konsument- verket ett regeringsuppdrag om tillgänglighet för handikappade och äldre till s.k. teknikstyrda serviceanläggningar. Dessa frå- gor bereds nu inom regeringskansliet. Konsumentverket och Handikappinstitutet planerar ett gemensamt arbete för att hos utvecklare av teknikstyrd service öka kunskapen om handikap- pades och äldres behov och krav.

Statens handikappråd

Statens handikappråd (SHR) bildades 1965. Fram till 1979 fungerade rådet som en kommitté knuten till Social- departementet. Landstingsförbundets och Svenska kommun- förbundets styrelser rekommenderade 1.971 bildandet av läns— handikappråd och kommunala handikappråd. Härmed hade former skapats för ett kontinuerligt samarbete mellan intressen- ter på olika plan: stat, landsting och primärkommun.

SHR:s uppgift är enligt instruktionen (1988:1094) att verka för bättre levnadsförhållanden för människor med funktions— hinder genom samordning av de olika samhällsorganens handikappinsatser. Bland de kartläggningsuppgifter rådet har genomfört kan nämnas

' flerhandikappades funktionshinder

' dövbhnda

' flyktingar och asylsökande med funktionshinder ' handikappades fritid ' stödet till handikappade.

Rådets verksamhet har ofta bedrivits i samarbete med olika organisationer. Rådet utdelar anslag till olika organisationer och projekt.

Kapitel

Den

kommunala verksamheten

Sammanfattning De flesta kommuner bedriver konsumentpolitisk verksamheet. (Konsumenterna erbjuds rådgivning inför köp, i hushålls-

lekonomiska frågor samt vid reklamationer och andrra ,

(konsumenträttsliga problem. Förköpsrådgivning, hushålls-

i l

i

ekonomisk rådgivning, konsumenträttslig rådgivning oc'eh * ) hanteringen av reklamationertog under 1992 ca 75 procent av | konsumentvägledningens resurser i anspråk. Annam verksamhet ar marknadsbevakmng, utbildning, information ocäh stöd till organisationer.

Budgetrådgivning och stöd vid skuldsanering förekommer inite i alla kommuner, men verksamheten är alltmer utbredd.

Personresurserna för den kommunala konsumentverksam- heten har mellan 1990 och 1993 minskat med 22 procent. En förklaring till minskningen är att några stora kommuner, bl.aa. Stockholm, skurit ned sin verksamhet väsentligt.

( Antalet kommuner med konsumentverksamhet ökade undder ( hela 1980-talet1990 bedrev 271 av landets 286 kommunaer ? konsumentverksamhet, varefter antalet stegvis har minskat ; med 34 kommuner eller 13 procent mellan 1990 och 1993.

8.1 Vefksamhetens betydelse och innehåll _

Den kommunala konsumentverksamheten kan sägas ha tre syften:

' Att stödja enskilda konsumenter som behöver råd före köp, hjälp att effektivisera hushållets ekonomi, stöd i avtalsfrågor och andra konsumenträttsliga ärenden samt assistans för att lösa tvister efter köp, 0 Att påverka marknaden så att fullgoda varor och tjänster utvecklas med hänsyn till pris, funktion, miljö och service, ' Att fånga upp problem, skapa en sund affärsmoral, förbättra balansen på marknaden och sprida kunskap om de marknads— rättsliga reglerna.

Den lokala verksamheten har sin styrka i den breda kontakt- ytan, närheten till konsumenterna och den lokala marknaden samt i förmågan att snabbt och enkelt stödja konsumenterna. Detta gör den lokala verksamheten till en betydelsefull aktör i konsumentpolitiken.

Är1975 angav statsmakterna ramarna för konsumentpolitik— ens innehåll och organisation med intentionen att kommuner- nas medverkan i konsumentpolitiken skulle byggas ut. 1986 års riksdagsbeslut bekräftade att den lokala verksamheten skulle prioriteras. Vikten av en fortsatt snabb utbyggnad av verksam— heten underströks.

Konsumentverksamheten ingår inte i kommunernas obliga— toriska uppgifter, och det ankommer på varje kommun att utifrån sina förutsättningar organisera konsumentverksamheten.

De flesta kommuner har någon form av konsumentverksam- het. I 1986 års proposition gavs en beskrivning av kon- sumentverksamhetens innehåll med utgångspunkt från konsu- menternas behov. Rådgivning, reklamationshantering, infor- mation, marknadsuppföljning, varu— och serviceförsörjning, utbildning samt stöd till organisationer angavs som arbetsom— råden. Statsrådet förutsatte att kommunerna själva skulle be- sluta om organisationen av arbetet.

I många kommuner har resurserna inte räckt för att uppfylla behoven, vilket innebär att angelägna arbetsuppgifter i varie- rande grad fått anstå. Sedan 1985 har krav på utökad verksam— het ställts på främst budgetrådgivning med skuldsanering, miljöfrågor och Europainformation. Detta medför ytterligare belastning på verksamheten, med ännu större svårigheter att prioritera.

År 1991 gav regeringen Konsumentverket i uppdrag att

utreda vissa delar av den lokala konsumentverksamheten, bl.a. reklamationshantering, vägledarnas fortbildning, marknads- bevakning och modeller för att utvärdera verksamhetens effek- ter. Uppdraget avrapporterades hösten 1992.

8.2 Utvecklingen av den kommunala konsumentvägledningen

Under 1980—talet utvecklade allt fler kommuner en konsument- verksamhet. Kulmen var 1990 då 271 av landets 286 kommu— ner bedrev konsumentverksamhet. Sedan dess har antalet sjun— kit och 1993 bedrev 237 kommuner konsumentverksamhet, en minskning med 34 kommuner eller 13 procent under de tre senaste åren.

Tabell 1. Antal kommuner med konsumentverksamhet, januari resp. år 1980 1985 1988 1990 1992 1993 193 238 270 271 256 237

Mätt i antalet konsumentvägledare, omräknat i årsarbets- krafter, har resurserna likaså minskat.

Tabell 2. Årsarbetskrafter i den kommunala verksamheten 1986 1988 1989 1990 1991 1992 1993 183 220 230 246 246 214 192

Sedan 1990 har personalresurserna för konsumentvägledningi landets kommuner minskat med motsvarande 54 års- arbetskrafter eller med 22 procent. Ett antal kommuner med tidigare omfattande konsumentverksamhet har reducerat verk- samheten med minst en heltidstjänst. I Stockholm motsvarar neddragningen 15 tjänster. År 1993 anslog 74 kommuner mer än en heltidstjänst till konsumentvägledning, 63 kommuner mellan en halv och en hel tjänst och 100 kommuner högst en halv tjänst. Antalet kommuner med en halvtidstjänst och mer är, trots nedskärningar under senare är, fler än är 1986. Antalet kommuner med mindre än en halvtidstjänst har minskat.

Tabell 3. Resurser för konsumentverksamheten ij'anuari resp. år.

År Heltid eller mer 39—20 t/v 19—1 0 W 9 t/v

1 986 55 59 44 91 1 988 68 77 48 76 1 990 80 80 41 70 1 992 79 64 43 70 1993 74 63 37 63

Det kan konstateras att

' färre kommuner har konsumentverksamhet 1993 än 1986 ' fler kommuner avsätter mer än en halvtidstjänst till konsu- mentverksamhet ' 149 kommuner, dvs. fler än hälften, anslår mindre än en halvtidstjänst eller inte alls avsätter resurser till konsument— verksamhet.

Konsekvenserna av detta är bl.a. att

0 mellan 2 och 3 miljoner konsumenter saknar eller endast i ringa utsträckning har tillgång till kommunalt stöd i konsumentärenden ' bevakningen av marknaden inte fungerar på ett tillfredsstäl— lande sätt i alla kommuner ' kontakterna med skolan, organisationer och media har mins— kat det senaste året.

8.3 Organisation

I många kommuner genomgår både den politiska organisatio- nen och förvaltningens organisation stora förändringar. Den särskilda politiska organisationen i form av en konsument— nämnd eller ett konsumentutskott avvecklas i många kommu- ner, och konsumentverksamheten läggs samman med stora förvaltningar. Antalet förtroendevalda med särskilt ansvar för konsumentfrågor minskar.

Antalet kommuner med konsumentnämnd eller konsument- utskott har nästan halverats mellan 1990 och 1993, från 91 till 43 kommuner. I 122 kommuner har kommunstyrelsen ansvaret för verksamheten, i 29 kommuner lyder verksamheten under socialnämnden och i 25 under kultur— och fritidsnämnden. Verksamheten sorterar under andra nämnder i 16 kommuner.

De flesta kommuner har egna resurser för konsument— verksamheten, men 19 kommuner, ofta små kommuner, väljer att köpa tjänster från en grannkommun.

8.4 Rådgivning

Rådgivning och stöd till enskilda konsumenter är en huvudupp- gift för den lokala konsumentverksamheten. Under 1980—talet ökade antalet kontakter med enskilda konsumenter: från 200 000 år 1980 till knappt 300 000 år 1991. Men därefter minskade antalet och var 1992 tillbaka på 1985 års nivå, dvs. ca 250 000.

År 1992 användes ca 75 procent av konsumentvägledarnas tid till att ge hjälp och stöd till enskilda konsumenter.

Den rådgivande verksamheten omfattar

' förköpsrådgivning ' hushållsekonomisk rådgivning ' konsumenträttslig rådgivning ' reklamationer.

Rådgivning i enskilda ärenden ger information om problem på marknaden.

Tabell 4. Rådgivning till enskilda konsumenter, antal 1985 1988 1989 1990 1991 1992

Köpråd 134 000 147 0001 145000 144000 125 000" 94 000 Hushålls- ekonomi 9000 18000 22000 24000 28000 32000 Konsument- rätt 36 000 53 000 58 000 53 000 57000 51 000 Reklama- tioner 70 000 84 000 90 000 89 000 86 000 77 000

Totalt 249 000 302 000 315 000 310 000 296 000 254 000

Fördelningen av olika typer av rådgivning till enskilda konsu- menter har förändrats sedan 1985. Förköpsrådgivningen har minskat med en tredjedel; 1992 beräknades endast 12 procent av konsumentvägledarnas tid ha tagits i anspråk för rådgivning före köp. Orsaken är bl.a. en medveten omläggning av råd- givningen från konsumentvägledarna till biblioteken, till orga- nisationer och till konsumentombuden på arbetsplatserna. Andra skäl kan vara hushållens minskade resurser som begränsat köpen av kapitalvaror.

Den hushållsekonomiska rådgivningen, som omfattar budget- rådgivning, hjälp med skuldsanering och allmänna råd i ekono- miska frågor, har stegrats väsentligt under perioden efter 1985. Ca 28 procent av konsumentvägledarnas tid under 1992 he- döms ha använts för denna verksamhet.

Den konsumenträttsliga rådgivningen har inte förändrats under perioden. Under 1992 motsvarade rådgivningen 12 pro— cent av konsumentvägledarnas arbetstid.

Rådgivningen i samband med reklamationer och klagomål efter köp har också minskat, men upptar fortfarande en relativt stor del eller 21 procent av konsumentvägledarnas arbetstid. I några kommuner har särskilda reklamationsråd inrättats för att lösa tvister på lokal nivå.

Frågor som rör miljö, hälsa och livsmedel blir allt mer före- kommande. År 1991 genomförde drygt 120 kommuner sär— skilda miljöaktiviteter, ofta i samarbete med miljö- och hälso- skyddsförvaltningen och lokala miljögrupper. På livsmedels- området gällde frågorna hushållning, hälsa och hygien, bestrål- ning, märkning, innehållsdeklarationer, prisinformation och distribution. Exempel på åtgärder är undersökningar av miljövänliga varor i butikerna, utställningar, informationsma- terial och träffar med handeln.

8.5 Förebyggande verksamhet

Den förebyggande verksamheten omfattar generella konsument- problem som kan påverka villkoren för grupper av konsumen— ter. Den bedrivs bl.a. genom kunskapsspridning och opinions— bildning på lokal nivå. Rådgivningen i enskilda ärenden bidrar till att precisera problem, vilket ger kunskap för att vidta förebyggande åtgärder.

En fjärdedel av konsumentvägledarnas resurser användes under 1992 för andra uppgifter än rådgivning i enskilda ären- den.

Det förebyggande arbetet riktar sig till

' näringslivet, t.ex. detaljhandeln ' institutioner/förvaltningar, t.ex. skolan ' frivilliga organisationer ' grupper av konsumenter, t.ex. invandrare. I de flesta kommuner pågår en omfattande kontaktverksamhet med skolan i form av studiebesök hos och lärarkontakter med konsumentvägledningen. Detta gäller inte enbart ungdoms— skolan utan i mycket hög grad vuxenutbildning, arbetsmark- nadsutbildning och utbildning för invandrare. På senare tid har stor tonvikt lagts på ekonomiska frågor.

8.6 Kontakter med näringslivet och förvaltningar

Kontakterna med det privata näringslivet, med kommunala och statliga företag samt med kommunala förvaltningar och statliga organ är av två slag: samarbete kring gemensamma uppgifter, och kontakter där den lokala vägledningen företräder konsu- menternas intressen i förhållande till andra parter.

Genom kontakter med det lokala näringslivet bevakas att t.ex. marknadsföringslagen följs. Information om och utbild— ning i konsument- och marknadsrättsliga regler och praxis genomförs för såväl enskilda näringsidkare som hela branscher. Konsumentvägledarna medverkar också i Konsumentverkets uppföljning av riktlinjer och branschöverenskommelser samt genomför på egen hand projekt för marknadsbevakning.

Den löpande marknadsbevakningen som bygger på anmäl- ningar från allmänheten är av stor betydelse. Årligen hanterar kommunerna ca 3 000 marknadsrättsliga ärenden.

Samarbetet med det lokala näringslivet har successivt byggts ut under senare delen av 1980-talet. Ca hälften av alla kommu- ner med konsumentverksamhet hade år 1991 kontakter med det lokala näringslivet. År 1992 deltog 68 kommuner i Konsumentverkets uppföljning av riktlinjer och överenskom- melser med näringslivet, vilket är en nedgång sedan toppåret 1990 då 108 kommuner var engagerade i denna verksamhet.

Samrådsmöten med handlare och intresseorganisationer äger rum i många kommuner med en aktiv planering av varu- försörjningen. Drygt 200 kommuner hade en varuförsörjnings- plan är 1991. Konsumentverksamheten medverkade i arbetet med varuförsörjningsplaneringen i närmare 90 kommuner detta ar.

Av vägledarnas totala arbetstid används dock endast 3 pro- cent för marknadsbevakning och näringslivskontakter. Orsa— ken är minskade resurser och prioritering av den efterfrågestyrda rådgivningen till enskilda hushåll.

Samarbetet med andra förvaltningar och institutioner har ökat kraftigt under senare år. Mest omfattande är kontakterna med skolan. Därefter följer socialtjänsten, miljö— och hälso- skyddsförvaltningen, byggnads- och fastighetsförvaltningen samt kulturförvaltningen.

Samarbete förekommer också med statliga institutioner och landstingsorgan. Som exempel har nästan 100 kommuner kontakter med kronofogdemyndigheten och drygt 80 med barnavårdscentraler.

8.7 Samarbetet med frivilliga organisationer

Det lokala samarbetet med frivilliga organisationer har ökat under senare år. Inom organisationer som PRO, LO och Hem och Samhälle har man nu egna konsumentombud som samar- betar med den kommunala konsumentverksamheten. Initiati- vet till detta har många gånger kommit från den kommunala konsumentverksamheten. Det har visat sig att denna är och har

varit en viktig kunskapskälla för organisationerna.

År 1990 förekom detta samarbete i ca 60 kommuner och två år senare i 130 kommuner. Det stöd som lämnas av den kommunala konsumentverksamheten sker genom medverkan på möten, kurser och konferenser, anordnande av studiecirklar i samråd med studieförbunden, materialservice, etc.

Denna arbetsuppgift har ofta låg prioritet i kommunerna men svarade trots detta, tillsammans med övriga externa kon- takter, under 1992 för 11 % av vägledarnas tid.

8.8 Effekter av den kommunala konsumentvägledningen

Konsumentverket följer upp den kommunala konsument— verksamhetens omfattning och inriktning. Resultaten redovisas årligen i en statistisk sammanställning. På vissa områden har kvalitativa utvärderingar gjorts, t.ex. för att kartlägga effekten av den personliga rådgivningen och kontakterna med närings— livet. Det finns dock behov av ytterligare kvalitativa undersök— ningar.

Den ekonomiska rådgivningen

Budgetåret 1990/91 genomförde Konsumentverket en kvanti- tativ utvärdering av den ekonomiska rådgivningen i fem kom- muner, som belyser effekterna av budgetrådgivning och skuld- sanering för 233 hushåll. Resultaten visar att den ekonomiska rådgivningen ger betydande vinster för både enskilda hushåll och berörda kommuner. I genomsnitt förbättrades ekonomin för det enskilda hushållet med 1 900 kr i månaden. Ett genom— snittligt underskott byttes till ett mindre överskott. De kommunalekonomiska vinsterna, i form av minskade socialbi- drag, beräknades över en tiomånadersperiod till 500 000 kr för de fem kommunerna. I snitt omfattade rådgivningsinsatserna fem timmar fördelade på tre träffar. Kommunens kostnader för rådgivningen uppskattades till 1 000 kr per hushåll, dvs. till 200 kr per rådgivningstimme, eller till sammanlagt 250 000 kr. Utöver en nettovinst för berörda kommuner på sammanlagt 250 000 kr innebar rådgivningen minskade kostnader för hanteringen av socialbidrag.

Om hushållsekonomin förbättras, i enlighet med denna stu— die, med 1 900 kr per månad i hälften av alla rådgivnings— ärenden under 1992 och ingen effekt alls uppnås i övriga fall, förbättras ekonomin för berörda hushåll med 36 miljoner kronor per år.

Under 1992 genomfördes på uppdrag av Konsumentverket en kvalitativ undersökning i tre kommuner för att utvärdera effekterna av budgetrådgivningen (Konsumentverket, rapport 1992/93:2, ”Budgetrådgivning —— ett positivt alternativ”). Rap- porten visar att de intervjuade var mycket nöjda med den hjälp de fått av konsumentvägledningen. Denna rådgivning upplev— des även ge långsiktiga effekter, medan socialförvaltningen främst gör kortsiktiga punktinsatser. Om de hjälpsökande inte hade kommit i kontakt med konsumentvägledningen hade i många fall deras ekonomiska situation och levnadsförhållan- den i övrigt avsevärt försämrats.

Genom sin oberoende ställning i förhållande till exempelvis myndigheter, banker, mäklare etc. uppfattades konsument- vägledarna som objektiva och trovärdiga. Det ansågs värdefullt att vägledarna inte handlägger ansökningar om socialbidrag, då många hjälpsökande ville undvika att vända sig till socialför- valtningen.

Av utredningen framgår följande samhällsekonomiska effek- ter av kommunernas budgetrådgivning:

' De hjälpsökandes ekonomiska situation förbättras, liksom i regel arbetsförmåga och familjesituation. ' Kostnader avlastas socialtjänsten, psyk- och sjukvården. ' Ärenden går inte till Kronofogdemyndigheten.

' Bankerna får tillbaka mer av sina fordringar än om ärendet hade gått till Kronofogdemyndigheten.

Konsumentverket har uppdragit åt Kommunforskning i Väst- sverige (KFi) att pröva om en modell, som institutet utarbetat för effektivitetsmätning, går att tillämpa på konsument- verksamheten. Med utgångspunkt från KFi:s modell har Kon- sumentverket i en särskild rapport sammanställt några exempel på hur effekterna av arbetet med bl.a. reklamationshantering kan utvärderas (Konsumentverket, rapport 1992/93:5, ”Att utvärdera kommunal konsumentverksamhet — några exem-

pel” ).

Reklamationer

Ett exempel på utvärdering av reklamationshanteringen, som redovisas i rapporten, är verksamheten i Alvesta kommun. Det sammanlagda värdet av vägledarens insatser på reklamation— sområdet, i de fall där konsumenterna fick rättelse, uppskatta— des i Alvesta under 1991 till ca 300 000 kr. Värdet per ärende uppgick till 900 kr. Av vägledarens arbetstid avsattes ca 15

procent till hjälp att lösa 332 klagomål. Lönekostnaderna uppgick till ca 40 000 kr. Kostnaden för att hantera ett ärende uppskattades till mellan 150 och 200 kr. I snitt var tidsåtgången för ett ärende mellan 45 minuter och en timme.

Antalet ärenden som gick vidare till Allmänna reklamations- nämnden minskade.

Exemplet Alvesta visar att en aktiv och systematisk hantering av reklamationsärenden också ger kunskap om vilka branscher som missköter sina affärsförpliktelser. Sådan information ligger sedan till grund för fortsatta analyser av problem på området och beslut om särskilda insatser för att få näringslivet att uppträda rätt.

I Halmstad genomfördes en särskild undersökning 1990. Konsumenterna tillfrågades varför de hade vänt sig till kon- sumentvägledningen, vad de ansåg om servicenivån och vilken ekonomisk betydelse hjälpen hade haft. Ca 80 procent av de tillfrågade ansåg att hjälpen vid reklamationer var ”mycket bra” eller ”bra”, resten ansåg att den var ”acceptabel”.

Exemplen från kommunerna visar att värdet för konsumen- terna per reklamationsärende varierar mellan 200 och 900 kr, i snitt 5 00 kr. Kostnaderna för hanteringen av ett sådant ärende är i genomsnitt 200 till 300 kr.

Med ett värde för varje reklamationsärende på i snitt 500 kr och antagandet att rättelse nås i tre av fyra fall, beräknas värdet för berörda konsumenter till knappt 30 miljoner kronor. Om rättelse i stället erhålls i hälften av alla reklamationsärenden, uppgår värdet till knappt 20 miljoner kronor.

Vem utnyttjar den kommunala konsumentverksamheten?

Ett uttalat mål för det statliga engagemanget är att särskilt stödja utsatta grupper i samhället. En undersökning på området gjordes 1983, då Konsumentverket studerade vilka konsumen- ter som kontaktade den lokala konsumentrådgivningen i 19 kommuner. Den visade att resursstarka hushåll var över- representerade i gruppen som önskade råd före köp, medan resurssvaga hushåll hade en större benägenhet att be om hjälp vid reklamationer. Mest utnyttjades den lokala konsument- vägledningen av gruppen tjänstemän på låg nivå och mellan- nivå.

Konsumentverket har under våren 1993 igen undersökt vilka som anlitar den kommunala konsumentverksamheten. jämfört med 1983 års undersökning utnyttjar gruppen ”arbetare” nu i större utsträckning konsumentvägledningen. Arbetare, företa-

gare/lantbrukare och lägre tjänstemän kontaktar i större ut— sträckning vägledningen vid reklamationer och konsument— rättslig rådgivning jämfört med tjänstemän på mellannivå och högre tjänstemän, som i större utsträckning vill ha råd före köp. Lägre tjänstemän och arbetare kontaktar i större utsträckning än andra grupper vägledningen för att få hushållsekonomisk rådgivning.

De främsta skillnaderna jämfört med 1983 är att andelen köpråd har minskat till förmån för reklamationer/konsument— rätt och hushållsekonomisk rådgivning.

Marknadsbevakningen

Av särskilt intresse för staten är effekterna av den rättsliga marknadsbevakningen, som kommunerna genom konsument- verksamheten svarar för. I riksdagens beslut 1986 om kon- sumentpolitikens inriktning framhölls särskilt kommunernas betydelse som bevakare av marknaden, dvs. av de spelregler som fastställts i lag och som skall skydda konsumenterna mot bl.a. otillbörlig marknadsföring och felaktiga avtalsvillkor.

Årligen hanterar den lokala konsumentverksamheten ca 3 000 marknadsrättsliga ärenden. Konsumentvägledarna löser fyra av fem fall, ofta enkelt och snabbt till följd av närheten till berörda konsumenter och företag. Endast vart femte ärende överlämnas till Konsumentverket. Dessa är ärenden av mer komplicerat slag och ärenden av principiell betydelse som handläggs av Konsumentverket/Konsumentombudsmannen.

Huvuddelen av de marknadsrättsliga fallen aktualiseras hos konsumentverksamheten i de större kommunerna. Det finns ett starkt samband mellan tjänstgöringsresurser och marknads- rättsliga anmälningar.

8.9 Kostnaderna för den lokala konsumentverksamheten

Någon större undersökning av kommunernas kostnader har inte gjorts. Årligen tar dock Konsumentverket in uppgifter om kommunernas kostnader för konsumentverksamheten. De upp- gifter som kommunerna lämnade till Konsumentverket 1992 visar att kostnaderna, utöver personal- och lokalkostnader, uppgick till 35 000 kr/år (medianvärde). Men spridningen är stor: från 3 000 kr till 1,3 miljoner kronor. Per invånare mot— svarar kostnaderna, exkl. personal- och lokalkostnader, mellan 50 öre och 3 kr. Beaktas även lönekostnaderna uppgår kostna-

derna för en kommun som Göteborg, med 15 heltidstjänster och en budget i övrigt på 1,3 miljoner kronor 1992, till knappt 12 kr/invånare och år. För en mindre kommun som Markaryd, med en konsumentverksamhet på tre timmar i veckan, blir kostnaden knappt 2 kr/invånare 1992.

En uppskattning av kostnaderna 1993 kan göras med ut- gångspunkt från de uppgifter som kommunerna lämnat till Konsumentverket.

Kostnadsslag 1993 (mkr) 1992 (mkr) Löner, heltidstjänster a 250 000 kr 48 54 Lokaler m.m. 4 5 Verksamhetskostnader, kommuner a 35 000 kr 9 10 Summa 61 69

Kostnaderna är främst lönekostnader. Uppgifter föreligger om arbetstidens fördelning på verksamhetsområden under 1992 (tidigare redovisade procenttal). Under förutsättning att arbets- tiden fördelar sig på i stort samma sätt under 1993 erhålls följande uppskattning av kostnaderna för respektive verksam- hetsområde under dessa år:

Verksamhetsområde 1993 (mkr) 1992 (mkr) Hushållsekonomisk rådgivning ) 17,0 19,5 Reklamationer 13,0 14,5 Förköpsrådgivning 7,0 8,5 Konsumenträtt 7,0 8,5 Skolkontakter 3,0 3,5 Information 2,5 2,5 Marknadsbevakning och näringslivs- kontakter 2,0 2,0 Organisationskontakter 2,0 2,0 Samverkan med andra kommunala och statliga förvaltningar 2,0 2,0 Övrigt, administration, utbildning etc. 5,5 6,0 Summa 61,0 69,0

Med utgångspunkt från angivet antal rådgivningsärenden un- der 1992, uppskattade kostnader enligt ovan för 1992 (totalt 69 miljoner kronor) och fördelningen av arbetstiden erhålls föl- jande beräkning :

Rådgivningsområde Kronor/ärende, 1992 Hushållsekonomisk rådgivning 600 Reklamationer 190 Förköpsråd 90

Konsumenträtt 160

Variationerna är stora beroende på ärendenas art och de insatser de kräver från konsumentvägledarna. Som jämförelse kan nämnas att kostnaderna per ärende 1 Allmänna reklamationsnämnden uppskattas till 1 600 kr och i tingsrätten till mellan 6 000 och 7 000 kr.

8.10 Effekter av en avveckling av den lokala verksamheten

Det är mycket svårt att bedöma effekterna på de centrala konsumentorganen av en avveckling av den lokala konsument— verksamheten. Frågor som måste besvaras är i vilken utsträck- ning den kommunala verksamheten ersätts av frivilliga insatser och i vilken grad ärenden på den lokala nivån kräver insatser av de centrala konsumentorganen. Ett exempel som visar på denna svårighet är nedläggningen (nyligen) av konsumentverksamheten i två kommuner. Ett år efter nedläggningen har antalet ärenden till Allmänna reklamationsnämnden från en av kommunerna ökat med en fjärdedel, medan antalet ärenden från den andra kommunen har minskat lika mycket. I det följande görs därför endast en s.k. känslighetsanalys, en beräkning av effekterna vid olika antaganden.

Om vart fjärde ärende som under 1992 hanterades av den kommunala konsumentvägledningen skulle gå vidare till All— männa reklamationsnämnden skulle kostnaderna för staten öka med över 30 miljoner kronor. Skulle hälften av alla ärenden bli föremål för Allmänna reklamationsnämndens handläggning uppgår merkostnaderna till det dubbla, dvs. 60 miljoner kro— nor.

Det finns dock anledning att vara försiktig i bedömningen eftersom antalet ärenden som behandlats av Allmänna rekla- mationsnämnden varit i stort sett konstant sedan 1975, obero- ende av den lokala konsumentverksamhetens utveckling. Skulle den lokala reklamationshanteringen avvecklas går sannolikt fler ärenden till Allmänna reklamationsnämnden. Ökningen av antalet ärenden påverkas av hur konsumenterna informeras om möjligheten att behandla tvister centralt.

Konsumentverket bedriver inte rådgivning till enskilda per- soner. Däremot kan en stor del av de 3 000 marknadsärenden, som i dag hanteras av den kommunala konsumentverksamheten, komma att aktualiseras hos Konsumentverket/Konsument- ombudsmannen. Om ca 2 000 ärenden ytterligare hanteras be- döms kostnaderna för Konsumentverket/Konsumentombuds- mannen öka med 4 miljoner kronor per år.

Vid en avveckling av den lokala konsumentverksamheten måste marknadskontrollen ombesörjas på annat sätt.

Andra effekter av en avveckling av den kommunala konsumentverksamheten, när den inte ersätts av motsvarande verksamhet, är minskat stöd till skolan, lokala föreningar och näringslivet.

Kapitel

Skolan

Konsumentfrågorna inrymmer i dag ett avsevärt bredare spek— trum än för 30—40 år sedan, men konsumentfrågorna har fått en allt mindre plats i läroplanerna sedan dess. Konkretionen i beskrivningen av vart konsumentundervisningen syftar har tunnats ut.

Föräldrarnas roll i konsumentfostran har förändrats. Båda föräldrarna förvärvsarbetar i regel och andelen ensamstående med barn har kraftigt ökat. Barn och ungdomar har i dag mer pengar än tidigare generationer och är därför en viktig mål- grupp för producenter av varor och tjänster.

Tidigare var det föräldrarna som styrde familjens köp. Forsk— ning visar att barn och ungdomar i dag har inflytande över en allt större del av familjens konsumtion. Samtidigt har markna- dens utbud blivit svårare att överblicka. En allt stridare ström av information och reklam ökar kraven på konsumenterna att kunna värdera och ta ställning till uppgifter och påståenden.

Konsumentpolitiken har under lång tid betonat vikten av att genom olika former av utbildning sätta konsumenterna i stånd att bedöma och tillgodose de egna behoven. Utbildning i konsumentkunskap har införts inom en rad olika utbildnings- vägar och strävat efter att ge eleverna vardagskunskaper om hushållsekonomi, kost, hälsa, bosättning etc. och kännedom om rättigheter och skyldigheter.

9.1 Konsumentkunskapens betydelse och hemvist i läroplanen

Konsumentkunskap är ett nyckelbegrepp inom konsument- politiken. Här har skolan en viktig roll i att bygga upp och förmedla kunskap. Skolan lägger grunden för kunskap och kompetens i konsumentrollen.

Konsumentkunskap är inte något specifikt ämne utan skall behandlas i många ämnen: hemkunskap, svenska, matematik, samhällskunskap, kemi, fysik, slöjd, idrott och hälsa, bild etc. Risken med sådana ämnesövergripande områden är att det blir den enskilde läraren som avgör om och hur de skall tas upp i undervisningen. Lärarna saknar också ofta djupare kunskaper i de ämnesövergripande områdena eftersom dessa inte upp- märksammas särskilt i lärarutbildningen. Därför måste många lärare få dessa kunskaper genom fortbildning.

Länge var den allmänna uppfattningen att konsumentfrågorna hörde hemma så gott som uteslutande i ämnet hemkunskap. Insikten om att de bör betraktas som ett kunskapsområde integrerat i olika ämnen har dock ökat. En nordisk konferens år 1990 konstaterade:

”Skolföreträdarnas värdering av nuvarande och önskvärd status för konsumentundervisningen i grundskolan visar att synen på konsumentfrågor som ett i andra ämnen integrerat kunskapsområde numera har etablerats i alla nordiska länder. Att så har skett, har sin bakgrund i den allmänna utvecklingen av skolan sådan den manifesteras i läroplaner/mönsterplaner m.m. men sannolikt också i

konsumentorganens verksamhet på skolområdet de se- naste 10—15 åren.” (Forbrukerundervisning i grunnskolan. Seminar- og Arbejdsrapport 1991:501 NEK.)

I hemkunskap tar skolan upp bl.a. hushållsekonomi, kostfrågor och konsumenträtt. I matematikböckerna för grundskolan har antalet konsumentexempel blivit betydligt fler. Intresset för reklam och påverkan har ökat bland klass- och bildlärare. Ett ökat intresse för hushållsekonomi kan också märkas bland samhällskunskaps- och ekonomilärare på gymnasiet.

9.2 Skolverkets roll

Skolverket är tillsynsmyndighet på skolområdet. Dess huvud- uppgift är att svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen av skolan samt att arbeta fram förslag till statliga styrdokument, t.ex. att utarbeta kursplaner. Andra myndighe- ters roll i detta sammanhang är att på olika sätt vara en kunskapskälla för skolan.

9.3 Konsumentverkets roll

Konsumentverket söker att stimulera skolan att arbeta med olika konsumentfrågor i undervisningen. Ca 6 procent av verkets resurser används för sådana insatser. Verket arbetar med en kombination av dessa aktiviteter:

' Produktion av studiematerial ' Förlagskontakter ' Lärarfortbildning ' Stöd till lokalt arbete

' Stöd till kommunal konsumentvägledning ' Samarbete med skolmyndigheten.

Tidigare koncentrerades insatserna till ämnet hemkunskap. Sedan början av 1980-talet arbetar verket för att öka undervis- ningen om konsumentfrågor i olika ämnen. Konsumentvägle— darna ägnar också en del av sin tid till insatser riktade mot skolan. Totalt avsätter de ca tio årsarbetskrafter årligen och är en viktig länk till skolan på lokal nivå.

9.4 Elevernas kunskaper

Gymnasieelevers kunskaper på konsumentområdet har våren 1993 undersökts av konsumentvägledningen i Skellefteå i sam— arbete med pedagogiska institutionen vid Umeå universitet. Undersökningen har i bearbetad och något förkortad version publicerats av Konsumentverket (Rapport 1993/94z7). Eleverna anser att konsumentfrågorna är viktiga, att behovet av kunskap är stort och att skolan ägnar alltför litet tid åt dessa viktiga medborgarkunskaper.

Totalt sett visar undersökningen att elevernas kunskaper på konsumentområdet är svaga. På 31 ställda kunskapsfrågor avgavs i medeltal 15 rätta svar. Konsumentverkets bedömning är att 20 rätta svar borde krävas för ”godkänt”. 90 procent av eleverna måste med denna bedömningsgrund betraktas som underkända. De kvinnliga eleverna hade något högre genomsnittspoäng än de manliga. Det är stor skillnad mellan de olika linjerna. Elever på praktiska linjer hade sämre resultat än elever på teoretiska linjer, vilket bl.a. torde bero på möjligheten på praktiska linjer att välja bort ämnet samhällskunskap. Den reformerade gymnasieskolan skall dock ge samtliga elever samhällskunskap och grundläggande kunskaper i ekonomi.

Kapitel

Näringslivets egenåtgärder

sammafattning * ' "

% Näringslivet har sedan länge vidtagit självsanerande åtgärder för att främja relationen till konsumenter och andra kunder.

% Sådana s.k. egenåtgärder har lång tradition som en del av ;

' konsumentpolitiken. »

, Det allmänna har ansett det angeläget att ta till vara det) marknadskunnande och den kreativitet som näringslivet besitter.

Näringslivet har också ett förstahandsansvar för företagens uppträdande på marknaden och för att olika konsument- problem får sin lösning.

Det allmänna har dock ett övergripande ansvar även på områden där egenåtgärder finns. Myndighetstillsyn och lagstiftning är på centrala områden, som t.ex. konsumentköp och marknadsföring, nödvändiga medel för att förebygga och lösa konsumentproblem.

Begreppet egenåtgärder inbegriper åtgärder av många olika slag. Under 1980-talet kom det främst att användas för aktivi— teter inriktade på god etik i marknadsföringen.

Näringslivets delegation för marknadsrätt (NDM) presente- rade 1988 en definition, som nu får anses allmänt accepterad:

”Åtgärder som i systematiserad form vidtas av antingen ett

enskilt företag, en grupp av företag, en hel bransch eller

näringslivet i sin helhet i syfte att utreda, förebygga eller lösa problem i förhållande till konsumenter eller andra kunder.”

Exempel på egenåtgärder är

' normbildning ' övervakning av efterlevnaden av olika normer ' reklamationsregler ' reklamationshantering ' standardformulär ' informationssystem ' utbildning ' konsumentkontaktavdelningar

' produktutformning (produktsäkerhet).

Egenåtgärder är ett medel att påverka relationen till alla slag av kunder oberoende av om dessa är konsumenter eller inte. Denna framställning behandlar huvudsakligen åtgärder i förhållande till konsumenter.

Det är knappast möjligt att bilda sig en komplett uppfattning om alla de egenåtgärder som vidtas av näringslivet. Åtgärder på företagsnivå kan avse flertalet av de ovan nämnda olika typerna av egenåtgärder. Den genomgång av ett femtiotal egenåt- gärdsprogram som återfinns i bilaga 2 avser, med några få undantag, branschövergripande eller branschspecifika program. Den torde vara den mest omfattande sammanställning som gjorts och ger en relativt rättvisande, men inte fullständig bild.

10.1 Egenåtgärdernas roll i konsumentpolitiken

Den konsumentpolitiska lagstiftningen förutsätter ett väl fung- erande samspel mellan näringsliv och olika myndigheter, främst Konsumentverket/KO. Det kan komma till uttryck på flera sätt, genom kontakter på olika nivåer, vid framtagandet av riktlinjer eller utveckling av egenåtgärder.

Marknadsföringslagens huvudbestämmelse om otillbörlig marknadsföring (2 $) hänvisar uttryckligen till god affärssed, dvs. normer som fortlöpande växer fram och som anger vad som är god sed på olika marknadsföringsområden. Bestäm- melsers materiella innebörd ges således till viss del genom det seriösa näringslivets praxis. Huvudprincipen är att ärenden

skall lösas på frivillig väg genom förhandlingar mellan berörda näringsidkare och den övervakande och ingripande myndighe— ten. Ytterst sällan behöver ärenden gå till Marknadsdomstolen.

Det direkta inflytandet från egenåtgärder på motsvarande eller likartade åtgärder från det allmännas sida är särskilt påtagligt på området god etik i marknadsföringen. Förekom— sten av egenåtgärder är en förutsättning för tolkningen av begreppet god affärssed i marknadsföringslagen. Marknads- domstolen har också vid flera tillfällen i sina beslut direkt hänvisat till såväl ”Grundregler för reklam” som andra yngre marknadsföringskoder från ICC samt uttalanden och bedöm— ningar som gjorts av branschspecifika etiknämnder, t.ex. Kemi— branschens Etiknämnd och Nämnden för bedömning av läke- medelsinformation. I sin granskning av reklam på läkemedels- området åberopar Läkemedelsverket, sedan flera är, direkt branschens egna ”Regler för läkemedelsinformation” som är betydligt mer detaljerade än lagbestämmelserna på området (21 S läkemedelslagen).

Endast åtaganden och åtgärder som näringslivet självt och på frivillig grund beslutar om anses som egenåtgärder. Konsument- verket/KO och andra myndigheter kan medverka i framtagan— det och utformningen. Flera av de framför allt branschvisa egenåtgärdssystem rörande god etik i marknadsföringen som växt fram sedan mitten av 1980-talet har tillkommit efter förhandlingar mellan berörda delar av näringslivet och Konsu— mentverket/KO.

I frågor om otillbörlig marknadsföring är egenåtgärder av stort värde för tolkning och tillämpning av lagstiftningen på området. Egenåtgärder i form av framtagande av standard— kontrakt, reklamationsregler och rutiner för reklamations— hantering utgör också en viktig förutsättning för en väl fung— erande konsumentköprätt. På dessa områden kan egenåtgärder och åtgärder från det allmänna huvudsakligen ses som komple— ment till varandra.

Egenåtgärder och åtgärder från det allmänna får dock ibland anses utgöra alternativ till varandra. Av praktiska och ekono— miska skäl kan det inte alltid vara motiverat att ha ”dubbel- täckning” med både tillsyn i det allmännas regi och egen— åtgärdssystem. Den större flexibilitet som är möjlig inom ramen för egenåtgärder kan vara ett annat skäl till att se egen- åtgärderna som alternativ till offentligrättsliga åtgärder. Egen- åtgärder kan också vara av särskilt värde då lagstiftning saknas, t.ex. när det gäller diskriminerande reklam.

10.2 Fördelar och nackdelar med egenåtgärder

En brist hos egenåtgärder kan vara frivilligheten. Företag som inte accepterar egenåtgärder kan i princip negligera dem. Inom flertalet branschvisa system är det dock en förutsättning för medlemskap i branschföreningen att medlemsföretagen under- kastar sig och följer branschens egenåtgärder. Motsvarande krav kan inte uppställas inom ramen för branschövergripande system. Särskilt inom området god etik i marknadsföringen medför samspelet mellan marknadsföringslagen och god affärs- sed dock att frivilligheten till viss del är en illusion. Samtidigt har egenåtgärderna en klar styrka just i stor flexibilitet som ger möjlighet att nå hög värdegemenskap och ambition att respek- tera åtgärderna bland berörda företag.

Egenåtgärder kan många gånger administreras på ett enklare sätt än vad som är möjligt inom ramen för förvaltningsrättslig lagstiftning. Från samhällsekonomisk utgångspunkt är egen- åtgärder sannolikt i vissa fall mer kostnadseffektiva än enbart åtgärder från det allmänna. Detta argument måste dock vägas mot kraven på kontroll, insyn och inflytande från det allmännas sida.

Egenåtgärder kan ibland ge en bättre regelefterlevnad än motsvarande offentligrättsliga regler. Sett ur näringslivets syn— vinkel kan egenåtgärder vara ett medel att skapa goodwill för såväl enskilda företag som branschorganisationer och hela näringslivet.

En nackdel med egenåtgärder kan vara bristen på sanktions— möjligheter. Egentliga sanktioner måste vila på föreningsrätt- slig grund och kan i princip endast krävas av ett företag som är medlem i den berörda branschorganisation. Från näringslivets sida hävdas att den offentlighet som ges åt avgöranden inom ramen för flertalet egenåtgärdsprogram, främst inom etik— området, i praktiken fungerar som en kännbar sanktion.

Sanktioner eller liknande inslag förekommer dock inom några branschvisa egenåtgärdsprogram avseende god etik i marknadsföringen, t.ex. inom tobaksbranschen och bryggeri- branschen. Dessa kan betecknas som föreningsviten.

De branschvisa systemen, eller åtminstone inslag i dem, kan under vissa förhållanden vara tveksamma från konkurrens- lagens utgångspunkter. Exempelvis kan standardvillkor som på ett enhetligt sätt påverkar priset samt alltför långt drivna förbud mot vissa marknadsföringsmetoder riskera att komma i kon- flikt med 6 S, om förbud mot konkurrensbegränsande samar— bete, i den nya konkurrenslagen. Detta utgör inte något hinder

mot egenåtgärder i sig, men bör i större utsträckning än hittills beaktas vid utformningen av särskilt branschvisa egenåtgärds- system.

10.3 Egenåtgärder tillkomna före och efter 1986

I propositionen om konsumentpolitikens inriktning (prop. 1985/ 86:121) framhölls att egenåtgärder i framtiden skulle ges en ökad omfattning och betydelse. Det statsfinansiella läget med— förde att insatser på området måste minskas och Konsument— verkets arbete främst ägnas åt prioriterade områden. Med hänsyn till detta samt till den allmänna politiska strävan att avreglera samhället ställdes förväntningar på ökade egenåzgärder. I bilaga 2 har det inte funnits anledning att ta med egenåtgärder, som t.ex. standardkontrakt och garantisystem, medan däremot system för reklamationshantering behandlas.

Efter årsskiftet 1985/86 har 24 branschvisa egenåtgärds— program tillkommit. Det är främst egenåtgärder med inriktning på god etik i marknadsföringen samt system för reklamations- hantering som växt fram. Kvantitativt har det skett en positiv utveckling av egenåtgärder under de senare åren av 1920-talet. Egenåtgärderna måste emellertid också värderas i kvalitativa termer.

10.4 Några utvärderingar av egenåtgärder

Med hänsyn till den vida definitionen av egenåtgärder är det svårt att med generell giltighet utvärdera dessa. Utvärceringar görs kontinuerligt av berörda branschorganisationer. Konsu— mentverket har också sökt utvärdera vissa egenåtgärdssystem.

Konsumentverkets rapport om tre egenåtgärder

I en rapport från Konsumentverket (1991/92z6), ”Näringslivets egenåtgärder — hur fungerar de ? ” , gjordes en utvärdering av tre egenåtgärdssystem: telefonförsälj ning, marknadsföring av hem- elektronik och tobaksreklam. Samtliga tre egenåtgärdsprogram avsåg god etik i marknadsföringen och hade tillkommit några år tidigare efter nära samarbete mellan de ansvariga bransch— organisationerna och Konsumentverket.

Uppläggningarna av de tre programmen och förutsättning— arna för dem skilde sig i flera avseenden. I rapporten kanstate— rar Konsumentverket att ärenden hos verket rörande telefonför- säljning minskat kraftigt och att verket kunnat koncentrera sina

insatser på området till rådgivning. Informella och praktiskt väl fungerande kontaktformer med branschföreningen hade ut- vecklats. Verket ansåg att kunskapen och medvetenheten hos försäljarna om gällande regler på området hade ökat och att detta hade lett till en påtaglig sanering av marknadsföringen samt till ett ökat skydd för konsumenterna.

I fråga om tobaksbranschen konstateras att de skärpta rikt— linjer som antagits i anslutning till att egenåtgärderna inleddes hade fått god genomslagskraft och att efterlevnaden av gällande regler hade förbättrats. Vidare sägs att den så gott som heltäck- ande granskningen av all tobaksreklam som kommit till stånd genom egenåtgärderna inte hade varit möjlig utan dessa.

Effekterna av hemelektronikbranschens egenåtgärder be— döms på likartat sätt. Även om verket fortfarande hade många ärenden att handlägga på området, innebar branschens åtgär- der att totalt sett en avsevärt större mängd marknadsförings- åtgärder inom branschen kom att granskas. Verket beklagade att verksamheten vid branschens etiska nämnd hade lagts ned, men konstaterade att denna, samt inte minst dokumentationen av gällande regler och viktigare avgöranden på området, hade lett till att medvetenheten i branschen om god sed på området hade utvecklats positivt.

Även om det i rapporten betonas att utvärderingen av de tre branschernas program inte ger underlag för några generella bedömningar, framhålls att egenåtgärder kan vara ett bra och effektivt komplement till lagstiftning.

Också näringslivet gör utvärderingar av sina program. T.ex. har bryggeribranschen gjort en utvärdering som säger att anta— let inkomna ärenden till Konsumentverket om felaktig ölreklam minskat med ca 80 procent sedan åtgärder i form av kursverk- samhet hade inletts.

Konsumentverkets rapport om kommunal reklamationshantering

I Konsumentverkets rapport 1992/93:3, ”Kommunal re- klamationshantering — beskrivning och utvärdering”, ingick en enkät till 18 frivilliga reklamationsnämnder. Det framgår att dessa reklamationsnämnder under 1991 handlade ca 4 600 ärenden. 90 procent av dessa hänförde sig till försäkringsom- rådet. Det bör noteras att urvalet privata reklamationsnämnder i Konsumentverkets rapport inte är detsamma som i den under- sökning som redovisas i bilaga 2. Även om det totala antalet ärenden inom ramen för privata nämnders reklamations- hantering torde vara större än vad som anges i Konsument-

verkets rapport, är antalet väsentligt lägre än antalet reklamationsärenden inom ramen för den kommunala konsumentvägledningens och ARN:s verksamhet. Man bör dock komma ihåg att de flesta reklamationer inte leder till någon tvist.

Enligt Konsumentverkets rapport anser konsumentvägledar- na i drygt 40 procent av kommunerna att företagen har otill— räckliga kunskaper om lagar och regler i anslutning till reklamationshantering. I ungefär hälften av kommunerna anser man att information och utbildning av företag och konsumen— ter är ett adekvat medel för att minska antalet reklamations— ärenden hos den kommunala konsumentverksamheten.

10.5 Särdrag hos olika slag av egenåtgärder

I detta avsnitt behandlas några slag av egenåtgärder och deras särdrag. Flertalet av exemplen återfinns i bilaga 2.

God marknadsföringsetik

Näringslivet har lång tradition i att behandla etiska frågor i marknadsföringen. En omfattande självreglering och självsane- ring var bakgrunden till 1970 års lag om otillbörlig marknads- föring, sedermera ändrad och utbyggd till 1975 års mark— nadsföringslag. Med undantag för läkemedelsbranschen och stora utbildningsaktiviteter låg emellertid egenåtgärder med denna inriktning på en relativt låg nivå fram till början av 1980— talet. Den konsumentpolitiska synen på egenåtgärder förändra- des i mitten av 1980-talet och aktiviteterna har därefter ökat. Flertalet av de nya egenåtgärdsprogrammen avser god sed i marknadsföringen.

Egenåtgärderna är både branschövergripande och bransch- specifika. Ett tjugotal sådana kan identifieras. Vanliga inslag är regler för marknadsföringen, gransknings- och bedömnings- funktioner samt undervisning för marknadsförarna. Företags- egna system som främst innebär förhandsgranskning av plane— rade marknadsföringsåtgärder finns också, ofta som en direkt följd av de branschövergripande och branschspecifika syste- men.

Marknadsetiska regler

De centrala branschövergripande reglerna är Internationella Handelskammarens (ICC) ”Grundregler för reklam” samt ”Regler för säljfrämjande åtgärder”. Grundreglerna utgör i praktiken en föregångare till marknadsföringslagen och har

Näringslivets egenåtgärder 117 fortfarande betydelse för tolkningen och tillämpningen av generalklausulen om otillbörlig marknadsföring (2 S). ICC har under senare år utfärdat ytterligare regler, t.ex. regler om miljöargumentering i reklamen samt särskilda regler för s.k. direktmarknadsföring. Samtliga dessa regler har antagits av det svenska näringslivet.

Inom vissa branscher, t.ex. läkemedel, hälsokost och livs- medel, har branschspecifika regler växt fram, ofta i nära anslut- ning till ”Grundregler för reklam”. Livsmedelsbranschens reg— ler har en speciell utformning eftersom de innehåller inte bara regler utan också en sammanställning av kända vetenskapliga förhållanden i fråga om livsmedlens/kostens betydelse för häl- san. Hälsokostbranschen har dock hittills främst utnyttjat Konsumentverkets riktlinjer för marknadsföring av naturme- del. Tobaksbranschens system bygger på att man tillämpar och tolkar Konsumentverkets riktlinjer för marknadsföring av to- baksvaror.

Inom de branschprogram där branschspecifika regler saknas, används huvudsakligen olika marknadsföringskoder från ICC. Den praxis som växer fram genom avgöranden från systemens bedömningsinstanser kan leda till att ytterligare branschspecifika regler växer fram. Ett exempel är kemibranschen där en etik- nämnd som tar ställning till etiska frågor i anslutning till bl.a. marknadsföringsåtgärder, ännu är det enda inslaget i program— met.

Sammansättningar av etiska nämnder

Det finns två branschövergripande etiknämnder för god sed i marknadsföringen, MarknadsEtiska Rådet (MER) och Etiska Rådet mot Könsdiskriminerande reklam (ERK). Härtill kom- mer ett tiotal branschspecifika etiska nämnder inom t.ex. läkemedelsbranschen, hälsokostbranschen och kemibranschen.

Sammansättningen av de etiska nämnderna varierar. Med några få undantag har som ordförande utsetts en från bransch- intressen fristående högt kvalificerad jurist. Bland övriga leda— möter återfinns alltid personer anställda i företag som skall företräda branschkunskaper. Det vanligaste är att dessa är i majoritet. I flertalet nämnder finns dessutom från bransch- intressen fristående personer som företräder sådan särskild sakkunskap som är av intresse för de frågor som nämnden behandlar. I några fall, t.ex. läkemedelsbranschen och hälsokost- branschen, ingår företrädare för konsument/kundintresset i nämnden.

För löpande gransknings- och anmälningsfunktioner liksom

för sekreterarfunktionen i de etiska nämnderna svarar ofta en tjänsteman på den ansvariga branschorganisationen. Inom läkemedelsbranschen ombesörjer dock en fristående läkare en särskild granskningsfunktion som täcker så gott som alla skrift- liga marknadsföringsåtgärder i branschen. Inom vissa bran— scher, t.ex. livsmedel och numera även hemelektronik, saknas en egentlig bedömningsinstans. Dock förekommer här, via branschorganisationerna och i livsmedelsbranschen via Stiftel— sen Svensk Näringsforskning, viss rådgivning som företagen kan utnyttja.

Information och undervisning

Näringslivets information och undervisning avseende god etik i marknadsföringen är med internationella mått omfattande och kvalificerad. Särskilt vanlig är undervisning för marknads— förare på olika nivåer.

Sveriges Reklamförbund har sedan 1960-talet ett system för utbildning av ansvarig reklamutgivare. Den ger i första hand praktiska kunskaper i gällande regler, såväl offentligrättsliga som utomrättsliga, i marknadsföring och annan informations- givning, upphovsrätt, fotorätt och tryckfrihetsrätt. Även köp- rätt, konkurrensrätt och andra marknadsrättsliga regler be- handlas.

Sveriges Annonsörförening införde ungefär samtidigt ett system med delegerad reklamansvarig. Utbildningen täcker i huvudsak samma ämnesområden som för ansvarig reklam— utgivare, men är inte lika ingående och praktiskt inriktad.

Bland branschspecifika informations— och undervisnings— åtgärder på området kan nämnas Tidningsutgivareföreningens kurser för tidningsföretagens annonsgranskare, bryggeri— branschens kurser rörande de speciella reglerna för marknads- föring av alkoholdrycker, läkemedelsbranschens kurser dels för s.k. informations— och marknadsansvariga, dels för s.k. läkemedelskonsulenter. I anslutning till nämnda kurser har undervisningsmaterial med praktiska exempel tagits fram. In— formationsmaterial har också tagits fram för företag och deras marknadsförare inom andra branscher, t.ex. direktförsäljnings— och hemelektronikbranscherna.

Branschorganisationer, bl.a. Företagarnas Riksorganisation och Sveriges Köpmannaförbund, har en tradition att ta fram informationsmaterial för att t.ex. förklara innebörden av lagstiftning som rör företagens relation till konsumenterna.

Standardkontrakt, reklamationshantering ocb reklamationsrutiner

Att ta fram standardkontrakt, garantisystem etc. har gammal tradition inom näringslivet. Den bristfälliga balans mellan Säljares och konsumenters intressen som funnits i standard- kontrakten utgjorde delvis grunden för den moderna konsument- köprätten och för den villkorskontroll som bedrivs med stöd av avtalsvillkorslagen.

Standardkontrakt avser oftast såväl leverans- och pris- som ansvarsbestämmelser. Genom den s.k. Köpekontraktsgruppen tillhandahåller näringslivet kontrakt för olika slags konsument— köp. Speciella förhållanden i olika branscher medför dock att branschspecifika kontrakt ibland kan behövas. Det är inte heller ovanligt att vissa företag utarbetar egna kontrakts— formulär. Standardkontrakt är en nödvändighet för en fung- erande marknad. Standardkontrakten gör det möjligt att före- bygga och enhetligt lösa många problem.

Reklamationsregler och reklamationshantering är också egen— åtgärder av stor vikt. Flertalet företag, i synnerhet inom detalj— handeln, har i varierande grad rutiner och regler för att hantera reklamationer. Inte sällan sker reklamationshanteringen i sam— råd mellan leverantörer och detaljhandel, särskilt när det gäller kapitalvaror.

Kvalificerad reklamationshantering bedrivs i försäkrings- branschen på ett sätt som knappast förekommer i andra bran— scher. Dessa utvecklade rutiner förekommer hos i princip alla försäkringsbolag och leder till att huvudsakligen endast speci- ella och svårlösta ärenden i branschen blir föremål för All- männa reklamationsnämndens (ARN) behandling. Flertalet ärenden, särskilt enklare frågor, löses således redan genom försäkringsbolagens system med prövning i flera instanser.

Flera organisationer, t.ex. Sveriges Köpmannaförbund (Trygga Köp), Kooperativa Förbundet (Köptrygghet) och Motorbransch— ens Riksförbund (MRF—kundskydd), går i god för att deras medlemmar följer ARN:s rekommendationer. Skulle så inte ske, har organisationerna åtagit sig att gå emellan och ersätta kunden. En nämnd inom Sveriges Köpmannaförbund behand— lar frågor som rör medlemsföretagens reklamationshantering. Nämnden avger bl.a. rekommendationer om fördelningen av kostnader mellan förbundet och det berörda medlemsföretaget i ärenden där förbundets Trygga Köpgaranti tas i anspråk. Nämnden skall också följa medlemsföretagens reklamations— hantering och vid behov ta initiativ till åtgärder för att förbättra den. Dessutom följer nämnden verksamheten vid ARN och kan

vid behov föreslå frågor att behandlas i ARN:s råd eller att beaktas av de ledamöter i ARN som företräder köpmanna— sidan.

Informationssystem och rådgivning

Standardiserad information avseende en bransch och dess pro- dukter förekommer i ett antal branscher, dels som branschvisa marknadsöversikter, dels som rutiner för standardiserad infor- mation för de medverkande företagens marknadsföring. Även rådgivning till företag och konsumenter förekommer i viss utsträckning.

Branschvisa marknadsöversikter förekommer i flera bran- scher och tillhandahålls av branschorganisationen eller av ett för branschen gemensamt informationsbolag. Exempel är ra- dio— och TV—branschens ”HiFi-handboken” samt publikatione- rna ”FASS” och ”Patient-FASS”, som ges ut av läkemedels- branschen. Standardiserad information i marknadsföringen har byggts upp inom vissa branscher. Möbelbranschens ”Möbel— fakta” för standardiserad utformning av etiketter med informa— tion om möblers egenskaper är ett sådant exempel.

Egenåtgärder på branschnivå som innebär direkt rådgivning till konsumenterna är ovanliga. Ett undantag är verksamheten inom Konsumenternas försäkringsbyrå, som ger opartisk råd- givning till konsumenterna såväl före som efter köp av försäk— ringar. Byrån intar också en medlarroll mellan konsument och försäkringsbolag i fall av tvist om skadereglering. I början av januari 1994 öppnas en motsvarande byrå, Konsumenternas bankbyrå, dit konsumenter kan vända sig för att få information i bankfrågor.

KF ger ut en skriftserie med konsumentupplysning: ”Tjäna på att veta”.

Direkt rådgivning till konsumenterna förekommer betydligt oftare på företagsnivå och utgör en självklar uppgift för många avdelningar för konsumentkontakt vid företag.

Produktsäkerhet

Egenåtgärder avseende produktsäkerhet förekommer både inom ramen för produktutveckling och vid efterkontroll av produk— ter som redan finns på marknaden.

Företag och branschorganisationer medverkar i standardise- ringsarbete, ofta i nära samarbete med berörda myndigheter. I samband med närmandet till EU kommer produktsäkerhets— arbetet inom näringslivet att i högre utsträckning innebära en

egenkontroll i anslutning till lagstiftning om utformningen av och egenskaperna hos olika produkter.

När Produktåterkallelsekommittén lade fram sitt betänkande (SOU 1987:24) som sedermera ledde till införandet av produkt- säkerhetslagen, påpekades att många företags agerande i sam— band med frivilliga produktåterkallelser hade en påtaglig tillfällighetskaraktär och att förberedda rutiner i stor utsträck- ning saknades. Som två tydliga undantag pekades på de väl utbyggda system för återkallelse som finns i läkemedelsbranschen och motorbranschen. Såvitt vi kunnat finna har inte något ytterligare återkallelsesystem byggts upp.

Sedan produktsäkerhetslagen trädde i kraft har inte något ärende rörande återkallelse handlagts i Marknadsdomstolen.

Kapitel

De frivilliga organisationerna

Sammanfattning

Det svenska systemet för konsumentinflytande bygger på , samarbete mellan det allmänna, näringslivet och konsu- menterna, de senare företrädda av fackföreningar, kon-

sumentkooperationen, intresseorganisationer och politiska partier. T|llsammans kan de frivilliga organisationerna bland

sina medlemmar räkna in större delen av den svenska

befolkningen.

Fler organisationer i Sverige arbetar med konsumentfrågor än i övriga nordiska länder. Fristående konsumentorganisationer med konsumentfrågor som huvuduppgift har inte haft den framträdande roll i konsumentpolitiken som man kan finna i vissa andra länder. Marknadsövervakning, information om pris och kvalitet samt utbildning och opinionsbildning är den vanligaste verk- samheten. Många organisationer deltar i tvistlösning och i standardiseringsarbete. I december 1992 bildades Sveriges Konsumentråd av Handikappförbundens Samarbetsorgan, Husmoders- förbundet Hem och Samhälle, KF, LO, TCO, Natur- skyddsföreningen, Pensionärernas Riksorganisation och Sveriges Pensionärsförbund.

11.1 De frivilliga organisationernas roll i den svenska modellen

De frivilliga organisationernas roll i Sverige har understrukits i återkommande riksdagsbeslut.

I proposition 1985/86:121 föreslogs att konsumenternas möjligheter att påverka produktion och distribution av varor och tjänster skulle förstärkas. Man eftersträvade därför ett ökat engagemang från de frivilliga organisationerna, främst från folkrörelserna. I propositionen konstaterades att de frivilliga organisationerna har sin största betydelse på det lokala planet och att en väsentlig förutsättning för konsumentpolitikens utveckling är ett ökat engagemang från de frivilliga organisatio— nerna på lokal nivå.

Det statliga stödet har inriktats på handikapporganisationer ( utformning av produkter, lokaler och information), husmoders— förbund (hushållens ekonomi och priser), fackliga organisatio- ner (konsumentombud på arbetsplatser), pensionärsorga- nisationer (prisfrågor och utbildning), miljöorganisationer (konsumtionens effekter på miljön), frilufts- och idrotts— organisationer (fritidsutrustning, kost och hälsa). Allt oftare har stödet riktats till projekt på lokal och regional nivå.

Enligt propositionens intentioner bildades KF:s konsument- politiska råd där övriga konsumentkooperativa organisationer samt LO och TCO deltog.

År 1992 ersattes rådet med en paraplyorganisation för frivil— liga konsumentorganisationer, Sveriges Konsumentråd. I sam— band med detta vidgades medlemskretsen av ideella organisa- tioner.

1 1.2 Organisationernas roll i samband med EES-avtalet och närmandet till EU

Konsumentinflytandet inom EU utövas av ett särskilt konsument— råd. Rådet består av 16 representanter utsedda av samarbets- organisationerna för medlemsländernas konsumentorganisa- tioner (BEUC), konsumentkooperationer (EUROCOOP), kvinno- och familjeorganisationer (COFACE) och Europa- facket (ETUC) samt 17 representanter från olika nationella organisationer som företräder regionala, handikappades, etc. konsumentintressen. (Organisationerna och representationen beskrivs närmare i kap. 14.)

I konsumentfrågor kan rådet konsulteras av EG-kommissio- nen. För att rådet skall kunna uttala sig på eget initiativ fordras

två tredjedels majoritet bland de närvarande vid rådets omröst- ning.

Vid en eventuell svensk anslutning till EU kommer de svenska frivilliga organisationernas möjligheter att påverka den euro- peiska konsumentpolitiken att vara knutna till representation i EG:s konsumentråd. Ett av syftena med bildandet av Sveriges Konsumentråd var att skapa en plattform för samverkan mellan de olika frivilligorganisationerna i Sverige och genom detta råd föra fram organisationernas intressen i olika europeiska organ. Sveriges Konsumentråd är medlem i BEUC.

Även EFTA har bildat en rådgivande konsumentkommitté. De svenska representanterna kommer från organisationer som är medlemmar i Sveriges Konsumentråd.

1 1.3 De frivilliga organisationernas inriktning Frivilliga konsumentorganisationer kan beskrivas som följer:

' Fristående egentliga konsumentorganisationer med kon— sumentaktiviteter som huvudengagemang. Till den gruppen hör dels organisationer med allmän konsumtionsinriktning, dels sådana med inriktning på en viss produkt eller tjänst. ' Organisationer och folkrörelser med allmänt samhällsin— tresse där ett konsumentpolitiskt engagemang utgör en del av organisationens övergripande mål, t.ex. fackföreningar, po- litiska partier och andra sammanslutningar såsom nykter- hets—, kvinno-, pensionärs- och invandrarorganisationer. ' Den konsumentkooperativa rörelsen har en särställning inom konsumentpolitiken eftersom den, förutom sitt engagemang i konsumentfrågor, har utvecklat en omfattande kommersiell verksamhet. ' Konsumentaktiviteter inom ramen för studieförbundens verk- samhet.

Till de ovan nämnda bör fogas stöd till frivilliga insatser från bl.a. Barn— och ungdomsdelegationen under Civildepartementet och Konsumentverket. I redovisningen av olika frivilliga konsumentorganisationer behandlas dessa enligt indelningen ovan. Därefter följer en beskrivning av ungdomsprojekt.

Genomgången av de frivilliga organisationerna kan inte göra anspråk på fullständighet.

1 1.4 De frivilliga organisationernas engagemang

De nedan redovisade uppgifterna är hämtade från det nordiska samarbetsprojektet ”Kartläggning av konsumentpolitiskt sam- arbete i frivilliga organisationer”. I den första rappporten är inte fackliga organisationer redovisade. Dessa har kartlagts i en särskild studie. Nedan följer en sammanfattning av de vikti- gaste resultaten för svenska organisationer:

Var tredje organisation har en konsumentpolitisk målsätt— ning inskriven i sitt program och särskilt utskott/arbetsgrupp för konsumentfrågor.

Nästan var fjärde organisation har konsumentansvariga på regional respektive lokal nivå samt en särskild post i budgeten för konsumentfrågor.

Mer än var tredje organisation har utsett medlemmar med konsumentansvar. Totalt finns ca 2 400 personer med ansvar för konsumentfrågor i landet.

Vid en nordisk jämförelse visar det sig att fler organisationer i Sverige än i de övriga länderna arbetar med konsument- politiska frågor och har konsumentpolitiska målsättningar. De svenska organisationerna har flest konsumentansvariga på lokal nivå. De konsumentansvariga i Sverige arbetar också i större omfattning ideellt.

Aktiviteter som rör konsumtion/miljö toppar listan i samtliga länder. De svenska organisationerna har i regel haft fler aktivi- teter på de olika konsumentområdena. De använder också i högre utsträckning åtgärder som protester, uppvaktning av företag, bojkotter och demonstrationer i opinionsarbetet än liknande organisationer i de övriga nordiska länderna.

11.5 Exempel på konsumentorganisationer och deras verksamhet

Uppgifterna om de frivilliga organisationerna och deras verk— samhet är huvudsakligen hämtade från svaren på den enkät som kommittén tillställt 40 organisationer.

Egentliga konsumentorganisationer

Organisationer med allmän konsumentpolitisk inriktning:

Konsumentgillesförbundet Konsumentgillesförbundet är en ideellt arbetande konsument-

organisation med rötter i svensk konsumentkooperation. För— bundet bildades 1907 som en kvinnoorganisation. Från 1 969 är medlemskap öppet även för män. Fram till 1993 hade förbundet ekonomiskt stöd från KF. Från 1994 finansieras verksamheten genom medlemsavgifter, egna fonder och eget kapital samt statligt bidrag. Konsumentgillesförbundet är medlem i Sveriges Konsumentråd.

Antalet medlemmar minskade från ca 10 000 till ca 2 700 mellan 1983 och 1993.

Förbundet har till syfte att informera och utbilda medlem- marna, väcka frågor, skapa debatt och bilda opinion för konsu— menternas bästa. Dessutom verkar förbundet för en förstärk- ning av den ekonomiska demokratin, för social utveckling, för jämställdhet samt för ökade kunskaper om samhälls- uppbyggnaden.

Förbundets verksamhet omfattar bevakning av prisutveck- lingen, marknadsövervakning, utbildning i studiecirklar, produktinformation om pris, kvalitet samt produktsäkerhet, samt information om konsumenträtt. Förbundet är remissin— stans i konsumentfrågor och representerat i ARN.

Husmodersförbundet Hem och Samhälle Husmodersföreningarnas Riksförbund bildades 1919 och in- riktade sig från början på den tekniska utvecklingens betydelse för hemarbetet. Bl.a. togs initiativ till provning av nya elektriska apparater och andra tekniska hjälpmedel.

I dag fortsätter verksamheten genom Husmodersförbundet Hem och Samhälle med nära 20 000 medlemmar i ca 400 lokalföreningar. Förbundet finansieras huvudsakligen genom medlemsavgifter, som 1992 uppgick till ca 1,3 miljoner kronor. Härtill kommer statliga bidrag med ca 300 000 kronor och övriga bidrag med ca 200 000 kronor.

Förbundet är inriktat på hushålls- och konsumentfrågor, men där finns också familje—, kvinno-, jämställdhets—, miljö-, freds— och trygghetsfrågor. Förbundet är en av grundarna av Sveriges Konsumentråd.

Förbundets verksamhet omfattar bevakning av prisutveck- lingen, marknadsövervakning, utbildning i bl.a. studiecirklar, produktinformation om pris, kvalitet och produktsäkerhet, information om konsumenträtt och tester samt standardiserings- arbete genom deltagande i SIS konsumentråd. Förbundet är representerat i ARN.

Konsument-Forum

Konsument-Forum bildades 1987. Föreningen har ca 2 000 medlemmar.

Föreningen vill ge konsumenter möjlighet att i grupp samar- beta i frågor och aktiviteter för att påverka i första hand aktörerna på marknaden men även samhället i stort. Man strävar efter att bilda opinion för ett långsiktigt och konsekvent konsumtionsbeteende som tar större hänsyn till effekterna på miljön och samhället.

I samarbete med andra ideella organisationer driver fören- ingen SPAR-RINGEN, ett inköpskooperativ, genom vilket medlemmarna köper direkt från producenterna. I projektet medverkar 5 000—6 000 familjer. Mottot är ”att handla rätt”, dvs. ekologiskt riktigt.

Verksamheten omfattar marknadsövervakning, produkt— information om pris och kvalitet, samt utbildning.

I september 1993 bildades ett nätverk för samverkan i livsmedelsfrågor av ett 20—tal ideella organisationer. Namnet på nätverket är ”Underverket konsumenter i samverkan”. Kon— sument-Forum ingår i nätverket.

Sveriges Konsumentråd

Sveriges Konsumentråd bildades i december 1992 av åtta riksomfattande organisationer. Dessa var Handikappförbund— ens samarbetsorgan, Husmodersförbundet Hem och Samhälle, KF, LO, TCO, Naturskyddsföreningen, Pensionärernas Riksor— ganisation (PRO) och Sveriges Pensionärsförbund (SPF). Under 1993 har Konsumentgillesförbundet, ABF och Konsumentväg— ledarnas förening tillkommit.

Konsumentrådet verkar för att stärka de svenska konsumen— ternas ställning nationellt och internationellt.

Medlemsavgifterna beräknas under 1993 inbringa ca 650 000 kronor och statliga projektbidrag uppgår till 250 000 kronor. Konsumentrådet har ett eget sekretariat.

Rådet antar medlemmar som erkänner dess uppgifter och ändamål. Samtliga medlemsorganisationer, med undantag av Husmodersförbundet Hem och Samhälle, Konsumentgilles- förbundet och Konsumentvägledarnas förening, är organisatio— ner och folkrörelser där konsumentpolitiska mål utgör en del av organisationens totala engagemang.

Konsumentrådet arbetar för att stärka konsumentverk— samheten i medlemsorganisationerna och skapa en tydlig ar— betsfördelning mellan rådet och dess medlemmar. Möjligheten till samarbete mellan medlemsorganisationerna har visat sig vara goda. Förutsättningarna för ökad aktivitet på det lokala

planet bedöms också som goda. Projektet ”prispressarna” genomfördes i samarbete med LO, PRO och Livsmedelsarbetar— förbundet.

Konsumentrådets verksamhet är inriktat på opinionsbild- ning, information, påverkan på myndigheter och näringsliv samt europeiskt samarbete. Rådet ser opinionsbildningen som sin primära uppgift. För att få tillgång till information och faktamaterial har Rådet etablerat samarbete med ett antal myndigheter.

Rådet har inlett samarbete med systerorganisationer i de nordiska länderna och deltar i det av Nordiska rådet upprättade konsumentutskottet (NKU). Vidare har Konsumentrådet anta- gits som medlem i den europeiska organisationen Bureau Européen des Unions de Consommateurs (BEUC).

Beslut har tagits om att starta en organisation för konsument— inflytande över den europeiska standardiseringen, Association de Normalisation Européenne pour les Consommateurs (ANEC). Samtidigt som ANEC startar sin verksamhet kommer sekreta- riatet som i dag samordnar representationen i de europeiska standardiseringsorganen att ta över sekretariatet för ANEC. Svenska deltagare i de tekniska kommittéerna kommer liksom tidigare i huvudsak att rekryteras från Konsumentverket.

ANEC godtar endast företrädare från fristående organisatio- ner i sina styrelseorgan. Konsumentrådet blir sannolikt Sveriges representant i detta.

Övriga organisationer med allmän konsumentpolitisk inriktning

Till gruppen egentliga konsumentorganisationer med allmän konsumentpolitisk inriktning kan ytterligare några fristående konsumentorganisationer hänföras. Flertalet är regionalt verk- samma föreningar, bl.a. Konsumentkorpen i Dalarna, Fören- ingen Urkraft ( Skellefteåregionen), Myntväktarna och Svenska Konsumenters Riksförbund.

Exempel på organisationer inriktade på enskilda branscher:

Hyresgästernas Riksförbund

Hyresgästernas Riksförbund har ca 480 000 medlemmar. Det grundläggande målet är varje människas rätt till en god bostad till rimlig kostnad. Förbundet verkar också för att landets hyresgäster skall uppnå ett boende med trygghet, inflytande och gemenskap. År 1992 antog Hyresgästernas Riksförbunds kon- gress ett nytt handlingsprogram som bl.a. bygger på hyresgäst-

rörelsens grundsyn: bostäder åt alla, bra boende, rimliga boende— kostnader, hyrespolitik för rättvis hyra, trygghet och inflytande för hyresgästerna, folkrörelse för bättre boende samt interna- tionell verksamhet.

Inom ramen för dessa mål ryms verksamheter som tvist- lösning, bevakning av prisutvecklingen, utbildning i studiecirk- lar och i annan form samt information om konsumenträtt.

Att förbättra hyresgästernas hyresvillkor är en av de främsta uppgifterna. Det sker genom dels kollektiva förhandlingar, dels enskilt biträde till medlemmarna.

Villaägarnas Riksförbund

Villaägarnas Riksförbund är en sammanslutning av ägare till villa, fritidshus eller tomt på vilken småhus kan uppföras. Villaägarna organiserar också samfällighetsföreningar, ekono- miska föreningar och andra villaägareföreningar. Förbundet består av 756 anslutna föreningar varav 377 utgör samfällighets— föreningar och motsvarande ekonomiska föreningar. Är 1992 var det totala medlemsantalet 104 000.

Villaägarna är till organisationsformen en koncern som omfattar Villaägarnas Riksförbund med dotterbolagen VSAB kontroll och besiktning AB, Villaägarnas Service AB samt Villaägarnas Besiktning AB. Koncernen omsatte 1992 ca 45 miljoner kronor.

Villaägarna verkar för rimliga boendekostnader, god boen- demiljö, trygghet i boendet och ägandet samt valfrihet och inflytande över boendesituationen.

Bland verksamheterna anges tvistlösning, utbildning i studie- cirklar och i annan form, information om konsumenträtt, samt rådgivning inom områdena juridik, samfällighetsfrågor, lant— mäteri, planfrågor, tekniska frågor och energifrågor.

Andra verksamheter omfattar kontroll och besiktning av nyproducerade småhus, besiktning av begagnade småhus samt allmän rådgivning och service.

På boendeområdet finns också Sveriges bostadsrättsföre- ningars centralorganisation, HSB och Riksbyggen.

Motormännens Riksförbund

Motormännens Riksförbund (M) har ca 190 000 medlemmar (1992). Intäkter från medlemsavgifter uppgick till ca 51 miljo- ner kronor och övriga intäkter, främst från testverksamhet, till ca 9 miljoner kronor.

Motormännen erbjuder sina medlemmar information och rådgivning i alla frågor som rör bilinnehavet. Bland verksam- heterna märks reklamationshantering, bevakning av prisut-

vecklingen ifråga om både bilar och bensin, produktinformation om produkter och kvalitet, produktinformation om säkerhet, tester och standardiseringsarbete. M testar årligen ca 20 000 bilar, varav ca 5 000 tester under 1992 gällde begagnade bilar före köp. Förbundet ger också råd i frågor som rör bilekonomi och försäkringar.

Bland aktiviteter för att förbättra inköpsvillkoren för konsu- menterna nämns kontakter med regeringen i samband med tillämpningen av avgasåtagandet. Förbundet medverkar i de förhandlingar som Konsumentverket bedriver med Motor- branschens Riksförbund (MRF) om avtalsvillkoren vid bilköp och avtalsvillkoren för förbättrad reparationskvalitet vid bil— verkstäderna etc.

På bilområdet finns även OK och Motormännens helnykter- hetsförbund (MHF) med likartade verksamheter.

Sveriges Bankkunders Riksförbund

Sveriges Bankkunders Riksförbund är en ideell förening som bildades 1992. Under året fick förbundet drygt 600 medlem- mar. Intäkter från medlemsavgifter uppgick till ca 61 000 kro- nor.

Förbundet verkar för bättre etik inom det svenska bank- och finansväsendet samt stöder medlemmarna i deras kontakter med bankerna.

Förbundets verksamhet omfattar hushållsekonomisk rådgiv- ning, skuldsanering, bevakning av prisutvecklingen, marknads— övervakning, utbildning i annan form än studiecirkel, produkt— information om pris och kvalitet samt information om konsumenträtt.

Organisationer och folkrörelser där konsumentpolitik utgör en del av verksamheten

Hushållningssällskapens Förbund

Hushållningssällskapens verksamhet har gamla anor och spän- ner över ett brett fält. I första hand riktas verksamheten till befolkningen på landsbygden. Rådgivningen omfattar såväl produktionsteknik och ekonomi i lantbruket som kost- och konsumentfrågor.

Det första sällskapet bildades på Gotland 1791. Sedan mitten av 1800-talet finns det hushållningssällskap i alla län. Vid sällskapen byggdes så småningom upp en hemkonsulent- organisation med uppgift att på olika sätt hjälpa landsbygdens kvinnor till bättre arbetsförhållanden och arbetsmetoder.

Hushållslärare och senare även lanthushållslärare kom också att arbeta aktivt med konsumentfrågor.

Idag finns 32 hemkonsulenter inom organisationen. Förbun- det består av 25 hushållningssällskap med tillsammans ca 9( 000 individuellt anslutna medlemmar. Intäkter av medlem- savgifter uppgick år 1992 till ca 1,7 miljoner kronor. De statliga biiragen uppgick samma år till ca 200 000 kronor och övriga in(omster till ca 14 miljoner kronor. Till övervägande del är medlemmarna boende på landsbygden.

Organisationen har inte antagit något konsumentpolitiskt program. Målet för dess konsumentpolitiska verksamhet är att genom information och rådgivning upplysa och vägleda med— btrgarna om god kost och hushållning med tillgängliga ekono- mska och materiella resurser.

Landsorganisationen i Sverige

LO—förbunden har tillsammans ca 2,2 miljoner medlemmar. Seian 1968 har konsumentpolitik varit en del av organisatio- nens Familjepolitiska program.

LO tillhör grundarna av Sveriges Konsumentråd. Målet för LO:s konsumentpolitiska verksamhet är att

' göra medlemmarna medvetna om betydelsen av konsument— politik . arbeta för att medlemmarnas köpkraft inte urholkas ' utöva inflytande för att påverka köpkraft, kvalitet och service anom såväl den privata som den offentliga sektorn.

Exempel på verksamheter på det konsumentpolitiska området är hushållsekonomisk rådgivning, skuldsanering, bevakning av prisutvecklingen (prispressargrupper), utbildning i studiecirk- lar och annan form (LO—skolor) samt standardiseringsarbete. Många LO-sektioner har bildat konsumentpolitiska kommit- téer. I vissa fall har dessa kommittéer ansvar för de konsument- onibud som återfinns på arbetsplatser i mer än 60 kommuner. Artalet fackliga konsumentombud på olika arbetsplatser upp— gå: till 400.

År 1992 utgav Konsumentverket boken ”Från ord till hand— ling” som redovisar sju LO-projekt om konsumentfrågor i det fackliga arbetet. De sju försöken gäller

' facklig konsumentinriktad utbildning ' konsumentutbildning för ungdomar, med tonvikt på första bostaden (LO—distriktet Sydöstra Sverige) ' konsumentombud och utbildning i det lokala facket (Ble— kinge och Kalmar län)

' konsumentombud på initiativ av den kommunala konsument- verksamheten . kamratstöd och ekonomisk rådgivning på en arbetsplats ' regional ekonomisk rådgivning ' prispressarkampanj.

Tjänstemännens centralorganisation

TCO-förbunden har tillsammans ca 1,3 miljoner medlemmar. TCO tillhör grundarna av Sveriges Konsumentråd. Beträffande konsumentpolitik framhåller TCO bl.a. följande:

”Löntagarnas köpkraft bestäms inte enbart av löner, skatter och priser. Den påverkas också av andra mer svårmätbara faktorer som kvalitet, ekonomisk livslängd, och om marknads— föringen är sund. Därför behövs en aktiv konsumentpolitik med bland annat en väl fungerande konsumenträttslig lagstiftning, möjlighet att få råd och stöd i hushållsekonomiska och kon- sumenträttsliga frågor av en kompetent kommunal konsument- vägledning, produktstandarder och normer som garanti mot onödigt hälsovådliga eller farliga produkter.”

TCO:s verksamhet på det konsumentpolitiska området sker genom

' regelmässigt remissarbete i konsumentpolitiska frågor ' bevakning av utvecklingen av priser, disponibel inkomst och konsumtion ' övervakning av standardiseringsarbetet med tonvikt på arbetsmiljöområdet, men också på konsumentområdet ' bevakning av hushållsekonomiska frågor och publicering av material och analyser i massmedia (rådgivning till enskilda förekommer inte).

Pensionärernas Riksorganisation

PRO har 375 000 medlemmari 1 565 lokalföreningar. I PRO:s handlingsprogram ingår ett konsumentpolitiskt avsnitt. År 1989 beslöts att varje förening skall ha ett konsumentombud. År 1993 fanns 1 200 ombud med specialutbildning i konsu- mentfrågor. Organisationen tillhör grundarna av Sveriges Konsumentråd.

Verksamheten har utökats i takt med att pensionärernas köpkraft försämrats. Organisationen har främst inriktat sig på varupriser, transporter och äldreomsorg. Andra viktiga områ- den är teknikstyrd service, butikslokaliseringar samt kvaliteten och tillgängligheten av offentliga tjänster.

Tillsammans med LO har PRO medverkat i prispressar- aktiviteter. Dessa tillkom 1991 mot bakgrund av Rehnberg- avtalet och avregleringen av jordbruket. Aktiviteterna fick under två är ekonomiskt stöd från Konsumentverket.

PRO fortsätter prispressarverksamheten under 1994.

Sveriges Pensionärsförbund

SPF, som bildades 1938, har i dag 177 000 medlemmar i 860 föreningar över hela landet. SPF verkar för sina medlemmars intressen i första hand gentemot staten och kommunerna och andra samhällsorgan, som Telia, Posten och S].

Den enskilda sektorn har uppmärksammats mera på senare år, och på många håll har SPF-föreningarna inrättat s.k. konsumentombud till hjälp för medlemmarna i konsumentfrå— gor.

SPF är en av grundarna av Sveriges Konsumentråd och repre- senterat i dess styrelse.

Naturskyddsföreningen

Naturskyddsföreningen har ca 205 000 medlemmar. Före- ningen är en av grundarna av Sveriges Konsumentråd.

Målet för den konsumentpolitiska verksamheten är att säker— ställa en långsiktigt hållbar utveckling med hänsyn till miljön.

Bland verksamheterna kan nämnas marknadsövervakning och utbildning i studiecirklar och i annan form. När det gäller produktinformation är det framför allt miljöaspekter som prioriteras. På samma sätt medverkar Naturskyddsföreningen istandardiseringsarbetet främst i samband med miljömärkning. Vidare drivs kampanjer för att påverka människors livsstil. Föreningen driver också ett aktivt kampanjarbete för att under— lätta för konsumenterna att hitta miljöanpassade alternativ i handeln, bl.a. genom projektet ”Handla miljövänligt”.

Handikappförbundens Samarbetsorgan

Samarbetsorganet har 28 medlemsförbund med sammanlagt ca 360 000 medlemmar.

Målet för verksamheten är ett samhälle där funktionshindrades speciella behov av tillgänglighet, användbarhet, säkerhet och hälsa är tillgodosedda. Detta gäller vid konsumtion av både varor och tjänster.

De konsumentpolitiska aktiviteterna bedrivs i första hand av de enskilda handikappförbunden. Samarbetsorganet arbetar främst intressepolitiskt med konsumentfrågor.

Aktiviteterna omfattar marknadsövervakning, utbildning, produktinformation om hjälpmedel och deras kvalitet, infor-

mation om konsumenträtt samt deltagande i standardiserings— arbetet inom byggsektorn och teknikutveckling.

För de handikappade är tillgänglighetsfrågan av störst bety- delse. Handikappsynpunkter måste finnas med vid utformandet av standarder för produkter, automater etc. Marknaden beak- tar inte självklart de funktionshindrades intressen.

Jordens Vänner

jordens Vänner har ca 2 000 medlemmar. Målet för verksam— heten är att få konsumenterna att inse att varje köp är ett medvetet val och att detta val bör ske utifrån mottot ”Mat Utan Djurindustri och Mat Utan Multinationella Storföretag (MUDI— MUMS)”. För att konsumenterna skall kunna välja rätt, utger föreningen en vägledning. Via skrifter, broschyrer, föreläs- ningar etc. informerar man om bioteknik och jordbrukspro- dukter som är tillverkade utan kemiska tillsatser. Information om priser och kvalitet ingår i denna verksamhet. jordens Vänner ingår i nätverket ”Underverket”.

IOGT—NTO

IOGT—NTO har ca 72 000 medlemmar och är i sin huvudupp- gift en nykterhetsrörelse som också bedriver konsumentpolitisk verksamhet. Organisationen uppger att målet med den konsumentpolitiska verksamheten är att öka medlemmarnas kunskaper om konsumentfrågor och påverka handelns utbud av miljö- och konsumentvänliga produkter. För detta ändamål har föreningen viss utbildning i studiecirklar och i annan form.

Verdandi

Verdandi är en organisation inom arbetarrörelsen med inrikt- ning på gemenskap och solidaritet. Skälet till Verdandis engage— mang i konsumentfrågorna är uppfattningen att individen genom att stärkas i sin roll som konsument också stärks i sin totala livssituation. Verdandi ägnar sig huvudsakligen åt upp— sökande och stödjande verksamhet. Härigenom nås särskilt resurssvaga konsumenter. Närheten till individen är viktig.

I Verdandis verksamhet ingår konsumentupplysning, utbild— ning i hushållsekonomi och konsumenträtt i form av kurser, temakvällar och studiecirklar. Vidare anordnas temakvällar med konsumentvägledare.

Sverigefinska Riksförbundet

Sverigefinska Riksförbundet har ca 32 000 medlemmar. Målet för den konsumentpolitiska verksamheten är att öka Sverige- finnars kunskaper i konsumentfrågor, stärka deras ställning

1 Rådet utses av Rörelsefolkhög- skolornas intresseorganisation (RlO), Landstings- förbundet och

Folkbildningstörbundet.

som konsumenter bl.a. i hushållsekonomiska frågor, öka infly- tandet och väcka opinion i konsumentfrågor bland Sverige- finnar. Riksförbundet bedriver utbildning och informerar om konsumenträtt.

Konsumentkooperationen

Konsumentkooperationen startade som en konsumentorga- nisation med ett stort antal konsumentorganisationer i landet. För att stärka medlemmarnas ställning på marknaden beslöt man inom rörelsen att utveckla en handelsrörelse och att driva tillverkningsindustrier. Rörelsen genomgår för närvarande be- tydande förändringar. KF—koncernen håller på att omvandlas från ett konglomerat till en detaljhandelskoncern. Ett flertal stora konsumentföreningar har integrerat sin affärsmässiga verksamhet med KF (KDAB). År 1993 är drygt hälften av landets konsummedlemmar medlemmar i föreningar som över- låtit affärsverksamheten till KDAB och som börjat utveckla sin konsumentpolitiska roll.

Konsum Väst och Konsumentföreningen Stockholm har t.ex. antagit verksamhetsidéer vari ingår målformuleringar med konsumentrörelseambitioner.

Konsumentkooperationen består 1993 av 114 konsument- föreningar med sammanlagt 2,2 miljoner medlemmar. Med- lemsantalet har ökat under senare år.

Studieförbund

Studieförbundens verksamhet består dels av den utbildning som vänder sig utåt till allmänheten, dels av den verksamhet som bedrivs i anslutning till respektive studieförbunds medlems- organisationer samt övrig verksamhet i form av kamratcirklar och uppdragsverksamhet.

Studieförbunden uppbär i dag bidrag från stat, landsting och kommuner, som under senare tid minskat. De statliga medlen (1 175 miljoner kronor 1991) går till studieförbundens riks- organisationer som i sin tur fördelar dem vidare till distrikts- organisationer och lokala avdelningar. Enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen (SFS 1991:977) skall Folkbild- ningsrådet1 besluta om vilka som skall erhålla bidrag samt fördela tillgängliga medel.

Bidrag från landstingen (325 miljoner kronor 1991) distribu- eras till studieförbundens distriktsorganisationer, och om så- dana saknas, direkt till lokalavdelningarna. Viss del kan vara förbehållen speciella verksamheter.

Kommunala bidrag (660 miljoner kronor 1991) ges till studieförbundens lokala avdelningar som svarar för den folk-

bildning som riktas direkt till allmänheten. Tidigare var viss del av de kommunala bidragen förbehållna kulturaktiviteter inom skola och barnomsorg.

Utvecklingen av studieförbundens cirkelverksamhet under de två senaste åren sammanfattas som följer:

År Antal

cirklar deltagare studietimmar 1990/91 343 732 2 867 812 11 1.95 902 1991/92 323 335 2 828 779 10, 802 954 Förändring ri'prgcent. mellan-åren 6.5 — 1.5 — 3.5

Såväl antalet cirklar och deltagare som studietimmar har mins- kat mellan de två verksamhetsåren.

Studieförbunden har stora likheter med varandra, men skiljer sig på vissa punkter, t.ex. i fråga om verksamhetens storlek och inriktning. ABF svarar för en knapp tredjedel av studieförbund- ens sammanlagda verksamhet, medan små studieförbund, som t.ex. KFUK/KFUM, står för någon procent.

Av studieförbundens totalt 10,8 miljoner timmar budgetåret 1991/92 svarade cirkelverksamhet med konsumentanknytning för knappt 6 procent. Ämnesområden med direkt konsument- politisk inriktning, t.ex. boende och konsument- och varukän- nedom, upptog ca 46 000 timmar vilket motsvarar ca 0,3 procent av det totala utbudet timmar.

Som exempel på studieförbundens verksamhet följer en kort redogörelse för den konsumentinriktade verksamheten hos Studieförbunden ABF och Studieförbundet Vuxenskolan.

ABF

Syftet med de studiecirklar som ABF anordnar i konsument— politiska ämnen är att sprida kunskap om hushållsekonomi och om metoder för att förbättra denna. Vidare är syftet att öka medvetenheten om köpvanor och deras konsekvenser för hushållsekonomin, hälsan och miljön. Reklamens påverkan behandlas också.

ABF hade 245 cirklar i konsument- och varukännedom samt 121 cirklar i boendekunskap under verksamhetsåret 1991/92.

Studieförbundet Vuxenskolan SV intresserar sig för konsumentfrågor genom sina medlems- organisationer. SV hade under verksamhetsåret 1991/92 ca 3 80 studiecirklar i konsument- och varukännedom samt 15 0 cirklar i boendekunskap. Målet för den konsumentinriktade verksam-

heten är bl.a. att medverka till utvecklingen av en konsument- organisation. Samarbete sker bl.a. med den lokala organisatio— nen Svenska Konsumenters Riksförbund.

Studieförbundet Vuxenskolan driver för närvarande ett fler- tal projekt med konsumentpolitisk inriktning riktade till psy- kiskt utvecklingsstörda och psykiskt sjuka.

1 1.6 Ungdomsprojekt med konsumentfrågor

I regeringens skrivelse 1990/91:143 framhålls betydelsen av att ungdomarna och deras föreningar i större utsträckning upp- muntras att arbeta med konsumentfrågor. Barn- och ungdoms- delegationen har under budgetåren 1991/92—1993/94 avsatt 6 miljoner kronor för projektverksamhet, som syftar till att stärka ungdomar i deras roll som konsumenter.

Med hänvisning till en mängd bakgrundsfaktorer som bidrar till att många ungdomar kommer att få en utsatt ställning, anser regeringen att det är viktigt att hjälpa ungdomar till en ökad ekonomisk medvetenhet och förmåga att hantera den egna ekonomin. Det krävs också en ökad insikt om de ekonomiska samband som påverkar ett hushålls ekonomi. Även frågor kring reklamens påverkan, konsumtion och miljö, val av livsstil och kvalitetsmedvetande är viktiga delar i ungdomarnas konsument- roll.

Målet för de aktiviteter som startats är alltså att öka ungdomars medvetenhet i deras konsumentroll och att stärka dem som konsumenter.

Sedan projektet startade 1991 och fram till halvårsskiftet 1993 har ansökningar på sammanlagt 8,7 miljoner kronor inkommit till Konsumentverket. Projekt för 3,7 miljoner kro— nor har beviljats.

Ungdomsaktiviteterna avser t.ex. första bostaden, teaterfö- reställningar om ungdomars ekonomi, videofilmstävling, tidningsframställning, konsumentkontor för ungdomar och studiecirklar.

KAPITEL

12. Massmedia

Sammanfattning

Mer än hälften av dagstidningarna har ökat sin bevakning av konsumentområdet med över 50 procent under den senaste tioårsperioden.

Fack- och populärpress har ökat sin bevakning i något mindre utsträckning.

Radio- och TV-kanaler har i flertalet fall ökat sin bevakning. Dagstidningarnas konsumentbevakning läggerför närvarande stor vikt vid områden såsom livsmedel, miljö, hälsa och privatekonomi.

Radiokanalerna P1 och P3 anser sig ha för få inslag av konsumentjournalistik.

I den kommunala konsumentvägledningens kontakter med media, sker dessa nästan alltid på medias initiativ.

12.1 Bevakningens omfattning och förändring

Den redovisning som här följer av massmedias bevakning av konsumentfrågor bygger på en undersökning som genomförts bland landets större dagstidningar (9 storstadstidningar samt

20 landsortstidningar), inom fack— och populärpress (18 tid- ningar) och i samtliga radio- och TV—kanaler.

Dagspressen har ökat bevakningen

Samtliga dagstidningar bedriver någon form av konsument- journalistik. Storstadstidningarna inför konsumentartiklar så gott som varje utgivningsdag; utrymmet varierar mellan en halv och en hel sida. I landsortspressen är bevakningen och därmed utrymmet i tidningen något mindre.

Flertalet dagstidningar har ökat sin bevakning av konsument- området sett över en tioårsperiod. Ökningen motsvarar mellan 50 och 100 procent. Endast två landsortstidningar uppger att de har minskat sin bevakning under den aktuella perioden.

Fack- och populärpress har sina specialområden

Tidningar inom fack- och populärpressområdet bedriver jour— nalistik med konsumentinriktning som en del av sitt uppdrag. Majoriteten publicerar därför konsumentartiklar i varje num- mer. När det gäller omfånget finns stora variationer. Antalet sidor med konsumentjournalistik i varje nummer är beroende av dels tidningens inriktning, dels bedömningen av det totala innehållet. Tidningar som Damernas värld, Teknikens värld och Dina pengar med inriktning på specialområden som mode, mat, bilar, ekonomi och sparande etc., uppger att tidningarna inne- håller ett stort antal sidor med konsumentjournalistik.

För fack- och populärpress noteras vanligen en oförändrad bevakningsnivå över tiden. Dock har två ledande konsument- tidningar, ICA-kuriren och Vi, minskat sin konsumentbevakning under den senaste tioårsperioden.

Radio och TV satsar på konsumentprogram

Sveriges Radios kanaler har under året genomgått stora organi— satoriska förändringar. jämförelser över en lång period är därför inte meningsfulla. Bland radiokanalerna har P1 minskat bevakningen med ca 10 procent under perioden främst till följd av att ”Konsumentekot” med mer fördjupande journalistik lagts ned. Konsumentekots journalister gör numera konsument- inslag i de reguljära nyhetssändningarna för både P1 och P3. De korta inslagen av nyhetskaraktär ligger praktiskt taget på en oförändrad nivå.

Den sammantagna effekten är att programtiden för konsumentinslag producerade av konsumentredaktionen har minskat med ca 60 procent. Det ökade antalet nyhetssändningar

innebär emellertid att antalet sändningsminuter med konsument- inslag totalt sett har ökat.

De båda TV—kanalerna Kanal 1 och TV2 har presenterat en statistisk redovisning av program som till övervägande del innehåller konsumentfrågor. Sammanställningen visar att konsumentorienterande program under en femårsperiod, 1 987—— 1992, har ökat från ca 36 timmar per år till ca 50 timmar, motsvarande 38 procent. Den totala sändningstiden har samti- digt ökat med 20 procent. Båda perioderna avser 12 månader. Konsumentinslagens andel av den totala sändningstiden har ökat från 0,6 till 0,7 procent.

I redovisningen ingår all sändningstid för TV1 och TV2. Den upptagna tiden för konsumentprogrammen avser däremot en- dast förstagångssändningar (effektiv sändningstid). Repriser, av- och påannonsering och eventuell avslutande presentation av medverkande ingår inte i den redovisade tiden.

TV4 sänder ca en halvtimmes konsumentprogram per vecka. Målet för programmen är att de skall vara informerande och roande. Kanalen har tre anställda konsumentjournalister samt några på frilansbasis. Under de två år som kanalen existerat har konsumentinslagen ökat med ca 50 procent.

Antalet konsumentjournalister på en redaktion

Eftersom gränsdragningen mellan konsument— och nyhetsfrågor är svår att göra i den journalistiska bedömningen, går det inte att fastställa antalet journalister med just konsumentfrågor som huvudbevakning. Bevakningen är också avhängig redaktionens storlek. Storstadstidningar har några få journalister med hu- vudsakligt ansvar för konsumentfrågor. Landsortstidningarna har ofta endast en journalist med delansvar för konsumentfrå- gor.

Frilans vanligast inom fack- och veckopress

Inom fack— och populärpress har redaktionerna vanligen två journalister för bevakning av konsumentområdet och andra, närliggande områden. Dessutom arbetar fack- och populär- press med ett ofta betydande inslag av frilansjournalister. Radio och TV (de statliga kanalerna) har i flertalet fall relativt stora redaktioner. Som exempel kan nämnas att radions P1 har två och TV2 åtta fast anställda journalister för konsumentområdet samt ytterligare ca fyra på frilansbasis. TV3 saknar fasta journalister; i stället sänds inköpta program.

Dagspressen arbetar sällan med frilansjournalister, medan det motsatta gäller för fack- och veckopress samt etermedia.

Tidigare var journalistutbildningen på högskolenivå delad i två linjer: en konsumentinriktad och en allmänjournalistisk linje. Det har framkommit att några chefredaktörer i dag efterfrågar utbildning för konsumentjournalister vid den sär- skilda fortutbildning för journalister som förekommer vid högskolan i Kalmar (FOjO).

12.2 Policy och policyförändringar

Plånboksfrågor och miljö allt oftare i dagspress

Att informera om varor och tjänster, konsumenternas rättighe— ter etc. är vanliga formuleringar för att uttrycka tidningens policy. Tidningen ser som sin uppgift att hjälpa konsumenterna att orientera sig på marknaden och göra bättre val. Vissa tidningar säger sig speciellt vilja värna om svaga grupper.

En annan iakttagelse är att dagspressen numera försöker integrera konsumentjournalistiken i det totala tidningskonceptet. Härvidlag är det inga skillnader mellan storstads- och lands- ortspress.

Konsumentjournalistiken följer samhällsutvecklingen och har därför delvis ändrat inriktning över tiden. Så har t.ex. privatekonomi och plånboksfrågor givits större uppmärksam— het under de senaste åren. Privatekonomiska tidningar och TV- program har startats. Även miljöfrågor i samband med kon- sumtion uppmärksammas i större utsträckning. Andra föränd- ringar är mer utrymme för prisinformation och det faktum att konsumentjournalistiken har blivit sakligare och kräver större kompetens hos journalisterna.

Facktidningar strävar efter saklighet

Fack- och populärpressen vill informera om varor och tjänster och ge råd och tips om hur de skall användas. Facktidningarna understryker att deras information framför allt måste vara saklig och värderingsfri. Bevakningen har förändrats och aktu- ella ämnesområden är bl.a. miljöfrågor, sparande etc.

Radiokanalerna vill öka utrymmet

Både i P1 , P3 och P4 förekommer konsumentjournalistik, dock ej i P2 som är en renodlad musikkanal. Ingen av radiokanalerna har en skriven policy för konsumentjournalistik och samtliga anser att kanalernas utrymme för konsumentjournalistik borde vara större. Inom P1 råder uppfattningen att ekonomijournalis-

tiken har fått breda ut sig på bekostnad av konsumentjournalis- tiken.

Inom P3 finns behov och intresse av ökat utrymme för konsumentjournalistik. Bl.a. anges arbetslösheten som ett av skälen. En svårighet sägs emellertid vara att området kräver tid, noggrannhet och kunskap för att behandlas på ett bra sätt.

Inom P4 är ambitionen att förmedla konsumentinformation som nyheter. Konsumentjournalistik kräver stora kunskaper hos journalisterna. Ett önskemål är att vidga perspektivet till att också omfatta EU-frågor.

Stora förändringar förestår på radioområdet såväl regionalt som lokalt.

Området ställer krav på kompetens

Kanal 1 och TV2 vill utveckla allmänna konsumentprogram. Området betraktas som svårt och ställer därför höga krav på de journalister som sysslar med detta slag av program.

12.3 Konsumentjournalistikens prioriteringar

Dagstidningarna avser att med sina konsumentinslag nå hela läsekretsen. Radio och TV har i högre grad selekterat sina målgrupper. Fack- och populärpress riktar sig till vissa utvalda grupper.

När det gäller prioritering av varuslag håller dagstidningar för närvarande fram olika områden, men tonvikten ligger på livsmedel, hälsa, familjeekonomi och bostäder. Populärpressen prioriterar de varor och tjänster som den är inriktad på t.ex. kläder, mode, möbler, livsmedel och bilar. Långa pressläggnings- tider omöjliggör snabba ändringar i uppläggningen. Radio och TV strävar efter en mer allsidig bevakning där även nyhets- värdet påverkar bedömningen.

Marknaden skall hållas efter

Konsumentverket följer fortlöpande hur verket och KO före— kommer i tidningarnas, radiokanalernas och TV:s rapporte— ring. Verkets uppföljning ger sedan information om vilka prioriteringar media gör i sin konsumentjournalistiska bevak— ning. De frågor som stod i fokus under andra halvåret 1992 var:

' Förbättring av hushållens ekonomi och hjälp till att utnyttja deras resurser effektivare

' Övervakning av marknaden så att konsumenterna inte blir vilseledda ' Kampen för ett starkt konsumentskydd när de europeiska gränserna öppnas.

Konsumentverket har också funnit att det i övervägande antalet fall är journalister som tagit kontakter med Konsumentverket. Detta kan då gälla en uppföljning av en tidigare aktivitet från Konsumentverkets sida.

12.4 Idéer och material för konsumentartiklar

Större dagstidningar och TV utgår i regel från eget material och egna studier som grund för artiklar och program. Mindre dagstidningar och populärpress nyttjar i högre grad det mate- rial som meddelas från myndigheter, t.ex. Konsumentverket, Livsmedelsverket och Vägverket. Landsortstidningar samt fack— och populärpress beaktar i högre grad än Storstadstidningarna det material som kommer från ICA, KF etc. och från nyhetsbyråer. Alla media tillmäter den egna publiken, läsarna, åhörarna och tittarna, stor betydelse som inspirationskälla. Det är vanligt att konsumentjournalister dagligen har kontakter med allmän— heten. För populärpressen ger utländska tidningar och andra former för internationella kontakter ofta upphov till idéer.

12.5 Media och den kommunala konsumentverksamheten

Större tidningar med riksspridning samt radio och TV tar i liten utsträckning kontakt med den kommunala konsument- verksamheten. De väljer i stället kontakter direkt med Konsu- mentverket och andra myndigheter med konsumentinriktning.

Landsortspress har tätaste kontakten

Landsortstidningar har däremot oftare kontakter med den kommunala konsumentvägledningen. Fack- och populärpress saknar nästan helt kontakter med den kommunala konsument- vägledningen. Det gäller även de två konsumentinriktade tid- ningarna ICA—kuriren och Vi som inte heller säger sig utnyttja kontakter med konsumentvägledningen i någon utsträckning.

När kontakter förekommer mellan pressen och den kommu—

nala vägledningen beskrivs dessa i termer som ”ömsesidig respekt” och ”bra att ha vid behov”. En uppfattning är att ”man kan hänvisa till varandra när man inte själv klarar att lösa en

uppgift”.

Viktiga samhälls- förändringar

DEL

13. En förstärkt marknads- ekonomi

Sammanfattning

Ett ökat och mer varierat utbud av varor och tjänster på marknaden kräver åtgärder för en bättre överblick, främst genom undersökningar och information. Frihandeln, avregleringen och den ökade konkurrensen inom den offentliga sektorn påverkar konsumenternas situation. Att olika kommunala verksamheter konkurrensutsätts får konsekvenser för bl.a. offentlighetsprincipen och de kommunala nämndernas ansvar.

Möjlighetertill kvalitetsjämförelser behövs för offentligatjänster. Modeller behöver utvecklas.

Ökade inslag av marknadsmekanismer i offentlig produktion ställer nya krav på inflytande och insyn. Möjligheter att föra fram klagomål är viktigt. Särskilda insatser för svaga grupper kan behövas.

13.1 Förändringar som påverkar konsu— menterna och konsumentpolitiken

Frihandel

Med sin begränsade marknad har det varit naturligt för Sverige att värna om frihandeln. Konsumenterna har gynnats av denna

politik. Konkurrensverket har t.ex. nyligen i en utvärdering av avskaffandet av importrestriktionerna på tekoområdet, kon— staterat att konsumentkollektivet har gjort miljardvinster.

Den europeiska integrationen kommer att underlätta det fria flödet av varor, tjänster och kapital. Konkurrensen på den svenska marknaden ökar och därigenom kommer också mark- nadsekonomins roll att breddas och stärkas. Utvecklingen i Östeuropa, främst i Baltikum, leder sannolikt till ett ökat inflöde av varor till konkurreriskraftiga priser. Resultatet av avslutade GATT-förhandlingar (allmänna tull- och handels- avtalet) kommer att få stor betydelse för konsumenten.

Internationaliseringen och den tekniska utvecklingen påver- kar också förhållandena på den svenska marknaden. Mark— nadsföring över gränserna och genom nya medier blir allt vanligare.

Den positiva effekten av denna utveckling förväntas bli ett ökat och mer varierat utbud av varor, tjänster och kapital samt pressade priser på marknaden. Utbudet på marknaden kan dock bli svårare att överblicka.

De svenska konsumenternas intressen måste bevakas i olika europeiska instanser ( EG—kommissionen, standardiseringsorgan, certifieringsorgan m.fl.). I stort bedöms konsumentskyddet bli oförändrat. Harmonisering av reglerna i Europa och avskaffade tekniska handelshinder gör dock att konsumenterna delvis kommer att möta ett regelverk som skiljer sig från det som gäller i dag. De nya reglerna innebär minskad förhandskontroll av varors säkerhet, särskilt på specialområden t. ex. elsäkerhet. Risker uppmärksammas genom stickprovskontroll, anmälningar etc. Ökad handel med Östeuropa kan skapa nya problem när det gäller produktsäkerheten.

Konsumenterna får stor frihet att placera sitt kapital, köpa försäkringar mm på en stor europeisk marknad. Behovet av information om villkoren och riskerna kommer att öka.

Marknadsföring med nya metoder och i nya medier ökar behovet av kritiska konsumenter. Det ställer krav dels på en ökad bevakning av marknadsföringen, dels på ett fungerande internationellt samarbete i syfte att åstadkomma en gemensam syn på god etik i marknadsföringen.

Den svenska konsumentpolitiken bygger i tämligen stor utsträckning på förhandlingar mellan Konsumentverket och företrädare för företagen. Riktlinjer, branschåtaganden och egenåtgärder är viktiga inslag.

En konsekvens av den europeiska integrationen kan bli handelsmurar mot tredje land, vilket kan ha negativa konse— kvenser för de svenska konsumenterna ( inom t.ex. tekoområdet).

Avreglering

Den konkurrensutsatta sektorn utgör en liten del av den svenska ekonomin (20 procent av BNP enligt Lindbeck—kommissionen). En stor del av ekonomin utsätts sålunda inte för utländsk konkurrens. En viktig åtgärd för förstärkt marknadsekonomi är avreglering. Syftet är att öka den konkurrensutsatta sektorn genom att ta bort etableringshindrande regler och på andra sätt underlätta företagens marknadstillträde.

Arbetet bedrivs på bred front inom olika samhällssektorer och omfattar betydande förändringar för att effektivisera mark- nader, genomföra privatisering och minimera kostnads— belastningen på näringslivet. Sådana förändringar har genom— förts eller är f.n. aktuella på följande områden:

' Finansiella tjänster

' Livsmedel

' Transporter; inrikesflyget, taxi, kollektivtrafiken, järnvägen ' Post— och telekommunikation

' El

.

Bygg och bo.

Dessutom avveckling av andra statliga monopol, t.ex. kontroll- besiktningen av bilar.

Enskilda regler beträffande kvalitetskrav, funktionskrav, för- utsättningar för etablering m.m kan komma att förändras. Även en granskning av konsumentskyddsreglerna ingår i avreglerings- uppgiften.

Konsekvenserna för konsumenterna av avregleringar kom- mer att variera. Avregleringen på elområdet kommer att betyda mest för stora köpare. Andra avregleringar kan främja effekti- viteten i samhällsekonomin totalt, men leda till höjda priser och avgifter för konsumenterna. Exempel på det är teletaxan och portot.

Allmänt väntas även avregleringar leda till ökad mångfald och större valfrihet. Liksom vid ökad internationell konkurrens kan det bli svårare att överblicka utbudet.

Avregleringar leder i vissa fall till omreglerade marknader: nya lagregler och nya myndigheter som utövar tillsyn över den avreglerade marknaden. Konsumentintresset måste beaktas när systemen byggs upp och när de tilllämpas. Kanaler för konsu- menternas klagomål måste finnas.

Krav som tidigare varit inbyggda i reglerna, t.ex i bygg- normer, och där fortsatt starka konsumentintressen finns, måste föras fram på annat sätt.

Avregleringar kan leda till strukturförändringar i distributions- systemen. När utbudet styrs av marknadens villkor, kan till- gången på service minska och priserna öka. Detta gäller framför allt i glesbygden.

Om förutsättningar för konkurrens saknas eller marknadens mekanismer sätts ur spel, kan offentliga monopol komma att ersättas av privata med sämre utbud och högre priser som följd.

Ökad konkurrens inom den offentliga sektorn

Stat och kommun har på allt fler områden inlett ett reformar- bete i syfte att få till stånd en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet.

Det omfattande reformarbete som påbörjats innebär att man accepterar konkurrens på mer jämbördiga villkor från privata producenter. Internationella erfarenheter visar att avgörande för effektiviteten är att produktionen sker under konkurrens på lika villkor, inte om den sker i privat eller offentlig regi.

Anbudsförfarande är ett sätt att konkurrensutsätta offentliga tjänster både när det gäller tekniska tjänster och stödtjänster samt inom s.k. mjuka områden. Inom skola och vård medges privata alternativ.

Konkurrens kan medföra höjd effektivitet i den offentliga sektorn vilket ökar möjligheterna att behålla servicenivån, trots stora krav på besparingar. Positiva effekter är också ökad valfrihet och förbättrad konsumentstyrning.

Konsumenterna kan dock möta svårigheter att bilda sig en uppfattning om kvaliteten i de tjänster som bjuds ut. De behöver någon form av varudeklaration och kvalitetsmärkning.

Kvalitetsjämförelser är också av vikt för att kvalitetssänkningar inte skall kunna döljas i alternativa tjänster som erbjuds till lägre priser. Möjligheter att föra fram klagomål måste finnas.

Ökade inslag av marknadsmekanismer i den offentliga pro- duktionen ställer nya krav på inflytande och insyn. Avregleringen av de tekniska försörjningssystemen (el, vatten och avlopp) medför särskilda problem, eftersom konsumenternas ställning på dessa marknader är svag.

I en fungerande marknadsekonomi finns möjligheter för nya företag att etablera sig, samtidigt som företag som inte är effektiva försvinner. Detta kan ge konsumenterna problem vid produktion som tidigare skötts i offentlig regi. Innan väl funig— erande marknader med många aktörer har upprättats, kan problemen uppfattas som allvarliga eftersom det ofta rör sig om tjänster där kontinuitet och trygghet prioriteras.

13.2 Konsumentaspekter på den kommunala verksamheten

I och med avregleringen kommer kommunala verksamheter att bedrivas i olika former: i kommunens egen regi, enligt beställar/ utförarmodell, på entreprenad av privata bolag, i föreningar och kooperativ eller i en kundvalsmodell med fria producenter. Även om driften utförs i privat regi har kommunen ett politiskt ansvar för verksamheten så länge den sker på beställning av och finansieras av kommunen via avtal eller checksystem.

En del tjänster och funktioner skall kommunen tillhanda- hålla enligt lag, andra uppgifter har kommunen tagit på sig frivilligt (s.k. fakultativ verksamhet). Kommunen har inte nå— gon förpliktelse att ge service utöver den som måste tillhanda- hållas enligt lag.

Lokaldemokratikommittén har haft till uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén pekar i sitt slutbetänkande, ”Lokal demokrati i utveckling” (SOU 1993:90), på några frågeställningar som blir allt viktigare när den offentliga servicen utsätts för konkurrens:

' Hur kan användarna veta att de erhåller den kvalitet i servicen som de har valt och betalat för? Erhåller de tillräcklig information om olika alternativ för att kunna välja rätt kvalitetsnivå? Vilka klagomåls— eller reklamationsmöjligheter finns för att uttrycka missnöje med kvaliteten? ' Finns det risk för att resurssvaga grupper får sämre kvalitet när kommunen/landstinget övergår till nya driftformer och nya politiska och ekonomiska styrsystem? ' Hur kan kommuner och landsting kontrollera att verksam- het som läggs ut på entreprenad, håller en kvalitet som kan jämföras med motsvarande verksamhet i egen regi? Hur kan beställaren utveckla rimliga kvalitetskrav i avtalen och meto- der för att följa upp och utvärdera den producerade verksam- heten?

Förutsättningar för att överlämna förvaltningsuppgift

Kommunerna kan under vissa förutsättningar överlämna förvaltningsuppgifter till andra organ. Enligt 11 kap. 6 S tredje stycket regeringsformen får en förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får överlämnande endast ske med stöd av lag.

I 3 kap. 16 & kommunallagen anges att en kommun genom beslut av fullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägenhet för vars handhavande inte särskild ordning före- skrivits till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse.

Regeln tillkom för att reglera förutsättningarna för kommu- ner och landsting att lägga ut verksamhet på kommunala företag. Genom sin utformning reglerar bestämmelsen dock allmänt förutsättningarna för att lämna över förvaltnings- uppgifter till privaträttsliga subjekt.

Offentlighetsprincipen

För verksamhet som bedrivs i kommunal regi gäller offentlig— hetsprincipen i tryckfrihetsförordningen enligt vilken varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet som bedrivs i myndighetsform. Grunderna för principen skall dock tillämpas även av de kommunala företagen (3 kap. 17—1 8 SS).

Overlämnandet av förvaltningsuppgifter kan påverka kon- sumenternas möjlighet att erhålla information och ha insyn i verksamheten. En privat entreprenör omfattas inte av offentlig- hetsprincipen. Beträffande t.ex. de tekniska försörjningssystemen (el, vatten, avlopp) har konsumenterna inte möjlighet att ta del av underlag för prissättning.

Möjligheten till laglighetsprövning av beslut går förlorad. Den i förvaltningslagen föreskrivna rätten till information och hjälp upphör om verksamheten överlämnas till privat regi. Samma gäller om de förfaranderegler som skall tillgodose den enskildes rättssäkerhetsintressen vid arbetsuppgifter som kan utgöra led i myndighetsutövning.

I proposition 1993/94:48 ”Handlingsoffentlighet hos kom— munala företag” föreslås dock ändringar i sekretesslagen och kommunallagen. Förslagen innebär att aktiebolag, handelsbo- lag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett beställarinflytande jämställs med myndig— heter när det gäller handlingars offentlighet. Ett företags vägran att lämna ut en handling kan därigenom överklagas till kam- marrätt och regeringsrätt.

De kommunala nämndernas ansvar

De kommunala nämndernas ansvar påverkas när verksamhe- ten privatiseras. Nämndernas ansvar för verksamheten anges genom bestämmelser i kommunallagen (6 kap. 7 S). Nämn-

derna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter som gäller för verksamheten, samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Vid fakultativa verksamheter bör allmänintresset vara vägle— dande för vilket ansvar kommunen skall ha för driften och vilka krav på kontroll och insyn som skall ställas.

När det gäller specialreglerade obligatoriska uppgifter är kommunernas och landstingens ansvar preciserade i lag. Ge— nom ändringar i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och lagen om försöksverksamhet med kom— munal primärvård m.fl. har det klarlagts att kommuner/lands- ting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som de ansvarar för enligt lag. Uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning får dock inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ annat än med stöd av lag. Med myndighetsutövning avses här beslutsfattande. Andra uppgifter får överlåtas, men kommunen behåller det politiska ansvaret för hur uppgiften sköts och att social service, utbildning etc. finns tillgänglig för medborgarna.

I andra författningar, bl.a. skollagstiftningen och rädd- ningstjänstlagen, finns bestämmelser om att verksamheten skall bedrivas i viss form. Det kan gälla bestämmelser om rektors uppgifter och räddningsledarens befogenheter i den kommu— nala räddningstjänsten.

Enligt Lokaldemokratikommittén bör den kommunala nämn- dens ansvar vid överlämnande av uppgift omfatta, förutom att välja entreprenör med omsorg, att svara för samma uppföljning och kontroll som nämnden utövar i den egna förvaltningen. Detta innebär noggrannhet när det gäller anvisningar i avtalet hur uppgifterna skall skötas och hur tillsynen av verksamheten skall utövas. Entreprenören måste beakta de allmänna regler som gäller för den offentliga förvaltningen och som finns intagna i lagstiftningen. Entreprenadavtalen måste innehålla klart definierade och mätbara mål, ett system för uppföljning och kvalitetssäkring samt reglering av rätten att följa och inspektera verksamheten.

Tillsyn

I speciallagstiftningen (dvs. den lagstiftning som anger obliga— toriska uppgifter för kommunerna) åläggs kommunerna ett tillsynsansvar. Vidare har t.ex. länsstyrelserna och Socialstyrel- sen ett tillsynsansvar.

Socialtjänstkommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1991:50)

överväga innehållet i och formerna för tillsynen över såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verk- samhet. Denna fråga behandlas därför inte av Lokaldemokrati- kommittén.

justitieombudsmannens (jO) tillsynsansvar gäller även kom— munala myndigheter samt tjänstemän och befattningshavare vid dessa myndigheter. jO:s tillsynsansvar gäller dock endast myndighetsutövning. Om man till en entreprenör överlämnar specialreglerade förvaltningsuppgifter, som utgör led i eller har anknytning till myndighetsutövning, undandras verksamheten jO:s tillsyn. Den kommunala förskolan och dess personal t.ex. står under tillsyn aij, i motsats till den som drivs i privat regi.

Brukarinflytande

Nya kommunala verksamhetsformer ställer krav på nya former för samråd med konsumenterna. Formerna för inflytande måste variera dels efter verksamhetens art och dels beroende på om servicen utförs i kommunal drift eller på entreprenad. Det är nödvändigt att fånga upp synpunkter från grupper som har svårt att göra sig hörda och är underrepresenterade i samhälls- organ och intresseorganisationer, t.ex. arbetslösa, ungdomar, barn, anhöriga m.fl.

Kommunallagen (6 kap. 8 S) anger att kommunala nämnder skall verka för samråd med dem som utnyttjar deras tjänster. Det vanligaste är samråd med ett användar- eller brukarråd, t.ex. pensionärs— eller handikappråd. Regeln omfattar även de nya beställar- och utförarnämnder som i dag växer fram i kommunerna.

Om en nämnd uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden (enligt 6 kap. 38 S) uppställa villkor att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet, s.k. villkorad delegation med vetorätt. Bestämmelsen syftar till att förstärka det s.k. brukarinflytandet. Villkorad delegation används främst på skolområdet. Det är sällsynt att användarna har vetorätt.

Det är tveksamt om reglerna om villkorad delegation kan gälla då produktionen utförs i privat regi.

Olika typer av samrådsorgan där flera parter, brukarna, politiskt valda samt personal, är representerade förekommer i Frankrike främst inom skolor och annan kollektiv service. I

Danmark finns sedan länge ett brukarinflytande vid vissa typer av offentliga institutioner, t.ex. barnstugor och skolor. På äldreområdet har möjligheten att inrätta boenderåd på ålder— domshem understrukits i den danska biståndslagen. På det sociala området finns också sociala brukarråd. Brukarinflytandet har stöd i den danska speciallagstiftningen från 1970—talet.

I Sverige är medborgarnas eller brukarnas närvaro i beslu- tande organ inte lika vanligt. Vid skolorna finns dock i allmän- het förvaltningsråd i vilka elever, föräldrar, lärare och rektor är representerade. Förvaltningsråden är alltid rådgivande och skolledaren har det slutliga beslutsansvaret.

Brukarinflytande genom rådgivande förvaltningsråd vid sko— lorna är obligatoriskt i Stockholms kommun sedan 1992 (skol- och fritidshemsverksamhet). Från den 1 januari 1993 prövas i Huddinge kommun förvaltningsråd som täcker in skola, fritids— hem och barnomsorg. Rådet skall bestå av lika många represen- tanter för föräldrar och elever som för personalen.

Klagomålsprocedurer

Rätten att få primärkommunernas och landstingskommunernas beslut inom den s.k. oreglerade förvaltningen laglighetsprövade (tidigare kommunalbesvär) ger kommunmedlemmarna möjlig— het att kontrollera att verksamheten följer lagarna. Domsto— larna kan emellertid inte pröva ett beslut i sak utan endast upphäva ett överklagat beslut. Åtgärder som avser ren verkstäl- lighet kan inte överklagas.

En medborgare kan överklaga ett beslut av en kommunal nämnd i ett ärende som innebär myndighetsutövning om det direkt berör honom, s.k. förvaltningsbesvär. Överklagandet lämnas till den myndighet som meddelat beslutet. Beslutet kan vidare prövas till både laglighet och lämplighet av en fristående förvaltningsdomstol som kan ersätta beslutet med ett nytt. Vissa beslut överprövas av statliga överordnade förvaltnings— myndigheter. I sista instans kan beslutet överprövas av regerings— rätten om prövningstillstånd beviljas. Vissa ärenden överklagas dock i sista hand till regeringen.

För landstingens verksamhet finns ett flertal instanser för att ta emot brukares klagomål på utförandet av servicen, t.ex. förtroendenämnden, patientförsäkringen, läkemedelsförsäk- ringen och hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Motsva- rande klagomålsinstanser finns inte för kommunernas verk— samhet.

Kvalitetsjämförelser av offentliga tjänster

Kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas framöver, såväl för kommunal verksamhet i egen regi som för verksamhet som upphandlas av privata företag. Användarna måste få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva.

Lokaldemokratikommittén definierar begreppet kvalitet som ”en mätbar egenskap hos producerade tjänster vilken gör det möjligt att rangordna producenterna efter hur väl de kan uppfylla de officiella överenskomna normerna”. För att konti— nuerligt kunna pröva kvaliteten i verksamheten, genomföran— det och resultaten måste man välja lämpliga kvalitetsindikatio- ner eller kvalitetsmått.

Kvalitetsmått och kvalitetskontroll

Inom näringslivet har man länge arbetat med olika kvalitets— säkringssystem.

Med avregleringen har behovet av kvalitetsmått för olika tjänster ökat. Försök pågår i Kommunförbundet, landstingen och i enskilda kommuner. Arbetet med kvalitetsmätning har kommit olika långt. Inom vissa områden finns bättre förutsätt- ningar att mäta kvaliteten, t.ex. inom skolans eller sjukvårdens område, där de övergripande målen är klart formulerade. Inom andra områden, t.ex. barnomsorg och socialtjänst, är målen mindre klart formulerade och resultaten svårare att mäta. Där får kvalitetsmätningen mer inriktas på själva processen än på resultatet. I betänkandet ”Lokal demokrati i utveckling” ( SOU 1993:90) redovisas i kapitel 12 en rad modeller för kvalitets- mätning och kvalitetskontroll. Nedan presenteras några exem- pel.

Inom primärvården i Uppsala har man utarbetat en Guide Medicin. Samtliga primärvårdsenheter besöks, och mottag- ningarna granskas enligt en fastställd checklista. Resultaten sammanställs i guider, tillgängliga för allmänheten.

I Storbritannien har en modell införts för att höja standarden på såväl statlig som kommunal offentlig service, genom ett ”citizens charter”, ett slags medborgarkontrakt. Kontraktet har fyra mål:

Högre kvalitet i all offentlig service Ökad valfrihet för medborgarna

Förbättrad information om servicen Möjlighet till klagomål på servicen.

Regeringen har infört nationella och lokala kvalitetsmål på nio

huvudområden. Ett särskilt kvalitetsmärke i offentlig service har introducerats. En granskningsmyndighet, ”the Audit Com— mission”, följer upp verksamheten inom den offentliga sektorn i syfte att höja kvaliteten. Revisorer skall granska kommunal verksamhet och publicera resultaten så att det framgår vilka kommuner som använder sina resurser bäst.

13.3 Konsumenternas behov av insyn och inflytande på vissa monopolmarknader

Avgiftsgruppen har i sitt betänkande ”Avgifter inom kommunal verksamhet förslag till modifierad självkostnadsprincip” (Ds 1993:16) diskuterat abonnentemas/konsumenternas ställning på monopolmarknaderna (bl.a. vatten och avlopps- och el— marknaderna).

Avgiftsgruppen konstaterar att abonnenternas ställning är svag, då nödvändiga varor och tjänster endast finns att tillgå på en monopolmarknad. Då köpvägran inte är möjlig finns inga realistiska alternativ för köparen än att böja sig för säljarens villkor. Inom vissa områden finns dessutom regler som av olika skäl skyddar monopolet mot konkurrens och som tvingar kunderna att betala viss avgift och/eller hindrar kunden från att anskaffa egna anordningar för sitt behov. För att mildra nack- delarna med monopol kan leverantörerna beläggas med leve- ransskyldighet.

Inom de tekniska områdena måste den enskilde konsumen- ten själv föra sin talan i prövningsinstanserna, dvs. Prisreglerings- nämnden för elektrisk ström, Statens va—nämnd, allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Om konsumenten skulle vinna mot producentintresset får beslutet i princip rättslig verkan endast för detta ärende.

Möjligheten att ta upp en fråga i Marknadsdomstolen är begränsad till att endast gälla marknadsföring, avtalsvillkor och produktsäkerhet. Frågor om taxesättning och service be— handlas ej.

För närvarande ändras den traditionella ägarstrukturen be- träffande de tekniska försörjningssystemen. Elverk säljs av de kommunala ägarna till privata intressenter och anbud läggs på kommunala va—verk av utländska företag. Tekniska förvalt- ningar omvandlas till aktiebolag som kan kräva höjd kapitalav- kastning. Risk finns att kommuner med ansträngd ekonomi söker öka sina intäkter genom monopolprissättning eller otill— låtet höga avgifter för t.ex. upplåtelser av allmän mark för att dra fram och behålla distributionsledningar.

Avgiftsgruppen konstaterar att kontrollen av huvudmännens

avgiftssystem kräver kvalificerade tekniska och företagsekono- miska kunskaper. Visserligen har abonnenter vunnit och fått nedsättning av avgifter i några mål i Statens va-nämnd. Men processerna har som regel varit långdragna och krävt stora personliga insatser från de klagandes sida. Vinsten för deras del har sällan stått i rimlig proportion till det arbete som lagts ner.

Beträffande tekniska verksamheter som vatten och avlopp, värme- och gasdistribution saknas ofta ekonomiska och reella möjligheter för abonnenterna att finna substitut. Abonnenterna måste därför skyddas mot höga avgifter.

Kapitel

14. Några konse— kvenser av den

ökande interna—

tionaliseringen

14.1 Innehållet i EES-avtalet och EFTA- deklarationen

Här följer en kortfattad bakgrundsbeskrivning av hur det konsumentpolitiska arbetet över gränserna sker med utgångs- punkt från EES-avtalet och EFTA-deklarationen.

EES—avtalet

Sverige har tillsammans med de övriga EFTA-länderna (utom Schweiz) undertecknat ett avtal med EU och dess medlems-

länder om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) som trädde i kraft den 1 januari 1994.

Genom EES-avtalet skapas ett samarbetsområde där varor, tjänster, personer och kapital skall kunna röra sig fritt över gränserna. Man talar om de fyra friheterna. Sverige och övriga EFTA-länder har förbundit sig att införliva stora delar av EG:s regelverk i sin rättsordning. För att möjliggöra fri rörlighet för varor och tjänster skall enhetliga regler gälla inom hela sam- arbetsområdet.

I EES-avtalet förklarar sig de avtalsslutande parterna fast beslutna att främja konsumenternas intressen och stärka deras ställning på marknaden genom att sträva efter en hög grad av konsumentskydd. Parterna anger vidare att de även fortsätt— ningsvis vill bygga på en hög skyddsnivå vad gäller bl.a. hälsa och säkerhet. Parterna säger sig också vilja stärka och bredda samarbetet på konsumentskyddsområdet.

EES-avtalet innefattar ett tjugotal olika direktiv inom konsumentområdet. Det finns direktiv om produktsäkerhet (leksaker, personlig skyddsutrustning, farliga livsmedels- imitationer), marknadsföring och information (vilseledande reklam, märkningsbestämmelser på hushållsapparater, textila namn, prisinformation) och rättsligt och ekonomiskt skydd (produktansvar, krediter, hemförsäljning och paketresor).

Många direktiv inom konsumentområdet är s.k. mini— midirektiv. Det innebär att länderna inom EES kan ha strängare konsumentskyddsregler än de som förespråkas i ett direktiv, så länge detta inte strider mot principen om den fria rörligheten av varor och tjänster. Minimidirektiv gäller för sådant som inte är direkt varurelaterat, t.ex. vilseledande reklam, paketresor, hem- försäljning och oskäliga avtalsvillkor.

För varor som inte direkt berörs av produktrelaterade direk- tiv gäller den s.k. Cassis de Dijon-principen. Den innebär att en vara som är godkänd i ett medlemsland automatiskt skall få säljas i de andra länderna. En vara kan ändå stoppas om det finns tillräckligt skäl med hänsyn till konsumentskyddet eller för att skydda människors och djurs hälsa, miljö och säkerhet.

EFTA-deklarationen

En grund för EFTA-ländernas samverkan i EES—arbetet är en gemensam EFTA-deklaration som konsumentministrarna an- tog i Reykjavik i oktober 1991. I deklarationen uttalar minist- rarna att länderna är beredda att stärka och bredda sitt samar- bete i ett vidare europeiskt perspektiv, att främja konsumenter- nas intressen och att upprätthålla en hög konsumentskydds— niva.

Man skall samarbeta i fråga om bättre insyn på marknaden, bättre konsumentinformation och förbättrade rättigheter för konsumenterna när det gäller gränsöverskridande transaktio- ner och tvistlösning, utveckla tvistlösningsmekanismer speciellt för att lösa gränsöverskridande tvister och vidta effektiva ingripanden mot otillbörlig marknadsföring och oskäliga av— talsvillkor.

EFTA-länderna skall stärka samarbetet när det gäller hälsa och säkerhet för att tillförsäkra konsumenterna en hög säkerhets- nivå. Länderna stöder också ansträngningarna för att stärka konsumentinflytandet i nationellt och internationellt stan— dardiseringsarbete. Hushållens skuldsättning nämns som ett område där det är fruktbart att samarbeta för att finna lämpliga juridiska och ekonomiska lösningar. EFTA—deklarationen pe— kar på att genuina konsumentintressen måste vara represente- rade i konsumentpolitiska sammanhang, att konsumentpolitiken skall integreras i andra politikområden samt att EFTA—länderna skall samarbeta med länder i Central- och Östeuropa.

14.2 Konsumentskyddet inom EG

Konsumentskyddet inom EG har successivt utvecklats. I Rom— fördraget fanns det ursprungligen ingen uttrycklig bestämmelse om att konsumenterna skulle skyddas eller deras intressen tas till vara. EG-domstolen har dock slagit fast att konsumentskydds- skäl kan motivera strängare krav på produkters egenskaper även om kraven kan ha handelshindrande effekter. Sedan 1975 har EG haft konsumentpolitiska program, och härigenom har formellt behovet av konsumentpolitiska åtgärder på gemenskaps- planet erkänts.

Maastricht—fördraget om den europeiska unionen, som mi— nisterrådet beslutade om 1991, innehåller i artikel 129(a) en särskild bestämmelse om konsumentskydd. Gemenskapen skall medverka till en högre nivå för konsumentskyddet genom åtgärder enligt artikel 100(a) och särskilda åtgärder som stöder och kompletterar den politik som medlemsstaterna bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen, samt adekvat konsumentinformation. De åtgärder EG vidtar skall inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder förutsatt att dessa är i överensstämmelse med fördraget och att EG—kommissionen informeras om dem.

Prioriteringar i EG:s konsumentpolitiska arbete framgår av ett flertal program som fastställts i rådsresolutioner. Det första

programmet är från 1975 och slår fast fem grundläggande rättigheter för konsumenterna:

' Rätt till skydd av hälsa och säkerhet ' Rätt till skydd av ekonomiska intressen ' Rätt till reklamation och skadestånd ' Rätt till information och utbildning ' Rätt till representation och konsultation.

Kommissionen har i juli 1993 fastställt sitt andra s.k. treårs- program (COM (93) 378 final), där sambandet mellan konsumentintresset och beslut inom andra politikområden åter betonas.

Kommissionens uppfattning är att konsumentinformationen fortfarande är otillräcklig om konsumenterna skall kunna ta vara på fördelarna av den inre marknaden. Märkningen av produkter måste förbättras. Miljömärkningen nämns särskilt. Pris- och kvalitetsöversikter är viktiga informationskällor för konsumenterna, liksom offentliggörandet av konsumentproblem inom olika områden. Media och frivilliga organisationer har här en viktig uppgift.

Kommissionen stöder utbildning av olika konsument— kategorier, däribland unga och skolbarn. En ”europeisk guide för konsumenterna på den utvidgade marknaden” kommer att publiceras. Syftet är att tydliggöra fördelarna för konsumen— terna.

I treårsplanen nämns betydelsen av att näringslivet och dess representanter deltar i arbetet att definiera riktlinjerna i konsumentpolitiken.

Konsumentinflytandet inom EG bedrivs i särskilt råd

Det direkta konsumentinflytandet inom EG utövas av ett sär- skilt konsumentråd, the Consumer Consultative Council (CCC). Konsumentrådet är en av flera hundra kommittéer som är rådgivande till kommissionen. Rådets uppgift formuleras på följande sätt: ”Rådet kan konsulteras av kommissionen i alla frågor som rör skyddet av konsumenternas intressen. Rådet skall ge råd till kommissionen.” I praktiken fungerar det så att rådet yttrar sig på kommissionens begäran. För uttalanden på rådets eget initiativ krävs stöd från två tredjedels majoritet av de närvarande.

Konsumentrådet består av 16 representanter från de fyra europeiska samarbetsorganisationerna BEUC, COFACE,

* BEUC (Bureau Européen des Unions de Consommateurs) samlar EU-ländernas konsument- organisationer. EUROCOOP (The European Community of Consumer Cooperatives) samlar de västeuropeiska konsument- kooperationerna. | COFACE (The Confederation of European Family Organizations) ingår familje- och kvinnoorganisationer. Europafacket är organiserat i ETUC (European Trade Union Confederation).

EUROCOOP och ETUC och 17 från nationella konsument— organisationer som bl.a. företräder handikappintressen och regionala intressen samt en expert på jämförande provningar'. Kommissionen utser medlemmar, fungerar som sammankal— lande, bestämmer dagordningen och utarbetar bakgrunds— dokument.

BEUC är den organisation som är mest inriktad på opinions- bildning och som på olika sätt försöker påverka arbetet, i första hand i kommissionen men även i andra institutioner, för att gagna konsumenternas intressen. Man har t.ex. drivit kampan- jer mot hormonbehandlat kött och för blyfri bensin. BEUC är numera öppet även för konsumentföreträdare från EES—länder.

Även inom EFTA har bildats en rådgivande konsument- kommitté (EFTA Consumers Consultative Committee - CCC). Kommittén började sitt arbete hösten 1992. I kommittén ingår tre medlemmar och tre suppleanter från varje EFTA—land. De svenska medlemmarna kommer från olika organisationer, som alla är medlemmar i Sveriges konsumentråd.

Ett informellt samarbete mellan EFTA-CCC och EG:s mot- svarighet EG-CCC har inletts under 1993. Kommittéernas uppgift är att stärka konsumentinflytandet i EU och EFTA. Ett område är standardisering. EG—CCC och EFTA-CCC har där- för nyligen kommit överens om att etablera en gemensam samarbetsorganisation för konsumentdeltagande i standardise- ring (se även kap. 19.2).

Konsumentfrågorna handläggs i fristående enhet

År 1968 inrättades en särskild fackenhet för konsumentfrågor inom kommissionens generaldirektorat för konkurrensfrågor. I samband med att gemenskapen utvidgades inrättades år 1973 en byrå för miljö- och konsumentskydd med funktioner lik— nande ett generaldirektorat. Byrån omvandlades år 1981 till ett generaldirektorat med ansvar för miljö, konsumentskydd och atomsäkerhet. Från 1989 handläggs konsumentfrågorna inom en fristående enhet för konsumentpolitik (the Consumer Policy Service, CPS). Den skall utarbeta förslag till nya rättsregler på konsumentskyddsområdet och anlägga konsumentsynpunkter på de förslag som utarbetas inom andra delar av kommissionen. Enheten har ca 90 anställda och är uppdelad på sex avdelningar.

14.3 Produktsäkerhetsarbetet inom EG

Standardiseringens roll i produktsäkerhetsarbetet

EG:s direktiv innehöll tidigare en mångfald tekniska detaljer. Detta medförde att harmoniseringsarbetet blev tidskrävande och därmed framskred långsamt.

År1985 togs inom EG ett beslut om en ny metod, den s.k. nya harmoniseringsmetoden (the New Approach). Ett syfte var att effektivisera och öka takten i direktivarbetet och att därmed minska antalet tekniska handelshinder.

Den nya metoden innebär att EG-direktiv innehåller väsent- liga produktsäkerhetskrav (essential requirements). De europe- iska standardiseringsorganen (CEN, CENELEC och ETSI» utarbetar därefter detaljregler i form av standarder. En standard är frivillig, men får enligt regler i EG-direktiven den rättsverkan att produkter som har utformats enligt standarden förutsätts uppfylla de grundläggande säkerhetskraven.

Alla produkter som uppfyller säkerhetskraven har rätt till marknadstillträde. Olikartade utföranden kan godtas, under förutsättning att produkterna uppfyller säkerhetskraven.

Behov av enhetliga regler

Nationella produktsäkerhetsregler med strängare krav än de gemensamt fastställda kraven tillåts ej. Två av de viktigaste produktrelaterade direktiven inom konsumentområdet är ut- formade enligt den nya harmoniseringsmetoden, nämligen di- rektiven om leksakers säkerhet och personlig skyddsutrustning.

Endast produkter som uppfyller direktivets krav får finnas på marknaden. Produkter som uppfyller direktivets krav och som genomgått föreskriven kontroll skall förses med ett s.k. EG— märke. Tillverkarens egenkontroll, en s.k. tillverkardeklaration. (ett bevis om överensstämmelse som verifierar att aktuella krav är uppfyllda) skall för leksaker normalt vara tillräckligt för att ge marknadstillträde i hela den inre marknaden. Om en tillver- kare i stället väljer icke standardiserade tekniska lösningar, dvs. om produkten inte eller bara delvis överensstämmer med en standard, skall den kontrolleras (typkontroll) av ett fristående certifieringsorgan (anmält organ). Det anmälda organet intygar att en prototyp uppfyller de relevanta kraven i direktivet.

EG:s produktsäkerhetsdirektiv och säkerhetsklausulen

Inom produktsäkerhetsområdet togs ett viktigt steg i juni 1 992

2 Systemet kallas The Rapid Exchange of Information on Dangers Arising from the Use of Consumer Products, RAPEX.

när produktsäkerhetsdirektivet antogs. Enligt direktivet får endast ”säkra” varor släppas ut på EG—marknaden. Medlems- länderna skall vidta de åtgärder som fordras för att se till att leverantörer m.fl. uppfyller kraven i direktivet. Det åligger leverantörerna att ge konsumenterna relevant information om eventuella risker med en vara så att konsumenterna kan vidta nödvändiga försiktighetsåtgärder. Medlemsländerna skall se till att farliga varor som upptäcks på marknaden stoppas.

Den s.k. säkerhetsklausulen innebär att en medlemsstat kan utfärda temporära eller slutliga förbud mot att tillhandahålla en vara samt ombesörja att farliga varor återkallas och, om nödvändigt, förstörs.

När en medlemsstat har vidtagit åtgärder mot en vara skall EG-kommissionen informeras om detta samt om skälen för ingripandet. Om kommissionen finner att ingripandet är berät- tigat skall den genast informera medlemsstaterna om detta.

Kompletterande och förebyggande informationssystem

För att förebygga produktskador har man upprättat ett notifikationssystem varigenom medlemsländerna snabbt skall kunna få information när en farlig vara upptäcks i ett annat land.Z Även EFTA-länderna är som en följd av EES-avtalet med i systemet och kommer härigenom att få information om åtgärder som vidtagits för att stoppa farliga varor i andra länder.

Rådet överväger att införa ytterligare ett notifikationssystem. Detta nya system gäller vissa ”icke-konforma” varor som kan föra med sig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet, men som inte är så skadliga att de faller under det ursprungliga notifikationssystemet för farliga produkter.

Ett annat sätt att få information om vilka varor som orsakar skador är att systematiskt kartlägga anmälda personskador och undersöka huruvida skadorna orsakats av produkter och i så fall vilka. I EG:s skaderapporteringssystem (EHLASS) samlas information in från utvalda sjukhus i medlemsländerna om varor som varit inblandade i hem- och fritidsolyckor. Statistiken är alltså en annan del av produktsäkerhetsarbetet som långsik- tigt syftar till att göra produkter säkrare.

EG och marknadskontrollen

Inom EG är man medveten om betydelsen av att de varor som cirkulerar på marknaden är säkra. Att konsumenterna kan lita

på att varor, oberoende av tillverkningsland, uppfyller samma säkerhetsnivåer är en förutsättning för att den interna markna- den skall fungera.

EG:s produktsäkerhetsdirektiv liksom produktdirektiven stäl- ler inte några konkreta krav på hur eller i vilken omfattning marknadskontrollen skall bedrivas. Inte heller berörs frågan om marknadskontrollens organisation. För att åstadkomma den eftersträvade likformigheten har EG-kommissionen beslu- tat att utarbeta en handbok för tillämpning av direktiv enligt den nya metoden (Guide to implementation of the communitys technical regulations based on the rules of the new approach and of the global approach). Handboken är ett kommissions- dokument och avses inte bli rättsligt bindande för medlemssta- terna. Den väntas ändå få stor normgivande inverkan.

I förslaget till handbok framhålls att ansvaret för att endast produkter som uppfyller kraven avsätts på marknaden åvilar tillverkare och distributörer medan medlemsstaterna har att bedriva marknadskontroll.

En annan grund för marknadskontrollen finns i en av Kom- missionen utfärdad rekommendation (1992-11—27). Medlems- staterna uppmanas etablera system för att identifiera farliga varor vid de yttre gränserna. Denna rekommendation knyter an till EG:s notifikationssystem för farliga varor. Rådet har även utfärdat en förordning (1993—03—17) rörande produkt- säkerhetskontroll när det gäller produkter importerade från tredje land. Tullen i varje medlemsland skall ansvara för att en produkt eller ett varuparti stoppas från att vidare avsättas under förutsättning att allvarlig och omedelbar risk för hälsa och säkerhet föreligger, när varan används under normala och förutsebara förhållanden. Den ansvariga nationella kontroll- myndigheten skall underrättas om att produkt- eller varupartiet tagits i beslag. Myndigheten skall därefter vidta lämpliga åtgär- der.

Marknadskontrollen enligt ”nya metoden-direktiv” innebär att medlemsstaterna skall övervaka produkterna på marknaden och vidta lämpliga åtgärder när säkerheten är i fara. Enligt systemet förutsätts att en produkt med åsatt EG-märke överens- stämmer med kraven i direktiven. Systemet medför att ett ömsesidigt beroende mellan olika nationella tillsynsmyndigheter uppstår. Utbytet av information mellan länderna ökar också.

14.4 Internationell samverkan

På den gemensamma marknaden som blir en följd av EES- avtalet är det viktigt att kontrollen bedrivs enligt likartade

riktlinjer i EES—länderna. Det har redan etablerats olika sam— rådsorgan mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna. Mellan de nordiska länderna har ett särskilt projekt om marknadskont— roll startat. EFTA-länderna har sedan flera är utvecklat ett särskilt samarbete för konsumentfrågorna i anslutning till EES- avtalet.

Grupper och nätverk

Inom EFTA behandlas konsumentfrågorna i två grupper:

' I den s.k. regeringsexpertgruppen har man gått igenom och analyserat de konsumentregler som skall gälla i EES. Grup— pen analyserar löpande EG:s förslag till direktiv som berör konsumentområdet. Regeringsexpertgruppen har publicerat en rad rapporter om hur EFTA-länderna hanterar olika konsumentproblem, t.ex. produktsäkerhet, tvistlösnings— möjligheter, marknadsföring och konsumentinflytandet i stan— dardiseringen. ' En särskild grupp för produktsäkerhetsfrågor behandlar bl.a. produktsäkerhetsdirektivet, notifikationssystemet för farliga varor och EHLASS. Frågor om marknadskontroll är en annan viktig dagordningspunkt.

Två nätverk har bildats i syfte att utbyta erfarenheter om marknadsövervakning och marknadskontroll. I det ena, Inter— national Marketing Supervision Network med representanter för övervakningsorgan inom OECD-länder, utbyter deltagarna erfarenheter om marknadsföringsmetoder och framväxten av nya system med hjälp av ny teknik (TV-shop, distansförsäljning, försäljning över gränserna m.m.). Syftet är bl.a. att förebygga och beivra oacceptabla former av marknadsföring över grän- serna. Nätverket avser inte att behandla produktsäkerhets- frågor.

Det andra nätverket, där tillsynsmyndigheterna från EFTA- och EG—länderna slutit sig samman, verkar för en hög produkt- säkerhet inom EES-omrädet. PROSAFE (Product Safety and Enforcement Forum in Europe) är ett samordningsorgan för produktsäkerhet inom EFTA/EG—området och kan spela en roll vad gäller erfarenhetsutbyte om produktsäkerhet och marknads- kontroll inom EES—området.

Inom standardiseringsområdet är avsikten att bilda ett euro- peiskt konsumentorgan för standardisering: ANEC (Associa- tion de normalisation européen pour les consommateurs). Syftet är att förbättra konsumentinflytandet på den europeiska nivan.

Samarbete inom Norden

Inom Norden samverkar de nordiska länderna i Nordiska Ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor (AK-konsu— ment). Det nordiska konsumentsamarbetet har nyligen omor— ganiserats. Den nya ämbetsmannakommittén skall represen- tera konsumentministern i respektive land. Konsumentsektorn har alltid kännetecknats av ett brett samarbete mellan myndig- heter, institutioner och organisationer. Detta bevaras genom inrättandet av ett nordiskt konsumentutskott med 3—5 repre— sentanter per land. Under ämbetsmannakommittén bildas några fasta styrgrupper med uppgift att initiera, ansvara för och genomföra arbetsuppgifter efter kommitténs godkännande. Det fjärde handlingsprogrammet för det nordiska samarbetet trädde i kraft i januari 1994. Det avviker från det föregående främst genom satsning på internationella frågor, särskilt sådana med en Europadimension.

Ett samnordiskt projekt om marknadsövervakning på produktsäkerhetsområdet pågår. Projektet går ut på att utreda möjligheter till nordisk samverkan, t.ex. ambitionsnivåer och metoder för marknadskontroll, notifieringsrutiner och ömsesi- digt godkännande av provningar.

Övrigt samarbete

Utöver detta finns samarbete mellan provnings- och certi— fieringsinstitutioner, jurister samt olika arbetsgrupper inom EFTA och OECD.

Även EG-kommissionen har uppmärksammat behovet av samordning av tillsynsverksamheten och har konstaterat att den eftersträvade likformigheten och samstämmigheten kräver en välutvecklad samverkan mellan berörda myndigheter, såväl inom de enskilda medlemsstaterna som över hela gemenskapen. En viktig ingrediens i denna samverkan är utbyte av informa— tion om hur marknadskontrollen bedrivs och vilka resultat den medför.

14.5 Konsumentinflytandet och satsningar på standardiseringsarbetet i Sverige

Arbetet i de enskilda standardiseringsorganen har blivit alltmer betydelsefullt. Standarder har från att tidigare främst varit en teknisk angelägenhet för näringslivet nu blivit ett samhällsin— tresse.

Är 1990 inrättades ett särskilt konsumentråd inom SIS,

Standardiseringskommissionen i Sverige. Syftet är att stärka konsumenternas deltagande i standardiseringsverksamheten och höja medvetenheten om konsumentfrågornas betydelse i det tekniska standardiseringsarbetet. Rådet har till uppgift att

' stärka konsumenternas medverkan i olika standardiserings- projekt, nationellt och internationellt ' lämna förslag till nya standardiseringsprojekt ' delta i internationellt samarbete och utarbeta planer för användningen av det målrelaterade bidraget ' informera om konsumentskyddskrav i standardiserings- verksamheten och föra fram konsumentsynpunkter till be- rörda inom svensk standardisering.

Samma år beslutade riksdagen att lämna kraftigt ökat stöd till standardiseringen och beviljade ett speciellt målrelaterat bidrag till SIS att användas särskilt i samband med europeisk standar— disering som rör konsumentskydd, arbetsmiljö, säkerhet och miljöskydd. Bidraget har i genomsnitt uppgått till ca 10 miljo- ner kronor per budgetår. Av dessa har drygt 3 miljoner kronor varje år utgått för att öka konsumentinflytandet på standardi- seringen och för direkt standardiseringsarbete på konsument- området.

Från och med budgetåret 1993/94 utgår inte detta mål- relaterade bidrag. För att säkra medel för konsumentinsatser har regeringen i samband med beviljandet av bidrag till Stan- dardiseringskommissionen tilldelat Konsumentrådet inom SIS 2 miljoner kronor att fördela till olika projekt.

Konsumentverkets prioriteringar

Konsumentverket har i sina satsningar prioriterat standardise- ring som har betydelse från hälso-, funktions—, energi-, miljö—, och ekonomisk synpunkt. Det målrelaterade bidraget har inne— burit möjlighet för verket att stödja standardisering främst vad gäller produktsäkerhet och särskilt barnsäkerhet.

15—20 handläggare från Konsumentverket deltar för närva- rande i 36 europeiska kommittéer/grupper och i 17 internatio— nella kommittéer/grupper. Ytterligare ett antal handläggare arbetar med svensk standardisering. Verket har framgångsrikt fört ut svenska synpunkter och lyckats påverka standarderna för flytvästar, fritidshjälmar och leksaker. Representanter från Konsumentverket deltar dessutom i 48 svenska standardiserings- grupper. För budgetåret 1992/93 har ca 3,6 miljoner kronor av verkets budget avsatts för standardisering.

14.6 Konsumentverkets tillsynsansvar

Konsumentverket har i skriften ”Hur påverkas konsumenterna av EES?” redogjort för de direktiv som ingår i EES-avtalet. I publikationen ges en redogörelse för skillnader mellan kraven enligt EG:s direktiv och nuvarande bestämmelser samt vilka förändringar ur ett konsumentperspektiv som EES—avtalet inne- bär. För en bredare belysning av vilka direktiv som omfattas av EES—avtalet hänvisas till Konsumentverkets publikation.

Nedan ges en beskrivning av de EG-direktiv där behovet av marknadsövervakning, utöver den redan befintliga övervak- ningen, kommer att aktualiseras.

Leksaker

Riksdagen har beslutat att EES-avtalet vad gäller leksakers säkerhet införlivas med svensk rätt genom en särskild full— mak-tslag (SFS 1992:1327). Produktsäkerhetslagen skall också i fortsättningen vara tillämplig på leksaker som kan medföra risk för personskador. Konsumentverket har utfärdat riktlinjer för leksakers säkerhet, vilka nu kommer att ersättas av de nya bestämmelserna.

EG:s leksaksdirektiv föreskriver att medlemsstaterna skall se till att lämpliga åtgärder vidtas för att säkerställa att företagen fullgör sin skyldighet att hålla viss information tillgänglig. Direktivet kräver även att medlemsstaterna ser till att stickprov tas för kontroll av att leksakerna på marknaden stämmer överens med direktivet. Bägge dessa förpliktelser kommer att tillföras Konsumentverket i dess egenskap av tillsynsmyndig— het.

Myndigheterna är även skyldiga att ingripa om en leksak är oriktigt EG-märkt eller om risken med en leksak inte tas upp i standarden. En kommitté inom EG avgör i efterhand om ingripandena är befogade.

Personlig skyddsutrustning

EG-direktivet om personlig skyddsutrustning omfattar alla typer av utrustning, medan det i Sverige endast finns krav för viss fritidsutrustning. Konsumentverket har utfärdat riktlinjer med krav på bl.a. cykelhjälmar och flytvästar. Med stöd av produktsäkerhetslagen är det dock möjligt att på marknaden ingripa mot riskabel personlig skyddsutrustning.

Direktivet om personlig skyddsutrustning avser att säker— ställa att bara sådan skyddsutrustning (exempelvis hjälmar,

skyddsglasögon och inandningsskydd) som uppfyller i direkti- vet närmare angivna ”grundläggande säkerhetskrav” släpps ut på marknaden och används. I praktiken kommer säkerhets- kraven, liksom för leksakerna, i stor utsträckning att bestäm— mas i standarder. Direktivet synes på konsumentområdet ha betydelse för skyddsutrustning med i huvudsak tre olika an— vändningsområden: hobbyarbeten; sport, idrott och friluftsliv; samt situationer som människor mer eller mindre ofrivilligt kan hamna i (skydd mot överfall m.m.).

För den övervägande delen av personlig skyddsutrustning krävs att tillverkningen antingen sker enligt en harmoniserad europeisk standard eller enligt andra tekniska specifikationer, under förutsättning att de har blivit kontrollerade inom ramen för EG:s system för typkontroll. All personlig skyddsutrustning måste, på samma sätt som leksaker, vara märkt med EG— märket.

Maskiner

EG—direktivet om maskiner innehåller allmänt hållna grundläg— gande hälso- och säkerhetskrav. I en departementspromemoria (DS 1993z3 1) föreslås att EG-direktivet som gäller maskiner för privat bruk införlivas med svensk rätt genom en särskild fullmaktslag. Konsumentverket föreslås få tillsyn över maski- ner för privat bruk (t.ex. hushållsmaskiner av olika slag och gräsklippare.)

Textilier

Här finns en rad olika direktiv om märkning och kontroll av textilier. I lagen (SFS 1992:1231) om märkning av textilier, varigenom direktiven införlivas i svensk rätt, anges att Konsu— mentverket har att utöva tillsynen. En sådan lag har tidigare inte funnits. Tillsynen avser inte endast förhållanden i konsument— ledet utan också i tidigare distributionsled. Konsumentverket har utfärdat riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn med krav på information om vilka material som ingår, vilket har varit den hittills gällande ordningen. Alla textilier som mark— nadsförs inom gemenskapen skall ha innehållsdeklaration. Alla textilprodukter i direktivets mening skall förses med en etikett eller på annat sätt märkas med uppgifter om det textila fiber- innehållet, så snart de släpps ut på marknaden i produktions- syfte eller kommersiellt syfte.

Hushållsapparater

Direktiven angående hushållsapparater handlar om energiåt— gång och bullernivåer. Krav på information om bullernivåer eller energiåtgång från hushållsapparater ställs ej, men direkti- ven ger medlemsstaterna en möjlighet att föreskriva en sådan skyldighet i fråga om vissa slag av hushållsapparater.

För närvarande har Konsumentverket endast utfärdat före- skrifter angående energimärkning av ugnar. EG:s råd har dock hösten 1992 antagit ett direktiv att hushållsapparater skall energideklareras. Direktivet kommer att införlivas i EES-avtalet genom ett tillägg till avtalet. Energideklarationen kommer därigenom att bli obligatorisk.

En lag om märkning av hushållsapparater har utfärdats (SFS 1992:1232). Lagen kan tillämpas både för nuvarande förhål- landen och om man vill införa krav på obligatorisk märkning.

Apparater kan frivilligt förses med information om luftburet buller och om den energi som apparaterna förbrukar. Hushålls- apparater får dock märkas eller på annat sätt förses med information om bullernivå och om energiförbrukning endast om uppgifterna har lämnats av tillverkaren eller, om tillverka- ren inte driver sin rörelse inom EU, av den som importerar apparater till EU.

Måttenheter, mätningar och mätdon

Det finns EG-direktiv om måttenheter, mätutrustning, kontroll, storlekar och toleransavvikelser från angiven vikt. Direktiven om färdigförpackade varor innebär krav på regelbunden kon— troll av företag som förpackar varor. Vikten och/eller volymen skall vara utskriven på färdigförpackade varor. Det finns också bestämmelser för EG:s s.k. e-märkning som skall garantera att den angivna vikten eller volymen är riktig.

Lagen (SFS 1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon föranleds av de 25—tal olika direktiv som ingår i EES- avtalet. Den nya lagen ersätter lagen (1971:1081) om bestäm— ning av volym och vikt. Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) har utsetts till övergripande tillsynsmyndighet och skall överta de föreskrivande uppgifterna inom måttenhetsom- rådet.

Paketresor

EG:s direktiv om paketresor syftar till att ge konsumenter ett grundskydd då de köper en paketresa. Av kataloger och bro- schyrer skall tydligt framgå priset för resan, resmål, transport—

sätt, inkvartering och annan information som är väsentlig för konsumenten. Dessa uppgifter är med vissa undantag bindande för arrangören och återförsäljaren. Enligt direktivet kan sträng- are bestämmelser upprättas nationellt.

Konsumentverket är tillsynsmyndighet för lagen om paket— resor (SFS 1992:1672) som är en transformering av EG—direkti- vet till svensk rätt.

Kapitel

Den

ekonomiska utvecklingen

1986—1998

"Wattrang " "' ”__—”___ i

; Prognosen för den ekonomiska utvecklingen för hushållen under 1990-talet innebär att

' de genomsnittliga disponibla inkomsterna kommer att förbättras enbart marginellt ' stora grupper kommer att få leva med besvärliga ekonomiska förhållanden under lång tid framöver till följd av låga inkomster,

arbetslöshet, hög skuldsättning, sänkta ersättningsnivåer i , transfereringssystemen och höjda konsumtionsskatter ooh ; avgifter ] ' behovet av budgetrådgivning och skuldsanering kommer att ,

. vara stort.

15 .1 Hushållens disponibla inkomster

Den ekonomiska utvecklingen för hushållen sammanhänger med den ekonomiska utvecklingen i landet som helhet. Hushåll— ens disponibla inkomster ökade snabbt under 1980-talet. Köp- kraften växte däremot inte i samma utsträckning beroende på den höga inflationstakten (i genomsnitt ca 7 procent per år), den höga progressiviteten i det tidigare skattesystemet och avsakna— den av indexerade skatteskalor.

Procentuell utveckling

($”/q

-2%—j

-4%

r

BNP

—1

1987

Diagram 1. Beräkningar av utvecklingen av BNP och hushållens disponibla inkomster under perioden 1986—1998

Hushållens disp. ink.

r— —*r— r———: 'r— I— _| | | I'— | 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Källa: Prop 1992/93:150, Koujunkturinsl'lutet

Såväl bruttonationalprodukten som hushållens reala disponi- bla inkomster beräknas sjunka under 1993, hushållens reala disponibla inkomster med ca 3 procent. Enligt regeringens prognoser kommer utvecklingen emellertid relativt snabbt att förändras till det bättre. Hushållen förväntas öka sina inkom— ster med ca 7 procent under perioden 1994—1998 och med 11 procent under perioden 1991—1998, dvs. med i genomsnitt drygt 1 procent per år.

Hushållens disponibla inkomster förväntas dock öka i en långsammare takt än bruttonationalprodukten under reste- rande del av 90-talet, vilket beror på antaganden om en främst exportledd tillväxt som baseras på betydande investeringar i produktionsledet i stället för inhemsk konsumtion.

Troligtvis kommer, till förmån för tillväxtbefrämjande åtgär— der och en omsorg om statsfinanserna, tillväxten av den privata konsumtionen att hållas tillbaka under de närmaste åren.

15.2 Hushållens konsumtion och sparande

Hushållens konsumtion ökade under hela 1980-talet, men utvecklingen accelererade under senare delen av detta årtionde, främst beroende på en ökad skuldsättning. Avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet gjorde det möjligt för hushållen att låna till köp av bostäder, bilar och andra kapital- varor. Tidigare hade hushållen begränsade möjligheter att låna till konsumtion. Ett latent efterfrågetryck hade därför byggts upp under lång tid.

I början av 1990-talet förändrades hushållens konsumtions- mönster igen. Minskningen av hushållens konsumtion kan förklaras av

' det höga ränteläget i början av 1990—talet i kombination med minskade avdragsmöjligheter till följd av skattereformen ' den ekonomiska krisen som skapade en osäkerhet om möjlig- heterna till framtida inkomster och därmed ett behov att förbättra marginalerna i hushållens ekonomi ' ett minskat behov av konsumtionsvaror med lång livslängd eftersom en stor del av detta behov tillgodosågs under senare delen av 1980—talet.

Diagram 2. Beräkningar av hushållens konsumtion i relation till disponibel inkomst under perioden 1986—1998

| ( Negativt 102 """""" h näringsgrenar / *******************************************

Positivt hushållssparande

9. __

**F | '1—— | I' | | | | | |— 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 199 '

Källa: Prop 92/93:150 ,

L_______________ ___—___

Ovanstående förklaringar kan ha bidragit till att hushållens sparande har ökat väsentligt. Sedan sparandet nådde en botten- nivå 1989 har sparkvoten, dvs. sparandet i förhållande till hushållens disponibla inkomster, ökat med inte mindre än 13 procentenheter. Detta är i och för sig inte överraskande, efter— som hushållens ränteutgifter efter skatt i det närmaste hade fördubblats under senare delen av 1980—talet. Hushållens spa- rande är därmed det högsta sedan andra världskr get. Skuldsättningen ökade från 100 procent av den disporibla inkomsten 1985 till som mest 135 procent i slutet av 1980-talet, räntorna steg och möjligheterna att göra avdrag för ränte— utgifter begränsades. Den övervägande delen av ökningen i sparandet hänför sig, enligt en undersökning som utförts av Sparbankernas Bank, till de 10 procent som har den htgsta disponibla inkomsten.

Diagram 3. Beräkningar av hushållens skuldsättning och ränteutgifter som andel av disponibel inkomst under perioden 1985—1998

Skuld i % av disp ink Ränta i % av disp ink

6 4 i | 40 - - 2 ' Skuldstock, andel av disp. inkomst 20 .. .. ._.- - - ........-- .. 0 0 |

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 ) Källa: Prop. 1992/93:13). Finansdepanementet

___—_________J

Bedömningen är att hushållens skuldsättning successivt mins- kar under 1990-talet och i slutet av decenniet når historiskt mycket låga nivåer i relation till den disponibla inkomsten. Därigenom kommer hushållens ränteutgifter även efter skatt att minska. Andra faktorer som bidrar till detta är förväntade lägre räntor och att värdet på ränteavdragen minskar.

Hittills är det, enligt Sparbankernas Bank framför allt de 20 procenten inkomsttagare med högst disponibel inkomst som mest kunnat minska sin skuldsättning.

Samtidigt som hushållens skuldsättning ökade under andra hälften av 1980-talet steg värdet av hushållens tillgångar i en än snabbare takt. Vissa hushåll hamnade i en snabbt uppåtgående spiraleffekt genom möjligheten att belåna värdeökningen för att ytterligare öka konsumtionen och efterfrågan, vilket i sin tur ökade värdet på flertalet hushålls tillgångar tills vändpunkten inträdde år 1989. Hushållens nettoförmögenhet, dvs. tillgång— arna minus skulderna, steg med inte mindre än 25 procent under slutet av 1 980-talet, trots den kraftiga ökningen av skuld- sättningen.

Efter vändpunkten 1989 har hushållens nettoförmögenhet minskat lika dramatiskt, i absoluta tal med ca 50 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 6,5 procent av hushållens disponi- bla inkomster. Det handlar i första hand om en värdeminskning på småhus och bostadsrätter. I diagram 4 visas utvecklingen förutsatt att prisfallet på småhus och bostadsrätter inte översti- ger ca 20 procent under perioden fram till i dag och att prisfallet inte fortsätter under resten av 1990-talet.

' 300%

Källa: Prop 1992/93:150

Finansiell nettoförmögenhet

Småhus och bostadsrätter

Börsaktier och fondandelar

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 19924

1980 1981

Diagram 4. Beräkningar av hushållens nettoförmögenhet i relation till disponibel inkomst under perioden 1980—1998

Till följd av det höga sparandet under resten av 1990—talet väntas dock hushållens sammanlagda nettoförmögenhet vid slutet av seklet åter nå historiskt sett höga nivåer.

Den ekonomiska utvecklingen under 1990-talet innebär, trots några magra år under decenniets första del, att hushållens ekonomiska ställning som helhet stärks. Bedömningen är dock baserad på antagandet att tillväxten i ekonomin ökar kraftigt om ett par år och sedan ligger kvar på en hög nivå under resten av decenniet och att den allmänna räntenivån ligger på en betydligt lägre nivå än under de första aren under 90— talet.

Även om hushållens disponibla inkomster ökar under senare delen av 1990— talet och arbetslösheten minskar, bedöms för- bättringen bli relativt långsam och fördelningen mellan olika grupper svår att förutsäga.

15 .3 Skillnaden i inkomst mellan olika hushåll har blivit större

Fördelningen av den disponibla inkomsten mellan olika grup— per av hushåll har betydelse för att man skall kunna bedöma behovet av konsumentpolitiska åtgärder under de närmaste aren.

Statistiska centralbyrån (SCB) har i bilaga nr 19, Inkomst- fördelningen under 1980-talet, till långtidsutredningen (SOU 1992:19) visat att de disponibla inkomsterna har ökat för samtliga grupper under 1980-talet. Av rapporten framgår dock

att inkomsterna ökat mer för hushåll med höga inkomster än med låga. Det beror, vid sidan av löneutvecklingen, på en ökad förvärvsgrad för hushåll med höga inkomster och att kapital- inkomsterna ökat för främst hushåll med medelålders och äldre inkomsttagare.

Situationen är helt annorlunda för hushåll med låga inkom— ster på grund av faktorer som minskad tillväxt, strukturella förändringar i ekonomin med en kraftigt ökad arbetslöshet, en förväntad svag löneutveckling och troligtvis lägre ersättnings- nivåeri transfereringssystemen samt höjda konsumtionsskatter.

15.4 Hushåll med svag ekonomi ökar under 1990-talet

I det följande belyses i stora drag frågan vilka grupper som främst kommer att ha en besvärlig ekonomisk situation under resten av seklet till följd av den allmänna ekonomiska utveck- lingen och den höga skuldsättningen i slutet av 1980-talet.

Arbetslösheten kommer, som framgår av diagram 5, att ligga på en mycket hög nivå under resten av 1990-talet med mellan 400 000 och 700 000 människor utan arbete med kraftigt försämrade inkomster som följd. Det är främst den yngre generationen som står utanför den ordinarie arbetsmarknaden.

Löneutvecklingen bedöms likaså vara förhållandevis svag under resten av 1990-talet.

DhgmnåBmåmmwavmmmmwmomHmWMMWWMQuMapamwn 1985—1998

1985 1986

Källa: Prop. 1992/932150

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Miljarder kr 400 ........................................................................

Den inledda saneringen av statens finansiella situation inne— bär troligtvis lägre ersättningsnivåer i transfereringssystemer. Behovet av en fortsatt sanering av statens finanser är stort även under slutet av 1990-talet. Transfereringarna kommer att minska under slutet av decenniet om regeringens sparmål på 5 miljarder kronor per år genomförs, även om minskningen är relativt marginell.

Diagram 6. Beräkningar av den offentliga sektorns transfereringar till hushållen under perioden 1986—1998 i 1992 års prisnivå

Från kommunerna

Från socialförsäkringssektom

Från staten

.—1———'.

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Källa: Prop. 1992/932150

En trolig utveckling är att statsfinanserna även kommer att förstärkas genom att skatterna höjs. Det är sannolikt olika typer av punktskatter, som slår mot alla hushåll, som kommer att höjas. Även vissa marginalskattehöjningar har dock diskuterats och delvis aktualiserats.

Den ekonomiska utvecklingen innebär att kommunerna inte i nämnvärd grad kommer att höja kommunalskatten. För att stärka ekonomin väljer många kommuner i stället att höja taxor och avgifter.

Hushållen har haft svårt att hålla sin standard

Levnadskostnaderna för en låginkomstfamilj med två barn ökade under år 1993 med 1 100 kronor. Detta enligt Konsument- verkets beräkningar. Ökningen förklaras av höjda konsumtions— skatter, priser och avgifter. Detta innebär att familjen i Kon— sumentverkets modell får ett underskott med 220 kronor varje månad. Med hjälp av Statistiska centralbyråns uppgifter om hushållens löneinkomster har verket uppskattat att knappt

hälften av alla ca 360 000 tvåbarnshushåll fick samma eller lägre disponibla inkomster under år 1993.

Verket har även gjort beräkningar av effekten vid arbetslös- het. Om mannen i familjen blir arbetslös ökar underskottet i familjebudgeten till 1 130 kronor per månad. I sammanhanget bör även beaktas att en vanlig försörjningssituation är den att mannen är heltidsarbetande och kvinnan deltidsarbetar. Mycket tyder på att arbetslösheten för kvinnor kommer att öka som en följd av nedskärningarna i den offentliga sektorn . Familjens situation. förvärras självklart ytterligare om någon av familje— försörjarna blir utförsäkrad.

Kritiska händelser i livet kan dessutom leda till ekonomisk utsatthet. Dit hör arbetslöshet, skilsmässa, långvarig sjukdom, nära anhörigs dödsfall. Härmed vidgas gruppen som kan be— traktas som utsatt.

Hushållsstrukturen under förändring

Hushållens struktur har under årens lopp genomgått stora för— ändringar. Den senaste statistiken är från 1990. Som framgår av nedanstående tabell består 40 procent av samtliga hushåll av en person och 31 procent av två personer.

HUSHÅLLSSTORLEK Antal personer Antal hushåll Procent 1 000 st

1 1 516 40 2 1 189 31 3 471 12 4 453 12 5 och fler 201 5 Summa hushåll 3 830 100 Källa: SCB

Som framgår av nedanstående tabell förekommer barn (under 15 år) i vart fjärde hushåll. I endast en procent av hushållen förekommer fler än tre barn.

ANTAL HUSHÅLL MED BARN (under 15 år)

Antal barn Antal Procent

1 000 st 0 2 911 76 1 426 11 2 356 9 3 111 3 4 och fler 26 1 Summa hushåll 3 830 100 Källa: SCB

Enligt Konsumentverket är det främst ensamstående yngre personer och ensamstående med barn som har behov av stöd och hjälp med sin ekonomi.

Ungdomar behöver öka sina kunskaper

Ungdomar är särskilt utsatta ekonomiskt. Enligt uppgift från en rad konsumentvägledare hamnar ungdomar oftare än andra i svåra situationer ekonomiskt. Problemen kan ha uppstått ar.- tingen som en följd av upplåning eller därför att personen har ingått en borgensförbindelse. Ungdomar är ofta osäkra i sin identitet och saknar de kunskaper som behövs för att rätt kunna värdera marknaden.

Problemet kommer sannolikt att fördjupas under 1990-talet i takt med ökade bostadskostnader som en följd av de minskade bostadssubventionerna. Detta ställer än större krav på kunska— per och insikt hos ungdomar som flyttar hemifrån för första gången eller som Står i begrepp att investera i en bostad tillsammans med en partner.

Även andra faser i livet ställer krav på kunskaper och med— vetenhet. Kunskap om försäkrings- och kreditmarknaden, kom- munernas regler samt transfereringssystemet är viktiga både för planering av ekonomin i samband med barns ankomst och vid pensioneringen.

Allt fler erhåller socialbidrag

I Sverige har 5 procent (+— 2 procent) av befolkningen fått stöd iform av fattigvård eller socialbidrag sedan 1810. Enda undan- taget är depressionen under 1930—talet då andelen var högre. Nedanstående tabell visar antalet bidragstagare och bidrags— hushåll under några år och de totala bidrag som betalats ut (1980 års penningvärde):

Å_r Bidragstagare' Bidragsh'ushåll Sacialbidrag irmkr

1 978 373100, 1 97 600 861 1988 522 700 286 2700 2 368 1990 530400 281 500 2 280 1991 548 ”000: 2975005 2 4853 19.92 594 000 322—000 2 917

Pensionärerna var tidigare en mycket stor grupp bidragstagare, som numera tack vare ett utbyggt pensionssystem i allmänhet klarar sig utan socialbidrag. Unga hushåll, under 30 år, utgör 40 procent av bidragstagarna; under 40 år är de 70 procent . Ensamstående med barn utgör 40 procent. En tredjedel av alla bidragshushåll har barn. Denna statistik har varit relativt

konstant under den senaste tioårsperioden. En viss ökning har dock kunnat konstateras för gruppen ensamstående kvinnor utan barn.

Var tredje ensamstående kvinna med barn och var fjärde ensamstående man med barn får socialbidrag någon gång under året. Ca 7 procent av Sveriges befolkning fick socialbidrag någon gång under 1992. Det är den högsta siffran under efterkrigstiden.

Den höga andelen socialbidragstagare bland grupperna en— samstående kvinnor och män med barn beror inte på generellt sett låga inkomster. Men marginalerna är ofta små, och när stora och oväntade utgifter uppstår klarar man inte detta utan bidrag. Ensamstående med barn är därför en grupp som kan bli än mer utsatt under 1990-talet.

I Sverige bosatta utländska medborgare svarar för 26 procent av hushållen med socialbidrag och för 44 procent av de totala kostnaderna för socialbidrag. Ungdomarnas behov av socialbi— drag har varit tämligen konstant under de senaste 6—7 åren; ungefär var tionde får bidrag under året. Denna grupp drabbas särskilt av arbetslösheten Och antalet utförsäkrade växer nu mycket kraftigt.

Problemen är större för vissa grupper Värdeminskningar på bostäder i kombination med minskande ekonomiska marginaler till följd av skattereformen, det höga ränteläget, höjda bostadskostnader och en låg inflation har inneburit att många hushåll i dag har svårt att klara sina krediter och befinner sig i en skuldkris. Till detta bidrog också avregleringen av kreditmarknaden. Under budgetåret 1990/91 genomförde Konsumentverket en studie som visar att det då rörde sig om ca 200 000 personer som hade svårt att klara sina krediter.

Konsumentverket genomförde under budgetåret 1989/90 undersökningar som beskriver hushåll som ansökt om socialbi- drag och gäldenärer som var aktuella för ingripande av krono- fogden. Åtta hushåll av tio som sökt socialbidrag hade skulder av olika slag. Skulder var vanligast bland personer i åldern 20 till 30 år, medan beloppen oftast var högst hos personer i åldern 40 till 45 år. Det var vanligare med skulder bland flerpersoners— hushåll, som dessutom oftast hade högre skulder. Människor bosatta i mindre städer och orter hade oftare skulder än i de tre storstäderna. Huvuddelen av dem som hade skulder i form av skatter och avgifter till stat och kommun skulle troligtvis inte klara att betala dessa under preskriptionstiden, fem år. Av

hushåll med konsumtionsskulder var det bara vart fjärde som hade möjlighet att betala en del av amorteringen.

Skuldproblemen påverkar socialbidragskostnaderna genom att bidrag betalas ut för att täcka basutgifter för hushåll med inkomster som överstiger socialbidragsnormen men med skul- der. Det är tre gånger vanligare att hushåll med skulder får extra bidrag jämfört med hushåll utan skulder.

Utmätning som kunde minska själva skulden förekom hos mindre än en fjärdedel av hushållen med konsumtionsskulder. Inkassokraven är i dag över en miljon kronor om året.

Följande kategorier bedöms till följd av hög skuldsättning få stora svårigheter med sin betalningsförmåga under de närmaste aren:

' Småhusägare. Antalet ansökningar från panthavare om ex- ekutiv försäljning av fastigheter har ökat mycket kraftigt. Enligt bedömningar av bostadsfinansieringsinstituten kom- mer 20 000 till 30 000 nya villafastigheter att bli föremål för exekutiva åtgärder under de närmaste åren. Denna grupp har efter en tvångsförsäljning ofta kvar en skuld till långivarna på mellan 300 000 och 600 000 kronor, som i många fall inte kan lösas av gäldenären. ' Bostadsrättsinnehavare. En grupp personer köpte under slu- tet av 1980—talet, när prisnivån var mycket hög, bostadsrätter och finansierade köpet genom lån mot att bostadsrätten pantsattes, ofta till 100 procent. Vanligtvis handlar det om unga människor som inte var medvetna om konsekvenserna ifall förutsättningarna skulle komma att ändras. Även på denna marknad har priserna sjunkit kraftigt, varför en rela- tivt stor skuld kvarstår hos den enskilde även efter en försälj- ning av bostadsrätten. Dessutom är risken för många bostadsrättsinnehavare att månadsavgifterna kommer att stiga kraftigt till följd av minskade räntebidrag. ' Nya företagare. Ofta används företagandet som ett alternativ till arbetslöshet. Att starta och driva företag ställer stora krav på såväl kunskaper som ansvar och innebär att ett startkapi— tal, som ofta lånats mot personlig säkerhet, måste återbeta— las.

Sammanfattningsvis kommer antalet hushåll med en svag eko- nomisk ställning att öka under 1990—talet och vara väsentligt större än tidigare under efterkrigstiden. Det gäller i första hand hushåll

' med sänkt förvärvsinkomst till följd av arbetslöshet, i många fall ungdomar

' med disponibla inkomster som till stor del består av transfere- ringar ' med en hög skuldsättning utan motsvarande tillgångar, även i denna grupp många ungdomar ' bestående av låginkomsttagare med barn

' med oväntade utgifter till följd av skilsmässa eller nära anhörigs död ' utländska medborgare.

15 .5 Hushållens ekonomi i centrum för 1990-talets konsumentpolitik

Enligt 1986 års riksdagsbeslut skall konsumentpolitiken tydli- gare inriktas på de hushållsekonomiska frågorna, särskilt på hushållens baskonsumtion. Vidare betonas att särskilt utsatta grupper skall komma i fråga för stödåtgärder.

De uppgifter som ryms inom denna del av konsument— politiken är

' analyser av hushållens ekonomiska situation ' rådgivning och information om produkters kvalitet, pris och användning som underlag vid köp av främst kapitalvaror ' utveckling av instrument för budgetrådgivning och skuld- sanering samt framtagning och sammanställning av uppgif- ter av ekonomisk art för användning i samband med budget— rådgivning och skuldsanering 0 utbildning och produktion av utbildningsmaterial i konsu— mentfrågor ' opinionsbildning i konsumentfrågor.

Verksamheten bedrivs av Konsumentverket och kommunerna i samverkan. I första hand är det konsumentvägledarna som svarar för det praktiska arbetet med att bistå enskilda med rådgivning.

Stor efterfrågan på kommunal budgetrådgivning och skuldsanering

Hushållens problem till följd av alltför hög skuldsättning kan ta sig många olika uttryck. Uppgifter från Konsumentverket tyder på att efterfrågan på budgetrådgivning har ökat markant under senare år. Liknande rapporter kommer från socialtjänsten och från kronofogdemyndigheterna.

Den kommunala budgetrådgivningen och skuldsaneringen till enskilda hushåll har givits hög prioritet under andra hälften

186 Den ekonomiska utvecklingen av 1980-talet i takt med att allt fler hushåll fått ekonomiska svårigheter.

Konsumentvägledarnas arbetsbörda har ökat kraftigt. Kö- erna av hjälpsökande är långa och de flesta ärendena är mycket tidskrävande. Ofta är det inte tillräckligt med utredningar om det enskilda hushållets budget utan många fall innefattar även skuldsanering. Detta medför besvärliga förhandlingar med bland andra banker och andra låneinstitut, skattemyndigheter, Studiestödsnämnden, kommuner och eldistributionsföretag.

Förhandlingar om skuldsanering sker i växande grad i sam- verkan med andra kommunala förvaltningar samt med Kronofogdemyndigheten, arbetsförmedlingen och banker. Lo- kalt och regionalt förekommer ett flertal s.k. frivilliga skuld— saneringsprojekt mellan främst den kommunala konsument— vägledningen, Kronofogdemyndigheten och bankerna.

Lag om skuldsanering på väg

Riksdagen har beslutat att av regeringen begära ett förslag till skuldsaneringslag (1992/93zLU49). Ett förslag till lagstiftning på detta område kommer sannolikt att föreläggas riksdagen för beslut under våren 1994.

Regeringen har givit Konsumentverket i uppdrag att i samar- bete med kommunala budgetrådgivare och ackordscentraler i Stockholm och Skellefteå pröva nya former för budgetrådgivning.

Samarbete förekommer också på det hushållsekonomiska området med flera frivilligorganisationer, såsom PRO, LO, Hem och Samhälle och TCO, som i varierande utsträckning utsett s.k. konsumentombud.

Rådgivning hos övriga aktörer

Vid sidan av den statliga och kommunala konsument— verksamheten bedriver bankerna privatekoncmisk rådgivning. Mellan LO, TCO, Sparbanken och Nordbanken har överens— kommelser träffats som ger medlemmarna i de fackliga organi— sationerna möjlighet till kostnadsfri rådgivning under högst 30 minuter och lån som i vissa fall kan lämnas utan säkerhet till en något lägre ränta än som gäller på marknaden. Rådgivnings- tjänsterna kan omfatta hushållsekonomisk rådgivning, kvalifi- cerad ekonomisk rådgivning, juridisk rådgivning och försäkrings- rådgivning. Syftet är att öka medlemmarnas ekonomiska frihet. Informationsmaterial om privatekonomiska frågor som ut— arbetats av Konsumentverket används av bl.a. bankerna.

Allt fler kommuner engagerar sig i budgetrådgivningen

Kommunerna är i varierande utsträckning engagerade i hushålls— ekonomisk rådgivning, där budgetrådgivning och skuldsanering är de viktigaste uppgifterna. Knappt 30 procent av den tid som den kommunala konsumentvägledningen disponerar utnyttjas för hushållsekonomisk rådgivning. Under 1992 erbjöd 230 kommuner sådan rådgivning, varav 179 arbetade med budget- rådgivning och 107 med skuldsanering. Budgetrådgivningen är det arbetsområde inom den kommunala konsumentvägledningen som ökar, och allt fler kommuner engagerar sig i just den verksamheten. Den hushållsekonomiska rådgivningen är enligt två studier som relateras i kapitel 8 lönsam för kommunerna genom minskade socialbidrag.

Kapitel

Konsumenten

och milj on

Sammanfattning

Långt större volymer av miljöfarliga ämnen är numera i omlopp i våra konsumtionsvaror än vad som släpps utvid tillverkningen, ämnen som förr eller senare sprids ut i miljön.

Konsumenternas roll i arbetet för att lösa miljöproblemen kommer att bli avsevärt större.

Behovet av kunskap, utbildning och information om konsumtionens miljöeffekter och möjligheterna att agera miljövänligt är mycket stort och kommer att öka.

16.1 De miljöpolitiska och konsumentpolitiska målen

Enligt 1990 års miljöpolitiska beslut är målet för miljöpolitiken att

skydda människors hälsa bevara den biologiska mångfalden

hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt skydda natur- och kulturlandskap.

Ansvar för miljö och resurshushållning skall prägla samhälls—

livets alla områden. 1990—talets uppgift är att ställa om samhäl— lets alla verksamheter i ekologisk riktning. I Sverige finns goda förutsättningar att förena god miljö med välstånd och full sysselsättning.”

Ett konsumentpolitiskt mål enligt 1986 års beslut är: att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på markna— den. Konsumentpolitiken skall sålunda tydligare inriktas på de hushållsekonomiska frågorna och då särskilt hushållens bas— konsumtion.”

I ett samhällsperspektiv kan begreppet ”att effektivt utnyttja sina resurser” innebära att inte kortsiktigt lägga resurserna på sådant som utarmar ekosystemen och som därmed undergräver livskvaliteten och på längre sikt hotar människans överlevnad.

De miljöpolitiska och konsumentpolitiska målen måste alltså samverka.

16.2 Bakgrund

Det traditionella svenska miljöskyddsarbetet har till stora delar varit framgångsrikt. Utsläppen från processindustrin och energi- systemets skorstenar och avlopp är, trots mångdubblad varu- produktion, nere på 1940- och 5 0—talens nivåer.

Sveriges, liksom hela västvärldens, miljöproblem beror nu i allt större utsträckning på föroreningar från små, eller diffusa, källor med sammanlagt stor volym. I takt med att process- utsläppen från industrin minskar, ökar betydelsen av hushållens miljöpåverkan: från bilkörning, från användning av hushålls- kemikalier och från allt det avfall som konsumtionen ger upphov till.

Långt större volymer av miljöfarliga ämnen är numera i omlopp i våra konsumtionsvaror än vad som släpps ut vid tillverkningen — ämnen som förr eller senare sprids ut i miljön.

Miljöproblemen har blivit globala och vittomfattande men orsakerna står oftast att finna i den enskilda människans dagliga livsföring.

Konsumenterna kan genom att handla och agera miljö- medvetet i vardagssituationer skapa en konsumentopinion och ett marknadstryck som ger snabba resultat i form av minskad miljöstörning. Hänsynstagandet till miljön bör vara en själv- klarhet i marknadsekonomin.

Denna nödvändiga hänsyn kommer inte av sig själv. Därtill krävs kunniga och medvetna konsumenter. Miljöeffekterna av en vara återspeglas inte i priset. Det finns inget utarbetat sätt att prismärka miljöpåverkan.

Där ekonomiska styrmedel inte sätts in för att rätta till obalanserna, hänvisas konsumenten till sitt eget samvete. Om en miljömärkt vara är dyrare än sina alternativ finns det risk för att konsumenten väljer den billigare varan, eftersom kostnaden för de negativa miljöeffekterna inte behöver betalas vid köp— tillfället.

16.3 Miljöproblemen och konsumenten

Avfallsproblemet och producenternas ansvar

Allt som konstrueras, byggs och produceras blir på kortare eller längre sikt avfall. Alla material bryts ned men i olika takt och med varierande effekt på miljön. Varor som används i vardags- livet sprids med tiden, som avfall på soptippar, i förbrännings- ugnar eller i avloppet. Många varor förbrukar dessutom energi under sin användningsfas. Miljöskador från konsumtionen kommer att relativt sett få allt större betydelse.

I Sverige produceras totalt ca 55 miljoner ton restprodukter och avfall årligen. För att uppskatta mängderna och problemen med varor i avfallsledet kan försäljnings— och konsumtions— statistik användas. Att det inte finns någon balans mellan tillflöde i form av råvaror och utflöde i form av avfall, innebär att avfallsproblemet och dess kostnader skjuts på framtiden. Kostnaderna ligger inte bara i framtida skador utan också i omkostnader för hantering, markanvändning, sanering, förbränningsanläggningar och rökgasrening.

Regeringen presenterade i april 1 993 en kretsloppsproposition (prop. 1992/93:180) som riksdagen nu antagit. Ett s.k. producentansvar införs från den 1 januari 1994. Ansvaret för att ta hand om en uttjänt vara eller förpackning kan då läggas på producenten. Till lagen kommer att kopplas förordningar om vilka varor som lagen omfattar. I första omgången berörs förpackningar; senare kommer också bildäck, elektronikvaror, byggvaror m.fl. att omfattas.

Detta synsätt är i linje med de principer som tillämpas inom EG. I EG:s direktiv föreskrivs att förorenaren skall betala. Kostnader för bortskaffande av avfall skall belasta den inneha- vare som låter en insamlare hantera avfallet och/eller de tidigare innehavarna eller tillverkarna av den produkt från vilken avfal— let härrör.

Detta innebär en helt ny inriktning för varuproduktionen; nu måste producenten ha avfallsperspektivet med redan på rit- bordet. Konsumenterna kommer att möta produkter med ny, miljöanpassad, utformning.

Kemikalieproblemet och bristen på kunskap

I samhället används mängder av ämnen och produkter vilkas effekter i storskalig spridning inte är tillräckligt kända. Oftast finns inte kunskap ens om hur mycket av olika ämnen som sprids i miljön.

Kemikalieinspektionen bedriver ett intensivt arbete, både nationellt och internationellt, för att öka kunskapen om olika kemikaliers egenskaper från miljö— och hälsosynpunkt. I inter- nationell samverkan upprättas register över de vanligast före- kommande kemikalierna och deras användning och hantering. Program finns för avveckling av de mest problematiska substanserna.

Energiproblemet och kraven på åtgärder

Om halterna av växthusgaser i atmosfären får fortsätta att öka och om ozonskiktet i stratosfären fortsätter att uttunnas, blir effekterna förödande.

Riksdagen har i anledning av regeringens proposition ”Om åtgärder mot klimatpåverkan m.m.” (prop. 1992/93:179) be- slutat att en nationell strategi fastläggs med målet att koldioxidutsläppen i ett första steg är 2 000 skall vara stabili- serade på 1990 års nivå.

Alla tecken tyder på att energikostnaderna måste öka om vi skall nå de internationella miljömål och åtaganden som, enligt många experter, redan har för låg ambitionsnivå. Högre energi— priser kommer att påverka konsumentbeteendet i hög grad. Men redan innan energipriser och förbrukning regleras, kan medvetna konsumenter aktivt påverka energiförbrukningen, marknaden och produktutvecklingen genom förändringar i sin livsstil och sina produktval. Satsningar på energisnåla energi- produkter kommer att bli nödvändigt. Konsumentverket gör omfattande insatser för att påverka och informera om energi— åtgången för hushållsapparater och uppvärmningsanordningar. Verket arbetar också med frågor som rör bilars bränsleförbruk- ning.

16 .4 Konsumenten och miljöinformationen

Eftersom miljön är en s.k. kollektiv nyttighet som tillhör alla eller ingen, är detta en grund för statlig styrning i syfte att skydda miljön.

Väl underbyggd och seriös information om varors miljöpå- verkan är avgörande för att konsumenterna skall känna sig

trygga i sina varuval och kunna åstadkomma en reell förändring av beteendet med hänsyn till miljön. Ett problem är att det kan vara svårt att få djupgående kunskaper om varors miljöpåver— kan. Det behövs större kunskap om såväl kortsiktiga som långsiktiga miljö— och hälsoeffekter, nedbrytbarhet etc.

Den viktigaste miljöinformationen till konsumenterna gäller energiåtgång, kemikalieanvändning, livsstilsfrågor och risker med avfall.

Många aktörer har tagit upp frågan om vad enskilda männis- kor kan göra för att förändra utvecklingen till det bättre. Flera kommuner uppmanar i kampanjer invånarna att leva miljö- vänligare. I många kommuner pågår ett intensivt arbete med konsumentrådgivning på miljöområdet. Dagligvarukedjorna har inlett arbete med att förändra sig i en mer miljövänlig riktning. Fackföreningar och olika personalgrupper engagerar sig i upphandling av varor och transportfrågor. Bland företagen i allmänhet och hos de stora i synnerhet märks en attitydföränd- ring, som lett till att de har initierat miljöprogram som kan vara genomgripande. Där kan ingå satsning på nya miljöskonande processer, utformning av produkter med nya materialval och utbildning av personalen i miljökunskap. Inom skolväsendet pågår ett intensivt arbete att introducera miljöfrågorna i ett flertal ämnen. Allt detta påverkar marknaden, utbudet och varornas utformning i miljövänligare riktning.

Aktörer med miljöinformation och utbildning

Konsumentverket har på egen hand, och i samverkan med andra, tagit fram läromedel, skrifter och videofilmer. Dessa tar upp miljöproblemen ur konsumentperspektivet. Tidskriften Råd & Rön har återkommande en bilaga på ett par sidor som tar upp miljöfrågor och informerar löpande om mindre miljö- belastande alternativ.

Naturvårdsverket riktar inte information direkt till konsu- menter i en köpsituation. Verkets uppgift är att driva på miljöarbetet så att de av riksdagen uppställda miljömålen kan infrias. Naturvårdsverket informerar brett och mera allmänt om tillståndet i miljön och om nödvändiga åtgärder i rapport- serier och i sin tidning MiljöAktuellt som distribueras bl.a. till skolorna.

Kemikalieinspektionen (KemI) arbetar huvudsakligen mot producenter och leverantörer. Kemlzs uppgift är i första hand att se till att företagen tar ansvar för de kemiska produkter de levererar och att farliga kemikalier byts mot mindre skadliga. I förlängningen har detta betydelse för konsumenterna. KemI

arbetar fram listor på ämnen och substanser som är hälso- eller miljöfarliga och som skall undvikas eller förbjudas.

Svenska Naturskyddsföreningens projekt ”Handla miljö- vänligt” är inriktat på livsstilsfrågor i allmänhet och konsum- tionsfrågor i synnerhet. Skriften ”Handla miljövänligt” som blivit en stor framgång ger förslag till en mängd åtgärder och varuval för en bättre miljö. Den uppdateras med något års mellanrum.

Fältbiologerna arbetar mycket med konsumtionsfrågor, ak- tioner mot onödiga förpackningar, direktreklam m.m.

Andra organisationer som ”Håll Sverige Rent”, ”Skogen i skolan”, Greenpeace, Q 2 000 m.fl. gör viktiga insatser för att informera och utbilda människor om grundläggande miljö- villkor och konsekvenserna av den förhärskande konsumtions- inriktade livsstilen.

På dagstidningarnas konsumentsidor syns allt oftare artiklar som tar upp miljöfrågor och olika varors påverkan på miljön.

16.5 Miljömärkning

Konsumenterna har en viktig roll vad gäller att främja miljövän- liga alternativ. Exempel på där konsumenttrycket blivit så starkt att det givit direkt utslag på produkters utformning, är de klorfria alternativen i produkter som papper och blöjor.

Om konsumenterna får information om konsekvenserna av ett visst produktval och/eller miljökonsekvenserna avspeglas i priset, kan konsumenter som har tillgång till alternativa val utgöra en betydande maktfaktor. Miljömärkning är en kraftfull förstärkning förutsatt att konsumenter efterfrågar miljökvalitet, att denna efterfrågan leder till en snabb produktutveckling och att miljömärkningssystemet strävar efter att upprätthålla tak— ten i denna utvecklingsprocess.

Ett ökat miljömedvetande hos konsumenterna ökar behovet av saklig information. Miljöargument används numera allt oftare i marknadsföringen — dock är de inte alltid seriöst grundade.

Den samnordiska miljömärkningen

Idén bakom positiv miljömärkning är att peka ut produkter som är mindre miljöbelastande än andra. På så sätt kan konsumen- ternas val styra och företagen miljöanpassa sina produkter för att inte tappa andelar på marknaden.

År 1989 beslutade konsumentministrarna i Nordiska Minis— terrådet om en gemensam nordisk positiv miljömärkning. Till

miljömärkessymbol valdes en stiliserad svan. Genom riksdags- beslut år 1989 inrättades den svenska miljömärkningsstyrelsen inom SIS—Standardiseringskommissionen i Sverige.

Märkningen måste ge korrekt information och bygger därför på kriterier som anger vilka kravnivåer som uppfylls för olika produktgrupper. Genom att skärpa kriterierna allteftersom fler produkter uppfyller dem, kan marknaden drivas mot en ökad miljöanpassning.

Kriterier har hittills fastställts för 18 produktgrupper, bl.a. diskmaskiner, finpapper, mjukpapper, kuvert, byggplattor, tvätt— medel, oljepannor och båtmotorer. Omkring 500 svanmärkta produkter finns i dag på den nordiska marknaden.

Märkningen är frivillig och bygger på att producenter och importörer ansöker om att få använda svanmärket på sina produkter. Innan en licens beviljas måste produkten genomgå oberoende testning och certifiering. Företag som ansöker om licens får betala en ansökningsavgift (för närvarande 11 000 kronor) och 0,4 procent av den miljömärkta produktens om- sättning på den nationella marknaden. Till detta kommer kostnader för olika kontroller och provningar.

Utgångspunkten för överenskommelsen mellan staten och SIS var att verksamheten på längre sikt skulle vara ekonomiskt självbärande och finansieras genom märkningsavgifter från de företag som vill miljömärka sina produkter. Verksamheten bedömdes behöva ekonomiskt stöd under ett femårigt upp- byggnadsskede.

Kriteriearbetet har dock tagit längre tid än vad som förutsat- tes när överenskommelsen träffades, och för budgetåret 1992/

' 93 beviljades SIS 3 miljoner kronor för miljömärkningsarbetet. För budgetåret 1993/94 har ett anslag om 5 miljoner kronor beviljats. I anslaget anges att medlen skall användas till en ökad satsning på utveckling av kriterier och marknadsföring av svanmärkningen, som också skall kopplas till EG:s miljö- märkningssystem. Anslaget skall också täcka miljömärknings- styrelsens kostnader för att följa utvecklingen av EG:s miljö— märkningssystem bl.a. genom deltagande i olika expertgrupper.

Vid otillbörlig miljömärkning av produkter kan åtgärder vidtas med stöd av 2 & marknadsföringslagen.

Andra miljömärken

Märkningen ”Bra miljöval” drivs i samarbete mellan Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) och ICA, KF samt Dagab. Sam— arbetet omfattar kriterieframtagning, marknadsöversikter och märkning. Projektet inleddes samtidigt som svan-märkningen,

1989. År 1992 introducerade SNF sin egen symbol, en falk. Naturskyddsföreningen ansvarar för värderingen av miljö— egenskaperna hos olika produkter, medan handeln ansvarar för att endast produkter som klarar kriterierna placeras på hyllan för ”Bra miljöval”. Systemet bygger inte på någon ansökan från leverantören utan klassificeringen sker på initiativ av handeln. Omkring 350 enskilda produkter uppfyller kriterierna. Finansieringen har hittills skett genom ett lika stort bidrag vardera från de tre dagligvarukedjorna och SNF. En avgift om 5 000 kr infördes 1992 för dem som vill märka sin produkt med ”Bra miljöval”. För tillkommande produkter ur samma sorti- ment är avgiften 1 500 kr per produkt. Utöver den samnordiska svanmärkningen och ”Bra miljö— val” finns olika företags- och organisationsmärken på markna— den, bl.a. Världsnaturfondens panda, Levers miljöinformations- symbol, olika symboler som används av pappersfabrikanter m.fl. Vissa av dessa märkningar är inte alltid lätta att tolka för konsumenten. Pandamärket t.ex., som finns bl.a. på kuvert, betyder bara att en viss procent av försäljningen går till Världs- naturfonden.

EG:s miljömärkningssystem

EG antog hösten 1991 en förordning om miljömärkning — ecolabel med en symbol i form av en stiliserad blomma.

I EG:s förordning ställs inga krav på testning och certifiering. Kommissionen fattar själv beslut om fastställande av kriterier. Berörda parter konsulteras innan kriterier fastställs.

Varje medlemsland skall utse ett eller flera s.k. godkännande- organ (competent body). Dessa skall behandla ansökningarna om ecolabel och granska om produkten i fråga uppfyller fastställda kriterier. En godkänd ansökan remitteras sedan till de andra ländernas godkännandeorgan, som har ett antal veckor på sig att invända om de anser att bedömningen varit felaktig. Endast sex EG-länder har hittills utsett sina god- kännandeorgan.

Arbete med att utveckla kriterier pågår bl.a. för papper, tvätt- och diskmaskiner, men ännu har inga kriterier slutgiltigt fast- ställts.

EG:s system är avgiftsbelagt med en ansökningsavgift och en årsavgift.

När/om EG:s förordning införlivas med svensk lagstiftning måste Sverige utse sitt eget godkännandeorgan. Beslut måste också fattas om i vilken form ett sådant organ skall arbeta.

Hanteringen av svanmärkningen i relation till EG:s miljö— märkningssystem utreds nu särskilt.

16.6 EG:s miljöhandlingsprogram

EG:s femte miljöhandlingsprogram ”Towards sustainability” (Mot en bärkraftig utveckling) drar upp riktlinjerna för gemenskapens miljöpolitik för återstoden av 1900-talet. Pro- grammet gäller från 1993. Det långsiktiga syftet är en bärkraftig utveckling.

Fem samhällssektorer pekas ut som särskilt viktiga i gemenskapens miljöpolitik under programperioden: industri, energi, trafik, jordbruk och turism. Programmet betonar det förebyggande miljöarbetet och lägger större vikt än tidigare vid ett delat ansvar mellan olika aktörer. Större vikt skall läggas vid ekonomiska styrmedel, utbildning och information samt vid miljöhänsyn inom fysisk planering och sektorplanering. Större miljöhänsyn skall tas vid användningen av EG:s strukturfonder och vid utformningen av stöd, t.ex. till jordbruket.

När EES—avtalet träder i kraft kommer EG:s regelsystem att bli utgångspunkt för Sverige. Genom EES-avtalet åtar sig EFTA- länderna att följa EG:s harmoniserade regler för varor. För svensk del har särlösningar utarbetats där de svenska reglerna bedömts motsvara en högre skyddsnivå. Särlösningar gäller bl.a. för bilavgaser, vissa kemikalier, bekämpningsmedel och ozonnedbrytande ämnen. Liknande särlösningar gäller för öv-

riga EFTA-länder.

O(mmåoåomz oo: mammi/o

(blame—53.5:

_Umr

KAPITEL

Våra utgångspunkter

Vi eftersträvar en utveckling inom konsumentområdet där samtliga aktörer har tydligare roller, tar ett större ansvar och visar ett större engagemang, där ett samarbete bedrivs i öppnare och friare former och där ambitionen är att i olika former slå vakt om

' konsumentintresset.

17.1 Marknadsekonomin

Samspelet mellan marknadens parter har de senaste decen- nierna genomgått stora förändringar. Koncentrationen har ökat bl.a. genom den pågående integreringen inom produktion, distribution och detaljhandel. En effekt av ett storskaligt tän- kande har blivit att avståndet mellan köpare och säljare/fabri— kant har vuxit. Utbudet av varor, dvs. antalet produkter och varumärken, har mångdubblats. Marknadsföringen har inten— sifierats och breddats till följd av den snabba utvecklingen inom media.

Avregleringen och ökad konkurrens inom offentliga verk- samheter är ytterligare faktorer som förändrar förutsättning- arna för marknadens aktörer. Kravet på ökad miljöhänsyn påverkar utvecklingen inom alla led, från producenter till konsumenter.

Marknadsekonomin bygger på öppenhet, konkurrens och resultatmaximering. Mängder av decentraliserade beslut fattas i syfte att varor och tjänster skall produceras till så låga kostnader som möjligt. Priser, löner, vinstmöjligheter m.m.

fungerar som informationsbärare av hushållens önskemål och företagens produktionskapacitet. För att marknadssystemet skall fungera får varken de privata aktörerna eller det allmänna vidta åtgärder som stör mekanismerna, i form av t.ex. kartell- bildningar eller regleringar, vilket leder till ett mindre effektivt utnyttjande av resurserna.

Viktiga förutsättningar för en fungerande marknadsekonomi är näringsfrihet, etableringsfrihet och privat ägande. Ett antal åtgärder har under senare år vidtagits i avsikt att förstärka marknadsekonomin. Strävan är att

' öka den konkurrensutsatta sektorn ' underlätta och avlägsna hinder för företagsetableringar ' öka användningen av marknadsmekanismer i den offentliga sektorn ' öka konkurrenstrycket i alla delar av den svenska ekonomin.

Effektivitetsproblemen finns både i den konkurrensutsatta sek— torn och i den offentliga sektorn. Bristande konkurrens är ett av problemen i den svenska ekonomin.

En sund konkurrens på lika villkor viktig för konsumenterna

En öppen marknad är en förutsättning för en fungerande konkurrens som främjar en rationell produktion, etablering av nya företag och utveckling av nya produkter. En effektiv och sund konkurrens håller priser och avgifter nere och ger konsu- menterna valfrihet och möjligheter att påverka utbudet av varor och tjänster.

Om inte konkurrensen fungerar uppstår förluster för sam— hällsekonomin och konsumenterna: utbudet begränsas, pri— serna höjs, köparna avstår från köp eller väljer den näst bästa produkten. Fel producent gynnas, företagen håller inte nere sina kostnader och förnyar sig inte.

Det är mot den bakgrunden som statsmakterna fattat ett stort antal beslut i syfte att stimulera konkurrensen i alla delar av ekonomin. Viktiga inslag är frihandel, avregleringar, ökad konkurrens inom den offentliga sektorn, tydliga och fasta spelregler för aktörerna på marknaden, effektiv konkurrens— tillsyn och åtgärder för att få ett konkurrensinriktat synsätt i samhället.

17.2 Samspel mellan konkurrens- och konsumentpolitiken

Genom konkurrens- och konsumentpolitiken utformar staten regelsystemet för marknaden i överensstämmelse med samhäl— lets och konsumenternas intressen. Konkurrenspolitiken har nyligen setts över. Fr.o.m. den 1 juli 1993 tillämpas en kraftful- lare konkurrenslag som ger större möjligheter att ingripa mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av en domi— nerande ställning på marknaden. Det nya Konkurrensverket har ersatt Statens pris- och konkurrensverk och Näringsfrihets- ombudsmannen.

Konkurrenspolitiken ger spelregler för producenterna så att resurserna används på bästa sätt. Konsumentpolitiken skall ge ett skydd mot säkerhetsrisker och otillbörliga förfaranden från företagens sida samt ge konsumenter information och kunska- per så att de kan göra väl avvägda val på marknaden. Vid an- vändningen av konsumentpolitiska medel måste effekterna på balansen mellan olika konkurrensmedel beaktas så att icke önskvärda effekter kan undvikas.

En stärkt och breddad roll för marknadsekonomin ställer ökade krav på konkurrenspolitiken, men ställer också större krav på kunskap hos konsumenterna och ger anledning att fortlöpande pröva hur konsumentpolitiken bäst skall utformas.

Behovet av konsumentpolitiska insatser ökar

Insatserna på det konsumentpolitiska området har förändrats under efterkrigstiden: från åtgärder för att förbättra arbetsför- hållandena i hemmet till ett spektrum av insatser för att främja en god hushållsekonomi och stärka konsumenternas ställning på marknaden.

Konsumentverksamhet drevs till en början i allt väsentligt av konsumenterna själva genom frivilligorganisationer. Under tillväxtdecennierna utvecklades den statliga konsument- verksamheten alltmer.

Konsumenternas egen uppfattning om behovet av konsument— politiska insatser har inte undersökts på senare tid, vare sig av oss eller någon annan. Frågan om konsumenternas behov får besvaras mot bakgrund av erfarenheter från den lokala och centrala konsumentverksamheten och de överväganden som kommittén har gjort i olika avseenden.

Vår bedömning är att behovet av konsumentpolitiska insat- ser ökar under 1990—talet. Vi står inför stora förändringar som får betydande konsekvenser för konsumenterna.

Marknadsekonomin förstärks och breddas. För att konsu— menterna skall kunna göra rationella val krävs sådan informa- tion att de kan överblicka marknadens utbud. Det föreligger ett växande behov av information om pris, kvalitet och service på såväl varu-som tjänsteområdet till följd av ett ökat utbud och en ökad konkurrens i delar av den offentliga sektorn.

Spelregler på marknaden måste få genomslag. Kunskap om företagens och konsumenternas skyldigheter och rättigheter är en förutsättning för att marknaden skall fungera effektivt. Lagstiftning och rättspraxis har vuxit fram i och med utveck- lingen av nya varor och tjänster, förändringen av marknads— metoder, den ökade internationaliseringen och användningen av ny teknik.

Behovet av reklamationshantering och en enkel form av tvisthantering ökar när marknaden breddas till att omfatta varor och tjänster som tidigare omgavs av offentliga regleringar och när handeln över gränserna utvidgas.

Miljöfrågorna får en allt större betydelse. För att människor skall kunna ta hänsyn till miljön behövs bl.a. information om produkternas miljöeffekter, om hanteringen av avfallet och om möjligheterna att spara energi.

Den ekonomiska utvecklingen under 1990-talet med mins- kande marginaler ställer större krav på hushållen att använda sina resurser effektivt. Behovet av budgetrådgivning ökar vä- sentligt, särskilt vid en omfattande arbetslöshet. Behovet av skuldsanering för särskilt utsatta konsumenter kommer att vara betydligt större under 1990—talet än under 1980-talet.

Det västeuropeiska samarbetet ställer större krav på delta- gande i det europeiska regelsystemets utveckling på konsument- området, på möjligheter till tvisthantering vid köp från annat land och på kontroll av produkter från säkerhetssynpunkt. Beslutsprocessen i ett demokratiskt Europa förutsätter såväl delaktighet som medverkan från fackliga organisationer, nä- ringsliv och konsumentorganisationer. Konsumenternas syn- punkter måste ges utrymme i denna process.

17.3 Aktörernas ansvar

Konsumenterna har ett ansvar

Det marknadsekonomiska systemet förutsätter kunniga och kritiska konsumenter. Rollen som konsument har människan livet igenom. Konsumenter måste som enskilda individer dag— ligen fatta en mängd beslut som direkt påverkar deras ekono-

miska och andra resurser, miljön och på litet längre sikt hela samhällsekonomin.

En av förutsättningarna för en sund samhällsekonomisk utveckling är kunniga och rationella konsumenter som har möjlighet att göra medvetna val på en alltmer omfattande marknad.

Det ankommer på konsumenterna att informera sig om utbudet på marknaden, att hålla sig informerade om sina rättigheter och skyldigheter och att ha kontroll över sina ekonomiska åtaganden. Denna uppgift utvidgas i och med att allt fler områden utsätts för konkurrens. Hushållen står alltså inför betydande förändringar. Statliga och andra insatser är nödvändiga för att göra det möjligt för konsumenterna att inhämta kunskap så att de handlar rationellt.

Staten och kommunerna kan aldrig överta det individuella ansvaret. Konsumenter kan dock utsättas för otillbörlig be- handling från företags sida eller hamna i en svår ekonomisk situation, där statliga och andra insatser kan bli nödvändiga.

Statens roll

Staten måste ta ansvar för rättsregler, infrastruktur, ekonomisk bastrygghet för medborgarna, rimlig inkomstfördelning m.fl. viktiga områden för att marknadsekonomin skall fungera väl. En i sig effektiv marknad kan skada andra samhällsintressen så att det uppstår en nettoförlust för ekonomin, t.ex. i fråga om miljön. Lämpliga styrmedel måste då finnas för att skapa en balans.

Staten svarar för att regelsystemet utvecklas i ett europeiskt perspektiv med hänsyn till de behov som finns i Sverige, och för att reglerna efterlevs på den svenska marknaden.

Staten svarar för myndighetsutövning och medverkar till att konsumentintresset får en framskjuten plats vid utformningen av politiken på områden av betydelse för konsumenterna.

Staten svarar för kunskapsutveckling på konsumentområdet liksom på andra viktiga områden i samhället.

Staten har ett ansvar för att konsumentpolitiken utvecklas i samverkan med och med stöd och hjälp av andra aktörer som kommunerna, frivilliga organisationer och näringslivet.

Staten har ett särskilt ansvar för att stödja de frivilliga organisationerna, som har små ekonomiska resurser men som kan främja ett engagemang i konsumentpolitiken. Aktiva och engagerade konsumenter, som har förutsättningar att föra fram sina önskemål, är en förutsättning för att intentionerna i konsumentpolitiken skall uppnås.

Staten, liksom kommunerna, värnar i första hand om dem som är utsatta och som behöver hjälp, framför allt hjälp till självhjälp.

Kommunernas uppgift

Konsumenternas behov av stöd från den kommunala verksam- heten kommer att öka.

Det ligger i kommunernas intresse att verka för en sund handel med varor och tjänster och för att hushåll med ekono- miska problem kan lösa dessa. Avregleringar av kommunala tjänster ställer också krav på kommunerna att informera om villkor och kvalitet samt ge möjligheter för kommuninvånarna att framföra synpunkter på verksamheten.

Många kommuner har under senare år dragit ner på resur- serna till konsumentverksamheten. Vi ser en fara i den utveck- lingen. Behovet av lokalt stöd till konsumenterna är stort, och bl.a. ekonomisk rådgivning är, enligt studier, en god affär inte bara för kommuninvånare utan även för kommunerna själva.

Näringslivet måste ta större ansvar

I ett fritt, marknadsekonomiskt samhälle måste näringslivet ta ett stort ansvar för sitt uppträdande mot konsumenterna. Det handlar i grunden om etik och moral i linje med samhällets vedertagna värderingar. Ett minimikrav är att hela näringslivet följer de regler som statsmakterna har fastställt. Det ligger självfallet i näringslivets eget intresse att tillgodose konsumen— ternas önskemål. I många fall sker övertramp från företagens sida på grund av okunnighet om gällande spelregler. Informa- tion och utbildning från näringslivets organisationer är därför angelägna uppgifter.

Det är i första hand näringslivet som skall ta ansvaret för att produkterna är säkra, att konsumenterna får en god informa- tion och en god kundbehandling och att verksamheten bygger på god affärsetik.

Frivilligarganisationerna är en stark konsumentröst De frivilliga organisationerna, med Sveriges Konsumentråd som en tänkbar samlande kraft, måste bli en starkare konsument- röst. De bedriver information till och utbildning av medlem— marna, företräder konsumenternas intressen både här hemma, såväl lokalt som centralt, och i det europeiska samarbetet, och de är effektiva opinionsbildare. Såväl organisationerna som

Studieförbunden bör i sina uppgifter satsa mer på konsument— frågor.

Kritiskt skede

Konsumentpolitiken befinner sig i ett kritiskt skede. Resurserna på området minskar, särskilt lokalt, samtidigt som behovet av konsumentpolitiska insatser ökar. För att intentionerna i konsumentpolitiken skall uppnås måste, enligt vår uppfattning, såväl staten som kommunerna, näringslivet och frivillig— organisationerna ta på sig ett ökat ansvar.

Om alla tar sitt ansvar

Med ett ansvar som sprids på samhällets samtliga aktörer kan marknadsekonomin fungera bättre och i enlighet med intentio- nerna. Förutsättningen för att målet skall uppnås är att många fler än i dag engagerar sig i konsumentfrågor. Det gäller såväl konsumenter, näringsidkare, media, skolan som politiker lokalt och centralt. En klar och tydlig rollfördelning föreligger mellan staten, kommunerna, näringslivet, media och frivilligorga- nisationerna. Varje aktör tar sitt fulla ansvar inom respektive område och utveckla sin kompetens och verksamhet. Staten, näringslivet och frivilligorganisationerna engagerar sig även i det europeiska samarbetet.

Med en välutvecklad och heltäckande konsumentpolitik som omfattar samtliga intressenter och där ansvaret delas av samt- liga aktörer kan konsumenterna hävda sina intressen såväl här hemma som i det europeiska samarbetet.

Inom en femårsperiod kan då, enligt vår mening, följande ha uppnåtts:

' Ekonomisk rådgivning, dvs. budgetrådgivning och rådgiv— ning vid sanering av skulder erbjuds var och en som behöver och efterfrågar den. ' Kunskaper om reglerna som styr näringsverksamheten och som syftar till att stärka konsumenternas ställning på mark- naden har ökat väsentligt hos framför allt näringsidkarna, men också hos konsumenterna. ' Antalet ärenden hos Allmänna reklamationsnämnden har kraftigt minskat (till följd av att fler tvister löses vid källan, lokalt och av privata nämnder som näringslivet svarar för). ' Miljöfrågorna har en central plats ikonsumentverksamheten.

' Information före köp omfattar fler tjänster (bl.a. avreglerade områden), beaktar i högre grad miljöaspekter och är tillgäng-

lig för betydligt fler människor än i dag (genom modern teknik i form av teletjänster, media etc.). 0 Det privatekonomiska perspektivet har en större tyngd i samhällsdebatten, och effekterna av olika politiska beslut belyses ur ett konsumentperspektiv. ' K onsumentinflytandet är starkare vid utformningen av regel- system på olika samhällsområden som är av stor betydelse för konsumenterna.

' Sverige och övriga nordiska länder har en mer pådrivande roll i det europeiska samarbetet på det konsumentpolitiska området . 0 Det nordiska samarbetet på konsumentområdet, såväl mel- lan länderna som mellan frivilligorganisationerna, har stärkts, bl.a. till följd av ett nyligen antaget nordiskt handlingspro- gram.

KAPITEL

Avregleringen och den ökande konkurrensen

För att marknadsekonomin skall fungera måste konsumenten kunna bilda sig en uppfattning om varors och tjänsters kvalitet, pris och servicegrad samt ha möjlighet att framföra klagomål och få dessa behandlade på ett ändamålsenligt sätt.

18.1 Konsumenträtten och de avreglerade områdena

Definitioner

Med näringsidkare avses inom konsumenträttslagstiftningen varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betraktas som yrkesmässig. Det krävs inte att verksamheten bedrivs i vinstsyfte.

Med myndighetsutövning avses ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, discipli— när bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Det kan i vissa fall vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad som är serviceverksamhet. Uttryckets närmare innebörd på olika förvaltningsområden fastställs ytterst genom rättspraxis.

En närmare beskrivning av hur den kommunala verksamhe- ten berörs av avregleringen återfinns i kapitel 13. Där beskrivs även under vilka förutsättningar kommunerna kan överlämna

förvaltningsuppgifter till andra — bolag, förening, samfällig- het, stiftelse eller individ.

Lagstiftningens tillämpning

I och med avregleringen kan den marknadsrättsliga lagstift- ningen tillämpas på nya områden. I enlighet med definitionen av begreppet näringsidkare gäller att när offentliga tjänster bjuds ut till konsumenter mot betalning är den konsumenträttsliga lagstiftningen tillämplig på såväl statliga som kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk natur. Marknads- föringslagens, avtalsvillkorslagens och produktsäkerhetslagens bestämmelser blir därmed tillämpliga på sådan verksamhet, något som också kommit till uttryck i praktiken.

Exempelvis har Konsumentverket med stöd av avtalsvillkor- slagen förhandlat med t.ex. Telia och Sj, och marknadsdom- stolen har på talan av KO prövat marknadsföringspåståenden från kommunala bostadsstiftelser.

När det gäller pris, kvalitet och tillgänglighet är möjligheten att åtgärda problem genom lagstiftning begränsad. Liksom när det gäller prissättning på varor, etablering av butiker eller öppethållande har näringsidkaren frihet att själv bestämma. Denna typ av problem som konsumenten möter vid avreglering eller när offentliga tjänster erbjuds mot betalning måste alltså hanteras på annat sätt, genom de politiska kanalerna, olika klagomålsprocedurer eller genom opinionsbildning. De poli- tiska nämnderna har fortsatt ett ansvar för verksamhet som läggs ut på entreprenad.

18.2 Klagomålsmöjlighet

En övergripande målsättning bör vara att konsumenten så långt möjligt har samma klagomöjligheter när det gäller såväl privata som offentliga tjänster.

Vissa typer av tjänster lämpar sig för prövning av Allmänna reklamationsnämnden. Vilka tjänster detta gäller får bedömas efter hand av nämndens råd och regleras genom nämndens instruktion. När det gäller de s.k. specialreglerade obligatoriska uppgifterna är kommunernas och landstingens ansvar precise— rat i lag. justitieombudsmannens tillsynsansvar gäller vid myn- dighetsutövning. Konsumenterna kan även överklaga vissa kommunala beslut, s.k. förvaltningsbesvär. För landstingens verksamhet finns ett flertal instanser för att ta emot klagomål som även inbegriper utförandet av service.

Klagomål synliggör ofta brister i den kommunala verksam- heten och kan användas för att förbättra denna. Det är enligt vår uppfattning viktigt att:

' Klagomålsprocedurerna utformas för att tillgodose konsu- menternas behov. Konsumenterna måste veta att det finns möjlighet att klaga och till vem klagomålen skall ställas.

1 8 .3 Konsumentmyndighetens insatser

Konsumentverket har hittills inte haft till uppgift att bevaka kommunala eller andra offentliga tjänster (utöver sådana frågor som aktualiserats i samband med rättstillämpningen). Enligt vår uppfattning bör:

' Konsumentmyndigheten bevaka kommunala och andra of— fentliga tjänster. En rad nya uppgifter för konsument— myndigheten aktualiseras härmed.

Nedan pekar vi på några'viktiga områden.

Vakthundsfunktionen

Enligt vår uppfattning är det angeläget att Konsument- myndigheten, i sin egenskap av funktionsmyndighet, bevakar konsumentintresset på avreglerade områden. Där länsstyrel- sen, kommuner och landsting och statliga myndigheter har ansvar (hälso- och sjukvård, barnomsorg och skola) ankom- mer det på dem att följa och utvärdera verksamheterna. Konsumentmyndigheten å sin sida bör informera sig om utvecklingstendenser, följa upp vilka åtgärder som vidtas cen- tralt och lokalt, driva på och bevaka att man tillgodoser konsumenternas intresse av information, insyn och möjlighet att framföra klagomål. Verkets samarbetspartner i dessa frå- gor blir förutom sakmyndigheterna även Kommunförbundet, Landstingsförbundet och frivilligorganisationerna.

Resurssvaga gruppers behov bör särskilt beaktas när offent— liga tjänster utsätts för konkurrens. Det är enligt vår uppfatt- ning viktigt att resurssvaga gruppers behov inte åsidosätts när verksamhet drivs i nya former.

Konsumentverket arbetar utifrån ett hushållsekonomiskt perspektiv där tid, pengar och kvalitet är viktiga komponenter. Detta perspektiv bör gälla även för bedömningen av områden som avregleras.

De frivilliga organisationerna kan spela en viktig roll i opinionsbildningen genom att fånga upp, konkretisera och informera om problem som konsumenterna möter på nya marknader.

Information och utbildning

Enligt vår bedömning är behovet av information och utbildning om avreglerade områden stort. Exempel på frågor som aktua- liseras är: Vilka krav bör man som konsument ställa på den utförda tjänsten? Vart kan jag vända mig för att få en överblick över olika tjänster och deras kvalitet? Vad innebär den s.k. skolpengen? Vad innefattar kommunens avtal med tjänste- producenten?

De frivilliga organisationerna kan utgöra en värdefull infor- mations— och utbildningskälla för enskilda konsumenter. Semin- arier, studiecirklar och annan utbildning är exempel på sådana verksamheter.

De informationskanaler som Konsumentverket har, t. ex. Råd & Rön, bör medverka till att göra konsumenterna med- vetna om effekterna av avregleringar. Att informera om model— ler i olika kommuner, att föra en debatt om de problem som uppstår, att bevaka och tydliggöra resurssvaga gruppers ställ— ning är exempel på angelägna frågor.

Vi föreslår att:

' Information och utbildning om konsumentförhållanden inom avreglerade områden ökas.

18.4 Den kommunala verksamheten och avreglerade områden

Kommunen måste vara serviceinriktad och öppen för påverkan från kommuninvånarna. I kommunens uppgifter ingår att upplysa om vart man kan vända sig med olika frågor, önskemål eller klagomål. Den ökade konkurrensen om kunderna har medfört att marknadsföringen från såväl offentliga som privata organ har ökat väsentligt. Den kommunala informationen ges på olika sätt, t.ex. genom telefonkatalogen, kommunens tele- fonväxel eller reception. Några kommuner har infört med- borgarkontor, en lokal där statliga myndigheter, landstinget och kommunen i samverkan kan informera medborgarna och bistå i enklare ärenden. Syftet är att samla samhällsinformation och olika typer av service på ett för medborgaren lättillgängligt sätt.

Ett annat syfte är att avlasta förvaltningarnas centrala verksam- heter från ren informations- och serviceverksamhet och viss ärendehantering. Genom samverkan kan också viss grundläg- gande samhällsservice i glesbygd i större utsträckning behållas.

Inom Civildepartementet har en arbetsgrupp behandlat ut— vecklingsarbetet med medborgarkontor. Arbetsgruppen har föreslagit en lag om försöksverksamhet med kommunala med- borgarkontor. Kommunerna skall vidare få möjlighet att skriva avtal med bl.a. statliga myndigheter om att sköta vissa av deras uppgifter (Ds 1993:97). Förslaget remissbehandlas för närva— rande.

Den kommunala konsumentverksamhetens uppgift är bl.a. att fånga upp och analysera problem på den lokala marknaden och vidarebefordra dessa till Konsumentverket, som skall över- väga mer generella åtgärder. Undersökningar visar på ett stort antal klagomål på offentliga tjänster. Konsumentvägledningen i Göteborg har t.ex. under hösten 1993 gjort en enkät om olika konsumentproblem som kommuninvånarna redovisat.

Att konsumenterna i sin kommun kan få information, möj- lighet att framföra klagomål, hjälp att bedöma kvaliteten angående kommunens skolor, daghem m.m. är en av förutsätt- ningarna för att det nya systemet skall fungera tillfredsstäl— lande.

Vi förordar att:

' Kommunerna fångar upp och analyserar konsumentproblem inom den del av den offentliga sektorn som avregleras

' Konsumentmyndigheten ger centralt stöd till den lokala konsumentverksamheten och sprider information om erfa- renheter från olika kommuner i landet.

18.5 Prismätningar samt pris— och marknadsbevakning

För att konsumenterna skall kunna fylla sin funktion i mark— nadsekonomin krävs bl.a. en god marknadsöverblick och ett tydligt prismedvetande. Kommittén skall därför särskilt upp- märksamma ansvarsfördelningen mellan konsumentmyndig- heten den nya konkurrensmyndigheten, länsstyrelserna och den lokala konsumentverksamheten när det gäller formerna för och omfattningen av allmän konsumentinformation om pris- förhållanden på marknaden.

Frågan om behovet av prismätningar och var dessa organisa- toriskt skall höra hemma aktualiserades i samband med avveck-

lingen av Statens pris- och konkurrensverk (SPK) och Närings— frihetsombudsmannen (NO). Inför inrättandet av det nya Konkurrensverket tillsattes Organisationsutredningen på konkurrensområdet (dir. 1991:125). Utredningen granskade även behovet av och efterfrågan på konsumentinriktad pris- information och länsstyrelsernas konkurrensfrämjande verk— samhet.

SPK hade bland annat till uppgift att arbeta med pris- mätningar. Verket skulle analysera och bevaka prisbildningen inom varu— och tjänsteområden som är av stor betydelse för konsumenterna. Verket skulle också bevaka och analysera konsumentprisutvecklingen och informera om resultaten i syfte att främja en från allmän synpunkt lämplig konkurrens och öka konsumenternas prismedvetande.

De undersökningar som SPK gjorde var av tre typer:

' Lokala prisspridningsundersökningar. Dessa undersökningar redovisade olika priser för en enstaka vara/varuvariant i butiker och hos leverantörer på en viss ort. Som exempel kan nämnas priserna på villaolja i Stockholm. ' Lokala prisnivåundersökningar. I dessa undersökningar jäm- fördes butikers genomsnittliga prisnivå på dagligvaror på en viss ort. ' Ortsjämförelser. I dessa undersökningar jämfördes en orts genomsnittliga prisnivå för dagligvaror med andra orters. Dessa undersökningar hade även till syfte att belysa skillna- der i konkurrensförutsättningar mellan orter.

Organisationsutredningen på konkurrensområdet (ORK) kon— staterar i sin rapport, ”Konsumentinriktad prisinformation”, att det från konsumentsynpunkt förefaller finnas ett behov av lokala prisundersökningar. Även massmedia, vissa kommuner och eventuellt också länsstyrelserna kan utgöra tänkbara avnä— mare för sådana undersökningar. ORK anför att det är svårt att bedöma om det intresse som finns för lokala prisundersökningar motsvaras av en sådan betalningsvilja och betalningsförmåga att man kan tala om en faktisk efterfrågan på lokala pris— undersökningar.

För att göra de lokala prisundersökningarna krävs det, enligt ORK, sådan metodkunskap och varukännedom som används vid andra prisundersökningar, t.ex. vid insamlandet av uppgif— ter för konsumentprisindex.

Enligt instruktionen för Konkurrensverket (SFS 1992:820) skall den nya myndigheten i första hand vara en lagtillämpande myndighet som har att i konkreta ärenden göra bedömningen av om företag har agerat i strid med de förbud som finns i den

nya konkurrenslagen. Konkurrensverket skall därför inte ägna sig åt allmän information om pris- och marknadsförhållanden och har heller inte resurser att löpande göra prisundersökningar.

Statistiska centralbyrån (SCB) publicerar konsumentprisin— dex. Det finns en fältorganisation ute i landet med 170 intervju— are, och en grupp med telefonintervjuare i Örebro. Genom sitt kontaktnät och uppgiftsinsamlande har SCB möjlighet att utföra olika prisundersökningar. I ORK:s rapport framgår att SCB av sekretesshänsyn inte vill genomföra undersökningar där man uttalar sig om enskilda företag. SCB är berett att hjälpa till med metoduppläggning för lokala prisundersökningar, förut- satt att själva uppgiftsinsamlandet och publicerandet sköts av något annat organ.

Konsumentverket har anlitat SCB för att producera de sam- manfattande redovisningar som lämnas av Konsumentverket för ”Matkorgen” och ”Hushållens kostnader”.

EES—avtalet och den ökande konkurrensen kan leda till strukturförändringar i detaljhandelssystemet. Dessa faktorer kan medföra att prisspridningen i Sverige ökar, både mellan olika regioner i Sverige och mellan olika butiker inom samma region eller ort. Detta ställer krav på en konsumentinriktad och konsumentanpassad information för att underlätta för konsu- menterna att orientera sig på marknaden. Särskild uppmärk— samhet bör ägnas prisundersökningar i områden där konkur- rensen satts ur spel eller kraftigt försvagats. Samtidigt bör i undersökningar uppmärksammas tillgången till ett fullgott sortiment.

Under våren 1993 utarbetade Konsumentverket en metod för lokala matkostnadsundersökningar. Syftet var att ta fram en arbetsmodell för lokala undersökningar av matkostnader, an— passad till konsumentvägledarnas verksamhet. Resultatet av undersökningarna skall användas i rådgivning till enskilda hushåll för att belysa hur valet av inköpsställen kan påverka matkostnaderna.

Priskonkurrensen i detaljhandeln är i viss utsträckning av- hängig av hur mycket konsumenterna gynnar de butiker som erbjuder ett lågt pris vid i övrigt lika förhållanden. Information om prisskillnader mellan olika varor eller olika distributions- kanaler ökar konsumenternas medvetenhet i prisfrågor. Lokala prisundersökningar ger en överblick över marknaden, vilket underlättar för konsumenterna att göra rationella val. Vi bedö- mer att efterfrågan på prisundersökningar finns lokalt. Den modell som Konsumentverket har utarbetat kan enkelt använ— das både av frivilligorganisationer och konsumentvägledare för att genomföra lokala prisundersökningar och utnyttja demi sin

verksamhet. Såsom modellen är konstruerad kan syftet med prisundersökningen och materialets vidare användning variera. Den lokala beställaren kan alltså påverka undersökningens utformning efter sina behov, något som bör öka efterfrågan av prisundersökningar. Modeller anpassade för att belysa pris, kvalitet och tillgänglighet på orten bör utarbetas i samarbete med Konkurrensverket. Det finns även andra möjligheter att utföra denna typ av undersökningar.

När det gäller behovet av andra prisundersökningar för att t.ex. belysa konkurrenssituationen i olika delar av landet eller inom en region bör denna fråga, när ett sådant behov föreligger, kunna lösas mellan Konkurrensverket och Konsumentverket. SCB:s erfarenheter och möjlighet att utföra tjänster utgör ett värdefullt komplement till de båda myndigheterna.

Vi förordar att:

0 K onsumentmyndigheten i samverkan med Konkurrensverket utvecklar och främjar användningen av modeller för lokala prisundersökningar.

KAPITEL

Närmandet

till EU

Nya insatser kommer att krävas från Konsumentverkets sida i dess egenskap av tillsynsmyndighet för de nya lagar som har samband med EES-avtalet, bl.a. systematiska kontroller på produktsäkerhetsområdet.

19.1 Allmänt om konsekvenser för kon— sumenterna och konsumentpolitiken

I samband med riksdagsbehandlingen av EES—propositionen gjorde lagutskottet följande uttalande om EES-avtalets all- männa betydelse för konsumenterna:

”Enligt utskottets mening kommer EES—avtalet, i vart fall på sikt, generellt sett att innebära vinster för de svenska konsumen- terna. En större rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital leder till en effektivare konkurrens som pressar kostna— der och priser inom både produktion och distribution på ett sätt som gynnar konsumenterna.”

Samtidigt konstaterar utskottet att förutsättningarna för näringsidkarnas och konsumenternas handlande på markna- den förändras. Det är därför svårt att närmare bedöma vad EES— avtalet i alla sina delar kommer att innebära.

För det konsumentpolitiska arbetet blir följden av närmandet till EU att samråd, expertkontakter och förhandlingar delvis

flyttas ut i Europa. Konsumentverket blir i och med EES- avtalets ikraftträdande tillsynsmyndighet enligt flera nya lagar som träder i kraft samtidigt som EES-avtalet.

När det gäller utarbetande av regler blir det europeiska perspektivet viktigt. Svenska experter och förhandlare kommer i ökad utsträckning att delta i möten med sina respektive motsvarigheter i övriga EES-länder. Samarbetet kommer att äga rum på olika nivåer, mellan tillsynsmyndigheterna, mellan frivilliga organisationer, mellan olika experter och regerings— företrädare.

EES—avtalet ställer krav på tillsyns— och marknadskontroll. Nya insatser kommer att krävas med bl.a. systematiska kon- troller på produktsäkerhetsområdet.

På den gemensamma marknaden som blir följden av EES— avtalet är det viktigt att kontrollen bedrivs enligt likartade riktlinjer i EES-länderna.

Samråd kommer att bli nödvändigt rörande marknadskont— roll och marknadsövervakning för att förverkliga det fria flödet av varor och tjänster. Det internationella samarbetet vad avser standardisering kommer fortsatt att spela en stor roll.

När det gäller samarbetet om regelsystemets utformning har samrådsformerna inom EES ännu inte tagit form. Det är därför svårt att överblicka behovet av insatser inom detta område. Dock vill vi påpeka att EES—avtalet behöver kompletteras för att garantera möjligheterna till kontakt och samarbete mellan EFTA:s konsumentkommitté och EG:s konsumentråd (CCC).

Vi föreslår därför att:

' EES—avtalet behöver kompletteras för att garantera möjliheterna till kontakt och samarbete mellan EFTA:5 konsumentkommitté och EU:s konsumentråd.

Vi skall enligt direktiven föreslå lämplig delegering till konsumentmyndigheten inom ramen för det mellanstatliga samarbete som blir en följd av EES-avtalet och ett eventuellt EU- medlemskap. Den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt medlemskap har behandlats av en särskild utredning, Utredningen om statsförvaltningen och EG. Utredningens uppgift har varit att analysera hur, med bibehål— lande av den svenska förvaltningsmodellen, regeringen/ departementen och förvaltningsmyndigheterna skall samverka i EU-integrationen. I betänkandet (SOU 1993z80) Statsförvalt- ningen och EG redovisar utredningen en rad förslag för att åstadkomma en klar och effektiv ansvarsfördelning mellan departement och myndigheter i EU—samarbetet.

Utredningen konstaterar inledningsvis att deltagandet i EU- samarbetet kommer att kräva stora insatser från förvaltnings- myndigheternas sida. Höga krav kommer att ställas på samver- kan mellan regeringskansliet och myndigheterna. Det krävs att regeringen genom normgivning, myndighetsdirektiv och rikt— linjer tydligt anger kraven på förvaltningsmyndigheternas verk- samhet. Bland förslagen kan nämnas:

' Förvaltningsmyndigheterna åläggs en skyldighet att fortlö- pande till regeringen eller till ett organ som regeringen be- stämmer redovisa när och på vilket sätt myndigheten infört EG-direktiv i svensk rätt. ' Departement och myndigheter redovisar löpande sitt delta— gande i EG:s olika organ till det organ inom regeringskansliet som svarar för samordningen i EG-frågor. ' Varje departement kartlägger i detalj, i samarbete med sina förvaltningsmyndigheter i den mån så inte redan skett, EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och andra organ inom respektive myndighets ansvarsområde. En sådan kartläggning genomfördes i slutet av 1993 av Civildeparte- mentet och Konsumentverket. ' Myndigheten kartlägger vilka rationaliseringsmöjligheter som kan följa av ett EG-medlemskap. ' Sakansvarigt departement bör ansvara för svensk representa- tion i EG:s olika organ och fatta beslut om vem som skall företräda Sverige i EG—samarbetet. ' Regeringskansliet och intresseorganisationerna bör föra en öppen dialog vid ett medlemskap.

Denna fråga behandlas alltså i särskild ordning och föranleder därför inte ytterligare kommentarer från vår sida.

19.2 Standardiseringen

En av förutsättningarna för en effektiv marknadskontroll är realistiska och otvetydiga standarder. Inga oklarheter får före- ligga om vilka krav produkterna skall uppfylla för att få åsättas EG-märket. Det är särskilt viktigt med klara bestämmelser eftersom näringsidkaren är skyldig att betala kostnaderna för provtagningen i de fall produkten inte är utförd i enlighet med kraven i standarden eller i direktivet.

Betydelsen av att delta i standardiseringsarbetet har ökat. EG:s ”nya metod” ställer endast krav beträffande produkternas väsentliga egenskaper. Detaljerade tekniska specifikationer ut- arbetas därefter inom de europeiska standardiseringsorganen.

Ett tjugotal kommittéer, flera av dem med arbetsgrupper, deltar för närvarande i arbetet med att ta fram Europastandarder. Kommittéerna arbetar bl.a. med möbler, leksaker, fritidshjälmar, barnomsorgsprodukter och flytvästar. Flera av CEN-kommitté- erna (European Committee for Standardisation) och CENELEC— kommittéerna (European Committee for Electrotechnical Standardisation) arbetar med EU/EFTA-mandat. I arbetet del— tar redan länder från EFTA och EU. Det är angeläget att utnyttja möjligheterna att utöva inflytande på de krav som utformas genom att delta i det europeiska standardiseringsarbetet. Kon- sumentverket har framgångsrikt fört fram svenska syn- punkter och påverkat det internationella standardiseringsar- betet. Vi anser därför att:

' Konsumentmyndigheten liksom hittills hör delta istandardi- seringsarhetet. ' Deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet bred- das, så att även representanter för frivilliga konsument- organisationerna ges möjlighet att delta och få stöd i form av utbildning, ekonomiska bidrag till resor och ersättning för kostnader förknippade med deltagandet i standardisering— sarhetet.

19.3 Marknadskontroll och marknadsbevakning

De regler, som enligt EES-avtalet skall göras till en del av svensk rätt, förutsätter förändringar såväl i hittills gällande svenska bestämmelser som i arbetsmetoderna för marknadsbevakningen. Det är inte tillräckligt att i huvudsak lita till att allmänheten skall upptäcka och anmäla överträdelser av reglerna. De natio- nella myndigheterna måste på eget initiativ genomföra en mer systematisk granskning och provning av produkterna. I detta ingår att bevaka att produkter på det egna landets marknad uppfyller säkerhetskraven. Marknadskontrollen måste omfatta såväl importerade som i Sverige tillverkade produkter.

Rättslig marknadsbevakning har sedan länge varit en viktig del i det konsumentpolitiska arbetet. Med stöd av marknads— rättslig lagstiftning ser Konsumentverket/KO till att företagen följer spelreglerna på marknaden. Ovederhäftig eller på annat sätt oetisk marknadsföring, liksom oskäliga avtalsvillkor, skall förhindras.

Vi bedömer att:

' Behovet av marknadsbevakning enligt de icke varurelaterade direktiven (vilseledande reklam, oskäliga avtalsvillkor; pris- märkning m.m.) kommer att öka med internationaliseringen och efter hand som ny teknik och nya distributionsformer tillämpas. Behovet av internationellt informationsutbyte och internationell samordning kräver likaså ökade insatser. Att vidareutveckla befintliga kontaktnät och intensifiera samar- betet mellan de europeiska tillsyns-myndigheterna är nöd— vändigt för att marknadsövervakningen skall kunna fungera inom hela EES-området.

Marknadskontroll av varor

Införandet av lagar till följd av EG—direktiv medför att Konsumentverkets tillsynsansvar utvidgas till nya områden. Tillsynen kommer framför allt att omfatta hushållsapparater, maskiner för personligt bruk, textilier och leksaker. Den produkt— säkerhetslag som träder i kraft den 1 juli 1994 är en omarbet- ning av nuvarande produktsäkerhetslag (SFS 1988:1604) med anledning av EG:s direktiv om produktsäkerhet och medför också ökat ansvar. Även tillsynsmetoderna måste förändras från ”anmälningsstyrd” övervakning till en mer systematisk övervakning som i ökad utsträckning bygger på stickprovs- kontroller och egna initiativ och kartläggningar.

Vi anser att skyddet av människors liv och hälsa har störst betydelse när man bedömer behovet av marknadskontroll. Resurserna för marknadskontroll bör därför, enligt vår uppfatt- ning, i första hand satsas på att övervaka produkterna från säkerhetssynpunkt och stå i rimlig proportion till de risker som är förknippade med olika produkter. Vid prioriteringen av Konsumentverkets resurser för marknadskontroll bör detta beaktas.

Företagens ansvar och samverkan med konsumentmyndigheten

Näringsidkarna har huvudansvaret för att produkterna uppfyl— ler de gällande kraven. Näringslivet bör därför delta i marknads— kontrollen med egenåtgärder.

Den s.k. nya metoden och EG:s system för bedömning av överensstämmelse innebär att ökat ansvar läggs på den enskilda tillverkaren och importören. Särskilt gäller det vid den minst långtgående kontrollmodellen, dvs. när tillverkaren själv inty- gar att varan följer gällande krav (manufacturers declaration of

conformity). För att säkerställa att aktörerna lever upp till det ansvar som lagts på dem krävs en fortlöpande uppföljning av hur systemet fungerar och tillämpas.

Konsumentverket bör därför, liksom hittills, ha ett nära samarbete med respektive bransch. Som ett komplement till ingripanden med stöd av lag bör verket stimulera näringslivets egen kontroll. Att marknadskontroll också innefattar egen— åtgärder innebär inte att verket frånhänder sig möjligheten att ingripa med åtgärder när skäl finns för detta. Verkets övergri- pande ansvar för marknadskontrollen kvarstår, även om olika branscher inför egna system.

Vi föreslår att:

' Konsumenmyndigheten eller, i förekommande fall, en annan ansvarig myndighet kommer överens med berörda branschorganisationer om hur näringslivets kontroll inom varje särskilt område skall utföras.

Ett sätt kan vara att branschorganisationen utformar regler som kompletterar lagstiftningen i fråga. Förebilder kan finnas i andra länder. I England t.ex. har British Association of Toy Retailers utfärdat en ”code of practice” för säkra leksaker.

En annan uppgift för branschorganisationerna är att infor- mera och utbilda enskilda företag i fråga om gällande lag, föreskrifter och utomrättsliga normer.

Internationell samverkan

Såsom EG-kommissionen påpekar är samverkan ett sätt att i praktiken uppnå gemensamma regler och också en av förutsätt- ningarna för att uppnå en god produktsäkerhet i hela EES- området.

Konsumentverket kommer som ett led i sin tillsynsuppgift att i ökad utsträckning samarbeta med andra europeiska tillsyns- myndigheter, t.ex. inom ramen för PROSAFE (det europeiska organet för produktsäkerhet). Detta samarbete omfattar utbyte av information och resultat av stickprovsundersökningar samt etablerandet av gemensamma varningssystem. Ett effektivt samarbete kommer att minska kostnaderna för kontrollverk- samheten.

Vi vill peka på möjligheten att i ett europeiskt perspektiv ytterligare utveckla det nordiska samarbetet på kontrollområdet. Norden betraktas alltmer som en gemensam marknad för tillverkare och distributörer. Enligt vår bedömning bör en nordisk samverkan syfta till att tillsynen över olika produkter

samordnas. En effektiv samverkan mellan de nordiska länderna bör bidra till att begränsa de sammanlagda kostnaderna för kontrollverksamheten i Norden.

Nationell kontroll

I enlighet med direktivet om generell produktsäkerhet och de övriga produktdirektiven får endast ”säkra” varor släppas ut på marknaden. I leksaksdirektivet finns bestämmelser som föreskriver att medlemsländerna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att företagen fullgör sin skyldighet att hålla viss information tillgänglig. Direktivet kräver även att med- lemsstaterna ser till att stickprov tas på marknaden. Bägge dessa förpliktelser kommer att tillföras Konsumentverket i dess egen- skap av tillsynsmyndighet. Verket har tilldelats ansvaret för utarbetandet av föreskrifter i enlighet med lagen om leksakers säkerhet.

För personlig skyddsutrustning (hjälmar, skyddsglasögon, inandningsskydd) är kraven på kontroll mer långtgående. För en viss typ av skyddsutrustning gäller att utrustningen måste genomgå s.k. typkontroll (ett s.k. anmält organ skall intyga att produkten överensstämmer med en godkänd prototyp). I vissa fall krävs att typkontrollen följs upp av olika efterkontroller. Konsumentverket delar tillsynsansvaret med Arbetarskydds- styrelsen. Detta är även fallet vad gäller direktivet om maskiner. Konsumentverket har tillsynen över maskiner för privat bruk (hushållsmaskiner, gör-det-själv-maskiner, gräsklippare).

Direktiven om hushållsapparater och textilier handlar om märkning. Några krav ställs dock inte på att bullernivåer eller energiåtgång skall redovisas för hushållsapparater, men medlems- länderna har möjlighet att föreskriva sådana krav. Vad gäller märkning av textilier omfattar tillsynen inte endast förhållan- den i konsumentledet utan också i tidigare distributionsled.

Marknadskontrollen skall kunna genomföras i hela landet. Handläggningen av anmälningar från konsumenterna och an— mälningar förmedlade via den lokala konsumentvägledningen är betydelsefulla för en effektiv kontroll. Även s.k. konkurrent- anmälningar har betydelse. En annan viktig insats är den uppföljning av gällande bestämmelser som utförs av de kom- munala konsumentvägledarna.

Den kommunala konsumentverksamheten täcker inte hela landet. Stickprovsundersökningar måste kunna genomföras även vi de kommuner som saknar" konsumentvägledning.

Vi anser att:

0 K onsumentmyndigheten bör engagera denlokala konsument- verksamheten i arbetet med marknadskontrollen. Detta bör beaktas vid bedömning av hur stora resurser som bör avsättas för marknadskontrollen.

Kostnader för marknadskontrollen

Kommittén har inte funnit det möjligt att fastställa en kostnad för marknadskontrollen.

Som vi tidigare har konstaterat kommer EES-avtalet att ställa krav på ökade insatser. Förhandlingar och kontakter med företag och branscher ökar också, liksom deltagandet i det europeiska samarbetet. Utvecklingen ställer också krav på medverkan från svensk sida i olika rapporteringssystem.

För att kostnaden för statens del så långt möjligt skall begränsas utan att målet om en hög produktsäkerhet åsidosätts, bör dels näringslivet svara för en god produktsäkerhet, dels tillsynsmyndigheterna samarbeta i frågor av betydelse för marknadskontrollen, särskilt i Norden.

Utformningen av marknadskontrollen äri viss mån beroende av vad som sker i andra europeiska länder. Det internationella samarbetet har ännu inte funnit sina former. Det gäller såväl samarbetet inom PROSAFE som det internationella nätverket för marknadsbevakning.

Finansiering av marknadskontrollen

Kommittén skall enligt direktiven bedöma alternativa möjlighe- ter till finansiering av marknadskontrollen. Styrelsen för tek- nisk ackreditering (SWEDAC) har på regeringens uppdrag utrett frågan om alternativa möjligheter att finansiera marknads- kontrollen till följd av EES-avtalet (rapport SWEDAC DOC 93z7). SWEDAC har behandlat möjligheterna till icke-statlig finansiering inom olika områden. SWEDAC gör bedömningen att avgiftsfinansiering inte lämpar sig för konsumentområdet och att det på detta område är svårt att finna en avgifts- konstruktion som är förenlig med EES-avtalet. Enligt vår me- ning bör denna fråga dock övervägas ytterligare. SWEDAC anser även att det kan vara svårt att klara marknadskontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag. Vi anser att:

' Staten iförsta hand skall finansiera marknadskontrollen med hänsyn till kraven i EES—avtalet, svårigheterna att finna alternativa finansieringslösningar och behovet av högt ställda

konsumentskyddskrav. Frågan om statens kostnader för marknadskontrollen bör prövas på sedvanligt sätt i samband med Konsumentverkets anslagsframställning. ' Avgiftsfinansiering av marknadskontrollen på konsument- varuområdet övervägs dock ytterligare.

Uppföljning och rapportering

Behovet av insatser vad avser marknadskontrollen och marknadsövervakningen kommer att variera över tiden. Vi vill peka på:

' Behovet av en samlad och kontinuerlig rapportering av erfarenheterna av marknadskontrollen. En sådan rapporte- ring bör avse både nationella insatser och situationen i hela EES-området. Näringslivets insatser bör redovisas särskilt.

Rapporteringen skall kunna ge underlag att bedöma såväl produktsäkerheten som efterlevnaden av den icke produkt- relaterade lagstiftningen. För att den gemensamma marknaden, som beräknas bestå av 380 miljoner konsumenter, skall kunna fungera effektivt och resultera i positiva effekter för konsumen- terna, är efterlevnaden av regelverket av största betydelse. De berörda företagen måste ge konsumenterna garantier för att de varor som säljs är säkra och uppfyller gällande regler. Till- synsmyndigheterna skall se till att spelreglerna på marknaden följs.

SWEDAC har i sin utredning föreslagit att tillsynsmyndig- heterna skall rapportera till en central myndighet, t.ex. SWEDAC, som i sin tur skall svara för rapporteringen till EFTAzs över- vakningsmyndighet.

KAPITEL

Den ekonomiska

utvecklingens följder

De senaste årens ekonomiska utveckling pekar på ett starkt behov av att lyfta fram de konsumentekonomiska frågorna i konsumentpolitiken. Den samlade kunskapen och informationen kring dessa frågor är otillräcklig i dag.

Det konsumentekonomiska perspektivet behöver markeras tydligare i samhällsdebatten. Uppgiften är att, utifrån ett brett engagemang, skapa ett sunt ekonomiskt tänkande bland med- borgarna och ge ett kraftfullare stöd till hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser.

Arbetet måste bedrivas på flera fronter:

' Ett aktivt folkbildningsarbete kring hushållning ' Mobilisering av lokala aktiviteter som budgetrådgivning och skuldsanering ' Analys av och opinionsbildning kring privatekonomiska förhållanden ' Fortsatt utveckling av kunskap och metoder, bl.a. genom forskning.

20.1 Begreppet konsumentekonomi

Begreppet konsumentekonomi omfattar konsumenternas hus— hållning med sina resurser. Det ansluter till det konsument- politiska målet ”att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser”.

Hushållsekonomi anknyter till hushållning med pengar, tid, kunskap, hälsa m.m. Denna bredare innebörd ligger nära en allmän konsumentpolitisk idébeskrivning: produkterna och deras funktion, tillgänglighet m.m., särskilt beträffande den s.k. baskonsumtionen: livsmedel, boende, transporter, kläder etc. Denna ansats kommer också till uttryck i den lokala budgetrådgivningen.

Privatekonomi avser den del av konsumenternas ekonomi som renodlat gäller förvaltningen, användningen och hante- ringen av de ekonomiska resurserna, dvs. pengarna. En del av privatekonomin har samhörighet med de samhällsekonomiska disciplinerna, t.ex. vid analyser av samhällsförändringar sett ur ett privatekonomiskt perspektiv. Ekonomisk rådgivning är inte bara betydelsefull för den enskilde konsumenten; den har dessutom ett kommunalekonomiskt och nationalekonomiskt värde. Privatekonomin behandlar förhållandet inkomster—ut- gifter. Till området hör sådant som lån, krediter, sparande och placeringar i olika former: bankkonto, försäkringar, fonder, aktier, obligationer m.m.

Konsumentekonomi är det samlade begrepp som vi använder för såväl hushållsekonomi som privatekonomi.

20.2 Lokal verksamhet med centralt stöd

Av stor vikt är de insatser för information och rådgivning som görs på det lokala planet. Behovet av dessa kommer att öka starkt till följd av den samhällsekonomiska utvecklingen. Frivil- liga insatser och aktiviteter från näringslivet kompletterar den kommunala konsumentvägledningen och socialtjänsten.

Kommunerna har en viktig uppgift i den hushållsekonomiska rådgivningen på lokal nivå. I kommuner som har en aktiv ekonomisk rådgivning har kostnaderna för socialbidrag kunnat begränsas.

Konsumentverket har inom området aktivt bidragit med hushållsekonomiska konsekvensanalyser, program för budget- rådgivning och utbildning riktad till konsumentvägledare, social- sekreterare m.fl. När skuldsaneringslagen träder i kraft, förvän- tas kommunernas konsumentvägledning, socialsekreterare, banker och kronofogdar engageras för att minska konsumen- ternas skuldproblem.

Konsumenter med en fungerande ekonomi är av största intresse för banker, försäkringsbolag och andra finansinstitut. För frivilligorganisationer, t.ex. fackliga organisationer och pensionärsorganisationer, leder en effektivare hushållning till

ökad ekonomisk frihet för medlemmarna. De konsument— ekonomiska frågorna borde vara ett naturligt inslag i studieförbundens verksamhet.

Statens primära uppgift på det konsumentekonomiska områ- det är att stödja utvecklingen av den hushållsekonomiska delen av konsumentpolitiken för att uppfylla målsättningen att stödja resurssvaga konsumenter.

20.3 Behov av insatser

Medborgarnas ekonomiska villkor förändras med utvecklingen i samhället. Hushållens ekonomiska situation beskrivs i kap. 15. Avregleringen inom den offentliga sektorn och nya lös- ningar på socialförsäkringsområdet m.m. leder till att fler viktiga ekonomiska beslut förskjuts från samhället till den enskilde konsumenten. Härtill kommer problem till följd av stor skuldsättning, arbetslöshet, sänkta ersättningsnivåer i transfereringssystemen och höjda konsumtionsskatter och av- gifter. Hushållens behov av ekonomisk vägledning ökar snabbt.

För att tydligare lyfta fram konsumentekonomin både i den samhällsekonomiska debatten och i hushållens överväganden och dagliga beslut krävs insatser från en bred krets av aktörer. Insatserna är i huvudsak av två slag.

Insatser av folkbildningskaraktär. Kommuner och lokala aktörer nära konsumenterna aktiveras: fackföreningar, studie- förbund, banker, Posten m.fl. Formen för samarbete är bero- ende av det lokala engagemangets utseende och utformning. Staten kan tillsammans med andra centrala aktörer medverka med stödåtgärder, t.ex. förmedling av kunskap och utveckling av kunskapsverktyg. Konsumentverkets stöd- och utbildnings— insatser bör tjäna som modell i detta avseende.

Insatser för kunskapsutveckling och opinionsbildning. Några behov inom detta område är

' stimulans av forskning inom universitet och högskolor ' analyser av samhällsekonomiska beslut och deras konse— kvenser för hushållens ekonomi ' aktiv opinionsbildning.

Staten har med sitt ansvar för forskningen en viktig roll inom detta område.

Det bör ligga i bankernas, andra finansieringsinstituts och frivilligorganisationernas intresse att aktivt medverka, både finansiellt och på andra sätt.

20.4 Budgetrådgivning och skuldsanering Vi föreslår att:

' Hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet ges åt budget— rådgivning och skuldsanering under de närmaste åren.

Avsikten är att öka hushållens kunskaper kring den egna ekonomin genom stöd till och mobilisering av lokala aktörer. Samarbetet bör därför utvecklas mellan frivilligorganisationer, banker och andra finansieringsinstitut, studieförbund, krono- fogdemyndigheter och kommuner. Konsumentmyndighetens uppgift är att främja den lokala verksamheten.

Budgetrådgivningen bör utvecklas under de närmaste åren. Den har visat sig ge viktiga förebyggande effekter för hushåll med trängd ekonomi. Behovet av resurser för att stödja budget- rådgivning kommer att kvarstå under lång tid.

Vi anser det tillfredsställande att en skuldsaneringslag är på väg och att resurser kommer att avsättas till bl.a. Konsument- verket för att verksamheten skall kunna genomföras.

20.5 Utbildning av socialsekreterare

Inom socialtjänsten finns ett stort behov av ekonomisk rådgiv- ning. Ofta utnyttjas konsumentvägledarna även för den uppgif- ten. Behoven är emellertid så stora att både socialsekreterare och kuratorer i ökad utsträckning måste engageras.

En professionell rådgivning kräver kunskaper i juridik, eko- nomi, ADB och metodik. Personal inom socialtjänsten saknar mestadels ekonomisk kunskap i sin grundutbildning. Till viss del har detta kompenserats genom den utbildning av ekono- miska rådgivare inom socialtjänsten och kuratorer inom sjuk- vården som Konsumentverket på regeringens uppdrag genom- förde under åren 1989—91 och som sedan har fortsatt. Konsu- mentverket har för detta tagit fram utbildningsmaterial och ADB—hjälpmedel. Efterfrågan på utbildningen har varit stor. Behovet av handledning och fördjupningskurser ökar nu.

Frågan om utbildning för blivande socialsekreterare i ekono- misk rådgivning har aktualiserats i en motion till riksdagen. I motionen (1993/94:s Ub 605) hemställer motionären om att ett nytt ämne benämt skuldsaneringsrätt införs inom högskolan.

Vi anser att:

' Socialsekreterarna redan i sin grundutbildning bör ges goda kunskaper i ekonomisk rådgivning.

Behovet av en fortgående handledning och vidareutbilcning, vilket i och för sig inte behöver vara en uppgift för social- högskolorna, bör likaså tillgodoses.

Utbildningen av socialsekreterarna är för närvarande före- mål för översyn i Socialtjänstkommittén. Vi har i en skrivelse till Socialtjänstkommittén hemställt att kommittén skall beakta behovet av utbildning i ekonomisk rådgivning i utbildningen av socialsekreterare.

20.6 Centrum för privatekonomi

De samhälls- och företagsekonomiska intressena är väl organi- serade i såväl offentliga som privata institutioner, medan frågor som berör den enskildes ekonomiska situation och förutsätt- ningar inte har beretts motsvarande utrymme.

Vi föreslår att:

' Ett Centrum för privatekonomi bildas med en bred huvud- mannakrets som har en stark förankring i samhället.

Sådana huvudmän föreslås vara staten och andra med särskilda kunskaper på området, i första hand bankerna, försäkringsbo- lagen, Posten och frivilligorganisationer.

Ett Centrum för privatekonomi kan, enligt vår mening, väsentligt stärka det privatekonomiska intresset i samhället; det gäller både i den allmänna debatten, i skolan och vid universitet och högskolor.

Centrum för privatekonomi skall vara ett utredningsorgan med uppgift att stödja kunskapsutveckling inom det privat— ekonomiska området och att analysera skeenden och beslut i samhället utifrån ett privatekonomiskt perspektiv. Centrumet bör

' göra utredningar om hushållens ekonomiska förhållanden ' analysera samhällsförändringar ur ett privatekonomiskt per- spektiv . aktivt verka för att privatekonomiska frågor får uppmärk- samhet i samhällsdebatten ' främja forskning om hushållens situation och förutsättningar vid bl.a. universitet och högskolor ' ge forskare från olika discipliner möjlighet att mötas i ett gemensamt forum kring ämnet ' initiera åtgärder som främjar utbildning i privatekonomiska frågor vid universitet och högskolor ' medverka i information och utbildning inom området.

Konsumentmyndighetens uppgift är att stödja det lokala arbe- tet med budgetrådgivning och skuldsanering utifrån ett hushålls- ekonomiskt perspektiv som beaktar såväl ekonomi, tid som andra resurser. Centrumet skall koncentrera sin verksamhet till frågor av enbart ekonomisk art för hushållen och på detta område tillhandahålla underlag för myndighetens verksamhet. En närmare gränsdragning mellan dessa båda verksamhetsom- råden görs i samverkan mellan myndigheten och centrumet.

Centrumet kan förslagsvis få följande uppläggning:

Centrum för privatekonomi bör ledas av en särskild styrelse och verksamheten utövas av ett kansli. Styrelsen bör ha karak- tären av ett privatekonomiskt råd med företrädare för huvud- männen och experter inom området. Vi räknar inledningsvis med 5 årsarbetare inklusive kanslichef. De fasta kostnaderna beräknas till ca 3 miljoner kronor per år. Därtill bör centrumet ha resurser för uppdrag som läggs ut på andra, t.ex. universitet och högskolor. Storleken på den delen av uppgiften bör disku- teras närmare med huvudmännen. Vår uppfattning är dock att ytterligare 3 miljoner kronor bör tillföras centrumet för sådana uppgifter.

Genom en aktiv styrelse engageras intressenter och experter i olika frågor. Företrädare för huvudmännen deltar i projekt med egna resurser och egen tid.

Vi räknar med en total resursåtgång på ca 6 miljoner kronor årligen. Staten föreslås tillföra hälften av detta belopp och övriga huvudmän den resterande delen.

Samarbetet mellan huvudmännen i centrumet bör medverka till att även främja samverkan mellan aktörerna lokalt.

Näringslivets kunnande i privatekonomiska frågor bör kunna utnyttjas.

Centrumets arbetsformer bör vara att initiera projekt, bygga upp nätverk, stimulera universitet, högskolor och huvudmän till att engagera sig i de privatekonomiska frågorna samt att skapa opinion och debatt bland politiker, i organisationer, företag, forskning och i media. Genom en fristående och oberoende ställning har centrumet goda förutsättningar att bedriva utredningsverksamhet, driva fram forskning, stödja kunskapsutveckling kring hushållens ekonomiska förhållan- den och medverka i informationsarbetet. I dessa avseenden skiljer sig centrumet från konsumentmyndigheten som främst bör arbeta med att stödja det lokala arbetet.

KAPITEL

Zi

Konsumenten och milj on ett samspel

Det finns ett starkt samband mellan konsumtionen och miljö- problemen. De miljöpolitiska och konsumentpolitiska målen måste

därför samverka. £

Sverige har ställt sig bakom det handlingsprogram som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de janeiro 1992. I ett avsnitt i konferensens mest omfattande dokument handlingsprogrammet Agenda 21 — diskuteras konsumtionens och produktionens betydelse för de ökande globala miljöska— dorna. Följande mål slås fast:

' Att främja konsumtions- och produktionsmönster som mins- kar påfrestningarna på miljön och som tillfredsställer mänsk- lighetens basbehov ' Att utveckla en bättre förståelse för konsumtionens roll och vägar att åstadkomma mer hållbara konsumtionsmönster ' Att uppnå hållbara konsumtionsmönster genom att de ut— vecklade länderna går i spetsen.

Ikonsekvens med redan fattade beslut om bl.a. utökat producent- ansvar för avfall bör konsumentpolitiken syfta till en långsiktig hållbar utveckling med resurshushållning och kretsloppstänk- ande som vägledande ideal.

Vi föreslår att:

0 Ett viktigt mål för konsumentpolitiken skall vara att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling.

"ww—.

21 .1 Miljöinformation

I likhet med miljöfrågorna som skär genom alla sektorer hör konsumentfrågorna hemma på många olika områden. Kon- sumentorganens samverkan med ansvariga myndigheter på miljöområdet bör därför stärkas, och miljöaspekter bör på ett tydligare sätt integreras i konsumentinformationen. Riksdagen fattade 1990 beslutet att allt avfall som lämnas till slutbehand— ling, fr.o.m. 1994 skall sorteras i kategorier som möjliggör lämplig hantering och att förbränning och deponering av osorterat avfall i allt väsentligt skall ha upphört vid utgången av 1993.

Hantering av avfall bör ingå i en konsumentpolitik som omfattar åtgärder såväl före och vid som efter köp. Information och svar på frågor om styrningen av avfallsströmmarna är en angelägenhet för både central och lokal konsumentverksamhet. Konsumentverket bör i samarbete med Naturvårdsverket, som svarar för kunskapsuppbyggnaden, skapa ökat utrymme för information och utbildning på detta område.

Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheten ger ökad prioritet åt miljöfrågorna i konsumentinformationen.

21.2 Energiförbrukning i hushållen

En av de viktiga punkterna i riksdagens energi— och miljö- politiska beslut från 1991 är frågan om effektivare energian- vändning. De generella ekonomiska styrmedlen behöver kom- pletteras med mer direkta åtgärder, bl.a. information till hus- hållen om sparmöjligheter. Många kommuner har emellertid dragit ned på resurserna till energirådgivningen. Den lokala konsumentverksamheten bör då informera om möjligheter till besparingar genom val av energisnåla produkter.

Samarbete mellan NUTEK och Konsumentverket pågår för att minska elförbrukningen i hushållsapparater. Hittills har det dock saknats normer för maximal elförbrukning i hushålls- apparater.

Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheten medverkar till att informationen om energisnåla hushållsapparater förbättras och intensi- fierar sin verksamhet i syfte att minska elförbrukningen i hushållen.

21.3 Miljömärkning av produkter

En förändring av människornas attityder och livsstil är avgö- rande för att vi skall kunna lösa miljöproblemen. En vederhäftig miljömärkning är ett viktigt hjälpmedel för den enskilde konsu- menten när det gäller val av produkter. Miljömärkningen påverkar den svenska och nordiska marknaden men den ger även kompetens och erfarenheter att påverka EG:s miljö- märkningssystem.

Under de senaste åren har allmänhetens miljömedvetenhet i Sverige stigit kraftigt. Konsumenternas, de anbudsinfordrande myndigheternas och företagens intresse av att handla miljövän- liga varor bör därför tillmätas stor betydelse av producenter, importörer och distributörer. Förutsatt att miljösymbolerna åtnjuter konsumenternas förtroende är miljömärkningssystemen ett viktigt bidrag till utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle.

Vi förordar att:

' Insatserna för miljömärkning intensifieras och uppmuntras.

Det förekommer i dag ett stort antal miljösymboler på markna- den som i varierande grad beaktar produkternas funktion och effekter på miljön. För att marknaden skall fungera effektivt är det viktigt att konsumenterna har god kännedom om vad bl.a. miljösymbolerna står för. Efter hand som antalet miljösymboler ökar finns det en risk för att konsumenterna får allt svårare att överblicka marknaden. Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheten får i uppdrag att fortlöpande följa utvecklingen på området genom bl.a. jämförande analyser av miljömärkta produkter och bedömning av olika former av miljömärkning ' Konsumentmyndigheten medverkar till att förbättra infor- mationen på området.

I och med det Växande miljöintresset bland allmänheten finns det en risk att vilseledande miljöargument används i marknads- föringen av produkter och att systemet med miljömärkning kan betraktas som ovederhäftigt av konsumenterna. Konsument- ombudsmännen i de nordiska länderna har därför nyligen utarbetat kriterier för bedömning av miljöargument i mark- nadsföringen i enlighet med marknadsföringslagstiftningen. Vi anser att:

' Det är angeläget att konsumentmyndigheten ger hög priori- tet åt bedömning av miljöargument i marknadsföringen.

I många fall bör de relativt låga avgifter som tas ut för miljö- märkning inte utgöra någon större belastning för producenten. Snarare kan miljömärkningen ses som ett konkurrensmedel i marknadsföringen. För den händelse en från resurshushållnings- synpunkt angelägen miljömärkning av en vara eller ett varu- område skulle erfordra betydande utvecklingsinsatser, som företagen bedömer inte är lönsam, har samhället olika möjlig- heter att ingripa, exempelvis genom information och opinions- bildning. Dessutom har staten möjlighet att utkräva ett ansvar av producenterna enligt den nyligen införda 6b$ i renhåll- ningslagen (1979z596). För kemikalier kan en förändring av kemikalielagen aktualiseras, och ekonomiska styrmedel kan i vissa fall vara effektiva. Vi har inte haft möjlighet att analysera valet av styrmedel med hänsyn till målet att främja konsumtio- nen av mindre miljöskadliga varor.

KAPITEL

22. Konsument— ombudsmannens

organisatoriska ställning

* Vägledande vid bedömningen av om KO-funktionen bör brytas ut från Konsumentverket och göras till en särskild myndighet är kravet på såväl rättssäkerhet som effektivitet i organisationen. Bakgrunden till frågan om Konsumentombudsmannens (KÖ:s) organisatoriska ställning lämnas i bilaga 3.

22.1 Rättssäkerheten

I den lagstiftning som tillkom i samband med sammanslag- ningen av KO—ämbetet och Konsumentverket fick KO liksom tidigare uppgiften att vidta åtgärder mot felande företag. I den senare tillkomna produktsäkerhetslagen gavs Konsumentver— ket tillsynsansvaret, medan KO vidtar de rättsliga åtgärderna. I de förordningar som utfärdats till de i anslutning till EES- avtalet utfärdade lagarna som berör Konsumentverkets verk- samhetsområde har verket ett tillsynsansvar, med ett par undan- tag ett föreskriftsansvar samt i förekommande fall möjlighet att lämna åtalsmedgivande. KOs roll enligt marknadsföringslagen och produktsäkerhetslagen påverkas inte.

I bilaga 3 redovisas närmare de överväganden som 1976 låg till grund för sammanslagningen av KO och Konsumentverket och 1983 års utredning om en självständig KO-funktion. De förhållanden som ligger till grund för övervägandena i 1983 års betänkande beträffande rättssäkerheten har i huvudsak allt— jämt giltighet, med ett väsentligt undantag.

I den mån Konsumentverket utrustas med befogenhet att

meddela bindande föreskrifter kan det inträffa att KO såsom part inför Marknadsdomstolen åberopar föreskrifter som han i egenskap av generaldirektör för Konsumentverket och ordfö- rande i verkets styrelse har varit med om att besluta och som domstolen är bunden av. Detta skulle kunna rubba den lik- ställdhet som principiellt bör råda mellan parterna inför en domstol. Det kan m.a.o. göras gällande att KO i förväg har ”bestämt målets utgång” genom att medverka till meddelandet av de åberopade föreskrifterna.

Frågeställningen har aktualiserats genom prisinformations- lagen, införlivandet av EG-direktiv i svensk rätt på konsument- området och den s.k. lagstridighetsprincipen, vilken innebär att marknadsföringsåtgärder som strider mot annan lagstiftning också oftast kan anses otillbörliga i Marknadsförings—lagens mening. Detta innebär att bindande regler från Konsumentver- ket även i dessa fall kan ha avgörande betydelse i marknads— föringsmål.

Till att börja med kan konstateras att regeringsformen inte ger någon ledning för besvarandet av frågan om den beskrivna ordningen kan godtas.

Det är i och för sig inte ovanligt att en administrativ myndig- het bemyndigas att inom sitt arbetsfält utfärda bindande före- skrifter. Detta gäller t.ex. för Arbetarskyddsstyrelsen, Livsmed— elsverket, Läkemedelsverket och Kemikalieinspektionen. En skillnad gentemot Konsumentverket/KO är dock att frågor om eventuella sanktioner i dessa fall vanligtvis handläggs i allmän domstol på talan av allmän åklagare. Det innebär att den myndighet som genom bemyndigande utfärdat detalj- föreskrifterna inte uppträder som part i en domstolsprocess rörande föreskrifternas tillämpning. En kombination av norm- givning och partsställning förekommer även på andra centrala områden, såsom inom taxeringsväsendet och socialförsäkringen. På dessa områden gäller att Riksskatteverket respektive Riks- försäkringsverket under vissa förutsättningar uppträder som den enskildes motpart inför förvaltningsdomstol och där kan åberopa verkställighetsföreskrifter de själva meddelat.

Regeringen har i samband med lagstiftning föranledd av EG- direktiv inte funnit några avgörande principiella betänkligheter mot den diskuterade organisationen. I propositionen om lek— sakers säkerhet (prop. 1992/93:111 s. 19) anförs att de före- skrivande organen, oavsett på vilken konstitutionell nivå direk- tiven införlivas, måste hålla sig inom ramen i fråga om krav på säkerhet m.m. som direktivet anger. I propositionen om person- lig skyddsutrustning för enskilt bruk (prop. 1992/93:112 s. 32) framhålls att avsikten är att föreskrifterna i fråga om krav på

säkerhet, utformning och information skall i detalj till svensk rätt överföra de preciserade regler som redan är fastställda i direktiven och till dessa knutna harmonierade standarder. Även om föreskriftsrätten lades på annat organ än Konsumentverket, kan föreskrifternas innehåll enligt propositionen inte bli väsent- ligen annorlunda än om den läggs på Konsumentverket. Vidare framhålls att liknande tillsynssystem finns på flera andra områ- den, t.ex. - i fråga om märkning och information - inom ramen för livsmedelslagen och lagen om kemiska produkter. I propo- sitionen om märkning av hushållsapparater (prop. 1992/93:34 s. 14) anförs att det är naturligt och får förutsättas att detalje- rade myndighetsföreskrifter utarbetas efter samråd med de branschorganisationer som berörs.

Regeringen har med andra ord i ett flertal lagstiftnings- ärenden intagit ståndpunkten att det, i vart fall i fråga om före- skrifter som är avsedda att föra in bestämmelser i EG—regler, inte av rättssäkerhetsskäl finns några hinder mot att samla föreskrifts- och ”åklagarfunktionen” hos en och samma myndighet.

22.2 Effektiviteten

En övergripande fråga vid bedömningen av organisationen är hur konsumentintresset främjas mest effektivt. En organisation där lagtillämpningen ges erforderlig prioritet bör eftersträvas. Det är vidare av central betydelse att kommunikationen mellan utredande funktioner och KO säkerställs.

KO har under perioden 1.7.1986 31 .3.1991 i relativt få fall väckt talan i Marknadsdomstolen eller själv utfärdat vitesföre- läggande. Bara i sällsynta fall aktualiseras frågan om utdömande av vite. Detta kan ses som ett tecken på att nuvarande system fungerar förhållandevis väl. Antalet fall som anmäls till åtal är också mycket begränsat och har rört sig om bedrägeriliknande marknadsföring.

Tyngdpunkten i det producentpåverkande konsumentpolitiska arbetet är alltjämt lagd på förhandlingar och överenskommel- ser med företag och branschorganisationer. I 1983 års betän- kande anförs beträffande möjligheterna att effektivt företräda konsumentintresset vid en uppdelning av föreskrifts- och tillsyns— rollen att en sådan uppdelning måste leda till att Konsumentver— ket och KO ibland gör olika bedömningar i sakfrågan, något som skulle medföra påfrestningar i det nödvändiga samarbetet (se bilaga 3). Vad som anförts där har alltjämt giltighet, även om förhandlingsdelen i föreskriftsarbetet avtar genom att allt fler av de av Konsumentverket utfärdade normerna inte är ”förhandlingsbara” eftersom de bygger på EG—direktiv.

22.3 Överväganden och förslag

Som en följd av EU-anpassningen kommer sannolikt behovet av normgivningskompetens på myndighetsnivå att öka inom det område som f.n. täcks av Konsumentverket/KO. De normer som kommer att utfärdas är i stor utsträckning antingen riktlin- jer som inte är rättsligt bindande eller föreskrifter, som visserli— gen är rättsligt bindande men vilkas innehåll i stor utsträckning styrs av EG-direktiv.

De områden där problem kan komma att uppstå är i första hand beträffande prisinformationslagen och annan lagstiftning där EG-direktiven utgör minimidirektiv och Konsumentverket ges bemyndigande av regeringen att utfärda föreskrifter samt vid tillämpningen av lagstridighetsprincipen. Utrymmet för konflikt med rättssäkerheten får dock anses vara begränsat.

En utbrytning av den formella KO-funktionen från annan verksamhet som i dag står under KO:s ansvar medför risk för olika bedömningar i rättsfrågor, vilket försvagar möjligheterna att effektivt företräda konsumentintresset på området för myn- dighetsutövning.

Vi förordar därför att:

' Tillsyn och föreskriftsarbete m.m. hålls samman med den formella KO-funktionen i en myndighet.

Regeringen kan själv besluta om föreskrifter så som görs på konkurrenslagens och livsmedelslagens områden. (Jämför t.ex. 5 58 livsmedelsförordningen enligt vilken föreskrift som medde- lats med stöd av förordningen och som har väsentlig ekonomisk betydelse eller på annat sätt är av större vikt, skall fastställas av regeringen). En motsvarande ordning är tänkbar också på konsumentområdet.

I kapitel 34 föreslår vi att Konsumentverket delas i en myndighetsutövande del och en konsumentstödjande del på andra områden. Härigenom uppnås en renodling av Konsument- verkets verksamheter som närmare motiveras i kapitel 33.

Genom den myndighet som vi föreslår för den myndighets- utövande verksamheten ges erforderlig prioritet åt lagtillämp- ning. Myndigheten får en tydlig profil mot myndighetsutövning och rättslig marknadsbevakning. KO får en central plats i en myndighet med uttalad rättslig profil. Kopplingen mellan det rättsliga agerandet och KO blir då mer naturlig och direkt. Samtidigt säkerställs samspelet mellan producentpåverkan med rättsliga medel och KO—funktionen. Risken för olika bedöm- ningar i rättsfrågor som kan bli följden om endast den formella

KO-funktionen bryts ut ur det nuvarande Konsumentverket undviks.

För att åstadkomma största möjliga samordning av den myndighetsutövande verksamheten föreslår vi att:

' Generaldirektören tillika skall vara KO, och jurist ined domarerfarenhet.

KAPITEL

Tvisthantering och allmänna reklamations- nämndens centrala roll

Allmäna reklamationsnämnden är eft alternativ till domstolarna med en obyråkratisk organisation och ett förenklat förfarande. Att

' utveckla nämnden och samtidigt minska statens kostnader är , möjligt genom ökad lokal tvistlösning, branschnämnder och nya

former för finansiering.

Vi föreslår att:

' En övergripande målsättning för Allmänna reklamations- nämndens (ARN) fortsatta verksamhet skall vara att dess informativa, rättsbildande och praxisskapande funktion yt— terligare framhävs.

ARN:s verksamhet är efterfrågestyrd. Som en följd av de förändringar som sker på marknaden över tiden förändras även behovet av nämndens verksamhet. År 1986 uppfattades det centrala innehållet i baskonsumtionen vara bostäder, transpor- ter och livsmedel. I dag omfattar det även kläder och finansiella tjänster. Tvister rörande köp av fast egendom är däremot exempel på ett område som i dag inte hanteras av nämnden, bl.a. därför att dessa ärenden är mycket resurskrävande och i många fall inte passar för en prövning i nämnden. (Vissa tvister rörande arbete på fastigheter prövas dock.)

Hittills har nämnden, trots knappa resurser, inte inskränkt sin verksamhet på de områden som bedöms som betydelsefulla för konsumenterna. Ur konsumentpolitisk synvinkel är det dock nödvändigt att nämndens verksamhet anpassas och för- ändras så att den också kan svara mot nya behov. Behovet av resurser måste framöver lösas antingen genom en begränsning av ärendetillströmningen och de varu- och tjänsteområden som nämnden arbetar med eller med en ökning av det finansiella utrymmet. Att utveckla nämnden och samtidigt minska statens kostnader för verksamheten är, utöver vissa förändringar i handläggningen, möjligt genom att förskjuta tyngdpunkten ytterligare mot den lokala verksamheten, genom att överlåta till branscher att inrätta nämnder på vissa verksamhetsområden där erfarenheter vunnits, och genom att öppna för nya former av finansiering av nämndens verksamhet.

23.1 Egenåtgärder

I proposition 1 985/ 86: 121 Inriktningen av konsumentpolitiken utgick dåvarande departementschefen från att egenåtgärderna i framtiden skulle öka i omfattning. En sådan utveckling ansågs nödvändig dels för att bereda Konsumentverket möjligheter att ägna mer resurser åt prioriterade uppgifter, dels för att följa intentionen om en avreglering av samhället.

Utvecklingen efter år 1 986 bedöms som positiv. Inom ett stort antal branscher har egenåtgärder genomförts, framför allt vad gäller etik och reklamationshantering. Konsumentverkets rap- port 1992/93z9 ”De frivilliga reklamationsnämndernas verk- samhet” visar att antalet ärenden hos den kommunala konsumentvägledningen och ARN minskat i de refererade branscherna. Rapporten visar vidare att konsumentvägledarna i drygt 40 procent av kommunerna anser att företagen har otillräckliga kunskaper om lagar och regler i anslutning till reklamationshantering. I cirka hälften av kommunerna råder uppfattningen att information och utbildning av företag och konsumenter leder till att antalet reklamationsärenden hos den kommunala konsumentverksamheten minskar. Antalet reklamationsärenden inom motor-, bostads-, textil-, el- och resebranscherna m.fl. hos konsumentvägledarna är stort. Mer omfattande egenåtgärder inom dessa branscher skulle medföra en stor avlastning i reklamationshanteringen för såväl den lokala konsumentverksamheten som för ARN. (Se vidare kapi- tel 28.)

Vi anser att:

' Deti första hand åligger näringslivetatt motverka konsument- problem, att hålla antalet reklamationer nere och att verka för goda reklamationsrutiner.

23.2 Den lokala medlingen

Bakgrund

Sedan riksdagsbeslutet 1972 är den lokala verksamheten ett viktigt inslag i konsumentpolitiken. I sitt betänkande SOU 1985:32 (s. 131) uttalade den dåvarande Konsumentpolitiska kommittén att en stark kommunal konsumentverksamhet är den nödvändiga basen för ett målmedvetet konsumentpolitiskt arbete på lokal nivå.

I prop. 1985/86:121 Inriktningen av konsumentpolitiken uttalades att en tvist i första hand på ett tidigt stadium borde lösas lokalt. Konsumentvägledarna skulle ha möjlighet att lägga fram förslag till uppgörelser i reklamationsfrågor. Verk— samheten skulle inte ha karaktären av formell tvistlösning, och försök att lösa en tvist fick inte ske i strid med en parts önskan.

Det är i första hand resurssvaga konsumenter som har behov av hjälp med reklamationer. Om en köpare och en säljare inte kommer överens i ett reklamationsärende bör det finnas en lokal instans att vända sig till för råd och hjälp, även i svåra tvister. Vidare medför verksamheten att problem görs tydliga, och den utgör också en rättslig service som innebär besparingar på annat håll.

Antalet kontakter i reklamationsärenden inom den kommu- nala konsumentverksamheten har minskat med 8 procent un- der den senaste femårsperioden och uppgår nu till cirka 77 000 per år. Ungefär 21 procent av konsumentvägledarnas arbetstid ägnas åt klagomål på varor och tjänster. Främst rör dessa köp av bilar, kläder, radio och TV, bilreparationer, köp eller hyra av bostad samt ombyggnader och reparationer av bostäder. Till ARN kommer cirka 7 000 ärenden om året. Endast cirka 3 5 00 av de reklamationer som vägledarna kommer i kontakt med förs vidare till ARN.

Tvistlösning på lokal nivå ger ökat utrymme för ARN att stärka sin praxisskapande funktion och att medverka i rätts- bildningen och ta initiativ till lagstiftning på konsumentområdet. I sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93— 1 994/ 95 uttalade sig nämnden för att en ytterligare förskjutning från central till lokal tvistlösning bör eftersträvas. Regeringen har (rskr. 1990/91:143 s. 22) uttalat sitt stöd för detta. En tvist

vid allmän domstol kostar i genomsnittt 6 00'0—7 000 kronor och ett ären de hos .ARN 1 600 kr. Kostnaden för klagomål hante- rade av "konsumentvägledare är i genonnsnitt 200I—30lO kronor. Vi anser mot denna bakgrund att:

" Det är angeläget att utveckla rnodelllezrna för lokal medling. Det kan ske t.ex. genom lo/kalla rekélamationsråd med före- träda re för den lokala handeln och' den: kommunala lkomsumcen.tväigltedinimge'n.

Reklamationsräden kan medla i och rcekomm endera lösningar på tvister mellan köpare och säljare mean också ta upp generella frågor som rör förhållandet mellan nääringzsidkare och konsu- ment..

Föirsöksverksamhet

En beskrivning och utvärdering av den kommunala kon- sumentverksamhetens nuvarande rekllamarionshantering i sin helhet samt en utvärdering av de särskiilda insatser som gjorts i vissa kommuner finns i Konsumentverlkets rapport 1992/93z3. Studien omfattar åtta ko mmwner sorm, utöver den ordinarie reklamationshanteringen, har gjort särskilda insatser för att utveckla så dan verksamhet. I Trollhättain, Uppsala och Västerås finns särskilda partssamrnansatta råcd. I Lidköping, har det tidigare funnits ett lokalt tvisteråd. SStuidien omfattar också några kommuner som i samverkan medl Konsumentverket gjort rek.]amationsiförebvyggande insatser rikttade rnot branscher med många reklamationer, t. ex.. Borås, Landlskrona och Piteå (bilar), Fagersta (beklädnad) och Lidköping (lhernelektroniik).

Utvärderingen tyder på att reklamatiionsråden i Trollhättan, Uppsala och Västerås, trots att: antalett ärenden :är få,, har stor betydelse som formell grund för ett infmrnrelllt samlar bette mellan såväl konsumentvägledarna och handeln som mellan närings- idkarna. Reklamarionsrådeni förefallerr att kunna lösa konisu- menternas klagomål på ett bra sätt och bidrar genom sin förekom st till att förebygga tvister. Undtersökningen tyder också på att i komm un er med mindre än ca 40, 000 invånare räcker det med riktade insatser mot vissa problermbranscher för att med- bringa antalet reklamationer eller skapa förutsättningar för" att näringsidkarna och konsumenterna sjäilva skall kunna hantera en reklamation på ett tillfredsställande: sätt-

Lokala reklamationsråd

Vi rekommenderar att:

0 Det upprättas lo/kalla ireklairnaztionsråd.

En möjlighet för små kOimmu ner, som saknar konsumentverl samhet kan vara att skarpa reklamationsråd tillsammans me andra kommuner.

Råden bör arbeta för goda förhållanden mellan konsumen intressena och näriingsicdkarna i kommunen. Detta kan t.ez innebära information tilll näringsidkare om regler kringg marl nadsföring, kontakt med problem branscher med uppföljanc åtgärder m.m. Den förelbyggande effekten skall betonas. Hä utöver bör reklamationsråden stödja den lokala konsumen verksamheten i frågor amgående lokal reklamationshanterim Råden bör också kuinna iutvec klas mot att medverka till lö-sniin av tvister som, med partternas medgivande, hänvisats till råd av den kommunala komsumentviägledningen. Råden skall första hand följa verkszamheten hos den lokala konsume'n verksamheten, men ävem följa verksamheten vid ARN.

Kommittén har e-rfaritt att det i vissa kommuner finns behc av bredare samrådsfora :som kan behandla ock så andra frågr än reklamationer. Formeen för den lokala samverkan måste b beroende av lo kala lförhåillandlen. F örslajget förutsätter att kon munen har någon form av konsumentverksamhet eller att sådla kan ordnas för flera konnmuner gemensamt., lVIodeller' för hl verksamheten kan orgainiseras bör utvecklas och spridas a Konsumentverket i sa mrråd medl ARN.

Vi föreslår att::

' Konsumentmyndighezten i samråd med ARN främjar utvetcl lingen [av lokala veklaimationsråfd.

23.3 Nämndens jplats i det processuella systemet

Det saknas samordning nnellan domstolarnas, ARlsts o—ch kon munernas tvistlörsande werksamhe't. IDe privata nämnderna i inte heller inordnade i mågot system. En tvizst kan komma a behandlas av olika tvisstlösandle organ, utan någon forint instansor'dning.

Domstolsprövning eller nämndförfarande?

Två metoder står till buds för att lösa tvister mellan konsumen- ter och näringsidkare: ett informellt förfarande vid olika slag av reklamationsnämnder, och ett domstolsförfarande. I Sverige har man huvudsakligen följt den informella vägen.

Parallellt med nämndförfarandet har möjligheten att väcka talan vid domstol funnits. Konsumenten skall i princip fritt kunna välja tvistlösande organ. För att underlätta för konsu- menter att utnyttja domstolsförfarandet lade regeringen i pro- position 1973:83 fram förslag till lag om rättegången i tvistemål om mindre värden m.m. Den s.k. småmålslagen (1974z8) trädde i kraft den 1 juli 1974. Förfarandet enligt dessa regler känne- tecknas bl.a. av att tvisten rör ett belopp om högst ett halvt basbelopp, att parterna inte behöver ha ombud, att kostna- derna är begränsade och att domaren har stor frihet att arbeta för att parterna förlikas.

I propositionen påpekades att det endast var konsumenter som kunde påkalla prövning hos ARN, att nämndens beslut inte kunde genomdrivas tvångsvis samt att det skriftliga förfarandet inte tillät vittnesbevisning.

Vidare löste ARN endast konsumenttvister. ARN kunde därför inte ersätta ett domstolsförfarande. Verksamheten vid ARN borde ses som ett värdefullt komplement till domstolarna, och en samordning borde ske så att båda förfarandena utnytt- jades på ett ändamålsenligt sätt. Om näringsidkaren inte frivil- ligt följde ARN:s rekommendation, skulle konsumenten kunna anlita det förenklade förfarandet för att få ett verkställbart avgörande även om tvisten rörde ett högre värde. En sådan ordning skulle medföra dels att vinnande part i det enskilda fallet lättare skulle komma till sin rätt, dels att respekten för nämndens rekommendationer ökade.

Småmålslagen upphävdes den 1 januari 1988 (prop. 1986/ 87:89, SFS 1987:747) men dess huvudsakliga innehåll införli- vades med rättegångsbalken. Småmålslagens speciella kostnads- ersättningsregler gäller även fortsättningsvis i mål om mindre värden, dvs. i mål där tvisteföremålets värde inte överstiger ett halvt basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

De förenklade rättegångsreglerna har inte medfört att antalet konsumenttvister vid tingsrätt har ökat. Tingsrätterna löser i dag en liten del av konsumenttvisterna genom dom i s.k. förenklat tvistemål. I flertalet fall är det näringsidkaren som tar initiativ till processen och många gånger är det fråga om betalningsförelägganden eller lagsökningar, oftast rörande an- nat än frågor där konsumentlagstiftning varit tillämplig. Kon-

sumenten anlitar sällan ombud medan näringsidkaren ofta företräds av ställföreträdare eller ombud.

I många mål kommer inte den ena parten till rättegång, och tingsrätten meddelar då s.k. tredskodom. Rättegångskostnade— rna för den enskilde är i allmänhet låga. Däremot är statens kostnader för en sådan tvist betydligt högre än vad kostnaderna är för ärendehanteringen hos den lokala konsument- verksamheten eller ARN.

ARN är alltså ett alternativ till en traditionell tvisthantering i de allmänna domstolarna. Om konsumenterna i stället skulle vända sig till domstol skulle ärendena i allmänhet handläggas enligt reglerna för det förenklade rättegångsförfarandet. Ett domstolsförfarande innebär trots allt mer komplicerade forma- liteter och en längre tidsprocess. För staten skulle därför en sådan lösning innebära ökade kostnader.

ARN framstår följaktligen som ett alternativ till domstolarna med en obyråkratisk organisation och ett förenklat förfarande, och verksamheten grundar sig på ett stort förtroende från konsumenter och näringsidkare. Ytterligare skäl som talar för den rådande ordningen är den specialistkunskap inom olika områden som finns representerad i ARN genom dess intresse— ledamöter och som inte kan erhållas i tingsrätt.

Vi anser att:

' Skälen för en alternativ tvistlösning, mot bakgrund av sam- hällets ökande komplexitet, avregleringen och den utvidgade marknaden, kvarstår med oförminskad styrka.

Nämndens verksamhet kan också i fortsättningen utgöra en spjutspets vid allmänna avtalsrättsliga förhållanden där lag- stiftning saknas och dess praxisskapande och problem- preciserande roll kan förstärkas.

Rollfördelningen på det konsumentpolitiska området skall vara tydlig. Verksamhet som avser reklamationer och tvist— lösning bör vara renodlad från verksamhet som avser marknad- skontroll etc.

Vi anser att:

' ARN bör förbli en självständig myndighet.

Som framgår av kap. 34 föreslår vi att konsumentmyndigheterna inkl. ARN bör vara samlokaliserade. Vi föreslår därför att:

' Lämpligheten av att samlokalisera ARN med övriga konsumentmyndigheter prövas.

Lagreglering av nämndens verksamhet eller av förfarandet i nämnden

I 11 kap. regeringsformen finner man grundläggande beStäm- melser om domstolar. Deras uppgifter, huvuddragen av Ceras organisation och rättegången skall enligt 11 kap. 4 S regleras genom lag. Enligt 11 kap. 3 $ regeringsformen får en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag avgöras av annan myndig— het än domstol.

ARN är en myndighet. Nämndens prövning av tvister sker med stöd av en förordning men grundas inte på bestämmelser i lag. Nämndens avgöranden är rekommendationer och kan som sådana inte verkställas som domstolsavgöranden. Ord- ningen har diskuterats ur konstitutionell synpunkt. Eftersom ARN inte skall träffa bindande beslut, skulle nämnd— verksamheten kunna anses grundlagsenlig, trots att den inte reglerats genom lag (Heuman: ”Reklamationsnämnder och försäkringsnämnder” 1 980 s. 16). Verksamheten har utvecklats efter förutsättningen att den bygger på frivillig medverkan från parternas sida.

Frågan huruvida ARN:s avgöranden borde vara verkställbara behandlades av Reklamationsutredningen i betänkandet SOU 1978:40. Utredningen fann övervägande skäl tala för att avgö- randena skulle ha karaktär av rekommendationer. Man befa— rade att förfarandet i nämnden skulle bli alltför formaliserat om avgörandena ändrade karaktär.

I Norge blir ett avgörande av motsvarigheten till ARN, Forbrukertvistutvalget, bindande och verkställbart om inte någon av parterna inom en fastställd tid väcker talan vid domstol. En förutsättning för prövning i Forbrukertvistutvalget är att saken först varit föremål för handläggning i Forbrukerrådet.

I Danmark avger Forbrugerklagenaevnet utlåtanden som inte är bindande. Liksom i Sverige kan en part föra saken till domstol även om saken prövats av reklamationsnämnden. Underlåter näringsidkaren att följa nämndens beslut, kan kon- sumenten hemställa hos forbrugerombudsmanden att denne på konsumentens vägnar väcker talan vid domstol. Forbruger- ombudsmandens beröring med saken inskränker sig till att han sätter upp och ger in stämningsansökan. I ett sådant mål får konsumenten alltid fri rättegång, om hans ekonomiska förhål- landen uppfyller villkoren för detta.

En motsvarande ordning gäller enligt den finska konsu- mentskyddslagstiftningen.

Ett system likt det norska kräver bl.a. att yrkanden och nämndavgöranden delges parterna i mer formell ordning och

att det anges i lag vad nämndens avgöranden skall grundas på. Högre krav ställs på parterna när det gäller att ange yrkanden och invändningar och på nämndavdelningarna när de skall utforma nämndavgörandena. Man fråntar också konsumenten möjligheten att åter väcka talan i samma sak vid domstol.

Vi anser att:

' ARN:s beslut även ifortsättningen bör vara rekommendatio- ner.

Nämndens verksamhet är informell och framstår som ett alter- nativ till domstolarna med en obyråkratisk organisation och ett förenklat förfarande. Verksamheten grundar sig på ett stort förtroende från konsumenter och näringsidkare. Det är en fördel för nämnden att den vid handläggningen av ärenden har fritt spelrum och kan anpassa sig med hänsyn till typen av tvist m.m. Vi anser att:

0 Det inte är ändamålsenligt att göra nämndbesluten verk- ställbara och att formalisera förfarandet genom att närmare reglera det i lag.

Iden mån nämndens rekommendationer inte efterlevs, återstår för konsumenten att föra saken till domstol. Olika metoder för att bistå konsumenten med detta bör utvecklas.

Vi anser att:

' Det är lämpligt att nämndens existens, dess huvudsakliga uppgifter och eventuellt dess organisation i huvuddrag ges stöd i lag.

Ett sådant stöd ger ökad legitimitet åt nämnden, vilket kan vara av värde sett ur ett internationellt perspektiv.

23.4 Följsamheten

Det är av avgörande betydelse för konsumentintresset att nämndens rekommendationer efterlevs. I genomsnitt följs cirka 75 procent av nämndens beslut, men variationen mellan de olika avdelningarna är stor.

Om det finns välgrundad anledning att anta att en näringsid- kare inte kommer att följa en rekommendation av ARN, liksom när konsumenten fått ”rätt” i ARN men ändå inte fått rättelse

av näringsidkaren, har konsumenten möjlighet att vända sig till domstol. Vi anser att:

' Den kommunala konsumentverksamheten bör ge vägled- ning i hur man väcker talan vid allmän domstol.

KO:s talerätt

Frågan om en talerätt för Konsumentombudsmannen i tviste- mål med kollektivt intresse har varit aktuell i många år. Exempel på situationer då en sådan talerätt kan vara aktuell är då flera anmälningar av samma slag riktas mot en näringsidkare och denne konsekvent underlåter att ge konsumenterna den rättelse som ARN har rekommenderat.

Regeringen tillsatte 1991 Utredningen (ju 1991:04) angå- ende grupptalan vid svenska domstolar (Grupptalan- utredningen). Uppdraget är att utreda om det går att förbättra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor, t.ex. vid köp av varor och tjänster, vid förvärv av småhus, vid allmänna avgifter m.m.

Grupptalanutredningen skall redovisa sitt arbete den 1 sep- tember 1994. Försöksverksamhet med grupptalan av KO vid nämnden pågick 1 juli 1991 till 30 juni 1993 (SFS 1991:194 och regeringens förordningsmotiv 1991:1 ). Verksamheten skall för- längas och pågå från 15 januari 1994 till 30 juni 1995 (för- ordningen 1993:1372 om försöksverksamhet med grupptalan vid Allmänna reklamationsnämnden). Verksamheten innebär att ARN får pröva tvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare om det finns flera konsumenter med anspråk mot näringsidkaren med stöd av väsentligen likartade grunder och om en prövning av tvisterna är motiverad från allmän synpunkt. Tvister prövas efter anmälan av KO eller, om denne har beslutat att inte göra någon anmälan, av en sammanslutning av konsu- menter eller löntagare.

Vi anser att:

0 Det är angeläget att Konsumentombudsmannen också ges möjlighet att hjälpa enskilda konsumenter att föra talan vid allmän domstol.

En medverkan av detta slag skulle stärka ARN:s ställning som tvistlösare.

23.5 Rättssäkerhetsaspekter

Förfarandet i nämnden är i princip skriftligt. Muntlig bevis- upptagning kan alltså inte ske. Detta får till följd att utred— ningen inte alltid kan göras så fullständig som krävs. I de fall nämnden bedömer muntlig förhandling vara nödvändig avvisar man ärendet. Det kan påpekas att även i allmän domstol avgörs s.k. småtvister på handlingarna. Nämnden har dock om-pröv- ningsrätt, besluten är endast rekommendationer och möjlighe— ten till domstolsprövning står öppen. Rättssäkerhetsaspekterna får därför anses bli tillgodosedda i rimlig utsträckning. Intresseledamöterna tillför nämnden sakkunskap. De skall i nämnden iaktta förvaltningslagens regler om opartiskhet och objektivitet. Deras kunskap är en förutsättning för att förtroen- det för verksamheten upprätthålls. Det är också av betydelse att det råder balans mellan konsument- och näringsidkarsidan. Vi anser därför att:

' Intresseledamöterna bör bibehållas.

En rättssäkerhetsaspekt är snabbheten i förfarandet. Nämnden har vissa svårigheter att upprätthålla sin målsättning när det gäller handläggningstider. Detta beror bl.a. på att nämnden, trots nya verksamhetsområden men ändå oförändrade resurser, har försökt upprätthålla verksamheten på samtliga områden. Möjligheterna att minska handläggningstiderna är begränsade. Skall de kunna förändras radikalt krävs antingen mer resurser, att man avskaffar någon avdelning eller avgör fler ärenden lokalt. Förfarandet har nyligen förenklats något genom utökad användning av s.k. liten avdelning och ordförandebeslut (SFS 1993:1151 18 och 19 58). Vissa åtgärder som kan påverka handläggningstiderna berörs under avsnittet ”Verksamhets- former”.

En situation, som dock inte är vanligt förekommande, är att nämnden ibland kommer till olika beslut i exakt samma fråga, beroende på olika sammansättning i nämnden. Detta har bety— delse för ARN:s trovärdighet och är naturligtvis inte tillfreds— ställande. Den möjlighet som alltid står till buds i en sådan situation är att vända sig till domstol.

Det kan övervägas huruvida nämnden behöver en metod för att upprätthålla en enhetlig praxis. Praxismöten med samtliga ordförande hålls ett par gånger om året. Med hänsyn till nämndens verksamhet med masshantering av ärenden är det tveksamt om ett införande av ett institut som plenum är praktiskt möjligt eller lämpligt. En möjlighet är att utöka nämnden vid avgöranden av principiellt viktiga ärenden.

Vi anser att:

' Det bör överlåtas åt nämnden att överväga förbättringar så att nämnden upprätthåller en enhetlig praxis.

23.6 Den lokala verksamheten skall stödjas

Stödet till den kommunala konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister sker främst genom att ARN:s handläggare deltar i utbildningsverksamhet, oftast tillsammans med Konsu- mentverket, genom att de ger telefonrådgivning till konsument- vägledarna och genom att på andra sätt informera om bl.a. ARN:s praxis. Konsumentverket skall svara för centrala upp- gifter i anslutning till konsumentverksamheten på lokal nivå. Konsumentverket har uppgifter som förutsätter samverkan med ARN. Verket skall till exempel särskilt främja utbildning i konsumentfrågor, svara för centrala frågor i anslutning till konsumentverksamheten på lokal nivå, och samarbeta med kommunerna och med enskilda organisationer med verksam- het inom konsumentområdet. När det gäller den direkta utbild- ningen till konsumentvägledare och övrig information samver- kar de båda myndigheterna.

Riksrevisionsverket har granskat Konsumentverkets och ARN:s styrning och uppföljning av den lokala konsument- verksamheten (Förvaltningsrevisionen granskar, Fg 1991:4). Rapporten ligger till grund för kommitténs arbete.

Av rapporten framgår att Konsumentverket följer upp den lokala konsumentverksamheten, inklusive reklamations- hanteringen, i syfte att få en helhetsbild av den kommunala verksamheten. Konsumentverket skickar årligen ut en enkät till samtliga kommunala konsumentvägledningar. Denna innehål— ler bl.a. frågor om antalet handlagda reklamationsärenden. ARN har sedan tagit fram statistik över antalet handlagda ärenden och i vilken utsträckning ärendena passerat den kom- munala konsumentverksamheten. Sådan information kan an- vändas för att analysera t.ex. kommunernas behov av stöd i olika frågor.

Samverkan med den lokala konsumentverksamheten måste ges ökad tyngd hos såväl Konsumentverket som ARN. Konsu- mentverket har ansvaret för uppföljningen av den lokala verk- samheten. Beträffande reklamations- och tvisthanteringsom- rådet bör detta dock ske i samråd med ARN. I ARN:s uppgift ligger, enligt vår mening, även att identifiera reklamations— och tvisthanteringsproblem som uppstår i den lokala verksamhe-

ten. ARN skall, så som redan sker, hålla Konsumentverket informerat om generella problem på detta område, så att Konsumentverket på ett tidigt stadium kan vidta erforderliga åtgärder. ARN skall också ha ett ansvar för att stödja den lokala verksamheten genom rådgivning till vägledarna i deras egen- skap av medlare, ge stöd i ärendehanteringen (metodstöd) samt informera om praxis. Det är önskvärt att den lokala konsument— verksamheten kan utnyttja ARN:s databas så att nämndens verksamhet kan följas.

En av förutsättningarna för en väl fungerande lokal verksam— het är att vägledarna ges utbildning. Utbildningsansvaret bör även i fortsättningen ligga på Konsumentverket. Härutöver svarar verket för uppföljning och utvärdering av den lokala verksamheten. I den mån ARN:s uppgifter sammanfaller med uppgifter enligt Konsumentverkets instruktion måste de ske i samråd med Konsumentverket.

Ärendena i ARN är en viktig källa till kunskap för Konsu- mentverket när det gäller att kartlägga konsumenternas pro— blem. Genom information från ARN har Konsumentverket möjlighet att snabbt kunna agera med erforderliga åtgärder, t.ex. förslag till lagstiftning, undersökning av vissa produkter eller branscher eller ökad information.

Vi anser att:

' En väl fungerande lokal verksamhet för tvistlösning är av stor betydelse ' ARN i högre grad bör stödja den lokala verksamheten.

23.7 Tvister över nationsgränserna

Det är svårt att närmare bedöma vad EES-avtalet kommer att innebära för den internationella handeln och om antalet konsumenttvister kommer att öka. Redan kan konsument- rättsliga problem observeras inom områden som bank—och försäkringsverksamhet. I dag tecknas t.ex. ett stort antal ut- ländska kapitalförsäkringar. Betalningssystem är ett annat område. Ytterligare områden är försäljning via postorder och TV och bl.a. viss försäljning av andelar i lägenheter.

Vid köp i utlandet är det nämligen i princip inte möjligt att åberopa svensk konsumentskyddslagstiftning eller att vända sig till ARN eller svensk domstol. Systemet med reklamations- nämnder är ovanligt. Att vända sig till utländsk domstol kräver kunskaper som den genomsnittlige konsumenten normalt inte besitter.

EG:s arbete för att underlätta tvistlösning över gränserna

För att konsumenter vid köp från andra länder skall ha samma möjligheter att göra sin rätt gällande som vid köp inom landet, har EG sökt skapa likartade konsumentskyddande reger inom gemenskapen. I minimidirektiv behandlas vissa grundliggande rättigheter för konsumenter som inte får underskridas. Genom två konventioner fastställs enhetliga och klara regler för vilket lands domstol som får döma i en tvist, vilket lands lag som skall tillämpas samt i vilka fall en dom skall verkställas i ett annat land. De förstnämnda och sistnämnda frågorna regleras genom 1968 års s.k. Brysselkonvention. Denna innehåller vissa konsumentskyddande regler med bl.a. följande innebörd: om ett utländskt företag riktar sin marknadsföring till en konsu- ment i ett annat land som därifrån beställer en vara, kan konsumenten väcka talan mot företaget vid domstol i sitt hemland och få domen verkställd i företagets hemland. Lik- nande principer gäller enligt en EG-konvention från 1980 rörande konsumenternas möjligheter att åberopa sitt hemlands konsumentskyddande lagstiftning.

EG-länderna har således utarbetat tämligen klara rättsregler med vissa konsumentskyddande specialregler. Eftersom syste- met med reklamationsnämnder ännu är dåligt utvecklat i EG- länderna måste dock konsumenterna i de flesta fall vända sig till domstol för att få en tvist löst. I flera EG-länder pågår dock, med stöd av EG-kommissionen, försök med olika former av rådgiv- ning, reklamationsnämnder och förenklade tvistlösnings- förfaranden vid domstol.

Förbättrade möjligheter till tvistlösning för svenska konsumenter vid köp över gränserna

Genom regler som trädde i kraft den 1 januari 1993 har Sverige infört den s.k. Luganokonventionen i svensk rätt. Denna är en ”hängkonvention” till EG:s Brysselkonvention. Det innebär att Sverige, liksom de flesta andra EFTA-länder, har gemensamma regler med EG-länderna för vilket lands domstol som skall döma i en köprättslig tvist och i vilka fallen dom kan verkställas i andra länder. Brysselkonventionens särskilda konsumentskydd- ande regler, som underlättar för en konsument att få en tvist prövad vid sitt hemlands domstol, har på detta sätt blivit gällande i Sverige.

Det övervägs vidare huruvida EG:s regler om vilket lands lag

som skall tillämpas bör införlivas med svensk rätt. En sådan reform är dock inte omedelbart förestående.

Prövning i ARN

Bestämmelser om ARN:s geografiska behörighet saknas. Nämn- den har uppställt riktlinjer för när nämnden bör ta upp konsumenttvister till prövning, nämligen

' mot alla svenska näringsidkare ' mot utländska näringsidkare med driftställe i Sverige ' mot utländska näringsidkare när avtalet beträffande varan eller tjänsten har träffats i Sverige ' mot utländska näringsidkare när avtalet kan ha träffats utomlands men marknadsföringen skett i Sverige, konsu- menten är bosatt i Sverige och det inte är uppenbart att en rekommendation blir verkningslös ' mot utländska näringsidkare om tvisten samtidigt avser en svensk näringsidkare och det inte är uppenbart att endast den svenska näringsidkaren berörs av tvisten.

Visar det sig att ärendet i stället bör prövas av någon av våra nordiska motsvarigheter, bör kontakt tas med berörd nämnd. Andra konsumenttvister avvisas på grund av att ärendet inte har sådan anknytning till Sverige att nämnden bör pröva det. Konsumenterna kan alltså i stor utsträckning föra tvister till ARN även vid handel med utländska företag. Utgångspunkten är att svensk rätt alltid tillämpas vid nämnden.

Genom införandet av Luganokonventionen i svensk rätt har det blivit möjligt för konsumenterna att i större utsträckning vända sig till svensk domstol vid tvist efter köp över gränserna. En nackdel är att ARN:s beslut är rekommendationer och inte verkställbara vare sig i Sverige eller utomlands. Däremot kan ett nämndbeslut mot en utländsk näringsidkare få effekt i Sverige genom att t.ex. försäljningen av en vara försvåras.

Vi anser att:

' Det är önskvärt att konsumenterna i första hand vänder sig till den lokala konsumentvägledningen och i andra hand till ARN vid tvister i samband med gränsöverskridande handel.

Ytterligare åtgärder

Genom att sprida kunskap om reklamationsnämnden utom- lands kan man på sikt etablera ett samarbete mellan nämnder

i olika länder. Enda möjligheten att få rättelse i en konkret tvist är annars att vända sig till respektive lands domstol. Vi anser att:

' Konsumentorganen bör verka för efterlevnaden av interna- tionella domar och beslut.

Det krävs samverkan mellan konsumentorgan och organisatio- ner i EES-länderna för att utöva konsumentpåverkan i respek- tive land och för att uppnå en gemensam standard. På områdena för marknadsövervakning och marknadskontroll har redan olika internationella samrådsorgan mellan tillsynsmyndighete- rna etablerats. Ett särskilt projekt om marknadskontroll har inletts mellan de nordiska länderna.

Behov av information m.m.

Konsumenterna måste få information om när de kan vända sig till svensk domstol eller ARN och när de skall vända sig till utländska instanser. Konsumentverket och/eller ARN måste därför skaffa sig nödvändig kompetens på det internationella området och också förse den lokala konsumentverksamheten med råd och utbildning i dessa frågor.

23.8 Finansiering

I första hand skall tvister behandlas av den lokala konsument- verksamheten. Om ARN skall kunna utveckla sin verksamhet, bl.a. genom att ta sig an nya angelägna områden, krävs icke obetydliga resurstillskott. Mot bakgrund av att statens kostna- der skall hållas nere och att företagen bör ta ett större ansvar för den centrala reklamationshanteringen, finns två finansiering- salternativ: att branscherna finansierar verksamheten genom avgifter eller bidrag, eller att vissa branscher själva svarar för tvistlösning genom egen nämnd.

ARN:s tvistlösande verksamhet utgör emellertid en del av det offentliga rättssystemet. Centralt anordnad tvistlösning bör bekostas av staten. Om näringslivet lämnar bidrag till nämnden uppstår oklarhet om vem som bär det finansiella ansvaret för nämnden.

Vi anser att:

' ARN inte bör finansieras genom externa bidrag till dess verksamhet.

Privata nämnder

Privata nämnder i Danmark och Norge I Danmark har reklamationsnämndsförfarandet utvecklats ge- nom att man tillsatt ett antal privata nämnder som finansieras av en viss bransch. Forbrugerklagenaevnet (motsvarigheten till ARN) auktoriserat nämnderna och utövar tillsyn över dem. Nämnderna bygger på avtal mellan Forbrugerrådet och bran— schen i fråga. Nämnder har godkänts på följande områden: försäkring, resor, fastighetsmäklare, murartjänster, hålrumsis- olering, körkortsutbildning, banker och kreditinstitut.

En godkänd nämnd skall bestå av lika representation av konsumenter och näringsidkare, och det skall finnas betryg— gande handläggningsregler. Ordförande är i allmänhet en do- mare. Dessutom skall de branschorganisationer som upprättar en nämnd vara någorlunda branschtäckande och nämnden skall ta sig an alla ärenden inom den aktuella branschen, dvs. även sådana som inte rör medlemmar. De godkända nämnderna finansieras helt och hållet av branschen. Det står branschen fritt att upprätta en nämnd och att lägga ned den. Forbruger- klagenaevnet övertar ofta ärendena när en godkänd nämnd upphör

Tillsynen över nämnderna sker genom en representant för Forbrugerklagenaevnet som, utan beslutsrätt, deltar i nämn- dens sammanträden. Vidare tillställer nämnden varje kvartal Forbrugerklagenaevnet kopior av nämndens beslut samt utarbetar en årsberättelse. Nämndens avgöranden skall vara tillgängliga för allmänheten.

Också i Norge har alternativet med privata nämnder utveck- lats. Besluten följs i hög grad trots att de inte är av bindande karaktär. Forbrukerrådet har insyn i och kan reglera verksam- heten på liknande sätt som i Danmark. Nämnderna skall vara partssammansatta och besluten skall offentliggöras. Kostna- derna bärs i allmänhet av respektive bransch, men Forbrukerrådet står för kostnaden för sina representanter. Dessutom betalar Forbrukerrådet hälften av ordförandens arvoden. Erfarenhe— terna visar att privata nämnder är ett bra komplement till den tvistlösning som sker vid Forbrukertvistutvalget (ARN:s mot- svarighet).

Finland och Sverige har intagit en restriktiv hållning till privata nämnder. Kopplingen till näringslivet och det ekono- miska beroendet kan enligt uppfattningen i dessa länder utgöra ett hot mot kravet på opartiskhet.

Inrättandet av privata nämnder förutsätter att branschen har en viss storlek för att den skall klara finansieringen av en

nämnd. Flera privata nämnder i Danmark har lagts ned de senaste åren därför att branschen inte längre vill finansiera nämnden.

Erfarenheterna av privata nämnder är att de fungerar bra. Nämndernas verksamhet får i Danmark stöd av reglerna om allmän rättshjälp. För att få allmän rättshjälp vid domstol måste en nämnd först ha behandlat ärendet. Privata nämnder kan vara en fördel ur marknadsföringssynpunkt och bidra till att sanera otillbörlig affärsverksamhet.

Införande av ytterligare privata nämnder i Sverige Vi anser att:

0 Man bör överväga att ARN upphör med vissa typer av ärenden och istället låter branscherna själva organisera och finansiera tvistlösning på dessa områden.

En del av nämndens verksamhet bör härigenom kunna överflyt- tas till privata, av branschorgan finansierade nämnder. Sådana nämnder bör även kunna ta sig an nya områden. Förutsättning- arna för sådana branschvisa lösningar varierar dock mellan olika branscher. En sådan utveckling skulle innebära en inte obetydlig minskning av antalet ärenden hos nämnden. Frågan bör dock belysas ytterligare.

Det är viktigt att förtroendet för tvistlösning anordnad på detta sätt kan upprätthållas. Det är kommitténs uppfattning att man med nämnder uppbyggda enligt samma modell som i ARN inte förlorar i förtroende eller rättssäkerhet.

23.9 Verksamhetsområde

Den föregående konsumentpolitiska kommittén ville avvakta effekterna av egenåtgärderna, den fortsatta decentraliseringen samt prövandet av branschvisa lösningar innan man kunde göra bedömningar av insatser på angelägna nya sakområden.

Vi anser att:

' Man bör bibehålla den nu rådande ordningen med uppgifter föreskrivna av regeringen i en instruktion och med möjlighet för nämnden att göra undantag beroende på vad som är lämpligt.

Avgörande för ARN:s verksamhetsområde måste vara konsumentintresset av att nämnden prövar vissa typer av tvister, liksom också statsfinansiella skäl.

Offentliga tjänster

När det gäller offentliga tjänster prövar nämnden inte, enligt instruktionen, konsumenttvister som rör hälso- och sjukvård. Vidare har nämnden själv undantagit en del offentliga tjänster från sitt kompetensområde, såsom sotningstjänster och kom- munal renhållning m.m. Som motiv anges att nämnden inte bör pröva ärenden på områden där verksamhetens kvalitet är direkt avhängig av politiska beslut.

Den civilrättsliga konsumentlagstiftningen är tillämplig även på statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk natur. ARN är behörigt att pröva tvister mellan konsumenter och statliga eller kommunala organ som driver ekonomisk verksamhet.

Vi anser att:

' ARN i ökad omfattning bör pröva ärenden som avser offent- liga tjänster.

Att så sker har betydelse för om ARN skall framstå som ett alternativ till domstolarna.

Beträffande vissa typer av offentliga tjänster har Avgifts- gruppen i sitt betänkande ”Avgifter inom kommunal verksam- het— förslag till modifierad självkostnadsprincip ” (Ds 1993:16) diskuterat abonnenternas/konsumenternas ställning på mono- polmarknaderna (bl.a. vatten, avlopp och el). Den finner att införandet av grupptalan på ett effektivt sätt skulle kunna stärka konsumenternas ställning. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att studera om det går att förbättra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor samt om det är möjligt att införa regler om s.k. grupptalan (Dir. 1991:59). Frågan om grupptalan för denna typ av tjänster beaktas av utredningen.

Fastighetsmäklare

Fastighetsmäklarbranschen är splittrad. Dess organisationer har visat sig ha svårt att samverka i viktiga frågor. Arbete med att inrätta en för hela landet och alla mäklare gemensam ansvarsnämnd inom ramen för det s.k. Branschrådet För Fastig- hetsmäklare har inte lett till någon lösning. För närvarande finns tre centrala organ: ett med anknytning till Mäklar- samfundet, ett knutet till Fastighetsmäklarsamfundet och en ansvarsnämnd knuten till Svensk Fastighetsförmedling AB.

Frågan huruvida ARN skall ges möjlighet att pröva mäklartvister har varit föremål för flera tidigare överväganden (SOU 1981:102, prop. 1983/84:16, SOU 198532).

I riksdagsmotionen 1987/88zL702 togs frågan upp på nytt. Motionen ledde till att riksdagen av regeringen beställde en översyn av lagen (1984:81) om fastighetsmäklare (lagutskottets betänkande 1988/89 LU 1).

Inom Justitiedepartementet pågår för närvarande lagstift- ningsarbete beträffande mäklarfrågor. I det sammanhanget prövas även tillsynen över fastighetsmäklarna.

I dag prövar ARN endast tvister mellan konsumenter och stuguthyrare samt tvister mellan konsumenter och mäklares försäkringsbolag. Förekomsten av tre skilda organisationer är inte tillfredsställande. Det finns behov av ett lättillgängligt förfarande för att lösa tvister mellan konsumenter och mäklare. Från konsumentsynpunkt vore tvistlösning genom ARN att föredra.

Vi anser att:

0 Man bör överväga att låta mäklartvister prövas av ARN.

Efterlevnad av ARN:s rekommendationer kan ingå i god mäklarsed.

Fast egendom och finansiella tjänster

Även tvister mellan konsumenter och näringsidkare som säljer fast egendom är för närvarande undantagna från nämndens behörighet. I betänkandet SOU 1978:40 föreslog Reklamations— utredningen att ARN skulle kunna pröva sådana tvister. Reger- ingen avvisade förslaget i proposition 1979/80:114 om verk- samheten vid Allmänna reklamationsnämnden, med hänvis- ning till osäkerheten om huruvida dessa ärenden passade i nämnden och risken för en orimlig belastning på nämndens resurser. Det föredragande statsrådet hänvisade till det då rådande budgetläget.

Även beträffande vissa fastighetstvister, t.ex. småhus- entreprenader och där besiktningsutlåranden föreligger, är det av konsumentintresse att dessa prövas av nämnden.

Erfarenheterna från nämndens verksamhet på området för finansiella tjänster visar att det finns ett behov av lagregler till skydd för konsumenter när det gäller elektroniska betalnings- former.

En särskild utredning, Betaltjänstutredningen (Fi 1992:14), under Finansdepartementet pågår för närvarande, med upp-

drag att utreda behovet av normgivning och tillsyn inom vissa delar av betalningsväsendet m.m. Utredningens förslag kan komma att medföra en utvidgning av nämndens verksamhet på området.

23 . 1 0 Verksamhetsformer Avgifter

Tanken att införa en ansökningsavgift vid nämnden avvisades redan av Reklamationsutredningen (SOU 1978:40 s. 203). Frågan har härefter uppkommit vid flera tillfällen, men avvisats. Endast Danmark har infört en ansökningsavgift. Erfarenhe- terna har visat att avgiften inte nämnvärt har påverkat konsu- menternas reklamationsbenägenhet. De privata nämnderna i Danmark tillämpar också olika avgifter som betalas tillbaka om konsumenten får bifall till sin talan.

Genom en ansökningsavgift kan tillströmningen av tvister till nämnden eventuellt begränsas. Effekten är dock svår att be- räkna. Samtidigt uppstår administrativa merkostnader till följd av hanteringen av avgiften. Vidare skall ARN framstå som ett billigt alternativ i förhållande till domstolarna.

Vi anser att:

' Avgifter inte bör införas.

Värdegränser

Värdegränser infördes vid nämnden 1981. Höjningar har skett 1985 och 1990. De har främst anpassats till inflationen och knappast påverkat ärendetillströmningen.

Värdegränserna infördes eftersom det inte alltid kan anses motiverat att staten medverkar till att en tvist rörande ett obetydligt värde klaras upp. Samtidigt kan även tvister rörande ett obetydligt värde vara principiellt Viktiga, och prövning ha ett värde för konsumenten.

Värdegränserna innebär i praktiken att staten inte tillhanda— håller något tvistlösningsförfarande för mindre värden, efter- som talan vid allmän domstol då inte ter sig som ett realistiskt alternativ.

Vi anser att:

' Bagatellärenden skall hållas utanför nämndens verksamhet och att värdegränserna därför bör behållas med möjlighet till justeringar för nämnden.

Lokal beredning

Det lokala perspektivet i tvistlösningen måste betonas starkt. I en av ARN upprättad idéskiss (ARN:s rapport till regeringen enligt direktiven för Allmänna reklamationsnämndens anslags- framställning för budgetåren 1992/93—1994/95 s. 51) pekar nämnden på möjligheten att pröva huvudsakligen sådana tvis- ter som har passerat den lokala medlingen utan att förlikning har uppnåtts.

Ett krav på lokal prövning bör minska ärendetillströmningen till ARN och öka effektiviteten i nämndens verksamhet. Där- med skapas utrymme för att stödja och utveckla den kommu— nala konsumentverksamheten.

Vi föreslår att:

0 Det införs en bestämmelse iARN:s instruktion att ett ärende får avvisas med hänvisning till att det i första hand skall hanteras lokalt.

Liksom tidigare måste principiella frågor även i framtiden hänvisas till centralt reklamationsorgan eller domstol.

Genom den lokala hanteringen sker en viss beredning av ärendet och konsumenten kan också få vägledning i var ärendet bäst kan hanteras. Handläggningen hos kommunala konsument- vägledningen bör framgå av anmälan till ARN.

Handläggningen

ARN prövar i princip inte tvister som är äldre än sex månader räknat från det att näringsidkaren helt eller delvis avvisat konsumentens krav. Det kan diskuteras huruvida tidsfristen kan förkortas till fyra månader i avsikt att begränsa ärende— tillströmningen och underlätta nämndens utredning. Huruvida en sådan förkortning är lämplig eller inte hänger delvis samman med kravet att ärendena först skall ha passerat den kommunala konsumentvägledningen innan de förs till nämnden; i sådana fall behövs sannolikt den längre tidsfristen för att inte rätts— förluster skall uppstå.

Vissa möjligheter till ytterligare förändring och effektivise- ring av handläggningsformerna har nyligen genomförts genom ändringar i bestämmelserna om liten avdelning och ordförande- beslut (SFS 1993:1151 18 och 1988). Sveriges Köpmannaför- bund har aktualiserat två frågor, nämligen handläggningen av ärenden med omfattande bevisproblem samt möjligheten till omprövning av nämndens beslut. Även dessa frågor bör över- vägas av nämnden och dess råd och tas inte upp. i detta sammanhang.

Beträffande grupptalan har Konsumentombudsmannen hit- tills varit tvungen att vänta tills tvisten prövats för en enskild konsument i ARN, innan han har haft möjlighet att gå vidare och driva ärendet för hela gruppen. Grupptalan har hittills inte inneburit några lättnader i nämndens arbete. Genom de numera ändrade bestämmelserna om försöksverksamhet med grupp— talan (SFS 1993:1372 jämför s. 13 f.) kan Konsumentom- budsmannen föra talan för en grupp konsumenter utan att nämnden tidigare utfärdat en rekommendation i saken. En sådan ordning bör medföra en icke obetydlig tidsvinst i hand- läggningen och också minska antalet enskilda tvister vid ARN.

Besiktningar

Det är den skriftliga bevisningen som ligger till grund vid nämndprövningen. Det gäller främst skriftliga utlåtanden av personer med viss fackkunskap som besiktigat det föremål tvisten gäller. Eftersom förfarandet är skriftligt, måste nämnden avvisa ett stort antal ärenden där ett tillfredsställande avgö- rande inte kan åstadkommas utan muntlig bevisupptagning eller syn på stället.

I regel får parterna på egen hand ombesörja att besiktning sker och betala för tjänsten. Om en konsument yrkar ersättning för sin besiktningskostnad fördelas denna i princip enligt de regler som gäller för tvistemål i allmänhet. På en del områden införskaffar nämnden besiktningsutlåtanden utan någon kost— nad för parterna. På flera avdelningar granskar nämnden själv det omtvistade föremålet vid sammanträdena.

Handelskamrarna utser och har listor över besiktningsmän på många områden. Dessa är emellertid inte avsedda att använ- das i konsumenttvister.

På vissa områden (t.ex. båt och motor) finns särskild besiktningskompetens. Den allmänna avdelningen har störst svårigheter med att finna besiktningsmän, bl.a. på grund av att varorna och tjänsterna är av så varierande karaktär.

ARN har inte möjlighet att ytterligare engagera sig i besiktningsfrågor. Den besiktningskompetens som behövs är särskild fackkunskap om det som tvisten gäller, dvs. samma krav som gäller för sakkunnig vid domstol.

Vi anser att:

' Erforderlig besiktningskompetens bör finnas på lokal nivå för att kunna utnyttjas i den lokala medlingsverksamheten ' Konsumentverket och centrala branschorganisationer bör ta ett övergripande ansvar för organisationen av besiktnings- män lokalt och regionalt.

KAPITEL

Behövs en konsumentbalk?

Den svenska konsumenträttsliga lagstiftningen är spridd på

flera olika lagar. Det är svårt att få en samlad bild, inte minst för , konsumenter. Vidare finns det rättssystematiska och sakliga ] skillnader mellan olika konsumenträttsliga regler. Skillnaderna j ter sig i vissa fall omotiverade. j Borde konsumenträtten samlas i en enhetlig konsumentlag, jantingen i form av en ”konsumentbalk” med i princip all jkonsumenträttslig lagstiftning eller i form av en ”konsu- , ; mentskyddslag” med de viktigaste lagarna på området? Det ] skulle kunna ge väsentliga positiva effekter, men också vara ;förenat med nackdelar. I det följande lämnas en kort ; redogörelse för den konsumenträttsliga lagstiftningen i dag.

Därefter diskuteras fördelar och nackdelar med en samlad * konsumentlag. Avslutningsvis redovisar vi våra slutsatser.

24.1 Den konsumenträttsliga lagstiftningen i dag Nästan alla lagar och övriga bestämmelser på konsument- rättens område har tillkommit efter år 1970. Vad som skall inordnas i konsumenträtten eller var gränserna går för detta rättsområde är en komplicerad fråga som vi inte avser att försöka ta ställning till. I det följande utgår vi från en

tämligen traditionell syn på rättsområdets innehåll. De konsumenträttsliga reglerna brukar delas in i tre huvud- grupper:

' Civilrättsliga regler, dvs. regler som syftar till att skydda konsumenten i det enskilda fallet. ' Marknadsrättsliga (näringsrättsliga) regler, dvs. regler som har till syfte att skydda konsumenterna som ett kollektiv. ' Processrättsliga regler, dvs. regler som syftar till att ge konsu- menterna rättelse och vägledning.

Utifrån frågan om lämpligheten av en enhetlig konsumentlag kan man också dela in konsumenträtten efter andra kategorier. De nuvarande konsumenträttsliga reglerna i rättssystemet kan beskrivas i fyra kategorier. Nedan anges i marginalen med C, M och P om reglerna är huvudsakligen civilrättsliga, marknads- rättsliga eller processrättsliga.

1. De flesta konsumenträttsliga regler finns i rent konsument- rättsliga författningar. Bland de viktigaste lagarna kan näm- nas:

' Lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentför

hållanden M ' Konsumentförsäkringslagen (1980:38) C ' Hemförsäljningslagen (1981z1361) C ' Konsumenttjänstlagen (1985z716) C ' Produktsäkerhetslagen (1988:1604) M ' Konsumentköplagen (1990:932) C ' Konsumentkreditlagen (1992z630) C ' Lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet M 2. Andra författningar kan beskrivas som

huvudsakligen konsumenträttsliga. Exempel: ' Marknadsföringslagen (1975z1418) M ' Lagen (1984:81) om fastighetsmäklare M ' Prisinformationslagen (1991z601) M ' Produktansvarslagen (1992:18) C ' Lagen (1992:1672) om paketresor C 3. I vissa författningar finns enstaka bestämmelser

som avser enbart konsumentförhållanden eller

som särbehandlar sådana förhållanden. Exempel: ' 368 lagen (1915:218) om avtal och andra

rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) C ' 10 kap. 8 as rättegångsbalken P ' 28 andra stycket preskriptionslagen (1981:130) C

4. En rad författningar har stor betydelse för konsumenter utan att vara särskilt inriktade på konsumentförhållanden. Några exempel:

' Lagen (1915 :218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) ' Lagen (1927:77) om försäkringsavtal ' Jordabalken (särskilt 4 kap. och 12 kap. ang. köp av fast egendom resp. hyra av fast egendom) ' Rättshjälpslagen (1972z429) ' Räntelagen (1975:635) ' Preskriptionslagen (1981:130) ' Lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning

gonna oo

24.2 För och emot en samlad konsumentlag Argument för att samla all konsumenträtt i en konsumentbalk

Konsumenträtten är idag spridd på flera olika lagar och det är svårt att få en samlad bild av rättsområdet. En enhetlig konsumentlag skulle innebära att man lättare fick överblick och att det blev enklare att finna relevanta lagregler. På ett område som konsumenträtten, som till största delarna går ut på att skydda en svagare part, kan dessa effekter anses särskilt bety- delsefulla och eftersträvansvärda.

Idag förekommer vissa rättssystematiska och sakliga skillna— der mellan olika konsumenträttsliga regler. Skillnaderna fram- står ibland som omotiverade (se bl.a. prop. 1989/90:89, ”Ny konsumentköplag”, 5.189). En konsumenträttslig utredning som nyligen tillsatts (dir. 1993:101, ”Översyn av vissa konsumenträttsliga frågor”) har som en av sina uppgifter att överväga om reglerna bör anpassas bättre till varandra. Med en enhetlig konsumentlag skulle bristerna naturligen rättas till. Detta ökar rättssäkerheten och förbättrar respekten för rätts- systemet.

ju fler konsumenträttsliga regler som samlas i en enhetlig lag, desto starkare blir de angivna positiva effekterna.

Argument mot att samla all konsumenträtt i en konsumentbalk

Ambitionerna att samla den konsumenträttsliga regleringen kan vara mer eller mindre långtgående: en konsumentbalk, som

innehåller i princip all konsumenträttslig lagstiftning, eller en lag som samlar de viktigaste författningarna på området. Vi skall här ange de argument som kan anföras mot det första alternativet.

Det viktigaste argumentet mot en konsumentbalk är att konsumenträtten är ett förhållandevis oenhetligt rättsområde. Reglerna är av mycket blandat slag och det blir svårt att samordna dem utan att besvärande systematiska brister upp- kommer.

Svårigheterna kan bäst illustreras genom ett försök att fast- ställa vad balken skulle inrymma. Givetvis skulle den innehålla regler motsvarande konsumentköplagen, konsumenttjänstlagen, hemförsäljningslagen och konsumentkreditlagen, antagligen också produktsäkerhetslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. De uppräknade författningarna till— hör kategori 1 i den uppdelning som gjordes i avsnitt 1.

Problem uppkommer först och främst när det gäller de särskilda bestämmelser avseende konsumentförhållanden som finns insprängda i lagar med ett mera allmänt innehåll (kategori 3), t.ex. 10 kap. 8 as rättegångsbalken (angående rätt domstol i mål mellan konsumenter och näringsidkare) och 28 andra stycket preskriptionslagen (angående särskild preskriptionstid för fordringar mot konsumenter). Dessa bestämmelser har ett sådant samband med sin nuvarande omgivning, rättegångsbalken respektive preskriptionslagen, att det är näst intill otänkbart att bryta ut dem och placera dem i en konsumentbalk. En sådan åtgärd skulle nödvändiggöra detaljerade hänvisningar till en reglering utanför konsumentbalken och därför göra det svårare att läsa och förstå reglerna. Det skulle också bli nödvändigt att i de lagar där reglerna finns i dag lämna hänvisningar till konsumentbalken. Detta skulle försämra överskådligheten och minska reglernas tillgänglighet.

Att ta in hela de ifrågavarande lagarna i konsumentbalken kan inte komma i fråga. Regler som till stora delar är inriktade på annat än konsumentförhållanden har självfallet inte sin rätta plats i en konsumentbalk.

På samma sätt är det otänkbart att i en konsumentbalk ta in författningar som har stor betydelse för konsumenter utan att vara särskilt inriktade på konsumentförhållanden (kategori 4).

När det gäller de lagar som är huvudsakligen konsument- rättsliga men som avser även andra partsförhållanden (kategori 2), t.ex. marknadsföringslagen, produktansvarslagen och lagen om paketresor, framstår det som mindre otänkbart att låta dem ingå i en konsumentbalk. Emellertid är det lätt att finna exempel på situationer där dessa lagar är tillämpliga, men där det helt

266 Behövs en konsumentbalk saknas anknytning till konsumentförhållanden i vanlig mening. Det vore inte bra om man i sådana fall skulle ha att söka sig till en konsumentbalk för att få svaren på rättsliga frågor. Det är en mycket bestämd strävan i lagstiftningen att lagens rubrik skall täcka de fall som lagen reglerar.

Det är knappast att rekommendera att man gör om de ifrågavarande lagarna för att få dem att passa i en konsument— balk. Ett sådant arbete skulle vara mödosamt och komplicerat. Sakligt sett skulle det i många fall innebära försämringar av regleringen.

Det visar sig alltså att endast författningar tillhörande kate— gori 1 utan mycket stora svårigheter eller nackdelar kan tas in i en enhetlig konsumentlag.

:Begreppet ”balk” går tillbaka till landskapslagarnäs tid. ”La- ;gen”, varmed avsågs hela regelsamlingen, var indelad 1 ett; fantal balkar. , 11 varje balk samlades de regler som avsåg ett större samman-i ihållet rättsområde (t.ex. ärvdabalken, missgärningabalken).i '1734 års lag indelades på samma sätt i balkar. Vid sitt”:

( .

:ikraftträdande den 1 september 1736 innehöll lagen: gifter-! imålsbalk, ärvdabalk, jordabalk, byggningabalk, handelsbalk, ; 'missgärningabalk, straffmålabalk, utsökningsbalk och rätte-l gångsbalk. ! Genom åren har balkarna genomgått en mängd förändringar, ! och nya författningar har tillkommit utanför balkarnas om- råde. Indelningen från år 1734 har dock i allt väsentligt behållits fram till i dag. fEndast föräldrabalken har tillkommit. Konstitutionellt är lagarna och balkarna likställda, och inte lheller 1 övrigt finns det någon principiell skillnad. Balkarna är jmer omfattande än de flesta (dock inte alla) lagar. Vidare iinnehåller de alla eller så gott som alla lagbestämmelser .nom _;ett relativt enhetligt rättsområde. ”'I dag finns nio balkar, äktenskapsbalken från 1987, föräldrabalken från 1 949, ärvdabalken från 1 95 8, jordabalken från 1970, byggningabalken från 1734 (nästan helt utan praktisk betydelse), handelsbalken från 1734 (till största delen ,utan praktisk betydelse), brottsbalken från 1962, rättegångsbalken från 1942 och utsökningsbalken från 1981. |Det finns inte någon modern balk på förmögenhetsrättens område, inte heller exempelvis någon ”hyresbalk”, någon ”arbetsbalk” eller någon ”socialbalk”. Däremot har nyligen föreslagits att den miljörättsliga lagstiftningen skall samlas 1 en :

jmiljöbalk_ (SOU 1993: 27). I

Argument mot en begränsad konsumentskyddslag

Det är endast rent konsumenträttsliga författningar som rimli- gen kan tas in i en enhetlig konsumentlag. Även en begränsad reform medför svårigheter. Att bara slå ihop de olika lagarna till en gemensam lag genom att ta in dem i var sitt kapitel och behålla reglerna som idag är inte möjligt. Många bestämmelser i de olika lagarna motsvarar varandra helt eller delvis. En sammanslagning till ett gemensamt lagverk skulle därför kräva ett kapitel med inledande gemensamma bestämmelser. En sådan strukturförändring nödvändiggör vissa ändringar även i mate- riellt hänseende. Det kräver alltså noggranna överväganden.

Vidare måste man sannolikt rensa bort vissa omotiverade sakliga olikheter i övrigt mellan skilda delar av lagen. Sådana olikheter blir mer störande om de förekommer i en och samma lag än om de, som idag, finns i skilda lagar. Det finns visserligen fördelar med en sådan reform (se avsnitt 2.1), men det måste noga övervägas om det är lämpligt att ändra ett rättsläge som hunnit bli etablerat och som legat till grund för innehållet i standardavtal m.m. Frågan skall prövas av den nya utredningen om vissa konsumenträttsliga frågor.

Olikheter förekommer inte bara i sak utan också i fråga om uppbyggnad, systematik och regleringsnivå. En samordning medför även härvidlag besvärliga överväganden. Det skulle bl.a. bli nödvändigt att införa vissa nya bestämmelser på områden där det tidigare bedömts lämpligast att avstå från lagreglering.

Internationell bundenhet

En strävan efter enhetlighet och konsekvens i det nationella rättssystemet försvåras av att vi är mer eller mindre bundna att hålla fast vid regler som är gemensamma för många länder. Exempel på sådana bindningar finns i konsumentköplagen, konsumentkreditlagen och produktansvarslagen. Under de se- naste åren har en stor del av konsumenträtten anpassats till EG:s regelverk och det finns anledning att tro att denna utveck- ling kommer att fortsätta. Eftersom man inom EG inte har haft ambitionen att skapa ett enhetligt regelsystem på konsument— rättens område, är det svårt att skapa eller upprätthålla ett sådant enhetligt regelsystem i de länder som skall införliva EG:s regelverk med sina nationella rättsordningar.

Det enda land inom EG eller EFTA som har sin konsument— rättsliga lagstiftning samlad i en lag är Finland, vars konsumentskyddslag instiftades år 1978. Att konsumenträtten i övrigt inte samlats till en enhetlig lag kan ses som en fingervis—

ning om att det finns nackdelar med en sådan systematisering av rättssystemet. I det sammanhanget bör också noteras att EG valt att, beträffande vissa direktiv med en klart konsument- rättslig prägel, avgränsa tillämpningsområdet på ett sådant sätt att direktiven inte blivit rent konsumenträttsliga. Det gäller exempelvis direktivet om paketresor och direktivet om produkt- ansvar. Det gäller vidare ett förslag till direktiv om s.k. time sharing.

Lämpligare med andra gränssnitt

I svensk rätt finns många exempel på att det har bedömts lämpligare att systematisera rättsreglerna efter andra kate— goriseringsbegrepp än konsumentbegreppet. Beträffande försäkringsavtal t.ex. är vi på väg att gå ifrån indelningen med en särskild konsumentlag. I departementspromemorian ”Ny försäkringsavtalslag” (Ds 1993:39) föreslås att den särskilda konsumentförsäkringslagen tas bort och att försäkringsavtals— reglerna samlas i en gemensam lag.

Isak är det många gånger lämpligare med andra gränssnitt än det som går mellan konsumenträttsliga regler å ena sidan och andra regler å den andra. Om endast lagar i kategori 1 tas in i en konsumentskyddslag medför det slutligen att många viktiga konsumenträttsliga regler kommer att finnas i lagar utanför balken. Man har då inte vunnit särskilt mycket i överskådlighet och tillgänglighet. Många kan nämligen förledas att tro att en konsumentlag med en vittfamnande rubrik inrymmer all konsumenträtt av betydelse.

24.3 Avslutande reflektioner och slutsatser

En samlad konsumentlag skulle komma att skapas efter helt annorlunda förutsättningar än när de nu existerande balkarna och andra större enhetliga lagverk kom till. Den skulle skapas genom en sammanslagning av ett antal redan existerande lagar. Övriga lagar av motsvarande slag har tillkommit genom att man har gjort en total översyn på rättsområdet (jfr dock förslaget till miljöbalk, SOU 1993:27). Detta har möjliggjort systematiska och logiska hänsynstaganden beträffande upp— byggnad och innehåll.

Många av de aktuella lagarna har tillkommit med andra kategoriseringsbegrepp. Syftet har varit att skapa t.ex. en skadeståndsrättslig lag, en fordringsrättslig lag eller en försäkringsrättslig lag. Sådana lagar ”skär rättssystemet på en annan ledd” än konsumenträtten. Bryter man med det system som reglerna nu bygger på, uppnår man kanske fördelar sett

från ett konsumenträttsligt perspektiv. Men samtidigt uppstår nackdelar sett från exempelvis ett skadeståndsrättsligt eller ett fordringsrättsligt perspektiv.

Det finns visserligen inte några absoluta hinder mot att tillskapa en samlad och enhetlig konsumentlag. När det gäller det mest långtgående alternativet, en ”konsumentbalk”, väger dock nackdelarna så tungt att vi inte finner det motiverat att föreslå en sådan.

Något annorlunda förhåller det sig med det mindre långtgå- ende alternativet, en konsumentskyddslag med en samman— smältning av de idag existerande viktigaste konsumentlagarna. Även ett sådant lagstiftningsprojekt är förenat med åtskilliga tungt vägande nackdelar. Vi vill därför inte i dag förespråka en sådan reform.

På längre sikt kan det dock finnas anledning att höja ambitions- nivån och eftersträva en samlad, enhetlig och lättillgänglig reglering på konsumentområdet. Vi har övervägt att föreslå tilläggsdirektiv med den inriktningen till den nya konsument- rättsliga utredningen. För närvarande framstår emellertid inte detta som meningsfullt. Ett sådant uppdrag skulle för övrigt spränga ramarna för utredningen. Särskilt med hänsyn till konsumenträttens pågående internationalisering bör frågan först övervägas i annan ordning. Med utvecklingen i EG är det snart befogat att tala om en ”europeisk konsumenträtt”.

Tills vidare är det viktigt att med andra medel söka förbättra tillgängligheten till konsumenträtten liksom möjligheterna för konsumenterna och näringslivet att få kunskap om och förstå rättsområdet. Konsumentverket ger sedan några år ut de vikti- gaste konsumenträttsliga författningarna i en liten behändig volym, ”Liten Laghund”. Den finns tillgänglig för allmänheten till ett lågt pris. Möjligen bör den ”populariseras” genom ett inledande kapitel med några enkla förklaringar. Det finns goda skäl att försöka göra boken mer känd och ge den en vidare spridning.

Vi anser att:

0 Det för närvarande inte är möjligt att samla den konsument- rättsliga lagstiftningen i en konsumentbalk.

KAPITEL

Konsument— rätten och risken för konkurrens—

hinder

] Enligt direktiven skall kommittén uppmärksamma ”regler på det ' i rättsliga konsumentskyddets område som lägger omotiverade l l hinder i vägen för en fri marknad och konkurrens och som därmed i ( I själva verket motverkar konsumenternas intresse”. Kommittén har ) dock inte i uppdrag att lägga fram konkreta förslag till ändrad ' i lagstiftning. | Konkurrensen påverkas av beslut och åtgärder inom ett flertal politikområden:regionalpolitik, industripolitik, socialpolitik etc. Ibland uppkommer motsättningar mellan konkurrensintresset och andra intressen. Vid de avvägningar som måste göras är det viktigt att kvarstående inskränkningar i konkurrensen blir så små och marknadskonforma som möjligt. Konkurrenshäm— mande effekter av regleringar kan uppträda på skilda områden och drabbar direkt eller indirekt slutligen konsumenterna i form av högre priser, sämre kvalitet, köproblem etc. Avreglering i konkurrensstimulerande syfte är därför ett konsumentin- tresse.

Ätskillig lagstiftning har direkt eller indirekt ett kon- sumentskyddande ändamål. Här märks inte minst special- författningar inom sektorer som livsmedel, läkemedel, kemika- lier, transporter, boende m.fl. Mycket av detta kan deti och för sig finnas anledning att se över från konkurrenssynpunkt. Med hänsyn till kommitténs allmänna inriktning och tidsram har dock ett arbete med en så bred ansats inte kunnat initieras. Vad

som granskats är sålunda den lagstiftning och det anknytande normsystem som brukar hänföras till konsumenträtten i trängre mening. Det är främst de generella lagar m.m. som reglerar företagens agerande på marknaden i fråga om marknadsföring, produktsäkerhet och avtalsvillkor samt konsumentköprätten.

25 . 1 Pågående avregleringsarbete

Inom regeringskansliet och i andra statliga utredningar bedrivs ett avregleringsarbete.

Regeringen har tillsatt en särskild Avregleringsdelegation (dir 1993:113). Delegationens uppgift är att sammanställa de olika insatser som görs i regeringskansliet till ett samlat avreglerings- program för budgetåret 1993—94 och verka för att detta genom- förs. Den kan också ta särskilda initiativ till åtgärder som ökar konkurrensen och utrymmet för nyetableringar.

Vidare är det en central uppgift för Konkurrensverket att uppmärksamma offentliga regleringar, som kan snedvrida kon— kurrensen, och komma med förslag till åtgärder för att förbättra konkurrensförutsättningarna på marknaden.

25 .2 Enkät inom Näringslivets Delegation för Marknadsrätt

Under våren 1993 tillskrev kommittén de 25 -tal organisationer som ingår i Näringslivets Delegation för Marknadsrätt och ombads lägga konkurrensaspekter på konsumentlagstiftningen och näraliggande regleringar. Vad som i svaren främst nämndes var prisinformationslagen och vissa köprättsliga regler. Därut— över tycks man inte uppfatta rättsområdet som problematiskt från konkurrenssynpunkt.

25.3 Marknadsföringslagen, riktlinjer och överenskommelser

Huvudbestämmelserna i marknadsföringslagen (MFL) är två allmänt hållna generalklausuler om otillbörlighet och informa- tion (2—3 38). Dessa kan i sig inte anses vara konkurrenshäm— mande. Däremot finns en risk att dei praktiken utnyttjas på ett sätt som får sådana effekter. Det är dock klart utsagt i lagens förarbeten att den inte får tillämpas på ett sätt som står i strid

med principerna bakom konkurrenslagstiftningen (prop. 1970:57, s. 64, 6869 samt SOU 1993:59, s. 196 f.). Detta

kontrolleras bl.a. genom det gemensamma dömande organet, Marknadsdomstolen (MD); i ett flertal av domstolens MFL— beslut har också avvägningen mot konkurrensintresset kommit till klart uttryck (MD 1975:18, 1982:14, 1990:13 m.fl.).

Marknadsföringsutredningen har nyligen lämnat förslag till ny marknadsföringslag (SOU 1993:59). Nu gällande MFL innehåller även två särskilda förbudsbestämmelser om kombi- nerade erbjudanden (7—8 55). Det torde numera stå klart att dessa bestämmelser inte är ändamålsenligt utformade från konsumentskyddssynpunkt. Från näringslivet hävdas att be— stämmelserna medför oönskade, konkurrenshämmande bief- fekter. Frågan har ingått i Marknadsföringsutredningens ar- bete. Utredningen föreslår att 7—8 58 MFL slopas och ersätts av en bestämmelse om förmånserbjudanden, inriktad på att erbju- dandet skall ha korrekt presentation.

Marknadsföringslagens generalklausuler utgör basen för rikt- linjer och överenskommelser som tillkommer efter förhand- lingar mellan Konsumentverket och berörda företag/organisa— tioner. Här kan frågor regleras vilka kanske aldrig eller först efter lång tid kommer under MD:s prövning.

Riktlinjernas konkurrensaspekter analyserades av Riktlinje— kommittén som i sitt betänkande ”Konsumentpolitiska styrme- del” (SOU 1983:40) inte fann anledning till allvarlig kritik i detta avseende (se bl.a. s. 123—124).

Motsvarande slutsats drogs beträffande riktlinjerna om tek— niska handelshinder (bl.a. s. 129—131, 153—154).

Det har senare knappast framkommit något som gör att dessa bedömningar väsentligen bör ändras. Riktlinjerna spelar inte heller längre samma framskjutna roll som tidigare. Det hindrar inte att enskilda punkter i riktlinjer m.m. kan behöva ses över. Enligt uppgift har Konsumentverket initierat ett sådant arbete.

Till detta kommer att rättsläget beträffande företagssamarbete skärpts betydligt med den nya konkurrenslagen.

Lagens räckvidd och innebörd i fråga om överenskommelser m.m. som ingås mellan företag/organisationer och Konsument- verket är ännu delvis oklar.

Viktigt i detta sammanhang är dock att företagen och orga- nisationerna nu har än större anledning att försäkra sig om att överenskommelser etc. inte kommer i konflikt med konkurrens- lagen. Det får givetvis också förutsättas att Konkurrensverket beaktar konkurrensintresset och vid behov samråder med Konkurrensverket.

Det kan tilläggas att hänsynen till konkurrensen särskilt markeras i 1 & förslaget till ny marknadsföringslag (SOU 1993:59, bl.a. 5.510).

Det bör också observeras att riktlinjerna inte är tvingande till sin karaktär. MD kan sålunda ”underkänna” riktlinjenormer som bedöms alltför konkurrensbegränsande. EES-avtalet, lik— som EU-medlemskap, medför ytterligare spär-rar mot normer som utgör handelshinder eller konkurrensbegränsningar (se vidare SOU 1993:59, s. 140154).

Sammantaget kan konstateras att konkurrensintresset i dag bevakas väsentligt hårdare i samband med n01'mgivning än för bara några år sedan. Riskerna från konkurrenssynpunkt med Konsumentverkets riktlinjer, överenskommelser m.m. framstår därför generellt inte som särskilt stora.

25 .4 Prisinformationslagen

Prisinformationslagen (PIL), som trädde i kraft 1 992, utgör en annexlag till 2 och 388 MFL. Därtill finns föreskrifter om prisinformation (KOVFS 1992:1) och föreskrifter om jämför- priser (KOVFS 1993:1), utfärdade av Konsumentverket. PIL gäller för prisinformation i detaljistledet.

Huvudprincipen enligt PIL är att prisinformation skall läm- nas vid marknadsföring av bestämda varor eller tjänster (4 g)_ I 78 föreskrivs jämförprismärkning för varor med fastställda beräkningsgrunder (se KOVFS 1993:1). Vidare råder obligato- risk prismärkning av ”bestämd vara” i skyltfönster eller lik- nande (108).

Vid självbetjäning i dagligvaruhandeln fordras prislapp på varje artikel; enbart hyllkantsetikett eller skyl; tillåts dock om det finns ”praktiska hinder” mot artikelprismärming (se KOVFS 1992:1). Samma gäller om prisinformatiOHSSYstemet är sådant att konsumenten enkelt kan räkna fram summan av sina inköp före betalning och kontrollera att det pris som tas ut stämmer med uppgiften vid varan. Denna kontrollmsjlighet behöver dock inte finnas när överensstämmelse mellan prisuppgiften och kassans dataminne är tekniskt säkerställt (1 15)_

Korrekta och lättillgängliga upplysningar om Jaru- och tjänste— priser är nödvändiga för fungerande marknader. Det är viktigt att prisuppgifter lämnas i sådan omfattning och form att informationsinhämtande och prisjämförelser knderlättas. Som grundprincip måste gälla att konsumenten senast vid köp- tillfället, så enkelt som möjligt, skall kunna få p-iset klart för sig. Prisuppgifter skall vara tydliga och entydiga.

Näringslivets kritik av PIL riktar sig inte hjller mot grund— tanken att kunderna skall ha tillgång till fungOdprisinformation, utan mot lagens detaljstyrning av hur detza skall gå till. Normgivningen bör i stället, enligt näringsivet, göras mer

principiellt inriktad. Prisinformation är ett betydelsefullt konkurrensmedel, menar man. PIL framstår dock som en alltför stel reglering och kan kritiseras från konkurrenssynpunkt, enligt näringslivet.

25 .5 Avtalsvillkorslagen

Lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (AVLK) är tekniskt likartad marknadsföringslagen. Den tillämpas också av samma organ, Konsumentverket/KO och MD. Den enda materiella bestämmelsen är generalklausulen i 18, som gör det möjligt att förbjuda näringsidkare att använda ett oskäligt villkor vid erbjudande till konsumenter. Lagen har ett utpräglat preventivt syfte och skyddar konsumenterna som kollektiv.

AVLK har sin största betydelse för utformningen av standard- formulär, även om lagen formellt gäller även andra villkor. I likhet med MFL är AVLK knappast i sig konkurrensbegrän- sande men skulle kunna tillämpas på ett sådant sätt. Främst kommer då Konsumentverkets förhandlingsarbete i fokus. Här gäller i huvudsak samma synpunkter som anförts om riktlinjer m.m.

Vad den nya konkurrenslagen innebär beträffande standard— villkor och s.k. agreed documents är ännu osäkert. Konkurrens— verket arbetar med frågan.

Tilläggas kan att EG har antagit ett direktiv om oskäliga villkor i konsumentavtal (93/13/EEG). Direktivet skall vara införlivat med de nationella lagarna senast den 31 december 1994. Man kan räkna med att detta införlivas med EES—avtalet. Med anledning härav pågår inom justitiedepartementet arbete för att ändra AVLK.

25 .6 Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (PSL) har ett utpräglat preventivt syfte, dvs. att motverka att varor och tjänster orsakar skada på person eller egendom (1 8 ). Produktansvaret, som avser enskilda fall av faktiskt inträffade, produktrelaterade skador, regleras i produkt- ansvarslagen, vilken i allt väsentligt överensstämmer med gäl- lande EG-direktiv (85/374/EEG — EES-avtalet, bilaga III) och kan lämnas därhän i detta sammanhang.

PSL tar i första hand sikte på farliga konsumentprodukter men har ett något vidare tillämpningsområde. Förutom sälj— förbud ger lagen möjlighet att utfärda ålägganden om säkerhets- information, varningsinformation samt återkallelse (se bl.a.

18).

PSL:s administration och handläggningsregler uppvisar stora likheter med MFL. Vissa skillnader finns dock. Tillsynsansvaret delas mellan Konsumentverket och specialmyndigheter på olika områden, t.ex. livsmedel, läkemedel och kemikalier, men domstolstalan förs av KO i Marknadsdomstolen.

Både i lagtexten (16 8) och i förarbetena betonas att myndig- heterna skall söka lösa produktsäkerhetsproblem genom för- handlingar med berörda näringsidkare. Några närmare anvis- ningar om hur sådana frivilliga lösningar skall utformas finns 1nte.

Konkurrensintresset kan givetvis aldrig åberopas för att på marknaden tillåta produkter som medför allvarlig fara för liv, hälsa eller egendom. Det saknas därför fog för konkurrens- betingad kritik mot PSL:s principiella inriktning. Inte heller lagens bestämmelser som sådana föranleder några invänd— ningar av detta slag. Problem kan dock uppstå om det på grundval av PSL utvecklas omotiverat höga säkerhetskrav för vissa varor. Detsamma gäller om kraven är olämpligt utfor- made, t.ex. genom att anvisa en bestämd teknisk lösning.

PSLzs bestämmelser utgör också basen för riktlinjer från Konsumentverket. Normerna syftar till att etablera en godtag- bar säkerhetsnivå på respektive område. Ofta är det fråga om en samverkan mellan funktionskrav och informations— bestämmelser. Erfarenheterna hittills visar inte att riktlinjernas säkerhetskrav hämmat eller snedvridit konkurrensen.

Inom EG har ett generellt produktsäkerhetsdirektiv antagits (92/5 9/EEG); detta skall vara införlivat med nationell lagstift— ning senast den 1 juli 1994. Det är troligt att direktivet också tillförs EES-avtalet. Den gällande svenska lagen avviker i vissa hänseenden från direktivet och är bl.a. därför föremål för översyn (dir. 1993z46). Produktsäkerhetsutredningen har nyli- gen lagt fram ett betänkande med förslag i denna del (SOU 1993:88). Konkurrenssynpunkter som eventuellt framkommer i samband därmed kan naturligen beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Några särskilda förslag från kommittén synes inte påkallade.

25.7 Konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen

Att erbjuda konsumenterna förmånliga villkor, t.ex. genom garantier, utgör ett viktigt konkurrensmedel. Genom konsument- tjänstlagen och nya konsumentköplagen preciseras den rätts— liga betydelsen av att en garanti lämnats, bl.a. ifråga om

konsumenternas rätt till skadestånd vid ”garantifel”. Från näringslivets sida har hävdats att dessa skadeståndsregler är alltför långtgående och att benägenheten att lämna garantier har minskat. justitiedepartementet har tillkallat en särskild utredare för översyn av vissa konsumenträttsliga frågor (dir. 1993:101 ). Av direktiven framgår att utredaren skall behandla bl.a. de frågor som här tagits upp. Kommittén har därför inte anledning att närmare gå in på dessa.

25 .8 Övrig lagstiftning

På konsumentskyddsområdet finns också annan lagstiftning än den som här behandlats, nämligen konsumentkreditlagen, hemförsäljningslagen m.fl. Det har inte framkommit att dessa regler orsakar betydande konkurrensproblem. Viss speciallag— stiftning om t.ex. resegarantier kan kritiseras från konkurrens- synpunkt men är ett resultat av pågående EG-anpassning. Dessa regler bör därför inte tas upp inom ramen för kommitténs arbete.

25 .9 Slutsatser och förslag

Avreglering och/eller omreglering är angelägna uppgifter på flera områden som har betydelse för hushållens ekonomi. Vi anser att:

' På konsumentskyddsområdet i trängre mening framstår pro— blemen från konkurrenssynpunkt som begränsade.

Ett förslag till ny marknadsföringslag remissbehandlas för närvarande, och såväl avtalsvillkorslagen som produktsäkerhets— lagen är föremål för särskild översyn. Vissa konsumentköp— rättsliga frågor utreds också i annan ordning. Riktlinjer, över- enskommelser och standardvillkor får en genomlysning från konkurrenssynpunkt i samband med tillämpningen av den nya konkurrenslagen.

' Mot denna bakgrund, och med hänsyn till Avreglerings- delegationens verksamhet och Konkurrensverkets uppdrag beträffande offentliga regleringar, bar kommittén inte anled- ning att gå närmare in på de angivna lagarna m.m.

Vissa delar av prisinformationslagen, t.ex. skyltfönstermärkningg, utgör en reglering som av detaljhandeln anses onödig och l besvärande. Det har hävdats att den binder företageins

informationsgivning på ett sätt som kan kritiseras från

konkurrenssynpunkt. Vi föreslår att:

' En utvärdering av prisinformationslagens effekter initieras och att därvid också konkurrensaspekterna blir beaktade.

Vid en översyn måste man också ta ställning till hur förekom— mande prismärkningsdirektiv (79/5 81/EEG, 88/315/EEG, 88/ 314/EEG EES—avtalet bilaga XIX) skall beaktas.

KAPITEL

Den lokala verksamhetens

behov av förstärkning

marknaden en viktig funktion för att upprätthålla en sund affärsmoral, skapa balans mellan marknadens aktörer, stärka individen som konsument och främja god konkurrens.

Den lokala konsumentverksamheten har genom närheten till ?

Uppgiften för konsumentpolitiken är att skapa skäliga villkor mellan konsumenter och näringsidkare, att se till att produk- terna uppfyller rimliga krav med hänsyn till säkerhet, använd- barhet, pris, miljö etc. att hjälpa hushållen att hantera sina resurser på ett så effektivt sätt som möjligt samt att medverka till att handeln organiseras så att olika konsumenters behöv tillgodoses.

Ambitionerna ställer krav på ett effektivt samspel mellan den offentliga sektorn, näringslivet, frivilligorganisationerna, me- dia, såväl lokalt som centralt, samt konsumenterna.

26.1 Den lokala verksamhetens roll

Vi anser att den lokala konsumentverksamheten har tre huvud— uppgifter:

0 Att bistå hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser genom bl.a. hushållsekonomisk rådgivning. ' Att stärka konsumenternas ställning genom utbildning och rådgivning i konsumenträtt, vid reklamationer och genom förebyggande åtgärder av generell natur.

' Att vara ett signalsystem som fångar upp problemen ur konsumentens perspektiv (för samtliga aktörer).

Den kommunala konsumentverksamheten fungerar dessutom som kunskapsbas för skolan, lokala organisationer och fören- ingar, företag samt massmedia.

En väl fungerande lokal verksamhet är en förutsättning för att verkställa intentionerna med konsumentpolitiken. Staten eller andra centrala organ kan inte svara för rådgivning till enskilda konsumenter i hushållsekonomi, konsumenträtt och vid reklamationer. Den förebyggande verksamheten i form av information till enskilda företag och kontroll av företagens efterlevnad av de fastställda reglerna försvåras utan en fung- erande lokal verksamhet.

Kraven på en aktiv lokal konsumentverksamhet kommer att öka under de närmaste åren. Sambandet mellan konsumtion och miljöpåverkan är starkt. Den ekonomiska krisen har ökat behovet av ekonomisk rådgivning, budgetrådgivning och skuld- sanering. En skuldsaneringslag kommer att kräva särskild medverkan från den lokala rådgivningen.

Det Växande internationella samarbetet i Europa ökar kra- ven på den lokala verksamheten i fråga om regelverkets tillämp— ning, samtidigt som den europeiska dimensionen får större betydelse vid utformningen av regelverket.

Utifrån ett konsumentpolitiskt perspektiv är behovet av en aktiv lokal konsumentverksamhet störst när det gäller

' tillsynen av den marknadsrättsliga lagstiftningen ' övervakningen av produkters egenskaper ur säkerhetssyn- punkt 0 hjälp och stöd vid reklamationer , ' hushållsekonomisk rådgivning, information och utbildning j ' rådgivning, information och utbildning i konsumenträttsliga I frågor

' att följa och medverka i utvecklingen av distribution och

handel ' ett etiskt och moraliskt uppträdande på marknaden.

En betydelsefull uppgift för den lokala konsumentverksamheten är den förebyggande verksamheten. Detta arbete är många gånger en förutsättning för de frivilliga organisationernas insat- ser. Den förebyggande verksamheten kan innefatta att med— verka till branschöverenskommelser och att stödja konsument- frågornas plats i skolan.

26 .2 Verksamheten har minskat

Resurserna för den kommunala konsumentverksamheten ökade fram till 1 990. Därefter har antalet kommuner med konsument— verksamhet minskat. Flera faktorer talar för en fortsatt negativ utveckling: den ekonomiska situationen i kommunerna tvingar fram kostnadsminskningar; verksamheten är förhållandevis ny i många kommuner; det politiska intresset för området är svagt och ett antal större och medelstora kommuner, som kan ses som normbildande, har avvecklat eller kraftigt skurit ned sin verk- samhet. Riksrevisionsverket konstaterade i sin förvaltnings— revision att ca 2,2 miljoner människor 1992 tillhörde kommu- ner utan eller med en mycket begränsad konsumentverksamhet. Om neddragningarna fortsätter i samma takt som under 1992 kommer inom ett par är endast hälften av befolkningen att beröras av konsumentverksamhet i kommunal regi.

Antalet kommuner med konsumentverksamhet, resurserna för verksamheten och mängden ärenden har nu sjunkit till samma nivå som 1986 eller lägre. 1986 års konsumentpolitiska riksdagsbeslut uttalade en förhoppning om att kommunerna på frivillig väg skulle utveckla verksamheten.

I några avseenden är dock bilden ljusare. Betydligt fler kommuner än är 1986 anslår en halvtidstjänst eller mer för verksamheten, även om en minskning även här kan noteras. Inriktningen av verksamheten har stärkts i enlighet med 1986 års riksdagsbeslut. Den hushållsekonomiska rådgivningen, med framför allt budgetrådgivning, har tredubblats sedan 1986 och visar fortsatt tendens att öka. Fler kommuner (179) än någonsin erbjuder budgetrådgivning.

En analys enbart av resurserna i den lokala konsument- verksamheten räcker dock inte. En jämförelse bör även göras i förhållande till de förändrade behoven. Riksdagsbeslutet 1986 innebar att kraven på verksamheten ökade genom att det hushållsekonomiska perspektivet gavs större utrymme. Dess— utom har miljöuppgifterna inom konsumentverksamheten ut— ökats liksom behovet av en aktiv marknadsbevakning. Uppgif— terna är i dag av en sådan omfattning och betydelse att en väl fungerande konsumentverksamhet förutsätter att resurser mot- svarande minst en heltidstjänst står till förfogande i de flesta kommuner. I mindre kommuner bör minst en halvtidstjänst avsättas för konsumentfrågor för att verksamheten skall vara effektiv.

Vi anser att neddragningarna av den lokala konsument- verksamheten kan ifrågasättas av främst tre skäl:

' En av kommunens uppgifter är att stödja ekonomiskt utsatta hushåll. En väl upplagd budgetrådgivning till enskilda hus- håll ger betydande besparingar inom socialtjänsten. Insatser på detta område lönar sig alltså för kommunen. Indirekt har budgetrådgivning betydelse för andra verksamhetsområ- den som familjerådgivning, rehabilitering etc. ' Var/e kommun har intresse av att den lokala marknaden fungerar enligt gällande regler. Genom rådgivning i konsu- menträttsliga frågor, hantering av reklamationer och före- byggande insatser främjas detta syfte. . Privatiseringen i kommunerna måste för att nå framgång följas upp med information, rådgivning och kontroll.

Konsumentverksamheten är ett frivilligt åtagande för kommu— nerna. Näringslivet och frivilligorganisationerna är i varierande omfattning engagerade i verksamheten, ofta samverkande med kommunerna.

I de kommuner som avvecklar eller minskar resurserna finns inga tecken på att näringsliv eller frivilligorganisationer träder in och kompletterar med verksamhet på för dem lämpliga områden. Graden av måluppfyllelse i konsumentpolitiken har blivit lägre; vi närmar oss en punkt där möjligheterna att uppnå intentionerna inte längre är för handen.

26.3 Alternativa möjligheter att upprätthålla en lokal verksamhet

En väl fungerande marknadsekonomi förutsätter aktiva och välinformerade konsumenter, tillika ett effektivt konsument- skydd. Vi har övervägt alternativa möjligheter att upprätthålla en lokal konsumentverksamhet:

' Staten inrättar egna konsumentkontor i varje kommun. 0 Verksamheten övertas av frivilligorganisationer eller andra. ' Statliga åtgärder införs för att på olika sätt främja den kommunala verksamheten.

Starka skäl talar dock mot att staten i egen regi skall utveckla en lokal konsumentverksamhet:

' Kostnaderna skulle bli mellan 15 0 och 200 miljoner kronor per år, om staten skulle etablera egna konsumentkontor i samtliga kommuner med minst en vägledare i de mindre kommunerna.

' Den konsumentpolitiska verksamhet som berör enskilda hushåll och det lokala näringslivet är i hög grad en kommunal angelägenhet. Den har också kopplingar till andra kommu- nala verksamheter. ' I arbetsfördelningen mellan den centrala och den lokala nivån bör staten svara för inriktningen och förverkligandet av politiken på övergripande nivå. Kommunerna, jämsides med den övriga lokala verksamheten, bör hantera frågor som är av vikt för medborgarna lokalt. När staten i egen regi bedriver en lokal verksamhet, t.ex. på försäkrings- eller arbetsmarknadsområdet, är det renodlade myndighets— uppgifter.

0 En aktiv lokal konsumentverksamhet bygger på mångas engagemang: från såväl politiker som organisations- och näringslivsföreträdare.

Vi finner det inte möjligt att lägga ut det centrala ansvaret för det lokala konsumentpolitiska arbetet på frivilligorganisationer. Det saknas i Sverige landstäckande frivilligorganisationer som ser som sin främsta uppgift att tillvarata konsumenternas intressen ur ett ”konsumentfackligt” perspektiv. Enligt vår mening har de frivilliga organisationerna med konsumentfrå— gor på programmet inte nu förutsättningar att ta på sig ett totalt ansvar för den lokala verksamheten.

Ett antal organisationer, dock med andra huvuduppgifter än konsumentfrågor, bedriver lokal konsumentverksamhet på främst informations-, utbildnings— och opinionsbildningsom- rådena. Deras arbete utgör en förutsättning för att vidmakt- hålla och stärka engagemanget i konsumentpolitiska frågor. En begränsad verksamhet bedrivs inom ekonomisk rådgivning och i konsumenträttsliga frågor.

Vi anser att:

0 Det inte finns något realistiskt alternativ till en lokal konsu— mentverksamhet under kommunalt ansvar.

Däremot är det både önskvärt och nödvändigt att såväl organi- sationer som näringslivet lokalt i ökad utsträckning engagerar sig i konsumentverksamheten, bl.a. i samarbete med kommu- nerna. Ur ett statligt perspektiv är det angeläget att organisatio- nerna och näringslivet tar ett större ansvar inom framför allt följande fyra områden:

' Ekonomisk rådgivning till särskilt utsatta hushåll kommer under 1990-talet att efterfrågas i allt större utsträckning.

Området lämpar sig särskilt för t.ex. fackliga organisationer i samarbete med studieförbund, banker och försäkringsbo— lag. Sådan verksamhet förekommer i dag, ofta i samverkan med den kommunala konsumentverksamheten och har visat sig vara till stort stöd för utsatta hushåll. Den bör utvecklas. ' Reklamationshantering bedrivs i några kommuner på försök med stöd av ett reklamationsråd. Erfarenheterna är goda. Lokala reklamationsråd med deltagande från lokala näringslivsorganisationer och frivilligorganisationer bör prö- vas även i andra kommuner. ' Konsumenträttslig rådgivning och utbildning medverkar till att förebygga generella konsumentproblem. Samarbete mel- lan näringslivet och den kommunala konsumentverksamheten saknas i hälften av alla kommuner. Kunskaperna bland före- tagarna om lagstiftning och överenskommelser med bransch— organisationer är dessutom bristfälliga. Lokala näringslivs- organisationer har därför, med stöd av riksorganisationerna, en viktig uppgift på detta område. Frivilligorganisationer kan bedriva sådan verksamhet riktad till enskilda konsumenter. ' Opinionsbildning, information om och stöd till den lokala konsumentverksamheten. Den kommunala konsument— verksamheten har ett starkt stöd hos såväl frivilligorga— nisationer som näringslivet. Behovet av och motiven för en lokal konsumentverksamhet kan därför tydliggöras av orga- nisationerna och näringslivet.

26 .4 Kommunernas ansvar

Kommunernas ansvar för den lokala konsumentverksamheten bör även i fortsättningen vara ett frivilligt åtagande. Om emellertid resurserna för den kommunala verksamheten fort- sätter att minska, bör staten överväga att ålägga kommunerna vissa uppgifter av betydelse för en fungerande konsumentpoli— tik såsom marknadskontroll, reklamationshantering samt eko- nomisk och konsumenträttslig rådgivning. När beslut fattas om en skuldsaneringslag, kan det övervägas att ålägga kommu— nerna ansvaret för att medborgarna får möjlighet att i enlighet med lagen sanera sina skulder.

Det är, enligt vår uppfattning, önskvärt att den lokala rådgivningen i ekonomiska frågor utvecklas vidare.

Vi anser att:

' Det är i linje med intentionerna bakom socialtjänstlagen att kommunerna tar ett ansvar för att rådgivning i ekonomiska frågor erbjuds dem som har behov av sådant stöd.

Enligt socialtjänstlagen har ”kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver”. Erfarenheterna talar för att kommunernas ekono- miska rådgivning främst bör ligga inom konsument- verksamheten. Det ökar tillgängligheten för alla. En nära samarbete bör under alla förhållanden ske med socialförvalt— ningen. Det innebär inte att verksamheten behöver bedrivas i kommunal regi. Även om kommunerna har det yttersta insva- ret kan kommunerna välja att bedriva verksamheten i egen regi eller helt eller delvis överlåta den till andra aktörer, såsom banker, andra företag med privatekonomisk kompetens, och frivilligorganisationer.

Det är enligt vår mening också av stor vikt att den lokala konsumentverksamheten organiseras med hänsyn till de förut- sättningar som råder i den enskilda kommunen.

Ett alternativ till lokal konsumentverksamhet i kommunal regi som tillgodoser båda dessa krav är en lokal verksamhet där frivilligorganisationer har huvudansvaret. Enligt vår bedöm— ning förutsätter en sådan organisatorisk lösning att kommu- nerna lämnar ekonomiskt och annat stöd till verksamheten. För en sådan lösning talar att konsumentverksamheten delvis beak- tar ett partsintresse i förhållande till den offentliga sektorn. Efter hand som delar av den offentliga sektorn avregleras och privatiseras blir detta allt tydligare.

Detta alternativ innebär att kommunerna ytterst har ett ansvar för att resurssvaga grupper får stöd och för att markna— den fungerar tillfredsställande, men att den organisatoriska lösningen bygger på en aktiv medverkan från frivilliga organi- sationer.

Lokal konsumentverksamhet skall stimuleras

Staten bör vidta åtgärder som stimulerar kommunerna att utveckla den lokala konsumentverksamheten. Vid ställningsta- ganden i konsumentpolitiska och närliggande frågor av bety— delse för kommunerna bör staten uppmärksamma behovet av att den lokala konsumentverksamheten stöds och utvecklas. Konsumentorganen har under 1980-talet lagt störst vikt vid att främja och utveckla verksamheten. Konsumentmyndigheten bör i samverkan med Kommunförbundet under de närmaste åren ge hög prioritet åt att kontinuerligt följa upp effekterna av den lokala verksamheten. Effekterna för konsumenterna, kom- munerna och samhället i stort bör tydliggöras så att förståelsen för konsumentverksamhetens betydelse ökar bland lokala po- litiker. Budgetrådgivningen, vars effekter tidigare framhållits,

har ökat både i avseende på total, nedlagd arbetstid och antalet kommuner med engagemang på detta område.

Staten bör i ökad utsträckning genom forskning medverka till att klarlägga betydelsen av den lokala konsumentverksamheten; utveckling av en sund affärsmoral, god balans mellan olika aktörer på marknaden, stärkt konkurrens, utvecklat rättsmed— vetande, ökad tillit till rättssamhället och signaler om missför- hållanden på marknaden.

Utvecklingen av och stödet till den lokala konsument— verksamheten bör ses som en av de viktigaste uppgifterna för Konsumentverket och för Allmänna reklamationsnämnden. Den kommunala konsumentverksamheten böri ökad utsträck— ning vara företrädd i olika organ med uppgift att planera och genomföra den centrala verksamheten. Sambandet mellan den statliga och den kommunala nivån kan härigenom stärkas ytterligare.

Vi föreslår bl. a. att:

' Utvecklingen av och stödet till den lokala konsument- verksamheten ses som en av de viktigaste uppgifterna för konsumentmyndigheten.

Den kommunala konsumentverksamheten är förhållandevis ny. De organisatoriska formerna kommer att utvecklas bero- ende på vunna erfarenheter och skilda förutsättningar i kom- munerna. Kunskapen om verksamheten och insikten om beho- ven brister på många håll. De centrala konsumentorganen bör tillsammans med kommunerna främja uppbyggnaden och in- riktningen av den lokala verksamheten. Ett intensifierat erfarenhetsutbyte mellan kommunerna, Kommunförbundet och de centrala konsumentorganen bör gagna verksamheten.

Vi har i samband med försöksverksamheten för att förbättra den kommunala servicen genom medborgarkontor hemställt att arbetsgruppen för medborgarkontor skall beakta intresset av en stärkt konsumentverksamhet i sitt arbete.

Särskild uppmärksamhet i arbetet med att främja den lokala konsumentverksamheten bör riktas mot de kommuner som i dag inte har någon konsumentverksamhet eller där den är sparsamt förekommande.

Vi föreslår bl. a. att:

' Konsumentmyndigheten tillsammmans med Kommun- förbundet främjar uppbyggnaden av den lokala verksamhe—

ten.

26 .5 Integritetsfrågan

Sekretesskyddet av uppgifter om en enskild persons förhillan— den som lämnas vid ekonomisk rådgivning får inte påverlas av hur den kommunala konsumentverksamheten organisera. I en del kommuner lyder konsumentverksamheten under socialför- valtningen. Uppgifter inom socialtjänsten om en enskild; per- sonliga förhållanden omfattas av 7 kap. 48 i sekretesslagen. I andra kommuner organiseras konsumentverksamheten på an- nat sätt och omfattas då inte av socialtjänstlagen, även om uppgifterna är av samma karaktär. Vi anser att:

' Den budgetrådgivning som bedrivs inom konsunent- verksamheten i kommunens egen regi bör besitta samma sekretesskydd som gäller enligt socialtjänstlagen obenende av hur verksamheten organiseras.

26 .6 Prioritering av uppgifter

Obalansen mellan uppgifter och resurser är i många kommuner slående: alltför många och alltför stora uppgifter i förhålande till resurserna.

Vi anser att:

0 Det är angeläget att kommunerna preciserar den fokala konsumentverksamhetens uppgifter och prioriterar de vikti- gaste av dem. Den hushållsekonomiska rådgivningen och informationen bör prioriteras även i fortsättningen. Ökad vikt bör läggas vid att engagera också frivilligorganisationer och företag med kun- skap på området som banker, försäkringsbolag och Poscen. Stöd vid hantering av reklamationer och enklare tvister är en fråga som bör få ökad prioritet. I samverkan med det lokala näringslivet och frivilligorganisationer bör lokala reklamations- råd inrättas som stöd för verksamheten (jfr kapitel 23). Den rättsliga marknadsbevakningen fungerar inte lika bra över hela landet eftersom insatserna från den lokala verksam- heten är begränsade på detta område. Det är angeläget attdenna verksamhet ges ökad dignitet. Tidigare dominerade förköpsrådgivningen i den lokala konsumentverksamheten. I dag styrs denna i allt större omfatt- ning till andra kanaler som bibliotek, organisationer och konsumentombud. Massmedia informerar numera regelbun— det om varor och tjänster. Ansträngningarna att finna nya former bör fortsätta. Möjlig- heterna att samverka med butiker bör prövas. Konsumenterna

bör kunna få tillgång till sådana uppgifter i butikerna. Data— och teleteknik bör utnyttjas i större utsträckning. Förköpsrådgiv- ningen leder till bättre köp, men den har också betydelse för att påverka näringslivet att utveckla bra produkter med hänsyn till pris, funktion, säkerhet och miljö. I särskild ordning bör den traditionella förköpsrådgivningen ses över och utformas uti- från dagens behov och teknik, bl.a. i samråd med näringslivets organisationer.

Den lokala förköpsrådgivningen har hittills mest omfattat enskilda varor, i mindre utsträckning tjänster. När kommu- nerna privatiserar verksamheter och konsumenterna har behov av information för att kunna ta ställning till utbudet på mark- naden kommer rådgivningen på tjänsteområdet att öka. Detta förhållande bör uppmärksammas av konsumentmyndigheten.

Antalet förtroendevalda på konsumentområdet har minskat. För att öka insikten om konsumentverksamhetens betydelse bör information och utbildning på detta område omfatta alla förtroendevalda inom den kommunala verksamheten.

( Signaler från fältet | I En effektiv lokal verksamhet fångar tidigt upp förändrade; behov och beteenden hos konsumenterna. Konsumentverket j får på det sättet kontinuerligt signaler om konsumenternas l ' villkor. I Under senare hälften av 1980-talet observerade konsument— I ' vägledare att allt fler hjälpsökande hushåll bad om råd när | ökade amorteringar och räntor tärde på inkomsten. Budget- rådgivningen försvårades av komplicerade skuldärenden med , många borgenärer inblandade. Kronofogdar och skatte- myndigheter var allt oftare part i målet. Materialet för budgetrådgivning i det praktiska arbetet blev otillräckligt. Bristen på kunskap om området blev också tydlig. Konsumentverket fick de första signalerna om den försäm- , rade situationen genom aktiva konsumentvägledare. Konfe- renser och seminarier med vägledare med ekonomisk inrikt- ning anordnades i länen. Undersökningar om hushållens ekonomi inleddes. Kunskapen om hushållens situation gav verket underlag för att slå larm till regeringen, förnya materialet för budget- rådgivning och utbilda vägledarna att möta problemen. Kunskaperna om hushållens ekonomi ledde till att regeringen uppdrog åt Konsumentverket att komma överens med kreditinstituten om bättre villkor i bl.a. marknadsföringen av krediter. Resultatet blev en kontonämnd som startades 1987 med Finansbolagens förening som finansiär och huvudman.

KAPITEL

De frivilliga organisationernas engagemang

För att öka konsumenternas kunskaper och medvetenhet behövs ett brett deltagande av människor och deras organisationer i konsumentpolitiken.

27.1 Statsmakternas stöd till frivilliga organisationer

I såväl 1972 som 1986 års riksdagsbeslut om inriktningen av konsumentpolitiken underströks betydelsen av att stärka det frivilliga arbetet på konsumentområdet.

Det fanns också en önskan att bryta den relativa tystnaden kring konsumentfrågorna, att förstärka debatten och opinions— bildningen och att allmänt verka för att konsumentintresset tydligare kommer fram i samhällsdebatten. Den svenska model- len, dvs. samverkan mellan myndigheter, kommuner, fackför— eningar, folkrörelser och andra frivilligorganisationer, borde utvecklas vidare och särskilt folkrörelserna lokalt borde spela en mera offensiv roll. De offentliga konsumentorganen skulle stödja och stimulera de organisationer som arbetar för konsumentintresset. Konsumentverket tillfördes också genom riksdagsbeslutet 1986 ett mindre anslag för stöd till sådan verksamhet.

Fr.o.m. 1 990 disponerar Konsumentverket 2 miljoner kronor per år för stöd till frivilliga organisationer. Staten lämnar även på annat sätt stöd till frivilligorganisationerna på konsument—

De frivilliga organisationernas engagemang 289 området. Bidrag lämnas till ungdomsprojekt och till kvinno— organisationer. Genom Barn- och Ungdomsdelegationen under Civildepartementet har sex miljoner kronor ur Allmänna arvs— fonden avsatts under perioden 1991/92 t.o.m. 1993/94 för projekt som syftar till att stärka ungdomars ekonomiska fost- ran och roll som konsumenter.

27.2 Engagemanget ökar hos frivilliga organisationer

Enligt ”Kartläggning av konsumentpolitiskt arbete i frivilliga organisationer” (NEK 1993. Seminar- och arbejdsrapport) arbetar fler organisationer i Sverige med konsumentfrågor än i övriga nordiska länder. Tillsammans kan frivilliga organisatio- ner i Sverige, engagerade i konsumentpolitiken, bland sina medlemmar inräkna större delen av den svenska befolkningen. Av den enkät som vi gjort om organisationerna och deras verksamhet på konsumentområdet framgår att intresset och engagemanget från organisationernas sida har ökat under se— nare år. Utvecklingen tycks ha gått enligt intentionerna i 1986 års riksdagsbeslut. Det stöd som staten har lämnat för att stimulera utvecklingen anser vi har varit av betydelse. En beskrivning av organisationerna ges i kapitel 11. Sammantaget har verksamheten en stor bredd och omfattar såväl tvistlösning, ekonomisk rådgivning, bevakning av prisut— vecklingen, marknadsövervakning, utbildning i studiecirklar och i annan form, produktinformation, produktsäkerhetsfrågor, information om konsumenträtt, testverksamhet och standardi- seringsfrågor. Stora variationer förekommer dock mellan orga- nisationerna beträffande verksamhetens inriktning och omfatt- ning beroende på organisationernas uppgifter och resurser. De fackliga organisationerna och pensionärsorganisatione- rna ägnar sig främst åt frågor som syftar till att öka den ekonomiska friheten för medlemmarna, bl a. ekonomisk råd- givning och aktiviteter som syftar till att hålla priserna nere. För att bättre nå fram till medlemmar som behöver stöd och hjälp har LO, TCO och PRO utsett ett stort antal lokala konsument— ombud. För att förbättra den ekonomiska och juridiska rådgivningen har LO och TCO ingått samarbete med Sparban- ken Sverige. LO har också bedrivit en särskild kampanj för att informera och ge råd och tips till ungdomar som planerar att flytta hemifrån och inreda en egen bostad. Naturskyddsföreningen har under senare år gjort betydande insatser för att konsumenterna skall välja mindre miljöbelastande

290 De frivilliga organisationernas engagemang produkter. Kampanjen ”Handla miljövänligt”, som omfattar märkning av produkter, utgivning av publikationer och utbildningsinsatser, har fått ett mycket stort genomslag.

Av redovisningen för studieförbundens aktiviteter framgår att verksamheten på konsumentområdet är begränsad i förhål- lande till förbundens totala verksamhet. Konsumentfrågor be- handlas dock i många sammanhang som förbunden inte redo- visar som konsumentverksamhet. Enligt vad vi har erfarit ökar intresset för konsumentfrågor i studieförbunden. Bland studie- förbunden är det ABF och Studieförbundet Vuxenskolan som dominerar på konsumentområdet.

Med stöd av Barn- och Ungdomsdelegationen under Civil- departementet har ett stort antal projekt kommit igång som syftar till stärka ungdomarna i rollen som konsumenter.

Att engagemanget för konsumentfrågor växer visas också av att flera nya konsumentorganisationer har bildats under senare år. Sveriges Bankkunders Riksförbund, Konsument-Forum och Svenska Konsumenters Riksförbund har alla kommit till efter mitten av 1980-talet. Även regionalt och lokalt har konsument— organisationer startats. Organisationerna har ännu så länge inte många medlemmar och stora resurser, men är på sina respektive områden viktiga tillskott för att stärka intresset för konsumentfrågor, särskilt i ett framtidsperspektiv. )

Av särskilt intresse är att flera av de stora folkrörelserna som är verksamma inom konsumentområdet bildat Sveriges Konsumentråd. Rådet har för närvarande elva medlems- organisationer. Avsikten är att utveckla rådet till en plattform för fler organisationer på konsumentområdet. Rådet är ett samarbetsorgan som syftar till att tillvarata medlemmarnas intressen på konsumentområdet i första hand i det europeiska samarbetet men även genom medverkan i opinionsbildningen. Rådet skall främja samarbetet mellan medlemsorganisatione- rna och stödja och utveckla verksamheten på konsument- områdeti medlemsorganisationerna. Rådet avser inte att överta ( verksamheter från medlemsorganisationerna, utan skall stödja I medlemsorganisationernas egen verksamhet. Sveriges Konsu- mentråd är en vidareutveckling av KF:s konsumentpolitiska råd som bildades i samband med 1986 års riksdagsbeslut.

Frivilliga organisationers förutsättningar

Flertalet frivilliga organisationer har små egna resurser och statens, kommunernas och landstingens bidrag är av stor bety— delse för verksamheten. Det gäller främst studieförbunden och de mindre organisationerna.

Den ekonomiska utvecklingen under senare år med mins- kande egna intäkter och offentliga bidrag har inneburit en omställning för många organisationer, som bl.a. minskat sin personal. Det gäller såväl studieförbunden, de fackliga organi- sationerna som konsumentföreningarna.

De fackliga organisationerna synes koncentrera sin verksam- het till de primära uppgifterna på det fackliga området. Uppgif- ter decentraliseras till den regionala nivån, och det europeiska arbetet ställer ökade krav. Det föreligger en risk att insatserna på konsumentområdet kan minska.

Den konsumentkooperativa rörelsen genomgår en omfat— tande förändring. Affärsverksamheten integreras i ett företag, medan konsumentföreningarna främst skall företräda medlem— marnas konsumentintresse. Vilken roll konsumentförening- arna kommer att spela är ännu oklart. Det kommer att dröja några år innan den nya organisationen har funnit sina former.

27.3 Organisationernas betydelse

Även om organisationerna tvingas minska sina resurser är det vår uppfattning att det frivilliga arbetet kommer att få en ökad betydelse. Många faktorer talar för att det frivilliga engage- manget fortsätter att växa.

Samhällsförändringarna ställer allt större krav på kunskaper, hjälp och stöd. Avregleringarna inom den offentliga sektorn och den förstärkta konkurrensen kräver kunnigare och mer infor- merade konsumenter inom en rad områden, t. ex. livsmedel, bostäder och inte minst tjänstesektorn. På miljöområdet har konsumentfrågorna kommit allt mer i fokus. Allt fler konsu— menter ställer krav på miljöområdet samtidigt som staten ställer större krav på konsumenterna för att målen för miljöpolitiken skall uppnås. Även på det ekonomiska området kommer den enskilde att behöva mer kunskaper för att kunna ta ställning till förändringar i t.ex. trygghetssystemet. Minskande marginaler för många hushåll innebär behov av insatser från organisatio- ner som arbetar för att förbättra medlemmarnas förmåga att hantera sin ekonomi. Internationaliseringen innebär en ny dimension för såväl de organisationerna som enskilda konsu- menter.

En annan faktor är att konsumenterna bereds möjlighet att föra fram sina intressen i det europeiska samarbetet genom sina organisationer (framgår av kapitel 19), medan konsument- myndighetens möjlighet att påverka den europeiska konsument- politiken ligger på expertplanet.

Organisationerna spelar en viktig roll för att tydliggöra

konsumentintresset inom tunga konsumtionsområden som livs- medel, bostäder, transporter, kläder och tjänster. Även inom andra områden, där staten ytterst har ett ansvar för utveck— lingen, är organisationernas engagemang av stort värde. Det gäller exempelvis miljö-, konkurrens-, social-, kultur- och utbildningspolitiken. Ett viktigt element i konsumentpolitiken är en aktiv dialog mellan olika intressen och aktörer.

Kan frivilliga organisationer ta över vissa statliga uppgifter.?

I vår uppgift ligger att överväga möjligheterna att överföra uppgifter, som i dag bedrivs av konsumentmyndigheten, till frivilliga organisationer. Det gäller uppgifter som staten inte med nödvändighet behöver bedriva, dvs. uppgifter som inte i första hand är myndighetsutövning. Vi har haft en hearing med representanter för ett antal organisationer och senare under utredningsarbetets gång också fått synpunkter på frågan från representanter för organisationerna. Deras inställning är att de i varje fall inte i nuläget anser sig ha möjlighet att överta uppgifter som konsumentmyndigheten i dag bedriver. Den allmänna meningen från organisationernas sida är att konsumentintresset i samhället bör stärkas genom att den nuvarande modellen, dvs. samverkan mellan myndigheter, kom- muner och frivilliga organisationer, utvecklas. Enligt vår mening bör:

' Den samverkan som förekommer mellan staten, kommu- nerna och frivilligorganisationerna bör utvecklas ytterligare.

Det finns inte någon frivillig organisation som enbart företräder konsumentintresset och som i nuläget kan bedömas kunna överta mera betydande uppgifter som staten svarar för. Vi har uppfattat att Sveriges Konsumentråds ambitioner i första hand är att samordna medlemsorganisationernas konsumentintresse i europasamarbetet och att främja konsumentarbetet i medlemsorganisationerna.

Det ankommer inte på oss att lägga synpunkter på vilken roll organisationerna kan spela eller vilken verksamhet som de bör bedriva. Organisationerna bestämmer själva över sin verksam- het med utgångspunkt från medlemmarnas behov och intres- sen. Vår uppgift är i stället att föreslå åtgärder som kan bidra till att öka engagemanget från konsumenternas och organisatio- nernas sida.

Mot den bakgrunden föreslår vi i det följande åtgärder i syfte

' att stärka konsumenternas kunskaper och främja det lokala arbete som de frivilliga organisationerna bedriver ' att stödja de frivilliga organisationernas möjlighet att delta i det europeiska konsumentarbetet ' att stärka samarbetet mellan de frivilliga organisationerna på konsumentområdet ' att stärka konsumentinflytandet inom såväl konsument- politiken som andra viktiga politikområden.

27.4 Förslag

De insatser som hittills gjorts är allt för blygsamma med hänsyn till den betydelse som vi tillmäter de frivilliga organisationernas arbete när det gäller framför allt lokala aktiviteter, liksom att öka kunskaperna i konsumentfrågor och att lyfta fram konsumentintresset i samhället.

I första hand är det, enligt vår mening, angeläget att stimulera lokala konsumentaktiviteter och utbildningen i konsumentfrå- gor.

Organisationerna inklusive studieförbunden bör ha ett in- tresse av att ytterligare intensifiera sitt lokala arbete på konsumentområdet.

Många organisationer har små ekonomiska villkor och behö- ver stödjas från det allmännas sida.

Vi anser att:

' Om frivilligorganisationerna tar på sig uppgifter som stat och kommun nu svarar för här statligt stöd utgå.

Med hänsyn till de stora förändringar som samhället genomgår i olika avseenden är det angeläget att de frivilliga organisatio- nerna i ökad utsträckning samverkar med studieförbunden för att förbättra kunskaperna på konsumentområdet. Stat, lands— ting och kommuner lämnar betydande bidrag till studieförbund- ens verksamhet.

Vi anser att:

' Offentliga bidrag till studieförbundens verksamhet bör i ökad utsträckning kunna utnyttjas på konsumentområdet.

De insatser som staten har gjort genom att bidra ekonomiskt och på annat sätt har gjort det möjligt för organisationerna att

294 De frivilliga organisationernas engagemang under senare år öka sina insatser. Vi kan nu konstatera att intresset för konsumentfrågor ökar. Organisationerna har blivit aktivare. Flera nya konsument— organisationer har bildats.

Konsumentkampanj

För att stimulera arbetet med landsbygdsfrågor bedrev många organisationer i samverkan under två år i slutet av 1980-talet kampanjen ”Hela Sverige ska leva! ”. För att följa upp kampanj— ens idéer och aktiviteter bildade ett 40-tal organisationer däref— ter ”Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva”, vars verksamhet är tidsbegränsad till fem år. Staten medverkade på olika sätt under kampanjen och stöder även uppföljningsverksamheten. Verksamheten syftar till att stimulera och stödja det lokala utvecklingsarbetet, verka för en samordning mellan olika in- tressen lokalt, att samordna organisationernas arbete centralt och att lyfta fram landsbygdens frågor och bedriva opinions- bildningsarbete. Verksamheten har varit framgångsrik. Inte minst för studieförbunden har verksamheten betytt mycket.

Det är visserligen inte statens uppgift att ta initiativ till någon motsvarande verksamhet på konsumentområdet. Vi anser emel- lertid att den kraftsamling som organisationerna under en begränsad tid har gjort på landsbygdsområdet kan vara av intresse för organisationerna på konsumentområdet. Behovet av insatser från organisationernas sida växer när det gäller miljöfrågorna, samarbetet i Europa, rådgivningen i ekono— miska frågor inklusive skuldsanering och nya sektorer som har eller kommer att konkurrensutsättas för att nämna några viktiga områden.

Vi anser att:

0 En mobilisering på konsumentområdet är önskvärd från de frivilliga organisationernas sida. Staten bör i så fall stödja denna verksamhet.

Stöd till Europasamarbetet

Det europeiska samarbetet har hittills främst syftat till att skapa en gemensam marknad för produkter, tjänster, arbete och kapital. Samarbetet kommer sannolikt i framtiden att fördjupas på andra områden, bl.a. på konsumentområdet. Frivilliga konsumentorganisationer ges redan i dag möjligheter att med- verka såväl i EFTA— som i EG—samarbetet. Efter hand som samarbetet i Europa utvecklas på konsumentområdet är det

viktigt att organisationerna ges bättre möjligheter att föra fram sina synpunkter innan beslut fattas. Konsumentintresset måste komma till uttryck i det europeiska samarbetet.

Statsmakterna bör medverka till att förutsättningar skapas för organisationerna iSverige att centralt samarbeta i konsument- politiska frågor av betydelse i det europeiska samarbetet, utbyta erfarenheter och stödja det konsumentpolitiska arbetet i övrigt.

Det finns en del likheter mellan konsument- och försvarsom- rådena. På båda områdena främjar staten frivilligorganisa— tionernas verksamhet för att engagemanget från medborgarnas sida inom respektive område skall kunna utvecklas. Inom båda områdena är ett nära samarbete mellan den offentliga sektorn och de frivilliga organisationerna av väsentligt värde för såväl medborgarna som staten.

Centralförbundet Folk och Försvar ( CFF) är en sammanslut— ning av demokratiska riksorganisationer. Uppgiften är att ut- veckla intressegemenskapen kring totalförsvaret. Förbundet informerar, främjar debatten och samverkar med myndighe- terna på totalförsvarsområdet.

Syftet med Sveriges Konsumentråd är att skapa en plattform för frivilliga riksorganisationer att samverka i frågor som rör det europeiska samarbetet och att genom rådet föra fram sina intressen i olika europeiska organ.

Vi anser att:

0 Det är för närvarande motiverat att staten ekonomiskt stöder Sveriges Konsumentråd.

KAP'TEL Närin slivets 2; %

möjligheter att lösa konsu— mentproblem

["Statenihärdytterst ansvaret för att marknadsekonomih—fiingeräri ”i enlighet med fastställda spelregler och de grundläggande ! värderingar som konsumentpolitiken bygger på. För att de | 5 konsumentpolitiska målen skall uppnås förutsätts dock ett väl % fungerande och öppet samspel mellan näringslivet och staten. J

I proposition 1984/85 :213 om ändring i marknadsföringslagen m.m. angavs som en konsumentpolitisk målsättning att det skall finnas ett stort inslag av initiativ från näringslivets sida när det gäller att spåra och lösa konsumentproblemen.

När konsumentproblem på marknaden skall lösas bör konsumentorganen först pröva möjligheten att näringslivet genom egna åtgärder kommer tillrätta med problemen. Nä— ringslivets egenåtgärder kan, oavsett om de innebär alternativ eller komplement till åtgärder från det allmänna, medföra en I avlastning för det allmänna. Tillfredsställande egenåtgärder på nya områden kan ge till resultat att det allmänna inte behöver ingripa. Förekomsten av egenåtgärder på områden som redan täcks av lagstiftning och andra offentliga åtgärder, kan innebära att det allmännas resurser kan koncentreras till särskilt allvar— liga fall eller kanske inte behöver tas i anspråk.

Det är näringslivet som i första hand skall se till att spelreg- lerna på marknaden följs. Det gäller på områden som god etik i marknadsföringen, informativ reklam, skäliga avtalsvillkor och säkra produkter. Vidare har näringslivet ett ansvar för information och rådgivning till företag och konsumenter samt

Näringslivets möjligheter 297 för enkla och effektiva rutiner för att hantera reklamationer och lösa tvister.

Genomslaget och respekten för egenåtgärder är på bransch- nivå i hög grad beroende av branschens struktur. I branscher med få företag och där dessa i stor utsträckning är anslutna till branschorganisationen, är förutsättningarna för gemensamma värderingar goda. Efterlevnaden och respekten för systemet kan förväntas bli hög. Vid motsatta förhållanden kan förutsättning- arna vara sämre. Vid hård konkurrens finns dessutom risken att efterlevnaden av marknadens spelregler försämras, oberoende av om dessa uppställts av det allmänna eller kommit till på frivillig väg. Men hård konkurrens på en marknad kan också leda till en ökad bevakning företagen emellan av att spelreglerna följs.

Vi anser att:

' Konsumentmyndigheten bör särskilt följa hur företag som inte är branschanslutna efterlever gällande konsumentskydds— regler.

Utvecklingen av näringslivets egenåtgärder sedan mitten av 1980—talet har i huvudsak varit positiv. Inom ett stort antal branscher har nya egenåtgärdsprogram kommit till, särskilt gällande god etik i marknadsföringen och hanteringen av reklamationsärenden. Samtidigt har en rad äldre egen- åtgärdsprogram reviderats till följd av ändrade förhållanden på marknaden.

De utvärderingar av enskilda egenåtgärdsprogram som Kon- sumentverket respektive ansvariga branschorganisationer gjort, pekar på att egenåtgärderna har haft påtagliga effekter på marknaden. Medvetenheten och kunskapen om gällande regler har på många håll ökat hos företagen. På några områden synes antalet ärenden hos olika myndigheter, främst Konsumentver- ket, ha sjunkit, även om bilden inte är helt entydig.

28.1 Vidare utveckling av egenåtgärdssystemet

Det finns all anledning att anta att egenåtgärder också på områden där sådana inte förekommer i dag, skulle få positiva effekter.

Vi anser att:

' Staten även fortsättningsvis bör ha en positiv inställning till

och uppmuntra utvecklingen av nya och redan befintliga egenåtgärdsprogram.

De snabba förändringarna på marknaden kan leda till nya eller tidigare ej uppmärksammade problem i relationerna mellan konsumenter och företag. Företagen har särskilt goda förut— sättningar att uppfatta störningar på marknaden. Kommuner- nas och statens konsumentverksamhet utgör ett komplette— 1, rande signalsystem, och de centrala konsumentmyndigheterna får härigenom kunskaper om existerande problem. Vi anser det angeläget att: ' Näringslivet självt uppmärksammar problem som uppstår på marknaden, analyserar dem och skaffar en hög beredskap att snabbt vidta erforderliga åtgärder.

28.2 Samspelet med konsumentmyndigheten

Konsumentmyndigheterna har till uppgift att förverkliga de konsumentpolitiska målen och kan med effektiva sanktions- medel, inom de ramar som uppställts i lagstiftningen, undan— röja olagligt och oetiskt agerande till skada för konsumenterna och de seriöst arbetande företagen. Vi ser det som angeläget att erfarenheter och kunnande från den centrala konsument- myndigheten utnyttjas i samverkan med näringslivets organisa- tioner i syfte att främja utvecklingen av egenåtgärder. Närings- livets organisationer i samarbete med den centrala konsument- myndigheten bör överväga lämpliga strategier och ambitions— nivåer för att ge egenåtgärderna en sådan utformning att de verkligen omfattas av berörda företag.

Av redovisningen av de kommunala konsumentvägledarnas reklamationshantering framgår att antalet reklamationer är mycket stort inom bl.a. motor-, bostads-, textil- och rese- branscherna.

Vi anser det önskvärt att:

' Näringslivets organisationer tar ytterligare initiativ för att så långt som möjligt undanröja reklamationsorsakerna och skapa smidiga former för att lösa kundernas problem.

I kapitel 23 föreslår vi att konsumentmyndigheten verkar för att lokala samrådsorgan inrättas, bl.a. med företrädare för det lokala näringslivet. Vi anser att dessa organ kan få betydelse även för utvecklingen av egenåtgärder. Det är angeläget att

Näringslivets möjligheter 299 näringslivets organisationer medverkar till ett verkningsfullt samarbete med den lokala konsumentverksamheten.

Näringslivets organisationer bör mer aktivt följa utveck- lingen av egenåtgärderna för att försäkra sig om att företagen lever upp till de krav som ställs. Konsumentmyndigheten, som ytterst bär ansvaret för att konsumentskyddet får tillräckligt genomslag på marknaden, bör i ökad utsträckning följa och redovisa effekterna av åtgärder som näringslivet vidtar. Nä- ringslivet förutsätts medverka i detta arbete.

Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheten följer och redovisar effekterna av åtgärder som näringslivet vidtar.

28.3 Utbildning och information

Trots att näringslivets organisationer gör insatser för att sprida information till sina medlemsföretag och konsumenterna om gällande rättsregler och befintliga egenåtgärdsprogram, har vi noterat att kunskapen om gällande regler kan förbättras Väsent- ligt, framför allt hos mindre och medelstora företag och hos konsumenterna. Den hårdare konkurrensen under 1990-talet kan öka behoven på detta område.

Utbildning och information till företag och konsumenter om de konsumenträttsliga reglerna samt om förekomsten och inne- börden av olika egenåtgärdsprogram måste, enligt vår mening, förbättras, inte minst lokalt. Den lokala konsumentverksamheten och de centrala konsumentmyndigheterna bör kunna medverka i utformningen och genomförandet av utbildnings— och informationsaktiviteter. Särskilt gäller det att bättre nå ut till små och medelstora handelsföretag. God kunskap om gällande rättsregler och egenåtgärdsprogram är ett gemensamt intresse för näringslivet, konsumenterna, staten och kommunerna.

Vi anser att:

' Näringslivets organisationer mer aktivt medverkar till att förbättra kunskaperna om gällande normer på marknaden.

AMU, utvecklingsfonder, NUTEK, företagarföreningar m.fl. bedriver en omfattande utbildningsverksamhet för att främja nyföretagande.

Vi anser att:

' Näringslivet verkar för att konsumenträttslig undervisning ingår i utbildningen för nyföretagande.

KAPITEL

Skolan och

vikten av kunskap

jKunskap är den nödvändiga basen för att kunna tillgodogöra sig j I information. Eftersom konsumtionsmönster, attityder och I värderingar grundläggs tidigt, är det av största betydelse att denna kunskapsbas byggs redan" | unga år. Barn och ungdomar utgör en attraktiv målgrupp för kommer- siell påverkan. Behovet av kunskaper omfattar hela det konsumentpolitiska fältet: hushållsekonomi, marknadsföring och reklam, konsumentens rättigheter, hänsyn till miljön etc.

Konsumentverkets insatser för barn och ungdom bygger på information och opinionsbildning. Skolkontakter, läromedels- produktion, utbildning och personliga kontakter är viktiga åtgärder. Konsumentverket samarbetar med Skolverket, Barn— och Ungdomsdelegationen samt med de kommunala konsument- vägledarna.

För budgetåret 1993/94 avsätts sammanlagt 7,7 miljoner kronor, varav 1,1 miljoner kronor finansieras genom intäkter (kurser, läromedel m.m.).

Den enskilde konsumenten måste bygga upp sin kunskap kontinuerligt. Ständigt nya uppgifter och påståenden presente- ras beträffande produkter och tjänster. För att rätt kunna värdera och orientera sig i den strida strömmen av upplysningar, krävs kunskap och information.

Skolan har härvidlag den centrala rollen. Den utgör en väsentlig del i barns och ungdomars liv, inte minst tidsmässigt, och den är professionell när det gäller att förmedla och bygga upp kunskap.

Det är enligt vår mening angeläget att skolans uppgift att främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar omfattar också konsumentfostran och ekonomisk fostran.

Kommitténs ordförande har vid en uppvaktning för ut- bildningsutskottet inför behandlingen av regeringens pro- positioner om bl.a. nya läroplaner för grundskolan, same- skolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan samt för gymnasieskolan, komvux, gymnasieskolan och särvux (1992/ 93:220 och 1992/93:250) framfört kommitténs uppfattning att det i de övergripande målen i läroplanen för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan bör ingå att eleverna

' fostras till medvetna, kunniga och ansvarsfulla konsumenter.

Också i läroplanen för gymnasieskolan, komvux, gymnasie— särskolan och särvux bör behovet av fortsatt konsumentfostran betonas.

I anledning av flera motioner uttalade utskottet vid sin behandling av proposition 1993/94:220 (Läroplan för grund- skolan etc.), 1993/94 UbU 1:

"Utskottet har samma uppfattning som motionärerna att det är angeläget att eleverna fostras till medvetna, kunniga och ansvarsfulla konsumenter. Utskottet ser det därför som positivt att konsumentkunskap ingår bland de frågor som regeringen anser på ett naturligt sätt bör integreras i undervisningen i olika ämnen. Läroplanskommitténs för— slag till kursplan för ämnet hemkunskap, t.ex. innehåller mål som rör konsumentfrågor ur olika aspekter. "

Utskottet förordade vidare att ämnet hemkunskap på timplanen borde få en undervisningstid på 1 18 timmar. Riksdagen beslöt enligt förslaget.

Riksdagen beslöt i enlighet med utbildningsutskottets förslag att det fortsatta kursplanearbetet borde avvaktas.

I anledning av proposition 1992/93:250 (Läroplan för gym- nasieskolan etc.) och av motioner konstaterade utskottet (1 993/ 94 UbU 2):

" Att alla elever i gymnasieskolans nationella och special— utformade program skall få kunskaper om kostens bety- delse för hälsan inom ramen för kärnämnet idrott och hälsa enligt den kursplan regeringen fastställt. En grund-

kurs i matlagning ingår obligatoriskt i naturbruks- programmet. Utbildningen i gymnasieskolan är organise— rad så att det finns ett betydande utrymme för enskilda elever att inom de nationella programmen välja ämnen och kurser efter eget intresse. Systemet med specialutformade program gör det också möjligt för kommuner och skolor att erbjuda ämneskombinationer utöver dem som kan förekomma inom de nationella programmen. I femton av de sjutton nationella programmen och i den ekonomiska grenen av samhällsvetenskapsprogrammen ingår för när— varande en kurs i företagsekonomi, kallad Ekonomi— grundkurs. Enligt den av Skolverket fastställda kursplanen skall kur— sen ge insikt i ekonomins betydelse för individen (Ub U:s kurs), företagen och samhället. Som individuellt val eller som av kommunen beslutat lokalt tillägg kan denna kurs ingå i utbildningen också för elever på de program och grenar där den inte är obligatorisk enligt Skolverkets föreskrifter. "

Riksdagen följde utskottets förslag att något tillkännagivande till regeringen inte var påkallat.

Konsumentfrågorna skall behandlas i många ämnen. Det finns en risk att ämnesövergripande frågor kommer i skymun- dan i det praktiska arbetet. I den decentraliserade skolan föreslår vi att:

' Skolverket uppmärksamt bevakar att konsumentfrågorna får en framträdande plats i undervisningen.

Det ankommer på Skolverket att stödja ämnesövergripande frågor med kommentar- och referensmaterial. På konsument— området bör det ske i samarbete med konsumentmyndigheten. Vi anser det angeläget att skolan beaktar att:

' Konsumentfrågor i bokstavlig bemärkelse är vardags- kunskaper och att man därför bemödar sig om att vara konkret och vardagsnära i beskrivningen av de kunskaper som skall förmedlas.

Det är viktigt att de teoretiska kunskaperna omsätts i praktiska övningar. Det gäller särskilt för grundskolan. Skolan skall medverka till att eleverna får förutsättningar att göra ansvars- fulla val i ett ökande och föränderligt utbud av varor och tjänster, studiekombinationer etc. De måste också lära sig att

Skolan och vikten av kunskap 303 hantera sin privatekonomi och hushålla med sina resurser med hänsyn till miljön.

Vi föreslår att:

' I lärarutbildningen fästs större avseende än vad som hittills skett vid konsumentkunskap och dess betydelse.

Konsumentmyndigheten skall främja utbildning i konsument- frågor, t.ex. genom att producera visst utbildningsmaterial. Kontakter med lärarhögskolor är viktiga. Konsumentfrågorna är ämnesövergripande och det är angeläget att nå många lärarkategorier.

Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheten främjar utbildning i konsumentfrå— gor och riktar åtgärder också mot kommunerna som har ett huvudansvar för lärarfortbildningen.

Kanaler som barn- och ungdomsorganisationer bör användas för att sprida kunskaper. Nya media bör prövas för att skapa bättre kontakt med den unga generationen.

En högre kostnadstäckning bör eftersträvas både avseende fortbildning och läromedelsproduktion.

KAPITEL

Massmedia 3© och de lokala

kontakterna

_Media lägger allt större vikt vid konsumentfrågor.

Bevakningen av konsumentområdet har under senare år ökat i

media. j

Redaktionerna har behov av nyheter och bakgrundsmaterial I för artiklar och inslag. Den kommunala konsumentverksamheten är en källa, som kan utnyttjas än mer av media. j Vi föreslår att:

' De kommunala konsumentvägledarna fortlöpande utbildas i att ta och handha mediakontakter.

Vi föreslår också att:

' Den fortbildning för journalister som förekommer inom FO]O (Institutionen för fortbildning av journalister) vid Högskolan i Kalmar utökas med en regelbundet återkom- mande kurs med inriktning på konsumentpolitiska frågor.

Om elevunderlaget är för litet i Sverige, bör det undersökas om kursen kan anordnas som ett nordiskt samarbetsprojekt.

KAPITEL

Behovet av 31 kunskap, forskning m.m.

För att hävda konsumentintresset och stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser har staten ett ansvar för att utveckla och förmedla kunskap. Merparten av uppgifterna åligger direkt eller indirekt Konsumentverket.

Hushållsekonomin, miljöfrågorna, närmandet till EU och stö— det till den lokala verksamheten har diskuterats i tidigare kapitel. Här avser vi att behandla

' varuförsörjning och distribution ' provning ' Råd & Rön och Konsumentnytt ' förlagsverksamhet ' kursverksamhet ' forskning och utveckling. I våra överväganden anger vi vilka krav som bör ställas på dessa verksamheter framöver. Vi har särskilt beaktat finansierings- frågan och konstaterar att en ökad extern finansiering kan vara lämplig i flera fall.

31.1 Varuförsörjning och distribution

Statens stöd till varuförsörjning och distribution i glesbygd har tillsammans med Konsumentverkets insatser under 1980-talet givit goda resultat ur såväl konsumentpolitisk, regionalpolitisk

som samhällsekonomisk synvinkel (se bl.a. KOV resultatanalys, bilaga 1 till FAF 1992/93—94/95). Exempel på insatser är utveckling av försöksverksamheter, former för kommunernas planering, servicesamverkan och samlokalisering samt åtgärder för att stimulera lokala aktiviteter.

Förändringar i butiksstrukturen påverkar konsumenternas tillgång till service. Effekterna varierar för olika konsument— grupper. Nya butiks- och distributionskoncept kan innebära en effektivisering och ett bredare utbud men kan också få negativa effekter för konsumenternas tidsanvändning liksom sämre till- gänglighet. Frågorna berör i hög grad butiksstrukturens utveck- ling men är också nära kopplade till nya metoder att distribuera och sälja med hjälp av bl.a. ny teknik.

Området varuförsörjning och distribution har sin särskilda tyngd i förhållande till resurssvaga grupper människor i glesbygd, äldre och rörelsehindrade m.fl. Nedläggning av insti- tutioner och utflyttning av bl.a. handikappade i enskilt boende och gruppboende har ytterligare förstärkt problemet.

Statens engagemang för glesbygdens utveckling har hittills haft ett regionalpolitiskt motiv. En särskild utvärdering av glesbygdsstödet genomförs av Konsumentverket i samverkan med bl.a. länsstyrelserna. Under senare år har också butiks- strukturen i städernas förorter samt utarmningen av citykärnor och mindre kommuncentra aktualiserats. Genom kunskaps- och metodutveckling har, direkt från Konsumentverket och genom länsstyrelserna, stöd givits till den lokala verksamheten. Insatser mot centrala aktörer är också betydelsefulla, dvs. mot branschorganisationer och rikstäckande företag som KF, ICA, Posten m.fl.

För budgetåret 1993/94 avsätter Konsumentverket ca 1,5 miljoner kronor. Man räknar med vissa externa intäkter.

Vår bedömning är att tillgången till kommersiell service fortsättningsvis måste beaktas och stärkas genom centrala insatser. Glesbygdsintresset bör prioriteras, men problem kring citykärnor, kommun— och förortscentra, direktförsäljning till | hemmen och distributionsformer byggda på ny teknik m.m. ' måste också uppmärksammas.

Vi anser att:

' Det konsumentpolitiska ansvaret inom kommersiell service bör breddas och omfattas av både näringsidkare (Köp- mannaförbundet, större företag) och övriga organisationer (kooperativ, byalag, pensionärs- och handikapporgani- sationer) ' Åtgärder med gemensam finansiering bör utvecklas även fortsättningsvis

' Den kompetens som byggts upp här utnyttjas av olika aktörer, både lokalt och centralt ' Konsumentmyndighetens verksamhet beträffande kommer- siell service i glesbygd bör utvecklas isamverkan med Arbets- marknadsdepartementet. ' Staten bör initiera och stödja konsumentorienterad forsk— ning inom området.

3 1 .2 Provning

Syftet med ett statligt engagemang inom provningsområdet är att påverka produktutveckling och standardisering. Genom provning bör produkternas funktion, kvalitet och tekniska egenskaper undersökas ur ett konsumentperspektiv. Under senare år har energiåtgång och miljöeffekter blivit viktiga kriterier vid provning. Provningsresultaten utgör ett värdefullt underlag för konsumenterna vid köp av dyra och tekniskt komplicerade produkter.

Konsumentverkets laboratorium testar

' hushållsapparater: tvätt- och diskmaskiner, spisar och mikrovågsugnar ' kemisk-tekniska produkter

' leksaker.

Dessutom sker provningar på andra laboratorier vad gäller

' uppvärmningsanordningar ' verktyg och trädgårdsredskap ' hemelektronik och fotoutrustning.

Inom leksaksområdet är provningslaboratoriet ackrediterat av SWEDAC enligt EG-standard; resultaten blir giltiga inom hela EES—området. Målsättningen är att också bli ackrediterat när det gäller mätning av buller och energiåtgång för hushålls- apparater. De interna beställarna är framför allt Råd & Rön och de produktansvariga inom verket.

Konsumentverkets laboratorium lägger också ut provningar på andra laboratorier, t.ex. Statens provningsanstalt, KF:s textillaboratorium, Statens Maskinprovningar. Inom Interna— tional Testing bedrivs internationellt samarbete kring gemen— samma tester. Sverige deltar främst på området hemelektronik och verktyg. Vidare tar laboratoriet uppdrag från företag och organisationer.

Inför budgetåret 1993/94 beräknas den totala provnings- verksamheten (tester, metodutveckling, visst standardiserings— arbete samt gemensamma kostnader) uppgå till 15,4 miljoner kronor. Av detta används 10,8 miljoner för provningar, dels på eget laboratorium (5,9 miljoner) dels på andra laboratorier (4,9 miljoner). Provningarna finansieras genom avgifter (3,7 miljo- ner), externa bidrag (0,2 miljoner) och anslag (6,9 miljoner).

Under treårsperioden 1993/94 — 1995/96 får Konsument- verket bidrag från NUTEK med sammanlagt 6,6 miljoner för bl.a. provning, metodutveckling och standardisering.

Andelen externa intäkter av den totala omsättningen har ökat från 25 procent 1990/91 till drygt 35 procent 1993/94.

Inför en fri provningsmarknad inom EES— och EU-området ökar konkurrensen. För att en svensk provningsverksamhet inom specialområdena skall överleva krävs antingen fortsatta subventioner, framför allt av metodutveckling och marknadsfö— ring, eller satsningar för att göra provningsverksamheten kon- kurrenskraftig.

Vi har övervägt möjligheterna att omvandla provnings- verksamheten till ett bolag efter affärsmässiga principer. På andra områden har det befunnits lämpligt att bolagisera mot— svarande verksamheter. Testlaboratoriet säljer tjänster externt. Konkurrensen ökar från Europa.

Vi har dock funnit att en sådan åtgärd för närvarande skulle kräva stora tillskott från ägaren. Orsakerna är bl.a. höga kostnader för metodutveckling, en alltför liten marknad, stora kostnader för marknadsföring och svårigheter att hålla en jämn beläggning.

Vi kan inte heller förorda en nedläggning av provnings- verksamheten. Den spelar en väsentlig roll för att upprätthålla kompetens när det gäller säkerhet, energihushållning och miljö inom viktiga produktområden, både i det svenska deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet och i informatio- nen till konsumenterna.

Vi förordar en utveckling enligt följande:

' Testlaboratoriet görs till en resultatenhet i syfte att skapa en mer affärsmässig organisation. Provningskostnaderna belas- ( tas beställaren, oavsett om denne är intern eller extern. | Marknadsföringen intensifieras både på den svenska och den ( europeiska marknaden, vilket ökar extern/finansieringen. I ' Diskussioner tas upp på ministernivå i syfte att påskynda en integration mellan de nordiska laboratorierna för att skapa en bredare bas för metodutveckling och marknadsföring

samt en jämnare beläggning. Erfarenheter från utvecklingen av annan provningsverksamhet bör utnyttjas. ' Om affärsmässiga och marknadsmässiga förutsättningar på sikt föreligger, bör verksamheten kunna brytas ut ur den statliga konsumentorganisationen och ombildas till ett av staten eller annan ägt bolag. Fortfarande bör dock en kopp- ling finnas till den statliga konsumentorganisationen t.ex. genom styrelserepresentation, på svensk eller nordisk basis. Ett minimikrav är att det i den statliga konsument- organisationen finns kompetens att beställa och utvärdera provningar.

3 1 .3 Publikationsverksamhet

Konsumentverket ger ut två tidskrifter, Råd & Rön och Konsumentnytt. Råd & Rön är praktiskt inriktad och vänder sig till konsumenterna, medan Konsumentnytt behandlar rätts- frågor och allmänna konsumentfrågor. Den riktar sig till läsare med speciellt intresse för konsumentpolitiska frågor.

Råd & Rön är en väletablerad tidning med ett gott anseende. Upplagan har minskat under senare år och är nu ca 175 000. Ambitionen är att höja upplagan till 200 000 exemplar. Tid- ningen beräknas fr.o.m. 1994/95 vara ekonomiskt självbä- rande, då icke inräknat kostnaderna för de tester och andra undersökningar som genomförs i övriga enheter inom Konsu- mentverket. För att åstadkomma en självfinansiering har vissa prishöjningar genomförts, vilket dock delvis har bidragit till en sjunkande upplaga. Finansiering genom annonser har avvisats då det skulle kunna medföra att tidningen förlorade i trovärdig- het hos läsekretsen. Vissa provningsinstitut accepterar inte heller publicering av sina resultat i annonsfinansierade publika- tioner.

Tidningsutgivning hör inte samman med myndighetsutöv- ning. Vi har övervägt om Råd & Rön kan ges en mer självstän- dig ställning i form av ett eget bolag. Med en friare ställning kan Råd & Rön utveckla sin tidningsprofil och agera mer effektivt på marknaden.

Vad gäller den affärsmässiga formen kan en bolagisering vara möjlig. Tidningen har goda möjligheter att bli självbärande och kan t.o.m. generera ett visst överskott. En bolagisering innebär kostnader för en förstärkt tidningsledning.

I ett bibehållet Konsumentverk med både myndighetsutöv— ning och kunskapsutveckling/information kan man pröva möj- ligheten att omvandla tidningsverksamheten. Därmed skulle en kollision mellan myndighetsutövning och tidningsutgivning

undvikas. I en uppdragsmyndighet med renodlade uppgifter inom kunskapsutveckling och information ter sig tidnings- utgivning som en mer naturlig del av verksamheten.

Oavsett organisationsalternativ förordar vi:

' En självständig ställning för konsumenttidningen Råd & Rön i form av en ekonomisk resultatenhet med en ledning bestående av en chefredaktör/ansvarig utgivare och ett redaktionellt råd.

Konsumentnytt har en upplaga på 3 000 exemplar och utkom- mer med

12 nummer om året. Tidskriftens kostnader uppgår till ca 2,8 miljoner kronor och intäkterna till 0,8 miljoner kronor.

Konsumentnytt informerar om händelser inom det konsumentpolitiska området (nya lagar, beslut i Marknads- domstolen, frivilliga överenskommelser och egenåtgärder, forsk— ningsresultat m.m.). Konsumentnytt utgör också ett forum för debatt i konsumentpolitiska frågor.

Med tanke på behovet av ett starkt och brett konsument- politiskt engagemang anser vi att det är av betydelse att beslut av myndighetskaraktär (nationella och internationella regel— verk, domar etc.) kommer aktörerna på området till del, särskilt vad gäller EES-avtalet och Sveriges närmande till EU.

Konsumentnytt är en publikation som kan vara svår att göra ekonomiskt självbärande.

Vi anser att:

' Det ankommer på konsumentmyndigheten att finna den lämpliga formen för en fortlöpande bevakning av föränd- ringar och nyheter på konsumentområdet, för information om utvecklingen på rättsområdet och för opinionsbildning och debatt i konsumentpolitiska frågor.

31 .4 Förlagsverksamheten

Konsumentverket har en bred utgivning av informations- och utbildningsmaterial till nytta för konsumenterna. En betydande del av materialet (förutom böcker och läromedel) förmedlas genom den lokala verksamheten.

Konsumentverkets totala sortiment omfattade 1992/93 ca 500 titlar och produkter. De informativa faktabladen spreds under perioden i en upplaga på ca 175 000 exemplar. Försälj- ningen av utbildningsmaterial för skolor och kurser har ökat från ca 150 000 exemplar 1989/90 till 250 000 exemplar 1992/

Behovet av kunskap, forskning m.m. 311 93. Målsättningen är en årlig försäljning av ca 135 000 exem- plar. Böcker och skrifter m.m. säljs i en upplaga av ca 75 000 exemplar per år. Information genom andra media, t.ex. talskrift och dataprogram, har utvecklats.

Förlagsproduktionen uppvisar i sin helhet ett underskott. Kostnadstäckningen varierar; produktioner finansieras både med bidrag och marknadsmässiga intäkter. Verket har en ambi- tion att höja graden av kostnadstäckning. Förlagsproduktionen (förutom utbildningsmaterial) beräknas för 1993/94 visa ett underskott på ca 4 miljoner kronor.

Beslutet om att ta fram en produkt görs efter en sammanväg- ning av behov och efterfrågan. Dessutom bör man bedöma i vilken utsträckning en produkt skall bli föremål för subventio- ner.

Om konsumentinriktat informationsmaterial skall produce- ras i statlig regi eller ej är en fråga om lämplighet, effektivitet och i vilken utsträckning behoven inte tillgodoses av andra aktörer. Den grafiska och trycktekniska produktionen sker i dag externt. Sakbyråerna står för framtagning av det underlag som behövs: manus, programmering etc. Därmed utnyttjas naturligt den kunskap som finns inom verket. Men även extern expertis anlitas.

Enligt vår uppfattning krävs en noggrann bedömning av behovet av produkter med utgångspunkt från marknadens, konsumenternas och den lokala verksamhetens behov. Man bör lyfta fram förlagsverksamheten organisatoriskt och

' undersöka möjligheterna till ökad självfinansiering ' bedöma marknadens behov och den befintliga produktions- kapaciten förbättra förutsättningarna för en mer rationell produktion redovisa alla kostnader per produkt ge möjligheter till en bättre marknadsföring skapa underlag för ett samarbete med andra myndigheter.

Informationsverksamheten bör dra fördel av nya media och i ,ökad omfattning använda konsumenttidningen som en infor— mationskanal. Ny teknik bör prövas, särskilt sådan som kan göras självfinansierande. Försök görs för närvarande med hämtfax, multimedia m.m. Användning av 071-nummer har diskuterats. Kontakterna med massmedia är också betydelse- fullt. Konsumentverkets etablerade informationsfunktion och kontakter med media kan i högre grad utnyttjas av andra myndigheter.

Vi har, liksom när det gäller tidskrifter och provning, över-

vägt möjligheterna att överföra förlagsverksamheten till ett i bolag. Vi har dock beslutat att inte föreslå en sådan åtgärd. För det första är deti dag inte möjligt att få till stånd en affärsmässigt självbärande verksamhet av denna art. Subventioner blir nöd- ; vändiga även i fortsättningen. För det andra är delar av I informationsverksamheten integrerad i den övriga verksamhe- ten, t.ex. idéarbete, manusskrivning m.m. Vi föreslår att:

' K onsumentmyndighetens förlagsverksamhet utvecklas ge- nom att den ges en mer affärsmässig profil och marknadsförs tydligare.

3 1.5 Kursverksamhet

Konsumentverket bedriver utbildning av konsumentvägledare, lärare, socialsekreterare m.fl. 1992/93 genomgick drygt 350 gymnasie- och grundskollärare och 600 socialsekreterare Konsumentverkets utbildning. Dessutom tillhandahölls konsumentvägledare utbildning motsvarande 1 000 kursdagar. Tyngdpunkten är utbildningen till tjänstemännen på kommu- nal nivå. Ett ökat samarbete med de frivilliga organisationerna inklusive studieförbunden bör eftersträvas för att förbättra kursverksamheten. Exempel på samarbetspartner är lärar-fort- bildningen, näringsidkare, konsumentombud, ekonomisk ex— pertis etc. Eftersom utbildningen ofta rör specifika frågor, t.ex. branschöverenskommelser, lokala projekt, EES-avtalet etc., borde en utbildning erbjudas även andra målgrupper. Vi föreslår att:

' Utbildningsverksamheten i högre grad intäktsfinansieras; målet bör vara att varje genomförd kurs ger kostnadstäck- ning.

Det bidrar också till att engagemanget och ansvaret för verk- samheten ökar till nytta för kursdeltagarna. Viss kursverksam- het kan dock subventioneras efter prövning.

31.6 Forskning och utveckling

Inom det konsumentpolitiska området krävs kontinuerlig kunskapsutveckling med både forskning och utvecklingsarbete. För närvarande är forskningen inom konsumentområdet efter- satt och bristfälligt organiserad. Statens ansvar är otvetydigt. I en PM som överlämnats till kommittén diskuterar professor

Sven Thiberg, KTH, den konsumentpolitiska forskningen. Han pekar på behovet av ett ramprogram för forskningen, samt på behovet av kunskapsöversikter och kunskapsspridning. Thiberg påpekar att forskning på konsumentområdet inte tillhör någon särskild akademisk disciplin. Tvärtom bedrivs forskning om konsumenter och konsumtion inom många områden med vitt skilda teoretiska och metodologiska ansatser. Försök att för- ankra konsumentforskningen inom högskolor och institutioner på mer kontinuerlig bas har delvis lyckats inom det konsument- tekniska området (Chalmers tekniska högskola och KTH). Däremot har det varit svårare inom det konsumentekonomiska området.

Kommittén vill framhålla behovet av sådan forskning, dvs. om konsumenters rätt och ekonomi. Det krävs en särskild satsning på detta område.

Svårigheterna att etablera den konsumentekonomiska forsk- ningen har berott delvis på osäkerhet vad gäller finansierings- villkor, delvis på brist på styrning och uttalad policy vid inrättandet av forskartjänster. Konsumentverkets nuvarande resurser och uppbyggnad ger inte utrymme för egen forskning. Forskningsanslaget som verket fördelar, 2 miljoner kronor, ger Konsumentverket en beställarroll vilket har både för— och nackdelar. En nackdel är att kortsiktigheten i resurstilldelningen gör att långsiktig kompetensuppbyggnad inte kan finansieras av Konsumentverket.

Kvalificerad forskning förutsätter långsiktig kunskaps- uppbyggnad, kontinuitet och en säkerställd tillväxt av kompe- tenta forskare. Detta förutsätter i sin tur en högskolemiljö med forskarutbildning. För att garantera kvaliteten måste alltså högskolor och universitet ta huvudansvaret för forskningsom- rådet.

Inrättandet av nya institutioner eller avdelningar för konsumentekonomi bör därför övervägas. Viktiga områden för forskningen är kopplingen mellan konsument, marknad och miljö, avreglering av offentlig sektor, samt internationalisering respektive effekter av förändringar i handelns struktur. Här finns stora behov av forskning och utveckling. Konsument— ekonomi och -rätt som discipliner lever emellertid ett undan- skymt liv inom de stora ämnena företagsekonomi och national- ekonomi samt juridik. Försöken att få en förankring av det konsumentekonomiska perspektivet nationellt, lika väl som internationellt, har varit föga framgångsrika.

Finansieringen av konsumentforskningen kan ske via forsk- ningsråd och via uppdrag. För närvarande får forskningen stora tillskott via de s.k. Strukturfonderna. I viss mån bör medel från

dessa fonder kunna styras till konsumentforskning. Nämnas ( bör också att Konkurrensverket fått 18 miljoner kronor för sin ( forskning. I den mån konsumentforskning berör konkurrens- ( ekonomiska frågor bör dessa medel också kunna bidra till ( konsumentforskningen.

Noteras bör också att nya resurser till denna forskning inte bara bidrar med ökad kunskap i konsumentfrågor. De utgör också ett allmänt stöd för forskning. Med den nuvarande stora tillströmningen av doktorander till de samhällsvetenskapliga och juridiska fakulteterna finns ett stort behov av ökade resur- ser för unga forskare.

Rationellt resursutnyttjande och rationell informations- spridning kräver en överblickande och initierad kontaktskapande instans. Denna funktion föreslås knuten till Centrum för privat- ekonomi.

Det sker ett omfattande utvecklingsarbete inom det konsumentpolitiska området. Verksamheten bedrivs i stor ut- sträckning inom Konsumentverket, som tillsammans med an- dra gjort viktiga insatser inom bl.a. områdena hushållseko- nomi, varuförsörjning och reklamens utveckling. Konsument- verket avsätter för budgetåret 1993/94 (inklusive det särskilda forskningsanslaget) var 15 miljoner kronor till utredning/ut- veckling/forskning. Utvecklingsarbetet är en omistlig del i ut- vecklingen av den kompetens som behövs i den statliga verk— samheten både vad gäller myndighetsutövning, information och stöd.

Utifrån ovanstående föreslår vi att arbetet med forskning och utveckling bör ges följande inriktning:

' Den konsumentpolitiska forskningen förstärks inom univer- sitet och högskolor; speciellt området konsumenträtt och ekonomi. ' Regeringen tillsammans med ansvariga myndigheter samt experter och forskare tar fram ett konsumentpolitiskt forsk- ningsprogram.

Detta forskningsprogram bör precisera formerna för hur arbe- tet skall finansieras via centrala forskningsmedel och genom ( uppdrag. ( Programmet bör överväga organisationen av konsument- forskningen och dess anslutning till universitet och högskolor. ( Särskilt bör behovet av forskning om nya konsumentområden som internationalisering, avreglering, strukturförändringar i ( handeln med varor och tjänster och miljö beaktas. Vi vill särskilt betona vikten av deltagande i internationella

forskningsprogram. Av vikt är också vidareutveckling av den konsumenttekniska forskningen vid de tekniska högskolorna, produktsäkerhetsforskning samt forskning om den lokala verk- samheten. '

En uppgift för det föreslagna Centrumet för privatekonomi är att initiera och stödja uppdragsforskningen inom det konsumentekonomiska området. Centrumet skall också ha en överblickande och kontaktskapande roll. Forskningsprogram- met bör därför också precisera Centrum för privatekonomis verksamhet i denna del.

Vad gäller det tillämpande utvecklingsarbetet utgår vi ifrån att detta blir en del av de ansvariga konsumentmyndigheternas arbete, inte minst i stödet till den lokala verksamheten.

I avvaktan på beslut i dessa frågor förutsätter vi att de medel som i dag avsätts för forskning vid Konsumentverket kvarstår.

: ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Det statliga engagemanget

DEL

VI

___—___—

KAPITEL

Inriktningen av det statliga engagemanget

I Förvaltningsmässigt består statens engagemang på det ( konsumentpolitiska området av dels myndighetsutövning, dvs.

. utveckling och tillämpning av regler samt övervakning av att dessa

( följs, dels kunskapsutveckling och spridning av kunskaper, i den mån andra aktörer inte svarar för sådan verksamhet.

' Myndighetsutövningen är primärt en statlig uppgift.

|

32.1 Målet för engagemanget

Vi föreslår att målet för konsumentpolitiken skall vara

' att stärka konsumenternas ställning på marknaden ' att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser ' att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveck- ling.

Särskilt skall de resurssvaga gruppernas situation beaktas. Särskild vikt skall vidare läggas vid områden som svarar för en stor del av hushållsbudgeten, den s.k. baskonsumtionen: främst livsmedel, boende, transporter, kläder och tjänster.

Konsumentpolitiken bör också omfatta en medverkan till att konsumentperspektivet får en framträdande roll i besluts- processen inom andra statliga verksamheter. Ett brett engage- mang från många myndigheter är en förutsättning för att målen för konsumentpolitiken skall kunna uppnås.

Närmandet till EU och det övriga internationella arbetet inom Norden och Gått—området kräver såväl statens som frivilligorganisationernas ökade deltagande i det internatio- nella samarbetet på det konsumentpolitiska området.

Detta innebär också att målen för det statliga konsument- politiska arbetet anpassas till det statliga åtagandet på miljö- området, bl.a. till handlingsprogrammet Agenda 21 antaget av FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992.

Förvaltningsmässigt består statens engagemang på det konsumentpolitiska området av dels myndighetsutövning, dvs. utveckling och tillämpning av regler samt övervakning av att dessa följs, dels kunskapsutveckling och spridning av kunska— per, i den mån andra aktörer inte svarar för sådan verksamhet.

Myndighetsutövningen är primärt en statlig uppgift. Om någon annan än staten skall svara för en sådan uppgift krävs reglering i lag.

Huruvida staten skall bedriva annan konsumentpolitisk verk— samhet är en fråga om behov, ambition, lämplighet, effektivitet och vad andra aktörer än staten kan åstadkomma. Vi anser att såväl näringslivet som frivilligorganisationerna bör öka sitt engagemang på konsumentområdet, bl.a. på områden som tvisthantering, rådgivning, information, utbildning, opinions- bildning och i det internationella arbetet.

Den lokala verksamheten bedrivs i första hand av kommu- nerna, men också frivilligorganisationerna och näringslivet är av stor betydelse för det lokala konsumentpolitiska engage— manget. Staten har här en stödjande roll.

32.2 Utgångspunkter vid prioritering av verksamheten

En prioritering inom ramen för den statliga konsumentpolitiken förutsätter en bedömning av utvecklingen på marknaden och konsumenternas behov av statliga insatser. Utbudet på markna- den och konsumenternas behov förändras ständigt. Prioriteringar måste därför göras löpande, främst i den återkommande budget- processen och då med utgångspunkt från dels konsumenternas behov, som de identifieras av konsumentmyndigheten i samver- kan med den lokala verksamheten och frivilligorganisationer- na, dels statsmakternas övriga prioriteringar.

En primär uppgift för staten är att efter hand stärka det rättsliga konsumentskyddet. Bl.a. ställer internationaliseringen och nya distributions- och säljmetoder krav på utveckling av det rättsliga konsumentskyddet.

Vid fördelningen av resurser mellan olika områden bör prioritet under de närmaste åren ges det konsumentekonomiSka området. Vi vill särskilt lyfta fram det växande behovet av ekonomisk rådgivning, budgetrådgivning och skuldsanering-

Konsumentpolitiska insatser bör i första hand inriktas mot sådana varor och tjänster som

' har betydelse för resurssvaga grupper ' ingår i begreppet baskonsumtion ' är föremål för avreglering då ett inflytande genom den demokratiska processen byts mot ett inflytande som konsu- ment på en marknad.

På samtliga konsumentpolitiska områden bör utgångspunkten vara att beakta hänsyn till miljön och konsumenternas hälsa.

När den kommunala verksamheten tenderar att minska är det angeläget att staten på olika sätt medverkar till att det lokala arbetet främjas och att det lokala engagemanget breddas OCh utvecklas.

Även om många av våra förslag leder till att det statliga engagemanget ökar inom konsumentpolitiken, menar vi att statens ansvar på en del områden bör kunna minska, åtmins- tone på några års sikt. Statens insatser för att lösa tvister bör kunna minska i takt med att näringslivet tar ett större ansvar på detta område. Information före köp bör i ökad utsträckning styras av konsumentens efterfrågan. Informationen bör i högre grad täcka sina kostnader genom externa intäkter. I samband med budgetprocessen och vid genomförandet av våra organisa- tionsförslag bör en tydligare prioritering göras, så att de insatser som vi särskilt lyfter fram också kommer till uttryck i verkSam- heten.

32.3 En breddad finansiering

För att öka och bredda engagemanget från andra departement och myndigheter bör man se över formerna för finansieringen av delar av verksamheten.

Inom området kunskapsutveckling och kunskapsstöd bör olika departement ta ett ökat ansvar för finansieringen av konsumentpolitiska insatser inom sina respektive områden- Former för ett utökat samarbete mellan Civildepartementet, som har ansvar för konsumentpolitiken, och andra departe- ment av intresse för den konsumentpolitiska verksamheterl bör utvecklas och ansvaret för finansieringen fördelas mellan departementen. Det kan gälla frågor inom livsmedels-, bO-

stads-, transport-, regional-, miljö— och socialpolitiken som samtidigt berör konsumentpolitiken. Samråd bör ske om hur finansieringen bäst skall fördelas på berörda myndigheter med hänsyn till det konsumentpolitiska syftet för verksamheten.

Samma system kan användas för konsumentinformationen. Statens totala utgifter förändras inte, men man åstadkommer en större bredd och en mer verkningsfull information till konsu- menterna. Samtidigt bereds konsumentfrågorna en högre prio- ritet inom olika politikområden. Ett uppdragsförhållande ska— pas till andra departement och Konsument Sveriges basanslag minskar.

På motsvarande sätt bör ett samarbete utvecklas med Utbildningsdepartementet om insatser på konsumentområdet för att stärka utbildningen i skolan samt utbildningen och forskningen vid universitet och högskolor.

För en effektivare kunskapsutveckling och spridning av kun- skaper på konsumentområdet bör näringslivet, både genom sina organisationer och direkt från företagen, medverka i finansieringen av åtgärder på t.ex. det konsumentekonomiska området.

För att ytterligare förstärka finansieringen på det konsu— mentpolitiska området bör en ökad extern finansiering inom t.ex. rådgivning, utbildning och information komma till stånd. Utgångspunkten bör vara att den som begär rådgivning, deltar i utbildning eller efterfrågar information betalar för tjänsten. Staten hör till viss del bidra med subventioner, t.ex. om verk- samheten avser resurssvaga grupper. Kommuner med en väl fungerande konsumentverksamhet är av stort värde för den statliga konsumentpolitiska verksamheten. Staten bör därför avsätta särskilda resurser som minskar kostnaderna för kom- munerna vid köp av information, utbildning och rådgivning.

För de frivilliga organisationerna bör på motsvarande sätt som för kommunerna avsättas särskilda medel för att stödja deras verksamhet på konsumentområdet. Organisationerna är beroende av stöd från staten för att i större omfattning kunna medverka i det konsumentpolitiska arbetet. Organisationernas bidrag till en verkningsfull konsumentpolitik är de insatser och det breda engagemang som växer ur ett åtagande på frivillig grund.

KAPITEL

33. Motiv för att förändra den statliga konsument— organisationen

OrganisationsstrUKturen bör utgöra grunden för en renodling, för stabilitet och kontinuitet | verksamheten samt för flexibilitet och anpassning till förändrade krav och behov i det konsumentpolitiska arbetet. (

Den statliga organisationen har inte genomgått några större förändringar efter sammanslagningen av Konsumentombuds- mannen och Konsumentverket 1976. Däremot har innehållet 1 konsumentpolitiken omprövats och utvidgats. Hushållseko— nomi, miljöfrågor, internationellverksamhet, och utbildning är områden som efter hand har ökat i betydelse. Nya aktörer, framför allt på den lokala nivån, har tillkommit.

1986 års konsumentpolitiska beslut bekräftade den tidigare inriktningen, men poängterade särskilt den lokala verksamhe- ten, det hushållsekonomiska perspektivet och behovet av att engagera fler grupper i verksamheten. Till följd av beslutet gjordes en översyn av Konsumentverkets organisation som framför allt ledde till en ökad integrering av arbetsuppgifter.

Vid val av organisation för den statliga konsumentpolitiska verksamheten bör beaktas såväl organisatoriska, konsument- politiska som förvaltningspolitiska förutsättningar.

33.1. Organisatoriska och konsumentpolitiska överväganden

Konsumentverkets verksamhet består av många olika delar. Verket skall täcka stora bransch- och produktområden, arbeta nationellt och internationellt och aktivt stödja de lokala insat— serna. Uppsättningen av medel är bred: lagtillämpning, för- handlingar, information, utbildning, provning, forskning m.m. Samverkan med frivilligorganisationer, näringslivet samt andra myndigheter och departement är omfattande. Bredden i verk— samheten gör att det är svårt att formulera en gemensam verksamhetsidé. Däremot kan varje del för sig formulera en verksamhetsidé.

En fjärdedel av verksamheten är myndighetsutövning, medan övrig verksamhet omfattar utveckling av metoder och stöd för lokal rådgivning i hushållsekonomi, studier av marknadens utbud i fråga om pris, kvalitet och service, tidnings- och för- lagsproduktion, testverksamhet, utredningar om den kommer- siella servicens utveckling med stöd till länsstyrelser och kom- muner m.fl., kunskapsutveckling utöver behovet för myndig- hetsutövningen, organisationsutveckling m.m.

Uppdragsgivarna är flera: staten vid myndighetsutövning, konsumenterna och vidareförmedlare av information genom tidnings- och förlagsproduktion, kommunerna avseende stöd till deras verksamhet på konsumentområdet, andra myndighe— ter vad gäller provning, utbildning m.m., frivilligorganisatio— nerna för stöd och näringslivet avseende provning och gemen- samma överenskommelser.

Konsumentverket finansieras genom anslag från staten och genom intäkter från försäljning av tjänster och tidnings- och förlagsprodukter samt specialdestinerade bidrag. Vi har inte haft möjlighet att i detalj analysera Konsumentverkets organi- sation, arbetssätt och verksamhetsresultat. Genom ett konsult- uppdrag har vi i samverkan med representanter för verket diskuterat organisatoriska alternativ. Av konsulternas rapport till kommittén framgår bl.a.

' att styrningen från departementet behöver förbättras ' att verksamhetens bredd gör det svårt att formulera en tydlig verksamhetsidé.

Principiellt anser vi att en verksamhet med en sådan bredd, med så olika uppgifter/roller riktade till många målgrupper och med skilda ekonomiska villkor ställer stora krav på styrning och uppföljning från såväl statsmakternas som myndighetens sida.

Våra förslag till förändringar av innehållet i och kraven på konsumentpolitiken leder till att behovet av styrning och upp— följning ytterligare ökar. Därtill kommer att det är viktigt att skilja verkets myndighetsutövande uppgift från dess roll som företrädare för konsumentintresset på andra områden. Vi me- nar att den blandning av roller som är följden av Konsument- verkets nuvarande organisation rymmer en risk att varken den myndighetsutövande eller den konsumentstödjande rollen kom— mer till sin rätt.

Vi vill särskilt framhålla att följande faktorer bör beaktas vid behandlingen av hur verksamheten skall organiseras för att största möjliga effekt av de tillgängliga resurserna skall uppnås:

' Verksamheten breddas till följd av avregleringar inom den offentliga sektorn och kraven på en långsiktigt hållbar ut— veckling från miljösynpunkt. ' Insatserna bör öka på det konsumentekonomiska området till följd av den ekonomiska utvecklingen och det växande behovet av information för att konsumenterna bättre skall kunna disponera sina ekonomiska resurser. ' Internationaliseringen ökar, särskilt för den myndighets- utövande delen och vid behandling av standardiserings- frågor, till följd av EES-avtalet, Gatt-avtalet och ett ökat handelsutbyte med länder i östra Europa. I det internationella arbetet är det nödvändigt att den myndighetsutövande rollen och rollen som företrädare för konsumentintresset är åt- skilda. ' Kraven på extern finansiering ökar för verksamhet som inte är myndighetsutövning, t.ex. information, utbildning och försäljning av andra tjänster samt utgivning av tidningar och förlagsprodukter. ' De ökande behoven kräver en breddning på det konsument- politiska området; olika departement och myndigheter, frivilligorganisationer och näringslivet måste i ökad omfatt- ning ta del i verksamheten. ' Den centrala konsumentpolitiska verksamheten bör utveckla och bredda det lokala engagemanget; konsumentproblem bör i högre grad lösas på lokal nivå.

I det följande utvecklar vi vår syn på några av ovanstående faktorer som inte tidigare har behandlats.

326 Motiv för att förändr_a __ __ _ ________ __ __" _. _ _ _ _ 33.2 Krav på besparingar och på ökade intäkter

De medel som avsätts för konsumentpolitiska insatser är förhål- landevis små. Den konsumentpolitiska verksamheten i statlig regi har ca 95 miljoner kronor i anslag. Därtill kommer externa intäkter på ca 32 miljoner kronor.

Enligt direktiven bör vi peka på åtgärder som kan leda till ytterligare besparingar för staten.

Enligt vår bedömning saknas, på kort sikt, förutsättningar att minska det statliga engagemanget. Frivilligorganisationerna har inte ekonomiska möjligheter att överta verksamheter som i dag bedrivs av staten. Effekterna av att näringslivet tar ett ökat ansvar för bl.a. tvisthantering kommer att visa sig först på längre sikt.

De åtgärder som vi föreslår leder till ett ökat statligt engage- mang inom Vissa områden. Resursbehovet kan dock bedömas först efter en detaljerad genomgång av verksamheten och utifrån den organisatoriska lösning som anses lämpligast. (

Möjligheterna till extern finansiering bör utnyttjas i högre grad än som nu är fallet.

Konsumentverkets ledning bedömer att de externa intäk- terna och bidragen bör kunna öka med ca 10 miljoner kronor över en treårsperiod.

Den konsumentpolitiska inriktningen mot resurssvaga grup- per begränsar dock möjligheterna till extern finansiering. Att kombinera krav på extern finansiering med statliga subventio- ner för vissa grupper kräver att staten tydligt anger vilka delar av verksamheten som bör subventioneras och vilka delar som bör drivas med full kostnadstäckning.

En ökad extern finansiering kräver en tydligare redovisning. Relevanta kostnader skall belasta de produkter och tjänster som ger intäkter. Eventuella subventioner skall redovisas, lik- som det ekonomiska utfallet av försäljningen av varje produkt.

33.3. Bättre möjligheter att hävda det rättsliga skyddet

Behovet av insatser för att stärka konsumenternas möjligheter att hävda sin rätt berör både Konsumentverkets område, Konsumentombudsmannens ställning, den lokala verksamhe- ten som svarar för en viktig del av bevakningen på rättsområdet, och Allmänna reklamationsnämndens verksamhet.

Konsumenternas rättsliga ställning påverkas framför allt av lagstiftningens tillämpning och efterlevnad. Det rättsliga skyd- det har successivt byggts ut. Ett förslag till en ny marknadsföring- slag bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Vi föreslår inte nya eller förändrade rättsregler på detta område. Behovet av åtgärder beaktas fortlöpande av statsmak- terna och Konsumentverket. Det internationella samarbetet på det rättsliga området ställer dock ökade krav på såväl statsmak— terna som konsumentmyndigheten. För att svenska önskemål om ett starkare konsumenträttsligt skydd skall få genomslag i det internationella samarbetet krävs ett starkt och tydligt age- rande som underlättas av en renodlad organisation.

33.4. Internationaliseringen som organisatorisk drivkraft

Närmandet till EU har förändrat kraven på det konsument- politiska arbetet. Insatserna på standardiseringsområdet ökar också i betydelse. Staten deltar i utvecklingen av regelverket, men samarbetet inom ramen för t.ex. EES-avtalet ställer dess- utom krav på ett aktivt deltagande från frivilligorganisationer- na. Sveriges konsumentråd har i fler och fler sammanhang fått rollen att representera svenska konsumenter. Europasamarbetet kräver ett nära samarbete mellan regeringskansli, myndigheter och konsumentorganisationer för ett så samordnat uppträ- dande som möjligt från svensk sida.

Internationaliseringen aktualiserar ytterligare behovet av att renodla aktörernas roller (regeringskansliet, myndigheterna, frivilligorganisationerna och näringslivet), både i det interna- tionella agerandet och vid genomförandet av regelsystem.

33.5. Organisatoriska förutsättningar för ett breddat engagemang

En breddning av det konsumentpolitiska engagemanget inne- bär att näringslivets medverkan genom egenåtgärder och finan- siella åtaganden ökar, att frivilligorganisationernas engage- mang främst lokalt och internationellt växer och att engage— manget inom den statliga sfären vidgas. En breddning av engagemanget innebär att samtliga aktörer i ökad utsträckning medverkar i prioriteringen och inriktningen av insatser, aktivt deltar i det direkta konsumentpolitiska arbetet och finansiellt bidrar till verksamheten.

Näringslivet kan genom egna insatser avlasta den statliga verksamheten inom tvisthantering, marknadsföring och råd— givning till konsumenterna. Insatser av intresse i detta samman— hang är Konsumenternas försäkringsbyrå och Konsumenternas bankbyrå.

Under årens lopp har frivilligorganisationernas medverkan utgjort ett värdefullt bidrag till utvecklingen av konsument- politiken. Avregleringen av delar av den offentliga sektorn och Sveriges närmande till EU aktualiserar frågan ytterligare. I avregleringen är det enligt vår mening angeläget att konsument- intresset ges en mer framträdande position vid ställningstagan— den från statsmakternas sida. Närmandet till EU ställer krav på medverkan även i den internationella beslutsprocessen, både i fråga om regelverket och standardiseringsarbetet.

Enligt direktiven bör vi överväga att överföra uppgifter till frivilligorganisationerna för att stärka organisationerna i deras verksamhet och tydligare avgränsa det statliga engagemanget till uppgifter som primärt åligger staten.

Frivilligorganisationerna är dock inte nu beredda att ta på sig ett huvudmannaansvar eller att svara för finansieringen av delar av den statliga konsumentpolitiska verksamheten. Deras eko— nomiska situation är sådan att de inte har möjlighet att vare sig på kort eller lång sikt överta några uppgifter.

Vi anser dock att en utgångspunkt för den statliga konsument- politiska organisationen bör vara att åstadkomma sådana arbetsformer att frivilligarbetet underlättas. Den statliga orga- nisationen bör därför ges en sådan utformning och inriktning att:

' Ett bredare frivilligt engagemang kan utvecklas på lokal nivå * ' Frivilligorganisationerna ges ett ökat inflytande över utveck- lingen av den statliga verksamhet som inte är myndighetsut- övning ' Insatserna ges ett sådant stöd att det frivilliga arbetet har möjlighet att utvecklas. *

33.6. Stöd till den lokala verksamheten

Den lokala konsumentverksamheten är en strategisk resurs för att de statliga konsumentpolitiska insatserna skall få ett brett genomslag. Staten bör stödja den lokala verksamheten genom att tillhandahålla kunskap, främja ett erfarenhetsutbyte, med- i verka i utvecklingen av den personal som är engagerad lokalt och stödja kommuner och andra vid etableringen av lokal

verksamhet. Stöd bör också ges vid hantering av ärenden på den lokala nivån.

Det nära samspelet mellan den centrala och den lokala konsumentverksamheten bör utvecklas vidare. Stödet till den lokala verksamheten bör vara en av de viktigaste uppgifterna för det statliga konsumentengagemanget. Företrädare för den lokala verksamheten bör i ökad utsträckning delta i utveck— lingen av den centrala verksamheten. Vi anser det angeläget att former för detta samspel ytterligare utvecklas (bl.a. för plane— ringen av den statliga verksamheten och samordningen av den statliga och lokala verksamheten).

33.7. Förvaltningspölitiken förutsätter renodling

I den statliga förvaltningspolitiken lades under 1980-talet och i början av 1990—talet en ökad vikt vid resultatredovisning och marknadsanpassning. Statlig verksamhet skall så långt det är möjligt begränsas till myndighetsutövning och områden av vikt som inte ombesörjs på annat sätt. Andra verksamheter än myn- dighetsutövning bör om möjligt utsättas för konkurrens. Bola- gisering bör prövas där marknadsmässiga förutsättningar finns.

De statliga verksamheterna bör präglas av tydlighet i roller och inriktning. I den pågående omstruktureringen av förvalt- ningen eftersträvas ofta en åtskillnad mellan renodlad myndig— hetsutövning, kunskapsutveckling och informations/opinions— bildning. Exempel på detta slag av renodling är

' utbrytningen av Arbetarskyddsstyrelsens (reglering) forsk- ningsverksamhet till Arbetsmiljöinstitutet (forskning och kunskapsutveckling)

' bildandet av Folkhälsoinstitutet (information/utbildning) ur Socialstyrelsen (reglering/utvärdering) ' organiseringen av Konkurrensverket (reglering) ur SPK/NO (utredning/reglering) ' utbrytningen av Elsäkerhetsverket (reglering) ur NUTEK (kunskapsutveckling, främjande)

Avsikten med renodling är att nå bättre förutsättningar att styra och följa upp verksamheter. Styrning och uppföljning från regeringen och riksdagen görs tydliga i förhållande till de politiska instrumenten (reglering, information, kunskaps- utveckling och kunskapsspridning). Genom renodling skapas också förutsättningar för tydligare verksamhetsidéer och där- med intern styrning för respektive verksamhet. Möjligheter

skapas också att Välja ledningsform med hänsyn till kraven utifrån verksamhetens art och inriktning.

De förvaltningspolitiska motiven för renodling förstärks av de tidigare redovisade konsumentpolitiska faktorerna.

33.8. Allmänna organisatoriska överväganden

Vid val av organisation för den statliga konsumentverksamheten bör även andra krav beaktas än de som anges i direktiven. Förutsättningar bör också finnas att höja effektiviteten såväl i verksamheten som ut mot omvärlden.

Organisationen bör ges förutsättningar för en stabil och tillförlitlig utveckling på lång sikt. Kompetens som byggts upp bör tas till vara och kontinuiteten bör bevaras. Organisationen bör ges en erforderlig ekonomisk uthållighet. Ett beroende av kortsiktiga intäkter kan verka negativt på organisationens behov av långsiktigt agerande. Eventuella uppdrag bör ges med god framförhållning.

Organisationen skall vara väl förankrad i samhället. Den skall av statsmakterna uppfattas som värdefull, den skall invol— vera andra aktörer och vara väl förankrad bland myndigheter, frivilligorganisationer och i den lokala verksamheten.

En tydlig verksamhetsidé bör formuleras till gagn för den egna organisationen och omvärlden. När verksamhetsidén väl fastställts bör man definiera inriktning, åtgärder, arbetssätt och målgrupper för verksamheten.

Organisationen bör präglas av dynamik, öppenhet och för- måga till anpassning till förändringar. Organisationen behöver löpande göra prioriteringar. Ett väl utvecklat signalsystem och en förmåga till snabb omställning är villkor för att möta nya problem på marknaden. För detta krävs ett flexibelt sätt att arbeta: tillgång till fria resurser, en stor del program- och projektverksamhet och nära samverkan med andra aktörer.

33.9. Sammanfattning och grund för val av organisation

Den statliga konsumentpolitiska verksamhetens organisation bör väljas utifrån följande krav:

' Bättre styrning och prioritering av insatser ' Effektiva insatser kring de områden som vi angivit som viktiga

' Möjligheter till ett effektivt agerande internationellt _ ' Bättre förutsättningar att tydliggöra konsumentintresset på olika områden under samverkan med frivilligorganisationer— na ' Tydligare roller för myndighetsutövande och annan verk— samhet ' Bättre förutsättningar för samspelet mellan den lokala och den centrala verksamheten ' Okade möjligheter till extern finansiering. Örganisationsstrukturen bör utgöra grunden för en renodling, för stabilitet och kontinuitet i verksamheten samt för flexibilitet och anpassning till förändrade krav och behov i det konsument- politiska arbetet.

Vi förordar:

' En renodling av Konsumentverkets olika roller och verksam— heter.

KAPITEL

Förändringar av Konsument— verket

Det statliga engagemanget omfattar dels myndighetsutövning, dels i annat än myndighetsutövning. Iden senare delen ligger utveckling ( och förmedling av kunskap till stöd för konsumenterna, men också påverkan på företag och marknad, produktpåverkan genom forskning, utredningar, provning, utbildning och information samt | varuförsörjning, särskilt med hänsyn till resurssvaga grupper som * handikappade. ! myndighetsutövningen agerar man med rättsliga medel mot marknaden med dess producenter för att ta till vara 1 konsumenternas intressen. ! den stödjande verksamheten arbetar I man renodlat utifrån konsumenternas intressen direkt eller indirekt I genom frivilligorganisationer och lokal verksamhet.

I

34.1. Allmänna överväganden

En renodling av de olika rollerna kan åstadkommas antingen genom en uppdelning av dagens Konsumentverk i två delar, en myndighetsutövande och en konsumentstödjande del, eller genom sådana förändringar inom Konsumentverket att rol- lerna tydliggörs i den interna organisationen. Vi beskriver dessa två alternativ nedan.

Vi har i utredningsarbetet också diskuterat andra föränd- ringar. Vi har studerat samspelet mellan Konsumentverket och andra myndigheter med produkt- eller funktionsansvar inom områden som gränsar till konsumentpolitiken. Vi har särskilt prövat möjligheterna att samordna verksamheter mellan Kon- sumentverket och Statens livsmedelsverk. Vi har emellertid inte

genom den utredning som vi låtit göra av Statens livsmedelsverk och Konsumentverket funnit några större effektivitetsvinster. Uppgifter och kompetensbehov skiljer sig åt i alltför hög grad.

Vi har övervägt andra verksamhets- och huvudmannaformer som bolag och stiftelse för vissa verksamheter. Verksamheten har dock inte marknadsmässiga förutsättningar för att kunna bolagiseras. Stiftelseformen å sin sida förutsätter finansiell medverkan från andra intressenter, men intresse föreligger inte från andra aktörer. Dessutom bör en del av ett politikområde stå under insyn av statsmakterna.

Vi anser därför att:

' Myndighetsformen är mest lämplig. Den utvecklingslinje som vi förordar är renodling.

34.2. Gemensamma utgångspunkter

De gemensamma utgångspunkterna gäller oavsett val av alter- nativ och måste komma till uttryck i båda organisations- alternativen.

Finansieringen av det statliga engagemanget bör breddas, dels genom ökade externa intäkter, dels genom att andra departement avdelar resurser för konsumentåtgärder inom sitt politikområde (se vidare kap. 35). En eventuell subvention av insatser redovisas öppet. I övrigt skall full kostnadstäckning av olika produkter och tjänster ske. Båda organisationsalternativen utgår från över tiden ökade externa intäkter, omfördelning av anslag mellan departement och visst tillskott från några departementsområden.

Vid dimensioneringen av organisationen i de båda alternati- ven utgår vi från oförändrade totala resurser. De ökade behov av insatser som vi redovisar bör mötas genom breddad finansie- ring och med en hårdare prioritering.

I kapitel 35 redovisar vi åtgärder för att förbättra styrningen av de samlade statliga konsumentpolitiska insatserna, liksom åtgärder för att bredda engagemanget och åstadkomma effek— tivare avgränsning och samarbete mellan myndigheterna. En viktig funktion för konsumentmyndigheten är att övervaka konsumentfrågorna inom olika politikområden och ta initiativ till åtgärder (den s.k. vakthundsfunktionen). Åtgärderna får något olika utformning beroende på om man väljer en eller två konsumentmyndigheter.

Verksamheter som har, eller på sikt kan utveckla, en hög grad av intäktsfinansiering är testverksamhet, Råd & Rön, förlags—

334 Förändringar av Konsumentverket produktion och kursverksamhet. I båda alternativen ges dessa verksamheter en större affärsmässighet genom införande av interna resultatenheter.

I kapitel 20 redovisas insatser för att förstärka det konsument- ekonomiska perspektivet. Bl.a. föreslås inrättandet av ett sär— skilt Centrum för privatekonomi. Detta ges en självständig ställning, men kan i båda alternativen administrativt knytas till en konsumentmyndighet.

Det är av stor betydelse att den kompetens som i dag finns inom Konsumentverket kan tas till vara i den nya organisatio— nen. Vi förutsätter att så sker. Oavsett alternativ måste dock arbetsförmerna bli mer flexibla med hänsyn till förändringar i omvärlden ochi konsumenternas behov samt olika marknaders utveckling. En ny samhällsutveckling kräver en flexibel organi— sation och en ökad användning av fria resurser, t.ex. resurser för köp av tjänster för bl.a. projektverksamhet.

Oavsett alternativ föreslår vi att lämpligheten av en samloka- lisering av verksamheterna prövas och inbegriper då också Allmänna reklamationsnämnden. Motiven för detta är att vi eftersträvar en renodling av statens verksamheter på konsument- området, men förordar samtidigt att bästa möjliga förutsätt- ningar skapas för samverkan mellan myndigheterna. Vi anser att det av konsumentpolitiska skäl är angeläget att verksamhete- rna bedrivs under samma ”tak”. Det främjar samarbetet myn- digheterna emellan, leder enligt vår bedömning till lägre kost- nader och främjar kontakterna med andra aktörer. En invänd- ning mot att samlokalisera ARN med övriga konsument- myndigheter är att ett tvistlösande organ ej bör lokaliseras tillsammans med myndighet som företräder ett partsintresse. ARN är dock inte en domstol, utan ett organ som tillsammans med andra konsumentpolitiska myndigheter skall medverka till att målen för konsumentpolitiken uppnås, bl.a. genom att stödja och utveckla den lokala verksamheten.

Vi föreslår att:

' Konsumentmyndigheterna samlokaliseras och lämpligheten av att samlokalisera ARN med de övriga konsument- myndigheterna prövas.

De två alternativen beskrivs i syfte att ge en översiktlig bild av ; inriktning, uppgifter, organisation, finansiering, arbetsformer I och kompetens. De två nya myndigheterna i alternativ 1 presen- I teras något mer utförligt än alternativ 2, som är en vidareut- veckling av dagens Konsumentverk (beskrivet 1 kap. 5). Vi förutsätter att en noggrann genomgång görs av organisationen

före ett genomförande. I bilaga 4 finns förslag till instruktioner och detaljorganisation för alternativen.

34.3 Renodling genom delning. Alternativ 1.

Konsumentverket delas i två myndigheter:

' En anslagsfinansierad myndighet, Nya Konsumentverket, med i huvudsak rättstillämpande uppgifter. ' En uppdragsmyndighet, Konsument Sverige, med uppgift att främja konsumentintresset genom kunskapsutveckling och kunskapsstöd.

De två myndigheterna speglar det statliga engagemangets två inriktningar: myndighetsutövning och annat konsumentstöd.

Nya Konsumentverket

Det Nya Konsumentverket svarar för statens myndighets- utövande uppgifter inom konsumentpolitiken, dvs. normgivning, tillsyn och konsumentombudsmannafunktionen. Utformningen av det nya Konsumentverket syftar till att lyfta fram myndig- hetsutövningen inom konsumentområdet och därmed bidra till att stärka konsumenternas rättsliga ställning. Genom en renod- ling tydliggörs bättre bl.a. Konsumentombudsmannens ställ- ning.

Nya Konsumentverkets verksamhetsidé kan formuleras så- lunda:

Konsumentverket arbetar för att förebygga och lösa konsumentproblem på marknaden genom tillämpning och ut- veckling av den konsumenträttsliga lagstiftningenför att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling och med- verka i det internationella samarbetet vad gäller konsumenträtt och standardisering.

Uppgifter

Konsumentverket har det övergripande tillsynsansvaret för den allmänna konsumenträtten (bl.a. marknadsföringslagen, av- talsvillkorslagen, prisinformationslagen, produktsäkerhetslagen och konsumentkreditlagen). Uppgifterna är bevakning och kontroll av marknaden och näringsidkare, talan i Marknads- domstolen genom Konsumentombudsmannen och handlägg- ning av anmälningar.

Verket skall driva förhandlingar med branscher och företag ( och föreslå egenåtgärder. Genom att följa rättsläget och mark— naden skall man initiera och medverka i utvecklingen av ny lagstiftning.

Det Nya Konsumentverket svarar för beredningen av Konsumentombudsmannens ärenden.

En väsentlig uppgift för Nya Konsumentverket är att delta i utveckling av internationella normsystem och att medverka till att dessa överförs till svenska förhållanden, liksom att med- verka i standardiseringsarbetet.

Organisation och finansiering m.m. Konsumentverket föreslås vara en anslagsfinansierad myndig- het.

Storleken på anslaget bestäms av de politiska ambitionerna kring rätts- och marknadsbevakning och det internationella arbetet med både reglering och produktsäkerhet. Med utgångs- punkt från nuvarande resurser vid Konsumentverket, dvs. oförändrad ambitionsnivå, beräknas behovet till ca 60 års- arbetskrafter och ca 23 miljoner kronor.

Det nya Konsumentverket är ett enrådighetsverk och leds av en generaldirektör, som tillika är Konsumentombudsman och som skall vara jurist med domarerfarenhet. Organisationernas intressen kanaliseras i direkta arbetsöverläggningar i en viss fråga, i branschöverenskommelser, genom riktlinjer m.m. Kon- taktorgan bör finnas.

Myndigheten svarar för sin egen administration, framför allt ekonomi och personalfrågor. Kontorsservice som växel, vakt- mästeri, bibliotek m.m. köps av Konsument Sverige (se nedan).

Arbetsformer och kompetens Det nya Konsumentverket arbetar med att

' övervaka och initiera granskningar av marknaden ' handlägga ärenden ' utarbeta föreskrifter ' förhandla om riktlinjer och överenskommelser, nationellt och internationellt.

Det internationella arbetet och den därmed sammanhängande marknadskontrollen är växande områden.

Grundkompetensen består av kunskaper i juridik, ekonomi och marknadsföring. Kunskap om utredning och förhandlings- verksamhet är också viktiga områden, liksom kunskap om produktsäkerhet och standardisering.

Samverkan Nya Konsumentverket skall samverka med flera aktörer:

' Näringsidkare och branschorganisationer vad gäller bl.a. egenåtgärder. ' Andra myndigheter med produkt- eller funktionsansvar för att vid behov samordna lagtillämpning och marknadskon- troll. ' Konsument Sverige för information om konsumenträttsliga frågor.

' Den lokala konsumentverksamheten i frågor om konsument- rätt (information och rådgivning) och marknadskontroll (specifika uppdrag).

Nya Konsumentverket har huvudansvar för konsumenträtten och arbetar för att säkra det konsumenträttsliga intresset inom andra myndigheters ansvarsområden.

Konsument Sverige

Konsument Sveriges uppgift är att vara statens samlade resurs för att stödja konsumenternas möjligheter att genom ökad kunskap hävda sin rätt på marknaden, hushålla med sina resurser och bidra till en från miljösynpunkt hållbar utveckling.

Konsument Sveriges huvudsakliga målgrupp är konsumen- terna, direkt genom utbildning och information och indirekt genom det lokala konsumentarbetet (kommuner, konsument- råd, konsumentombud m.fl.). En viktig uppgift är att genom olika insatser, metodutveckling och utbildning eller informa- tion stödja utvecklingen av den lokala och frivilliga konsument- verksamheten.

Konsument Sveriges verksamhetsidé kan formuleras sålunda:

Konsument Sverige skall genom att utveckla och förmedla kunskap inom det konsumentpolitiska området tydliggöra och stödja konsumentintresset och främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling samt stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser.

Bildandet av Konsument Sverige har till syfte att bibehålla och utveckla annat konsumentstödjande arbete än myndighetsut- övning, som i dag bedrivs inom Konsumentverket, i sådana former att det samtidigt bidrar till en breddning av det konsumentpolitiska engagemanget hos olika aktörer.

Uppgifter Konsument Sverige har bl.a. följande uppgifter:

' Att informera och utbilda samt utveckla metoder i frågor om ( hushållsekonomi, budgetrådgivning och skuldsanering I ' Att bevaka viktiga konsumtionsområden ( ' Att integrera miljöfrågorna inom olika insatsområden ' Att stödja den lokala konsumentvägledningen, skola och folkbildning ' Att fullgöra en beställarroll gentemot forskning och utveck- ling inom konsumentområdet ' Att stödja opinionsbildning och vara pådrivare och signal- givare mot andra myndigheter ' Att utföra Konsumentverkets nuvarande provning (inklusive metodutveckling) ' Att bedriva publikationsverksamhet och framtagning av informations— och utbildningsmaterial samt material för stöd före köp.

Organisation och finansiering m.m.

Konsument Sverige utformas som en uppdragsmyndighet med blandad finansiering och en styrelse där bl.a. kommunerna och intresseorganisationerna är företrädda. Genom valet av uppdragsmyndighet som form understryks att Konsument Sverige, inom ramen för sin instruktion, skall ha en fri roll. Myndighetsformen däremot innebär att staten har insyn och inflytande i verksamheten som ett uttryck för den statliga konsumentpolitiken. Uppdragsformen innebär en fri- are form för finansiering: från anslag till olika slag av direkta försäljningsintäkter. Det leder till en skärpning av intäktskraven och till en marknadsmässig styrning av delar av verksamheten. Konsument Sverige ges tre grundläggande finansieringsformer: basanslag, uppdragsersättning och försäljningsintäkter. För- säljningsintäkterna (tester, tidnings- och förlagsproduktion, kursverksamhet m.m.) bör på sikt (tre år) kunna svara för cirka ( hälften av finansieringen. Uppdragsfinansieringens omfattning ( bör vara cirka en fjärdedel. Denna del av finansieringen kom- i mer från andra departement och myndigheter för långsiktiga insatser eller konkreta projekt: kunskapsutveckling, rådgiv- ning och information. Basanslaget, den resterande fjärdedelen, omfattar de grundläggande uppgifterna: bevakningen av kon- sumentintresset, stödet till den lokala utvecklingen och insatser mot resurssvaga grupper och åtgärder inom baskonsumtionen.

Omfattningen av verksamheten bestäms med utgångspunkt från marknaden och ambitionerna inorn konsumentområdet. Som en indikation på verksamhetens omfattning kan vi utgå från den del av Konsumentverket som inte går till Nya Konsu- mentverket. Med dagens personalstyrka och intäkter motsva- rar den verksamheten ca 115 årsarbetskrafter och en omsätt— ning på ca 80 miljoner kronor, varav ca 30 miljoner kronor är försäljningsintäkter.

Ytterligare medel kan tillföras Konsument Sverige genom ansvaret för kanslifunktionen för Centrum för privatekonomi (se kap. 20).

Konsument Sverige leds av en styrelse. En verkställande direktör leder det operativa arbetet. Organisationen bör vara så platt och flexibel som möjligt. Förlagsproduktionen, Råd & Rön liksom provningsverksamheten drivs i självständiga resultatenheter. Till Konsument Sverige knyts Centrum för privatekonomi som har en självständig ställning under ledning av ett privatekonomiskt råd.

Arbetsformer och kompetens Arbetsformerna i Konsument Sverige skall präglas av öppenhet och flexibilitet. En stor del av arbetet bedrivs i program och projekt. Många aktiviteter är av utåtriktad art: kurser, konfe— renser, information m.m. Arbetet bedrivs i nära kontakt med frivilligorganisationerna och kommunerna. Den lokala verk- samhetens utveckling är en viktig utgångspunkt.

Inom utvecklings— och projektarbetet med kombinationer av utredning, projektledning samt branschkunskap inom bas- konsumtionsområdena krävs generalistkompetens. För delar av verksamheten erfordras dock specialistkompetens, t.ex. jour- nalistik (Råd & Rön, Konsumentnytt), information (förlags— verksamhet), teknik (testlaboratoriet), varuförsörjning, peda- gogik (barn och ungdom, kursverksamheten) m.m.

Samverkan m.m.

Konsument Sverige har viktiga uppgifter i att stödj a utveck- lingen av den lokala verksamheten samt främja samarbetet med de frivilliga organisationerna och andra myndigheter av intresse från konsumentsynpunkt.

Frivilligorganisationerna skall ha ett stort inflytande i styrel— sen för att kunna påverka verksamhetens inriktning och resurs- fördelning, avvägning mellan olika områden etc. I det konkreta utvecklingsarbetet (projekt eller program) skall de finnas med antingen direkt i projekten eller i projektledningsgrupper.

Konsumentvägledarna bör vara företrädda i styrelsen. Enhe— ten för lokalt stöd förutsätts vidare arbeta mycket nära kommu— nerna.

Konsument Sverige skall ta till vara konsumentintresset i sakansvariga produkt— och funktionsmyndigheter. Det kan innebära att utforma undersökningar och ta fram material på uppdrag av ansvariga myndigheter eller att på eget initiativ uppmärksamma ett konsumentproblem inom deras område. Myndigheternas sakkunskap bör användas i gemensamma projekt.

Konsument Sverige kan genom mediaenheten/Råd & Rön, förlagsverksamheten och utbildningen åta sig att förmedla viktig konsumentinformation som sakansvariga myndigheter, t.ex. Livsmedelsverket, Vägverket, Boverket, Konkurrensverket, Naturvårdsverket, inte har de rätta kanalerna för.

De rena opinionsbildande insatserna är frivilligorganisa- tionernas och massmedias uppgift. Konsument Sveriges roll blir att förmedla de kunskaper man besitter och utvecklar.

Samverkan mellan Nya Konsumentverket och Konsument Sverige

Uppdelningen av Konsumentverket i en myndighetsdel och en konsumentstödjande del på andra områden innebär en renod- ling av roller och verksamhetsinriktning. Konsument Sveriges huvuduppgift är stöd och information till konsumenterna. Konsument Sverige kommer också att utveckla kompetens inom flera sakområden genom provningsverksamheten, utred- ningar och undersökningar. Denna kompetens skall utnyttjas av Nya Konsumentverket.

De två myndigheterna kan också arbeta i gemensamma projekt, t.ex. i information om konsumenträtt, utveckling av rättsliga och stödjande åtgärder inom avreglerade tj änstesektorer m.m.

Samverkan sker utifrån de roller och den specifika kompetens de båda myndigheterna har i konsumentpolitiken.

Sammanfattning och jämförelse mellan de två myndigheterna I det följande görs en jämförelse mellan de två myndigheterna

för att beskriva huvudpunkterna i deras verksamhet, särdrag och olika profil.

NYA KONSUMENT— KONSUMENT

VERKET/ KO SVERIGE ( I | Inriktning: Tillämpning och kontroll Utveckling och förmedling av ) av lagstiftning m.m. kunskap ( I Roll: Myndighetsutövning Främjande av konsumentintresset I på annat sätt än genom myndighetsutövning Målgrupp: Marknadens aktörer Konsumenter, näringslivet,

frivilligorganisationer,

kommunal verksamhet I

' Form: Anslagsmyndighet Uppdragsmyndighet (' Ledning: Enrådighetsverk Intressestyrning Uppgifter: Lagtillämpning Kunskapsutveckling Författningsarbete Information och påverkan Arbetsformer: Ärendehantering Projektarbete utifrån behov och Förhandling marknadsorientering

Överföring av kompetens

Merparten av den kompetens som behövs i de två myndighe- terna kan överföras från nuvarande Konsumentverket. Därmed tillvaratas de kvalifikationer som i dag finns inom verket och som är de mest lämpliga för att utveckla det Nya Konsument— verkets myndighetsutövande och internationella roll liksom Konsument Sveriges utvecklande och stödjande roll. Kontinui— teten säkerställs.

34.4 Utveckling och renodling av Konsumentverket. Alternativ 2. Utgångspunkter

I detta alternativ bibehålls Konsumentverket som en samlad myndighet för det statliga konsumentpolitiska engagemanget.

Renodlingen genomförs genom att rollerna tydliggörs i den interna organisationsuppbyggnaden. Organisationen skall av- spegla och tydliggöra kärnområdena hushållsekonomi, produkt- ers säkerhet och funktion, rättslig marknadsbevakning och lokal verksamhet.

Inriktning

Ett utvecklat Konsumentverk har i sin helhet samma inriktning för verksamheten som i dag. Den samlade verksamhetsidén kan uttryckas sålunda:

Konsumentverket skall utifrån en helhetssyn på konsument- intresset förebygga och lösa konsumentproblem på marknaden genom tillämpning och utveckling av den konsumenträttsliga lagstiftningen och medverkan i internationellt samarbete vad gäller konsumenträtt och standardisering samt genom att ut- veckla och förmedla kunskap inom det konsumentpolitiska området stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser och därvid främja en från miljösynpunkt hållbar utveckling.

Det är i verkets olika delar som tydligare verksamhetsidéer kan formuleras. Ett utvecklat Konsumentverk innebär att verksam— heten byggs upp utifrån de olika rollerna. Funktioner som har förutsättningar att bära sina egna kostnader skall tydligt av- gränsas i organisationen. En större flexibilitet skall skapas när det gäller frågor som inte naturligt hör hemma i den fasta organisationen eller som berör flera organisatoriska enheter eller som av andra skäl kräver snabba extraordinära insatser.

Viktiga intressenter, som den lokala verksamheten och frivilligorganisationerna, får ökad insyn och ökat inflytande över verksamheten. De skall kunna delta direkt i verksamhetens genomförande, främst i tidsbestämda projekt. Kontakterna med organisationer, kommuner, skola och enskilda konsumen- ter är väl samordnade internt och tydligt etablerade utåt.

Uppgifter

De totala uppgifterna är desamma som verket i dag ansvarar för, men med en hårdare prioritering inom de olika verksamhets- grenarna/kärnområdena. Inom det hushållsekonomiska områ- det sker en koncentration mot budgetrådgivning och skuld- sanering och mot baskonsumtionen (livsmedel, boende, trans— porter m.m. ). Produktsäkerheten lyfts fram och tydliggörs inom

Förändringar av Konsumentverket 343 området kvalitet och funktion. Inom rättslig marknadsbevakning styrs verksamheten i hög grad av skeenden på marknaden (ärendetillflöde och initiativ). Det lokala verksamhetsstödet styrs av den lokala verksamhetens behov.

Organisation och finansiering m.m.

Konsumentverket leds av en generaldirektör utan styrelse. Samverkan säkras med viktiga konsument- och näringslivsin- tressen i planering och prioritering säkras.

Genom en organisation som tydliggör beställar— och ut- förarfunktionen skapas förutsättningar för ett starkare kostnads- medvetande.

De konsumentpolitiskt tunga områdena organiseras i verk— samhetsgrenar: hushållsekonomi, produktsäkerhet/funktion, rättslig marknadsbevakning. Råd & Rön och Testlab organise- ras i resultatenheter med krav på full kostnadstäckning inom tre år.

En särskild förlagsfunktion skapas för samordning och dis— tribution av förlagsprodukter. Intäktskrav ställs också på andra verksamheter (kursverksamhet). Vidare organiseras särskilda projekt med uppgifter av tidsbegränsad natur, där extern finan- siering och/eller externt samarbete är särskilt betydelsefullt. Exempel på områden där projekt kan bli aktuella är

budgetrådgivning offentliga tjänster handikappfrågor

ny teknik

insatser på miljöområdet konsumentforskning.

Styrning, uppföljning och resultatanalys samt större utvecklings- frågor behandlas i en stabsfunktion till ledningen. Inom denna finns också ansvar för massmediekontakter och internationell samordning.

En modell med linjeenheter innebär en förbättrad styrning. Samtliga verksamhetsgrenar är representerade i en liten, effek- tiv ledningsgrupp.

Den rena myndighetsutövningen har ovan beräknats till ca 60 årsarbetskrafter, ca 23 miljoner kronor. Kostnaden för resterande verksamhet beräknas till ca 80 miljoner kronor. En realistisk bedömning är att den externa finansieringen på sikt (3 år) kan motsvara ca 40 miljoner kronor.

Arbetsformer, kompetens och samverkan |

Flexibilitet skapas bl.a. genom användande av projekt- arbetsformen, dels direkt under verksledningen, dels inom verksamhetsgrenarna. Inte minst för nya arbetsfält kan projekt under ett inledande skede vara att föredra framför linje- organisation.

Frivilligorganisationer ges möjlighet att delta i projektlagd verksamhet. Erfarenheterna från detta kan bilda grund för att pröva arbetsfördelningen mellan myndigheter och organisatio- ner.

Organisationen skall vara väl lämpad att ta till vara och vidareutveckla kompetensen hos personalen. Kravet på flexibi- litet kommer också att öka behovet av ytterligare generell kompetens inom myndigheten.

Sammanfattning

Den skisserade myndigheten skiljer sig i Väsentliga delar från nuvarande organisation av Konsumentverket. I denna organi- sation sker samspelet mellan åtgärder till stor del inom olika varu- och tjänsteområden. I den nya organisationen däremot sker denna typ av avvägningar i en annan och mera renodlad uppdelning.

Det utvecklade Konsumentverket arbetar med en annan intern styrning och med en utökad användning av projekt- formen. Områdena marknadsbevakning och lokalt verksamhets- stöd får en renodlad profil: mot marknaden resp. den lokala verksamheten.

34.5 Värdering och förslag till huvudalternativ

Vid en jämförelse mellan de två alternativen konstateras att de i vissa delar har likartad karaktär. Vi bedömer också att förutsättningarna bör vara relativt likartade när det gäller möjligheterna att hantera förändringarna i konsumentpolitik- ens innehåll, som styrs av miljöhänsyn, en förstärkt marknads— ekonomi och konsumentekonomin.

Fördelarna med alternativ 1, delning i en Konsumentmyndighet och Konsument Sverige:

Fördelen ligger framför allt i renodlingen av roller. Konsument—

Förändringar av Konsumentverket 345 myndigheten får en tydlig profil mot myndighetsutövning och den rättsliga marknadsbevakningen. Konsumentombudsmannen får också en mer naturlig plats i en myndighet med tydlig rättslig profil. Konsument Sverige får en intressedrivande och kunskaps- stödjande profil: att tydliggöra och hävda konsumentintresset med hänsyn till miljöintresset, att stödja hushållen i att effektivt utnyttja sina resurser. På detta sätt uppnås en avgränsning av det statliga engagemanget och på sikt möjligheter till ett större frivilligengagemang.

Delningen följer ett mönster i den pågående utvecklingen av statlig verksamhet som betonar rollfördelning mellan olika aktörer i syfte att främja effektiviteten. Helheten växer fram genom samspelet mellan aktörerna. Genom renodlingen skapas förutsättningar för tydligare verksamhetsidéer och därmed bättre intern styrning för respektive verksamhet och myndighet. Lekmannastyrelser avvecklas i myndigheter med ett klart inslag av myndighetsutövning.

I myndighetsutövningen blir styrningen rak, departement mot myndighet. En kunskapsutvecklande eller informerande myndighet med konsumentintresset som bas kan skapa infly- tande för intresseorganisationer, kommuner och andra externa intressenter och därmed bidra till att bredda engagemanget.

I direktiven framhävs behovet av att förstärka den externa finansieringen. Den reglerande verksamheten är anslags- finansierad och den kunskapsutvecklande och stödjande verk- samheten kan innehålla olika finansieringsformer (anslag, upp- drag, externa intäkter) och till stor del bedrivas affärsmässigt.

När verksamheterna renodlas sker också en utveckling av olika arbetssätt. Myndighetsutövning handlar till stor del om ärendehandläggning, utredningar och förhandlingar med nä— ringslivets branschorganisationer.

Arbete med kunskapsutveckling och information bör vara flexibelt genom projektgrupper och användning av både intern och extern kompetens.

Fördelarna med alternativ 2, ett utvecklat Konsumentverk:

I detta alternativ bibehålls Konsumentverket som en samlad myndighet för huvuddelen av det statliga konsumentpolitiska engagemanget. Fördelen är framför allt att konsumentkompetens och hantering av konsumentpolitiska verktyg kan hållas sam- man. Ett bibehållet Konsumentverk underlättar en politisk styrning av resurserna.

346 Förändringar av Konsumentverket En utveckling inom Konsumentverket med en ökad renod- ling mot olika roller och arbetssätt innebär att man förenar helhetssynen med en intern renodling. Man har en samlad tillgång till de konsumentpolitiska medlen och kan med en väl fungerande planering välja inriktning inom olika områden. Kontinuiteten och upparbetade kontaktvägar bibehålls.

Överväganden kring förslagen

Omvandlingskostnaderna torde vara något större vid ett del- ningsalternativ än en, i och för sig ganska omfattande, intern omorganisering av Konsumentverket.

Delningsalternativet (1) utgår från en uppdelning i roller snarare än kompetens. Det finns därför risk för en dubblerad kompetens i myndigheterna. Detta kan undvikas genom sam- verkan mellan myndigheterna.

Några större skillnader i administrativa kostnader mellan alternativen bedömer vi inte att det föreligger. I ett delningsalter— nativ har bägge organisationerna tillräcklig volym för en kost— nadseffektiv internadministration. I den mån gemensamma resurser behöver utnyttjas bör så kunna ske genom samlokali- seringen.

En sammanfattande jämförelse av de två alternativen leder till följande.

I frågan om verksamhetsinriktning innebär alternativ 1 att man skapar tydlighet i rollerna, externt och internt. Alternativ 2 ger fortsatta möjligheter till en konsumentpolitisk helhetssyn i en organisation.

När det gäller styrning ger alternativ 1 bättre möjligheter till extern styrning i förhållande till olika konsumentpolitiska medel. Alternativ 2 ger möjligheter att inom organisationen prioritera och välja olika åtgärder.

Möjligheterna att bredda finansieringen genom bl.a. ökade intäkter är större i alternativ 1 där det för Konsument Sverige skapas ett större tryck för att åstadkomma extern finansiering.

Möjligheterna att bredda engagemanget är större i alternativ 1 genom att Konsument Sverige på ett bättre sätt kan involvera frivilligorganisationer och den lokala verksamheten. Därmed ökas möjligheterna att på ett tydligt sätt hävda konsument- intresset.

Genom renodling av myndighetsutövningen i Nya Konsu- ( mentverket får det rättsliga agerandet en klarare profil, och " kopplingen till Konsumentombudsmannen blir mer naturlig och direkt.

Fördelen med alternativ 2 är att kontinuiteten bättre kan

upprätthållas. En delning enligt alternativ 1 har den fördelen att delningen som sådan markerar ett nytänkande genom de nya organ som skapas. Ambitionerna att bredda engagemanget återspeglas därmed också i det statliga agerandet.

Vi anser det vara av stor vikt att den ofrånkomliga statliga uppgiften att svara för konsumentskydd, rättstillämpning och myndighetsutövning i övrigt åligger en anslagsfinansierad myn— dighet.

Övriga åtaganden inom konsumentpolitiken bör enligt vår mening föras till en uppdragsmyndighet. I en sådan ges bättre förutsättningar att ta till vara och utveckla andra aktörers växande intresse och medverkan, att på sikt åstadkomma ett ökat medansvar för konsumentpolitiken och därmed breddad finansiering.

Vi förordar således alternativ 1 där Konsumentverket delas i Nya Konsumentverket som handhar myndighetsutövningen och Konsument Sverige som har allmänt konsumentstödjande

uppgifter.

KAPITEL

| konsumentpolitiska området.

Breddning och styrning av det

statliga engagemanget

lnom flertaletpolitikområden är konsumentperspektivet av betydelse. Det gäller på områden som livsmedel, bostäder, kommunikationer, finansiella tjänster, miljö, kemikalier, konkurrens m.fl. Därmed har många myndigheter, vid sidan av konsumentmyndigheterna, verksamheter som berör det . konsumentpolitiska arbetsfältet. I kapitel 7 har vi översiktligt belyst

ett antal myndigheter med verksamheter av särskild betydelse för ' det konsumentpolitiska arbetet. , En förutsättning för att ambitionerna inom konsumentpolitiken skall

få genomslag är att det konsumentpolitiska perspektivet beaktas ' vid utformningen av politiken på alla områden av betydelse för

konsumenterna. En analys av olika sektorer visar att konsumentpolitiken måste ges ökad vikt. Efterhand som delar av samhällsekonomin konkurrensutsätts är det angeläget att konsumentpolitiska överväganden beaktas i högre grad. Det internationella samarbetet intensifieras till följd av EES-avtalet och vid ett eventuellt medlemskap i EU. Omsorgen om svenska intressen i det internationella samarbetet förutsätter att ärenden inte bara bereds i samverkan mellan departement och myndigheter utan även under medverkan från frivilligorganisationer och näringslivets organisationer. Begränsade resurser inom statsfön/altningen ökar kravet på . samarbete mellan myndigheterna, så att de samlade resurserna

utnyttjas effektivt med utgångspunkt från bl.a. ambitionerna på det

35.1 En konsumentpolitisk beredning

För att skapa bättre förutsättningar för att fortlöpande utveckla det konsumentpolitiska arbetet föreslår vi att:

' Regeringen tillsätter en konsumentpolitisk beredning.

Ledamöterna bör utses med hänsyn till syftena att utveckla den konsumentpolitiska verksamheten och att stärka samverkan mellan berörda departement och med andra aktörer som konsumentorganisationer och näringsliv.

35.2 Målstyrning och resultatuppföljning

Som tidigare nämnts har vi uppdragit åt en konsult att företa en genomgång av Konsumentverket. Konsultrapporten pekar på att målstyrningen från departementet bör förstärkas. Vi vill särskilt betona:

' Behoven av förbättrad styrning från det ansvariga departe- mentet till följd av det internationella samarbetet, au bredd- ning ar det konsumentpolitiska arbetet till att i högre grad omfatta andra departement och myndigheter, och av resultat— uppföljning. En klar och tydlig politisk inriktning bör komma till uttryck.

Resultatuppföljning och utvärdering förutsätter att målen för det konsumentpolitiska arbetet konkretiseras. Vi föreslår att:

' Det ansvariga departementet istörre utsträckning engagerar externa organisationer i uppföljningsarbetet: Riksrevisions- verket, universitet och högskolor etc.

I kapitel 32 har vi föreslagit delvis förändrade finansierings- former för att bl.a. tydliggöra det konsumentpolitiska perspek- tivet i andra departements verksamheter och skapa ett effekti— vare samspel mellan myndigheter med uppgifter av konsument— politiskt intresse.

Grunden för samverkan mellan det ansvariga departementet och andra departement och myndigheter är det samlade ansva— ret för att initiera och följa upp frågor ur ett konsument— perspektiv.

35 .3 Samspel mellan myndigheter

Även andra myndigheter än konsumentmyndigheterna har uppgifter som innehåller viktiga konsumentaspekter.

Samarbetet mellan myndigheter behöver förstärkas främsti det internationella arbetet, myndighetsutövningen, bevakningen av konsumentintresset, utvecklingsarbetet och informationen till konsumenterna.

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifter mellan Nya Kon- sumentverket och Konsument Sverige får tas upp i den före- slagna organisationsöversynen. Denna fråga behandlas därför inte närmare här. (Se dock bilaga 4 med utkast till instruktioner för de båda myndigheterna.)

Det internationella arbetet

I Europasamarbetet krävs ett samordnat uppträdande inte bara i förhandlingar utan också i det löpande arbetet. På konsument- området är ofta flera departement och myndigheter berörda. Med utgångspunkt från utredningen Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80) går man nu inom kanslihuset igenom hur samarbetet mellan departement och myndigheter skall förtyd- ligas. Här bör även beaktas de svenska konsumenternas röst i Europasamarbetet.

Bevakning av konsumentintresset

Konsument Sverige har i uppgift att i samverkan med den lokala konsumentverksamheten och frivilligorganisationerna ta till vara konsumentintresset. Denna roll bör vara aktiv genom att Konsument Sverige i sin instruktion ges en tydlig ”vakthunds— funktion”. Denna funktion innebär att Konsumentmyndigheten:

' skall identifiera konsumentproblem även på andra myndig- heters områden, observera behov av insatser och föra en dialog med andra myndigheter

Vakthundsrollen utgår från att man har en god överblick över marknaden och konsumenternas problem och behov, vilket Konsument Sverige får genom samspelet med den lokala konsumentvägledningen och frivilligorganisationerna. Detta samspel utgör ett effektivt signalsystem och vi förutsätter att det kompletteras med resurser för utredningar. Genom den kun— skap som erhålls kan Konsument Sverige förmedla information till och stödja andra myndigheter inom deras respektive ansvar- sområden.

Utvecklingsarbete

För att lösa konsumentpolitiska uppgifter måste myndigheter samverka även i utvecklingsprojekt. Uppdrag kan lämnas till Konsument Sverige av departement och myndigheter. Det an— svariga departementet och Konsument Sverige kan ge uppdrag till andra myndigheter. Väl definierade uppdrag är ofta ett bra sätt att utveckla ett samarbete mellan andra departement och myndigheter.

Konsumentinformation

Konsument Sverige skall svara för utbildning och information till konsumenterna. Genom nära kontakter med frivillig- organisationer och den lokala konsumentvägledningen har konsumentmyndigheten särskilda förutsättningar att nå konsu- menterna. Detta är en kanal som i större utsträckning kan utnyttjas av andra myndigheter.

Konsumentmyndighetens informationsverksamhet bör i hö- gre grad än i dag samverka med andra myndigheter. Förlags- verksamheten bör omfatta informationsprodukter med kon- sumentinriktning på uppdrag också från andra myndigheter.

35.4 Översyn av myndigheternas ansvar

Vi har inte haft möjlighet att närmare granska samtliga myndig— heter med verksamhet som berör konsumentpolitiken. Vi anser dock att det finns anledning att se över gränsdragningen mellan olika myndigheters ansvar inom konsumentpolitiken. Syftet bör vara att bredda och förstärka det statliga konsument- politiska arbetet genom att tydligare fördela ansvaret mellan berörda myndigheter och klargöra den roll som andra myndig- heter bör ha.

Möjligheter till besparingar bör undersökas. Man bör i en tid med besparingskrav på alla områden dock vara uppmärksam på att förändringar av uppgifter och kompetens mellan myndig- heter måste följas av resurser och att uppgifterna stämmer med myndighetens verksamhetsidé.

Vi föreslår att:

' Det för konsumentfrågor ansvariga departementet i särskild ordning och isamråd med berörda departement och myndig- heter utreder följande områden med utgångspunkten att renodla uppgifterna och pröva fördelningen av finansierings- ansvaret. (Dubblering av kompetens bör undvikas.)

Livsmedel

Kommittén har uppdragit åt en konsult att studera möjlighe- terna att överföra konsumentpolitiska funktioner inom Statens livsmedelsverk (SLV) till Konsumentverket. Rapporten pekar inte på några större effektivitetsvinster av en överföring av uppgifter från SLV till Konsumentverket. Kommittén anser dock att den frågan bör belysas ytterligare.

Enligt konsultrapporten bör ansvaret för föreskrifter om vikt och volym beträffande färdigförpackade livsmedel överföras från Konsumentverket till SLV. Enligt vad vi har erfarit kommer så också att ske.

Konsumentinformation bör överföras från SLV till Konsu— mentverket eller Konsument Sverige, beroende på vilken organisationslösning som väljs.

Mandatet för Konsumentberedningen (KOB) under jord- bruksdepartementet utgår den 31 december 1994. Mot bak- grund av att livsmedel är ett prioriterat varuområde inom konsumentpolitiken bör man överväga i Vilken utsträckning KoB:s verksamhet bör övertas av konsumentmyndigheten.

Boende

Området material och funktion i bostadsinredningar bör ut- vecklas i samarbete mellan KTH, Chalmers tekniska högskola, andra statliga organ, branschforskningsinstitut och konsument- myndigheten. Den sistnämnda konsumentmyndigheten bör ha en roll som beställare av och ansvarig för informationen.

Frågan om rättslig rådgivning på boendeområdet bör snarast få en lösning.

Bilars bränsleförbrukning

Vägverket har fått ett vidgat väghållaransvar, där även trafiksä— kerhet och miljö ingår. Konsumentverket ansvarar för informa— tion om bilars bränsleförbrukning och hur förbrukningen skall mätas. Konsumentverket har vidare ett regeringsuppdrag att bevaka utvecklingen av nya personbilars bränsleförbrukning och att förhandla med personbilsleverantörer om begräns- ningar av drivmedelsförbrukningen. Uppdraget skall vara av— slutat i början av 1994. Vägverkets och konsumentmyndighet— ens olika roller bör tydliggöras. Vägverkets kompetens på teknikområdet och konsumentmyndighetens kompetens inom ekonomi och information bör utnyttjas.

Energi

Konsumentverket har sedan 1976 ansvaret för att bevaka energihushållningen inom hushållssektorn. Andra myndigheter har liknande uppgifter på andra områden. Energirådet skall samordna insatserna. Konsumentverket erhåller stöd från NUTEK för provning, information och utveckling av märknings- och normsystem i europeisk samverkan. Vid sidan av att Konsumentverket kan erbjuda provningstj