Tre städer en storstadspolitik för hela landet : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 16 mars 1995 att ge utredningen S 1994:03 Levnadsvillkor i storstadsområden direktiv

nya S 1995:35. Med stöd av detta förordnades den 23 1995 Karl-

mars Petter Thorwaldsson som ordförande. Karl-Petter Thorwaldsson entledigades den 1 februari 1996. Till ny ordförande utsågs kommunalrådet Kerstin Alnebratt den 1 februari 1996. Den 23 1995 för-

mars ordnades som ledamöter i kommittén kommunalråden Christine Axelsson s, Vivi-Ann Nilsson s, bitr. borgarrådet Dag Larsson s, f.d. kommunalrådet Joakim Ollén och f.d. riksdagsledamo-

m

ten Rune Thorén c samt riksdagsledamoten Karin Pilsäter fp. Joakim Ollén entledigades l juli 1997. Till ledamot utsågs Bertil

ny Persson den 1 juli 1997.

Kommittén antog namnet Storstadskommittén. Direktiven till utredningen dir. 1995:35 och dir. 1995:108 har i sin helhet bifogats betänkandet.

Som sakkunniga förordnades den 10 april 1995 regiondirektören

Sven-Olov Andersson, Arbetsmarknadsstyrelsen, överdirektören

Ann-Mari Begler, Socialstyrelsen, projektledaren Tommy Birgers-

son, Boverket, byrådirektören Ylva Eklund, Riksförsäkringsverket,

departementssekreteraren Barbara Martin Korpi, Socialdeparte-

mentet numera Utbildningsdepartementet, departementsrådet Mats Wadman, Arbetsmarknadsdepartementet. Mats Wadman entledi-

gades den 1 januari 1997. Den 10 april 1995 förordnades sak-

som

kunniga även generaldirektören Kerstin Wigzell, Ungdomsstyrelsen.

Kerstin Wigzell entledigades den l februari 1996. Till sakkunnig

ny

tillförordnades departementssekreteraren Gunilla Malmborg, Socialdepartementet, från och med 3 1996 och departements-

mars

sekreteraren Siv Stjemborg, Arbetsmarknadsdepartementet från den l januari 1997, samt departementssekreteraren Sören Kindlund,

Socialdepartementet från och med den 1 juli 1997.

Därtill förordnades den 15 juni 1995 experter kanslirådet

som

Eva-Stina Hultinger, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Kent

Ivarsson, Civildepartementet, sekreteraren Birgitta Ornbrant,

Arbetsmarknadsdepartementet, departementssekreteraren Tommi

Riihonen, Arbetsmarknadsdepartementet, avdelningsdirektören

Maria Roselius, Socialstyrelsen samt den 10 augusti 1995 sekretera-

ren Ulla Ãhs, Bostadspolitiska kommittén, Näringsdepartementet.

Eva-Stina Hultinger entledigades den 10 maj 1996 och den 20 november 1996 entledigades Kent Ivarsson samt den 18 septembert 1997 entledigades Ulla Åhs. Till förordnades

nya experter departe-

mentssekreterare Catharina Wettergren, Utbildningsdepartementet, den 10 maj 1996, ämnessakunnig Mattias Gustafsson, inrikesdepar-

tementet, från den 18 september 1997 samt Karl-Olof Hedler, från den 1 april 1997

Kommitténs huvudsekreterare har varit Christna Isaksson Eldh, biträdande kommittésekreterare Håkan Svärdman, har varit

som redaktör för slutbetänkandet, och kanslisekreterare Lena

Thornberg.

Storstadskommittén får härmed överlämna slutbetänkandet Tre städer en storstadspolitik för hela landet SOU 1998:25. Kom-

mittén har härmed slutfört sitt arbete.

Stockholm i januari 1998

Kerstin Alnebratt

Christine Axelsson Bertil Persson Dag Larsson Karin Pilsäter Vivi-Ann Nilsson Rune Thorén

/Christina Isaksson Eldh

Håkan Svärdman

Lena Thornberg

Innehåll 5

Innehållsförteckning

VARDAGENS VILLKOR I STORSTÄDERNAS DEL 1:

UTSATTA STADSDELAR 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Några begrepp och definitioner 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna 14 . . . . . . . .

Hur många bor i de utsatta stadsdelarna och vad sysslar de . med 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbete och utbildning 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hög arbetslöshet och låg sysselsättning 19 . . . . . . . . . . . . . . . Få är med i a-kassan 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hög arbetslöshet bland ungdomar och småbarnsföräldrar 21 . .

Myter långtidsarbetslösa 21

om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utvecklingen arbetslöshet och sysselsättning bland in-

av vandrare under 1900-talet 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krisen på arbetsmarknaden drabbar de nytillträdande hårdast 24

Sysselsättningsgrad för olika nationaliteter 25 . . . . . . . . . . . . . Sambandet mellan arbetslöshet och utbildningsnivå 26 . . . . . . Fler går vidare 27 . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ännu fler skulle kunna vidare till högskolan 27 ...men . . . . Utbildningsnivån räcker trots allt inte till 28 . . . . . . . . . . . . . Sammanfattande kommentar 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ekonomi och försörjning 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inkomstklyftan ökar i storstäderna 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kvinnors och mäns inkomstutveckling 33

. . . . . . . . . . . . . . . . Ekonomiska bekymmer breder ut sig 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . Höga boendekostnader i de utsatta stadsdelarna 34 . . . . . . . . . Stora materiella skillnader 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Socialbidragsberoendet är alltjämt högt i de utsatta stads-

delarna 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ökade kostnader för socialbidrag 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Orsaker till socialbidrag och dess kostnader 41 . . . . . . . . . . . . Vem ska betala socialbidragen 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fyra alternativ 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statskontorets beräkningar 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattande kommentar 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 49

. . . . . . . . . . .

Hälsan är socialt differentierad 49 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetslösheten fara för folkhälsan 53 - är en

. . . . . . . . . . . . . . .

När arbetslösheten stiger, så minskar sjukskrivningarna 54 - . . .

Sjukvårdsutnyttjande och läkemedelskonsumtion 55 - . . . . . . . .

Hög dödlighet bland arbetslösa 56 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den arbetslöses familj drabbas också 57 - . . . . . . . . . . . . . . . . .

Långtidsarbetslöshet leder lätt till förtidspensionering 59

- . . . .

Levnadsvanor styrs utbildningsnivå och socioekonomisk - av

klasstillhörighet 62

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hälsotillstånd och arbetsförmåga 63 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetare män respektive kvinnor 65 - - . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetare infödda svenskar respektive invandrare 66 - - . . . . . . .

Tjänstemän män respektive kvinnor 68

- - . . . . . . . . . . . . . . . .

Tjänstemän -infödda svenskar respektive invandrare 69 - . . . . .

Sammanfattande kommentar 70 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boendeförhållanden och boendemiljö 73

. . . . . . . . . . . . . . . .

Försämrad utrymmesstandard i de utsatta stadsdelarna 75 - . . . .

Inte lägre kvarboende än i andra stadsdelar 75 - . . . . . . . . . . . .

Otrygg boendemiljö 76

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Offentlig och kommersiell service i stadsdelarna 78 - . . . . . . . .

Offentlig service 80

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Service, bidrag och motprestation 80

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattande kommentar 82 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Människor emellan i de utsatta stadsdelarna 85

. . . . . . . . . . .

Kultur och fritid 86 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Föreningar driver integrationsarbete 87

- som

. . . . . . . . . . . . . .

Makt och valdeltagande i de utsatta stadsdelarna 88 - . . . . . . . .

Valdeltagandet sjunker stadigt 89

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Att organisera demokratin 89 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattande kommentar 90 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VÄGAR FRAMGÅNG 93 DEL 2: TILL

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Statliga utredningar segregationsfrågan 93

om

. . . . . . . . . . . .

Inledning 93

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statliga utredningar segregationsfrågan 93

- om

. . . . . . . . . . . .

Åtgärder mot segregation 95

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Invandrarpolitiska kommittén 96

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nationell aktionsplan 98

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bostadspolitiska utredningen 99

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattande kommentar 102 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vad har gjort för att motverka segregation 104

staten

. . . . . . .

Miljöförbättringsbidraget 104

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boendeservicebidraget och förnyelsebidraget 105

- . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

Bidrag till gemenskap 106

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mötesplatser i förorten 108 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilda insatser i invandrartäta områden 110 - . . . . . . . . . . . . . Skapa nationella exempel 110 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lokala investeringsprogram 111

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

och vad har kommunerna gjort 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljonprogramsområden i Stockholms län 113

- . . . . . . . . . . . . .

Stockholm stads ytterstadssatsning 115

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Urban i Malmö 116 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nya i Göteborg 117

- grepp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eriksbo och Holma två stadsdelar bytt kurs 118 - som - . . . . . . . Sammanfattande kommentar 121 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Internationella erfarenheter 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Frankrike 126 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Storbritannien 127 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Glasgow 128

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Holland 130 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bijlmenneer ligger steget före 131

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Invånarnas deltagande är avgörande 133

- . . . . . . . . . . . . . . . . . Mot för städer inom europeiska unionen 134 - ett program . . . . . Sammanfattande kommentar 135 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 137 . . . . . . . . . . . . . . . Arbetslinjen i storstäderna 137 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exempel på lokal samverkan 139 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Volym framför kvalitet 140 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vem och hur många är i arbetsmarknadsåtgärd 140

- . . . . . . . . .

En rik flora arbetsmarknadsåtgärder 142

- av . . . . . . . . . . . . . . .

AMI ytterligare 145

- - en resurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lokala arbetsmarknadsåtgärder i kommunal regi 145

- . . . . . . . . Mål 3 och Employmenti Sverige och i utsatta stadsdelar 146 - . .

Stöd till nyföretagande 148

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kooperativ i utsatta stadsdelar 149 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetslinjen i Europa 150

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

En utbildningspolitik för alla 152

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kunskapslyftet och livslångt lärande 152

- . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den gymnasieskolan 153

- nya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utveckling modern lärlingsutbildning 153

- av en . . . . . . . . . . . .

Lokala försök med lärlingsutbildning 153

- . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kvalificerade yrkesutbildningar 154

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Insatser för högre utbildning 155

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Basåret ett steg in i högskolevärlden 155 - - . . . . . . . . . . . . . . . . Folkhögskolan och studieförbunden 156 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattande kommentar 157 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål 3 och Employment 159 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

Inte fler arbetsmarknadsåtgärder, utan bättre 159

- . . . . . . . . . . .

Kraven utbildning ökar och behoven utbildnings-

- av nya

alternativ ökar 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetstidsfrågan 162

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Folkhälsan allas ingens imperium 163 - ansvar men . . . . . . . . .

Ojämlikhet i hälsa 163

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Folkhälsoarbetet 164 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internationellt och nationellt 165 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det förebyggande arbetet idag 168

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . På lokal nivå 169 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vad prioriteras idag 171

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilka faktorer bidrar till positiv hälsoutveckling 173 - en . . . . . i skolan 174 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. på fritiden 177 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Hälsokonsekvensbeskrivningar och välfárdsbokslut två

- -

sidor av samma mynt 178

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Folkhälsovetenskaplig forskning 179

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tvärvetenskaplig ansats 179

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Genusperspektivet 180

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Socialt arbete 181 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tillämpad folkhälsoforskning 181

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattande kommentar 182 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DEL 3: VÅRA BEDÖMNINGAR FÖRSLAG OCH 185

. . . . .

Reservationer och yttranden 219 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommittédirektiv 249 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Systematisk och kronologisk förteckning 261

- . . . . . . . . . . . .

l villkor i storstädernas utsatta

Del Vardagens

stadsdelar

Inledning

Enligt direktiven har Storstadskommittén haft till huvuduppgift att i dialog med berörda i de tre storstadsornrådena föreslå och initiera

åtgärder syftat till att skapa bättre förutsättningar för bostads-

som områdena i storstäderna, framför allt de utsatta stadsdelarna, att ta till de olika och möjligheter som finns och som kan vara resurser användas för positiv utveckling, särskilt vad beträffar barn och en ungdomar med svåra uppväxtförhållanden. Kommittén har också

haft till uppgift att bl.a. fullfölja följande uppdrag:

Genomföra kartläggning de åtgärdsprogram och andra akti-

0 en av viteter inom framför allt social-, utbildnings- och arbetsmarknadsornrådena kan ha betydelse för en positiv utveckling i de som aktuella stadsdelarna. Lämna förslag till riktlinjer hur stadsdelarna bättre än för närva- rande ska kunna ta till sina totala resurser, i form av mynvara dighetsinsatser och ideella insatser i samverkan och utan hinder

av traditionella uppgiftsgränser.

Ta initiativ till och genomföra konkreta projekt med den angivna -

inriktningen. Föreslår behövliga förändringar lagteknisk, finansiell och

0 av organisatorisk natur för att bättre samordning och samverkan mellan olika myndigheter och samhällssektorer skall kunna uppnås.

Vi valde att börja vårt arbete med att kartlägga vilka hinder som finns för samordning och samverkan mellan myndigheter lokal nivå. Detta arbete redovisades i delbetänkandet, Att röja hinder SOU 1995:142. Där presenterades dels kommitténs principiella arbetslinjen, egenmakt och samverkan, dels diskuterade vi syn

behovet lagtekniska, finansiella och organisatoriska förändringar

av för att åstadkomma bättre samverkan och samordning mellan en olika myndigheter. Vi konstaterade att de formella hindren för myn-

digheter att samverka få och på intet sätt omöjliga att undanröja.

var Däremot utgör myndigheternas skiftade målsättningar, traditioner och kulturer ett större hinder för utvidgad samverkan.

I vårt andra delbetänkande Egenmakt att återerövra vardagen - SOU 1996: 177 utvecklade vi diskussionen begreppet egenmakt om

och lämnade förslag hur medborgarnas egenmakt kan vidgas och fördjupas. I anslutning till delbetänkandet publicerades antologi,

en Att återerövra vardagen SOUl996: 146, där vi möter nio människor som med egna ord berättar sin vardag i de utsatta stadsdelarna. om Parallellt med delbetänkandet egenmakt genomfördes särom en skild kartläggning barns och ungdomars levnads- och uppväxav tvillkor i de utsatta stadsdelarna. Denna kartläggning redovisades i vårt tredje delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61. Där belyste vi den orättvisa fördelningen livschanser av som finns mellan olika barn och ungdomar i våra tre storgrupper av städer, och studerade de nedskärningar gjorts inom verksamhesom ter som vänder sig till barn och ungdom. Här presenterades också förslag åtgärder som vi bedömer kan ha stor betydelse för barns och ungdomars uppväxtvillkor i de stadsdelarna. Även i utsatta anslutning till detta delbetänkande publicerades antologin Rosor av Betong SOU 1997:62 där barn och ungdomar medverkade från de utsatta stadsdelarna med berättelser om deras livssituation och framtidsdrömmar. Utöver dessa delbetänkanden har Storstadskommittén publicerat

tre underlagsrapporter och ytterligare en antologi. I underlagsrap-

porten Kooperativa möjligheter i storstadsområden SOU 1996:54, som Kooperativa Institutet KOOPI gjorde på kommitténs uppdrag, redovisas en kartläggning kooperativ verksamhet i de utsatta av stadsdelarna och förslag hur kooperativ kan startas. nya

Riksrevisionsverket gjorde på vårt uppdrag underlagsrapporten,

Välfärd i verkligheten SOU 1997:24, beskriver utbudet som av

offentliga välfärdstjänster i våra tre storstäder. Rapporten innehåller

också en analys möjligheterna att minska de sociala och ekonoav miska problemen såväl kort lång sikt i de utsatta städerna, som

samt vilka förutsättningar måste uppfyllda för att skapa

som vara

ökad effektivitet i välfärdspolitiken.

I underlagsrapporten Delade Städer SOU1997:l18 har departe-

mentssekreteraren vid Socialdepartementet, Ilija Batljan, analyserat

hur segregationsprocessen har utvecklats under åren 1985-1995. Det statistiska underlaget för analysen är sammanställt Inregia AB. av

I antologin Bidrag arbete SOU 1996: 151 publicera-

genom som de hösten 1996. I antologin Arbete arbete SOU 1996:151 genom som publicerades hösten 1996 innehåller 25 artiklar. Sammanlagt medverkade ett trettiotal artikelförfattare. Ett genomgående i tema samtliga artiklar är hur utvecklingen från passivitet till aktivitet, från

bidragsförsörjning till egenförsörjning och från vanmakt till fram-

tidstro i storstädemas utsatta stadsdelar, skulle kunna till. Mot bakgrund vårt uppdrag har det varit nödvändigt att bedriav aktivt utåtriktat arbete. Vi har arrangerat seminarium, deltagit va ett vid konferenser, kurser och möten, gjort studieresa till Skottland en och initierat försöksverksamhet tillsammans med Allmänna arvsfondsdelegationen. Dels försöksverksamhet vänder sig till en som står utanför den reguljära barnomsorgen i de utsatta stadsbarn som

delarna, dels ett stöd till utveckling skolkooperativ i gymnasie-

av skolan. Vi har även medñnansierat utgivningen boken På väg mot av arbete idéer och möjligheter av Christina Merker Siesjö, - Utbildningsförlaget Brevskolan. Boken är ett resultat av ett projekt inom ABF delvis finansierats Socialdepartementet. Boken som av vänder sig till är handledare i de kurser för arbetslösa personer som ordnas i kommunernas, landstingens och olika organisationers som regi. I detta slutbetänkandet ska vi dels beskriva och analysera situatioi storstädernas utsatta stadsdelar, dels lägga fast riktlinjer för en nen nationell storstadspolitik. Det är politik som ska betona vikten av en främja utveckling mot rättvisa och jämlika livschanser i att en mer storstäderna. För att uppnå detta fordras arbete, utbildning, en bra boendemiljö, vård och god hälsa och möjlighet till en levanomsorg, de och stark demokrati. Det handlar också att ta vara den speom ciella dynamik finns i de enskilda utsatta stadsdelarna och de som

dess invånare förfogar över. Härigenom skapas förut-

resurser som sättningar för individerna att förverkliga sina inneboende drömmar

om ett gott liv. Vi har valt att dela slutbetänkandet i tre delar. I den första upp delen beskriver vi levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna. Denna

del bygger huvudsakligen en litteraturgenomgång av tidigare

utredningar och forskningsarbeten. Därutöver har även specialbearbetning Statistiska Centralbyråns SCB undersökningar av lev-

av nadsförhållandena ULF genomförts. Mikael Stigendal har också bistått kommittén med ett arbetsunderlag levnadsförhållandena i om Malmö Stad, Sociala värden i olika sociala världar, som kommer att under våren 1998. I den andra delen kartlägger vi de

publiceras

insatser inom framför allt bostads-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena samt folkhälsan, har haft till syfte att åtgärda de som problem de utsatta stadsdelarna brottas med, samt redovisa som

exempel förändringsprocesser har medverkat till en positiv

som i dessa områden. Vi redovisar även erfarenheter från olika

utveckling

projekt som har genomförts i ett antal europeiska storstäder. I den

tredje delen presenterar vi våra bedömningar och förslag.

Några begrepp och definitioner

Boendesegregation

I Storstadskommitténs första delbetänkande Att röja hinder SOU

1995:142 gavs följande definition boendesegregation:

av "Med segregation inte bara socioekonomisk och etnisk menas en

uppdelning av olika befolkningsgrupper, det kan också frågan

vara

om en uppdelning i olika boendemiljöer. När dessa olika uppdel-

ningar sammanfaller kan boendesegregationen bli allvarlig."

Utsatta stadsdelar

För att kunna beskriva och analysera boendesegregationen och dess verkningar i våra tre storstäder, både dem emellan och över tid, har

vi valt en geografisk stadsdelsindelning, bygger den förra

som

Storstadsutredningens s.k. primärområden. Varje stadsdel har sedan

klassiñcerats metod utgår från relationen mellan höggenom en som och låginkomsttagare. Som höginkomsttagare har vi avgränsat de 20 procent som har de högsta inkomsterna. På motsvarande sätt har de 20 procent som har de lägsta inkomsterna förts till lågingruppen

komsttagare.

För att kunna beskriva stadsdelarnas relation mellan olika regioner och över tid har ett klassningssystem använts utgår från kvosom

ten mellan låginkomsttagare och höginkomsttagare i respektive

stadsdel. Stadsdelarna har därefter indelats i klasser efter kvotens storlek, kompletterat med vissa gränsvillkor. Följande åtta områdestyper har särskilts:

Områdestyp Kvot låginkomsttagare/ höginkomsttagare Exremt hög inkomst under 0,25 Mycket hög inkomst O,25-0,50 Hög inkomst O,50-0,80 Över medelinkomst 0,80-l ,25 Under medelinkomst 1,25-2,00 Låg inkomst 2,00-4,00 Mycket låginkomst 4,00-l0,00 Extremt låg inkomst över 10,00

Med utgångspunkt i detta förfaringssätt har vi valt att definiera en stadsdel eller område utsatt när stadsdelens kvotvärde är över som

Inledning 13

4,00, dvs. områdestypema mycket låg inkomst och extremt låg inkomst.

De sju berörda storstadskommunerna Benämningen de sju berörda storstadskommunema kommer att användas i slutbetänkandet, och då åsyftas följande sju kommuner:

Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och

Botkyrka, Södertälje. Totalt finns 43 kommuner i våra tre storstadsregioner,

flertalet utsatta stadsdelar med mycket eller extremt låga men inkomster finns i de sju berörda storstadskommuner.

14¶Segregationen fördjupas i de stadsdelarna

utsatta

Segregationen fördjupas i de utsatta

stadsdelarna

Sedan Storstadsutredningen presenterade sitt slutbetänkande år 1990

har det inte gjorts någon uppföljning segregationsprocessen i våra

av tre storstadsregioner. Vad har hänt sedan dess Har segregationen minskat, stagnerat eller fördjupats Är det socio-ekonomisk, en demografisk eller etnisk segregation Eller är det så samtliga att dessa aspekter på segregation sammanfaller För kunna belysa dessa frågeställningar gav Storstadskommittén Institutet för regional ana-

lys Inregia AB i uppdrag att sammanställa statistikuppgifter från år

1985 till år 1995 från Statistiska Centralbyrån SCB.

Inregias statistikunderlag har därefter ytterligare bearbetats och analyserats

av

Ilija Batljan, departementssekreterare vid sekretariatet för långsik-

tigt analaysarbete Socialdepartementet. Resultatet hans arbete

av publicerades i Storstadskommitténs underlagsrapport Delade Städer SOU 1997:118 Rapporten visar att flertalet av de stadsdelar förra Storstadssom utredningen i slutet av 1980-talet identifierade har haft som utsatta en fortsatt negativ utveckling under 1990-talets första hälft. I utsatta stadsdelar med mycket och extremt låga inkomster har andelen låg-

inkomsttagare ökat högst väsentligt medan andelen höginkomsttaga-

re har minskat. I övriga stadsdelar kan däremot man notera en utjämning. I diagram 1 kan vi att i stadsdelar med och se extremt mycket höga inkomster har det skett påtaglig utjämning mellan andelen en låg- och höginkomsttagare, medan i stadsdelar med höga, över medelinkomst, under medelinkomst och låg inkomst har föränd-

ringarna varit marginella. Vad vi är följaktligen fördjupning

ser en av den ekonomiska segregationen i storstäderna. Rapporten visar vidare att det är ytterst få stadsdelar har bytt som ekonomisk status under perioden år 1985 till år 1993. Hela 75 procent av samtliga 433 bostadsområden i storstadsregionerna har haft samma status under hela perioden. I de fall förändringar har skett så har det generellt inneburit försämring områdenas ekonomiska en av status. I nedanstående figur framgår att det är avsevärt fler invånare i de utsatta stadsdelarna har upplevt försämring försom en än en bättring av den ekonomiska statusen under den aktuella perioden.

Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna 15

Diagram 1 Förändringen av kvoten andelen låginkomsttagare/andelen höginkomsttagare i olika områdestyper 1985-1993.

50%

Motmerpåtagligsegregation

Motstörreutjämning

30%

20%

Motstörreutjämning

10%

0%

40%

Extremthög Myckethög Hög Över Under Låg Mycketlåg Extremtlåg

inkomst inkomst inkomstmedelinkomstmedelinkomstinkomst inkomst inkomst Källa: Storstadskommitténoch Delade städerSOU 1997:118.

Mer än fyra gånger fler invånare bodde i områden sänkte sin

som ekonomiska status från låg inkomst till mycket låg, än de som gjorde det motsatta. Samtidigt var det mer än åtta gånger fler invånare som bodde i områden sänkte sin ekonomiska status från myck-

som et låg inkomst till extremt låg inkomst jämfört med antalet invånare som bodde i områden med extremt låg inkomst som höjde statusen till mycket låg inkomst.

Figur 1

58285 45549

L

Extremt

Låg Myåcglcet

låg

inkomst

inkomst inkomst

12909 5287

T Källa: InregiaAB och Delade städerSOU 1997:118.

I rapporten konstateras att andelen utlandsfödda invånare har förvisso ökat generellt i storstäderna, men att ökningen har varit störst i de utsatta stadsdelarna. En annan befolkningsmässig aspekt kunde också noteras, nämligen att de utsatta stadsdelarna hade den lägsta

andelen ålderspensionärer men den högsta andelen bam och ungdo-

mar. Mot bakgrund av dessa förändringar och att socialbidragsbero-

endet har ökat i dessa stadsdelar, i synnerhet för infödda invånare

-

16 Segregationen fördjupas i de utsatta stadsdelarna

svenskar drar Batljan slutsatsen att segregationens fyra dimen-

sioner, ekonomisk, social, etnisk och demografisk, har förstärkts ett allvarligt sätt i våra tre storstäder.

Hur har dessa förändringar påverkat levnadsvillkoren för människorna i de utsatta stadsdelarna Vi ska ingående granska dessa frågor i del I del 2 ska vi studera vad den hittills förda politiken mot segregation har givit för resultat samt studera arbetsmarknads-,

utbildnings- och folkhälsopolitiken, vilka har en avgörande betydel-

se för att åstadkomma rättvisa och jämlika livschanser mellan olika befolkningsgrupper och kön. I del 3 presenterar vi ett förslag till en

storstadspolitik för hela landet.

Hur många bor i de utsatta stadsdelarna 17

Hur många bor i de utsatta stadsdelarna

och vad sysslar de med

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 visade vi att drygt 36 procent invånarna i de berörda av storstadskommunema bodde år 1994 i områden med låga, mycket låga eller extremt låga inkomster. Vi nämnde tidigare att vi i detta slutbetänkande har valt att endast inkludera områden med mycket låga inkomster under beteckningen utsatta områlåga och extremt den. Sammanlagt bodde det 290 000 invånare i dessa sju kommuner 1994, vilket motsvarar knappt 18 procent av de berörda storstadskommunernas totala befolkning. De utsatta stadsdelarna är mycket barnrika. Drygt 36 procent av samtliga barn och ungdomar i åldern 0-17 år i de berörda storstadskommunerna bodde i utsatta stadsdelar år 1994. Samma år uppgick andelen barn och ungdomar än 25 år till drygt 30 procent av yngre befolkningen i dessa stadsdelar. I några få stadsdelar med extremt låga inkomster uppgick denna andel till 40 procent. Pensionärerna utgör omkring 12 procent befolkningen, vilket är ett par procentav enheter lägre än genomsnittet i storstäderna. De utsatta stadsdelarna är även mycket invandrarrika. Den genomsnittliga andelen utlandsfödda drygt 38 procent år 1994. I var stadsdelar med mycket låga inkomster andelen utlandsfödda 32 var och i stadsdelar med extremt låga inkomster 53 procent. procent Andelen utlandsfödda har generellt ökat i samtliga storstadsstadsdelar, allra mest i de utsatta stadsdelarna. Den genomsnittliga men andelen utlandsfödda i storstäderna 17 procent. Andelen barn var och ungdomar 0-20 år med utländsk bakgrund, dvs. har någon förälder är utlandsfödd, i de utsatta stadsdelarna var drygt 60 prosom år 1994. I stadsdelar med extremt låga inkomster var motsvacent rande andel 85 procent. Den genomsnittliga andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund i storstäderna var 28 procent. Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden i olika sociala världar att 27 procent Malmös befolkning har utländsk bakgrund. av Drygt 41 procent dessa bor i två stadsdelar, Rosengård 22% och av Fosie 19%. Mikael Stigendal visar vidare att Rosengård i Malmö inte bara är invandrarrikast, utan också att stadsdelens invandrare

18 Hur många bor i de utsatta stadsdelarna

inte har bott särskilt länge i Sverige. Minst hälften av alla invandra-

har bott mindre än 7 år i Sverige. I andra stadsdelar av Malmö, re såsom Husie, Limhamn-Brunkeflo och Oxie har mer än hälften av alla personer med utländsk bakgrund bott minst 25 år i Sverige

De utsatta stadsdelarna befolkas framför allt av arbetare. Av den del av befolkningen som förvärvsarbetar i de utsatta stadsdelarna kan 56 procent betecknas arbetare. Motsvarande andel i övriga

som storstadsstadsdelar är 30 procent. Andelen tjänstemän lägre och mellannivå uppgår till 28 procent, tjänstemän högre nivå till 9 procent och företagare till 7 procent. Det är avsevärt fler i de utsatta stadsdelarna som ägnar sig studier och hemarbete än i de övri-

stadsdelarna. Andelen förtidspensionärer är drygt 70 procent ga högre i dessa stadsdelar än i de övriga stadsdelarna.

Tabell l Socioekonomisk fördelning och sysselsättning i storstäderna år 1994/95 i procent. Socioekonomiskgrupp, Utsattastadsdelar Övriga storstadsstadsdelar 16-64 år, 1994/95.

Källa: SCB, ULF

Stigendal,Mikael, Sociala värden i olika socialavärldar, 1997,arbetsunderlag.

Arbete och utbildning 19

Arbete och utbildning

Hög arbetslöshet och låg sysselsättning

Pajala kommun i Norrbottens län noterade en öppen arbetslöshet 11 procent av befolkningen i arbetsför ålder under hösten 1997.2 Detta är intet sätt unikt i landets norra delar. Den genomsnittliga arbetslöshetsnivån i Norrbottens län var 8,3 procent hösten 1997.

Söder om Dalälven är det däremot sällsynt med orter eller områden som uppvisar en liknade arbetslöshetssituation. Men likväl finns de och vi finner dem näst intill uteslutande i storstädemas utsatta stadsdelar.

Arbetslösheten i storstädemas utsatta stadsdelar varierar mellan 6,0 och 13,5 procent befolkningen i arbetsför ålder. Den högsta

av arbetslösheten finner vi i områden med extremt låga inkomster. Där ligger den genomsnittliga andelen arbetslösa 11 procent. En av dessa stadsdelar är Rosengård i Malmö. Arbetslösheten varierar också mycket mellan de tre storstäderna. Stockholm hade 5,8

procent öppet arbetslösa våren 1997, Göteborg, 6,5 procent och Malmö 8 procent.

Pajala och Rosengård i Malmö har förvisso lika hög arbetslöshet,

väsentlig punkt skiljer sig orterna åt, nämligen när det

men en

gäller sysselsättningsnivån. I Pajala var 55 procent av den arbetsfö-

ra befolkningen sysselsatta hösten år 1997, medan motsvarande

andel i Rosengård var 32 procent. Den låga sysselsättningsnivån i de

utsatta stadsdelarna kan dock inte enbart förklaras av dagens bistra arbetsmarknadssituation. Redan under 1980-talet låg sysselsätt-

ningsnivån osedvanligt lågt i jämförelse med genomsnittet för stor-

städerna och har sedan dess fortsatt att sjunka kraftigt Andelen sysselsatta i de utsatta stadsdelarna år 1985 knappt 69 procent. Tio

var år motsvarande andel knappt 57 procent, dvs. minsk-

senare var en ning med 17 procent. I övriga stadsdelar har andelen sysselsatta endast minskat med 5 procent under samma period och låg 80 procent år 1995. Männen har en högre sysselsättningsgrad än kvin-

2Vanligtvis angesarbetslöshetutifrån andelenarbetslösaav arbetskraften. 3Andel sysselsattaavden arbetsförabefolkningen i åldern 16-64 år, SCB,ULF, specialbearbetning för Storstadskommittén

20 Arbete och utbildning

noma. I genomsnitt var 59,5 procent av männen sysselsatta i de utsatta stadsdelarna, medan 55 procent av kvinnorna var sysselsatta. Männen har däremot drabbats av den största relativa sysselsätt-

ningsminskningen mellan åren 1985-1995. Sysselsättningssänk-

ningen för männen var 17 procent och 14 procent för kvinnorna.

Sysselsättningsnivån i Norrbottens län 64 procent sysselsatta år

var 1997, medan motsvarande andel för hela riket under hösten 1997 var ca 70 procent.

Ser man över en tidsperiod från år 1990 till år 1996 har antalet arbetslösa, inklusive de i arbetsmarknadspolitiska åtgärder blivit när-

gånger fler i vissa stads- och kommundelarf I stadsdelar mare sex med extremt låga inkomster är dessutom långtidsarbetslösheten över 6 månader hög 7,5 procent av befolkningen. Motsvarande

andel i riket är 1,8 procent. Långtidsarbetslösheten är särskilt problematisk av det skälet att sannolikheten för en långtidsarbetslös att skaffa sig ett arbete är betydligt mindre än för korttidsinskrivna arbetslösa. Enligt Statistiska Centralbyrån var ungefär 20 procent av de som var arbetslösa år 1985 det också år 1990, trots stor efterfrågan arbetskraft vid den tidpunkten.5 Mönstret blir ännu tydligare när de arbetslösa respektive förvärvsarbetade under år 1990

som var jämförs: Mer än 55 procent de arbetslösa då, var också

av som var utan arbete år 1993. Motsvarande andel bland de som hade arbete var 15 procent.

Få är med i a-kassan

Skillnaden i sysselsättningsnivå är också en indikation hur väl de

offentliga trygghetssystemen fungerar. I Pajala är det mer regel än

undantag att arbetskraften är ansluten till arbetslöshetsförsäkrings-

systemet, medan det omvända förhållandet gäller i Rosengård och i övriga utsatta stadsdelar. Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden och olika sociala världar, att endast 19 procent av de arbets-

lösa i Rosengård får sin försörjning tryggad via a-kassesystemet.

Motsvarande andel för staden i sin helhet är 50 procent. Stigendal visar vidare att drygt 75 procent av rosengårdsboma i arbetsför ålder står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Av dessa är 97 procent av utländsk bakgrund. Ihela Malmö är drygt 79 procent av alla arbetslösa av utländsk bakgrund.

4Följande stadsdelaringick i granskningen: Kista, Rinkeby och Skärholmen i Stockholms stadsamtFlemingsbergochVårby i Huddinge kommun. 5StatistiskaCentralbyrånsUtesluten från arbetsmarknaden,Information om utbildning och arbetsmarknad1997:2

Arbete och utbildning 21

Hög arbetslöshet bland ungdomar och småbarnsföräldrar

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 konstaterades att drygt tredjedel barnen i åldern 0-6

en av år hade år 1994 arbetslösa föräldrar i de utsatta stadsdelarna. Sannolikheten att dessa barn kommer att få se sina föräldrar till ett arbete under sin uppväxttid måste dessvärre betraktas liten.

som Den genomsnittliga arbetslösheten inom åldersgruppen 25-35 var år 1994 10 procent i hela landet.

För att få en inblick i ungdomarnas arbetsmarknadssituation kan

en av AMS:s undersökningar tjäna som underlag. Undersökningen

omfattade samtliga ungdomar mellan 20-24 år som var inskrivna vid

arbetsförmedlingen. Av dessa hade ca 60 procent förgymnasial eller

två-årig gymnasieutbildning. Just denna grupp hade det särskilt besvärligt att få fotfäste på arbetsmarknaden. Det noterades också att denna grupp hamnar i en rundgång mellan perioder av öppen arbets-

löshet och deltagande i åtgärder. Närmare en tredjedel av de ungdo-

mar som år 1996 deltog i åtgärder gjorde det vid två eller flera tillfällen. Nästan 40 procent de hade lämnat arbetsförmedling-

av som en första halvåret 1996 återkom under våren 1997.

Myter om långtidsarbetslösa

Rune Åberg, professor vid Sociologiska institutionen Umeå universitet, har i en av sina senare studier punkterat rad vanliga

en

myter om långtidsarbetslösa bland annat föreställningar om deras

bristande rörlighet, passivitet och deras sämre kvalifikationer. Långtidsarbetslösa söker i allmänhet fler arbeten än korttidsarbetslösa. De har också generellt bättre kvalifikationer än de korttidsarbetslösa. Deras anspråk vad det gäller lön och bostadsort avviker inte heller från andra arbetslösa

grupper av

6Muntlig information RuneÅberg vid SCB:s välfárdsseminariumden 23 oktoberår 1997

av om välfärd och ojämlikhet i ZO-års-perspektiv1975-1995 samtRapport angåendesocialbidragstagareåren 1990-1995, Stockholms Stad, Dnr 83/97.

22 Arbete och utbildning

Utvecklingen av arbetslöshet och sysselsättning bland

invandrare under 1990-talet7

Andelen invånare med utländsk bakgrund är hög i de utsatta stadsdelarna, därför har valt att särskilt studera deras situation arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland invånare med utländsk bakgrund har ökat dramatiskt under 1990-talet. Arbetslösheten bland utländska medborgare har ökat från 4 procent år 1990 till 22 procent år 1996. Värst är situationen för de utomnordiska medborgarna. Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper. Även bland arbetskraften helhet har arbetslösheten ökat myck-

som et kraftigt under denna tidsperiod, från under 2 procent år 1990 till över 8 procent år 1996.

Situationen är emellertid betydligt mer alarmerande än vad siffrorna över arbetslösheten visar. Hela 50 procent av de utomnordiska medborgarna ingick i arbetskraften, dvs. de räknas inte med i statistiken över de arbetslösa.

Bland de utomnordiska medborgarna har andelen sysselsatta

sjunkit från två tredjedelar till tredjedel. Det var således

ca ca en endast 35 procent de i arbetsför ålder som hade jobb under år

av 1996, vilket kan jämföras med 71 procent för befolkningen som hel-

het. Även år 1990 sysselsättningsfrekvensen lägre bland utländ-

var

ska medborgare, men skillnaden gentemot sysselsättningsfrekven-

sen i befolkningen totalt var då inte särskilt stor. De utländska med-

borgarnas sysselsättningsfrekvens var år 1990 ca 71,5 procent me-

dan sysselsättningsfrekvensen totalt var 83 procent. Sysselsättnings-

frekvensen har sjunkit trendmässigt även under 1970-80-talen

bland utländska medborgare medan sysselsättningsfrekvensen

under denna period ökade bland befolkningen som helhet. Nedgången under 1990-talet är dock av en helt annan dimension. Andra generationens invandrare, födda före år 1970, befinner sig i

arbetsmarknadsläge som den ursprungliga svenska befolk-

samma ningen i motsvarande ålder. Däremot är situationen för de som är födda efter år 1970 allvarligare

7När manbelyserarbetsmarknadsituationenbrukar mananvändasig av endel begrepp.Först och främstserman hur mångai en befolkning i arbetsföråldersomärmedi arbetskraften. Dessabestår de antingenärARBETSLÖSA eller harjobb SYSSELSATTA. Deövri-

av som gaär med i arbetskraften EJ IARBETSKRAFTEN. Skälenför att inte ingå i arbetskraftenkan varamångaolika. Vanligt dagi är t.ex. att manär studerande.De vanligastebegreppen brukar sepåärandelenarbetslösai arbetskraften,den relativa arbetslösheten I sep-

. temberår 1997varden relativa arbetslösheten7,3 procent.Ett annatbra sättatt belysasituationen arbetsmarknadenär att se sysselsättningsfrekvensen.Då ser andelensysselsattai befolkningen. I september 1997varsysselsättningsfrekvensen70procent.M.a.o. var ca70 procent av befolkningen i åldern 16-64 åri arbeteunderseptemberår 1997. 8Mångfald och ursprung,Statensinvandrarverk, 1997,s.94.

Arbete och utbildning 23

Uttryckt ett annat sätt kan man konstatera att det kraftiga sys-

selsättningsfallet under 1990-talet har medfört att sysselsättningsfre-

kvensen för befolkningen som helhet år 1996 är lika hög

som sys-

selsättningsfrekvensen var bland de utländska medborgarna år 1990.

För de utomnordiska medborgarna har sysselsättningsfallet inneburit att sysselsättningsfrekvensen halverats.

Tabell Arbetslöshet och sysselsättningsfrekvens.

Totalt Utl Utomnord

medborg medborg

1990 1996 1990 1996 1990 1996 Arbetslöshet 1,6 % 8,1 % 4,0 % 22,4 % 4,9 % 30,6 % procent avak Sysselsättningsfrekvens 83,1 % 71,6 % 71,5 % 44,8 % 66,3 % 35,0 % procent avbet Källa: AKU

Kvinnorna har generellt lägre sysselsättningsfrekvens än männen.

Störst är skillnaden mellan de utomnordiska kvinnorna respektive männen. Enbart 28 procent av de utomnordiska kvinnorna

var sysselsatta år 1996 medan motsvarande andel bland männen 42

var procent.

Tabell 2: Arbetslöshet och sysselsättningsfrekvens, kvinnor.

Totalt Utl Utomnord

medborg medborg

1990 1996 1990 1996 1990 1996 Arbetslöshet 1,6 % 7,5 % 3,6 % 21,6 % 4,9 % 32,3 % procent avak Sysselsättningsfrekvens 81,0 % 69,9 % 68,2 % 41,3 % 60,2 % 28,4 % procent avbef Källa: AKU

Tabell 3: Arbetslöshet och sysselsättningsfrekvens, män.

Totalt Utl Utomnord

medborg medborg

1990 1996 1990 1996 1990 1996 Arbetslöshet 1,5% 8,5 % 4,3 % 23,1 % 4,9 % 29,4 % procent avak Sysselsättningsfrekvens 85,6 % 73,2 % 74,6 % 48,3 % 71,6 % 41,4 % procent avbef Källa: AKU

24 Arbete och utbildning

Krisen på arbetsmarknaden drabbar de nytillträdande hårdast

Orsaken till att de utländska medborgarna drabbats så hårt under 1990-talet är inte bara att de i större utsträckning förlorat jobbet utan även att de överhuvud taget inte har kommit in arbetsmarknaden.

i etableringsfasen på arbetsmarknaden då den djupa kri- De som var sen kom i början 1990-talet har haft mycket svårt att etablera sig.

Även andra i etableringsfasen ungdomar, har drab-

grupper som t.ex.

bats hårt. Sysselsättningsfrekvensen bland ungdomar i åldern 16-24

år har sjunkit från 66 procent till 40 procent under samma period. Generellt sett har även kraven på de arbetssökande ökat under 1990talet. För över 90 procent av de lediga platserna krävs utbildning och/eller erfarenhet.

Den senaste invandringen har haft karaktären av flykting- och

anknytningsinvandring, medan invandringen under främst 1960-70-

talen i stor utsträckning var arbetskraftsinvandring. De tidigt anlän-

da invandrarna har i stor utsträckning etablerat sig väl på den svenska arbetsmarknaden och för vissa grupper av invandrare är utvecklingen bättre än för befolkningen som helhet. Situationen för de senare anlända invandrarna är helt annorlunda.

Tabell 4 visar att de utländska medborgarna i arbetsför ålder har ökat med ca 30 000 personer under perioden 1990-1996. Det är framför allt de utomnordiska medborgarna som har ökat i antal, med 50 000 personer under motsvarande tidsperiod. Det är inte identiska personer år 1990 som år 1996 eftersom en del av de utländska medborgarna år 1990 har blivit svenska medborgare och en del utländs-

ka medborgare har också flyttat från Sverige.

I tabell 5 vi att sysselsättningen har minskat med 44 000 för

ser ca de utomnordiska respektive ca 80 000 för de utländska medborgar-

Det är kraftig minskning men motsvarar inte en halvering av na. en antalet sysselsatta. Det förefaller tydligt att en stor del av minsk-

ningen i den relativa sysselsättningsfrekvensen beror att antalet

utomnordiska medborgare har ökat och att de som kommit till Sverige under den senaste 5-10 års perioden i liten utsträckning har lyckats komma in på den svenska arbetsmarknaden.

Den kraftiga sysselsättningsnedgången bland utländska medbor-

gare kan således förklaras såväl av att många utländska medborgare förlorat arbetet, som att de nytillkomna invandrarna inte har kommit in arbetsmarknaden.

Källa: AKU avser 31/12 1989 Tabell 5: Antalet sysselsatta, tusentals personer.

- Källa: AKU Tabell 6 Antalet arbetslösa, tusentals personer.

- Källa: AKU

sysselsättningsgrad för olika nationaliteter

Sysselsättningsgraden skiljer sig för olika nationaliteter. Det är tydligt att sysselsättningen är låg bland de stora befolkningsgrupper-

na som kommit under slutet av 1980-talet och under 1990-talet. Bland de 75 000 utländska medborgarna i arbetsför ålder från f.d. Jugoslavien hade endast 14 000 arbete motsvarande sysselsätt-

en ningsgrad på 19 procent. Bland de utländska medborgarna från Afrika var sysselsättningsgraden 16 procent. Bland de utländska

medborgarna från Irak sysselsättningsgraden enbart 10 procent

var se tabell 7.

För de utlandsfödda var sysselsättningsgraden något högre. Denna

grupp bestod av såväl de utländska medborgarna, de bli-

som av som vit svenska medborgare, men är födda i utlandet samt ett litet antal svenska medborgare födda i utlandet. Dessa har haft längre tid

en på sig att etablera sig den svenska arbetsmarknaden. En hel del av

dem kom till Sverige under period då sysselsättningen hög i

en var landet.

26 Arbete och utbildning

Tabell 7: Sysselsättningsfrekvens bland utländska medborgare respek-

tive utlandsfddda 1:a halvåret 1997, Procent.

Källa: AKU Sammanfattningsvis måste konstateras att situationen för de utländska medborgarna på arbetsmarknaden i dag är avsevärt sämre än under tidigare decennier. Detta beror dels på den besvärliga arbetsmarknadssituationen, dels karaktären av invandringen under senare tid.

Sambandet mellan arbetslöshet och utbildningsnivå

Arbetslöshet drabbar i synnerhet unga människor med låg utbildning

ska debutera på arbetsmarknaden. Över hälften alla arbetslösom av sa personer är under 35 år. Detta samband utkristalliseras mycket tydligt i de utsatta stadsdelarna, vars befolkning är både ung och lågutbildad. Av tabell 8 framgår att arbetslösheten är än två och en

mer

halv gång högre bland lågutbildade än bland högutbildade. Sex år

tidigare var endast två procent av de lågutbildade arbetslösa och en

procent av de högutbildade. Högskoleutbildning är följaktligen en

förhållandevis god försäkring mot arbetslöshet.

Tabell 8 Utbildningsbakgrund och arbetslöshet fördelat efter ålder, år 1996. I procent av arbetskraften

Förgymnasial % Gymnasium % Högskola andel %

Källa: AKU 1996

Arbete och utbildning 27

NUTEK visar i en rapport att 80 procent de långtidsarbetslösa

av

inte hade längre utbildning än tvåårigt gymnasium samt att större

delen av denna grupp var koncentrerad till ett fåtal yrkessektorer: hälso- och sjukvård, handel samt hotell och restaurang

Fler går vidare...

Utbildningsnivån i storstäderna har ökat mycket kraftigt under de

två senaste decennierna, såväl i de utsatta stadsdelarna i övriga

som delar av storstäderna. Vår bearbetning SBC:s ULF-material visar

av att andelen med minst tre års gymnasieutbildning i storstäderna har ökat från 39 procent till 49 procent mellan åren 1985 och 1995, dvs. en ökning 25 procent. Andelen med minst 3 års högskoleutbildning ökade dubbelt så mycket under period. År 1985 hade

samma ll procent en sådan utbildning och tio år hade andelen ökat

senare till 17 procent.

I de utsatta stadsdelarna ökade andelen med minst 3-årig

gymnasieutbildning från 28 till 35 procent mellan åren 1985 och 1995. Andelen med minst 3-årig högskoleutbildning ökade från 5 till 8 procent under samma period i dessa stadsdelar. I övriga stadsdelar ökade motsvarande andel från 12 procent till 18 procent. Detta bety-

der att det är två gånger vanligare med högskoleutbildning i storstä-

demas övriga stadsdelar, än i de utsatta. En intressant aspekt i

sam-

manhanget är utbildningsnivån hos den del av befolkningen har

som utländsk bakgrund. Generellt så är skillnaderna i utbildningsnivå inte särskilt stora mellan utrikes och inrikes födda. Däremot återfinns betydande skillnader mellan olika grupper av utrikes födda. Förklaringen härtill bör sökas i gruppemas olika sociala bakgrund

och ålderssammansättning. 1°

Andelen med yrkesutbildning har också ökat avsevärt i samtliga storstadsstadsdelar under perioden 1985-1995 I de utsatta stadsde-

. larna ökade andelen från 75 procent år 1985 till 82 procent år 1996. I övriga stadsdelar gick man från 82 till 89 procent.

...men ännu fler skulle kunna gå vidare till högskolan

En uppföljning av de som avslutade linje i gymnasieskolan

en

1990/91 och som har påbörjat högskolestudier senast 1993/94 publi-

cerades i Utbildningsfakta nummer 1995. När vi lyfter fram några

9Efterfrågan arbetskrafti sektornhushållsnäratjänster,rapportfrån NUTEK, 1997. ° Se bland annat I knisbärslandets storstäder,om invandrare i Stockholm, Göteborg och Malmö, PeterBevelander,Benny Carlssonoch Mauricio Rojas, 1997, 40f.s.

28 Arbete och utbildning

siffror framträder stora skillnader mellan kommuner, såväl i Stockholms län i hela riket. Dessutom finns det skillnader mel-

som lan könen.

Tabell 9

tälje har genomgående lägre övergångsfrekvens till högre utbild-

en ning både i förhållande till Stockholms län som till riket i sin helhet.

Utbildningsnivån räcker trots allt inte till

Som vi har visat är utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna järn-

förbar med genomsnittet för riket, men jämför vi med genomsnittet

för storstäderna så är skillnaderna betydligt större. Den relativt höga utbildningsnivån blir därför inte omedelbart en konkurrensfördel i och med att arbetsmarknaden i storstäderna generellt efterfrågar

arbetskraft med hög utbildningsnivå.

Vi kan troligen förvänta att utbildningsnivån inom den när-

oss maste framtiden ökar högst väsentligt i storstäderna, mot bakgrund

att nästan alla ungdomar i dag går gymnasiet, där flertalet av utbildningsprogram kvalificerar till högre studier. Situationen på arbetsmarknaden bidrar också till att allt fler ungdomar ställs inför valet att fortsätta högskolan efter gymnasiet eller arbetslöshet. I

dag påbörjar 25 procent av ungdomarna sin universitetsutbildning

ca innan 20 års ålder, jämfört med 10 procent för 7-8 år sedan.

ca Däremot är det ytterst tveksamt denna ljusa framtidsutsikt också

om kommer omfatta de utsatta stadsdelarna.

Vår tveksamhet grundas de erfarenheter presenterade i vårt tidigare delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU

1997:61. Där kunde vi visa en mycket allvarlig utbildningssitua-

tion. Omkring 20 procent eleverna i de utsatta stadsdelarna som

av

slutade grundskolan år 1994 hade låga eller ofullständiga betyg.

Motsvarande andel för storstäderna var drygt 9 procent. I de invandrardominerade stadsdelarna slutade drygt 25 procent av eleverna

Arbete och utbildning 29

med låga eller ofullständiga betyg. Skolor i de utsatta stadsdelarna

har också generellt lägre medelbetyg än övriga skolor i storstäderna.

Från flera utsatta stadsdelar rapporteras allt större eleom en grupp ver som går det individuella programmet gymnasieskolan. Detta är oroväckande med anledning att dessa inte kvaav program liñcerar till högre studier.

Sammanfattande kommentarer

Vi har i detta kapitel visat att arbetslösheten och sysselsättningsnivån i storstädernas utsatta stadsdelar i hög grad är jämförbar med den situation som råder i många norrländska glesbygdskommuner. I genomsnitt ligger den öppna arbetslösheten i dessa stadsdelar mellan 6 och 13,5 procent, beroende områdeskategori, medan syssel-

sättningsnivån ligger 57 procent.

Likheterna till trots, så skiljer sig glesbygdens arbetsmarknadssituation högst väsentligt från situationen i de utsatta stadsdelarna. I

storstadsregionerna är sysselsättningsnivån som högst och möjlighe-

ten att skaffa sig ett arbete störst. Men detta tycks inte påverka som arbetslösheten i de utsatta stadsdelarna positivt. En övervägande majoritet av de arbetslösa i dessa stadsdelar tillhör de grupper som har drabbats hårdast 1990-talets ekonomiska av kris såsom utlandsfödda invånare, nyanlända flyktingar, ensamstående kvinnor med barn, lågutbildade och ungdomar. När kraven arbetsmarknaden skärptes under l990-talet, både vad gäller språk-

färdigheter och kompetens, så slog detta ovillkorligt mot dessa

grup-

per. Mycket tyder också att diskrimineringen med

av personer utländsk bakgrund har ökat när förhållandena arbetsmarknaden

har försämrats. Den kraftiga sysselsättningsminskningen bland

utländska medborgare beror inte enbart på att de har förlorat sitt arbete i högre utsträckning än andra utan också på att fler grupper, utländska medborgare har kommit till Svergie under den senaste

5-10 års perioden. Få de nytillkomna har lyckats ta sig in den

av reguljära arbetsmarknaden.

Ungdomar med låg utbildning har också haft uppenbara problem

att komma in arbetsmarknaden. Dessa svårigheter att gruppers göra entré arbetsmarknaden märks särskilt tydligt studenär man rar andelen av de arbetslösa i de utsatta stadsdelarna är anslutsom

na till arbetslöshetsförsäkringssystemet. Generellt är andelen försäk-

rade lägre i storstäderna i jämförelse med riket i övrigt, i de men utsatta stadsdelarna är motsvarande andel ännu lägre. Sällan är fler

30 Arbete och utbildning

än 40 procent de arbetslösa försäkrade. De övriga hänvisas ofta

av till socialbidrag för att klara sin försörjning.

Utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna har i likhet med övriga stadsdelar i storstäderna ökat markant under de senaste tio åren. Drygt 35 procent invånarna i de utsatta stadsdelarna har en gym-

av

fler för tio år sedan. Även nasieutbildning, vilket är 25 procent än andelen högskoleutbildade har ökat i de utsatta stadsdelarna. Dock

är det bara hälften så många har en högskoleutbildning jämfört

som med övriga stadsdelar.

Vi befarar dock att den höjda utbildningsnivån inte omedelbart blir den konkurrensfördel skulle kunna förvänta sig.

som man Storstädernas arbetsmarknad efterfrågar nämligen i allt högre

utsträckning arbetskraft med mycket goda utbildningsmeriter. Dessa

krav kommer att öka än i framtiden. Mot bakgrund av detta är

mer det med vi konstaterar att allt fler elever i de utsatta stadsdelar-

oro

har avsevärt sämre studieresultat än andra elever i storstäderna. na Hinner inte dessa elever i kapp sina generationskamrater kommer deras framtidsutsikter inte att te sig ljusa.

Ekonomi och försörjning 31

Ekonomi och försörjning

Segregation och fattigdom är ofta oskiljaktiga realiteter. Trots detta

används 0rd som fattigdom och fattiga sparsamt när vi beskriver levnadsförhållandena i Sverige. Fattig ersätts ofta med ord som ger en mer klinisk eller neutraliserad beskrivning, såsom låginresurssvag, komsttagare, marginaliserad eller socialt exkluderad. Men oavsett vilka ord vi använder så kvarstår faktum att fattig är den människa som tvingas till en oacceptabel låg levnadsstandard. Problemet är dock vad vi med tvingande och Oacceptabel levnadsstanmenar dard. I Sverige används vanligtvis tre definioner för fattigdom:

- Disponibel inkomst under Socialstyrelsens för existensminorm nimum. 0 Ha svaga ekonomiska bristande kontantmarginal, svårigresurser; heter att klara löpande utgifter och låg materiell standard.

- Ha uppburit socialbidrag.

Nu bör man dock försiktig med att oreflekterat dra likhetsteckvara en mellan dessa definitioner och fattigdom. Personer med förmö-

genhet, företagare och hemmaboende ungdomar kan ha osedvanligt låga disponibla inkomster, men är nödvändigtvis inte fattiga. Det är

inte heller givet att socialbidragstagare är fattiga i den meningen

att de har en årsinkomst under nivån för existensminimum Flertalet

socialbidragstagare har nämligen inkomster överstiger denna

som nivå. Skälet är att socialbidrag beviljas på flera olika grunder. För det första beviljas socialbidrag mot bakgrund individens månadsav inkomst och inte hennes årsinkomst. För det andra söker de flesta

socialbidrag när de har högst tillfälliga ekonomiska problem. I följande kapitel ska vi kartlägga fattigdomens utbredning

i storstäderna och i deras utsatta stadsdelar. Det gör vi bl.a. att stugenom

dera inkomstutvecklingen, socialbidragsberoendet, hushåll med

svaga ekonomiska resurser och låg materiell standard.

Se Social rapport 1997,Socialstyrelsen,s.73 ff.

32 Ekonomi och försörjning

Inkomstklyftan ökar i storstäderna

Storstadsbefolkningens arbetsinkomster har utvecklats mycket olika under de senaste tio åren. I de utsatta stadsdelarna ökade arbetsinkomsterna i fasta priser med i genomsnitt 3,5 procent under perioden 1985-1995, medan inkomsterna i övriga stadsdelar ökade med 10,4 procent. Det visar den bearbetning Storstadskommittén har som

gjort Statistiska centralbyråns undersökningar levnadsförhål-

av av landena ULF. Arbetsinkomsten i de utsatta stadsdelarna åren var 1994-95 i genomsnitt 127 600 kronor om året. I övriga storstadsstadsdelar låg den genomsnittliga inkomsten 45 400 kronor eller 35 procent högre, dvs. 173 000 kronor året. Inkomstskillnaden melom

lan de respektive stadsdelstypema, omräknat i fasta priser var min-

dre år 1985 än år 1995. Det skilde endast 33 000 kronor mellan de

olika områdestypema detta år.

I nyligen gjord undersökning arbetsinkomsterna i Stocken av holms län, Stockholms stads utrednings- och statistikkontor som

genomförde Dagens Nyheters uppdrag, visar att den genomsnitt-

liga arbetsinkomsten 93 300 kronor om året i tio av länets mest var utsatta stadsdelar. Vidare framkom att arbetsinkomsterna i dessa stadsdelar minskade med drygt 12 procent mellan åren 1991-1995. Den genomsnittliga arbetsinkomsten i länet var 178 000 kronor om året år 1995. Inkomstskillnadema minskar emellertid mellan de olika områdevi till hushållens disponibla inkomster. Den disponibla na om ser inkomsten i de utsatta stadsdelarna åren 1994-1995 153 900 krovar året och i övriga stadsdelar 188 900 kronor, dvs. en skillnad nor om på 35 000 kronor eller 23 procent. Denna inkomstskillnad mellan områdestypema har varit stabil sedan år 1985. De högsta disponibla inkomsterna inom kategorin utsatta stadsdelar år 1995 återfanns i Stockholms län, 163 600 kronor år, medan de i motsvarande per stadsdelar i Göteborg och Malmö 145 000 kronor per år. var I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 visade vi att den genomsnittliga disponibla inkomsten för barnfamiljer i Stockholm stads utsatta stadsdelar 230 000 kronor var året år 1994.14 Det drygt 100 000 kronor lägre än den genomom var snittliga inkomsten för barnfamiljer i Stockholm.

2 Arbetsinkomst, individvikt 16-64 år, HINK, SCB.Arbetsinkomst definierassomsumman av arbetsinkomstocharbetsmarknadsstöd. 3 DagensNyheter 1998-01-02. 14Vid vårbearbetningavSCB:sULF-material har vi använtvariabelndisponibel inkomstper familjehushåll åldersintervallen 16-74i år. 5 Disponibel inkomst för hushåll medtvå vuxna och bam.

Ekonomi och försörjning 33

Kvinnors och mäns inkomstutveckling

De relativa skillnaderna vad gäller inkomst av arbete är större mellan kvinnor och män inom respektive områdestyp än mellan utsatta områden och övriga storstadsområden. Kvinnors inkomst arbete i

av de utsatta stadsdelarna har dessutom sjunkit kraftigt under perioden 1985-1995. I genomsnitt har deras inkomster i fasta priser minskat från 109 000 kronor året till 98 700 kronor, dvs. sänkning

om en med nio procent. Männen i dessa områden har däremot ökat sina arbetsinkomster under samma period med 20 procent och hade år 1995 en genomsnittlig inkomst på 161 200 kronor. Deras ökning har dessutom varit större i jämförelse med övriga män i storstäderna. Kvinnorna i de utsatta stadsdelarna har inte bara förlorat gentemot männen i sina egna stadsdelar, utan framför allt gentemot kvinnor i övriga stadsdelar. Är 1985 hade kvinnor i de stadsdelarna 12

utsatta procent lägre arbetsinkomst än kvinnor i övriga stadsdelar. Tio år senare har inkomstklyftan ökat till hela 45 procent. Studerar vi kvinnors och mäns disponibla inkomst så framgår tydligt att kvinnor får

en avsevärd inkomstförstärkning via det offentliga transfererings-

systemet. Av nedanstående diagram framgår att kvinnors

genomsnittliga disponibla inkomst i de utsatta stadsdelarna år 1995

var 150 000 kronor året och för män 158 000 kronor.

om

Tabell 1: Arbetsinkomst för kvinnor och män mellan åren 1985-1995, i tusentals kronor.

Tabell 2: Disponibel inkomst for kvinnor och män mellan åren 1985-1995, i tusentals kronor.

Källa: SCB, ULF

Att det råder stora inkomstskillnader mellan män och kvinnor i de utsatta stadsdelarna kan vi följaktligen konstatera, men hur förhåller det sig då mellan inrikes och utrikes födda i dessa stadsdelar Vi har inte älva studerat detta. Däremot har trion Bevelander, Carlson och Roj as gjort detta i boken I krusbärslandets storstäder. De visar att det finns ett klart samband mellan invandrartäthet och löneinkomster. Utrikes födda har generellt lägre löner än inrikes födda i dessa områ-

34 Ekonomi och försörjning

den. Skillnaderna är tydliga, men inte stora. Löneklyftan mellan utrikes födda respektive inrikes födda kvinnor är ännu mindre. Trion fortsätter: Jämförelsen mellan inrikes och utrikes föddas löner pekar alltså mot att lutningen på lönekurvoma avspeglar socioekonomisk segregering och att gapet mellan dem avspeglar en rad andra faktorer tid i landet, ålder, diskriminering eller vad det nu kan vara.°

Ekonomiska bekymmer breder ut sig

Vår bearbetning av SCB:s ULF-material visar att andelen invånare under Socialstyrelsens för existensminimum har mer än för-

norm dubblats mellan åren 1985-1995 i de stadsdelarna. Även i

utsatta övriga stadsdelar i storstäderna har denna andel ökat kraftigt med i genomsnitt 40 procent under samma period. Andelen under existensminimum i de utsatta stadsdelarna var år 1995 i genomsnitt 35 procent och i övriga stadsdelar 19 procent. Människorna i de utsatta stadsdelarna upplever också att de har fått det svårare ekonomiskt. Drygt 44 procent uppger år 1995 att de saknar en kontantmarginal på 13 600 kronor, om de plötsligt skulle hamna i en oförutsedd situation. Det är ökning med 16 procent i jämförelse med år 1985. I

en övriga stadsdelar det 17 procent saknade kontantmarginal år

var som 1995. Drygt 35 procent av invånarna i de utsatta stadsdelarna upplever dessutom att de har svårigheter att klara sina löpande utgifter. Det är drygt 75 procent fler än i övriga stadsdelar.

Höga boendekostnader i de utsatta stadsdelarna

Att stora förändringar har ägt inom det bostadspolitiska områ-

rum det under 1990-talet har inte minst hyresgästerna blivit varse. Deras

bostadskostnader har bokstavligen skenat iväg. I Stockholmsregio-

nen steg genomsnittshyran per kvadratmeter med 77 procent under

åren 1990-1996. Under samma period gick konsumentprisindex upp

med 28 procent. Realpriset hyresmarknaden gick således upp

med 38 procent. Motsvarande ökning bland egnahem inklusive värme var 19 procent. Skatterefonnen som genomfördes i början på 1990-talet har också medfört ökade boendekostnader. Till bilden hör

dessutom att löne- och prisutvecklingen generellt har varit mycket

återhållsam under denna period. Anmärkningsvärt nog har de ökade

6 I krusbärslandetsstorstäder, om invandrare i Stockholm, Göteborg och Malmö, Peter Bevelander,BennyCarlssonoch Mauricio Rojas, 1997,s. 96 ff. 7 Nio gångeri livet, Rapport 1 1997Regionplane-och trafikkontoret i Stockholms län.

Ekonomi och försörjning 35

bostadskostnadema inte inneburit att folk flyttar Men viljan att

mer. flytta är trots allt hög. Vi återkommer till detta i kapitlet Boendeförhållanden och boendemiljö i del

I storstäderna utgör bostadskostnadema i dagsläget ungefär tre-

en djedel av hushållens disponibla inkomster. Konsumentverket visar, i sin rapport Hushållsekonomi i åtta kommuner år 1996 och år 1997, att låginkomsthushåll med två barn har de högsta bostadskostnaderna i Botkyrka kommun. Hela 37 procent av deras disponibla inkomst går till hyran. Motsvarande andel för samtliga åtta kommuner 34

var procent.

Ökade bostadskostnader och minskade

möjligheter att försörja sig

själv genom arbete har medfört att bostadsbidragsberoendet har ökat lavinartat i de utsatta stadsdelarna. Nedanstående tabell, baseras

som på ett underlag som Riksrevisionsverket RRV har tagit fram, visar att andelen hushåll med bostadsbidrag har än fördubblats mel-

mer lan åren 1990 och 1994.18 I jämförelse med riket i övrigt så är

bostadsbidragsberoendet fyra gånger högre i dessa stadsdelar. En

konsekvens av ökade boendekostnader blir att trångboddheten ökar, vilket vi också kan visa i kapitlet Boendeförhållanden och boendemiljö. Möjligheten för hushållen i de utsatta stadsdelarna att minska sina boendekostnader genom att flytta måste bedömas liten. Två

som faktorer medverkar till detta. Dels har bostadsbeståndet i de utsatta stadsdelarna i genomsnitt de lägsta hyrorna vilket innebär att det i

praktiken inte finns några billiga lägenheter, dels har klimatet på

bostadsmarknaden hårdnat. Allt fler bostadsföretag ställer hårdare villkor vad gäller goda inkomster och fast arbete. Detta gäller både de allmännyttiga såväl som de privata värdarna. Vi ska dessutom inte heller negligera de allt fler rapporterna om diskriminering före-

som kommer mot invånare med utländsk bakgrund.

Tabell 3: Andel hushåll med bostadsbidrag i stadsdelar med mycket låg inkomst 1990-1994. Procent.

1990 1994

Gifta/sambo Ensamstående Gifta/sambo Ensamstående Område

Källa: RRV, Välfärd i verkligheten SOU 1997:24 8 Välfärd i verkligheten, SOU 1997:24,sebilagoma.

36 Ekonomi och försörjning

Stora materiella skillnader

Med ökade inkomstskillnader följer också skillnader i materiell standard. Vi ska dock vara uppmärksamma att en människas inkomst inte alltid ger en tillförlitlig bild av hennes faktiska ekonomiska

Hennes materiella tillgångar kan däremot ge en mer rättviresurser. sande bild hennes inkomststandard. Förvisso kan den materiella

av standarden variera kraftigt inom grupper med låga inkomster beroende bland annat förmögenhet, livsstil och konsumtionsmönster. Men generellt så är sambandet givet mellan individemas inkomster och deras materiella standard. När SCB mäter den materiella standarden utgår de bl.a. ifrån individemas tillgång bil, båt och fritidshus samt semesterresor.

På samtliga dessa punkter råder det avsevärda skillnader mellan de utsatta stadsdelarna och övriga stadsdelar i storstäderna. En marginell ökning i dessa skillnader kan dessutom noteras under perioden 1985-1995. Drygt 56 procent befolkningen i de utsatta stadsde-

av lama hade bil år 1985 och omkring 70 procent hade det i de övriga stadsdelarna. Tio år senare hade andelen som hade bil i de utsatta

stadsdelarna sjunkit med två procentenheter. Bilägandet har förblivit

oförändrat i övriga stadsdelar. I Malmö äger drygt 61 procent av hushållen bil, medan motsvarande andel i Rosengård är 35 procent.

en

Att äga båt är betydligt vanligare Göteborg och Stockholm än

en i Malmö. Drygt 24 procent av göteborgama är båtägare och 20 procent stockholmarna, medan endast 7 procent av malmöboma äger

av

båt. Att så få äger båt i Malmö har troligen mer att göra med en en geografiska och kulturella orsaker än ekonomiska. Däremot är det avsevärt färre båtägare i de utsatta stadsdelarna, drygt 5 procent.

Drygt 40 procent invånarna i de utsatta stadsdelarna hade till-

av gång till fritidshus år 1985, men tio år senare var andelen 35 procent.

Motsvarande andel hos den övriga storstadsbefolkningen har legat

stabilt 57 procent under den aktuella perioden. Det är något fler

i Göteborgs och Malmös utsatta stadsdelar som har tillgång personer till fritidshus än i Stockholm. Däremot är det fler i Stockholms utsatta stadsdelar som gjort en semesterresa. I genomsnitt reser 70 procent av storstadsboma semester jämfört med drygt 54 procent av befolkningen i de utsatta stadsdelarna. Det är en minskning med 7 procent i jämförelse med motsvarande andel år 1985. Semesterresandet i övriga stadsdelar har inte förändrats nämnvärt under den aktuella perioden. Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden i olika sociala världar att drygt 64 procent av Rosengårdsborna inte

9 Stigendal,Mikael, Sociala värden i olika sociala världar, 1997.

Ekonomi och försörjning 37

gjorde någon semesterresa under år 1996, varken inom landet eller utomlands.

Socialbidragsberoendet är alltjämt högt i de utsatta

stadsdelarna

Hög arbetslöshet, låga inkomster, ökade boendekostnader, svårigheter att klara löpande utgifter och avsaknaden av kontant marginal är

omständigheter som ovillkorligt leder till ett allt djupare bidragsbe-

reoende bland människorna i de utsatta stadsdelarna. Allt fler invånare i storstäderna har sedan år 1985 blivit socialbidragsberoende, men ökningen har varit störst i de utsatta stadsdelarna. Det visar den analys som Ilija Batljan presenterar i Storstadskommitténs underlagsrapport Delade städer SOU 1997:118. Av nedanstående tabell framträder en mycket klar och permanent struktur. Mellan år 1985 och år 1990 minskade andelen socialbidragstagare generellt i storstäderna. Dock var minskningen lägst i områden med låga och extremt låga inkomster. Viktigt att iaktta är att andelen socialbidragstagare i områden med extremt låga inkomster vari genomsnitt 25 procent under slutet av 1980-talet, trots att den svenska ekonomin då var överhettad och det rådde mer eller mindre full sysselsättning. Drygt hälften av alla stadsdelar i denna grupp gick opåver-

kade igenom 1980-talets högkonjunktur. Andelen socialbidragstaga-

re var oförändrat hög eller ökade till och med. Omkring 22 procent

av befolkningen i de utsatta stadsdelarna var socialbidragstagare år

1993. I stadsdelar med mycket låga inkomster var andelen 18,5 procent och med extremt låga inkomster, 29,9 procent. I riket 8,5

var

procent av befolkningen socialbidragstagare.

Tabell 4: Genomsnittlig andel socialbidragstagare efter områdestyp i storstadsregionerna. Andel avbefolkningen i procent.

Källa: SCB, Delade städerSOU 1997:118

38 Ekonomi och försörjning

Batlj an visar vidare att socialbidragsberoendet fortsatte att öka under perioden 1993-1996 i de sju berörda storstadskommunema, utom i Huddinge. Ökningen var störst i Malmö, drygt 21 procent.

Batljan uppmärksammade också den infödda svenskar

stora grupp som var socialbidragsberoende i de utsatta stadsdelarna. Drygt 11 procent av de infödda svenskarna i de utsatta stadsdelarna var socialbidragsberoende år 1993. Motsvarande andel i stadsdelar med extremt låga inkomster dubbelt så hög, 20 procent. Det går att

var urskilja ett klart samband mellan andelen socialbidragstagare och

andelen socialbidragstagare av den infödda befolkningen. Stora vari-

ationer förekom dock. De högsta andelarna återfinner vi i stadsdelarna Rosengård i Malmö, 28 procent, Norra Biskopsgården i Göteborg, 27 procent samt Rinkeby i Stockholm, 25 procent.

Att bidragsberoendet i snabb takt blivit allt högre i de utsatta stadsdelarna under 1990-talet bekräftar också Riksrevisionsverket i studien Välfärd i verkligheten SOU 1997:24, som gjordes på Storstadskommitténs uppdrag. RRV konstaterar att socialbidragsbereoendet är högt oavsett vilken hushållskategori som studeras, dock utmärker sig barnfamiljer bland de som har det högsta social-

unga bidragsberoendet. Nedanstående tabell visar också att bidragsberoendet inom tre olika kategorier har näst intill fördubblats mellan åren 1990 och 1994. År 1994 utbetalades i genomsnitt 60 000 kronor i

socialbidrag till de gifta/sambo-hushållen i Husby, 70 000 kronor i

Rosengård och 80 000 kronor i Bergsjön. Ensamhushållen erhöll i genomsnitt 40 000 kronor.

Tabell 5: Bidragsberoendet i tre utsatta stadsdelar år 1994. A andel hushåll erhöll socialbidrag, B andel hushåll disponibla

som vars inkomst till minst 76 procent bestod av ersättningar för arbetslöshet, förtidspension och socialbidrag, C andel hushåll vars disponibla inkomst till minst 76 procent bestod av skattefria och skattepliktiga bidrag och ersättningar. Procent.

A B C Område 1990 1994 1990 1994 1990 1994 Bergsjön, gifta/sambo 13,3 28,2 3,5 8,9 13,9 27,4 Bergsjön,ensamstående 18,0 33,7 7,0 16,0 16,9 37,2 Rosengård,gifta/sambo 24,2 43,2 6,6 12,8 23,6 47,0 Rosengård,ensamstående 26,0 29,1 11,3 17,4 23,6 41,3 Husby, gifta/sambo 18,1 32,8 3,6 5,4 14,5 27,5 Husby, ensamstående 16,6 28,5 6,6 11,7 14,1 30,3 Källa: RRV

Ekonomi och försörjning 39

Ökade kostnader for socialbidrag

Ökat socialbidragsberoende driver kostnaderna för kom-

givetvis upp munerna. Vi har låtit jämföra bruttokostnadsutvecklingen för social-

bidragen och en rad andra verksamhetsområden mellan åren 1991 och 1995 i riket och i de sju berörda storstadskommunerna samt sju kommuner av kategorin övriga större kommuner, vilka har valts ut i samråd med Svenska kommunförbundet. Dessa kommuner

har en hög arbetslöshet, jämförbar med de utsatta stadsdelarna.

Tabell 6: Genomsnittlig bruttokostnadsutveckling per verksamhetsområde och invånare mellan åren 1991 och 1995, utifrån 1991 års prisnivå. Procent.

Verksamhetsområden Riket De sju jämförel- De sju berörda Sju utsatta

sekommunema kommunerna stadsdelar Barnomsorg -14 + 4 -23 28

- Äldre- och handikapp-

omsorgen +75 +94 +92 +101 lndivid- och familjeom-

sorgen 2 8 4 + 45

- - - Socialbidrag, exkl. flyktingbidrag +45 +24 +56 + 88 Vi har valt attjämföra bruttokostnadsutvecklingendärför att för år 1991fanns inga nettokostnader redovisadei "Vad kostar verksamheteni din kommun Bruttokostnadsuppgiftenhar omräknatsenligt Nationalräkenskapemasberäkningaravkommunal konsumtion i fastapriser för ändamåletsocial trygghet vadavserbam-, äldre- och handikappomsorgenoch individ- och familjeomsorgen.Omräkningsfaktom för år 1991l. För 1993;69417/8l5080,85. För 1994; 69417/820520,85 och för 1995; 69417/84l950,82. Socialbidragskostnademahar omräk-

enligt KPI. År 1991 årsmedelvärdetför KPI 227,2. Omräkningsfaktom för 1991 nats var är För 1993;2272/2432: 0,93. För 1994; 227,2/248,50,9l och för 1995; 227,2/254,8O,89.

Av tabellen framgår att äldre- och handikappomsorgen och socialbidragen står för de största kostnadsökningarna i landets kommuner. Dock har socialbidragskostnaderna i storstadskommunerna

ökat mer

än tre gånger så mycket än de har gjort i de sju jämförelsekommu-

nema.

Nedskämingen inom barnomsorgen är tydlig i storstadskommu-

nerna och avspeglar sig i en minskning kostnaden invånare.

av per Kostnaderna för barnomsorgen per invånare har däremot ökat i jämförelsekommunema. I delbetänkandet Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 närmare beskrivning barn och

ges en av ungdomars levnads- och uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden.

Vad vår jämförelse inte visar är de demografiska förändringarna

som kommunerna har genomgått under den aktuella perioden. I vilken

2° Följande sju kommuner ingår i gruppen: Arvika, Bollnäs, Hallsberg, Hedemora, Kalix, Kramfors och Timrå. De har mellan 15000 och 50 000 invånare.

40 Ekonomi och försörjning

utsträckning kvaliteten i den kommunala verksamheten har påverkats kostnadsförändringama går det heller inte att uttala sig om.

av

Stockholms stad, Göteborgs stad och Malmö stad, som tillsam-

har omkring 15 procent rikets befolkning svarade för utbemans av talning och finansiering ungefär 30 procent av de för riket totala

av

socialbidragskostnadema 12 miljarder år 1996. Storstädemas höga andel rikets socialbidragskostnader har legat konstant under

av 1990-talet. Det innebär att storstäderna räknat invånare fått en

per

ökning socialbidragskostnadema är dubbelt så stor som riket

av som

i genomsnitt.

I vår underlagsrapport Delade städer SOU 1997:118 framgår att andelen socialbidragshushåll ökade med drygt 25 procent under

perioden 1985 till 1993, medan socialbidragskostnadema ökade med

65 procent i fasta priser under tid. Kostnaderna för svenska

samma hushåll ökade med 34 procent ca 40 procent av ökningen. För utländska hushåll ökningen 138 procent ca 60 procent av

var

ökningen. Dessa erhåller i genomsnitt högre bidrag per hushåll,

bland annat beroende att de består fler familjemedlemmar och

av har längre bidragstider. Kostnaderna för svenska hushåll varierar däremot med konjunkturerna och minskade bland annat år 1994, medan bidragen ökade för utländska hushåll.

Rapporten visar vidare att bidragsbeloppen invånare var högst

per i storstäderna och lägst i Norrbottens län. Malmö stad och Göteborgs stad hade de högsta utbetalda bidragsbeloppen, medan de lägsta åter-

fanns i Malmö stads grannkommun Vellinge.

I Svenska kommunförbundets studie På egna ben konstateras att under åren 1991-1995 har många flyktingarna anlände år

av som 1991 flyttat inom landet. Utflyttningen har varit störst ifrån mindre kommuner. I glesbygdskommunema bodde bara 17 procent av 1991 års kommunplacerade flyktingar kvar efter tre och ett halvt år. Den största flyktingströmmen har gått till storstäderna. Mer än 70 procent

flyktingarna bodde år 1995 i storstäder, förortskommuner eller av någon de större städerna. I till exempel Malmö har antalet flyk-

av tingar nästan tredubblats mellan åren 1991 och 1995.

Tapio Salonen, docent vid universitetet i Lund, visar i en av sina studier att drygt 35 procent av flyktinghushållen som debuterade

socialbidragstagare år 1990 det utan avbrott även fem år som var senare.

2 Enligt proposition 1996/972118Utvecklingen inom denkommunala sektorn 22Tapio Salonen,i ll röster om socialbidrag En antologi, Socialstyrelsen,rapport 1997:5

-

Ekonomi och försörjning 41

Orsaker till socialbidrag och dess kostnader

Den höga arbetslösheten och den extremt låga sysselsättningen tillsammans med en antal andra orsaker har medfört att socialbidragskostnaderna har ökat kraftigt i storstäderna. Av nedanstående tabell

framgår detta tydligt. Cirka 40 procent av socialbidragskostnadema

kan direkt hänföras till arbetslöshet.

Tabell 7: Socialbidragskostnader år 1996.

Stockholm Göteborg Orsaktill Kronor Andel av Kronor Andel av socialbidrag totala totala

kostnaden% kostnaden% Arbetssökandeutan a-kass/kas 409 656 29 517 082 37,7 Arbetssökandemed kompl. till a-kass/kas 64 588 4,6 58 074 4,2 Otillräcklig inkomst av arbetebåde heltid och deltid 41 126 2,9 72 219 5,3 Saknarsjukförsäkringsförmån 46 618 3,4 Otillräcklig sjukpenning 52 274 3,7 34 412 2,5 Otillräcklig föräldrapenning 49 110 3,5 Studerareller i åtgärd med utbildningsbidrag 72 706 5,1 85 305 6,2 Invandraremed svenskundervisning grund SFS 219 522 15,5 190075 13,9 Totalt: 1414 400 64,3 1370 642 73,2

I rapport från Stockholms stad innehåller kartläggning

en som en av samtliga socialbidragstagare i staden mellan åren 1990 och 1995,

visar att drygt 65 procent av bidragstagama hade en bidragstid som

var mindre än 10 månader under hela 6 årsperioden. Rapporten visar vidare att 35 procent bidragshushållen är återkommande 22%

av eller permanenta 13% bidragstagare under tiden 1990-1995 Dessa

. grupper tog i anspråk drygt 85 procent av andelen utbetalda social-

bidrag. De enstaka eller sporadiska bidragshushållen utgjorde 65

procent av samtliga bidragshushåll, men de tog i anspråk endast 15

procent av bidragskostnaderna.

Rapporten pekar att en central post för sociabidragskostnader-

utgörs de ständigt stigande bostadskostnadema. Detta slår särna av skilt hårt mot ensamstående mödrar som dels inte har kunnat tillgodoräkna sig någon inkomstförstärkning under 1990-talet, dels är överrepresenterade bland de återkommande och permanenta social-

bidragstagarna.

23Rapportangåendesocialbidragstagare1990-1995, Stockholms stad, Dnr 83/97.

42 Ekonomi och försörjning

Inom gruppen permanenta socialbidragstagare finns utrikesfödda

ålderspensionärer som saknar pension och istället uppbär socialbi-

drag. Dessa pensionärer har stadigt ökat under 1990-talet, i synnerhet i storstäderna. Totalt är det 3,3 procent av de utrikes födda pensionärerna som saknar rätt till folkpension. Ilija Batljan har på Storstadskommitténs uppdrag särskilt studerat denna grupp. Hans studie visar att drygt 37 procent av alla socialbidragstagare äldre än 65 år och som får socialbidrag i 11-12 månader år 1996 bodde i de sju berörda storstadskommunema. Den högsta andelen äldre social-

bidragstagare hade Botkyrka kommun.

Diagram 1 socialbidragstagare med 11-12 bidragsmånader, andel

av befolkningen 65 år och äldre, 1996. 2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

mo: 53:a: 929,

w Källa:SCB

Vem ska betala socialbidragen

Som vi har visat ovan finns det starka skäl för att någonting måste göras för att komma till rätta med de kraftigt ökade kostnaderna för socialbidrag som framför allt sammanhänger med arbetslöshet. Vi ska därför presentera fyra olika modeller hur kommunerna skulle kunna avlastas kostnaderna för socialbidrag betalas ut arbets-

som av marknadsskäl. Statskontoret har varit oss behjälpliga med att analysera modellerna. Deras analys omfattar de finansiella konsekvenser-

för stat och kommun modellerna kan upphov till. Vi ska na som ge

24Personersomärarbetsföraoch aktivt söker arbete.

Ekonomi och försörjning 43

här sammanfatta resultaten av detta uppdrag. Statskontorets rapport, Bättre trygghet vid arbetslöshet, finns i sin helhet i bilaga l.

Totalt är det drygt en fjärdedel av alla arbetslösa eller 130 000

personer som står utan arbetslöshetsersättning i riket helhet. Av

som dessa lever ll4 000 personer socialbidrag. Omkring 30 procent av kostnaderna för socialbidragen beror arbetslöshet, enligt Statskontoret. I storstäderna är denna andel cirka 40 procent.

Fyra alternativ

Det första alternativet är en kommunal utvecklingsgaranti till alla

arbetssökande med socialbidrag. Utvecklingsgarantin är i princip

den gäller från årsskiftet för alla arbetslösa under 25 år.

samma som I de kommuner som åtar sig utvecklingsgarantin ska ingen arbetslös som lever socialbidrag vara öppet arbetslös längre än 100 dagar. Inom 100 dagar ska kommunen tillsammans med arbetsförmedlingen ha utformat en individuell handlingsplan och givit personen en

plats i en utbildning eller i någon annan arbetsmarknadsåtgärd.

Under åtgärden får personen ett utvecklingsbidrag från kommunen. Staten ska däremot täcka kommunernas fulla kostnader för aktiviteten. Statskontoret har använt två olika nivåer på vad genomsnitt-

en lig arbetsmarknadsåtgärd kostar, 100 kronor respektive 150 kronor per dag/person, och att staten ska ersätta kommunerna för den kostnaden.

Det andra alternativet är en statlig försörjningsgaranti som ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersätt-

ning från den allmänna arbetslöshetsförsäkringen eller har någon

annan försörjning. Försörjningsgarantin ska vara obeskattad och

anpassad till hushållets behov och inkomster, dvs. behovsprövad. Beloppet ska motsvara riksnormen för socialbidrag med tillägg för barn och bostadskostnader.

Kommunernas socialkontor kan sköta prövningen och utbetal-

ningen av garantin på uppdrag av staten. En annan möjlighet är att

staten tar över administrationen av garantin och låter den skötas av t.ex. försäkringskassorna. Det är värt att sträva efter att ansvaret för

verksamheten och finansieringen försörjningsgarantin ska finnas

av

samma ställe. Alla som har rätt till försörjningsgarantin ska också omfattas av den kommunala utvecklingsgarantin om en åtgärd efter senast 100 dagars arbetslöshet.

Det tredje alternativet är en statlig grundförsäkring också ska

som betalas ut till alla som söker arbete, inte har rätt till ersätt-

men som

ning från den allmänna arbetslöshetsförsälçringen. Beloppet

ska vara

44 Ekonomi och försörjning

beskattat och lika för varje individ oberoende av försörjningsbörda och hushållets ekonomi. Statskontoret har räknat med en ersättning motsvarande 4 800 kr i månaden och en ersättning 5 300 kr i månaden vid heltidsarbetslöshet. Det senare beloppet motsvarar

grundnivån i den allmänna arbetslöshetsförsäkringen.

Det mesta talar för att den statliga grundförsäkringen bör betalas ut av försäkringskassoma. Ett annat alternativ vore att lägga ansvaret på arbetslöshetskassorna som ska administrera den allmänna arbetslöshetsförsäkringen. T.ex. den allmänna obundna arbetslöshetskassan ska betala ut ersättning till de personer som inte är

som medlemmar i någon av de arbetslöshetskassor som är knutna till arbetsmarknadens organisationer. Alla som har rätt till den statliga

grundförsäkringen omfattas också den kommunala utvecklings-

av garantin om en åtgärd efter senast 100 dagars arbetslöshet.

Det fjärde alternativ innebär att alla kostnader för socialbidragen förs över till staten. Socialbidragen kan även i fortsättningen administreras kommunernas socialkontor på uppdrag från staten. Men

av det är troligen lämpligare att föra över hela ansvaret till exempelvis försäkringskassoma. Att avlasta kommunerna kostnaderna för socialbidragen kommer att påverka varje enskild kommuns intäkter via

kostnadsutjämningssystemet. Effekten är inte symmetrisk. Vissa

kommuner skulle vinna på omläggningen. De skulle förlora mindre i intäkter från kostnadsutjämningssystemet än de skulle spara i soci-

albidragsutgifter. Andra kommuner skulle förlora omläggningen.

Statskontoret har beräknat effekten kostnader och intäkter i de sju berörda storstadskommunerna.

24Fackföreningskassoreller företagarkassor.

Ekonomi och försörjning 45

Statskontorets beräkningar

Tabell Kostnader for olika förslag.

Miljarder kr Alternativ Statens

kostnad

för åtgärd Kostnader och intäkter Kommunal utvecklingsgaranti l,0-l,5 Stat: Kommun: Hushåll:

Statlig försörjningsgaranti 1,0-1,5 Stat: Kommun: Hushåll:

-2,8 +2,4 +0,4 Statlig grundförsäkring vid arbetslöshet 1,0-1,5 Stat: Kommun: Hushåll:

a -3,2 b -3,6 a +1,8

b +2,0 a +1,6 b +1,4 Förstatligandeavalla socialbidrag a 4 800kronor i månaden b 5 300kronor i månaden

Befintliga kostnaderför socialbidrag

Som framgår ovanstående tabell skulle en kommunal utveck-

av lingsgaranti kosta mellan 1 till 1,5 miljarder kr beroende hur dyra de åtgärder ska ingå i garantin blir. Statskontorets beräkningar

som utgår från att 90 procent av alla personer som har socialbidrag av arbetsmarknadsskäl skulle omfattas samt att den genomsnittliga

åtgärdstiden är 4,5 månader, vilket är genomsnittstiden för samtliga

arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utvecklingsgarantins fördelar är

att den begränsar tiden i öppen arbetslöshet och hindrar människor

från att fastna i långa perioder av passivt bidragsberoende. Dess

nackdel är just möjligheten till åtgärd, vilken skulle kunna min-

en ska människors motivation att söka arbete. Det kan också svårt

vara att hitta åtgärder med bra kvalitet till ytterligare stor grupp arbets-

en lösa. Redan i dag är det svårt att hålla bra kvalitet arbetsmark-

nadsåtgärdema.

Den statliga försörjningsgarantin kostar staten närmare 3 miljar-

der kr, leder till en nästan lika stor besparing för kommunerna.

men

Försörjningsgarantin skulle öka hushållens disponibla inkomster

med 5 procent, vinsten är koncentrerad till vissa hushåll.

men Inkomsterna för ensamstående utan barn ökar med 10 procent. Inga förändringar skulle omfatta barnhushållen. Däremot tjänar unga människor försörjningsgarantin. Personer under 20 år får 30 procents högre disponibel inkomst och under 25 år ungefär 20

personer procents högre disponibel inkomst. Vinsterna är också koncentrerade till storstäderna. I Stockholm och Göteborg ökar hushållens

46 Ekonomi och försörjning

disponibla inkomst med i genomsnitt 10 procent. I Malmö vinner

hushållen inte än riksgenomsnittet. Försörjningsgarantins för-

mer delar är att den dels ökar tryggheten vid arbetslöshet, dels att en ökad behovsprövad ersättning spar Nackdelen är att den

pengar. minskar motiven att arbeta för att kvalificera sig till den allmänna

arbetslöshetsförsäkringen. Samtidigt försvinner också del

en av kommunernas motiv att hjälpa dem att etablera sig arbetsmarknaden. Att låta kommunerna sköta ett utgiftsområde på löpande räkning, medan staten betalar, kan dessutom bli kostsamt eftersom kommunerna inte längre har motiv att hålla nere utgifterna.

En statlig grundförsäkring är en dyr affär för staten, medan kommunerna skulle kunna tjäna betydande belopp genom minskade socialbidragskostnader och ökade skatteintäkter.

Grundförsäkringen medför nämligen en kraftig förbättring av

inkomsterna i vissa hushåll som idag delvis lever på socialbidrag. En ersättning 5 300 kr i månaden ökar i genomsnitt hushållens disponibla inkomster med 20 procent. Förbättringen blir störst för unga, ensamstående utan bam. Ensamstående utan barn får nästan 30 procent högre disponibel inkomst. Personer under 20 år ökar sina disponibla inkomster med mer än 50 procent. Personer under 25 år ökar sina disponibla inkomster med mer än 30 procent.

Fördelen med en statlig grundförsäkring vid arbetslöshet är att alla arbetslösa har en grundtrygghet. Dess nackdel är den riskerar bli en medborgarlön som i praktiken utgår till alla, även till de som egentligen inte vill ha ett arbete. Eftersom ersättningens storlek inte beror av hushållets övriga inkomster kostar grundförsäkringen rela-

tivt mycket.

Ytterligare ett problem är att om ersättningen är så hög som 5 300

kr i månaden finns det inte heller något skäl för med små

personer inkomster att kvalificera sig till den allmänna arbetslöshets-

försäkringen. Ett viktigt motiv för att acceptera även tillfälliga

anställningar med låga löner är att ett halvårs arbete ger rätt till arbetslöshetsersättning. Det skälet försvinner om alla som söker

arbete kan få arbetslöshetsersättning.

Om staten skulle ta över en del av eller hela kostnaden för social-

bidragen skulle det bli det fråga om regleringar i statsbidragen till

kommunerna och i utjämningssystemet mellan kommunerna. Statskontoret har beräknat de fulla konsekvenserna av ett statligt

Övertagande av hela socialbidragskostnaden sju storstadskom-

muner. Alla storstadskommuner, förutom Stockholms stad, skulle tjäna ekonomiskt en sådan omläggning. Detta beror konstruk-

tionen av kostnadsutjämningen i statsbidrags- och utjämnings-

i systemet.

Ekonomi och försörjning 47

Sammanfattande kommentarer

Den svenska fattigdomen finns i storstädernas utsatta stadsdelar. Oavsett vilka definitioner vi använder för att fånga fattigdomens utbredning så blir resultatet alltid det det vill säga att den

samma, största gruppen fattiga människor bor och lever i de utsatta stadsdelama. Det är där vi finner den högsta andelen invånare med dis-

en ponibel inkomst under Socialstyrelsens norm för existensminimum och med ekonomiska svårigheter, såsom avsaknad av kontantmarginal och svårigheter att klara löpande utgifter. Där finner vi också den lägsta materiella standarden. Få har tillgång till bil, fritidshus eller möjlighet att åka semester inom eller utom landet.

Vi har även konstaterat att klyftorna mellan olika gruppers arbetsinkomster drastiskt har ökat under åren 1985 till 1995. Arbetsinkomsterna förbättrades högst marginellt i de utsatta stadsdelarna under dessa år, medan befolkningen i storstädernas övriga stadsdelar

har kunnat tillgodoräkna sig en inkomstförbättring drygt 10 pro-

cent. Inkomstökningen i de utsatta stadsdelarna har helt varit förbehållen männen, medan kvinnorna har fått vidkännas en inkomstminskning på 9 procent. Inkomstklyftan mellan kvinnor i dessa stadsdelar och kvinnor i övriga storstadsstadsdelar har vidgats kraftigt mellan åren 1985 till 1995, från 12 till 45 procent.

Även klyftan mellan olika arbetsinkomster har ökat,

om gruppers så har skillnaderna i deras disponibla inkomster inte ökat under perioden l985-l995. Detta visar att de sociala transfereringssystemen har en förhållandevis tillfredsställande fördelningspolitisk träffsäkerhet.

Hög arbetslöshet, minskade inkomster och ökade bostadskostnader har drivit upp social- och bostadsbidragsberoendet oerhört mycket i de utsatta stadsdelarna. Redan i slutet av 1980-talet var socialbidragsberoendet högt i dessa stadsdelar, men det har ökat ytterligare under l990-talet. Kostnaderna för socialbidragen har där-

med ökat högst väsentligt. Den genomsnittliga kostnadsökningen i

storstäderna var 56 procent under perioden 1991-1995. I hela riket var den motsvarande ökningen 45 procent under samma period. De tre storstadskommunemas Stockholms, Göteborgs och Malmös

- andel av rikets totala kostnad för socialbidrag uppgick år 1996 till drygt 30 procent, trots att endast 15 procent av rikets befolkning är bosatta där.

Den ekonomiska kris som Sverige nu genomlevt har bokstavligen

varit ett stålbad för socialförsäkringssystemen och de generella

bidragssystemen. Hög arbetslöshet och försämrade ersättningsnivå-

48 Ekonomi och försörjning

er för a-kassa, sjukpenning, föräldrapenning samt lägre bostads- och

barnbidrag har ökat befolkningens socialbidragsberoende och i syn-

nerhet i de utsatta stadsdelarna. Ytterligare ett skäl till de ökade soci-

albidragskostnadema är att många av de flyktingar som kom till

Sverige under 1990-talet har haft små möjligheter att skaffa sig ett arbete och istället tvingats till att leva på socialbidrag.

Problemen med det höga socialbidragsberoendet i de utsatta

stadsdelarna är sannolikt större än att de skulle kunna lösas enbart av ökad tillväxt och sysselsättning. Det visar inte minst erfarenheterna från 1980-talet då ekonomin gick för högvarv och det rådde mer

eller mindre full sysselsättning, men likväl var socialbidragsberoen-

det osedvanligt högt i de utsatta stadsdelarna. När konjunkturen nu vänder uppåt igen riskerar därför en stor grupp människor i de utsatta stadsdelarna att bli kvar i ett fortsatt socialbidragsberoende.

Vi presenterar fyra alternativa modeller hur kommunerna skall kunna avlastas kostnaderna för socialbidrag som betalas ut av arbetsmarknadsskäl.

Det första alternativet är en kommunal utvecklingsgaranti till alla

arbetssökande med socialbidrag. Utvecklingsgarantin är i princip

den samma som gäller från årsskiftet för alla arbetslösa under 25 år.

I de kommuner åtar sig utvecklingsgarantin ska ingen arbetslös

som som lever socialbidrag vara öppet arbetslös längre än 100 dagar. Detta alternativ avlastar förvisso inte kommunerna några socialbidragskostnader, men staten finansierar åtgärderna. Det andra alternativet är en statlig försörjningsgaranti som ska betalas ut till alla som söker arbete, men inte har rätt till ersättning från den all-

som

männa arbetslöshetsförsäkringen eller har någon annan försörjning.

Försörjningsgarantin ska vara obeskattad och anpassad till hushållets behov och inkomster, dvs. behovsprövad. Beloppet ska motsvara riksnorrnen för socialbidrag med tillägg för barn och bostadskostnader. Det tredje alternativet är en statlig grundförsäkring som också ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till

ersättning från den allmänna arbetslöshetsförsäkringen. Beloppet

ska vara beskattat och lika för varje individ oberoende av försörjningsbörda och hushållets ekonomi. Det fjärde alternativet innebär att alla kostnader för socialbidragen förs över till staten. Socialbidragen kan även i fortsättningen administreras av kommu-

socialkontor uppdrag från staten. Vilken modell är lämplinernas gast för de utsatta stadsdelarna Denna fråga ska vi återkomma till i del

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 49

6¶Folkhälsan i storstädernas utsatta

stadsdelar

"När jag ejifersinnar orsakerna till sjukdomar och omåttlig död

bland allmogen och sämre-hopen i städerna, så ställa sig i första rummet Fattigdom, Elände, Brist på brödfödan, Ängslan och

Misströstan 9

. Synsättet är påfallande modernt, även om detta yttrande går tillbaka

till upplysningstiden. Abraham Bäck, som var initiativtagare till den

svenska dödsorsaksstatistiken, sade detta år 1756.

Hälsan är socialt differentierad

Begreppet hälsa har i ett historiskt perspektiv snabbt förändrats.

Idag innebär begreppet hälsa betydligt än frihet från sjukdom.

mer

Hälsobegreppet inbegriper välbefinnande i ett fysiskt, psykiskt och

socialt perspektiv. Människan ska fungera och må bra. Socialt nätverk, status i samhället, meningsfull sysselsättning och god fritid är faktorer som har betydelse för välbeñnnandet. Men detta är långt ifrån vad alla kan uppnå.

Hälsan är fortfarande socialt differentierad. De individer som har de sämsta arbetena, inkomsterna, bostäderna och utbildningarna tenderar fortfarande att ha sämst hälsa. I Socialstyrelsens Folkhälsorapport år 1997 sägs att: Olika hälsorelaterade beteenden

levnadsvanor har starkt samband med individens livsvillkor och - sociala position. Levnadsvanorna påverkas av kultur och traditioner och varierar med bland annat ekonomiska villkor, arbetslöshet, utbildning och socioekonomisk tillhörighet, socialt nätverk och känslan av sammanhang. Man talar då om strukturellt betingade levnadsvanor

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 och i underlagsrapporten Delade städer SOU 1997:118

kunde vi visa att storstadsbefolkningens hälsa följer det gängse

1BäckA: Tal om farsotersommesthärja bland rikes allmoge.Vetenskapsakademin,Stockholm, 1756. 2Folkhälsorapport 1997, Socialstyrelsen,sid 224.

50 Folkhälsan i storstädemas utsatta stadsdelar

socioekonomiska mönstret, dvs. att de välbeställda är vid god hälsa, medan hälsan hos de mindre bemedlade grupperna i städerna är avsevärt sämre. I de utsatta stadsdelarna är medellivslängden lägre, alkoholkonsumtionen högre, kost- och motionsvanoma sämre i jämförelse med övriga stadsdelar. Malmö stads folkhälsorapport Hur mår Malmö konstaterar ett entydigt samband mellan å sidan

ena bristande sociala såsom lågt socialt deltagande, dåligt

resurser emotionellt stöd och belastande psykosocial arbetsmiljö och å andra sidan dålig hälsa i stadens utsatta stadsdelar. I samma rapport visade det sig att medellivslängden var lägst i de områden som beteck-

nas som låginkomstområden. Skillnaden i medellivslängd för kvin-

drygt 3 år mellan områden med högst respektive lägst nor var medellivslängd och för männen var denna skillnad 6 år. Stadsdelen

Rosengård hade den lägsta medellivslängden för kvinnor och näst

lägsta för män. Stora skillnader konstaterades också vad gäller upplevd hälsa, risken att drabbas av vissa skador och olika hälsorisker. Grunden för dessa skillnader ansågs vara den sociala situationen. I

Folkhälsorapporten från Stockholms län år 1991 uppmärksammade

man att sociala skillnader i dödlighet och förekomsten av vissa sjukdomar ökade. I Folkhälsorapporten från år 1994 fanns inga tecken

att denna trend hade brutits.

I Längre liv och bättre hälsa från Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik SBU framkom att en genomgående

tendens i befolkningsstudier kring ohälsans fördelning är att vissa

grupper lågutbildade, yrkesverksamma inom vissa yrken, invandra-

re, arbetslösa oftare än andra drabbas av ohälsa och att det i dessa grupper finns en ansamling hälsorisker såsom rökning, fysisk

av inaktivitet, dåligt socialt stöd, svagt socialt nätverk och dålig ekonomi.3 I rapport konstateras att klasskillnaderna i ohälsa

samma bland kvinnor tycks vara mindre än bland männen. Det kan bero att forskningsresultaten när det gäller t.ex. klasskillnader i ohälsa för kvinnor ibland varit mer svårtolkade, otydliga och mindre samstämmiga än för män. Detta kan också bero att traditionella för-

klaringsmodeller vad gäller klasskillnader inte tillräckligt tar hänsyn

till mäns och kvinnors olika livsvillkor, olikheter beträffande arbetsförhållanden, familjesituation, sociala relationer, ekonomiska tillgångar, med mera. Orsakerna till klasskillnader i ohälsa bland kvinnor kan således delvis vara andra än bland män. Förutsätt-

3Östlin Är det möjligt attminska könsskillnader i dödlighet respektivesjuklighet Artikel i Längreliv och bättre hälsa en rapportomprevention,Statensberedningför utvärderingav

medicinsk metodik SBU; SBU-rapport nr 132, 1997,sid 183.

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 51

ningarna för att kunna kombinera förvärvsarbete och familjeliv påverkar antagligen kvinnors hälsa mer än mäns. På vilket sätt kvinnor i olika samhällsklasser har mojligheterförutsättningar att klara av balansgången mellan flera roller; torde även ha betydelse för de klassbundna hälsoskillnaderna bland kvinnor

I vårt delbetänkande Egenmakt SOU 1996:177 konstaterar

om vi att den ökade segregationen ökar känslan av utanförskap och

hopplöshet. De neddragningar som skett i trygghetssystemen gene-

rerar oro inför framtiden. Känslan av att inte själv förfoga över de verktyg som behövs för att förbättra sin situation, känslan av att vara utlämnad opåverkbara krafter samverkar negativt.

Vi återger i samma delbetänkande olika forskningsresultat som tyder att undertryckta känsloreaktioner av ilska och ångest och oförmåga att hantera motgångar och frustrationer tillsammans förutsäger risk att utveckla cancer. Medan ilska, fientlighet och aggressi-

vitet motsvarande sätt förutsäger risk för hjärt-kärl-sjukdomar.

Båda dessa folksjukdomar beror till en stor del av människors oförmåga att av egen kraft styra sina egna reaktioner och därmed i sitt eget intresse framkalla önskade och undvika oönskade konsekvenser.

En annan indikation på befolkningens hälsa i de utsatta stadsdelarna som vi också uppmärksammade i delbetänkandet Att växa

bland betong och kojor SOU 1997:61 och i underlagsrapporten

Delade städer SOU 1997:118 var det så kallade ohälsotalet. Begreppet anger antalet ersatta dagar per individ i den försäkrade befolkningen under 65 år. Denna variabel beräknas antalet dagar

som ersätts med sjukpenningförsäkring, arbetsskadeförsäkring,

sjukbidrag och förtidspension och fördelas på antalet sjukpenning-

försäkrade och förtidspensionärer samt från år 1992 också på rehabiliteringspenning. Ohälsotalet har minskat från 45 dagar per försäkrad år 1988 till 40 dagar år 1996. Ohälsotalen är däremot mycket höga bland befolkningen i de utsatta stadsdelarna. Man bör då vara medveten om att ohälsotalet bara utifrån de försäkrades

anges situation. De oförsäkrade finns inte med, eftersom de står utanför

försäkringssystemet. I till exempel stadsdelarna Biskopsgården och

Bergsjön i Göteborg var Ohälsotalet 99 dagar år 1994, medan

genomsnittet för Göteborg låg på 50,4 dagar. Både Biskopsgården

och Bergsjön har en befolkning med många arbetslösa och förtids-

pensionerade, hög andel invandrare, låg andel högutbildade och

4Östlin Är detmöjligt att minskakönsskillnader i dödlighet respektivesjuklighet Artikel i Längre liv och bättre hälsa enrapportom prevention, Statensberedningför utvärderingav

medicinsk metodik SBU; SBU-rapportnr 132, 1997,sid 183.

52 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

medelinkomsten i befolkningen ligger klart under kommungenom-

snittet. I en nyligen genomförd enkätundersökning i Bergsjön svara-

de trots detta drygt häften att de är nöjda med sin hälsa, boende och fritid. Många var däremot missnöjda med sitt arbete eller sin ekonomi. Dessa upplevelser skiljer sig dock mellan män och kvinnor och beroende civilstånd, utbildningsnivå och om de svarande har svensk- eller invandrarbakgrund. Kvinnorna mår betydligt sämre än männen. Frånskilda och änkor/änklingar mår sämre än gifta och

ogifta, lågutbildade sämre än högutbildade. Invandrare mår sämre än

svenskar.5 Erfarenheter från Storbritannien visar att ökande klasskillnader försärnrar kvinnors hälsa mer än mäns, eftersom fattigdomen breder ut sig snabbare bland kvinnor och barn. Bland de mest utsatta finns många invandrarkvinnor, långtidsarbetslösa, ensamstående mödrar och kvinnor i arbetaryrkenF

I Mikael Stigendals pågående Malmöstudie Sociala värden i olika sociala världar framgår att av Malmös tio stadsdelar är Rosen-

gårdsboma minst nöjda med både sin fysiska och psykiska hälsa.

Spridningen svaren är emellertid stor, vilket innebär att delar av befolkningen i Rosengård mår bra. Han konstaterar också att i Rosengård mår bättre psykiskt än äldre. I Oxie är sambandet

yngre omvänt. Där mår något sämre psykiskt än äldre. Sambandet

yngre mellan psykisk hälsa och kön är lite starkare. I samtliga stadsdelar mår kvinnorna sämre psykiskt än männen. Sämst psykiskt i förhållande till männen mår kvinnorna i Husie och Rosengård. I dessa två

stadsdelar har den psykiska hälsan en tydlig könsprofil.

Ytterligare en annan indikation hälsotillståndet i en stadsdel,

delvis sammanhänger med ohälsotalet, får att stusom man genom dera andelen erhållit sjukpenning i 30 eller fler dagar

personer som under ett år. I underlagsrapporten Delade städer SOU 1997:118

framgick att den genomsnittliga andelen personer som fick sjukpen-

ningersättning uppgick till 13,5 procent i de utsatta stadsdelarna. Den högsta andelen hade bostadsområdena Gårdstensberget i Göteborgs kommun med 15,4 procent och Södra Rosengård i Malmö kommun samt Hovsjö i Södertälje kommun med 15,3 procent.

5Bergsjön en internationell stadsdel,En hälsobeskrivningom invånarnashälsa och välbe-

finnande i Bergsjön, Göteborgsstad,Primärvården, 1997. 6Östlin Är det möjligt attminska könsskillnader i dödlighet respektivesjuklighet Artikel i Längre liv och bättrehälsa en rapportomprevention, Statensberedningför utvärderingav

medicinsk metodik SBU; SBU-rapportnr 132, 1997, sid 184.

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 53

Arbetslösheten är fara för folkhälsan

en Arbetslöshet är inte enbart ett samhällsproblem, utan i allra högsta

grad ett folkhälsoproblem. I delbetänkandet om Egenmakt SOU

1996: 177 lyfte vi fram att den höga arbetslösheten skapar oro över

få ekonomin ihop. Över 35 procent i de utsatta områdena att att uppger i vår studie att de har svårigheter att klara löpande utgifter. Sysslolösheten, känslan att inte behövd, verkar negativt.

av vara Den struktur och känsla sammanhang som ett arbete ger indivi-

av den försvinner vid arbetslöshet. Känslan av vanmakt breder ut sig. Bengt Starrin med flera talar i boken Vardagsliv och samhälle om

bland annat inlärd hjälplöshet som begränsar förmågan att påver-

ka sin egen framtid.

"Arbete innebär arbetsidentitet, sociala kontakter och integration i den socio-ekonomiska strukturen. Arbetslöshet vidmakthåller isolerade positioner och karakteriseras av frånvaro av strukturella bindningar Förutom den strukturella orsaken till politisk likgiltig-

het kan en psykologisk process, kallad inlärd hjälplöshet, främja

apatin. För många ungdomar innebär arbetslöshet att förlora kontrollen över sitt eget liv. Möjligheterna att bestämma och påverka sin egen framtid är begränsade. Man kan exempelvis söka arbeten

resultatet kommer på andra. men an

Den enskilda människan tvingas stå utanför en arbetsgemen-

som skap kan lätt isolera sig och därmed ökar svårigheterna att komma in arbetsmarknaden. Detta ökar också riskerna för försämrad

en hälsa, vilket i sin tur leder till ökade samhällskostnader.

I Storstadskommitténs antologi Bidrag genom arbete SOU

1996:151 återges en undersökning av 262 ALU-sysselsatta i en

större sydsvensk kommun. Artikelförfattama; Leif R Jönsson, Björn Söderfeldt och Bengt Starrin att arbetslöshetens sociala och

menar medicinska konsekvenser är väl kända av arbetslöshetsforskningen. Långvarig arbetslöshet riskerar att verka nedbrytande på individen och kan indirekt leda till sjukdom eller utlösa en latent liggande

sjukdom. Olika undersökningar har visat att allvarliga hälsoproblem

kan uppkomma. De ekonomiska och moraliska konsekvenserna är mindre väl belysta, hävdar artikelförfattarna.

De arbetslösa i artikelförfattamas undersökningsgrupp skattade sin hälsa som betydligt sämre än personerna i referensgruppen som hade arbete. Av invandrarna upplevde 45 procent sin hälsa som mycket sämre eller i stort sett sämre än sina yrkesverksamma jämn-

7RantakeisuU, Starrin B och Hagquist C; Ungdomsarbetslöshet.Vardagsliv och samhälle, Studentlitteratur 1996.

54 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

åriga. Av infödda svenskar upplevde 30 procent sin hälsa myck-

som et sämre än jämnåriga yrkesverksamma. De yngre 18-24 år och medelålders 40-49 år i högre utsträckning än övriga att deras

angav hälsa var mycket sämre eller i stort sett sämre än yrkesverksamma jämnåriga. Mellan 82-95 procent av dessa besvärades nästan varje dag eller några gånger i veckan av magont, huvudvärk eller sömnbesvär.

Enligt artikeln har 89 procent av de i undersökningen som någon

gång sökt socialbidrag negativ bild socialbidragstagaren. Av de

en av som inte sökt socialbidrag hade 67 procent en negativ bild.

Att leva socialbidrag utsätter individen för stora psykiska påfrestningar. Dessa påfrestningar ställs sin spets när individen ska besöka socialkontoret. En majoritet de tillfrågade uttryckte att

av de upplevde det förnedrande att behöva ansöka socialbidrag.

om Författarna skriver vidare;

"Resultatet i denna undersökning tycks stöd åt hypotesen att ju

ge allvarligare den ekonomiska påfrestningen är under arbetslöshet, desto större är risken att drabbas ohälsa och sociala problem.

av Vanligt är att man upplever både arbetslösheten och behovet av att

socialbidrag som skamligt. Detta ger ett visst stöd åt antagandet att upplevelsen av skam i kombination med ekonomisk påfrestning ger upphov till stressrelaterade symtom. Denna form stress kan

av benämnas social stress. Konsekvenser ekonomisk och social

- av stress å ena sidan och arbetsrelaterad stress å den andra uppvisar stora likheter Möjligheterna till vad kan kallas kontroll över

som och i situation påverkar välbefinnandet. Det är viktigt för män-

en niskor att kunna påverka och ha kontroll över livssituationen överhuvudtaget. Forskning visar att känslan av att kunna bemästra den situation befinner sig i är viktig för hälsan.

som man

När arbetslösheten stiger, så minskar sjukskrivningarna

Detta beror inte att arbetslösa sjukskriver sig i mindre utsträckning, utan att de som fortfarande har arbete generellt minskar sin sjukskrivning när konjunkturerna blir sämre. Därmed inte sagt att de är mindre sjuka. En hög arbetslöshetsnivå den ort där individen bor spelar in, oavsett om individen själv är drabbad De har

som arbete i de utsatta områdena sjukskriver sig däremot oftare i jämförelse med andra i övriga stadsdelar.

8 SOU 1996:151Bidrag genomarbete",sid 56-57. 9Marklund Risk-frisk-faktorer, Riksförsäkringsverket, 1997:6.

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 55

Visserligen minskar risken för arbetsskador vid arbetslöshet, men de flesta mått sjukdom och ohälsa, såsom nedsatt psykisk förmåga och tobak- och alkoholkonsumtion, ökar vid arbetslöshet. Individer som är eller har omfattande tidigare egen arbetslöshetserfarenhet har i allmänhet en större risk att bli långvarigt sjukskrivna.

Att bedöma hälsosituationen i de utsatta stadsdelarna endast på

grundval av de sjukpenningförsäkrade säger inget om den grupp som

är oförsäkrade i området generellt är mycket hög. Vi vet väldigt

som lite om hur hälsosituationen är för de som är oförsäkrade.

Sjukvårdsutnyttjande och läkemedelskonsumtion

I regel ökar sjukvårdsutnyttjande och läkemedelskonsumtion, särskilt hos medelålders och äldre, vid arbetslöshet. Under år har

senare däremot höjda sjukvårdskostnader och läkemedelskostnader lett till att man avstår från att söka vård. l en enkätstudie som gjordes i

Sollentuna år 1993 angående sjukvårdskonsumtion framkom att

ungefär 30 procent avstått från att söka vård grund kostnader-

av na. Av de arbetslösa närmare 50 procent att de avstått från

angav att söka vård grund kostnaderna. I studie framkom att

av samma det finns ett samband mellan att avstå från att söka vård och ålder

respektive medborgarskap. Då det gäller ålder är det vanligare att

yngre anger att de avstått från att söka vård. Högst andel, som svarat att de någon gång avstått från att söka vård av kostnadsskäl, återfinns i åldersgruppen 21-25 år. Det visade sig också att det vanligare

var att utländska medborgare avstått från att söka vård. Utländska medborgare, med undantag av finländska, anger dubbelt så ofta att de avstått. Resultaten pekade mot att det är de utsatta

grupperna som i högre utsträckning anger att de avstår från att söka vård. Om de ekonomiskt fattiga tvingas avstå från sjukvård kommer sambandet mellan hälsa och fattigdom att bli starkare. Här kan man se en even-

tuell motsättning mellan målsättningen att nivån på patientavgifter-

na skall vara lika för olika grupper i samhället, eller gratis för barn upp till 18 år och sjukvårdslagens mål att hela befolkningen skall

ges god vård lika villkor.

° Marklund Risk-frisk-faktorer, Riksförsäkringsverket, 1997:6.

Elofsson Undén A-L, Krakau Vilka avstår från sjukvård därför att det kostar för mycket, Delrapport Socialhögskolanoch Allmänmedicinska enhetenNVSO, Karolinska sjukhuset, 1994. 7 Elofsson Undén A-L, Krakau Vilka avstår från sjukvård därför att det kostar för mycket", Delrapport Allmänmedicinska enhetenNVSO, Karolinska sjukhuset, 1994.

56 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

Hög dödlighet bland arbetslösa

Arbetslösa har också visat sig ha högre blodtryck och högre halter av vissa stresshonnoner än icke arbetslösa. Studier från flera länder inklusive Sverige har visat att dödligheten bland arbetslösa är två till tre gånger högre än bland icke arbetslösa. Urban Janlert, socialmedicinare vid Umeå universitet säger i rapporten Längre liv och bättre hälsa från Statens beredning för utvärdering av medicinsk

metodik att "En försiktig skattning av ejfekten på dödlighet av

arbetslösheten i förvärvsarbetande åldrar ger vid handen att det är fler människor dör arbetslöshet arbete

som av än av

Finn Diderichsen verksam vid Karolinska institutet har vid ett seminarium presenterat följande:

"Forskare räknar med att det finns ett samband mellan arbetslöshet och överdödlighet. Så väl danska som finska undersökningar visar det. I Danmark har experterna konstaterat att arbetslösa män löper 55 procent större risk att dö än yrkesverksamma -för kvinnor är risken 29 procent större. Störst överdödlighet bland danskar fanns bland långtidsarbetslösa män mellan 20 och 39 år I en svensk rapport anger forskarna att om arbetslösheten ökar från 1 procent till 10 procent, så medför det ökning av dödligheten i den yrkes-

en verksamma åldern med cirka 2 procent. I Stockholms län motsvarar det cirka 50 dödsfall per år. Om man på samma sätt beräknar risken för självmord bland arbetslösa, så ökar den med cirka 9 procent

Till de absolut svåraste tecknen ohälsa hör självmord eller

självmordsförsök. Självmorden utgör idag den största dödsorsaken i

åldrarna 15 till 44 år. Självmordsfrekvensen bland män har

unga ökat varje år sedan 1975 i samtliga EU-länder. I rapporten

Ungdomsarbetslöshet anges att en tänkbar förklaring kan vara en

minskning av arbetstillfällen för denna åldergrupp. I samma rapport hänvisas till den engelska arbetslöshetsforskaren Warr som i individuella tvärsnittsstudier ett oproportionerligt stort antal män-

3 Winefield AH, TiggemanM, Winefield HR,GoldneyRD. Growingup with unemployment: A longitudinal studyof its psychological impact. London: Routledge, 1993. 4 Janlert U: Ökad arbetslöshet missbruk och psykiskt lidande", i rapporten"Längre

- mer liv och bättre hälsa", SBU- rapport nr 132, 1997,sid 149 5 Arbetslöshet och Ohälsa,Minnesanteckningarfrån två seminarier, Landstingsförbundet, 1996. 6 Hultén A, WaserrnanD; Självmordsförsök och självmord bland barn och unga. Rätt till liv lust till liv. Om självmordsbeteende bland barn och ungdomar. Stockholm,

- Forskningsrådsnämnden. 7 Wilson, S H Walker, G M; Unemployment and Health:A review, Public Health, 1993, sid 153-162. 18RantakeisuU, Statrin B och Hagquist C; Ungdomsarbetslöshet.Vardagsliv och samhälle, Studentlitteratur 1996.

Folkhälsan i storstädemas utsatta stadsdelar 57

niskor som begått självmord har konstaterat att de flesta har varit arbetslösa.

I en studie av självmord i 91 svenska kommuner framkom att mäns och kvinnors självmord är relaterade till näst intill diametralt skilda demografiska och sociala strukturer. I ekonomiskt utsatta lokalsamhällen återfanns höga självmordstal för män. I dessa samhällen har relativt många företag drabbats av konkurser och av ett

ensidigt näringsliv där några få företag har varit dominerande. Det

kvinnliga självmordet är främst lokaliserat till moderna, postindustriella samhällstyper med lägre arbetslöshet och högre skilsmässotal.

Den arbetslöses familj drabbas också

Vid arbetslöshet är det inte bara den arbetslöse som drabbas, utan

även dennes familj. Ekonomiska problem påverkar alla i familjen,

även barnen. I Malmös utsatta stadsdelar med extremt låga inkomster låg arbetslösheten bland småbarnsföräldrar i genomsnitt 56 procent och i motsvarande områden i Göteborg på 50 procent. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 uppmärksammade vi de ohälsoproblem som följer i arbetslöshetens fotspår. Socialstyrelsen tar också detta problem i Social rapport

upp 1997. Danska undersökningar visar också att efter en längre period av arbetslöshet uppstår tecken på ohälsa högst påtagligt, men även andra problem som våld, missbruk och självmordsförsök bland föräldrar. Hagqvist och Starrin beskriver detta på följande sätt i boken Ekonomisk kris och utsatthet- hur påverkas bamen:

"Den arbetslöses familj fungerar annorlunda än den arbetsföres. Bråk, misshandel och skilsmässor är vanligare. Även barnen i sko-

lan och på dagis påverkas av föräldrarnas arbetslöshet. Det kan

registreras högre frekvens läs- och skrivsvårigheter och

som en av

allmänt försämrade skolprestationer Andelen pojkar och flickor i

årskurs 9 med psykosomatiska besvär är närmare 80 procent högre bland dem som ofta eller alltid är oroliga för familjens ekonomi. Bland framför allt flickor följer också alkoholdrickande ett liknande mönster. Flickor som ofta eller alltid oroar sig för familjens ekonomi röker också i väsentligt större utsträckning än andra. Skolk och sjukfrånvaro är vanligt framför allt bland flickor men även bland pojkar, vanligare bland dem som ofta eller alltid är oroliga för

familjeekonomin

19Starrin B, Dahlgren ÖarssonG och SvenssonP-G; Social structure and suicide in Sweden,International Journal of Health Sciences,1990, sid 37-44. 2°Soidre-Brink Ungdomsarbetslöshetensfamiljeberoende,Social rapport 1997,sid 34.

58 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

I en studie från Glasgow har man funnit att den genomsnittliga födelsevikten för barn till arbetslösa fäder är cirka 150 gram lägre än för barn vars fäder har arbete. Och barn i grundskolan föräldrar

vars är långtidsarbetslösa är påtagligt kortare än barn till föräldrar som har arbete

Vi har i vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61, bland annat beskrivit utvecklingsförseningar hos fyraåringar i de utsatta stadsdelarna. Bamöverläkare Sven Bremberg har tillsammans med sina kollegor sammanställt resultatet av fyraårskontrollerna från samtliga barnavårdscentraler i Stockholms län och kombinerat detta med faktorer som speglar livsvillkoren i kommunerna och stadsdelarna såsom andelen lågutbildade, arbetslösa och socialbidragstagare. Man fann ett mycket starkt samband mellan utfall vid fyraårskontrollema och olika sociala indikationer. Andelen barn som inte klarade testerna vid fyraårskontrollen där uppgiften var att rita ett kors, räkna tre föremål och rita en huvudfoting var högst i länets utsatta stadsdelar.

I samma delbetänkande uppmärksammade vi att antalet barnläkare varierar kraftigt mellan olika delar inom Stockholms län. I genomsnitt går det 6 000 barn per barnläkare i länets södra kommuner medan däremot i Danderyds kommun går det 3 500 barn per barnläkare.

En undersökning från Uppsala, omfattande 5 500 barn födda 1965-67 som följts i 18 år, visar att pojkar från socialt utsatta boendemiljöer uppvisar extremt hög andel med psykiska och sociala problem inklusive missbruk. Sambandet mellan sysselsätt-

pappans

ningssituation och barns drogmissbruk är den enskilt viktigaste fak-

torn för att förklara förekomsten drogmissbruk. Bland barn till

av arbetslösa pappor finns ett mer utbrett missbruk än bland barn med förvärvsarbetande pappor.

I Bampsykiatrikommitténs delbetänkande Röster om barns och

ungdomars psykiska hälsa SOU 1997:8 konstateras att patientanta-

let vid landets barn- och ungdomspsykiatriska kliniker och öppenvårdsmottagningar ökat med i snitt 30 procent mellan åren 1992 och

1993. Landstingsförbundet har efter en enkätundersökning riktad till

2 Hagqvist C, Starrin B; Ekonomisk kris och utsatthet hur påverkas barnen Ditt

- Värmland. Välfärd och färdvägar.Länsstyrelseni Värmlands län, 1995. 22Wineñeld A H Tiggeman M, Wineñeld H R, Goldney R D; "Growing up wim unemploy-

, ment:A longitudinal study of its psychological impact", London, Routledge, 1993. 23Mellbin Sundelin C, Vuille JC. Från 4 år till 10. Stockholm; Socialstyrelsen, 1982. Socialstyrelsen redovisar 1982:10 N Pritchard, C, m Incidenceof drug and solvent abusein normalfour1h andfrfth yearcomprahensiveschool children somesocio-behaviouralcharateristics.British Journalof Social

- Work, 1986.

Folkhälsan i storstädernas stadsdelar 59

utsatta

barn- och ungdomspsykiatrin i landet konstaterat att belastningen har ökat markant både vid sjukhuskliniker och öppenvårdsmottagningar i landet mellan åren 1992 och 1993.25 Bland mottagningarnas

vanligaste förekommande diagnoser låg relationsproblem eller familjeproblem högst. Därefter följde utagerande, ångest,

oro, suicidrisk, ätstörningar samt sexuella övergrepp och misshandel. Det är fler flickor som söker hjälp än pojkar. Flickorna är betydligt fler i

de högre ungdomsåldrama 15-19 år, medan pojkarna är betydligt

fler i de ungdomsåldrama 10-14 år. Invandrar- och flykting-

yngre barnens andel hade ökat både inom sluten- och öppenvård.

En amerikansk studie visar att intagningar på bamakutmottag-

ningar, föranledda av självmordsförsök, är dubbelt så vanligt bland

barn och ungdomar som växer i familjer där är arbets-

upp pappan lös, än bland barn och ungdomar från andra familjer. I Malmö stads socialt utsatta områden finns den högsta dödligheten i Sverige bland barn och ungdomar i åldrarna 0-19 år.27

Långtidsarbetslöshet leder lätt till förtidspensionering

Andelen nybevilj ade förtidspensioner samvarierar svagt positivt med

arbetslösheten på nationell nivå. När arbetslösheten stiger tenderar

också nybeviljandet förtidspensioner att stiga.

av

Risken att bli förtidspensionerad ökar högst väsentligt vid långva-

rig sjukdom, återkommande hälsoproblem och arbetslöshet. Andelen

långtidssjukskrivna är enligt Socialstyrelsen tre gånger större i de

fattigaste bostadsområdena än i de rikaste. Den höga andelen lång-

tidssjukskrivna av alla sjukpennningförsäkrade visade att de

som bodde i de socialt och ekonomiskt mest utsatta områdena hade dålig hälsa. Detta kunde tolkas som att det inte bara de stod utan-

var som för och inte hade något arbete mådde dåligt, utan också att de

som som hade ett arbete ofta sjuka.

var

Med tanke att flertalet den arbetsföra befolkningen i de

av utsatta stadsdelarna är arbetare är det kanske inte förvånande att fler uppger att de upplever en sämre arbetsmiljö än övriga invånare i storstäderna. I storstädemas utsatta områden uppgår andelen arbetare till 56 procent, medan andelen är drygt 30 procent i de övriga områdena. Det är fler i dessa stadsdelar har bullriga, jäktiga och

som

25Bam- och ungdomspsykiatriskvård, Enkätsammanställning,Landstingsförbundet1994. 26Garñnkel, BD, FroeseA, Hood CJ Suicideattemptsin children and adolescents,American Journal of Psychiatry, 1982. 27Nilsson Woldt HanssonBS. Dödlighet hos bam och ungdomari Malmö 1984-1989, Malmö, Insitutionen för klinisk samhällsmedicin, 1991Rapport nr ll. 23Marklund Risk-frisk-faktorer, Riksförsäkringsverket, 1997:6.

60 Folkhälsan i storstädemas utsatta stadsdelar

fysiskt belastade arbeten. Närmare 83 procent uppger att de utsätts

för fysisk belastning på sin arbetsplats. 60 procent anger att de har olämpliga arbetsställningar och drygt 30 procent arbetar i en bullrig

miljö. Bakom förtidspensionering ligger ofta ett tungt och enfor-

en migt arbete eller dålig hälsa under lång tid.

I Marklunds studie Risk-frisk-faktorer framgår också att den psy-

kosociala arbetsmiljön har en allt större betydelse vid långvariga

sjukskrivningar; "Även utbildning, yrkes- och arbetsmiljöförhållanden påverkar

kraftigt risken för långtidssjukskrivning. Personer med svag utbild-

ning, arbetaryrken och med omfattande arbetsmiljöbelastning är långvarigt sjukskrivna. Förekomsten socialt stöd på

oftare av

arbetsplatsen och krav-kontroll i arbetet har däremot ingen statistisk säkerställd betydelse. Det behöver inte innebära att den psykosocia-

la arbetsmiljön är betydelselös för att förklara långvariga sjukskriv-

ningar. Det är möjligt att en dålig psykosocial arbetsmiljö fångas i

andra faktorer yrke och utbildning. Dålig psykosocial arbets-

som miljö samvarierar också ofta med dålig fysisk arbetsmiljö.

en Utvecklingen på arbetsmarknaden under 1990-talet ger vissa indikationer på att den psykosociala arbetsmiljön kan en allt större betydelse./.../ Generellt är arbetslösa sjukskrivna oftare sjukskrivna

för psykiska stömingar

Finn Diderichsen har i skriften Arbetslöshet och Ohälsa återgett

undersökning i Stockholms län från år 1994, som bland en egen annat visade;

att människor med psykiska och kroppsliga krämpor löper 50-100

-

procents högre risk att förlora sina jobb än friska,

att ensamboende, arbetslösa, medelålders män riskerar mer än -

andra att drabbas av psykiska besvär, att det finns ett tydligt samband mellan den försämrade ekonomis-

°

ka tryggheten för arbetslösa och psykiska besvär, Forskarnas slut-

sats är att ökad ekonomisk trygghet skulle innebära bättre hälsa. att de psykiska besvären är klart överrepresenterade bland arbets-

lösa. 30 procent har psykiska besvär jämfört med 14 procent bland arbetande.

Vi visade i underlagsrapporten Delade städer SOU 1997:118 att

andelen förtidspensionärer och sjukpenningdagar är väsentligt högre

i de utsatta stadsdelarna. I till exempel Södra Biskopsgården i

29Marklund Risk-frisk-faktorer, Riksförsäkringsverket, 1997:6. 3°Arbetslöshet och Ohälsa,Minnesanteckningarfrån två seminarier,Landstingsförbundet, 1996.

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 61

Göteborg var andelen förtidspensionärer/sjukbidragstagare 17,6

procent i förhållande till 7,4 procent genomsnittet för hela riket

som var år 1993.

Tabell Antal förtidspensioner alla, från hel pension till l/4-dels pension per 100 inskrivna försäkrade i åldern 16-64 år den 31 december år 1996.

45-49 år 50-54 år 55-59 år 60-64 år I de sju berördastorstadskommunerna 6,3 9,9 19,3 32,3 Varav Göteborgskommun 10,3 14,0 24,4 37,1 I de sju jämförelsekommunerna31 7,3 11,4 21,4 36,9 I riket 7,6 10,9 19,3 33,2 specifikt: Antal mäni Göteborgskommun 9,1 12,8 24,0 38,3 Antal kvinnori Göteborgskommun 11,5 15,3 24,8 36,1 Källa: Riksförsäkringsverket.

Göteborgs kommun har en påtaglig hög andel förtidspensionärer i jämförelse med de övriga storstadskommunema, jämförelsekommu-

nema och hela riket. Av andelen förtidspensionärer i Göteborg är andelen kvinnor i åldergrupperna 45-49 år, 50-54 år och 55-59 år högre än för män, i genomsnitt hela 2 procentenheter. Andelen kvinnor i åldern 45-49 år är 11,5. För åldersgruppen 50-54 år 15,3 och 24,8 för åldersgruppen 55-59 år, vilket är 5 procentenheter högre än

riksgenomsnittet.

Det finns studier som visar att förtidspensioneringen samvarierar

på individnivå med yrkesförhållanden, arbetsmiljöförhållanden och

arbetslöshetserfarenhet. Dessutom visar det sig att det finns tydliga tecken att en hög arbetslöshet på den ort där man bor ökar risken för förtidspensionering. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att ställningen på arbetsmarknaden, ohälsa och bostadsort har en

avgörande betydelse för förtidspensioneringen.

3 Vi har i kapitel Ekonomi och försörjning använtföljande kommuner vid jämförelse avkostnadsutvecklingeninom vissa kommunala verksamhetsområden;Arvika, Bollnäs, Hallsberg, Hedemora,Kalix, Kramfors ochTimrå. 33Marklund S med fl. Varför ökar antalet förtidspensionärer regelförändringar, yrkesför-

, ändringaroch arbetslöshet1980-1993. 33SOU 1994:148Förtidspension en arbetsmarknadspolitiskventil

-

62 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

Levnadsvanor styrs utbildningsnivå och

av

socioekonomisk klasstillhörighet

Socialstyrelsen visar i Folkhälsorapport 1997 att individer som är

arbetslösa och de har ett monotont arbete ofta är lågutbildade.

som Att vara arbetare innebär enligt rapporten en ökad sannolikhet för att ha flera ohälsosamma levnadsvanor. Likaså har socialt utsatta kvin-

i högre utsträckning flera ohälsosamma levnadsvanor än socialt nor utsatta män.

Tobak-, alkohol- och matvanor styrs ofta av vilken utbildning och socioekonomisk grupp man tillhör. Olika studier har konstaterat att tobak- och alkoholvanor har ett tydligt samband med arbetslöshet, framförallt bland Unga män ökar sitt alkoholintag, medan

unga.

kvinnor röker mer vid arbetslöshet. unga

Enligt Socialstyrelsen är andelen rökare högst i storstadsregioner-

Det är betydligt fler som röker i de utsatta stadsdelarna än i övrigt na. i storstäderna. De regionala skillnaderna i rökvanor är betydande. Bland männen varierar andelen dagligrökare mellan 19 procent i Västerbottens län till 29 procent i Malmö kommun. Andelen dagligrökare bland kvinnor är 16 procent på Gotland och 30 procent i Kalmar län.34 I vår undersökning framkommer att drygt 37

egen procent röker dagligen i de utsatta stadsdelar. Motsvarande andel i övriga stadsdelar är 24 procent. Sedan år 1985 har det generellt skett

minskning andelen rökare. Bland de boende i de utsatta områen av dema drygt 44 procent att de rökte dagligen år 1985. Denna

angav andel hade sjunkit till 37 procent år 1995. Alltså en sänkning med 16 procent. I de övriga stadsdelarna har andelen dagligrökare minskat med närmare 30 procent mellan åren 1985 och 1995. Från att ha legat närmare 33 procent år 1985 till ungefär 23 procent år 1995.

Tabell 2: Rökvanor 1984/85, för åldersgrupp 16-74 år, procent.

Rökerdagligen Röker dagligen, Röker dagligen,

Tabell 3: Rökvanor 1994/95, for åldersgrupp 16-74 år, procent.

Rökerdagligen Röker dagligen, Röker dagligen,

Källa: SCB, ULF. 34Folkhälsorappon1977,Socialstyrelsen,sid 238.

Folkhälsan i storstädernas stadsdelar 63

utsatta

Studier från USA, Norge och Storbritannien har visat att risken för att skolbarn röker fördubblas någon föräldrarna röker. På

om av samma sätt kan en som slutar röka påverkar omgivningen att sluta.

I Ungdomsstyrelsens rapport Hur é läget framkommer att rökare äter mindre frukt och grönsaker och att de manliga rökarna äter mer smörgåsfett än de som inte röker. "Rokare har desutom svårare att tillgodogöra sig antioxidativa ämnen finns i exempelvis morötter och frukt vilket innebär att risken för och hjärt-

cancer

kärlsjukdomar ökar

En annan faktor som också är tydligt klasspecifik är tandvård. Andelen invånare i de utsatta stadsdelarna varje år besöker tand-

som läkaren uppgår till 62 procent. Motsvarande andel i övriga stadsde-

lar är 73 procent. Enligt nyligen genomförd hälsoenkät i

en Bergsjön är det cirka 60 procent av befolkningen besöker tand-

som läkare minst gång år och del i denna går oftare. Cirka

en per en grupp ll procent går vartannat år. Kvinnorna går till tandläkaren oftare än

männen. Detta säger inget om omfattningen behandlingen utan

av det kan röra sig om ren akuttandvård. Barnen i Bergsjön har

en sämre tandhälsa än genomsnittet för Göteborgsbamen. I åldern 3-6 år har barnen cirka 100 procent karies än genomsnittet för

mer Göteborg. Barn i åldern 7-11 år har 30 procent och 12-19-åringar har 25 procent karies.

mer

Hälsotillstånd och

arbetsförmåga

Förra Storstadsutredningen visade att hälsoläget i storstadsregioner-

na var bättre än i riket. Som förklaring härtill såg skillnaderna i

man näringslivsstruktur mellan olika regioner. Detta kan också förklara de stora skillnaderna mellan de tre storstadsregionerna. Stockholmsregionen hade lägst andel långvarigt sjuka och lägst andel med nedsatt arbetsförmåga. Dessutom hade hälsotillståndet blivit allt bättre under åttiotalet. Detta gällde dock inte för Göteborg och Malmö. I

35Green DE, Teenagesmoking, Immediate and long-term pattern.Washington DC; National Institute of Education, US Departmentof Health, Education, andWelfare, 1979. Aaro LE, HauknesA, Berglund EL. Smoking amongNorwegian school-children 1975-1980.

The influence of the social environment. ScandJ Psychol l981:22:297-309. Marsch A, Matheson Smoking attitudes and behaviour. London: Office of Population Censusesand Surveys,Social Survey Division, 1981. 36Rosén M. On randomized controlled trials and lifestyle interventions. lnt J Epideminol l989zl8z993-4. 37Ungdomstid Hur é läget Årsbok ungdom l996.Ungdomsstyrelsenoch Folkhälsoinsti-

om tutet, 1996. 38Storstadsokmmitténsspecialundersökningav ULF-materialet. 39Bergsjön en internationell stadsdel,En hälsobeskrivningom invånarnashälsaoch välbe-

finnandei Bergsjön, Göteborgsstad,primärvården, 1997.

64 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

båda regionerna hade hälsotillståndet försämrats under denna period.4°

I vår specialundersökning ULF-materialet från SCB, som

egen av

genomgående bygger intervjuer med i åldern 16-74 år,

personer framkommer följande vad gäller upplevelsen hälsotillståndet;

av

Tabell 4: Hälsotillstånd år 1994/95, för åldersgrupp 16-74 år, procent.

Utsattaområden Övriga områden

i storstäderna i storstäderna

av som uppger i hög grad samti någonmån. Källa: SCB, ULF.

Tabell 5: Hälsotillstånd år 1984/85, for åldersgrupp 16-74 år, procent.

Utsattaområden Övriga områden

i storstäderna i storstäderna

2 SvarsaltemativenHar besvärav värk och Har besvär med sömnen" fanns inte med 1984/85. Källa: SCB, ULF.

Under perioden 1985-1995 så kan vi iaktta en betydande ökning av andelen individer att de har ett dåligt hälsotillstånd.

som uppger Drygt 12 procent i de utsatta stadsdelarna uppger år 1995 att de har ett dåligt hälsotillstånd vilket är tre gånger fler än i övriga stadsdelar. Är 1985 närmare 10 procent att de hade ett dåligt hälso-

uppgav tillstånd, vilket dubbelt fler än i övriga stadsdelar. Det har alltså

var skett ökning andelen upplever ett dåligt hälsotillstånd i de

en av som utsatta områdena, medan andelen har minskat något i de övriga stadsdelarna.

68 procent invånarna i de utsatta stadsdelarna uppger att deras

av hälsotillstånd är gott och 20 procent att deras hälsotillstånd pendlar mellan gott och dåligt. Motsvarande andel för storstädemas övriga befolkning är 16 procent. Andelen befolkningen i de utsatta stads-

av

4°SOU 1990:36Storstadsliv, sid 131.

Folkhälsan i storstädemas utsatta stadsdelar 65

delarna som har besvär värk uppgår till 63 procent. Motsvarande

av andel för övriga befolkningen i storstäderna är 55 procent. Det är också betydligt fler i de utsatta stadsdelarna har besvär med

som sömnen. Närmare 24 procent uppger att de har dessa problem,

medan omkring 19 procent hos den övriga storstadsbefolkningen.

Det sämre hälsotillståndet i de utsatta stadsdelarna påverkar i allt väsentligt också invånarnas möjligheter till arbete. Här har också

en ökning skett under samma tidpunkt i de utsatta områdena, medan

en minskning kan konstateras i de övriga stadsdelarna. Omkring 27 procent uppger att deras arbetsförmåga i hög grad eller i någon mån är nedsatt år 1995. Motsvarande andel för övriga invånare i storstäderna är 17 procent. Det är följaktligen 50 procent fler i de utsatta stadsdelarna som har nedsatt arbetsfönnåga.

Vi har valt att dela upp befolkningen i olika socioekonomiska grupper och kön. Vi har också valt att jämföra inte enbart utsatta områden med övriga storstadsområden utan också med våra så kal-

lade jämförelsekommuner: Arvika, Bolllnäs, Hallsberg, Hedemora,

Kalix, Kramfors och Timrå samt hela riketf

Arbetare män respektive kvinnor

- Delar vi upp kategorin arbetare män och kvinnor och jämför mellan åren 1985 och 1995 utsatta områden och övriga områden i storstäderna med våra jämförelsekommuner samt hela riket kan vi iakt-

ta följande;

Tabell 6: Hälsotillstånd år 1994/95 for arbetare, män respektive kvinnor, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munernaArvika

mfl

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Gott hälsotillstånd 50,5 55,3 69,8 67,4 67,7 57,5 72,5 64,5 Dåligt hälsotillstånd 27,1 15,2 9,4 8,9 12,0 8,7 6,9 8,3 Hälsotillståndet är något där emellan 22,4 29,4 20,8 23,7 20,3 33,8 20,7 27,1 Harbesvär av värk 66,8 79,4 60,3 71,4 72,1 78,5 63,4 72,1 Har nedsattarbetsförmåga 20,4 30,7 14,7 15,5 20,5 20,7 13,4 17,6 Källa: SCB, ULF.

4 Vi har i kapitlet Ekonomi och försörjning använtdessakommuner vid jämförelse av kostnadsutvecklingeninom vissa kommunalaverksamhetsområden.

66 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

Tabell 7: Hälsotillstånd år 1984/85 för arbetare, män respektive kvinnor, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munernaArvika

mfl

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Gott hälsotillstånd 59,3 60,4 73,9 71,1 64,5 67,6 73,5 67,2 Dåligthälsotillstånd 13,2 15,6 8,1 7,5 7,1 6,2 7,3 8,3 Hälsotillståndet är någotdär emellan 27,5 23,9 18,0 21,4 28,4 26,2 19,2 24,5 Har nedsattarbetsförmåga3 24,0 20,0 15,4 11,9 18,7 4,3 13,4 14,4 3 Svarsaltemativet"Har besväravvärk" fannsinte med 1984/85. Källa: SCB, ULF.

Genomgående har en minskning skett av andelen som uppger ett gott hälsotillstånd. Bland män i utsatta områden har fördubbling skett

en

antalet dåligt hälsotillstånd. År 1985 andelen 13,2 av som uppger var procent och 27,1 procent år 1995. I våra jämförelsekommuner har också en ökning skett mellan åren men andelen som uppger dåligt hälsotillstånd år 1995 är bara 12 procent. Andelen i övriga områden i storstäderna är 9,4 procent, något högre än riksgenomsnittet för arbetannän. Däremot är det en större andel män i jämförelsekommunerna 72,1 procent som uppger besvär av värk än män i utsatta storstadsområden 66,8 procent.

Vad gäller nedsatt arbetsförmåga mellan åren 1985 och 1995 så har ökningen varit störst bland arbetarkvinnorna i våra jämförelsekommuner. Från 4,3 procent år 1985 till 20,7 procent år 1995. Andelen arbetarkvinnor i utsatta områden som uppgav nedsatt arbetsförmåga låg redan år 1985 en hög nivå 20 procent och

ökade till 30,7 procent år 1995. Arbetarkvinnor i utsatta områden 79,4 procent har mest besvär av värk.

Arbetare infödda svenskar respektive invandrare

- Gör uppdelning arbetare i infödda svenskar och

vi en av gruppen invandrare kan vi utläsa följande:

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 67

Tabell 8: Hälsotillstånd år 1994/95 för arbetare, infödda svenskar respektive invandrare4, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munernaArvika

m

Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Gott hälsotillstånd 60,5 43,9 71,6 55,7 65,5 27,25 70,4 50,0 Dåligt hälsotillstånd 19,9 20,3 8,3 12,6 11,2 0 6,8 13,0 Hälsotillståndet är något där emellan 19,5 35,8 20,1 31,7 23,3 72,8 22,8 33,1 Har besvärav värk 67,8 82,4 64,1 73,5 74,3 85,3 66,9 74,9 Har nedsattarbetsförmåga 24,8 28,7 13,7 21,4 20,0 29,3 14,7 21,7 4 Med invandrareavsesutrikes födda. 5 lntervjugruppen invandrarefrån dessakommunerär mycket låg, varför angivnaprocentsatser ärtillförlitliga. Källa: SCB, ULF.

Tabell 9: Hälsotillstånd år 1984/85 för arbetare, infödda svenskar respektive invandrare, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket

i storstäderna i storstäderna munernaArvika

m

Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Gott hälsotillstånd 61,2 57,5 73,0 69,1 66,5 48,4 5 71,0 64,6 Dåligt hälsotillstånd 12,2 18,2 7,0 11,7 7,0 0 7,4 11,7 Hälsotillståndet är något där emellan 26,5 24,4 20,0 19,1 26,5 51,6 21,7 23,7 Har besvärav värk

- - - - - Har nedsattarbetsförmåga 22,5 21,1 14,0 11,5 12,0 31,1 13,7 15,7 5 Intervjugruppen invandrarefrån dessakommuner ärmycket låg, varför angivnaprocentsatser ärtillförlitliga. Källa: SCB, ULF.

Andelen som säger sig ha ett gott hälsotillstånd har sjunkit och då främst för invandrare. År 1985 upplevde 57,5 de

gruppen procent att hade ett gott hälsotillstånd i våra utsatta stadsdelar. Denna andel hade minskat till 43,9 procent år 1995.

Den högsta andelen som upplever sig ha ett dåligt hälsotillstånd är invandrare i de utsatta stadsdelarna. 20,3 procent upplever detta till skillnad från invandrare i övriga storstadsområden, där andelen uppgår till 12,6 procent.

Andelen invandrare som uppger besvär värk är 82,4 procent i

av de utsatta områdena, att jämföra med 73,5 procent i övriga stor-

stadsområden ligger något under riksgenomsnittet.

som

Oavsett jämförelseområde så har en ökning skett av andelen

som har en nedsatt arbetsförmåga mellan de aktuella åren. Detta är

speciellt tydligt för gruppen invandrare.

68 Folkhälsan i storstädemas utsatta stadsdelar

Tjänstemän män respektive kvinnor

-

Vad gäller tjänstemannasidan kan vi konstatera följande;

Tabell 10: Hälsotillstånd år 1994/95 för tjänstemän, män respektive kvinnor, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munernaArvika

mfl Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor

Gott hälsotillstånd 81,2 74,9 83,5 78,6 84,2 75,4 82,5 78,3 Dåligt hälsotillstånd 7,3 7,3 2,3 4,7 4,4 3,3 3,0 4,3 Hälsotillståndet är någotdäremellan 11,5 17,8 14,2 16,7 11,4 21,4 14,5 17,4 Har besvärav värk 46,0 63,9 41,3 61,7 58,5 61,2 47,6 62,5 Har nedsattarbetsförmåga 7,7 14,2 5,4 8,0 3,7 18,3 6,0 8,4 6 Gruppentjänstemänärlåg i dessakommuner.Angivna procentsatserkan variera medca8 procentenheter,varför jämförelser med övriga områden kan ansestillförlitliga. Källa: SCB, ULF.

Tabell 11: Hälsotillstånd år 1984/85 för tjänstemän, män respektive kvinnor, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munemaArvika

mfl

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Gott hälsotillstånd 63,5 80,1 85,2 81,2 77,4 83,3 84,3 82,4 Dåligt hälsotillstånd 10,0 2,1 2,9 5,2 0 5,2 3,0 3,8 Hälsotillståndet är någotdäremellan 26,5 17,8 11,8 13,6 22,6 11,4 12,7 13,8 Har besväravvärk

- - - - - - Har nedsattarbetsförmåga 9,5 0 5,3 7,3 6,0 2,8 5,4 6,2 6 Gruppentjänstemänärlåg i dessakommuner.Angivna procentsatserkan varieramedca8 procentenheter,varför jämförelser med övrigaområden kan ansestillförlitliga. Källa: SCB, ULF.

För tjänstemannakvinnor i utsatta områden har andelen med ett dåligt hälsotillstånd ökat, medan för de manliga tjänstemännen har andelen sjunkit. Likaså har andelen tjänstemannakvinnor som upp-

nedsatt arbetsförmåga ökat. Det motsatta förhållandet gäller ger en

för de manliga tjänstemännen. Andelen manliga tjänstemän som har

ett gott hälsotillstånd i de utsatta stadsdelarna har ökat från 63,5 procent år 1985 till 81,2 procent år 1995 och ligger nästan samma nivå de manliga tjänstemännen i de övriga storstadsområdena.

som

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 69

Tjänstemän infödda svenskar respektive invandrare

-

Tabell 12: Hälsotillstånd år 1994/95 för tjänstemän, infödda svenskar respektive invandrare, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munernaArvika

m

Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Gott hälsotillstånd 78,9 76,0 82,4 70,9 80,0 71,0 7 81,0 72,0 Dålligt hälsotillstånd 4,3 15,4 3,5 4,1 4,0 0 3,5 5,7 Hälsotillståndet är något däremellan 16,8 8,6 14,1 25,0 16,0 29,0 15,5 22,2 Har besväravvärk 51,3 64,3 50,7 61,9 61,5 29,0 54,8 62,7 Har nedsattarbetsförmåga 9,6 14,3 6,1 l 1,4 10,5 29,0 6,9 10,5 7 Intervjugruppen invandrarefrån dessakommuner är mycket låg, varför angivnaprocentsatser ärtillförlitliga. Källa: SCB, ULF.

Tabell 13: Hälsotillstånd år 1984/85 för tjänstemän, män respektive kvinnor, procent.

Utsattaområden Övriga områden Jämförelsekom- Hela riket i storstäderna i storstäderna munernaArvika

m

Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Infödda Invandr Gott hälsotillstånd 74,0 65,2 84,1 72,6 79,3 1007 84,0 74,3 Dålligt hälsotillstånd 4,7 10,4 3,9 7,2 2,8 0 3,2 6,4 Hälsotillståndet är någotdär emellan 21,2 24,3 12,0 20,2 17,9 0 12,8 19,3 Har besväravvärk

- - - - - - - - Har nedsattarbetsförmåga 4,2 4,9 6,1 8,3 4,7 0 5,8 6,7 7 Intervjugruppen invandrarefrån dessakommunerär mycket låg, varför angivnaprocentsatser ärtillförlitliga. Källa: SCB, ULF.

Både invandrare sig ha ett gott hälsotillstånd och ett dåligt

som anser hälsotillstånd har ökat i de utsatta områdena. Från att andelen var 65,2 procent år 1985 uppger 76 procent år 1995 att de har ett gott hälsotillstånd. För invandrare i övriga storstadsområden råder det motsatta förhållandet. De med dåligt hälsotillstånd har ökat från 10,4 procent till 15,4 procent. Andelen invandrare med nedsatt arbetsförmåga har nästan tredubblats från 4,9 procent år 1985 till 14,3 procent år 1997.

Vi kan konstatera att sämst mår arbetarkvinnor och invandrare i de utsatta storstadsområdena, medan däremot invandrare bland vissa

70 Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar

manliga tjänstemän i de utsatta områdena tenderar att uppleva ett förbättrat hälsotillstånd.

Sammanfattande kommentarer

Det finns en rad samverkande kvalitativa och kvantitativa faktorer som vi har lyft fram i detta kapitel är nära kopplade till klass-

som skillnader i hälsa.

De individer som är arbetslösa, har de sämsta arbetena, inkomsterna, bostäderna och utbildningarna, tenderar fortfarande att ha sämst hälsa. Dessutom har det skett ökning sedan år 1985

en av andelen som upplever ett dåligt hälsotillstånd i de utsatta områdena, medan andelen har minskat något i de övriga stadsdelarna.

Arbetslösheten är i allra högsta grad är ett folkhälsoproblem. Vi vet att nedsatt psykisk förmåga och tobaks- och alkoholkonsumtionen ökar vid arbetslöshet. Olika studier har konstaterat att tobaksoch alkoholvanor har ett tydligt samband med arbetslöshet, framför allt bland unga. Sämre matvanor och rökning följs åt. Matvanor styrs ofta av vilken utbildning och socioekonomisk tillhör. I de

grupp man utsatta stadsdelarna är medellivslängden lägre, alkoholkonsumtionen högre, kost- och motionsvanoma sämre och det är betydligt fler som röker i jämförelse med övriga stadsdelar. Arbetslösa har också högre blodtryck och högre halter av vissa stresshormoner än icke arbetslösa. Dödligheten bland arbetslösa är två till tre gånger högre än bland icke arbetslösa.

Den enskilda människan som tvingas stå utanför en arbetsgemenskap kan lätt isolera sig och därmed ökar svårigheterna att komma in

arbetsmarknaden. Det sämre hälsotillståndet påverkar också i allt

väsentligt invånarnas möjligheter till arbete. De neddragningar

som skett i trygghetssystemen genererar också oro inför framtiden. Detta ökar känslan av utanförskap och hopplöshet. Känslan att inte själv

av förfoga över de verktyg som behövs för att förbättra sin situation, känslan av att vara utlämnad opåverkbara krafter samverkar

negativt och ökar riskerna för att ytterligare få försämrad hälsa.

en

Vid arbetslöshet drabbas hela familjen. Efter längre period

en av arbetslöshet ökar ohälsan högst påtagligt, även andra problem

men

våld, missbruk och självmordsförsök bland föräldrar. Det finns som ett mycket starkt samband mellan utfall vid fyraårskontrollerna och olika sociala indikationer. Andelen barn inte klarade testerna

som vid fyraårskontrollen högst i länets utsatta stadsdelar. I förskole-

var

åldern är försenad tal- och språkutveckling det vanligaste problemet. På låg- och mellanstadiet är koncentrationssvårigheter det vanligas-

Folkhälsan i storstädernas utsatta stadsdelar 71

te problemet och inlämingssvårigheter är vanligast högstadiet.

Sambandet mellan pappans sysselsättningssituation och barns drogmissbruk är den enskilt viktigaste faktorn för att förklara förekomsten av drogmissbruk. Bland bam till arbetslösa pappor finns ett mer utbrett missbruk än bland barn med förvärvsarbetande pappor.

Risken att bli förtidspensionerad ökar högst väsentligt vid långva-

rig sjukdom, återkommande hälsoproblem och arbetslöshet. Bakom

en förtidspensionering ligger ofta ett tungt och enformigt arbete eller

dålig hälsa under lång tid. Andelen långtidssjukskrivna är tre gånger

större i de fattigaste bostadsområdena än i de rikaste. Detta kan tolkas som att det inte bara är de står utanför och inte har något

som arbete som mår dåligt, utan också att de som har ett arbete är ofta sjuka. I storstädemas utsatta områden är andelen arbetare nästan dubbelt så stor som i de övriga storstadsområdena och de har bullriga, jäktiga och fysiskt belastade arbeten. Många upplever att de har ett dåligt hälsotillstånd och nedsatt arbetsförmåga. Kvinnorna, främst arbetarkvinnorna, mår betydligt sämre än männen och har ofta besvär av värk. Det är de utsatta grupperna som i högre utsträckning att de avstår från att söka vård. Om de ekonomiskt

anger fattiga tvingas avstå från sjukvård kommer sambandet mellan hälsa och fattigdom att bli ännu starkare.

Ohälsotalen är mycket höga bland befolkningen i de utsatta stadsdelarna, i vissa delar mer än dubbelt så högt som i övriga landet. Man bör då vara medveten om att ohälsotalet bara anges utifrån de försäkrades situation. De oförsäkrade finns inte med, eftersom de står utanför försäkringssystemet. Bland de mest utsatta finns många invandrarkvinnor, ensamstående mödrar och kvinnor i arbetaryrken

och långtidsarbetslösa.

Segregationen tilltar i och med att människor med sociala och hälsomässiga problem anhopas i vissa typer av områden. Vi kan bara konstatera att det Abraham Bäck sade år 1756 gäller än idag: Fattigdom, Elände, Brist brödfödan, Ängslan och Misströstan är de främsta orsakerna till ohälsan.

7¶Boendeförhållanden och boendemiljö

"Gårdsten är bra. Barn skrattar och är glada. Gårdsten har många gator som har många namn. Gårdsten är vackert. Det finns många polacker. Gårdsten är nästan som landet men det finns ingen gris..."

Denna dikt är skriven av Minh Tho Trinh, som medverkade i Storstadskommitténs antologi Rosor av Betong SOU 1997:62. Minhs dikt ger ord de känslor och upplevelser som många bam och ungdomar i de utsatta stadsdelarna har av sina bostadsområden.

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 konstaterade vi att 75 procent av ungdomarna tyckte att deras områden fina, bilden inte entydig. Över 90

var men var pro-

cent ungdomarna tyckte ändå att det nödvändigt att snygga

av var

gårdar och parker i deras områden. Och 80 procent tyckte också upp att det var viktigt att snygga upp husen.

Det är svårt att förklara denna uppenbara motsägelsefullhet. Det skulle kunna sammanhänga med hur människor manifesterar sin identitet. Av hävd anses det att en människas identitet är intimt förknippad med hennes bostad eller hembygd. Vi kan alltså förvänta oss att människor som tillfrågas om hur de upplever sina bostadsområden generellt tenderar att besvara frågan ett sådant sätt att det egentligen individens försvar av sin egen identitet

säger mer om än om områdets faktiska egenskaper. Om så är fallet, måste dessvärre lämnas obesvarat i detta sammanhang.

Vad tycker då den befolkningen i de utsatta stadsdelarna

vuxna

sina bostadsområden Vårt huvudintryck är att flertalet invånaom re i dessa stadsdelar trivs. Men likväl återfinns det största missnöjet med bostäderna och bostadsområdena i de utsatta stadsdelarna. Detta framkom i vårt delbetänkande Egenmakt SOU 1996:177. Mest missnöjda ensamstående med barn.1

var gruppen

Temaplan AB har uppdrag av Stockholms länsstyrelse m.fl.

gjort en första större flyttstudie i länet, som visar att hyresgäster hos

lEgenmakt, SOU 1997:177, 217.s.

de kommunala bolagen är mer nöjda med förvaltningen än med

bostadsområdena. Bland hyresgästerna hos de privata bostadsbolagen är situationen den omvända, dvs. man är mindre nöjd med värdamas insatser, men nöjdare med områdets kvaliteter.

Mikael Stigendal visar i sin studie Sociala värden i olika sociala världar att missnöjet med bostadens kvalitet var störst i de utsatta stadsdelarna Rosengård och Södra Innerstaden i Malmö. Södra Innerstadsboma anser också att deras utemiljö är en av de sämsta i staden Stigendal noterade att Södra Innerstadsboma i sin bedömning av sitt boende totalt sett var nöjdare med tanke deras uppfattning om bostaden, utemiljön och den kommunala servicen. Generellt så fanns ett samband mellan upplåtelseform och hur nöjd man var med sitt boende totalt sett. Minst nöjda var hyresrättsinnehavare.

I Vårby gård i Huddinge kommun gjordes undersökning år

en

1987 bland det allmännyttiga bostadsbolagets hyresgäster visa-

som de att knappt 20 procent var direkt missnöjda med sitt bostadsområde. De fem viktigaste orsakerna till missnöjet hade att göra med

områdets skötsel och förvaltning, områdets sociala integration,

upplevelsen av rädsla, obehag och främlingskap i området,

områdets geografiska läge.

Bostadsbolaget gjorde en kraftfull insats som bland annat att inne-

höll en servicegaranti, upprustning av gårdarna, fler tvättstugor och

bättre På mindre än två år hade det direkta missnöjet min-

garage. skat till 9 procent. En klar förbättring som var ett resultat av att bostadsbolaget tog sitt fulla ansvar för basala förvaltningsuppgifter

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 visade vi att barnfamiljerna tillhör den grupp som oftast flyttar från utsatta stadsdelar. De flyttar oftast grund "naturli-

av

ga orsaker, dvs. tillökning i familjen, separation eller önskemål

om andra boendefonner. Men många flyttar dessvärre av områdesrelaterade orsaker. Man upplever bl.a. att områdena inte är tillräckligt barnvänliga och trygga. Skepsis till den förväntade kvaliteten inom

barnomsorgen och skolan påverkar också deras val att flytta.

Sveriges allmännyttiga bostadsföretag SABO uppskattar om-

byggnadsbehovet inom miljonprogramsornrådenas bostadsbestånd

3 Stigendal, Mikael, Sociala värden i socialavärldar, 1997,arbetsunderlag. 3Integration segregation,SABO, april 1992MAF/AB.

-

till omkring 100 000 lägenheter i landet. Denna uppskattning av

behovet omfattar endast de bolag som är medlemmar i SABO.

Försämrad utrymmesstandard i de utsatta stadsdelarna

Genomförandet av miljonprogrammet minskade trångboddheten

kraftigt under 1970-talet. Sverige har en av världens högsta utrymmesstandard. Vid vår bearbetning SCB:s ULF-material kunde vi

av

emellertid iaktta en marginell minskning utrymmesstandarden

av och en ökad trångboddhet under det senaste decenniet. Detta gäller framför allt Stockholm och i synnerhet i dess utsatta stadsdelar. Antalet boende per 100 rumsenheter kök samt rum minst 6 kvm ökade från 56,8 procent år 1985 till 59,4 procent år 1995 i de utsatta stadsdelarna. I genomsnitt 35 procent invånarna i storstä-

var av demas utsatta stadsdelar trångboddaf Motsvarande andel i övriga stadsdelar var knappt 20 procent.

Inte lägre kvarboende än i andra stadsdelar

Hög omflyttning och lågt kvarboende beskrivs ofta som ett problem för de utsatta stadsdelarna i flera studier och utredningar. Det låga kvarboendet sägs bl.a. minska den sociala stabiliteten i området. Hittills har det varit svårt att få uppfattning kvarboendet och

en om

flyttningsmönstret i storstäderna. I den tidigare nämnda flyttstudien

från Temaplan konstateras bland annat att hushållens kvarboendefrekvens i de utsatta stadsdelarna inte avvek från andra hushåll i flerfamiljshus i länet Däremot fann man att kvarboendet skulle drastiskt minska om alla som ville flytta kunde göra det, men p.g.a. bostadsmarknadens orörlighet så förhindras hushållen att realisera sina önskningar. Viljan hos hushållen bor i de utsatta stadsde-

som lama och som önskade att flytta visade sig också svår att påver-

vara ka med en motsvarande hyressänkning. Enligt Temaplan skulle kvarboendet troligen endast öka med 2-4 procent.

Vi får troligen också anta att kvarboendet kommer att minska ytterligare om invånarnas inkomster i de utsatta stadsdelarna förbättras påtagligt. Förvisso har inkomstnivån inte samma utslagsgivande betydelse för utrikes födda på deras val av upplåtelseformF Utrikes födda med höga inkomster är starkt överrepresenterade inom

4Trångboddaenligt norm personersombor i hushålldärmanhar mindre än ett sovrum per person,kök och vardagsrumoräknade.Samboendeansesdock delasovrum. 5Nio gångeri livet, 1997,Stockholms Läns Regionplane-och trafikkontoret. ° RogerAnderssonochIrena Molina, Etnisk boendesegregationi teori och praktik.

hyresrätten. Medan inrikes födda gör en boendekarriär till bostadsrätt eller villa när deras inkomster tillåter detta. Hälften7 högin-

av komsttagarfamiljema från Turkiet, Chile och Grekland bor i hyresrätt. Likväl visar det sig att allt fler utlandsfödda hushåll skaffar sig en villa eller bostadsrätt när deras inkomster ökar.

Temaplans flyttstudie visade vidare att en mycket stor del av de hushåll som flyttar av tvingande skäl såsom vräkning eller evakuering flyttar just till de utsatta stadsdelarna. Vi kan alltså anta att flera av dessa hushåll har såväl sociala som ekonomiska problem. Därmed förstärks den sociala problematiken ytterligare i dessa områden.

Följande slutsatser drar Temaplan AB grundval av sin flyttstu-

die:

Hushållen byter bostad ofta. Flyttningen ger en påtaglig välfärdsvinst. Problemet är dock att många vill flytta men utbudet saknas. Inte fysiskt men reellt. Boendekostnadema för egnahem kommer troligen inte att öka. Det blir inte dyrare att bo kvar. Ränta och inflation kommer sannolikt även fortsättningsvis att ligga en rimlig nivå. Parallellt med denna utveckling kommer den disponibla inkomsten att öka hos en del hushåll samtidigt ökar förrnögenhetsbildningen i dessa hushåll. Detta kommer att medföra kraftig

en

ökning av bostadsrättsprisema i Stockholm.

Otrygg boendemiljö

I vårt betänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 visade vi att våld, kriminalitet och droger oroar ungdomarna i de

utsatta stadsdelarna i väsentligt högre grad än övriga ungdomar i

storstäderna och i övriga riket. Drygt 40 procent av ungdomarna upplevde sitt bostadsområde som otryggt och stökigt. Ungdomarnas bild av sina bostadsområden återspeglas också i hur den vuxna befolkningen upplever sina bostadsområden. Otryggheten och risken att bli utsatt för våld och kriminalitet är väsentligt högre i de utsatta stadsdelarna än i övriga stadsdelar. Nästan en tredjedel av befolkningen i de utsatta stadsdelarna har avstått från att ut i sitt bostadsområde grund för att bli överfallen, rånad eller

av oro annat sätt ofredad. I övriga stadsdelar har drygt 18 procent av dess invånare upplevt Det är i synnerhet kvinnor upple-

samma oro. som ver bostadsområdena som otrygga. Drygt 42 procent av kvinnorna i de utsatta stadsdelarna uppger att har avstått från att ut.

7 Mångfald och Ursprung, sid. 121.

Motsvarande andel bland kvinnorna i de övriga stadsdelarna var omkring 27 procent. Andelen män i de utsatta stadsdelarna som har avstått att ut grund otrygghet 13 procent och i övriga

av var stadsdelar 9 Även otryggheten är högst bland kvinnor-

procent. om

så är det männen i något högre utsträckning drabbas av hot na som och våld. l de utsatta stadsdelarna är risken fyra gånger högre för män än för kvinnor att drabbas våld leder till kroppsskador.

av som

Av nedanstående tabell framgår att invånarna i de utsatta stadsdelarna i större utsträckning utsätts för våld och stölder än övriga storstadsinvånare. Det är endast när det gäller stöld och skadegörelse av bil andelen är högre utanför de utsatta områdena, vilket är rim-

som ligt med tanke att innehavet bil är större där. Skadegörelse i

av bostadsområdet är till och med två och halv gånger så vanligt i

en dessa stadsdelarna som i övriga stadsdelar.

Tabell 1: Utsatt för kriminalitet och skadegörelse, 1994/95 16-74 år, procent.

Utsattastadsdelar Övriga stadsdelar

..

avbil 12,5 14,0 Förekomstenav skadegörelsei bostadsområdet ja, mycket vanligt 18,3 4,6 ja, ganskavanligt 17,9 10,1 Källa: SCB, ULF

Det kommunala koncernbolaget Framtiden AB i Göteborg har låtit gör undersökning kriminaliteten i stadsdelen Hjällbo. Där

en av framgår att den vanligaste brottsligheten i stadsdelen är inbrottsstölder, bilstölder, skadegörelse och misshandel. Det också den

var brottslighet de boende att de drabbats av i offerunder-

som uppgav

Ökad bevakning och "kvarterspolis skulle, enligt de

sökningens

boende, kunna medverka till att minska brottsligheten. En intressant iakttagelse i undersökningen är att närmare 90 procent av de boende

i stadsdelen brottsligheten som ett problem, samtidigt som brotts-

ser

ligheten i stadsdelen är något lägre i jämförelse med hela Göteborg

i förhållande till folkmängden. Drygt hälften ser det som ett stort

problem. Undersökningen visar vidare att det är främst ungdoms-

brottsligheten utmärker sig i området. De vanligaste brotten i

som dessa sammanhang är bilstölder och inbrott.

3Malm, Ulf, Kriminalitet och tryggheti Hjällbo, Delprojekt i FramtidensHjällbo, opublicerad rapport ,1997

Vi kan alltså konstatera att risken att bli utsatt för våld eller hot om

våld och skadegörelse är betydligt högre i storstädernas

utsatta stadsdelarna än i övrig stadsdelar. Detta förhållande bekräftas också

i en studie som forskningsenheten vid Polishögskolan presenterade

nyligen. De fann att i stadsdelar med hög problemnivå, dvs. störande grannar, missbrukarkvartar, nedskräpning, skadegörelse och stökiga ungdomar, så ökar risken för de boende att utsattas för brott. Problemnivån har också stor betydelse för invånarnas upplevelse av

trygghet. Studien visar vidare att polisens brottsförebyggande arbe-

te, särskilt grannsamverkan mot brott, sker huvudsakligen i polismästardistrikt med låg problemnivå. Andra studier har tidigare pekat att polisens förebyggande arbete med skolelever oftare riktas mot skolor ligger i områden med låg än med hög problemsom snarare nivå Brottsligheten i de utsatta stadsdelarna förklaras vanligtvis utifrån sociala och ekonomiska aspekter. Att själva husen eller bostadsom-

rådets fysiska egenskaper skulle spela någon roll i dessa

sammanhang diskuteras sällan. Den amerikanske arkitekten Oscar Newman beskriver i sin bok Defensible brottsligheten mellan högspace

respektive låghusområden med samma socioekonomiska

samman-

sättning av befolkningen. Newman fann att brottsligheten

var oer-

hört mycket högre i höghusområdena än i låghusområdena. Han

kunde konstatera ett klart samband: högre hus, desto värre brottslighet. Utöver hushöjden inverkade också tre andra faktorer: graden av anonymitet, förekomsten av ytor svåra att bevaka och som var

alternativa flyktvägar för brottslingama. Även husens utformning

bidrog till ökad risk för skadegörelse och överfall.

Offentlig och kommersiell service i stadsdelarna

Debatten om miljonprogramsområdena i slutet 1960- och 70av talen handlade ofta om områdenas bristande fysiska och estetiska utformning, men även om bristen på kommersiell och offentlig service. Denna debatt kunde te sig motsägelsefull å andra sidan när man hävdade att de nya områdena Skärholmen, Rosengård och som

Angered var ett uttryck för den tilltagande kommersialiseringen

av samhället. Debatten hade följaktligen två sidor. Miljonprogramsområdenas barnsjukdomar växte successivt bort i de flesta fall.

Många områden fick med tiden uppskattade centrumanläggningar.

9 Lokala problem, brott och trygghet i Stockholms län, delrappon Wikström, Per-Olof H, mfl., rapportfrån Problemgruppen 1997:4Polishögskolan. ° Rådberg, Drömmenom atlantångaren,1997,s.29f.

Under de senaste tio åren har däremot dessa anläggningar fått uppleva ett ökat tryck från närbelägna stormarknader, vilket har resulterat i sämre kommersiell service i flera utsatta stadsdelar.

Detta framkom i de tre studier som gjordes uppdrag av Storstadskommittén syfte att kartlägga den kommersiella ser-

vars vara vicen i utsatta stadsdelar bilaga. Situationen har i flera fall för-

se

svårats ytterligare för miljonprogrammens centrumanläggningar

att allt större grupp av dess invånare har blivit arbetslösa genom en eller har fått allt sämre ekonomiska villkor, vilket kraftigt har påverkat deras köpkraft. En studierna visar även att invånarna i de ut-

av satta stadsdelarna inte är köptrogna de butiker som finns i deras

stadsdelar. Detta kan sammanhänga med butikernas och då egna

framför allt de stora butikskedjornas oförmåga att tillgodose befolk-

ningens behov och krav. Dessa faktorer har medverkat till att den kommersiella servicen i många utsatta stadsdelarna har försämrats betydligt. I flera utsatta stadsdelar har det successivt vuxit fram en alternativ livsmedelshandel består mängd mycket små

som av en butiker erbjuder ett sortiment som är anpassat till stadsdelarnas

som olika etniska Butikerna spelar i viss utsträckning också en

grupper.

roll ett sysselsättningsperspektiv. Det är inte ovanligt att många av

ur

familjemedlemmarna och släktingarna arbetar i butikerna. För-

fattarna till en av studierna fortsätter:

"Många driver dessa butiker gör det med stor entusiasm och

som med önskan att klara sig och sin familj utan samhällets hjälp. Att

en ta på dessa initiativ och krafter så att de ger stadsdelen och

vara invånarna tillskott i form att efterfrågad service är angeläget

På år har också postens, systembolagens och apotekens

senare

betydelse för lokala Centrumbildningar uppmärksammats. Posten

har under de senaste åren lagt ned rad lokala postkontor. Detta har

en

flera håll inneburit kraftiga försäljningsminskningar för de lokala

affärsidkama. Vi kan även befara att samma fenomen upprepas när

Apoteksbolaget har aviserat om nedläggningar av apotek. Posten

nu har försökt undvika allt för långtgående negativa konsekvenser både vad gäller att tillförsäkra lokalsamhällenas invånare fortsatt postser-

" En studie offentlig och kommersiell service och socialt kapital i Husby, Rinkeby och

om Vårby Gård, Lotta Hedberg Närplan AB och Ellinor Baurne SamhällsplaneringAB, 1996. Servicebehov,serviceutbudoch socialt kapital i Gårdstenoch SödraBiskopsgården,Gunilla Abrahamsson,Ingrid Johanssonoch Sören Olsson.Göteborgsuniversitet, 1996.Socialavärden i SödraInnerstanssociala värld, Mikael Stigendal,Möllevångenssamhällsanalys,1997. 12Enstudie offentlig ochkommersiell serviceoch socialt kapital i Rinkeby,Lotta Hedberg

om Närplan AB och Ellinor BaurneSamhällsplaneringAB, opubliceradrapport, 1996,s. 39.

vice och mildra effekterna för affärslivet att inrätta så kallagenom

de post i butik"-lösningar, eller kraftigt bantade kontor i loka-

nya ler. Ibland har detta inte varit möjligt grund meningsskiljakav tigheter mellan posten och lokala aktörer såsom kommun, fastighetsoch butiksägare. I vissa fall har det fallit att fastighetsbolagen, både kommunala och privata, kräver hyror inte står i rimlig som pro-

portion till det rådande marknadsläget.

Offentlig service

Den offentliga servicen i de utsatta stadsdelarna i likhet med den var kommersiella ofta eftersatt när stadsdelarna färdigställdes. Det var

en barnrik och ung befolkning flyttade in. Barnomsorgen och

som skolan pressades till det yttersta och barn och ungdomar gick tuff en tid till mötes. Under 1980-talet byggdes den offentliga servicen ut och kunde de flesta håll möta befolkningens behov ett tillfredsställande sätt. Sedan dess har den offentliga sektorns expansion avstannat och inom vissa områden också successivt minskat. Besparingarna inom den offentliga sektorn och då inom verksamhetsområden berör barn och ungdomar har stundtals varit mycksom et kraftiga under 1990-talets första hälft. Storstadskommittén belyste detta i betänkandet Att växa bland betong och kojor SOU

1997:61. Nedskärningama inom barn- och ungdomsverksamheten

har generellt varit större i storstädernas utsatta stadsdelar än i kom-

munerna i övrigt. Exceptionellt stora nedskärningar har gjorts inom

barnomsorgen i dessa stadsdelar. Totalt minskade bruttokostnadema i fasta priser med i genomsnitt 17,5 procent och personalen med 20 procent mellan åren 1992-95. Dessa nedskärningar 30 procent var större än vad storstadskommunema helhet gjorde. Grundskolan som i de utsatta stadsdelarna fick förvisso ett resurstillskott under perioden 1992-95, detta kunde dock inte förhindra åderlåtnin men en g av andelen lärare med 9 procent, medan motsvarande andel oföränvar drad i övriga stadsdelar.

Service, bidrag och motprestation

Vad tycker då invånarna i de utsatta stadsdelarna den offentliga om servicen Ett försök att besvara denna fråga har gjorts Riksreviav sionsverket RRV uppdrag Storstadskommittén i underlagsav rapporten Välfärd i verkligheten räcker inte SOU - pengar

1997:24. RRV har studerat befolkningens attityder till såväl kvaliteten den offentliga sektorns utbud, som till välfärdsfrågor i allmänhet. RRV konstaterar att oavsett om man bor i en stadsdel med låga eller höga inkomster så tycks attityden till såväl kvaliteten den offentliga sektorns utbud som till välfärdsfrågor i allmänhet överensstämma i stort. Befolkningen i dessa stadsdelar är också överens om att den allmänna välfärdssituationen i Sverige har försäm-

under de tio åren. överensstämmelsen är också hög vad rats senaste gäller vilka grupper de boende anser är viktigt att samhället prioriterar. Barn, ungdomar och sjuka sätts i första rummet.

Beträffande invånarnas attityder till den offentliga verksamheten

där bor framgår att invånarna i höginkomstområdena är något

man mer positiva till utbudet än vad man är i låginkomstområdena. I låginkomstområdena är det förhållandevis fler som är nöjda med det

lokala utbudet av ungdomsverksamhet och socialtjänst. Däremot är

man mindre nöjd med bland annat skolan, utbildningen, barnomsor-

polisen och sjukvården. RRV tillfrågade också invånarna vad de

gen,

ansåg om möjligheten att låta frivilliga organisationer komplettera

den offentliga verksamheten. Drygt 88 procent av invånarna i låginkomstområdena tyckte detta bra och i höginkomstområdena

vore var motsvarande andel något högre, 93 procent. De boende i respektive områdestyp skulle också kunna tänka sig att på sin fritid och utan ersättning engagera sig i vissa verksamheter i det egna bostadsområdet idag utförs samhället. Även i detta fall är intresset större

som av

i höginkomstområdena, 71 procent, än i låginkomstområdena, 63

procent. RRV:s rapport visar även att invånarna i respektive ornrådestyp tycker att det är rimligt att begära att en del av de som idag

uppbär förtidspension och arbetslöshetsersättning ska ha skyldighet

att efter bästa förmåga göra en insats inom vissa offentliga verksamheter. RRV fortsätter: Det tycks således finnas ett starkt stöd för idén att införa motprestationer för vissa grupper av mottagare av bidrags- och försäkringsersättninganl. Det skiljer endast

. några enstaka procentenheter mellan stadsdelarna. I stort anser mellan 60 och 80 procent att motprestationer kan vara bra för personer som i dag erhåller kontanta stöd. RRV:s studie visade också att den offentliga sektorn generellt förde-

lar mer kontanta bidrag och försäkringsersättningar samt personalre-

surser till utsatta stadsdelar än till höginkomstområden. Totalt utbe-

talades bidrag och försäkringsersättningar motsvarande mellan

29 000 och 34 000 kronor per invånare i låginkomstområdena år 1994, medan motsvarande tal för höginkomstområdena var 12 000 till 16 000 kronor.

Sammanfattande kommentar

Folk i gemen trivs i de utsatta stadsdelarna, även om missnöjet med bostaden och bostadsområdet är störst i dessa stadsdelar. Våra tidigare studier visar att ungdomarna tycker att deras bostadsområden

borde både vad gäller gårdar, parker och hus. Någon

snyggas upp motsvarande studie bland den vuxna befolkningen har vi inte gjort, men tar det inte för osannolikt att deras uppfattning om sina bostadsområden överensstämmer med ungdomarnas. De förnyelseprojekt som pågår i flera utsatta stadsdelar och där de boende deltar, visar också att fysisk upprustning är ett ofta framfört önskemål. Ett aktuellt exempel är Skärholmen i Stockholm, där de boende föresla-

git att de grå husen ska målas om i pastellfärger. Ett färgval som

dock inte var i stadens skönhetsråds smak och som därför yrkade

avslag på byggnadslovet.

Det utbredda missnöjet med bostadsområdena i de utsatta stadsdelarna kan delvis sammanhänga med att många upplever sina bostadsområden som otrygga. Ungefär en tredjedel av invånarna har någon gång avstått från att ut i sitt bostadsområde på grund av oro för att bli överfallen, rånad eller annat sätt ofredad. Motsvarande andel i övriga stadsdelar är 18 procent. Tyvärr måste vi konstatera att deras oro är befogad. Risken att utsättas för kriminalitet eller skadegörelse är nämligen högre i de utsatta stadsdelarna än i övriga storstadsstadsdelar. Detta borde var ett tillräckligt starkt skäl för polisen att aktivt bedriva brottsförebyggande arbete i dessa stadsdelar. Dessvärre visar flera studier att polisen istället koncentrerar detta arbete till stadsdelar med låg problemnivå.

Miljonprogramsatsningen eliminerade trångboddheten och

bostadsnöden i landet under 1970-talet. Emellertid kan vi notera att

trångboddheten ökar igen. Andelen trångbodda är högst i de utsatta

stadsdelarna i storstäderna, drygt 35 procent. Motsvarade andel i övriga stadsdelar är 20 procent. Ytterligare en intressant aspekt i sammanhanget är att kvarboendet i de utsatta stadsdelarna inte är lägre än i andra stadsdelar. Detta faktum gör det svårt att hävda att just ett högt kvarboende är en viktig ingrediens för att åstadkomma en så kallad social stabilitet i ett bostadsområde. Många innerstadsstadsdelar uppvisar ofta en lägre kvarboendefrekvens än de utsatta stadsdelarna, men trots detta drabbas inte dessa stadsdelar av långt-

gående sociala problem. Befolkningens knappa ekonomiska resurser

i de utsatta stadsdelarna medverkar troligen till att kvarboendet inte är lägre. Om fler hade råd skulle de flytta, inte minst av det skälet att

många är trångbodda och missnöjda med bostadsområdena.

Bostadsbolagens Temaplan AB visar dessutom att bostadsbolagen

har små möjligheter att påverka hyresgästernas flyttbenägenhet.

Förvisso visar erfarenheterna från utsatta stadsdelar bättre fas-

att en tighetsförvaltning effektivt minskar det direkta missnöjet, men kvarboendet påverkas knappast av sådana insatser. Vi återkommer till

detta i kapitlet Från miljöförbättringsbidrag till Blommanpengar i

del

Våra studier visar entydigt att den offentliga och kommersiella servicen i de utsatta stadsdelarna har utarmats under l990-talet.

Nedskärningar inom den offentliga sektorn och minskad köpkraft

och köptrohet hos befolkningen är de främsta orsakerna till detta. De stora butikskedjoma har haft svårt att få verksamheten att ihop och deras förmåga att anpassa sitt utbud till befolkningens behov och krav har varit högst bristfällig. När dessa butiker slagit igen har det på sina håll vuxit fram en ny och spännande alternativ livsmedelshandel som erbjuder ett sortiment som är anpassat efter stadsdelarnas olika etniska grupper. Butikerna fyller även en viss roll ur ett sysselsättningsperspektiv. Detta är en verksamhet som borde ha en

hög potential att vidareutvecklas. Mycket tyder nämligen att det

finns en stor oexploaterad marknad för en rad produkter och tjänster

i dessa stadsdelar. Ett kanske trivialt, men belysande exempel är svårigheten att få tag på korv endast innehåller nöt- eller fårkött,

som trots att marknaden för sådan produkt borde betydande med

en vara tanke på att många människor i landet av religiösa och kulturella skäl avstår från grisköttscharkuterier. Situationen för den kommersiella verksamheten försvåras ytterligare när statlig affärsverksamhet, såsom post, apotek och systembolag, läggs ned i de utsatta stadsdelarna.

Riksrevisionsverket visar att den offentliga sektorn generellt för-

delar sina välfärdstjänster, bidrag och försäkringsersättningar till

stadsdelar med de största behoven. Storstadskommunemas möjligheter att ytterligare fördela mer resurser till de utsatta områdena måste därför bedömas som mycket begränsade.

Människor emellan i de utsatta stadsdelarna 85

8¶Människor emellan i de utsatta

stadsdelarna

Ett ständigt återkommande tema i massmediernas skildringar av miljonprogramsområden och utsatta stadsdelar är anonymitet och ensamhet. Man använder sig ofta av ett suggestivt bildspråk som näst intill har blivit egen genre. En vanlig använd bildkomposi-

en tion utgår från ett litet ensamt barn ur ett grodperspektiv i förgrun-

den och i bakgrunden tomar betonghusen upp sig. Detta budskap

speglar dock inte verkligheten. Människorna i de utsatta stadsdelar-

är varken eller mindre eller än andra, så na mer anonyma ensamma vitt vi kan bedöma av våra egna och andras undersökningar. Det finns tecken på det motsatta förhållandet. Detta märks inte

snarare minst hos barn och ungdomar i de utsatta stadsdelarna, som ofta framhåller kamratkontaktema och gemenskapen som de finner i sina stadsdelar

Förvisso är det svårt att mäta anonymitet och ensamhet, men när

väl försöker så går det inte att påvisa att det råder några man anmärkningsvärda skillnader mellan olika stadsdelar i storstäderna. Ofta är skillnaderna små. Vår undersökning visar dock att det under de senaste tio åren har skett utjämning mellan olika stadsdelar. I

en de utsatta stadsdelarna kan dessutom notera en positiv utveck-

man ling. Detta är synnerligen intressant med tanke att det ofta hävdas dels att invandrare i flerfamiljshus i storstäderna har svårare att etablera kontakter och umgänge inom bostadsområdet dels att otryggheten är högre i dessa stadsdelar. Vi kan alltså inte hävda att det finns ett entydigt samband mellan graden av det sociala umgänget och brottsligheten i bostadsområdet.

I tabell l framgår att andelen inte hade kontakt med grannar,

som inte umgicks med vänner och arbetskamrater har minskat väsentligt i dessa stadsdelar under perioden 1985-1995. I de övriga stadsdelama kan vi däremot iaktta att kontakten med grannarna har minskat och att umgänget med arbetskamraterna ökade ett par procentenheter. Vad gäller andelen invånare i de respektive stadsdelsområdena

1Att växa bland betong och kojor, SOU 1997:61,s. 39, seäven Rosor av betong SOU 1997:62. 2Set.ex.Mångfald och ursprung,Statensinvandrarverk, 1997.

86 Människor emellan i de utsatta stadsdelarna

som kan definieras familjeisolerade, och sällan umgås med

som anhöriga är relativt lika. Även andelen individer sällan

om som umgicks med vänner var förhållandevis liten i både områdestyperna, så andelen nästan dubbelt så hög i de utsatta stadsdelarna.

var

Tabell relationer i storstäderna under åren 1985-1995.

Sociala

Procenttal. Aldersintervall 16-74 år.

Utsatta stadsdelar Övriga stadsdelar

i storstäderna

1984/85 1994/95 1984/85 1994/95

Källa: SCB ULF

Kultur och fritid

Storstadskommittén konstaterade i delbetänkandet Att växa bland

betong och kojor att det finns rika fritidsmöjligheter i de utsatta

stadsdelarna. Parklekar, motions- och idrottsanläggningar och olika anläggningar för kulturverksamhet finns i större omfattning i dessa stadsdelar än i storstädemas övriga stadsdelar. Ofta stadsde-

omges larna av natur, vilket är ovärderlig för friluftslivet. Trots

en resurs goda möjligheter till ett rikt och omväxlande fritids- och kulturliv så tyder mycket att befolkningen i de utsatta stadsdelarna i liten

omfattning utnyttjar dessa möjligheter.

Statistiska centralbyrån SCB visar nämligen i sin rapport

Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975-1995

att personer

med extremt låga disponibla inkomster, socialbidragstagare, arbets-

lösa, ensamstående mammor med småbarn, invandrare, lågutbilda-

de och förtidspensionerade i relativt liten utsträckning ägnar sig

friluftsliv, idrott, annan motion eller utnyttjar det offentliga utbudet

av rekreationsanläggningar, kulturella aktiviteter och nöjesaktivite-

ter. En stor andel av dessa grupper finns i de utsatta stadsdelarna. SCB noterade dessutom att fritids- och kulturaktivitetsgraden hos dessa grupper har sjunkit något under de senaste två decennierna, medan det har skett en ökning bland befolkningen i övrigt. Det bör

i sammanhanget dock påpekas att kartläggningar människors

av kultur- och fritidsaktiviteter kringgärdas del svårigheter. Dels

av en

kan personer som tillfrågas i urvalsundersökningar att de är

uppge

medlemmar i föreningar, i egentlig mening inte är föreningar

som

Människor emellan i de utsatta stadsdelarna 87

t.ex. gym, workout osv., dels kan undersökningarna ha sina egna begränsningar, dvs. att de söker efter en viss form av aktiviteter och utesluter medvetet eller omedvetet andra aktiviteter som intervjupersoner anser vara kultur- och fritidsaktiviteter.

I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 visade vi att även ungdomarna i de utsatta stadsdelarna är mindre föreningsaktiva än ungdomar i välbeställda stadsdelar och

flickor är generellt mindre föreningsaktiva än pojkar, oavsett socio-

ekonomisk bakgrund.

Den generella föreningsaktiviteten hos den vuxna befolkningen i

de utsatta stadsdelarna har vi inte haft möjlighet att undersöka. Vi har däremot haft tillgång till Mikael Stigendals studie Sociala värden i olika sociala världar, som kartlägger medlemsskap i förening bland invånarna i Malmö stad. Studien visar bl.a. att 90 procent invå-

av narna i staden är medlemsanslutna, medan motsvarande andel i Rosengård är endast 56 procent. Den höga andelen invånare med utländsk bakgrund skulle kunna förklara detta, men andra stadsdelar som Södra Innerstaden och Fosie, som också har en hög andel av

denna grupp, har en 90-procentig medlemsanslutning. Den i särklass

vanligaste föreningskategorin är boendeföreningar och fackföreningar. Extremt få är fackföreningsmedlemmar i Rosengård, vilket

givetvis avspeglar stadsdelens sysselsättningssituation.

Stigendal visar också att intresset för böcker och läsning är lågt i Rosengård. Hela 27 procent uppger att de aldrig läser en bok. Motsvarande andel för hela Malmö stads befolkning är 15 procent. Även intresset för böcker är lågt bland med utländsk

om personer bakgrund så är dock detta intresse högre än vad deras intresse är för gå teater, konserter, museer eller utställningar. Intresset för TV är däremot störst bland rosengårdsboma. De tittar i genomsnitt 3,2 tim-

mar per dag, medan övriga befolkningen i studien nöjer sig med 2,5

timmar.

Föreningar som driver integrationsarbete

Centrum för samhällsarbete och mobilisering CESAM har på uppdrag av Storstadskommittén undersökt aktiviteter och verksamheter som skapats och drivs av enskilda boende och föreningar i de utsatta stadsdelarna undersökningen finns i sin helhet i bilaga. Deras undersökning visar att flera föreningar som har sin verksamhet förlagd till de utsatta stadsdelarna har integration som målsättning. Man kan också att föreningar har sammanhållen stark nationell,

se som en kulturell eller etnisk identitet utvecklar utifrån denna kontaktytor

88 Människor emellan i de utsatta stadsdelarna

med andra föreningar och det svenska samhället. Hem- och skola-

föreningar och andra föräldraföreningar, med i huvudsak svenska

medlemmar, har däremot svårt att mobilisera ett större intresse kring barnens skolgång i dessa stadsdelar. CESAM:s erfarenheter från arbetet med skolfrågor visar att ökat ansvar och befogenheter är av betydelse för föräldrarnas engagemang och att dessa förutsättningar för inflytande ofta saknas i de traditionella organisationerna. Ett sätt att råda bot detta problem kan vara att som Rosengårdsskolan inrätta ett så kallat Kosmopolitiskt råd med föräldramedverkan.

CESAM visar vidare att folkrörelsema och kyrkan bedriver ett omfattande arbete i de utsatta stadsdelarna. Spånga Församling kan sägas vara ett av många exempel där traditionella värderingar möter

en ny verklighet. Församlingens personal strävar efter att möta män-

niskorna där de finns och bedriver därför aktiv verksamhet vid sko-

lorna i Spånga, Rinkeby, Tensta och Hjulsta. Tradition och förnyel-

se kan även sägas vara ledorden för Spångas Blåbandförening och Verdandi i Tensta, Huddinge och Södertälje. Utifrån den nya verklighet som finns runt omkring bygger de vidare olika folkrörelse-

traditioner i så hög grad har präglat det svenska välfärdsprojek-

som tet. En majoritet av föreningarna i de utsatta stadsdelarna anser att kommunernas ekonomiska stöd är mindre bra eller dåligt. Däremot anser hälften av föreningarna att samarbetet med kommunen fungerar bra eller mycket bra. CESAM:s undersökning visar vidare att kvinnor och män i lika hög grad engagerar sig i föreningarna. Engagemanget var också högt bland föreningsmedlemmar med såväl invandrarbakgrund svensk bakgrund. Av de hundra före-

som

ningar som medverkade i undersökningen uppgav 95 stycken att de

har anställd personal. Totalt uppgick antalet anställda till 206. Antalet aktiva medlemmar hos samtliga medverkande föreningar

uppgick till 13 095. Föreningslivet är följaktligen en viktig del av

sysselsättningen i dessa stadsdelar och därmed en värdefull resurs.

Makt och valdeltagande i de utsatta stadsdelarna

I vårt betänkande Egenmakt SOU 1996: 177 konstaterade vi att den demokratiska krisen i de utsatta stadsdelarna är särskilt djup och växande, vilket i sin tur ger näring ett demokratiskt utanförskap.

Utanförskapet yttrade sig framför allt i att invånarnas politiska del-

tagande och engagemang i mer formella sammanhang var väsentligt lägre i de utsatta stadsdelarna än övriga storstadsbor. Vi konstaterade vidare att förtroendet för det allmännas sätt att lösa sina uppgifter

Människor emellan i de utsatta stadsdelarna 89

var betydligt lägre i dessa stadsdelar. Likaledes var vanan och kunskaperna lägre om hur man kan agera för att förbättra sin situation.

Valdeltagandet sjunker stadigt

Valdeltagandet är avsevärt lägre i de utsatta stadsdelarna både i jämförelse med genomsnittet för storstäderna såväl som för övriga riket.

Detta är ingen tillfällig svacka i Valdeltagandet, fördjupning

utan en av den trend som förra Storstadsutredningen redan observerade i slutet av 1980-talet. Vi anser att det låga Valdeltagandet är ett uttryck för invånarnas resignation och förtroendekris mellan väljare och

en valda som ytterst sammanhänger med en växande känsla av utanförskap och vanmakt hos invånarna i de utsatta stadsdelarna. Vi föreslog i delbetänkandet om Egenmakt också ett flertal åtgärder i syfte att stärka demokratin och det medborgerliga engagemanget i storstäderna. Vi återkommer till dessa förslag i del 3 där vi även redogör för

mottagandet av egenmaktsbetänkandet.

Mikael Stigendal försöker, i sin studie Sociala värden i olika sociala världar, få en uppfattning om invånarnas möjlighet att påverka olika förhållanden, dels genom förändringsarbete, dels att

genom välja något annat alternativ. Han använder begreppsparet förändringsmakt och valmakt. Den största förändringsmakten har invånarna inom arbetslivet och minst inom barnomsorg och skola. När stadsdelarna inom Malmö jämförs inbördes vad gäller invånarnas

förändringsmakt inom boendet så är den lägst i Rosengård.

Valmakten i boendet är också lägst i denna stadsdel, dvs. att invånarna har mindre möjligheter att välja ett annat boende. Stigendal visar också att intresset för politiska diskussioner har samband med etnisk bakgrund. Personer med utländsk bakgrund engagerar sig mindre i politiska diskussioner än personer med svensk bakgrund. Nästan lika starkt är sambandet med sysselsättning. Förvärvs-

arbetande är mer engagerade än arbetslösa och förtidspensionärer. Villaägare är dessutom mer engagerade än hyresrättsinnehavare.

Drygt 44 procent av befolkningen i Rosengård uppgav att de var helt

ointresserade av politik. Det var fyra gånger högre än genomsnittet

för staden.

Att organisera demokratin

I vårt första delbetänkande Att Röja hinder SOU 1995: 142 fram-

höll vi att den offentliga förvaltningens organisation ska vara underkastad medborgarnas inflytande och insyn. Det väsentliga är alltså

90 Människor emellan i de utsatta stadsdelarna

att organisationen ett rationellt och ändamålsenligt sätt förverkligar de önskningar och behov medborgarna förväntar sig. Men strävan efter rationalitet bör dock inte leda till att man konstruerar organisationer som är alltför hårt specialiserade så att de blir sårbara för

yttre och inre förändringar.

Samtliga storstäder har under 1990-talet delegerat ansvaret för flera verksamhetsområden till lokala Det har huvudsakligen

organ. skett dels genom en stadsdelsnämndsorganisation, dels via enskilda resultatenheter och entreprenörer. Storstadskommittén ser huvudsakligen positivt denna utveckling, men vi vill dock rikta upp-

märksamheten på en del komplikationer som dessa organisations-

lösningar kan medföra. I vårt delbetänkande Att röja hinder SOU 1995:142 pekade vi bland annat på risken med ett alltför marknadsorienterat förvaltningstänkande där effektivitet, konkurrens, flexibilitet och kundanpassning kan komma i konflikt med den lag-

styrda förvaltningens krav rättssäkerhet och likabehandling, men

även försvåra möjligheterna till samverkan och en utveckling av människors egenmakt.

Kommunala förnyelsekommittén uppmärksammar ytterligare en

dimension av de problem som kan uppstå med självständiga resultatenheter Kommittén menade att denna Organisationsform har inneburit att chefer och personal i offentlig verksamhet kommit att få en

större betydelse i politikens vardagsfrågor. Prioriteringar mellan

vilka skall få vad de knappa resurserna avgörs till

grupper som av stor del också av dem med de förtroendevaldas goda minne. Detta

har skapat ett demokratiskt vakuum i relationen mellan väljare och valda, enligt kommittén. Risken är överhängande att de professio-

nella perspektiven tränger ut medborgar- och brukarperspektiven.

Kommittén belyste också konflikten mellan demokratisering, effek-

tivisering och rättssäkerhet. De nya organisationslösningama har hittills inte åstadkommit några kostnadssänkningar generellt enligt de

beräkningar som Statskontoret har gjort uppdrag av Kommunala

förnyelsekommittén. Kommittén menade att i varje led av det poli-

tiska beslutsfattandet måste uppgifter såväl kostnader kvali-

om som tet ställas samman.

Sammanfattande kommentar

Vi har visat att myten om den ensamma och anonyma förortsmänniskan saknar helt förankring i verkligheten. Dessa människor skil-

3Förnyelseavkommuner och landsting, slutbetänkandeavKommunalaförnyelsekommittén, SOU 1996:169,se s. 125-145.

Människor emellan i de utsatta stadsdelarna 91

jer sig inte socialt från andra i samhället. Myten härrör troligen från

det grannskapsarbete som aktivt bedrevs bl.a. socialtjänsten i

av utsatta stadsdelar under 1970-talet och har dokumenterats i ett

som antal rapporter Detta grannskapsarbete ofta riktat mot männis-

var kor som av olika omständigheter denna

var ensamma, men grupp var varken då eller större i dessa stadsdelar än i andra stadsdelar i

nu storstäderna.

Vad gäller barns och ungdomars föreningsaktivitet i utsatta stads-

delar så avviker inte den från genomsnittet, är avsevärt lägre än

men

bland barn och ungdomar från välbärgade hem. Föreningsaktiviteten

hos den befolkningen avviker troligen inte heller från

vuxna genomsnittet, med undantag från stadsdelar med hög andel nyanlända utländska medborgare. I flera stadsdelar kan vi finna ett blomstrande

föreningsliv, inte minst representerat invandrarföreningar.

av

Föreningslivet förfogar också sina håll över betydande

resurser både i form av lokaler, personal och framför allt många medlemmar. Många föreningar i de utsatta stadsdelarna arbetar dessutom aktivt med att förbättra villkoren för invånarna.

Kulturkonsumtionen är i högsta grad klass- och könsbetingad. Därför är det inte överraskande att kulturaktivitetsgraden är låg bland invånarna i de utsatta stadsdelarna, med tanke att flertalet är arbetare. Överraskande däremot

är att kulturaktivitetsgraden har

avtagit under de senaste två decennierna bland socialbidragstagare, mammor med småbarn, invandrare, lågutbildade och förtidspensionärer. Dessa grupper är överrepresenterade i de utsatta stadsdelarna.

Vi konstaterar i detta kapitlet att ett demokratiskt utanförskap växer sig allt starkare i de utsatta stadsdelarna. Medan valdeltagandet och det politiska engagemanget generellt ökar bland storstadsbefolkningen, så minskar det i oroväckande omfattning bland invå-

en narna i de utsatta stadsdelarna. Storstadskommunerna försöker möta denna utveckling med att delegera ansvaret för fler verksamhetsområden till lokala Dels att införa stadsdelsnämndsorga-

organ. genom nisationer, dels via enskilda resultatenheter och entreprenörer. Detta är positivt, men vi vill dock rikta uppmärksamheten att denna utveckling kan komma i konflikt med förvaltningarnas krav rättssäkerhet och likabehandling, även minska utrymmet för

men samverkan och egenmakt.

4Se Olsson, S., i Social mobilisering Om samhällsarbetei Sverige, red. Sundh, K. och

- Turunen,P., 1992

om

Del 2 till

Vägar framgång

Inledning

I del 1 har vi belyst levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna i våra tre storstäder. I denna del ska vi göra en kartläggning av de insatser inom framför allt bostads-, arbetsmarknads- och utbildningsområdet som har haft till syfte att åtgärda de problem som de utsatta stadsdelarna brottas med, samt redovisa exempel förändringsprocesser som har medverkat till en positiv utveckling i dessa områden. Vi har även gjort en begränsad kartläggning av internationella erfarenheter

av vad gäller projekt som genomförts för att angripa storstadspro-

blem.

Statliga utredningar om segregationsfrågan

Vår kartläggning av levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna visar att segregationen i storstäderna har fördjupats och blivit allt allvarligare. Detta är ett resultat av en process som har fortgått under de senaste trettio åren. Hur har då segregationsfrågan uppmärksammats av samhället Hur har staten, kommunerna och andra samhällsaktörer agerat för att motverka denna process och har deras insatser varit

framgångsrika Dessa frågor ska vi försöka belysa i följande kapi-

tel.

Dagens förorts- och segregationsdebatt har sin upprinnelse i den

debatt som uppstod i samband med invigningen av Skärholmens centrum år 1968. Det debatt väckte intresse för att bl.a.

var en som diskutera den sociala boendemiljön, segregation och bostadsdemokrati i flera bostadspolitiska utredningar under l970-talet. Denna diskussion resulterade i att regeringen inrättade ett statligt miljöförbättringsbidrag som existerade under perioden 1975-1986 och syftade bl.a. till att engagera de boende i lokala utvecklingsprocesser för att förbättra den totala boendemiljön. När detta bidrag avvecklades inrättades två statliga bidragssystem med likartade inrikt-

nya

ningar, fömyelsebidraget och boendeservicebidraget. Vi ska utför-

ligt beskriva dessa bidrag längre fram.

om

År 1988 tillsatte regeringen Storstadsutredningen, kom

som att

tillföra näring förorts- och segregationsdebatten när den publi-

ny cerade sitt huvudbetänkande år 1990. Fem år tillsattes åter

senare igen tre utredningar som bl.a. hade i uppdrag att beröra segrega-

tionsfrågan Bostadspolitiska utredningen, Invandrarpolitiska kom-

mittén och Storstadskommittén. På vilket sätt har då dessa utredningar och kommittéer beskrivit och förklarat segregationen och vilka åtgärder har de förespråkat för att komma till rätta med den

problematik följer i segregationens spår Låt börja med

som oss

Storstadsutredningen, som genomförde den första och tills nyligen

den enda nationella kartläggningen av segregationen i våra storstäder, för att därefter fortsätta med Invandrarpolitiska kommittén och

Bostadspolitiska utredningen. Storstadsutredningen menade att förklaringen till storstädernas

boendesegregation bör sökas dels i den bostadspolitik som fördes

under 1970-80-ta1et, dels den ojämlika inkomstutvecklingen bland befolkningen i olika områden. Miljonprogrammet kom företrädesvis att befolkas av låginkomsttagare, arbetskraftsinvandrare och

även flyktinginvandrare. Dessa fick det allt svårare senare grupper att försörja sig eget arbete, vilket ovillkorligen medförde

genom ökat socialbidragsberoende. Bostadsmarknaden förändrades också under denna period. För det första hade saneringen av centrum eller den gamla stenstaden resulterat i att boendekostnaderna ökade. För det andra hade omvandlingen av bostadsbeståndet mot en allt större

andel bostadsrättslägenheter verkat i samma riktning. Den tredje

faktor som påverkade bostadsmarknaden i segregerande riktning var

inflationsutvecklingen. Denna gjorde att det blev allt mer fördelaktigt att äga fast egendom

Storstadsutredningen delade in storstadsregionerna i primärområden och utifrån socialbidragsberoendet i respektive område identi-

fierade de så kallade minst attraktiva bostadsområdena. De

man områden som år 1980 hade mer än dubbelt så hög andel socialbi-

dragstagare som regionen i genomsnitt karaktäriserades som mindre

attraktiva bostadsområden. Genom detta förfarande kunde man identifierade drygt 50 utsatta stadsdelar. Andelen utlandsfödda var

där i delar storstäderna, andelen lågin- i

betydligt högre än övriga av komsttagare var mycket högre, elevernas skolbetyg låga och ande-

len långa sjukskrivningar betydligt vanligare än i övriga stadsdelar.

Storstadsutredningen visade också att de boendes socioekonomiska ställning samvarierade med deras hälsotillstånd.

1 hårdavillkor, Storstadsutredningensslutbetänkande,SOU Storstadsliv, rika möjligheter - 1990:36s.137.

om

Även de boendes sin boendemiljö visade bris-

syn på allvarliga

ter i

skötsel och förvaltning hus och närmiljö,

- av

fysisk och estetisk utformning,

-

den sociala integrationen och samhörigheten mellan

- grannarna.

Dessutom uttryckte de boende rädsla, obehag och främlingsskap inför de kringboende. I nästan alla dessa områden omflyttningen

var så stor att endast hälften invånarna bodde kvar efter femårspe-

av en riod.

Åtgärder mot segregation

Storstadsutredningen avfärdade en ökning transfereringarna i

av form av socialbidrag och arbetslöshetsunderstöd lösning på de

som sociala problem som blottades i de utsatta stadsdelarna. I stället för-

ordade de investeringar som skulle skapa sysselsättning i fram-

ny tidsbranscher. Dessutom ansåg man att det behövdes insatser

som inriktades ökad rehabilitering och utbildning för arbetslivets behov. De pekade också på behovet förbättrat samarbete mellan

av olika offentliga huvudmän och organisationer inom storstadsornrådena kring arbetsmarknads- och socialpolitiska insatser för att förbättra möjligheterna för enskilda att förvärvsarbeta och samtidigt förbättra utbudet arbetskraft arbetsmarknaden

av

Utredningen visade också på behovet av förbättring och förnyelse

av de utsatta stadsdelarna och pekade följande åtgärdsbehov:

investeringar i infrastruktur, fler arbetsplatser i stadsdelarna,

förbättring av den fysiska miljön, bryta anonymiteten och storskaligheten,

stödja det kulturella och sociala livet, bl.a. genom att tillföra områdena arkitektoniska kvalitéer och konstnärlig utsmyckning.

Det var följaktligen omfattande offentliga investeringar Stor-

som stadsutredningen förespråkade. Detta krävde pengar, vilket de berörda storstadskommunerna då liksom saknade. Därför föreslog

nu utredningen att staten skulle inrätta ett anslag till förbättring och förnyelse av de utsatta stadsdelarna. Pengar från anslaget skulle fördelas så sätt att stat och kommun upprättade avtal vilka förbätt-

om

rings- och förnyelseåtgärder som skulle vara aktuella i respektive

2Storstadsliv, rika möjligheter hårdavillkor, Storstadsutredningensslutbetänkande,SOU

- 1990:36.s. 144.

om

utsatt stadsdel. Men innan några åtgärder iscensattes menade utredningen att det var viktigt att kommunerna uppmuntrade invånarna i varje enskilt bostadsområde att utarbeta ett lokalt handlingsprogram utifrån deras speciella situation. Dessa handlingsprogram skulle sedan vara vägledande för det fortsatta arbetet Handlingsprogrammen skulle till exempel avse åtgärder

riktade till barn, ungdomar, ensamstående, etniska och - grupper

äldre,

mot kriminalitet, -

för att få fler i arbete, -

j

för bättre skötsel och förvaltning,

- I

för ökad skönhet och trevnad, - ,

för bättre fungerande lokaler, utemiljöer och bostäder, I -

för bättre service. - Utredningen föreslog att en särskild delegation skulle administrera anslaget. Utredningen föreslog vidare att Allmänna arvsfonden skul-

avsätta 40 miljoner för ungdomsverksamhet, sedermera blev

som

det så kallade PLUS-projektet.

Behovet av förnyelse av bostadsbolagens förvaltning var också

nödvändig, enligt Storstadsutredningen. Man ansåg att bolagen på

grund av sin storlek saknade möjlighet till effektiv förvaltning. För

att åstadkomma detta det nödvändigt med omstrukturering

var en av

bolagen i ett mindre antal dotterbolag. Man förespråkade också att

de boende själva skulle få möjlighet att ta över ansvaret för sitt boende. Utredningen ansåg dessutom att hyresgäster boende inom all-

männyttan och hos privata fastighetsvärdar borde få likvärdig rätt att

bestämma över sitt boende, i likhet med boende i eget hus eller bostadsrätt. Utredningen påtalade också att trots att olika system för ökat inflytande över den egna lägenhetens skötsel hade utvecklats,

så hade hyresgästerna begränsade möjligheter att påverka sina boen-

dekostnader. Därför föreslog utvidgning upplåtelsefor-

man en av

men kooperativ hyresrätt.

Invandrarpolitiska kommittén

Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt slutbetänkande att målet för den nya invandrarpolitiken skulle att alla, oavsett etnisk,

vara kulturell och social bakgrund, skulle kunna försörja sig själv

genom arbete och vara delaktig och medansvarig i samhällslivet.

3Storstadsliv, rika möjligheter hårda villkor, Storstadsutredningensslutbetänkande,SOU

- 1990:36.s. 161.

om

Kommittén genomförde kartläggning och en analys av den etnis-

en

ka segregationen. De gav denna fonn av segregation huvudsakligen

strukturell förklaring, med vissa kulturella inslag. De strukturella en orsakerna till den etniska segregationen kunde sökas två nivåer, dels den institutionella nivån, där stat, kommun, bostadsföretag var betydelsefulla aktörer, dels den individuella nivån som sammanhänger med människors inkomster och förmögenhetsbildning.

Dagens segregation följd misstag begicks i miljon-

var en av som programmets slutskede, enligt kommittén. Staten främjade egna-

hemsbyggandet bl.a. generösa avdragsregler och räntebidrag.

genom Den höga inflationen gjorde dessutom det än mer fördelaktigt att äga fast egendom. Detta medelklassen unika möjligheter att till låga gav kostnader köpa egnahem. Effekten denna utveckling blev att allt av

fler vände ryggen miljonprogramsområdena. Invandrarpolitiska

kommittén skrev Vidare: Staten kom att betala stora subventioner för att garantera ett billigt boende men stod maktlös eller i vart fall svarslös när det gällde att kontrollera den negativa - utvecklingen bostadsmarknaden. Kommunerna å andra sidan är i många fall i högsta grad medansvariga till boendesegregeringen och de har genom sina bostadsföretag aktivt understött koncentrationen av nya flyktingar och socialt belastade hushåll till miljonprogramsområdena.

Den etniska segregationsprocessen har sedan ytterligare förstärkts

att invandrarna i avsevärt högre utsträckning drabbats av genom

arbetslöshet och svårigheter att klara sin försörjning grund av låga

inkomster. Detta har medverkat till att invandrarhushåll koncentrerats till hyreslägenheter och utsatta bostadsområden av ekonomiska skäl. Kommittén presenterade också ett försök att förklara de dynamiska flyttningsprocesser över tid förändrar bostadsområdenas som

etniska sammansättning. Det är fyra typer av flyttningar som ingår i

processen:

Segregationsgenererade flyttningar när invandrarhus-

- äger rum håll flyttar in i lägenhet tidigare beboddes ett svenskt en som av hushåll, vilket ökar andelen invandrare i bostadsområdet.

Segregationsgenererande flyttningar sker när svenska hushåll

flyttar från områden där invandrartätheten växer och den offentliverksamheten har svårt att tillfredsställa behoven och önskga ningarna inom exempelvis barnomsorgen och skolan. Under en sådan sker också rumslig stigmatisering i form av att process en området får dåligt rykte, ofta beroende att svenska problemhushåll ökar i området.

om

Institutionsgenererad flyttning uppstår när de svenska hushållen

flyttar och när bostadsföretagen aktivt välkomnar invandrare nya och andra med litet handlingsutrymme bostadsmarkgrupper naden, troligen med anledning att kort sikt undvika kostnaav

der för outhyrda lägenheter. Denna flyttningsprocess påverkas

också i allra högsta grad ingrepp på bostadsmarknaden, i det av

generella välfärdssystemet och skatte- och finanspolitiken. Till

exempel genom ovan visade avdragsmöjligheter för hem och

egna

inflationsstegring.

Nätverksgenererade flyttningar sker när invandrare flyttar till

invandrartäta områden sociala skäl för att har vänner, släkt av man eller landsmän i området.

Segregationsgenererande och institutionsgenererande flyttningar

menade kommittén vara de mest oönskade flyttningama, men samtidigt enklast att politisk väg påverka målet är att minska eller om

vända riktningen de segregationsgenererande flyttningarnaf

Nationell aktionsplan

Vägen bort från den etniska segregationen går via egenförsörjning

hävdade Invandrarpolitiska kommittén. Den saknar försom egen sörjning saknar också möjlighet till ett fritt bostadsval. Därför måste arbetsmarknadssituationen för invandrarna kraftigt förbättras. Det skulle dels leda till förbättrade valmöjligheter bostadsmarknaden, dels skulle arbetsplatsens läge kunna inverka på valet bostadsomav råde. Slutligen skulle kontaktnäten för den enskilde breddas den mot svenskfödda befolkningen, vilket i sin tur skulle förändra informationsfältet och i förlängningen möjligen det framtida bostadsvalet. Utöver bristande närvaro på arbetsmarknaden, i svenska institutioner och informella svenska sociala nätverk, så framhöll också kommittén att diskriminering olika slag inte kunde uteslutas. När dessa av faktorer sammanfaller ställer det invandrare söker karriär i som en

majoritetssamhället inför stora svårigheter.

Invandrarpolitiska kommittén påpekade särskilt att segregationen

i storstädernas utsatta stadsdelar mycket allvarlig och tenderade var också att bli långvarig. Hittills har de boende i dessa områden haft små möjligheter att påverka sin situation på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Detta har medfört accelererande marginaliseen ring i det svenska samhället. Man befarade att marginaliseringen

4 Sverige, framtiden och mångfalden,Invandrarkommitténs slutbetänkande,SOU 1996:55, s.lO8 ff.

0m

kunde medföra bristande lojalitet med samhällets lagar och värderingar. För att förhindra sådan utveckling krävs snabba och

en omfattande åtgärder. Kommittén efterlyste därför en nationell aktionsplan för att åstadkomma en kraftsamling mot etnisk segregation. Aktionsplanen föreslogs bestå två delar, dels insatser som

av riktades till invandrare med svårigheter att få fotfäste arbetsmarknaden, dels förslag och idéer särskilt riktade till socialt

som var och ekonomiskt utsatta bostadsområden. Kommittén föreslog att sta-

ten avsätter 500 miljoner kronor årligen för aktionsprograrmnet,

hälften denna går till insatser i utsatta stadsdelar. varav av summa Kommunerna borde bidra med 125 miljoner kronor. Kommittén ansåg att finansieringen programmet i huvudsak borde ske genom

av

omfördelning resurser inom arbetsmarknads- och utbildningsen av

politiken.

Kommittén förslog att insatserna i bostadsområdena skulle avse fem verksamhetsområden: arbetsmarknad, vuxenutbildning, delak-

tighet och för närmiljön, skolan samt ungdoms- och

engagemang barnomsorgen. Detta förutsätter nära samverkan mellan social-

en

tjänsten, försäkringskassan, arbetsförmedlingen och vården. Vad

gäller arbetsmarknadssatsningar föreslog man en aktiv lokalisering

arbets- och utbildningstillfällen till de utsatta bostadsområdena. av

Även sänkning arbetsgivaravgiften skulle kunna diskuteras.

en av Kommittén ansåg att ansvaret för aktionsplanen skulle ligga hos en

central myndighet.

Bostadspolitiska utredningen

Bostadspolitiska utredningen genomförde ingen egen segregations-

studie. I sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 SOU 1996:156 lade i stället tonvikten vid att diskutera innebörden av begrep-

man

segregation och integration, beskriva faktorer som förhindrar ett pen

integrerat boende och pekade på några viktiga segregationsmönster bostadsmarknaden. Utredningen presenterade också ett förslag

till mål för den nationella bostadspolitiken. Man föreslog att mål-

sättningen för denna politik skulle att skapa förutsättningar för

vara alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skul-

dessutom bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

Utredningen konstaterade att situationen i storstädemas utsatta stadsdelar har i stort varit densamma under två decennier, men att den socioekonomiska segregationen under år har blivit allt-

senare

om

mera sammankopplad med en etnisk segregation. Situationen i områdena har dessutom förvärrats statens besparingspolitik, vilav ket har medfört nedskärningar bidrag och subventioner till husav hållen.

Utredningen menar att bostadspolitiska åtgärder mot segregation

endast kan bli effektiva i samverkan med åtgärder inom andra politiska områden. Denna samverkan, också bör sektorsöversom vara gripande, kräver en sammanhållen politik som strävar mot gemensamma mål och prioriteringar. Arbetet mot gemensamma segrega- l tion måste enligt utredningen ske parallellt lokal och nationell nivå och då är det nödvändigt att dessa två nivåer samverkar. Utredningen har tagit intryck av erfarenheterna det lokala utveckav

lingsarbetet som pågick inom ramen för Boendeservicedelegationen

under åren 1985-1990 och menade att det finns goda skäl talar som för att ett sådant arbete skulle kunna förbättra levnadsförhållandena g i de utsatta stadsdelarna. Utvecklingsarbetet handlade bland annat i om att förbättra servicen, både den offentliga såväl den komsom mersiella, samt öka gemenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Några av de fördelar det lokala utvecklingsarbetet som genererar

var enligt utredningen följande:

° Varje bostadsområde har sina unika problem och förutsättningar. Ett utvecklingsarbete som bedrivs lokalt kan lättare riktas in vad som är relevanta åtgärder i de enskilda bostadsområdena.

- Utvecklingsarbete som utgår från ett områdesperspektiv underlät-

tar en helhetssyn och skapar förståelse för sambanden mellan sociala, fysiska och ekonomiska faktorer. - Inom ramen för ett bostadsområde är det lättare att bryta ned ett traditionellt sektorstänkande och utveckla samverkan mellan olika

aktörer. Detta skapar ett effektivare utnyttjande befintliga

av resurser. 0 Om avgränsningen till ett bostadsområde har naturliga gränser skapas en ram för utvecklingsarbetet är överblickbar och välsom bekant för de boende. 0 Inom ramen för ett bostadsområde är det lättare att bygga upp en

intresse- och värdegemenskap kring konkreta frågor i vardagen

och mobiliseringen de boendes underlättas. av egna resurser

Utredningen framhöll förvisso att det lokala utvecklingsarbetet hit-

tills hade varit mest framgångsrikt på landsbygden, ansåg

men man att de goda erfarenheterna motiverade att detta i högre utsträckning borde prövas i de större städernas utsatta stadsdelar. Härigenom

Statliga utredningar segregationsfrågan 101 om

skulle lokal mobilisering byggas upp som skulle kunna fungera en

varaktig kraft i arbetet mot segregation.

som en

Ska ett framgångsrikt lokalt utvecklingsarbete, som skapar ett

jämlikt boende, kunna bedrivas i de utsatta stadsdelarna är det nödvändigt med samverkan mellan stat och kommun och att arbetet

bedrivs inom för sammanhängande lokala utvecklingspro-

ramen för stadsdelarna, framhöll utredningen. Man föreslog därför att gram berörda kommuner skulle kunna delfinansiera dessa program genom statlig bidrag motsvarade högst 50 procent kostnaderna ett som av för Statens stöd borde kvarstå under period av minst programmen. en

10 år bidra till långsiktighet i utvecklingsarbetet. Kostnaderna

för att för statens stöd borde täckas samfinansiering från flera poligenom tikområden. Bostadspolitiken föreslogs bidra med 500 miljoner kroår under åren 1998-2000 och med miljard kronor per år nor per en under åren 2001-2010. Resurser tillskjutits från bostadspolitisom

ken borde inte öronmärkas för bostadspolitiska åtgärder utan dispo-

fritt till tvärsektoriella insatser inom Stöd till neras ett program. utvecklingprogram skulle inte endast vara reserverat för storstäderutsatta stadsdelar, utan även andra större städer i landet. nas

Utredningen ansåg också att lokalt utvecklingsarbete kunde vara

mycket viktigt instrument för att vända utvecklingen i bostadsett

områden har hamnat i begynnande negativ spiral. Utred-

som en ningen underströk att insatserna inom för de lokala utveckramen lingsprogrammen borde inte i första hand riktas mot husen utan mot

människorna och boendemiljön. Ombyggnader och byggnadstekniska åtgärder borde endast i undantagsfall stödjas. Utredningen

ansåg vidare att utvecklingsprogrammen borde uppfylla följande tio

grundkrav:

Beskrivning levnadsvillkoren och utvecklingsmöjligheterna i

av området.

Övergripande plan för utvecklingsarbetet samt mål för arbetet i

dess helhet och för projekt ingår i programmet. som

Budget.

Stor politisk enighet i kommunen arbetet som stöds av ett om

kommunfullmäktigebeslut. Utvecklingsprogrammen måste präglas av ett underifrån-per-

J. spektiv och ett resultat av en demokratisk process. vara Ökad samverkan mellan myndigheter. Åtgärder för att öka sysselsättningen ska finnas med i program-

men. Identifiera är behov särskilda insatser. grupper som av

om

En plan för hur skolorna i bostadsområdena skall kunna hålla en minst lika god kvalitet övriga skolor i kommunen. som

10. Jämställdhetsperspektivet, särskilda insatser för att integrera kvinnors erfarenheter och kunskaper i utvecklingsarbetet.

Utredningen föreslog att bidraget till de lokala utvecklingsprogram-

men borde administreras av ett centralt Organet skulle kunna organ. ha ansvar för nationell utvärdering och fungera sammanhållansom de länk i arbetet mot segregation.

Sammanfattande kommentar

Storstadsutredningen konstaterade att storstäderna har fått allt en

mer tilltagande socioekonomisk segregation, med inslag etnisk

av en dimension. överensstämmelsen är stor mellan

samtliga utredningar att segregationen och segregationsprocessen först och främst

är en konsekvens strukturella orsaker, dels samhällelig nivå, dels på av individnivå. Politiska beslut och bostadsbolagens agerande medförde att människor vände milj onprogrammets höghusområden ryggen. 3 Parollen bostäder alla förverkligades, ganska visade det men snart sig att alla inte önskade bo i dessa stadsdelar. Stadsdelama kom i hög grad att befolkas fattiga människor och invandrare med små valav

möjligheter.

Insatsplaner mot segregation

Samtliga redovisade utredningar har föreslagit nationellt riktade insatser gentemot de utsatta områdena. Storstadsutredningen föreslog lokala handlingsprogram, utarbetade invånarna i bostadsomav

rådet, för de förnyelse- och förbättringsåtgärder ansågs nödvän-

som diga. Detta upplägg har sedan återkommit hos både Invandrarpolitiska kommittén, som talade aktionsplan och Bostadsom

politiska utredningen som istället talade lokala utvecklingspro-

om Även gram. om handlingsstrategin har varit densamma så har utredningarna betonat vikten insatser olika. Storstadsutredningen efterav

lyste huvudsakligen genomgripande fysiska insatser: infrastruktur-

satsningar, bättre boendemiljö och arkitektoniska och konstnärliga

åtgärder. Likaledes vidhöll behovet insatser för ungdomar. man av Invandrarpolitiska kommittén berörde knappast de utsatta stadsdelamas fysiska gestaltning, utan talade näst intill uteslutande om insatser för att underlätta för invandrare att komma in arbetsmarknaden och bli delaktiga i samhället. Båda dessa områden skul-

också prioriterade för de insatser som skulle ske inom ramen

vara

för Bostadspolitiska utredningens utvecklingsprogram. Utredningen

ville också insatser för bland annat skolan och grupper med sär-

se skilda behov. Däremot var utredningen uttryckligen emot att peng-

för skulle användas till bostäderna, utan endast arna programmen dem bodde där. Människan i centrum för insatserna, var deras

som motto.

104 Vad har staten gjort för att motverka segregation

Vad har staten för att motverka

gjort segregation

En rad statliga utredningar har onekligen uppmärksammat segrega-

tionsproblematiken, vad har gjorts Faktiskt en hel del. För det

men

första har den nationella bostadspolitiken under efterkrigstiden syf-

tat till att motverka segregation att trygga människors behov

genom

god bostad till rimlig kostnad och trygg närmiljö. De av en av en generella insatserna för att åstadkomma detta är bostadsbidraget och olika fonner bostadsfmansieringssystem. För det andra har staten

av inrättat olika former riktade insatser. Vi nämnde inledningsvis i

av detta kapitel att tre statliga bidrag inrättades under 1970- och 80talen bl.a. syftade till att förbättra förhållandena i de utsatta

som stadsdelarna. Det senaste statliga initiativet är ett särskilt stöd till invandrartäta områden. Har dessa bidrag varit effektiva medel för att åstadkomma förändring de utsatta stadsdelarna Låt oss se

en av efter

Miljöforbättringsbidraget

Miljöförbättringsbidraget inrättades år 1975 hade sin upprin-

som

nelse i ett anslag som Socialstyrelsen disponerade för att stödja insatser som främjade en utveckling av barnvänliga boendemiljöer.

Ansvaret för bidraget överfördes kort därefter till den så kallade

Boendemiljödelegationen. Sedermera överflyttades ansvaret för

bidraget till länsbostadsnämndema. Syftet med bidraget vidgades

till att även omfatta allmänna förbättringar av utemiljön, fasader och

tillskapande gemensamhetslokaler. Problemområden inom mil-

av

jonprogrammet prioriterade vid bidragsgivandet. Mellan åren

var 1975 och 1980 utbetaldes 230,5 miljoner kronor i bidrag fördelade

l 200 ärenden. Kommunerna och bostadsbolagen bidrog själva med drygt 30 procent kostnaderna. Någon nationell uppföljning

av

eller utvärdering miljöförbättringsbidraget gjordes aldrig. Endast

av

ett mindre utvärderingar genomfördes, som bara berörde en

par

bråkdel samtliga projekt som fick bidrag. Detta kan knappast

av

acceptabelt med tanke de stora belopp bidraget omfat-

anses som tade. Vi kan alltså inte uttala oss om bidragets totala effekt.

Vad har staten gjort för att motverka segregation 105

Birgitta Ericsson genomförde år 1984 en kartläggning av 25 mil-

jöförbättringsprojekt på uppdrag av dåvarande Bostadsstyrelsen.5

Hennes kartläggning visade att projekten mycket marginellt medförde bestående förbättringar utemiljön. De boende uppskattade

av emellertid de förbättringar som trots allt kom till stånd. Bostads-

bolagen var också överlag nöjda med miljöförbättringamas fysiska

resultat. Ett antal bostadsbolag var dock besvikna över att den förväntade sociala effekten uteblev eller åtminstone blev betydligt mindre än man väntat sig.

Dessa slutsatser får även stöd av Sören Olsson och Björn Andersson som år 1986 utvärderade tre miljöförbättringsprojekt.

Deras utvärdering visade att miljöförbättringsåtgärdema inte förmådde att åtgärda de grundläggande orsakerna till problemen,

men väl medverka till att förhindra en fortsatt negativ utveckling. Olsson och Andersson skrev vidare:

"Så även om inte svaret är enkelt och även inte kan

- om man säga att det går att få bort problemkaraktären utan att bara förflytta den till andra områden menar vi att den rimliga slutsatsen ändå är att insatser är viktiga: de förbättrar; dämpar ojämlikhet, minskar

problem. Och som vi tidigare pekat på kanske en utveckling mot

större och mer samordnade insatser där de boende har inflytande kan nå ännu längre.

Boendeservicebidraget och förnyelsebidraget

Mellan åren 1985 och 1992 satsade regeringen sammanlagt 255 miljoner kronor på insatser i olika bostadsområden. Av dessa medel avsattes 100 miljoner till det så kallade boendeservicebidraget som fanns från år 1985 till och med år 1990. Resterade delen, 155 miljoner, användes till förnyelsebidraget, som fanns från år 1986 till och med år 1992. Syftet med boendeservicebidraget var initialt att främ-

verksamhet som kunde underlätta för äldre, handikappade och långvarit sjuka att bo kvar i vanliga bostäder. Successivt kom dock

anslaget att användas för att främja ett lokalt utvecklingsarbete som

främst handlade om att försöka åstadkomma en nära samverkan mellan offentlig verksamhet, kommersiell verksamhet och frivilligt arbete samt öka gemenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Allt inom ramen för väl avgränsade och sammanhållna lokalsamhällen.

5 Ericson, B., Att förbättra boendemiljön med anslag av statsmedel,Byggforskningsrådet, projekt nr 801443-7, 1984 6 Andersson, B., Olsson, S.,Att förändra förorten, Byggforskningsrådet,rapportR30:1986.

106 Vad har staten gjort för att motverka segregation

Fömyelsebidraget syftade till att minska antalet outhyrda lägen-

heter eller förbättra den sociala miljön i områden där det fanns stora

sociala problem. Trots bidragets sociala betoning fick inte anslagna

medel användas till annat än fysiska åtgärder såsom byggande av lokaler och förbättringar utemiljön. Ett villkor för att få bidrag var

av att kommunen och bostadsföretaget tillsamman sköt till lika mycket

som staten. Drygt 43 miljoner kronor av fömyelsebidragets 155 mil-

joner kronor gick till projekt i storstädernas utsatta stadsdelar. Det innebar att kostnaderna för projekten minst 86 miljoner kronor.

var

Av boendeservicebidraget gick endast 3 miljoner kronor till projekt

i sådana stadsdelar.

Boendeservicebidraget har tidigare utvärderats av Boendeservicedelegationen och Boverket, medan det anmärkningsvärt nog saknas

nationell utvärdering förnyelsebidraget. Den utvärdering, eller

en av

uppföljning, som gjordes av fömyelsebidraget, var en land-

snarare

skapsarkitektonisk beskrivning av de insatser som har gjorts med

stöd av bidraget. För att få en inblick i hur och till vad fömyelsebidraget har använts gav Storstadskommittén Boverket i uppdrag att göra särskild utvärdering av de projekt i storstädernas utsatta

en

stadsdelar som fick bidrag via förnyelsebidraget. Utvärderingen

skulle också omfatta projekt i de utsatta stadsdelarna fått bidrag

som

via boendeservicedelegationen.7

Bidrag till gemenskap

Boendeservicedelegationen visade i sin slutrapport att boendeservicebidragen i storstadsområden gick till samverkansprojekt orga-

nisatorisk nivå och företagsnivå. Man fann två huvudtyper av

utvecklingsarbete: de lokalsamhälleinriktade och de målgruppsinrik-

tade. Utvecklingsarbetena i förortsområdena och landsbygden var

ofta utpräglat lokalsamhälleinriktade. Insatsema skulle motverka problem eller ett yttre hot som motiverade ett helhetsgrepp. I de lokalsamhälleinriktade projekten var följande åtgärder ofta aktuella:

- Starta områdescentraler/servicecentraler, skapa mötesplatser med

kaféer och lokaler för olika verksamheter. Inventera boendes önskemål och samverkan med de boende.

0 ° Mobilisera de boende till egna aktiviteter och initiativ. Projekten i förortsorrirådena initierades och styrdes bostadsföre-

av tag, kommun och hyresgästföreningen. Intressena hos dessa aktörer

7Mötesplatseri förorterna Utvärdering avstatsbidrag,rapportfrån Boverket, 1997.

- 8Service i samverkan,Boendeservicedelegationen,Ds 1990:87.

Vad har staten gjort för motverka segregation 107 att

kunde skilja sig åt. Bostadsföretagen inställda att bredda var mer kretsen av bostadssökande till området medan kommunen var mer inriktad att stödja dem som redan bodde i området och särskilt dem som man behöver ägna särskild hänsyn. Delegationen var av den åsikten att förnyelse områdena ofta i högre grad än varit av som

vanligt hittills borde inriktas sociala och organisatoriska åtgärder.

Erfarenheterna från utvecklingsarbetena när det gällde deltagande

i olika aktiviteter utanför bostaden var blandade. Intresset inte var alltid som det de projektansvariga förväntat sig. Man har haft över-

drivna föreställningar om ensamhet och passivitet.

Delegationen underströk behovet av offentliga mötesplaster som

var tillgängliga för alla. Ställen dit folk kunde utan krav med-

verkan. Samtidigt pekade man svårigheterna att stimulera till

kontakter och gemenskap i utsatta områden. Störningar, vandalisering och otrygghet är faktorer medverkar till detta. En som av orsakerna till detta härledde delegationen bl.a. till stadsdelarnas storska-

lighet. Och delegationen fortsatte:

"I de storskaliga bostadsområdena i tätorterna tex. miljonprogramsområdena är det svårare att få ett brett bland de engagemang boende. Det finns ofta ett ganska rikt föreningsliv bl.a. har hyresgäströrelsen en relativt stark ställning. Det saknas emellertid ofta en social struktur gör att kan ta itu med problemen." som man

Boverkets utvärdering boendeservicebidraget visar att bidrag

av som gavs till större samhällen har använts till utvecklingsarbeten som ofta har handlat om att öka gemenskapen mellan de boende. Behovet av att skapa en intressegemenskap eller Vi-anda i en bostadsområdet har här blivit fokuserat Arbetet har varit inrikmer tat att tydliggöra en historisk och kulturell tillhörighet och ett omfattande arbete har därför lagts på identitetsskapande aktiviner teter i syfte att bygga intresse- eller värdegemenskap. Avsikupp en ten har varit att detta ska leda till ökat för lokalsamhällets ansvar utveckling hos de boende och den personal är verksam i områsom det. I ett tiotal projekt har social förnyelse förekommit ett som mer uttalat syfte, ofta kopplat till utvecklingsarbete i större lokalsamhällen från miljonprogrammets dagar. Boverket konstaterade att i tätorter har det varit svårare att mobilisera invånarna. Särskilt stora insatser kan därför behövas i dessa områden. Skälet skulle att de vara boende ofta saknar den historiska och kulturella förankringen är som nödvändig för en snabb tillväxt av intresse- eller värdegemenskap.

9Samverkani lokalsamhället, Boverket 1994:3

108 Vad har staten gjort för att motverka segregation

Boverket ansåg att utvecklingsarbete med samordnad boendeser-

vice pånyttföder den gamla grannskapsidén. Utvärderingen visade

vidare att utvecklingsarbeten i klart avgränsade lokalsamhällen har goda möjligheter att bryta ett förhärskande sektorstänkande och i

stället utgå från ett helhetsperspektiv i utvecklingsarbetet och sam-

hällsplaneringen. Det är då möjligt att utnyttja lokal intressegemen-

skap och lokalt föreningsliv drivkrafter i planering och förän-

som

dringsarbete. Boverket ansåg att följande villkor måste gälla om

utvecklingsarbetet ska bli framgångsrikt:

Lokalsamhället får inte splittras upp i en mängd resultatenheter -

för sig försöker optimera sitt ekonomiska resultat. som var Kommunerna måste i sin samverkan och i sin dialog med lokala

företrädare visa respekt för den tid dessa behöver för att ta till

som

sig det nya.

Mötesplatser i förorten

Boverkets utvärdering fömyelsebidraget, som gjordes Stor-

av stadskommitténs uppdrag, omfattar åtta projekt, skulle skapa mötesplatser för de boende i utsatta stadsdelar. I likhet med utvärderingar-

boendeservicebidraget så visar även denna att kommunerna na av och bostadsföretagen i de flesta fall har varit drivande i att förverk-

liga mötesplatserna.

Boverket kom fram till tre slutsatser. För det första fyller flera av mötesplatserna social funktion. De är platser där människor ska-

en

och upprätthåller sociala relationer. I en del fall har mötesplatpar

skapats för att de ska underlätta uppkomsten av vissa typer av serna relationer, eller kanske bättre uttryckt, relationer mellan människor med vissa egenskaper: människor, invandrare som vill

ensamma komma in i det svenska samhället eller människor som genom att träffas bestämd plats kan skapa en lokal gemenskap. I andra

en fall finns inte den typen av mål eller framträder de otydligt.

Bostadsföretagens mål har ofta varit att hyra ut lokaler, eller tillhandahålla dem enligt avtal och att tränga undan oönskade människor och beteenden, framför allt missbrukare och skadegörelse. Alltså mål klart speglar företagens ekonomiska intresse. Kommunala

som

förvaltningar och i vissa fall ideella föreningars mål med mötesplat-

har varit att människor ska få sådant som sociala relationer, serna kunskap i bland annat svenska och känsla av egenvärde och soci-

en

bekräftelse. De boendes roll har inte varit att formulera eller välj a

° Lokalt utvecklingsarbeteoch samhällsplanering,Boverket,rapport 1995:114.

Vad har staten gjort för att motverka segregation 109

mål. En del mötesplatser har tillkommit utan att man har preciserat vilka mål dessa skulle uppnå eller vilka problem som skulle lösas. Mötesplatsema och dess verksamhet har i dessa fall blivit ett självändamål.

Syftet med fömyelsebidraget var att det skulle bidra till att minska sociala problem. När ett sådant syfte föreligger måste varje enskilt

projekt rimligen preciseras och syftet konkretiseras för att det ska få

mening och kunna bli vägledande för handlandet. I den mån syftet inte har konkretiserats kan man säga att intentionerna bakom förny-

elsebidraget inte heller har fullföljts. Samtidigt har förordningen för

fömyelsebidraget motverkat en mer ingående diskussion om problem och mål att förhand välja ut vissa bestämda åtgärder

genom

de enda bidragsberättigade. Även inte mötesplatserna,

som om som tillkom utan någon målmedvetenhet, har trots allt kunna fyllt en positiv funktion och varit uppskattade av sina besökare. Men mötesplatsemas funktion som medel att minska sociala problem borde det sättet ha blivit svagare än det annars kunde ha blivit.

För det andra så har planeringen för mötesplatsernas fortsatta exi-

stens varit otillräcklig. Några mötesplatser kom aldrig i bruk och

andra har försvunnit. Även detta kan till viss del tillskrivas förnyelsebidragets konstruktion, eftersom det var ett bidrag till en engångs-

investering.

För det tredje har de boendes inflytande vid tillkomsten av mötesplatserna varit begränsad. Deras roll har varit att uttala sitt gillande

idén i stort några alternativ har inte givits och något större ogilav lande har inte uttalats eller att bara ge synpunkter detaljutform-

ningen. De boende tyckte i flera fall att deras synpunkter inte togs till vara av bostadsföretagen eller deras konsulter och entreprenörer. De har då uppfattat skendemokratisk. Det finns även

processen som fall där de boende också har känt sig lurade. De ansåg sig ha blivit förespeglade ett inflytande de sedan inte har fått.

som

Mot bakgrund av detta anser Boverket att de mötesplatser som har studerats inte är resultat av en demokratisk process, där de boende först pekat ut ett problem som de har sett som angeläget att lösa, eller ett mål som de har sett som angeläget att uppnå och sedan valt

mötesplatsen som det lämpligaste sättet att lösa problemet eller

uppnå målet. En orsakerna till detta bör ha varit att valet av åtgär-

av

der redan hade begränsats av villkoren för förnyelsebidraget.

Bidraget lämnades också till bostadsföretag som inte företrädde de boende, men som därigenom i praktiken fick den yttersta beslutanderätten.

110 Vad har staten gjort för att motverka segregation

Särskilda insatser i invandrartäta områden

Ungefär samtidigt som regeringen tillsatte Invandrarpolitiska kom-

mittén, Bostadspolitiska utredningen och Storstadskommittén inrättade man också ett särskilt stöd för att motverka segregation i boendet. Stödet kom sedermera att under benämningen "Blomman-

pengarna". Regeringen motiverade denna satsning med hänvisning

till att den generella politiken hittills inte hade gett tillräckligt stöd

för en utveckling som hindrar boendesegregationen att tillta och

etniñeras. Stödet ska generera insatser som Ökar arbetskraftsdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund i bostadsområdet,

stärka deras kompetens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta

språkinlärning och motverka utanförskap. Detta kan ske bl.a. genom att skapa träffpunkter som bidrar till en god social och kulturell utveckling. Under budgetåren 1995/96 och 1997 har totalt 250 miljoner kronor avsatts för metodutvecklande insatser. Stödet har hittills begränsats till åtta storstadskommuner och fyra andra större kommuner med snarlik situation. Det statliga stödet förutsätter bl.a. en övergripande och samordnad handlingsplan för insatserna i bostadsområdet och kommunal medfinansiering på minst 50 procent

av

kostnaderna för handlingsplanen.

Skapa nationella exempel

Regeringen har för avsikt att ändra inriktningen för stödet till de utsatta bostadsområdena för perioden 1998-2000. Det kommer att innebära att ett mindre antal bostadsområden ska få möjlighet att vidareutveckla sitt arbete i syfte att åstadkomma en varaktig förbättring av situationen och därigenom kunna fungera som nationella exempel. Regeringen har att avsätta totalt 500 miljoner kronor för detta ändamål. Vilka bostadsområden som ska få denna möjlighet avgörs i en dialog mellan staten och respektive kommun, som inleds under hösten år 1997. Bostadsområden där insatserna tar sikte ökat arbetskraftsdeltagande bland de boende, kvaliteten i skolan och förbättrad offentlig och kommersiell service bör betraktas sär-

som

skilt betydelsefulla.

Regeringen vill särskilt betona behovet av att långsiktigt och systematiskt följa utvecklingen i utsatta bostadsområden. Därför ska

stor vikt läggas från statens sida vid uppföljning, utvärdering och

erfarenhetsspridning av berörda kommuners insatser. Av särskilt

Prop. 1997/98:16Sverige, framtiden och mångfalden från invandraipolitik till integra-

tionspolitik.

Vad har staten gjort för att motverka segregation lll

intresse är vilka strukturella effekter insatserna får och hur kommunerna tar till vara och medverkar till att utveckla de boendes egen aktivitet. Ansvaret för dessa uppgifter bör åläggas den särskilda

intregrationsmyndigheten som regeringen föreslår ska inrättas under

år 1998. Myndigheten ska enligt förslaget svara för att bygga upp en

kunskapsbas kring lokalt utvecklingsarbete, följa utvecklingen i

utsatta bostadsområden med särskilt fokus där det finns etnisk

en dimension, föreslå åtgärder så erfordras, bidra till kunskaps- och

om

erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och andra aktörer

samt i övrigt svara för uppbyggnaden av erforderlig nationell kun-

skap och kompetens.

Lokala investeringsprogram

Utöver det särskilda stödet till utsatta stadsdelar har regeringen även inrättat ett stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet, som också kan komma att ha betydelse för de utsatta bostadsområdena. Totalt har 5,4 miljarder kronor avsatts för detta ändamål under de tre kommande åren 1998-2000.

Målsättningen med detta statsbidrag är trefaldigt:

- Förbättra miljön och den ekologiska hållbarheten. ° Stimulera utvecklingen av ny teknik och nya processer som främ-

jar en ekologiskt hållbar utveckling. Öka sysselsättningen.

0 Statsbidraget kan endast sökas av kommuner, men de har möjlighet att i samverkan med olika lokala aktörer, offentliga och privata att

genomföra själva programmen. Statsbidraget får dock endast uppgå

till 30 procent av investeringskostnaderna. EU:s statsstödsregler

begränsar möjligheten för staten att subventionera konkurrensutsatt verksamhet till denna nivå. De kommunala programmen ska innehålla sammanställning de insatser de lokala aktörerna vill

en av som

genomföra för att öka takten i omställningen till ekologisk hållbar-

het. Programmen bör bland annat beröra följande punkter: 0 Kommunens pågående och kommande arbete för att skapa en eko-

logiskt hållbar utveckling. Helhetsperspektivet är centralt. Det bör

även redovisa förekomsten av och innehållet i folkbildnings- och

utbildningsinsatser samt effekter sociala villkor och jämlikhet.

- Hur programmet samordnas med andra offentliga insatser för

ökad ekologisk hållbarhet ska framgå.

0¶Sysselsättningseffekten av de planerade insatserna ska redovisas.

112 Vad har staten gjort för att motverka segregation

° Redovisas ska även utvecklingen av ny teknik och nya processer. ° I programmen ska dessutom redovisas vilket sätt de arkitekto-

niska kvalitetema i den byggda miljön kan tas tillvara och utvecklas

Vid bedömningen av programmen ska regeringen lägga särskild vikt vid åtgärder som medverkar till en brett folkligt deltagande i de loka-

insatserna och när det gäller stöd till investeringar inom bostads-

bebyggelsen kommer insatser i miljonprogramsornråden att priorite-

ras.

Erfarenheter från omställning av flerfamilj sområden till ekologisk

hållbarhet saknas ännu. Det finns enstaka exempel hus, som

byggts om med ekologiska ambitioner, t.ex. Rundradiogatan i

Järnbrott i Göteborg med solfångare och växthus och Ekoporten i Norrköping med åtgärder både energi- och VA-sidan.

Ombyggnationen Rundradiogatan skedde i nära samverkan med

de boende. I Hushagen, Borlänge har urinseparerande toaletter

installerats i trappuppgång med de boendes samtycke. I området

en pågår också ett projekt i samverkan med hyresgästerna för att omfor-

ma utemiljön med reningsdammar och odlingar m.m. Det mest omfattande exemplet är Bergsjön, som av Göteborgs

kommun utsetts till ekologisk stadsdel. Där pågår flera olika delpro-

jekt som gäller både byggande, verksamheter och yttre miljö. Många

olika parter är engagerade, bl.a. grupper av hyresgäster, föreningar,

arbetsförmedling, studiefrämjande, skolor, barnomsorg, bostadsföre-

tag, stadsdelsförvaltning. Några genomgripande ombyggnader av

bostadshusen har ännu inte påbörjats.

...och vad har kommunerna gjort 113

...och vad har kommunerna

gjort

Kommunerna har ansvaret för att förverkliga de nationella bostadspolitiska målen lokal nivå. Detta omfattar bland annat att

ansvar

bedöma nybyggnads- och ombyggnadsbehovet för pla-

samt ansvara nering av mark och bebyggelse. Kommunerna har även för

ansvar människor som inte egen hand kan lösa sitt behov av bostad.

Kommunerna och bostadsföretagen i storstadsregionema har gjort omfattade förändringar ett flertal miljonprogramsområden under

av

l980-talet. Dessa förbättrings- och förnyelsearbeten har vanligtvis

finansierats dels genom egna medel, dels genom lån och bidrag. Vi ska i de följande avsnitten ge en kort redovisning av de insatser som gjorts i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Miljonprogramsområden i Stockholms län

Bättre bostadsförvaltning och ökad samverkan med de boende och

kommunala förvaltningar är nyckelord för det förändringsarbete

som de allmännyttiga bostadsföretagen bedriver i Stockholms läns mil-

jonprogramsområden. Några genomgripande ombyggnationer av

bostadsområden, i klass med de gjordes i Brandbergen, Rinkeby

som och Norsborg, pågår inte längre i länet. Detta framkom när Kommunförbundet Stockholms län KSL gjorde sammanställ-

en

ning av åtgärder och erfarenheter från fömyelsearbetet i miljonpro-

gramsområden. Där förändringsarbete pågår eller planeras i

Stockholms län är inriktningen huvudsakligen att stärka service, föreningsliv och invandrarnas situation arbetsmarknaden. Att stärka

svenska språket i skolan och att ge ungdomar möjligheter till meningsfull sysselsättning är också prioriterade frågor.

KSL visar att fyra typer av fömyelsearbete har dominerat och att beskrivningarna av stadsdelarnas problem ofta är likartade.

Genomgripande fysiska omdaningar, som innebär ombyggnad

av fastigheter och förändrad lägenhetssammansättning. Bostadsföre-

2 Miljonprogramsområden i Stockholms län, KLS Okt. 1995.

114 ...och vad har kommunerna gjort

tagen och kommunen har varit initiativtagare, medan boendemedverkan har varit ytterst begränsad. Målsättningen har varit att höja bostadsområdets attraktivitet och därmed få bukt med uthymings-

problemen förändrad befolkningssammansättning. De ekono-

och en miska insatserna för åtgärderna har varit mycket stora. Åtgärderna har ofta medfört ökad attraktivitet och en viss förändring av befolk-

ningen har också uppstått i några områden, uthymingsproble-

men men kvarstår.

2. Mindre omfattande fysiska åtgärder. Det har framför allt hand-

lat om trivselhöj ande åtgärder i utemiljön, förbättringar i tvättstugor,

förråd och gemenskapshetslokaler Även i detta fall har bostads-

etc. företagen och kommunen varit initiativtagare. Boendemedverkan har varit betydligt större. Hyresgästemas önskemål förbättringar

om

har varit vägledande för åtgärderna. Målsättningen har varit att öka

trivseln och minska omsättningen hyresgästerna. Insatserna har genomförts med små eller måttliga ekonomiska resurser. Åtgärderna har varit uppskattade hyresgästerna, men man har inte kommit

av

den höga omsättningen av hyresgäster i området.

Sociala insatser, såsom stödjande åtgärder för föreningslivet och

stödjande insatser för utsatta grupper via befintliga förvaltningar.

Initiativen till dessa åtgärder kommer från kommunen och boendemedverkan har ofta skett via föreningslivet. Målsättningen har varit att minska de sociala problemen, förbättra trivseln, öka kvarboendet. De ekonomiska insatserna har varit små eller måttliga. Resultaten har varit mycket varierande. Vanligtvis är bara enstaka projekt utvärderade. Troligen ökade trivseln medan projektet pågick. Kvarboendet verkar dock inte öka.

4. Kompletterande och/eller utökad service i områdena. Bostadsbolagen har bl.a. förstärkt sin förvaltning och kommunen har

förbättrat tillgängligheten till sin service. Bostadsföretagen och

kommunen har tagit initiativ. Boendemedverkan har varit begränsad. Målsättningen har i de andra fallen varit att öka trivseln, öka

som kvarboendet och tryggheten i området. De ekonomiska insatserna har varit måttliga eller stora. Åtgärderna har resulterat i nöjdare hyresgäster, inte medverkat till ökat kvarboende.

men

Statens, kommunernas och bostadsbolagens satsningar genom-

gripande omdaningar av miljonprogramsornrådena i Stockholms län

under 1980-talet kostade över 7 miljarder kronor, men KSL i Stockholm konstaterar att de flesta problemen kvarstår även om

...och vad har kommunerna gjort 115

några kunnat lösas. Svårast har varit att förändra befolkningssammansättningen, attraktiviteten och den kommersiella servicen i områdena. De positiva erfarenheterna fömyelsearbetet är att det

av har medverkat till kreativ samverkan mellan kommunens förvalt-

en ningar och insikten att boendemedverkan är viktig för ett lyckat resultat. Trots att gigantiska belopp har satsats förnyelse fann KSL i Stockholm till sin förvåning att det ofta saknas utvärderingar av projekten eller så saknas koppling mellan uppsatta mål och

en utvärdering av resultatet.

Stockholm stads ytterstadssatsning

Hösten 1995 startade Stockholm stad den så kallade ytterstadssatsningen, som ska vara ett viktigt led i stadens arbete att bryta segre-

gationen och möjliggöra ökad delaktighet och brukarinflytande. Det

övergripande målet är att skapa rättvisa levnadsvillkor i hela staden.

Ytterstadssatsningen är både ett socialt och fysiskt projekt. På kort

sikt innebär det att arbetet får tyngdpunkt fysiska åtgärder i

en närmiljön, att komma till rätta med de mest akuta bristerna i närmiljön. På lång sikt kommer projektet att inriktas på att bryta de

negativa sociala strukturema. Satsningen ska koncentreras till de mest utsatta områdena.

Ett av ytterstadssatsningens delmål är att minska arbetslösheten i de utvalda stadsdelarna. Man har bl.a. inrättat projektet Ytterstadskonsult, som består av arbetslösa arkitekter och ingenjörer boende i de utvalda stadsdelarna. Projektet sker i samarbete med Länsarbetsnämnden. Vid entreprenadupphandlingar föreskrivs att arbetslösa i de aktuella stadsdelarna ska ha företräde till de arbetstillfällen som skapas.

Arbetsmetoden i ytterstadssatsningen utgår från att det är de boende i de utvalda stadsdelarna ska bestämma hur deras stadsdel

som skall förändras och utvecklas. Ytterstadssatsningens verksamhet startade med att boende och verksamma i stadsdelen inbjöds till öppna möten där temat var stadsdelens förnyelse. Mellan 100 och 300 boende deltog i dessa möten. I samtliga stadsdelar startades

samverkansgrupper som i sin tur bildade arbetsgrupper. Omkring

3000 möten har genomförts med nästan 150 olika Sam-

grupper.

verkans- och arbetsgrupperna väcker förslag till åtgärder. Policyn är

att inga andra förslag än de som grupperna gått igenom och tagit som sina ska läggas fram för beslut i Gatu- och fastighetsnämnden

som har det admininstrativa och organisatoriska ansvaret för ytterstads-

satsningen. I samverkansgrupperna sitter boende eller verksamma i

116 ...och vad har kommunerna gjort

stadsdelen, inga representanter från föreningar eller dylikt. Man representerar sig själv. Detta har skapat en livlig demokratidiskussion. Beslut avslagits kan formellt inte överklagas av samverk-

som

eller andra. stadsdelsnämnderna har också fått ansgruppema en ökad betydelse i sammanhanget. Alla förslag som grupperna lägger ska nämnden yttra sig över innan beslut fattas av Gatu- och fastighetskontoret. Dessa är nu remissinstanser för ytterstadssatsningens

centrala kansli. Stadens målsättning är att ytterstadssatsningens

organisatoriska genomförande ska övergå till stadsdelsnämnderna.

Hittills har omkring 150 delprojekt presenterats, som näst intill

samtliga handlar fysisk förnyelse och upprustning i skilda

om bostadsområden. Allt ifrån badhus till streetbasketplaner och klätterväggar. Staden har avsatt 500 miljoner kronor för ytterstadssatsning-

under perioden 1995-1998. en

Urban i Malmö

Urban-Malmö är ett tre årigt EU-program, förlagt till Malmös äldre innerstadsdelar. Det är det enda i Sverige. Inom EU finns 86 syster-

I Norden finns det två, ett i Finland och ett i Ålborg i program. Danmark.

Syftet med Urban är att få till stånd en förnyelse av en del av Malmö präglas vikande attraktivitet, hög arbetslöshet, tillta-

som av gande social oro och sviktande folkhälsa. Avsikten är att genom olika insatser vända den negativa sociala utvecklingen. Alla insatser ska ske i dialogform med de boende. I Urbanområdet bor 22 000

Det finns 500 företag inom området. personer. ca

Programmet innehåller flera projekt var av några är följande:

Lokal näringslivsutveckling, Utvecklingscentrum Facklan. Ett

-

före detta industrihus byggs med hjälp arbetslösa i området.

om av

Genom direkt sponsring av byggaren har ett antal arbetslösa bygg-

nadsarbetare, i huvudsak flyktingar från Bosnien, erhållit projektanställningar hos NCC. Denna har alltså gått från socialbi-

grupp dragsberoende till anställning på den öppna arbetsmarknaden. Projektet Facklans företagsrådgivning är ett samarbete mellan

-

ALMI, KOOPUtveckling och Malmö Nyföretagarcentrum. Per-

bosatta inom Urbanområdet kan få råd och stöd för att star-

soner

ta företag eller kooperativ. Verksamheten vänder sig också till

befintliga företag i området.

...och vad har kommunerna gjort 117

- Fyra informationskontor/mötesplatser har startats. Varje mötes-

plats drivs projektledare, själv är bosatt i området. Två

av en som

mötesplatser driver boendeföreningar: Soñelunds Folkets Hus-för-

ening respektive Möllevångsgruppen. Verksamheten mötesplat-

serna ser olika ut, allt efter de boendes behov. ° Augustenborgsskolan utvecklas till ett kultur- och mediacentrum,

i samarbete med de boende via den lokala mötesplatsen.

- Ett antal projekt med inriktning miljöfrågor är i gång, bl.a. har

Röda Korsets Ungdomsförbund etablerat verksamhet i ett delområde inom Urbanområdet.

° Projektet Resurs och Mångfald är ett kompetensutvecklingspro-

jekt för akademiker med icke-svensk bakgrund.

Nya grepp i Göteborg

Göteborgs stads koncernbolag Framtiden AB äger och förvaltar via

sina dotterbolag 73 000 lägenheter.

Koncernbolaget har som målsättning att skapa förutsättningar för

människor i sina bostadsområden att ta makt över sin vardag och själva utveckla sin välfärd. De koncentrerar sina insatser framför allt till de segregerade bostadsområdena. Tillsammans med de människor som bor i dessa stadsdelar driver de en utveckling som gör det möjligt att skapa nya demokratiska strukturer som stämmer med lokala förhållanden och med dem som bor i stadsdelen. I kraft av koncernens storlek och inom ramen för dess verksamhet har de möj-

lighet att initiera sysselsättnings- och utbildningsinsatser i områden

där detta är extra nödvändigt.

Det gångna året har därför i hög grad präglats av ett genomgri-

pande och intensivt utvecklingsarbete i dotterbolagens regi. I Gård-

sten, som sedan länge brottats med stora problem, har ett nytt lokalt

dotterbolag byggts upp, Gårdstensbolaget. Bolaget har en okonven-

tionell förvaltningsorganisation och påbörjat har ett arbete med att

skapa nya samhällsstrukturer genom ett gränsöverskridande arbetssätt i lokalsamhället.

I Hjällbo, har många likheter med Gårdsten, har koncern-

som

bolaget genomfört projektet Framtidens Hjällbo, som bl.a. omfat-

tat en totalinventering av stadsdelen, inbjudit de boende i området och andra, delvis otraditionella aktörer, att tillsammans formulera en vision om framtidens Hjällbo. Projektet visar vidare att de problem som finns i stadsdelar som Hjällbo inte kan lösas traditionellt sätt, utan här behövs nya lösningar, nya samverkansformer och nya aktörer. Framför allt behövs de erfarenheter och kunskaper som de som

118 ...och vad har kommunerna gjort

bor i området har. Under år 1998 kommer alla de idéer vuxit

som fram under det gångna året att samlas och bilda plattform för ett

upp

nytt Hjällbo.

Eriksbo och Holma två stadsdelar bytt kurs

- som Det finns flera framgångsrika exempel hur bostadsområden har lyckats vända en negativ utveckling. Vi ska här beskriva två: Eriksbo i Göteborg och Holma i Malmö.

I Eriksbo har man, genom en stark kooperativ rörelse bland de boende och med nära samverkan med bostadsföretaget, lyckats nå

en bra resultat. Eriksbo byggdes i början 1970-talet och det dröjde inte

länge förrän problemen i stadsdelen började hopa sig: tomma lägen-

heter, oansvarigt beteende hos en del boende, brister i utemiljön och

byggnadstekniska problem. Men i början av 1980-talet hände något.

En grupp boende tog initiativ till ett förändringsarbete som syftade till att de skulle ta ett större för sitt boende. Våren 1983 bil-

ansvar

dade de boende Eriksbo kooperativa förening, EKF. Kooperativets

huvuduppgift skulle vara att arbeta för att hålla nere boendekostnadema genom ett deltagande i förvaltningen. Dessutom ville man stödja föreningslivet i stadsdelen. Sture Lidfeldt, en av eldsjälarna i Eriksbo, beskriver det avgörande genombrottet i deras arbete i Storstadskommitténs antologi Att återerövra vardagen SOU 1996:146:

"Bland hyresgästerna var det många som gett upp och vill häri-

från. År 1984 trettio lägenheterna Området

var procent av tomma. var nästan inte alls underhållet; taken läckte, fönsterbägarna ruttnade, tvättstugorna fungerade dåligt. Samma år drev vi på för att få större inflytande på förvaltningen området. Eriksbo gick back,

av hyresförlusterna åtta miljoner år. Politikerna i kommunen

var per sa, enligt vad jag hört, "ja, låt dom ta skiten då Då fick vi ny kraft. Samtidigt som jag fick lite kalla fötter Ett gäng amatörer skulle för-

valta tusen lägenheter.

Mellan åren 1986 och 1990 sker omfattande förändringar av

Eriksbo. Den nya fastighetsägaren iscensatte en genomgripande

omdaning av stadsdelen i samarbete med EKF. Den yttre miljön förändrades radikalt. Alla lägenheter renoverades, varav vissa byggdes

om fullständigt och fasaderna fick en ansiktslyftning.

Insatsema gav märkbara resultat, vilket inte minst hyresbeläggningen visade. Men allt var clock inte positivt. En del misstag från

60-talsplaneringen upprepades. Lägenhetsfördelningen blev återigen

statisk och de boendes i sina gårdar tillvaratogs inte.

engagemang

...och vad har kommunerna gjort 119

Samtidigt som de boende började se konkreta resultat av EKF:s arbete, kom de kommunala nedskärningarna att bli kännbara i stadsdelen. Detta hot möttes med att de boende började bilda föreningar. När deras fritidspark hotades av nedläggning bildades Eriksbo parkförening, som tog över ansvaret för driften. Den kommunala skolan i stadsdelen fungerade inte tillfredsställande, enligt många barnfamiljer. Missnöjet med skolan var det vanligaste motivet till att dessa familjer flyttade från stadsdelen. Resultatet blev startade

att man en kooperativ skola år 1992. Skolan blev framgång, till priset

en men av en fördjupad polarisering mellan svenska barn och barn med utländsk härkomst. Sture Lidfeldt berättar:

"Tyvärr har farhågorna vit, segregerad skola delvis besan-

om en nats. Det finns betydligt fler invandrarbam i Eriksboskolan än på Lärjeskolan. Vi har i för sig besökt samtliga föräldrar och barn och defintivt inte tittat på om de haft ett exotiskt efternamn, men å andra sidan har vi gjort all information på svenska. Det har naturligtvis gjort att vi haft svårt att nå alla t.ex. de arabiska

grupper,

Det senaste kooperativa tillskottet är EKA Livs, är konsu-

som en mentkooperativ livsmedelsbutik. Affärsidén är bra varor till bra priser. För att ytterligare främja de boendes ekonomi har EKF tagit

intryck av självförvaltningsprojektet i Holma och delegerat en del av

fastighetsarbetet till de boende, som i gengäld får en hyressänkning.

Storstadskommittén gjorde en utförlig beskrivning av självför-

valtningsprojektet i Holma i delbetänkandet Egenmakt SOU

1996:177. Därför ska vi i detta sammanhang endast det

summera

väsentligaste.

Holma, beläget strax utanför centrala Malmö är i likhet med

Eriksbo ett miljonprogramsområde uppfördes i början 1970-

som av

talet. Socialtjänsten i Malmö hade planeringsansvaret vid uppföran-

det av stadsdelen.

I Holma blev snart den sociala utvecklingen mycket negativ. Det

handlade om vandalisering, hög omflyttning, otrygghet och

anonymitet med medföljande stora sociala problem.

Situationen syntes hopplös. Inom det kommunala fastighetsbolaget, MKB Fastighets AB, växte insikten om att lösningarna problemen inte låg i vad de älva och andra allmännyttiga bostadsföre-

tag prövat tidigare. De insatser som tidigare gjorts i det fysiska kapi-

talet fysiska miljön löste inte problemen. De boende måste mobili-

3 Birgit Modh, Lokalt engagemangoch bebyggelsförändringari Eriksbo, 1997 4 Att återerövravardagenSOU1996:146 15EKA Livs beskrivsingående våri underlagsrapportKooperativamöjligheter storstadsområden, SOU 1996:54.

120 ...och vad har kommunerna gjort

seras. Det sociala kapitalet behövde stimuleras och förstärkas. Men förtroendet för MKB hos de boende var dåligt. Det gällde alltså att skynda långsamt. Processen måste ske på de boendes villkor. Varje

hyresgäst fick ett personligt besök i ett försök att återskapa en jäm-

lik dialog.

Arbetet bar frukt. I Holma finns sedan några år tillbaka en väl fungerande självförvaltning berör cirka 20 procent hushållen.

som av Denna bygger ett avtal mellan MKB och Hyresgästföreningen i Södra Skåne som ger de boende möjligheter att sköta vissa delar av

fastighetsförvaltningen själva. De vanligaste uppgifterna som omfat-

tas av självförvaltningen är skötsel av utemiljö och inre städning.

För den enskilde hyresgästen fastställs hyran vanligt sätt

genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvaltningsuppgifterna hyresgästerna själva kan stå för. Detta

som ökar också kunskaperna hos hyresgästerna om kostnader i området. Det blir därmed också ett ekonomiskt incitament till varsamhet och ansvarstagande för andra boende.

Självförvaltningen i bostadsområdet Holma har medfört mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska den sociala mil-

som jön. Den sociala kontrollen i området har ökat avsevärt. Detta har i sin tur inneburit att trygghet och trivsel ökat.

och mycket viktig effekt har varit hyresgästemas möj-

En annan ligheter att påverka sina egna boendekostnader. Den sammanlagda

återbetalningen kan högst uppgå till 35 procent av den preliminära

hyran. En utvärdering av självförvaltningen som gjorts är överraskande

positiv. Oavsett boende deltog eller inte var så många

om man som

80 procent positiva eller mycket positiva till självförvaltning-

som en. Karin Thunberg har bott i Holma/Kroksbäcksområdet i

som

snart 30 år, tycker att fömyelsearbetet har varit framgångsrikt:

"Självförvaltningen har inte bara medfört att bostadsbolaget och vi hyresgäster det har också gjort att vi som bor här

sparar pengar, känner större ansvar för vårt område: om jag ser ett papper ligga på gården plockar jag upp det och ungarna förstör inte den rabatt som deras har grävt 12"

egen mor

De boende i Holma tycker följaktligen att Självförvaltningen inne-

burit ett lyft för området och de själva, försöket har också visat

men sig positiva ekonomiska effekter. Våra beräkningar de ekono-

ge av miska effekterna av självförvaltningsförsöket visar att kostnaderna

6 Göran Cars. Ur Utvärdering av utvecklingsinsatseri projektområdcnaKroksbäck, Holma, Rosengårdoch Persborg.Malmö. 1994 17Att återerövravardagen,SOU 1996:146,s.l3.

...och vad har kommunerna gjort 121

har minskat med uppskattningsvis 27 miljoner kronor för bl.a fastig-

hetsbolaget, kommunen och andra samhällsaktörer.

Den återbetalning av hyran som självförvaltningen gav de enga-

gerade hyresgästerna korn sedermera att räkas som en skattepliktig

ersättning. Storstadskommittén vill underlätta framväxten olika

av former av självförvaltning. Vi förde därför fram ett förslag lag

om en

om självförvaltning som knyts till hyresförhandlingslagen.

Lagförslaget innebär i korthet att om minst hälften av de boende i ett flerfamiljshus eller bostadsområde så kräver skall de ha möjlighet att

bilda en förening för självförvaltning. Regeringen uppmärksamma-

de vårt och Demokratiutvecklingskommitténs initiativ och presente-

rade en proposition där man gjorde vissa förtydliganden i kommu-

nalskattelagen.

Sammanfattande kommentar

Stat och kommun har satsat mycket stora belopp för att motverka segregationen under de senaste tre decennierna. Dock vore det förmätet att hävda att resultaten satsningarna står i relation till de

av ekonomiska insatserna. Satsningama har inte fönnått att påverka de

grundläggande orsakerna till segregationen och de problem som föl-

jer i dess spår. Förändringarna har dessutom visat sig ha ytterst

begränsad varaktighet. Det betyder emellertid inte att Satsningama

har varit helt igenom resultatlösa. Erfarenheterna visar att många

av satsningarna effektivt förhindrat en fortsatt negativ utveckling. Satsningama har uppskattats invånarna och ofta medverkat till

av en konstruktiv samverkan mellan flera offentliga och kommersiella aktörer.

Att de genomgripande förändringarna har uteblivit kan delvis förklaras av att samtliga statliga satsningar har kännetecknats av brist på långsiktighet, kontinuitet och samordning. Det sammanhänger i sin tur med vaga mål för Satsningama. Målen har ofta varit ensidigt inriktade mot specifika insatser såsom fysiska eller sociala åtgärder.

Vi finner sällan en genomtänkt strategi och målprecisering. Med

reservation för ett fåtal undantag har flertalet projekt, finansie-

som rats genom statliga bidrag, varit isolerade företeelser i respektive

stadsdel. Projekten har inte utgjort en del av en längre insatskedja för att vända utvecklingen i hel stadsdel, utan har vanligtvis begrän-

en sats till gårdsupprustning, gemensamhetslokaler eller insatser för

ungdomar, invandrare, handikappade etc.

8 Egenmakt SOU 1996:177,s. 118.

122 ...och vad har kommunerna gjort

Samordningsbristema statlig nivå har varit betydande.

Förnyelsebidraget och boendeservicebidraget, som existerade

parallellt, samordnades i stort sett aldrig, trots att bidragen hade snarlika syften. Om det fanns en ambition att arbeta med långsiktighet och kontinuitet hos de bidragsgivande organen, så har detta inte underlättats av de ständiga omorganisationer flera av dessa organ genomgick. Insatsema har heller inte samordnats med satsningar

genomförts andra myndigheter. Det finns fortfarande mycksom av et att önska vad gäller samordningen mellan statliga insatser i utsat-

ta stadsdelar. Någon organiserad samordning mellan departement inom Regeringskansliet eller myndigheter sysslar med dess frå-

som gor existerar inte.

Den allvarligaste kritiken riktar vi mot flertalet av de statliga stödinsatsema, för den näst intill totala avsaknaden av uppföljning och

utvärdering de genomförda satsningama. Endast boendeservice-

av bidraget har på ett tillfredsställande sätt följts upp och utvärderats. Tyvärr är erfarenheterna likartade från de projekt haft enbart

som en kommunal finansiering. Detta är upprörande. Först satsar stat och kommun miljardbelopp tusentals enskilda projekt, sedan visar

ett högst mediokert intresse för resultaten. Detta leder givetvis man till förluster, dels förlorar stat och kommun i förtroende, dels har unika kunskaper och möjligheter gått förlorade, som hade varit ett värdefullt bidrag till ett fortsatt arbete mot segregation.

Trots en uttalad vilja från de offentliga aktörerna att engagera de boende i förnyelse- och förbättringsarbetet i de utsatta stadsdelarna, så kan vi konstatera att detta har varit mindre framgångsrikt. Ofta har

de boende blivit inbjudna att delta tjänstemännens och politiker-

villkor. Där har de boende fått sig till livs stadsdelens problem nas och möjligheter, varefter de har fått ge sitt godkännande till de planerade insatsema. Det går därför inte att hävda att de statliga satsningarna har medverkat till en demokratisk process i de utsatta stadsdelarna, vilket i sig skulle ha varit ett värdefullt tillskott i dessa

stadsdelar där demokratin går kräftgång. Bidragsreglerna har ytterli-

försvårat en sådan process. Dels krävdes gedigna kunskaper för gare

att söka bidragen, dels var tidsperioden för ansökningarna ofta begränsade, vilket ledde till att ansökningsförfarandet forcerades

fram. Det allt överskuggande problemet i dessa sammanhang har

dock varit att de boende inte har givits reell makt, vilket har visat sig

vara ett grundläggande villkor för ett framgångsrikt förändringsar-

bete. Förändringsarbetet med älvförvaltning i stadsdelarna Eriksbo

och Holma visar detta entydigt. Även Stockholm stads så kallade

...och vad har kommunerna gjort 123

ytterstadssatsning betonar ett reellt inflytande för de boende, som kanaliseras genom en form direktdemokrati. av Invånarnas är till ovärderlig engagemang en synes resurs som måste hanteras med stor varsamhet. Engagemanget kan nämligen snabbt falna och makt inte går hand i hand. Ett ständigt om ansvar tillflöde av stöd och kunskaper är också nödvändigt för hålla att engagemanget brinnande. Men inte ens det största kan engagemang

ersätta en eftersatt fastighetsförvaltning, bristfällig polisverksarnhet

eller dålig skola och barnomsorg. Detta ska villkorslöst fungera.

Förändra gemenskap

genom

Gemenskap är ett ofta återkommande mål för de åtgärder staten som och kommunerna initierar i de utsatta stadsdelarna. Genom ökad gemenskap tror man sig kunna komma till rätta med bristande sociala strukturer bl.a. att medverka till social förnyelse. genom

Gemenskap bli härigenom motkraft till segregation och det

en som

följer i dess spår: otrygghet, passivitet, ensamhet och anonymitet.

I flera studier ifrågasätts boendegemenskapens existens och betydelse. Åke Daun lanserade begreppet storstadskultur i sin avhandling Förortsliv, som är ett försök att åskådliggöra den moderna, urbana människan eller om man så vill storstadsmänniskan. Det - som karaktäriserar storstadsmänniskan är hennes lösa och snabbt föränderliga liv. Hon är beroende fler människor för att tillfredsställa av sina behov. Familjen har blivit livets centrala enhet och den fasta punkten i tillvaron, makarnas inbördes relationer har ökat i betydel-

se i takt med uppkomsten ett lösare och geografiskt utspritt, soci-

av alt nätverk. För storstadsmänniskan har grannskapet förlorat sin betydelse för flertalet livsfunktioner, enligt Daun. Orsaken till detta är att industrisarnhällets ekonomiska och sociala struktur helt enkelt erbjuder storstadsmänniskan att i ett otal olika livsfärer och inte enbart agera

i det stora grannskapet.

Sören Olsson, docent i socialt arbete i Göteborg, propagerar för att det är hög tid att göra med idén den lokala gemenskapen. upp om Han ställer sig frågan det stora grannskapet, bostadsområden om eller stadsdelar, kan beskrivas grannskap i den meningen att som människor där känner varandra och upplever att de ingår i en gemenskap. Invånarna har ingen verksamhet eller kultur gemensam som binder dem Snarare är det så att bostadsområdena är samman. mer en del av staden, än en sluten gemenskap. Olsson förnekar dock inte grannskapets betydelse för människor, men han vill hellre att vi

124 ...och vad har kommunerna gjort

fokuserar intresset till vad han kallar för det lilla grannskapet, dvs. trapphuset, gatstumpen eller gården. Olsson skriver vidare: "Och det är nivå när den inte fungerar ställer till stora en som - problem för människor. Många de störningar och konflikter som av

är förorternas värsta problem återfinns på det lilla grannskapets

nivå Verner Danvall, har utvärderat ett gemenskapsprojekt i som Burlövs kommun i Skåne, menar att det är ett ytterst problematiskt

mål att vilja skapa gemenskap. Danvall anser att grannskapsarbete

måste inrikta sig att i mindre utsträckning försöka skapa denna omfattande gemenskap, vilket kräver en uppgörelse med tron allaktivitetshus dunderhonung. Men i likhet med Sören som Olsson, Danvall att det uppenbart finns ett behov av någon menar form konsekvent och långsiktigt samhälleligt stöd för att trygga av vissa behov att bygga inbördes kontakter. gruppers av upp Sociologen Edmund Dahlström hävdade redan 1950-talet att människor inte önskade sig ökad kontakt med grannar. Tvärtom framträder hos flertalet benägenhet att isolera sig från grannar, att en vilja ha täppa att pyssla med och att hålla familjens orörden egen het, att slippa alltför mycket kontakt med omgivningen. Flera andra studier under 50-talet fastställer att bostadsområdet hade liten betydelse med avseende de djupare, sociala relationerna.

Grannskapsidén har ett nära släktskap med grannskapsplanering, idéströmning har haft stort inflytande planeringen av mil-

en som jonprogramsområdena. Grundtanken i denna planeringsfilosofi är att

grannskapet och grannrelationerna som en följd av den fysiska

ses miljön. Stadsdelamas utformning och placeringen olika offentliav såsom parker, torg och Centrumbildningar osv. anses inverka ga rum kontaktfrekvensen och kvaliteten i umgänget mellan människor.

Att detta har betydelse är givet, i vilken utsträckning är dock

men

omtvistat. Mycket tyder emellertid att möjligheterna att planera

den fysiska miljön så att det goda livet får möjlighet att blomma ut i all sin prakt är starkt överskattade, åtminstone som en generell åtgärd i de utsatta stadsdelarna. I del l visade vi även att myten om den ensamma och anonyma förortsmänniskan just inget annat än myt. Ingenting tyder helvar en ler på att befolkningen i de utsatta stadsdelarna eller någon annanstans i storstäderna generellt söker efter den stora gemenskapen,

9 SörenOlsson,SocialMobilisering KennnetSundhoch Päivi Turunenred., 1992,s. 313. , 2°Verner Danvall, Social Mobilisering, Kennnet Sundh och Päivi Turunen red., 1992, s. 280ff. 2 Sandström,U., Arkitektur och socialingenjörskonst,1989,s. 190.

...och vad har kommunerna gjort 125

dvs. där de boende i stadsdel upplever att de ingår i ett grannskap

en där man känner varandra och tillsammans ägnar sig olika former av verksamheter som berör hela stadsdelen.

Däremot är den lilla gemenskapen eftertraktad, vilket inte minst

det rika föreningslivet visar. Den lilla gemenskapen skapas

i synnerhet av människor som delar intressen eller värdering-

gemensamma ar.

Ibland förväxlas den stora gemenskapen med identitet. Vi pekade i del 1 på att människor tenderar att till viss del manifestera sin identitet genom sitt boende och bostadsområde. Bostadsområdets betydelse för människors identitet framkom särskilt tydligt i vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61. Drygt 60 procent ungdomarna i de utsatta stadsdelarna ansåg att deras

av bostadsområde hade dåligt rykte och få trodde att invånarna i deras

områden nöjda med sitt liv. Otvivelaktigt föreligger risk för

var en att sådana föreställningar underblåser känslor uppgivenhet och

av

misslyckande, vilket slutligen kan resultera i ett glorifierande

av utanförskapet, vilket vore förödande.

Det är därför viktigt att stat och kommun ägnar kraft att stimulera, uppmuntra och stödja insatser skapar förutsättningar för

som människor att utveckla både den lilla gemenskapen och identitetsskapande aktiviteter.

Identitetsskapande insatser där stat och kommun spelar viktig

en roll är frågor som berör barn och ungdomar samt bostads- och stads-

byggnadsområdet. Ovärderliga resurser i sådana sammanhang är

bl.a. en skola som har ett gott anseende och presterar bra resultat,

en kultur- och fritidsverksamhet barn och ungdomar.

som engagerar Härigenom kan dessa barn och ungdomar skaffa sig ett erkännande av omvärlden med vilket deras stolthet växer och identitet stärks.

126 Internationella

erfarenheter

Internationella erfarenheter

I slutet 1980-talet påbörjade flera länder i Europa omfattande

av storstadsprojekt syftade till att förbättra levnadsförhållandena i

som enskilda stadsdelar med stora sociala och ekonomiska problem.

Projekten genomfördes oftast av de lokala myndigheterna. I

Frankrike, Storbritannien och Holland har man däremot utvecklat nationella storstadsprogram, vilka särskilda ekonomiska och

ger

legala betingelser för konkreta politiska åtgärder lokalt. Att stor-

stadsfrågan har fått ökad aktualitet och betydelse märks inte minst

att frågan har förts upp EU:s politiska dagordning.

Frankrike

Den franska regeringen inrättade en tvärdepartemental arbetsgrupp

för social utveckling av storstadsområden 1988. Arbetsgruppen utvecklades till Ministeriet för social intregration. Ministére

senare de llntegration et de la lute contre lexc1usion.

Ett resultat ministeriets arbete är den nationella planen för

av

urban integration premiärminister Alain Juppé presenterade i

som januari år 1996. Planen innehöll bland annat ett förslag om ekonomiska frizoner. Formellt strider frizonsförsöket mot EU:s direktiv

öppen arbetsmarknad med fri konkurrens, men hösten år 1996 om en

EU-kommissionen i Bryssel klartecken till försöksverksamhegav ten.

Den l januari 1997 inrättades 44 ekonomiska frizoner. Frizonsförsöket ska pågå till år 2001. Företag med maximalt 50 anställda

redan finns eller etablerar sig i dessa frizoner slipper betala som inkomstskatt, bolagsskatt, fastighetsskatt, vinstskatt och sociala avgifter. För att inte otillbörli konkurrens ska uppstå får företagen i

g

inte exportera sina ut från Varje frizon ska ha zonema varor zonen. minst 10 000 invånare. De flesta ligger i utsatta storstadsområden.

22 de storstadspolitiskainsatsernai Frankrike,Holland och Storbritannien

Redovisningenav bygger bl.a. PM från Statens byggforskningsinstitut i Norge, Erfaringeme fra

en "Kvanerslöft" eller andre tilsvarende virkemidler i sammenlignelige 1ande.,"28.03.1996 HEV/V K J.nr.I8-708.

Internationella 127

erfarenheter

Frizonsmodellen innehåller dessutom statliga insatser riktade mot

ungdomar, bostadssaneringsprogram etc.

De franska statsrevisorerna, har granskat ministeriets arbete, som anser att statens politik som syftar till att stödja och utveckla de utsatta stadsdelarna är oklar. Dels sammanblandas generella och

specialinriktade åtgärder, dels har administrationen och organisatio-

nen medfört problem när myndigheter samverkar med varandra och

med frivilliga organisationer.

De franska erfarenheterna visar hittills att insatserna inte har löst

de grundläggande problemen, väl mildrat och dämpat fort-

men en

satt negativ utveckling.

Storbritannien

Storbritannien har än tjugo års erfarenhet statliga insatser i mer av utsatta storstadsområden. Det senaste initiativen är programmen

City Challenge och Single Regeneration Budget.

City Challenge syftar till att skapa synergieffekter via ett partner-

skap mellan den offentliga och den privata sektorn samt det lokala civilsamhället. Drygt 60 kommuner deltar i Som villprogrammet. kor för att delta i programmet har regeringen krävt att kommunerna på ett övertygande sätt måste presentera handlingsstrategi en som visar att de förmår att genomföra ett effektivt partnerskap.

Single Regeneration Budget, som har årlig budget på drygt 13

en milj arder kronor, har som målsättning att decentralisera och förenkstatens stöd till ekonomisk och industriell utveckling samt utveck-

la strategier för stadsutveckling. SRB ska även verka för:

att hjälpa stadsdelar med förnyelse och utveckling via intensiva insatser under 2-5 år, att komplettera och främja samverkan med existerande större - pro-

gram som har sjösatts av regeringen, samt

att stödja lokala arbetsmarknads-, utbildnings- och socialpolitiska

-

projekt.

Hackney i London är ett av de bostadsområden ingår i som regeringens nationella det så kallade City Challenge. Området program, är ett av de mest nedgångna. Där har sprängt och rivit man stora delar bostadsbeståndet från l960-talet. Cirka 5 000 lägenheav nya ter har färdigställts, vilket har gett arbete 3 000 Drygt personer. 800 av dessa arbetslösa från området. En betydande del var av bostäderna överfördes från kommunen till självförvaltande bostads-

128 Internationella

erfarenheter

föreningar. Det genomfördes också ett egenhemsprojekt där arbets-

lösa och hemlösa själva byggde sina bostäder.

Glasgow

I januari 1996 gjorde Storstadskommittén ett studiebesök i Skottland. Intentionen att studera hur ett Europas mest drabvar av bade områden har lyckats uppnå delaktighet, engagemang och medverkan i byggandet ett bättre samhälle med tonvikt ytterstadsav

områdenas problematik och möjligheter. Besöket utgick från

Glasgow, hårdare än många drabbats av konjunkturförändring-

som med och industrinedläggningar. En stad som i den värsta ar varvskrisen 70-talet etablerade bred strategi för förnyelse. En straen tegi långsamt och målmedvetet omstrukturerat och rustat där man för framtiden och har ändrat bilden Glasgow från en smutsom av sig, sliten industrislum till levande kultur- och turiststad. en Fortfarande finns betydande sociala problem som måste tacklas, vilket de ansvarig i Glasgow möter med långsiktig strategi som inneen håller många intressanta lärdomar.

Storbritanniens regering satsning upprustning och för-

gör en nyelse de mest utsatta områdena som i huvudsak har koncentreav rats till västra och mellersta Skottland, där Glasgow ensamt svarar

för majoriteten de mest utsatta områdena. Många myndigheter

av och organisationer är inblandade: lokala myndigheter, bostadsföre-

tag, ansvariga för nyföretagande, utbildning, socialt arbete, vägar

och transporter m.fl. Skottska frågor, förutom försvar, utrikes och finans, sköts av ett särskilt departement, Scottish Office med säte i Edinburgh. Scottish Office medel till de inblandade i förnyelsesatsningen, men är ger dessutom självt inblandad två sätt, i urban programme och urban

partnership.

Urban den största ekonomiska satsningen på totalt programme var 85 miljoner pund år 1995, varvid Scottish Office stod för 75 procent och kommunala och regionala för 25 procent. Man finansierar organ brett spektrum projekt för att utveckla den sociala, ekonomisett av

ka och fysiska miljön över hela Skottland, sammanlagt l 150 styck- Dessa projekt bygger hög grad från lokala

en. en av engagemang

och frivilliga Urban partnership är en ekonomiskt mycket

grupper. mindre satsning från Scottish Office, 2 miljoner pund tillsammans ca del medel från andra organisationer. med en

23JanOlsson,i Bidrag arbete,antologi från Storstadskommittén,SOU 1996:151. genom

Internationella erfarenheter 129

Scottish Office iscensatte programmet "New life for urban Scotland" år 1988, omfattade fyra ytterstadsområden. Områden

som byggda på 50-, 60- och 70-talet. Karaktäristiskt för områdena är att

de ligger långt ifrån arbetsplatser, har brist offentlig och privat

service, ingen valfrihet i boendet och stadigt försämrad boende-

en miljö. Människor med arbete har flyttat ut och ersatts arbetslösa.

av Tomma och övergivna lägenheter, hus och gårdar. Hög arbetslöshet

och en nedåtgående spiral med fattigdom och försämringar.

Programmet New life for urban Scotland utgår ifrån helhetssyn,

långsiktighet, koordinering, samverkan med privat sektor och delak-

tighet, vilket har visat sig vara framgångsrikt. Många samverkans-

punkter har förtydligats som utbildning/arbete, fysisk förnyel-

se/hälsa och brottsförebyggande verksamhet. En utvärdering av programmet har visat att arbetslösheten sjunkit med ca 20 procent, ca

2 000 nya bostäder har byggts, huvudsakligen av bostadsrättsorgani-

sationer. Likaså visar enkäter att andelen nöjda boende ökat från 54 procent till 71 procent och andelen som ville flytta minskade från 40 procent till 23 procent.

Storstadskommittén besökte vid sitt studiebesök Castlemilk, vilket är det största av de partnershipprogram som startade år 1988 i enlighet med "New life for urban Scotland. Castlemilk byggdes 1950-talet för familjer som flyttade från slummen i centrum av Glasgow. Castlemilk sågs som en positiv förändring för människorna som flyttade dit. På samma sätt som ett flertal ytterområden

upplevde också Castlemilk nedgång under 70-talet. Från ett maxi-

en

40 000 invånare har antalet invånare sjunkit till 20 000. År mum av 1988 var omsättningen av boende 60 procent högre än i Glasgow som helhet och ungefär 9 procent av de 9 700 lägenheterna var tomma, vilket var ungefär dubbelt mot Glasgow i sin helhet. Inkomstema var extremt låga och arbetslösheten mycket hög.

Utifrån en av grundtesema i programmet har man bildat

en samverkansgrupp kallad Castlemilk Partnership bestående av bl.a. representanter från The Scottish Office, kommunala och regionala

myn-

digheter, hälso- och sjukvårdssektom, bostadsbolag och näringsliv.

Castlemilk Partnership har som mål att skapa möjligheter för människorna i Castlemilk att i området uppnå sådan standard, livskvalitet och säkerhet att människor väljer att stanna och låta sina barn växa upp där.

En av huvudfrågoma har varit befolkningsminskningen, vilket har

varit ett hot mot servicen och en viktig policy är att inte arbeta med

130 Internationella erfarenheter

problem enskilt, försöker arbeta med dem samtidigt utifrån

utan man fem huvudfrågor: vidareutbildning, arbete och lokal ekonomi, boen-

de och de fysiska omgivningarna, sociala- och områdesfrågor samt

image och information.

Arbetet i Castlemilk Partnership har hittills bl.a. resulterat i att över l 900 arbetstillfällen har skapats sedan år 1989. År 1988 hade Castlemilk 4,6 procent högre arbetslöshet än genomsnitts-Glasgow. År 1996 siffran 2,8 procent. Antalet registrerade arbetslösa har

var minskat med 50 procent sedan år 1988. Investeringar hade år 1996 gjorts eller beslutats för motsvarande f 130 M. 2 400 lägenheter har helt renoverats, 2 000 lägenheter har överförts i lokalt ägande.

Scottish Homes, bostadskooperativ och hyresrättsföreningar plane-

rar att bygga 400 lägenheter. 600 lägenheter är till salu den öppna

marknaden. Ca l 800 lägenheter har rivits. 260 tidigare hyresfastig-

heter har sålts till de boende. Målet för programmet är 50 procent bostäder i allmännyttan, 30 procent i andra former av social rental, 20 procent privat.

University of Bristol har utvärderat programmet och i sin utvär-

dering säger man sammanfattningsvis att Castlemilk Partnership betonar värdet av ständigt pågående storskaliga kapitalinvesteringar för att komplettera den fysiska utvecklingen och oavbrutna småska-

liga investeringar för att stödja nödvändig samhällsservice som kom-

mer att gynna omdaningsprocessen.

Holland Problemen i de utsatta stadsdelarna i Holland uppmärksammades av den holländska regeringen år 1989. Man konstaterade att förändringar boende- och utemiljön inte löste områdenas sociala pro-

av

blem. I stället iakttogs en alltmer tilltagande boendesegregation. Mot

bakgrund av detta lanserade regeringen ett permanent program för social förnyelse. Programmet inriktades mot följande tre områden:

0 Arbete, utbildning och inkomst. ° Förbättringar av boende- och levnadsvillkoren.

Insatser främjar de sociokulturella förhållandena. - som I slutet av år 1994 introducerades ett nytt storstadspolitiskt program av regeringen. Programmet omfattar Hollands fyra största städer, Amsterdam, Rotterdam, Haag och Utrecht samt 15 mellanstora städer. Insatsema riktas till de stadsdelar som har hög arbetslöshet, hög andel invandrare och nedslitna boendemiljöer.

Internationella 131

erfarenheter

De städer som omfattas av programmet ingår ett kontrakt med regeringen där målen är mycket konkret formulerade: arbetslösheten ska sänkas med x procent över y år, kriminaliteten ska sänkas med

x procent år Graden måluppfyllese kan således enkelt föl-

per osv. av jas. Regeringen har i sin budget för programmet avsatt 1 miljard gulden per år fram till år 2000.

Bijlmermeer utanför Amsterdam, de stadsdelar får

är en av som bistånd den holländska regeringen. Staffan Ivarsson, revisionsdi-

av rektör Riksrevisionsverket, har Storstadskommitténs uppdrag studerat förändringsarbetet i denna stadsdel. I följande avsnitt

ges en kort sammanfattning av hans rapport. Rapporten återfinns i sin hel-

het i bilaga.

Bijlmermeer ligger steget före

Utanför Holland är Bijlmermeer, eller Stadsdeel Zuidoost, mest känd för den tragiska flygolyckan år 1992 då Boeing 747 störta-

en de mitt i ett gigantiskt bostadshus.

Stadsdelen har successivt under 1980-talet utvecklats från ett välskött arbetar- eller medelklassområde till ett område i huvudsak

som befolkas av personer med mycket låga, oftast inga, inkomster. Det rör sig till stora delar invandrare, såväl legala illegala. Ända

om som upp till 70 olika nationaliteter finns i området, där det bor 90 000

ca personer.

Stadsdelen är byggd med de bästa ambitioner och intentioner. Stadsdelen är konstruerad ett mycket modernt sätt, dvs. människorna promenerar och rör sig marknivån, där det finns cykelbanor, gräsmattor och planteringar. Högt ovanför marken finns det

stora betongdäck som slingrar sig runt i området. Dessa fungerar

som vägar för bilar, bussar och tåg. Olika typer av lokala centrumbildningar med affärer, garage och oanvända gemensamhetslokaler

är belägna nära dessa asfaltsslingor. Planeringen har dock medfört

en rad nackdelar som har medverkat till att förvärra förhållandena i

området. Holländama insåg redan tidigt detta. Planeringsarbetet gäl-

lande renoveringen området har pågått i 10 år, arbetet har

av ca men inte tagit fart förrän i början 1990-talet. Man insåg att det inte

av gick att riva allt, även om det fanns de som förespråkade detta. Enda anledningen till att man inte rev allt var kostnaden.

Utmaningen har varit att försöka återerövra detta område, dvs.

se till att den moderna demokratin och välfärdsstaten får fäste i området igen. För att klara detta har lanserat strategi. Den

man en kan sammanfattas i ett antal punkter:

132 Internationella erfarenheter

För det första bestämde sig för att det behövdes stora förän- - man

dringar och att dessa skulle behöva genomföras under en längre period, dels kostnaderna, dels att demonstrerat uthål-

p.g.a. p.g.a.

lighet viktigt för att skapa trovärdighet bland allmänheten. Ett

var

tio-årsprogram skapades.

För det andra bestämde man att dela upp arbetet i tre delar. Det -

gällde fysisk planering, socioekonomiskaförändringar samt admi-

nistrativa omorganisationer. För det tredje bestämde sig för att tioårsprojektet högsta

° man ge

det gällde trots allt Hollands största bostadsområde med

status,

än 10 procent de boende i Amsterdam och söka finansiera mer av det med medel från kommunen, staten samt EU. Nästan 4 miljarder kronor är avsatta för den totala offentligt initierade fömyelsen av området.

Vi ska kort beskriva vad som åsyftas med fysisk planering, socioeko-

nomiska förändringar samt administrativa omorganisationer.

Fysisk planering

Den första delen i programmet för renovering och förnyelse av stadsdelen inleddes med ett beslut att riva 25 procent husen i området,

av

samtidigt man började planera nya delar i området. Systemet

som med vägar hängande i luften skall sikt ändras så att trafiken lig-

i ett plan. Målet är att få ned vägarna på marken eller till och med ger under marken. Man har också påbörjat en rivning av ca 30 garage. Storskaligheten ska också åtgärdas bl.a. genom att delar av de stora

huskropparna, ll våningar höga och ofta flera hundra meter långa,

rivs. Nya typer radhus anläggs i stadsdelen där man har ansträngt

av sig för att bibehålla holländarnas byggnadstraditioner och varit måna

att skapa områden som uppfattas som trevliga och attraktiva. I om

några fall gjort djärva ingrepp och i "gamla områden

har man mer planterat in några mycket arkitektoniskt avancerade hus för boende med god ekonomi. Ambitionen med de fysiska insatserna är att uppnå en socialekonomisk balans.

Socioekonomiska faktorer

Den andra delen förnyelseprogrammet består av olika typer av

av socioekonomiska inslag eller innovationer. Myndigheterna arbetar

mycket med de boende i områdets angelägenheter. I

att engagera flera delar av området har man infört ett system där boende som

Internationella erfarenheter 133

emottar socialbidrag erbjuds arbeta som områdesvakter eller husvärdar. Detta har visat sig lyckosamt. Trivseln och tryggheten har

ökat. Bostadsbolagen och myndigheterna ger också möjlighet för de

boende att i ordnade former köpa och sälja second hand-varor. Vissa delar av de stora garagen ställs till förfogande för dessa ändamål. Dessutom anställdes vissa boende, med socialbidrag, för att administrera dessa marknader. Detta var ett led i arbetet med att skapa ingångar för de boende att återkomma till den formella ekonomin.

Administrativa förändringar

Administrativa förändringar som genomförts i stadsdelen har handlat om att omorganisera ägande och för olika delar

ansvar av området.

Invånarnas deltagande är avgörande

Insatser i utsatta stadsdelar kommer sällan de grundläggande orsakerna till problemen, men bidrar högst väsentligt till att förbätt-

levnadsförhållandena för befolkningen. Trots att fattigdomen ra består, eller till och med fördjupas, upplever befolkningen i de stadsdelar som har varit föremål för insatser, att förhållandena har blivit

betydligt bättre. En ovillkorlig förutsättning för framgång är att

invånarna involveras i utvecklingsarbetet och stöd. Dessa slut-

ges satser drar Anna Power, London School of Economics, efter att ha studerat förändringsarbetet i 20 utsatta stadsdelar i fem olika

europeiska länder. Power pekar på ytterligare tio insatser är nöd-

som

vändiga för att förändringsarbetet ska bli framgångsrikt:

Fysisk upprustning av området.

Främja en allsidig hushållssammansättning. Minska andelen

bidragsberoende och störande hushåll.

Öka den lokala stabiliteten och minska eller öka

omflyttningen

engagemanget hos de boende genom att öka områdets attraktivitet.

4. Involvera polisen och lokalsamhället i lokala trygghets- och

brottsförebyggande program.

Utveckla stödinsatser för integration minoritetsgrupper.

av Skapa ett speciellt anslag för att utveckla lokalt baserade

ser-

vicestrukturer.

24Power, A., Area-basedPoverty and Resident Empowerment, Urban studies, vol 33 No.9, 1996.

134 Internationella erfarenheter

7. Maximera förbindelsema mellan området och den övriga staden,

både fysiskt och socialt. Uppmuntra alla sorter aktiviteter, såsom affärer, kyrkan, fri-

av

villighetsorganisationer för att skapa en social buffert till det

övriga samhället. Engagera skolan, vuxen- och yrkesutbildningen i att aktivera

barn och ungdomar för att skapa en nytt positivt rykte.

lO. Använd alla möjliga kanaler för förändring och stöd.

Mot ett program för städer inom europeiska unionen

EU-kommissionen kommer att kalla till ett så kallat Urban Forum i november år 1998 för att lägga fast sina slutsatser för hur gemenskapen kan förbättra den urbana utvecklingen och effektivisera nuvarande insatser i stadsområden. Av den anledningen har kommissionen utarbetat ett diskussionsunderlag med titeln Mot ett pro-

för städer inom europeiska unionen. gram

Kommissionen hävdar att urban utveckling två betydel-

ruvar sefulla utmaningar. Den första utmaningen handlar om att skapa möjligheter för EU att bli ett betydelsefullt organ för dess medborgare genom att föra in konkreta fördelar i vardagslivet.

Den andra utmaningen handlar om att uppmärksamma städernas avgörande roll i arbetet med att stärka den europeiska samhällsmodellen som grundas lika möjligheter oberoende av kön och etnisitet.

I meddelandet pekar kommissionen på att den nuvarande utvecklingen ekonomiska möjligheter i många städer ökar de socia-

av nya la och ekonomiska skillnaderna. Kommissionen menar att ökad

segregation inte endast är ett socialt problem i fråga om sysselsätt-

ning, utbildning och låg bostadskvalitet, utan att ett socialt avvikande beteende, som är resultatet av segregationen, skadar stadens all-

männa ekonomiska dragningskraft.

Kommissionen hävdar att det finns en tendens till försvagning av identitetskänslan i städerna, som ofta visar sig genom den låga deltagandenivån i den lokala demokratiska processen. Förutom identitetsproblemet minskar det låga Valdeltagandet i eftersatta stadsområ-

den trycket kommunförvaltningen att säkerställa tillgången på

service i sådana områden. Många lokala myndigheter möter också svårigheter att förena sitt för att lösa urbana problem med sin

ansvar brist institutionella och finansiella resurser. Detta hotar ytterst att

25Mot ett programför städernainom europeiskaunionen, meddelandefrånEUzskommission, KOM 97 197.

Internationella 135

erfarenheter

urholka stadens roll plats för det goda livet och i förläng-

som en ningen också den europeiska modellen.

Kommissionen anser att utgångspunkten för framtida urban

en utveckling måste vara att erkänna städernas roll motor för regio-

som nal, nationell och europeisk ekonomisk utveckling. Samtidigt måste också hänsyn tas till att stadsornrådena, särskilt krisdrabbade distrikt i medelstora och större städer, har burit stor del de sociala kost-

en av

naderna för tidigare förändringar i fråga industriell anpassning

om

och förfall, bristfälliga bostäder, långtidsarbetslöshet, brottslighet

och social utslagning. Den dubbla utmaningen möter europeisk

som urban politik är därför att behålla städerna i förgrunden för glo-

en

baliserad och konkurrenskraftig ekonomi samtidigt inrik-

som man tar sig på socialt eftersatta stadsdelar.

Kommissionen framhåller därför följande fyra politikområden som har särskild betydelse för europeiska städers tillväxt och

utveckling:

En politik som främjar ekonomisk konkurrens och sysselsättning.

-

En politik till förmån för ekonomisk och social sammanhållning. -

En politik som hjälper till att ansluta städerna till det transeuro- -

peiska nätet.

En politik som främjar en hållbar utveckling och livskvalitet i stä- -

derna.

Ett led i denna utveckling togs när EU introducerade gemenskapsinitiativet URBAN 1994, som syftar till att etablera grannbaserade

partnerskap i eftersatta stadsdelar för att angripa utvecklingsproblem

genom integrerade program. Detta bör bland annat ske genom att stödja sociala och ekonomiska åtgärdsprogram, förnyelse infra-

av struktur och service samt miljömässiga förbättringar se URBAN- Malmö.

INTEGRA är ett annat initiativ inom Europeiska socialfonden, som syftar till att finansiera åtgärder i socialt eftersatta stadsdelar genom att förena ett lokalt tillvägagångssätt för förnyelse ornrå-

av

det med sysselsättningsåtgärder.

Sammanfattande kommentar

Många av de erfarenheter vi har funnit av förändrings- och fömyelsearbete i utsatta stadsdelar i Sverige finner vi också i flera

europeiska länder. Problemens dignitet är dock avsevärt större i dessa län-

der än i Sverige. Insatserna påverkar inte segregationen nämnvärt,

136 Internationella erfarenheter

de upplevs positivt invånarna i de utsatta stadsdelarna och men av medverkar till vissa förbättringar av deras levnadsvillkor.

En tydligt trend i Europa är att allt fler länder överger de tillfälli-

projektinriktade arbetsmetodema till förmån för långsiktiga,

ga,

kontinuerliga och tvärsektoriella program för storstadsutveckling.

Flera dessa tillämpar partnerskapsmodeller för att över-

av program vinna hinder för lokal ekonomisk utveckling genom att få exter-

en

och interna aktörer att samarbeta. na

Detta är policyinriktning har nära släktskap med EU:s pla-

en som nerade politik för urban utveckling, som slutgiltigt ska presenteras vid konferensen Urban Forum i november 1998.

Arbetsmarknadsinsatser och fysisk upprustning tillsammans med ett aktivt boendedeltagande intar en central plats inom programmen.

Av särskilt intresse är de upphandlingsregler som tillämpas i

Storbritannien vid bostadsupprustning, föreskriver att en viss

som andel arbetskraften ska utgöras bostadsområdets arbetslösa

av av

invånare. Härigenom åstadkoms en sysselsättningsökning samtidigt

de arbetslösa får arbetslivserfarenhet och kompetensutveckling. som

De internationella erfarenheterna pekar också på vikten av att

åstadkomma allsidig hushållssammansättning, minska andelen

en bidragsberoende och störande hushåll samt involvera polisen och utbildningsväsendet i åtgärdsprogrammen i de utsatta stadsdelarna.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 137

Arbetsmarknads- och

utbildningspolitik

I detta kapitel ska vi belysa vilka insatser som görs inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet, både på nationell och lokal nivå. Vi ska särskilt analysera vilka möjligheter dessa insatser har för att åstadkomma positiv förändring invånarnas levnadsvillkor i de

en av utsatta stadsdelarna.

Arbetslinjen i storstäderna

Den svenska arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken är integrerade

delar av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitikens uppgift är i första hand att främja en väl fungerade matchning mellan

lediga platser och arbetssökande samt att speciellt stödja personer med särskilda svårigheter att skaffa och behålla ett arbete. På så sätt undviks inflationsdrivande flaskhalsar å sidan och långtidsar-

ena betslöshet och utslagning från arbetsmarknaden å andra sidan. Därmed blir det möjligt att kombinera en ökad tillväxt och sysselsättning med låg inflation och minskad arbetslöshet.

Regeringen understryker i 1997 års höstbudget att de arbetsmark-

nadspolitiska medlen måste användas mer strategiskt för att priorite-

ra bekämpningen av långtidsarbetslösheten. De arbetsmarknadspoli-

tiska måste i första hand riktas till med

resurserna personer en svag

ställning arbetsmarknaden såsom ungdomar, arbetshandikappade

och invandrare som i större utsträckning än andra arbetssökande riskerar att bli långtidsarbetslösa. Särskilda satsningar görs utbild-

ning inom IT-området och mot ungdomsarbetslöshet. Regeringens

ambition är att ha en stark inriktning mot aktivitet framför passivitet.

Arbets- och kompetenslinjen ska vara grundläggande.

I många västerländska länder har arbetsmarknadspolitiken av tra-

dition varit en del av socialpolitiken. Arbetsmarknadspolitiken har

därför huvudsakligen handlat om att garantera de arbetslösa en för-

sörjning via någon form av kontantstödssystem. Denna politik går

ofta under benämningen kontantlinjen. Under 1990-talet har kontantlinjens dominans inom EU-länderna successivt minskat till förmån för arbetslinjen. Vi återkommer till detta längre fram.

138 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

I Sverige har ett kontantstöd i huvudsak setts som en kortsiktig lösning under omställningsperiod, i avvaktan att få delta i akti-

en

va åtgärder. Denna inriktning, som kallas för arbetslinjen har blivit

kännetecknande för den svenska arbetsmarknadspolitiken.

Det svenska synsättet innebär att arbetsmarknadspolitiken har fått

en nära koppling till bland annat regional-, närings- och utbildnings-

politiken. Staten har huvudansvaret, både ekonomiskt och verksam-

hetsmässigt, för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Nittiotalets stora ökning av arbetslösheten har medfört att arbetsmarknadspolitiken blivit ytterst ansträngd. Arbetsmarknadsverket AMV har aldrig varit dimensionerat för att ta hand om effekterna av massarbetslöshet och samtidigt ställs det dessutom sparkrav på organisationen. Kvaliteten i åtgärderna har fått komma i andra hand till förmån för mer uttalade kvantitetskrav.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har fått en Ökad betydelse. Särskild stor betydelse har kommunerna haft vad gäller

genomförandet av arbetsmarknadspolitiska program för olika grupper, såsom arbetshandikappade i skyddat offentligt arbete OSA och

för arbetssökande flyktingar. Från l oktober år 1995 har program kommunerna också ett samlat för arbetslösa ungdomar fram

ansvar till det år de fyller 20.

Kommunerna har också fått möjlighet att påverka arbetsmark-

nadsutvecklingen genom länsarbetsnämndemas arbetsförmedlings-

nämnder. En sådan nämnd utgör ett organ för samarbete i lokala

arbetsmarknadsfrågor i syfte att utforma den arbetsmarknadspolitis-

ka verksamheten utifrån lokala förutsättningar och behov.

Nämndema ska även samverka med försäkringskassan. Härigenom

ska dels bättre kvalitet i åtgärderna åstadkommas, dels för-

en en

bättrad resursanvändning.

N ämnderna har också möjlighet att initiera lokala arbetscentra där kommersiell verksamhet för tillfälliga arbeten varvas med olika

arbetsmarknadspolitiska program. Ordföranden samt en majoritet av

ledamöterna i nämnden ska utses av kommunen. I nämnden ska även finnas representanter från det lokala näringslivet och arbetstagaror-

ganisationer.

Ett antal arbetsfönnedlingsnämnder ingår i en försöksverksamhet

som skulle pågå till den 31 december 1997, men verksamheten har fått ett års förlängning. Riksrevisionsverket har nyligen presenterat en utvärdering av försöksverksamheten som visar en högre effektivitet i försöket än i de ordinarie arbetsmarknadsåtgärderna. I försöket har insatserna i högre utsträckning lett till arbete. Åtgärderna har

också varit billigare jämfört med ordinarie åtgärder. En förklaring

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 139

till det bättre resultatet är sannolikt att åtgärderna i högre grad innehållit moment av arbete och även insatser underlättar

som en mer direkt övergång till arbete. Det som framför allt skilde åtgärderna inom försöksverksamheten från de traditionella åtgärderna kom-

var binationen av åtgärder samt tiden individerna deltar, eller pla-

som neras delta, i olika insatser. Försöksverksamheten möjlighet att

ger

anvisa åtgärd med längre varaktighet än vad i regel är möjligt

som

inom ramen för reguljära åtgärder, enligt RRV. Det bör påpekas att

RRV:s utvärdering är gjort ett tidigt stadium, vilket gör det svårt att säga något bestämt om försöksverksamheten.

RRV visar vidare att den friare resursanvändningen arbets-

som förrnedlingsnämndema fått tillämpa har inneburit att verksamheten har kunnat anpassas efter individuella behov och lokala förutsättningar. Utvärderingen visar vidare att hindren för effektiva åtgärder inte ligger i enskilda regler, utan i den sammantagna komplexiteten

i det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

Exempel på lokal samverkan

Sedan några år pågår ett antal så kallade SOCSAM-projekt, syf-

som tar till en finansiell samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjuk-

vård och socialförsäkring, också har betydelse för arbets-

men som

marknadspolitiken. I bland annat Stenungsunds kommun och

Göteborgs stad finns det sådana. I den första lägesrapporten över

Stenungsunds projekt från Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket framgår att projektet bygger en ny politisk beslutsordning.

Genom ett beställarförbund och ett samarbetsråd samt styrelse

en som består av de tre huvudmännen har försöksverksamheten drivits. I rapporten skriver man vidare: .. ett omfattande och djupgående utvecklingsarbete har åstadkommits inom

ramen för försöksverksamheten. Betydande insatser har vidtagits för upptäckt och kartläggning av brister i samverkan och andra problem som berör effektiviteten i offentliga tjänster. Försöket kan i sig redovisa sannolika effekter hos utvalda målgrupper. Arbetsmarknadsverket och dess lokala representanter förefaller vara en strategisk aktör i samverkan, särskilt i rehabiliteringsarbetet. Det föreligger dock svårigheter med att särskilja specifika försökseffekter från generella utvecklingstendenser".

SOCSAM-projektet i Göteborg är förlagt till Hisingen. Projektets

målgrupper är personer i riskzonen för långa sjukskrivningar eller

förtidspensionering. Syftet är att minska kostnaderna för sjukskriv-

ning, arbetslöshet och socialbidrag, förkorta behandlingsprocesserna

och ta bort flaskhalsar. Ytterligare syften är att minska långtidsarbetslösheten för att svaga grupper ska kunna komma in arbets-

140 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

marknaden eller i övrigt få meningsfulla arbetsuppgifter. I och med

att projektet samarbetar med Länsarbetsnämnden i Göteborg är det

möjligt att tillvarata hela den arbetsmarknadspolitiska arsenalen i

projektet.

Eftersom denna verksamhet inte har pågått under någon längre tid är det naturligtvis svårt att få fram några slutsatser.

Volym framför kvalitet

Regeringen betonar i vårpropositionen 1996/97:150 att lokala lösningar baserade nationella mål ska prioriteras framför centralstyrning. Dessvärre har det så kallade volymkravet kommit att motverka detta. Kravet som ställts Arbetsmarknadsstyrelsen att uppnå

vissa volymer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har begränsat möj-

lighetema i valet av åtgärder och därmed möjligheterna till lokala

lösningar. Kvaliteten i åtgärderna har fått komma i andra hand till förmån för uttalade kvantitetskrav. Riksrevisionsverket RRV

mer

uppmärksammar denna motsättning i sin utvärdering av försöks-

verksamheten med arbetsförmedlingsnämnder. Arbetsförmedlings-

nämnderna ansåg att de höga volymkraven leder till billiga, men

ineffektiva insatser som enbart leder till rundgång, men sällan till

reguljära jobb. Volymkravet uppmärksammades också vid de seminarium som

Storstadskommittén genomförde med lokala representanter från de kommuner och statliga myndigheter som deltar i försöksverksamhe-

ten kring arbetsförmedlingsnämnder. Man underströk ofta behovet

av en förändring av verksamhetsinriktningen, som tar sin ut-

gångspunkt i de lokala aktörernas önskemål. Det bör till exempel

möjligt att från lokalt håll få satsa en bra arbetsmarknadsutvara bildning vet leder till arbete, även om den är dyr.

som man

Vem och hur många är i arbetsmarknadsåtgärd

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder är till för alla människor som är

arbetslösa. Detta gäller oavsett om man är ansluten till arbetslöshetsförsäkringssystemet, kontanta arbetsmarknadsstödet eller oför-

säkrad och får socialbidrag som försörjningsersättning.

I genomsnitt deltog 191 000 arbetslösa i månaden i någon form av arbetsmarknadsåtgärd under år 1997. Motsvarande antal i de berörda storstadskommunema i oktober 1997 var 32 954.

De utomnordiska medborgarna är en prioriterad grupp inom arbetsmarknadspolitiken. Detta innebär bl.a. att andelen utomnordiska

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 141

medborgare i arbetsmarknadsåtgärder ska vara fler än andelen ar-

betslösa inom gruppen. Under perioden 1995-97 har andelen i arbetsmarknadsåtgärder varierat mellan 12-14 procent medan andelen arbetslösa uppgått till 10-11 procent. Arbetsmarknadsutbildning är den åtgärd som har den högsta andel utomnordiska medborgare, där de utgjorde närmare 25 procent av deltagarna. Drygt 20 procent av de som deltog i arbetslivsutveckling ALU var utomnor-

diska medborgare. Deras andel av arbetsplatsintroduktion API var knappt 20 Även när det gäller rekryteringsstöd nådde ande-

procent. len utomnordiska medborgare en relativt hög nivå.

Storstadskommittén har försökt att få de berörda Storstadskommunerna att redovisa deras andel arbetslösa som endast har socialbi-

drag försörjningskälla samt hur många av dessa som är i någon

som form åtgärd. Detta har tyvärr visat sig omöjligt av en rad skäl.

av Länsarbetsnämnderna LAN i storstadsregionerna har däremot

vissa uppgifter som kan ligga till grund för en rimlig uppskattning.

Arbetsförmedlingen registerar de arbetslösa i tre kategorier: arbets-

lösa med a-kassa, arbetslösa med KAS, arbetslösa utan försäkring eller utförsäkrade. Den sistnämnda kategorin består huvudsakligen

av personer som försörjer sig genom socialbidrag.

Av nedanstående tabell framgår att andelen arbetslösa oavsett

kategori som är i åtgärd, är i genomsnitt 20 procent. Det framgår

också att andelen åtgärder är proportionellt fördelade efter varje kategori, dvs. gruppen arbetslöshetsförsäkrade utgör drygt 60 procent de samtliga inskrivna och tar också 60 procent av åtgärderna

av

i anspråk.

Tabell Andel samtliga inskrivna hos arbetsförmedlingen, respektive i åtgärd.

av Oktober 1997. Procent.

Arbetslösa med a-kassa Arbetslösa med KAS Arbetslösasomäroförsäkrade

Inskrivna andeli andelav Inskrivna andeli andel av Inskrivna andeli andelav

hosAF åtgärd samtliga hosAF åtgärd samtliga hosAF åtgärder samtliga

i åtgärd i åtgärd i åtgärd Huddinge 60,6 20,0 59,9 10,7 20,0 12,0 27,8 20,0 27,9 Botkyrka 56,5 20,0 59,4 11,9 20,0 l 1,5 30,7 20,0 28,7 Haninge 59,0 20,0 66,9 10,5 20,0 8,3 27,8 20,0 24,6 Södertälje 63,4 20,0 59,8 10,0 20,0 10,6 24,5 20,0 29,6 Stockholm 56,1 19,0 60,3 10,6 17,0 10,9 30,6 16,6 28,6 Malmö 63,5 26,0 66,5 6,9 31,0 8,4 29,7 21,0 25,1 Göteborg 58,2 20,6 61,8 10,7 19,4 10,8 28,6 18,0 27,2 Källa: AMS

25Prop. 1997/98:1utgiftsområde 14, s.25.

142 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

En rik flora av arbetsmarknadsåtgärder

Det finns en rik flora av arbetsmarknadsåtgärder som har skapats

under 1990-talet. Med tanke på att omkring 200 000 människor del-

tog i genomsnitt varje månad i någon form åtgärd under år 1997,

av så är det förståeligt att verksamheten kostar. Drygt 25,6 miljarder kronor blev kostnaden för år 1997.

Vi ska i detta sammanhang beskriva några av dessa åtgärder som i är vanliga i storstäderna och i dess utsatta stadsdelar. Gemensamt för flertalet åtgärder är att de i regel inte längre än i 6 månader.

ges

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är främst en omställningsutbildning för

arbetslösa som behöver förnya sina kunskaper för att kunna fortsätta arbeta inom sina yrkesområden eller dem som behöver en ny

yrkesutbildning för att kunna byta yrkesinriktning. Utbildningen ska

ha en klar yrkesinriktning. Under slutet av åttiotalet hade 74 procent arbete sex månader efter avslutad utbildning. Motsvarande andel under budgetåret 1995/96 var 37 procent. Andel i arbete 90 dagar efter åtgärd var 20 procent 1997.

Arbetslivsutveckling

Arbetslivsutveckling ALU, som inrättades år 1993, är den i sär-

klass vanligaste åtgärden. Dess syfte är ge de arbetslösa möjlighet att

bibehålla sin kompetens och sina kontakter med arbetslivet. Åtgärden används inom alla sektorer, viss restriktivitet ska gälla

men en

gentemot det privata näringslivet för att undvika undanträngningsef-

fekter. ALU har hittills varit begränsat till 6 månader med möjlighet till förlängning, men i och med årsskiftet 1997/98 ska tidsbegränsningen upphöra. Det var ytterst få, ll procent, 90 dagar efter

som denna åtgärd hade ett arbete.

En utvärdering som NUTEK genomförde visar att ALU har

mycket goda psykosociala effekter på deltagarna. Hela 70 procent

deltagarna mådde bättre under ALU jämfört med när de öppet av var arbetslösa. Utvärderingen visade dessvärre att ALU medför att arbetssökandet bland deltagarna minskade betydligt. Hälften del-

av tagarna sökte inte arbete överhuvud taget. Även undanträngningseffekten av ALU var relativt stor, enligt utvärderingen. Det fram-

var

27Utvärdering av den arbetsmarknadspolitiskaåtgärdenArbetslivserfarenhet,ALU, rapport från NUTEK, 1996.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 143

för allt inom den offentliga sektorn som man missbrukade möjligheten att tillsätta ALU för att minska arbetsbelastningen för ordinarie

personal.

Arbetsplatsintroduktion

Arbetsplatsintroduktion API syftar i likhet med ALU att ge de

arbetslösa kontakter med arbetslivet och öka deras kompetens. API infördes år 1995 och ersatte tidigare praktikforrner såsom invandrarpraktik, akademikerpraktik, m.fl. Trots sina likheter med ALU så var det nästan tre gånger fler som hade ett arbete 90 dagar efter åtgärden år 1997, dvs. 28 procent.

Individuellt anställningsstöd

Individuellt anställningsstöd, från och med den 1 januari 1998

som

ersätter beredskapsarbete, utbildningsvikariat och rekryteringsstöd,

är en särskild satsning för att underlätta för långtidsarbetslösa att komma in arbetsmarknaden. Stödet lämnas för tillsvidareanställ-

ning, provanställning och andra tidsbegränsade anställningar. Av

dem erhållit ett arbete med rekryteringsstöd hade drygt 67

som procent ett arbete 90 dagar efter åtgärden 1997.

Datortek Datortek infördes år 1995 och vänder sig till arbetslösa ungdomar och syftar till att erbjuda kunskaper i informations- och datahante-

ring. Deltagarna medverkar parallellt i olika yrkesväglednings- och

jobbsökaraktiviteter. Det när något fler som efter avslutat datortekprogram som 90 dagar senare hade ett arbete i jämförelse med de som deltog i ALU, 15 procent. Oftast börjar ungdomarna studera istället.

Kommunal utvecklingsgaranti

Kommunerna ska år 1998 ha möjlighet att erbjuda arbetssökande ungdomar mellan 20-24 år en så kallad utvecklingsgaranti. Har den arbetsökande inte inom 100 dagar skaffat sig en meningsfull sysselsättning övergår ansvaret för aktivering till kommunen. Aktiviteterna ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden

försörja sig själv. Aktiviteten ska utformas med skälig hänsyn till

den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. Utveck-

144 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

lingsinsatsema bör normalt inte omfatta än tolv månader.

mer Därefter ska individen pröva sina möjligheter att själv skaffa sig ett arbete den reguljära arbetsmarknaden i tre månader med den ersättning hon eller han hade före den kommunalt anordnade utveck-

lingsinsatsen. Ungdomarnas ersättningar vid deltagande i insatserna

kommer att variera beroende om de är arbetslöshetsförsäkrade

eller socialbidragsberättigade. Ungdomar som varken är försäkrade eller socialbidragsberättigade får endast ett skattefritt bidrag om

l 997 kronor per månad, vilket motsvarar ett beskattat utbildnings-

bidrag.

För socialbidragsberättigade lämnas i stället en ersättning som

motsvarar vad som skulle lämnas i socialbidrag. Ungdomar som har rätt till ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidrag som

motsvarar arbetslöshetsersättningen. Utvecklingsgarantin kvalifice-

inte för ersättning från arbetslöshetskassa, tiden i åtgärd ska rar men

räknas som överhoppningsbar tid i arbetslöshetsförsäkringen. Ersätt-

ningen är inte heller sjukpenning- eller pensionsgrundande. De som

är försäkrade ska inte räkna in sin ersättning i ersättningsperioden.

De socialbidragsberättigade som vägrar att delta i lämplig åtgärd

kommer att förlora rätten till socialbidrag.

Otraditionella arbetsmarknadsinsatser AMS har ett anslag för otraditionella arbetsmarknadsinsatser som inte ryms inom ramen för ordinarie regelverk. Anslaget uppgick till 550 miljoner kronor år 1997. Vid användningen av detta anslag ska

speciellt invandrares och ungdomars behov uppmärksammas.

Anslaget har under år 1997 också använts till insatser i försöksverk-

samheten med arbetsförmedlingsnämnder, nyföretagarprojekt för

ungdomar, kvinnor och invandrare samt nationell medfinansiering

Mål 3-projekt.

av

Starta-eget bidrag Antalet arbetslösa som fått starta-eget bidrag har tiodubblats under 1990-talet i jämförelse med antalet som fick det i slutet av 1980talet. Starta-eget bidraget kan ges i 6 månader. Utomnordiska medborgare utgör en relativ liten del av de som får detta bidrag. Under budgetåret 1995/96 uppgick andelen till drygt 5 procent, vilket klart understiger deras andel av de arbetssökande. Riksdagens revisorer

28Prop. 1997/9821utgiftsområde 14.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 145

som har granskat starta-eget bidraget menar att anledningen till att

de utomnordiska medborgarna är underrepresenterade kan vara att

bidragets utformning ofta passar denna grupp sämre. För att öka invandrarnas möjlighet till nyföretagande införs i och med årsskiftet 1997/98 möjlighet att förlänga starta-eget bidraget till 12 måna-

en der för denna grupp. Denna möjlighet för förlängning finns även för kvinnor. Regeringen avser också att uppdra AMS att i ökad utsträckning erbjuda invandrare individuell handledning och utbildning i nyföretagande. Erfarenheterna hittills är att de företag med personer som fått starta-eget bidrag har haft något lägre överlev-

en

nadsgrad jämfört med andra nystartade företag. En annan erfarenhet

är att många invandrare har för låg ersättning från a-kassan, vilket

försvårar deras möjligheter att leva starta-eget-bidraget. Vissa

kommuner ger dock möjligheter för dessa människor att komplette-

ra starta-eget-bidraget med socialbidrag.

AMI ytterligare en resurs

- En annan aktör som har stor betydelse för arbetssökande som står långt ifrån arbetslivet är Arbetsmarknadsinstituten AMI. AMI

erbjuder yrkesinriktad rehabilitering och fördjupad vägledning för i

första hand arbetshandikappade, men tar även hand om arbetssökanden som upplever osäkerhet i yrkesvalet, som har begränsad arbetsförmåga eller har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Verksamheten vid AMI innefattar insatser som arbetsvägledning,

information, utredning och funktionsbedömning, arbetsprövning,

arbetsplatsintroduktion, arbetsplatsanpassningar i olika former och

anställningsförberedande aktiviteter.

Lokala arbetsmarknadsåtgärder i kommunal regi

Storstadskommunerna, har vid sidan om de ordinarie arbetsmarknadspolitiska verksamheterna, inlett försöksverksamheter för att skapa lokal sysselsättning. Man ger personer som riskerar att hamna

i långtidsarbetslöshet sysselsättning inom olika projektverksamhe-

ter. Syftet med dessa aktiviteter är att minska risken för arbetslösa att komma vid sidan av det sociala liv och den gemenskap som ett arbete normalt innebär.

I de sju storstadskommunema har det skett en stark ökning av de kommunala arbetsmarknadsåtgärdema. Ökningen är hela 35 procent från april år 1996 till april år 1997. Antalet var cirka 9 500 i april år

146 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

1996 och 12 811 i april år 1997. I våra sju s.k. jämförelsekommuner, har ökningen enbart varit 7 procent under motsvarande period.

Generellt i hela landet har kommunernas insatser mot den öppna arbetslösheten ökat med 15 procent mellan perioden april år 1996 till april år 1997.31 Storstadskommunemas andel åtgärderna exklusi-

av

arbetsmarknadsutbildning uppgick till 47 procent i april år 1997.

ve En utförlig beskrivning av storstadskommunemas arbetsmarknadsinsatser ges i bilagan.

Mål 3 och Employment i Sverige och i utsatta stadsdelar

EU:s strukturpolitiska insatser kanaliseras huvudsakligen via stöd

till sex s.k. mål. Ett av dessa målområden är det så kallade mål som syftar till att minska arbetslösheten genom kompetensutveck-

ling och ökade kunskaper hos följande grupper: långtidsarbetslösa,

ungdomar mellan 17 och 24 år, arbetshandikappade och invandrare i Stockholm, Göteborg och Malmö. Ansvaret för mål 3 i Sverige lig-

Arbetsmarknadsverket AMV och den praktiska hanteringen ger av de enskilda projekten är decentraliserat till länsarbetsnämnderna.

Gemenskapsinitiativet Employment syftar till att genom utveck-

lingsprojekt öka jämställdheten arbetsmarknaden samt förbättra

möjligheterna till arbete för arbetshandikappade, utsatta grupper och

ungdomar. Programmet är transnationellt, vilket innebär att projekten genomförs i partnerskap mellan liknande projekt i minst tre andra medlemsstater.

Employment är uppdelat i fyra underprogram:

0¶Horizon, som syftar till att öka möjligheterna till sysselsättning för

handikappade.

- Youthstart, för att underlätta inträdet i arbetslivet för ungdomar

under 20 år utan yrkesutbildning eller med bristande grundkun-

skaper. v Now, som syftar till att genom utbildning öka jämställdheten på

arbetsmarknaden och öka kvinnors möjligheter till sysselsättning. - Intergra, som syftar till att underlätta för utsatta grupper, främst

flyktingar och invandrare, att få sysselsättning.

3 Kommunernasekonomiskaläge, oktober 1997,Svenskakommunförbundet. 32Redogörelsenöver Mål 3 och Employment baseraspåett arbetsmaterialsomJoakimOllén har gjort Storstadskommitténsuppdrag. 33FörMål 3 projekt i Sverigefram till programperiodensutgångår 1999är avsatt347 MECU från EU:s Socialfond. Till detta kommer den nationella medñnansieringenfrån svensksida, vilket totalt sett ger ett utrymme för insatserupp till en ram av 771 MECU för perioden 1995-1999.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 147

Svensson Professional Management, som uppdrag av svenska

övervakningskommitten för mål 3 och Employment har utvärderat

mål 3 och Employment, anser bland annat att den övergripande

inriktningen mål 3 har varit relevant eftersom långtidsarbetslösa,

ungdomar, handikappade och invandrare har stora problem på den

svenska arbetsmarknaden.

Beträffande Employment konstateras bl.a. att projekturvalet varit relativt jämt fördelat mellan storstad, mindre orter och glesbygd och att cirka 20 procent av projekten genomförs i mål 6-områden.

AMS uppföljning mål 3 visar bland annat att från juli år 1995

av

till december år 1997 har sammanlagt 1 032 projekt registrerats. Av

dessa hade 888 haft sammanlagt 82 144 deltagare. Mer än hälften av samtliga deltagare återfinns i de projekt som i första hand är inrikta-

de mot långtidsarbetslösa. Ungdomsprojekten engagerar cirka 40 procent av samtliga deltagare medan de båda andra målgruppema,

arbetshandikappade och invandrare står för liten del antalet

en av

deltagare. Gruppen arbetshandikappade utgör 5 procent av samtliga

och invandrargruppen utgör endast 3 procent. Dessa siffrorna måste tas med en betydande reservation eftersom projektdeltagama bara kan klassificeras efter en enda målgrupp. Exempelvis är 14 procent

av alla deltagare utländska medborgare enligt AMS register.

En tredjedel av deltagarna deltar i kompetensutvecklande projekt.

Datorteksanknutna projekt samlar nära hälften av alla deltagare

och vägledningsprojekt cirka 14 procent. Projekt inriktade start av nya företag samlar bara 6 procent av samtliga. Det sker dock en ökning av antalet starta-eget-projekt. Vidare kan konstateras att

projekt inriktade mot målgruppen invandrare har haft en kraftig ökning under våren 1997.

AMS senaste uppföljning, ISEK 1997:1 visar att var femte deltagare av de 55 729 personer som avslutat sina projekt före 1 augus-

1997 har fått ett arbete.

En högst angelägen fråga i sammanhanget är hur många av de l 032 Mål 3-projekten har någon koppling till de frågeställ-

som ningar som Storstadskommittén behandlar. Med reservation för brister i materialet kan vi dock utläsa att 312 projekt genomförs i de tre storstadsregionerna. Av dessa är 107 förlagda till Stockholms län,

121 till Göteborgsregionen och 87 projekt till Skåne. Av någon

anledning är Storstockholm något underrepresenterat, liksom att

storstadsregionerna totalt sett har färre projekt än vad som motsvarar deras storlek.

Det är svårt att finna ett större antal projekt med en mera utpräglad koppling till den problembild som finns i utsatta stadsdelar har.

148 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

Återigen med reservation för brist exakthet har vi funnit att 22

projekt i Storstockholm, 15 projekt i Göteborgsregionen och 8 pro-

jekt i Malmöregionen förefaller ha en rimlig anknytning till stor-

stadsproblematik. Vad kännetecknar då dessa projekt I ett flertal fall

är inriktningen kompetenshöjande åtgärder. Också starta eget-pro-

jekt förekommer i denna kategori. Både offentliga och privata aktö-

rer är engagerade i dessa projekt.

Stöd till nyföretagande

Staten arbetar aktivt med att underlätta möjligheterna för företagare

att skaffa riskskapitalförsörjning. Det sker bland annat via länssty-

relserna, NUTEK och ALMI.

1juli 1994 bildade staten i samverkan med vissa näringslivsorganisationer ett centralt aktiebolag ALMI Företagspartner AB. ALMI ersatte de dåvarande Utvecklingsfonderna. ALMI Företagspartner har till uppgift att dels allmänt verka för företagsutveckling, dels äga aktier i de regionala bolagen samt samordna och ansvara för medel-

tilldelning till bolagen. Verksamheten med rådgivning och finansiering organiseras i form

av 22 regionala aktiebolag. Moderbolaget äger huvuddelen av akti-

ema i de regionala bolagen och utser majoriteten av bolagens styrel- Övriga ägare i de regionala bolagen utgörs landsting och de

ser. av kommuner står utanför landstingen. Styrelserna är sammansat-

som ta regionalt förankrade företagare och politiker med erfarenhet av

av

näringslivsfrågor. Resurskrävande insatser, som företagsutveckling, finansiering och

finansieringsrådgivning, skall enligt regeringen, inriktas på företag

med lönsamhets- och tillväxtpotential. Nödvändiga prioriteringar med hänsyn till den regionala näringsstrukturen får göras varje

av

regionalt organ.35

Flertalet regionala bolag utför dessutom uppdrag för exempelvis

olika länsmyndigheter och kommuner. En begränsad del av intäkter-

kommer från konsultuppdrag till företag och deltagaravgifter från

na

utbildningsverksamhet.

34Exempel kompetenshöjande projekt är bl.a. kvinnoprojektet Astrid i Botkyrka, Utbildning till säljare i Botkyrka, "Arbetscentret Kompassen"i Huddinge och "Kooperativt resurscentrum i Huddinge. Kompetenshöjning för invandrare i Göteborgsomanordnasav TCO och ett flertal invandrarprojekt anordnade av bland annat Länsarbetsnämndenoch VästsvenskaHandelskammaren. Malmö finnsI Mångkulturellt entreprenörskap",anordnat av Folkuniversitetet och "CC-trading" inriktat på försäljning östeuropeiskamarknader.I StockholmsregionenåterfinnsStarta egetför invandrare och Marknadsplats Europa. 35Proposition 1993/94:40Småföretagsutveckling,sid 15.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 149

Regionalt bör ALMI vidare prioritera nyföretagande och strate-

giska rådgivningsinsatser som främjar internationalisering och kontaktskapande. Även verksamhet strategisk betydelse bör

annan av

genomföras, exempelvis tekniknivåhöjande verksamhet och delvis form tjänster, ñnansrådgivning och ñnansmäkleri.

en ny av

Målgruppen är företag med mindre än 200 anställda och då främst företag med mindre än 50 anställda.

ALMI:s nyutlåning sker antingen via nyföretagarlån eller företagarlån till kvinnor. Nyföretagarlån ges till nystartade företag där

ALMI står för maximalt 30 procent av kapitalbehovet. Företagarens insats är 10 procent. Övrig finansiering utgörs som regel av banklån. Nyföretagarlån ges från 50 000 kronor till högst 1 miljon kro-

De första åren är ränte- och amorteringsfria. Lån till kvinnliga nor. företagare ges till företag som ägs av en eller flera kvinnor. ALMI står för upp till hälften av lånebehovet, dock högst 150000 kr. Resten täcks genom eget kapital eller banklån. Detta lån är också ränte- och amorteringsfritt de första åren.

Kooperativ i utsatta stadsdelar

Storstadskommittén anser att den kooperativa verksamhetsfonnen är lämplig för gemensam verksamhet, men att använda den kooperati-

va företagsfonnen vid produktionsverksamhet är dock förknippat

med en hel del svårigheter. Därför kan det finnas anledning att förlägga sådan verksamhet i andra företagsformer, t.ex. i enskild firma

eller aktiebolag. Vilka möjligheter har då kooperativ att utvecklas i

de utsatta stadsdelarna För att kunna besvara denna fråga gav Storstadskommittén Kooperativa Institutet KOOPI i uppdrag att kartlägga förekomsten kooperativ verksamhet i de utsatta områ-

av dena och föreslå hur kooperativ kan starta. Detta uppdrag kom

nya

sedermera att presenteras i underlagsrapporten Kooperativa möjlig-

heter i storstadsområden SOU 1996:54

KOOPI konstaterade i rapporten att brukarkooperativ mestadels

-

föräldrakooperativa daghem är betydligt vanligare i medelklas-

sområden än i de utsatta bostadsområdena, medan personalkooperativ i större utsträckning förekommer även i de senare.

Sju kooperativ beskrivs grundligt i rapporten med historik, verksamhet, villkor och framtidsutsikter. Ett tjugotal projekt som kan leda till att nya kooperativ bildas eller att befintliga kooperativs verk-

36Somovan,sid 28

150 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

samheter utvecklas, beskrivs i rapporten. Mestadels är det arbets-

marknadsprojekt med statliga bidrag, men med mycket varierande intressenter, initiativtagare och målsättningar. Flera syftar till att ge

deltagarna kompetens att genomföra sina idéer i en form som de ñn-

ner lämplig, men bygger arbetsformer med demokratiskt beslutsfatttande som kan utvecklas till kooperativ.

Ett av dessa projekt går ut att ungdomar med en socialt trasslig bakgrund ska bygga sina egna bostäder och samtidigt kunna få

utbildning till byggnadsarbetare. Härigenom kan också en grund för

en tryggare tillvaro och en ljusare framtid läggas. Ungdomarna ska föreslås att tillsammans bilda ett kooperativ för att organisera byggarbetet och teckna avtal med byggherren.

Bland de generella erfarenheter som rapporten framhåller är att bostadsföretagen i de utsatta bostadsområdena har en helt avgöran-

de betydelse för att den kooperativa verksamheten blir framgångs-

rik. Fastighetsbolagens stöd grundas insikten att kooperativets

verksamhet kan ge både sociala och ekonomiska vinster för bostadsområdet, såsom minskad omflyttning, bättre social kontroll och

minskad skadegörelse. Ett mycket framgångsrikt exempel på detta

är det tidigare beskrivna bostadsområdet Eriksbo i Göteborg. Det

största hindret idag för en vidareutveckling av kooperationen är

enligt KOOPI de bristande kunskaperna och kännedomen om den kooperativa företagsforrnen. Detta hinder elimineras bäst genom utbildning och information av både blivande kooperatörer och alla olika samhällsaktörer som kommer i kontakt med dessa. Det handlar också om att sprida kooperativa exempel och modeller som före-

bilder och möjliga lösningar.

Erfarenheterna visar att följande punkter är viktiga för att åstad-

komma en god jordmån för kooperativ utveckling:

- Nya affärs- och verksamhetsidéer. 0 Nya former för samverkan mellan offentlig verksamhet, koopera-

tiv och föreningar.

- Nya former för finansiering som till exempel nätverksbanker och

Stiftelsen för nykooperativt företagande.

Arbetslinjen i Europa

Som vi tidigare nämnde så är kontant-linjen reträtt i Europa.

Detta märks särskilt påtagligt när det gäller de förändringar av villkoren för socialbidrag som flera länder har infört. Flera länder har under de senaste åren infört krav på arbete för socialbidragstagare.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 151

Danmark införde krav motprestation för socialbidragtagare år 1995. Personer under 25 år beviljas det sedvanliga Socialbidraget i

högst tre månader. Därefter måste personen anta ett erbjudande

om arbete eller utbildning. Hittills visar erfarenheterna att drygt hälften av personerna under 25 år deltagit i åtgärder eller utbildning är

som

i reguljärt arbete eller utbildning. Ungdomar varit i åtgärd inom

som den privata sektorn har generellt haft bättre utsikter att skaffa sig ett

reguljärt arbete.

Holland har infört motprestationskrav för ungdomar har

som uppburit socialbidrag än 6 månader. Ungdomarna arbetar 32 timmar

mer i veckan och får ersättning motsvarar 80 procent minimi-

en som av lönen för ungdomar. Den som tackar nej till erbjudandet förlorar rätten till socialbidrag under 13 veckor. Mellan 40 och 45 procent

av ungdomarna skaffar sig ett reguljärt arbete eller påbörjar utbild-

en ning efter åtgärden. Emellertid har det visat sig att drygt 25 procent av deltagarna avviker från åtgärderna och förlorar därmed rätten till

ersättning. Inget tyder att dessa ungdomar ersätter åtgärden med

ett arbete inom den reguljära arbetsmarknaden, tenderar de

snarare

att marginaliseras än mer.

Även i Frankrike har införts krav motprestation för socialbi-

dragstagare. Ungdomar arbetar 20 timmar i veckan för en ersättning

som motsvarar 50 procent av landets minimilön. Arbetsåtgärdema får endast ske inom den offentliga sektorn och i frivillighetsorgani-

sationer. Man är också angelägen att åtgärderna ska upplevas

om

som meningsfulla och inte ska åstadkomma undanträngningseffek-

ter. Utvärderingar visar att deltagarna ofta upplever åtgärderna

som

meningsfulla, men nästan ingenting tyder på att deras utsikter att

skaffa ett reguljärt arbete förbättras via åtgärderna.

Initiativet Emploi de ville, eller stadsjobb, iscensattes år 1996. Satsningen ingår i det nationella programmet för storstadsutveck-

ling. Målgruppen är arbetslösa ungdomar med socialbidrag i städer-

na. Målet är att 100 000 ungdomar ska delta i meningsfulla arbeten i utsatta stadsdelar. Åtgärderna ska långvariga, med kontrakt på

vara upp till fem år. Staten bidrar med drygt halva lönen under de första fem åren. Som ett ytterligare incitament till att anställa dessa ungdo-

mar slipper företagen betala arbetsgivaravgifter under denna tid.

37Lödelmel, Ivar, Piskeni arbeidslinja,ForskningsstiftelsenFafo, Fafo-rapport 226, 1997.Se ävenPåväg till jobbet från Socialstyrelsen1997-06-15.

152 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

En utbildningspolitik för alla

Utbildningsväsendet har genomgått stora förändringar under de senaste åren och det gäller grundskolan och gymnasieskolan såväl

som högskolan. Vi ska i detta avsnitt kort redogöra för dessa föränd-

ringar. Vi börjar med den senaste utbildningspolitiska satsningen

-

kunskapslyftet.

Kunskapslyftet och livslångt lärande

Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och ska pågå i fem år.

Regeringen har budgeterat 15 miljarder kronor för denna satsning

i fram till milleniumskiftet. Målsättningen med kunskapslyftet är fyr-

faldig: förnyelse av arbetsmarknads- och utbildningspolitiken, rätt- l

visare fördelning och ökad tillväxt.

Målgruppen är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis

saknar 3-årig gymnasiekompetens. Härigenom kan avlastning

en

från arbetsmarknadspolitiken ske samtidigt möjligheter

som nya öppnas till samverkan och samutnyttjande hos arbetsför-

av resurser medlingen och kommunen. Kunskapslyftet är också öppet för att anställda med kortare utbildning kan delta i satsningen. Utbild-

ningsinsatserna bedöms också förbättra möjligheterna att skaffa sig

ett arbete eller byta arbete, samt bidra till kompetensförbättring

en av arbetskraften. Kunskapslyftet ska också bidra till att utveckla och

förnya vuxenutbildningen både till innehåll, pedaqgogik och till-

gänglighet. Det är möjlight att kombinera studier i kärnämnen med yrkesinriktade studier. Det är även möjligt att läsa in ämnen grundskolenivå i kombination med ämnen på gymnasial nivå. Vid

deltagandet i Kunskapslyftet finns ett särskilt utbildningsbidrag

som grundas på ersättning från a-kassan. Detta bidrag kan erhållas under ett läsår, därefter får den studerande söka andra studiestöd t.ex. SVUX, SVUXA eller studiemedel. Genom att öka tillgången på kvalificerad arbetskraft förväntas dessutom den ekonomiska tillväxten öka.

Landets samtliga kommuner deltar i kunskapslyftet och drygt

100 000 utbildningsplatser är fördelade och totalfinansierade

av

regeringen. Fördelningen av det statliga stödet har dels skett

proportionellt mot respektive kommuns andel arbetslösa saknar tre-

av som

årig gymnasieutbildning, dels har hänsyn tagits till kvaliteten den

planerade verksamheten som kommunerna har presenterat i sina

ansökningar.

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 153

Den nya gymnasieskolan

Den frivilliga gymnasieskolan är idag i praktiken obligatorisk för

alla elever slutar grundskolan. Gymnasieskolan har sexton

som nationella både är studieförberedande och yrkesförbeprogram som redande. Alla program är treåriga. Inom de yrkesinriktade programär det tre kurser är gemensamma för alla fjorton programmen som

nämligen företagsekonomi, data och arbetsmiljö. Till detta

men, kommer kärnämnena alla måste läsa oavsett programval. Kärnsom

ämnena är svenska, engelska, samhällskunskap, religionskunskap,

naturkunskap, matematik, estetisk verksamhet, hälsa och idrott. Vid sidan nationella program finns specialutformade program av individuella Det individuella programmet kan ha samt program. olika längd och innehåll beroende elevens behov. Här ges en kombination yrkesutbildning ett företag och studier i kärnämav Praktik inom gymnasieskolan sker via systemet med arbetsnena. platsförlagd utbildning APU, som omfattar 15 veckor.

Utveckling av en modern lärlingsutbildning

Regeringen har uppmärksammat behovet av ett större inslag av prak-

tik inom gymnasieskolan. Man har beslutat genomföra ett pilotpro-

jekt där gymnasieskolan kompletteras med en ny modern lärlingsut-

bildning. Avsikten är att två år skall utbildning för vara gemensam alla på programmet och därefter skall möjlighet ges att välja anting-

den traditionella vägen eller en arbetsplatsförlagd lärlingsutbild-

en ning varvad med studier i ett till två år.

Lokala försök med lärlingsutbildning

I försöksverksamheten med arbetsförmedlingsnämnder har två kom-

infört arbetsplatsförlagd lärlingsutbildning med varierande

muner

omfattning:

I Skövde har tvåårig lärlingsutbildning. Det första året

0 man en

bekostas arbetsförmedlingsnämnden och deltagarnas ersättning

av motsvarar KAS-nivå. Det andra året bekostas av arbetsgivaren. Kommunen administrerar utbetalningen av ersättningarna och för-

säkringar till deltagarna i det kommunala ungdomsprojektet. Det

är yrken där framför allt gymnasieutbildning saknas, som är aktu-

ella. Praktikplatserna i ungdomsprogrammet används som rekryte-

ringsbas för arbetsgivare och deltagare i projektet. Denna lärlings-

utbildning möjliggör längre sammanhållen introduktionspe-

en

154 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

riod. I avtalen med arbetsgivarna stipuleras att målet för lärlings-

utbildningen är en fast anställning.

I Södertälje är lärlingsprogrammet ettårigt och är att betrakta

som

en arbetsmarknadsutbildning 20 procent och praktik 80

procent. Lön utgår till deltagarna med 6 000 kronor månad för per den som är mellan 18 och 20 år. 6 500 kronor månad får de per som är mellan 20 och 24 år. Ersättningsnivån är högre än KASnivån, vilket har varit ett krav från de företag Den som engagerats.

högre ersättningen, i form av ett förstärkt utbildningsbidrag, med-

finansieras kommunens för det kommunala genom resurser ung-

domsprogrammet. Företaget åtar sig för utbildning, lära-

att svara

re, handledare och utbildningsmaterial. Försäkringen för deltagar-

na har lösts genom att man använder utbildningsbidrag försom

sörjning.

Ett ytterligare exempel är det lärlingsprojekt sker i samverkan

som mellan Länsarbetsnämnden, Länsstyrelsen, näringslivet i Stor- Göteborg, Västsvenska Handelskammaren och Göteborgs kommun. Projektet omfattar 400 arbetslösa ungdomar i åldern 20-30 år. Samtliga har avslutad gymnasieutbildning, har inte kunnat men

etablera sig arbetsmarknaden. Lärlingsprojektet ingår

som en

del i det av regering och riksdag beslutade landshövdinge-

uppdraget, som syftar till samverkan för att skapa tillväxt.

Projektet påbörjades den l oktober 1997, med 200 ungdomar. Av

dessa har under de tre första månaderna 32 st erbjudits fast anställ-

ning av det företag de arbetat lärling på.

som

Kvalificerade yrkesutbildningar

Följ ande kvalificerade yrkesinriktade utbildningar är exempel vad

som ges idag. Dessa kräver heltidsstudier:

Yrkestekniska högskoleutbildningar YTH-utbildningar drivs

som försöksverksamhet vid vissa högskolor. Initiativet till dessa

utbildningar har kommit från de fackliga organisationerna.

Särskilda studieförmåner utgår och riktas till yrkesverksamma

som har två-årig yrkesutbildning på gymnasienivå. Utbildningen

leder till en yrkesteknisk högskoleexamen antingen inom industri-

ell teknik eller byggnadsteknik.

Kvalificerad yrkesutbildning. Denna utbildning försöksverkär en samhet som startade år 1996 och anordnas i nära samverkan med det lokala arbetslivet och olika utbildningsaktörer dvs. gymnasieskolan, KOMVUX, högskolan och företag. Arbetsmarknadens par-

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 155

ter har stort inflytande över utbildningens inriktning och geogra-

fiska förläggning och därför prioriteras yrkesområden där det finns efterfrågan arbetskraft. En tredjedel av utbildningen är arbets-

platsförlagd och finansieras därför av företagen. Utbildningen

vänder sig både till elever som just avslutat gymnasieskolan och

till redan yrkesverksamma som vill utveckla sin kompetens inom

ett bestämt område. Utbildningen är studiemedelsberättigad.

Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning beslutar om statsbi-

drag eller särskilda medel efter ansökan från utbildningsanordna-

re. För tillträde till denna utbildning krävs att sökanden har full-

följt ett nationellt program i gymnasieskolan eller har motsvaran-

de svensk eller utländsk utbildning eller har förvärvat motsvaran-

de kunskaper genom annan verksamhet.

Insatser för högre utbildning

Basåret ett steg in i högskolevärlden

- Hösten 1992 inrättades det så kallade basåret vid 26 universitet och högskolor. Syftet med basåret var att ge de studerande med allmän behörighet de särskilda förkunskaper som krävs för en naturveten-

skaplig/teknisk utbildning inom högskolan och därmed öka rekryte-

ringsbasen för sådana studier. Bakgrunden en förväntad brist på

var naturvetenskapligt och tekniskt utbildade människor i samhället.

Att bli antagen till en studieplats på ett basår innebar att man var

garanterad en plats en efterföljande utbildning under förutsättning

slutförde basåret. att man

För att öka den regionala spridningen beslutade regering och riksdag att basårsstudier från och med hösten 1995 skall ges även av Komvux och av Statens skola för vuxna SSV, i kommuner utan

närhet till högskola. Här Komvux för antagningsregler

en ansvarar och innehåll i utbildningen. Fördelarna med att anordna basårsutbildningen inom Komvux är bl.a. att utbildningen så sätt kan spridas geografiskt. Bland annat bör basåret i högre grad anpassas till de

studerandes skiftande förutsättningar och tidigare utbildningar.

Det finns ett antal viktiga skillnader mellan basåret inom Komvux

och inom universitetet/högskolan enligt Skolverket och Högskole-

verket

38Skolverkets och Högskoleverketsrapport Och dessutomkännerjag mig smartarenu än innan", nr 7 1996

156 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

Den som fullföljt basåret inom Komvux får ett stipendium

- 10 000 kr medan den som gått högskolans basår garanteras plats

en

högskolan. Basårsplatsema inom Komvux och omkring hälften av högsko-

lomas basårsplatser har finansierats inom för den särskilda

ramen satsningen mot arbetslöshet. Detta har medfört att basårsplatsema inom Komvux vanligtvis har reserverats för arbetslösa. Detta gäller

inte inom högskolan.

Universiteten och högskolorna kräver vanligtvis allmän högsko-

lebehörighet och matematik för tillträde till basåret. För basår inom Komvux krävs inte alltid allmän högskolebehörighet och nivån

matematikförkunskaper varierar kraftigt.

i

Under basåret kan den studerande beviljas studiemedel. Särskilt

3 vuxenstudiestöd SVUX lämnas alltså inte. I stället avskriv- i

görs en ning med hälften av det lån basåret sedan högskoleutbild-

som avser ningen slutförts. Detta överensstämmer i stort med vad som gäller för vuxenstuderande som uppburit studiemedel för gymnasiala studier och som bedrivit en tids studier i högskolan.

Under år 1995 inrättades den så kallade aspirantutbildningen. Denna utbildning är mer att likna vid ett förberedande år för ett

yrkesverksamt liv för redan högskoleutbildade. Ett antal universitet

och högskolor har försök fått anordna denna aspirantutbildning som i första hand skulle vända sig till arbetslösa invandrare med akademisk utbildning. Syftet med utbildningen är att underlätta deras inträde arbetsmarknaden samtidigt som deras kompetens ska till-

varatas. En viktig komponent i den föreslagna utbildningen är inslag

av praktik i näringslivet eller i offentlig sektor. Detta förutsätter att respektive universitet och högskola har ett gott samarbete med de

företag som erbjuder praktikplatser. För närvarande pågår en utvärdering av denna utbildningsinsats.

Folkhögskolan och studieförbunden

Folkhögskolan och studieförbunden är två viktiga utbildningsaktörer

i de utsatta stadsdelarna. Genom statens allmänna stöd till folkbild-

ningen ingår det så kallade arbetslöshetsanslaget ALA.

Folkhögskolorna och studieförbunden vänder sig därför med vissa

utbildningar till deltagare med mycket skiftande bakgrund, men där

de flesta är arbetslösa. De prioriterade är invandrare,

grupperna

kvinnor, lågutbildade och handikappade.

En utvärdering har gjorts över hur studieförbund och folkhögskolor hanterar uppgiften att anordna utbildning för arbetslösa samt vad

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 157

insatserna ifråga betytt för dem som deltagit samt för organisatio-

nerna själva. I utvärderingen framkom att innehållet i utbildningarna

har dominerats av basämnen, eftersatta grupper har prioriterats, arbetsformema har haft en i högsta grad flexibel karaktär, deltagar-

kunskaper och formella kompetens har ökat liksom deras förnas måga att påverka sin livssituation. Få av de som deltagit har visserligen fått ett arbete som ett resultat av sin utbildning, men många

arbetslösa vid utbildningens start har däremot gått vidare till som var andra studier.

Folkbildningens insatser kan sägas ha påverkat de arbetslösa att överhuvud taget våga vidare till andra eller högre studier. Den har också bidragit till att deltagarna har blivit klara vilken slags utbildning som är intressant och tänkbar att vidare till.

ALA-stödet har främst gått till att starta nya verksamheter och att hitta och få pröva arbetssätt som passar för den situation som de

nya arbetslösa befinner sig Det har rört sig om projektinriktade studi-

er, utveckling av individuellt anpassade studieplaner, studiebesök för

vidgade vyer och för att hitta yrkesområden för framtida arbete. Det

har rört sig om veckobaserad undervisning, distansundervisning,

heltidsstudier, användning av material från vanliga skolan samt studier i basämnen varvats med friskvård och estetiska ämnen.

som

Folkbildningen fyller viktig funktion för de står långt ifrån

en som arbetsmarknaden. Något entydigt vad som är att betrakta som

svar folkbildningens speciella arbetssätt finns nu inte, snarare är det väl

mångfalden som råder. En stor betydelse har dock deltagarstyrning-

dvs. att de som deltar tillsammans får möjlighet att påverka stuen,

dierna. I den tidigare åberopade utvärderingen framkom att flera av

de intervjuade säger sig för första gången i utbildningssammanhang

fått känna och blivit respekterade människor med

ansvar som vuxna resurser som andra kan lära av.

Sammanfattande kommentar

Regeringen har gjort nödvändiga förändringar av arbetsmarknads-

och utbildningspolitiken för att möta nya villkor och behov.

Dessvärre har dessa förändringar inte varit tillräckliga. En tydlig

indikation den förda arbetsmarknadspolitikens otillräcklighet är

storstadskommunernas för att försöka upprätthålla mål-

engagemang sättningen med arbetslinjen. Flertalet av dessa insatser sker i deras utsatta stadsdelar.

39Lindgren PetersenA-L, Ring L; Excellens i flexibilitet, Utvärdering av folkbildningensinsatserför arbetslösa,Folkbildningsrådet, 1997.

158 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

Det är emellertid förknippat med stora svårigheter att iaktta synbara resultat dessa insatser. I kapitlet Arbete och utbildning i del

av l visar vi att arbetsmarknadssituationen i storstädemas utsatta stadsdelar uppvisade likheter med förhållandena i vissa norrländska gles-

bygdskommuner. Men en väsentligt punkt skiljer de sig från

varandra. I glesbygden är de arbetslösa geografiskt långt ifrån arbetstillfällena. I storstadsregionerna är arbetsmarknadssituationen avsevärt mer gynnsam och arbetstillfällena fler. Trots den geografiska närheten står ändå många av de arbetslösa i de utsatta stadsdelarna långt ifrån arbetsmarknaden då de ofta saknar Tätt utbildning och kompetens. Majoriteten av dessa arbetslösa utgörs ungdomar,

av utlandsfödda och/eller lågutbildade samt ensamstående

personer kvinnor med barn. Inom utlandsfödda finns också

gruppen personer en stor grupp flyktingar som har kommit till Sverige under den

senaste 5-10 årsperioden.

Enligt vår mening kommer dessa människor inte att bli efter-

mer

frågade på arbetsmarknaden genom en kraftig sysselsättningsökning

eller mer anställningsbara de arbetsmarknadsåtgärder

genom som hittills prövats. Vi stödjer denna uppfattning på erfarenheterna dels från 1980-talet då socialbidragsberoendet högt och sysselsätt-

var ningen låg i de utsatta stadsdelarna trots en intensiv högkonjunktur, dels från föregående kapitel som entydigt visar att stat och kommun erbjuder stora grupper i dessa stadsdelar åtgärder olika slag, utan

av att för den skull påtagligt påverka situationen. Åtgärderna är inte tillräckligt flexibla och anpassade till de individuella behoven och avspeglar inte heller arbetsmarknadens föränderliga behov. Det poli-

tiska handlingsutrymmet för att skapa ökad sysselsättning är begrän-

sat. Möjligheterna att förändra arbetsmarknads- och utbildningsinsatserna för arbetslösa och därmed i förlängningen också förändra arbetskraftutbudet, är däremot större.

Vi anser därför det vara nödvändigt att arbetsmarknads- och utbildningsinsatsema i de utsatta stadsdelarna i högre grad än i dag

utgår från ett lokalt, sektorsövergripande perspektiv där de lokala

möjligheterna och behoven sätts i fokus. Insatserna bör också bygga

aktiviteter som stimulerar nyföretagande utifrån stadsdelarnas sociala och kulturella förutsättningar människorna i dessa

som områden har. Detta förutsätter att kommun, arbetsförmedling och

försäkringskassa, som redan i dag är engagerade i att hitta okonven-

tionella lösningar, tilldelas större svängrum för att finna organisatoriska och finansiella samverkanslösningar. En rad fonnella,

men även infonnella, hinder försvårar sådana lösningar i dag. Vi har

pekat några av dessa, bl.a. arbetsförmedlingens volymkrav och

SOU l998:25 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 159

fördelningen av pengar till otraditionella arbetsmarknadsåtgärder,

minskar möjligheterna att satsa kvalificerade åtgärder för som

står långt ifrån arbetsmarknaden. Även inom utbildpersoner som

ningssatsningama tillämpas fördelningsmodeller som skapar ogynn-

samma villkor för myndigheterna i de utsatta stadsdelarna att arbeta effektivt. I vårt delbetänkande Att röja hinder 1995: 142 framhöll vi

framför allt de skiftande förvaltningsskulturema inom myndigheter-

na och deras svårigheter att samverka finansiellt.

Ett hinder för utveckling av nyföretagande i de utsatta stadsdelar-

na är delvis förknippad med svårigheterna att skaffa riskkapitalför-

sörjning. ALMI har här goda möjligheter att i viss utsträckning

påverka denna brist. Deras verksamhet kan nämligen i betydande

grad påverkas regionalt. Därmed kan särskilda satsningar gentemot

de utsatta stadsdelarna utvecklas, t.ex. omfattar information,

som

rådgivning och samverkan med myndigheter och näringsliv. Detta

kan skapa möten ger förståelse och insikter i dessa stadsdelars

som

speciella förutsättningar och möjligheter.

Mål 3 och Employment

Projekten som finansieras via Europeiska socialfondens mål 3 och

gemenskapsinitiativet Employment har en positiv arbetsmarknads-

politisk effekt. Men har de initierade projekten inneburit något stöd för arbetet i de utsatta stadsdelarna i storstadsområdena Tyvärr inte i den omfattning kunde varit naturlig med tanke målsätt-

som

ningen Inriktningen mål med fyra priorite-

med programmen. rade målgrupper, överensstämmer väl med den problembild som framtonar i storstadsområdena. Problemen i dessa områden har en

mycket stark koppling till såväl långtidsarbetslöshet som arbetslös-

het bland och invandrare. Också Employment, med dess trans-

unga nationella inriktning och stimulans för nyskapande projekt borde kunna ett verksamt redskap för att förbättra förhållandena i

vara storstadsornrådenas utsatta stadsdelar. Således finns det skäl

som

talar för att den framtida tilllämpningen av EU:s strukturpolitik

borde förändras.

Inte fler arbetsmarknadsåtgärder, utan bättre

Att ställa krav motprestation i form av arbete eller utbildning för

socialbidragstagare har blivit allt vanligare i flera europeiska länder.

Även i Sverige debatteras detta livligt och i del l visade vi att det även finns ett folkligt stöd för ett sådant krav. I vårt första delbetän-

160 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

kande Att röja hinder SOU 1995: 142 framhöll vi bland annat betydelsen av den moraliska dimensionen i arbetslinjen, dvs. medborgarnas möjlighet att uppleva att de gör rätt för sig och är behövda, även när man inte har ett arbete inom den reguljära arbetsmarknaden. I detta sammanhang underströk vi också att enligt socialtjänstlagen ska arbetslösa som är berättigade till socialbidrag vara aktivt

arbetssökande eller delta i arbetsmarknadsåtgärder som erbjuds.

Undantag från detta krav ska endast göras för på grund

personer som av sociala eller hälsomässiga skäl har uppenbara svårigheter att

påbörja ett arbete eller sysselsättning.

Vi konstaterade att andelen som är arbetslösa och har socialbidrag som enda försörjningskälla är cirka 40 procent i storstadskommunerna. Denna andel är avsevärt högre i de utsatta stadsdelarna. Drygt s

50 procent av de arbetslösa socialbidragstagarna är ungdomar.

Uppskattningsvis är drygt 20 procent av dessa aktiva i arbetsmark-

nadsåtgärder inom arbetsförmedlingen. Under senare år har också

storstadskommunerna själva satsat på åtgärder för ett stort antal arbetslösa socialbidragstagare. Resterande andelen av de arbetslösa socialbidragstagarna är antingen aktivt arbetssökande eller står

under utredning. Antagligen kommer andelen socialbidragstagare i

åtgärder kraftigt att öka om kommunerna inför den så kallade

utvecklingsgarantin för ungdomar mellan 20-25 år.

Problemet i de utsatta stadsdelarna är alltså inte bara kvantiteten

åtgärder, utan också kvaliteten i åtgärderna.

av

Kraven på utbildning ökar och behoven

av nya

utbildningsalternativ ökar

Vi konstaterade i del l att många arbetslösa ungdomar hamnar i

en olycklig rundgång mellan perioder av öppen arbetslöshet och delta-

gande i åtgärder. Rundgången är naturligtvis föranledd av den skri-

ande bristen arbeten, men vi kan inte utesluta att den även för-

stärks av de tidigare nämnda bristerna i de arbetsmarknadspolitiska

åtgärderna. Den aktuella gruppen av ungdomar har ett stort behov

av kompetensutveckling för att kunna leva upp till arbetsmarknadens krav. En del ungdomar är heller inte studiemotiverade och har inte

fullföljt sin skolgång, vilket ställer speciella krav på kompetensut-

vecklande insatser, inte enbart i form teoretiska studier.

av

Betydelsen av praktiska kunskaper inom olika serviceyrken är stort,

vilket också bör lyftas fram och tillgodoses. För ungdomar bor

som i de utsatta stadsdelarna är möjligheten till kontakt med arbetsmarknaden särskilt angeläget med hänsyn till att många av dessa har

Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 161

arbetslösa föräldrar. Härigenom förlorar ungdomarna en viktig länk till socialt kontaktnät allt oftare visar sig nödvändigt för ett som vara få ett arbete. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och att kojor SOU 1997:61 underströk vi behovet av ett ökat inslag av praktik inom gymnasieskolan. Vi fann också att det fanns starka skäl talade för borde pröva Ungdomspolitiska kommitténs som att man

förslag att låta ungdomarna inom gymnasieskolan välja när de

om

ska börja sin praktikperiod. I storstadsregionerna blir allt fler varse att en gymnasieutbildning

inte räcker särskilt långt för att konkurrera om de lediga arbetstill-

fällena. Kraven goda utbildningsmeriter har ökat kraftigt och

kommer att öka än mer. Utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna är generellt högre än

riksgenomsnittet, spännvidden i utbildningsnivån mellan invå-

men är stor. I ett tidigare delbetänkande visade vi att den sociala narna snedrekryteringen till högre studier är mycket framträdande i de stadsdelarna. Utbildningsresultaten visade sig också vara utsatta avsevärt lägre i dessa stadsdelar. Saknas de grundläggande färdigheterna och kunskaperna minskar även möjligheterna till fortsatta studier. Under det senaste året har det också rapporterats om att situationen inom gymnasieskolan i de utsatta stadsdelarna har försämrats

kraftigt. Vandalisering och våld har till och med tvingat skolor att

stänga. Ska den sociala snedrekryteringen minska och elevernas utbildningsresultat förbättras krävs åtgärder bred front både inom

barn- och ungdomsskolan, men även när det gäller de eftergymnasi-

ala utbildningarna. Söderutprojektet Länsstyrelse i Stockholm bedriver tillsam-

som med sju kommuner i länets södra del, visar att det går att mans påverka ungdomars intresse för högre studier. Men när deras intresför fortsätta studier ökar minskar paradoxalt nog deras möjlighese ter att bli antagna vid regionens universitet och högskolor grund

platsbrist. Storstadsregionerna har nämligen osedvanligt få

av utbildningsplatser i förhållande till dess befolkning. Mot detta skulkunna invända att ungdomarna skulle kunna söka sig till man andra utbildningsorter i landet. Länsstyrelsens erfarenhet är dock att ungdomar från hem där både de ekonomiska resurserna är knappa och studietraditioner saknas, är svårare att motivera att påbörja en universitets- eller högskoleutbildning om de hänvisas till en annan ort. En erfarenhet från projektet visar att det finns ett stort annan behov och intresse bland både näringsliv och ungdomar för fler

yrkesinriktade eftergymnasiala utbildningar. Både lärlingsutbild-

162 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik

ningar och en utbyggnad och permanentning försöksverksamhe-

av ten med kvalificerad yrkesutbildning inom universitet och högskola.

Arbetstidsfrågan

På senare tid har arbetstidsfrågan åter kommit i förgrunden. Detta hänger både samman med situationen på arbetsmarknaden och med allmänna önskemål tid för hem, familj och fritid. Av bety-

om mer delse i sammanhanget är att fördelningen mellan förvärvsarbete och hemarbete fortfarande är mycket olika för män och kvinnor. Kvinnorna arbetar i större utsträckning deltid och männen utför

en betydligt mindre andel av hemarbetet än kvinnorna och ägnar mindre tid till bamen. En avgörande faktor är därför generell

om en

arbetstidsförkortning skulle påverka denna fördelning och kvin-

om norna i så fall i högre utsträckning skulle kunna övergå till arbe-

att ta heltid.

Vi bedömer att arbetstidsfrågan är angelägen fråga och bör dis-

en kuteras nationell nivå. Det är dock inte fråga specifikt för stor-

en städerna. Situationen i storstädemas utsatta områden kännetecknas inte av brist ledig tid, utan det motsatta förhållandet.

snarare Kommittén har därför valt att inte närmare fördjupa sig i denna

fråga.

Folkhälsan allas ingens imperium 163 - ansvar men

Folkhälsan allas ansvar men ingens

-

imperium

I regeringsformen, 1 kap, Statsskickets grunder, 2§ framgår att:

"Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall vara särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social och trygghet och för god omsorg

levnadsmiljö

Ojämlikhet i hälsa

Vi har i del 1 beskrivit situationen i storstädemas utsatta områden och riskerna för den enskilda människan, speciellt för de som tvingstå utanför arbetsgemenskap. Individen kan lätt isolera sig och as en därmed ökar svårigheterna att komma in arbetsmarknaden. Detta ökar riskerna för försämrad hälsa, vilket i sin tur leder till ökade en samhällskostnader. Våra studier och ett stort antal svenska och utländska studier visar att de flesta sjukdomar samvarierar med socioekonomisk bakgrund. Människor med låga inkomster och som har en utsatt social position, högre sjuklighet. Detta förhållande kan inte ses som förenger ligt med ett jämlikhetsmål. Samhället har ett ansvar att motverka

ökande klyftor och skapa systern som bidrar till likvärdiga möjlig-

heter för alla människor.

I WHO:s 38 hälsopolitiska mål lyfts jämlikhetsmålet fram Mål

l handlar jämlikhet i hälsa. Är 2000 skall skillnaden i hälsotillom ståndet mellan länder och mellan inom länder ha minskat grupper med minst 25 procent. Mål 2 handlar om hälsa och livskvalitet, det vill säga männikors möjligheter att utveckla sin egen förmåga att förverkliga sitt liv socialt, ekonomiskt och mentalt. De riktlinjer

riksdagen antagit efter den senaste folkhälsopropositionen

som 1990/9l:l75 också jämlikhetstanken som central och att anger

De 38 delmålenärgrupperadei fem avdelningar: Bättre hälsa Hälsa för alla målen 1-12, livsstilar somleder till hälsamål 13-17, enhälsosammiljö mål 18-25, ändamålsenligvård mål 26-31 samtutvecklingsstrategierför Hälsa för alla mål 32-38.

164 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

ökad jämlikhet skall vara ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet.

Folkhälsofrågan är också en välfärdsfrâga. Begreppet välfärd

sammankopplas ofta med enbart materiella förhållanden, innemen fattar egentligen flera andra aspekter. Välfärd kan uttryckas i levnadsnivå och livskvalitet. I den svenska välfärdsundersökningen,

som utförts av Institutet för Social Forskning användes begreppet levnadsnivå beskrivning välfärd. Med levnadsnivå avsågs som av individens förfogande över Att individen, under givna förresurser. utsättningar, medvetet kan kontrollera och styra sina livsvillkor. Levnadsnivån beskrevs uppdelning i nio komponenter genom

hälsa och tillgång till vård, sysselsättning och arbetsförhållanden, ekonomiska resurser och konsumentskydd, -

kunskaper och utbildningsmöjligheter,

-

familj och social förankring,

bostad och närservice, säkerhet tilll liv och egendom, rekreation och kultur och -

politiska resurser.

-

I samma undersökning sägs också att välfärd kan handla de om enskilda individernas möjligheter, att förverkliga olika plaresurser ner eller livsprojekt. Livskvalitet går utöver de välfärresurser som den innefattar och individens tillfredsställelse i sin situation. avser Ekonomen Amartya Sen att välfärd ska formuleras och anser mätas i termer av förmågor snarare än i dvs. ta fasta på resurser, vad kan åstadkommas med tillgängliga resurser Detta kan få som praktiska konsekvenser, så att insatser och kan behöva förresurser delas ojämnt för ska uppnå effekt. att man samma

Folkhälsoarbetet

Folkhälsa är lika med folkets eller befolkningens hälsotillstånd. Detta arbete känner egentligen inga gränser. Genom att betona befolkningsperspektivet skiljer man folkhälsan från den individuella sjukvården. Folkhälsan bedrivs som regel gentemot hela befolk-

ningen eller befolkningsgrupper och mer sällan gentemot enskilda individer. Det kan till exempel riktas mot grundläggande strukturella förhållanden i vårt samhälle och kunskaperna kring dess hälsoef-

2Folkhälsansvillkor, Folkhälsogmppenrapport nr 9 3 Kommunerna,välfärden och demokratin.

Folkhälsan allas ansvar men ingens imperium 165 -

fekter och ligger då nära socialmedicinen. Folkhälsoarbetet kan också riktas mot att förändra vår arbetsmiljö, något som ligger miljömedicinen nära eller också kan arbetet riktas mot det lokala samhället, vilket ligger nära allmänmedicinen, primärvården och kommunerna. Det finns bred folkhälsobegreppet och det finns en rad en syn olika metoder för att främja folkhälsan. Folkhälsa är alltså ett mycket omfattande kunskapsområde och avsikten med detta avsnitt är att endast beskriva några huvudlinjer samt att belysa olika ansatser.

Internationellt och nationellt

Hälsa är ett tillstånd fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välav

och endast frånvaro sjukdom "4

befinnande av

WHO:s definition av begreppet hälsa är ett uttryck för en helhetspå människan och tjänar ett riktmärke för folkhälsopolitik syn som och folkhälsoarbete. Definitionen anknyter till den av FN antagna deklarationen de mänskliga rättigheterna. Definitionen innebär om positiv bestämning hälsa vilket är avvikelse mot den strikt en av en medicinska traditionen. Den breddar också perspektivet från biologin till de sociala och ekonomiska förhållanden som påverkar hälsoutvecklingen. Om man fokuserar hälsa i sig och inte bara på

hälsa frånvaro av sjukdom förskjuts tyngdpunkten i åtgärderna

som i riktning mot insatser för att främja hälsa. Det blir då möjligt att motivera krav sociala förändringar med argumentet att hälsoläget kan förbättras. Enligt WHO:s hälsobegrepp kan inte hälsan underordnas andra mål.

Hälsan har enligt WHO tre komponenter:

En "fysisk som handlar om mediciskt omhändertagande.

En psykisk där samspelet mellan kroppslig hälsa och själsligt

välbefinnande uppmärksammas.

En social där förhållanden inkomstfördelning, boende och som arbetslöshet påverkar hälsan.

Folkhälsoarbetet handlar om att koppla ihop dessa tre komponenter så att arbetet kan riktas mot en mängd olika områden. På EU-nivå har också folkhälsofrågoma lyfts fram. I och med Maastricht-fördraget år 1993 fastställde EU för första gången en folkhälsodeklaration, som bland annat innebär att EU:s medlemsländer kommer att intensifiera samarbetet inom folkhälsoområdet.

4WHO:s hälsodeñnition i Hälsa för alla år2000.

166 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

Särskilda åtgärdsprogram kommer att utarbetas inom prioriterade områden. Den av regeringen tillsatta arbetsgruppen för att arbeta fram en strategi för Sveriges arbete i EU med frågor gäller folkhälsa och som hälso- och sjukvård har fört fram följande mål för den framtida inriktningen av EU:s arbete inom folkhälsoområdet: "Att hälsosituationen i länder och befolkningsgrupper bör närma sig den bästa nivån i unionen. Arbetet för att nå målet bör ske successivt och ha fokus på att minska hälsorisker och hälsoskillnader i EU med beaktande av jämlikhet och jämställdhet.

Arbetsgruppen lyfte fram tre hälsorisker har stor betydelse

som för hälsan i unionen. Gruppen ansåg att "ett samlat svenskt ageran-

de över alla politikområden inom EU bör eftersträvas för

att:

minska tobakskonsumtionen, minska alkoholens skadeverkningar och minska narkotikabruket. - Några nationella mål för folkhälsoarbetet finns inte. Regeringen har därför tillsatt en parlamentarisk kommitté har till uppgift att som utarbeta förslag till nationella mål för hälsoutvecklingen. Målen ska vara vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra förtida och

undvikbara funktionsnedsättningar, sjuklighet och död. Arbetet ska

bedrivas med utgångspunkt från det övergripande målet god hälsa en för alla med särskild betoning på att minska skillnader i hälsa mellan grupper i befolkningen. Kommittén ska också beakta vetenskap-

ligt baserad kunskap om folkhälsoprogram och hälsoutveckling.

Utredningen ska vara klar sista december 1999. Från statsmaktens sida har allt sedan hälso- och sjukvårdslagens

tillkomst landstingens strategiska betydelse på folkhälsoområdet

understrukits. Detta samtidigt nödvändigheten insatser från som av andra samhällssektorer och framför allt tvärsektoriell samverkan av på lokal, regional och nationell nivå kommit att betonas alltmer kraftfullt.

Socialstyrelsens utvärdering av landstingens hälsoansvar visade

att flera landsting saknar referenser eller koppling till WHO:s annan strategi i landstingsplaner och liknande dokument.7 Innebörden i

5Ds 1997:4Strategiför SverigesEG-arbete frågori somgäller folkhälsa och hälso- och sjukvård, Socialdepartementet. 6 Strategi för SverigesEG-arbete frågori somgäller folkhälsa och hälso- och sjukvård, Ds 1997:4,Socialdepartementet. 7"Lanstingens folkhälsoansvar, Socialstyrelsenföljer upp och utvärderar 1994:6

Folkhälsan allas ansvar men ingens imperium 167

-

jämlikhetsbegreppet diskuteras i ringa grad i landstingen. En geo-

grafisk dimension sätts i förgrunden. Områden med stora vårdbehov tilldelas större resurser per invånare räknat. Den faktor som har störst betydelse för skillnader i vårdbehov mellan geografiska områ-

den är åldersfördelningen, vilket också regelmässigt ingår i beräk-

ningarna. Dessutom förekommer sociala indikatorer som yrkestillhörighet, boendeform, familjeförhållanden m.m. I de utsatta ornrådena lever och bor främst arbetslösa människor, invandrare och

unga ensamstående kvinnor med barn, varvid dessa kan bli förbisedda om

fördelningen främst görs efter olika åldersindelningar. Det är tvek-

samt om den idag tillämpade geografiska behovsanpassningen av är tillräcklig åtgärd, för att minska skillnader i sjuklighet

resurser en mellan sociala Mycket tyder att så inte är fallet med

grupper. tanke att ojämlikheten i hälsa ökar, vilket vi har visat i del

I utvärdering framkom också att landstingen saknar strate-

samma gier för att utjämna dessa skillnader i hälsa mellan olika sociala

och följaktligen genomförs heller inte några konkreta före-

grupper byggande insatser med detta mål

Landstingsförbundet har tillsatt särskild arbetsgrupp "Kraft-

en

samling kring folkhälsan, genom vilken Landstingsförbundet avser

att ge ökad tyngd folkhälsoarbetet.

Svenska kommunförbundet bedriver ett särskilt programarbete inom folkhälsoornrådet och ansvarar för ett nationellt nätverk för folkhälsofrågor. Nätverkets uppgift är bland annat att öka förståelsen för det lokala folkhälsoarbetet och dess betydelse, sprida information, utbyta erfarenheter och ge hjälp och råd, arrangera seminarier, verka för att folkhälsofrågorna lokalt förs in i alla samhällssektorer så att alla viktiga beslut fattas först efter noggrann prövning av hur folkhälsan påverkas.

Dessutom finns nätverk för mellanstora städer, större städer och storstäder med förorter, som har liknande uppgifter.

Landstingens samhällsmedicinska enheter och kommunernas

folkhälsoorganisation samt många ideella organisationers arbete

spelar en stor roll, som inspiratörer för det förebyggande folkhälso-

arbetet, liksom samverkan dem emellan. I Civildepartementets slutrapport från de så kallade PLUS-projekten Ds 1995:54 framhålls betydelsen av samverkan mellan olika aktörer vilket innebär att aktörerna behåller sina specifika kompetenser genom att träffas och samverka kring folkhälsoarbetet och vissa gemensamma frågor. Ett

exempel fungerande samverkan mellan olika professioner och

mellan olika huvudmän är ungdomsmottagningama. Vissa drivs med

8"Landstingensfolkhälsoansvar, Socialstyrelsenföljer upp och utvärderar1994:6

168 Folkhälsan allas ingens imperium

- ansvar men

både kommun och landsting huvudmän och där finns både

som

medicinsk och psykosocial kompetens samlad.

Andra exempel fungerande samverkan är den försöksverksam-

het med finansiell samordning kring rehabilitering pågått mel-

som lan socialförsäkring och hälso- och sjukvården sedan år 1993 inom fem försöksområden enligt proposition 1991/92: 105 som går under

beteckningen FINSAM. Även inte rehabiliteringsinsatser går

om direkt in under begreppet folkhälsa, så påverkar dessa insatser ohälsotalet, som är ett bra kvantitativt mått hälsoläget för de är

som försäkrade. I den utvärdering som Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket har gjort av försöksverksamheten kan konstateras att positiva effekter för individer i yrkesverksam ålder har uppnåtts och att ohälsotalet har minskat med 2,5 procent mellan år 1992 och år 1995. Under samma period ökade ohälsotalet i riket med 2,1

procent. Dessutom har en ekonomisk besparing i socialförsäkringen

gjorts 154 miljoner kronor under samma period.

Det förebyggande arbetet idag

Folkhälsoarbetet har kommit att alltmer inriktas hälsofrämjande insatser och att skapa stödjande miljöer. Kommunerna har blivit

en alltmer betydande hälsopolitisk aktör för hälsofrämjande insatser.

Den verksamhet som bedrivs i kommunerna har inte alltid beteckningen folkhälsoarbete, även om arbetet utgör välfärdspolitikens kärnområden.

Hälsa kan inte skiljas från frågor som rör den inre och yttre miljön, arbete, fritid, boende, kultur och den sociala dimensionen. På flera håll bildas lokala folkhälsoråd med tydlig kommunområdes eller stadsdelsnämnds bas.

Åtgärder för att förbättra folkhälsan följer idag två huvudlinjer:

miljöförbättringar och

-

bättre levnadsvanor. -

Miljöförbättringar kan gälla alla slags miljöer. Det kan röra sig om miljöförbättringar såsom trañksäkerhetsåtgärder, rent dricksvatten,

bra bostadsstandard, fritids- och kultursatsningar, insatser inom barnomsorg, skola, vård och Insatser för bättre levnadsva-

omsorg. nor riktas till olika befolkningsgrupper, enskilda individer och institutioner för att förmedla kunskaper och öka medvetenheten

om samband mellan levnadsvanor och hälsa. Exempel på olika åtgärder och

metoder är generella hälsopolitiska och policyskapande åtgärder,

föreskrivande åtgärder lagstiftning, olika regleringar, förmedlande

metoder hälsoupplysningar och mobiliserande åtgärder som byg-

Folkhälsan allas ingens imperium 169 - ansvar men

aktivt och medverkan från dem som berörs av ger engagemang verksamheten. Sjukvårdshuvudmännen har enligt förarbetena till l § hälso- och

skyldighet att vidta förebyggande åtgärder rikta-

sjukvårdslagen en

de till såväl människor som miljö. De miljöinriktade åtgärderna som

framgår lagens förarbeten innefattar insatser för att fastställa hur av faktorer i den miljön och därmed inte bara kemiska, bioloyttre giska och fysiska utan även sociala och psykologiska samt lev- nadsvanor inverkar på befolkningens hälsotillstånd. Det sägs att hälso- och sjukvården bör ta tillvara, bearbeta och utnyttja den information risker i människors livsmiljö som observeras i det dagliom arbetet. Dessa kunskaper bör komma till användning i det egna ga

förebyggande arbetet och utgöra underlag för förebyggande åtgär-

der inom andra samhällssektorer. Detta stämmer inte in det förslag presenterats i ett delbetänkande från HSU 2000 En tydlisom roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet SOU gare 1997:119. Kommittén där bland annat uttyck för att primärvårger dens främsta skyldighet i det förebyggande arbetet är att utveckla det individinriktade arbetet. Det tyngsta vågade skälet till detta sägs att primärvården, från att ha varit huvudaktör, har kommit att vara betraktas aktör bland flera andra i folkhälsoarbetet. som en

På lokal nivå

Måldokument med bred folkhälsoinriktning är få men ökar allten i kommunerna. Däremot finns det många måldokument för särmer skilda sektorer, t.ex. bostadsbyggande, miljöplaner, program mot missbruk innehåller folkhälsomål. som

Kommunallagen innehåller inga övergripande krav om att kom-

ska arbeta för folkhälsan. Däremot finns dessa målsättningmunen

i olika speciallagar socialtjänstlagen, miljö- och hälso-

ar som

skyddslagen och plan- och bygglagen PBL. Kommunernas Översiktsplaner enligt PBL är viktiga ur folkhälso-

synpunkt, bl.a. en väg att minska bostadssegregationen.

som

Stadsplanerama har betydande roll i detta arbete för enligt PBL

en

ska planläggning främja samhällsutveckling med

man genom en jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och lång-

siktig hållbar livsmiljö. Byggnadsnämnden har samordnande roll

en i den fysiska planeringen och ett mycket brett fält för samverkan med andra nämnder, myndigheter, organisationer och enskilda. I och med FN:s konferens miljö- och utveckling i Rio de om Janeiro år 1992 tilldelades kommunerna en central roll i genomfö-

170 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

randet av Agenda 21. Uppdraget är uppmaning arbeta för en att en

hållbar samhällsutveckling. Några kapitel i 21 Agenda ligger nära

folkhälsoarbetet. Det är till exempel: fattigdomsbekämpning, förändring av konsumtionsmönster, skydd människors hälsa, säkert av och hälsosamt boende, atmosfären, biotekniken, färskvatten och kemikalier. Samverkan mellan olika intressenter är också de centrala en av punkterna i Agenda 21. Vikten deltagande från olika samhällsav grupper såsom: kvinnor, barn och ungdomar,

ursprungsbefolkning, ideella föreningar och organisationer, arbetstagare och fackförening-

ar, näringsliv, forskare och jordbrukare betonas. De lokala myndigheterna oavsett om de är kommuner, landsting eller något annat har en central roll när det gäller planering, infrastruktur, service och miljöpolitik. Kommunerna fick i uppdrag att senast år 1996 ha inlett ett samrådsförfarande med lokalbefolkningen och nå samförstånd om en lokal Agenda 21 för sitt område. Av storstäderna har Malmö tagit ett samlat i sitt arbete inom i grepp Välfärds- och folkhälsoenhetens arbete. Malmö är de få kom- l en av muner som har tagit till sig hela budskapet i Agenda 21, med inte bara den ekologiska utan också den sociala och ekonomiska dimensionen. Även i i stadsdelen

Göteborg, Bergsjön, pågår ett integrerat

arbete med social och fysisk upprustning med Agenda Zl-arbetet

som utgångspunkt. Här odlar, komposterar och källsorterar dag-

hemsbarnen. Här finns kretsloppshus kombinerat växt- och höns- hus, en stadslantgård Galaxen, med kafé, dansbana och litet stall ett med djur. Här finns också våtmarksparken Gärdsmossen - ett projekt som går ut att rena dagvatten lokalt. Lärare, föräldrar och elever har tillsammans med arbetslösa skapat skolträdgårdar, växthus, kafé och läsrum återvunnet byggmaterial.

av Miljöutbildning

ges till både elever, föräldrar, politiker, verksamhetschefer och lokal-

vårdare. Varje klass har handlingsplan. för en Fastighetsägare till-

sammans med de boende diskussioner vad gäller upprustning fasav tigheterna och centrum- och gemensamhetsområden och kollektivtrafiken. Här finns Returhuset och olika

återvinningsverkstäder.

Arbetet har rönt internationell uppmärksamhet och bland var annat med bland de svenska exemplen redovisades i samband med som FN:s Habitat II-konferens i Istanbul år 1996.

Folkhälsan allas ingens imperium 171 - ansvar men

Vad prioriteras idag

I dag tenderar för landstingens samhällsmedicinska arberesurserna att samordnas olika sätt. I Skåne och Västsverige är denna te

utveckling konsekvens sammanslagningen av landstingen till

en av

större regioner. I Västsverige har man skapat en folkhälsogrupp

inom Kommunalförbundet Västra Götaland, vars uppgifter är att samordna de olika huvudmännens folkhälsoarbete och stå för vissa övergripande uppgifter när det gäller bland annat internationell

bevakning, utbildning och fortbildning. Målet är att åstadskomma en

effektivare samverkan mellan huvudmännen. Man förutsätter att denna Organisationsform kommer att bibehållas även efter det att det direktvalda regionala organet bildats. Detta innebär att man förenya språkar att det också fortsättningsvis skall finnas en nivå för folkhälsoarbetet mellan den lokala nivån och den "storregionala". I Skåne har nyligen påbörjat diskussionerna om hur de samman hällsmedicinska funktionerna skall utformas i den nya regionen. Idag finns den största samlade samhällsmedicinska verksamheten integrerad del den samhällsmedicinska institutionen i som en av Malmö, är kopplad till Lunds universitet. som I storstädemas utsatta områden pågår många olika projekt och insatser. I bilaga l Storstadsaktiviter för folkhälsan återges olika nr exempel insatser i just dessa områden. Insatserna täcker in vitt skilda verksamheter. Det kan röra sig om individpåverkan för bättre rök- och alkoholvanor, språkförskolor för barn, familjecentraler, caféverksamhet, speciella kvinno- och invandrarprojekt till utveckling mellanvårdsformer för ungdomar som alternativ till instituav

tionsplaceringar, mediaverksamhet, matlagning och ekologiska

bostäder. I Folkhälsoinstitutets kartläggning kommunernas folkhälsoav arbete framkom att kommunerna främst arbetar med allergifrägor, droger, miljö/Agenda 21 och frågor tobak, skador, alkohol, som

kost, barn, speciella sjukdomar och ungdomar. Frågor som rör

arbetslöshetsproblematiken fanns inte med bland de tio vanligaste

folkhälsofrågorna. Däremot fanns arbetslöshetens skadeverkningar

med på Göteborgs prioriteringslista och har dessutom en hög place-

ring. I den avrapportering gjorts de 21 stadsdelarnas verksom av samhetsberättelse från år 1995 framkom att det är följande frågor

som prioriterasg:

9 Kommunfullmäktige i Göteborg har beslutat tillämpa VärldshälsoorganisationenWHO:s mål. Göteborgingår ocksåi WHO:s Healty Cities-projekt sedanår 1988 med 40-talet andra städer.Syftet är attförbättra invånarnashälsa,livsvillkor ochmiljö. I detta arbeteingår olika "Hälsa för alla"-aktiviteter.

172 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

Brukarinflytande inom vård, omsorg och skola. - Normalitet och trygghet i vård barn, äldre samt funktionshanav

dikappade.

Arbetsgivaransvar för hälsosam arbetsplats.

Minska skadeverkningama arbetslöshet. av

Träffpunkt för sociala kontakter och nätverksbyggande.

Barn i riskzon.

Kretsloppstänkande och ekologisk hållbar miljö.

-

Kvalitetssäkring av verksamheter. Integration.

Folkhälsoinstitutets kartläggning vad kommunerna tänker prioriav tera inför år 2000, visar att arbetslösheten fortfarande kommer ha att

en låg prioritet. Prioriteringarna liknar arbetsgruppen för Sveriges

EU-arbete i folkhälsoområdet, dvs. minska tobaks- och alkoholkonsumtionen och narkotikabruket. Anmärkningsvärt är att arbetslösheten kommer långt ner listan, när vet att riskerna för missbruk man av akohol, droger och tobak ökar på grund arbetslöshet. av I samma kartläggning framgår under vilka olika former kommunernas folkhälsoarbete drivs, beroende kommun. Samtliga typ av kommuner bedömer att folkhälsofrågan kommer få ökad betyatt delse under de närmaste åren. Nedanstående tabell visar den procentuella andelen kommuner har hälsoråd, övergripande handsom lingsplan, hälsosamordnare samt har genomfört/planerat särskilda insatser för att utjämna hälsoskillnader.

Tabell 1

Kommuntyp Har hälso- Har över- Har hälso- Har hand- Särskilda råd gripande sam- lingsplan insatser handlings- ordnare särskilt planer fh-området Storstad/förort 51 % 24 % 66 % 57 % 35 % Stora/medelstorastäder 52 % 36 % 71 % 64 % 36 % Industri/övr större kommun 67 % 23 % 74 % 47 % 27 % Landsbygd/glesbygd övr mindre kommun 64 % 21 % 61 % 42 % 13 % Kommunernahar delatsin enligt Svenskakommunförbundetsgruppindelning, varefterde har slagits ihop till fyra grupper efter kommunstorlek. Tabellen andel kommuner i respekanger tive indelning som har hälsorâd, övergripande handlingsplaner, hälsosamordnaresamt genomfört/planeratsärskilda insatserför att utjämna hälsoskillnader.

Som tabellen ovan visar har de mindre kommunerna i större utsträckning ett hälsoråd än de större. Vidare kan att framför man se allt de större kommunerna har genomfört eller planerar att genom-

Folkhälsan allas ingens imperium 173 ansvar men -

föra särskilda insatser för att utjämna hälsoskillnader. De större

tenderar i större omfattning ha handlingsplan för

kommunerna att en särskilda folkhälsoområden.

Vilka faktorer bidrar till en positiv hälsoutveckling

Barn och ungdomar växer upp i storstädemas miljonprogramssom områden tillhör riskgrupp. Vi har i delbetänkandet Att växa bland en betong och kojor SOU 1997:61 närmare beskrivit och analyserat deras situation. Statistiskt sett löper de större risk än andra att och ohälsa. Detta är ett starkt skäl för häl-

utveckla fysisk psykisk

insatser för ungdomar i utsatta områden. Ett annat skäl

sofrämjande

för rikta folkhälsoarbetet framför allt till just ungdomar är att att

ungdomstiden i sig innehåller växt- och förändringspotential.

en övergångsfas mellan barndom och vuxenliv

Ungdomstiden är en

nödvändiggör gamla inre strukturer löses upp och nya skasom att

kontakter och relationer i omgivningen. Ungdomstiden

pas genom brukar ibland andra chans till psykologiskt och socialt ses som en växande.

Den så kallade Västkustundersökningen Kristina Berg Kelly

av visade dels vikten att sätta in olika typer insatser för ungdoav av och dels hur samverkande insatser hade direkt betydelse för mar en hälsobeteende. Studien bygger den av Barnläkar-

ungdomars

förbundets ungdomsmedicinska enkätstudie Q90 som genomförunder läsåret 1990-91 i sju kommuner Sverige till elever i årsdes kurserna 7 och 9 samt årskurs 2 på gymnasiet. Vid en fördjupad jämförelse mellan kommuner visade det sig att i den kommun som tre starka satsningar förebyggande och tvärsektoriellt

hade gjort

under många år hade resulterat i betydligt bättre

ungdomsarbete

hälsa bland ungdomarna än i de två andra socialt likartade kommu- Samordnade insatser det hade givit en god effekt. nerna. var som Kommunen hade en beslutsmässig organisation, stort engagemang väl rutiner sedan mitten 70-talet. Man hade sett till

och fungerade av möttes budskap i livsstilsfrågor i skolan, att ungdomarna av samma

polisen, socialtjänsten, fritiden och av kulturrepresentanter av av i kommunen. Föräldrarna hade engagerats. Man har systematiskt

skaffat sig kunskap ungdomarnas behov och uppväxtvillkor. Det

om tydliga budskapet till ungdomarna har inte bara minskat riskbeteenbättre hälsobeteende och bättre hälsa utan har också de, lett till

" Berg-Kelly K, Ehrvér M, Emeholm Grundevall C, Wennerberg WettergrenL; "Selfreportedhealth and of medical by 3 500adolescentsin westernSweden. Acta status use care PaediatrScand 1991z80z837-43.

174 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

påverkat föräldrarattityder och kamratgrupper. I studien konstatera-

des att det kanske lättare att förälder, därför kände var vara att man ett starkt stöd i sin fostrargäming. Den forskning om så kallade "maskrosbarn" har bidragit till ökade kunskaper skyddande faktorer. En området

om pionjär på är

Emmy Werner, professor i psykologi vid universitetet i Califomien, som bland annat följt 700 barn från födseln till 35 års ålder. Cirka en tredjedel av barnen bedömdes tillhöra högriskbarn eftergruppen som de föddes till fattigdom och hade upplevt måttlig till hög stress. Ändå växte

en av tre av dessa högriskbarn till välfungerande

upp unga vuxna. Utifrån bl.a. "maskrosforskningen" har rad konkreta

en skydds-

faktorer utkristalliserats. I Folkhälsoinstitutets bok Låter sig skyddsänglar organiseras lyfts fyra skyddande faktorer för ungdomar fram:

- Att blir sedd av och ha ömsesidig relation till åtminstone en en vuxen utanför familjen. 0 Att ha ett gott nätverk människor omkring sig. av runt - Att det finns tydliga strukturer i de miljöer vistas till man exempel i skolan och på fritiden. - Att den sociala kompetensen stimuleras och utvecklas.

i skolan

Alla ungdomar går i grundskolan och nästan alla går i gymnasiet vilket innebär att skolan är den plats där ungdomar tillbringar den största delen sin organiserade vardag. Den enskilda skolans av sätt att skapa sammanhang, vilket i sin tur bidrar till begriplighet, hanterbarhet och meningsfullhet för eleverna, är således avgörande för

ungdomars hälsoutveckling.

Hur elever mår har att göra med hur de trivs i skolan och i vilken mån skolan lyckas väcka lust" för lärande. Elevers

en håglöshet

och brist motivation förklaras alltför ofta med egenskaper hos eleverna själva; begåvning, etnisk bakgrund, stimulans hemifrån. Istället bör utgå ifrån vilken betydelse skolan har för man själv elevernas trivsel. Det finns flera studier visar att skolor med liksom en artad social sammansättning elever och med lika kan av resurser åtstadkomma helt olika resultat.

Werner E; Mot alla odds. SfphzsSvenska föreningen för psykisk hälsa monografiserie, 1995. Z Hagström U, RedemoE, Låter sig skyddsänglarorganiserasl Om hälsofrämjandestrategier för ungdomari utsattastorstadsområden,Folkhälsoinstitutet, 1998.

1998:25 Folkhälsan allas ingens imperium 175 SOU ansvar men -

I vissa skolor trivs elever bättre, de mår bättre, de lär sig mera, de har säga till och de lyckas bättre i sin anpassning både till mer att om skolan och till samhället i Den grundläggande frågan måste då stort. Vad kännetecknar dessa skolor Om det inte är den sociala vara: sammansättningen elever skiljer dessa skolor åt, vad är det av som

då Forskningen tyder att det handlar djupt liggande värde-

om ringar hos skolledning och lärarkår, kommer till uttryck normer som i nära relationer mellan lärare och elever och genom tydliga och för eleverna förutsägbara handlingar. Man talar skolans kultur, anda om eller "ethos", det vill säga de värderingar, förväntningar och relatio-

undervisningen och vardagen i skolan bygger på. Skolans

ner som anda kan också beskrivas det sammanhängande budskap som som skolan förmedlar till eleverna. Genom de tusen och en situationer och mellan elever och mellan elever och lärare, som tillsammöten, utgör skolans vardag förmedlas detta budskap. mans Ett exempel på skola skapat ett gott skolklimat är en som i Malmö med 140 nationaliteter. Skolan har blick-

Kryddgårdsskolan

riktad mot hela skolklimatet, är inriktad att skapa tilltro hos en eleverna och få eleverna själva att bli delaktiga och drivande. Ett exempel är Hjulsta skolor utanför Stockholm som ligger i ett annat bostadsområde med stor omflyttning och invandrartäthet. Här har personal tillsammans med elever byggt upp två starka proñlområden. Natur och miljö är det området där eleverna arbetar utifrån ena ekologiskt tänkande. Skolan har odlingar och där finns ett egna också djur. I det praktiska arbetet får elever som inte kan prata så bra

och kommunikationsmöjlighet. Även det

svenska en annan uttrycksandra proñlområdet, musik och dans, erbjuder andra uttrycksformer.

Kvällsöppet gång i veckan, erbjudande hjälp och stöd under

en om loven och servering frukost i skolan ger eleverna en tydlig signal av skolans och lärarnas engagemang och positiva förväntningar. om

Ett exempel skolas möjlighet till förändring kan hämtas från

en USA, Frederick Douglas Academy, en skola i Harlem som tidigare så fylld våld, droger och social oro att den stängdes av mynvar av digheterna. När den öppnades igen baserades verksamheten en helt filosofi: nämligen förväntan att alla lämnar skolan ska ny en som fortsätta college. Detta i ett område där endast fem procent av ele-

föräldrar har collegeutbildning. Målsättningen har hittills

vernas lyckats. Skolans klimat bygger på barns och ungdomars behov av att älskad, del något, att kompetent och duga, att vara att vara en av vara klara saker och det finns någon visar vägen. För att förav att som verkliga detta förmedlar skolan omtanke om och höga förväntningar på eleven och struktur tillhandahålls av vuxna. en som

176 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

Nyvångsskolan i Dalby, strax utanför Lund, är ett exempel på

en

skola som satsat mycket elevinflytande och antimobbningsarbete.

Även har utvecklats från Nyvångsskolan en sliten grundskola som

präglades av vandalisering, mobbning och bråk till och ombo-

en ren nad skola där eleverna själva för sin miljö och för tar ansvar varan-

dra. Elevinflytandet är organiserat olika råd, till exempel triv-

genom

selråd, matsalsråd, undervisningsråd, kulturråd och antimobbnings-

råd som består representanter valda samtliga klassråd i årskurs av av 4 till Många skolor har utvecklat samarbetet med föräldrarna till genom exempel familjemiddagar som i Hjulsta skolor. Föräldraforum, datakurs för föräldrar, föräldracirklar och familjegrupper förekommer också. Det centrala är att skolan har god kontakt med elevernas föräldrar, kontakt stärker deras tilltro till sig själva och sin en som egen förmåga och en kontakt som ger signal till ungdomarna att en vuxna i deras närhet har ett gemensamt förhållningssätt. Att ha någon nära utanför familjen och ha vänvuxen person att ner är två avgörande skyddsfaktorer för barn och En

ungdomar.

verksamhet som visat sig stödja båda dessa aspekter är kamratstöds-

verksamheter. Kamratstödjare fungerar ett komplement till sko-

som lans övriga insatser och innebär att äldre, ofta före detta elever, finns

tillgängliga i skolan under skoldagen. Kamratstödjama finns skolgården, i korridorer och uppehållsrum och är tillgängliga för

samtal och kontakt med eleverna. De kan fungera del som en av ett gott nätverk för ungdomar och de kan tjäna länk unga vuxna som en mellan personal och elever. I vissa grundskolor finns förutom kamratstödjare som utgörs av ungdomar mellan 18 och 24 år även elevstödjare som utgörs av elever som går i årskurs åtta eller nio. Gruppsamtal med elever används i vissa skolor för att skapa nätverk, öka elevers delaktighet och för att lära eleverna för att ta ansvar sina handlingar. Sådana gruppsamtal har visat sig fungera som en

inre kompass för ungdomar befinner sig i psykosociala riskmil-

som jöer. Gruppsamtalet kan också ett forum för att reda ut konflikvara ter. Att samtala i grupp möjliggör möten och därmed relationer och

gruppsamtalen kan fungera som slags känsloskolning. En

en annan variant är så kallade ungdomssamtalare i skolan utvecksom lats i Malmö. Ungdomssamtalarna är anställda utanför som vuxna skolan arbetar i team bestående kvinna och Teamen av en en man. har samtal med grupper av elever i årskurs 9 i grundskolan och årskurs 2 gymnasiet. Innehållet i samtalen kan sammanfattas i rubriken "livskunskap" där och samlevnad är huvudtemat. sex

Folkhälsan allas ansvar men ingens imperium 177 -

Skolhälsovården, liksom ungdomsmottagningarna, arbetar i första hand för att stödja det friska hos ungdomar. Hos skolsköterskan eller

på ungdomsmottagningen finns möjligheten för ungdomar att bli

sedd och ha relation till utanför familjen. Elever har av en en vuxen i olika undersökningar också tydligt uttryckt sitt behov av skolhäl-

sovården samtalspartner, tröstare och problemlösare.

som Skolverket skriver i utvärdering att om huvudmännen önskar fören stärka det förebyggande folkhälsoarbetet bör man skapa utrymme för detta, det vill säga utöka skolhälso- och elevvården. På mot-

svarande sätt visar utvärderingar av ungdomsmottagningar att ungdomar generellt sett har positiv inställning till dessa. Verk-

en samheten åtnjuter ungdomars oförbehållsamma tillit, den uppfattas

trygghet, förståelse, respekt och yrkeskompetens.

som en oas av

på fritiden

I vårt delbetänkandet Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 kunde vi konstatera att fritidsutbudet i de stadsdelar som

uppfördes under miljonprogrammets dagar är förhållandevis rikt.

Parklekar, motions- och idrottsanläggningar, fritidsgårdar och olika

anläggningar för kulturverksamhet finns i större omfattning i dessa stadsdelar än i storstädernas innerstadsområden. Ofta erbjuder också bostadsområdena och den kringliggande naturen rika möjligheter till fritidsaktiviteter olika slag. Det framkom tydligt att den kommuav nala fritidsverksamheten vill fungera förebyggande utifrån ett soci-

alpolitiskt perspektiv och utifrån en uppfostringsideologi. Tydligast

kom detta fram i verklighetsbeskrivning från ungdomsgården i

en Rosengård. Deras målsättning med verksamheten var bland annat att förebygga våld, vandalisering, kriminalitet och drogmissbruk, förän-

dra ungdomarnas negativa jaguppfattning och ge dem förtroende för

vuxenvärlden och dess normer och värderingar. I Folkhälsoinstitutets bok Låter sig skyddsänglar organiseras fritidsverksamheter för ungdomar har större betydelse i ekosägs att nomiskt utsatta områden jämfört med ungdomar som bor i andra

områden. För att fritidsgårdarna ska fungera "skyddande" sägs att

verksamheten måste utrymme för möten mellan ungdomar och ge mellan ungdomar och "rätt" Med "rätt" vuxna avses vuxna vuxna.

ungdomarna litar och har förtroende för. Fritidsgårdarna,

som främst attraherat pojkar måste också utvecklas till att nå och som flickor. En fritidsgård verksamhet fungerat som föreengagera vars

3 Nära och gratis. Skolhälsovården utvärdering, Skolverket, Skolverketsrapport nr 53, en 1994.

178 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

bild för andra efterföljande gårdars inriktning är fritidsgården

PUMA i Visby, där man medvetet arbetade för att stärka ungdomarna i deras sökande efter identitet, bland annat samtal en genom om kärlek och sexualitet. Ett exempel en fritidsverksamhet mål är att stärka ungdovars mars självkänsla är kulturcentrum Pannhuset i miljonprogramsom-

rådet Biskopsgården i Göteborg. I Pannhuset, är inrymt i

som en gammal panncentral, finns olika föreningar och verksamheter samlade. Ungdomarna har olika möjligheter att utveckla sin kultur. egen

Där finns film- och redigeringsverkstad, replokaler, flärdstudio,

motorverkstad, styrketräningsrum och tidningsredaktion.

en

Hälsokonsekvensbeskrivningar och välfardsbokslut två

sidor av samma mynt

Olika insatser får olika konsekvenser. Med hälsokonsekvensbeskrivningar avses att få ett konsekvenserna politiska beslut grepp om av

för befolkningens hälsoutveckling. Med välfärdsbokslut

avses att

utveckla former för välfärdsräkenskaper ett inslag i strategi

som en för medvetet hälsofrämjande i kommunerna. att mer agera

Folkhälsoprogrammet som bedrivs Landstingsförbundet i

av samarbete med Svenska kommunförbundet har påbörjat för ett program

att utveckla hälsokonsekvensbeskrivningar HKB för svenska för-

hållanden. Syftet med HKB är att tydliggöra hälsofrågoma och

systematiskt belysa dem inför politiska beslut för att pröva det aktuom ella beslutet kommer att leda till bättre eller sämre hälsa. I programmet vill man också att HBK ska kunna bidra till att vitalisera det politiska arbete. Ett verktyg för HBK kommer att presenteras våren 1998. Internationellt finns vissa erfarenheter från Canada, Nederländerna och Tyskland. I den kanadensiska delstaten British Colombia har hälsoministeriet tillsammans med andra ministeriet

utarbetat en verktygslåda för hälsokonsekvensbeskrivningar Health

Impact Assessment. En mängd workshops har genomförts under

själva framtagandet. Health Impact Assessment används idag

som ett standardinslag när man förbereder ärenden i alla ministerier i landet. Man har också utarbetat Guidelines, Health Impact Assessment, A resource for planning and development. program Man utgår från nio olika bestämningsfaktorer för hälsa, så som säkerhet, barndomsupplevelser samt ekonomi och inkomstfördelning etc. För varje faktor ställer ett antal frågor och får så sätt man en hälsokonsekvensanalys för det planerade programmet. Det är

Folkhälsan allas ingens imperium 179

- ansvar men

främst ett bidrag till diskussionen för framtida satsningar och inte i första hand ett mätinstrument.

I ett samarbete mellan Folkhälsoinstitutet, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet samt kommuner och ett sjuk-

sex vårdsområde, har ett projekt startat för lokala välfärdsbokslut. Av våra berörda kommuner är det Haninge och Göteborg ingår i

som projektet. Syftet är att "öka medvetenheten i kommunerna och då

särskilt hos kommunpolitikerna vilka hälsoeffekter som uppnås i

om befolkningen det folkhälsoarbete bedrivs i den ordinare verk-

av som samheten att utveckla och implementera metoder och arbets-

genom

för styrning och uppföljning kommunal verksamhet där

former av

befolkningens hälsa fokuseras"14. Hur kommunernas verksamhet påverkar befolkningens hälsa och välbefinnande och vilka effekter olika kommunala beslut får folkhälsan ska integreras och inord-

i den kommunala ordinarie beslutsfunktionen och i de reguljära nas

styr- och uppföljningssystemen.

Folkhälsovetenskaplig forskning

Den folkhälsovetenskapliga forskningen har skapat möjligheter att

öka förståelsen för hur biologiska samt sociala och psykologiska faktorer interagerar för att ge upphov till ohälsa. Det finns rika kunskaper olika sociala och fysiska riskfaktorers betydelse för folk-

om hälsan och kan konstatera att det råder ett samband mellan soci-

man ala och ekonomiska påfrestningar och ohälsa.

Tvärvetenskaplig ansats

Inom välfärdsforskningens vida forskningsfält ingår redan vård- och

folkhälsoforskning, komperativ forskning socialpolitik och eko-

om

nomisk fördelning. En stor del välfärdsforskningen rör verksam-

av

heter i kommun och landsting. Välfärdsforskningen har en discipli-

növerskridande karaktär. Inom detta forskningsfält möts bland annat

sociologi, ekonomi och medicin. Genusforskningen har också

en

betydande roll i välfärdsforskningen, som fokuserar fördelningen

samhällets och fördelningens orsaker och konsekvenser. av resurser Det kan ekonomiska och politiska resurser, hälsa och delaktig-

vara het i samhället. Likaså har folkhälsoforskningen en viktig roll för här

4 ProjektbeskrivningLokala välfärdsbokslut, Svenskakommunförbundet. 15Med folkhälsovetenskapmenasstudietavarbetslivets,levnadsvanomas,miljöns, samhällsförhållandenasochvårdsystemetsbetydelseför befolkningenshälsasamthälso- och sjukvårdenseffektivitet, enligt propositionen1989/90:90

180 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

ingår studiet av arbetslivets, levnadsvanomas, miljöns, samhällsför-

hållandenas och vårdsystemets betydelse för befolkningens hälsa

samt hälso- och sjukvårdens effektivitet.

I den senaste forskningspolitiska propositionen l996/97:5 har

regeringen tagit ett speciellt initiativ när det gäller folkhälsoveten-

skaplig forskning: Socialvetenskapliga forskningsrådet SFR har

fått i uppdrag att i samråd med berörda forskningsråd och andra organ utarbeta ett nationellt forskningsprogram för forskning om ojämlikhet i hälsa. Forskningen skall inriktas att ta fram kunskaper om mekanismer och påverkar ohälsans sociala processer som fördelning, utifrån att ojämlikheten i hälsa har ökat under 80- och

i

90-talet. Regeringen har konstaterat att analyser orsaker till skillav I

nader i hälsa kräver tvärvetenskaplig ansats och tvärvetenskapli-

en

i

ga forskningsmiljöer.

i Enligt HSU 2000 i delbetänkandet En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet SOU 1997:119 framhålls att förut-

sättningarna för just tvärvetenskapliga ansatser i stor utsträckning

saknas: "Trots att Sverige i ett internationellt perspektiv står mycket starkt på flera de forskningsområden är relevanta. Nämnas av som

bör dock i detta sammanhang att de forskningskontrakt i

som Folkhälsoinstitutet under senare år tecknat med flera folkhälsovetenskapliga institutioner i landet betytt ett märkbart resurstillskott och stimulerat till nätverksbildning mellan medicinska och sam-

hällsvetenskapliga forskargrupper i landet

Möjligheterna för en tvärvetenskaplig kunskapsuppbyggnad torde

kunna stärkas genom de folkhälsovetenskapliga grundutbildnya ningar som planeras bl.a. i Stockholm och Malmö.

Genusperspektivet

I forskningspolitiska propositionen 1996/9725 betonas också att

genusperspektivet i ökad utsträckning införs i forskningen: Ett sådant perspektiv öppnar möjligheterna att skapa kunskap kunny skap som annars saknar förutsättningar att kunna Det är genereras. också viktigt för vetenskapens samhällsrelevans. Detta gäller även såväl inom naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk forskning som

inom kulturvetenskaperna "17.

För att rätt sätt förebygga ämliket i hälsa är könsperspektivet en viktig del i folkhälsoforskningen. Kvinnor och män drabbas del-

6 SOU 1997:119En tydligare roll för hälso-och sjukvårdeni folkhälsoarbetet", delbetänkandeav HSU 2000, sid 60. 7 Forskning och samhälle Regeringensproposition 1996/97:5.

Folkhälsan allas ingens imperium 181 - ansvar men

olika sjukdomar, de behandlas olika och de upplever sjukdovis av olika. De har ofta olika erfarenheter, intressen och behov och mar lever under olika villkor. Det finns bristande kunskaper om vilka konsekvenser detta får det förebyggande arbetet med att minska i hälsa. Jämställdhetsforskaren Stina Öresland har i

ojämlikheten

bilaga Att det inte till vårt slutbetänkande bland annat se man ser betonat detta följande sätt:

Ur jämställdhetssynpunkt måste inom forskning, utbildning

man

och Organisationsutveckling ta hänsyn till både hälsoperspektivet i betydelsen välbefinnande trots sjukdom och det medicinska

av perspektivet sjukdom för att åstadkomma jämställd hälsa i storstädemas områden och eftersom jämställdhet berör livets alla utsatta områden förutsätts tvärvetenskapliga kunskaper ett kön/ genusur perspektiv inom både medicinska utbildningar och inom vårdutbildningar. Detta saknas idag

Socialt arbete

I regeringens proposition 1996/97:5 betonas att det är angeläget att

forskningen inom området socialt arbete i högre grad inriktas mot

systematisk kunskapsutveckling i syfte att förbättra den vetenskapli-

grunden för det sociala arbetet. Man betonar en kraftsamling ga bland annat alkoholforskningsområdet och forskning kring utsatta bams villkor samt de handikappades och de äldres villkor.

Tillämpad folkhälsoforskning

Genom tillägg till hälso- och sjukvårdslagen 26 b § har ett en ny landsting och kommuner från den 1januari 1997 ålagts ett ansvar för medverka vid finansiering, planering och genomförande av bland att

annat folkhälsovetenskaplig forskning. Motivet är, enligt regeringen,

landstingens FoU-verksamhet utgör en allt viktigare del av den att

tillämpade svenska folkhälsoforskningen.

Dessvärre tenderar kunskapsunderlag utarbetas av de samsom hällsmedicinska enheterna att användas i liten utsträckning inom hälso- och sjukvården. Detta kan bero att hälso- och sjukvården delvis söker på andra frågor än dem de samhällsmedicinska svar

enheterna analyserar.

Företrädare för kommunerna hävdar också att de material som utarbetas de samhällsmedicinska enheterna, eller av hälso- och av

13 det inte ser, Bilaga till Storstadskommittén,Socialdeparte- "Att se man mentet

182 Folkhälsan allas ingens imperium - ansvar men

sjukvården i övrigt, kan vara för teoretiskt och för medicinskt betonat och att man därför har svårt att den praktiska se nyttan av mate-

rialen. Detta problem speglas också i undersökning Lands-

en av tingsförbundet och Svenska kommunförbundet, där flera de inav tervjuade pekade krockar mellan dels ett medicinskt och socialt språkbruk och olika synsätt, dels mellan ett kvantitativt och ett kvalitativt språk ibland lägger hinder i vägen för samverkan som mellan kommuner och landsting.

Sammanfattande kommentar

Målet att minska ojämlikheten i hälsa har under lång tid och i bred politisk enighet framhållits centralt. Trots många aktörer har som dessvärre framgångarna uteblivit när det gäller strävanden minatt g ska de sociala skillnaderna i hälsoutveckling. Detta har vi tydligt visat i del I del 2 har vi försökt belysa att det finns bred på folkhälen syn sobegreppet och att det har kommit att alltmer inriktas hälso-

främjande insatser och på att skapa stödjande miljöer. Hälsa kan inte

skiljas från frågor rör den inre och miljön, arbete, fritid, som yttre boende, kultur och den sociala dimensionen. Kommunerna har fått en alltmer betydande roll i folkhälsoarbetet. På flera håll bildas lokafolkhälsoråd med tydlig kommunområdes eller stadsdelsnämnds bas. Under beteckningen folkhälsoarbete drivs många olika projekt inom vitt skilda verksamhetsområden. Från statsmaktens sida har allt sedan hälso- och

sjukvårdslagens tillkomst landstingens strategiska betydelse folkhälsoområdet

understrukits. Det sägs att hälso- och sjukvården bör tillvara, bearta beta och utnyttja den infonnation risker i människors

om livsmiljö

som observeras i det dagliga arbetet. Dessa kunskaper bör komma till användning i det förebyggande arbetet och utgöra

egna underlag

för förebyggande åtgärder inom andra samhällssektorer. Detta samtidigt som nödvändigheten insatser från andra samhällssektorer av och framför allt tvärsektoriell samverkan på lokal, och

av regional

nationell nivå kommit att betonas alltmer kraftfullt. Landstingens FoU-verksamhet utgör allt viktigare del den en av

tillämpade svenska folkhälsoforskningen, även de material

om som arbetas fram vid de samhällsmedicinska enheterna används i liten utsträckning. Detta kan bero att de är för teoretiska.

9 Samverkani folkhälsofrågor mellan kommuner och landsting, Svenskakommunförbundet 1996.

Folkhälsan allas ansvar men ingens imperium 183

-

På motsvarande sätt förfaller det förhålla sig med en del av det material universiteten och högskolorna står för. Mottagarna

som upplever inte att de får sina frågor besvarade. Det kan bero att utbildningarna ligger för teoretisk nivå för att kunna omsättas

en i praktiskt handlande.

Svårigheten att förmedla och använda information kan ha fler förklaringar. En torde ligga i att folkhälsorapporter ofta är alltför

deskriptiva och endast i liten grad analyserande och åtgärdsinrikta-

de. En förklaring är de språk- och kulturskillnader som fort-

annan farande finns mellan olika aktörer, kanske framför allt mellan medicinska företrädare och företrädare för andra sektorer. Det kan vara bristande kompetens hos mottagarna att både tolka och beställa l material. Det kan finnas otillräcklig förståelse för praktiska fråge-

ställningar bland forskare och forskningsinstitutioner. Det kan också

ett uttryck för bristande vilja att samarbeta, än för svårigheter vara att förstå varandras språk och kultur. Att olika aktörer talar förbi varandra försvårar arbetet med att skapa jämlika villkor för en posi-

tiv hälsoutveckling.

Våra bedömningar och förslag 185

Del 3 Våra och förslag

bedömningar

Välfärdspolitikens bärande vision är drömmen om det goda livet. En dröm ytterst handlar att skapa förutsättningar för samhällets som om alla människor, oavsett social, ekonomisk eller etnisk bakgrund att förverkliga sina inneboende drömmar ett meningsfullt och inneom hållsrikt liv. Detta kräver politik främjar rättvisa och jämlien som ka livschanser, dvs. att alla människor har möjlighet att skaffa sig ett arbete och successivt tjäna förbättra sin hälsa, skaffa en mer pengar,

utbildning, påverka och välja andra alternativ.

Storstadskommitténs ambition med detta slutbetänkande är att

visa vilka möjligheter står till förfogande för politik mål

som en vars främja rättvisa och jämlika livschanser för storstadens invånaär att Där storstaden blir källa vilken alla dess invånare kan förre. en ur verkliga sina inneboende drömmar om ett gott liv. Vi har i detta slutbetänkande, liksom i våra tre föregående delbetänkanden belyst snedfördelningen livschanser mellan olika av invånare i våra tre storstäder. Det är just denna snedförgrupper av

delning är den grundläggande orsaken till boendesegregatio-

som Under 1980- och 1990-talen har dessutom segregationens nen. etniska dimension förstärkts påtagligt. I de föregående delarna detta slutbetänkande har vi visat att av strukturella betingelser har medverkat till att förstärka segregations-

Låga inkomster, hög arbetslöshet, låg sysselsättning, låg

processen. utbildning, ökad invandring och i vissa stycken mindre framen gångsrik bostads- och stadsbyggnadspolitik är faktorer som varit

drivande i denna process. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 framhöll vi nödvändigheten tudelad politisk handav en lingsstrategi för att effektivt motverka orättvis och ojämlik fören delning livschanser. Det handlar dels om att genomföra åtgärder av

varaktig förändring de strukturella betingelsema för

som ger en av åstadkomma långsiktig och bestående förbättring villkoren att en av i de utsatta stadsdelarna, dels iscensätta en nationell storstadspolitik kan stödja storstadskommunerna att fullfölja sitt ansvar för den som

generella välfärdspolitiken i avvaktan att de nödvändiga struktu-

rella åtgärderna har vunnit terräng i de stadsdelarna. utsatta Ansvaret för denna politik bör initialt läggas på särskild delegaen

tion i regeringskansliet.

Vi ska i följande avsnitt dels peka på ett flertal konkreta åtgärder av strukturell karaktär inom nyckelområdena närings-, arbetsmark-

nads-, utbildnings-, bostads- och stadsbyggnadspolitik frågor

samt som berör folkhälsa och demokrati, dels rikta uppmärksamheten på en rad aspekter som är nödvändiga att ta hänsyn till när strukturförändringar diskuteras. Vi kommer i detta sammanhang också att peka behovet av åtgärder som skyndsamt bör iscensättas inom ramen

för en nationell storstadspolitik. I enlighet med direktiven järn-

om ställdhet mellan könen dir.l994:124 har Stina Öresland på upp- i drag av Storstadskommittén analyserat vårt arbete utifrån ett jäm- j

ställdhetsperspektiv se bilaga. ;

Arbetslöshet och låga inkomster försämrar

levnadsvillkoren

De två största problemen i de utsatta stadsdelarna är den höga arbetslösheten och de låga disponibla inkomsterna. Ökade disponibla inkomster skulle medföra betydande förbättringar levnadsav villkoren för invånarna i dessa stadsdelar. Att öka de disponibla inkomsterna kan ske dels ökad genom sysselsättning, en förstärkning av arbetsinkomsterna och/eller inkomst-

skatteförändringar för låginkomsttagargrupperna, dels tillförsäkra

att välfärdssystemet har en tillfredsställande fördelningspolitisk

träffsäkerhet och ett heltäckande skydd mot långvariga försörjger

ningsproblem.

Vi har konstaterat att social- och

arbetslöshetsförsäkringssyste-

men inte alltid garanterar ersättningsnivå minst en som motsvarar skälig levnadsnivå och att sänkningen bostads- och bambidragen av medfört ökade socialbidragskostnader i storstadskommunema och framför allt i de utsatta stadsdelarna. Många hushåll tidigare som hade inkomster strax över gränsen för socialbidragsnorrnen har efter dessa förändringar hamnat under och tvingas täcka norm nu att

inkomstbortfallet med socialbidrag. De ökade socialbidragskosta-

derna har aktualiserat diskussion behovet eventuell fören om av en

ändring av socialbidragssystemet.

Våra bedömningar och förslag 187

Ökad tillväxt och sysselsättning

Ska levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna väsentligen förbättras krävs framåt- och tillväxtssyftande politik främst tar sikte

en som

skapa arbetstillfällen för storstädernas befolkning. Ökad tillväxt att och sysselsättning är grundläggande villkor för att situationen i de utsatta stadsdelarna ska förbättras. Invånarna måste ges möjlighet att skaffa sig en egen försörjning genom arbete.

Expertgruppen för forskning för regional utveckling, som upp-

drag förra Storstadsutredningen SOU 1988:64 studerade stor-

av

städernas näringsmässiga strukturomvandling, konstaterade att det

i är lättare att begränsa tillväxten än att stimulera den i Omlokalisering statliga verk, bristen arbetskraft och åter-

av hållsamhet när det gäller investeringar i infrastrukturen bidrar till att begränsa tillväxten. Ska tillväxten stimuleras bör åtgärder som förbättrar kommunikationerna, ökar utbildningskapaciteten och de offentliga FoU-insatsema iscensättas. Om detta sker uppnås positi-

va effekter men först efter lång tid. Tillväxtdämpande åtgärder

leder däremot med stor säkerhet och efter förhållandevis kort tid till

att storstadsregionernas tillväxttakt dämpas.

I den strukturomvandling som näringslivet och arbetsmarknaden

genomgår tenderar andelen företagare att öka. Det behövs därför

ökade näringspolitiska insatser som främjar denna utveckling.

Behovet sådana insatser är stort i de utsatta stadsdelarna, i syn-

av nerhet mot bakgrund att den kommersiella servicen i dessa stads-

av delar har utarmats under det senaste decenniet och att det där finns

betydande oexploaterad marknad för en rad produkter och tjän-

en ster.

Vi vill peka på några möjligheter som skulle kunna initiera en

näringspolitisk utveckling: förenklat företagande, utveckling av

hemservicetjänster och riskkapitalförsörjning.

Förenkla företagandet

Intresset för att starta företag är stort, i synnerhet bland utlandsfödda invånare i de utsatta stadsdelarna, många avstår grund

men av de upplever det svårt och krångligt Ofta är det tjänsteföretag i någon form dessa vill etablera. Den vanligaste före-

som grupper tagsformen för dessa företag är enskild firma, grund av att många

Storstadsregioneri förändring, Storstadsutredningen,underlagsrapportSOU 1989:69 Bensalah Najib, Ali, På väg mot egenföretagande, SOU 1996:55, bilaga till lnvandrarpolitiska kommitténsslutbetänkande.

av företagarna saknar ett stort eget kapital och att behovet av ett sådant är ofta litet när det gäller denna företagsform. Deklarationskraven och uppgiftsinlämnandet för enskild firma upplevs däremot av många som orimligt stora och inte adekvata.

Storstadskommittén anser det därför angeläget att förenkla företagandet. Vi inte har haft till uppdrag att fördjupas oss i dessa frågor, men vi vill dock ta tillfället i akt och peka på några tänkbara möj-

ligheter:

0 En förenkling av de administrativa kraven skulle bl.a. kunna ske

genom att förenkla företagardeklarationen, härigenom förenklas också bokföringen och uppgiftsinlämnandet.

- Förenkla startprocessen vid nyföretagande. - Underlätta möjligheterna att skaffa F-skattesedel, framför allt för

tjänsteföretagare.

- Gör starta-eget-bidrag, bankgarantilån och investeringsbidrag till-

gängligt för fler. Med anledning av detta vill Storstadskommittén föreslå att regeringen snarast genomför förändringar som förenklar nyföretagandet

.

Utveckling av hemservicetjänster

Svartarbete med hushållstjänster beräknas omsätta omkring 3 miljarder kronor varje år. Lägger till reparationer och underhåll

man av bostäder samt bilreparationer, blir den totala enligt

summan, Riksskatteverket RSV, minst 10 miljarder kronor i svart ersättning per år för tjänster kopplade till hemmen

Studier visar att dagens Skatteregler är utformade ett sådant sätt att det inte är privatekonomiskt motiverat att efterfråga vita hemservicetjänster. Det kan röra sig om Snickeriarbeten, målning, städ-

ning, trädgårdsskötsel, barnpassning m.m.

Vi är övertygade om att en utveckling av hemservicetjänster skul-

vara betydelsefullt för att stimulera entreprenörsandan och med-

verka till en positiv utveckling tjänster för privatpersoner. Den

av skulle även i viss, begränsad, utsträckning medverka till ökad

men

sysselsättning.

Förslag hur en utveckling av hemservicetjänster kan främjas

har under de senaste åren presenterats i en strid ström. Storstads-

kommittén har uppmärksammat förslag, från Tjänstebeskatt-

ett par ningsutredningen och Riksskatteverket, som vi bedömer ha goda

3 Riksskatteverket,rapport 1996:5

Våra bedömningar och förslag 189

förutsättningar att stimulera en utveckling av hemservicetjänster i

storstäderna.

För det första föreslog Tjänstebeskattningsutredningen att arbetsgivaravgiften för företag arbetar med hushållsnära tjänster bör

som slopas, såsom kollektiva kommunikationer, hårklippning, bilreparationer, taxi och restaurang. Utredningen bedömde att detta skulle medföra en genomsnittlig prissänkning 10 procent. Storstads-

kommittén menar att arbetsgivaravgiften även för hemservicetjänster utförs privatpersoner inte driver företag bör slopas.

som av som

För det andra föreslog änstebeskattningsutredningen att en höjning och permanentning ROT-avdrag för hushåll genomföras.

en av

Utredningen föreslog att skattereduktionen reparation, ombygg-

nad och tillbyggnad skulle höjas från nuvarande 10 500 kronor till 15 000 kronor för småhus och fördubbla nuvarande avdragsrätt på 5 000 kronor för bostadsrätter. Vi menar att en liknade avdragsrätt

bör införas för andra hemservicetjänster. änstebeskattningsutredningen kritisk till skattereduktion

var en

för vissa hushållstjänster, t.ex. städning, med motiveringen att en

sådan reduktion skulle kräva en skattehöjning för flertalet skattebetalare, samtidigt som bara ett fåtal skulle kunna komma i åtnjutande

av dessa tjänster.

Vi ifrågasätter dock denna slutsats. Förvisso innebär en avdragsrätt för dessa hemservicetjänster en subvention, men en sådan kan medverka till att tjänster i dag huvudsakligen utförs svart

som istället görs vitt. Därmed följer med automatik att dessa tjänster bidrar till skattemedel tillförs staten, vilket idag inte är fallet.

att nya

Subventionen skulle delvis bli självfinansierad, vilket erfarenheter från Danmark visar, där man har infört ett liknande system med

hemservicetjänster. Ett system med hemservicetjänster skulle också

öka tryggheten och minska utsattheten både för de som utför tjän-

sterna och för uppdragsgivarna.

För det tredje är det nödvändigt att förenkla administrationen av

inlämnandet av kontrolluppgifter och skatt till Skattemyndigheten

vid hemservicetjänster privatperson anställer någon.

när man som Riksskatteverket har presenterat ett förslag om hur detta skulle kunna gå till.

Storstadskommittén föreslår därför att regeringen utifrån de för-

slag utredningar och myndigheter har presenterat, samt de

som synpunkter vi har tillfört, utarbetar ett förslag om hur hemser-

som vicetjänster kan utvecklas.

Förbättra riskkapitalförsörjningen

En utvidgning av småföretagandet aktualiserar behovet riskkapi-

av

talförsörjning, vilket kan vara ett problem för många företagare sär-

skilt med invandrarbakgrund.

I en studie som fil. dr. Ali Bensalah Najib, Uppsala, gjorde på upp-

drag av Invandrarpolitiska kommittén, framkom att det föreligger tre

principiella brister och hinder för invandrarföretagenf Dels brist

utbud av kapital och rådgivning, dels brist i företagens efterfråga

av företagstjänster, samt förekomsten av interna hinder hos invandrarföretagen själva. Studien visar vidare att lättillgänglig information

om affärsverksamheter och finansiering är mycket betydelsefulla,

liksom goda kontakter med redovisningsföretag, banker och andra småföretagarkonsulter, inte bara vid starten av företag, utan också

under dess utvecklingsfas. Många invandrarföretagare ansåg att

småföretagaraktörer, bland annat ALMI, banker och konsulter har

g

för dåliga kunskaper om deras utvecklingsvillkor för att de ska

vara

till någon hjälp.

Som vi tidigare har påpekat erbjuder ALMI möjligheter att i viss

mån påverka bristen på riskkapital. ALMI:s verksamhet styrs huvud-

sakligen av regionala styrelser där representanter från näringsliv,

stat, landsting och kommun ingår. Därmed borde det möjligt för

vara

ALMI att i storstadsregionerna genomföra särskilda satsningar gent-

emot de utsatta stadsdelarna bland annat innefattande information och rådgivning samt att påbörja samverkan med det lokala näringslivet och myndigheterna. Detta skulle också möjligt för

vara NUTEK som erbjuder småföretagarlån, bland annat villkorslån. Även affärsbankerna borde öka sina invandrarföreta-

kunskaper om

gens villkor och förutsättningar, vilket skulle kunna medverka till

större beredvillighet att bistå med riskkapital till dessa företag.

Härigenom skulle ovan beskrivna brister och hinder möter

som

invandrarföretagare delvis kunna undanröjas.

Behovet av riskkapitalförsörjning är en ytterst komplex fråga. Emellertid är vi av den uppfattningen att småföretagamas behov

av riskkapital tycks vara avsevärt större än tillgången, framför allt hos

ALMI, NUTEK och länsstyrelserna.

Storstadskommittén föreslår därför att regeringen berörd

ger

utredning, myndighet eller en ny utredning, i uppdrag att särskilt utreda möjligheterna att förbättra villkoren för riskkapital till små-

företagare i storstäderna och i synnerhet i de utsatta stadsdelarna,

4Bensalah Najib, Ali, På väg mot egenföretagande, SOU 1996:55, bilaga till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande.

Våra bedömningar och förslag 191

via nuvarande myndigheter som sysslar med riskkapitalförsörjning,

såsom ALMI, NUTEK och länsstyrelserna.

Vi uppmärksammade i del l problemet med att statliga affärsföre-

tag lägger ned sin verksamhet i många utsatta stadsdelar och att detta påverkar den kommersiella servicen negativt.

Storstadskommittén anser även i detta fallet att det borde vara möjligt för storstadskommunerna, näringslivet och statliga bolag

såsom Posten, Apoteksbolaget och Systembolaget, att genom sam-

verkan eller bättre ekonomiska villkor finna lösningar som gör att denna samhällsservice upprätthålls.

Som ett ytterligare sätt att förbättra och utveckla riskkapitalför-

sörjningen för småföretagare i storstäderna, under förutsättning att

ett sådant behov föreligger, skulle det vara intressant att se om det är möjligt att utveckla en motsvarighet till Stiftelsen Norrlandsfonden.

Stiftelsen Norrlandsfonden har till uppgift att genom finansiering främja små och medelstora företags utveckling i norrlandslänen. De

finansierar etablering, utveckling och expansion av näringslivet, i

synnerhet bland små och medelstora företag. Fonden kan också ta

initiativ till finansiering, utredning och forskning som är av betydel-

för näringslivet inom fondens geografiska verksamhetsområde. se

Fonden erbjuder företagen tre former av finansiering: lån, villkors-

lån lån med Villkorlig återbetalningsskyldighet och garantier.

Villkorslån lämnas bl.a. till företag som investerar i nya produkter eller nya marknader. Fonden tar vanligtvis större risker än andra

riskkapitalinstitut och är därmed ett värdefullt komplement till

dessa.

Storstadskommittén föreslår att den särskilda delegation som ska ansvara för den nationella storstadspolitiken tilldelas ett uppdrag att undersöka behovet av en särskild fond, anpassad till förhållandena i storstäderna, men med motsvarande syfte som Stiftelsen

Norrlandsfonden, dvs. främja en utveckling av små och medelstora

företag i storstäderna utsatta stadsdelarna.

En förstärkt arbetslinje

I del 2 konstaterades att ökad sysselsättning och traditionella arbets-

marknadsåtgärder inte är tillräckligt för att lösa arbetslöshetsproble-

men i de utsatta stadsdelarna. Istället efterlyste vi arbetsmarknads-

och utbildningsinsatser i högre grad än i dag utgår från ett

som lokalt, sektorsövergripande perspektiv där lokalsamhällets och de enskilda individemas möjligheter och behov sätts i fokus. Detta för-

utsätter att kommun, arbetsförmedling och försäkringskassa, som

redan i dag är engagerade i att hitta okonventionella lösningar, ges större utrymme för att finna organisatoriska och finansiella sam-

verkanslösningar.

Behovet sådana särskilda arbetsmarknadsåtgärder, framför

av som allt vänder sig till långtidsarbetslösa och arbetslösa står långt i

som från den reguljära arbetsmarknaden, är stort. Det gäller ofta personer som är långtidsberoende av socialbidrag på grund av arbetslöshet. Många av dessa är ungdomar, utlandsfödda invånare och nyanlända

flyktingar.

Det finns möjligheter inom ramen för nuvarande lagstiftning att genomföra framgångsrik samverkan mellan kommun, arbetsförmed-

ling och försäkringskassa. Förändringar av befintligt regelverk för

försäkringskassans verksamhet har nyligen gjorts, vilket ytterligare

ökar möjligheterna till samverkan mellan lokala aktörer. Vi redovisade i del 2 bland annat försöksverksamheten med arbetsfönnedlingsnämnder, finansiell samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård och försäkringskassan SOCSAM och finansiell samord-

ning kring rehabilitering mellan socialförsäkring och hälso- och

sjukvård FINSAM. Förvisso tillför dessa projekt inga nya friska pengar till de deltagande aktörerna, men utvärderingar visar att

samverkan ger dels betydliga ekonomiska vinster, dels spelar en stor pedagogisk roll för att ytterligare utveckla samverkan inom flera

andra myndighetssektorer. Det finns följaktligen starka skäl att vida-

reutveckla dessa samverkansformer, något annat vore olyckligt.

I avvaktan på att försökslagstiftningen för SOCSAM permanentas som en generell lag är det angeläget att regeringen kan erbjuda de storstadskommuner som så önskar möjlighet att tillämpa denna lag-

stiftning utan förhinder.

Vi ska dock vara medvetna om att den gällande lagstiftningen och

försökslagstiftningen inte alltid erbjuder de rätta förutsättningarna

för alla utsatta stadsdelar att angripa arbetslösheten och utveckla nya vägar för en förstärkt arbetslinje. Varje stadsdel har sina egna unika förutsättningar och möjligheter. Stadsdelarna bör därför erhålla en förhållandevis stor frihet när det gäller att utforma lokala lösningar. Som vi har visat kan detta innebära att man måste satsa på okonventionella lösningar både kan kräva organisatoriska samverk-

som nya ansmodeller och finansiellt stöd. Dessa modeller kan stå i konflikt med de befintliga regelsystemen och de lokala aktörerna kan sakna de finansiella resurserna för att förverkliga projektet. Det vore dock

högst beklagligt om sådana förhållanden skulle stjälpa möjligheten

till en ornrådesbaserad samverkan, som strävar efter att samordna de samlade resurserna för lokalsamhällets behov och därmed utvidga

Våra bedömningar och förslag 193

möjligheterna att i väsentlig utsträckning förbättra levnadsvillkoren

i de utsatta stadsdelarna. Därför är det viktigt att staten har möjlighet att i dialog med de lokala aktörerna finna lösningar sådana

om

problem uppstår.

Ansvaret för detta arbete bör läggas på den särskilda delegation

för den nationella storstadspolitiken. Denna delesom ska ansvara

gation bör vara oförhindrad att fortlöpande föreslå förändringar behövs för att uppnå bättre möjligheter till samordning och

som samverkan mellan myndigheter och organisationer.

Förstatliga socialbidragen

I del 1 presenterade vi fyra alternativa modeller hur kommunerna skulle kunna avlastas kostnaderna för socialbidrag som betalas ut av arbetsmarknadsskäl. Statskontoret har varit oss behjälpliga med att analysera modellerna.

Det första alternativet kommunal utvecklingsgaranti till alla

är en

arbetssökande med socialbidrag. Utvecklingsgarantin är i princip

gäller från årsskiftet för alla arbetslösa under 25 år. den samma som I de kommuner åtar sig utvecklingsgarantin ska ingen arbetslös

som

lever socialbidrag öppet arbetslös längre än 100 dagar. som vara

Det andra alternativet är statlig försörjningsgaranti som ska

en betalas ut till alla söker arbete, men som inte har rätt till ersätt-

som

ning från den allmänna arbetslöshetsförsäkringen eller har någon

försörjning. Försörjningsgarantin ska vara obeskattad och

annan anpassad till hushållets behov och inkomster, dvs. behovsprövad. Beloppet ska motsvara riksnormen för socialbidrag med tillägg för barn och bostadskostnader.

Det tredje alternativet är statlig grundförsäkring som också ska

en betalas ut till alla söker arbete, som inte har rätt till ersätt-

som men

ning från den allmänna arbetslöshetsförsälqingen. Beloppet ska vara

beskattat och lika för varje individ oberoende av försörjningsbörda och hushållets ekonomi.

Det fjärde alternativet innebär att alla kostnader för socialbidragen förs över till staten. Socialbidragen kan även i fortsättningen administreras kommunernas socialkontor på uppdrag från staten.

av

Förvisso har Storstadskommittén inte haft i uppdrag att utarbeta

något förslag till förändring av socialbidragssystemet. Vi har emel-

lertid ansett det nödvändigt att, mot bakgrund av den lavinartade

ökningen socialbidragskostnaderna i de utsatta stadsdelarna och

av de konsekvenser detta medför, presentera olika modeller hur

som

storstadskommunema skulle kunna avlastas kostnaderna för socialbidrag som utbetalas av arbetsmarknadsskäl. Vi vill dock understryka att vi inte har för avsikt att föregripa den

nyligen påbörjande utredningen rörande socialtjänstlagen och soci-

altjänstens uppgifter, men med hänsyn till situationen i de utsatta stadsdelarna och med stöd av de fyra modellernas respektive för- och nackdelar vill vi emellertid framhålla att alternativ fyra, dvs. att staten övertar alla kostnader för Socialbidraget, det bästa. vore Ytterligare starka skäl som talar för detta förslag är dels att det är en förhållandevis enkel lösning för att komma till rätta med socialbidragskostnader som utbetalas av arbetsmarknadsskäl, dels att det är det mest rationella förslaget med anledning den nyligen besluav tade riksnonnen för socialbidrag. Vi är likväl införstådda med att

förslaget också medför en rad komplikationer bör utredas ingå-

som ende, vilket vore lämpligt att den ovan nämnda utredningen fick i uppdrag att göra.

Fler behöver en god kvalitativ och meriterande utbildning

En höjning av befolkningens utbildningsnivå leder till förbättrade

levnadsvillkor och skapar förutsättningar för ökad ekonomisk tillen växt. Förbättrade levnadsvillkor medverkar till att de negativa konsekvenserna den socioekonomiska segregationen minskar högst av väsentligt. Tillgång på välutbildad arbetskraft är ett nödvändigt vill-

kor för att påverka produktionsstrukturen och produktionsmetodema

samt i förlängningen även den ekonomiska tillväxten. Behovet av välutbildad arbetskraft är särskilt stort i storstäderna mot bakgrund av deras roll som motor för den nationella ekonomiska utvecklingen. Detta märks särskilt tydligt på storstädemas arbetsmarknad, som alltmer efterfrågar arbetskraft med mycket goda

utbildningsmeriter. Tillgodoses inte denna efterfrågan förlorar stor-

städerna i konkurrenskraft, vilket skulle få förödande konsekvenser för landet i övrigt. Storstädema står förhållandevis väl rustade för att möta denna framtid. Arbetskraften tillhör den högst utbildade i landet och dess utbildningsnivå har kraftigt förbättrats under de senaste åren.

Problemet är emellertid att tillgången utbildningsplatser vid

universitet och högskolor i storstadsregionema är för litet för att kunna svara mot efterfrågan på välutbildad arbetskraft. Detta leder till att välutbildad arbetskraft från övriga delar landet söker sig till av storstäderna, vilket förstärker avfolkningen vissa orter. Detta av medverkar också negativt dessa orters möjlighet till tillväxt.

Förvisso har utbildningsnivån ökat bland befolkningen i de utsatta stadsdelarna, framför allt genom inflyttning av välutbildade personer från andra länder. Men fortfarande är det en oroväckande stor

andel saknar både grundskole- och gymnasiekompetens eller

som som har mycket bristfälliga studieresultat. Dessutom är övergångs-

frekvensen från gymnasieskolan till högre utbildning generellt lägre

i de utsatta stadsdelarna än genomsnittet för både storstäderna och riket helhet. En tämligen stor andel gymnasieelevema i dessa

som av stadsdelar följer därtill gymnasieprogram som inte kvalificerar till högre studier. Dessa människor har och kommer att få det allt svårare att konkurrera om arbetstillfällena i storstäderna, i synnerhet med

tanke att efterfrågan lågutbildad arbetskraft krymper allt has-

tigare i storstäderna.

Framtiden måste följaktligen mötas med en omfattande utbild-

ningssatsning som i synnerhet tar sikte att ge barn, ungdomar och

vuxna i de utsatta stadsdelarna möjlighet att skaffa sig en kvalificerad och meriterade utbildning gör att de står rustade att möta

som arbetsmarknadens krav och villkor.

Insatser måste först och främst till för att garantera en hög kvali-

tet undervisningen inom grund- och gymnasieskolan i de utsatta

stadsdelarna. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor SOUl997:6l visade vi att få elever i de utsatta stadsdelarna har möjlighet att bli vinnare i skolan sina egna villkor, bland annat grund av att skolan inte förmår att ge alla elever en likvärdig utbild-

ning. Vi påtalade behovet av en grundskole- och gymnasieutbildning

som i större utsträckning tillämpade en arbetsplatsförlagd undervis-

ning. För att öka elevernas intresse för högre studier pekade vi även på möjligheten att skolorna dels utvecklar ett samarbete med universitet, högskola och näringsliv, dels inrättar stipendium för studiebegåvade elever. Som ett led i att utveckla dessa möjligheter tog Storstadskommittén tillsammans med Allmänna arvsfondsdelegationen år 1996 initiativ till att satsa 10 miljoner kronor för utveckling av skolkooperativ i gymnasieskolor våra tre storstäder. Denna satsning omfattar sedan år 1997 även övriga landet.

I delbetänkandet Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61 föreslog Storstadskommittén deltidsförskola för barn i åldern 3-5

en

år och pedagogisk utvecklingsfond.

en

Förslaget om en deltidsförskola föranleddes av att vi konstaterade att förhållandevis få barn i de utsatta stadsdelarna kom i åtnjutande av barnomsorg, vilket kan ge upphov till allvarliga konsekvenser när barnomsorgen i allt större utsträckning ska ha en utbildningspolitisk

betoning. Vi konstaterade även positiva erfarenheter från den försöksverksamhet med förskoleverksamhet initierades och

som av oss Allmänna arvsfondsdelegationen. Våra studier visade även att barn som hade haft barnomsorg eller deltagit i förskoleverksamhet

annan var bättre förberedda för skolans krav och villkor.

Följande punkter bör enligt Storstadskommitténs mening

vara vägledande för deltidsförskolans verksamhet:

- Verksamheten bör ske i enlighet med de nationella, pedagogiska

i

målen för förskolan, där språkutveckling viktig del. i

är en - Hög kontinuitet för barnen. 0 Verksamhetens utformning ska ske i samarbete med föräldrarna.

- Verksamheten ska kännetecknas hög professionalitet.

av 2

- Kulturkompetent personal ska ingå i verksamheten.

Vi förslog en försöksverksamhet under fem år, innebar att de sju

som berörda storstadskommunerna skulle erbjuda deltidsförskola till de barn i åldern 3-5 år, stod utanför den reguljära barnomsorgen i

som de utsatta stadsdelarna. Vi beräknade kostnaden för försöksverksamheten till drygt 800 miljoner kronor för samtliga fem år.

Förslaget om en pedagogisk utvecklingsfond för skolor i de utsat-

ta stadsdelarna föranleddes av skolornas svårigheter att ge eleverna de färdigheter och kunskaper de behöver. Elevernas levnads-

som villkor och de allmänna förutsättningarna i dessa stadsdelar skapar omständigheter som ställer andra krav skolans undervisning och verksamhet. Vi ansåg det därför nödvändigt att skolorna i de

vara utsatta stadsdelarna gavs möjlighet att intensifierar sitt pedagogiska

utvecklingsarbete utifrån lokala förutsättningar och behov.

Storstadskommunerna saknar egna resurser för en sådan satsning. Storstadskommittén föreslog därför att regeringen från och med den 1 januari 1998 avsätter 30 miljoner kronor årligen under fem år till Skolverket, som ges i uppdrag att inrätta ett pedagogiskt utveck-

lingsanslag. Syftet med anslaget föreslogs vara att skolorna skulle

kunna:

0 Utveckla och förnya pedagogiken i skolan för att på så vis bättre

svara mot behov och villkor som eleverna har i de utsatta stadsdelama. Undervisning som varvas med praktik bör betonas.

- Ge lärarna möjlighet till fortbildning, kompetensutveckling samt

utvärdering och forskning kring sin undervisning i större omfatt-

ning än i dag.

0¶Vidta fysiska ingrepp i skolfastigheter är motiverade utifrån

som

en pedagogisk aspekt.

Våra bedömningar och förslag 197

Utveckla samarbetet med lärarhögskolan i respektive storstad. - Utveckla undervisning och verksamhet som betonar ett egen- ° en maktsperspektiv, dvs. att ge eleverna och föräldrarna makt över skolan.

Storstadskommittén föreslår därför återigen att regeringen genomför försöksverksamhet under fem år, som innebär att de sju berören da storstadskommunerna ska erbjuda deltidsförskola till de barn i åldern 3-5 står utanför den reguljära barnomsorgen i de år, som utsatta stadsdelarna, samt avsätta 30 miljoner årligen under fem år till Skolverket, får i uppdrag att inrätta ett pedagogiskt utvecksom

lingsanslag, i enlighet med de riktlinjer som presenterats i vårt del-

betänkande Att växa bland betong och kojor SOU 1997:61.

Finansieringen både deltidsförskolan och den pedagogiska

av utvecklingsfonden bör ske omprioritering inom statsbudgenom en geten.

Öka intresset för högre studier

Långtidsutredningen SOU 1995:4 framhöll bl.a. att den stora omställningen näringslivet kommer att innebära att den traditioav

nella arbetsmarknadsutbildningen inte är tillräcklig. I stället kommer

det reguljära utbildningsväsendet att få nyckelroll, när stora delar

en arbetskraften ska förberedas för näringslivets nya verksamheter av och behov. Insatserna för att höja utbildningsnivån hos den vuxna befolkningen i landet är omfattade, vi har belyst Kunskapslyftet, lärvarav

lingsutbildning, kvalificerade yrkesutbildningar, insatser för högre

studier såsom basåret och aspirantutbildningen, samt folkhögskolan.

Enligt vår mening är dock inte dessa insatser tillräckliga för att höja utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna. Åtgärder har visat sig minska den sociala snedrekryteringen som

till högre studier är bl.a. en expansion av universitetsutbildningen, bättre koppling mellan yrkesutbildningarna på gymnasieskolan och de praktiska högskolelinjerna samt aktiv rekrytering från

en mer

skolornas studiebegåvade elever. Undersökningar visar även

sida av att mindre och medelstora högskolor rekryterar en större andel studenter från lägre tjänstemanna- och arbetarhem. Dessa studenter väl-

jer också i högre utsträckning yrkesinriktade utbildningar.

Mot bakgrund detta vi vill peka ett antal insatser som skulav har förutsättningar att öka intresset för högre studier i de utsatta stadsdelarna och därmed bidra till att minska dagens utbildnings-

klyfta i storstäderna: utveckling lärlingsutbildningen, fler utbild-

av

ningsplatser inom universitet och högskola, skapa förutsättningar för ett akademiskt startår satsning folkhögskolan.

samt en

Utveckla lärlingsutbildningen

Yrkesprogrammen inom gymnasieskolan dominerar bland elever i

de utsatta stadsdelarna och för dessa är det särskilt angeläget att de har möjlighet till kontakt med arbetsmarknaden. I synnerhet med anledning av att många av dessa elever har arbetslösa föräldrar, vilket försämrar deras chanser att utveckla ett socialt nätverk allt som oftare visar sig nödvändigt för att få ett arbetet. vara Elevernas kontakt med arbetslivet skulle kunna förbättras genom

en utveckling av det nuvarande lärlingssystemet.

Flera kommittéer och arbetsgrupper inom Regeringskansliet har

uppmärksammat behovet av en utveckling lärlingsutbildningen.

av Ett flertal förslag till olika modeller har presenterats. Vi har belyst några av dessa förslag är intressanta utifrån situationen i de som utsatta stadsdelarna. Däribland förslag från Ungdomspolitiska kom-

mittén och Länsstyrelsen i Stockholm. Ungdomspolitiska kommit-

téns förslag flexibel arbetsplatsförlagd gymnasieutbild-

om en mer ning erbjuder dels möjlighet till arbetsmarknadskontakt, dels en flexibilitet som sannolikt skulle uppskattas många skoltrötta eleav ver och därmed skapa ett andrum i studierna kan tillföra som nya

krafter och inspiration. Länsstyrelsen i Stockholm föreslog efter-

en

gymnasial lärlingsutbildning, både är efterfrågad bland studen-

som

ter och näringsliv.

Storstadskommittén därför att regeringen ska utarbeta ett anser

förslag till lärlingsutbildning skapar större flexibilitet mellan

en som arbete och studier i enlighet med de riktlinjer Ungdomspolitiska som kommittén presenterade, samt utarbeta ett förslag enligt de intentioner som Länsstyrelsen i Stockholm har föreslagit för lärlingsuten bildning som ansluter till avslutade gymnasiestudier

Fler utbildningsplatser

Söderut-projektet som Länsstyrelsen i Stockholm m.fl. driver visar

att det går att öka intresset för högre studier bland elever, saksom nar studietradition från föräldrahemmet, högst påtagligt. Det paradoxala i denna situation är att när intresset för högre studier väl ökar bland dessa elever så saknas tillräckligt med utbildningsplatser inom regionens universitet och högskolor. För dessa elever är det särskilt

Våra bedömningar och förslag 199

viktigt att utbildningsmöjlighetema finns regionalt, dels grund av

avsaknad av studietradition, dels bristande ekonomiska resurser. En utbildningsplats någon annan ort i landet är därmed inget altemativ för flertalet av dessa elever. Vad som behövs är i stället fler utbild-

ningsplatser i storstadsregionema.

Genom högskolan i Malmö och på Södertörn i Stockholms län finns

det nu möjlighet möta den regionala efterfrågan högre utbildning och forskningsinformation från studenter och näringsliv. En intres-

sant iakttagelse i detta sammanhang är att Södertörns högskola

rekryterar drygt en tredje del av sina studenter från Södertörn. Dessutom finns det flera universitet och högskolor som har förlagt delar sin verksamhet till förortsområden, vilket tillför både

av utbildningsverksamheten och områdena och värdefulla kvalité-

nya

Dels kan utbildningar t.ex. inom vård och omsorg utveckla späner. nande verksamhet som syftar till att öka förståelsen och kunskapen om de specifika förhållanden som råder i de utsatta stadsdelarna,

dels kan placering utbildningsverksamhet och av andra insti-

en av tutioner medverka till att förstärka stadslivet i dessa stadsdelar. Vi

kan även förvänta oss att en utlokalisering av högskoleverksamhet

till utsatta stadsdelar eller i dessas närhet, minskar det mentala avståndet som många elever i dessa stadsdelar upplever gentemot akademiska studier och därmed minskar den sociala snedrekryteringen till högre studier.

Storstadskommittén förslår därför att regeringen, inom ramen för

de 60 000 högskoleplatserna fram till år 2000, föredelar en

nya väsentlig del dessa platser till universitet och högskolor i stor-

av

stadsregionerna

Skapa möjlighet till ett akademiskt startår

Vi har belyst det naturvetenskapliga-tekniska basåret, kvalifice-

som

studenter med allmän behörighet till naturvetenskapliga och tekrar

niska utbildningar kräver särskild behörighet.

som

Egentligen klassificeras basår som en gymnasieutbildning, vilket

är en komplikation. Utbildningar som syftar till att ge studenter hög-

skolebehörighet får nämligen inte högskolorna finansiera via sitt anslag för högskoleutbildningar, men det naturvetenskapliga-teknis-

ka basåret är dock ett undantag som regleras enligt en särskild för-

ordning. Motivet bakom detta undantag var att öka rekryteringsba-

sen för naturvetenskapliga och tekniska utbildningar samt öka

intresset för sådana utbildningar bland kvinnor.

Det finns inget hinder för högskolorna basår ifall de

att arrangera kan finansiera det annat sätt, t.ex. genom externa finansiärer.

Erfarenheterna från Södertörns Högskola som bedrivit ett akademiskt basår under år 1997 är positiva. Många studenter från hemmiljöer som saknar studietraditioner eller som haft ett längre studieupphåll använder de möjligheter som basåret erbjuder för att skaffa sig särskild behörighet eller förberedda sig för fortsatta akademiska studier. Basåret har sedermera utvecklats till ett akademiskt Startår, som omfattar undervisning akademisk nivå.

Finansiellt kan det dock vara svårt för högskolorna i storstadsregionema att inrätta akademiska basår. Extern finansiering via kom-

muner, landsting och näringsliv är förvisso möjlig, men med vetskap

l om storstadskommunemas finansiella situation måste denna möjlig- g het ses som ytterst begränsad.

Storstadskommittén anser att det vore värdefullt om det fanns i möjlighet att inrätta startår inom fler akademiska discipliner än i dag

högskolor i storstadsregionerna.

Storstadskommittén föreslår därför att regeringen ger Högskoleverket i uppdrag att utarbeta ett förslag som ger universitet och högskolor i storstadsregionerna utvidgade möjligheter att inrätta akademiska startår inom fler akademiska discipliner än

naturvetenskap och teknik.

Satsa på folkhögskolor och deras pedagogik

I del 2 visade vi vilken betydelse folkhögskolorna har för att öka intresset för fortsatta studier hos lågutbildade och arbetslösa människor som står långt ifrån arbetsmarknaden.

Storstadskommittén uppmanar regeringen att vid fördelningen

av statens allmänna stöd till folkbildning särskilt prioritera folkhögskolor som bedriver; eller har för avsikt att bedriva folkbildningsverksamhet framför allt vänder sig till invånarna i de utsatta

som stadsdelarna. Dessutom kommittén att regeringen särskilt bör

anser uppmärksamma folkhögskolepedagogiken i den särskilda vuxenut-

bildningssatsningen Kunskapslyftet.

Bostads- och stadsbyggnadspolitik

Hittills har fysisk förnyelse varit en högt prioriterad åtgärd i utsatta

stadsdelar. Stora resurser har satsats och betydande kvalitativa förbättringar har åstadkommits, segregationen har bestått. Vi ska

men dock inte föranledas att tro att framtida satsningar mot segregation

ska negligera behovet av fysisk förnyelse. Vi har konstaterat att uppmstningsbehovet är stort i de utsatta stadsdelarna och att dess invåockså önskar sådan förändring kommer till stånd. nare se att en Vi tror emellertid att satsning fysisk förnyelse i de utsatta en stadsdelarna i dag och i framtiden, till skillnad från tidigare insatser,

bör fokuseras stadsbyggnadsfömyelse och omställning till ekolo-

gisk hållbarhet stadsdelarna. Vi att detta bör göras småskaav anser ligt och i nära samarbete med de boende. En stadsbyggnadsfömyeli de utsatta stadsdelarna bör ha målsättning att blanda olika se som former bebyggelse och upplåtelseformer inom stadsdelarna och av därmed öka möjligheterna till boendekarriär. Under 1960- och 1970-talen begicks ett antal bostads- och stads-

byggnadspolitiska misstag, i synnerhet i de utsatta stadsdelarna, som

resulterade i ett sönderbrutet stadslandskap. Ansvaret att ombesörja dessa sår läks åvilar både stat och kommun. Målet bör vara att att flertalet storstädemas stadsdelar rymmer livets alla sidor och där av det finns allsidig blandning hushåll. Detta kräver emellertid att en av varje stadsdel kan erbjuda sina invånare både en grundläggande offentlig och kommersiell service, vilket bland annat omfattar bra för- och grundskolor, goda möjligheter till fritids- och kulturaktivipolis, post och bank, samt dagligvaru- och fackhandel som teter, en erbjuder ett sortiment mot invånarnas behov och önskesom svarar mål.

En sådan utveckling kan dock påverkas negativt genom etablering

externa stormarknader, vilket vi visade i del De negativa konav sekvenserna sådana etableringar kan emellertid motverkas via det av

planmonopol som kommunerna förfogar över.

Ska förnyelse stadslandskapet åstadkommas inom den nären av

maste framtiden är det, enligt vår mening, nödvändigt att regeringen

ett initiativ till någon form stimulansâtgärder till sådana satstar av ningar i utsatta stadsdelar. Stimulansåtgärder kan ske på flera sätt. Ett sätt vore att använda

statsbidrag. Statsbidragets fördel är att åtgärder snabbt kan sättas

igång. Dess nackdel är att det kan få kostnaderna för både stat och de boende att öka ett okontrollerbart sätt. Ett stimulera fysisk förnyelse de utsatta stadsannat sätt att en av

delarna att genomföra förändringar av vissa skatter och bidrag

vore

påverkar både produktions- och förvaltningskostnaderna för

som

fastigheter. Det kan exempelvis handla om förändringar av fastig-

hetstaxeringen, fastighetsskatten och mervärdesskatten för nypro-

duktion fastigheter och/eller för fastighetsförvaltning. Fördelen av med sådana förändringar är att de inte är kostnadsdrivande, vare sig

för stat eller för de boende. Nackdelen är däremot att önskade åtgärder inte med automatik iscensätts. Fastighetsägarna kan, ifall inga

tvingande krav fysisk förnyelse villkor, använda

sätts som pengarna som de tjänar på minskade kostnader för andra ändamål än det var tänkt för.

Självklart medför alla former av statliga stimulansåtgärder kost-

nader, men långsiktigt kan vi emellertid räkna med att åtgärderna leder till ökad sysselsättning och tillväxt, vilket minskar kostnaderna för den offentliga sektorn och ökar dess skatteintäkter.

Vi vill i sammanhanget peka den betydande resursöverföring

som i dag sker genom fastighetsskatten från de utsatta stadsdelarna tillbaka till staten. Vi befarar att bostadsbolagens kostnader för fastighetsskatten kommer att stiga ännu inom den närmaste frammer tiden, vilket skulle minska deras möjligheter till insatser i de egna utsatta stadsdelarna högst väsentligt.

Från miljonprogramsområde till miljöprogramsområde

I dag koncentreras krafter och ambitioner från många olika håll för att få till stånd ombyggnad bostadsområden och dess fastigheen av ter till vad man kallar ekologisk hållbarhet. Regeringen har tagit initiativ till särskilda finansiella stöd för detta ändamål, bl.a. via

Delegationen för en ekologisk hållbar utveckling och den så kallade Kretsloppsmiljarden. Regeringen understryker att stöd gäller

som

investeringar inom bostadsbebyggelsen i miljonprogramsområden kommer att prioriteras.

Dessa satsningar tillsammans med upprustningsbehovet finns

som i de utsatta stadsdelarna erbjuder möjligheter att påbörja en succes-

siv omställning miljonprogramsområdena till miljöprogramsom-

av råden. Det finns betydande potential sådan satsning skulle en att en kunna ge upphov till gynnsamma effekter på miljön, tillväxten och

boendesegregationen.

Om en sådan ekologisk omställning de utsatta stadsdelarna ska av vara möjlig måste emellertid processer omedelbart startas för att förankra förändringsåtgärdema hos dess invånare. Dessa bör processer ha sin utgångspunkt i invånarnas livssituation, deras behov, önskemål och ekonomiska förutsättningar. En strategi för omställning till ekologisk hållbarhet måste innefatta den sociala hållbarheten, strategi för social-ekologisk hållvara en barhet. Åtgärderna kommer att innebära förändringar i enskilda människors hem och måste därför ha sin utgångspunkt där. Förutom att ett sådant tillvägagångssätt är viktigt för att bevara och stärka de

Våra bedömningar och förslag 203

befintliga sociala nätverken, är det nödvändigt för att få de ekologis-

ka ombyggnadsåtgärderna att fungera. Ett ekologiskt hållbart boen-

de är lika beroende invånarnas beteende som av de tekniska sys-

av temen.

Snabba och kortsiktiga utvecklings- och fömyelseprojekt med

stora resursinsatser kort tid i utsatta stadsdelar kan riskera att driva kostnaderna för de boende och åsidosätta deras inflytande

upp över förändringsprocessen helt eller delvis. En naturlig konsekvens härav blir att många boende kommer att flytta ifrån sina bostadsområden.

Det föreligger en risk att detta scenario uppstår i samband med en ekologisk omställning bostadsområden grund av att statsbidra-

av

get som utgår till ekologisk omställning inte får överstiga 30 procent

investeringskostnaderna som omfattar konkurrensutsatt verksamav

het. EU:s statsstödsregler begränsar möjligheten för staten att sub-

ventionera konkurrensutsatt verksamhet till denna nivå. Denna nivå

statsbidraget kan nämligen medverka till att fastighetsägarna i de

utsatta stadsdelarna, många redan har problem med att få eko-

varav nomin att ihop, antingen är tvungna att öka kostnaderna för de boende för att finansiera omställningen eller helt avstå från att

genomföra nödvändiga åtgärder.

Storstadskommittén föreslår därför att regeringen genomför en ändring som undantar investeringar för ekologisk omställning i utsatta stadsdelar från reglerna för statsstöd, som begränsar möjligheten att än 30 procent i statsbidrag till investeringar för

ge mer

ekologisk omställning.

Egenmakt att återerövra vardagen

- Demokratin går kräftgång i de utsatta stadsdelarna. Valdeltagandet

sjunker stadigt, både i kommunal- och riksdagsvalen. Den politiska

aktiviteten är låg och många upplever att de saknar makt över vardagens mest betydelsefulla domäner. Följden blir att vanmakten

växer, vilket näring ett allt tilltagande utanförskap både i

ger mer förhållande till de demokratiska institutionerna och det omgivande samhället.

Vi uppmärksammade denna utveckling redan i vårt första delbetänkande Att röja hinder SOU 1995: 142 och påtalade att vanmakten måste mötas med ökad egenmakt, dvs. den makt som medborgarna utövar över sin egen vardag. I vårt andra delbetänkande Egenmakt SOU 1996:177 utvecklade vi diskussionen om begrep-

pet egenmakt och lämnade förslag på hur medborgarnas egenmakt kan vidgas och fördjupas.

Vi underströk i detta betänkande att det är hög tid för ett förändrat synsätt. I stället för att lägga livet till rätta borde den framtida politiska uppgiften vara att rätta till det som ligger i vägen för livet". Vi framhöll också att det inte meningsfullt att närmare definiera var begreppet egenmakt. Det är i stället genom exempel och en strävan

att öka medborgarnas makt över sin vardag begreppet äger sin

som

giltighet. Vi koncentrerade oss på förändringar i kommunallagen och

förde fram sju förslag bör prövas under försöksperiod i storsom en städerna:

En lag om självförvaltning i boendet. Utgångspunkten är att boendet utpekats naturlig startpunkt för demokratisk

som en en mobilisering av de boende själva. Det ekonomiska incitamentet, att kunna påverka sina boendekostnader i sådan mobilisering, en har visat sig ha stor betydelse. Ett aktuellt exempel är bostadsområdet Holma i Malmö. Där har sedan några år tillbaka inletts försök med en fungerande självförvaltning. De boende har i avtal övertagit ansvaret för delar av skötseln av den inre och yttre miljön och därmed minskat sina boendekostnader. Storstadskommittén vill underlätta framväxten av olika former självförvaltav ning. Vi förde därför fram ett förslag om en lag till självförvalt-

ning som skulle knytas till hyresförhandlingslagen. Lagförslaget

innebar i korthet att om minst hälften de boende i ett flerfaav milj shus eller bostadsområde så krävde skulle de ha möjlighet att

bilda en förening för självförvaltning. I förhandlingsöverens-

en

kommelse skulle hyran för de hyresgäster deltog i självför-

som valtningen fastställas till ett belopp som exkluderade kostnaderna för den fastighetsskötsel parterna överens Detta som var om. belopp skulle vara samma för lägenheter är lika stora. Vårt som

initiativ till en självförvaltningslag uppmärksammades

av regeringen som utarbetade en proposition, som antogs våren 1997

där man gjorde ett särskilt förtydligande angående kommunal-

skattelagen.

En förändring i lagen om självförvaltningsorgan i syfte att

ge brukare av kommunal verksamhet rätt att kräva älvförvaltning.

Anledningen till detta är att undersökningar visar att många med-

borgare är intresserade ett större deltagande brukare av som av kommunal verksamhet, sig i styrelse för att engagera en exempelvis skolan eller daghemmet. Vi vet också att i de utsatta stads-

Våra bedömningar och förslag 205

delarna förekommer detta i mycket liten utsträckning jämfört med i hög- och medelinkomstområden. Vi föreslog att minst hälften brukarna vid en viss anläggom av ning eller institution så kräver, måste nämnden överlämna driften

till ett självförvaltningsorgan under nämnden. 4. Medborgarberedningar. Beredningsarbetet i den demokratiska

är den fas i huvudsak styr beslutsfattandet. processen som Medborgarna bör möjlighet att bereda ärenden och ta fram ges beslutsunderlag till fullmäktige och stadsdels/kommundelsnämnd. Detta kommer att öka medborgarnas kunskap om och inflytande på den demokratiska processen och sannolikt förbättde politiska besluten. ra Motivrätt beslutsnivå. Kunskapen hos medborgarna om var av besluten rör deras vardag fattas behöver förbättras. Det som behövs också utökad dialog och ständig prövning av vilken en beslutsnivå väljs. Medborgaren kommer med detta försom som slag möjlighet att kräva motivering varför hon eller han ges en av inte tillåts fatta beslut själva. En initiativrätt att begära folkomröstningar stadsdels/kommundelsnivå. Vi föreslog att minst fem procent av de röstbeom rättigade i stadsdel/kommundel så kräver skall en rådgivande en

folkomröstning genomföras, om inte en kvalificerad majoritet

avslår förslaget. En folkomröstning borde inte vara ett störande

inslag, metod eller rätt för medborgarna att påverka den

utan en

politiska dagordningen och stimulera till ökad kunskap om sam-

hällslivet. 7. En medborgerlig motionsrätt till stadsdels/kommundelsnämnder. Det skulle minska avståndet mellan väljare och valda och ge

medborgaren möjlighet att påverka politiken. Om minst två

en ny de röstberättigade skrivit under motionen måste den procent av behandlas inom sex månader.

Vårt delbetänkande Egenmakt SOU 1996:177 remitterades aldrig

regeringen, Demokratiutvecklingskommitténs slutbetänkan-

av men de, innehöll del förslag som liknade våra, gick däremot ut som en remiss. Överlag remissinstansema positiva till förslagen. Så var var också fallet när vi eget initiativ sände ut Egenmaktsbetänkandet för synpunkter till ett antal instanser. Dock har regeringen aviserat att de inte ämnar genomföra några förslagen folkomröstning, motionsrätt till kommunfullmäktiav om för medborgare Vi beklagar detta. Ska det demokratiska ge osv. underskottet i de utsatta stadsdelarna hävas krävs särskilda insatser.

Vi anser att våra förslag bara är början måste en process som intensifieras. Arbetet med att öka människors makt över sin egen vardag i de utsatta stadsdelarna bör därför största möjliga stöd ges och uppmuntran. Storstadskommittén därför att det lämpligt det inom anser vore att ramen för en nationell storstadspolitik ska finnas ett särskilt ansvar för att medverka till att stimulera insatser främjar ökad makt för som invånarna i de utsatta stadsdelarna, ligger i linje med det som egenmaktsperspektiv och de förslag som presenterades i vårt delbetänkande Egenmakt SOU 1996:177.

Uppmuntra kooperativ verksamhet i de utsatta

stadsdelarna

I del 2 visade vi att behovet och möjligheterna till kooperativ av

utveckling i de utsatta stadsdelarna är betydande, att kunskapen

men och kännedomen den kooperativa verksamhetsfonnen är om ytterst bristfällig. Detta problem löses effektivast utbildning och genom av information till både blivande kooperatörer och de olika samhällsaktörer som kommer i kontakt med dessa. Det handlar också att om

sprida kooperativa exempel och modeller förebilder och möjli-

som

ga lösningar. Statsbidrag utgår idag för att stimulera kooperativ

utveckling. Merparten av stödet går till lokala kooperativa utveck-

lingscentran LKU. Dessa har till uppgift att sprida information om den kooperativa verksamhetsformen stöd och råd till samt ge perso-

ner som vill starta kooperativa företag.

nya Regeringen uppmärksammade i 1997 års höstbudget särskilt

behovet av att stärka kunskapsbildningen den kooperativa verk-

om samhetsformen hos myndigheter och andra har till organ som upp-

gift att stödja nyföretagande. Regeringen anser att statsbidraget bör

koncentreras till kostnadsfri information och rådgivning. Storstadskommittén med anledning detta regeringen anser av att bör avsätta särskilda medel inom för anslaget stöd till ramen om

kooperativ utveckling för informations- och utbildningsinsatser i

storstädernas utsatta stadsdelar under åren 1999-2000. Dessa

medel kan sedan de lokala kooperativa utvecklingscentrana ansöka

om.

Våra bedömningar och förslag 207

Att främja och utveckla folkhälsoarbetet

Att tyngdpunkten i folkhälsoarbetet bedrivs med målsättningen att minska ojämlikhet i hälsa är enligt Storstadskommittén det primära och förutsättning för att det skall ha legitimitet bland medborgaren Vi har i del l belyst hur ojämlikheten i hälsa har ökat sedan år na. 1985. Det är tveksamt den i dag tillämpade geografiska behovsom anpassningen av resurser, framför allt inom landstingssektom, är en tillräcklig åtgärd för att skillnaderna i hälsotillstånd ska minska i alla områden med 25 procent till år 2000 enligt WHO:s mål. - En annan förutsättning är att folkhälsoarbetet är åtgärdsinriktat och bedrivs vetenskaplig grund även det är svårt att bevisa om sambandet mellan förebyggande insats och utebliven sjukdom en eller ohälsa än mellan en sjukvårdsinsats och tillfrisknande. Mot

denna bakgrund är det angeläget att fördjupa analyserna om vilka

faktorer som bestämmer ohälsans sociala fördelning och vilka åtgärder krävs för att överbrygga hälsoklyftoma i samhället. som områden ska kunna tilldelas skäliga måste För att utsatta resurser andra fördelningsgrunder tillämpas. Andra indexmått än de traditio-

nella, såsom åldersfördelning, spädbarnsdödlighet, födelsevikter,

ohälsotal och dödlighet till 65 års ålder måste utarbetas för att upp problemkomplexiteten i vissa utsatta områden ska kunna synlig-

göras. Det torde vara möjligt att uppmärksamma utvecklingen av

segregationen, där till exempel andelen utländska medborgare,

arbetslösa, behovet tolkningshjälp, andelen personer i arbetsav

marknadspolitiska åtgärder, socialbidragstagare, andelen enföräl-

dershushåll, förtidspensionärer och flyttningar relaterat till befolkningssammansättningen i olika områden sammanvägs i ett socialt index, så skäliga kan fördelas till primärvården. Likaså att att resuser

följa och redovisa sådana index systematiskt med målsättningen att

minska negativ segregation. Parallellt bör andra effektmått, som uttrycker livskvalitet och välbefinnande, utvecklas och användas. För att minskad ojämlikhet i hälsa skall uppnås anser Storstadskommittén att insatser och måste fördelas ojämt mellan resurser olika geografiska områden så att vi kan uppnå välfärd för alla och inte bara för många. Vi anser att folkhälsan är en del av välfärden.

Möjlighet till utveckling andra fördelningsindex bör stimuleras så

av att välfärd för alla kan gälla. Det är också stor vikt att inom för en allmän folkhälsoav ramen

politik utarbeta hälsopolitiska jämlikhetsstrategier som präglas av ett genusperspektiv, för att minska risken för sjukdom och tidig död i

befolkningen och speciellt bland de minst gynnade grupperna.

Primärvårdens betydelse på lokal nivå

I Malmö och Göteborg pågår det ett arbete med att inrätta lokala folkhälsoråd. Med ornrådesansvar och samverkan kan folkhälsoråden med sin lokala förankring och koppling till stadsdelsnämndernas arbete utveckla samverkan mellan mödra-, barn- och Skolhälsovård, allmänläkare och distriktssköterskor samt öka samarbetet mellan

stadsdelsnämnder, primärvård, försäkringskassa, arbetsfönnedling-

lokala näringsidkare och övriga lokala Ökad samverkan ar, resurser. mellan arbetsliv, skola, socialtjänst, fritid, primärvård med omsorg, målet att skapa ökad involvering och delaktighet brukarna likaså. av

I detta sammanhang har primärvården ett betydande

ansvar.

Vi tycker det är viktigt att förtydliga primärvårdens roll. Ett led i

detta arbete bör att utöver medicinsk personal knyta beteendevara vetare till verksamheten. Likaså att utveckla samarbetet med stadsdelssnämndema och deras befolkningsansvar -inte minst vad gäller det förebyggande folkhälsoarbetet. Skolhälsovårdens position bör också kunna förtydligas och utvecklas. Vi känner en viss för det förslag HSU 2000 har lagt i deloro som betänkandet En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet SOU 1997:119. Här sägs att primärvårdens främsta skyldighet är att utveckla det individinriktade arbetet. Om primärvårdens engagemang begränsas kan detta motverka utveckling hälsoen av och sjukvårdens roll i det lokala och regionala folkhälsoarbetet och försvåra möjligheterna att minska ojämlikheten i hälsan. Ett ansvar som endast utgår ifrån individperspektivet stimulerar inte till att vårdpersonal sätter in individen i ett brett socialt sammanhang för att se samband till exempel med arbetslöshet och den fysiska och psykiska hälsosituationen. Saknas denna insikt att se samband är risken stor att ett begränsat synsätt bidrar till att öka de sociala skillnaderna i hälsa. Förslaget innebär ett allvarligt hinder för primärvården att arbeta miljö- och samhällsinriktat och samverkan med kommuner, stadsdelsnämnder och frivilliga organisationer kommer att begränsas snarare än vidareutvecklas. Storstadskommittén att förebyggande hälsoarbete bör ha anser fokus på såväl riskgrupper utsatta områden. Verksamheter som som mödravårdscentraler, bamavårdscentraler och allmänna vårdcentraler samt Skolhälsovården bör och kan bidra till ökad jämlikhet i hälsa genom att de är utformade som generella insatser når alla. För som att de generella insatserna skall kunna ha utjämnande och jämliken hetsskapande funktion måste selektiva insatser ske inom för ramen de generella insatserna. Storstadskommittén att närheten till anser

verksamheter mödravårdscentraler, bamavårdscentraler, vårdsom centraler, familjecentraler och Skolhälsovården bör prioriteras i de utsatta områdena.

Forskning

Regeringen har konstaterat att analyser av orsaker till skillnader i

hälsa kräver tvärvetenskaplig ansats och tvärvetenskapliga forsk-

en ningsmiljöer. Storstadskommittén anser att detta utgör en betydelsea

full och väsentlig grund för de framtida forskningsinsatserna för att

minska ojämlikheten i hälsa.

l

Staten har ansvaret när det gäller att skapa förutsättningar för en

i

god hälsa och att utjämna sociala och geografiska skillnader i häl-

soutveckling, därför bör stödet till folkhälsovetenskaplig forskning och utveckling utgå ifrån välfärdsperspektivet, så att forskningen

fokuseras fördelningen samhällets resurser och fördelningens av orsaker och konsekvenser för att välfärd för alla skall uppnås.

Andra centrala forsknings- och utvecklingsområden också

som

bör ingå i tvärvetenskaplig ansats bör metodutveckling vad

en vara

hälsokonsekvensanalyser samt implementering- och utvärde-

avser

ringsforskning av nya fördelningsindex.

Det finns rika kunskaper om olika biologiska, sociala och fysiska riskfaktorers betydelse för folkhälsan och kan konstatera att det man råder ett samband mellan sociala och ekonomiska påfrestningar och

ohälsa. Problemformuleringar och forskningsansatser inom folkhäl-

soområdet borde därför i större utsträckning fokusera människors villkor och dess påverkan kvinnors och mäns hälsa och ohälsa.

Forskningsinsatser kring samhälle och hälsa bör därför prioriteras.

Stina Öresland har i bilaga, Att det inte kan markerat se man se, att könsperspektivet i den mån funderar över det har rört sig man

kring biologiserandet och psykologiserandet av könsskillnader i

sjukdomsmönster. Öresland skriver vidare:

Väldigt lite har fokuserats på hur livsvillkor, såsom dubbelarbete, rädsla, obefintliga påverkansmojligheten stress, kränkningar av sexuell och annan art m m kan bidra till ohälsa, sådana livsvillkor som ensamma mammor, ungdomar och barn lever under i storstädernas utsatta områden. Ännu mindre har fokuserats på hur klarar sitt livför att inte bli sjuk och hur och vilka kunskaper man harför man av att vårda sig .självl eller sina anhöriga i hemmet.

Storstadskommittén att forskning kring samhälle och hälsa anser med tvärvetenskaplig ansats bör prioriteras, där bland annat välen

färdsforskning, socialt arbete och folkhälsoforskning ingår, med

fokus levnadsvillkoren i de geografiskt utsatta storstadsornråde-

na. För att detta ska bli möjligt bör regeringen uppdra olika forsk-

ningsråd att inom sina forskningsanslag avsätta medel för forskning

kring levnadsvillkor för både män och kvinnor i storstädernas utsatta områden.

Metodutveckling

Storstadskommittén anser att det den nationella nivån ligger ett ansvar för att samla, sprida och bidra till att förbättra kunskapen

om j effektiva metoder i folkhälsoarbetet. Likaså är metodutveckling l

inom folkhälsoforskning och välfärdsforskning nödvändigt för att

skall bli i genusperspektivet synbart. Staten bör därför finna former för att stödja metodutveckling och utvärdera dessa metoder.

i

Incitament bör skapas för att forskningsresultat sprids och kommer

till användning i det praktiska folkhälsoarbetet. Särskilt för att öka kunskaper om vilka metoder når utsatta och för-

som grupper som bättrar levnadsvillkoren, ger goda resultat och är kostnadseffek-

som tiva.

Likaså bör bättre metoder och tydligare mål inom det lokala folkhälsoarbetet med inriktning på livskvalitet, frisk- och skyddsfaktorer samt stödjande miljöer utvecklas. Arbetet för utveckla hälsokon- i

att sekvensbeskrivningar som lyfter fram hälsokonsekvensema den

av

yttre och inre miljön bör påskyndas.

Regional förankring

I ett regionalt utvecklingsperspektiv Storstadskommittén att

anser samverkan mellan landsting, kommuner och mindre och medelstora

högskolor är av stor strategisk betydelse för folkhälsoutvecklingen.

Utbildning och forskning spelar en avgörande roll för en regions utveckling.

Högskoloma har goda möjligheter sin forsknings- och

att genom

utvecklingsverksamhet tillgodose regionens behov av kunskap både

inom den sociala sektorn och välfärdsornrådet och är dessutom ett kraftfullt instrument för att skapa tillväxt och utveckling i regionen. Högskoloma kan också bidra till ökad samverkan mellan närings-

en liv och offentlig sektor.

Våra bedömningar och förslag 211

Praktisk tillämpning

Vi har i del 2 betonat att landstingens forsknings- och utvecklings-

verksamhet utgör en viktig del i den tillämpade svenska folkhälsoforskningen. Kommunerna saknar idag i flertalet fall forskningstradition och strukturer för att ta detta ansvar. Därför bör samordning kunna komma till stånd med det arbete som bedrivs av landstingens samhällsmedicinska funktioner, kommunernas folkhälsoarbete samt universitet och högskolor.

En samordning mellan samhällsmedicin och åtgärdsinriktad forskning skulle kunna leda till att forskningen får en bättre koppling

till praktiska frågeställningar. Samtidigt skulle inflödet från forsk-

1 ningen till den praktiska verksamheten kunna underlättas. Detta

skulle kunna förbättra tolkningen av forskningsresultat samtidigt behoven att få praktiska frågeställningar belysta utifrån for-

som av

skarperspektivet skulle kunna öka.

De lokala folkhälsoråden torde kunna utveckla sitt arbete där man sammanfogar olika tvärsektoriella verksamheter med lokalt förankrat folkhälsoarbetet. Det torde också vara möjligt att inom ramen för detta arbete starta forskningsbaserad försöksverksamhet för att förbättra livskvalitet och hälsa.

Folkhälsofrågorna i en politik för storstäderna

Storstadskommittén är övertygad om behovet av en utveckling av folkhälsofrågorna med fokus på storstädernas utsatta områden är nödvändigt. Ansvaret åligger Folkhälsoinstitutet att:

-främja utvidgning forskning berör folkhälsofrågor i

en av som utsatta områden och som har som mål att åstadkomma en bättre

koppling mellan praktik och teori,

prioritera insatser syftar till att förbättra folkhälsan i dessa - som

stadsdelar utifrån ett hälsopolitiskt jämlikhetsperspektiv.

Sverige behöver en storstadspolitik för hela landet

Inledningsvis slog vi fast att det är nödvändigt att bedriva en tudelad

politisk handlingsstrategi för att effektivt motverka segregationens

orsaker och verkningar. Dels handlar det om att genomföra strukturella åtgärder inom rad områden vi i föregående avsnitt har

en som

pekat på, dels genomföra en nationell storstadspolitik. Det är en

politik som ska betona vikten av att främja en utveckling mot mer rättvisa och jämlika livschanser i storstäderna. För att uppnå detta

fordras arbete, utbildning, bra boendemiljö, vård och god

en omsorg, hälsa och en levande och stark demokrati. Det handlar också att

om ta vara den speciella dynamik som finns i de enskilda utsatta stadsdelarna och de resurser som människorna där förfogar över.

Härigenom skapas förutsättningar för människorna att förverkliga

sina inneboende drömmar om ett gott liv.

Nödvändigheten av en särskild politik för de utsatta stadsdelarna i storstäderna har regeringen redan slagit fast, dels genom inrättandet av det särskilda stödet till utsatta bostadsområden, dels i propo- l sitionen Sverige, mångfalden och framtiden där det understryks att

det är av nationellt intresse att bryta segregationen. Riksdagens

arbetsmarknadsutskott har i sitt betänkande angående det regional-

politiska utgiftsområdet i 1997 års höstbudget också uppmärksam-

mat problemet med segregation i storstäderna. Utskottet anser att det finns starka skäl att vidta särskilda insatser för att motverka omfattande arbetslöshet och utanförskap i storstädernas utsatta stadsdelar. Utskottet uppmanar även regeringen att lämna förslag till hur

segregationen i storstäderna ska kunna motverkas i samband med vårbudgeten 1998. Internationella erfarenheter visar dessutom att särskilt riktade storstadspolitiska insatser gentemot utsatta stadsdelar kan

vara framgångsrika.

Det finns också ett behov nationell storstadspolitik mot bak-

av en grund av storstädernas roll som motor för den nationella ekonomiska utvecklingen. Förlorar våra storstäder i konkurrenskraft så drabbar detta också övri ga landet negativt. Ska storstäderna bibehålla och förbättra sin konkurrenskraft är det också nödvändigt att deras sociala och ekologiska hållbarhet utvecklas.

Ytterligare ett starkt vägande skäl för en nationell storstadspolitik är att storstädernas finansiella situation inte tillåter några större

egenfinansierade insatser för att motverka segregationen. Deras

resursfördelningsystem erbjuder förvisso en relativ god fördelnings-

politisk träffsäkerhet, dvs. invånarna betalar skatt efter förmåga och

erbjuds offentliga tjänster och erhåller transfereringar efter behov.

Dessvärre är inte detta tillräckligt för att garantera generell väl-

en färd och rättvisa och jämlika livschanser för invånarna i de utsatta stadsdelarna.

5Bilaga till SOU 1998:25,Att sedetmaninte ser,

Våra bedömningar och förslag 213

Långsiktighet, kontinuitet och samordning är nödvändigt

Ett regeringens motiv till att inrätta ett särskilt stöd för utsatta

av bostadsområden att man hade kritiska synpunkter kommuner-

var

förmåga att initiera och samordna den mängd varierande och nas kompletterande insatser behövs för att få till stånd en varaktig

som förändring i dessa områden.

Denna kritik är delvis befogad, men ansvaret för kommunernas agerande vilar också tungt staten, enligt Storstadskommittén. Vi konstaterade att de statliga insatserna i de utsatta stadsdelarna under de senaste decennierna ofta har kännetecknats av brist långsiktighet, kontinuitet och samordning. Vi konstaterar dessvärre också att det inte har skett några större förbättringar inom detta området under de senaste åren. Flera större insatser genomförs både i traditionell projektform och i programform i de aktuella stadsdelarna, utan att de samordnas ett tillfredsställande sätt. Vi är övertygade om att samordningsbristema effektivt skulle överbryggas om staten agerade

samfällt i frågor som berör segregationsproblematiken.

Regeringens stöd till de utsatta bostadsområdena, som först och främst tar sikte ökat arbetskraftsdeltagande, kvaliteten i skolan och förbättrad offentlig och kommersiell service, tycker vi är en

högst angelägen satsning och i stor utsträckning mot de krav

svarar

som bör ställas offentliga insatser mot segregation. Regeringen

har dock för avsikt att koncentrera stödet under perioden 1998-2000 till ett mindre antal utsatta stadsdelar för att därigenom skapa natio-

nella exempel hur segregationen kan brytas.

Förvisso finns det skäl som talar för en sådan ändring, men menar regeringen allvar med sin ambition att åstadkomma en samhällelig

kraftsamling mot segregation, där det politiska arbetet kännetecknas

långsiktighet och kontinuitet, är detta inte tillräckligt. Behovet av av

nationella exempel och ytterligare metodutveckling torde vara

begränsat bland storstadskommunerna. Idérikedomen, kunskapen och befolkning med kraft och är deras främsta tillgång.

en resurser

Det däremot saknas är tillräckligt juridiskt, organisatoriskt och

som finansiellt utrymme att angripa problemen och utveckla möjligheterna.

Således behövs istället kraftfull vidareutveckling av den redan

en påbörjade satsningen på utsatta stadsdelar för att effektivt motverka den allvarliga situationen i storstäderna, som vi har belyst i detta slutbetänkande.

Storstadskommittén föreslår därför att regeringen utformar en sär-

skild nationell storstadspolitik utifrån ett helhetsperspektiv ska-

som

par långsiktighet, kontinuitet och samordning av statens insatser mot

segregation och som främjar social, ekologisk och ekonomisk

en hållbar utveckling i storstäderna.

Vårt förslag till nationell storstadspolitik ligger i linje med de

bedömningar som Bostadspolitiska utredningen och Invandrar-

politiska kommittén gjorde i sina respektive slutbetänkanden. Den nationella storstadspolitiken bör först och främst inriktas att förstärka och utveckla arbetslinjen, förbättra uppväxtvillkoren för

barn och ungdomar, initiera utveckling egenmakt, folkhälsa

en av samt bostads- och stadsbyggnadspolitiska frågor, redovisades som

tidigare.

Som vi nämnde inledningsvis bör huvuduppgiften för den nationella storstadspolitiken vara att ge stöd till kommunerna så att de kan fullfölja sitt ansvar för den generella välfärdspolitiken i avvaktan på att de nödvändiga strukturella åtgärderna har vunnit terräng i de utsatta stadsdelarna. Staten ska följaktligen inte överta kommunernas utan ansvar, arbeta för att skapa goda förutsättningar för kommunerna att framle-

des hantera sina åliggande själva.

I likhet med regionalpolitiken ska det möjligt att inom

vara ramen för den nationella storstadspolitiken utveckla olika former stödinav satser för lokala storstadspolitiska insatser, synnerhet i utsatta stadsdelar. Det ska frivilligt för kommunerna att ansöka sådant vara om

stöd hos regeringen.

Den kommun som ansöker bör presentera lokal handlingsplan i en som beskriver hur och till vad stödet ska användas. På grundval av l denna handlingsplan upprättar sedan stat och kommun ett kontrakt. Kontraktsmodellen är att föredra mot bakgrund att varje komav muns storstadspolitiska insatser och dess finansiering bör skräddarsys efter de lokala förutsättningarna. Ett traditionellt ansökningsförfarande befarar vi kommer att leda till ett behov generella kriteriav er. Erfarenheterna av en sådan modell för stöd till utsatta stadsdelar är inte enbart positiva. Ansökningarna anpassas efter villkoren mer än viljan att hitta nya lösningar och möjligheter. Ett kontrakt mellan stat och kommun skulle också manifesterar båda parters ömsesidiga ansvar för utvecklingen i de utsatta stadsdelarna. Det nationella storstadspolitiska stödet bör initialt öronmärkas för stadsdelar med extremt låga inkomster Delade städer SOU

se

1997:118. I etapp bör det emellertid möjligt att en senare vara erbjuda andra stadsdelar, både från storstäderna och andra större städer, möjlighet att ansöka stöd för insatser i utsatta stadsdelar. om

Vilka krav bör ställas på de lokala handlingsplanerna

Storstadskommittén att regeringen bör ställa ett antal grund-

anser krav på vad de lokala handlingsplanema från kommunerna bör innehålla vid ansökan stöd för storstadspolitiska insatser. Även

om om varje storstad och dess stadsdelar finner sina unika lösningar hur möjligheterna ska utvecklas och hur problemen ska tacklas, är det i allra högsta grad motiverat att regeringen kan ställa vissa grundläggande villkor för ett sådant stöd. Kommunernas lokala handlings-

planer för storstadspolitiska insatser kan förslagsvis uppfylla följan-

de krav:

Kommunerna bör redovisa tidigare och pågående insatser för att motverka segregation och främja rättvisa och jämlika livschanser. Erfarenheter och resultat av dessa insatser är särskilt angeläget att få beskrivet. Kommunernas handlingsplaner bör innehålla insatser en rad olika områden syftar till att förstärka och utveckla arbetslin-

som jen, förbättra uppväxtvillkoren för barn och ungdomar, initiera en

utveckling egenmakt, folkhälsa samt bostads- och stadsbygg-

av

nadspolitiska frågor. Det bör också framgå av handlingsplanen hur

kommunen ska samordna och genomföra de olika insatserna och i vilken grad invånarna har haft inflytande över insatserna samt hur deras makt över de enskilda insatserna ska säkerställas och utvecklas. Kommunerna bör redogöra för hur de att samordna de loka- ° avser la storstadspolitiska insatserna med andra insatser som främjar rättvisa och jämlika livschanser och motverka segregation både i kommunen och nationellt. Kommunerna bör redovisa vilka metoder ska användas vid ° som genomförandet insatserna och det förväntade resultatet, samt

av

hur uppföljning och utvärdering ska ske.

Kommunerna bör redogöra för hur de avser att de planerade insat- serna främjar ökad jämställdhet mellan kvinnor och män.

Dessutom bör också framgå i vilken utsträckning de planerade

insatserna tar hänsyn till kvinnors och mäns olika levnadsvillkor. Kommunerna bör redovisa hur de avser att de planerade insatser- 0

skall främjar utveckling som tar till vara samhällets etniska na en

mångfald.

En särskild delegation

Storstadskommittén anser att regeringen bör tillsätta en särskild

delegation som ansvarar för den nationella storstadspolitiken.

Den nationella storstadspolitikens behov av samordning och kontinuitet kräver att denna delegation är sammansatt av representanter från flera olika departement, såsom Inrikes-, Närings-, Arbets-

marknads-, Utbildnings- och Socialdepartementet.

Delegationens uppgifter

Delegationen bör utarbeta förslag till hur regeringen ska besluta när

det gäller fördelningen av statsbidrag till lokala storstadspolitiska

insatser, men vid utarbetandet av förslagen är det betydelsefullt att

j delegationen för en dialog med kommunerna om innehållet i hand-

lingsplanema och dess finansiering.

Delegationen bör också oförhindrad att fortlöpande föreslå

vara

sådana förändringar av lagteknisk, finansiell och organisatorisk

natur som behövs dels för att de olika lokala storstadspolitiska insatserna ska kunna genomföras, dels för att uppnå bättre möjligheter till samordning och samverkan av de totala insatser som olika myndig-

heter och organisationer gör.

En viktig del av delegationens arbete bör vara att ha samordningsansvaret för statens olika insatser som syftar till att förbättra levnadsvillkoren i utsatta stadsdelar. Delegationens samordningsansvar bör även omfatta det storstadspolitiska arbetet som sker inom EU.

Till delegationen bör två referensgrupper knytas. Dels

en grupp bestående av representanter från Skolverket, Arbetsmarknadsverket,

Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Boverket, berörda storstads-

kommuner, samt den nya myndigheten inom integrationsområdet,

dels en grupp med representanter från olika myndigheter som ger

projektstöd. Till denna referensgrupp bör ett nätverk knytas där erfa-

renheter, mål och metoder diskuteras. Delegationen bör därutöver: ° Stödja kommunerna och andra aktörer i deras arbete med att

genomföra de lokala storstadspolitiska satsningarna i enlighet med

de intentioner vi tidigare har redovisat och härvid särskilt

upp-

märksamma behovet av samverkan samt vikten av att invånarna tilldelas möjligheter till egenmakt.

i 0 Främja och aktivt upprätta samverkan med andra myndigheter och

organisationer berörs den nationella storstadspolitiken. 5

som av

Våra bedömningar och förslag 217

Ansvara för den nationella uppföljningen samt utvärderingen, som ° dock bör utföras särskilt utsedd myndighet Riksrevisionverket, av Statskontoret och/eller länsstyrelserna. Denna utvärdering bör

omfatta storstadspolitikens måluppfyllelse och medelanvändning.

Övriga frågor särskilt intresse bör utvärderas av universitet, av

högskolor eller andra forskningsinstitutioner. Storstadskommittén

att det önskvärt att det inrättades ett tvärvetenskapligt anser vore tema på ett universitet eller högskola som särskilt ägnade sig en

urbana studier med betoning segregationsfrågor.

Kunna åläggas beredningsansvar och/eller samråd

- ett gemensamt

med andra myndigheter.

Finansiering den nationella storstadspolitiken

av

Med anledning att den föreslagna nationella storstadspolitiken

av

ska kraftfull vidareutveckling av det redan pågående

ses som en arbetet med stöd till utsatta stadsdelar, anser Storstadskommittén att anslaget för detta ändamål cirka 500 miljoner kronor för åren 1998 och 1999 överförs till den särskilda delegationen som bör ha det direkta ansvaret för den nationella storstadspolitiken. Därutöver föreslår Storstadskommittén att Allmänna arvsfondsdelegationen avsätter 30 miljoner kronor för åren 1998 och 1999 för särskilda insatser för barn och ungdomar i de utsatta stadsdelarna.

Arvsfondsdelegationen och den särskilda delegationen för storstads-

politik bör ha gemensamt beredningsansvar vid fördelningen av

dessa medel. De kommuner ansöker om stöd till lokala storstadspolitiska som insatser bör själva delñnansiera insatserna. Utgångspunkten bör vara att kommunerna bistår med minst 50 procent av kostnaderna, men med tanke att flera storstadskommuner har svåra ekonomiska pro-

blem bör det möjligt med en större statlig delfinansiering.

vara Utöver den särskilda delegationens anslag bör den statliga delfinansieringen också kunna täckas medel från andra statliga genom stöd riktar sig till kommuner utan att del av det ordinasom vara en rie stödet, exempelvis stöd till lokala investeringsprogram, det sär-

skilda stödet för vuxenutbildningssatsningen Kunskapslyftet och

projektmedel från andra centrala verk. När denna form delfinanav siering sker måste givetvis de kommunala insatserna stämma öve-

med målsättningarna för dessa statliga stöd.

rens Storstadskommittén vill avslutningsvis framhålla att anslaget för den nationella storstadspolitiken redan år 2000 bör vara avsevärt

högre, uppskattningsvis 1 miljard kronor om året under tioårs

en

period.

Vi föreslår att regeringen finansierar detta anslag

genom en

omprioritering inom de utgiftsområden sorterar under de depar-

som tement som förslagsvis bör ingå i den särskilda delegationen, dvs. Inrikes-, Närings-, Arbetsmarknads-, Utbildnings- och Socialde-

partementet.

Ett anslag på den föreslagna nivån skulle skapa förutsättningar för

att åstadkomma kraftfull politik långsiktigt och kontinuerligt

en som

stödjer och främjar en utveckling mot rättvisa och jämlika livs-

mer chanser för storstädernas alla människor. Det skulle också främja

en ökad samordning de stora finns inom de befintli-

av resurserna som ga systemen hos kommuner och stat.

Reservationer 2 l 9

RESERVATION av Rune Thorén

c

Jag anser att kommittén under rubriken Arbetstidsfrågan sidan 87 borde yttrat sig i enlighet med det av mig framförda förslaget som redovisas i följande reservation.

Arbetstidsfrågan

Frågan om kortare arbetstid har aktualiserats allt mera under senaste tid. Dels beroende den höga arbetslösheten också andra

men av orsaker såsom behovet tid för barnen Frågor som stor-

av mera osv. stadskommittén behandlat i bl.a. delbetänkandet Egenmakt är män-

niskors möjligheter att i ökad utsträckning ägna sig deltagande i

beslutsprocessen. Alltför få människor deltar i densamma idag inte minst bl.a. yngre medborgare.

Fler arbetstillfällen

En förkortning av arbetstiden skulle enligt storstadskommitténs

uppfattning få positiva följder många håll i våra storstadsområ-

den. Fler människor skulle få arbete, t.ex. vid övergång till två 6timmarsskift istället för 8 timmar.

Förbättrad service och ökad effektivitet

Servicen skulle starkt förbättras såväl inom barnomsorgen som äldrevården. Att det är fler händer behövs inom dessa områden

som är allmänt omvittnat. Mycket den service som idag finns

numera av skulle vid övergång till 2-skift ge en ökad tillgänglighet för den som önskar få del av servicen. Ledigt för att till tandläkare, frisör, bank, kommunalkontor kommer därmed i framtiden att behövas. Därmed ökar också effektiviteten i det egna jobbet.

Färre förtidspensionärer

Förslitningsskador förekommer fortfarande i ett flertal yrken såväl inom industrin som inom den offentliga sektorn. En förkortad arbetstid minskar risken av förslitningsskador och därmed minskas också kostnaderna för förtidspension och ur den enskildes synpunkt måste det bättre att få uppleva den normala pensionsåldern som

vara 65-åring och att kunna göra detta som en frisk människa.

220 Reservationer

Ökad jämställdhet

Jämställdheten som alla säger sig vilja arbeta för skulle starkt förbättras. Flera skulle få heltidsjobb och möjligheterna till att leva upp till ett delat ansvar i hemmet skulle öka.

Ökade möjligheter till utbildning

Storstadskommittén har på annat håll i detta betänkande tagit upp vikten av en förbättrad utbildning. Vi vill här under detta avsnitt endast peka de möjligheter som ges med en förkortad arbetstid, att för den som vill utnyttja den fria tiden till utbildning som sedan ger individen bättre möjligheter att sköta sitt arbete eller i allmänhet öka sin egen livskvalitet.

Förbättrad räntabilitet och minskade trafikkostnader

Nedlagt kapital i inventarier och lokaler skulle förräntas bättre

genom ett högre utnyttjande. Trafikproblemen skulle minska i våra

storstäder eftersom arbetstidema blir mera utspridda under dygnets timmar.

Förbättrad Egenmakt

Möjligheterna att påverka Egenmakten skulle öka starkt för dessa

medborgare som får en kortare arbetstid. I dag är det alltför få som vill ägna sig exempelvis politisk verksamhet eller annan föreningsverksamhet och har stor betydelse såväl demokratisk

som ur

synpunkt som ur många andra samhällssynpunkter. Vi hinner inte

är ofta svaret man får eller att man som arbetslös känner sig utanför och helt enkelt inte orkar känna delaktighet. Med en arbetstidsför-

kortning skulle utanförskapet minska och därmed de negativa kon-

sekvenser som utanförskapet bevisligen medför såväl för den enskilde som för samhället i stort.

Storstadskommitténs förslag

Storstadskommittén är införstådd med att frågan om arbetstidsförkortning inte är en isolerad storstadsfråga utan rör hela vårt land. Kommittén dock för sin del arbetstidsfrågan så viktig att

anser vill föreslå att den skall ingå flera möjligheter för stor-

som en av stadskommunerna att komma till rätta med de problem som kom-

Reservationer 221

mittén behandlat. I det kontrakt kommittén föreslår skall slutas

som mellan respektive kommun och staten, bör redovisas hur kommunen avser tillväga och vilka effekter man räknar med. Som motprestation får kommunen lägre arbetsgivaravgifter för alla de anställda som deltar i projektet om en kortare arbetstid.

222 Reservationer

RESERVATION av Bertil Persson

m

Storstadskommittén har lagt rad förslag på vitt skilda områden.

en

Förslagen är i många stycken beroende de problemformuleringar

av som kommittén valt att göra. Det har därför varit nödvändigt, att i ett särskilt yttrande markera, att skillnader i dessa avgörande avseenden föreligger, och de skilda slutsatser detta i sin tur leder till.

Med utgångspunkt i motiveringarna i det särskilda yttrandet,

som

alla borde ha legat till grund för utredningstextema, måste följande

direkta reservationer anföras:

Följande väsentliga frågor borde ha behandlats ingående:

- Den strategiskt viktigaste uppgiften är att ge den uppväxande

generationen i de aktuella områdena en god utbildning. Det är här

kraftinsatsema verkligen behövs, inte tredje generation

om en arbetslösa skall växa

upp.

0 Fler högskoleplatser, inte minst på de långa utbildningslinjema,

erfordras för att göra våra storstäder konkurrenskraftiga internationellt, och därmed återge dem den ekonomiska styrka som behövs. - Tryggheten på gator och torg måste upprätthållas. En nollvision för kriminaliteten borde därför införas.

- Hyreskostnadema i miljonprogramområdena är för höga, och man bör därför eftersträva hyressänkningar, än åtgärder

snarare som ytterligare höjer hyran och därmed sänker attraktiviteten. 0 Valfrihet i boendet inte minst vad gäller upplåtelseformema

- måste ökas. - Ålderssegregationenär ett stort problem som måste utredas särskilt. 0 Bilen är en viktig faktor för att områdena skall fungera väl. Innehav av miljövänliga bilar bör stimuleras.

° Identitetsskapande insatser är nyckelfrågor för attraktiviteten i

miljonprogramsornrådena.

- Enskilda eldsjälar och föreningslivet måste få ökad stimulans.

Utformningen kräver särskilda överväganden.

- Krav på motprestation för samhällsstödet måste få ställas, särskilt

när det gäller ungdomar.

0 I den fortsatta planeringen bör småskalighet eftersträvas, och vari-

ation i hustyper, utformning och upplåtelseformer uppmuntras.

Reservationer 223

Bland de framlagda förslagen borde framför allt följande föränd-

ringar ha gjorts:

- Frågan om ett överförande till staten, av de socialbidrag som förorsakats av arbetslöshet, bör snarast utredas. Härvid bör rehabili-

teringsaspektema särskilt bevakas.

- Folkhögskolesatsningama bör passa in i det reguljära utbildnings-

systemet.

0¶En ekologisk omställning kan gärna prövas i begränsad skala, men

storskalighet bör avvakta tills dess man kan bedöma hyreskonse-

kvensernas påverkan på betalningsviljan.

- De s.k. egenamktsförslagen bör ersättas av förslag som innebär reellt ökad egen makt den enskilda. Hit hör t.ex. skolpeng, vårdoch servicecheckar. - Antalet pekpinnar beträffande kommunala handlingsplaner är för-

lamande. Begränsade projekt och kompetent utvärdering är

väsentligare.

- Anslagen till storstadspolitik bör sikt ersättas av en politik som

ger storstäderna möjlighet att utvecklas till de dynamiska K-regioner som borde vara deras naturliga roll. Då ökar man radikalt deras möjligheter att öka sysselsättningen. Därmed ökar skatteintäkter-

na och möjligheterna att åtgärda problemen.

224 Reservationer

RESERVATION av Dag Larsson

s

Jag ställer mig tveksam till kommitténs förslag till utveckling av

hemservicetjänster.

Det är orimligt att föreslå skattesubventioner till medelklassen när de samhälleliga resurserna till skola, barn och äldreomsorg inte räcker till.

Även det ligger del i kring skattebortfall i

om en resonemanget den informella sektorn så bör detta kunna åtgärdas annat vis.

Reservationer 225

RESERVATION av Dag Larsson

s

Idén om att inrätta en tvingande lokala folkomröstningar kan först låta kreativ.

I verkligheten skulle en sådan bestämmelse snarare framstå som kommunala demokratins beslutskompetens.

Det är dessutom tveksamt om det reella medborgarinflytandet skulle öka.

226 Reservationer

RESERVATION av Karin Pilsäter fp

Jobb och företagande

Kommittén hade ett tidigare stadium beslutat att ta fram ett del-

betänkande med underlag och förslag på tema arbetslinjen, samt för-

djupa arbetet med de näringspolitiska frågorna. En antologi har

också publicerats, men därutöver har arbetet inte givit något tillräckligt brett och resultat. Delar materialet finns med i slut- å

djupt av

l betänkandet min borde kommittén j

men enligt uppfattning prioriterat frågorna förutsättningarna för att få jobb och för att få fram fler

om jobb betydligt högre. Detta borde ha resulterat i konkreta förslag för att förbättra villkoren för människor att kvalificera sig arbetsmarknaden såväl som för att starta, driva och expandera företag. De

förslag som läggs fram kring förenklade rutiner och förbättrade möj- :

r ligheter för tjänsteföretagandet inklusive skattereduktioner för hus-

y

hållsnära tjänster är bra långt ifrån tillräckligt.

men

Lokal utveckling

Kommittén borde ha lagt ner mer arbete och energi på att belysa för-

utsättningar för och kartlägga hinder för lokal utveckling. Här finns också mycket att lära landsbygdsrörelsen och byautvecklingen.

av Det är min övertygelse att samma sätt som det går att förvandla en bostad till ett hem går det att förvandla ett bostadsområde till

en hembygd. Detta kan bara ske genom att människor själva ges

utvecklingsmöjligheterna, det kan aldrig ske som projekt komna uppifrån.

Samverksansmodeller

FINSAM-försöken är i dagsläget så grundligt utvärderade att det

vore rimligt att permanenta lagstiftningen redan nu. Förbättringar i

samverkan mellan olika myndigheter bör ske främst genom generel-

la systemförändringar.

Socialbidragen

Kommittén visar att bortåt hälften socialbidragskostnadema i de

av berörda kommunerna beror arbetslöshet. Staten ska enligt min uppfattning även fortsättningsvis ansvara för arbetsmarknads- och

näringspolitik. Staten ansvarar i hög grad för vilka förutsättningar

Reservationer 227

människor ges att kunna försörja sig på eget arbete, liksom vilka för-

utsättningar människor har att inom ramen för socialförsäkrings-

försäkra oförmåga till Å

systemen sig mot tillfällig egen försörjning.

andra sidan har kommunen det avgörande ansvaret för förutsättning-

ar för social rehabilitering och exempelvis grundläggande utbildning. Idag har såväl kommun statliga myndigheter ett ekono-

som miskt intresse att förflytta människor emellan olika delar ersätt-

av ningsssystemen. De borde i stället ges ett fullständigt gemensamt

intresse att skapa förutsättningar för människor att försörja sig

eget arbete.

Staten och kommunerna borde därför dela på kostnaderna för socialbidragen. Med en gemensam finansiering har varken stat eller kommun något att vinna ekonomiskt på att försöka skjuta försörjningskostnadema för människor mellan olika systern beroende av betalningsansvar. Detta kan i sin tur minska det statsbidrag till kommunerna som utgår med motsvarande belopp. På så sätt blir det i det korta loppen finansiellt neutralt för staten, men såväl kommuner

som stat har allt att vinna på att socialbidragsbehovet minskar att

genom människor får arbete. Kostnaderna kommunerna sinsemellan blir dock mer rättvist fördelade. Den kommunala utjämningsutredningen

bör få i tilläggsdirektiv att lägga ett sådant förslag. I detta

samman-

hang bör även problemen med socialbidrag till äldre anhöringin-

vandrare beaktas.

Utbildning

Skolans avgörande roll och elevernas önskemål och framtid-

egna sambitioner belyses väl i kommitténs delrapport Att växa bland betong och kojor Kommittén har dock inte förmått att dra tillräckliga slutsatser av detta.

Utöver en allmän förskola från tre års ålder och en pedagogisk

utvecklingsfond behöver en rad andra reformer på utbildningsområ-

den genomföras. De elever som bäst behöver skolan ska också kunna få den bästa utbildningen. Bra villkor och rätt att välja friskolor för alla, möjligheter för s k magnetskolor, ökat lokalt styre över skolan, rätt välja även i det kommunala skolväsendet även över kommun-

gränserna är några viktiga systemförändringar som kan skapa den

bästa skolan. Kommittén borde lagt förslag även när det gäller att förändra grund- och gymnasieskolan i denna riktning.

228 Reservationer

"Egenmakt

I stället för att föreslå olika justeringar i den kommunala beslutsprocessen borde kommittén lagt förslag verkligen leder till ett återsom

erövrande av vardagen. Medborgarkontrakt för välfärdstjänster, rätt

att välja skola, dagis, sjukvård etc liksom rätten och möjligheten att

vara med och driva och forma verksamheten i alternativ är däregna

för betydligt angeläget än de förändringar i den kommunala

mer beslutsprocessen föreslås. Jag vill hänvisa till min omfatsom mer tande reservation i anslutning till delbetänkandet "Egenmakt. om

Nationell storstadspolitik

Den nationella storstadspolitiken borde enligt min mening bestå i att

klarlägga de riktlinjer och de synsätt ska vägleda när olika

som offentliga aktörer tar sina beslut inom respektive ansvarsområde. På så sätt kan strukturförändringar successivt ske förbättrar livssom villkoren för människor i storstadens utsatta områden.

De olika projekt och bidrag för mindre projekt bör så långt möj-

ligt istället utgå generellt. Som projekt med stöd därför bör endast verksamheter som verkligen är försök och metodutveckling ske. Regeringen har sedan ett par år medel till särskild "kommunen akut och som kommer att uppgå till sammanlagt 600 miljoner kronor. Hittills har medel i stor utsträckning använts till kommuner som

tagit emot många flyktingar, vi vill att riksdagen ska fatta beslut om

medelsanvändningen redan och ge de mest utsatta stadsdelarna medel för lokal utveckling, och stänga möjligheten att använda kommunakuten" för andra behov. Dessa medel bör direkt destineras till de förortsområden runt våra större städer där segregationsproblemen är allra störst. Dessa pengar bör fördelas direkt till kommunerna för lokal utveckling, för att skapa den bästa skolan och bättre förutsättningar för jobb och företagande i utsatta bostadsområden. Pengarna bör fördelas i proportion till invånarantal i de mest utsatta områdena, i enlighet med kommitténs kartläggning de mest utsatta områdena. Pengarna bör till av dessa kommuner, med tydlig adress för användningen utan ett men

omfattande projektansökningsförfarande stjäl tid och kraft från

som

det verkliga utvecklingsarbetet.

Även de 200 miljoner finns Särskilda insatser i

som anslaget

utsatta bostadsområden bör fördelas vis. Sammanlagt samma kan då 800 miljoner kr utbetalas Stimulansbidrag till lokal som utveckling i de mest utsatta områdena.

Reservationer 229

Övriga mindre stöd bör läggas till denna pott, i den mån de inte uppfyller kriterierna för reell försöksverksamhet och metodutveck-

ling.

En särskild delegation

Arbetet i regeringskansliet för att förbättra livsvillkoren i storstaden

bör givetvis ha hög prioritet och ett sektorsövergripande synsätt. Hur

regeringen väljer att organisera detta rent praktiskt är en intern fråga.

Man bör undvika tillskapa fasta organ, vilka kan leda till att övriga ansvariga aktörer inte tar sitt ansvar. Det viktiga är att forma en

nationell storstadspolitik som är övergripande och generell. Genom-

förandet bör åligga respektive sektorsmyndighet i första hand.

230 Särskilda yttranden

SÄRSKILT YTTRANDE Bertil Persson

av m

Uppgiften

Storstadskommitténs uppgift har varit att finna lösningar problemen i utsatta miljonprogramsförorter i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. i

Uppgiften har inte varit att finna vägar att utveckla den dynamik som egentligen är storstädemas roll i ett samhälle i utveckling. Internationellt ses storstäderna som viktiga centra för kunskap och kreativitet vars utveckling samhället måste stimulera för att skapa tillväxt. I vårt land rättviseskäl tala för att storstadsutveckling

anses

bör hämmas, till förmån för glesbygdsutveckling. Denna inställning

bidrar kraftigt till att storstädemas utsatta har svårt att finna

grupper arbeten.

Boendefrågor

Miljonprogramområdena är ett giganstiskt internationellt problem.

Stora stereotypa höghusornråden, med mångtusentals bostäder

-

utformade av välmenande centralbyråkrater, huvudsakligen med

hänsyn till byggkranarnas framkomlighet- finns i hela västvärlden,

lika väl som i det gamla östblocket. Många skäl gör emellertid

problemen särskilt svåra i vårt land.

Tusentals människor, utan någonting gemensamt, har mer eller mindre tvingats att samtidigt flytta in i områden som de inte haft

någon som helst möjlighet att påverka. Allt har varit centralplanerat

intill minsta konstverk. Servicen har varit tunnsådd, och samlad i oflexibla centrumanläggningar blivit värmestugor för undersys-

som

selsatta. Sådana naturliga inslag i tillvaron exempelvis kyrko-

som gårdar har närmast betraktats som Sanitära olägeheter. Hushöjderna

har styrts av byggfaktorer 3 våningar utan hiss, 8 våningar l hiss

-

per trappa, 16 våningar 2 hissar per trappa. Lägenhetsstorleken

har genomgående varit och kök, och lånereglema har låst

tre rum

detaljerna ända ned till att fastställa längden på hatthyllorna. Försök

att tillföra social ingeniörskonst som exemplet Holma i Malmö,

som ritades av socialförvaltningen ledde i det fallet bara till sepa-

rata bussgator. De skulle bo i områdena hamnade på något sätt

som utanför. Ingen kan förvåna sig över byggde in problem.

att man

Miljonprogrammet blev dyrt och hyrorna höga. Den omfattande subventioneringen eliminerade kostnadsmedvetandet i byggandet, samtidigt som nonner och regler förhindrade flexibiliteten, och bostadsbristen skapade en säljarens marknad. Inkomsterna inom

Särskilda yttranden 231

"byggsvängen blev höga. Och höga hyror är därför ett av proble-

En väg att sänka boendekostnadema kan vara att avskaffa fasmen. tighetsskatten, en annan att bita i det sura äpplet och sänka hyrorna till marknadsnivå.

Allt byggdes i s.k. funkis, arkitekturstil som firade sina trium-

en fer trettiotalet, och sedan inte dog ut när den borde, eftersom

som kriget kom emellan. Det denna stil som fick tillgripas när bygg-

var nationen skulle ta fart. Bristande konkurrens, tidsbrist och storskalighet medverkade inte heller till någon större arkitektonisk geniali-

tet. Utformningen blev oinspirerad och oinspirerande.

Det finns få exempel framgångsrika insatser i denna typ av områden. De första och relativt unika framgångsrika försöken

- var Tingbjerg i Köpenhamn och Cochran Gardens i St Louis. Det senare har dock efter hand kapsejsat. Det allmänna intrycket är att det huvudsakligen varit enstaka projekt som burits av lokala eldsjälar lyckats. En amerikansk erfarenhet av denna typ av sanering-

som

är att de är enklare att genomföra i homogena områden där det ar finns väl fungerande sociala nätverk. Där är det bara pengar som fattas och behöver tillföras. När fungerande social struktur

- som en

saknas anses projekten i stort sett ogenomförbara. Även storskaliga försök med utnyttjande all tillgänglig

av expertis t.ex. Eury utanför Paris har misslyckats. Där spelade ändå tea-

- tern på två biblioteket hade öppnat med 400.000 volymer

scener, plats, och kollektivtrafiken gick var femte minut- redan då de första invånarna flyttade in.

Internationella organisationer som INTA och IFHP har ägnat stort intresse utvärdering sådana försök olika håll i världen. Det

av är därför beklagligt att kommittén inte ägnat dessa organisationer intresse ens vid den senaste organisationens världskonferens i

- Göteborg i höstas. Alla goda idéer fångas upp.

De svenska miljonprogramsområdena är oftast olyckligt lokalise-

rade. Betalningsviljan för bostäder är lägesberoende -i tur och ordning beroende central belägenhet, belägenhet nära vatten, i områ-

av den med egen identitet, med låg respektive gles bebyggelse. Huru-

vida lägenhetema är nybyggda eller nyrenoverade har endast myck-

et marginell effekt på betalningsviljan. Den svenska bostadspolitiken

har medfört att rika bor i områden med låg hyra, medan fattiga bor i

områden med hög hyra om hyran relateras till betalningsviljan.

-

Ombyggnadsprojekt blir därför genomgående misslyckade hyran

stiger vida än betalningsviljan. Och ingenstans har det hjälpt att

mer

ombyggare har satt ryggsäckar på husen. Förslaget om att nu -till

232 Särskilda yttranden

priset av rejäla hyreshöjningar tillskapa separata hål för urin och

avföring torde inte heller på något avgörande sätt öka attraktiviteten.

Den relativt höga hyran och därav följande tomma bostäder

- har lett till att påtagligt många störande fall placerats i områdena. Möjligheten för de övriga boende att acceptera en störande familj, upphör enligt all erfarenhet vid än ett störande hushåll per trapp-

mer uppgång, om inte hyresvärden vidtar speciella insatser. Den som skall stå på jobbet på morgonen har rätt till sin nattsömn. Man röstar med fötterna och flyttar, och nedgången för huset börjar. Den onda cirkeln är igång, och sedan svår att bryta.

segregationen i boendet är stor, och accentuerades av miljonprogrammet. Förr bodde rika i gatuhusen och fattiga i gårdshusen nu

-

bor de i helt separerade stadsdelar. Den storskaliga planeringen i vårt

land har också separerat generationerna. Nya områden byggdes för barnfamiljer. Vi fick skilda stadsdelar för yngre och för äldre s.k.

käppastäder. Detta omöjliggjorde ett komplett serviceutbud vilket

förstärkte utvecklingen, och dessutom bröt sönder familjebanden. När nu dessutom den årliga byggtakten ligger under en procent av

lägenhetsbeståndet, är sådan segregation svår att bygga bort.

Med den ökande invandringen har områdena fått en alltmer mångkulturell prägel. Vankelmodet i frågan om huruvida olikheterna skul-

bejakas eller förnekas, och huruvida skilda livsstilar skulle uppmuntras eller enbart tolereras har varit stort. Ibland har man med olika ingrepp försökt hindra segregation, genom att förbjuda invandrare med likartad bakgrund att bosätta sig tillsammans. I andra fall har man applåderat tillkomsten av etniskt enhetliga kvarter av typen little Italy. Valfrihetsfrågan har blivit stötesten och handlandet

en

ofta svårförståeligt.

Möjligheterna att själv få påverka boendet, miljön och servicen

har varit mycket begränsade. Sådana försök har ofta motarbetats i den mån de inte letts centralt från hyresgästföreningen och fastig-

hetsägaren oftast det kommunala fastighetsbolaget i skön förening

och dessutom har skötts i de obligatoriska gemenskapslokaler, som

-

ingick i miljonprogramrnets regelsystem.

Att riva de mest nedgångna områdena har prövats, liksom ombyggnader till radhus. Vissa försök har varit relativt framgångsrika. I andra fall har det främst handlat om att genom reducerat bostadsutbud förhindra en annars nödvändig, och ofta angelägen

- -

hyresreduktion i de kommunala fastighetsbolagen.

Miljonprogramsområdena har medvetet byggts som sovstäder. Arbetsplatser har närmast betraktats som Sanitära olägenheter. Därför är nästan alla yrkesverksamma beroende av långa transporter

Särskilda yttranden 233

till jobb, som ligger vitt spridda i regionen. Dit har de ofta dåligt

en fungerande kollektivtrafik. När man dessutom inte, bussen ser människor med en läskback, två och tre matkassar, är behovet

ungar

av tillgång till bil uppenbart. Det är därför angeläget att öka möjlig-

heterna att inneha miljövänliga bilar.

Vad kan vi lära

Kommittén har, som framgår, haft en oöverstiglig uppgift. Att inte satsa tillväxt och expansion av K-regionerna vilket hade varit

bra för hela landet- ändå skola undanröja följderna den bris-

men av tande tillväxten, utvecklingen och dynamiken det inte utrym-

- ger me för några underverk.

Förortsproblemen, som orsakats av storskalighet, social inge-

niörskonst, planekonomi, detaljreglerande byggnormer, hyresregle-

ring och förmyndarmentalitet är inget kan botas ingri-

- som av mer panden av samma sort.

Samtidigt är inte en snabb och radikal avreglering möjlig, eftersom de olika regelverken påverkar varandra på ett så svåröverkomligt och komplicerat sätt. Men varje steg måste öka valfriheten och bidra till ekonomiskt sunda incitament den bostadsmarknad

som

idag grund av regelsystemet har utvecklat en helt oacceptabel

kostnadsnivå.

Nya bostadsområden måste utformas gränsade projekt. Man

som bör pröva allt men i liten skala, och gärna i samråd med forsk-

ningen vid de tekniska högskolorna. Skalan bör hållas mänsklig, och de som skall bo i områdena bör få delta i planeringen, exempelvis efter modell från Spijkenisse i Holland. Det tyska angreppssättet Dorf im Stads bör prövas. Små byar med fullständiga funktioner

-

kyrka med kyrkogård, skola, huvudgata med spridda butiker, värds-

hus, idrottsplaner men utan centrumanläggningar är stort

- - av intresse. Livet mellan husen är en viktig aspekt, och i Jan Gehls

efterföljd kan naturliga mötesplatser tillskapas där man träffas

utan att särskilda åthävor.

Människors prioriteringar är olika. Många unga bor gärna i centrala höghus med närhet till nöjesliv och kommunikationer, medan

många barnfamiljer föredrar de trygga trädgårdsstäderna. Bostäder

skall produceras efter de boendes önskemål, vilket innebär variation

i både utformning, storlekar, miljö och upplåtelseformer. Detta är

kanske den mest segregationshämmande insatsen den medger

-

blandning både av socialgrupper och åldrar.

234 Särskilda yttranden

Innehållet/livet mellan husen

Identitet är viktig för människor. Denna kan skapas genom tillvaratagande historiska byggnader, miljöer eller traditioner, men också

av

identifieringsobjekt genial arkitektur, bra badstränder, genom nya naturlika parker, kultur- och idrottsanläggningar. Endast fantasin sät-

ter gränser. Stadsplanering efter fingennodell ökar möjligheterna

att tillföra sådana objekt inom mellanzonerna. Man måste kunna känna sig stolt över sitt bostadsområde det måste finnas något

unikt, inte alla andra förorter också har.

som

Enskilda eldsjälar kan försätta berg. Det är viktigt att sådana initiativ kan fångas upp, och få utvecklingsmöjligheter dock utan att

omedelbart övergödas med pengar och beskäftigt daddas av byråkrater vill bli delaktiga i de eventuella framgångarna. Man skall

som låta tusen blommor blomma, men de skall både få växa upp, blomma och vissna. En social struktur, baserad enskilt föreningsliv, idrottsklubbar och byalag är oerhört värdefull, medan s.k. stadsdelsnämnder bara visat sig skapa frustration. Möjligheter att påverka sin miljö och att delta i området skötsel stärker samhörigheten. Varför skall fattiga alltid ha anställd personal till att klippa gräsmattan, medan rika gör det själva

I befintliga problemområden är det viktigt att tryggheten gator

och torg återställs. Ett fungerande närpolissystem och en nollvision för kriminaliteten av Eskilstunamodell bör prövas mera generellt. Spåren efter vandalism och klotter måste åtgärdas snabbt. Särskild uppmärksamhet måste ägnas den utsatta ställning som kvinnor och flickor i vissa invandrargrupper har.

För det uppväxande släktet- ofta med risk att bli den tredje generationen arbetslösa i området är en bra skolutbildning den mest

väsentliga insatsen. Barnen skall i skolan och läsa läxorna. Kraven måste ställas tidigt. Flexibilitet i lärarnas lönesättning kan bidra till att locka bra lärare till dessa områden, där insatserna är svå-

Redan i förskolan träning i sociala färdigheter påbörjas,

rare. kan en och exempelvis ett teknik- eller kulturintresse väckas.

I de utsatta områdena är det särskilt viktigt att alternativa skolor och förskolor möjlighet till ett rikt varierat utbud av olika peda-

ger

gogik. Ett väl fungerande skolpengssystem är därför en nödvändighet. Kunskapsförmedlingen bör ske inom skolsystemet och basåret

skall främst hjälpa dem med ämneskombinationer som inte passar för avsedd högskoleutbildning. En frivillig deltidsförskola för barn mellan 3-5 år är positiv, den får inte bli ett obligatorium, vare

men sig för föräldrarna eller kommunen.

Särskilda yttranden 235

Det är viktigt att hela tiden slå vakt om jämställdhetsaspektema.

Inte minst SYO-konsulentema har en Viktig uppgift i att motverka könsbundna yrkesval.

Krav på motprestation för samhällsstödet måste få ställas sär-

skilt för de unga som skall lära sig hur arbetslivet fungerar, för att de

inte permanent skall hamna utanför arbetsmöjligheter. Miljöinsatser,

renhållning, parkarbete och enklare vårdinsatser är härvid värdeful-

lare än den billigaste arbetsuppgiften att vända på, kom-

- papper

munalkontoret.

Förslagen

När det gäller de mera konkreta strukturinriktade förslagen i kom-

mittén är dess begäran om ett förstatligande Socialbidraget för

av dem där orsaken till bidragen är arbetslöshet ett intressant uppslag.

- Med fog kan man hävda att staten har ansvaret för arbetslösheten, och därmed för dess följder, och att gråzonen mellan korta inkomstbortfall och pensionering är ett angeläget område att utreda i särskild

ordning. Viktigt är härvid att tillse att rehabiliteringsarbetet hela

tiden bevakas, och inte glöms bort socialnämndens uppföljning

om upphör. Då kan också socialnämndema återgå till sin huvuduppgift

den sociala rehabiliteringen.

-

Förslaget att utveckla en förenklad företagsfonn är utmärkt. Det

är inte nödvändigt att förelägga korvkiosk nästan regler

en samma som Volvo. Detta, att våga ta ansvar och risker, skall inte bara

vara

möjligt det skall rentav få löna sig. En utveckling tjänstesek-

- av tom, och en avdragsrätt för olika hushållstjänster är också bra

en

satsning.

Fler högskoleplatser till storstäderna vid högskolorna inte ute i

bostadsområdena, där de bara skulle understryka och befästa utan-

förskapet bidrar till ökad kreativ öpkad dynamik och syssel-

massa,

sättning och tillstyrkes varmt. Viktigt är att stimulera ungdomar från

problemområden att söka sig till högskoleutbildning. Folkhögskole-

satsningar bör inriktas på att passa in i det reguljära utbildningssyste-

met. De får inte bli återvändsgränder bara tillfälligt hyfsar

som arbetslöshetsstatistiken.

i

Utbildningsfrågoma har ytterligare en viktig aspekt. Det går inte

att blunda för att förädlingsvärde och kompetensinnehåll i svenska

produkter numera generellt är lågt. Svensk industri tvingas därför konkurrera medelst låga priser och därmed låga löner. Bristen

spetskompetens är stor. Om man räknar bort sådana kortutbildning-

ar som vi kallar akademiska men som inte är det i andra länder

- -

236 Särskilda yttranden

är andelen ungdomskull söker sig till långa utbildningar

av en som inte hälften vad den är i exempelvis USA, Japan och Canada.

ens av Dessutom är våra Tånga utbildningar ofta kortare. Av svenskar födda 1950 har 15% akademisk medan siffran bland dem

en examen, födda 1968 bara är 7%. Detta är förstås katastrofalt. Storstadsregio-

våra naturliga utvecklingscentra måste få ökade forsk-

nema - ningsresurser större kreativ massa.

-

Folkhälsoarbete borde positivt både på individ- och sam-

vara hällsnivå det inriktas på tillstånd är påverkbara, och där

- om som nyttan åtgärderna överstiger kostnaderna. Hit hör sannolikt insat-

av

mot missbruk droger, alkohol och tobak samt stimulans till ser av

riktigare kost och motion samt spårande av hypertoni. SBU har

emellertid nyligen nödgats konstatera att stora befolkningsprogram visat små resultat. Det finns anledning till ödmjukhet inför proble-

Just är det säkert forskning och bättre samverkan som men. nu mer behöver prioriteras, liksom en bättre tolkservice vårdgivare i invandrartäta områden.

Egenmaktsförslag i form av stadsdelsnämnder leder till olika behandling individer i olika kommundelar, och tydliggör dessut-

av

att vissa stadsdelar måste bära stor ekonomisk börda andra. om en

De skapar motsättningar utan att man får några egentliga vinster. Om

ofta träffar sin lokale politiker i närbutiken skulle få fördeden som lar jämfört med andra inte gör det, är själva grunden för demo-

som kratin i fara. De aktuella förorterna har snarast drabbats av för myck-

et politiserande. Subsidiaritetsprincipen är viktig, men de presenterade s.k. egenmaktsförslagen är huvudsakligen ägnade att kraftfullt

öka administrationen och den lokala byråkratin. De är framlagda utan tanke balans gentemot andra berättigade intressen övergri-

-

pande samhällsintressen, övriga kommunmedborgare, fastighetsäga-

etc. Överväganden saknas dessutom om vilka frågor som bör re avgöras på stadsdelsnivå.

I första hand är det den enskildes valfrihet skall sättas i

egen som centrum tillkomsten fler alternativ i serviceutbudet, för-

- genom av sök med skolpeng och servicecheckar, och med ökad självförvaltning i nära samverkan med fastighetsägarna. Det handlar att få

om

makt att förändra sin situation inte att få ännu fler föreegen - om trädare.

Samtidigt reguljära statliga anslag blivit föremål för hård-

som hänta besparingar, har anslagen till olika projekt s.k. funny-money

snarast ökat bland statliga organ och myndigheter. En sanering

bland projektanslagen kan vara en väg att finna medel till reguljära insatser i storstädemas problemområden. På sikt bör anslagen till

Särskilda yttranden 237

storstadspolitik ersättas av en politik, som ger storstäderna möjlighet

att utvecklas till de dynamiska K-regioner, som borde vara deras

naturliga roll.

Slutsatser

Det finns ingen enahanda och bra lösning miljonprogramområde-

nas problematik. Hade en sådan funnits hade alla tillämpat den

eftersom problematiken är universell. Det viktiga är att ha insikt om

vilka de grundläggande problemen egentligen är, att inte förfalla till

politiskt korrekt retorik, och att inte envist upprepa redan gjorda

misstag.

Den tömbeströdda stigen bort från nuvarande problem, måste gå via avreglering och individuell valfrihet. Och själva nyckelfrågan är att till att den generationen inte fastnar i arbetslöshet. Den

se unga

måste få möjlighet till en bra utbildning. Den investeringen kommer

att ge störst utdelning av alla även om det tar sin tid.

-

238 Särskilda yttranden

SÄRSKILT YTTRANDE Gunilla och Sören

av Malmborg

Kindlund

Frågan socialbidragen är komplicerad och svårbedömt. Det

om krävs omfattande utredning för att kunna ta ställning till

en mer

deras utformning. Den nytillsatta Socialtjänstutredningen har i upp-

drag över socialbidragens totala utformning, inklusive finan-

att se sieringen. Mot bakgrund att det arbetet pågår står vi inte bakom

av de diskussioner och synpunkter Storstadskommittén framför

som

om socialbidragen.

Särskilda yttranden 239

SÄRSKILT YTTRANDE Karin Pilsäter

av fp

Grundbulten för att häva utanförskapet, bryta vanmakten är att ge den enskilde individen möjlighet att förverkliga sina drömmar. egna Utgångspunkten för kommitténs arbete bör att människor vara ge makten över sin egen tillvaro, makten över sitt eget liv. Att ha kommandot över sin tillvaro, och därmed makt över egen de skeenden påverka just den framtiden det livet. Att som egna egna , ha makt över sin tillvaro innebär att kunna ta de olika egen vara valmöjligheter som står till buds, välja vilken väg att gå. Vägarna är inte stängda beroende på bakgrund, etnisk tillhörighet eller bostadsort. En viktig del i makten över sitt eget liv är också känslan att av bli respekterad för den jag är, det jag står för och det jag kan åstadkomma. En viktig del i detta är ett levande föreningsliv, frivillig meden borgerlig aktivitet. Att människor frivilligt sluter sig ett samman ger socialt kapital av kontakter, en kultur samverkan och tillit melav en lan människor. Man samarbetar, inte bara för att nå sina utan egna även gemensamma mål. Men makten över det livet kan aldrig egna vara kollektiv. Makten över det livet är individuell eller inte egna alls. All utveckling bygger enskilda människors skaparkraft och initiativförmåga. Om politiker betraktar människor offer för opåsom verkbara krafter, riskerar kraften att förtvina både hos den enskilde och samhället. Om politiken istället strävar efter ett samhälle med aktiva medborgare kan och vill ta växer som ansvar, engagemanget

och solidariteten. En viktig politisk uppgift är att skapa och stödja de

mötesplatser där människor gemensamt kan lösa problem. Politiken ska ge alla människor redskapen för att ta makten över sitt liv. eget Att inte ha makten över sitt eget liv skapar vanmakt, leder till

utanförskap. Det är den vanmakten vi ska bryta. Integration och

innanförskap leder till multietniskt samhälle där olika etnisett mer ka, kulturella, idéburna eller andra grupperingar lever sida vid sida, i relation till varandra och i ömsesidigt beroende. Där grupptillhörigheten inte fyller hela tillvaron, där utövandet makt över men av sin egen tillvaro leder till byggande etniskt eller kulturellt styrda av nätverk och institutioner. Där kittet mellan människor blir starkare. Den yttersta yttringen vanmakt och utanförskap är det låga valav deltagandet i de utsatta bostadsområdena. Det finns ett samband mellan makten över sin vardag och makten över samhällets egen framtid. Kvitto om vårt arbete lyckas blir valdeltagande och om

240 Särskilda yttranden

deltagandet i det gemensamma samhällsbygget ökar bland människor i de utsatta bostadsområdena.

Att föra besluten nära dem de berör viktig liberal princip.

är en Stadsdelsreformer i de kommunerna är viktiga. Även refor-

stora om mema inte blivit det demokratiska genombrott skulle behövas

som är de ett steg i rätt riktning. Ett fortsatt reformarbete är nödvändigt. Demokrati handlar inte bara att de valda representanterna fattar

om

majoritetsbeslut om de övrigas liv. Ett helt omistligt inslag i det

demokratiska systemet är det offentliga samtalet där deltagarna tar hänsyn till varandra, där olika intressen och värderingar kan vägas, skärskådas och stötas mot varandra.

Makt

Reformeringen av den kommunala verksamheten genom exempelvis resultatenheter och konkurrensutsättning ger ökad effektivitet, flexibilitet och ökad anpassning till de enskilda människornas önskemål. Fortsatt refonnering, ökad valfrihet och ökade möjligheter till eget inflytande över den kommunalt finansierade verksamheten är viktiga delar i att låta människor få göra de viktiga valen själva och att

också själv skapande och ta

vara ansvar.

Ett arbete för att vidga och fördjupa människors makt över den

egna vardagen måste givetvis ta sitt avstamp just i vardagen.

Analysen borde sålunda utgå från människors vardagssituationer

och den brist på makt över dessa själv upplever för att utifrån

man denna analys kunna lägga förslag som minskar vanmakt och utanförskap, som ökar makten över det egna livet, den egna tillvaron, den

egna vardagen.

Medborgarkontraktet är ett sätt för förtroendevalda och anställda i kommunen att möta medborgarna. Kontraktets innebörd är för det

första att varje medborgare ska veta vilka rättigheter och skyldighe-

ter hon har inom välfardspolitiken. För det andra ska kunna

man jämföra tillgängliga alternativ. Man ska lätt kunna söka information och jämförelser. För det tredje ska veta vart vänder sig för

man man frågor, för att få saker uträttade och för att klaga.

Genom införande av medborgarkontrakt underlättas för den enskilde att ta makten över sitt eget liv genom att möjligheten att orientera sig ökar, alternativen klarläggs och rationella beslut kan fat-

tas. Tydlighet, kunskap och tydligt ansvar är viktiga steg för att bryta

vanmakt och ersätta den med makt. Därför bör medborgarkontrakt införas i våra storstadskommuner.

Särskilda yttranden 241

är modell för att enkelt och rationellt skapa

Medborgarkontoret en

det forum där medborgarkontraktet blir vardag för människorna. Genom medborgarkontoret ska människor inte känna oro och vanbli skickade fram och tillbaka mellan kontor, där det makt över att alltid bord. Ansvaret ska tydligt placerat och är någon annans vara

ha klara beslutsbefogenheter så att problem kan lösas tjänstemännen

och fungera. Har misstag begåtts ska medborgaren har rätt

vardagen

till förklaring, ursäkt och kanske till och med ersättning. bör inrättas och förläggas till utsatta förortsornrå-

Medborgarkontor

den i våra storstadskommuner. Att personalen ska behärska fler

språk än svenska borde vara en självklarhet.

Arbete

ha arbete är absolut avgörande betydelse för vuxna att Att ett av makt över sin vardag. Antingen som anställd, eller som

uppnå egen

i någon form. Att kunna försörja sig själv och sina nära

företagare

med det arbetet självrespekt och kontroll övertillvaron. egna ger Arbetet inte bara försörjning, det ger ett kontaktnät, ett sammanger identitet. Grundbulten för storstadskommittens arbete hang och en för öka människors makt över sin vardag måste därför vara en att för arbete i storstad skapa förutsättningar för fler jobb, för

politik att

människor ska kunna bli anställda eller företagare och att bekämatt diskriminering i arbetslivet. pa Storstadskommittén hade för avsikt att återkomma med ett delbetänkande förutsättningar för arbete, En förstärkt arbetslinje. om Tyvärr har inte under de nästan tre år som arbetet pågått lyckman med detta. Under tiden har många andra aktörer kommit med ats debattinlägg och förslag. Kommittén har bara rader av rapporter, till detta. Att kommittén lagt förslag förenk-

marginellt tagit sig om

lat och skatteadministration samt skattereduktioner

företagande

hushållsnära tjänster är bra och ligger helt i linje med av Folkpartiet sedan länge framförda förslag. Detta är dock långt i från tillräckligt och kommittén har därmed avslutat sitt arbete utan att ta tag i en av

de viktigaste frågorna.

Ett sådant arbete måste utgå från att förbättra de grundläggande förutsättningarna för företagandet, såväl generellt som för dem som verksamma i storstadens utsatta områden. De många kartläggär och förslag andra tagit fram kan tjäna som ett gott under-

ningar som lag.

242 Särskilda yttranden

Vägen till arbete

Betänkandet fokuserar huvudsakligen hur förändringar inom och mellan olika försäkringsssystem och myndigheter ska ske. Genom att sätta individen, människan i centrum hade givetvis arbetet fått annan karaktär. Att förflytta makten från statliga till kommunala myndigheter kan aldrig ersätta att förflytta makten från systemen till människan själv.

Utbildning

Våra undersökningar Att växa bland och

egna se betong kojor

bekräftar de ambitioner och mål storstadens barn och ungdomar som har, deras inneboende kraft. Det måste tillåtet och möjligt vara att skapa de skolor kan mot barnens och ungdomarnas som svara upp behov. Folkpartiet vill att alla barn ska erbjudas pedagogisk förskola från tre års ålder. För vissa barn är denna reform bråttom. mer I utsatta områden är arbetslösheten hög, och svenska språket föresparsamt kommande. De barn mest behöver förskola står ofta utanför. som Det är mycket positivt att kommittén tagit ställning för sådant förett

slag.

Att skolorna fungerar väl och högklassig utbildning är

ger en en utmaning som kan ge ungdomar bättre livschanser, redskap att fonna sin framtid. Skolor i utsatta områden ska så bra de lockar vara att andra elever dit, vi kan kalla det magnetskolor. Det krävs ett resursfördelningssystem som kan styra inte bara inom kommunerna utan mellan kommuner så att de skolor har ett stort antal elever med som behov av särskilt stöd kan få Det kommunala inkomst mer pengar.

och kostnadsutjämningssystemet måste större till dessa

ta en hänsyn

behov. Skolor i olika bostadsområden har oerhört olika förutsättningar. Naturligtvis sätter det sina spår i en skola när 90 procent barnen av har ett annat modersmål än svenska eller i skolor där många barn kommer från stökiga hemmiljöer. Det behövs ofta i

undervisning

mindre grupper, fler speciallärare och för elevvård. Det mer resurser har inte alltid fungerat så att dessa skolor har fått kompensation så

att de kan ge en vettig undervisning.

Precis som miljön i övrigt i många miljonprogramsområdena

av

har skolmiljön varit dålig och byggnaderna präglats trista fasader

av

och dålig byggmateriel och enformiga inomhusmiljöer. Istället för

att vara bostadsområdets pärla och stolthet har skolan stått för något

Särskilda yttranden 243

fult, nedklottrat och trist. Den signal sådan byggnad sänder som en ut är givetvis motsatsen till vad det borde vara: ett kunskapens tempel där morgondagens medborgare skall få lika livschanser. vuxna Men skolor i utsatta områden har också många möjligheter. Lärarkåren är ofta mycket engagerad och består av personer som aktivt har valt att arbeta i skolor där utmaningarna är stora. Många har haft flertalet chanser att flytta till andra skolor i områden som lättare, ändå bestämt sig för att vara kvar. anses men

Den mångkulturella miljön också stora möjligheter. Den skatt

ger det innebär att många elever har kunskap i språk och andra kulturer kan användas i undervisningen och för att ge skolan en speciell prä-

gel.

särskild kvalitetssatsning som kan innebära: en

Extra satsning på svenskan. -

Ökat antal undervisningstimmar.

- Dans, musik eller sportprofil. - Profil i något teoretiskt ämne: t ex matte, språk, miljö. - Speciella attraktiva fritidsaktiviteter. - I kombination med fritt skolval kan detta uppnå två syften. Dels får de barn bor i området extra bra skola, dels kan elever från som en andra områden söka sig dit.

Andra exempel viktiga förbättringar är organiserad hjälp med

läxläsning, skola loven, dator till varje elev. För att skapa egen

sådana magnetskolor de vanliga skolorna måste ett ökat självsty-

av tillåtas, och större budgetar medges för de skolor lyckas nå re som denna typ mål. Exempelvis måste det bli möjligt att locka med av och uppmuntra med högre löner för personalen.

Uppmuntra friskolor

Frihet att välja skola skall rättighet för alla. Särskilt i utsatvara en ta bostadsområden kan detta ha stor betydelse för att öka mångfalden och kvaliteten i skolan. Den enskilda alternativen behöver bli betydligt fler och de skall kunna konkurrera med de offentliga skolorna ekonomiskt lika villkor. Staten skall se till att alla skolor

uppfyller grundläggande krav kunskap och demokratiska värde-

ringar.

Bostad och stadsbyggnad

Den ogina inställning kommittén visar gentemot människors som möjlighet att kunna få billiga varor via stormarknader är obegriplig. Kommunernas planmonopol ska inte användas för att begränsa han-

244 Särskilda yttranden

deln, det ska användas för att tillgodose behoven av övergripande

planering för att områdena ska fungera.

Bostadspolitiken har sedan efterkrigstiden präglats i allt för hög

grad av subventioner och styrning. Det har inte i tillräckligt hög grad lett till att människors efterfrågan på boende och boendemiljöer tillgodosetts men däremot drivit upp kostnaderna ett oacceptabelt sätt. Bostadssektom har varit en planekonomisk ö i den svenska

marknadsekonomin. Stora inslag i det s k ekologiska omställnings-

programmet är inget annat än en återgång till traditionellt subven-

tions- och styrningstänkande, något som vi liberaler självfallet mot-

satt oss.

Det mångkulturella samhället

I Storstadskommitténs målområden är en stor andel av invånarna av utländsk härkomst, eller har föräldrar med utländsk härkomst. Att bortse från detta då makten över vardagen diskuteras är att bortse

från människors verklighet och vardag.

Att återerövra makten över vardagen handlar för många invandrare om det mångkulturella samhället. Sverige av idag är i alltför hög utsträckning ett monokulturellt samhälle, där många människor ställs utanför. Segregation och utanförskap följer i det monokulturella samhällets spår och leder till vanmakt.

Integration och innanförskap leder till ett mer mångkulturellt

samhälle där olika etniska, kulturella, idéburna eller andra grupperingar lever sida vid sida, i relation till varandra och i ömsesidigt beroende. Där grupptillhörigheten inte fyller hela tillvaron, men där utövandet av makt över sin egen tillvaro leder till byggande av etniskt eller kulturellt styrda nätverk och institutioner. Där kittet mellan människor blir starkare. I det mångkulturella samhället tillåts

olikheten bli styrkan. Gemensamma grundläggande värderingar

såsom demokrati, jämställdhet och tolerans, och ett gemensamt

språk är då nödvändigt för att bygga bryggor mellan människor.

Många invandrarföreningar har en helt annan samlande funktion än de många olika föreningstyperna i traditionell svensk folkrörelse. Ofta såväl profan sakral verksamhet, barn, ungdom, kvin-

ryms som

män, äldre har sina verksamheter, kultur och idrott likaså. Detta nor, gör att invandrarföreningama inte passar in i det svenska föreningsstödet. Ungdomsstyrelsen, Riksidrottsförbundet med flera statliga aktörer liksom kommunerna bör därför förändra bidragsgivning och föreningsservice så att alla människor får möjlighet till fri-

samma

villiga gemenskaper.

Särskilda yttranden 245

Då dessa nätverk och institutioner ska byggas av människor upp krävs redskapen i form regelverk och ekonomiska för-

själva, att av

är styrda insikten att människor som sluter sig sam-

utsättningar av

för gemensamt lösa ett problem eller en uppgift bör uppman att muntras, inte till varje pris hindras. Särskilt inom äldreomsorgen kommer ett behov av att inom ramen organisera för äldre invand-

för de frivilliga gemenskapema omsorg

den Storstadskommitten skulle här kunna rare inom egna gruppen. för att bana väg för en sådan utveckling. agera Den nuvarande ogina politiken för enskilt driven barnomsorg, skola och drabbar därför särskilt hårt i storstädernas segre-

sjukvård

förortsområden. Istället bör möjligheterna för makt och infly-

gerade

de delarna vardagen stärkas. Skolpeng för tande över viktiga av och gymnasiet, rätt till stöd för enskilda alternativ i barn-

grundskola

husläkarsystem med valfrihet för patienterna och äldreomsorgen,

med respekt för de äldre utgångspunkt är några viktiga

omsorg som

den borgerliga regeringen ökade kraftigt de formella

delar. Under för människor få makt och inflytande över dessa

möjligheterna att

områden stärka den enskildes rätt gentemot komviktiga genom att

Samtidigt vi att långtifrån alla upplevde reella möjlig-

munen. vet heter använda denna makt. Den socialdemokratiska regeringen att skäl, samtliga områden i praktiken tagit till-

har, av ideologiska

bestämma och möjligheten att själv utfonna sin baka rätten att själv och utbildning. En utmaning för storstadskommittén vård, omsorg hade varit finna redskapen så att många fler kan ta makten över att

dessa viktiga delar av vardagen.

Valfrihet och utveckling myndigförklara medborgarna

-

När människor sluter sig för att gemensamt lösa en uppgift samman utveckling. När exempelvis de föräldrar som så önskar starskapas driver efterlängtad tvåspråkig förskola i stadsdel sker tar och en en och makten över deras liv Ökar. För dessa är det inte

utveckling egna

alternativ söka vinna majoritet föräldrarna ett komett att en av för denna idé. Skulle så ändå ske, skulle sannolikt

munalt daghem

makten den tillvaron minska radikalt för de föräldrar som över egna

ogillar tvåspråkig förskola.

en radikalt för ökad makt över människor egen vardag Ett program

kräver myndigförklarar medborgarna. Rätt att välja dagis,

att man skola, äldreomsorg, husläkare måste då införas, liksom rätten att med likvärdig kommunal finansiering få driva verksamhet i egen

regi.

246 Särskilda yttranden

Att fastna i regelfállan istället för att påverka vardagen

Många människor fastnar i kommunens och statens gemensamma

moment 22. Regelverket säger ofta att utan jobb ingen dagisplats,

-

utan dagisplats inget jobb. Ensamma mamman kan inte påverka sin

och barnens vardag förändrad ekonomi, marginaleffekter genom en av inkomstskatt, dagistaxor, bostadsbidrag och underhållsstöd kan överstiga 100%. Den har socialbidrag får inte studera, den som som inte studerat kan inte få jobb. Listan kan göras oändlig. Häri

ligger

en av storstadskommittens verkliga utmaningar. Ska människors vardag återerövras måste det verkligen är människans vardag som vara utgångspunkt. En systematisk kartläggning av de regler föder som maktlöshet och förslag till att undanröja dessa borde ha varit bjuen dande uppgift för kommittén.

Den kommunala beslutsprocessen

De förslag kommittén lägger för öka

som att egenmakten" rör

l

huvudsakligen olika delar av den kommunala beslutsprocessen och

kan knappast sägas ägnade att direkt öka makten över den vara mer egna vardagen. Inte är de heller något avgörande sätt ägnade att förnya den kommunala demokratin. Avståndet mellan väljare och valda är stort. Avståndet kan minska

många olika sätt och det finns ingen anledning dogmatiskt

att

avfärda några förslag syftar till att öka medborgarinflytandet.

som

Kommundelningar, utveckling av stadsdelsnämnder, institutionssty-

relser och stopp för kommunala bolag är exempel på ytterligare nya vägar som kan prövas. Det råder ett uppenbart behov ökad dialog mellan och

av väljare

valda, mellan förtroendevalda och övriga medborgare. Genom det ökade inslaget av personval kan sådan utveckling komma till en stånd, liksom ökad insikt hos många förtroendevalda genom en att arbetsformerna måste förändras. Olika typer reformer inom av

ramen för kommunallagen kan aldrig förnya politiken inte de

om förtroendevalda och partiaktiva förändrar sina arbetsformer. Detta bör ske många olika sätt.

En fråga som ständigt varit aktuell i samband med att olika kommuner inrättat kommundelsnämnder har varit de ska direktväljas om eller Nu gällande lagstiftning tillåter inte direktval. Jag anser att skälen emot direktval inte är tillnärmelsevis lika starka skälen som för. Medborgama i stadsdelen ska direkt kunna dem ska utse som fatta de viktiga besluten många verksamheter i den stadsom egna

Reservationer 247

delen. Storstadskommittén borde ha lagt förslag om försökslagstiftning direktvalda stadsdelsfullmäktige i Storstadskommunema.

om Utöver direktval bör den lokala demokratin främst vitaliseras genom

samtal vid mötesplatser mellan väljare och valda, offentliga hea-

rings, öppna möten och aktiva förtroendevalda.

Detta i kombination med personval skulle givetvis vitalisera den lokala politiska debatten och öka representativiteten och därmed legitimiteten hos de folkvalda, samt engagera många fler såväl i politiskt arbete som i föreningsliv.

Lokal utveckling

Kommittens perspektiv har i alltför hög utsträckning kommit att bli

systemets och kommunalpolitikems. Med människan som utgångs-

punkt hade resultatet kunnat bli ett annat. Levande förorter kan

aldrig stadsplaneras eller projektarbetas fram i kommunalhusen.

Lokal utveckling skapas inte runt sammanträdesbord. Kartläggning

hinder och förslag till möjligheter enligt hade också av nya ovan

varit den viktigaste förutsättningen för att skapa motorer och möj-

ligheter till lokal utveckling. Det kan bara göras dem som bor där,

av dem är verksamma i företag, föreningar, de som lever och ver-

som kar i områden och stadsdelar. Det går att skapa ett hem av en bostad och det går att skapa hembygd ett bostadsområde. Men det krä-

en av ver människors omsorger.

Komrnittédirektiv

Levnadsvillkor i storstadsornråden

Dir 1995:35

Beslut vid regeringssammanträde den 16 mars 1995

Sammanfattning av uppdraget

Utredningen S 1994:03 Levnadsvillkor i storstadsområden får nya direktiv och skall arbeta kommitté med företrädare för de tre som en storstadsområdena. Kommittén skall ha till uppgift att i dialog med berörda i områdena föreslå och initiera åtgärder syftar till att skapa bättre förutsättsom ningar för bostadsområdena i storstäderna att ta till vara de olika reoch möjligheter finns och som kan användas för en positiv surser som utveckling, särskilt vad beträffar barn och ungdom med svåra uppväxtförhållanden. Kommittén skall för att fullfölja sitt uppdrag bl.a.

genomföra kartläggning de åtgärdsprogram och andra aktivi-

- en av inom framförallt social-, utbildnings- och arbetsmarknadsteter

områdena kan ha betydelse för positiv utveckling i de ak-

som en tuella bostadsområdena, lämna förslag till riktlinjer hur bostadsområdena bättre än för när- varande skall kunna ta till sina totala resurser, i form av mynvara dighetsinsatser och ideella insatser, i samverkan och utan hinder

av traditionella uppgiftsgränser,

ta initiativ till och genomföra konkreta projekt med den angivna -

inriktningen, föreslå behövliga förändringar lagteknisk, finansiell och organi-

av satorisk natur för att bättre samordning och samverkan mellan olika myndigheter och samhällssektorer skall kunna uppnås.

Bakgrund

Allmänt

Storstadsutredningen tillkallades i oktober 1988 med uppdrag föatt reslå åtgärder för att förbättra livsmiljön och

vidga deltagandet i det

politiska livet däribland Valdeltagandet - i storstäderna. - Utredningen avlämnade under åren 1989-1990

tretton underlags-

rapporter, bl.a. Välfärd och segregation i storstadsregionerna SOU

1990:20, samt slutbetänkandet Storstadsliv Rika hårda

möjligheter

villkor SOU 1990:36.

Utredningen konstaterade att i storstadsområdenas minst attraktiva

bostadsområden invandrarna överrepresenterade var liksom arbetslösa och personer eller mindre från som var mer permanent utslagna arbetsmarknaden.

I dessa bostadsområden många hushåll beroende socialbivar av drag. Andelen sådana hushåll ökade snabbare

än genomsnittligt i re-

gionerna. Andelen förtidspensionerade, ensamhushåll

och ensamma kvinnor med barn hög. I dessa områden fanns också var en stor överrepresentation av personer med dålig hälsa.

Sjukskrivningarna var

många. Vårdkonsumtionen och dödligheten var högre än genomsnit-

tet i regionerna i Sverige.

Utredningen föreslog olika åtgärder för öka förvärvsfrekvensen att och för att motverka fortsatt hög utslagning från arbetsmarknaden. en

Utredningen pekade olika exempel framgångsrika

samarbets-

projekt där personal från arbetsfönnedling, försäkringskassa

och socialtjänst genom förändrade samarbetsformer kunnat effektivare ge individuellt stöd till olika grupper av personer som hade svårigheter arbetsmarknaden.

Storstadsutredningen framhöll att förnyelse dessa storstadsen av områden förutsatte befolkningens medverkan och en ökad samverkan över sektorsgränserna. En social och kulturell förnyelse förut-

satte tillgång till olika vilket enligt utredningen redan fanns resurser, i bostadsområdena i tillräcklig omfattning, i synnerhet om bostadsområdenas samlade kunde effektivare resurser utnyttjas genom ökad

samverkan över huvudmannaskapsgränserna.

Som en uppföljning beslutade

av Storstadsutredningen regeringen

1990 att under treårsperiod anslå l0 miljoner kronor år en per ur Allmänna arvsfonden till projekt för samordning insatser av för utsatta ungdomar i bostadsområden med sociala problem där även utbild-

ningsfrågor berörts, det s.k. Plusprojektet. Projektet har pågått

sedan år 1991. I april 1995 lämnar de lokala utvärderarna sina

rapporter.En

Bilaga 251