SOU 1995:4
Långtidsutredningen 1995
Sammanfattning
I BAKGRUND
] Långtidsutredningens utgångspunkter 1.1 Syfte och ställning 1.2 Den förändrade långtidsutredningen 1.3 Långtidsutredningen och avvägningama 1.4 Betänkandets disposition
2 Ekonomi i obalans
2.1 Inledning
2.2 De senaste 25 åren 2.3 Obalansemai svensk ekonomi 2.4 Effektivitetsproblem i den svenska ekonomin 2.5 Fördelningen av inkomster och välfärd 2.6 Drivkrafter och slutsatser
3 Den svenska ekonomins strukturer
3.1 Strukturomvandlingens dynamik
3.2 Ekonomins sektorer
3.3 Produktionsstrukturens förändring 3.4 Efterfrågans förändring 3.5 Regional näringslivsstruktur
4 Den svenska ekonomins internationalisering 4.1 Inledning 4.2 Integration, internationalisering och beroende 4.3 Utrikeshandeln 4.4 Direktinvesteringarna och ägandet över gränserna 4.5 Internationaliseringen av de finansiella marknaderna
33
35 35 36 37 38
41 41 41 47 57 60 66
71 71 73 78 83 90
101 101 102 103 112 124
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7
II
7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9
III
8.1 8.2 8.3 8.4
Samspelet mellan den finansiella och reala ekonomin Inledning Det finansiella systemets uppbyggnad och omfattning Det finansiella systemets uppgifter och funktionssätt Finansiella och reala samband Från reglering till avreglering Kreditexpansionen i Sverige Finanskrisens orsaker De ekonomisk-politiska beslutens roll Finanskrisens kostnader Slutsatser
Teorier om tillväxt
Inledning
Vad är ekonomiskt välstånd? Vad har hänt med tillväxten? Teorier om tillväxtens drivkrafter Hur ska tillväxt mätas? Tillväxtens gränser? Tillväxt i teori och verklighet
UTGÅNGSPUNKTER
Basscenariot
Inledning Världsekonomins långsiktiga utveckling Modellerna
Förutsättningar för basscenariot Den makroekonomiska utvecklingen till 1998 Den makroekonomiska utvecklingen till 2010 Strukturomvandlingen till 2010 Den offentliga sektorns ekonomi till 2010 Slutsatser
PROBLEM OCH MÖJLIGHETER
Arbetsmarknaden
Inledning
Utvecklingen i Sverige Utvecklingen i Europa och USA Jämviktsarbetslösheten
129 129 130 132 137 145 152 154 160 161 164
167 167 167 170 173 182 185 188
191
193 193 194 199 201 216 226 232 237 248
251
253 253 254 263 267
8.5 8.6 8.7 8.8
9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 9.10
10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7
11 11.1 11.2 11.3 11.4
12 12.1 12.2
12.3 12.4
13 13.1 13.2 13.3 13.4
Trögheter i anpassningen eller hysteresis Relativlönetiexibilitet Risken för bestående hög arbetslöshet i Sverige Vad kan staten göra?
Näringslivets villkor
Inledning Kapital Humankapital Teknologi Energi
Infrastruktur Konkurrens och avreglering Byggsektom Entreprenörskap och företagande Produktionsförutsättningama i sammanfattning
Den offentliga omställningen Inledning De finansiella obalansema Skatter
Offentliga transfereringar
Den offentliga konsumtionen och produktionen Staten och incitamenten
Sammanfattning
Sverige och EG/EU
Inledning
EU:s betydelse för Sverige — och omvänt Vart går EU? Sverige i EU
Stabiliseringspolitiken
Stabiliseringspolitikens roll Den svenska utvecklingen i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv Stabiliseringspolitikens förutsättningar Slutsatser
Det kan gå annorlunda
Inledning Eftersläpningen och högscenariot En alternativ utveckling i omvärlden Slutsatser
276 279 282 294
305 305 308 322 333 345 352 360 369 376 384
389 389 390 407 417 430 442 453
457 457 458 464 467
473 473
480 487 496
501 501 502 514 518
rv DEN LÅNGA SIKTEN
14 Den långa sikten 14.1 Inledning 14.2 Osäkerheten 14.3 Demografin 14.4 Geografin 14.5 Miljön 1 4.6 Institutionerna 14.7 Den långa sikten i den ekonomiska politiken
Tabeller Diagram Tablåer Referenser Sakregister
Bilagor till Långtidsutredningen 1995
521 523 523 525 527 529 533 536 539 543 547 551 553 579
595
Sammanfattning
Utredningens huvudsakliga. slutsatser
Bakgrunden till _.1 995:— års Iångt—idsutredni'ng domineras atv—den sVenska ekonomins två mest akuta problem: sysselswmingenf ;och budget- underskottet. Utredningens-."scenar'rieroch- förslagv'havr—j tvä-syften: att öka— fekonomi'ns tillwtietoch den ekonomiska politikenshandlingsutrymme.
Om den ekonomiska politiken under de. närmaste åren "förmår stabilisera uppgången-, under"-lätta, tillväxten och; stärka de offentliga. finanserna- är ,det inte bara en ovanligt beSvär—liglågkönjunktur som har ridit-s ut. Då får också grimd'ejnlagd för ett par årtionden med en förhållandevis: god ekonomisk. utveckling, vilket återspeglas i. utredningens basScenärio- Men arbetslöshetens återgå-ng, goda förutsättningar för tillväxt och strama offentliga finanser är inga lindriga villkor attuppfylla. Det kan" gå sämre".
Den ekonomiska politikens—uppgifter handlar emellertid inteenbart om att bemästra "de akuta problemen. Ett .väl a'Wägt samspel mellan offentliga institutioner och ingrepp å ena sidan och näringslivets utveckling å den andra kan främja hela ekonomins tillväxt. Under de närmaste årtiondena handlar detta samspel både om att underlät-ta nya Verksamheters framväxt Och, om att dra nytta av befintliga resurser.
— Utredningens scenarier pekar på den kunskapsintensiva industrins och tjlän'stenäringens betydelse för de nya arbetstill- fällena. Inte minst inom tjänstesektorn spelar de mindre och medelstora företagen en avgörande roll för tillväxten. Därför återkommer analysen i", flera sammanhang till deras villkor.
— För att uppnå och bibehålla en, högtillVäXttakt är det emellertid inte tillräckligt att stärka det nya. Hela ekonomins kapacitet måste utnyttjas—. Kv'innomas och de äldres höga förvärvsr frekVens bidrog till att hålla "den svenska tillväxttakten uppe under 1980-talet. Om" förnyelsen och strukturomvandlingen
leder till utträde och utslagning ur arbetskraften, Så blir det sammanlagda resultatet ändå magert.
Långtidsutredningens bredd lånar sig ?inte till enkla budskap. Be- skrivningen av den- S.t/ens'ka ekonomins läge och möjligheter måste med nodvandighet rymma många nyanser.
På flera viktiga områden — t.ex. arbetsmarknaden, kapitalbild— ningen och stabillseringspolltlken är den ekonomiska forskningens resultat mer mångtydiga än dagsdebatten ibland kan ge vid handen. Utredningen har försökt fånga något av denna bredd vid redovis- ningen av. teorier, hypoteser och empiriska rön på olika områden.- Ekenomins sklftmngar från tid till annan kan påverka vad som är den. mest andamålsenhga avvägningen mellan olika insatser. Utredningen ska förhoppningsvis kunna tjäna som bakgrund till ekonomisk- politiska diskussioner och beslut under fieraå'r- framåt.
Bass—cenariot
Utredningen redovisa-r ettbasscenario för den svenska ekonomin fram till 2010 Basscenar-iot är inte en prognos, utan ett försök att åskåd- liggöra vad några antaganden om grundlaggande faktorer under perioden 1990- 2010 skulle betyda för utvecklingen Detta scenario är en viktig bakgrund till utredningens bedömning av Sveriges ekono- miska- möj'ligheter och problem."
Beräkningarna genomförs med. hjälp av "modellerna KOSMOS, MECMOD och FleO. De gör det möjligt att pröva hur olika dels-keendeni ekonomin fungerar i samspel med varandra. Samtidigt förenklar de verkligheten i väsentliga avseenden, som gör att seenariferna inte låter sig användas som prognöser. En viktig sVaghet är att model'lema inte kan fånga samspelet mellan ekonomins reala och finansiella sfärer, t.ex. vad minskade budgetunderskott betyder för räntan.
Eftersom just den finansiella utvecklingen haft stor betydelse för den senaste nedgången i den svenSka ekonomin kan denna svaghet betyda att beräkningarna under-skattar vikten av de närmaste årens ekonomiska politik. Att vårda. villkoren för den pågående åter- hämtningen, samtidigt som man dämpar infiationsimpulsema i ekonomin, .är en avgörande forutsattmng för att den lång51kt1ga utvecklingen av tillväxt och sysselsättning ska komma till stånd. Denna utveckling underlättas, om kronans kurs förstärks och real:— räntan sjunker.
Beräkningarna utgår från ett. antal förutsättningar, söm var för sig ter sig rimliga 1 .ett historiskt perspektiv.
— Produktiviteten _i näringslivet ökar med 1,9 procent/år., något snabbare än under 1980-talet, men YäSentliglt långsammare än” under de föregående årtiondena..
_... Världsmarknaden utvecklas på ungefär samma sätt som under perioden. 1960-1990, Marknaden. för sj—"Vensk expOIt. växer”
således. med."»ungefär fyra procent per år 1990-2010": Bytes'före hållandet med—omvårilden försenas något, vilketäri linje-med 'den historiska. utvecklingen,
— Arbetslösheten uppgår vid periodens. slut till' fem procent.
vartill kömmer 2, 5 procent i arbetsmarknadspolrtlska åtgärder. Det är högt 1 förhållande till tidigare decenmer men väsentligt lägre än i dag.—
.:— År 2010 deltar 82; procent. av befolkningen i åldrarna 16464 är i arbetskraften». Det är lägre än .de :.854. procentsats.. .delteg 119290, men högre än 1993 "års. 79 procent.
— Den offentliga konsumtionen begränsas inledningsvis av åtgärderna. för att stabiliSer'a de offentliga finanserna, men utvecklas på lång ,sikt i. takt med framförallt .de demografiska förändringarna-.—
— Bruttosparandet Stiger från dagens låga nivå. till att motsvara 22 procent av BNP, vilket är "på 1'960-talets nivå.
Om dessa antaganden "infria-s bäddar de för en gynnsam utveckling av den svenska ekonomin fram till 2010. BNP. skulle växa med 2,0 procent per år under perioden 1994- 2010. Det är i nivå med 1970- . och 1980- talen, men betydligt lägre än 1950- och 1960- talens tillväxt. BruttonationalinkomSten (BNI) växer' ännu snabbare, med 2, 2 procent 0111 året.
Undersamma tid skulle den privatakOnsumtionen kunna öka med 1,9 procent om året. Detta innebär att konsumtionen per capita ökar "med 30 procent från 1994 till 2010. Bara till en mindre del skulle detta utrymme användas för att betala en ökad konsumtion av idag skattefinansi'erade tjänster. Samtidigt minskar den genomsnittliga arbeIStidenmed- knappt femproöent. Välstånd'sökningentasinte enbart uti ökad konsumtion. '
Dej offentliga finanserna förbättras gradvis under perioden. Tillväxten ökar 'intäktema, den lägre arbetslösheten sänker utgifterna. De offentliga budgetunderskotten försvinner omkring sekelskiftet.
Nyckeln till den goda utvecklingen är en ökning av sysselsätt- ningen i närings'l'iVet med 10,7' procent per år. Det. skulle betyda ett brott med den histöriska trenden mot en minskad andel av Sysselsätt- ningen» för denna sektor. Hela nettoö'kningen skulle komma till stånd :i den kunskapsmtenswa industrin och 1 tjänstesektorerna Detta ställer frågan om tillväxten på sin spets' vilka förutsättningar ska möjliggöra denna expansiön i näringslivet?
Det räcker. emellertid.-inte med Strukturomvandling. Generellt sett är ett lands tillväxt beroende av att produktiviteten ökar i hela ekonomin. Historiskt sett är utredningens antaganden om produktivi- tetsutvecklmgen försiktiga, men 1980- talets avmattning pekar på ;vikten av att inte försumma arbetsorgamsation utbildning, teknologisk förnyelse och incitamenten till arbete.
Den största osäkerheten vidlåder antagandet om' arbetsmarknaden; Den rådande höga arbetslösheten måste minska—kraftigt för att den inte ska leda till bestående-utslagning. Långtidsarbetslösheten är ett av de allvarligaste hoten mot tillväxt och välfärd, därför att.utsla—gning sätter bestående ärr i den framtida sysselsättningsgraden. 'Beräk'ningama ger emellertid vid handen, att; andelen arbetslösa och sysselsatta i arbetsmarknadspdlitiska åtgärder ännu 1998 skulle uppgå till 9,5 procent. Därför stå-r frågan om arbetsmarknadens funktionssätt i' förgrunden för utredningens överväganden.
När utvecklingen tar fart måste den strukturella förstärkningen av de offentliga finanserna fortsätta. Möjligheten att en stark ekonomisk utveckling skulle kunna undanröja underskotten inom ett decenium låter sig inte .diskonteras idag. En alltför långsam minskning av under- skotten kan försvåra en nedgång i realräntan, och. därmed försvaga den ekonomiska utvecklingen under beräkningarnas inledande år".
Detta skulle allvarligt begränsa det framtida handlingsutrymmet för den ekonom1ska politiken, och minska möjligheten att hantera de konjunktumedgångar som model-lerna inte kan förutse.
'I ett längre perspektiv skulle emellertid" bassoenariots utvecklmg kunna medföra en påtaglig forstarknmg av de offentliga finanSema. Hur man väljer att utnyttja denna potential' är till stor :del beroende av medborgarnas varderlngar och politiska avvagnmgar Den ökning av 'skattekvoten som krävts för att hantera budgetunderskotten riskerar ”emellertid att hamma den långsiktiga tillväxten, 'om höjningarna blir
bestående..
Arbetslöshetens återgång
De senaste årens ekonomi—ska: nedgångna niedifört' en arbetslöshet, som är högre än någonsin sedan 31-9130eta1et. Försvagningen är kraftigare än i flertalet andra» OECD-länder. "Den internatiOne'l'la- 'konjunkturavmattningen Eregiejks av en. inhemsk överhettning .oe'h sammanföll med storaförändringari:densvens'ka'ekonomi-n. Saruman; tagna bidrog deSSa faktorer till ett—kraftigt—fali i efterfrågan,.som stog hårt mot sysselsättningen.
Bedommngen av ekonormns läge försvåras av osakerheten 'om arbetsmarknadens utvecklmg Både den framtida tlllvaxten och 'de offentliga finanserna är starkt beroende av vilken arbetslöshetsnlvå. som visar sig förenlig; med en Stabil prisnivå (NAIRU). Det råder emellertid en genuin osäkerhet om var ennacnivå' ligger". Det finns flera olika hypoteser:
— En möjlighet är att- ökningen av arbetslösheten huvudsakligen beror på strukturella problem på arbetsmarknaden Jamv1kts- arbetslosheten skulle 1 så fall ha ökat därför att arbetsmarkna- den fungerar sämre än den gjort tid1gar'e.
— En. annan "möjlighet _är'att konjunkturen-spelar störst roll,. 11 så fall är den höga arbetslösheten till stor del tillfällig-, och" Skulle ganska snabbt kunna sjunka tillbaka till tidigare nivåer.
— En tredje mojhghet 'är att arbetslösheten uppvisar petsistens,
dvs. att den förSt långSamt återgår till en lägre nivå. En ' ursprungligen konjukturbetingad arbetslöshet skulle 1 så fall till stor del ha blivit strukturell.
— I extremfallet karaktäriseras arbetslösheten av hysteresis». Arbetslösheten har fastnat påen hög nivå, utan någon tendens till att röra sig mot något annat jämviktsläge.
Det kan visa sig att den svenska arbetsmarknaden fungerar så Väl att återhämtningen går snabbare än bassöenariot ger vid handen. .'Å andra sidan har arbetslösheten" 1 andra västeuröpeiska länder tenderat 'att dröja sig kvar under lång tid, sedan den väl' nått höga nivåer.
Utredningen bedömer att det finns en påtaglig risk för att arbets: löshetens återgång kommer att ta längre tid än en konjunkturcykel. Den Västeuropelska erfarenheten tyder på att hög och långvarig arbetslöshet leder till en gradvis utgallring av äldre, lågutbildad och svårp'laceradarbetskraft. Den arbetslöshet-Som kvarstår 1998 skulle då
till stor del vara strukturell. I så fall är det svårt att bedöma om den svenska arbetsmarknadens hittillsvarande mekanismer-och åtgärderär tillräckliga, eftersom de inte tidigare behövt hantera strukturella problem i denna skala.
Den ytterligare nedgång framtill 2010) som förtitsätts i utred- ningens 'ba'sseenari'ö Ställer därför krav på åtgärder för att- få hela ekonomin — (_);c'h inte minst arbetsmarknaden - att fungera, bättre. Vikten. av' denna strukturella förbättring understryks 'i? de alternativa scenarierna-,- som åskådliggör vad som kan hända om .s'y'sselSättningen blir högre eller lägre än i basseenariot.
Med dessa utgångspunkter har uppgiften att återvinna sysselsatt— ningen tre komponenter: den konjunkturella återhämtningen, näringsli- vets strukturella omställning-' och expansion Samt åtgärderna för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt-. Alla dessa komponenter är- nödvändiga, och samspelet dem emellan är kritiskt.. '
— Utredningens analyser under—"stryker vikten av att konjunktur ruppgången vårdas så att arbetslösheten pressas ned. Ju längre 'åte'rgången dröjer, desto större är risken att arbetslösheten blir bestående'oeh leder till utslagning.
— Samtidigt tyder utredningens- beräkningar på att effekten på tillväxten och de offentliga finanserna blir starkast om det är inom den privata sektorn som sysselsättningen expanderar.
— Dagens arbetsmarknadspolitik är 1 första hand utformad- för att möta konjunkture'lla svangnmgar Om återhamtnmgen tar tid kommer arbetsmarknadsp'olitikens uppgifter att vidgas och fördjupas. Åtgärderna får inte störa näringslivets utveckling, de måste främja rörligheten Och de måste bidra till att beVaraoch förnya kompetensen hos en väsentligt större del av arbets— kraften än tidigare.
Om arbets'marknaden' bättre och smidigare kan tillgodose olika behov av arbetskraft så kan NAIRU. pressas till en lägre nivå. Detta måste åstadkommas genom åtgärder och förbättringar på en rad olika Områden:
— Utbildningen är avgörande. Den stora omställningen av näringslivet innebär att den. traditionella arbetsmarknadsut- bildningen inte är tillräcklig.; Istället kommer det reguljära. .utbi—ldningsväsendet att få 'en nyckelroll, när Stora delar av arbetskraften ska förberedas. för nya verksamheter och behov.
_ Öm återgången' blir långsam och kräver mer av struktur ella insatser, så skärps kraven på att incitamenten för de arbets- sökande anpassas till det förändrade läget. Till en del kan detta antingen ske genom att dagens? re gler för arbetslöshetsersattning tillämpas konsekvent. Praxis bör följas upp. Egenforetagande måste stimuleras Deltagandei längre utbildningar får inte Vara alltför missgynnat jämfört med traditionella stödformer.
-— Samspelet mellan beskattningen-. SQGÅlaliförsäkr-ingama och. inkämstprövad'e taxor och. avgifter kan Skap'aifattigdamvåildn Andra länders erfarenhet tyder på att detta 'kan'häm'ma syssel- sattnirigen om det ekonomiska utbytet av (åter)1ntradet på arbetsmarknaden blir för klent.
_— Arbetsorganisat'i'onen.mäste'Vara—smiidignog att ta tillvara med'- arbetarnas kompetens och marknadernas- nya möjligheter.. OrganiSationens utformning påverkas av arbetsrätten. An- stallnmgsskyddet kan vara så starkt att företagen drar sig för att anställa fler. Å andra sidan kan en alltför stor frihet att anställa och avskeda medarbetare minska företagens inseitarnent för att vidareutbilda och om's'kola redan anställda-.
—.—. En dämpad utveckling av arbetskrajiens kostnader — löner, skatter och sociala avgifter — underlättar de växtkraftiga delarnas expansion Utrymmet måste bestäm-"mas ”av hur produktiviteten ökar. Omställningens. krav på. ömfördelning av reSurser'kan leda till skillnader i löneutvecklingen mellan olika sektorer. Lönebildningen är en kritisk faktor, både för att säkra en uthållig uppgång och för att underlätta Strukturomvand- lingen.
Långtidsutredningen publiceras» när den sven'Ska konjunkturen är på väg uppåt. Att arbetslösheten riskerar att dröja sig kvar innebär att insats'ernas utformningmåsteomprövas. Stödfor'mer som subventione- rafr enskilda företag kan förryeka 'konkurrenssituatiOnen och därmed försvåra den långsiktiga expansionen.
Därför är det väsentligt att så snart och långt som möjligt avveckla. .de sysselsättningssu'bventionerande åtgärderna, t.ex. arbetslivsutveek- ling och ungdomspraktik. Istället måste politiken inriktas på att öka rörligheten geografiskt och mellan yrken och branscher. Detta kan kräva en omprövning av den institutionella ramen för insatserna, så. att organ med ett direkt intresse av att minska arbetslösheten (t.ex. 'arbe'tslöshetskassor och kommuner) får en ökad r'o'll.
Tillväxtens förutsättningar
Sedan 1970-talet "har den ekonomiska förSk'1'1ingen ägnat förnyat intresse åt til'lväxtens drivkrafter. '
Den "s.k. n'y'a tiillväxtteorin pekar på teknologinsoeh kunskapens ir'o'll, inte bara som impuls utifrån, utan" Som ett led i' de mest fram- gångsrika ländernas utveckling. Det breda kunnandet lade grunden för den första 1ndustr1a11sermgen s'om stimulerade fortsatt forskning. och 'utVeo'kling, som bäddade för ytterligare en omgång nya företag och projekt.
'1' basseenariotär .det'd'en kunskapsintensiva industrin och tjiänstenä- ringarna,—som; svarar för ökningen "av föräd'lin'gsvärd'et och sysselsätt- ningen;
Strukturomvandlingen 1990-2011) 'Å'rhg procentuell förändring
Förädlingsväi'de'j SySSelsättn'ing—z
Varuproduktion 2,1 i & i V -0, 2 i ” K-ap italintens'iv 1,3; -'0', -8 Arbetsintensiv 0,8' -_1',-2_ Kunskapsintensi'v 4,5' 1,6. Skyddad 1,1 al,,2 'Energ'i 1,3. 1,3 Tjänsteproduktion 1,8' '.01,4 Bostäder (:),—_5 . 0,9 Arbetsmtensw 2,5 0,1 Kunskapsmtensw 1,6 11,8' Näringslivet, totalt 2,0; O,;l Offentlig sektor =.0,1 90,2-
' 'Förädli'ngs'vä'rde till producentpris. 1 Arbetade timmar. Källa: Finansdepanementet.
I praktiken är uppdelningen mellan industri och tjänster inte lika skarp som i statistiken. Det finns ett samband mellan industrins tillväxt, inte minst 'den kunskapsintensiva, och störa delar av tjänste- sektorn.. Inom alla branscher och sektorer kommer sannolikt in- formationS= öch tjänstemnehålletatt öka-.
Några drag i utVeekling'en'uppmärksamma—s: i betänkandet:
_. Under 1980-talet spelade '_'den privata tjänstesektorn en viktig roll för nytillskottet av. arbetstillfällen, men den ”nya teknöldgin skolle' kanna få "betydelse :även' 'i andra sammanhang.
— Produktiv'itetsutveekljngen,_ kosmadsl'äget 'oeh EU-medlemskae pfet talar för en ökning av 'znveste'rinig'amd.
— En stor del av tjänsteproduktionen bedrivs i ajfkntlig'regij», där finansieringen snarare än huvudmannaskapet 'i' sig är "hindret för ytterligare tillväXt. En högre tillväxt — och en ökad andel avgiftsf'inansiering — skulle, på sikt kunna öka utrymmet för att tillgodose en ökad" efterfiå'gan på vård och omsorg. Därmed skulle "sysselsätmi'ngen inom dessa områdenv'kunna öka.
Utredningens analys av tillväxtsektore'rnas behov och 'find':.» sättningar ”betonar ”tre viktiga områden:
- Kunskapen Loch teknolög'iin spelar en viktig roll för flera av'de' sektorer som kan väntas bidra "till näringslivets expansion.»,
— ' Investeringarna är ”viktiga. för att klara '.strukturomvandlingen. öka produktiviteten ”och omsätta nya rön i produktionen Det gäller särskilt under de'. närmaste- åren, när- den kapacitet som slagits ut under krisen ska ersättas.
— Inte minst inom tjänstesektorn har allt 'fler nya "arbetstillfällen kommit 1 småföretag,. som antingen nyst'a'rtats. eller vuxit. F ore- tagandets villkor är avgörande för hur produktionsforutsatt— ningarna ska tas till vara
"Kravet på kunskaper och teknologi gör sig gällande. i' flera olika sammanhang.
— En stör del av arbetskraften måste höja sin kempetensför att finna arbete- och bidra till Omvandlingen .av ekonomin. Bie- räkningar tyder på att det under de närmaste åren framför allt är efterfrågan på naturvetenskapligoch teknisk utbildning som kan vara svår att tillgodose.
— En stor del av den ökade sysselsättningen väntas komma i nystartade och mindre företag. Det gäller inte minst inom tjänstesektorn, t.ex. när allt fler företag växer fram. inom vård och omsorg. Många människor måste tillgodogöra sig de kunskaper som krävs för att driva egna företag.
— Den formel-la kunskapen måste tas- tillvara i 'en arbetsorganisa- tion Som främjar lärande och utveckling. Det egna företagets .och landets FoU står normalt bara för en liten (om än ofta kritisk) del av de nya kunskaper som behövs. Förmågan och viljan att ta till sig nya rön utifrån är av stor betydelse.
..— l'åde den kunskapsintensiva' industrin och den kvalificerade
uppdragsverksamheten är för sin utveckling beroende av god tillgång på forskarutbildad personal, som kan nytt—iggöra in- ternationella framsteg inom Vetenskap och teknologi...-
F'ör kapitalet och investeringarna är den förväntade avkastningen en av de viktigaste faktorerna. Sedan slutet av 1980-talet har lönsamheten i sVenskt näringsliv förbättrats påtagligt..
Deprec'ieringen 1992 i förening med företagsbeskatmingen, pro- duktiv1tetsforbättrmgar en lugnare löneutveckling, EU- medlemskapet och offentliga strukturforandringar har skapat gynnsamma villkor för investeringar i'i:Sverige. VilIkOren för utländska direktiiivester'ingarihar förbättrats. Jämfört med andra OECD-länder är de' kommande årens; demografiska utveckling förmånlig, vilket antagligen minskar skillnaderna i sociala kostnader mellan Sverige och OmVärlden.
Kapitalmarknadernasinternationella integration påverkar villkoren för investeringarna. Presumt—iva' investerare jämför den förväntade avkastningen med vad de kan få. på annat håll På så: vis läggs: grunden för lonsamhetskraven på den internationella marknaden, äVen Qin-'de sedan:-kan påverkas av riskbedömningen för det enskilda landet och projektet. '
Företagens tillgång till den iintematione-lla kapitalmarknadenskiljer sig emellertid åt. Medan flera stora företag kan låna och t.o.m. skaffa. nytt aktiekapital på den internationella marknaden är många nya och mindre. företag helt beroende av inhemskt kapital. 'lnforrnatiöns'problee mjen. innebär "ofta att transaktionskostnadema vid internationell finansiering skulle bli allt-för höga.
De mindre företagen har ökat i betydelse under senare år. Under den senaste 'expansionsperioden i svensk ekonomi (1985-1989) stod mindre företag för större delen av sys'selsättningens nettoökni'ng. En förklaring är antagligen att den nya iinformationSteknologin gjort det lättare. att driva mindre företag. Dessutom har stora företag ökat sin flexibilitet— genom att öka inköpen av varor och tjänster utifrån. Det är sannolikt att detta mönster kommer att förstärkas.
De mindre företagenär' väsentligt mer beroende av hemmamarkna— den än de större. En uppgång i den inhemska efterfrågan har störst betydelse för sysselsättningen i småföretagen. De är också mer råntekansliga eftersom deras skuldsättning normalt är större än de stora företagens. I Och med att de är hänvisade till den inhemska kapitalmarknaden får de svenska ränteSvångningamastor betydelse. Det finns också tecken på att den ökade konkurrensen om utlåningen i. först-ahand gynnat utlåningen till hushållen och de stora. företagen,-. medan" de mindre företagen i "större utsträckning för.-b.liyit hänvisade
till 'bankema. I så fall har bankernas ökade marginaler inverkat särskilt (negativa på de små företagens kapitalkostnader. En kritisk punkt är de mindre företagens försörjning med: riskkapi; &resurser i sin omgivning. Förekomsten aV' s.k. asymmetrisk in- 'förniatiön. kan: vara ett motiv för Statligt st'ö'd, men:—innebär ”samtidigt- nät'tsådana insatser är svåra att utförma. Där-"för är villkoren för dem .éom"sätsar privat riskkapital 'i mindre företag en viktig fråga.
"1.3.3 '
få,-Staten eeh. incitamenten
#Forskmngen om tillväxtens förutsättningar har inte bara tagit upp teknologms betydelse. En annan gren lägger stor vikt vid institutioner- na's roll-. Tlllvaxten har varit stark i 'de lander, där strukturer och regler varit gynnsamma för företagande och 1nnovat1oner En viktig faktor är stabiliteten 1 dessa institutioner, tör att den Som satsar sitt kapital eller sin arbetskraft ska kunna räkna med någorlunda trygga Ramada villkor.
Ett av den ekonomiska politikens ständiga p'r'o'bl'e'm är avvägningen-
mellan strukturkrav och stabiliseringspolitiska hän'sy'n. Dagens fi: nsiella problem riskerar att skymma de offentliga systemens inverkan-på ekonomins växtkraft. Staten- 'o.ch de offentliga ingreppen Hair'st'or' betydelse för den långsiktiga 'ti'llVäXte'n genom sin inverkan '.på närmgsllvets förutsättningar och de ekonomiska aktörernas beteende överhuvudtaget. Hur den offentliga sektoms göranden och låtanden påverkar incitamentsstrukturen 1 ekonomin är därför en; av de viktigaste— frågorna i denna lång-tidSutredning.
Effekterna på individernas beteende står i förgrunden. Flera av de Strukturrefo'rmer som genomförts sedan 1980-talets slut har syftat till att stärka arbetslinjen. Detta är en naturlig utgångSpunkt även framgent, inte minst med hänsyn till osäkerheten om arbetsmarkna- dens funktionssätt. Den bör vägleda översynen av arbetsmarknadSpolik t-ike'n», och då även innefatta insatsemas effekter på den reguljära arbetsmarknaden. Effekternapå förvärvsfrekvensen bör också vara en av huvudpunkterna vid den genomgång av familjepolitikens mål och medel som utredningen föreslår. _
Med dagens konstruktioner är sambandet mellan avgift och förmån ofta svagt _i soci'altörsäkringarna. Ändrade kVali—iikationSregler (t.ex. när det gäller inkomstunderlaget i Socialförsäkringar'na), kan stärka sambandet. Höjda egenavgifter får motsatt verkan, om förrn-änss—idan lämnas oförändrad. En möjlighet är ,att införa s.k., livs- eller med- ibor-gar'konton, som var och en betalar in sina Sociala avgifter till och
kan använda vid behov. Denna konstruktion — som i princip kan bygga på det nya pensionssystemet— s—kulle bl.a. kunna minska dagens marginaleffekter. Utredningen föreslår att tänkbara kontokOnstruktio- ners för- 'och nackdelar utreds närmare.
Utredningen pekar på att förändringar'i beskattningen, socialför- säkringarna och avgiftssystemen riskerar att förskjuta marghraleffeka terna nedåt i inkomstskik—ten. Effekterna på arbetsutbudet av det: oavsedda samspelet mellanolika inkom'stprövade system" kan bli stora. Risken är att det uppkommer s.k. fattigdomsfällonom det'ekonorniska utbytet för den som får" ett reguljärt arbete blir litet eller» t.o.m'. negativt.
Det finns en påtaglig risk för att fattigdömsfällor kan bidra till bestående arbetslöshet och en lägre förvärvsfrekvens, vare sig utträdet ur arbetskraften är frivilligt eller ej. En samlad översyn av dessa. effekter är angelägen.
I detta sammanhang har somalbidragens utformning uppmärksam- mats. Deras betydelse är sannolikt störst för grupper som ännu inte är etablerade på arbetsmarknaden, t.ex.. ungdomar och nyligen anlända ”invandrare. Det är viktigt att bibehålla social-bidragens karaktär av individuellt anpassade åtgärder när andra skyddsnät inte räcker till, och undvika att bidragen förvandlas till en socialförsäkring bland: andra.
De offentliga ingreppen påverkar även kapitalets användning. Kreditmarknadens avreglering, valutaregleringen—s. avskaffande och _skattereformen har kraftigt minskat snedvridningarna på detta område. På längre sikt bör dessa förändringar bidra till ökad effektivitet i, "fördelningen och användningen av sparandet.
På många områden är offentliga ingrepp nödvändiga för att motverka marknadsmisslyokanden. De. senaste årens utveckling på de finansiella marknaderna illustrerar de problem som är förknippade med förekomsten av asymmetrisk information, dvs. de olika parterna på de finansiella marknaderna har olika lätt att skaffasig kunskap om projekt, låntagare osv. Till en del kan dessa svårigheter lindras genom "regleringar av t.ex. den information söm ska lämnas eller de' säker?-— heter och den kapitaltäckning som ska finnas för olika förbindelser. Sådana mgrepp är nödvändiga för att säkerställa smidig tillgång till ”investerlngskapnal
De offentliga man's—erna och handlingsuttymmet
De offentliga finanserna spelar en viktig roll för utredningens öVerväg'anden.
= Deras utveckling påverkar förutsättningama för de närmaste årens, återhämtning, framförallt genom sin inverkan paj-räntes- killnaden gentemot omvärlden. eeh inflationstakten;
= Möjiifghe'tém*a_ti.ifl en aktiv ;stabilgijse'ringrspolitik vid kommande kofnjflilnktumedgångar bestäms i hög grad av hur mycket de offentliga-finansernaförstärks under den påbörjade—uppgången.
'? Det tidiga 200'0etaletsvuppgång i 'försörj ningsbörd'an kommer att öka anspråken. på flera av de "åldersberoende: offentliga ut- giiftssyStemcn. Vilka lösningar som då kommer att"-vara möjliga beror till stor del på hur de offentliga finanserna hanteras redan nu och. framgent,
— Överhuvudtaget- zbestämsstatens, handlingsutrymme till stor-' del av de offentliga finanser'n'as— ställning. Det gäller även för t.ex. infrastrukturen och utbildning och förskning.
Under 1190'02-talet här den Svenska statsskulden. successivt ökat till allt högre nivåer, även om uppgången tidvis "brutits o'tch vänt. Den '31 december 1994 *beräknades'lbruttoskulden till 1 300 miljarder kronor. Den offentliga sektorns nettoskuld uppgår-'till närmare400 miljarder kröner, vilket motsvarar 25 procentav BNP. ”Sedan 1989 har statens bruttoskuld ökat med ca 700 miljarder kronor. Den offentliga sektorns finansiella nettoställning har samtidigt försvagats med närmare 450 miljarder kronor.
En ökande statsskuld kan i och för sig vara förenlig med en god ekonomisk utveckling, särskilt om upplåningen används för att stärka landets produktionskapacitet. Genom att staten lånar till t.ex. in- vesteringar i infrastruktur stärks landets långsiktiga ekonomiska utVec'kling och därmed också de framtida .skattebasema. Det som är problematiskt i, de— senaste årens utveckling är dels det snabba och kraftiga omslaget i den offentliga nettoställningen, dels den betydelse- ,som den offentliga sektoms finansiella problem kan ha haft för konsumtiomn och för .ränteskillnaden gentemot utlandet.
Ökningen av nettoskulden innebär att de offentliga finansern'as räntekänsligihetökar. Ökade-underskott i primärsaldot, högre realränta och lägre tillväxt är .faktorer som skulle förvärra läget ytterligare. Osäkerheten om hur underskottet. ska: täckas gör antagligen att
hushållensparar'mer och lånar mindre. Detta bidrar till att hämma den inhemska efterfrågan.
"Den Starka utvecklingen som antyds i basScenariot skulle stärka budgeten, både genom. ökade intäkter och genom minskad arbets- löshet; risken ningar
För att öka det offentliga handlingsutry-mmet och motverka- för överhettning måste emellertid även strukturella förSt-ärk— till. I vilken takt— detta kan ske måste aWägas mot hur
konjunkturerna utvecklas. De långsiktiga utgiftsåtagandena måste bringasi bättre överenstämmelse med de förväntade intäkterna. Förstärkningama måste.=sökas både bland utgifter och i'r'ikömst'e'r.
Den svenska' skattekvoten är intem-ati'onelllt sett _h'ö'g, även när den juSter'as för att görajjämföre-lsen-mer rättvis. Beskattningen innebär att skillnaden mellan vad en köpare. betalar och vad en säljareffår ut kan bli avsevärd. Detta kan snedvrida fördel-r ningen mellan olika sektorer, eftersom "effekten är olika stark för olika produktionstaktorer. På lång 'sikt vore det samhäll-se'- konomiiskt fördelaktigt att minska sådana effekter genom att sänka Skattekvoten. I den mån minskade .budgetunderSKÖtt ökat förtroendet förden svenska eianomianan dock skatteökningar övergångs—vis vara motiverade.
En lindring av .de negativa effekterna kan åstadkommas genom en växling till mindre snedvridande skatter.. Ur same hällse'konornisk synvinkel är det mindre störande att höja skattenp'å bestäder Oehjbrdbruksfastigheter"samt merVärdeskat: ten på livsmedel än t.ex. den kommunala inkomstskatten. Ökade'miljöskatter kan både; ge intäkter och fungera som" styrmedel i milj'öpolitiken, men en avvägning måste ske mot konkurrenskraften och andra tänkbara miljöåtgärder.
En stor del av de offentliga tjänsterna är i ekonomisk mening privat-a varor, dvs. vars och ens konsumtion är tydligt urskilj— bar. Ökade a-vgifier är en möjlighet att låta en del av det ökade reallöneut'rymmet finansiera sådana tjänster, utan de störningar som en ökad beskattning skulle medföra. Förutsättningen är dock att det finns ett tydl'1gt samband mellan betalningen och förmånerna
De. senaste årens utveckling *har visat att det finns betydande möjligheter att rationalisera den offentliga produktionen. Den ojämna produkt1v1tetsutvecklmgen antyder att potent1alen är olika väl utnyttjad mem 'den offentliga Sektorns olika verksam- heter. Forutsättnmgen för att rationaliseringar ska omvandlas
'till beSpa'ringar är också att produktiVitetsvinsterna realiseras, t.ex. genom nedläggning av övertaliga institutioner. Detta har visat sig vara ett problem bl.a. inom sjukvården.
De första årens erfarenheter gpekar' emellertid också på de risker som ”finns med, de nya verksammt'Sformerna. lkalfrilitat kan förbättra resursalloke'ringe'n men riskerar samtidigt att ge ökade kostnader. Dedentraliserin'gav olika offentliga,-åtaganden från. staten till kommunerna kan leda till tveksamma priorite- .ringar. Avg1ftsf1nans1ermgens ökade .roll kan leda till dåligt samordnade marginaleffekt'er.
De nya v1llkoren — mtematlonahsermgen och de finansiella marknaderna
Internationalis'eringen och samspelet mellan den reala äoch den finansiella ekenomin' har förändrat mycket av den ekönomiska politikens förutsättningar:
'— Det internationella ekonQIIiiSIcia uthtet har vidgats? och för- Zd-j upats. Handeln med varor och tjänster har intensifierats, inte minst på regional nivå. 195.0- :och 1960-talens nationellt reglerade finansiella marknader har flätats samman över gränserna eeh vuxit långt bortom enskilda staters kentroll. Arbete utomlandSleir 'en möjlighet för allt fler, råvarumarknae dema öppnas och :de stora företagen etablerar-sig på marknader världen över.
— I början av 1970-talet upplöstes Bretton Woods-systemet med fasta växelkurser, eurovalutamark'nadema växte fram utom regeringamas räckhåll och den nya informationsteknologin förenklade finansiella transaktioner över gränSema. Regeringar- na lättade på regleringarna för att minska de oreglerade euromarknademas dragningskraft, men underlättade därmed också en explosionsartad tillväxt av de finansiella flödena över gränserna. Den svenska avregleringen av kredit- och» valutamär- knade'ma föll in i, det internationella mönstret och hade till stor del föregripits av den faktiska utvecklingen.
Den senaste konjunktumedgången underströk den finansiella sektorns ökade betydelse för den ekonömiska utvecklingen. Före— komsten av s. k. finansiella acceleratorer kan förstärka störningar i den reala ekonomin. Det beror bl. a. på olika aktörers olika tillgång till information om förutsättningarna för placering-ar, inVesteringar
och lån. Intemationaliseringen och avregleringen har understrukit dessa. faktorers betydelse. Den enskilt viktigaste slutsatsen för den ekonomiska politiken är att räntttUWecklingens betydelse påtagligt ökat. Dess inflytande stannar inte vid de omedelbara effekterna på konsumtion och investeringar. Den påVerkar te.x också fördelningen av inkomster och förrnögen— heter via effekterna på tillgång-svärden och balansraknmgar både hushållens och företagens. Räntans rörelser begränsas inte på samma sätt Som tidigare av regleringar och administrativa (åtgärder,, utan återSpegliar förtroendet för ekonomin, hemma och. utomlands. Ränterörelsernas genomslag blir också större när de kVantigtativ-a kreditreglerin'gjamaavskaffats.
Den internationella integrationen är mest påtaglig just på den finansiella ekonomins; område. Marknaderna for flertalet 1nstrument är. väl integrerade med den internationella ekonomin, och" utlandska köpare spelar en betydelsefull roll även på de svenska marknaderna
Men den internationella integrationen har även en mer direkt inverkan på den reala ekonomin och den politik som. samÄSpela-r med denna:
_— Kapitalet kan tämligen obehindrat söka sig dit där avkastningen är högst. Det minska-r skillnaderna i lönsamhet mellan olika länder, 'det ökar-' möjligheten för enskilda länder 'att omfördela konsunitiOn över tiden", men det skärper också kräver:! på "investeringsklimatet.
— Även arbetskraf'ens internatio'nella_Lrörgltigl-ret tenderar att öka. Antag-ligen kommer denna utveckling att accelerera under 'de närmaste årtiondena. Företagens intematiönali'sering, migratio- nens avreglering inom EES-området och den kraftigt ökade andelen studenter utomlands kommer att omskapa många yrkesgruppers arbetSmarknad. Utbytet av arbetskraft har starkt positiva effekter, t.ex. på teknolögi'spridningens område, men det ställer också nya krav på, bl.a. :beskattningens och väl—. fard'ssyste'mens utformning.
Medlemskapet i den europeiska unionen (EU) vidgar Sveriges, möjligheter att .påverka den internationella ekonomiska utvecklingen i. samarbete, med andra stater. Samarbetet på det sociala området är ännu förhållandevis oprövat, men skulle tex—. kunna under.-lätta arbetskraftens rörlighet-.
"T väsentliga avseenden har Sverige etts—arnghälilsekonomiskt intresSe av att verka "för förändringar i EG/EU:
_—:- Handelspolitiken gentemot omVärIdEn har protektionistiska inslag som leder till välfärd—störluster för "EU-ländernas irl-: vånare.
+ Den gememanimajordbnukspolitikenbe'l-as'tariden gemensamma budgeten hårt och slösar med ekonomins och naturens resurser.
- För stabiliteten-i Sveriges närområde är det*viktigt att de forna: planekonomierna snabbt integrerasi den europeiskäekon'olrhiin.
Vårda: reformerna!
En av låångtidsutredningens viktigaste uppgifter är att belySa— behovet av Strukturella reformer. De närmaste åren är uppgiftenenieil'l'ertid inte bara att. fatta nya beslut, utan också att vårda genomslaget av 'de förändringar som redan gjorts.
Det tidiga 19'90-talet's konjunkturnedgång förstärktes av den strukturella omställningen. Effekterna förvärrades av samspelet och den olyckliga inbördes ordningen mellan kreditrnarknadens av— reglering, avskaffandet av valutareglerin'gen och skattereformem Under perioden fram till 2010, kan. emellertid dessa ;och andra reformer bidra till en mer effektiv resursanvändning i ekonomin-, söm ökar tillväxttaktenoch underlättaråterhämtningen på arbetsmarknaden.
—- Kredit- och valutaavregileringen samt skattereformen gynnar en mer effektiv kapitalanvändning.
- Skattereformen och förändringarna i socialförsäkringssystemet stärker arbetslinjen-.
— EES-avtalet innebar att Sverige fick del i EU:s inre marknad. EU-medlemskapet säkrar detta deltagande för framtiden, garanterar att SVerige erbjuds att delta i EU-s—amarb'etet på andra områden och ger Sverige inflytande över de gemensam- ma besluten. Även om medlemskapet har en del negativa konsekvenser torde det ändå sammantaget underlätta Sveriges deltagande i den internationella arbetsde'lningen.
— Förskningen och den högre utbildningen har prioriterats. Det mer prestationsstyrda systemet för resurstilldelning kan öka effektiviteten, om kvalitetskraven. upprätthålls.
:—'- Stats-bidragen till kommunerna har förändrats för att minska detaljstymmgen öka förutsägbarheten och ge större möjhghet till lösnmgar Som är anpaSSade till lokala behöv och värdering- ar.—
De nånn-"aste- åren
Utredmngens huvudfråga är den långsiktiga tillväxten. Förutsätt— mngarna för utvecklmgen på längre sikt påverkas emellertid i hög grad. av hur stab1l1ser1ngspollt1ken utformas.
V1llkoren för stab111ser1ngspol1t1ken har förändrats i väsentliga avseenden. De närmaste årens handlingsutrymme påverkas av att kredit— och valutamarknaderna avreglerats, att budgetunderskottets och statsskuldens storlek begränsar finanspolitikens möjligheter och att priSstabilitet fastställts som mål för en penningpolitik med rörlig växelkurs.
En" avgörande fråga är hur snabbt och mycket arbetslösheten kommer att minska. Risken är påtaglig för att återgånge'n kommer att ta tid, "och att arbetslöshetsnivån under de närmaste åren kommer att ligga väsentligt högre än på 1980- talet.
En sådan utveckling får alliVarliga konsekvenser för stabiliserings- politikens förutsättningar. Inflatiönen kan komma att öka även vid historiskt sett höga arbetslöshetsnivåer. Budgetunderskottet kommer inte att genomgå den minskning som en snabbare nedgång i arbets- lösheten. skulle medföra. Det. strukturella budgetunderskottet, dvs. den del av underskottet som inte är beroende av konjunkturen, kan hamna på en högre nivå.
I det nära perspektivet är det viktigt att politiken underlättar den konjunkturella återgången. Åtgärder som stärker statsfinanserna och förtroendet för den svenska ekonomins utveckling kan inverka gynnsamt på realräntans utveckling. Därmed skulle förutsättningama stärkas för en balanserad utveckling av ekonomins export- och ,hemmamarknad—sinriktade delar.
1 'den utsträckning arbetslösheten ändå dröjer sig kvar är det inte självklart vilka slutsatser som ska dras för den ekonomiska politikens, del. :Å ena sidan kan ett större strukturellt underskott tas till intäkt för större förstärkningar av statsbudgeten. Å andra sidan kan den långsamma iåtergiången tjäna söm argument för mer omfattande stab1llser1ngspol1t1ska åtgärder, med ytterligare underbalansering av statsbudgeten som följd. Vad som talar emot en sådan slutsats är dock: att en kvardröjande arbetslöshet till stor del sannolikt är strukturelyl och svår. att möta med enbart efterfråge'stimulanser.
Med avreglerade och internationellt integrerade kredit— och valutamarknader slår världsmarknadsräntan igenom i den svenska räntenivån. DärutÖVer uppstår en rantesk1llnad som till endel. beror; på den risk 'detallltijdf'ignnebä'r Tatt—. hålla-en” annan valuta, men som också ”kan rymma en ersättning för förväntad .depreciering'g,'t.-ek. därför. att man befarar en högre inflation än i omvärlden. *I förening med. övergången till rörlig växelkurs har detta minskat utrymmet" för finanspolitiken Om Sverige anv-änder finanspolitiska- stimulanser kan detta öka marknadens farhågor för den svenska: mflanonsutvecklmgen Om rantesk1llnaden då ökar kan detta förta den; avsedda st1mulanseffekten
ÄVen av andra skäl kan ”fmans'politiken ha. svärt att göra ”sig gällande. Fmanspolltlska beslut är svåra att tidsmässigt anpassa till konjunkturläget Det beror inte bara påatt beslutsprocesseni sig kan vara kömplicerad. Effekter av förändringar 1 beskattnmgen kan bli andra än de förväntade. Konsumenterna kan t.ex. uppfatta för— ändringar som tillfälliga och därför "bara marginellt anpassa. sin konsumtion.
Att vå-Xe'lkurSen är rörlig kan däremot betyda att penningpolitiken får ett större handlingsutrymm. Det främsta penningpolitiska instrun'mntet, den korta räntan, behöver 'inte längre användas för att försvara en bestämd växelkurs, utan kan användas i_ stabiliserande syfte..
Det övergripande målet för penningpolitiken är prisstabiliseri'ng. Priserna påverkas indirekt genom att penningpolitiken påverkar efterfrågan, dvs. konsumtion, investeringar och nettoexp'ort. Den inhemska efterfrågan är dock i hög grad beroende av de långa realräntorna, som är svårare för Riksbanken att påverka direkt. Riksbankens möjlighet att främja prisstabiliseringen är därför beroende av det förtroende som kan åstadkommas för politiken. Detta fordrar ett samspel mellan finans- och penningpolitiken.
Penningpolitiken påverkar också sysselsättningen. På längre sikt än några år har den sannolikt ingen större betydelse för syssels-ättningens nivå, men risken för att konjunkturell arbetslöshet blir bestående gör att även den stabiliserande effekten kan vara värdefull.
I diskussionen om penningpolitiken har flera forskare varnat för att jämställa stabilisering av priser och sysselsättning som mål för penningpolitiken, därför att detta skulle kunna skapa oklarhet om .målens inbördes vikt. Denna oklarhet skulle kunna öka inf-'latiotisför- väntningarna, och därmed motverka båda målen. En lösning kan vara att ange prisstabilisering som det prioriterade målet. Därutöver skulle. penningpolitiken kunna användas för att stabilisera sysselsättningen, under förutsättning att inflationSmålet är säkrat.
'På de närmaste årens-sikt är den'vfiktig'asteåuppgi'fften att Vårda den konj'unkturuppgång som började avteckna sig under 1994.
= För att uppgången ska bli uthållig är det viktigt att investering- arna tar fart, så att näringslivet inte tidigt slår 1 kapaeitetstaket.
— Länebi'ldningen spelar en viktig roll för att bibehålla prisstabili- teten Dels måste löneutrymmet anpassas till produktivitet- sutvecklin'gen, dels måste relativlönerna underlätta de expansiva sektorernas försörjning med arbetskraft.
+ Både av stabiliseringspol'itifs'ka skäl och för att öka den lång-— sji'kti'ga handilingsfrih'eten är förstärkningen av 'de offentliga finanSerna en viktig uppgift.
'Återhämtnin'gen i sysselsättningen har försvårats av obalansen mel-lan exportindustrin och 'den he'mmamarknadsinri'ktade delen av ekonomin, som; är mer arbetsintensiv- Budgetförstärkni-ngarna måste därför aWägas mot efterfrågans utveckling. I den mån ränteniVån rymmer en riskpremie för budgetunderskottets och statsskuldens potentiella inflationseffekter kan förstärkni'n'gens åtstramande effekt motverkas av en nedgång i realräntan». En sådan lättnad har antagligen störst betydelseför de mindre och hemmamarknadsinrikt'adeföretagen.
Såväl finans— som penningpolitiken har svårt att träffsäkert åstad- komma åsyftade effekter. De största möjligheterna att stimulera eller dämpa efterfrågan föreligger antagligen när det gäller offentliga utgifter för produktion och investeringar. Handlinngeredskapen inför en ny konjunkturnedgång skulle förstärkas, om man i förväg förbe- reder samhäll'sekonomiskt effektiva offentliga insatser, valda med hänsyn till sysselsättni'ngseffekt och igångsatta vid stabiliseringspoli- tiskt gynnsamma tidpunkter.
Det kan gå annorlunda...
hända, om Sverige inte förmår hanteraåterhärntningens krav, e'l'l'eröm de strukturella åtgärderna leder till en starkare uppgångi sysselsätt— ningen,:
Den nedgång i arbetslösheten som ba's'seen'ariot utgår ifrån kömm'er' sannolikt att kräva betydande strukturella förändringar 'i' "svensk ekonomi., Några—är redan ;gennmfétd'a; andra" — t.ex—'- på arbetsmarkna—
den, inom sodiälförsäkringamäocåh när'detygäfller iföretagand'etsvillkor = skisserajs '”i utredningen. På förhand) är det emellertid 'sViårt att; bedöma hur ”stort genomslag sådana förändringar kan få, ”särskilt om flera av: dem genomförs någorlunda samtidigt och förstärker varandra Utgångspunkten för scenariot med hög sysselsattmng är att dessa förändringar får ett starkare genomslag än utredningen räknat .medii
basscenariot HögScenariot åskådliggör effekterna av en större ”nedgång i arbetslösheten, till sammanlagt fyra procent istället för ”basscenariots 7, 5 procent och en något högre förvärvsfrekvens, 83 procent av arbetskraften istället för 82 procent. l detta seenari'o raknar utredningen också med att den goda utveckhngen stärker "förtroendet för den svenska ekonomin, vilket bidrar till en Snabbare nedgång 1 ,realräntan. .
Skillnaden mellan högseenariot och basscenariot är att sysselsätt- skapas 400! 000 nya jobb 'i högsce'nariot mot 260 000 i 'basscenmiOt, i båda scenarierna framförallt i den privata sektorn. Det understryker vikten av förändringar som underlättar denna tillväxt.
Högre sysselsättning förstärker de offentliga finanserna. Med högscenariots utveckling skulle den offentliga sektoms— finansiella nettoställning på nytt vara positiv vid periodens slut 2010, vilket skulleöka möjligheten att hantera det tidiga 2000-talets demografiska påfrestningar.
Det andra alternativet — eftersläpningsscenariot— tar sin utgångs- punkt Ii' några av osäkerhetema kring utvecklingen i basscenariot.
Arbetsmarknaden fungerar sämre, vilket bl.a. tar sig uttryck i att löneökningarna blir högre redan under de närmaste åren. Lön'eök- ningarna får flera negativa konsekvenser. På kort sikt påverkar de lönsamheten i näringslivet och bidrar därmed till en sämre investe- ringsutveckl'ing. De bidrar också till att öka osäkerheten om Riks- bankens möjligheter att uppfylla inflationsmålet, vilket leder till högre räntor. Utvecklingen förvärras av att förstärkningen av ”de offentliga finanserna inte uppfattas som tillräcklig.
Därför sjunker 'mte räntorna som i basscenariot. Högre räntor och större osäkerhet om den framtida ekonomiska politiken i stort bidrar till en svagare utveckling. av konsumtion och investeringar. Följden blir en sämre ekonomisk utveckling, vilket förstärker problemen med statsfinanserna och arbetsmarknadens funktionsSätt.
Arbetslösheten fastnar på en hög nivå. Den totala arbetslösheten
uppgår'till 11 procent 2010, jämfört med 7,5 procenti basscenariot. Jämförelsen-ia med basscenariot visar genomgående på en. svagare utveckling. BNP ökar med 1,4 prosent per år istället för 2,0 procent
1994-2010, den privata konsumtionen med 1,6 procent per ”år istället för 1,9 procent.
Trots 'de budgetförstärkningar som vidtas uppvisar den offentliga sektorns finanSer inte något överskott förrän mot slutet av perioden. Detta förutsätter des'sutom att inga ofinansierade Utgiftsökningar eller skattesänkningar genömförs under 126. år, ,och att den kommunala-* konsumtionen förblir oförändrad..
Försorjnmgsbalans och nyckeltal 1994-2010 Årlig genomsnittlig procentuell förändring
Eftersläpnings— Basseenariot Högscenariot scenariot Försörjningsbalans * Vf BNP 1,4 2,01 2,11 Privat" konsumtion 1,6 1,9 2,0 Offentlig konsumtion -0,1 0,4 0,4 Bruttoinyesteringar' 3,4 4,5: 4,7 Näringslivet, exkl bostäder 3,5 4,8 5,0 Offentlig sektor LO,-5 0,6 0,6 Export 3.6 4,8 5,51 Import 4,1 5,4 5,-5 Nyckeltal Sysselsättning 0,3 0,6 0,7 Näringslivet 0,5 0,7 0,9 Offentlig sektor -0,2 0,3 0,3 Niva 20'10 Öppen arbetslöshet 7,0 5,0 2,5' Kon] unkturberoende arbetsmarknadspolitiska _ ! åtgärderJ 4,0 2,5 1,5 By tesbalans 3,0 0,7 0,4 Spark—vot hushållen 3,9 3,9 4,3
' Inklusive lager. 2 Arbetade timmar. 3 Procent av arbetskraften. ' Procent av BNP. 5 Procent av disponibel inkomst. Källa: Finansdepartementet.
I ett tredje altematiVscenario åskådliggörs effekterna av en högre internationell realränta än i basscenariot. Flera faktorer kan bidra till en högre ränta 'de närmaste tio-femton åren än under 1970- och 1980- talen-.
— Utbudet av kapital hämmas av befölknin'gens åldrande i- länder som Japan och Tyskland, som svarat för en stor del av de senaste årtion'dena's kapitalexport. Enligt livscykelhyp'otesen talar detta för ett minskat sparande—.
; Efierfragan på investeringskapital ökas bl. a. "av omställningens anspråk uij de forna .planekonomiema USA förväntas ha ett"; fortsatt Stort— behov av kapitalimport med- bestående bud- getunderskott och behov av investeringar i utbildning och. infrastruktur Flera stora ekonomier 1 Asien expanderar kraftigt
— Detta alternatWa scenario analyserar bara utvecklingen fram till 1998..De1'1 internationella realräntan antas bli 1,5 procent högre än i "basscenariot Den internationella hojnmgen slår igenom i den svenska realräntan.
Scenariot resulterar 1 en påtaglig aktiwtetssänkmngi den svenska ekonomin Förklaringen .är 1 första hand räntehöjningens inverkan på" .den inhemska efterfrågan, och i mindre grad förändringen i den ”intemationella marknadstillväxten l berakmngama frärnstår" Sverige vid en internationell jähiförels'e SOm ett räntekänsligt land. Räntehoj— ningar får en förhållandevis starkt genomslag 1 den svenska tillväxt- takten,- vilket' ] sin tur påverkar sysselsättningen negativt.
Den långa sikten
Avslutningsvis behandlar utredningen frågan om utvecklingen på 50 års sikt. Både staten och ekonomins "privata aktörer fattar beslut som har så långsiktiga konsekvenser (pensioner, byggande).
Redan nu är det möjligt att urskilja flera faktorers betydelse under de närmaste årtiondena. Geografin, demografin och miljön är några exempel. på sådana trögh'etjer. Svårigheten är emellertid att bedöma, hur ekonomin kommer att reagera på det tryck och de möjligheter som dessa krafter skapar.
En av de viktigaste frågorna på lång sikt är risken för konflikter mellan miljöhänsyn och ekonomisk utveckling. De bedömningar som _ gjorts för utredningens räkning tyder emellertid på att de stora miljöfrågorna — i första hand klimatet, försurningen och den biologis- ka mångfalden— är möjliga att hantera utan alltför stora uppoffringar.
På 30-40 års sikt kan den sammanlagda restriktionen från miljöområdet beräknas mötsvara fem procent av BNP, om denna ökar med ett par procent om året. 'Den årliga tillväxttakten skulle vara drygt 0,15 procentenheter lägre med restriktionen än utan. Förut- sättningen är dock 'att de åtgärder som vidtas är ekdnömiskt effektiva, Vilket knappast alltid varit fallet. Om, t.ex. åtgärderna mot väx- thuseffekten omfattar subventionssystem med protektionistiska inslag kan kostnaden bli väsentligt mycket högre.
FrågeteCknen om framtiden är många. Utvecklingen i Central- och Östeuropa, förändrade re'lativpr'iser, nya teknologier, ändrade. värde-. ringar och liVSstilar samt omkastningar i ekonomins och politikens institutioner är några av de faktorer, som gör den framtida utveck- lingen omöjlig att förutsäga.
Utredningen går igenOm olika möjligheter att hantera olika slags osäkerhet och risker. I det långa perspektivet framstår s.k. adaptiva lösningar ofta som det mest rationella alternativet, dvs. man dröjer med avgöranden och vägval för att vinna större kunskap och utarbeta fler alternativ. Förutsättningen för att en sådan strategi ska fungera är emellertid att det finns resurser tillgängliga för att vidta åtgärder, ».om detta visar sig nödvändigt.
Mot denna bakgrund kan en rimlig tumregel vara att långsik-tiga— be'slut inte. bör inteckna framtida tillväxt. Nya system bör utformas så att .de blir hållbara äVen om tillväxten uteblir eller resurserna t.o.m. minskar. Om ekonomin växer bör de statliga och kommunala systemen och regleringarna inte öka i samma takt. Med växande och någorlunda jämnt fördelade reala resurser är det möjligt för fler medbörgare att själva. ta ansvar för en större del av det som hittills varit offentliga åtaganden.
En sådan regel innebär inte nödvändigtvis att de offentliga åtagandena verkligen kommer att bli mindre än idag. Syftet är snarare att motverka den motsatta utvecklingen — att dagens beslut tvingar på morgondagens verklighet alltför stora låsningar. Då riskerar upp- brottet från gjorda åtaganden — om det till slut :ändå tvingar sig fram— — att bli abruptoc'h brutalt.
Bakgrund
Del
Långtidsutredningens KAPITEL utgångspunkter
1.1 Syfte och ställning
Långtidsutredningens syfte är i första hand att vara ett underlag för den ekonomiska politiken. Därför domineras betänkandet av breda genomgångar av den svenska ekonomins strukturer, problem och möjligheter. På några områden behandlar utredningen tänkbara handlingsvägar, men utredningens analyser ska också kunna användas som utgångspunkt för andra överväganden än de som uttryckligen tas upp i detta betänkande.
I andra hand ska den kunna utgöra en samhällsekonomisk referensram även för andra ekonomiska beslut, inom såväl den offentliga som den privata sektorn. Utredningen ska även tjäna som underlag för och bidrag till debatten om ekonomin och den ekonomis— ka politiken.
En central uppgift för LU är att göra makroekonomiska be— dömningar av utvecklingen på längre sikt. Dessa kompletterar de prognoser som görs i de av finansdepartementet utarbetade national- budgetarna.
LU:s kalkyler ska inte tjäna som prognoser. Scenarierna illustrerar några tänkbara utvecklingsbanor för den svenska ekonomin givet olika antaganden om t.ex. den internationella ekonomiska utvecklingen, politikens inriktning m.m. Avsikten är att de ska öka förståelsen för grundläggande samband i ekonomin, samtidigt som de erbjuder en bakgrund till analysen av den ekonomiska politikens problem och avvägningar.
Långtidsutredningen utformas på finansdepartementet. Den skiljer sig från andra statliga utredningar genom att den utarbetas utan fastställda direktiv från regeringen. Därför är den oförhindrad att välja de ämnen och metoder som den bedömer kunna ge störst utbyte. Samtidigt innebär uppgiften att vara underlag för den ekonomiska
politiken ett krav på relevans, som knyter an analysen till de alternativ och vägval som dagens beslutsfattare står inför.
Utredningen bygger på ett omfattande material från enskilda experter, myndigheter och organisationer. En stor del av detta publiceras som bilagor för vilka författarna själva ansvarar. Huvud- betänkandet är en tjänstemannaprodukt. Det har skrivits av tjänstemän utan att departementets politiska ledning tagit ställning till innehållet.
1.2 Den förändrade långtidsutredningen
Den första långtidsutredningen presenterades 1948. LU 94 är den sjuttonde i ordningen. Långtidsutredningama speglar ganska väl den förändring som skett under denna period i synen på hur ekonomin fungerar och den ekonomiska politikens uppgifter och betydelse (Bergman m.fl., 1991).
Länge hade långtidsutredningarna karaktären av planerings- underlag. Det gällde särskilt under 1960-talet och de första utred- ningarna under 1970-talet. Regeringen och riksdagen förutsattes ta ställning till hur resurserna i ekonomin skulle användas, t.ex. hur de skulle fördelas mellan privat och offentlig konsumtion. Även andra förutsattes basera sin planering på utredningarna, inte minst regionala och sektorinriktade organ. I dessa utredningar stod försörjnings- balansens användningssida i fokus. Institutionella förhållanden och incitamentsinriktade frågor — t.ex. hur väl den offentliga sektorn använde sina resurser — spelade däremot en mer undanskymd roll.
1994 års långtidsutredning delar de senaste utredningarnas tyngd- punktsförskjutning mot analyser av ekonomins strukturer och institutioner. Vad som skiljer LU 94 från andra analyser av sam— hällsekonomin är ansträngningen att kvantitativt åskådliggöra analyser och resonemang med stöd i ekonomiska modeller. De stabiliserings- politiska frågorna och avvägningen mellan struktur- och stabiliserings- politik får fortfarande ett betydande utrymme.
1.3 Långtidsutredningen och avvägningarna
Målen för den ekonomiska politiken har successivt artikulerats och fastställts av statsmakterna. Tillväxt, prisstabilitet, sysselsättning och välfärd är begrepp som regelmässigt återkommit i statsmakternas uttalanden. Så småningom har även behoven av regional balans och en uthållig resurshushållning kommit att betonas.
Svårigheten uppstår när målen ska preciseras och avvägas mot varandra. Var tonvikten hamnar beror på samhällsekonomins tillstånd och de problem den står inför, men också på medborgarnas och beslutsfattarnas preferenser. Förutsättningarna att närma sig målen påverkas av vilka medel som står till buds. Dessa konflikter har behandlats av flera långtidsutredningar, senast i LU 90.
I och med att långtidsutredningarna ägnat allt större intresse åt incitamentsproblem och institutionella förhållanden är det inte längre enbart den ekonomiska politikens mål i snäv mening som är relevanta. Även andra frågor aktualiseras, t.ex. avvägningen mellan generella och riktade stöd inom välfärdssystemen. Det ligger vid sidan av utredningens inriktning att göra en avvägning mellan målen för den ekonomiska politiken och de som gäller för andra områden, men vid analysen av olika verksamheter och institutioner är den tänkbara konflikten ibland nödvändig att dröja vid.
I denna långtidsutredning spelar begreppet samhällsekonomisk effektivitet en central roll. En vanlig definition är att samhällets resurser utnyttjas effektivt när ingen enskild person kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. På motsvarande sätt innebär en förbättring av den samhällsekonomiska effektiviteten att resursernas användning förändras på ett sådant sätt att alla kan få det bättre utan att någon får det sämre.
Även om denna defintion inte är okontroversiell (den tenderar t.ex. att acceptera en ursprunglig inkomstfördelning som given, trots att denna i sig kan vara ett problem), så är den ofta tillräcklig vid analysen av enskilda samhällsekonomiska problem.
Det är i detta perspektiv som olika strukturer, förlopp och förslag värderas. Utredningens försök att bedöma vad som är samhällsekono- miskt effektivt innebär emellertid inte ett förord för att i varje läge låta effektivitetshänsyn avgöra besluten. Olika beslutsfattande organ måste i de enskilda fallen avväga effektivitetsaspekten mot andra mål. Långtidsutredningen är då bara en del av underlaget.
1.4 Betänkandets disposition
Betänkandet är indelat i fyra delar. Den inledande delen ger en bakgrund.
— I kapitel 2 görs en genomgång av den historiska bakgrunden till dagens obalanser.
— Kapitel 3 behandlar den svenska ekonomins strukturer, och tar upp Sveriges ekonomiska geografi.
— Kapitel 4 behandlar internationaliseringen av den svenska ekonomin.
— [Samspelet mellan ekonomins finansiella och reala sektorer tas upp i kapitel 5.
— Kapitel 6 behandlar tillväxten och dess bestämningsfaktorer.
Den andra delen anger utredningens utgångsläge.
— I kapitel 7 redovisas det basscenario som är utgångspunkten för resonemangen och känslighetsanalysernai de följande kapitlen.
Den tredje delen ägnas åt en tematisk genomgång av den svenska
ekonomins problem och möjligheter.
— Kapitel 8 behandlar arbetsmarknadens funktionssätt.
— I kapitel 9 är det utvecklingen inom det privata näringslivet som står i förgrunden.
— Kapitel 10 analyserar de offentliga åtagandenas förändrade utgångspunkter och roll i den samlade ekonomin.
— Kapitel 11 tar upp Sveriges förhållande till den europeiska gemenskapen och unionen (EG/EU).
— I kapitel 12 avhandlas stabiliseringspolitikens förutsättningar och olika teorier om hur den ska utformas.
—- Denna del avslutas med kapitel 13, där några alternativa scenarier redovisas.
Långtidsutredningens sista del, kapitel 14, behandlar den långa sikten.
Ekonomi i obalans
2.1 Inledning
Långtidsutredningens huvuduppgift är att vara ett underlag för beslut om framtida insatser. Utvärderingen av det som varit görs i andra former och sammanhang.
Utredningens analyser utgår emellertid från den svenska ekonomins konkreta villkor, sådana de ser ut när arbetet genomförs. Detta kapitel har till syfte att beskriva hur dessa villkor utvecklats under senare tid.
De fyra första avsnitten är i huvudsak beskrivande. De inleds med en återblick på de senaste årtiondenas utveckling. I avsnitt 2.3 diskuteras obalansema i svensk ekonomi, med tonvikt på arbets- lösheten och budgetunderskottet. Avsnitt 2.4 behandlar effektivi- tetsproblemen i svensk ekonomi, medan fördelningsfrågor står i fokus för avsnitt 2.5.
Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion om olika förklaringar till utvecklingen och om de slutsatser som kan dras för Iångtidsutredningens del.
2.2 De senaste 25 åren
Den svenska ekonomins snabba utveckling till ett av världens rikaste länder började omkring 1870. Under 1950- och 1960-talen var expansionen särskilt stark. Tillväxttakten var hög och stabil. BNP ökade med en å två procent om året i lågkonjunkturer och med fem å sex procent då konjunkturen var god. Den årliga inflationstakten låg på drygt fyra procent och arbetslösheten runt två procent. Bytes- balansen var tidvis positiv och underskotten hanterbara. Investeringar- na ökade med i genomsnitt ca fyra procent per år.
Påfrestningarna ökade mot 1960-talets slut. Sammanbrottet för Bretton Woods-systemet och oljeprischockema markerar utveck-
KAPITEL
lingens internationella vändpunkt. Låg tillväxt samtidigt med hög arbetslöshet och hög inflation.
Tabell 2.1 Vissa makroekonomiska nyckeltal
1950- 1960- 1970- 1960 1970 1980 BNP' 3,4 4,6 2,0 Arbetslöshet2 2,3 2,6 2,3 Konsumentprisindex' 4,8 4,0 9,1 Bytesbalans3 0,3 -0,2 -0,7 Offentliga sektorns utgifter' 29,5 38,1 57,4 Offentliga sektorns skatteinkomsterJ 24,5 35,2 45,3 Offentliga sektorns finansiella sparande3 0,8 4,0 1,7 ' Genomsnittlig procentuell förändring från föregående år. 2 Arbetslösa i procent av arbetskraften. * Procent av BNP, genomsnitt. Källor: SCB, Arbetskraftsundersökningama, Riksbanken och Finansdepartementet.
börjar uppträda
1990- 1993
UIONI
åNapMå— 'Ju'J-kOk/u-htllxl
Internationellt tillämpades en återhållsam politik som inte för- mådde motverka en stigande arbetslöshet. I Sverige fördes en expansiv politik (överbryggningspolitiken) som bidrog till en kraftig stegring av lönekostnaderna (1974-1976).l Denna stegring resulterade i sin tur i sjunkande vinstnivåer och förlorade marknadsandelar.
Den efterföljande stagnationen möttes med tre devalveringar 1976 och 1977. Sverige lämnade den s.k. valutaormen (som EG:s med- lemsstater förde vidare till EMSZ) och knöt kronan till en korg av valutor.
Den offentliga utgiftsexpansionen fortsatte. Den offentliga sektorn byggdes ut och transfereringarna till hushållen växte snabbt. Arbets- marknadspolitiken expanderade och omfattande stödprogram till krisdrabbade branscher infördes. Arbetslösheten kunde hållas på en förhållandevis låg nivå, men budgetunderskottet och statsskulden växte. En viss återhämtning skedde, om än med ett par års efter- släpning i förhållande till omvärlden.
Uppgången bröts av den andra oljeprischocken 1979. Produktionen stagnerade och arbetslösheten började åter att öka. 1981 devalverades kronan återigen. Finanspolitiken lades om i en något mer åtstramande
' Utvecklingen under 1970- och 1980-talen finns detaljerat beskriven i bl.a. LU 87, LU 90 och LU 92. 2 European Monetary System består av en överenskommelse mellan centralbankema i EG:s medlemsländer om att kontrollera växelkursema inom EG och att finansiera interventioner på valutamarknadema. EMS hari princip tre fundament: den europeiska valutaenheten (ECU), växelkursmekanismen (ERM) och särskilda kreditstödsarrange- mang.
riktning. Produktionen fortsatte emellertid att stagnera och bytes- balansen förblev svag.
1982 genomfördes ytterligare en devalvering. Syftet var inte enbart att förbättra konkurrenskraften, utan också att stärka den konkurren- sutsatta sektorns roll i svensk ekonomi. Devalveringen skulle kombineras med en efterfrågedämpande politik, dvs. en stram finanspolitik (prop. 1982/83:100, Feldt, 1991, Eklund, l993a).
En uppgång i den internationella konjunkturen bidrog till ökad tillväxt och industriproduktion. Arbetslösheten dämpades och de offentliga finanserna förbättrades. Nettoexport och investeringar (framför allt inom tillverkningsindustrin) var de komponenter som främst bidrog till BNP—tillväxten.
Inflationstakten var internationellt sett hög, trots att budget- underskottet fortsatte att minska och att upplåningspolitiken3 lades om i åtstramande riktning. Orsaken var ett stigande efterfrågetryck. Avregleringen av kreditmarknaden 1985 följdes av en kraftig kreditexpansion och bidrog till en drastisk nedgång i hushållens sparkvot. Konsumtionens bidrag till tillväxten blev allt större. Dessutom inleddes en kraftig uppgång inom fastighetsbranschen (avsnitt 5.7).
Relativpriserna och marknadsandelama för exporten av bearbetade varor började utvecklas ogynnsamt. Den utlandskonkurrerande sektorn gynnades dock av den omvända oljeprischocken 1986 och av den internationella växelkursutvecklingen (en försvagad dollar).
Den konkurrensutsatta sektorn fick allt svårare att konkurrera om de inhemska resurserna. Svårigheterna att tillsätta lediga platser och bristen på yrkesarbetare blev allt mer besvärande. Investeringarna fortsatte under några år att ge ett betydande bidrag till BNP-tillväxten. Detta berodde inte enbart på den konkurrensutsatta sektorn, utan också på t.ex. bostadsbyggandets expansion.
Arbetsmarknaden blev allt mer överhettad. Arbetslösheten sjönk till nivåer kring 1,5 procent, samtidigt som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna drogs ned. Bristen på arbetskraft tilltog och lönerna drevs upp. Produktivitetsutvecklingen gick i motsatt riktning.
3 En utlandslånenorm infördes 1984 som ytterst syftade till att motverka bud- getunderskott. Dessutom lades statens upplåning om i en mer marknadskonforrn riktning och flyttades från banker till hushåll och företag, vilket minskade likvid- itetstillväxten.
De ekonomisk-politiska insatserna för att motverka överhettningen var inledningsvis blygsamma. Omläggningar i transfereringssystemen4 hade antagligen snarast motsatt effekt.
Handlingsaltemativen hade begränsats av förändringar i den ekonomiska miljön. Avregleringen av kreditmarknaden, den successiva avvecklingen av valutaregleringen (som redan tidigare blivit lättare att kringgå) och internationaliseringen av kapitalmarknadema innebar att den penningpolitiska autonomin avsevärt minskade. I praktiken blev penningpolitiken hänvisad till att försvara den fasta växelkursen.
Det instrument som återstod var finanspolitiken. Regeringen föreslog bl.a. cash limits5 och tillfälliga momshöjningar (om dessas effektivitet, se avsnitt 12.3) för att motverka överhettningen, men fick inte parlamentarisk majoritet för dessa åtgärder. Istället genomfördes förslagen om tvångssparande och en temporär arbetsmiljöavgift.
Ett ytterligare försök att dämpa den inflationsdrivande löneutveck- lingen gjordes i början av 1990, bl.a. mot bakgrund av kraftigt stigande räntor. Riksdagen fällde dock det omfattande regleringspake- tet, som bl.a. innefattade löne- och prisstopp, vilket ledde till regeringens avgång.
Regeringen återbildades. En kompromiss gjorde det möjligt att temporärt höja momsen. Ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänktes. Dessutom beslöt regeringen att inte fullfölja vallöften om en sjätte semestervecka och förlängd föräldraförsäkring.
Inflation och löneökningar fortsatte dock att ligga på en hög nivå. Den alltmer urholkade konkurrenskraften, tillsammans med en begynnande internationell avmattning, ledde till att industriproduktio- nen började falla.
Under hösten 1990 började devalveringsförväntningarna att öka markant. Riksbanken tvingades till drastiska räntehöjningar för att stoppa kraftiga valutautflöden. Målet om en fast växelkurs bekräfta- des. I ett åtgärdspaket förutskickade regeringen insatser för att stärka den svenska ekonomin och de offentliga finanserna, bl.a. sänkt ersättning vid sjukfrånvaro. Det mest uppmärksammade inslaget var en deklaration om att söka medlemskap i EG.
Under 1991 slöts ett tvåårigt löneavtal, det s.k. Rehnbergavtalet. Senare beräkningar antyder att avtalet kan ha lett till en ännu något lägre löneökning 1991 än vad som annars skulle ha blivit fallet. I gengäld kan det under 1992 ha medfört högre löneökningar än vad
4 Sjukförsäkringen 1987, deltidspensionen 1987, arbetslöshetsförsäkringen 1989 och föräldrapenningen 1989. 5 Istället för att kompensera olika verksamheter för avtalsmässiga lönestegringar skulle dessa tilldelas ett fast anslag. Lönestegringar finge kompenseras med rationaliseringar.
man kunde förvänta sig med hänsyn till läget på arbetsmarknaden (prop. 1991/92:100, bil. 1.1).
Förtroendet för den ekonomiska politiken ökade och räntorna sjönk. Effekten förstärktes när Sverige i maj 1991 knöt kronan till écun och i juni samma år ansökte om medlemskap i EG.
Den finska devalveringen på hösten 1991 bidrog till ny osäkerhet och nya räntehöjningar. Knytningen av kronan till BRM-valutorna innebar att den tyska penningpolitiken fick starka återverkningar även i Sverige. Den tyska politiken var förhållandevis stram för att motverka det inflationstryck som skapades genom återföreningen. Detta ledde till en successiv appreciering av hela BRM-blocket — och därmed kronan — i förhållande till dollar och yen.
Statsmakterna markerade under detta förlopp att de ville prioritera inflationsbekämpningen. Den fasta växelkursen skulle utgöra ett ankare i stabiliseringspolitiken (prop. 1991/l992:100). l ljuset av 1980-talets utveckling betonades nackdelarna med en växelkurspolitik som sökte lindra effekterna av en negativ kostnadsutveckling (Jonung, 1991).
Allt fler tecken tydde emellertid på att Sverige återigen drabbats av en kostnadskris.6 Arbetskraftskostnaden per producerad enhet hade ökat närmare 20 procentenheter mer än OECD-genomsnittet under perioden 1983-1990. Marknadsandelar och relativpriser hade under en längre period utvecklats ogynnsamt. Industriproduktionen började falla kraftigt redan i slutet av 1989, medan den i stort sett var oförändrad i OECD-området. Lönsamheten föll kraftigt och en snabb nedgång i industrisysselsättningen inleddes.
Hushållens förväntningar om den framtida inflationen avtog kraftigt under 1990. I förening med stigande internationella räntor och Riksbankens högräntepolitik ledde detta till en kraftig ökning av de förväntade realräntorna (nominella räntor minus förväntad inflation) mellan 1990 och 1991. Det reala avkastningskravet på investeringar började således stiga redan i detta skede. Det är troligt att uppgången hämmade investeringsviljan och dämpade tillgångspriserna.
De realiserade7 realräntorna steg drastiskt, från 1,5 till åtta procent mellan 1991 och 1992. Omslaget blev kraftigare i Sverige än i andra länder. Endast Finland uppvisade (något tidigare) en liknande
6 Analyseras tidsserier över det relativa kostnadsläget är detta möjligtvis inte helt uppenbart. Samtidigt finns det studier som tyder på att industrins lönebetalningsför- måga långsiktigt sjunker (Jakobsson och Jagrén, 1993).
7 Stora skillnader mellan realiserad och förväntad realränta kan innebära avsevärda problem. Om den realiserade realräntan är högre än den förväntade underskattas de
reala kapitalkostnadema, vilket leder till kapitalförluster. Om osäkerheten är stor kan det också leda till att placerare kräver en ökad riskpremie.
utveckling. Skattereformen 1991 innebar att kapitalkostnadema efter skatt ökade kraftigt. Som en följd härav steg realräntan efter skatt från —1,5 till fem procent.
Diagram 2.1 Realiserade realräntor Procent
USA Tyskland Storbritannien
— Norge
—— Finland
— Sverige
—4 19801981 1982198319841985198619871988198919901991 19921993
Källa: OECD (1994e, 1994g).
Nedgången på fastighetsmarknaden accelererade när förvänt- ningarna om fortsatt infiation och låga realräntor bröts. De snabbt sjunkande priserna ledde till historiskt sett höga kreditförluster i bankerna med åtföljande störningar i hela betalningssystemet (kap. 5). Hushållens sparande förändrades drastiskt, från negativt till positivt, och ökningstakten i konsumtionen började att avta. Även inom företagssektorn skedde ett omslag, med påföljd att investeringarna sjönk. Ökad arbetslöshet och osäkerhet om den framtida ekonomin förstärkte effekterna.
Under 1992 utvecklades den internationella ekonomin svagare än t.ex. OECD räknat med. Den inhemska efterfrågan försvagades ytterligare, trots att budgetunderskottet accelererade. Kreditförlustema i banksystemet fortsatte att växa och kapitaltäckningskraven ledde till allt högre räntemarginaler. Resultatet blev en fortsatt nedgång för produktion och sysselsättning. Konkurrenskraftsproblemen började lindras av förbättrad produktivitet, låga löneökningar och sänkta arbetsgivaravgifter, men Sverige var på väg in i en inhemsk efter- frågekris.
Devalveringsförväntningama sköt fart på nytt. Riksbanken tvingades under sensommaren och hösten på nytt att kraftigt höja räntorna för att motverka växande valutautflöden. Samtidigt förhand- lade regering och opposition fram två krispaket, som förbättrade konkurrenskraften men stramade åt den inhemska efterfrågan.
Problemen förvärrades av en tilltagande valutaoro inom EMS.8 I november utlöstes nya valutautflöden. Någon politisk samling om nya ingrepp var inte möjlig. Riksbanken bedömde det som utsiktslöst att motverka valutautflödet genom ytterligare räntehöjningar. Möjlig- heterna att använda räntevapnet begränsades av att den höga ränteni- vån i sig förvärrade de ekonomiska problemen. Den 19 november 1992 släpptes kronans växelkurs fri.
Trots att politikomläggningen möjliggjorde markant sänkta räntor fortsatte BNP att minska 1993. Samtliga komponenter i den inhemska efterfrågan försvagades. Nedgången bromsades av att kronfallet medförde en kraftigt förbättrad nettoexport.
2.3 Obalansema i svensk ekonomi
Problemet med obalanseri den svenska ekonomin är inte nytt. Deval- veringen 1982 motiverades med vad som då uppfattades som kraftiga obalanser. Om man jämför 1982 med 1993 är problemen denna gång väsentligt större när det gäller arbetslösheten och de offentliga finanserna. Inflation och bytesbalans uppvisar å andra sidan en jämförelsevis positiv bild.
Tabell 2.2 Makroekonomiska obalanser 1982 och 1993
1982 1993 BNP' 1,0 -2,6 Arbetslöshet2 3,2 8,2 Konsumentprisindex' 8,6 4,7 Offentliga sektorns finansiella sparande] -7,0 -13,4 Bytesbalansl -3,5 -l,9
' Procentuell förändring från föregående år. 2 Arbetslösa i procent av arbetskraften. ] Procent av BNP. Källa: Konjunkturinstitutet.
" Händelseförloppet och olika strategier beskrivs detaljerat i IMF (1993a).
Den senaste nedgången har vissa likheter med tidigare kriser. En internationell konjunkturnedgång och en inhemsk kostnadskris kan även denna gång ses som akuta störningar. Samtidigt finns det väsentliga skillnader.
— Fallet har varit djupare och omfattat i princip alla sektorer. Inte sedan depressionen på 1930-talet har Sverige råkat ut för en så djup recession.
— Nedgången i början av 1990-talet möttes inte med någon ut- byggnad av den offentliga sysselsättningen. Tvärtom infördes bl.a. ett kommunalt skattestopp.
— Övergången till flytande kurs skedde först efter ett långtgående försvar för écukopplingen. Inriktningen att inte lindra kostnad- sproblem med växelkursens och räntans hjälp ledde till en kraftig nedgång i inflationsförväntningarna.
Nedgången förstärktes av den olyckliga inbördes ordningen mellan i och för sig påkallade strukturella åtgärder (avvecklingen av kredit- och valutaregleringarna samt Skattereformen).9
Omslaget i sparandet gällde alla sektorer i ekonomin. Hushål- lenslo och företagens finansiella sparande vändes från underskott till överskott, medan den offentliga sektorns saldo gick i motsatt riktning.
Diagram 2.2 Finansiellt sparande i olika sektorer Procent av BNP
.................................................................................................. Föreio-s sektor .Hushölls sektor ..
—10 —12
—14 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet, prop. 1993/94:100.
” LU 92, s. 39.
”' Trots uppgången i hushållens sparkvot ligger den fortfarande på en förhållandevis låg nivå vid en internationell jämförelse.
Detta skedde samtidigt som hushållens faktorinkomster minskade kraftigt. De disponibla inkomsterna ökade emellertid fram till och med 1992. En relativt stor del av det offentliga underskottet användes således till ökade inkomstöverföringar och sänkta skatter och avgifter. De på så sätt ökade disponibla inkomsterna omsattes delvis i ökat sparande i hushållssektorn.
Tabell 2.3 Hushållens disponibla inkomster Bidrag till förändring av real disponibel inkomst, årlig procentuell förändring
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Faktorinkomster 1,9 0,1 3,4 1,3 -4,6 0,0 -5,8 Overföringar från offentlig sektor 1,6 2,5 1,1 0,3 1,3 3,3 0,7 Skatter och avgifter -3,5 -2,1 —3,2 2,2 6,8 0,9 1,5 Overföringar från privat sektor 0,6 0,0 -0,2 0,0 1,3 -0,6 -0,2 Disponibel inkomst 0,6 0,5 1,1 3,9 4,8 3,5 -3,5
Källa: Konjunkturinstitutet.
OECD:s analyser (1994b) pekar på att de kraftiga svängningarna i sparkvoten är en viktig förklaring till den oroliga svenska ut- vecklingen. Om hushållens sparkvot hade legat kvar på 1985 års nivå skulle BNP vuxit långsammare t.o.m. 1988. Därefter skulle tillväxten först ha blivit snabbare, sedan stagnerat 1991-1992, men blivit negativ först 1993.
Tabell 2.4 Inhemsk slutlig efterfrågan 1990-1993 1991 års priser
1990 1991 1992 1993
Inhemsk slutlig efterfrågan' 1,0 -O,4 -2,9 -5,3 Därav bidrag från?
Privat konsumtion -O,2 0,5 -0,7 -2,0 Offentlig konsumtion 0,7 0,7 0,0 -0,2 Fasta investeringar 0,3 -1,9 -2,1 -3,1
' Årlig procentuell förändring. 2 Procentenheter. Kalla; Konjunkturinstitutet.
Automatiska stabilisatorer (främst ökade transfereringar och lägre skatter) bidrog således till att hålla uppe hushållens disponibla inkomster, medan det är mer tveksamt hur de påverkade konsumtio- nen.
Fallande investeringar och konsumtion är de komponenter som främst bidragit till fallet i produktion och sysselsättning. Nedgången
har utlöst två allvarliga obalanseri svensk ekonomi: underskotten i de offentliga finanserna och arbetslösheten.
Budgetunderskotten och finanspolitiken
Mellan 1990 och 1993 minskade den offentliga sektorns finansiella sparande med drygt 250 miljarder kr, eller ca 18 procent av BNP. Denna försämring beror på att statens finansiella sparande vänts från ett överskott på 19 miljarder kr 1990 till ett underskott på ca 244 miljarder kr 1993.
Från slutet av 1940-talet fram till början av 1970—talet var statsbudgeten i stort sett i balans. Genom uppbyggnaden av AP— fonderna uppstod dessutom överskott i den offentliga sektorns sparande.
Vid mitten av 1970-talet inleddes en period av försämrade statsfinanser. Oljeprischocker, överbryggningspolitik, socialareformer och en snabb utbyggnad av den offentliga sektorn bidrog till kraftigt ökade underskott. Inom loppet av sex år gick statsbudgeten från ett överskott på drygt en procent av BNP till ett underskott på tio procent av BNP. Försvagningen av den konsoliderade offentliga sektorns saldo var av samma storleksordning, motsvarande ca tolv procent av BNP. Statens bruttoskuld ökade från ca 20 till drygt 60 procent av BNP.
Diagram 2.3 Finansiellt sparande i staten och den offentliga sektorn Procent av BNP 10 ............................................................................................
Offentliga-sektorn- ”
_20 .................................................................................................................................. 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Källor: SCB (1990), Nationalräkenskapema och Finansdepartementet, prop. 1993/94:150.
Efter devalveringarna 1981 och 1982 skedde en successiv förbättring. Den internationella konjunkturuppgången var en av de faktorer som bidrog till högre tillväxt och inkomster, samtidigt som utgiftsökningarna bromsades.
Ökad inflation i förening med icke inflationsskyddade skatteskalor bidrog till att öka skattekvoten (fiscal drag), från att motsvara 50 procent av BNP 1985 till ca 56 procent 1990.
Utgiftskvoten minskade med drygt fyra procentenheter under samma period. Industristödet awecklades och ränteutgiftema sjönk när den finansiella ställningen förbättrades (prop. 1993/94:100).
Redan 1987 uppvisade både staten och hela den offentliga sektorn ett sparandeöverskott. Statens bruttoskuld sjönk till ca 45 procent av BNP till följd av tillväxt, inflation och amorteringar. Både utgifts- och skattekvoten dröjde dock kvar på en internationellt sett hög nivå.
Överskottsperioden blev kortvarig. Redan 1990 började statsfinans— erna att försvagas. Nedgången denna gång var större och brantare än under 1970-talets krisår. På bara tre år hade statsskulden (som andel av BNP) ökat till 1900-talets högsta nivå.
Den huvudsakliga förklaringen är minskad produktion och ökad arbetslöshet. Den finansiella krisen och det åtföljande bankstödet har också inneburit en betydande budgetbelastning. Andra faktorer är inflationsnedgången (skatteskalorna och basbeloppet justerades 1992 med 1991 års högre inflation), en minskad löneandel och en ökad sparkvot.
Diagram 2.4 Den offentliga sektorns finansiella skuldsättning i Sverige och OECD Procent av BNP
60 50 40 30 20 .:; 10 0 —10 —20
1978 1981 1984 1987 1990 1993
' För Sverige avser 1993 års data tiden t.o.m. den 30 juni. Källa: OECD (19946, l994g).
Liksom konjunktumedgången är försvagningen av de offentliga finanserna kraftigare än i praktiskt taget alla andra OECD-länder. Även den offentliga sektorns finansiella ställning har kraftigt försämrats. En nettofordran har förbytts i en nettoskuld som snabbt närmar sig genomsnittsnivån för OECD-ländema. För svensk del inräknas dessutom AP-fonden i tillgångarna.
De senaste 20 årens regelmässiga statliga underskott har endast tidvis uppvägts av ett positivt sparande i socialförsäkringssektorn. Den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld ligger fortfarande på en låg nivå (diagram 2.4), men ökningstakten är oroande snabb (avsnitt 10.2).
Ohlsson och Vredin (bil. 9) har beräknat graden av stramhet i budgeten genom att korrelera olika mått på konjunkturen och statsbudgeten. Deras resultat pekar på att statsbudgetens inkomster och utgifter i huvudsak varit kontracykliska sedan 1970, men besvarar inte frågan om underskottens efekter på konjunkturen.
Arbetslösheten
Under stora delar av efterkrigstiden har arbetsmarknaden karakterise- rats av låg arbetslöshet, stigande sysselsättning och ett allt högre arbetskraftsdeltagande. Enbart under de två senaste decennierna steg arbetskraftsdeltagandet med drygt elva procentenheter, från 73,3 till 84,5 procent. Ökningen var framför allt en följd av kvinnornas ökade arbetsutbud. Kvinnornas andel av arbetskraften steg från 37 till 48 procent.
Under denna period steg antalet sysselsatta med närmare 20 procent och sysselsättningsandelen från ca 72 till 83 procent. Sysselsättningsökningen var framför allt koncentrerad till den offentliga sektorn, men även privata tjänster uppvisade en markant uppgång. Industrin, byggnadssektorn och jordbruket var sektorer som gick tillbaka.
Den genomsnittliga öppna arbetslösheten varierade mellan 1,2 och 3,5 procent under dessa år. Långtidsarbetslösheten var följaktligen också låg, även om vandringen mellan ersättning och aktiva åtgärder i en del regioner kunde vara betydande.
Sedan våren 1990 har den öppna arbetslösheten stigit. Under 1993 uppgick den öppna arbetslösheten till 8,2 procent, samtidigt som ca 6,5 procent av arbetskraften deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (inkl. åtgärder för handikappade). Detta innebar att närmare 15
procent stod utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Sysselsättningen minskade med närmare 500 000 personer mellan 1990 och 1993, och antalet personer i arbetskraften med ca 230 000. Sysselsättningen och arbetskraftsdeltagandet hade därmed sjunkit till de nivåer som uppmättes under andra halvan av 1970-talet. Nedgången var kraftigast i industrin och byggnadssektorn. Den var stark även inom den privata tjänstenäringen, medan neddragningarna i den offentliga sektorn blev relativt sett mindre.
Tabell 2.5 Arbetsmarknad Tusental personer, 16-64 år
Nivå Förändring från föregående år 1990 1991 1992 1993 Sysselsättning Jord- och skogsbruk 153,1 -6,5 -6,3 -3,9 Industri 981,3 -60,5 -80,1 -68,7 Byggnadsverksamhet 3 10,1 -O,6 -38,6 -34,9 Privata tjänster 1 594,2 -15,0 -27,4 -76,9 Offentliga tjänster 1 410,4 6,2 -25,7 -46,4 Totalt 4 449,1 -76,3 -178,2 -230,8 Arbetskraft, totalt 4 540,4 -24,2 -87,3 -108,9 Arbetslösa 75,4 57,3 100,6 122,7 Personer i arbetsmarknads- politiska åtgärder 145 34 71 17
Källor: SCB, Arbetskraflsundersökningama och Finansdepartementet.
Arbetslöshetens karaktär skiljer sig delvis från tidigare nedgångar (tab. 2.6). Den är inte bara högre utan också vidare spridd, dvs. skillnaden mellan t.ex. regioner och ålders- och utbildningsgrupper är mindre än tidigare. Samtidigt har den fått en välfärdsmässigt mer allvarlig karaktär genom att arbetslöshetstiderna ökat.
Detta är dock ingen helt ny tendens. Inflödet i arbetslöshet har stadigt minskat och arbetslöshetstiderna förlängts. Placeringar i åtgärder verkar i allt mindre utsträckning kunna förhindra fortsatt arbetslöshet. Av de inskrivna vid landets arbetsförmedlingar (februari 1994) hade ungefär varannan en sammanlagd inskrivningstid över- stigande ett år, vilket kan jämföras med 20 procent 1990 och 37 pro- cent 1993. Drygt 20 procent hade varit inskrivna längre än två år (AMS, 1994).
Tabell 2.6 Arbetslöshetens struktur. Arbetslöshet för vissa grupper i förhållande till den genomsnittliga arbetslösheten Genomsnittlig arbetslöshet=1 för åldersgruppen 16-64 år
1983 1993 Kvinnor 1,03 0,80 Män 0,97 1,18 16-24 år 2,29 2,24 25-54 år 0,69 0,87 55-64 år 1,11 0,67 Skogslänen' 1,37 1,20 Storstadslänen' 0,74 0,93 Utländska medborgare 1,80 2,54 Lågutbildade 1,19 1,21 Mellanutbildade 1,19 1,16 Högutbildade 0,39 0,49 Byggnadsarbetare 2,12 2,78 lndustriarbetare 1,07 1,60 Tjänstemän 0,27 0,55 Långtidsarbetslösa2 som andel av samtliga arbetslösa ' 24,90 31,90 Arbetslöshetstid i veckor 20,70 23,40
* ' Gäller åldersgruppen 16-74 år. 2 Personer som varit arbetslösa i sex månader eller längre. Källor: AMS, SCB, Arbetskraftsundersökningama och Finansdepartementet.
Fallet i sysselsättningen har åtföljts av en växande dold arbets- löshet. Det outnyttjade arbetskraftsutbudet från latent arbetssökande och undersysselsatta har mer än tredubblats sedan 1990 (avsnitt 7.4 och 8.1). Detta har visat sig i form av bl.a. ett minskat arbetskrafts- deltagande, som dock även återspeglar ett ökat deltagande i utbildning på olika nivåer.
På kort tid har Sverige hamnat i ett läge där arbetslösheten närmat sig nivåer som under en längre tid varit förhärskande i Europa.
Diagram 2.5 Arbetslösheten i Sverige, USA, EU och OECD 1970-1993 Procent
—— EU — OECD 12 .............. USA
— Sverige
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991
Källor: OECD (1993g, 1994e, 1994g).
Det gäller inte bara nivån utan även arbetslöshetens sammansätt- ning. Långtids- och ungdomsarbetslösheten har ökat. Deltagandet i arbetskraften har fallit kraftigt.
Tabell 2.7 Några arbetsmarknadsmått i förhållande till EU EU=1
1985 1990 1993 Arbetskradeeltagande 1,54 1,56 1,45 Sysselsättningsgrad' 1,66 1,67 1,46 Långtidsarbetslösa2 som andel av samtliga arbetslösa 0,29 0,13 0,27 Ungdomsarbetslösa som andel av samtliga arbetslösa 0,73 0,93 0,80
' Sysselsatta i procent av befolkningen. 2 Personer som varit arbetslösa i tolv månader eller längre. Anm.: 1985 saknas uppgifter för Spanien och Portugal. 1992 saknas uppgifter för Irland. Källa: Eurostat.
Den kraftiga uppgången kan till stor del förklaras av minskningen av den inhemska efterfrågan. Ökande budgetunderskott, som till en del beror på mycket stora satsningar på arbetsmarknadspolitik, har inte kunnat förhindra detta. Sverige genomgår nu en process som flertalet västeuropeiska länder gick igenom i slutet av 1970-talet. En övergång från hög till låg inflation leder — åtminstone övergångsvis — till en uppgång i arbetslösheten (Holmlund, 1993).
Frågan är emellertid om 1970- och 1980-talets låga arbetslöshetsni- våer var långsiktigt hållbara. De senaste årens uppgång skulle delvis kunna förklaras med att de senaste tjugo årens stimulans- och överbryggningsåtgärder inte längre stod till buds. Med stigande skatte- och utgiftskvoter var det knappast möjligt att på nytt stimulera ekonomin genom expanderad offentlig konsumtion och subventioner till reglerade näringar."
Diagram 2.6 Antal sysselsatta [960-1993 Miljoner personer
3.5 3 2.5 2 1.5 1
0.5
0 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993
Källor: SCB (1990), Nationalräkenskapema.
Den faktiska arbetslösheten föll periodvis under jämviktsarbets- lösheten, som i Sverige skattades till två-tre procent (Holmlund, 1993). Detta bidrog starkt till överhettning och stigande inflation— stryck.
Till detta kommer att statistiken över sysselsättnings- och arbets- löshetsnivåer sannolikt var missvisande. Under 1990 var ca 1,4 miljoner personer frånvarande från arbetet 1 dag eller mer varje vecka året runt. Detta motsvarar ca 30 procent av de sysselsatta. Detta för- värrade sannolikt flaskhalsproblemen på arbetsmarknaden, och bidrog till de ökade lönekostnaderna.
Arbetsmarknadens fiexibilitet (avsnitt 8.4 och 8.7) bidrog sannolikt till att Sverige lyckades upprätthålla en hög sysselsättningsnivå.
" I kapitel 8 diskuteras hur ökad offentlig sysselsättning teoretiskt påverkar arbetslösheten. Empiriskt förefaller de långsiktiga effekterna på arbetslösheten av den offentliga sysselsättningexpansionen vara kvantitativt måttliga (Edin och Holmlund, bil. 8 och kapitel 8). Däremot har de bidragit till en ökad offentlig sysselsättning och en åtföljande högre skattekvot. De kan dessutom ha bidragit till att tidvis sänka den faktiska arbetslösheten under den nivå som är förenlig med oförändrad inflationstakt (NAIRU).
Arbetsmarknadspolitiken har i huvudsak utformats kontracykliskt, men åtgärdsvolymen har legat kvar en relativt hög nivå även när kon- junkturen varit stark. Under överhettningsåret 1990 var åtgärdsvoly- men ungefär lika stor som den öppna arbetslösheten och under 1989 t.o.m. högre.
2.4 Effektivitetsproblem i den svenska ekonomin
Det karakteristiska för Sveriges utveckling under 1970- och 1980-talet var att även en relativt måttlig uppgång i efterfrågan visade sig svår att möta med tillgängliga resurser. Resultatet blev flaskhalsar och snabbt stigande inflation. Ekonomin överhettades redan vid ganska låga tillväxtnivåer.
Diagram 2.7 Skillnad i tillväxt, inflation och sparande mellan OECD och Sverige Procentenheter
— Brultosparonde/BNP -- BNP
Inflation
—6 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993
Källa: OECD (l994e, 1994g).
En huvudförklaring till den stagnerande tillväxten är en försvagad produktivitetstillväxt'2. Till skillnad mot 1950- och 1960-talen, då en
” På längre sikt finns det bara två möjligheter att öka produktionen. För det första kan tillgången på produktionsfaktorer som arbete och kapital öka. För det andra kan de givna faktortillgångama utnyttjas på ett mer effektivt sätt, dvs. produktiviteten stiger. Det kan ske genom en mer effektiv produktion eller genom att en bättre teknologi används (kap. 6).
stor del av tillväxten genererades av ökad produktivitet, upprätthölls den försvagade tillväxten under 1970- och 1980-talen främst av ett ökat arbetsutbud. Under 1980—talet svarade det ökade arbetsutbudet för ca 70 procent av BNP-tillväxten.
Tabell 2.8 Arbetsproduktivitet' i näringslivet Årlig procentuell förändring
1960- 1973- 1979- 1973 1979 1991
Australien
O—U—JQN Mainau; cut).—ou o—n—N—i OOMNNIW
(: m > _.tsdau. Jo.—Noor.»
soc-ubwoxxr
oomsooeie—soww
Nederländerna Portugal Spanien Storbritannien Tyskland
Norge Schweiz Sverige Österrike
OECD Europa OECD
esox Nmoo'u. _mwu-oe
oxo svoN axwöoxlhoowsowoww _.N ___._. _NN__.__.>onNN
Jäkl- mwwu &?JONNI-hON-åookh
&_ 0:7th unoou. -—-N w—pö w—w
' Förädlingsvärde per sysselsatt. Den mer exakta uppgiften per arbetad timme saknas för många länder. Källa: OECD (l994e).
Insikten om behovet av strukturella reformer har vuxit fram först relativt sent. Redan den s.k. Bjurelkommissionen (Ds Ju 1979:1) pekade dock på problemområden som marknadernas funktionssätt, incitamenten, kompetenskraven och den långsiktiga teknologiska utvecklingen. De rekommendationer som då gavs överensstämmer på många punkter med senare års analyser.
Ett antal hypoteser som kan förklara den svenska utvecklingen har framförts bl.a. i produktivitetsdelegationens (SOU 1991:82) och ekonomikommissionens (SOU 1993:16) betänkanden. Produktivi- tetsproblemen har enligt dessa studier en rad orsaker, bl.a. drivkrafter- na för arbete och sparande, produktionsfaktorernas kvalitet och effektiviteten i resursutnyttjandet.
Analyserna och förslagen har varit omdiskuterade. Den debatt och de preciseringar som följt har emellertid ökat förståelsen och insikten
om problemen. Ett antal beslut har fattats som kan komma att förbättra marknadernas funktionssätt och betingelserna för ökad till- växt:
— En skattereform har genomförts för att stimulera arbete och sparande.
— Socialförsäkringarna har börjat förändras. Ersättningsnivåerna har sänkts. Karensdagar och arbetsgivarperiod innebär en självrisk för både arbetstagare och arbetsgivare. Syftet med åtgärderna är bl.a. att stärka arbetslinjen och stimulera rehabili- tering. Även dessa åtgärder kan bidra till att öka sparandet.
— Kapitalbeskattningen har lagts om i syfte att stimulera investe— ringar och företagande.
- En ny konkurrenslagstiftning har införts.
— EES-avtalet innebar att tidigare skyddade delar av den svenska marknaden öppnades för konkurrens utifrån. Beslutet om EU- medlemskap utvidgar, befäster och fördjupar EES-avtalets landvinningar i dessa avseenden.
— Ett antal regleringar inom varu- och tjänsteområdet har avskaffats eller lindrats. Det gäller t.ex. byggnadssektorn, taxi och flyget. De affärsdrivande verkens monopol har börjat luckras upp.
— Den offentliga sektorn har börjat öppnas för både yttre och inre konkurrens. Statsbidragen till kommunerna har lagts om för att effektivisera resursanvändningen.
— Betydande investeringari infrastruktur genomförs under 1990— talet.
— Satsningen på högre utbildning och forskning har ökat.
-— Förutsättningarna att bedriva ekonomisk politik har förbättrats genom införandet av t.ex. fyraåriga valperioder och en om- läggning av budgetprocessen.
Utvecklingen när det gäller ekonomins strukturer har emellertid inte varit helt entydig. Det har också skett förändringar som an- tagligen försämrat ekonomins funktionssätt. Den praxis och det
regelverk som utvecklats på arbetslöshetsförsäkringens område innebär t.ex. att det blivit sällsynt att någon utförsäkras. Eftersom den begränsade ersättningsperioden vid internationella jämförelser fram- stått som en styrka i den svenska arbetsmarknadspolitiken kan den nya utvecklingen på sikt leda till att arbetsmarknaden fungerar sämre. Jordbrukets avreglering, som beslutades 1990, bromsades upp inför EU-medlemskapet.
2.5 Fördelningen av inkomster och välfärd
De disponibla inkomsterna
Skillnaderna i inkomststandard blev mindre under 1960-och 1970- talen och fram till mitten av 1980-talet. Den kraftigaste utjämningen skedde mellan 1967 och 1975 då tillväxten var som störst. Analyser av fördelningen av livsinkomster har förstärkt bilden av utjämning (Björklund, 1992).
Under denna period byggdes transfereringarna ut. Förvärvsinkom- sterna svarade 1967 för ca 73 procent av hushållens disponibla inkomster. Andelen var 62 procent 1975 och 1987 hade den sjunkit till 55 procent (Jansson och Sandqvist, 1993). Det är både pensioner och inkomstförsäkringar som ökat i betydelse. Däremot har det skattefria stödet (barnbidrag, bostadsbidrag m.m.) förändrats ganska lite sedan 1975. Förvärvsinkomsternas andel minskade ytterligare under 1990-talets första år (SCB, 1994a). Samtidigt ökade såväl tranfereringarna som kapitalinkomsterna sina andelar av de disponibla inkomsterna.
I mitten av 1980-talet ägde ett trendbrott rum. Sedan dess har det skett en viss ökning av skillnadernai disponibla inkomster, om än inte lika kraftig som den tidigare utjämningen. Spridningen var ungefär lika stor 1990 som 1975, mätt med den s.k. Ginikoefficienten (Jansson och Sandqvist, 1993).'3
De sammanlagda disponibla inkomsterna har dock ökat för alla grupper. En granskning av fördelningen visar att förändringen inte beror på att de sämst ställda fått det sämre under 1980-talet. Den ökade spridningen kan i stället hänföras till en omfördelning på den
'”Ginikoejicienten visar skillnaden mellan den faktiska fördelningen och en hypotetisk helt jämn fördelning. Koefficienten varierar från noll till ett: ju högre koefficienten är, desto ojämnare är fördelningen.
övre inkomsthalvan. Det är den högsta decilgruppen som fått sin ställning förbättrad (Björklund, 1992).
Det finns flera orsaker till att de disponibla inkomsterna steg samtidigt som inkomsterna blev mer ojämnt fördelade. Under 1980- talets högkonjunktur ökade sysselsättningen. Samtidigt fick lönerna en mer ojämn profil.
Den ökade spridningen är inte något som är specifikt för Sverige. Även i en rad andra länder har skillnaderna ökat (OECD, l994c). I flera fall har inkomstskillnaderna ökat väsentligt mer än i Sverige, t.ex. i Storbritannien och i USA.
Också förändringar i skatte- och transfereringssystemen har påverkat fördelningen av de disponibla inkomsterna. Sammantaget beräknas systemens direkta omfördelande effekt ha minskat från 57,3 procent 1980 till 53,3 procent 1990 (Jansson och Sandquist, 1993)” Det är framför allt skattesystemet som minskat i betydelse som omfördelande instrument. Denna utveckling har förstärkts efter Skattereformen (avsnitt 10.3).'5
Fritzell (1992) pekar på tre övergripande faktorer som påverkat förändringarna under 1980-talet:
— utvecklingen av arbetsinkomsternas fördelning; — förändringar i välfärdsstatens inkomstomfördelning; — demografiska förändringar.
Han jämför Sverige, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA. Variationen mellan länderna är till stor del ett resultat av hur välfärdsstaten har modifierat marknadsinkomsterna. Samtidigt är det tydligt att merparten av den observerade ökningen av ojämlikheten inte är en effekt av förändringar i omfördelningsprinciper. Framför allt har spridningen i faktorinkomster ökat i samtliga länder. En viktig faktor i detta sammanhang är lönestrukturens förändring.
”Omfördelningen beräknas som den procentuella förändringen av ett ojämnhetstal (Ginikoefficienten) för inkomster före skatter och transfereringar och ojämnhetstalet för diponibel inkomst när transfereringar lagts till och skatter dragits ifrån. '$ Jämfört med andra länder är den beräknade omfördelande effekten hög. Jämförelser är vanskliga. Vetskapen om att fördelningssystemen finns har dock antagligen haft en viss betydelse för fördelningen av inkomster från arbete och kapital. Om t.ex. pensionssystemet vore mindre omfattande skulle antagligen fler gamla arbeta längre och många medborgare spara mer, vilket skulle leda till en jämnare fördelning före skatter och bidrag. Då skulle de kvarvarande insatsemas omfördelande effekt te sig mindre, därför att utgångsläget "förbättrats".
De senaste årens förändringar i den svenska ekonomin har sannolikt ändrat inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Den ökade arbetslösheten, den svaga reallöneutvecklingen, minskade tillgångs- värden och olika förändringar i de sociala transfereringssystemen har antagligen påverkat både inkomster och förmögenheter. Hushållens reala disponibla inkomster har dock ökat väsentligt sedan 1989. Uppgången mellan 1989 och 1992 är t.o.m. mer omfattande än under högkonjunkturen 1972 - 1975.
Diagram 2.8 Hushållens disponibla inkomster Miljarder kronor, 1991 års priser
850 800 750 700 650 600
550
500 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Anm.: Beloppen är deflaterade med implicitprisindex för privat konsumtion. Källa: Konjunkturinstitutet.
De empiriska undersökningar som behandlar inkomstfördelningen sträcker sig emellertid endast fram t.o.m. 1991. För perioden därefter är utvecklingen ännu oklar. Eftersom förändringarna i ekonomin varit så genomgripande är det svårt att bedöma hur inkomstfördelningen har påverkats.
De modellkalkyler som finansdepartementet genomfört för perioden 1991-94 pekar på att den relativa inkomsten har förändrats för ett stort antal hushåll.'6
Enligt beräkningarna har många hushåll fått sänkt ekonomisk standard till följd av bl.a. arbetslöshet, sänkta tillgångsvärden och höjda räntekostnader. Framskrivningar tyder på att förskjutningar mellan decilgruppema kan vara att vänta. Barnfamiljerna flyttar nedåt i inkomstfördelningen, medan pensionärerna som kollektiv flyttar
”Prop. 1993/94:150 bilaga 1.5.
uppåt. Däremot tyder beräkningarna på en relativt oförändrad total in- komstspridning.
En än så länge svårbesvarad fråga är hur hushållen anpassat sig till förändrade löner, skatter och transfereringar. De effekter som modellkalkylerna antyder kan i verkligheten motverkas genom att hushållen anpassar sitt beteende till förändrade villkor. Den ökade spridningen i timlöner under 1980-talet slog endast delvis igenom i spridningen av bruttoinkomster. Bakom denna stabilitet ligger dock helt olika utvecklingar för kvinnor och män (Björklund, 1992). Den ökade spridningen i männens bruttoinkomster motverkades av en motsatt utveckling för kvinnor. Inkomstspridningen för kvinnor sjönk påtagligt fram till 1988 och var konstant 1988 till 1990. Detta kan förklaras av kvinnors ökade förvärvsfrekvens, framför allt övergången från kort till lång deltid för gifta kvinnor.
Löneinkomstemas utveckling
Le Grand (1994) har studerat det senaste kvartsseklets förändringar av löneskillnaderna i Sverige utifrån 1evnadsnivåundersökningarna (LNU). Det lönebegrepp som använts är timersättning före skatt. Löneskillnaderna minskade starkt mellan 1968 och 1974. Under återstoden av 1970-talet skedde en fortsatt minskning, men i svagare takt. Mellan 1981 och 1991 har lönespridningen ökat.
Under perioden 1968-1974 skedde en markant minskning av löneskillnader efter utbildningslängd. Den relativa löneminskningen var speciellt stark för dem med mer än tolv års utbildning. Efter 1974 har minskningstakten i löneskillnader varit lägre. Mellan 1981 och 1991 har det varit små förändringar i löneskillnaderna efter ut- bildningslängd (avsnitt 8.6).
Också löneskillnaderna efter arbetslivserfarenhet (dvs. antal år i förvärvsarbete) minskade starkt mellan 1968 och 1974. Även under 1980-talet har skillnaderna efter förvärvsår minskat. Ungdomslönerna har ökat kraftigt under det senaste kvartsseklet, framför allt efter 1974. Genomsnittslönen för en 18-åring var 1974 ca 58 procent av genomsnittslönen för en 35-åring, medan motsvarande relation 1981 var 75 procent. Därefter har ungdomslönerna legat kvar på ungefär samma relativa nivå.
Under perioden har förändringar skett i de genomsnittliga lönerelationerna mellan anställda i privat och ofentlig sektor. 1968 låg genomsnittslönen omkring nio procent lägre i privat än i offentlig
sektor. År 1991 var genomsnittslönen i stället sex procent högre för privatanställda. Om man korrigerar för arbetskraftens utbildning och antal förvärvsår blir bilden delvis annorlunda. Sektorsskillnaderna var små 1968. Det relativa löneläget för offentliganställda sänktes därefter och 1991 var löneskillnaden mellan privat- och offentliganställda drygt tolv procent, när man tar hänsyn till utbildning och erfarenhet. Också en rad andra faktorer kan spela roll för lönesättningen. Löneskillnaderna mellan sektorerna minskar om man även beaktar könsammansättningen.
Löneskillnaderna mellan kvinnor och män har visserligen minskat över tiden, men är fortfarande betydande. Om man tar hänsyn till ut- bildning och antal förvärvsår uppgick lönegapet till 30 procent 1968, 23 procent 1974 och 15 procent 1981. 1991 hade emellertid skillnaden ökat till 19 procent. Skillnader i utbildning och arbetslivserfarenhet förklarar i minskad utsträckning löneskillnaderna mellan män och kvinnor.
Fördelningen av välfärden
Inkomstspridningen är ett mått på fördelningen av välfärden. Fritzell och Lundberg (1994) presenterar en mer översiktlig analys av hur levnadsförhållandena utvecklats mellan 1968 och 1991.
Tabell 2.9 Välfärdsbrister. Andelen i befolkningen 18-75 år med olika "välfärds- problem" 1968, 1981 och 1991 Procent Områden och indikatorer 1968 1981 1991 Ohälsa
Psykisk sjuklighet 14,1 12,2 11,8 Värk i leder 20,5 23,9 25,9 Cirkulationsbesvär 8,1 8,1 6,4 Arbetsförhållanden
Tunga lyft' 35,0 28,0 23,4 Farlig arbetsmiljö' 42,8 42,9 41,3 Ekonomiska resurser
Saknar kontantrnarginal 17,2 12,8 11,2 Genomsnittlig sarnmanräknad inkomst (1000-tal kr)2 95,0 118,0 135,0 Bostadsförhållanden
Omodern bostad 21,1 4,1 1,4
Trångbodd 20,1 3,6 1,9 Fritid
Passiv fritid 27,2 15,3 12,6 Ej rest på semester 33,6 22,8 19,7 Politiska resurser
Politiskt fattig 17,9 9,1 6,5 Sociala relationer
Socialt isolerad 13,2 9,2 6,4
' Enbart förvärvsarbetande. ' Den sammanräknade inkomsten avser inkomståren 1967, 1980 och 1990 och uttrycks i 1990 års penningvärde. Källa: Fritzell och Lundberg (1994).
Undersökningen behandlar boende, hälsa, ekonomi och arbete, fritid, politiska resurser samt sociala relationer. För varje område har några indikatorer identifierats som fokuserar problem eller välfärds- brister (tab. 2.9). För huvuddelen av indikatorerna gäller att väl- färdsproblemen minskade kraftigt mellan 1968 och 1981. Därefter har minskningen fortsatt, men i en lägre takt.
Utvecklingen av de olika indikatorerna har studerats med avseende på fördelningen mellan kön, ålder och klass. Skillnader mellan mäns och kvinnors villkor förekommer på de flesta områden, men har minskat över tiden. Resultaten tyder på att kvinnors levnadsnivå idag är mer lik männens än vad fallet var för 20 år sedan. På vissa områden förefaller kvinnors levnadsnivå vara högre än männens, t.ex. vad gäller sociala relationer.
Skillnaderna mellan olika åldersgrupper har minskat påtagligt
under perioden. De som 1991 var mellan 61 och 75 år hade bl.a. bättre ekonomi och bättre hälsa än vad fallet var för motsvarande
åldersgrupp 23 år tidigare. Förändringens styrka är remarkabel. Däremot förefaller den yngsta åldersgruppen ha en lägre levnadsnivå än motsvarande grupp 1981. Hörnqvist (1994) visar att de som är födda på 1950- och 1960-talen vid 25 års ålder i genomsnitt hade sämre realinkomster än vad de som var födda på 1940-talet hade vid motsvarande ålder. Till en del torde detta kunna förklaras av att fler ungdomar väljer att studera, vilket innebär att de senare genera- tionerna skjutit upp sitt inträde på arbetsmarknaden. Vid enjämförelse mellan livsinkomster kan resultatet bli annorlunda.
De sociala skillnaderna har minskat inom vissa områden, framför allt vad gäller inkomster. Minskningen hänför sig till perioden fram till 1981. I andra fall, t.ex. vad gäller hälsa, har de sociala skillnader- na varit ungefär desamma under hela perioden. Under 1980-talet har de relativa skillnaderna i stort sett varit oförändrade.
Sammantaget tyder utvecklingen på att välfärden blivit jämnare fördelad under det senaste kvartsseklet. Den relativa fördelningen på flera områden är dock fortfarande ojämn. Dessutom råder det en betydande osäkerhet om de senaste årens inverkan på välfärdens fördelning.
Utvecklingen framöver är i hög grad beroende av den ekonomiska tillväxten och av dess sammansättning. Även de offentliga finansemas utveckling kommer att påverka såväl välfärdens nivå som dess fördelning. En varaktig förbättring av sysselsättningen skulle motverka risken för utslagning och stärka förutsättningarna för den offentliga sektorns omfördelande uppgifter. Detta åskådliggörs i utredningens scenarier (kap. 7 och 13).
2.6 Drivkrafter och slutsatser
Under de senaste åren har flera genomgångar av den svenska ekonomin innefattat analyser av vad som orsakat dagens problem. Ett genomgående tema i flera av dessa har varit att den svenska ut- vecklingen varit mindre gynnsam än andra OECD-länders. Den ofördelaktiga utvecklingen har till stor del förklaras med felgrepp och strukturproblem som beror på offentliga ingripanden (SOU 1991:82 och 1993:16; Söderström m.fl., 1992 och 1994).
En sådan analys väcker frågan om det finns någon systematisk förklaring till varför dessa missgrepp blivit vanligare eller fått större genomslag i Sverige. Ekonomikommissionen hävdar att det finns ett samband mellan den svenska politikens institutioner och svårigheterna att föra en ändamålsenlig ekonomisk politik (SOU 1993:16).
Söderström m.fl:s (1994a) bedömning av den offentliga sektorns negativa roll för tillväxten har emellertid ifrågasatts av Agell m.fl. (1994). Kritiken påpekade bl.a. att skillnaden i de offentliga ut- gifternas utveckling mellan olika länder kunde förklaras med olikheter i befolkningens ålderssammansättning. I ett bemötande konstaterade Söderström m.fl. (1994b) att invändningarna om de offentliga utgifternas betydelse inte besvarade frågan om drivkraften bakom deras utveckling.
En annan möjlighet är att ta fasta på de betydande relativprisför- ändringar som ägt rum under de senaste årtiondena. De viktigaste förändringarna är oljeprisstegringama på 1970-talet och den kraftiga uppgången i realräntan under de senaste åren. I båda fallen är utvecklingen internationell, även om realräntans uppgång blev kraftigare i Sverige än på andra håll.
Vad som kan skilja sig mellan olika länder är däremot hur pass flexibel ekonomin är och hur väl andra produktionsfaktorer kan anpassa sig till de nya relativpriserna. Omställningen efter oljepri- schocken har ibland anförts som en förklaring till den internationella produktivitetsnedgången på 1970- och 1980-talet. Frågan är om arbetslöshetens uppgång under desinflationsprocesseni stora delar av EG i början av 1980-talet och i Sverige under senare år kan tolkas som trögheter vid omställningen till lägre inflation och övergångsvis högre realränta.
Schön (bil. 2) anlägger ett väsentligt längre perspektiv, som tar fasta på regelbundenheteri den svenska ekonomins utveckling under de senaste 150 åren.
Schön menar att utvecklingen präglas av 40-åriga cykler, som i stor utsträckning sammanfaller med introduktionen av nya teknologier. Olika faser i teknologiemas utveckling ställer olika krav på samspelet i ekonomin och samhället överhuvudtaget. När en teknologi in- troduceras är det viktigt att det finns en god tillgång på krediter, som möjliggör investeringar. När en teknologi väl är etablerad erbjuder detta möjligheter till rationaliseringar och stark tillväxt. Övergången mellan olika faser kan vara förknippad med kriser i ekonomin, ibland fokuserad till olika delsystem, t.ex. finansmarknaden.
Det finns inte en sådan systematik och samsyn i dessa förklaringar att någon av dem kan fungera som ensam utgångspunkt för långtidsut- redningens överväganden. De olika analyserna av den svenska utvecklingen har emellertid bidragit till den problembild som utredningen arbetat med, inte minst när det gäller analysen av den svenska ekonomins strukturer.
För utredningens del är de viktigaste slutsatserna av tillbakablicken följande:
— Under de senaste årtiondena har viktiga strukturer i den svenska ekonomin försvårat en balanserad utveckling och en effektiv användning av landets resurser.
— Den ekonomiska krisen försämrar förutsättningarna för syssel- sättningen och välfärdens jämna fördelning.
— Sedan 1985 har en rad reformer genomförts för att undanröja eller lindra dessa strukturella problem. Dessa reformer skapar förutsättningar för en ökad effektivitet i resursernas användning och fördelning.
— Flera av strukturreformema genomfördes strax före eller i samband med avmattningen av den internationella ekonomiska konjunkturen. Reformernas samspel, inbördes och med kon- junkturen, ledde till ett kraftigt fall i den inhemska efterfrågan, som inneburit att den svenska konjunktumedgången blivit ovanligt djup, historiskt och internationellt sett.
— Under det senaste året har en återhämtning påbörjats. Den svenska ekonomin präglas emellertid av betydande obalanser. Medan stora delar av det exportinriktade näringslivet fått kraftigt förbättrade förutsättningar hämmas uppgången av hem- mamarknadens svaga efterfrågan.
— Strukturreformemas positiva inverkan på den svenska ekono- min kan förväntas öka. Fortfarande är det dock möjligt att öka ekonomins effektivitet genom ytterligare reformer.
— Problemen med arbetslösheten och de offentliga finanserna utgör en hämsko på den ekonomiska utvecklingen, så länge de kvarstår.
— EU-medlemskapet säkrar Sveriges likaberättigade deltagande i det europeiska samarbetet.
Inför de kommande åren är det möjligt att urskilja några kritiska faktorer, som är en viktig del av bakgrunden till utredningens analyser i det följande:
Inflationsimpulsema efter ett kronfall är ett allvarligt hot mot en stabil ekonomisk utveckling.
Strukturreformemas förläggning i tiden har viktiga stabilise- ringspolitiska följder, framför allt genom sin inverkan på ekonomins efterfrågesida.
Arbetsmarknadens funktionssätt har stor betydelse för att åstad- komma en ökad sysselsättning utan att löner och priser accelererar.
Finanspolitiken måste vara tillräckligt stram för att bidra till en dämpning av efterfrågetrycket vid tendenser till överhettning. De automatiska stabilisatorema bidrog till att hushållens reala disponibla inkomster inte föll lika djupt som produktionsvoly- men under krisen, men i gengäld blir tillväxten i hushållens inkomster antagligen långsammare än BNP-tillväxten under nästa högkonjunktur.
Vid en nedgång i den internationella konjunkturen är det viktigt att finanspolitiken har det handlingsutrymme som krävs för att bidra till den inhemska efterfrågans stabilisering.
fnigmnvrreuettui' 'o' .:11 th, Minde '111'1512 ne
..,” ""..' _
råge _ ' " låb'ja'rftggmt' ' —"'.'.'—;..."'".l-' ägann-ak'bnoå '_1 J'J'" "__1 ..... .'-1..'|,."— . - - _
_ .. . .'1 . l ' altinda lmilwåts 11'11111111911'111—11— nflw'_éåf'k51;' "195215 rt!) "Eftimiu/'
1.11 "& 11,11 11. ...—...g...»
|'_” "111'|_
f'hl'l
f1lt||' _
IFHAÅI-IÖJI'E 11 11
—' "ltl'u'l' admit-nulatåäbm .131. " '.'-—
Den svenska ekonomins K...-1.5.
strukturer
3.1 Strukturomvandlingens dynamik
Ekonomins produktionsstruktur befinner sig ständigt i omvandling. Vissa sektorer ökar sin andel av den totala produktionen och syssel- sättningen medan andra krymper. Arbetsställen startas, andra ex- panderar sin sysselsättning, medan åter andra arbetsställen minskar sysselsättningen eller läggs ned. Under perioden 1985-1992 omsattes på något av dessa fyra sätt varje år i genomsnitt ca 29 procent av jobben inom det svenska privata näringslivet (OECD, 1994a).'
Tabell 3.1 Nytillkomna och förlorade arbetstillfällen i näringslivet 1985-1992 Årliga genomsnittliga andelar av sysselsättningen, procent
1985- 1989- 1985- 1989 1992 1992 Nya arbetstillfällen, brutto 16,1 12,6 14,5 Nyetablering 7,3 5,6 6,5 Expansion 8,8 7,0 8,0 Förlorade arbetstillfällen, brutto 13,2 16,1 14,6 Nedläggning 5,2 4,9 5,0 Kontraktion 8,1 1 1,3 9,6 Sysselsättningsförändring, netto 2,9 -3,5 -0,1 Inträde, netto (etableringar-nedläggningar) 2,1 0,8 1,5 Expansion, netto (expansioner-kontraktioner) 0,8 -4,2 -1,6 Omsättning av arbetstillfällen 29,4 28,7 29,1 Sysselsättning, basåret (1000 personer) 2 306,0 2 588,0 2 306,0
Källa: OECD (1994a).
Förändringen av branschstrukturen är oftast en utdragen process. Huvuddelen av omsättningen av arbetstillfällen sker inom branscher.
'Arbetstillfällen som omsätts inom samma arbetsställe medräknas inte, vilket innebär att den beräknade omsättningen är en underskattning.
Förskjutningar mellan branscher låg i Sverige under perioden 1985- 1992 på i genomsnitt tre procent av omsättningen, med den högsta andelen, nio procent, åren 1989-1990 (OECD, 1994a). För att se mönstret i strukturomvandlingen behöver utvecklingen följas över relativt långa perioder. På kort sikt kan de långsiktiga förändringarna döljas av tillfälliga konjunkturella variationer.
Det finns flera faktorer som medverkar till en långsam strukturom- vandling.
Produktionsfaktorerna är i varierande grad sektorspecifika, dvs. det är svårt att föra över dem mellan olika produktionssektorer.
Sektorspecifikt produktionskapital har ingen alternativ användning, vilket gör att ägarna under många år kan acceptera en låg avkastning på redan gjorda investeringar. Först när fortsatt drift kräver en större nyinvestering blir en nedläggning aktuell.
Arbetskraften är också sektorspecifiki viss utsträckning. Under sitt liv bygger de flesta yrkesaktiva upp ett yrkeskunnande genom en kombination av studier och arbetslivserfarenhet. En företagsned- läggning innebär att delar av detta kunnande går förlorat, om inte de uppsagda kan finna nya anställningar i andra företag som efterfrågar samma yrkeskunnande. På liknande sätt som ägarna under en längre tid kan acceptera en låg avkastning kan anställda acceptera en gradvis försämring av sitt relativa löneläge, eftersom de bedömer att lönerna är ännu lägre i andra tänkbara sysselsättningar.
Ofta finns det ineffektiviteter i företagen. När lönsamheten försämras kan de inledningsvis kompensera sig med hjälp av rationaliseringar. Många krympande sektorer utmärks därför av hårt rationaliserade företag med trimmade produktionsapparater.
Politiska beslut kan bidra till att strukturomvandlingen försenas eller hindras. Enskilda företag med lönsamhetsproblem har i vissa fall fått direkta statsbidrag, t.ex. varvsstöden och stödet till LKAB. I andra fall har särskilda branschprogram inrättats. Byggsektom är ytterligare ett exempel där både lönsamhets- och kostnadsnivån har hållits uppe med offentliga regleringar. Handelspolitiken gynnar en del sektorer framför andra, t.ex. jordbruket.
Det går att anföra motiv för att stödja krympande sektorer. Vid en kraftig konjunkturnedgång kan utslagningen bli för snabb. Även företag som på längre sikt har goda utvecklingsförutsättningar kan slås ut. Produktionskapacitet kan gå förlorad i så stor utsträckning att flaskhalsar och överhettning blir resultatet när konjunkturen vänder. Dessutom skapar konkurser och företagsnedläggningar arbetslöshet och sociala problem. Därmed drabbas den offentliga sektorn av ökade
utgifter. Det kan då framstå som fördelaktigt att förhindra en hotande nedläggning med hjälp av direkta stödåtgärder.
Kortsiktiga fördelar byts emellertid oftast mot långsiktiga nack- delar. Dynamiken i ekonomin försämras när kapital och arbetskraft låses in i de stagnerande sektorerna. Tillväxtförutsättningama försämras för de växande företagen. Nyinvesteringar allokeras till företag som endast ger en marknadsmässig avkastning därför att de får offentliga stöd. Anställda som vid en uppsägning kanske hade utbildat sig och sedan flyttat över till företag med bättre tillväxtrnöjligheter blir i stället kvar i företag utan egen utvecklingskraft.
Under 1980-talet ökade insikten, både i Sverige och utomlands, om de långsiktigt negativa effekterna av den offentliga stödpolitiken. Stöd blir lätt konkurrenshämmande och ett hinder för införandet av ny teknik. Flertalet av de branschstöd som infördes under 1970-talet avvecklades under 1980-talet. Näringspolitiken blev mer neutral i förhållande till olika sektorers tillväxtförutsättningar. Politiken inriktades mot produktionsfaktorema. En politik som främjar en högre utbildningsnivå och stimulerar kapitalbildningen och den tekniska utvecklingen ger samtliga sektorer och företag bättre förutsättningar att utvecklas och att konkurrera på de internationella marknaderna.
I detta kapitel beskrivs översiktligt den svenska ekonomins struktur och utveckling under de senaste två decennierna. Avsnitt 3 .2 beskriver sektorsindelningen som används i scenarierna till 2010 (kap. 7 och 13), samt viktiga faktorer för de olika sektoremas framtida utveckling. I avsnitt 3.3 redovisas förändringen av produktionsstrukturen medan avsnitt 3.4 gör motsvarande beskrivning av efterfrågans förändring de senaste decennierna. Därefter följer en beskrivning av den regionala produktionsstrukturen, med en analys av olika regioners utvecklings- förutsättningar inför framtiden (avsnitt 3.5).
3 .2 Ekonomins sektorer
I scenarierna till 2010 beskrivs den framtida strukturomvandlingen. Utgångspunkten är den sektorindelning av olika branscher som gjorts i modellen MECMOD.2 Ekonomin är uppdelad i varuproducerande och tjänsteproducerande sektorer.
zEn utförlig beskrivning av modellen och sektorindelningen återfinns i bil. 1. En mer kortfattad genomgång görs i kap. 7.
Den svenska varuproduktionen
De kapitalintensiva företagen använder både kapital och energi intensivt. I de flesta fallen är de baserade på en vidareförädling av de svenska råvarorna. Gruvor, järn- och stålverk samt pappers- och massaindustrin ingår i sektorn.
En stor andel av det svenska industrikapitalet är bundet i de kapitalintensiva företagen. Värdet av kapitalstockeni sektorn utgjorde 1992 26 procent av det totala kapitalet i de varuproducerande sektorerna (exklusive energisektorn), vilket kan jämföras med sektorns andel av varuproduktionen på knappt tio procent. Många av de kapitalintensiva företagen är lokaliserade till skogslänen och har därmed särskild regional betydelse.
Sektorns utvecklingsmöjligheterpåverkas av de framtida energipri- serna, i synnerhet elpriset. En rölativt god tillgång på vattenbaserad elkraft och tidiga satsningar på kärnkraft har hittills inneburit att elprisemai Sverige i genomsnitt har varit relativt låga.
I den kunskapsintensiva industrin dominerar de stora svenska verkstadsföretagen. Ofta är företagen inriktade mot vissa specifika produkter inom sitt produktområde och kan därmed utnyttja stordrifts- fördelar i produktionen. Även en stor del av storföretagens under- leverantörer återfinns i sektorn. .
Sektorns företag får bättre förutsättningar när frihandeln förstärks och tillträdet till andra länders marknader underlättas, t.ex. genom att offentlig upphandling öppnas. Flera av företagen tillverkar infrastruk- turprodukter som upphandlas av utländska offentliga myndigheter (t.ex. Ericssons telefonsystem, ABB:s tåg och produkter för genere- ring och överföring av kraft). Tidigare har ofta nationella tillverkare gynnats vid offentlig upphandling, vilket innebar en nackdel för företag i små länder som Sverige.
Ökad frihandel skulle medföra att exporten av arbetsintensiva produkter från Östeuropa och Sydostasien växer och att dessa länder får en ökad tillgång på utländsk valuta. Samtidigt kommer länderna i dessa regioner att behöva investera i infrastruktur och bostäder. Detta kan antas leda till en ökad import av infrastrukturprodukter från bl.a. Sverige.
I den arbetsintensiva sektorn utgör arbetskraftskostnadema en hög andel av produktionsvärdet, samtidigt som de anställda ofta har kortare utbildningar. Lönsamheteni sektorn är särskilt känslig för de svenska lönemas ökningstakt i förhållande till utlandet.
Ökningen av handelsutbytet med länderna i ÖsteurOpa och Sydostasien har ställt företagen i denna sektor inför hård konkurrens.
De svenska lönerna för lågutbildade är höga vid en internationell jämförelse. Ytterligare effektiviseringar, rationaliseringar och en gradvis minskande sysselsättning är en trolig utveckling.
Strukturomvandlingen i sektorn kan bli snabb. Mängden kapital som förstörs vid en nedläggning är liten. Om lönsamheten försämras är det lätt att minska produktionen i Sverige och flytta över delar av maskinparken till länder med billigare arbetskraft.
Skyddad varuproduktion omfattar branscher som på olika sätt skyddas mot konkurrens från utlandet. I några fall handlar det om naturliga handelshinder, t.ex. höga transportkostnader för jord- och stenvamindustrins produkter, behov av nära kontakter mellan köpare och säljare för den grafiska industrin eller behovet av lokalt anställd personal för byggnadsindustrin.
I andra fall har regleringar motverkat en internationell handel. I dessa fall kan konkurrensen komma att öka i framtiden. Livsmedelsin- dustrin skyddades tidigare av den svenska jordbruksregleringen. EU- medlemskapet innebär att även Sverige omfattas av unionens jord- brukspolitik. Därmed ökar konkurrensen från företag i andra EU- länder. Även för trävaruindustrin, som i hög utsträckning fungerar som underleverantör till byggnadsindustrin, innebär en fortsatt integration att konkurrensen ökar. De nationella svenska byggnormer- na har hittills minskat byggnadsindustrins möjligheter att använda sig av utländska underleverantörer.
Energisektorn omfattar produktionen av el-, gas- och vatten. Till sektorn räknas el- och fjärrvärmeverken, men inte annan energipro- duktion. Ökningen av sektorns andel av den totala produktionen (tabell 3.2) återspeglar därför delvis en förskjutning av den svenska energianvändningen från olja mot el och fjärrvärme.
Produktionen av elström kommer troligen att öka långsammare under det närmaste decenniet. Dagens elpris är lägre än det pris som krävs för lönsamma nyinvesteringar i elproducerande anläggningar. Råkraftspriset, dvs. det pris som producenterna av elström erhåller, måste öka för att produktionen ska växa på marknadsmässiga villkor. Man kan dock räkna med en viss produktionsökning redan vid relativt låga prisökningar, eftersom det är tekniskt möjligt att producera en begränsad mängd elström som en biprodukt i vissa typer av in- dustriprocesser och i fjärrvärmenätet. Import är ett tänkbart alternativ till en ökad inhemsk elproduktion (avsnitt 9.5).
Tabell 3.2 Varuproduktionens och sysselsättningen tillväxt och fördelning 1970-1993 Förädlingsvärden till producentpris samt arbetade timmar
Produktion Sysselsättning Tillväxt' Procentuell Tillväxt Procentuell Procent andel' Procent andel per år per år 19703 1993 1970 1993 Kapitalintensiv varuproduktion 1,4 6,2 3,5 -2,7 4,5' 2,5 Gruvor -1,4 0,7 0,3 -3,3 0,5 0,2 Pappers- och massaind. 2,9 1,8 1,3 -l,8 1,3 0,9 Baskemisk- och _plastind. 2,5 0,7 0,7 -0,7 0,5 0,4 Jäm- och stålverk 1,5 2,0 0,6 -4,4 1,6 0,6 Dryckesvaruind. m.m. -0,8 0,3 0,4 -3,1 0,3 0,1 Icke-j ämmetallverk 1 ,4 0,7 0,2 -2,3 0,3 0,3 Kunskapsintensiv varuproduktion 2,3 8,9 8,0 -1,0 8,7 7,4 Maskinind. 1,3 3,5 2,5 -1,7 3,7 2,7 Elektroind. 4,2 2,0 1,2 -0,7 2,1 1,4 Transportmedels industrin 0,4 1,9 2,2 0,1 2,1 2,3 Inslrumentvaru indush'in 4,0 0,2 0,5 2,4 0,2 0,4 Läkemedelsindustri 4,4 0,7 1,2 -0,6 0,6 0,5 Raffinaderier 4,1 0,6 0,4 0,6 0,1 0,1 Arbetsintensiv varuproduktion -0,4 8,5 4,4 -2,8 8,9 5,0 Konkurrensutsatt livsmedelsind. 2,0 0,5 0,7 -1,6 0,6 0,4 Sågverk m.m. 0,7 0,9 0,4 -3,3 0,9 0,4 Träfiberind. m.m. 1,0 0,5 0,3 -l,2 0,4 0,3 Gummivaror _ -2,7 0,4 0,2 -4,9 0,4 0,3 Plastvaror 2,3 0,3 0,3 0,0 0,3 0,3 Metallvaror 1,1 2,6 1,7 -1,5 2,6 1,9 Textil- och konfektionsind. -4,2 1,9 0,4 -7,0 2,4 0,5 Varv -7,0 1,0 0,2 -5,9 0,9 0,2 Annan tillverkningsind. 4,6 0,4 0,2 1,0 0,5 0,7 Skyddad varuproduktion 0,3 19,1 12,4 -2,4 23,8 14,5 Skyddad livsmedelsind. -0,3 1,5 1,1 -2,0 1,7 1,2 Trävaruind.4 -0,8 1,3 0,7 -2,9 1,7 0,9 Grafisk ind. 0,6 1,8 1,7 -0,6 1,7 1,6 Jord- och skogsbruk samt fiske 0,5 4,9 2,2 -4,2 7,6 3,5 Byggnadsind. 0,7 8,5 6,2 -1,9 9,8 6,8 Jord- och stenvaruind. -2,1 1,1 0,5 -3,7 1,2 0,5 Energi 4,5 2,2 3,2 0,4 0,9 1,0 Varuproduktion 1,0 44,9 31,5 -2,1 46,8 30,4 Tjänsteproduktion5 2,2 55,1 68,5 0,9 53,2 69,6 Hela ekonomin6 1,8 100,0 100,0 -0,3 100,0 100,0
' 1991 års fasta priser. 1 Löpande priser. ' Förädlingsvärde till faktorpris. ' Exkl. sågverk. 5 Inkl. den offentliga sektorns produktion. " Ingen korrigering gjord för de ofördelade banktjänsterna, nationalräkenskapemas restpost i arbetade timmar samt residualen i förädlningsvärde. '
Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.
Den svenska tjänsteproduktionen
Sektorn bostäder och fastigheter omfattar tjänsten bostads- och lokaluthyming, medan däremot byggandet ingår i sektorn skyddad varuproduktion. Hela bostadsbeståndet, inklusive småhus och fritidshus, ingår i bostadsuthymingen.3 Sektorn är den mest kapitalin- tensiva av samtliga sektorer, vilket medför att kostnaden för sektorns tjänster blir räntekänsliga. 1992 var 44 procent av näringslivets kapitalstock bunden i denna sektor.
Priset på sektorns tjänster har ökat under senare år. Denna utveckling väntas fortsätta under resten av 1990-talet. Skattereformen reducerade skattelättnaden vid ränteavdrag och därmed höjdes hushållens kapitalkostnader för lån till det egna boendet. I samma riktning verkar de beslutade besparingarna inom bostadspolitiken, bl.a. neddragningen av räntesubventionema till ny- och ombyggnader av bostäder.
De högre kapitalkostnadema hämmar produktionen av nya bostä- der och lokaler. Priset på befintliga bostäder är för närvarande lägre än nyproduktionspriset. Samma förhållande gäller för affärslokaler.
Arbetskraften inorn arbetsintensiva privata tjänster har en relativt låg genomsnittlig utbildningsnivå. I sektorn ingår t.ex. restauranger och hotell samt anställda i hushållen. Två av sektorns branscher, transporter samt post och tele, är samtidigt relativt kapitalintensiva.
Till sektorn hör även parti- och detaljhandeln. Ägandet i den svenska detaljhandeln är relativt koncentrerat. Inslaget av utländska detaljister är begränsat. Partihandeln är däremot en av de branscher där det utländska ägandet är störst.
De kunskapsintensiva privata tjänsterna omfattar tjänstebranscher med en hög utbildningsnivå bland de anställda. Sektorns snabba tillväxt under de senaste decennierna återspeglar dels expansionen på de finansiella marknaderna under 1980-talet, dels tillväxten av olika typer av konsultbolag inom data, byggnadskonstruktion, ekonomi, juridik etc.
Staten och kommunerna står tillsammans för knappt en fjärdedel av den totala produktionen i Sverige. Staten producerar kollektiva tjänster som försvar, myndighetsutövning och rättsskipning samt högskoleutbildning. Den kommunala sektorn producerar tjänster som i första hand konsumeras av enskilda personer och hushåll.
'För de hushåll som bor i eget hus eller fritidshus beräknar SCB en fiktiv hyreskost- nad, som räknas in i sektorns produktion.
Tabell 3.3 Tjänsteproduktionens och sysselsättningen tillväxt och fördelning 1970-1993 Förädlingsvärde till producentpris samt arbetade timmar
Produktion Sysselsättning Tillväxt' Procentuell Tillväxt Procentuell Procent andel2 Procent andel per år per år 19703 1993 1970 1993 Bostäder och fastigheter 1,4 9,5 13,4 3,7 0,6 1,6 Arbetsintensiv tjänsteproduktion 2,5 19,7 18,1 -0,4 24,3 23,8 Parti- och detaljhandel 1,9 9,9 8,8 -0,6 13,4 12,5 Restauranger och hotell -1,3 1,5 1,3 -0,1 2,0 2,1 Transporter 3,4 5,4 4,2 0,2 5,6 6,4 Post och tele 3,5 2,0 2,4 -0,9 1,7 1,5 Anställda i hushållen' 2,7 0,9 1,4 -1,2 1,6 1,3 Kunskapsintensiv tjänsteproduktion 3,0 8,5 14,8 1,4 9,9 14,6 Banker och försäkringsbolag 3,0 2,4 5,0 1,1 1,5 2,1 Uppdragsverksamhet 4,3 2,6 5,4 3,7 2,1 5,1 Övriga privata tjänster 1,8 3,5 . 4,4 0,4 6,3 7,4 Offentlig produktion 2,0 17,4 22,2 1,8 18,3 29,6 Staten 0,25 5,6 5,2 0,1 6,0 6,7 Kommunerna 1,65 1 1,8 17,0 2,4 12,3 22,9 Tjänsteproduktion 2,2 55,1 68,5 0,9 53,2 69,6 Varuproduktion 1,0 44,9 31,5 -2,1 46,8 30,4 Hela ekonomins 1,8 100,0 100,0 -0,3 100,0 100,0
' 1991 års fasta priser. ' Löpande priser. ' Förädlingsvärde till faktorpris. ' Inkl. produktionen i hushållens ideella organisationer. ' Tillväxt 1975-1993. 6 Ingen korrigering gjord för de ofördelade banktjänsterna, nationalräkenskapemas restpost i arbetade timmar samt residualen i förädlingsvärde.
Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.
3 .3 Produktionsstrukturens förändring
Produktionens utveckling från början av 1970-talet fram till och med 1993 präglas av tre trender;
— en ökad produktion av tjänster, — en mer kunskapsintensiv produktion, samt
— en allt viktigare roll för de mindre företagen både vad gäller produktion och sysselsättning.
Den totala svenska produktionen (räknat som sektoremas samman- lagda förädlingsvärde) har vuxit med 51 procent mellan 1970 och 1993, vilket innebär en genomsnittlig ökning med 1,8 procent per år. Samtliga sektorer utom den arbetsintensiva varuproduktionen har ökat sin produktion. De varuproducerande sektoremas andelar av den totala produktionen har minskat. Framför allt är det de privata tjänstesekto- rema som har haft en stark produktionstillväxt. Den offentliga sektorns andel av den totala produktionen uppvisar en ökning sett över hela perioden. Ökningen var starkast under 1970-talet.
Den samlade produktionen föll med ca sex procent mellan 1990 och 1993. Konjunktumedgången visade sig först i de tillverkande sektorerna. Produktionsfallet har varit procentuellt kraftigast i industrin och byggnadssektorn. För industrins del har utslagningen av produktionskapacitet skett i de arbetsintensiva, skyddade och kapital- intensiva verksamheterna. Den kunskapsintensiva industrin har däremot ökat sin produktionskapacitet något (NUTEK, bil. 6).
Sysselsättningen, mätt som antalet arbetade timmar, ökade med totalt fem procent mellan 1970 och 1990. Ökningen skedde i första hand i den offentliga sektorn och de kunskapsintensiva tjänsterna. Detta återspeglar dels en ökande efterfrågan på dessa tjänster, dels att arbetsproduktiviteten är lägre och ökar långsammare i dessa sektorer. Sysselsättningen inom den offentliga sektorn ökade med nästan 60 procent. Den expansion som ägde rum under 1980-talet skedde uteslutande inom kommuner och landsting. Sett över perioden 1980- 1990 ökade sysselsättningeni kommunal verksamhet med 24 procent. De statsanställda minskade under samma period med nio procent.
Mellan 1990 och 1993 minskade antalet arbetade timmar betydligt kraftigare än produktionen. Sysselsättningen i ekonomin som helhet sjönk med närmare tio procent, räknat i arbetade timmar. För att sänka kostnaderna har rationaliseringar och effektiviseringar genom- förts i alla sektorer, men främst inom tillverknings- och byggnadsin- dustrin. Detta har medfört en markant ökning av arbetsproduktiviteten under 1990-talets inledande år.
De senaste årens negativa utveckling av de offentliga finanserna har framtvingat en omprövning av den offentliga verksamheten. Om- prövningen har resulterat i två typer av åtgärder: nya verksamhets- former i syfte att öka produktiviteten samt vissa neddragningar av den offentliga konsumtionen (avsnitt 10.5). Dessa åtgärder har medfört att antalet arbetade timmar inom de offentliga sektorn har minskat för första gången. Sysselsättningsminskningen berör i första hand kommuner och landsting.
Tjänsternas ökade betydelse
Tjänstesektom spelar en avsevärd roll i de flesta av västvärldens ekonomier. Sektorns tillväxt har i de industrialiserade länderna pågått under större delen av 1900-talet. 1993 svarade tjänstenäringama i Sverige (exkl. bostadssektom) för 68 procent av sysselsättningen och 55 procent av förädlingsvärdet.
Produktionen i tj änstesektorerna (exkl. bostadstjänster) ökade med 74 procent mellan 1970 och 1993, medan den totala produktionen ökade med 51 procent. Snabbast var produktionstillväxten i den kunskapsintensiva tjänstesektorn, 97 procent. Även sysselsättnings- expansionen var stark i denna sektor.
Den svenska tjänstesektoms storlek skiljer sig inte från andra OECD-länders. Det är fördelningen mellan offentlig och privat tjänstesektor som avviker i Sverige och även i andra nordiska länder (tab. 3.7). Förklaringen står att finna i den stora andelen omsorgstjän- ster i offentlig regi (NUTEK, bil. 6).
Tjänstesektoms expansion kan generellt förklaras med att ökade inkomster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Ett lands inkomst- nivå avgör därmed tjänstesektoms storlek i ekonomin. I bil. 6 pekar NUTEKs beräkningar för OECD-ländema på att när BNP/capita stiger med en procent så ökar tjänstesektoms relativa andel av den totala sysselsättningen med ca 0,2 procentenheter.
Tjänstesektoms relativa andel av sysselsättningen beror även på produktivitetsskillnader mellan olika sektorer. I många av de tjänste- producerande branscherna är det svårt att höja produktiviteten genom ökad kapitalintensitet. Sysselsättningen måste då öka mer i tjänstesek- torema än i tillverkningssektorema för att åstadkomma en lika stor produktionsökning. NUTEKs beräkningar (bil. 6) tyder på att om produktiviteten i industrin ökar med en procent i förhållande till produktiviteten i tjänstesektorn så ökar tjänstesektoms andel av sysselsättningen med 0,3 procentenheter.
Tillväxten i tjänstesektorema är också till viss del en följd av omklassificeringar av verksamheter som tidigare tillhört de varu- producerande sektorerna. Den ökande graden av specialisering av företagens funktioner har medfört att tjänsteverksamheter som tidigare utfördes i tillverkningsföretageni större utsträckning köps in utifrån. Detta är en förklaring till ökningen inom t.ex. uppdragsverksamhet.
För att belysa detta problem har Andersson m.fl. (1993) beräknat den utvidgade industrisektoms andel av BNP genom att räkna de industrirelaterade tjänsterna till industrisektom. Mätt på detta sätt ligger industrisektoms andel av BNP över perioden 1950 till 1990 ganska konstant på 47 procent. Expansionen av industrirelaterade
informations- och finanstjänster och andra industrirelaterade tjänster uppväger därmed den relativa nedgången för tillverkningsindustrin.
Kunskapsinnehållet i produktionen ökar
Mellan 1970 och 1993 ökade den sammanlagda produktionen av kunskapsintensiva tjänster och varor med 86 procent. Denna pro- duktion har under de två senaste decennierna uppvisat en starkare produktions- och sysselsättningstillväxt än övriga sektorer.
Kunskapsinnehållet i produktionen av varor och tjänster förändras även inom respektive verksamhet. Den formella utbildningsnivån höjs allt eftersom yngre och bättre utbildade kommer in i arbetskraften och äldre med kortare utbildning slutar. Hur de anställdas kompetens utnyttjas och utvecklas hänger nära samman med arbetsorganisatio— nens utformning (avsnitt 9.3).
De mindre företagens ökade betydelse
Under 1970-talet bröts den nedåtgående trenden för de mindre före- tagens andel av sysselsättningeni ett flertal västeuropeiska länder. För Sveriges del märktes emellertid en fortsatt svag nedgång fram till början av 1980-talet (OECD, 1985; Stanworth och Gray, 1991). Under de senaste tio åren har småföretagens andel av sysselsättningen ökat även i Sverige. Sysselsättningens fördelning på olika storleksklasser inom det privata näringslivet låg 1992 relativt nära EU-genomsnittet. Drygt 60 procent av alla sysselsatta inom det privata näringslivet fanns 1993 i företag med mindre än 200 anställda (Lundström m.fl., 1994).
Tjänstesektoms tillväxt är den främsta förklaringen till småföre- tagens ökade betydelse. Nästan två tredjedelar av småföretagens sysselsättning återfinns i tjänstesektorn. Samtidigt har informationstek- nologins insteg i både varu- och tjänsteproduktion inneburit för- bättrade törutsättningar för produktion i mindre enheter inom många verksamheter.
Nyföretagandet i Sverige och i andra länder ökade trendmässigt under 1980-talet. De flesta nystartade företag återfinns inom tjänste- sektorema. Överlevnadsgraden bland de nya företagen har varit hög. Studier gjorda under 1980-talet visar överlevnadsgrader på nära 70 procent efter tre år och uppåt. Detta är en hög andel jämfört med flera andra OECD-länder (OECD, 1994a).
Mellan 1990 och 1993 har nyföretagandeti Sverige minskat med 20-30 procent. Andelen nystartade företag var 1993 nere i samma nivå som i mitten på 1980-talet (ca fem procent av företagsbeståndet). Under 1992 översteg konkurserna antalet nya företag. Allt fler startar därför att de blivit eller riskerar att bli arbetslösa. Detta var under 1993 det viktigaste startmotivet för 47 procent av de nyetablerade företagen i byggsektorn, 28 procent i tillverkningsindustrin och 27 procent i tjänstesektorn.
Diagram 3.1 Nyföretagande och konkurser 1985-1993 Procent av företagsbeståndet
Nya företog
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Källa: SCB, Nyetableringsstatistik.
Småföretagen är viktiga när det gäller att generera ny sysselsätt- ning. Under perioden 1985-1989 stod företag med mindre än 200 anställda för 50 procent av bruttotillskottet av ny sysselsättning inom det privata näringslivet. Räknat netto blir andelen sju av tio nya arbetstillfällen eller 36 000 per år (Davidsson m.fl., 1994). OECD (1994a) uppger ännu högre värden för de svenska småföretagens andel av både brutto- och nettotillskottet av nya arbetstillfällen under perioden 1985-1991.
Tillväxt i existerande småföretag bidrog under perioden 1985-1989 med fler nya arbetstillfällen än nyetableringama. Samtidigt kan påpekas att tillväxten beräknad per företag inte är imponerande. Majoriteten av alla företag startas små och förblir små. Det är det stora antalet som leder till att småföretagens bidrag till den totala sysselsättningsutvecklingen blir så stort (Lundström m.fl., 1993).
3.4 Efterfrågans förändring
Att efterfrågans sammansättning förändras är en viktig förklaring till strukturomvandlingen. Marknadstillväxten, nya investeringsbehov och förändringar i människors preferenser påverkar i hög grad ekonomins struktur.
Tabell 3.4 Försörjningsbalansens förändring 1970—1993 Procent av BNP, löpande priser
1970 1980 1990 1993 Privat konsumtion 53,5 51,5 50,9 54,9 Offentlig konsumtion 21,4 29,3 27,4 28,0 Bruttoinvesteringar 22,5 20,0 21,5 14,2 Lager 3,1 1,1 -0,2 -0,8 Export 24,1 29,5 29,9 32,8 Import -24,6 -3 1,4 -29,5 -29,1 S:a användning 100,0 100,0 100,0 100,0
Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Konjukturinstitutet.
Konsumtionen
Den privata konsumtionen motsvarar mer än hälften av bruttonatio- nalprodukten. Jämfört med 1980 var den privata konsumtionen ca 16 procent högre 1990. Utvecklingen har dock svängt betydligt under den senaste tioårsperioden. Under perioden 1980-1983 föll hushållens disponibla reala inkomster med ca sju procent (beräknat med s.k. implicitprisindex). Detta medförde såväl lägre konsumtion som lägre sparande. Därefter vände konsumtionen. Ökningen var störst under 1986 och 1987. Detta möjliggjordes bl.a. av avregleringen på kreditmarknaden och den kraftiga ökningen av hushållens upplåning (avsnitt 5.5). Under 1990-talet har den privata konsumtionen ut- vecklats betydligt svagare och beräknas ha minskat med fem procent fram t.o.m. 1993.
Den privata konsumtionens sammansättning har förändrats markant under de senaste decennierna. Konsumtionen av tjänster ökade med nästan 20 procent mellan 1980 och 1992. Det var dubbelt så mycket som konsumtionen av varor. Idag svarar tjänsterna för ca 44 procent av den totala privata konsumtionen. Den privata konsumtionen av hälso- och sjukvård har ökat snabbt, om än från en låg nivå. Också konsumtionen av olika fritidstjänster och transporter har stigit. Även konsumtionen av kläder har ökat.
Tabell 3.5 Privat konsumtion efter ändamål
Mdkr Procentuell Volymutvecklingl 1993, Andel 1980-1993 löpande priser Livsmedel, dryck och tobak 152,0 19,9 5,6 Beklädnad och skor 44,6 5,8 15,1 Bostad, bränsle och el 251,1 33,0 12,4 Möbler och hushållsartiklar 50,4 6,6 15,3 Hälso- och sjukvård 17,9 2,3 65,9 Transport och samfärdsel 1 19,9 15,7 1 1,9 Fritid, underhållning och kultur 72,4 9,5 19,2 Övrigt 55,3 7,2 1,7 Totalt 763,6 100,0 11,6
' 1991 års priser. Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.
Den största enskilda posten är bostäder m.m., som svarar för nästan en tredjedel av den privata konsumtionen. Efterfrågan på bostäder påverkas av prisförändringar. De minskade bostadssub- ventionerna innebär att bostadskonsumtionen blivit betydligt dyrare i förhållande till flertalet varor och tjänster. Det är rimligt att detta kommer att påverka sammansättningen av konsumtionen i framtiden. Eftersom fastighetsbeståndet och bostädernas genomsnittliga storlek förändras långsamt kommer sannolikt höjda bostadspriser att påverka boendemönstret. I dag består en mycket stor andel av hushållen (ca 40 procent) av en person. Ökade bostadskostnader kan leda till nya boendeformer, vilket i sin tur kan ställa krav på ändrade regler och/eller privata avtal.
Det är vidare troligt att konsumtionen i framtiden spänner över ett större fält, såväl produktmässigt som geografiskt. Tidigare satte kommunikationsmöjlighctema snäva ramar för konsumtionsvalen. Såväl internationaliseringen som utvecklingen av informationsteknolo- gin kommer att öka rörligheten i vid bemärkelse. Detta medför ökad konkurrens och ett bredare utbud av varor och tjänster, men också nya sätt att göra inköp. Nya valmöjligheter ökar i sin tur behovet av information.
Diagram 3.2 Konsumtionens utveckling 1970-1993 Miljarder kronor, 1991 års priser
Kommunal [2 Statlig
[] Privat
7, 7 W 7 % % 7/ yräääåéåä .aeeeeaaeeeeeeeeeeee yy/ , ,7 ' 0; ; , A m ' . ääéggzäaädädilid' 0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1 CD 92
Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
Den snabba tillväxten av offentlig konsumtion är av relativt sent datum. Ännu 1950 var Sveriges totala offentliga utgifter i relation till BNP bland de lägsta för OECD-ländema. Under det senaste kvartsek- let har bilden förändrats dramatiskt. Den offentliga konsumtionen ökade snabbt under 1960- och 1970-talet. Framför allt ökade kost- naderna för hälso- och sjukvård samt omsorg. _
Den offentliga konsumtionen motsvarade 28 procent av BNP 1993. Den offentliga konsumtionen ökade med i genomsnitt 1,6 procent per år under 1980-talet. Ökningen fortsatte under 1990-talets första år, men 1992 minskade den offentliga konsumtionen för första gången.
Den offentliga konsumtionen delas upp i statlig respektive kommunal konsumtion. Kommunerna (inklusive landstingen) svarade 1990 för drygt två tredjedelar.
Tabell 3.6 Offentlig konsumtion fördelat på olika ändamål 1990 Miljarder kronor, löpande priser
Statlig Kommunal Allmäna offentliga tjänster 15,2 19,8 Försvar 35,1 0,2 Rättsväsende m.m. 15,3 3,8 Utbildning 14,1 58,1 Sjukvård 0,4 88,6 Social trygghet 5,9 65,1 Bostäder m.m. 1,0 5,7 Fritid, kultur och religion 2,2 15,8 Energi, jordbruk och tillverkning m.m. 2,9 - Kommunikationer 5,4 4,5 Andra näringslivsändamål 8,7 2,7 Övrigt - 1,4 Totalt 106,5 265,7
Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
Staten står bl.a. för försvar, rättsskipning, olika former av myndighetsutövning samt högskoleutbildning. Den kommunala kon- sumtionen utgörs av tjänster som i huvudsak konsumeras av den enskilde: hälso- och sjukvård, barnomsorg, äldreomsorg samt utbildning. Under de allra senaste åren har den kommunala konsum- tionen minskat. Neddragningen berör i första hand barnomsorgen och grundskolan, områden som ökade kraftigt under 1980-talet.
En relativt stor del av konsumtionen (privat och offentlig) utgörs av olika "välfärdstjänster". Enligt de grova mått som OECD redovisar uppgick denna konsumtion i Sverige 1990 till ca 24 procent av BNP. Detta är ingen exceptionellt hög andel. Det som skiljer Sverige från övriga OECD-länder (med undantag av Danmark) är den mycket höga andel som är skattefinansierad. Mer än fyra femtedelar finansieras med skattemedel i Sverige. Motsvarande andel för hela OECD är ca en tredjedel.
Tabell 3.7 Hushållens konsumtion av "välfärdstjänster" som andel av BNP 1990 Procentuella andelar
Andelar av BNP Andel skatte- finansierad Australien 22 41 Japan 20 30 Kanada 21 48 Nya Zeeland 19 47 Turkiet 14 64 USA 22 23 Belgien 23 39 Danmark 26 85 Frankrike 23 48 Grekland 16 44 Irland 19 47 Italien 20 50 Luxemburg 18 39 Nederländerna 21 29 Portugal 21 67 Spanien 17 41 Storbritannien 23 68 Tyskland 20 25 Finland 20 75 Island 22 68 Norge 21 67 Schweiz 18 33 Sverige 24 83 Österrike 18 61 OECD 21 33
Anm.: [ begreppet "välfärdstjänster" ingår hälso- och sjukvård, utbildning, fritid och kultur, barn- och äldreomsorg m.m. I begreppet ingår även vissa finansiella tjänster, vilka inte brukar karaktäriseras som välfärdstjänster. Källor: OECD refererad i Svenska Kommunalarbetarförbundet (1992) och Finans- departementet.
Den offentligt finansierade konsumtionen kommer antagligen inte att kunna öka i samma takt som den privata. Även om en del skatter skulle kunna höjas är den totala skattekvoten i dag så hög att den sannolikt ger upphov till betydande snedvridningseffekter (avsnitt 10.3). lntemationaliseringen, med ökad rörlighet för produktions- faktorer och konsumtion, begränsar också möjligheterna till skattehöj- ningar.
Lönerna för offentliganställda stiger — åtminstone hittills — i ungefär samma takt som för privatanställda, samtidigt som pro- duktivitetsutvecklingen inom tjänstesektorn är svagare än inom övriga delar av ekonomin. Detta kan bidra till att den offentliga konsumtio- nens andel av den totala konsumtionsvolymen minskar.
Samtidigt pågår en uppluckring av gränserna mellan privat och offentlig produktion/konsumtion. Nya verksamhetsforrner inom kommuner och landsting, såväl i egen regi som i extern drift, har ökat inslaget av marknadsmekanismer och konkurrens på olika områden.
En viss ökning av avgiftsfinansieringen har medfört att efterfrågan på offentligt producerade tjänster i större utsträckning än tidigare avvägs mot privat konsumtion. Det är troligt att denna utveckling fortsätter. En stor del av de olika välfärdstjänstema kommer dock troligen att finaniseras offentligt även i framtiden, såväl av fördelningspolitiska som av välfärdsekonomiska skäl (avsnitt 10.5). Däremot är argumen- ten för offentlig produktion betydligt svagare.
Investeringarna
De materiella investeringarnas andel av Sveriges BNP har sjunkit under efterkrigstiden. Mellan 1970 och 1980 sjönk andelen med nära tre procentenheter, från 22,5 till 20 procent. Nedgången var större än i OECD, EG-ländema och de små västeuropeiska länderna, samtliga tagna som genomsnitt. Åtskilliga länder har dock uppvisat en liknande nedgång— Västtyskland, Italien, Nederländemaoch de övriga nordiska länderna (avsnitt 9.2).
Diagram 3.3 Bruttoinvesteringar1970-1993 Miljarder kronor, 1991 års priser
550 ......... Stu1|ig ..............................................................................................
300 ......... Cl Kommunal .................. [] Näringsliv 250 ...............
zoo ;” 1”; z' å '
vm ””'/” . 7/2 lvakan, ' # 150 — — 100 - ' 0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
Näringslivets investeringar ökade starkt under 1980-talets senare del, vilket ledde till en markant ökning av investeringarnas andel av BNP. Bostadsinvesteringamaökade främst under perioden 1988-1991 .
Sedan 1989 har investeringamai näringslivet minskat. Inlednings- vis var det främst industrin som drog ned på investeringsaktiviteten. Mellan 1989 och 1993 föll tillverkningsindustrins materiella in- vesteringar med 38 procent, vilket är den kraftigaste nedgången under hela efterkrigstiden. Under 1993 stabiliserades industrins investeringar,
medan däremot bostadsproduktionen föll kraftigt. Minskningama av investeringarna i det övriga näringslivet fortsatte till följd av en bestående svag hemmamarknadsutveckling.
De offentliga investeringarna svarar idag för knappt tre procent av BNP. Under 1960- och början av 1970-talet var andelen högre, bl.a. beroende på bostadsbyggandet genom det s.k. miljonprogrammet, men också på utbyggnaden av omsorgssektorn. Från mitten av 1970-talet och under 1980-talet har de offentliga investeringarna haft en svagare utveckling.
Under 1990-talets första år har de offentliga investeringarna ökat. De statliga bruttoinvsteringama ökade kraftigt under 1992 och 1993, främst till följd av infrastruktursatsningar.
Exporten
Andelen av bruttonationalprodukten (BNP) som exporteras ökade stadigt under 1970-talet och fram till 1984. Från mitten av 1980- till början av 1990-talet har exportandelen legat stilla på ca 30 procent. Under 1993 och 1994 har exportens andel av BNP ökat kraftigt.
Varuexporten stod 1993 för den klart största delen, 81 procent. Maskinindustrin, transportmedelsindustrin, massa- och pappersindu- strin och den kemiska industrin är de värdemässigt största export- branschema. Läkemedel, som ingår i den kemiska industrin, var den bransch som under 1980-talet hade den snabbaste exportökningen både värdemässigt och volymmässigt. Branschens andel av den totala exporten var dock endast två procent 1990.
Dänstesektorns direkta bidrag till den svenska exporten är blygsamt. Totalt svarade tjänstesektorema för 19 procent av exporten 1993. Andelen tjänster i exporten har ökat under de senaste decennier- na. Motsvarande andel var 13 procent 1970.
Transporter och samfärdsel,uppdragstj änster samtmaskinuthyming är de branscher som har export av någon större omfattning. Ex- portindustrin har emellertid ofta tjänsteföretag som underleverantörer. En del av tjänstesektorn är därför indirekt exportledd (kap. 4).
Sveriges geografiska exportmarknader har vuxit svagare än OECD-genomsnittets andel av världshandeln. De nordiska marknader- na väger relativt tungt i den svenska exporten. Dessa marknader hade en relativt svag utveckling under perioden 1970-1990 (NUTEK, 1992a).
Den svenska exporten sjönk kraftigt under 1990-talets inledande år. Denna minskning förbyttes i en markant ökning under 1993, då den svenska varuexportens volym beräknas ha ökat med knappt nio procent jämfört med året innan. Kronans depreciering, sänkta arbetsgivaravgifter och den förbättrade produktiviteten i industrin ledde till att den relativa enhetsarbetskostnaden minskade med 25 procent. Trots en negativ marknadstillväxt kunde därför exporten öka kraftigt.
3.5 Regional näringslivsstruktur4
Inledning
Två huvuddrag kan urskiljas i Sveriges regionala utveckling under de senaste två decennierna:
- en tilltagande koncentration av både produktion och befolkning till storstadsregionerna och ett antal regionala centra, samt
— en tilltagande arbetsfördelning mellan regionerna.
Förutsättningarna för produktion, och därmed produktionens sammansättning och förändring, ser olika ut i olika delar av Sverige. Framför allt är det arbetskraftens utbud och sammansättning som skiljer sig åt. Trots de olika förutsättningarna är produktionen och konsumtionen per capita relativt jämnt fördelad. Den regionala arbetsfördelningen har bidragit till detta, genom ett väl fungerande samspel mellan olika regioners roller i det nationella produktionssyste- met. Därutöver har transfereringssystemen och arbetskraftens rörlighet medverkat till att de regionala skillnaderna i Sverige är relativt små.
Sverige har i bilaga 5 delats in i 108 arbetsmarknadsregioner. Indelningen har tillkommit efter kommunvisa jämförelser av ut- pendlingens omfattning och koncentration i förhållande till kommu- nens arbetskraft.s Regionernas storlek påverkar förutsättningarna för både produktion och tillväxt. En storleksklassindelning har därför gjorts.6
4Avsnittet bygger på bilaga 5, Sveriges ekonomiska geografi, NUTEK-Analys.
5För närmare definition och diskussion av begreppet arbetsmarknadsregion se NUTEK bil. 5 samt Carlsson m.fl. (1991).
6Storleksindelningen grundas på antal invånare enligt följande gränser: stora regionala centra >l75 000, små regionala centra 75 000-175 000, lokala centra 25 000-75 000, mindre regioner 12 500-25 000 samt små regioner (12 500.
Stockholm, Göteborg och Malmö analyseras var för sig. I en fjärde grupp, kallad stora regionala centra, samlas sju regioner i de mellersta och södra delarna av landet. Gruppen regionala centra består av 1 8 arbetsmarknadsregionerutanför storstäderna. Ofta handlar det om residensstäder. Den antalsmässigt största gruppen är 34 lokala centra, vilka främst utgörs av tidigare städer med kringliggande kommuner i delar av södra Sverige. De mindre regionerna består av ett antal mindre kommuner i de mellersta och västra delarna av landet. Bland de 27 små regionerna dominerar de mycket glesbefolkade norr- ländska inlandskommunema, men till gruppen hör också vissa områden i södra Sverige.
Den svenska produktionens geografiska fördelning
Cirka 40 procent av den totala produktionen skedde 1991 i de tre storstäderna. Mätt som produktion per invånare dominerar Stockholm fortfarande starkt, medan det inte framkommer någon större skillnad mellan övriga regioner. Relateras produktionen till antalet sysselsatta minskar de regionalaskillnadema ytterligare, eftersom åldersstrukturen och deltagandet i arbetskraften varierar. Stockholm uppvisar dock fortfarande de högsta värdena.
Tabell 3.8 Arbetsmarknadsregionernas karakteristika 1991 Andelsmässiga jämförelser med bas i rikets nivå
Befolk- Produk- Industri- Privata Offentlig Konsum- ning tion produk- tjänster produk- tion tion tion
Stockholm 19,9 24,4 16,0 31,7 21 ,1 21,6 Göteborg 9,6 9,5 8,2 1 1,1 8,9 9,5 Malmö 6,9 6,5 6,0 6,9 6,8 6,8 Stora regionala centra 17,2 15,9 18,3 14,4 17,3 17,0 Regionala centra 24,7 23,4 25,0 20,9 26,5 24,8 Lokala centra 15,2 14,2 19,7 10,7 13,6 14,4 Mindre regioner 3,9 3,6 4,0 2,6 3,8 3,7 Små regioner 2,6 2,5 2,8 1,8 2,0 2,3 Riket 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Källa: NUTEK, bilaga 5.
Stockholmsregionen hör till de produktionsmässigt 10-15 starkaste områdena i Europa (räknat som produktion per capita). Göteborg och Malmö befinner sig på en mer normaleuropeisk nivå (strax under det svenska genomsnittet). Hög produktion per capita märks också framför allt i Sundsvall samt i ett antal mindre och små regioner med litet befolkningsunderlag och en stor andel industriell produktion
och/eller hög andel kapitalintensiv produktion. Längs gränsen mot Finland finns sammanhängande områden med så låga värden att de underskrider EU:s gränser för stöd.7
Under de senaste två decennierna uppvisar den svenska pro- duktionen en tilltagande regional koncentration, främst till Stockholm samt till ett antal stora regionala centra. Stora produktionsökningar skedde framför allt i fyra områden:
— ett bälte rakt igenom Götaland med Halmstad, Växjö och Kalmar,
— Stockholm och Uppsala,
— de inre delarna av södra Norrland med bl.a. Falun/Borlänge och Östersund, samt
— Luleå och Umeå.
En svagare utveckling märks i och kring gamla industriregioner med sammanhängande bälten i det småländska träindustriområdet, runt Vänern, i Blekinge och i Bergslagen.
7Gränsvärdet för EU:s stöd till s.k. less developed regions är satt till högst 75 procent av EU-snittet. Regionerna ska också utgöra en större sammanhängande yta för att vara berättigade till stöd.
Diagram 3.4 Bruttoregionalproduktens utveckling 1972—1991
a) Utveckling 1972/1975-1991/1992 b) Utveckling i förhållande till Procentuell förändring regionens andel av riksvärdet 1972 Procentenheter _” to 30 m :o to 40 . 4o lo so . se (0 60
. 50 :o 225
Anm.: Riket=46,5 procent. Källa: NUTEK, bilaga 5.
Vissa regioner har tydligt ökat sina andelar av produktion, sysselsättning och befolkning. Stockholm, Uppsala, Växjö, Kalmar, Varberg, Falun, Mora, Umeå och Luleå har i förhållande till sin tidigare position bidragit starkast till den nationella utvecklingen. Områden som förlorat andelar finns främst i Bergslagen med omnejd, samt i några regioner i Norrlands inland och i Blekinge.
Samtidigt har det skett en utjämning av produktionen per capita. Denna beror i första hand på utbyggnaden av den offentliga tjänste- sektorn samt på en förändring i industrins produktionsmönster. Mer
arbetsintensiv produktion som inte kräver så hög utbildningsnivå har omlokaliserats till mer perifert belägna delar av landet. Den privata tjänstesektoms tillväxt har däremot koncentrerats till mer befolknings— rika regioner.
Olika sektorers bidrag till produktionen
På samma sätt som för Sverige som helhet ger den privata tjänstesek- torn det största bidraget till produktionen i nästan samtliga regioner. Tjänsteproduktionen är trots detta mer koncentrerad till de större regionerna än konsumtionen, produktionen och befolkningen. 1991 utfördes 59 procent av företagstjänstemai Stockholm, Göteborg och Malmö. En ökad decentralisering har dock skett de senaste 20 åren. Stockholms och Malmös andelar har minskat något, medan regionala och lokala centra har ökat sina. Även hushållstjänstema produceras i störst omfattning i storstäderna.
Industrisektorn är mindre koncentrerad än den samlade pro- duktionen av varor och tjänster. Den omfördelning mot mindre regioner som beskrevs för företagstjänstema har pågått inom industrin under de senaste 30 åren. Detta har bidragit till den relativt jämna fördelningen av industriproduktionen.
Stockholmsregionen har en relativt liten andel industriproduktion. Det är i de tre minsta typerna av arbetsmarknadsregioner som den industriella produktionen bidrar mest till den regionala produktionen, p.g.a. lokal dominans av ett fåtal företag. Befolkningsmässigt svagare områden i Småland och Bergslagen är i stort sett de enda regioner där produktionstillskottet från den industriella sektorn är större än produktionen i den privata tjänstesektorn.
Även om den totala industriproduktionen är relativtjämnt fördelad så finns klara regionala skillnader i industrisektoms sammansättning. Den FoU-intensiva produktionen är starkt koncentrerad, främst till Stockholmsområdet. Samtidigt svarar de mindre och små regionerna för en stor andel av den arbetsintensiva produktionen.
Den kommunala verksamhetens andel av regionernas totala produktion är ungefär densamma över hela landet. Undantagen är t.ex. regionerna längs gränsen till Finland. Även ett flertal mindre regioner med regionala eller kommunala centralorter har en relativt hög andel kommunal produktion.
Den statliga produktionen är starkt koncentrerad. Regioner med universitet och högskolor samt vissa orter med militär anknytning uppvisar en hög andel statlig produktion.
Jordbruket lämnar procentuellt stora bidrag till den regionala produktionen i Norrlands inland, i ett mindre område i östra Småland samt på Gotland.
Regional arbetsfördelning
De tre storstadsregionerna har en högre andel av de mest kvalificerade funktionerna än vad som kan förklaras enbart av branschstrukturen. Branschspecialiseringen är samtidigt låg. Bland övriga regioner medför en hög branschspecialisering en högre andel kvalificerade funktioner. Storstäderna samt några starkt specialiserade regioner står för de ledande funktionerna inom den regionala arbetsfördelningen.
Mönstret över den regionala produktionens utveckling visar därmed på en klar arbetsfördelning. Skilda regioner har olika roller i det svenska produktionssystemet. Varu- och tjänsteproduktion som kräver en högre kvalifikationsnivå bland arbetskraften koncentreras till befolkningsrika regioner samtidigt som mindre kunskapskrävande produktion förläggs till mer perifera områden. Huvudfunktioner inom både näringslivet och den offentliga sektorn är samlade i ett fåtal stora regioner, vilket innebär en motsvarande koncentration av den mer kvalificerade arbetskraften inom både yrkesgrupper och branscher. Detta ger även utslag i en högre inkomstnivå.
Diagram 3.5 Regional socio-ekonomisk profil 1990 Procent av arbetskraften i respektive region
40
Högre ljönslemön .
30
20
10
Källa: NUTEK, bilaga 5.
Utvecklingen inom den privata tjänstesektorn är ett exempel på denna fortgående funktionsmässiga arbetsfördelning. Under senare delen av 1980-talet skedde omfattande omlokaliseringar av enklare tjänsteproduktion till mer perifera delar av landet. Produktiviteten är högre i de nya produktionsenhetema jämfört med motsvarande i stor- stadsregionerna. Den ökade effektiviteten åstadkoms med hjälp av en oftast gymnasieutbildad personal med god arbetsmotivation, låg personalomsättning och lägre hyror (Rapp och Poignant, 1993).
Omfördelningen av industriproduktionen över landet har pågått under en längre tidsperiod enligt ett likartat mönster. Gnosjöområdets utveckling är ett exempel på hur en region har lyckats väl inom den regionala arbetsfördelningen utan att ha en s.k. kunskapsregions kännetecken.
Arbetsutbud och rörlighet
Mindre regioner har genomgående en större andel pensionärer och en mindre andel av befolkningen i arbetsför ålder. Även utbildnings- sammansättningen uppvisar ett samband med regionens storlek. Där befolkningsunderlaget är större har en avsevärt högre andel av befolkningen såväl treårig gymnasieutbildning som eftergymnasial utbildning.
Diagram 3.6 Regional ålders— och utbildningsstruktur a)Å|dersstruktur1992 b)Eftergymnasial utbildning minst 3 år 1990 Kvot mellan gruppen 0-16 år och Procentuell andel av befolkningen 16-74 år
65 år och uppåt
Anm.: Riket=l,25. Anm.: Riket=8,l procent. Källa: NUTEK, bilaga 5.
Befolkningen har koncentrerats till regioner med större befolk- ningsunderlag under de senaste 20 åren, trots att födelsetalen är relativt lika över landet. Denna koncentration förklaras av flyttningar bland de yngre som ska skaffa sig en högre utbildning eller sitt första arbete. F lyttströmmarna bland övriga åldersgrupper går i stället framför allt till regionala och lokala centra.
De högskoleutbildade har mindre möjligheter än de lågutbildade att geografiskt välja var de ska arbeta eftersom de kvalificerade arbetena är koncentrerade till vissa regioner. Arbetsmarknaden är mer koncentrerad än utbildningsplatserna. Detta har lett till en hög rörlig-
het för högskoleutbildade. Högskoleutbildade med mer än två års högskoleutbildning svarade 1990 för ca en fjärdedel av flyttningarna över regiongränsema. Flyttströmmarna för de högutbildade gick detta år mot Västkusten och Stockholm samt till högskoleorter som Karl— stad, Falun/Borlänge samt Jönköping. Flest utflyttningar av hög- skoleutbildade skedde samtidigt från stora delar av Norrland, Bergs- lagen och från centrala Götaland.
De regionala arbetsmarknadernas utveckling har påverkat män- niskors flyttningsmönster. Den låga tillväxten i framför allt Bergslagen visar sig inte i lägre lönenivåer utan i ett flyttningsmönster där befolk- ningen i samtliga åldersgrupper flyttar ut. Löneskillnaderna mellan olika regioner är generellt sett små, trots klara skillnader i pro- duktivitet.
Transfereringamas betydelse3
Den disponibla inkomsten9 per capita är betydligt jämnare fördelad över landet "än produktionen. Egeninkomstema har en större spridning än den totala disponibla inkomsten. Skillnaden förklaras av olikheter i transfereringar och skatter. Ser man även till boendekostnadernai olika regioner så minskar de regionala skillnaderna ytterligare.
Skatteuttaget per capita fördelar sig geografiskt på ungefär samma sätt som egeninkomstema. Transfereringama per capita uppvisar det motsatta mönstret. Regioner med höga egeninkomster och ett högt skatteuttag har som regel en låg transfereringsnivå. Skillnaderna är stora när det gäller nettot mellan transfereringar och skatter per person. Ytterlighetema är en region där invånarna betalar in i genomsnitt 11 000 kronor mer i skatt än vad man får ut i trans- fereringar och en annan där transfereringarna är 14 000 kronor större än skatterna.
De regioner som har den största transfereringsandelen (upp till 64 procent av den disponibla inkomsten) har också de största pensionsut- betalningarna. Även transfereringarna till sjuka och arbetslösa är höga i samma områden. De individbaserade omfördelningarna får därmed en stor regional betydelse. De generella transfereringssystemen är
"I strikt mening omfattar transfereringar offentliga överföringar såväl till som från hushållen. Överföringama till hushållen - framför allt från socialförsäkringama - brukar betecknas som positiva transfereringar, medan hushållens överföringar till det offentliga - framför allt skatter - betecknas som negativa transfereringar. I detta avsnitt följer emellertid användningen det mer gängse språkbruket, dvs. transfereringar används som beteckning på överföringama till hushållen, medan skatter används för flödena däri hån. ”Disponibel inkomst för hushållen = egeninkomster + transfereringar - slutlig skatt.
betydligt viktigare för utjämningen av disponibla inkomster än den renodlade regionalpolitiken.
Diagram 3.7 Regionala inkomster och "köpkraft" 1990/1991 Kronor per person
— Egeninkomsler —— Disponibelinkomsler
—-—- Disponibelinkomsl justerad lör | 00000 ................. boendekostnader .................................................
90000 80000 70000 60000 50000
40000
rBQ' (eg— * r69- alla swim Göteboms Magic... res— " ReQ' Loka
Källa: NUTEK, bilaga 5.
Regionernas framtida utvecklingspotential
NUTEK (bil. 5) har försökt beräkna i vilken utsträckning olika regioner har lyckats utnyttja den potential som finns i tillgången till olika produktionsfaktorer, infrastruktur etc. Enbart de befolknings- mässigt större regionerna avvek från den produktionsnivå som kunde förväntas, medan de mindre generellt producerar i enlighet med sina förutsättningar. Bland storstäderna har Stockholm och Göteborg klarat sig bra, medan Malmö inte riktigt har lyckats utnyttja sina förut- sättningar.
Analysen pekar på att en region behöver uppnå en viss befolk- ningsmässig storlek, inte enbart täthet, för att lyckas i den moderna produktionen. Större arbetsmarknadsregioner är mindre specialiserade och därmed mer robusta för plötsliga och omfattande strukturförän- dringar. De regioner som de senaste 20 åren har haft den starkaste produktionstillväxten har över 75 000 invånare och en för svenska förhållanden hög täthet. Det var också bland dessa som de regionala produktionsförutsättningarna i många fall utnyttjades bättre.
Sambandet mellan regional utbildningskapacitet och tillväxt är svagt. I regioner med högskoleutbildningar har den offentliga produktionen i allmänhet vuxit snabbt, medan näringslivsproduktionen inte uppvisar en snabbare tillväxt. Tillgång till universitet och hög- skola ger därmed inte automatiskt ett mer kunskapsintensivt närings— liv. Stockholm är t.ex. den enda region där tjänsteproduktionen står i proportion till den regionala högskolekapaciteten. Tendensen är i stället att de högskoleutbildade efter avslutad utbildning flyttar dit arbetstillfällena finns.
I bilaga 5 görs även en regional nedbrytning av produktionens utveckling till 2010 givet olika antaganden om den nationella tillväxten. Utgångspunkten har varit respektive regions bransch- sammansättning, historiska omvandlingstrend och generella förut- sättningar i näringslivsmiljön. Utvecklingsförutsättningama är relativt goda över stora delar av landet. De regioner som uppvisar klart bättre utvecklingsförutsättningar är i huvudsak desamma som utvecklats väl de senaste 20 åren. De historiska trenderna igenkänns även för de regioner som i beräkningarna får en betydligt sämre utveckling. Tre typer av problemregioner kan särskiljas:
— Bergslagen har stora obalansproblem som bottnar i en svag industriell omvandling.
— Svaga utvecklingsförutsättningar i stora delar av Norrlands inland och i östra Småland beror på svårigheter att skapa en fungerande lönearbetsmarknad vid omvandlingen från jord- brukssamhället.
—— Dåligt utnyttjade utvecklingsförutsättningar kan konstateras i framför allt Malmöregionen. För Malmö och regionerna i närheten kan en fast förbindelse över Öresund på lång sikt leda till ett mer effektivt resursutnyttjande, om det regionala utbytet med Själland ökar.
Den svenska ekonomins KAPITEL
internationalisering
4.1 Inledning
Det växande handelsutbytet med omvärlden har utgjort en viktig drivkraft för den svenska ekonomins utveckling. Genom att exportera de varor som produceras till låga kostnader inom landet och importera de som produceras till lägre kostnad utomlands har Sverige kunnat tillgodogöra sig den internationella specialiseringens vinster. Handels- utbytet har troligen också påverkat produktivitetens utveckling. Sektorer som varit utsatta för internationell konkurrens har haft en högre produktivitetstillväxt än genomsnittet (Hansson m.fl., 1991).
Under de senaste decennierna har samspelet med omvärlden vidgats till att omfatta allt större flöden av kapital, teknologi m.m. Svenska företag har i växande utsträckning investerat utomlands samtidigt som en allt större andel av produktionen i Sverige kommit att ske i utlandsägda företag. Svenska placerare har i ökande ut- sträckning kunnat placera sitt kapital utomlands samtidigt som utländska placerare ökat sitt innehav av svenska aktier och obliga- tioner. Den svenska ekonomin har därigenom blivit gradvis alltmer integrerad i världsekonomin.
Detta kapitel syftar till att beskriva denna integrationsprocess. Tonvikten ligger på de senaste decenniernas utveckling. Den historiska genomgången tjänar som utgångspunkt för en diskussion om de förändringar i samspelet med omvärlden som kan väntas äga rum framöver, oavsett anknytningen till EU. EU:s konsekvenser för svensk ekonomi behandlas i kapitel 11.
Kapitlet är disponerat på följande sätt. Avsnitt 4.2 diskuterar be- greppen integration, internationalisering och beroende. I avsnitt 4.3 görs en översiktlig genomgång av den svenska ekonomins internatio- nalisering, sett ur utrikeshandelns perspektiv. Avsnitt 4.4 behandlar företagens internationalisering och ägandet över gränserna. Avsnitt 4.5 tar upp internationaliseringen av de finansiella marknaderna.
4.2 Integration, internationalisering och beroende
Med ekonomisk integration avses i regel en sammanslagning av nationella marknader till en gemensam marknad. Termen används också för att beteckna en pågående politisk process vars syfte är att avlägsna hinder för rörlighet av varor och tjänster över gränserna.
Parallellt med den politiskt beslutade integrationen pågår en spontan integrationsprocess. Denna process brukar betecknas inter- nationaliseringen.
I detta kapitel används begreppen internationalisering och integration synonymt, för att beteckna sammanflätningen av den svenska ekonomin med omvärlden.
Graden av integration kan mätas på olika sätt. Det vanligaste sättet är att mäta storleken på de flöden av varor, tjänster, kapital, teknologi m.m. som förekommer mellan Sverige och omvärlden och sätta dessa i relation till ekonomins storlek. Dessa flödesmått kan kompletteras med en redovisning av den andel av produktionen, sysselsättningen, aktiekapitalet, obligationsstocken m.m. i Sverige som kontrolleras av utländska intressen samt storleken på de svenska företagens och medborgarnas verksamhet utomlands. Ett annat sätt att mäta graden av integration är att studera graden av prisutjämning mellan olika länder. Ju mer integrerade marknaderna är desto mindre bör prisskill- nadema vara, allt annat lika. Problemet med prisjämförelser är att de är svåra att göra i praktiken. Bland annat är det nödvändigt att ta hänsyn till sådana faktorer som påverkar priserna men som inte har med graden av integration att göra, t.ex. skillnader i indirekt be— skattning och produkternas kvalitet.
Den svenska ekonomins internationalisering har ofta beskrivits i termer av ett ökat beroende av omvärlden. En sådan beskrivning kan lätt leda vilse. Beroende är ett betydligt mer subjektivt och svårmät- bart fenomen än internationalisering. I detta kapitel ligger tyngd- punkten på beskrivningen av den svenska ekonomins internationalise- ring.
4.3 Utrikeshandeln1
Sverige beskrivs ofta som en liten öppen ekonomi. Till en del är detta sant, men beskrivningen kan också ge en vilseledande bild av stor- leken på transaktionerna med omvärlden. Det karakteristiska för den svenska ekonomin är snarare att den består av en förhållandevis liten industrisektor (avsnitt 3.2), som är starkt intemationaliserad, medan större delen av ekonomin endast i begränsad utsträckning deltar i handelsutbytet med omvärlden.
Den svenska industrin är väl så integrerad med omvärlden som de övriga OECD-ländernas. I jämförelse med de flesta andra europeiska länder är emellertid den svenska utrikeshandeln inte anmärkningsvärt stor i förhållande till BNP.
Tabell 4.1 Exportandelar för några OECD-länder 1990 Procent Länder Export Industriexport /BNP /Industriproduktionl Japan 10,8 - USA 10,0 1 l ,6 Belgien 73,9 - Danmark 35,3 - Nederländerna 54,2 - Storbritannien 24,4 25,02 Tyskland 32,0 35,2 Finland 23,1 32,6 Norge 44,4 . Schweiz 36,6 34,0 Sverige 30,0 45,3 Österrike 40,2 -
; Produktionsvärde till producentpris i tillverkningsindustrin (SNI 3). 1988. Källor: OECD (l994d) och (199211).
Varuhandeln
Integrationen av varumarknaderna har pågått under lång tid. Sedan mitten av 1800-talet har exporten av varor trendmässigt vuxit snabbare än produktionen, även om utvecklingen periodvis gått i motsatt riktning (Peterson, 1990; Larsson och Olsson, 1992).
' För en utförligare genomgång av den svenska utrikeshandeln se bilaga 15 till 1992 års långtidsutredning.
Internationaliseringen av varumarknaderna har kommit längst inom industrisektom.2 Exporten av industrivaror uttryckt som andel av industrins bruttoproduktion ökade från drygt 30 procent 1970 till knappt 50 procent i mitten av 1980-talet. Därefter föll den tillbaka under några år för att återigen öka kraftigt under 1990-talets inledande år. Importandelens3 utveckling uppvisar ungefär samma mönster som exportandelen (Lundberg, 1991).
Diagram 4.1 Industrivaruexporten i förhållande till industriproduktionenI 1970-1993 Procent, löpande priser
60 55 50 45 40 35
30
25 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991
' Industrins bruttoproduktion till producentpris (SNI 2 och 3). Anm.: För åren 1970 t.o.m. 1989 är arbetsställen med fler än 5 anställda registrerade i industristatistiken. Därefter ingår enbart arbetsställen med fler än 10 anställda. Källa: SCB.
Exportandelen skiljer sig väsentligt åt mellan olika varuprodu- cerande branscher. Inom de kapital- och kunskapsintensiva industri- sektorerna finns flera branscher som avsätter två tredjedelar eller mer av sin produktion utomlands (tab 4.2).
Internationaliseringen av varuproduktionen väntas fortsätta under det kommande decenniet, bl.a. till följd av handelsliberaliseringen inom ramen för GATT/WTO och EU:s inre marknad (avsnitt 7.2 och 11.2). Detta avspeglas i Iångtidsutredningens basscenario. Export— andelen fortsätter att öka i de varuproducerande sektorerna under hela perioden till 2010. Ökningen är störst i den kunskapsintensiva industrin som exporterar drygt 80 procent av sin produktion 2010 (avsnitt 7.6).
2 Den övervägande delen av all varuproduktion sker i industrin (SNI 2 och 3). Byggsektom är den största varuproducerande sektorn utanför industrin, men den exporterar mycket lite av sin produktion. 3 Importen av industrivaror som andel av den totala förbrukningen av industrivaror i Sverige.
Tabell 4.2 Export- och importandel 1992 i olika varuproducerande sektorer Procent, löpande priser
Export] Import/ produktion' förbrukning2 Kapitalintensiv 55 47 varav Massa 82 25 Papper och papp 68 11 Jämgruvor 82 12 Arbetsintensiv 36 41 varav Båtbyggeri och skeppsvarv 59 55 Textil, kläder och skor 54 82 Kunskapsintensiv 60 54 varav Färg och läkemedel 67 61 Maskiner 63 58 Fordon 58 45 Instrument 74 76 Elektro och tele 57 56 Skyddad 4 7 Energi 2 l
' Produktionsvärde till producentpris. 2 Produktion plus import minus export. Anm. : Såväl export- som importsiffroma avser varugrupper. Eftersom en viss vara kan produceras i flera sektorer kan ovanstående siffror i vissa fall ge en något missvisande bild av den andel i respektive sektor som exporteras respektive importeras. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
Varuhandelns sammansättning
Under de första skedena av den svenska ekonomins industrialisering baserades exporten huvudsakligen på exploatering av skog, järnmalm och vattenkraft. Under efterkrigstiden har tyngdpunkten förskjutits mot produktion som kräver större insatser av kunskap (Petersson, 1990). I dag härrör huvuddelen av varuexporten från de kunskapsin- tensiva sektorerna, framför allt maskinindustrin och transportmedels- industrin, även om de traditionella s.k. basindustrierna4 fortfarande spelar en betydande roll.
Parallellt med denna förskjutning har det skett förändringar i specialiseringsmönstret. En genomgående trend under hela efter- krigstiden är att en ökande andel av handeln har kommit att utgöras av s.k. inombranschhandel, dvs. ett utbyte av produkter som härrör från samma bransch, medan mellanbranschhandeln vuxit betydligt
' Med basindustriema avses de delar av den svenska industrin som producerar relativt standardiserade produkter med en tydlig anknytning till den svenska råvarubasen. I den sektorindelning som långtidsutredningen använder (avsnitt 3.2) motsvaras dessa i stort sett av den kapitalintensiva industrisektom.
långsammare (Peterson, 1990).5 Den fortsatta specialiseringen har alltså skett inom snarare än mellan branscher.
Tabell 4.3 Exportens fördelning på olika sektorer 1980 och 1992 Procent av total export, löpande priser
1980 1992
Varuproduktion 83,7 80,7 Kapitalintensiv 23,2 19,5 Massa och papper 10,6 9,2 Arbetsintensiv 16,0 14,2 Kunskapsintensiv 39,2 42,8 Maskiner 14,6 13,2 Fordon 10,7 12,5 Skyddad 5,1 3,9 Energi 0,2 0,3 Tjänsteproduktion 16,3 19,3
Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
Mönstret är likartat i alla OECD-länder. Under större delen av efterkrigstiden har handeln vuxit snabbt samtidigt som tillväxten framför allt tagit sig uttryck i en ökning av inombranschhandeln. Under 1980-talet växte världshandeln långsammare, samtidigt som andelen inombranschhandel stabiliserades i flertalet i-länder (Greena- way och Hine, 1990).
Andelen inombranschhandel i Sveriges totala handel uppgick 1991 till 67 procent.6 Det är högre än för t.ex. Norge och Finland, men lägre än för vissa EG-länder (Assarsson och Olsson, 1993).
Inombranschhandelns ökade betydelse påverkar de enskilda ländernas möjlighet att konkurrera med varandra om produktionens lokalisering. De komparativa fördelar som mellanbranschhandeln bygger på är ofta geografiskt bundna och svåra att efterlikna. Det gäller t.ex. råvarutillgångar och klimat. Inombranschhandeln bygger i större utsträckning på företagsspecifika konkurrensfördelar eller på kostnadsfördelar som uppnås genom storskalighet i produktionen, vilka inte på samma sätt är bundna till ett givet land.
5 Mellanbranschhandeln i en viss bransch definieras som absolutbeloppet av skillnaden mellan export och import i den branschen. Den totala mellanbranschhandeln är summan av dessa absolutbelopp för alla sektorer. Inombranschhandeln i en given bransch definieras som skillnaden mellan branschens totalhandel, dvs summan av export och import, och mellanbranschhandeln. Den totala inombranschhandeln är summan av dessa skillnader för alla branscher. Definitionen innebär att ju finare den branschindelning är som ligger till grund för mätningen, desto större blir den uppmätta mellanbranschhandeln på bekostnad av inombranschhandeln. (' Mätt på tvåsiffrig nivå i Standard Intemational Trade Classification (jfr fotnot 5).
Den svenska mellanbranschhandeln domineras fortfarande av basindustrierna, vilka svarar för närmare hälften av nettoexporten.7 Sverige är inte unikt i detta avseende. Specialiseringen inom en eller flera basnäringar präglar flera europeiska länder. Undantagen är Tyskland och Storbritannien, som båda har en mycket liten netto- export från basnäringarna.
Tabell 4.4 Basnäringarnas andel av nettoexporten av varor i några europeiska länder 1991
Land Bas- Nettoexport! Viktigaste varugrupper
näringamas BNP
andel av
nettoexporten' Belgien- Luxemburg2 0,51 0,11 Järn o stål, teko, kött Danmark 0,66 0,10 J ordbruksprodukter Frankrike 0,55 0,03 J ordbruksprodukter Nederländerna 0,69 0,11 Jordbruksprodukter, gas Storbritannien 0,28 0,02 Olja, dryckesvaror Tyskland 0,10 0,07 Järn o stål, metallvaror Finland 0,92 0,08 Skogsprodukter Norge 0,97 0,20 Olja, gas, fisk, metaller Sverige 0,55 0,08 Skogsprodukter, järn o stål Österrike 0,67 0,04 Skogsprodukter, järn o stål
' Beräkningarna baserar sig på OECD-statistik över varuhandeln, klassificerad enligt SITC. Till basnäringamas varor räknas här SITC 00-09, 11-12, 21-29, 32-35, 41-43 och 61-69. 2 Belgien och Luxemburg utgör en ekonomisk och monetär union. I OECD:s statistik redovisas endast uppgifter om unionen, inte de enskilda länderna. Källor: OECD (l993e) och Finansdepartementet.
Förutom basindustrin svarar de kunskapsintensiva branscherna, i synnerhet maskinindustrin och transportmedelsindustrin, för en betydande nettoexport. Även handeln med läkemedel och tele- och radiokommunikationsutrustning uppvisar ett betydande överskott (NUTEK, bil. 11).
Under 1980—talet bröts den tidigare trenden mot en successivt stärkt handelsspecialisering inom de kunskapsintensiva sektorerna (Ds 19922109; Lundberg, 1992). Den kapitalintensiva basindustrin återtog sin dominerande ställning i den svenska handelsbalansen. Export- överskotten i den kunskapsintensiva industrin minskade. Inom den FoU-intensiva delen blev Sverige nettoimportör (Ds 19921109). Det svenska näringslivets handelsspecialisering kom därmed i ökande
7 För en given varugrupp är nettoexporten lika med exporten minus importen. Den totala nettoexporten är summan av nettoexporten i alla de varukategorier där exporten överstiger importen. Beräkningar av den totala nettoexporten är känsliga för vilken var- ugruppsindelning som används (jfr fotnot 5).
utsträckning att inriktas mot homogena varor. För dessa är priskonkur— rensen hård och marknadstillväxten betydligt långsammare än för den kunskapsintensiva produktionen (avsnitt 7.4).
Under 1990-talets inledande år förefaller emellertid denna utveckling ha brutits. Exportöverskotten har ökat snabbast inom den kunskapsintensiva industrin.
En betydande del av den totala handeln utgörs av s.k. inomföre— tagshandel. Det handlar om handelsflöden mellan olika delar av multinationella koncerner. Det finns ingen heltäckande statistik över denna inomföretagshandel. FN (1992) uppskattar att 25 procent av världshandeln äger rum inom företag. Enligt Swedenborg m.fl. (1988) uppgick inomföretagsexporten i de svenska multinationella företagen till 31 procent av den svenska exporten 1986.
Den svenska utrikeshandelns geografi
Mer än två tredjedelar av det svenska handelsutbytet äger rum med EG- och EFTA-ländema. USA är den viktigaste handelspartnem utanför Europa. De asiatiska länderna har ökat i betydelse sedan 1980- talets början, men svarar fortfarande för en förhållandevis liten del av handelsutbytet. Exporten till Asien har emellertid vuxit snabbt sedan kronans frikoppling från écun 1992. Regionen har därmed befäst sin ställning som den snabbast växande svenska exportmarknaden.
Tabell 4.5 Sveriges export och import av varor fördelad på marknader 1980-1993 Procent av total varuexport
Export Import
1980 1993 1980 1993 EG 51,3 53,2 50,9 55,2 EFTA 19,9 16,1 15,4 16,0 Nordamerika 6,5 9,5 8,2 9,7 Japan 1,2 2,5 2,9 5,0 DAE 2,1 4,2 2,0 3,6 Ovriga 19,0 14,5 20,6 10,5
Anm.: I EG ingår de tolv länder som var medlemmar före den 1 januari 1995. I Nordamerika ingår USA och Kanada. I DAE ingår Hongkong, Singapore, Sydkorea, Taiwan, Malaysia och Thailand. Källor: NUTEK (1992a) och Kommerskollegium rapport 199412.
En väsentlig del av den svenska ekonomins kontaktyta mot omvärlden utgörs av de multinationella företagens verksamhet (avsnitt 4.4). Stenmark (1991) redovisar uppgifter om utlandsfaktureringens8 geografiska fördelning för de 19 mest internationaliserade svenska koncemerna 1985-1989. Det geografiska mönstret skiljer sig en del från det som gäller för handelsflödena, med en större tonvikt på Nordamerika och en mindre betydelse för EG och Norden. Skillnaden var tydligare 1985 än 1989, då EG:s betydelse hade ökat markant. EG-marknadens ökade betydelse sammanfalleri tiden med uppgången i de svenska direktinvesteringarna till EG (avsnitt 4.4).
Tabell 4.6 Utlandsfakturering för de 19 mest internationaliserade svenska koncemerna Procent, 1985 års priser och växelkurser
1985 1989 Norden 12,7 9,4 EG (exkl. DK) 35,1 47,4 Nordamerika 30,2 23,1 Japan och NIC 2,9 3,3 Övriga länder 19,1 16,8 Summa 100,0 100,0 Totalt, miljarder kr 255,6 324,6
Kalla: Stenmark (1991).
Tj änstehandeln
I jämförelse med de varuproducerande sektorerna har de flesta tjänstesektorema ett mycket litet handelsutbyte med omvärlden. Export- och importandelens utveckling tyder inte heller på att integrationen av tjänstemarknadema skulle ha ökat påtagligt under 1980-talet (tab. 4.7).
Inte heller om man studerar etableringar över gränserna förefaller internationaliseringen av tjänstesektorn vara särskilt långt framskriden. Det är bara inom partihandeln (20 procent) som utlandsägda företag svarar för mer än några få procent av sysselsättningen i Sverige (Krafft, 1991). Den höga siffran för partihandeln är delvis en följd av att de utländska verkstadsföretagens försäljningsbolag i Sverige redovisas som en del av denna.
8 Summan av moderbolagets externa export (dvs. export som inte går till andra delar i koncernen) och försäljningen direkt till utlandsmarknaden från utländska dotterbolag.
Tabell 4.7 Export- och importandel i olika tjänstesektorer 1980-1992 Procent, löpande priser
Export] Import] produktion' förbrukning2 Sektor 1980 1992 1980 1992 Arbetsintensiva 13,4 8,8 12,2 6,2 Parti- och detaljhandel 2,8 2,8 2,9 3,0 Samfärdsel 27,0 21,2 14,1 13,8 Post- och televerk 2,1 3,4 2,4 4,0 Kunskapsintensiva 6,6 8,6 6,5 8,4 Uppdrag och maskinuthyming 17,2 18,4 17,0 18,0 Övriga rivata tjänste 0,2 1,0 0,1 0,8
' Produktionsvärde till producentpris. 2 Produktion plus import minus export. 3 Exklusive uppehållskostnader (turistvaluta). Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
De svenska tj änsteföretagensetableringar utomlands har också varit blygsamma, även om det skedde en kraftig ökning under 1980-talets andra hälft (avsnitt 4.4).
Jämförelser av prisnivån för olika tjänster bekräftar bilden av en begränsad utländsk konkurrens i tjänstesektorema inom hela EG/EF— TA-området. Priserna på tjänster skiljer sig fortfarande mycket åt mellan länderna (Krafft, 1991).
Förklaringen till att tjänstemarknadema i hög grad förblivit nationella ligger till en del i tjänsternas natur. Eftersom det ofta krävs en direkt kontakt mellan producent och konsument är många tjänste- producenter automatiskt skyddade från utländsk konkurrens. Tjänste- producenterna har emellertid också skyddats av olika regelsystem som försvårat för utländska producenter att etablera sig på de inhemska marknaderna. I Sveriges fall har även det stora inslaget av skatte- finansierad offentlig verksamhet bidragit till att begränsa den utländska konkurrensen.
Även om integrationen av tjänstemarknadema inte kommit lika långt som integrationen av varumarknaderna spelar tjänsterna ändå en större roll i utrikeshandeln än vad som framgår av tabell 4.7 ovan.
— En del av tjänsteexporten härrör inte från tjänstesektorema utan från industrisektom. Industriföretagens tjänsteexport ingår ofta i ett paket. En vara säljs tillsammans med vissa kringtjänster, t.ex. utbildning och underhåll (Krafft, 1991).
— Varuimporten registreras inklusive frakt och försäkring. Trans- porten av varor till Sverige registreras således som varuimport oavsett vem som utför transporten (Krafft, 1991).
- En del av tjänstesektoms produktion exporteras indirekt genom att den ingår som insats i produktionen av varor som i sin tur exporteras. Uppskattningsvis tio procent av tjänsteproduk- tionen9 säljs till industrin. Sett ur industrisektoms perspektiv innebär det att 13 procent av insatsanvändingeni denna sektor härrör från tjänstesektorn.")
— Utländska medborgares uppehållskostnader (resevalutautgifter) i Sverige brukar räknas till tjänstehandeln, liksom svenska medborgares uppehållskostnader utomlands. De är emellertid svåra att sektorfördela och syns därför inte i tabell 4.7. De svarade 1992 för 25 procent av den registrerade tjänstexporten respektive 46 procent av tjänsteimporten." I verkligheten avser en del av dessa utgifter inköp av varor. Till största delen torde det dock handla om tjänster.
Flera faktorer talar för en ökad integration av tjänstemarknadema under de kommande decennierna:
— Deltagandet i EU:s inre marknad och det nya GATT-avtalet innebär en liberalisering av handeln med tjänster. Deltagandet i den inre marknaden underlättar också för tjänsteföretag att etablera sig över nationsgränserna inom EU/EES-området.
— Den fortsatta utvecklingen av informationsteknologin kan väntas underlätta handeln med många tjänster.
I Iångtidsutredningens basscenario fortsätter exporten av tjänster att öka i förhållande till produktionen i tjänstesektorema. Ökningen är störst i den kunskapsintensiva tjänstesektorn, som exporterar 25 procent av sin produktion 2010 (avsnitt 7.6).
” Mätt som bruttoproduktionsvärde.
"' Uppgifterna baserar sig på en bearbetning av 1985 års input-outputtabeller för Sverige, vilken utförts av NUTEK-analys för Iångtidsutredningens räkning. " Den tjänstehandel som redovisas i nationalräkenskapema uppgår till ungefär 20 procent av den totala handeln, såväl på export- som importsidan. Riksbanken redovisar en större tj änstehandel. Skillnaden beror framförallt på att delar av det som Riksbanken registrerar som tjänstehandel bokförs som transfereringar eller faktorinkomster i nationalräkenskapema. Det gäller bl.a. licensinkomstema och vissa försäkringstj änster.
4.4 Direktinvesteringarna och ägandet över gränserna
En av de stora förändringarna i världsekonomin under de senaste decennierna har varit den snabba tillväxten av företagens verksamhet över nationsgränserna. Denna utveckling återspeglas bland annat i utvecklingen av direktinvesteringarna.
En direktinvestering innebär att ett företag i ett land skaffar sig ett kontrollerande inflytande över ett företag i ett annat land.12 På lite sikt kan en sådan direktinvestering ge upphov till flöden av teknologi, kunskap, varor, tjänster, personer m.m.
Diagram 4.2 Sveriges utgående och ingående direktinvesteringar 1981-1994 Miljarder kronor, löpande priser
Utländska direkta investeringar i Sverige
Svenska direkta investeringar i utlandet
7/ 1981 1982 1985 1984 1985 1985 1957 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Anm.: Sifferuppgiftema för 1994 är t.o.m. kvartal 3. Källa: Riksbanken.
Under 1960-talet var flödet av direktinvesteringar till och från Sverige ungefär lika stort. Sedan dess har utflödet dominerat, även om de senaste årens utveckling delvis varit en annan. De utgående direktinvesteringarna växte snabbare än både exporten och de inhemska industriinvesteringarna under 1960-talet och 1980-talet, medan 1970-talets utveckling var mindre entydig (Petersson, 1990).
” Enligt den internationella definition som också används i den svenska statistiken anses ett förvärv av 10% eller mer av det utländska företagets aktiekapital utgöra en direktinvestering. I verkligheten är gränsen mot portföljinvesteringar inte särskilt tydlig. I diskussionen om de svenska multinationella företagens utlandsverksamhet begränsas intresset i allmänhet till de majoritetsägda dotterbolagen i utlandet.
I synnerhet 1980-talets andra hälft präglades av en mycket snabb ökning av de svenska utgående direktinvesteringarna, vilken inte motsvarades av en lika stor ökning av inflödet. Under 1990-talet har såväl de utgående som de ingående direktinvesteringarna uppvisat stora svängningar (diagram 4.2).
De multinationella storföretagens dominans
Huvuddelen av direktinvesteringarna sker inom ramen för de existerande multinationella företagens verksamhet. Gruppen svenska multinationella företag domineras i sin tur av ett litet antal stora industriföretag. '3
De tio största utlandsinvesterarna svarade 1990 för en fjärdedel av den svenska industrisysselsättningen och två tredjedelar av industrins utlandssysselsättning.
Tabell 4.8 Antal anställda i svenska industriföretag utomlands och i Sverige
1975 1990
Anställda i Sverige
10 största företagen' 242 000 240 000 20 största företagen 340 000 319 000 Industrin totalt 1 049 000 965 000 Anställda i utlandet
10 största företagen 198 000 346 000 20 största företagen 227 000 433 000 Industrin totalt 285 0002 523 0003
' Rangordnade efter antal utlandsanställda. 2 1974. " 1991 exklusive ABB. Om 50 procent av ABB inkluderas är siffran 615 000. Källa: Andersson m.fl. (1993).
Även inom storföretagsgruppen domineras utlandssysselsättningen av ett litet antal företag. Dessa företag svarar också för en betydande del av exporten från Sverige, även om koncentrationen är mindre i detta avseende (tab. 4.9).
Att svenska företag etablerar sig utomlands är ingen ny företeelse. Flera svenska företag hade en betydande utlandsverksamhet redan i seklets början. Ett sådant var TelefonaktiebolagetL.M. Ericsson, som
'3 Egentligen handlar det om koncerner som i sin tur består av ett antal juridiskt fristående företag. I framställning här används begreppet företag även när en koncern avses. Uppgifter om dessa företag har samlats in dels av Industriens utredningsinstitut i en återkommande enkät (Swedenborg m.fl., 1988), dels i några kartläggnings- undersökningar som SCB genomfört på uppdrag av NUTEK, Näringsdepartementet och Industriförbundet (Stenmark, 1990).
redan 1913 sålde 90 procent av sin produktion utomlands och hade tillverkning i sju länder (Larsson och Olsson, 1992).
Tabell 4.9 De största svenska företagen efter antal utlandsanställda 1992
Företag Anställda Anställda Export från i utlandet i Sverige Sverige (mdkr) ABBl 186 000 27 407 11 992 Electrolux 105 000 16 200 6 889 SKF 39 801 6 871 4 840 Ericsson 37 019 27 618 7 538 Volvo 20 985 39 130 30 344 SCA 20 736 9 060 8 011 Stora 20 561 18 320 14 087
' ABB är registrerat som ett schweiziskt företag, men ägs till 50 procent av svenska ASEA. Anm.: Av de företag som återfinns i tabellen är det bara ABB, Volvo och Ericsson som hör till de tio största arbetsgivarna i Sverige. Om statliga verk och myndigheter medräknas är det bara Volvo som hör till de tio största arbetsgivarna. Källa: Veckans affärer (1993).
Under de senaste decennierna har företagens gränsöverskridande aktiviteter ökat kraftigt. Antalet sysselsatta i den svenska industrin som helhet minskade med 84 000 personer mellan 1975 och 1990, men antalet utlandsanställda i svenska företag ökade med 238 000 personerN (tab. 4.8). De multinationella företagens snabba tillväxt utomlands framstår därmed som ett av de tydligaste uttrycken för den svenska ekonomins internationalisering under de senaste decennierna.
Tyngdpunktsförskjutningen mot utlandet avspeglar sig också i exporten från Sverige respektive de svenska företagen. Medan Sveriges andel av världshandeln minskade med mer än 20 procent under perioden 1965-1986, så ökade de svenska multinationella företagen sin andel med drygt 10 procent under samma period. En likartad utveckling kan observeras för USA:s del (Blomström och
Lipsey, 1992).
Utanför industrin är det svenska utlandsengagemanget begränsat, sett ur sysselsättningssynpunkt. Av den totala svenska utlands- sysselsättningen 1990 svarade industriföretagen för 90 procent.
Under perioden 1987-1990, då de svenska direktinvesteringarna utomlands ökade som snabbast, var det emellertid till stor del tjänsteföretagen som expanderade utomlands. Den största ökningen ägde rum inom branscherna bank, försäkring, fastighetsförvaltning och uppdrag. Inom industrin var det framför allt pappers- och massaindu-
” Om ASEA och 50 procent av ABB inkluderas ökade utlandssysselsättningen med 330 000 personer.
strin som expanderade utomlands medan verkstadsindustrin, som traditionellt svarat för huvuddelen av direktinvesteringarna, inte ökade sina investeringar utomlands.
Tabell 4.10 Svenska direkta investeringar' i utlandet 1981-1992 Branschfördelade (SNI), miljoner kronor
1981 1985 1988 1990 1992 Tillverkningsindustrin (3) 2 614 4 787 18 044 37 667 -8 300 varav Massa-, pappers- och grafisk industri (34) 505 311 4 276 23 016 -6 950 Kemisk industri (35) 446 720 1 927 3 727 951 Verkstadsindustri (38) 1 403 3 103 9 660 9 413 -4 341 Byggnadsindustri (5) 16 149 1 009 2 872 500 Varuhandel, restaurangverksamhet (6) 188 970 1 312 1 148 681 Banker och försäkrings- institut m.m. (8) 999 3 725 9 338 26 502 10 511 varav Bank- och annan finansverksamhet 550 2 488 2 613 10 588 145 Försäkringsverksamhet 134 714 1 930 10 231 8 350 Fastighetsförvaltning och uppdragsverksarnhet 315 523 4 795 5 683 2 016 Övrigt 540 1 338 2 690 5 822 2 043 Totalt2 4 357 10 969 32 393 74 011 5 435
' Netto, dvs. direktinvesteringar brutto minus försäljning av svenska tillgångar i utlandet. 2 Exkl. återinvesterade vinstmedel. Källor: Riksbanken och Fredriksson (1993).
Det utländska ägandet i Sverige
Parallellt med ökningen av de svenska företagens utlandsverksamhet har det skett en ökning av det utländska ägandet i Sverige. Under perioden 1970-1993 ökade antalet anställdai utlandsägda företag med 130 000 personer, för att 1993 uppgå till ca tio procent av det totala antalet anställda i det privata näringslivet (tab. 4.11). Ökningen förklaras till en del av att de svenska koncerndelarnai ABB från 1988 ingår i den utlandsägda sektorn, men även om dessa undantas har det skett en ökning.
Nästan hela ökningen av utlandsägandet under 1980-talet tog formen av företagsförvärv, medan andelen nyetableringar var försumbar (OECD, 1992d).
Tabell 4.11 Utlandsägande inom svenskt näringsliv 1962-1993
1962 1970 1980 1990 1993
Näringslivet
Antal anställda - 81 975 113 552 206 035 210 609 Anställda i procent av samtliga anställda - 4,1 6,0 8,8 10,0 Industrin
Antal anställda 22 500 42 137 55 711 123 886 113 117 Anställda i procent av samtliga anställda 2,5 4,5 6,3 14,3 160
Källor: SCB, Företagsstatiken och Fredriksson (1993).
Direktinvesteringarnas effekter på den svenska ekonomin
Den svenska diskussionen om effekterna av direktinvesteringar har framförallt handlat om de utgående investeringarna och deras effekter på exporten från Sverige.
De studier som genomfördes på svenska data fram till 1980-talets mitt gav en övervägande positiv bild av effekterna av företagens expansion i utlandet. Studierna redovisade antingen positiva effekter eller inga effekter alls på exporten från Sverige (Blomström och Kokko, 1994).
Att intresset huvudsakligen riktats mot de utgående investeringarna framstår som naturligt mot bakgrund av utflödets omfattning i förhållande till inflödet. Fokuseringen på exporten är emellertid mindre självklar. Ur samhällsekonomisk synvinkel är konsekvenserna för de investerande företagens vinster och statens skatteinkomster väl så viktiga.
Nationalekonomisk teori ger inget entydigt besked när det gäller de långsiktiga effekterna av utgående direktinvesteringar på national- inkomsten i ursprungslandet. Det kan finnas såväl positiva som negativa effekter. Nettot av dessa är svårt att fastställa på teoretiska grunder.
En expansion utomlands bidrar rimligen till att öka det svenska moderföretagets vinst efter skatt, annars funnes det inget skäl att genomföra investeringen. Därigenom påverkas den svenska national- inkomsten positivt. Samtidigt innebär dock en utflyttning av verksam- het från Sverige att inkomsterna från beskattningen av företagets vinster tillfaller utlandet i stället för Sverige. Den sammanlagda effekten på nationalinkomsten beror bl.a. på företagsbeskattningens utformning, men också på vad det investerande företaget skulle ha gjort om det inte investerade utomlands — huruvida expansionen i stället skulle ha förlagts till Sverige. Om utlandsetableringarna enbart
motiveras av skillnader i företagsbeskattning är effekterna antagligen negativa.
Bedömningen komliceras ytterligare av det faktum att utflyttning av ett företags verksamhet kan påverka förutsättningarna för andra företag att expandera sin verksamheti Sverige. Flera tänkbara effekter kan urskiljas.
— En utebliven investering i Sverige innebär att arbetskraft frigörs som kan användas i andra verksamheter.
— Spridningen av ny teknologi till det svenska näringslivet kan påverkas, när en del av verksamheten förläggs utomlands (avsnitt 9.4).
En fullständig analys måste ta hänsyn också till sådana indirekta effekter på nationalinkomsten.
Förutom att de utgående direktinvesteringarna påverkar national- inkomstens storlek kan de också ha konsekvenser för dess fördelning. Om företagens expansion utomlands innebär att investeringarna i Sverige blir mindre kan detta innebära att de svenska kapitalägarna gynnas på bekostnad av löntagarna. Denna effekt kan vara väl så betydelsefull som effekten på nationalinkomstens storlek (Hood och Young, 1979).
Det svenska investeringsklimatets betydelse
En fråga som tilldragit sig ett betydande intresse i debatten om direktinvesteringarna är det svenska investeringsklimatets betydelse. Det faktum att de utgående direktinvesteringarna överstigit de ingående har periodvis gett upphov till farhågor om att villkoren för företagande i Sverige är särskilt ogynnsamma. Direktinvesterings- flödena har i detta sammanhang setts som en måttstock på företags- klimatet i stort.
Historiskt sett är det framför allt hemmamarknadens begränsade storlek i kombination med Sveriges geografiska läge som har spelat en central roll för de svenska utgående investeringarna. Företagen har haft starka incitament att expandera i utlandet för att kunna sprida fasta kostnader, t.ex. för forskning och utveckling, över en större produktionsvolym. Eftersom Sverige är något avsides beläget i förhållande till de stora europeiska och amerikanska marknaderna har utlandsetablering ibland varit att föredra framför export (Andersson och Fredriksson, 1993). Andra skäl har varit en önskan att kringå handelshinder eller ett behov av att komma närmare kunderna.
Däremot har utlandsinvesteringarna sällan motiverats av tillgången till billigare arbetskraft utomlands (Blomström och Kokko, 1994).
Att de svenska företagen expanderar utomlands ska således inte i första hand tolkas som ett tecken på ett dåligt svenskt investerings- klimat. Inte heller det faktum att utflödet av direktinvesteringar väsentligt överstigit inflödet behöver vara ett tecken på ett dåligt investeringsklimat.
Tabell 4.12 In- och utflöden av direktinvesteringar 1980 och 1990 Procent av BNP
Inflöde Utflöde
1980 1990 1980 1990 Australien 1,2 - 0,3 - Japan 0,0 0,1 0,2 1,6 Kanada 0,3 1,0 1,0 0,2 USA 0,6 0,7 0,7 0,6 Belgien och Luxemburg' 1,2 - 0,1 - Danmark 0,2 0,9 0,3 1,2 Frankrike 0,5 0,8 0,5 2,3 Italien 0,1 0,6 0,2 0,7 Nederländerna 1,2 2,8 2,3 4,3 Spanien 0,7 2,8 0,1 0,6 Storbritannien 1,9 3,5 2,1 2,1 Tyskland 0,1 0,1 0,5 1,5 Finland 0,1 0,6 0,3 2,2 Norge 0,1 0,8 0,4 1,3 Portugal 0,6 3,6 0,1 0,2 Schweiz - 2,0 - 2,8 Sverige 0,2 1,0 0,5 6,2 Österrike 0 3 0 4 0 1 1 0
v
' Belgien och Luxemburg utgör en ekonomisk och monetär union. 1 OECD:s direktinvesteringsstatistik redovisas endast uppgifter om unionen, inte de enskilda länderna. Källa: OECD (1992f).
Den dramatiska ökningen av utflödet under andra halvan av 1980- talet gav emellertid förnyad aktualitet åt frågan om utlandsinvester- ingarnas motiv och konsekvenser. Svenska företag var visserligen inte ensamma om att öka sina investeringar i utlandet. I själva verket uppvisar den svenska utvecklingen påfallande likheter med utveck- lingen i övriga OECD-länder. Sverige uppvisade emellertid en unik kombination av mycket stora utflöden och en stor obalans mellan utgående och ingående investeringar, medan de ingående investering- arna var relativt sett ungefär lika stora som i de flesta andra OECD- länder (tab. 4.12).
Till en betydande del kan 1980-talets utveckling av direktinve- steringarna förklaras av ett antal speciella omständigheter:
— Vinstutvecklingen i de svenska företagen var god under 1980- talet.
— Avvecklingen av valutaregleringen, framför allt förbudet för försäkringsbolag att investera i utländska fastigheter, möjlig- gjorde en kraftig ökning av de svenska fastighetsinvestering- arna utomlands. Från 1988 till 1989, då avregleringen genom- fördes, registrerades en fördubbling av fastighetsinvesteringarna (Isaksson, 1993). Till största delen handlade det antagligen om en engångsanpassning av placerarnas tillgångsportfölj, vilken förstärktes av det höga prisläget på den svenska fastighets- marknaden (avsnitt 5.6).
— Överhettningen under 1980-talets sista år präglades av svårig- heter att rekrytera arbetskraft, hög sjukfrånvaro och en stor personalomsättning, vilket ledde till stagnerande produktivitet i de Sverigebaserade företagsdelarna. Följaktligen framstod en fortsatt expansion i Sverige antagligen som ett mindre attraktivt alternativ.
— Osäkerheten kring Sveriges ankytning till EG:s inre marknad återspeglades i en ökning av EG-ländernas betydelse som mottagare av svenska direktinvesteringar. Under perioden 1986- 1990 tog EG emot 53 procent av de svenska direktinveste- ringarna, jämfört med bara 29 procent 1981-1985 (Andersson och Fredriksson, 1993).
Intrycket av att 1980-talets utveckling till stor del orsakades av speciella faktorer styrks av det faktum att den största expansionen skedde inom sektorer som inte hör till de traditionella utlandsinve- sterarna. Den största ökningen av industrins utlandsinvesteringar ägde t.ex. rum inom pappers- och massaindustrin (tab. 4.10). Det handlade i detta fall i huvudsak om uppköp av existerande företag, vilka syftade till att rationalisera produktionsstrukturen i en bransch med över- kapacitet. Alternativet var således inte att bygga ut ny kapacitet i Sverige.
1990-talet — ett trendbrott?
Flera av de faktorer som låg bakom 1980-talets utveckling är inte längre för handen. Tillsammans med en rad andra förbättringar i investeringsklimatet som skett under de senaste åren talar detta för en ökad benägenhet hos företagen att investerai Sverige framöver.
— EES-avtalet trädde i kraft vid årsskiftet 1993/94. Detta gav Sverige tillgång till det mesta av EG:s inre marknad.
— Sverige har inträtt som medlem i EU. Medlemskapet ger Sverige full delaktighet i den inre marknadens och EG/EU:s fortsatta utveckling.
— Under senare år har Sverige genomfört flera viktiga föränd- ringar av den lagstiftning som har betydelse för de ingående direktinvesteringarna. OECD (1992d) konstaterar att Sverige genomgått en grundläggande omorientering vad gäller den lag- stiftning som reglerar villkoren för utländskt ägande.
— Skattereformens sänkning av marginalskatterna har antagligen bidragit till att underlätta rekrytering av utländska nyckel- personer till de Sverigebaserade företagen. Den senaste årens skatteförändringar har också lett till en företagsbekattning som är mycket konkurrenskraftig i ett internationellt perspektiv (avsnitt 9.2).
— Kronans depreciering sedan hösten 1992 har gjort produktion i Sverige mer attraktiv i förhållande till produktion utomlands.
— De problem med rekrytering, sjukfrånvaro och personalomsätt- ning som präglade arbetsmarknaden under 1980-talets andra hälft har minskat kraftigt. Utvecklingen hänger till stor del samman med läget på arbetsmarknaden, men har antagligen också påverkats av de förändringar i sjukförsäkringen som genomförts under senare år.
Såväl in- som utflöden har genomgått stora förändringar sedan 1990. Samtidigt har svängningarna varit kraftiga. Därför är det ännu för tidigt att dra några slutsatser om hur den underliggande trenden utvecklats. Det förefaller dock som om både de utgående och de ingående investeringarna åter har börjat öka kraftigt, från en mycket låg nivå 1992. Helårssiffroma för 1993 överträffades redan under de första tre kvartalen 1994, såväl för de ingående som för de utgående
investeringarna. De ingående direktinvesteringarna ligger nu på en nivå som väsentligt överstiger 1980-talets (diagram 4.2).
Intemationaliseringen fortsätter
Ökningen av företagens gränsöverskridande aktiviter är inget unikt svenskt fenomen. I dag används ofta begreppet globalisering för att beteckna den process som pågår. Globaliseringen innebär att före- tagens internationalisering inte enbart omfattar export av tillverkade varor från hemlandet utan i ökande utsträckning även ett aktivt globalt sökande efter insatsvaror, nya produkter, tekniskt kunnande och produktionsmöjligheter.
Globaliseringen av företagens verksamhet medför att det blir allt svårare att särskilja de nationella intressenai världsekonomin. Svenska kapitalägare har i dag sina tillgångar utspridda över världen, och en ökande andel av det Sverigebaserade näringslivet ägs av utländska intressen. Internationaliseringen av forskning och utveckling, underleverantörsnät etc. verkar i samma riktning.
Flera faktorer talar för att internationaliseringen av den svenska ekonomin kommer att fortsätta under de närmaste decennierna.
— Kostnaderna för kommunikation i vid mening kommer att fortsätta att sjunka tack vare en snabb teknisk utveckling inom bl.a. informationsteknologins område. Därigenom sker ytterli- gare förbättringar i företagens möjligheter att driva och kontrollera verksamheter i många länder samtidigt.
— I de branscher där forsknings- och utvecklingskostnaderna är stora och växande kommer fler företag att söka sig internatio- nella samarbetspartners för att stärka sin konkurrenskraft. Det kommer att leda till ett ökat antal strategiska allianser, joint- ventures och regelrätta fusioner.
— Deltagandet i EU:s inre marknad innebär bl.a. att tidigare skyddade tjänstesektorer kommer att utsättas för internationell konkurrens. På grund av tjänsternas speciella natur kommer detta i många fall att innebära att tjänsteföretagen etablerar sig över gränserna.
— EU-medlemskapet innebär att gränskontrollerna och ursprungs- reglerna avskaffas samt att handeln med jordbruks- och livsmedelsprodukter släpps fri mellan Sverige och EU.
— De ändringar i den svenska förvärvslagstiftningen som genom- förts har antagligen ännu inte slagit igenom fullt ut i direkt- investeringsflödena.
Internationaliseringens konsekvenser
I takt med att företagens tyngdpunkt alltmer förskjuts mot utlandet är det troligt att deras bindningar till Sverige minskar. Därmed kommer de Sverigebaserade verksamheterna antagligen att utsättas för ett högre konkurrenstryck än tidigare vid strukturförändringar inom koncer- nerna. Förändringar i ägarstrukturen genom allianser och fusioner (t.ex. ABB, GM/SAAB Automobile, Tetra Pak/Alfa-Laval och Akzo/Nobel) torde verka i samma riktning.
Stenmark (1990) delar in de 19 mest internationaliserade svenska företagen i låg- respektive höginternationaliserade'5 företag. Under perioden 1985—1988 fortsatte de lågintemationaliserade företagen att växa såväl i Sverige som utomlands. De höginternationaliserade minskade sin sysselsättning i Sverige samtidigt som de expanderade utomlands. Till en del förklaras detta mönster av att de låginternatio- naliserade företagen utvecklades bättre över huvud taget, men utvecklingen kan också vara ett tecken på att de höginternationali- serade företagen har en mindre benägenhet att växa i Sverige, allt annat lika.
Företagens ökade rörlighet över gränserna skärper kraven på att etableringar i Sverige ska kunna erbjuda en konkurrenskraftig avkastning. Det innbär att bördan av sådana politiska eller andra åtgärder som ökar företagens kostnader i större utsträckning flyttas över på de produktionsfaktorer, framför allt arbetskraften, som är mindre rörliga över gränserna. Detsamma gäller för konsekvenserna av förändringar i omvärlden som påverkar Sveriges relativa attrak- tionskraft.
Internationaliserings konsekvenser förstärks av det faktumet att den svenska industrin domineras av ett fåtal stora företag, vilka redan har en mycket betydande utlandsverksamhet. Det räcker med att några av dessa ändrar sin inställning till Sverige som investeringsland för att den ekonomiska utvecklingen i Sverige ska påverkas väsentligt.
Internationaliseringen bidrar således till att skärpa kraven på flexibilitet såväl inom den ekonomiska politiken som på arbets- marknaden. Ju snabbare och lättare företagen kan reagera på en viss ekonomisk politik eller arbetsmarknadssituation, desto snabbare måste
'5 Mer än 50 procent av de anställda utomlands.
eventuella motåtgärder sättas in. Denna situation är kanske allra tydligast när det gäller de finansiella kapitalflödena (avsnitt 4.5).
Internationaliseringen innebär emellertid också att möjligheterna för svenska företag och kapitalägare vidgas. Genom att söka sig utom- lands kan de ibland erhålla en större avkastning på sina investeringar än vad de annars skulle ha gjort. Det innebär att de samlade resur- serna i ekonomin blir större än vad de skulle ha blivit i en situation med mindre integration. En sådan resurstillväxt kommer emellertid inte i första hand att avspeglas i en ökad produktion i Sverige utan i form av ökade inkomstflöden från utlandet. En konsekvens av detta är att det svenska välståndets utveckling inte lika väl som tidigare kan uttryckas i termer av bruttonationalproduktens utveckling. Intresset måste i stället riktas mot bruttonationalinkomsten, vilken även tar hänsyn till flöden av kapital- och arbetsinkomster över gränserna.
Internationaliseringen medför även att sådana åtgärder som förbättrar det svenska investeringsklimatet kan få ett större genomslag i form av ökade investeringari Sverige.
Det har ibland hävdats att Sverige historiskt skulle ha haft en lönsamhetsnivå i näringlivet som systematiskt understigit den internationella. Sådana skillnader är svåra att belägga statistiskt (avsnitt 9.2). Om de ändå föreligger är innebörden att integrationen utövar ett tryck uppåt på lönsamheten i Sverige och ett motsvarande tryck nedåt på reallönerna. Ett exempel kan illustrera den potentiella betydelsen av en sådan omställning: Om bruttovinstandelen i ekonomin ökade med fem procentenheter 1990-2010 (historiskt sett en stor variation, se NUTEK, bil. 6) skulle det medföra att real— lönernas tillväxttakt blev knappt 0,4 procent lägre per år, allt annat lika.
Ytterligare en konsekvens av internationaliseringen är att det blir allt viktigare att skilja mellan företagsspecifika respektive landspeci- fika produktionsfaktorer. Politiska åtgärder som syftar till att öka före- tagens investeringar i Sverige kan förlora i verkan om de resurser som skapas även kan exploateras av företagen i deras produktion utom- lands. Subventionering av t.ex. FoU kan bidra till att stärka konkur- renskraften hos landets högteknologiska företag. Om förutsättningarna för högteknologisk produktion är dåliga på grund av brist på utbildad arbetskraft eller andra faktorer kommer emellertid dessa konkurrens- fördelar inte att exploateras i svenska produktionsanläggningar (Blomström och Lipsey, 1992).
Satsningar på utbildning har antagligen större förutsättningar att ge upphov till nationella komparativa fördelar, eftersom resultaten av
sådana satsningar i huvudsak är knutna till individer. Dessa är mindre rörliga över gränserna än företagen.
4.5 Internationaliseringen av de finansiella marknaderna
En av de mest omvälvande förändringarna i världsekonomin under 1980-talet var den starkt ökande integrationen av de finansiella marknaderna i olika länder. Ett av de tydligaste uttrycken för denna utveckling är den mycket kraftiga ökning av omsättningen på världens valutamarknader som ägde rum under 1980-talet (avsnitt 5.5). Huvuddelen av alla valutatransaktioner är i dag kopplade till handel med värdepapper snarare än handel med varor och tjänster.
Omsättningen på den svenska valutamarknaden ökade från ett genomsnitt på 78 miljarder kronor per dag 1989 till 128 miljarder 1992 (avsnitt 5.5). Under perioden februari 1987 t.o.m december 1993 ökade utländska medborgare sitt innehav av svenska aktier från drygt 25 miljarder kronor till knappt 192 miljarder kronor. Uttryckt som andel av det totala marknadsvärdet av börsnoterade aktier innebär det en ökning från sex procent till 21 procent.
De faktorer som har styrt utvecklingen är väsentligen desamma i alla länder (avsnitt 5.5). I den svenska debatten har awecklingen av valutaregleringen samt avregleringen av den inhemska kreditmark- naden stått i centrum. Det är uppenbart att dessa bidrog till att påskynda och förstärka integrationsprocessen. I hög grad var de emellertid i sin tur en anpassning till omständigheter som gjort regleringarna otidsenliga och ineffektiva (avsnitt 5.5).
Konsekvenser för räntebestämningen
Den utveckling som beskrivits ovan har inneburit att de svenska värdepappersmarknadema'6 knutits allt närmare motsvarande mark- nader i andra länder.
Integrationen av värdepappersmarknadema har i sin tur inneburit att kopplingen mellan de svenska och utländska räntorna har stärkts. Det faktum att en placerare i dag kan välja mellan att investera i
'6 Till värdepappersmarknadema räknas såväl aktiemarknaden som marknaden för räntebärande värdepapper. Marknaden för räntebärande värdepapper kan i sin tur indelas i penning- respektive obligationsmarknaden, där den senare utgörs av marknaden för värdepapper med en löptid överstigande ett år (Viotti och Wissén, 1991).
svenska eller utländska obligationer till i stort sett samma trans- aktionskostnad innebär att den förväntade avkastningen på svenska och utländska obligationer inte kan bestämmas oberoende av varandra.
Det faktum att den svenska kronans växelkurs gentemot andra valutor kan variera innebär dock att placerarna inte kan förutsätta att varje ränteskillnad gentemot omvärlden kan omsättas i en skillnad i realiserad avkastning. Värdet av en viss placering i utländsk valuta beror också på hur växelkursen förändras mellan placeringstillfället och tidpunkten för lånets återbetalning. Såväl svenska som utländska placerare måste således ta hänsyn till den förväntade växelkursför- ändringen under den tid pengarna är placerade i främmande valuta.
Detta samband mellan räntor och växelkurser kan sammanfattas i en relation som brukar kallas icke kurssäkrad ränteparitet (se även avsnitt 12.1).
Tablå 4.1 Icke kurssäkrad ränteparitet
Rs = Ru + V + riskpremie
Rs = nominell ränta på svensk obligation
Ru = nominell ränta på utländsk obligation
V = förväntad depreciering av kronan i förhållande till den utländska valutan
Innebörden är att skillnaden mellan räntan på ett svenskt värdepap- per med viss löptid och ett utländskt med motsvarande löptid är lika med den förväntade växelkursförändringen plus en riskpremie.”
Detta samband har två viktiga implikationer för den svenska räntebestämningen. För det första innebär det att räntorna i omvärlden har stor betydelse för den svenska räntenivån. En förändring i omvärldsräntan får ett direkt genomslag på den svenska räntenivån, såvida inte växelkursförväntningama eller riskpremiens storlek också påverkas av denna förändring. För det andra är de svenska stats- makternas möjligheter att påverka den inhemska räntenivån begräns- ade till sådana åtgärder som kan påverka växelkursförväntningama och/eller riskpremien.
Denna situation är fundamentalt annorlunda än den som rådde under l960- och 1970-talen. Då bestämdes den svenska räntan på
'7 Förekomsten av en riskpremie motiveras av att placerarna, svenska såväl som utländska, kräver kompensation för att ta en position i främmande valuta. Problemet är att den inte är direkt observerbar. Dessutom kan olika placerares riskpremier ta ut
varandra, så att det blir svårt att observera rikspremien på marknadsnivå (Viotti och Wissén, 1991).
administrativ väg, inom ramen för en starkt selektiv kreditpolitik som styrde sparandet till de prioriterade sektorerna (avsnitt 5.5.). I dag på- verkas den svenska räntenivån i hög grad av utvecklingen i om— världen, framför allt i stora ekonomier som USA, Tyskland och Japan. Om dessa länders konjunkturutveckling och/eller penningpolitiska mål inte ligger i linje med de svenska kan detta försvåra den svenska stabiliseringspolitiken. Det illustreras inte minst av de påfrestningar som följde i spåren av den tyska återföreningen (avsnitt 2.2).
Integrationen av värdepappersmarkanderna innebär således att utlandets inflytande på den svenska ekonomin vidgats. Tidigare förmedlades de ekonomiska impulsema mellan länder i huvudsak via handelsflöden. 1 dag spelar de impulser som förmedlas via värdepap- persmarknadema en väl så stor roll. Dessa kan överväga i motsatt riktning. Det danska finansministeriet (l994a) har åskådliggjort problemet. En konjunkturuppgång i USA medför att efterfrågan på europeisk export ökar. Samtidigt kan den dock leda till en ränte- höjning i USA, som i sin tur återverkar på de europeiska räntorna. Om följsamheten mellan de europeiska och amerikanska räntorna är tillräckligt stor kommer räntehöjningen helt att uppväga den positiva effekten av de förbättrade exportmöjligheterna.
Det bör framhållas att omvärldsberoendet är långt ifrån fullständigt på kort sikt. Den flytande växelkursen innebär att Riksbanken inte längre är bunden till att inrikta räntestymingen på att försvara en viss växelkurs. Penningpolitiken kan därmed i princip användas för att påverka de korta räntorna. Eftersom prisutvecklingen på kort sikt visar en betydande tröghet innebär det att Riksbanken även kan påverka de korta realräntorna. Penningpolitiken kan emellertid inte systematiskt påverka de genomsnittliga korta realräntorna under en längre tid (Svensson, bil. 14).
När det gäller de långa räntorna är Riksbankens möjligheter till direkt påverkan antagligen små, oavsett växelkursregim. Givet att de långsiktiga växelkursförändringarnai huvudsak bestäms av skillnaden i inflationstakt gentemot omvärlden kommer långräntorna i princip att bestämmas av den internationella räntenivån och skillnaden mellan den förväntade inflationen i Sverige och omvärlden.
Genom penningpolitikens inflytande på inflationsförväntningarna kan dock Riksbanken utöva en indirekt påverkan också på de långa räntorna. Det torde emellertid bara gälla de långa nominalräntoma. Riksbankens möjligheter att påverka de långa realräntorna är an- tagligen små.
Förändrade förutsättningar under 1990-talet?
Utvecklingen av de svenska räntorna är således i hög grad beroende av hur räntorna i omvärlden utvecklas. Situation är emellertid inte ny. Redan innan den svenska valutaregleringen slutgiltigt avskaffades 1989 fanns det en stark koppling mellan de svenska räntorna och räntorna i omvärlden (Flam och Horn, 1989; Svensson, 1989). Betydelsen av denna koppling till omvärlden har emellertid accentuerats under de senaste åren. Under 1980-talet kunde Sverige dra nytta av ett relativt lågt och stabilt internationellt ränteläge, vilket i kombination med den fasta växelkursen och en jämförelsevis hög inhemsk inflation ledde till förhållandevis låga realräntor. 1990-talets inledande är däremot har präglats av stigande omvärldsräntor och periodvis stora ränteskillnader gentemot omvärlden. Tänkbara förklaringar till denna utveckling diskuteras i avsnitt 7.5 och 12.3. Det är sannolikt även så att de finansiella marknadernas funktions- sätt förändrats under senare år. Valutaavregleringen i kombination med framstegen inom telekommunikationer och inforrnationsteknologi har inneburit att marknaden i dag kan agera snabbare och mer kraftfullt. Detta har i sin tur väsentligt minskat den tid som stats- makterna har till sitt förfogande för att reagera på en ny situation.
Internationaliseringen fortsätter
Även om internationaliseringen av värdepappersmarknadema i väsentliga avseenden gått långt finns fortfarande utrymme för ytterligare integration.
— Många institutionella placerare håller fortfarande bara en mindre del av sina totala tillgångar i form av utländska värdepapper. För världens 300 största privata pensionsfonder uppgår t.ex. andelen utländska tillgångar bara till sju procent av deras totala tillgångar (Group of Ten, 1993).
— Även om vissa värdepapper handlas på en global marknad är en stor del av handeln begränsad till en region (Nordamerika, Asien-Stilla havet, Europa). Många placerare tvekar fortfarande att handla vid andra tider på dygnet än de som gäller för handeln i den egna regionen (Group of Ten, 1993).
En fortsatt internationalisering kan ta sig uttryck i att allt fler svenska värdepapper handlas på utländska marknader och vice versa. Tillgången till den globala kapitalmarknaden kan därmed vidgas till att omfatta en större del av den svenska ekonomin.
Samspelet mellan den KAPITEL finansiella och reala ekonomin
5.1 Inledning
Under de senaste åren har det svenska finansiella systemet utsatts för stora påfrestningar. Statsmakterna har tvingats till avsevärda ingrepp för att säkra betalningssystemet. Kreditförlustema har ökat dramatiskt och uppgick under 1991-1993 till sammanlagt över 200 miljarder kr.
Även om de mest akuta krissymptomen nu har ebbat ut finns det anledning att närmare analysera det finansiella systemets utveckling, uppgifter och omfattning. Det finansiella systemets huvudfunktioner har kommit i skymundan. Analyserna av hur den finansiella sektorn påverkar och samspelar med den reala ekonomin har varit fåtaliga och översiktliga.
Huvudsyftet med detta kapitel är att beskriva och analysera det finansiella systemets funktioner i ekonomin och sambanden mellan den finansiella och den reala ekonomin. Det finansiella systemets ändrade villkor under de senaste årtiondena är en viktig del av den ekonomiska politikens förutsättningar.
Inledningsvis ges en kortfattad och översiktlig beskrivning av det finansiella systemets uppbyggnad och omfattning. I de därpå två följ ande avsnitten analyseras systemets funktioner och sambanden med den reala ekonomin. Därefter behandlas de förändringar som ägt rum under de två senaste decennierna, den nuvarande krisen samt dess orsaker och kostnader. Avslutningsvis sammanfattas några slutsatser för utredningens fortsatta överväganden.
5.2 Det finansiella systemets uppbyggnad och omfattning
Det finansiella systemet brukar ofta diskuteras i termer av verksam- heter som bank- och försäkringstjänster, handel med värdepapper etc. I en avancerad ekonomi utgör emellertid det finansiella systemet ett komplicerat nätverk som kan beskrivas i många dimensioner.
I ett brett perspektiv kan det ses som summan av alla utestående fordringar och alla betalningsförpliktelser i ekonomin. Mätt på detta sätt omfattar det svenska finansiella systemet närmare 8 000 miljarder kr (tab. 5.1). I detta inbegrips alla de verksamheter och institutioner som på olika sätt hanterar förpliktelsema. Besluts- och kontrollrättig- heter samt villkor avseende information och övervakning är andra komponenter (Werin, 1993).
Systemets beståndsdelar kan beskrivas som alla finansiella balans- räkningar, en för varje subjekt i ekonomin. Innebörden är att systemet "försvinner" när det konsolideras (i en sluten ekonomi). En finansiell tillgång för ett subjekt är nämligen alltid är en skuld för ett annat, och dessa tar ut varandra. I ekonomin som helhet finns netto enbart reala
tillgångar.
Tabell 5.1 Omfattningen av det finansiella systemet. Bruttofordringar mellan olika sektorer 1992-12-31 Miljarder kronor
Lån- Staten Kom- Social Finans Företag Hushåll Utlandet Summa givare: munerna för- sektorn
säkrings
sektorn Låntagare: Staten 4,9 2,9 117,4 306,9 124,0 135,9 337,7 1 029,7 Kommunerna 5,0 1,7 3,2 52,4 7,2 0,7 13,5 83,7 Social- försäkrings- sektorn - - - - - - - - Finans- sektorn 209,3 20,1 295,8 832,3 471,4 690,2 623,2 3 142,3 Företag 69,0 27,0 39,1 1 248,1 682,1 23,3 209,5 2 298,1 Hushåll 80,4 1,3 0,0 757,6 7,6 - - 846,9 Utlandet 28,5 0,0 0,1 390,0 120,2 - - 538,8 Summa 397,2 53,0 455,6 3 587,2 1 412,5 850,0 1 184,0 7 939,5
Källa: SCB, Finansräkenskapema.
I en snävare mening kan det finansiella systemet betraktas som synonymt med kapitalmarknaden, vilket också är den avgränsning som görs i den fortsatta framställningen. Kapitalmarknaden1 är den samlade beteckningen för de marknader där betalningsmedel och räntebärande tillgångar av olika slag (även aktier) bjuds ut och efterfrågas.
Till verksamheterna på den organiserade2 kapitalmarknaden3 räknas vanligen den kreditgivning som finansiella intermediärer (banker och andra finansinstitut) svarar för, men också emissioner och handel med värdepapper.
Diagram 5.1 Kapitalmarknaden
Ku-italmarknod
Aktiemarknod Kreditmurknod
Fast törröntade vördeuo- -er
Derivatmcrrkncrd
Bonkkrediter
Oin-otionsmurknad
Derivatmurknod Derivatmarknad
På kapitalmarknaden handlas det med eget eller främmande (lånat) kapital. Det egna kapitalet hanteras på aktiemarknaden och det främmande på kreditmarknaden. Den senare kan i sin tur delas in i penningmarknaden (lån med en löptid på högst ett år) och obliga- tionsmarknaden (lån med längre löptid).
Källa: Wissén (1990).
' En mer detaljerad beskrivning ges i t.ex. Englund (1990), Viotti och Wissén (1991), Wissén (1990) och Sveriges Riksbank (1993a) och (1993b). 2 Med organiserad avses att instrumenten är så standardiserade att organiserad andrahandshandel är möjlig. ' Det finns även marknader för handel med t.ex. valuta, som är intimt förknippade med de instrumet och marknader som berörs här, men dessa behandlas inte explicit.
På derivatmarknaderna4 handlar man med instrument som t.ex. terminer och optioner. Derivatinstrumenten härleds alltid till något underliggande instrument som t.ex. aktier, obligationer och valutor.
Många aktörer kan inte direkt utnyttja värdepappersmarknadema för att skaffa kapital eller för placeringar. I stället sker upplåning eller placeringar via finansiella intermediärer som t.ex. banker, finansbolag och bostadsinstitut. Dessa krediter består av bilaterala avtal mellan t.ex. en bank och en kund, och många gånger kan dessa inte omsättas på någon andrahandsmarknad för värdepapper. lnterrnediärer och värdepappersmarknader är emellertid intimt inflätade i varandra.
Tillsammans med det offentliga regelverket utgör detta det finansiella systemets institutionella struktur. Systemet omfattar drygt 3 400 miljarder kr, vilket motsvarar två gånger Sveriges BNP.
Tabell 5.2 Några grundläggande storleksmått på kapitalmarknaden 1993-12-31 Miljarder kronor
Bankernas inlåning från allmänheten 740,0 Penningmarknaden 309,0 Obligationsmarknaden 1 469,0 Sparobligationer 5,4 Premieobligationer 55,8 Aktiemarknaden 840,0 Summa 3 419,2
Källa: Riksbanken (1993c).
5.3 Det finansiella systemets uppgifter och funktionssätt
Det är lätt att föreställa sig de problem som skulle uppstå i en ekonomi som saknar betalningsmedel. Kapital och finansiella tjänster är en grundläggande förutsättning för praktiskt taget all ekonomisk verksamhet. Utan ett finansiellt system skulle allt sparande behöva genereras direkt av den som vill investera i realkapital. Det skulle finnas begränsade möjligheter att hantera risker. Dessutom skulle all handel vara av byteskaraktär utan några former av lätthanterliga betalningsmedel.
' Betalning och leverans för terrnins- och optionsinstrument sker vid en avtalad tidpunkt i framtiden till skillnad mot de avistainslrumem som behandlats tidigare där betalning och leverans i princip sker i samband med att affären görs.
Genom att omfördela realtillgångar till mer produktiv användning kan inkomstnivån höjasf En sådan omfördelning av resurser är endast möjlig om hushåll kan byta realtillgångar mot finansiella fordringar på t.ex. företag. Då måste också de finansiella fordringarna erbjuda en bättre avkastning än vad hushållen tror sig kunna få genom att själva investera sitt sparande i realtillgångar (givet samma risk).
Detta byte sker normalt på någon form av marknad. I praktiken finns det dock flera hinder som måste övervinnas för att spararna ska förmås ge upp realtillgångari utbyte mot direkta finansiella tillgångar. Framför allt måste de analysera hur låntagarna kommer att hantera deras medel, när de inte längre själva investerar i realtillgångar (se nedan om asymmetrisk information).
För att gardera sig mot de risker som är förknippade med finan- siella placeringar måste spararna lägga ned resurser på informations- inhämtning för att kunna fatta korrekta beslut. Om varje enskild sparare måste stå för dessa kostnader kommer informations- och transaktionskostnadema för många placeringar att bli avskräckande stora.
En del av dessa kostnader har minskats genom att det vuxit fram en infrastruktur för de finansiella marknaderna. Redovisnings— och rapporteringsregler och kreditvärderingsinstitut reducerar vissa av de informationskostnader som den enskilde spararen annars skulle få bära. Kontraktskonventioner, värdepapperslagaroch ett väl fungerande rättssystem minskar kostnaderna för att förhandla fram och genom- driva finansiella kontrakt.
Det är dessa marknader, konventioner och institutioner som gör det möjligt för mindre sparare att hålla direkta fordringar på företag och erhålla högre avkastning vid varje given risknivå i sin förmögen- hetsplacering (Santomero och Herring, 1991).
Finansiella marknader
Värdepappersmarknaderna tillhandahåller standardiserade instrument som gör det möjligt för låntagare (emittenter) att gå direkt ut på marknaden och anskaffa kapital. Det är i denna verksamhet som långivare och låntagare möts på primärmarknaden. Här sköts en av kapitalmarknadens huvuduppgifter, nämligen att omfördela kapital från aktörer med överskott till aktörer med underskott, dvs. att sammanföra sparkapital med investeringsobjekt.
5 Framväxten av finansiella marknader diskuteras i Santomero och Hening (1991).
Om primärmarknaderna ska fungera väl krävs också utvecklade sekundärmarknader (andrahandsmarknader) som skapar likviditet.6 Den finansiella sektorn underlättar anskaffandet av kapital till reala investeringar genom att skapa aktiva andrahandsmarknader. Kapital- placerare är mera villiga att köpa finansiella fordringar om det är relativt lätt att i framtiden avyttra dessa. Sekundärmarknaden gör illikvida tillgångar likvida.
En annan viktig uppgift är att omfördela risktagandet i ekonomin. Vissa risker kan inte elimineras, men den finansiella sektorn gör det möjligt att omfördela dem. Finansieringen av t.ex. industrikapitalet kommer därför från en rad olika källor i samhällsekonomin. Olika finansiella instrument gör det möjligt för investerarna att välja mellan en större eller mindre riskexponering.
Utbytet i termer av samhällelig välfärd beror på hur väl den finansiella sektorn kan förmedla risktagandet till de ekonomiska aktörer som begär den minsta ersättningen för att ta dessa risker. Ett större risktagande kan ses som en tjänst som normalt kompenseras med en högre förväntad avkastning.
Marknaderna erbjuder således möjligheter till riskdelning och riskspridning för både hushåll och företag. Därmed underlättar de ekonomins specialisering.
Marknaderna utgör dessutom en viktig informationskälla som bidrar till att koordinera ekonomins alla decentraliserade beslut. Hushållen kan t.ex. använda räntan vid avvägningar mellan konsum- tion och sparande och när de placerar sin förmögenhet. Företagen kan utnyttja marknadernas information när det gäller vilka investerings- projekt man bör välja (kalkylränta) och hur sådana projekt bör finan- sieras. Kapitalmarknadema kan på så sätt bidra till en mer effektiv fördelning av konsumtion, sparande och investeringar.
Asymmetrisk information
En central utgångspunkt i traditionella modeller är att alla finansiella tillgångar handlas på väl fungerande marknader och att det saknas betydande transaktions- och informationskostnader. I verkligheten uppstår dock transaktionskostnader vid all hantering av lån och värdepapper. För enskilda individer kan dessa ibland vara betydande.
6 Här ges endast en förenklad bild. I praktiken krävs marknadsgaranter, mäklare etc. för att marknaden ska fungera.
Den kanske viktigaste faktorn när det gäller de finansiella marknadernas funktionssätt är olikheter i tillgången till information. Begreppet asymmetrisk information är därför av central betydelse. Två huvudproblem brukar urskiljas: adverse selection och moral hazard (Mishkin, 1992; Hömgren och Viotti, 1988).
Adverse selection (negativt urval) avser svårigheterna att bedöma vilka förhållanden som råder innan ett avtal ingås, t.ex. en låntagares kreditvärdighet.
Akerlof (1970) har använt marknaden för begagnade bilar för att visa hur asymmetrisk information kan förhindra uppkomsten av en marknad, trots att det finns både villiga köpare och säljare.
Problemet är att den som säljer en begagnad bil vet betydligt mer om denna än köparen. På grund av köparens begränsade information måste priset avspegla den genomsnittliga kvaliteten på de sålda bilarna, trots att denna antagligen varierar kraftigt från fall till fall. Säljare av sämre bilar (lemons) erhåller därför ett påslag på bekostnad av de bättre bilarnas säljare.
Detta kan leda till att normala utbuds- och efterfrågesamband bryter samman. Om priserna t.ex. sjunker förväntas vanligen en efterfrågeökning. I detta fall kan emellertid ett lägre pris göra de bättre bilarnas ägare mindre villiga att sälja, och då minskar utbudet av bättre kvaliteter. Köparna inser att den genomsnittliga kvaliteten sjunkit, vilket kan leda till mindre efterfrågan trots det lägre priset.
Slutsatsen är att det inte behöver existera något jämviktspris överhuvudtaget, dvs. den asymmetriska informationen kan hindra en marknad från att uppkomma.
På det finansiella området finns det ett flertal liknande exempel. Ofta kan en potentiell köpare (långivare) av t.ex. en företagsobligation inte bedöma hur riskabla olika låntagare är. Då är han endast beredd att köpa obligationen om räntan är tillräckligt hög för att kompensera för den genomsnittliga risken.
Låntagare med små risker kan då uppfatta räntan som alltför hög och avstå från att låna. Låntagare med dåliga projekt kommer dock att vara särskilt angelägna att få lån och även vara beredda att acceptera högre räntor. Det inser emellertid den potentielle långivaren och endast få affärer kommer till stånd, dvs. resultatet blir en dåligt fungerande marknad.
Moral hazard avser förhållandena efter en finansiell transaktion. Problemet uppstår om det finns incitament för låntagaren att dölja information och i lönndom ta risker som äventyrar långivarens fordran. Då minskar sannolikheten för att t.ex. ett lån ska kunna återbetalas. I så fall blir långivarna antagligen försiktigare. Risken för
moral hazard är direkt knuten till att parterna har olika tillgång till information.
Finansiella intermediärer
Dessa transaktions- och informationskostnader gör det svårt för enskilda aktörer att på egen hand hantera alla typer av finansiella transaktioner. Risken är att det inte kommer till stånd tillräckligt många transaktioner för att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av sparande och risk.
Detta har lett till framväxten av finansiella intermediärer. Mellanhänder — t.ex. banker — förmedlar resurser från överskotts- till underskottsenheter, från sparare till investerare. Allmänhetens insättningar finansierar bankernas utlåning. Istället för direkta fordringar på investerarna blir sparamas krav på så vis indirekta, förmedlade av bankerna.
Mellanhändema reducerar transaktionskostnadema. De inhämtar information, gör kreditbedömningar och övervakar låntagarnas verksamhet. Specialiseringen innebär att de utnyttjar skalfördelar och bygger upp expertkunskaper, som gör det möjligt att sänka kost- naderna. Tack vare mellanhändema blir det lättare framför allt för mindre aktörer att utnyttja de finansiella marknadernas fördelar.
Det skulle antagligen inte räcka med att vanliga privata företag producerar och säljer information om låntagarna. Då stöter man på det s.k. free rider-problemet: hur ska man se till att informationen bara blir tillgänglig för dem som betalar för den? Om man inte kan lösa detta problem riskerar utbudet av information att bli för litet för att tillgodose sparamas behov. Det är svårt att fullt ut avhjälpa detta problem med hjälp av statliga regleringar.
Problemet kan däremot lösas av en finansiell intermediär som specialiserar sig på att bedöma investeringsprojekt och finansiera dem som bedöms vara lönsamma. Då räcker det att projektet utvärderas av en aktör. Free rider-problemet undviks genom att kontraktet oftast är ett låneavtal. Dessa kan inte omsättas på någon marknad. Andra investerare får därmed ingen information och kan inte påverka lånekostnaden och den ersättning mellanhanden får för att tillhanda- hålla upplysningarna.
Det finns också stordriftsfördelar i övervakningsfunktionen. Banken kan ensam övervaka låntagarnas investeringar, även om finansieringen av enskilda projekt kommer från ett stort antal småsparare. Insättarnas eget problem med att övervaka bankledningen
får dessutom en lösning. Om banken är engagerad i ett stort antal oberoende låneprojekt, så kan insättarna bedöma verksamheten på basis av det genomsnittliga utfallet. Det föreligger därför inget behov för insättarna att granska bankens olika låneprojekt (Ljungqvist, bil. 12).
Förekomsten av finansiella mellanhänder kan således ses som ett bidrag till lösningen av de problem som transaktions- och informa- tionskostnadema skapar i en marknadsekonomi. Interrnediärema kan dessutom åstadkomma ett stort mått av löptidstransformering, dvs. ändra tillgångars tillgänglighet i tiden. Den som utnyttjar mellan- händema kan också öka sina möjligheter att försäkra sig mot risker.
5.4 Finansiella och reala samband
Vad som skiljer de finansiella marknaderna från många andra är omfattningen av de problem som kan uppkomma p.g.a. asymmetrisk information.
Traditionella modeller
Insikten om den asymmetriskainformationens betydelse har lett till en omprövning av synen på den finansiella sektorn i makroekonomisk teori.
De olika formella makroekonomiska teoribildningarna har genomgående tonat ned betydelsen av den finansiella sektorn.7 Mycket förenklat har penningmängden setts som det enda sambandet mellan den reala och den finansiella sektorn. Den finansiella sektorns övriga funktioner har inte integrerats i den formella analysen.8 Det underförstådda antagandet har varit att den finansiella sektorn fungerat så väl att den kan ignoreras.9
Intresset för att identifiera och förklara tänkbara samband mellan finansiella system och reala variabler har emellertid ökat. Det har
7 Sarnbanden mellan den finansiella och den reala ekonomin har emellertid varit föremål för mindre formell analys, se t.ex Fisher (1933), Minsky (1975) och
Kindleberger (1978). Även Keynes (1936) föregrep diskussionen om asymmetrisk information genom att peka på skillnader 1 företagarens och långivarens risk.
” Avsikten med detta avsnitt är främst att analysera det finansiella systemet och inte att förklara traditionell penningpolitik. Därför tas penningpolitiken upp mycket översiktligt. En detaljerad genomgång görs av Svensson (bil. 14). 9 En genomgång av hur synen har förändrats ges av Ljungqvist (bil. 12).
börjat konstrueras modeller med den finansiella sektorn som en betydelsefull storhet för makroekonomin. Ett vanligt inslag i denna analys är att förekomsten av asymmetrisk information kan leda till in— effektiviteter på de finansiella marknaderna som kan få betydande reala effekter.
Även om de nya analyserna inte gör anspråk på några heltäckande förklaringar så belyser de intressanta aspekter på sambanden mellan den finansiella och reala sektorn. Teoriema om asymmetrisk infor- mation har främst tillämpats inom områden som företagsfinansiering, kreditprocesser och finansiella intermediärer. Sådana rön har senare införlivats i mer makrobetonade modeller.
F öretagsfinansiering'0
Tidigare antog man ofta att reala investeringsbeslut inte påverkas av den bakomliggande finansieringen. Med väl fungerande marknader skulle den totala finansieringskostnaden då vara densamma för olika finansieringsmetoder (det s.k. Modigliani-Miller-teoremet).
Denna separation mellan reala investeringsbeslut och finansierings- metod håller inte när hänsyn tas till betydelsen av asymmetrisk information. Informationsskillnader mellan företagsledningen och dess fordringsägare blottlägger intressekonflikterna dem emellan. Utform- ningen av finansiella arrangemang erbjuder då en möjlighet att jämka samman de olika parternas mål.
Om t.ex. kapitalplacerare har begränsade möjligheter att övervaka företagsledningen får företagets kapitalstruktur reala effekter. Finansieringsmetoden påverkar företagsledningens incitament. Om företagsledningen t.ex. äger en procent av aktierna och den resterande delen finansieras av utomstående aktieägare så kan konsekvensen bli att företagsledningen inte anstränger sig tillräckligt för att maximera vinsten. Endast en procent av den extra vinsten skulle ju tillfalla dem.
Om istället skulder svarar för finansieringen kan effekten bli att företaget (i ägarnas intresse) väljer alltför riskabla projekt. Detta beror på att företaget då kan behålla de höga vinsterna från lyckade projekt, medan kostnaden för ett misslyckande faller på långivarna (under förutsättning att långivarna inte kan utöva någon övervakning).
'0 Där ej annat anges bygger resterande delar av avsnittet på Ljungqvist (bil. 12). Andra översikter över finansiella och reala samband ges av Bernanke (1993) och Gertler (1988).
Valet av finansieringsmetod kan också ses som en signal till kapitalmarknaderna om företagets värde. Entreprenörer med lovande projekt borde t.ex. vara villiga att satsa mer eget kapital än entrepre- nörer med sämre projekt. Sådana signaler minskar de negativa effekterna av asymmetrisk information, men till priset av att entrepre- nörerna bär en stor risk.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan den bästa lösningen vara att skilja entreprenörsverksamheten och riskexponeringen åt. Om entreprenören kan "sälja" en del av sin risk på den finansiella marknaden, dvs. uppbringa externt kapital, så ökar chansen att samhällsekonomiskt lönsamma projekt kommer till stånd.
Haken är dock att problemen med asymmetrisk information gör det svårt att sprida så mycket av risken som entreprenören skulle vilja. För att inge potentiella investerare förtroende blir entreprenören tvungen att bära en större andel av risken. Denna lösning anses då ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara en second best-lösning, jämfört med den fördelning av risker och resurser mellan sparare och entreprenörer som skulle ha kommit till stånd, om inte problemen med asymmetrisk information hade förelegat.
Förekomsten av asymmetrisk information gör också att kostnaden för externt aktiekapital överstiger kostnaden för internt kapital. Räntabilitetskravet för ett övervägt projekt är högre om företaget förlitar sig på extern finansiering än om det kan använda internt kapital. Om företagsledningen har privat information om företagets lönsamhet måste aktiemarknaden försöka avgöra huruvida en nyemission av aktier reflekterar ett välmotiverat finansieringsbehov eller om företaget använder nyemissionen för att berika de nuvarande ägarna. Denna asymmetri kan medföra att goda företag erhåller ett alltför lågt pris på sina nyemitterade aktier. Därmed begränsas deras finansieringsmöjligheter.
Sammanfattningsvis har företagens balansräkningar stor betydelse för det ekonomiska utfallet. Ett företag med hög nettoförmögenhet och likviditet är mer villigt att genomföra investeringar, expandera verksamheten och anställa personal än ett företag med svag balans- räkning som måste förlita sig på extern finansiering. Detta resultat har visat sig vara av stor vikt för de makromodeller som behandlas senare i avsnittet. En annan slutsats är att de finansiella kontraktens utform- ning har stor betydelse för låntagarnas incitament att tillhandahålla riktig information och/eller att fatta beslut som tillgodoser långivarnas intressen.
Kreditmarknaden
Den traditionella teorin utgår från att krediterna går till de projekt som erbjuder högst avkastning, dvs. de samhällsekonomiskt sett mest lönsamma projekten, om bara räntan är marknadsbestämd och mark- naden klareras. Detta förutsätter i sin tur att alla har tillgång till full- ständig information.
När aktörerna har olika information om projekten blir emellertid utbuds- och efterfrågeförhållandena avsevärt mer komplicerade. Om en låntagare har privat, hemlighållen information om sitt projekts lönsamhet kan följden bli kreditransonering. Långivama kan inte enkelt skilja mellan goda och dåliga låntagare.
Precis som i exemplet med priset på begagnade bilar kommer låneräntan i så fall att avspegla den genomsnittliga kvaliteten på de beviljade lånen. Då gynnas dåliga projekt på de godas bekostnad. Om konkursrisken ökar med lånets storlek kan en kvantitativ restriktion vara att föredra framför prismekanismen. Genom att begränsa krediterna till samtliga låntagare så minskar antalet konkurser, dvs. problemet med dåliga projekt blir mindre.
Den begagnade bilmarknadens mekanismer innebär också att de bättre projekten kan vara mer räntekänsliga än de sämre. Långivarens brist på information innebär att han betingar sig en riskpremie som en del av räntan. Detta kan låntagare med dåliga projekt anse vara rimligt, om den lägre kvaliteten bl.a. består just i att avkastningen är osäker. Men ju högre kvaliteten är, desto mindre anledning ser de goda projektens initiativtagare att avstå en del av avkastningen till långivarna. Resultatet kan bli att den genomsnittliga projektkvaliteten minskar med räntenivån.
Finansiella intermediärer
Inforrnationsproblem kvarstår även för finansiella intermediärer, men i mindre omfattning än i fallen ovan. Därför kan det även från intermediärernas sida bli fråga om någon form av kreditransonering. När t.ex. bankerna inte känner till risken för varje enskilt projekt kan det visa sig lönsamt att ransonera lån framför att låta utlåningsräntans höjd bli styrande. Om bankerna är i stånd att dela upp låntagarnai olika riskklasser kan projekt med hög förväntad avkastning men med hög risk bli ransonerade, medan projekt med lägre avkastning får kredit.
Detta leder i normalfallet inte till den samhällsekonomiskt sett bästa allokeringen. De negativa effekterna kan dock minskas genom
t.ex. längre kontrakt, långvariga kundrelationer eller län där räntan bestäms av avkastningen på projektet (NOU l989:1).
Banker kan också utsättas för likviditetsrisker genom att de använder likvida kortfristiga bankinsättningar för att finansiera långvariga projekt. De kombinerar således en likvid skuldsida med en illikvid tillgångssida. Under normala omständigheter utgör detta inget problem eftersom uttagen vanligtvis följer ett förutsägbart mönster.
Risken är emellertid att det uppstår en s.k. bankpanik, då insättarna tappar förtroendet för bankens möjlighet att fullgöra sina åtaganden och alla samtidigt försöker ta ut sina pengar. Omfattande kreditför- luster brukar normalt vara den utlösande faktorn bakom en bankpanik. Även en bank som inte gjort kreditförluster kan då drabbas.
Problemet är att värdet av bankens tillgångar vid en omedelbar försäljning kan vara mindre än skulderna till insättarna. Detta är en av egenskaperna hos en bank, dvs. den är en institution som erbjuder tillgångsomvandling avseende löptid.
Men när likvida insättningar på detta sätt förvandlas till illikvida fordringar uppkommer också risker för systemets stabilitet. Även om banken vet att låntagarna är solida kan den på grund av asymmetrisk information (och bristen på en fungerande andrahandsmarknad) inte genast sälja lånen till deras fulla värde, om insättarna vill ha tillbaka sina pengar.
En total kollaps för bank- och betalningssystemet kan bli den yttersta konsekvensen. Mängden av betalningsmedel minskar drastiskt och tillgången till krediter försämras. Sammantaget leder det till en kraftig minskning av efterfrågani ekonomin som i värsta fall kan leda till en depression (Hömgren och Viotti, 1988; Hömgren, 1991; Mishkin, 1992).
Sådana panikuttag kan undvikas om staten garanterar insättarnas besparingar. Samhällets välfärdsvinst blir då att produktiva invester- ingar inte behöver avbrytas på grund av ogrundade panikuttag.
Samtidigt kan insättargarantier leda till att bankerna får incitament att investera i alltför riskfyllda tillgångar (Svensson, 1989; Hömgren, 199 1 ). I så fall uppstår ett moral hazard-problem. Bankernas beteende kan påverkas i en för samhället ogynnsam riktning. Bankernas incitament att finansiera riskabla projekt ökar, särskilt sådana där sannolikheten för skadefall visserligen är liten men förlusten i gengäld kan bli stor. Sannolikheten att banken kommer att göra en god vinst är då stor, varvid ägarna behåller hela vinsten. I det osannolika fallet att en stor förlust inträffar är inlånama skyddade och aktieägarna förlorar som mest sitt aktiekapital. Insättargarantierna kan på så sätt fungera som en subvention av risktagande.
Denna subventionseffekt kan leda till överinvesteringar jämfört med en ekonomi där investeringsrisken helt faller på den privata ekonomin. Finansieringen med banklån gör att investerarna kan ta större risker genom att välja större satsningar. Den egna riskexpo- neringen är begränsad till det egna kapitalet, medan den övriga finansieringen kommer från bankens insättare som själva är försäkrade genom bankgarantiema. Samhället som helhet är naturligtvis inte försäkrat mot den ökade riskexponeringen. Däremot kan staten minska riskerna genom kapitaltäckningskravet på bankerna, som ökar ägarnas del i riskexponeringen.
Insättargarantierna kan också medföra större svängningar i tillgångsprisema över konjunkturcykeln, om garantiema t.ex. underlättar spekulativa investeringar i uppgångsfasen. Den större kapitalstocken medför då att priset måste falla djupare i konjunktur- nedgångar jämfört med om investerarna själva bär en större del av risken och investerar mer försiktigt.
Orsakssambanden vid en ekonomisk kris kan därför vara mer komplexa än de ter sig vid en första anblick. Fallande tillgångspriser kan t.ex. ses som orsaken till en bankkris, men det är också viktigt att undersöka om insättargarantier — uttalade eller underförstådda — förstärkt tillgångsprisemas svängningar.
Förluster i banksystemet kan leda till en s.k. capital crunch. Innebörden är att förluster minskar bankernas egna kapital, vilket p.g.a. kapitaltäckningskraveti sin tur begränsar utlåningsförmågan. En refinansiering kan vara förknippad med betydande problem när marknaden har ofullständig information om institutionernas sanna värden.
Av samma anledning som företag finner externt kapital kostsam- mare än internt genererade medel, så är det kostsamt för bankerna att uppbringa nytt eget kapital. Det kan t.o.m. vara ännu kostsammare för en bank eftersom bankens tillgångar utgörs av banklån som i sin tur kan vara förenade med informationsproblem.
Svårigheten för externa kapitalplacerare att värdera bankens tillgångar kan då leda till en situation där det ligger i de nuvarande ägarnas intresse att avvakta med en refinansiering och istället minska kreditverksamheten.En sådan privatekonomisk kalkyl utelämnar emel- lertid de samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå då kredit- värdiga företag på så sätt mister möjligheter att finansiera sig.
Kreditförluster kan också leda till en överdriven försiktighet att ge krediter, credit crunch, som kan ge upphov till liknande samhällseko- nomiska förluster som vid capital crunch.
Makromodeller med reala/finansiella samband
Teorin om asymmetrisk information har införlivats i allmänna jämviktsmodeller för att studera de makroekonomiskaimplikationerna. En viktig slutsats från dessa modeller är att finansiella variabler kan förstärka ekonomins konjunktursvängningar. Denna s.k. finansiella accelerator kan direkt härledas från de mikroekonomiska analyser som redovisats ovan: externt kapital kostar mer än internt, och kostnadsdifferensen beror på företagens soliditet.
Detta utgör kärnan i de makroekonomiska modellerna av en finansiell accelerator. De reala effekterna av en negativ ekonomisk chock förstärks på detta sätt av finansiella faktorer. Den ekonomiska nedgång som följer på en oljeprischock beror t.ex. inte enbart på den direkta effekten av stigande produktionskostnader, utan också på de indirekta effekterna av de finansiella marknadernas ökade skepsis när företagens balansräkningar försvagas. Då ökar mellanhändemas övervakningskostnader, eftersom uppdragsgivarna ökar sina krav på intermediärernas skydd för fordringarna.
En konsekvens blir att om ett företags tillgångar snabbt och oväntat minskar i värde så ökar dess kostnader för externt kapital. Dessa stigande finansieringskostnader gör i sin tur att företaget måste skära ned på sina investeringar och produktion.
De stigande kostnaderna för externt kapital leder i sin tur till att företagen skär ned på sina investeringar. Minskande investeringar får därefter konsekvensen att företagens framtida kassaflöden också blir mindre än normalt. Slutresultatet blir således att t.ex. ett tillfälligt produktivitetsfall kan få långvariga realekonomiska effekter på grund av enbart de finansiella sambanden.
Den finansiella dynamiken är således inte linjär. Intressekonflikten mellan företagsågarna och långivarna är ganska obetydlig när företagens egna kapital är tillräckligt stort. I en ekonomi med mycket solventa företag får därför tillfälliga fluktuationer i kassaflöden ingen större effekt på investeringarna. Den finansiella acceleratorn får däremot en kraftigt ökad betydelse om en ekonomisk chock urholkar företagens solvens, så att kostnaden för den externa finansieringen stiger. Då kan effekterna bli starka.
En annan följd är att externa kapitalflöden fördelas om vid en ekonomisk nedgång. De söker sig då i en allt större omfattning till företag med relativt högre solvens. Det finns därför avsevärda skillnader mellan olika företag vad gäller deras förmåga att över- brygga ekonomiska nedgångar.
Analysen av den finansiella acceleratorn har utvidgats till att visa hur arbetsmarknaden kan påverkas av de finansiella sambanden. 1 en sådan modell beskrivs produktionen som en tidsmässigt utdragen process där insatsvaror som t.ex. arbetskraft behöver finansieras innan försäljningsintåktema realiseras. Ett företag med ett tillfälligt försämrat kassaflöde måste då uppbringa ytterligare externt kapital för att kunna betala sina rörliga kostnader. Genom att företagets tillgång till externt kapital beror på dess finansiella ställning, så uppstår ett direkt samband mellan finansiella faktorer och efterfrågan på arbetskraft.
Den finansiella acceleratorn kan vidare påverkas om en real tillgång måste ställas som säkerhet för sökta län. Om tillgången är en fastighet så förutsätts den, förutom att fungera som säkerhet, även användas som en insatsvarai låntagarnas produktionsprocess. I detta fall innebär en nedgång för företaget att fastighetsvärdet sjunker, och därmed värdet av de ställda säkerhetema.
Det minskade låneutrymmet innebär då att företaget måste dra ned på sin verksamhet. F astighetsvärdet sjunker emellertid ännu mer som en följd av den lägre ekonomiska verksamheten, vilket ytterligare fördjupar den ekonomiska nedgången. Den ursprungliga nedgången förstärks på så sätt av finansiella faktorer.
Den finansiella sektorn förefaller också spela en roll i den monetära transmissionsmekanismen, dvs. penningpolitikens förmed- ling av impulser till den reala ekonomin. Ett penningpolitiskt ingrepp som syftar till att påverka de korta räntorna påverkar också efterfrågan genom sin inverkan på möjligheterna till och villkoren för nya banklån. Detta betecknas som "kreditkanalen". En högre ränta är ofta förknippad med en likviditetsåtstramning, som kan minska bankernas inlåning.
Minskad inlåning påverkar bankernas likviditet. Detta möter man först genom att dra ned på sitt värdepappersinnehav. Bankutlåningen är svårare att ändra på kort sikt till följd av gjorda åtaganden. På längre sikt återställer dock bankerna sina portföljer till den önskade sammansättningen, vilket innebär att de ökar sina värdepappersinne- hav och istället minskar utlåningen. Denna neddragning får negativa reala effekter, eftersom företagen får svårare att finansiera sig och därför kan tvingas dra ned på sin verksamhet (Bernanke, 1993).
Sammanfattningsvis pekar resultaten på att en ursprunglig makroekonomisk störning kan förstärkas genom att kreditvärdigheten på företagssidan minskar, dvs. en finansiell accelerator utlöses. Denna mekanism — som gör att det ekonomiska utfallet beror på företagens
(och hushållens) balansräkningar — har tidigare makroekonomiska modeller inte tagit hänsyn till.
Empiriska resultat"
Ett flertal empiriska studier bekräftar den finansiella sektorns roll för den reala ekonomin. Den stora depressionen i USA under 1930-talet anses allmänt vara ett exempel på de finansiella faktorernas betydelse vid en ekonomisk nedgång. Sammanbrottet för den finansiella sektorn stod i centrum av händelseförloppet, medan den monetära åtstram- ningen vid denna tidpunkt var kvantitativt alltför liten för att ensam förklara varför nedgången blev så djup och långvarig. Flera penning- politiska studier pekar på att kreditkanaleni allmänhet utgör en viktig länk i den monetära transmissionsmekanismen.
Mer mikroekonomiskt betonade analyser finner också stöd för de viktigaste slutsatserna av teorin om asymmetrisk information. Företag som t.ex. har begränsad tillgång till externt kapital visas också vara mer beroende av sina kassaflöden när det gäller investerings— och anställningsbeslut. Vid givna investeringsmöjligheter är det företag med bättre tillgång till egna medel som uppvisar mer omfattande investeringar. Små företag förefaller vidare drabbas hårdare av en monetär åtstramning än stora företag. Orsaken är främst att små företag ofta har en svagare tillgångssida i balansräkningen, vilket ökar de negativa effekterna av asymmetrisk information. Lån till sådana företag är också förenade med skalnackdelar. Den förväntade ekonomiska livslängden är dessutom kortare än motsvarande genom- snitt för ett större företag.
Andra analyser visar att företagens existerande bankrelationer representerar ekonomiska värden som går förlorade om relationerna avbryts. Om en bank avbryter en etablerad kundförbindelse är detta en negativ signal till andra banker. Problemet med asymmetrisk information gör att den ursprungliga banken kan antas besitta svåråtkomliga kunskaper om negativa förhållanden. Detta gör att även andra banker drar sig för att ha med det drabbade företaget att göra.
5.5 Från reglering till avreglering
Det finns således viktiga skillnader mellan kapitalmarknaden och vanliga varumarknader. Marknadsmekanismen och prisbildningen
" De empiriska studier som avsnittet bygger på är hämtade från Ljungqvist (bil. 12).
behöver inte nödvändighetsvis styra resurserna på kredit- och aktiemarknaderna till deras bästa användning.12
De finansiella marknaderna har traditionellt varit förhållandevis hårt reglerade i flertalet industriländer. Detaljerade regelverk har beskurit handlingsfriheten, men också skyddat från konkurrens, t.ex. från utlandet. Regleringarna har delvis varit avsedda att förbättra marknadens funktionssätt och trygga betalningssystemet. Kapitaltäck- nings- och redovisningsregler har lindrat de negativa effekterna av asymmetrisk information. De mest omfattande inslagen har emellertid motiverats utifrån mer eller mindre välgrundande föreställningar om att behålla en ekonomisk-politisk handlingsfrihet, t.ex. vad gäller kreditpolitiken.
Internationella faktorer
De två senaste decenniernas utveckling har pekat i en annan rikt- ning.'3 De internationella finansiella transaktionerna och kapitalflöde- na har vuxit kraftigt i volym och komplexitet. Nya deltagare och nya finansiella instrument har lett till ökad konkurrens och strukturella förskjutningar på de internationella finansiella marknadema.” En allt större del av upplåningen sker på värdepappersmarknadernai stället för som tidigare i bankerna.ls Bankernas roll har förändrats från att de varit institutioner för all ut- och inlåning till att de blivit en av de parter som förmedlar värdepappersaffärer.
Utvecklingen präglas av flera drag:
— Det har skett en stark ökning av brutto- och nettokapitalflöden mellan de industrialiserade länderna. Den sammanlagda värdet av utestående internationella lån har ökat från 175 miljarder dollar 1973 till 3,6 biljarder dollar år 1991. Omsättningen på världens tre största valutamarknader har ökat från 200 till 620 miljarder dollar per dag mellan 1986 och 1992.
” Detta betyder dock inte att staten vore bättre skickad att hantera ekonomins kreditgivning (jfr Ljungqvist, bil. 12). ” Här diskuteras främst regler som är ekonomisk-politiskt motiverade, medan regler som syftar till att garantera betalningssystemet och minimera risker inte berörs. " Utvecklingen finns beskriven i bl.a. Group of Ten (1993) och The Economist (1992). '5 Detta brukar benämnas "värdepapperisering" (securitization) och innebär att upplåning sker mot utgivande av värdepapper som kan handlas på en andrahands- marknad.
—- Globaliseringen och integreringen av s.k. ofjfvhore'6 och inhemska finansiella marknader har tilltagit. Räntan är i stort sett densamma när ett och samma värdepapper handlas i hemlandet eller någon annanstans.
— Privata kapitalflöden i form av icke-banklån har fått en allt större betydelse för att finansiera de industrialiserade ländernas budget- och bytesbalansunderskott.
— Institutionella investerare, t.ex. pensionsfonder, har fått allt större betydelse både på inhemska och utländska marknader.
Utvecklingen har inte enbart varit en följd av obalanser i sparande och investeringar mellan länder eller att handelsutbytet ökat och att de reala ekonomierna blivit alltmer integrerade. Andra uppgifter för det finansiella systemet har fått ökad betydelse, t.ex. att hantera och sprida risker och öka likviditeten i portföljema. Bruttokapitalflöden behöver inte vara knutna till reala transaktioner mellan länder.
Mot bakgrund av detta går det att urskilja ett antal faktorer som drivit fram utvecklingen:
— Det har skett en liberalisering och modernisering av kapital- marknadernai Europa och Japan. Olika former av valutaregle- ringar har avvecklats, liksom inhemska regleringar.
— Telekommunikationernas och informationsteknologins framsteg har minskat transaktions- och informationskostnadema. Detta har underlättat hanteringen av internationella portföljinveste- ringar, sökandet efter arbitragemöjligheteroch prissättningen av nya komplexa finansiella instrument. Avslutstider etc. har också kunnat reduceras, vilket minskat risktagandet.
— Redovisningsregler har börjat harmoniseras och de internatio- nella kreditvärderingsinstitutens roll har ökat. Detta har lett till bättre information om internationella investerares kreditvärdig- het. Förbättringar i clearingsystem etc. har reducerat kost- naderna och osäkerheten när det gäller internationella värdepap- persinvesteringar. Trots är olika transaktioner fortfarande kostsamma och riskabla. Informationen är dessutom asymmet-
”' Marknader i länder som saknar kapitalkontroller. Eurodollarmarknaden är ett exempel på en sådan marknad.
risk. Det är ofta lättare att skaffa sig information om inhemska investeringsaltemativ än om motsvarande utländska.
Diagram 5.2 De internationella finansmarknadernas utveckling under 1980- talet
1980-talets ekonomi Vöxelkurssvöngningar Höga och fluktuerande kräver n a instrument Större obalanser räntor därför större i handeln meltament att undVIka
reglering
Institutionella finansmarknader
Innovation
Billigare. snabbare kommunikationer: Reaganomics, Thatcherism_ handel dygnet runt, nya komplexa "marknadsvönliga" regeringar produkter blir möjliga
Källa: The Economist (1992).
Det är svårt att urskilja någon av dessa faktorer som viktigare än de andra. Det karakteristiska är snarare att de förstärker varandra i ett ganska komplicerat samspel. I diagram 5.2 återges ett försök att åskådliggöra olika samband, som bl.a. betonar informationstekno- logins och de nya finansiella instrumentens roll för att omskapa mark- naderna och förutsättningarna för staternas reglerande ingrepp.
Trots integrationen, liberaliseringen och den ökade kapitalrörlig- heten återstår det betydande skillnader i finansieringskostnader. Detta gäller särskilt de kapitalkostnader som en och samma investering kan möta i olika länder (Fukao, 1993).
Inhemska faktorer17
Den internationella utvecklingen har naturligtvis även påverkat det svenska finansiella systemet. I början på 1980-talet var detta genom-
” Avregleringsprocessen i Sverige finns beskriven i bl.a. Viotti och Wissén (1991), Henrekson (1991), SOU 199320 och Werin (1993).
reglerat och hårt kontrollerat av Riksbanken och andra myndigheter. De finansiella marknaderna var outvecklade. Kreditpolitikens viktigaste uppgift var att finansiera bostadsbyggnadsprogrammet18 och det efter hand växande budgetunderskottet. Genom en starkt selektiv kreditpolitik dirigerades sparandet till de prioriterade sektorerna samtidigt som politiken försökte se till att industrins investeringar inte trängdes undan. Återstoden, hushållskreditema, blev hårt ransonerad.
Regleringarna på kreditmarknaden avsåg både priser och kvanti- teter. De viktigaste instrumenten var utlåningsreglering, räntereglering, likviditetskrav, placeringsplikt och emissionskontroll. Till detta kom valutaregleringen som i stort sett förhindrade andra transaktioner med utlandet än sådana som ägde rum i samband med export och import av varor och tjänster.
I början av 1980-talet inleddes emellertid en stegvis avveckling av regleringssystemet som kom att pågå i närmare tio år. De viktigaste stegen i utvecklingen återges i tablå 5.1.
Flera krafter påskyndade processen:
— Den begränsade tillgången på krediter och den låga avkast- ningen på insättningar gav näring åt en kreditrnarknad vid sidan av regleringssystemet, den "grå" kreditmarknaden.
— De makroekonomiska Störningarna under 1970-talet bidrog till att regleringsverket fungerade sämre. Detta ledde till en viss uppluckring av valutaregleringen (utlandsupplåningen), vilket ökade växelkursriskema och räntesvängningarna. Stora export- företag inrättade finansavdelningar för att hantera de nya riskerna och blev allt skickligare på att gå runt regleringarna.
— De försämrade statsfinansernai slutet av 1970-talet och början av 1980-talet medförde en kraftigt stigande statsskuld. Skulden placerades huvudsakligen i utlandet och i bankerna med hjälp av den s.k. placeringsplikten. Den successivt växande stats- skulden hotade att tränga ut annan kreditverksamhet från bankerna. Den privata sektorns kreditförsörj ning förlades i ökad utsträckning utanför den egentliga kreditmarknaden.
” Detta var samtidigt något av en fördelningspolitisk paradox. Framför allt småsparare (de som främst skulle få del av det ökade byggandet) gavs små möjligheter till marknadsmässig avkastning på besparingarna på grund av regleringarna.
Tablå 5.1 Viktiga beslut för utvecklingen på kreditmarknaden efter 1980
Marknadspartema ges frihet att bestämma villkoren för industriobligationslån. Banker ges rätt att utge s.k. bankcertifikat, dvs. obligationer med mycket kort löptid. Förbudet att göra terminsaffärer med utländsk bank i tredje lands valuta upphävs. Ej längre krav för företagen att påvisa en positiv effekt på den svenska bytesbalansen vid direkt investering utomlands Ränteregleringen för försäkringsbolagen avskaffas (exkl. indexlån). Ett nytt statligt upplåningsinstrument - statsskuldsväxeln - introduceras för försäljning till andra än banker. Ett nytt låneinstrument, riksobligationer, introduceras för placerare utanför banksystemet (emitteras till marknadsränta). Bankernas likviditetskrav avskaffas och utlåningen styrs enbart via rekommendationer från Riksbanken. Ränteregleringen av bankernas in- och utlåningsräntor ersätts med rekommendationer. Bruttoplaceringsplikt införs för försäkringsbolag och allmänna pensionsfonden, vilket innebär att en omfattande sekundärmarknad skapas för alla slags statsobligationer och bostadso-
bligationer.
Utlåningstaken för banker, bostadsinstitut och finansbolag slopas. Den s.k. räntetrappan för bankernas upplåning i Riksbanken införs. Rekommendationen om bankernas utlåningsräntor slopas. Valutabankemas avista- och tenninsaffärer underlättas. Utländska banker medges möjlighet att öppna dotterbanker i Sverige. Placeringsplikten avskaffas (för livförsäkringsbolag och Allmänna Pensionsfonden) Kravet att svenska direktinvesteringar i utlandet skall finansieras genom lån i utländsk valuta avskaffas (endast en s.k. äkthetskontroll kvar). Tillstånd för förvärv av fastighet i utlandet ges på samma villkor som för övriga direktin- vesteringar. Försäkringsbolag dock undantagna. Begränsningen av en utländsk direktinvesterares upplåning i Sverige till hälften av
investeringsbeloppet upphävs.
Svenska banker ges möjligheter att öppna filialer i utlandet. Generell dispens till valutabanker för utlåning till utlandet i utländsk valuta. Tillståndsgivningen för vissa direkta investeringar utomlands delegeras till valutabankema. Ökade möjligheter till köp av utländska aktier. Skenerell dispens för för försäljning till utlandet av svenska börsnoterade aktier och OTC- tier. Tillämpningen av emissionskontrollen ändras (bostadsinstituten kan konkurrera på samma marknad som banker och finansbolag). Direkta investeringar, såväl svenska i utlandet som utländska i Sverige, får göras genom valutabank utan tillstånd. Förbuden mot köp av utländska aktier och företags förvärv av fastigheter i utlandet avvecklas
fullständigt.
Aven icke börsnoterade aktier får säljas utomlands. Resterande delar av valutaregleringen avskaffas i huvudsak.
Nya och skärpta kapitaltäckningsregler träder i kraft för banker, finansbolag, mellanhandsin- stitut och värdepappersbolag. Förbudet mot indexlån för försäkringsföretag upphävs, vilket innebär att ränteregleringen upphör att gälla. Samtidigt avskaffas den sista restriktionen i emissionskontrollen. Andrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av EES, avtalet m.m. Andrad lagstifining för värdepappershandel med anledning av EES-avtalet, m.m. Utlänningsförbehåll i bolagsordningar upphör att gälla.
Anm.: I möjligaste mån har här angivits när förändringarna trätt i kraft, dvs. ej beslutstillfället. Källa: Riksbanken, Förvaltningsberättelser.
Insikten om regleringarnas negativa effekter växte (SOU 1982z52). De inledande stegen i kreditavregleringen togs 1980 när de s.k. bank- certifikaten (löpande skuldebrev som saknar löpande utbetalningar) introducerades. Dessa kom kort därefter att handlas på en andrahands- marknad. Därmed hade en genuin penningmarknad skapats, där korta räntor fortlöpande noterades.
Under de kommande åren infördes nya instrument, bl.a. med längre löptider. Obligationsmarknaden öppnades för kommuner och företag. Bankerna fick möjlighet att minska sina obligationsinnehav och sälja dessa s.k. prioriterade obligationer på andrahandsmarknaden. Avregleringen av den inhemska kreditmarknaden fullbordades i huvudsak 1985, då utlåningstaken och rekommendationerna om utlåningsräntor avskaffades. '9
Avregleringen av valutamarknaden blev en mer utdragen process. Vissa uppmjukningar skedde redan 1974. Nya steg togs under de följande åren, men först 1989 fullbordades avregleringen.
Kredit- och valutaavregleringen har lett till kraftiga förändringar i den finansiella miljön och till betydande förändringar i marknads- strukturen på kreditmarknaden. Omsättningen på valutamarknaden och de finansiella marknaderna har ökat betydligt.
Tabell 5.3 Omsättningen på penning- och valutamarknaden Miljarder kronor per dag, genomsnitt
April April 1989 l992 Valutamarknad 78,0 128,0 Penningmarknad 7,2 82,8
Anm.: Den låga omsättningen på penningmarknaden 1989 förklaras av omsättnings- skatten på handel med räntebärande värdepapper. Källa: Bergqvist (l992).
Endast en liten del av omsättningen på t.ex. valutamarknaden är direkt knuten till reala transaktioner. Merparten av omsättningen är således rent finansiella transaktioner.
Olika former av derivatinstrument (härledda från underliggande finansiella instrument, t.ex. aktier eller obligationer) har också fått allt
") Avregleringen av kreditmarknaden, framväxten av fungerande andrahandsmarknader och införandet av den s.k. räntetrappan i Riksbanken 1985 medförde att penning- politiken övergick till att baseras på marknadsoperationer. Därmed kunde den inte längre styra både ränta och kreditvolym oberoende av varandra.
större betydelse. I Sverige introducerades derivathandel först i mitten av 1980-talet, och omfattningen var till en början blygsam.
De senaste årens utveckling har emellertid stimulerat derivat- marknadens tillväxt. De kraftiga och hastiga svängningarna på ränte- och valutamarknaden har ökat efterfrågan på det slags försäkring mot finansiell risk som derivaten kan erbjuda. I Sverige uppgick den utestående stocken derivatkontrakt till drygt 7 650 miljarder kr i underliggande nominella belopp vid utgången av 1993. Den genom- snittliga månadsomsättningen under året uppgick till ca 1 500 miljarder kr (Sveriges Riksbank, 1994).
5.6 Kreditexpansionen i Sverige
Den genomgripande omvandlingen av de internationella och inhemska finansiella marknaderna har varit förenad med betydande förändringar och påfrestningar.
Avregleringen följdes av en kraftig kreditexpansion. Under en följd av år hade den sammanlagda utlåningen (stocken) till allmänheten motsvarat 70-80 procent av BNP (då är dock inte den "grå" utlåningen inräknad). Från 1986 till 1990 ökade kreditvolymen från drygt 90 till drygt 140 procent av BNP, eller med över 1 000 miljarder kr. Hälften av ökningen låg i banksystemet, koncentrerad till icke-finansiella företag och utlandet. Bankernas utlåning till hushållen fördubblades, men den stora expansionen låg i mellanhandsinstituten. Den lång- variga regleringen av kreditmarknaden hade sannolikt lett till ett ackumulerat kreditbehov och till betydande restriktioner på placerarnas möjligheter att fritt disponera kapital.
Diagram 5.3 Utlåning till allmänheten Miljarder kronor, 1980 års priser
450 400 350 300 250 200 150 100
50
0 19801981 1982198319841985198619871988198919901991 19921993
— Banker
Bostadsinstitut
Finansbolag
Avregleringen sammanföll med en högkonjunktur. En stor del av den ökade kreditvolymen kom att placeras på tillgångsmarknader, t.ex. i fastigheter och aktier, där priserna redan börjat stiga. Bankernas utlåning i svensk valuta till förvaltningstjänster som t.ex. fastighets— förvaltning femdubblades mellan 1985 och 1990. Skuldsättnings- graden ökade och priserna på fastighetsmarknaden steg kraftigt, framför allt på kommersiella fastigheter och flerfamiljsfastigheter.
Den privata konsumtionen ökade dessutom snabbt. Bara under tvåårsperioden 1986-1987 steg den med ca tio procent, vilket är den högsta ökningstakt som uppmätts under den senaste fyrtioårsperioden. Samtidigt ökade hushållens disponibla inkomster endast med ca fem procent. Sparkvoten föll drastiskt, från drygt två procent av de disponibla inkomsterna till minus tre procent.
Prisuppgången på tillgångsmarknaderna var snabb, men relativt kortvarig. Redan omkring 1989-1990 började priserna stabiliseras, för att sedan följas av en kraftig nedgång.
Diagram 5.4 Prisutvecklingen på olika fastighetstyperi relation till konsument- prisindex Index I981=100
— Hyreshus med huvudsakligen lokaler — Tillverkningsiastigheter
Egna hem 200 —
180 ' 150 . .......... 1 40 . ......... 1 20 .......... . .................................................. 100 80 60 40 20
0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
— Hyreshus med huvudsakligen bostäder
Källa: SCB.
I takt med den snabba försämringen av ekonomin, höga realräntor och fortsatt prisfall på fastighetsmarknaden övergick fastighetskrisen till att bli en finansiell kris. Krisen drabbade först de finansbolag som var mest beroende av utlåningen till fastighetssektorn. Det stod emellertid snabbt klart att prisnedgången var av en sådan omfattning att även bankerna skulle få vidkännas betydande kreditförluster. Dessa Ökade successivt.
Läget bedömdes så allvarligt att riksdagen i slutet av 1992 beslutade om en rad åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. l992/93:135). Ett sammanbrott för delar av det finansiella systemet, t.ex. genom en s.k. bankpanik, hade kunnat medföra omfattande samhällsekonomiska kostnader.
Diagram 5.5 Bankernas resultat 1981-1993 Miljarder kronor
80
— Resultat före förluster
60 Rörelseresultat 40 Kreditförluster 20 o —20
—40
-60 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Källa: Riksbanken.
5.7 Finanskrisens orsaker20
Spekulativa bubblor
Finanskrisen utlöstes av de stora kreditförlustema på fastighets— relaterade lån, speciellt för kommersiella fastigheter. En vanlig uppfattning har därför varit att förklaringen till finanskrisen måste sökas på fastighetsmarknaden.
Ibland har utvecklingen förklarats med att en s.k. spekulativ bubbla uppkommit.Zl En sådan uppgång antas bero på förväntningar om en framtida prisstegring som avviker från ekonomiska fundamenta (grundläggande ekonomiska förhållanden) och en övertro på den egna
2" I kapitlet diskuteras krisen utifrån mer principiella utgångspunkter, vilket innebär att enskilda bankers eller bankkontors agerande inte tas upp. Det innebär också att bankernas interna organisation, t.ex. utformningen av riskkontrollsystem, inte tas upp. Kapitlet begränsas dessutom till att enbart beskriva den svenska finansiella krisen. Ett flertal länder har drabbats av liknande problem, t.ex. Norge och Finland. För en analys av dessa problem, se t.ex. Lybeck (l992), BIS (1993), Steigum ( 1992) och NOU 1992130. 2' Se t.ex. Lindgren (1989) och Stiglitz (1990) för en mer ingående analys av bubblor.
förmågan att gå ur marknaden i tid. Detta inleder en självgenererande process, som förr eller senare tar ett abrupt slut.
Om detta gäller för prisuppgången under 1980-talet skulle stegringarna inte ha varit förankrade i den underliggande reala ekonomin. Stiglitz (1990) menar emellertid att det inte visat sig möjligt att empiriskt verifiera förekomsten av spekulativa bubblor (Stiglitz, 1990).
Tar man hänsyn till inflationen var prisuppgången för egna hem och industrifastigheter relativt måttlig (diagram 5.4). Prisuppgången för kommersiella fastigheter och flerfamiljsfastigheter var dock betydligt starkare. Den genomsnittliga årliga reala prisökningen under perioden 1984-1990 uppgick till åtta å tio procent. Det statistiska materialet är emellertid behäftat med stor osäkerhet.
Skulddeflation
En annan typ av förklaring har beröringspunkter med Fishers (1933) skuldsättnings- och deflationsargument.22 Denna teori, som ursprung- ligen utvecklades för att förklara den stora depressionen, utgår från att en hög skuldsättningsgrad gör ekonomin mycket sårbar vid en konjunkturnedgång.
En direkt följd av den höga skuldsättningsgraden är ett större antal konkurser som fördjupar nedgången. Dessutom existerar en indirekt effekt som förmodligen har större betydelse eftersom den omfattar samtliga låntagare i ekonomin. Effekten uppstår från den förmögen- hetsomfördelning som äger rum till följd av deflation. Fallande priser leder till att den reala skuldnivån stiger, vilket innebär en omför- delning av förmögenheter från låntagare till långivare. Låntagarnas lägre förmögenhet minskar både deras nuvarande och framtida efterfrågan och krisen fördjupas ytterligare. Ett slags spiral med fallande produktion och deflation inleds.
Oväntad deflation minskar visserligen låntagarnas förmögenhet, men samtidigt ökar långivarnas förmögenhet i motsvarande utsträck- ning.23 Det är därför inte uppenbart varför en sådan omfördelning skulle leda till en konjunkturnedgång. Vad som skulle kunna bidra till en konjunkturnedgång är att den samlade efterfrågan faller därför att långivarnas konsumtionsbenägenhet är lägre än låntagarnas. Det är dock inte klarlagt om så är fallet.
” Teoriema har bl.a. diskuterats av Bäckström (1993) och Söderström (1993), men ej utifrån de invändningar som anförs här. ” Fishers argument utgår från en ekonomi med hög skuldsättningsgrad, men även obelånade eller lågt belånade tillgångsvärden faller i pris och kan då dämpa investeringar och konsumtion.
En närbesläktad förklaring är att nedgången leder till ett prisfall, som är starkare för tillgångsvärden än för den löpande konsumtionen. Minskade förmögenhetsvärden skulle då kunna leda till att hushållens efterfrågan dämpas. Detta kan också påverka den förväntade avkast- ningen på investeringar.
Grundläggande ekonomiska förhållanden
Svängningar i tillgångspriser är inte ovanliga. De kan ofta förklaras av förändringar i grundläggande ekonomiska förhållanden (funda- menta). I sådana fall kan de utgöra värdefulla styrsignaler för resursallokeringen.
De förklaringar som tagit fasta på mer fundamentala orsakssam- band har koncentrerat sig på de omfattande förändringar av den ekonomiska politiken som ägde rum under 1980-talet och början av 1990-talet. Det gäller främst Skattereformen, avregleringen av den finansiella sektorn och penning— och valutapolitiken.
Diagram 5.6 Nominalränta och realiserad realränta Procent, 5-års statsobligationer
— Nominalränta
Realrönta före skatt
Realränta efter skatt
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Anm.: Räntan är deflaterad med KPI. Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
Kreditmarknadens avreglering spelade en betydande roll för fastig— hetsprisemas uppgång. Kreditkostnadema var låga. Avdragsreglema
och inflationen medförde att den realiserade realräntan24 efter skatt var negativ under större delen av 1980-talet.
Förväntningarna om bestående hög inflation var starka (även om KPI-utvecklingen påverkades av Skattereformen, särskilt moms- breddningen), vilket till att börja med sannolikt också gällde för- väntningarna om höga nominella skattesatser.
Diagram 5.7 Hushållens inflationsförväntningar Procent
14 ........................................................................................................................................
Konsumentprisindex
................................. Inflationsförväntningar
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Källa: SCB.
Lättillgängliga krediter gjorde det möjligt att utnyttja skattesyste- met och inflationen fullt ut. En ökad skuldsättning var ett rationellt beteende. Byggande och boende var dessutom föremål för generösa offentliga subventioner.
Avregleringen av kreditmarknaden innebar att hushållen fick ökad tillgång till kredit. Detta ökade möjligheterna att omfördela kost- naderna för konsumtion och investeringar över livscykeln. Tillgångar som tidigare inte uppfattats som likvida blev belåningsbara, t.ex. egnahem, konst och båtar. Studier indikerar att hushållen tidigare varit föremål för kreditransonering (Berg och Bergström, 1993).
När tillgångsprisema steg ökade sannolikt också viljan att bevilja krediter, eftersom prisuppgången ökade låntagarnas möjligheter att tillhandahålla säkerheter. Säkerhetemas bedömda marknadsvärde vägde dock sannolikt tyngre än låntagarnas långsiktiga betalnings- förmåga.
1' Beslut baseras ofta på den förväntade realräntan, som förenklat sett är den nominella räntan minus förväntad inflation. Av beräkningstekniska skäl anges här endast den realiserade realräntan som är nominell ränta minus faktisk inflation (se även kap. 2). I diagram 5.7 anges dock inflationsförväntningarna.
Under 1989 började betingelserna för fastighetsmarknaden att förändras. Valutaregleringens avskaffande bidrog till att dämpa prisuppgången på kommersiella fastigheter, eftersom fastighetsbolag och institutioner i ökad utsträckning köpte fastigheter i utlandet.
Något senare började även de faktorer som bidragit till prisupp- gången att verka i en annan riktning. Betoningen av inflationsbekämp- ningen (avsnitt 2.2) dämpade förväntningarna om stigande priser och värden (diagram 5.7).
Eftersom de nominella räntorna låg kvar på en hög nivå — till stor del p.g.a. den internationella utvecklingen i förening med den fasta växelkursen — ledde inflationsnedgången till kraftigt stigande realräntor före skatt. Omläggningen av kapitalbeskattningen medförde att realräntorna efter skatt steg ännu kraftigare. Prisfallet förstärktes av ökade driftskostnader (momsbreddning etc.) till följd av skatte- reformen. Avkastningskraven ökade dramatiskt.
Då konjunkturen vände nedåt minskade också efterfrågan på kommersiella lokaler med sjunkande hyror som följd, vilket ytterligare bidrog till att förstärka prisfallet. Bostadssubventionema började avvecklas. Dessutom skärptes fastighetsskatten och avskrivnings- reglerna för bolag som bedriver handel med fastigheter.
Nedgången i inflation och uppgången i realräntor ledde sannolikt också till en ökad försiktighet med nya kontrakt, som troligen dröjer kvar. Aktiviteten på fastighetsmarknaden avtog betydligt.
Insättargarantier
Ljungqvist (bil. 12) lägger större vikt än många andra bedömare vid de statliga insättargarantiernas effekter.
Sverige saknade (och saknar fortfarande) en formell inlånings- försäkring, men Riksbankens funktion som bankernas bank kan ha uppfattats som ett underförstått åtagande. Som ett yttersta led i uppgiften att ansvara för landets betalningssystem har Riksbanken givits möjligheten att uppträda som lender of last resort för banker med akuta likviditetsproblem.
Insättargarantier kan påverka marknadsekonomin på ett sätt som i sin tur kan få betydande reala effekter (avsnitt 5.3). Bankerna får till den riskfria räntan tillgång till ett sparkapital, samtidigt som insättarna inte behöver bry sig om att utöva något ägaransvar för detta kapital och den förda utlåningspolitiken. Oberoende av vad som händer kan insättarna räkna med att få tillbaka sitt sparande antingen från bankerna själva eller från staten. I en sådan situation kan bankernas
ägare få incitament att välja en högre riskexponering än vad som annars skulle ha varit fallet.
Ett sådant finansiellt beteende kan i sin tur förklara varför nybyggnationen av fastigheter vid en ekonomisk uppgång blir alltför stor från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Bankernas frikostiga utlåningspolitik innefattar nämligen en hög belåningsgrad på beviljade projekt. Ju högre belåningsgraden är, desto villigare blir fastighets- investerama att ta risker i form av bl.a. mer omfattande projekt. Den större fastighetsstocken medför att fastigheterna blivit en mer riskfylld investering. Det större fastighetsutbudet innebär att priserna måste falla desto djupare i en ekonomisk nedgång jämfört med om fastig- hetsstocken varit mindre (Ljungqvist, 1993 och bil. 12).
Ett mått på risktagandet är att bankernas lån till finansbolag och mellanhandsinstitut under perioden 1985-1991 ökade från tre procent av de totala tillgångarna till nio procent. Samtidigt sjönk andelen tillgångar med låg risk, t.ex. statspapper, vilket medförde totalt sett ökade risker (OECD, 1994b).
Analyser av bankpolitiken i USA, vilken praktiskt taget inte tillåter stora banker att gå omkull (too big to fail), tyder också på negativa effekter. Större banker hade väsentligt lägre lönsamhet än mindre och medelstora banker under 1980-talet. Detta orsakades av att de större bankerna valde en större riskexponering såväl på balansräkningens tillgångssida som på skuldsidan. Den ekonomiska nedgången med bl.a. fallande fastighetspriser drabbade därför de större bankerna hårdare. Argumentet är att denna investeringsfilosofi var en medveten satsning av de större bankerna eftersom de förväntade sig statligt stöd om det gick alltför illa (Ljungqvist, bil. 12).
Ljungqvists analys ifrågasätter det gängse synsättet att orsaken till finanskrisen enbart ska sökas på fastighetsmarknaden eller i oväntade förändringar av den ekonomiska politiken. Han hävdar att snedvridna incitament i banksystemet kan ha bidragit till att möjliggöra över- drivna nybyggnationer och kraftiga prisfluktuationer.
Det är osäkert hur stor betydelse sådana effekter och mekanismer hade för den svenska bankkrisens förlopp. Den viktigaste omedelbara orsaken var att de svenska bankerna inte häde byggt upp de kontroll- system som krävdes för att bemästra övergången till en avreglerad marknad med dess risker för betydande kreditförluster.
5.8 De ekonomisk-politiska beslutens roll
En del av förändringarna i marknadens betingelser beror på besluten att avreglera den finansiella sektorn, men Ljungqvist (bil. 12) ger ett annat perspektiv än det sedvanliga. Avregleringen kan sägas ha frilagt den snedvridna incitamentsstrukturen.
Problemet var i så fall inte själva avregleringen, utan slutsatsen skulle snarare bli att avregleringen inte gick tillräckligt långt. Hade den varit konsekvent borde man också ha uttalat och gjort troligt att någon insättargaranti inte fanns, inte ens implicit. Då skulle den underförstådda garantins bidrag till marknadens snedvridning ha undanröjts, och därmed hade incitamenten till riskexponering varit mindre.
Det finns emellertid starka skäl för att behålla explicita eller implicita statliga insättargarantier (avsnitt 5.3). Frågan är istället vilka ingrepp som kan göras för att balansera garantins effekter på incita- mentsstrukturen. Ljungqvist (bil. 12) ger sin bild av hur ett reformerat kapitaltäckningskrav skulle kunna utformas.
En alternativ eller kompletterande bedömning kan vara att bankreglering och banktillsyn var otillräcklig eller fungerade dåligt under 1980-talet, t.ex. vad gäller analysen av bankernas system för att bedöma och kontrollera risker.
De politiska besluten påverkade också de grundläggande ekono— miska förhållandenas utveckling. Det dåvarande skattesystemet förstärkte kreditexpansionen genom att subventionera lånefinansierade investeringar. Dröjsmålet med valutaavregleringen innebar sannolikt att efterfrågan koncentrerades till den inhemska marknaden i högre grad än nödvändigt. Ett exempel är att försäkringsbolagens placerings- plikt visserligen avskaffades 1986, men bolagen kom inte att omfattas av det utvidgade direktinvesteringsbegreppet förrän 1989. Under mellantiden innebar detta att deras betydande kapitalplaceringar"låstes in" på de svenska tillgångsmarknaderna, vilket lade en viktig grund för prisstegringar.
Valutaregleringen påverkade också penningpolitiken. Sverige bedrev vid denna tidpunkt en politik med fast växelkurs, vilket innebar att räntenivån och penningmängden måste anpassas så att den önskade växelkursen kunde upprätthållas. Därigenom kunde t.ex. räntan inte användas mer än marginellt för att påverka efterfrågan. Den expansiva effekt som kreditexpansionen gav upphov till borde normalt ha lett till valutautflöden som motverkade expansionen genom
att pressa upp räntan, men dessa utflöden försvårades av valutaregle- ringen.
Tabell 5.4 Icke statliga kapitaltransaktioner Miljarder kronor
1985 l986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Direkta investeringar i utlandet 15,7 26,5 30,4 45,8 65,7 85,7 42,4 5,5 15,4 Aktiehandel i utländska aktier 0,0 -0,2 0,1 -3,1 -27,9 -l9,8 -14,2 -3,1 -0,8
Anm.: Uppgifterna för år 1985 och 1986 kommer från en tidigare källa än övriga är och är inte jämförbara. Källa: Riksbanken.
Den finanspolitik som bedrevs under 1980-talet var i längden svår att förena med en fast växelkurs, eftersom den inte var stram nog att förhindra en inflationsdrivande överhettning (avsnitt 2.2). När åtstramningen inleddes 1990 innefattade den bl.a. en neddragning av bostads- och byggsubventionema, som bidrog till det inledda prisfallet.
5.9 Finanskrisens kostnader
De kreditförluster (konstaterade och befarade) som hittills uppstått uppgår till över 200 miljarder kr. Beloppet kommer att fortsätta att stiga även om en del kommer att kunna återvinnas. Kreditförlustema är inte alltid samhällsekonomiska minusposter fullt ut, eftersom en del av krediterna användes för att finansiera uppbyggnaden av realeko- nomiska värden som fortfarande finns kvar.
Kreditförluster är och bör vara ett normalt inslag i bankernas verksamhet och risktagande som långivare. Normalt har dock de årliga kreditförlusterna understigit en procent av utlåningen, medan de under krisperioden 1991-1993 årligen uppgått till ca tre procent av utlå- ningen och hotat banksystemets stabilitet.
Räntenedgången efter kronans fall och fram till början av 1994 har gynnat de finansiella instituten på flera olika sätt. Räntenedgången ledde till kursvinster på den räntebärande värdepappersportfölj en. Den ökade aktiviteten på de finansiella marknaderna gav upphov till ökade provisions- och courtageintäkter. Räntenedgången minskade också tillströmningen av nya problemkrediter eftersom låntagarnas betal- ningsförmåga förbättras. Dessutom innebar räntenedgången att
kostnaden för de befintliga problemengagemangen minskade, vilket gav en positiv effekt på bankernas räntenetto.25
Finans- och fastighetskrisen har emellertid fått realekonomiska konsekvenser även i andra avseenden, även om dessa än så länge är svåra att precisera. Prisuppgången på fastigheter medförde en överföring av reala resurser till byggsektorn och ledde till en större ökning av nyproduktionen än vad som sannolikt annars skulle ha blivit fallet. Uppdrivna löner i byggnadsindustrin kan ha lett till felaktiga yrkesval, samtidigt som en ovilja att gå ned i lön kan fördröja omställningen till andra sektorer. Dessa samhällsekonomiska kostnader utlöstes av krisen, men orsaken till problemen var snarare de faktorer som underblåste uppgången.
Prisfallet i början av 1990-talet medförde förmögenhetsförluster för bl.a. fastighetsägare, kreditinstitut och staten. Studier pekar på att hushållens nettoförmögenhet efter kreditavregleringen har fått ökad betydelse för att förklara den långsiktiga utvecklingen av den privata konsumtionen (Berg och Bergström, 1993).
Förändrade förmögenhetsvärden kan då få indirekta reala effekter genom att konsumtions- och sparbeteendet påverkas. Den uppgång av sparandet som skedde omkring 1990 förstärktes av fallande tillgångs- priser och en önskan till skuldkonsolidering, vilket dämpade den privata konsumtionen ytterligare och i förlängningen hämmade den ekonomiska tillväxten. Det viktigaste faktorn är emellertid hushållens långsiktiga inkomstförväntningar, vilka påverkas av faktorer som t.ex. tillväxt och arbetslöshet.
Latenta eller konstaterade förluster som skadar finansiella intermediärer kan också få allvarliga skadeverkningar på den reala ekonomin, även om dessa är svåra att mäta. Risken för att banksyste— mets utlåningskapacitet begränsas — s.k. capital crunch - har behandlats tidigare (avsnitt 5.4).
En annan aspekt är den finansiella krisens samspel med konkur- renssituationen på kreditmarknaden. Den svenska bankmarknaden domineras redan av ett fåtal stora aktörer. Detta innebär en risk för oligopolvinster som är förenade med samhällsekonomiska förluster. I samband med en finaniell kris finns det risk för att konkurrens- begränsningama ökar. Bankerna sj älva är i ett sådant läge intresserade av att återvinna tidigare förluster genom att höja räntemarginalerna. Detta har också skett. Beräkningar tyder på att de högre marginalerna motsvarat en indragning från låntagarna på 15-20 miljarder.
” För en ytterligare analys av räntenedgångens effekter, se Bankstödsnämnden (1993). Det är för tidigt att bedöma effekterna av ränteuppgången sedan början av 1994, men bankernas senaste delårsrapporter pekade fortfarande på en påtaglig vinstförbättring.
Av avgörande betydelse är emellertid om investerarna har tillgång till alternativa finansieringskällor. Normalt kan småföretag förväntas ha en sämre tillgång till sådana. Någon statistik som belyser detta finns dock inte. Dessutom finns det anledning att anta de negativa effekterna av asymmetrisk information ökar i en konjunkturnedgång. Detta skulle då leda till högre kreditkostnader för just småföretag.
Diagram 5.8 Räntemarginaler Procent
— Sverige — Tyskland --— USA _. UK ...............................................
— Norge
Japan
19801981 1982198319841985198619871988198919901991 19921993 Källa: IMF (1993).
Kreditförluster kan vidare leda till en allmän överdriven kredit- åtstramning från bankernas sida, credit crunch. En sådan åtstramning skulle kunna medföra samhällsekonomiska kostnader i form av uteblivna investeringar och ökade konkurser. Återigen är det svårt att finna belägg för att så skulle ha varit fallet, även om vissa metodo- logiskt svårtolkade undersökningar antyder motsatsen (Backteman och Herin, 1993).
Teoriema om asymmetrisk information pekar i och för sig på att småföretag skulle beröras i första hand, bl.a. mot bakgrund av deras begränsade tillgång till annat externt kapital. Även om bankernas utlåningsstatistik måste tolkas med mycket stor försiktighet visar den dock inte på någon markant nedgång för småföretagen. Detta kan dock bero på att många småföretag tvingats flytta över sin finansiering från andra kreditinstitut till bankerna (Lundström m.fl., 1994).
Tabell 5.5 Bankernas utlåning till icke finansiella företag Miljarder kronor
Antal 31 dec 31 dec 31 dec anställda 1990 1992 1993 - 4 127,1 153,6 169,9 5 - 19 78,2 74,6 64,3 20 - 199 85,2 80,1 67,6 200 - 499 15,5 11,5 10,0 500 - 39,4 39,6 25,2 Okänt antal 118,2 156,5 55,3 Summa 463,6 515,9 392,3
Anm.: Uppgifter för 1991 saknas. Källa: SCB.
Både capital crunch och credit crunch kan innebära att en låntagares relation med banken skadas. Detta innebär att låntagaren förlorar det förtroende som byggts upp i banken. Att återupprätta detta hos en annan långivare kan vara kostsamt, speciellt i ett sämre konjunkturläge där långivarna inte är beredda att ta nya risker (O”Brien och Browne, 1992).
En mer subtil kostnad är om de statliga ingreppen i banksystemet får effekter på kreditmarknadens framtida funktionssätt. Det kan t.ex. gälla incitamentsstrukturer och konkurrenssituationen mellan olika banker.
Den viktigaste kostnaden för bank- och fastighetskrisen var emellertid att den bidrog till att fördjupa nedgången i efterfrågan i början av 1990-talet, och därmed bidrog till ett betydande produk- tionsbortfall. I den utsträckning detta bortfall bidragit till utslagningen av produktionskapacitet är sviterna ännu inte övervunna.
5.10 Slutsatser
En av de viktigaste förändringarna av den ekonomiska politikens villkor under senare år är den finansiella sektorns kraftigt ökade betydelse. Den ökade betydelsen beror på att volymerna ökat kraftigt och på att marknaden avreglerats och integrerats alltmer med de internationella finansiella marknaderna.
Denna utveckling har ökat betydelsen av samspelet mellan den reala och den finansiella ekonomin. Förändringar och störningar i den reala ekonomin kan förstärkas genom sina finansiella återverkningar,
bl.a. genom effekter på företagens balansräkningar och på hushållens förmögenhet och konsumtionsbenägenhet.
De finansiella marknaderna präglas av förekomsten av asymmetrisk information, dvs. att parterna i många transaktioner har olika god kunskap om förutsättningarna för den verksamhet eller det objekt som uppgörelsen gäller. Asymmetrin försvårar marknadernas funktionssätt. Den förklarar framväxten av finansiella mellanhänder — intermediärer — för att undanröja en del av problemen. Ofta har man också med offentliga regelsystem och tillsynsåtgärder försökt motverka de problem som den asymmetriska informationen ger upphov till.
De finansiella marknaderna är känsliga för offentliga ingrepp som påverkar incitamentsstrukturen. De senaste årens finansiella kris påverkas bl.a. av samspelet mellan å ena sidan konj unkturutvecklingen och å andra sidan kreditmarknadens avreglering, Skattereformen och valutaavregleringen.
Vadsom är viktigt att uppmärksamma är emellertid inte bara de faktorer som aktivt bidrog till nedgången, utan också frågan om varför uppgången på fastighetsmarknaden och de finansiella marknaderna dessförinnan hade blivit så stark. Ljungqvist (bil. 12) pekar på den roll som underförstådda insättargarantier kan ha spelat för en stark riskexponering och därmed för större investeringar än marknaden i längden orkade förränta.
Resultaten av forskningen om finansiella acceleratorer kan tolkas som att förändringar i realräntan kan få stor betydelse för ett kritiskt ekonomiskt förlopp. 1 goda tider, när företagens balansräkningar är starka, behöver svängningar i räntan inte spela någon större roll, men om företagens finansiella ställning redan är urgröpt kan en ränte- uppgång kraftigt förvärra utvecklingen.
Innebörden av 1970- och 1980-talets förändringar är att den ekonomiska politiken måste ägna ökad uppmärksamhet åt hur finan- siella mekanismer påverkar den reala utvecklingen. Därvid står frågan om realräntans utveckling samt samspelet med de internationella finansiella marknaderna i fokus.
En annan viktig faktor att uppmärksamma är förändringar i marknadsstrukturen. Derivatmarknadens snabba tillväxt öppnar nya möjligheter till finansiella transaktioner som underlättar den reala ekonomins funktionssätt, framförallt genom att omfördela risker.
Delar av derivatmarknaden är emellertid så pass oreglerad och dominerad av ett fåtal stora aktörer, att störningar kan fortplantas till andra delar av det finansiella systemet (Sveriges Riksbank, 1994). Införandet av kapitaltäckningskrav, redovisningsföreskrifter, lagstift- ning och system för riskkontroll måste hålla jämna steg med utveck- lingen.
Teorier om tillVäXt KAPITEL
6.1 Inledning
Tillväxt är en viktig förutsättning för att ekonomin ska fungera väl, idag och i framtiden. En stor del av välfärdssystemen bygger på förutsättningen om kontinuerlig tillväxt. En högre tillväxt i ekonomin kan också väntas bidra till att minska arbetslösheten och öka hand- lingsutrymmet för att lösa ekonomiska problem.
Inom ekonomisk teori och forskning har man systematiskt studerat tillväxtens mekanismer sedan 1700—talet. Frågeställningarna röner idag förnyat intresse. Syftet med detta kapitel är att översiktligt gå igenom teorier om tillväxt och empirisk forskning om dess bakomliggande mekanismer, begränsningar och förhållande till andra ekonomiska fenomen.
6.2 Vad är ekonomiskt välstånd?
De senaste dryga 100 åren har den ekonomiska tillväxten höjt den materiella levnadsstandarden i västvärlden på ett sätt som saknar motstycke i mänsklighetens historia.
Den höjda levnadsstandarden är ingen abstraktion. Människor äter, klär sig och bor i genomsnitt betydligt bättre än tidigare. Arbetstiden är bara drygt hälften av vad den var i slutet av 1800—talet. Folkhälsan har förbättrats och medellivslängden har ökat. Tillgången till sjukvård och utbildning har ökat.
Trots dessa påtagliga resultat har meningen med att öka den materiella standarden ibland satts ifråga. Ett argument är att männis- kor i gemen kanske inte är lyckligare nu än för 100 år sedan. I takt med att den materiella levnadsstandarden ökar växer också för- väntningarna. Gårdagens lyx blir dagens basbehov. Intervjuundersök- ningar (Easterlin, 1974) har funnit att människors välstånd i för- hållande till andra betyder mer för deras känsla av lycka än välståndet 1 srg.
Tabell 6.1 BNP per capita 1870-1989 i 17 industriländer US dollar, köpkraltspariteter
1870 1913 1950 1973 1989 Australien 3 123 4 523 5 931 10 331 13 584 Japan 618 1 114 1563 9 237 15101 Kanada 1 347 3 560 6 113 11 866 17 576 USA 2247 4 854 8611 14103 18 317 Belgien 2 087 3 266 4 228 9 416 12 876 Danmark 1 555 3 037 5 224 10 527 13 514 Frankrike 1 571 2 734 4 149 10 323 13 837 Italien 1 210 2 087 2 819 8 568 12 955 Nederländerna 2 064 3 178 4 706 10 267 12 737 Storbritannien 2 610 4 024 5 651 10 063 13 468 Tyskland 1 300 2 606 3 339 10 110 13 989 Finland 933 1 727 3 480 9 072 13 934 Norge 1 190 2 079 4 541 9 346 16 500 Schweiz 1 848 3 086 6 556 13 167 15 406 Sverige 1 316 2 450 5 331 11 292 14 912 Österrike 1 433 2 667 2 852 8 644 12 585 Medelvärde 1 653 2 937 4 693 10 396 14 456
Källor: Maddison (199 l ).
Att enbart fördela om de resurser som redan existerar kan vara förenat med konflikter för ett samhälle. En växande ekonomi gör det lättare att tillgodose befolkningens önskemål, alltfrån större sociala ambitioner till förbättrat miljöskydd.
Det är dock viktigt att uppmärksamma de påfrestningar som den ekonomiska tillväxten kan medföra. Inflyttningen från landsbygden till städerna kritiserades på sin tid för att skapa sociala problem. I dag gäller kritiken främst negativa effekter på miljön. Men den ekonomis- ka tillväxten skapar också resurser som gör det möjligt att lindra problemen. Politiska ingrepp kan bidra till att påverka tillväxten i socialt önskvärd och miljövänlig riktning.
Tillväxtmåttetl
Bruttonationalprodukten (BNP) mäter värdet av alla varor och tjänster som produceras under ett år. Ekonomisk tillväxt definieras som ökningen av BNP. Fler varor och tjänster blir tillgängliga för medborgarna. BNP är det vanligast använda måttet på det materiella välståndet, men det är inte heltäckande (avsnitt 6.6).
' En bred diskussion kring dessa frågor finns i Produktivitetsdelegationens betänkande (SOU 1991:82).
Ekonomisk tillväxt kan åstadkommas på två sätt:
— Genom ökade insatser av produktionsfaktorema arbetskraft, kapital eller naturresurser. Befolkningen arbetar mer, utnyttjar mer råvaror eller använder mer maskiner och andra hjälpmedel.
— Genom att utnyttja produktionsfaktorema effektivare — öka produktiviteten. Arbetarna producerar mer per arbetad timme eller per maskin.
Produktiviteten kan anges för varje produktionsfaktor t.ex. kapitalets produktivitet, som är produktionen per enhet kapital — maskiner, verktyg, byggnader etc. eller arbetskraftens produktivitet, som är produktionen per anställd eller arbetad timme.
Båda dessa produktivitetsmått beror på mängden arbetskraft i förhållande till mängden kapital, arbetskraftens utbildning och kvalitet, kapitalets tekniska nivå samt produktionsorganisationen m.m.
Ökningen av arbetskraftens produktivitet förklarar i stort sett hela tillväxten i BNP per capita bland industriländema sedan 1870 (Maddison, 1991).
Av arbetskraftsproduktivitetens ökning utgörs mer än hälften av en ökning av den totala faktorproduktiviteten (TFP) (Denison, 1985; OECD, l993c). Ökningen av den totala faktorproduktiviteten är den produktionsökning som inte beror på att produktionsfaktorema ökat i kvantitet, utan på att de utnyttjats bättre eller att deras kvalitet förbättrats.
Total faktorproduktivitet beräknas som produktionen i förhållande till alla produktionsfaktorer. l realiteten begränsas beräkningen till de faktorer som man har ett tillförlitligt mått på, oftast arbetskraft och kapitalstock.
En ökning av TFP kan bland annat bero på arbetskraftens ökade utbildning och kompetens, bättre arbetsorganisation och högre kvalitet på kapitalet. En del av dessa faktorer går att mäta, t.ex. mängden utbildning. Men till stor del förblir ökningen i TFP oförklarad och sammanfattas ibland som teknisk utveckling. Denna "restpost" har karakteriserats som den ekonomiska tillväxtens motor.
6.3 Vad har hänt med tillväxten?
Industriländemas ekonomiska utveckling under efterkrigstiden präglas av två drag:
— En mycket snabb ekonomisk tillväxt i samtliga länder från andra världskrigets slut fram till 1970-talets början. Därefter har tillväxten mattats av, men den har ändå i genomsnitt varit högre än mellan 1870 och 1950.
— De länder som var relativt fattigare i utgångsläget har vuxit snabbare än genomsnittet. I stort sett alla industriländer har haft en snabbare tillväxt än det teknologiska ledarlandet USA.2
Varför mattades tillväxten av?
Efter 1973 har den ekonomiska tillväxttakten bland industriländema nära nog halveratsjämfört med perioden efter andra världskriget.
Försöken att kvantifiera] orsakerna till den sjunkande tillväxt- takten har inte givit några klara svar. Enligt t.ex. OECD (1993c) förklarar en långsammare investeringstakt och mindre teknologisk draghjälp från USA en tredjedel av nedgången i produktivitetstillväx- ten bland industriländema. Två tredjedelar förblir oförklarade.
I brist på heltäckande förklaringar finns det flera hypoteser som kan ge delar av svaret.
En grupp förklaringar betonar de kortsiktiga faktorerna. Ned- gången i tillväxttakt under 1970-talets början sammanföll med en period av makroekonomisk oro. Priserna på olja och andra råvaror steg kraftigt. Systemet med fasta växelkurser bröt samman och inflationen steg. Fallet i efterfrågan ledde till lägre investeringar och sjunkande tillväxt. Tillväxten förblev dock lägre även efter att dessa orsaker försvunnit.
En annan grupp förklaringar tar fasta på att tillväxten under 1950- oeh 1960-talen var unikt hög. Flera delvis tillfälliga faktorer sam- verkade: återuppbyggnaden efter kriget, överföringen av arbetskraft
2 Utvecklingen under efterkrigstiden är unik. Från slutet av 1800-talet fram till efter andra världskriget fanns inte alls samma grad av konvergens mellan de industrialisera- de länderna (Maddison, 1991). ] S.k. growth accounting.
från jordbruket till mer produktiva näringar, höga födelsetal, en stabil makroekonomisk situation med låg inflation och fasta växelkurser, liberaliseringen av världshandeln samt möjligheten för övriga industriländer att hämta in USA:s stora teknologiska försprång. Enligt denna syn skulle nedgången i tillväxttakt vara en återgång till en mer "normal" utveckling (Abramovitz, 1989).
Nedgången i tillväxttakt har även förklarats med att västvärldens ekonomier började fungera sämre under 1970-talet på grund av högre skatter, växande offentliga utgifter, fler regleringar och ökat inflytande för olika särintressen (Olson, 1982; 1988; Söderström m.fl., 1994). Agell m.fl. (1994) menar dock att det inte finns några entydiga samband mellan en stor offentlig sektor och låg ekonomisk tillväxt.
Konvergens och upphinnareffekter4
Både teori och empiri ger stöd för att länder med lägre produktivitet i utgångsläget har en större potential för snabb tillväxt än andra. Bland de länder som är rika i dag går det att urskilja ett omvänt samband mellan deras produktivitetsnivå 1870 och deras tillväxt fram till i dag. Under perioden har också nästan alla utvecklade länder närmat sig ledarlandet USA (Baumol, 1986).
Efterföljande länder kan imitera produktionsprocesser, arbets- organisation och produkter från mer utvecklade länder. Efterkrigsti- dens ökade intemationalisering har ökat möjligheterna till imitation. Varor, investeringskapital, idéer och kunskap har i ökande grad kunnat röra sig fritt mellan länder. När efterföljama successivt närmat sig ledarna minskar möjligheterna till snabba produktivitetsvinster och deras tillväxttakt avtar.
En viktig förklaring till den höga tillväxten bland industriländema under 1950- och 1960-talen var att Västeuropa och Japan fick del av det stora teknologiska försprång som aekumuleratsi USA. Under de föregående decennierna hindrades världshandeln och kunskapsutbytet av protektionism och krig. Efterkrigstidens utveckling gynnade även USA, men eftersom efterföljama har mer att lära av ledaren än tvärtom växte övriga länder snabbare (Baumol, 1986).
' Konvergens innebär att en grupp länder konvergerar mot samma nivå. Upp- hinnarefekt är när övriga länder växer snabbare än ledarlandet.
Diagram 6.1 BNP per capita 1950 och BNP-tillväxt 1950-1985 i 24 OECD-länder
BNP—Tillväxt i procent 6,5
6 5,5 5
1.5 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000
BNP/capita 1950 (i USdoIIar, 1985 års priser)
Källa: Summers och Heston (1991).
Diagram 6.2 BNP per capita 1950 och BNP-tillväxt 1950-1985 i 57 länder
BNP—tillväxt i procent
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 BNP/capita 1950 (i USdoIlar. 1985 års priser)
Källa: Summers och Heston (1991).
Den avklingande upphinnareffekten betraktas som en av för- klaringarna till varför tillväxttakten mattades av i början av 1970-talet. Studier av bl.a. OECD (l993c) tyder på att övriga industriländers produktivitetsnivåer har närmat sig USA:s så mycket att deras upphinnarpotential i stort sett är borta. Numera är det framför allt länder i Sydostasien och i viss mån Latinamerika som drar nytta av upphinnamas möjligheter.
Den ekonomiska forskningen om konvergens har dock utsatts för kritik. Framför allt har urvalet av länder kritiserats (De Long, 1986). Majoriteten av de länder som var fattigai början av efterkrigstiden har också haft den lägsta tillväxten under den efterföljande perioden.
Mindre utvecklade länder med en annorlunda produktionsstruktur, inkomstfördelning, utbildningsnivå etc. har inte någon självklar glädje av tekniska landvinningar i ledarländema. Abramovitz (1989) betonar att länder oftast inte är teknologiskt eftersläpande av slump. Brister i social infrastruktur -— utbildningsnivå, institutionella faktorer — som hindrar landet från att utveckla egen produktionsteknik kan också hindra det från att importera teknik utifrån.
6.4 Teorier om tillväxtens drivkrafter
Det är bara under det senaste dryga seklet som västvärlden uppnått en ekonomisk tillväxt av en storlek som gjort varje generation märkbart rikare än sina föräldrar. Seklema dessförinnan var inte utan framsteg, men dessa var så små att samtiden knappt kunde skönja dem. Enligt — visserligen osäkra — uppskattningar av Kuznets genomgick den genomsnittliga produktionen per capita i Västeuropa en dryg för- dubbling mellan l400-talets och 1800-talets början (Maddison, 1991).
I ett samhälle som till överväldigande delen fortfarande levde på jordbruk var konflikten mellan tillgången på jord och en växande befolkning påtaglig. De ekonomer som, strax före industrialismens genombrott, formulerade de första teorierna om ekonomisk tillväxt kunde därför inte undvika frågan om det fanns någon gräns för till- växten eller inte.
Tillväxt — en omöjlighet?
I Malthus (1798) värld var ekonomisk tillväxt en omöjlighet på lång sikt. Där bestämdes produktionen enbart av tillgången på arbetskraft och ändliga naturresurser (i huvudsak odlingsbar jord). Om inte
befolkningsökningen kunde hållas tillbaka med förebyggande åtgärder skulle den tära så hårt på naturresurserna att svält och andra kata- strofer skulle bli resultatet.
Smith (1776) ansåg att länder med stora outnyttjade naturresurser och liten befolkning hade en mer gynnsam position än andra. Men han menade inte att detta avgjorde en nations välstånd. Smith betonade i stället de möjligheter till ökat välstånd som låg i att producera i större skala med mer kapital per arbetare och med en mer effektiv arbetsfördelning.
Mill (1848) hävdade att så länge tillgången på naturresurser var begränsad kunde stordriftsfördelar och ökade insatser av kapital bara ge tillväxt under en kortare tid. Mill hoppades dock att den tekniska utvecklingen skulle kunna ge en beständig tillväxt. Mill såg framtiden som en osäker kapplöpning mellan den tekniska utvecklingen och befolkningstillväxten. Så länge den första överträffade den senare skulle välståndet kunna fortsätta att öka.
Tillväxt — en självklarhet?
När utvecklingen fortskred under 1 800-talet, levnadsstandarden höjdes och även jordbruket drog nytta av de tekniska framstegen hamnade idéerna om tillväxtens gränser i bakgrunden, dock utan att försvinna helt. Två exempel är .levons teorier på 1860-talet om hur brist på kol skulle hejda industrialiseringen och Romklubbens farhågor på 1970- talet om en framtida brist på olja och metaller. Sådana argument förekommer även i dagens miljödebatt (avsnitt 6.6).
Ett annat viktigt undantag från det ringa intresset för ekonomisk tillväxt vid denna tidsperiod var Schumpeter (1911). Han avvisade uppfattningen att utvecklingen skedde genom en gradvis uppbyggnad av kapital och menade att utvecklingen skedde språngvis genom entreprenörers innovationer.5 Vinsterna var entreprenörernas belöning för framgångsrika innovationer och en förutsättning för nya tekniska framsteg.
Kapitalets roll
Efter andra världskriget blev ekonomisk tillväxt ett förstahandsmål för många nationers politik och därmed återigen ett intressant område för ekonomisk forskning. Utvecklingen av moderna nationalräkenskaper
5 Schumpeter definierade innovation som den ekonomiska tillämpningen av tekniska framsteg (produkter eller produktionsprocesser).
gav efterkrigstidens forskare en helt annan empirisk grund än sina föregångare. Det blev möjligt att formulera och testa teorier utifrån mer exakta studier av tillväxtens historiska förlopp.
De första försöken att beskriva tillväxtens drivkrafter i en formaliserad modell gjordes av Harrod (1939) och Domar (1946). I Harrod-Domarmodellen sker produktionen med hjälp av arbetskraft och kapital i fasta andelar utan möjlighet att byta den ena faktorn mot den andra, vilket kan ge upphov till permanent arbetslöshet. Modellen var i första hand ett försök att förklara 1930-talsdepressionen och dess massarbetslöshet, och mindre lämpad för långsiktig analys. Betoningen av kapitalbildningens avgörande roll fick emellertid ett stort inflytande under efterkrigstiden.
Den neoklassiska tillväxtskolan, med Solow (1956) som mest framträdande namn, utvecklade en forrnaliserad modell där pro- portionerna mellan arbetskraft och kapital kunde variera.
En avgörande egenskap i modellen är den på marginalen avtagande avkastningen av att öka mängden kapital per sysselsatt i ekonomin. När en ekonomi utvecklas kan produktionen per capita växa snabbt till att börja med. Men avkastningen minskar när mängden kapital per sysselsatt successivt ökar. lnvesteringstakten avtar då och ekonomin rör sig mot en jämviktf' med en optimal mängd kapital per sysselsatt.
Vid denna jämvikt växer ekonomin i takt med tillväxten i arbets- kraften. Utbildning som höjer arbetskraftens produktivitet, tekniska förbättringar som ökar kapitalets produktivitet och framsteg i den övergripande organisationen kan dock få produktionen att växa utöver sysselsättningens tillväxttakt. Engångsförändringar, t.ex. ökad handel eller ökat sparande, kan i modellen lyfta produktionen till en högre nivå, men inte åstadkomma en permanent högre tillväxttakt.
Salter (1960) visade hur nyinvesteringar förde in tekniska framsteg i produktionsprocessen. Salter såg kapitalstocken som sammansatt av kapital av olika "årgångar" med sin tids bästa teknik. När gammalt kapital byts mot nytt höjs den genomsnittliga produktiviteten.
Enligt den neoklassiska teorin bör länder med lägre utveck- lingsnivå och lägre kapitalstock växa snabbare än mer utvecklade länder. Denna teori ger inte någon förklaring till varför många fattiga länder har en permanent lägre tillväxttakt än rika länder.
Nelson (1956) hävdade att länder med låga inkomster per capita och hög befolkningstillväxt kunde fastna i en jämviktsbana, där
6 S.k. steady state.
sparandet inte räckte för att bygga upp något produktionskapital.7 Botemedlet ansågs vara att försöka ge ekonomin en kraftig skjuts framåt genom att antingen höja det inhemska sparandet (vanligt i de socialistiska länderna) eller genom en stor överföring av utländskt investeringskapital (ofta förespråkad som lösning för utvecklingslän- dema).
Empiriska studier av bl.a. Abramovitz (1956) av historiska data i USA visade att bara en mindre del av den ekonomiska tillväxten berodde på ökningen av mängden kapital per sysselsatt. Huvuddelen berodde på tekniska framsteg, förbättringar i arbetskraftens kvalitet, utnyttjande av skalfördelar och allmänt bättre resursanvändning i ekonomin.
Kritiken mot den neoklassiska tillväxtmodellen går ut på att den, sin elegans till trots, mer beskriver tillväxtens förlopp än förklarar det. Teorin erkänner den tekniska utVecklingens roll som tillväxtens yttersta motor, men förklarar inte dess mekanismer. Dessa meka- nismers betydelse har varit utgångspunkten för den senaste generatio- nen tillväxtteorier.
Humankapitalets betydelse
Schultz (1961) använde begreppet humankapital som ett samlings- namn för de kunskaper och färdigheter arbetskraften besitter. Humankapital utgörs först och främst av utbildning och yrkeserfaren- het, men även hälsa och sociala färdigheter kan räknas dit.
Humankapitalet har betydelse för den ekonomiska utvecklingen främst genom att det höjer arbetskraftens bidrag till produktionen och underlättar för arbetskraften att förstå och utnyttja teknologiska framsteg. Vissa (t.ex. Uzawa, 1965) betraktar humankapitalet som en egen produktionsfaktor vid sidan av kapital och arbetskraft.
Gemensamt för alla utvecklade länder är att de har höjt sin be- folknings utbildningsnivå kraftigt under utvecklingsprocessens gång.8 Kendrick (1976) beräknade att över hälften av USA:s kapitalstock bestod av humankapital redan 1969. När Denison (1985) uppskattade olika faktorers bidrag till ökningen av arbetskraftens produktivitet i
7 S.k. low-level equilibrium trap. ” 1820 var den genomsnittliga skolutbildningen i Frankrike, Tyskland, Japan, Holland, Storbritannien och USA runt två år. 1989 var den elva år och förmodligen av högre kvalitet och jämnare fördelad bland befolkningen (Maddison, 1991).
USA mellan 1948 och 1979 fann han att förlängd utbildning betydde lika mycket som ökningen av mängden fysiskt kapital.9
Lucas (1990) utgår från den neoklassiska tillväxtmodellen (se ovan). Han visar hur skillnader i tillgången på humankapital kan förklara varför fysiskt kapital inte är mer produktivt i fattigare länder, trots en större tillgång på arbetskraft. Brist på humankapital och därmed sämre förmåga att utnyttja fysiskt kapital och tekniska framsteg är en förklaring till varför de flesta fattiga länder växer långsammare än de rika länderna.
Barro (1991) studerar 98 länder mellan 1960 och 1985. Han finner ett starkt samband mellan deras mängd av humankapitallo i utgångs- läget och deras tillväxttakt under perioden. Länder med en relativt låg inkomstnivå växer snabbare än rika länder endast om de har en stor mängd humankapital i förhållande till sin BNP.
Mankiw m.fl. (1992) visar i en studie över 121 länder mellan 1960 och 1985 att en traditionell neoklassisk tillväxtmodell förklarar tillväxten betydligt bättre om den kompletteras med humankapital.
Ett problem vid bedömningen av humankapitalets betydelse för den ekonomiska tillväxten är att det kan finnas ett omvänt orsakssam- band. Länder med hög ekonomisk tillväxt har större möjlighet att utbilda en större del av sin befolkning. Investeringar i formell utbildning kan också överskatta uppbyggnaden av humankapital om de delvis ersätter informell utbildning på t.ex. arbetsplatser.
Studier på individnivå (Becker, 1975; Björklund, 1992) har visat att de som har utbildat sig erhåller en märkbart högre livslön än övriga. Detta behöver inte vara effekten av en produktivitetsökning som beror på kunskapsöverföringen. Det kan också förklaras med att människor med goda förutsättningar väljer att utbilda sig. Utbildning kan ses som en signal om individens kapacitet (Spence, 1974).
Externa effekter och innovationer
Nedgången i tillväxttakt i västvärlden under 1970-talet visade att det inte gick att ta den ekonomiska tillväxten för given. Intresset för tillväxtens mekanismer och drivkrafter intensifierades. Den ekono-
9 Denison förklarar dock hälften av ökningen i arbetskraftens produktivitet med allmänna framsteg i teknik och kunskaper. Därmed kan han ha underskattat kapitalets roll genom att nytt kapital för in ny teknik i produktionen. Detsamma kan dock sägas om humankapital. Abramovitz (1989) för en diskussion om den s.k growth accounting- skolan.
'0 Mätt som andelen unga i skolutbildning.
miska forskningen sökte en teori som bättre än den neoklassiska modellen förklarar:
— teknologisk utveckling och vad som bestämmer långsiktig tillväxt,
— varför olika länders tillväxttakter permanent kan skilja sig.
Enligt neoklassisk tillväxtteori gör teknologisk utveckling att avkastningen på kapitalet inte reduceras till en nivå där incitamenten att investera försvinner. Ekonomin kan då fortsätta att växa även på lång sikt.
Den moderna tillväxteorin kallas ofta för endogen tillväxtteori, eftersom den tekniska utvecklingen bestäms endogent inom modeller- na och inte är exogent given som i tidigare teorier. Den endogena tillväxtteorin betonar innovationer och positiva externa effekter som förklaringar till teknologisk utveckling.
Redan under 1960-talet ansåg Arrow (1962) att det var otill— fredställande med en tillväxtteori som inte förklarar den teknologiska utvecklingen, utan till så stor det bygger på oförklarade faktorer. Han var den förste som försökte föra in den teknologiska utvecklingens mekanismer i den neoklassiska modellen. Han såg teknologiska framsteg som biprodukter (externa effekter) av investeringar, som sprids till övriga sektorer i ekonomin.
Romer (1986) bygger vidare på denna tanke. Han utgår från att humankapital inte bara har en direkt effekt på produktionen utan även positiva externa effekter. Utbildade arbetare i ett företag kan t.ex. utveckla nya produktionsmetoder som andra företag kopierar. Med tillräckligt stora externa effekter är den marginella avkastningen i produktionen inte avtagande. Tvärtom kan den t.o.m. vara växande.
Den "nya tillväxtskolans" antagande om positiva externa effekter av utbildning och dess roll som drivkraft för teknisk utveckling har tagits till intäkt för att motivera större offentliga insatser för ut- bildning och forskning. Ännu har den empiriska forskningen dock inte kommit särskilt långt med att empiriskt befästa de nya tillväxt- teoriemas teser.
Teknologiska framsteg behöver inte enbart förklaras med positiva externa effekter. De kan också förklaras med affärsmässiga satsningar på innovationer. Romer (1990) utgår ifrån att den tekniska utveck- lingen drivs av vinstrnaximerande individers innovationer. Teknisk utveckling är dock ofta, som framgått ovan, till stor del en allmän nyttighet med betydande positiva externa effekter som det är svårt för den enskilde innovatören att dra full fördel av. Risken är därför att det
kommer att användas för lite resurser för att forska fram ny teknik om helt fri konkurrens råder. Sådana resonemang bygger vanligen på Schumpeters (1911) teorier. Denne menar att tillfälliga monopolvin- ster ger incitament till innovationer, och att sådana monopol behövs för att stimulera teknologisk utveckling.
Institutionemas betydelse
De teorier som refererats hittills betonar de enskilda produktions- faktorernas betydelse för den ekonomiska tillväxten. En annan forskningstradition uppmärksammar de institutionella ramarnas betydelse för hur dessa faktorer tas till vara.
Redan Mill (1848) betonade den lagskyddade äganderättens betydelse för sparande och investeringar. Coase (1960) lyfter fram transaktionskostnademas betydelse för den ekonomiska utvecklingen.
North (1990) hävdar att den avgörande skillnaden mellan de länder som lyckats lyfta sig ur fattigdomen och de som stagnerat är att de förra lyckats bygga upp institutioner som skyddat de ekonomiska fri- och rättigheterna och sänkt kostnaderna för ekonomiska transaktioner. Till institutioner räknar North främst statsmakten och lagarna, men även organisationer, informella regler och sociala normer. I fram- gångsrika länder har institutionerna kommit att stödja verksamheter som skapar välstånd.
Institutioner förändras och utvecklas kontinuerligt. Den ökande internationaliseringen är en påverkande faktor i denna process. Institutionella reformer sprids ofta genom handel och annat ekono- miskt samarbete.ll
Den ekonomiska politiken har också en väsentlig inverkan på ut- vecklingen av ett lands institutioner. De offentliga skatte- och transfereringssystemen är exempel på institutioner som påverkar tillväxten i ekonomin genom effekter på incitamentsstruktur och arbetsutbud.
Sambandet mellan institutionerna och den ekonomiska tillväxten är dubbelriktat. Samhällen som börjat utveckla goda institutioner kan uppnå ekonomiska framsteg som skapar förutsättningar för fler reformer. På samma sätt kan andra samhällen hamna i en ond cirkel där institutionerna håller tillbaka utvecklingen och olika grupper ökar sitt välstånd på bekostnad av andra.
” Spaniens medlemsskap i EU anses t.ex ha haft stor betydelse för landets ekonomiska och politiska modernisering.
I tredje världen finns åtskilliga exempel på länder där de befintliga institutionerna och statsmakten berikar den makthavande gruppen (Vedovato, 1990). Brist på utbildad arbetskraft kan bero på ett privilegiesystem som reserverar karriärmöjligheter för ett fåtal. Brist på investeringsvilligt kapital kan bero på osäkra äganderätter. Institutionella reformer kan därför vara en förutsättning för att lån och bistånd ska få någon varaktig effekt.
Att dåliga institutioner hämmar tillväxten i många länder tyder på att det är svårt att skapa och bibehålla goda institutionella arrange- mang. Men det finns trots allt upplyftande exempel. Vid mitten av 1800-talet var Japan isolerat och efterblivet. Västerländska iakttagare ansåg att japanernas karaktär gjorde dem oförmögna till ekonomisk utveckling. Redan vid slutet av 1800-talet var den japanska ekonomin en av de ekonomier som växte snabbast i världen. För bara några årtionden sedan togs det ofta för givet att den kinesiska kulturen inte passade ,för modernt ekonomiskt liv. 1 dag är den ekonomiska tillväxten i delar av Kina den högsta i världen.
Inkomstfördelningens roll
Det är en vanlig föreställning att hög ekonomisk tillväxt leder till en mer ojämn fördelning av inkomster i ett samhälle. En orsak skulle vara att snabb ekonomisk utveckling medför en omfattande om- vandling av samhället som — åtminstone till en början - gynnar rika grupper mer än fattiga.
Kuznets (1955) hävdar att inkomstfördelningen blir mer ojämn under det första stadiet av en ekonomisk utvecklingsfas för att jämnas ut längre fram i utvecklingen (den s.k. Kuznetskurvan). Kuznets stödjer sig på den historiska utvecklingen i flera redan utvecklade västländer. Studier av en större grupp av länder ger dock ett mer blandat resultat. Summers m.fl. (1984) finner att inkomstfördelningen jämnats ut märkbart i industriländema mellan 1950 och 1980. Inom medelinkomstländema var inkomstutjämningen mycket mindre, och för de fattigaste länderna hade inkomstskillnaderna ökat.
Andra studier visar att ekonomisk tillväxt inte ens inledningsvis behöver medföra en försämrad inkomstfördelning (Fields och Jakubsen, 1993). Ländernai Ostasien brukar anföras som exempel på att en förhållandevis jämn inkomstfördelning kan skapa ett tillväx- tvänligt klimat. I t.ex. Korea, Taiwan och Indonesien blev en redan från början ganska jämn inkomstfördelning ännu jämnare mellan 1960 och 1980 (Världsbanken, 1993).
De senaste åren har mycket forskning ägnats åt hur inkomstför- delningen påverkar tillväxten (t.ex. Alesina och Perotti, 1993). Denna forskning har kopplingar till den s.k endogena tillväxtteorin. Persson och Tabellini (1994) studerar sambandet mellan inkomstfördelning och tillväxt i ett stort antal länder, både utvecklade och mindre utvecklade. De finner att ju mer ojämn inkomstfördelningen är i början av perioden, desto lägre blir tillväxten därefter. Alesina och Rodrik (1994) kommer fram till liknande resultat. De finner även att en ojämn förmögenhetsfördelning påverkar tillväxten negativt.
Internationaliseringens betydelse för tillväxten
Redan Smith (1776) lyfte fram arbetsfördelningens betydelse för ekonomiska framsteg. Det traditionella sättet att se på handeln är att den ökar välfärden genom att varje land specialiserar sig enligt sina komparativa fördelar. De vidgade marknaderna gör det också möjligt för producenter att dra nytta av stordriftsfördelar och utnyttja effektivare produktionsprocesser.
Enligt neoklassisk tillväxtteori ger ökad handel engångsvinster för ekonomin. Nivån på produktionen höjs, men tillväxttakten ökar inte. Återkommande liberaliseringar av utrikeshandeln, t.ex. de som ägt rum under efterkrigstiden, kan dock bidra till en högre tillväxttakt under sitt genomförande.
Handelsliberaliseringars dynamiska effekter har varit föremål för många studier. Baldwin (1989, 1992) menar att en förbättrad resursallokering ger en ökad ekonomisk effektivitet i produktionen, vilket ökar sparandet, investeringarna samt incitamenten för teknolo- gisk utveckling.
Internationalisering kan ge ökad tillväxt genom överföring av teknologi mellan länder. Teknologispridning innebär att eftersläpande länder kan tillgodogöra sig ledarländemas framsteg (avsnitt 6.3). Multinationella företags direktinvesteringar kan befrämja den teknolo- giska utvecklingen och öka produktiviteten genom t.ex. intemut— bildning, extemaliteter och ökad konkurrens (Blomström och Wolff, 1990)
Teorin om endogen tillväxt har uppmärksammat utrikeshandelns betydelse för att sprida forskning och kunskap mellan länder. Detta kan gynna alla inblandade, inte bara upphinnarländema. Därmed skulle handel kunna ha långsiktig betydelse för tillväxttakten i alla länder. Krugman (1990) påpekar att forskning och innovationer kostar lika mycket i små ekonomier som i stora. Den potentiella avkast-
ningen av innovationer är däremot högre i större ekonomier. In- ternationell integration som vidgar marknaderna kan därför uppmuntra innovationer och öka tillväxttakten.
Grossman och Helpman (1991) visar att integrering av världsmar- knaden leder till specialisering mellan länder. Detta leder till att resurserna för forskning och utveckling används mer effektivt. Mindre av resurserna kommer att användas till att reproducera FoU i andra länder, mer till att utveckla nya idéer.
Young (1991) pekar på en annan mekanism. Qm kunskaper för- värvade inom en bransch är till nytta för andra branscher inom samma land, kan ökad utrikeshandel inom en bransch stimulera hela landets tekniska utveckling och tillväxttakt.
6.5 Hur ska tillväxt mätas?
BNP-måttets brister
Bruttonationalprodukten (BNP) enligt nationalräkenskaperna mäter marknadsvärdet av den produktion av varor och tjänster för slutlig användning som säljs på marknaden.!2 Den offentliga produktionen ingår också i BNP, men värderas i likhet med vissa andra poster enligt särskilda principer, eftersom den i regel saknar marknadspris.
Nationalräkenskapema (NR) har kritiserats:
— Hushållens produktion av varor och tjänster registreras inte i NR.
— En del av det som i NR klassificeras som konsumtion borde i stället betecknas som investeringar. Det gäller t.ex. utgifter för utbildning och för forskning och utveckling, liksom hushållens inköp av varaktiga kon— sumtionsvaror.
— En del av det som i NR klassificeras som slutlig användning borde i stället betraktas som insats och därmed inte ingå i BNP.
” Till slutlig användning räknas konsumtion och investeringar. Om även produktionen av insatsvaror räknades in i BNP skulle detta innebära en dubbelräkning, eftersom värdet av dessa redan ingår i priset på de slutliga produkterna. Sålunda ingår värdet av det bröd som konsumeras privat i BNP, medan det bröd som levereras till restaurangerna inte ingår som en särskild post, utan som en del av värdet på
restaurangtjänstema.
Det gäller t.ex. polisens verksamhet, som idag räknas som offentlig konsumtion. De privata vaktbolagens tjänster däremot betraktas som insats, när de säljs till företagen.
— NR registrerar inte de kostnader som miljöproblemen och för- slitningen av naturresurserna ger upphov till.
— BNP avspeglar inte inkomstfördelningen i samhället.
Andra mått på ekonomiskt välstånd
Eisner (1988) redovisar ett antal försök att bygga ut de amerikanska nationalräkenskapema så att de bättre avspeglar den produktion som bidrar till det ekonomiska välståndet. De alternativa BNP-siffror som framkommer i dessa beräkningar skiljer sig väsentligt från den officiellt registrerade BNP. Även när det gäller tillväxttakten uppstår skillnader gentemot de officiella siffrorna. [ flertalet fall är dock skillnaden inte särskilt stor.
Det har också gjorts försök att utveckla mer övergripande mått på samhällelig välfärd, bl.a. i syfte att möjliggöra mer rättvisande jämförelser mellan länder. UNDP (1994) redovisar ett sådant mått under beteckningen human development index. Detta väger samman förväntad livslängd, utbildningsnivå och inkomstnivå. Andra varianter av detta index inbegriper även mått på inkomstfördelning och jämlikhet.
Även i Sverige pågår sedan några år ett arbete med att komplettera de konventionella nationalräkenskapemai syfte att hantera några av de brister som nämndes ovan.
[ LU 90 fördes en diskussion om möjligheterna att analysera den ekonomiska utvecklingen i termer av förändringar i nationaljb'rmögen- heten, definierad som nuvärdet av all framtida konsumtion i vid mening. En fördel med nationalförmögenheten som välfärdsindikator är att den vidgar perspektivet på välfärden till att också omfatta de framtida konsumtionsmöjlighetema. En ökning av dagens konsumtion som sker till priset av minskade konsumtionsmöjligheter i framtiden kan leda till en minskning av nationalförmögenheten.
Tabell 6.2 Human Development Index
Medellivs- Utbildnings- BNP per Human längd nivå' capita development 1991 1992 1991 index, 1992 I Kanada 77,2 2,80 19 320 0,932 2 Schweiz 77,8 2,75 21 780 0,93] 3 Japan 78,6 2,70 19 390 0,929 4 Sverige 77,7 2,74 17 490 0,928 5 Norge 76,9 2,78 17 170 0,928 6 Frankrike 76,6 2,78 18 430 0,927 7 Australien 76,7 2,78 16 680 0,926 8 USA 75,6 2,81 22 130 0,925 9 Nederländerna 77,2 2,72 16 820 0,923 10 Storbritannien 75,8 2,76 16 340 0,919 11 Tyskland 75,6 2,75 19 770 0,918 12 Österrike 75,7 2,74 17 690 0,917 13 Belgien 75,7 2,73 17 510 0,916 14 Island 78,1 2,59 17 480 0,914 15 Danmark 75,3 2,71 17 880 0,9]2
' Detta mått väger samman läs- och skrivkunnigheten och genomsnittligt antal skolår hos befolkningen. 1 US dollar och köpkraftspariteter. Källa: UNDP (1994).
I bilaga 11 till LU 92 redovisades beräkningar av nationalförmö- genheten såsom den definieras i nationalräkenskapema. Enligt dessa beräkningar uppgick den samlade förrnögenheten till ca 4 700 miljarder kronor 1990, eller drygt tre gånger BNP samma år (tab. 6.3). Den reala förmögenhetstillväxten 1981-1990 beräknades uppgå till 2,3 procent per år, dvs. något mer än BNP-tillväxten under samma period.
Avgränsningen till nationalräkenskapsdefinitionen innebar dock att fiera viktiga förrnögenhetsposter hamnade utanför kalkylen. Det gällde inte minst värdet av humankapitalet (kunskaper och hälsa) och naturkapitalet.
Ett försök att beräkna kunskapskapitalets och utbildningsin- vesteringamas storlek redovisas i Ahlroth m.fl. (1994). Beräkningarna avser 1967, 1973, 1980 och 1990. Resultaten varierar väsentligt beroende på vilken beräkningsmetod som används. I samtliga fall redovisas dock ett samlat kunskapskapital som i storlek vida över- stiger nationalförmögenheten enligt nationalräkenskapema (tab. 6.3). Den årliga tillväxten av kunskapskapitalet mellan 1980 och 1990 var däremot lägre än för den konventionellt beräknade nationalförmögen- heten, oavsett beräkningsmetod.
Tabell 6.3 Bruttonationalprodukt och nationalförmögenhet Miljarder kronor, löpande priser
1981 1985 1990
BNP 582 867 1 360 Nationalfömiögenhet' 2 012 2 694 4 697 Kunskapskapital2
metod 1 - - 36 822 metod 2 - - 15 708 metod 3 - - 10 361
' Enligt nationalräkenskapema. 1 Beräkningsmetodema skiljer sig åt med avseende på huruvida avkastningen på utbildning räknas före eller efter skatt samt huruvida värdet av fritiden inkluderas i måttet. Källor: SCB och Ahlroth m.fl. (1994).
Vid Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån pågår ett arbete med att utveckla metoder för att inkludera miljö- och naturre- surser i nationalräkenskapema. '
1 en rapport från miljövårdsberedningen redovisas beräkningar av den 'svenska miljöskulden (SOU 1992:58). Miljöskulden definieras som kostnaden för att återställa miljöskador som är tekniskt-ekono- miskt återställbara samt storleken på det kapital som erfordras för att betala återkommande reparationsinsatser.
Den årliga ökningen av miljöskulden beräknas uppgå till knappt sju miljarder kronor, eller 0,5 procent av BNP 1990. Detta är den summa som skulle behöva avsättas varje år för att miljötillståndet inte ska försämras. Denna siffra kan jämföras med den årliga ökning av nationalförmögenheten på 2,3 procent som redovisas i bilaga 11 till LU 92. Jämförelsen visar att det underhåll som krävs för att miljö- skulden inte ska öka mer än väl skulle kunna bekostas av de medel som ökningen av den konventionellt uppmätta nationalförmögenheten ställer till förfogande.
6.6 Tillväxtens gränser?
Om man anlägger ett mycket långt tidsperspektiv är det närmast självklart att tillväxten har en gräns. Det mänskliga livet kommer en dag att upphöra. Om tidsperspektivet begränsas är emellertid svaret mindre uppenbart. Några argument har varit särskilt framträdande i diskussionen om tillväxtens gränser:
— Tillgången till vissa icke förnybara naturresurser (metaller, olja o.d.) är begränsad. Detta avspeglas bl.a. i den s.k. Romklub- bens rapport (Meadows m.fl., 1972).
— Tjänstesektoms växande andel av ekonomin har framhållits som en tillväxtbegränsande faktor, därför att produktiviteten tenderar att växa långsammare i många tjänstesektorer än i varupro- duktionen.
— Människans påverkan på miljön överstiger i många avseenden vad som är ekologiskt hållbart på lång sikt. Problemet förvärras av att många länder i tredje världen står på tröskeln till en omfattande industrialisering. Kostnaderna för en miljömässigt uthållig utveckling kan vara så stora att de begränsar tillväxten.
Icke-fömybara naturresurser
Romklubbens rapport mottogs först med stort intresse, men kom så småningom att utsättas för hård kritik. Författarna hade inte tagit hänsyn till att ökande knapphet på naturresurser skulle leda till högre priser. Detta borde bidra till minskad resursförbrukning genom bättre hushållning, utnyttjande av resurssnålare teknik och utveckling av ersättningsprodukter. De kända resurserna kommer därför, allt annat lika, att räcka avsevärt mycket längre än vad en enkel trendfram- skrivning kan visa.
Även om Romklubbens beräkningar visade sig orealistiska kvarstår fortfarande frågan om tillgången till naturresurser kommer att utgöra en begränsning för tillväxten. Trots omfattande forskning är frågan inte slutgiltigt besvarad. Det finns emellertid inte några tecken som tyder på en nära förestående resursbrist. Barnett (1979) har studerat data från flera länder utan att finna några tecken på ökande resursk- napphet under perioden efter andra världskriget.
Tjänstesektoms betydelse
Problemet med tjänstesektoms långsamma produktivitetstillväxt i förhållande till den varuproducerande sektorn uppmärksammades redan på 1960-talet av Baumol (1967). Med hjälp av några förenklade antaganden visade han att relativpriset på tjänster i förhållande till varor skulle stiga utan gräns. Därav drog Baumol slutsatsen att tjänstesektorn så småningom skulle försvinna därför att tjänsterna skulle bli för dyra.
Analysen utvecklades sedan av andra som visade att efterfrågan på tjänster kunde fortsätta att växa trots att relativpriset ökade, förutsatt att höjda inkomster betydde mer för efterfrågan på tjänster än höjda priser.
Den historiska utvecklingen kan inte sägas stödja Baumols slutsats. Tjänstesektoms andel av sysselsättningen har ökat kraftigt under de senaste decennierna (avsnitt 3.2). Samtidigt har dock vissa tjänster nästan helt försvunnit, delvis på grund av teknisk utveckling, men också på grund av ökade kostnader. Skoputsning och rakning utförs t.ex. i dag sällan på kommersiell basis i Sverige.
Att tjänstesektorn fortsatt växa innebär att Baumols andra antagande om en permanent skillnad i produktivitetstillväxt mellan varu- och tjänstesektorema kommer i centrum. Om detta antagande är riktigt kommer tjänstesektoms växande andel av sysselsättningen att begränsa den samlade tillväxten.
Arbetsproduktivitetens tillväxttakt var under 1970- och 1980-talet lägre i de flesta tjänstesektorer än i de varuproducerande sektorer- na.13 Skillnaden kan bero på inneboende egenskaper hos tjänsterna som minskar utrymmet för produktivitetshöjande insatser. Samtidigt har dock många tjänsteproducenter varit mer skyddade från såväl inhemsk som internationell konkurrens, vilket kan vara en väl så viktig förklaring till den långsamma produktivitetstillväxten.
Såväl den växande internationella konkurrensen som de senaste årens avregleringar har antagligen bidragit till att öka effektivisering- strycket inom många tjänstenäringar. Tillsammans med den moderna informationsteknologins möjligheter kan detta leda till en betydligt snabbare produktivitetstillväxt i vissa tjänstesektorer framöver. Andra tjänster är antagligen svårare att effektivisera, därför att tjänstens kvalitet är så intimt förknippad med den tid som läggs ned på att utföra den.
Miljö och tillväxt
Sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan är komplice- rat. Debatten har dominerats av föreställningar om enkla samband. De få empiriska studier som genomförts ger dock inga entydiga besked.
1 ett historiskt perspektiv är det uppenbart att många miljöproblem hört intimt samman med den ekonomiska tillväxten. Med ökande industriproduktion följde länge också ökande utsläpp av miljöfarliga ämnen och annan negativ miljöpåverkan. Under de senaste decennier- na har denna trend brutits i flera avseenden, såväl i Sverige som i andra industriländer.
” Se produktivitetsdelegationcns betänkande (SOU 1991:82) samt kapitel 7 för en diskussion om produktivitetsutvecklingen i olika sektorer.
De empiriska studier som gjorts av sambandet mellan olika länders inkomstnivå och deras utsläpp av miljöförstörande ämnen bekräftar detta mönster. Det typiska är att utsläppen ökar under ländernas industrialiseringsfas. När inkomstnivån är tillräckligt hög får länderna dock i regel kontroll över problemen. Alla miljöproblem uppvisar emellertid inte detta mönster. Koldioxidutsläppen ökar t.ex. med inkomsterna även på högre inkomstnivåer (Molander, bil. 2).
Wibe (1990) konstaterade att de svenska utsläppen mellan 1970 och 1985 minskade mest under perioder med snabb tillväxt.
Utvecklingen mot minskande miljöpåverkan vid växande inkomster kan förklaras av flera faktorer:
— Kunskapens växande betydelse förändrar den ekonomiska ut- vecklingens karaktär. Varje krona i bruttonationalprodukten fordrar allt mindre mängder energi och naturresurser, och påverkar miljön mindre.
— Tillväxten innebär ökade investeringar och en teknologisk förnyelse som många gånger leder till minskade utsläpp.
— Efterfrågan på en bra miljö ökar med stigande inkomst, samtidigt som tillväxten skapar de resurser som behövs för att klara högt ställda ambitioner vad gäller miljön. Miljöförbätt- ringarna kommer dock inte automatiskt. Det krävs i regel att den ökande efterfrågan omsätts i politiska åtgärder som främjar miljön.
Det är en öppen fråga om dessa faktorer i det långa loppet är tillräckligt starka för att motverka tillväxtens ökade resursförbrukning. 1 ett 30-40 års perspektiv torde dock frågan inte i första hand vara om ekonomisk tillväxt är möjlig utan hur stora kostnaderna blir för att uppnå en miljömässigt hållbar tillväxt (kap 14; Molander, bil. 2).
6.7 Tillväxt i teori och verklighet
De faktorer som betonas i dagens teoretiska och empiriska forskning kring tillväxt är främst humankapital och teknologisk utveckling, men även investeringar och strukturomvandling. [ verkligheten samman- fattar dessa begrepp en mängd faktorer som på olika sätt påverkar den ekonomiska tillväxten. I denna långtidsutredning spelar bl.a. följande begrepp en framträdande roll:
Humankapital innefattar både formell utbildning och den in- formella kunskap som kan fås t.ex. på en arbetsplats (avsnitt 9.3). 1 de flesta teoretiska modellerna ökar tillväxten vid en ökning av humankapitalet. I verkligheten måste man även beakta att satsningar på utbildning tar i anspråk resurser som har alternativa användningar. Värdet av det ökade humankapita— let måste bedömas utifrån en värdering av alternativen.
Teknologisk utveckling innefattar såväl modernare maskiner som förbättrat ledarskap (avsnitt 9.4). Administrativa system och styrmetoder. motivationsbefrämjande åtgärder, entreprenör- sanda och andra faktorer som traditionellt behandlats inom företagsekonomisk och sociologisk forskning kan vara väsent- liga fundament för tillväxt (avsnitt 9.9).
Externa efekter från satsningar på teknologisk utveckling spelar en viktig roll i modern tillväxtteori. Det är dock svårt att empiriskt fastställa omfattningen av dessa extemaliteter. Den internationella integrationen innebär dessutom att sådana effekter även kan nyttiggöras av andra länders företag.
Importerad teknologi är en viktig faktor bakom teknologiska framsteg (avsnitt 9.4).
Internationaliseringen kan även förväntas påverka tillväxten via andra mekanismer än teknologispridning. Intemationaliseringen inverkar t.ex. på strukturomvandlingen. Den påverkar även konkurrenssituationen och därigenom indirekt tillväxten.
Konkurrens anses vanligen befrämja den teknologiska ut- vecklingen genom att den stimulerar till ett effektivare ut- nyttjande av de befintliga resurserna (avsnitt 9.7). Konkurrens kan stimulera innovationer, men även reducera incitamenten till FoU (avsnitt 6.4).
Den mest påtagliga konfliktrisken idag finns mellan tillväxten och kravet på god hushållning med naturens resurser. Under överskådlig framtid torde dock inte frågan i första hand vara om ekonomisk tillväxt är möjlig, utan hur stora kostnaderna blir för att uppnå en miljömässigt hållbar tillväxt (avsnitt 14.5 samt Molander, bil. 2).
:"".ljhii: då! 33151, niifr..'llit|' Eigil? ii, Lill 'llii' uttal:)... | ”..-i...;åmwk' ' ? -.r-,, .ls muren.. 3191. jig; gumma slimmat ,,,»"inii' '? r'.'5_' ini ." .| i 'shallel. tilll ,i-fiåmfm'al snål! . ett: -|' 4 "' wi..." rämgtmb. t'" i ,',__,:I.|1 tapir-| 'I, "'I" '|']: ,"!|'11_."_.|i|_'.| '# l' ',rll' || I'll-'mwniih -£[1;'.11.|E_|;h|s11| 'end i»... J] .,1isgm-rwm.lmmu 'ir.:
,,,",ng 11an _ ,; avhållit—lip I.M.amn. '-| 'Jl
amöba” mwbl'w ll't'. |- ,_ lipar-unit" .Li. 'Me: ånga.-'|'- iwti *
Ewa» (gum. wealth Mu ("I" En. .å't fåtalet il map_- ' ”" E'grtitli'l Jåitåiflfip'wl'" '|',llt'l"'1,.' när aiemmin: . llink. räl? 3.1.1 en. råge muahh u:..?...:.. item :).....» WMP-ahr, malign. lä.:"hwf-MABLMHI _ nämt) ålagille ":| mammi n:...
111 mala-: .it llixj girä'i n:. 'faluq?
-' .läm'iilltl ,,tl'mmqt min"—am:» _ .] ,. ngfvt-h'axylrilp lillanp'nlmlmr "." 'n. mall...: mm...—:...... ”_ ?FEM [&_ .. mamman hua? 100113. , . 1,5-1.1.3. ulpäbigehmuit "' " ' " 'WFMQ nät Ag.-dpi- .ilrti'ill.'.”. .. _.!l__ .
Han—tm Junkka; 59.15! inl.. .rii
lam... |1':|'.1 naggäh..|laarrehgulus .""
h.,-hh?" Sån..." nr.:. hama-1.1. , _ år *3'3 dägiilixbw 'i. så” Qi."'"" Qi:"trmw'kfil ' _ _ ""i”.-("M .w'idtwpm ditt!". mtl
' "Tilll" Mj'lo'l
"sg. laminat! än") ""l'i flik:. i'äu'l
ååå ...—Mim tilluft '|'Mu3w- is"?—im: _ ' "|?"
: l..]!
..t1r
" ”.nt'l'
ul " rt
lie..
Utgångspunkter
Del
Basscenariot m.....
7.1 Inledning
En av Iångtidsutredningens huvuduppgifter är att redovisa alternativa scenarier för den svenska ekonomins utveckling i ett medel— och långsiktigt perspektiv. Dessa scenarier tar sin utgångspunkt i den prognos för de närmaste åren som presenteradesi 1995 års preliminä- ra nationalbudget (se fotnot 13). Vad gäller det längre tidsperspektivet utgör de emellertid inga prognoser. De ska i stället ses som möjliga utvecklingsbanor, givet de antaganden som görs om utvecklingen av produktiviteten, arbetsutbudet, etc.
Den svenska ekonomin har genomgått stora förändringar under de senaste åren (avsnitt 2.4). Uppgiften att konstruera rimliga scenarier på så pass lång sikt som 15-20 år ter sig därför vanskligare än vanligt.
Detta återspeglas i betänkandets uppläggning. I detta kapitel presenteras ett basscenario till 2010. Den utveckling som skisseras i detta scenario är delvis en fortsättning på historiska trender, men i väsentliga avseenden också ett brott med det gamla:
— Arbetslösheten ligger på en högre nivå än under 1980-talet, men väsentligt lägre än i dag.
— Arbetskraftsdeltagandet stiger från dagens låga nivå, men når inte upp till 1990 års mycket höga nivå.
— Medelarbetstidens utveckling återgår till den långsiktigt sjunkande trend som bröts under 1980-talet.
— Produktiviteten i näringslivet växer i en historiskt sett genom- snittlig takt.
— Den offentliga sysselsättningen ökar betydligt lång- sammare än under 1970- och 80—talen.
— Bytesförhållandet med omvärlden (terms of trade) försämras något mellan 1990 och 2010, vilket är i linje med den historis- ka utvecklingen.
— Det samlade bruttosparandet hamnar på en historiskt sett hög nivå.
Sammantaget innebär detta att den svenska ekonomin hamnar på en historiskt sett genomsnittlig tillväxtbana, vilken utmärks av en kraftig tillväxt i det privata näringslivet.
Denna utveckling är emellertid långt ifrån självklar. Till de kritiska faktorerna hör bl.a. arbetsmarknadens funktionssätt, hanteringen av de offentliga underskotten, villkoren för näringslivets expansion samt stabiliseringspolitikens utformning. Dessa frågor diskuteras i de följande kapitlen (8-12). De analyser och bedömningar som görs i dessa kapitel kontrasteras sedan mot några alternativa scenarier, vilka redovisas i kapitel 13.
Detta kapitel inleds med en diskussion om världsekonomins lång- siktiga utveckling, vilken tjänar som bakgrund till scenarierna. Därefter följer en kort presentation av de modeller över den svenska ekonomin som använts.
Efter en genomgång av de antaganden som ligger till grund för scenarierna redovisas sedan den makroekonomiska utvecklingen fram till 1998 respektive 2010 i var sitt avsnitt. Därefter följer en genom- gång av ekonomins strukturomvandling samt utvecklingen av de offentliga finanserna till 2010. Det avslutande avsnittet sammanfattar kapitlets slutsatser.
7.2 Världsekonomins långsiktiga utveckling
Världshandelns utveckling
Utvecklingen under efterkrigstiden har gått mot en ökad handel med både varor och tjänster. OECD-ländernas varuexport växte i genom- snitt med 6,4 procent per år mellan 1960 och 1990. Under perioden 1960—1973 och i slutet på 1980-talet växte exporten i ännu snabbare takt, medan mitten av 1970-talet och början av 1980-talet var perioder med betydligt långsammare exporttillväxt.
Det finns flera faktorer som talar för en fortsatt stark tillväxt av världshandeln. De regionala integrationsprocesserna inom NAFTA
och EU innebär en fortsatt minskning av handelshindren, liksom det nya GATT—avtalet. Den teknologiska utvecklingen på kommunika- tionsområdet innebär bl.a. att handeln med många tjänster underlättas. Faktorer som kan inverka negativt på handelstillväxten vore en ökad användning av s.k. icke-tariffära handelshinder och/eller en ökad protektionism mellan regionalt integrerade block.
Det nya GATT-avtalet innebär en fullständig avveckling av tullarna på t.ex. stål, läkemedel, jordbruksmaskiner, byggmaskiner, medicinsk utrustning, möbler och papper. Importrestriktionema för TEKO-varor avvecklas på sikt och stödet till jordbruket reformeras och minskas. Sett som ett handelsvägt genomsnitt innebär detta tullsänkningar för i-länderna på ca 40 procent.l GATT ombildas till en organisation, World Trade Organization (WTO). Regelverket utökas till att innefatta även tjänstehandeln,
Internationell utblick
Det görs få bedömningar av den långsiktiga tillväxten för olika regioner i världen och av de mekanismer som förväntas ligga bakom utvecklingen. OECD (l992g) har dock publicerat analyser av den internationella utvecklingen fram till 2000. En annan bedömning har gjorts av det brittiska National Institute of Economic and Social Research.
Tabell 7.1 Regional BNP-tillväxt Procent per år
OECD National Institute 1995- 1995 1996 1997- 2000 2000 EU 2,5-4,0 2,2 2,6 2,5 USA 2,5-3,0 2,3 3,1 2,3 Japan 3,0-4,0 2,0 3,2 2,9
Källor: OECD (l992g) och National Institute of Economic and Social Research (1994).
' Uttryckt i procentenheter är sänkningen mindre. Som exempel kan nämnas att det handelsvägda genomsnittet av Sveriges industrivarutullar gentemot omvärlden uppgick till ca 4,6 procent före GATT-avtalets ikraftträdande (och före EU-medlemskapet).
Bedömningarna av BNP-tillväxten i EU 2 varierar mellan 2,5 och fyra procent fram till sekelskiftet. Det som skiljer bedömningarna åt är bl.a. de förväntade statiska och dynamiska effekterna av den fortsatta integrationen inom EU samt potentialen för internationalise- ring, konkurrens och produktivitetsökningar inom tjänstesektorn.
Den demografiska utvecklingen bedöms på lång sikt ha stor inverkan på sociala kostnader och arbetsutbud. Mellan 1985 och 2025 beräknas befolkningen inom EU över 64 år öka från 42 till 63 miljoner, medan antalet personer under 20 år beräknas minska med 13 miljoner (OECD, 1992g).
USA bedöms nå en BNP-tillväxt på 2,5-3 procent per år under resten av 1990—talet. Bildandet av NAFTA förväntas stimulera de nordamerikanska ekonomierna. Övriga faktorer som bedöms inverka positivt på utvecklingen är bl.a. de flexibla arbetsmarknadema, den snabba teknologiska utvecklingen, det stora antalet småföretag, de effektiva finansmarknaderna samt de konkurrensutsatta och av- reglerade marknaderna. Det kvardröjande budgetunderskottet, det låga sparandet, de sociala problemen, den bristande infrastrukturen och stora befolkningsgruppers låga kunskapsnivå är faktorer som kan hämma utvecklingen.
Japans BNP-tillväxt under 1990-talet uppskattas till mellan tre och fyra procent. På lång sikt innebär en allt äldre befolkning ökande sociala kostnader och ett minskat arbetsutbud, vilket kan försvåra tillväxten i framtiden. Japanska företag förutses fortsätta att investera utomlands i betydande omfattning. År 2010 förväntas 20 procent av den japanskägda industrin vara lokaliserad utanför landets gränser, jämfört med nuvarande sex procent.
Importefterfrågan från södra Asien och Kina är en positiv kraft i världsekonomin. Exporten från denna region har också ökat kraftigt, med över 18 procent 1993. De snabbast växande ekonomiemai södra Asien är den andra generationen industrialiserade länder som t.ex. In- donesien, Malaysia och Thailand. I Kina var tillväxttakten i real BNP en av de högsta i världen under 1993, över 13 procent.
Denna region förväntas nå en fortsatt stark BNP-tillväxt på mellan fem och sex procent om året under de närmaste decennierna (OECD, 1992g). Industrin bär upp tillväxten i samtliga länder.
Central— och Östeuropa och den tidigare Sovjetunionen befinner sig i en djup recession. Trots de radikala ekonomiska reformerna har
2 Diskussionen i detta avsnitt gäller EU-12, dvs. EU exklusive de länder som blev medlemmar den 1 januari 1995.
länderna ännu inte förmått återhämta den kraftiga nedgången i produktionen efter planekonomiemas sönderfall. Denna utveckling har samverkat med externa problem, bl.a. sammanbrottet för det tidigare handelssamarbetet länderna emellan.
Östeuropas export till Västeuropa ökade med 20 procent 1992. De branscher där Östeuropa har bäst möjlighet att konkurrera, som jordbruksprodukter, stål och textilier, är delvis skyddade från östeuropeisk import. Östeuropa är en liten marknad för Västeuropa, men dess andel ökade från tre till fem procent mellan 1989 och 1992. Den tidigare Sovjetunionens handel har präglats av problem inom såväl administration som produktion.
Den ekonomiska utvecklingen i Ungern, Tjeckien, Slovakien och Polen har varit mer lyckosam än i övriga delar av regionen. Dessa länder har också kommit relativt långt med institutionella och strukturella reformer. Reforrnpolitiken i det tidigare Sovjetunionen har stött på stora problem. Brister i reformprogrammen, brist på politiskt stöd och mindre utländskt bistånd än väntat har bidragit till svårig- heterna (FN, 1993). Tidigast i början av 2000-talet kan en ekonomisk integration med de västerländska ekonomierna förväntas (OECD, l992g).
Den nordiska utvecklingen
Utvecklingen i de nordiska länderna är av stor betydelse för den svenska ekonomin. En femtedel av den svenska varuexporten går till något av de nordiska grannländerna. De starka kopplingarna mellan de nordiska länderna återspeglas i en betydande samvariation i konjunkturutvecklingen (Bergman och Jonung, bil. 13).
Tabell 7.2 Utvecklingen i Danmark, Norge och Finland ___—___
Danmark Norge Finland 1995 1996 1997- 1995 1996 1997- 1995 1996 1997- 2000 2000 2000 BNPl 3,3 2,8 2,4 2,9 2,6 2,5 4,8 4,1 3,4 Arbetslöshet2 10,8 10,1 10,0 5,2 4,8 4,1 16,3 14,6 13,6 ' Årlig procentuell förändring, för 1997-2000 genomsnittlig årlig procentuell förändring. 2 Procent av arbetskraften, för 1997-2000 arbetslöshet vid periodens slut. Källor: OECD (l994g) och Finansdepartementet.
Finland har under 1990-talets inledande år genomgått en osedvan- ligt djup lågkonjunktur. Det krävs en mycket god utveckling av den finska ekonomin för att få ner arbetslösheten, budgetunderskottet och
utlandsskulden till rimliga nivåer. Arbetslösheten låg under 1994 på nära 19 procent. Även om en viss stabilisering börjar skönjas i slutet av 1994 finns det risk för persistens på en internationellt sett hög nivå (avsnitt 8.4). Den aktuella strategin är att basera en ekonomisk återhämtning på en stark exportutveckling. Detta förutsätter att den nuvarande konkurrensförmågan inte försvagas. Det krävs strukturella förändringar inom bl.a. den finansiella sektorn, den offentliga sektorn och arbetsmarknaden för att ekonomin varaktigt ska stärkas (Finans- ministeriet, 1993a). De främsta riskerna är att
— saneringen av de statliga finanserna misslyckas;
— återskapandet av en väl fungerande kreditmarknad tar längre tid än beräknat;
— det uppstår konflikter på arbetsmarknaden, som en reaktion mot den lönespridning som kan förväntas (Statens ekonomiska forskningscentra], 1994).
Tack vare oljeinkomsterna har Norge klarat 1990-talets lågkon- junktur relativt väl. BNP växte med i genomsnitt 1,6 procent mellan 1987—1993 och tillväxttakten beräknas öka till 4,6 procent under 1994 (Finans- og tolldepartementet, 1994). Budgetunderskottet har ökat under 1990-talet, men är internationellt sett lågt. Ett problem är att lönekostnaderna sköt i höjden under 1980-talet, vilket har försämrat konkurrenskraften. Arbetslösheten beräknas uppgå till nära sex procent 1994 (Finans- og tolldepartementet, 1994). Den bedöms sjunka till 4,8 procent 1996 under förutsättning att strategin för att reducera arbetslösheten blir framgångsrik. Denna strategi bygger dels på en sänkning av kostnadsläget med tio procent för att förbättra konkurren- skraften, dels på en minskning av transfereringarna till hushållen. Transfereringarna ska i stället omfördelas till sysselsättningsskapande aktiviteter (Finans- og tolldepartementet, 1993).
I början på 1980-talet befann sig Danmark i en situation som påminner om Sveriges i dag. Därefter följde en period med relativt hög BNP-tillväxt 1982-1987. Den långa räntan halverades från 20 till tio procent mellan 1982 och 1986, främst beroende på en fast växelkurspolitik och sjunkande tyska räntor (Finansministeriet, 1994b). Danmark förde under denna tid en mycket stram finanspolitik. Den offentliga sektorns finanser förbättrades genom en restriktiv utgiftspolitik samtidigt som skattesänkningar sköts upp. Den s.k. kartoffelkuren sattes in för att bromsa konjunkturen.
Under slutet av 1980-talet var den danska ekonomin i otakt med den internationella konjunkturen. Medan övriga OECD-länder genomgick en högkonjuntur växte den danska ekonomin bara med ungefär en procent per år. Ekonomin stärktes under denna period av låga löneökningar, låg inflation, ökad produktion av olja och gas samt förbättrad konkurrenskraft (Finansministeriet, l993b).
Danmark har inte varit opåverkat av 1990-talets lågkonjunktur, men tillväxten i ekonomin tog fart redan 1993. Tillväxttakten 1994 beräknas uppgå till 4,6 procent (Ökonomiministeriet, 1994). Arbets- lösheten är dock fortfarande hög och beräknas uppgå till 12,2 procent 1994. Reformer på arbetsmarknaden och skattereformer har genom- förts. Tillsammans med låga löneökningar beräknas detta bidra till en hög tillväxt inom den privata sektorn och en sänkning av arbets— lösheten till 10,1 procent 1996.
7.3 Modellerna
Långtidsutredningen använder tre olika modeller för att konstruera scenarierna för den svenska ekonomins utveckling. Den medelsiktiga utvecklingen (till och med 1998) är beräknad med hjälp av en konjunkturmodell (KOSMOS). De långsiktiga scenarierna bygger på simuleringar med en allmän jämviktsmodell (MECMOD). För beräkningarna av de offentliga finansemas utveckling används en särskild finansiell modell (FIMO).3
KOSMOS är en traditionell konjunkturmodell. Innebörden är bland annat att efterfrågans utveckling spelar en betydligt större roll för utvecklingen av produktion och sysselsättning än i MECMOD, vilket är rimligt på kort- och medellång sikt.
MECMOD är en statisk allmän jämviktsmodell av neoklassisk typ (avsnitt 6.4) med tio producerande sektorer (avsnitt 3.2). Modellen bygger på ett utbudsorienterat synsätt på ekonomisk tillväxt. Ekono- mins produktionsförrnåga antas ytterst bestämd av tillgången till kapital och olika typer av arbetskraft samt av produktivitetstillväxten i respektive sektor. Till skillnad från vad som är fallet i mer kortsikti- ga modeller (t.ex. KOSMOS) spelar den aggregerade efterfrågans storlek ingen självständig roll för storleken på BNP. Utbudet genererar sin egen efterfrågan genom att priserna på alla marknader antas anpassa sig så att de tillgängliga resurserna används fullt ut.
3 Samtliga modeller har konstruerats vid Konjunkturinstitutet. En närmare beskrivning av KOSMOS och MECMOD återfinns i bilaga 1 till LU 90 respektive LU 95. FIMO beskrivs i bilaga 1 till LU 92.
MECMOD kan sägas beräkna utvecklingen av potentiell BNP. För att den potentiella BNP ska förverkligas krävs det att tidsperspektivet är tillräckligt långt för att en anpassning av priserna ska komma till stånd, samtidigt som konjunktursvängningama jämnats ut. På en så pass lång sikt som 15-20 år är dessa förutsättningar antagligen någorlunda väl uppfyllda. Svagheten i modellen ligger snarare i de bedömningar som måste göras av hur känsligt utbud och efterfrågan är för förändringar i priserna. Det empiriska underlaget för sådana bedömningar är bräckligt.
Såväl KOSMOS som MECMOD saknar en finansiell sektor. Det innebär bl.a. att räntans nivå bestäms utanför modellen. Vidare kan fenomen som kreditransonering, finansiella acceleratorer m.m. (avsnitt 5.4) inte återspeglas i de ekonomiska förlopp som genereras av modellerna.
Modellemas användbarhet
I LU 92 fördes en diskussion om modellernas möjligheter och begränsningar som instrument för att konstruera scenarier för den framtida utvecklingen. Mot bakgrund av den uppmärksamhet som riktades mot scenariernai LU 92 finns det anledning att återkomma till diskussionen även i denna långtidsutredning.
Användandet av stiliserade modeller av den svenska ekonomin kan ifrågasättas från flera utgångspunkter.
— Modellerna är med nödvändighet starkt förenklade och aggre- gerade. Komplexa skeenden beskrivs med relativt få samband. En långtgående finfördelning av modellens samband är emellertid varken möjlig eller önskvärd.
— För att kunna konstruera scenarierna krävs det att en rad s.k. exogena variabler'l specificeras utanför modellen. På 15 års sikt är osäkerheten om dessa variablers utveckling mycket stor.
— Modellens användbarhet är beroende av att sambanden mellan de ingående variablerna är stabila över tiden. I en analys av långsiktiga skeenden är risken uppenbar att denna förutsättning inte är uppfylld.
* I arbetet med modellerna skiljer man mellan endogena och exogena variabler. Värdet på de endogena variablerna bestäms i modellen. De exogena variablerna är däremot sådana som måste bestämmas utanför modellen, för att denna ska kunna beräkna värdena på de endogena variablerna.
Mot bakgrund av dessa brister kan det ligga nära till hands att ifrågasätta modellernas användbarhet. Långtidsutredningens ut- gångspunkt är dock att modellerna — rätt utnyttjade — är värdefulla redskap i arbetet med att konstruera långsiktiga scenarier. Modellernas styrka är att de tvingar användaren att uttryckligen specificera sin syn på samspelet mellan olika skeenden i ekonomin. I praktiken bygger alla ekonomiska analyser på någon uppfattning — uttalad eller outtalad — om hur ekonomin fungerar. Utan en kvantitativ redovisning av denna bild är risken uppenbar att olika analyser, som i ett partiellt perspektiv kan framstå som rimliga, i praktiken inte kan fogas samman till en konsistent helhet.
En kritik som ofta riktats mot långtidsutredningen är att dess scenarier snabbt blir ointressanta, därför att ekonomin utvecklas på ett annorlunda sätt än vad som förutsågs i scenarierna. Även om kritiken delvis är riktig får den inte skymma det faktum att långtidsutred- ningens scenarier inte utgör några prognoser. Huvudsyftet med scenarierna är att skissera olika tänkbara utvecklingsbanor för den svenska ekonomin, som en bakgrund till utredningens analys av strukturella problem i ekonomin. Det är dessa analyser som är långtidsutredningens huvuduppgift.
Det bör också påpekas att utredningens tidsperspektiv sträcker sig 15-20 år framåt i tiden. En jämförelse mellan scenarierna och verklig- heten några år efter det att utredningen publicerats är således inte något bra mått på de långsiktiga bedömningarnas relevans.
7.4 Förutsättningar för basscenariot
Tanken med basscenariot är att illustrera en utveckling där den svenska ekonomin återhämtar sig förhållandevis väl från de senaste årens lågkonjunktur, för att därefter hamna på en långsiktig tillväxt- bana som är genomsnittlig sedd i ett historiskt perspektiv.
Den utveckling som framkommeri scenarierna styrs i hög grad av de antaganden som görs om utvecklingen av ett antal s.k. exogena variabler (se fotnot 3). BNP-utvecklingen på lång sikt bestäms t.ex. till den helt övervägande delen av de antaganden som görs om arbetsproduktiviteten och sysselsättningen. På kort sikt spelar emellertid utvecklingen av ekonomins efterfrågesida en viktig roll för utvecklingen av BNP och sysselsättning.
I detta avsnitt redovisas de antaganden som görs om några av de viktigaste exogena variablerna i basscenariot. Det handlar om
världsmarknadens utveckling, arbetsproduktiviteten, sysselsättningen, sparandet samt den offentliga verksamheten.
I verkligheten finns det naturligtvis en återkoppling mellan de endogena och de exogena variablerna. Denna återkoppling måste emellertid beaktas utanför själva modellerna.
Världsmarknadens utveckling
På kort och medellång sikt spelar världsmarknadens tillväxt en betydelsefull roll för utvecklingen av produktionen och sysselsätt- ningen i Sverige. Givet att det finns ledig kapaciteti ekonomin kan en ökad efterfrågan från omvärlden göra det möjligt för företagen att producera och sälja mer, utan att exportprisema och därmed lönerna i exportföretagen behöver sjunka.
På lång sikt är världsmarknadstillväxtens betydelse för BNP- tillväxten mindre påtaglig. BNP bestäms i huvudsak av tillgången till arbetskraft och kapital samt av produktivitetstillväxten i näringslivet. En mer gynnsam utveckling i omvärlden slår framför allt igenom i den reala inkomstutvecklingen via bytesförhållandet med omvärlden. Ju snabbare exportmarknadernaväxer och ju bättre världsmarknadspri- serna utvecklas, desto bättre betalt kan svenska exportörer ta för sina varor och tjänster. En given exportvolym kan därmed betala för en större import än vad som annars skulle ha varit fallet.
Tillväxten i OECD-området var svag under 1993. En tydlig åter- hämtning kunde dock skönjas under 1994. I det korta och medellånga perspektivet antas denna konjunkturuppgång, i kombination med den fortsatta liberaliseringen av handeln, ge upphov till en snabb efter- frågetillväxt på de svenska exportmarknaderna (avsnitt 7.2).
Tabell 7.3 Utvecklingen i OECD-området 1993—1998 Genomsnittlig årlig procentuell förändring
1993 1994 1995 1996 1997 1998 BNP OECD (16) 1,1 2,8 2,9 2,7 2,6 2,8 Marknadstillväxt OECD (14) bearbetade varor -3,1 9,1 8,0 7,1 6,7 6,4
Källor: OECD och Finansdepartementet.
Den goda marknadstillväxten antas fortsätta efter sekelskiftet. För hela perioden 1990-2010 antas en genomsnittlig marknadstillväxt på fyra procent per år för den totala exporten.
Den genomsnittliga utvecklingen döljer betydande skillnader mellan sektorerna (tab. 7.4). Tillväxten antas bli snabbast i den
kunskapsintensiva industrin, vilken omfattar stora delar av verkstads- industrin och delar av den kemiska industrin (bl.a. läkemedel). På tjänstesidan antas marknaden för både de arbetsintensiva och de kunskapsintensiva branscherna växa förhållandevis snabbt. Post— och teletjänsterna samt transporttjänstema hör till de arbetsintensiva tjänster som antas få en snabb marknadstillväxt. Av de kunskapsinten- siva tjänsterna antas bl.a. bank- och försäkringstjänsterna samt uppdragstjänstema få en förhållandevis snabb marknadstillväxt.
Tabell 7.4 Världsmarknadens utveckling i olika sektorer 1990-2010 Årlig procentuell förändring
Världsmarknads— Världsmarknads- volym pris'
Varuproducerande sektorer Kapitalintensiv l 6 Arbetsintensiv 3 6 Kunskapsintensiv 4,9 Skyddad 3 9 Energi 2 7 Tjänsteproducerande sektorer Arbetsintensiv 4 1 Kunskapsintensiv 4,3
' Uttryckt i svenska kronor. Källor: Finansdepartementet och NUTEK.
På samma sätt som för världsmarknadstillväxten antar utredningen att prisutvecklingen skiljer sig åt mellan de olika sektorerna (tab. 7.4). Priserna antas öka snabbast i den kunskapsintensiva tjänstesektorn till följd av en fortsatt svagare utveckling av arbetsproduktiviteten i denna sektor, också i omvärlden. Även energipriserna har antagits stiga förhållandevis snabbt.
Den svenska utrikeshandeln har under en följd av år haft en sammansättning som medfört att exportprisema ökat långsammare än importprisema. Det avspeglas i utvecklingen av bytesförhållandet5 med omvärlden. Sedan början av 1950-talet har bytesförhållandet försämrats trendmässigt.
5 Exportprisindex dividerat med importprisindex.
Diagram 7.1 Sveriges bytesförhållande 1950-2010 Index l99l=100
125 120 »
115 *w 110 105 100 95 90
85 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Försämringen är tydlig fram till 1980-talets mitt. Därefter skedde en återhämtning, vilken till stor del hänger samman med det kraftiga oljeprisfalleti mitten av 1980—talet. Stigande priser på skogsprodukter bidrog också till förbättringen.
Deprecieringen av den svenska kronan sedan hösten 1992 har resulterat i att de svenska exportföretagen sänkt sina priser i utländsk valuta. Detta avspeglas i ett sjunkande bytesförhållande 1993 och 1994. Försämringen antas fortsätta i långsam takt fram till sekelskif- tet.
När det gäller utvecklingen efter sekelskiftet antas att det svenska näringslivet lyckas bryta den historiska trenden och i stället rikta in sin produktion mot marknader där priserna ökar i takt med genom- snittet. Sammantaget innebär detta att bytesförhållandet antas sjunka med en knapp procent mellan 1994 och 2010. I förhållande till 1990 innebär det en försämring med drygt fyra procent.
I denna utveckling ligger att en del (ca fem procentenheterjämfört med 1990) av deprecieringens effekter på exportföretagens konkurren- skraft kvarstår 2010. De svenska företagens marknadsandelar på exportmarknaderna är således större 2010 än 1990.
Produktiviteten
Förutom sysselsättningen är det framför allt produktivitetens ut- veckling som bestämmer den långsiktiga BNP-tillväxten. Med produktivitet menas vad man får ut av insatta resurser. De två vanligaste sätten att mäta produktiviteten är produktionen per arbetad timme (arbetsproduktiviteten) och produktionen i förhållande till samtliga insatta resurser (totalfaktorproduktiviteten). I avsnitt 9.1
redovisas utvecklingen av totalfaktorproduktiviteten under perioden 1970-1992.
I långtidsutredningens scenarier görs antaganden om utvecklingen av arbetsproduktiviteten till 2010.
Mellan 1970 och 1992 ökade arbetsproduktiviteten i näringslivet som helhet med 2,6 procent per år i genomsnitt. Om jämförelsen begränsas till perioden 1975-1992 erhålles en tillväxttakt på 2,1 procent per år (tab. 7.5). Utvecklingen varierar kraftigt mellan olika är liksom mellan olika sektorer och branscher.
1970-talets inledande år var särskilt goda. Därefter mattades tillväxten gradvis av fram till 1980-talets slut. Denna avmattning av produktivitetstillväxten under 1970- och 1980-talen är inget unikt svenskt fenomen. Även om statistiken inte medger några säkra slutsatser tyder det mesta dock på att den svenska produktivitetstill- växten under perioden var svag även sett i ett internationellt perspek- tiv (SOU 1991:82). Det gäller särskilt den andra halvan av 1980-talet, då den svenska arbetsmarknaden präglades av hög sjukfrånvaro och hög personalomsättning, vilket bidrog till att hämma produktivitets- utvecklingen.
Flera faktorer talar för en återhämtning i förhållande till 1980-talet. Deltagandeti EU:s inre marknad kan väntas påverka produktiviteten i positiv riktning. Detsamma gäller många av de strukturreformer som har genomförts under de senaste åren (avsnitt 2.4). 1980-talets problem med t.ex. frånvaron har minskat och kan knappast väntas återkomma med samma styrka.
I motsats till det traditionella konjunkturmönstret har produktivite- ten ökat förhållandevis snabbt under den innevarande lågkonjunkturen. Mellan 1991 och 1993 växte produktiviteten i näringslivet med 2,9 procent per år.6 Denna utveckling är resultatet av betydande rationali- seringar, i synnerhet i industriföretagen.
Sammantaget framstår en genomsnittlig produktivitetstillväxt på 1,9 procent per år i näringslivet under perioden 1990-2010 som ett rimligt antagande.
I långtidsutredningens scenarier görs antaganden inte bara om den samlade produktivitetens utveckling utan också om de relativa tillväxttakterna i olika branscher. Antagandena baseras på den historiska trenden i respektive bransch och beräkningar av pro- duktionsförutsättningarnai branscherna. Hänsyn tas dels till lönsam-
6 Avser produktiviteten mätt i 1991 års priser. Siffrorna för tidigare perioder (t.ex. i tabell 7.5) avser produktiviteten mätt i 1985 års priser.
hetsfördelningen, dels till produktionsutrustningens ålder och effektivitet7. Vidare görs en bedömning av hur konkurrenssituationen kan komma att påverka produktivitetstillväxten i de olika sektorerna.
Tabell 7.5 Arbetsproduktiviteten 1970-2010 Årlig procentuell förändring, 1985 års priser
1970- 1975- 1982- 1990- 1990- 1992 1990 1990 1992 2010 Kapitalintensiva varor 3,8 4,0 4,8 5,1 2,1 Arbetsintensiva varor 2,3 1,5 1,9 2,6 2,0 Kunskapsintensiva varor 3,7 3,0 3,6 5,2 2,9 Skyddade varor 3,0 2,5 2,2 2,9 2,3 Bostäder' -0,4 -l,7 -4,0 1,9 -0,4 Energi 4,5 4,1 5,8 0,4 0,0 Arbetsintensiva tjänster 2,8 2,4 2,5 1,3 2,4 Kunskapsintensiva tjänster 1,1 1,0 0,3 -1,0 0,9 Summa näringslivet' 2,6 2,1 1,7 2,1 1,9
' Produktivitetsberäkningama är osäkra eftersom den största delen av sektorns produktion är en fingerad summa som idealt avser att mäta värdet av hushållens boende i egna fastigheter. Någon motsvarande uppskattning för antalet arbetade timmar finns dock inte. ' Inkl. nationalräkenskapemas restpost i antal arbetade timmar. Anm.: Förädlingsvärden och arbetade timmar enligt nationalräkenskapema. Källor: SCB och Finansdepartementet.
Den kapitalintensiva varuproduktionen är den sektor som historiskt sett har haft den snabbaste produktivitetstillväxten. Omstruktureringar och stora investeringar i ny produktionsteknik under slutet av 1970- och början av 1980-talet var de främsta anledningarna. En lika hög produktivitetstillväxt under de kommande decennierna är inte att vänta. Massa- och pappersindustrin är sektorns största branscher. Spridningen av ny teknik har gått långsamt i dessa branscher, vilket drar ned den antagna produktivitetstillväxten för sektorn som helhet.
Den arbetsintensiva varuproduktionen antas få en något svagare produktivitetstillväxt än den kapitalintensiva sektorn. Inom t.ex. metallvaruindustrin ger spridningen av ny teknik goda förutsättningar för en snabb produktivitetstillväxt, medan t.ex. de delar av livsmedels- industrin som ingår i sektorn uppvisar den motsatta bilden. En
7 För dessa beräkningar har Konjunkturinstitutets industristrukturmodell (ISMOD) använts.
tilltagande konkurrens från länderna i Östeuropa och i Asien torde resultera i att sektorns minst konkurrenskraftiga företag slås ut. Detta leder till en något högre produktivitetstillväxt i sektorn än under tidigare perioder.
Den kunskapsintensiva varuproduktionen antas få den snabbaste produktivitetstillväxten. Detta beror på en snabb teknisk utveckling i sektorn och en tilltagande konkurrens genom den europeiska in- tegrationen. Fördelningen mellan ny och gammal produktionsteknik bidrar gynnsamt till sektorns förutsättningar. Främst gäller detta i läkemedels-, maskin- och elektroindustriema. Sektorns utveckling gynnas av 1990-talets expansion av högskoleutbildningen.
Som en följd av den europeiska integrationen kommer delar av den skyddade varuproduktionen att utsättas för internationell konkurrens i framtiden. Detta torde leda till en högre produktivitetstillväxt. Samtidigt kommer dock en stor del av produktionen att vara skyddad även i fortsättningen, t.ex. genom höga transportkostnader. Samman- taget antas produktivitetstillväxten i sektorn bli något högre än den var under 1980-talet.
Bedömningen av bostadssektorn är förenad med betydande statistiska problem. En stor del av produktionen av bostadstjänster utgörs av uppskattade värden för hushållens boende i egna fastigheter. Antagandet om sektorns framtida produktivitetstillväxt är därför mycket osäkert.
Den snabba produktivitetstillväxten i energisektorn under 1970- och 1980-talen förklaras av att nya kärnkraftverk och fjärrvärmeverk togs i bruk under perioden. Produktivitetstillväxten i sektorn av- stannade frän och med 1986, då de sista kärnkraftsreaktorerna startades. Under de kommande decennierna finns det inte samma möjligheter att ta i anspråk ny teknik. Produktiviteten i sektorn antas utvecklas mycket svagt fram till 2010.
Produktivitetstillväxten i den arbetsintensiva tjänsteproduktionen antas bli relativt snabb. Konkurrensen ökar genom den europeiska in- tegrationen inom t.ex. transporter och handel. Sektorns produktivitets- tillväxt de senaste två decennierna drogs ned av den negativa utvecklingen inom hotell- och restaurangbranscherna. Lågkonjunktu- ren har medfört en betydande utslagning i denna bransch, vilket torde leda till en förbättrad produktivitet. Produktivitetsmätningar i denna typ av verksamhet är samtidigt svåra att göra på grund av att kvaliteten på tjänsterna kan förändras, vilket inte fångas upp i beräkningarna.
Den kunskapsintensiva tjänsteproduktionen antas få en lång- sammare produktivitetstillväxt än de arbetsintensiva tjänsterna. De
historiska värdena påverkas starkt av att man i nationalräkenskapema antar en årlig produktivitetstillväxt på två procent inom bank- och försäkringsbranschema. Konkurrensen i dessa branscher kan förmodas öka med en tilltagande utländsk etablering i Sverige. Den svaga tillväxten i branschen uppdragsverksamhet drar samtidigt ned antagandet för sektorns sammantagna produktivitetstillväxt.
För den ofentliga sektorn antas produktivitetstillväxten vara lika med noll. Detta överensstämmer med den konvention som används i nationalräkenskapema och som därmed också ligger till grund för beräkningen av Sveriges BNP. Den faktiska relationen mellan insatsen av arbetskraft och produktionsresultateti sektorn kan naturligtvis vara en annan. Eftersom scenarierna är uppbyggda kring nationalräkenska- pemas definitioner finns det emellertid ingen anledning att avvika från beräkningskonventionen.
Arbetslöshet, arbetsutbud och sysselsättning
Utvecklingen på arbetsmarknaden är av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen framöver. Den dramatiska nedgången i sysselsättningen under 1990-talets inledande år innebär att det finns en betydande potential för att öka sysselsättningen under perioden fram till 2010. En god sysselsättningstillväxt innebär i sin tur att BNP ökar snabbare och de offentliga finanserna utvecklas bättre än vad de annars skulle ha gjort.
I debatten om arbetsmarknadsläget riktas intresset ofta mot den öppna arbetslöshetens storlek samt omfattningen av de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna. Den totala sysselsättningen påverkas emellertid också av befolkningstillväxten och arbetskraftsdeltagandet vilka i sin tur bestämmer arbetsutbudets storlek. Sysselsättningen räknat i arbetade timmar påverkas dessutom av medelarbetstidens utveckling.
Befolkningen
Statistiska Centralbyrån har för långtidsutredningens räkning gjort en framskrivning av befolkningen i Sverige till 2030 (bil. 4). I huvud- alternativet, som ligger till grund för långtidsutredningens scenarier, bestäms befolkningsutvecklingen av tre antaganden:
— kvinnor föder i genomsnitt 1,9 barn;
— nettoinvandringen blir i genomsnitt 15 000 per år under hela perioden, med undantag av 1994 (45 000) och 1995 (30 000), då nettot höjs av flyktingar från Bosnien och anknytningsfall;
— medellivslängden ökar fram till 2010, från 75,4 år för män och 80,8 år för kvinnor 1992 till 76,4 respektive 82,1 år.
Nettoinvandringen är den faktor som är mest osäker i scenariernas tidsperspektiv. Under efterkrigstiden var invandringen till Sverige starkt konjunkturberoende. Sedan slutet av 1970-talet påverkas invandringen i första hand av regel- och praxisförändringar samt av händelser i omvärlden som påverkar flyktingtillströmningen.
Arbetskraftsdeltagande
Arbetskraftsdeltagandeti Sverige har ökat successivt under de senaste decennierna. Det relativa arbetskraftstalet8 uppgick till drygt 84 procent 1990.
Under de senaste årens lågkonjunktur har arbetskraftsdeltagandet minskat, då allt fler personer lämnat arbetskraften. Denna tendens har förstärkts av ökade insatser i det reguljära utbildningsväsendet och omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder anses definitionsmässigt stå utanför arbetskraften.9
Antalet personer i arbetskraften uppgick 1994 till närmare 4,3 miljoner, vilket var 279 000 färre än 1990. Nedgången begränsas till 162 000 om hänsyn tas till antalet sysselsattai de arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder som inte räknas till arbetskraften.
Även den "dolda" arbetslösheten har ökat. De latent arbets- sökande”) uppgick till 184 000 personer, en ökning med närmare 147 000 personer från 1990. Antalet undersysselsatta" uppgick till 332 000 personer, vilket är närmare 140 000 fler än 1990. Det outnyttjade arbetsutbudet'2 omfattade närmare 854 000 personer under 1994. lnkluderas dessutom deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som definitionsmässigt inte räknas till arbetskraften till- kommer ytterligare 160 000 personer. Det betyder att det finns en
" Antalet personer i arbetskraften i relation till befolkningen i åldrarna 16-64 år. 9 Under 1990-talets lågkonjunktur har särskilt arbetsmarknadsutbildningen samt de nya åtgärderna ungdomspraktik och arbetslivsutveckling expanderat. '" Personer som velat och kunnat arbeta, men inte sökt arbete. " Anställda som arbetar mindre än de önskar av arbetsmarknadsskäl. '2 Summan av de arbetslösa, de latent arbetssökande och de undersysselsatta.
potential för en kraftig återgång till arbetsmarknaden när efterfrågan ökar.
Medelarbetstiden
Förändringar i medelarbetstiden kan bero på en rad olika faktorer såsom ändrade arbetstidsregler och möjligheter till ledighet, ut- vecklingen av reallönen efter skatt samt arbetskraftens samman- sättning.
En viktig faktor är arbetskraftens fördelning på olika kohorter (årskullar). Under 1960- och 1970-talen då den stora mobiliseringen av kvinnlig arbetskraft ägde rum arbetade många kvinnor deltid. Detta bidrog sannolikt till att den genomsnittliga medelarbetstiden i hela befolkningen minskade. Allteftersom nya årskullar kvinnor tillkommit, med allt högre genomsnittlig arbetstid, har medelarbetstiden ökat.
Reallönens utveckling kan ha två motverkande effekter på medel- arbetstiden. Å ena sidan innebär högre reallöner att värdet av ytter- ligare en arbetstimme ökar för den enskilde, vilket talar för en ökad arbetstid. Å andra sidan innebär högre reallöner att inkomsterna ökar vid en given arbetsinsats. Eftersom de flesta arbetstagare antagligen önskar ta ut en del av en inkomstökning i form av ökad fritid talar detta för en minskad medelarbetstid.
1 ett långsiktigt historiskt perspektiv har medelarbetstiden minskat mycket kraftigt. Under de senaste hundra åren har arbetstiden per år och sysselsatt i det närmaste halverats (SOU 1989:53). Enbart mellan 1965 och 1980 minskade medelarbetstiden med närmare 20 procent. Till stor del har denna minskning åstadkommits genom lagstiftning och avtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa förändringar torde vara ett uttryck för att efterfrågan på fritid ökar när reallönerna stiger.
Beräkningsantaganden
Förutsättningarna för basscenariots sysselsättningsutveckling kan sammanfattas på följande sätt:
— Mellan 1990 och 1994 minskade arbetskraftsdeltagandetfrån 84 procent till 77,6 procent. År 2010 antas det åter ha stigit till 82 procent. Deltagandet antas öka för samtliga åldersgrupper, men den största ökningen kommer i åldersgruppen 20-24 år. I dessa åldrar har arbetskraftsdeltagandet fallit kraftigt under lågkon- junkturen.
— Den öppna arbetslösheten var 1,7 procent 1990. Mellan 1994 och 2010 antas den minska från åtta till fem procent. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar från drygt fem procent av arbetskraften 1994 till 2,5 procent 2010.
— Den genomsnittliga arbetstiden antas minska med 4,5 procent 1994-2010. Utvecklingen antas vara en följd av att reallönerna stiger kraftigt efter sekelskiftet samtidigt som kohorteffekten på medelarbetstiden avtar succesivt under perioden. Sammantaget minskar medelarbetstiden med 2,1 procent under perioden 1990-2010.
— Arbetsutbudet beräknas öka med sammanlagt ca 4,6 procent under perioden 1990-2010, dvs. med drygt 0,2 procent per år.
Tabell 7.6 Arbetsutbudets och befolkningens utveckling
Nivå Årlig procentuell förändring 1990 tusental 1990- 1995- 2000- 2005- personer 1995 2000 2005 2010
Befolkningen 16-64 är 5 410 0,46 0,34 0,42 0,16 25-54 år 3 513 1,02 -0,10 -0,61 -0,24 Totalt 8 591 0,63 0,35 0,27 0,21 Arbetskraften Antal personer 4 549 -0,94 1,04 0,42 0,45 Arbetstid' 1 481 0,42 -0,24 -0,30 -0,30
' Genomsnittlig arbetstid per person och år i timmar. Källor: SCB och Finansdepartementet.
Dessa antaganden ska inte ses som en prognos för tillståndet 2010. Syftet är snarare att ange en målsättning som framstår som rimlig i ljuset av det svåra utgångsläget och de internationella erfarenheterna av hög arbetslöshet. För att dessa antaganden ska infrias krävs det antagligen att ytterligare reformer genomförs för att förbättra ekonomins och arbetsmarknadens funktionssätt.
1 kapitlen 8-12 diskuteras ett antal åtgärder som skulle kunna leda till en bättre fungerande ekonomi och arbetsmarknad. Utredningen har inte funnit det möjligt att ta ställning till vilka av dessa åtgärder som är nödvändiga eller tillräckliga för att uppnå den arbetslöshetsnivå som antagits i basscenariot.
I kapitel 13 redovisas två alternativa scenarier där bl.a. arbets- marknaden antas fungera sämre respektive bättre än i basscenariot.
Sparandet
De antaganden som gjorts beträffande produktivitetens utveckling baseras i hög grad på en trendmässig framskrivning av historiska förlopp. För att denna utveckling ska vara möjlig krävs dock en betydligt högre investeringsnivå än dagens. Investeringarnas ut- veckling under de närmaste åren har betydelse också för möjligheterna att få till stånd en nedgång i arbetslösheten.
l långtidsutredningens scenarier fram till 2010 görs inget antagande om det reala sparandet, dvs. investeringarna. Nivån på investeringarna bestäms i stället med utgångspunkt från hur produktionen, räntorna och lönsamheten utvecklas. Däremot görs ett antagande om nivån på det totala sparandet, dvs. summan av realt och finansiellt sparande. Det mått som används i detta sammanhang är bruttosparkvoten. Nivån på denna kvot anger hur stor del av BNP som det sammantagna bruttosparandet utgör, dvs. hur stor del av produktionsresultatet som inte konsumeras.
Bruttosparkvoten i Sverige uppgick 1993 till 11,6 procent. Detta är både historiskt och internationellt sett en mycket låg nivå. Som jämförelse kan nämnas att bruttosparkvoten 1990 låg nästan sju procentenheter högre.
Nedgången i sparandet sammanfaller med betydande förskjutningar i sparandet mellan olika sektorer. Den privata sektorns bruttosparande har ökat trots att såväl näringslivets som hushållens investeringar minskat kraftigt. Det finansiella sparandet har således ökat mycket kraftigt i dessa sektorer. Samtidigt har den offentliga sektorns bruttosparande sjunkit dramatiskt.
Diagram 7.2 Bruttosparandet uppdelat på sektorer Procent av BNP
30 25 20 15- 10—
—10 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Källa: SCB.
En viktig utgångspunkt för utredningens antaganden är att företagens och det finansiella kapitalets rörlighet över gränserna fortsätter att förstärkas (avsnitt 4.4 och 4.5). Sambandet mellan det inhemska sparandet och den inhemska kapitalbildningen kommer således att vara väsentligt svagare framöver. Detta innebär att nivån på det framtida sparandet i högre grad måste bestämmas med utgångspunkt från nationalinkomstens långsiktiga utveckling och demografiska faktorer. Bruttosparandet har också betydelse för stabiliteten i den ekonomiska utvecklingen.
l basscenariot har antagits att bruttosparandet uppgår till 22 procent av BNP 2010, vilket motsvarar de nivåer som rådde på 1960- talet och början av 1970-talet (diagram 7.2). I förhållande till 1993 års nivå innebär det däremot nästan en fördubbling.
Utgångspunkten för antagandet om bruttosparandet är att en del av den förbättring av kostnadsläget som uppnåddes 1992 består, och att nettoexporten och investeringarna därigenom ökar påtagligt. Sparandet i ekonomin hålls också uppe av ett fortsatt högt hushållssparande. Hushållens sparkvot, dvs. nettosparandet relativt disponibel inkomst, antas 2010 ligga på fyra procent. Detta kan jämföras med en nivå på i genomsnitt en procent under 1980-talet.
Den offentliga verksamheten
Som underlag för långtidsutredningen har Kommun- och Landstings- förbunden gjort s.k. baskalkyler. Utgångspunkten är fattade beslut, gjorda åtaganden och oförändrad standard på de kommunala tjänster- na. Syftet är att beskriva den förändring av den kommunala konsum- tionen som följer när åtagandenainfrias och när befolkningens storlek och sammansättning förändras. 1 baskalkylerna tas i princip ingen hänsyn till möjligheten att höja produktiviteten eller effektiviteten.
Enligt baskalkylerna skulle den kommunala konsumtionen behöva växa med drygt en procent per år fram till sekelskiftet. Därefter sker en påtaglig reducering av tillväxttakten. Utslaget på hela perioden 1994-2010 innebär detta en nivåhöjning av den kommunala konsum- tionen med i genomsnitt 0,6 procent per år.
Tabell 7.7 Kommun— och Landstingsförbundens baskalkyler Volymutveckling, procent
___—___ 1994- 1998- 1994-
1998 2010 2010
Kommunförbundet
Utbildning 1,6 0,3 0,6 Barnomsorg 1,9 -l,0 -O,3 Aldreomsorg 2,0 1,0 1,2 Övrigt 0,4 0,3 0,3 Totalt 1,4 0,3 0,6 Landstingsförbundet
Hälso och sjukvård 0,6 0,5 0,5 Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda 3,0 0,5 1,1 Totalt 0,9 0,5 0,6 Total kommunal konsumtion l 2 0,4 0,6
Källor: Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Hur stort utrymmet blir för kommunal konsumtion framöver beror i hög grad på hur skatteunderlaget och skattesatserna utvecklas. De antaganden som tidigare gjorts om produktivitets- och sysselsättnings- utvecklingen för ekonomin i stort innebär att underlaget för den kommunala beskattningen växer i förhållandevis snabb takt framöver. De kommunala skattesatserna har samtidigt förutsatts vara oförändrade efter 1995.
Vid sidan om skatterna är Statsbidragen kommunernas viktigaste inkomstkälla. Bidragen förutsätts minska fram till sekelskiftet, inte bara realt utan också i nominella tal. Detta beror på att arbetslösheten sjunker och flyktingmottagandet minskar.
Vid sidan av inkomsternas utveckling beror det framtida utrymmet för kommunal konsumtionen i hög grad på hur de kommunanställdas löner utvecklas. Ju snabbare löneökningar, desto mindre utrymme för expansion av verksamheten. 1 basscenariot antas att timlönema för de anställda i kommuner och landsting utvecklas något långsammare än lönerna i näringslivet.
Den kommunala konsumtionen beräknas minska med i genomsnitt 0,8 procent per år mellan 1994 och 1998. Eftersom demografiska förändringar väntas leda till att servicebehoven ökar innebär detta att resurserna måste användas på ett mer effektivt sätt för att den ursprungliga servicenivån ska kunna upprätthållas. För hela perioden 1994—2010 förutsätts däremot en genomsnittlig tillväxt på 0,6 procent per år, dvs. samma utveckling som i Kommun- och Landstingsför- bundets baskalkalkyler. För att en sådan utveckling ska vara förenlig med balans i kommunsektorns finanser fordras en relativt påtaglig uppgång i statsbidragen. Dessa förutsätts efter sekelskiftet utvecklas i ungefär samma takt som den kommunala konsumtionen. Den statliga
konsumtionen 2010 antas vara av ungefär samma omfattning som 1994.
1 långtidsutredningens scenarier görs också antaganden om den offentliga produktionens utveckling. Offentlig konsumtion och produktion är inte identiska begrepp. I offentlig konsumtion ingår såväl offentlig produktion som myndigheters inköp av privat pro- ducerade varor och tjänster. Däremot ingår inte de inkomster som härrör från offentliga myndigheters försäljning av varor och tjänster.
Tabell 7.8 Offentlig konsumtion 1993 Miljarder kronor
Staten Kommunerna Totalt
Produktion 69,9 225,1 295,0
+ Förbrukning 72,0 80,8 152,8 - Försäljning 14,2 30,2 44,4 = Konsumtion 127,7 275,8 403,5
Källa: Konjunkturinstitutet.
Dessa skillnader innebär att den offentliga produktionen och den offentliga konsumtionen kan utvecklas olika. Om t.ex. den offentliga sektorn ökar andelen inköp av privat producerade tjänster får detta till följd att den offentliga produktionen utvecklas långsammare än den offentliga konsumtionen. Ett ökat inslag av avgiftsfinansiering innebär däremot att den offentliga produktionen utvecklas snabbare än konsumtionen.
Mellan 1980 och 1990 utvecklades den offentliga produktionen och konsumtionen i ungefär samma takt. I reala termer låg tillväxten på 1,5 respektive 1,6 procent i genomsnitt per år. Myndigheternas försäljning av varor och tjänster ökade visserligen betydligt snabbare än så, men detta balanserades av att också förbrukningens andel av konsumtionen ökade.
Mellan 1990 och 1994 har den offentliga produktionen minskat med 5,9 procent. Samtidigt har den offentliga konsumtionen ökat med 1,9 procent. Kraftigt ökade inköp av privat producerade varor och tjänster är orsaken till denna skillnad. Den offentliga sektorns egen försäljning har utvecklats på ungefär samma sätt som konsumtionen. Omfattande prishöjningar har dock medfört att också försäljnings- värdet ökat i förhållande till den offentliga konsumtionen beräknad i löpande priser.
Utvecklingen mot en ökad andel privat producerade tjänster i den kommunala konsumtionen väntas fortsätta. Detta innebär att den kommunala produktionen och sysselsättningen kommer att utvecklas
långsammare än konsumtionen. Sammantaget väntas sysselsättningen i offentlig sektor vara knappt fem procent högre 2010 än 1994.
En viktig uppgift för den ekonomiska politiken är att sanera stats- finanserna så att en varaktig och uthållig tillväxt kan åstadkommas. Regeringens målsättning är att statsskuldens andel av BNP ska stabiliseras senast 1998. Under hösten godkände riksdagen ett fyraårigt program som förstärker de offentliga finanserna 1998 med 56,4 miljarder kronor jämfört med 1994. I budgetpropositionen 1995 föreslog regeringen ytterligare budgetförstärkande åtgärder om sammanlagt 21,7 miljarder kronor. Skatteregler och förmånsnivåer i transfereringsystemen har i basscenariot förutsatts vara oförändrade under perioden efter sekelskiftet.
7.5 Den makroekonomiska utvecklingen till 1998'3
Den svenska ekonomin befinner sig för närvarande på väg upp ur en djup lågkonjunktur. Industriproduktionen har vuxit snabbt under det senaste året, huvudsakligen till följd av en snabbt växande export. De hemmamarknadsorienterade delarna av ekonomin befinner sig dock fortfarande i ett förhållandevis svagt konjunkturläge. Denna tudelning av den svenska ekonomin hänger samman med att exportefterfrågan ökat mycket snabbt efter kronans frikoppling från écun i november 1992, samtidigt som bostadsinvesteringarna och den privata konsum— tionen utvecklats svagt.
Denna situation väntas gradvis förändras under de närmaste åren, i takt med att återhämtningens impulser sprider sig från de exportin- riktade till de hemmamarknadsinriktade delarna av ekonomin. Den offentliga konsumtionen fortsätter dock att minska.
Styrkan och snabbheten i återhämtningen är starkt beroende av ett antal kritiska faktorer. Det gäller framför allt räntornas utveckling, den privata sektorns skuldanpassning, arbetsmarknadens funktionssätt samt produktionskapacitetens utveckling.
" Basscenariots utveckling överensstämmer med den prognos för 1995 och 1996 samt det scenario med medelhög tillväxt 1996-1998 som presenterades i den preliminära nationalbudgeten (prop. 1994/95:100, bil. 1.1).
Ränteutvecklingen
1 basscenariot har antagits att räntorna gradvis sjunker fram till 1998. Denna utveckling speglar ett ökat förtroende för den svenska ekonomin, gradvis sjunkande inflationsförväntningar samt successivt förbättrade offentliga finanser. Tillsammans med de förhållandevis stora överskotten i bytesbalansen bidrar dessa faktorer också till en appreciering av den svenska kronan.
Tabell 7.9 Ränta och ECU-index årsgenomsnitt
1993 1994 1995 1996 1997 1998 ___—________———— Svensk ränta, 5-års statsobligationer 8,0 9,1 10,0 9,3 8,5 8,0 ECU-index 126,1 124,0 121,6 1 17,9 115,9 113,9
___—________——————-——
Källa: Finansdepartementet.
Osäkerheten kring denna utveckling är stor. De nominella räntorna, såväl långa som korta, har uppvisat stora fluktuationer under de senaste åren. Räntemarginalen gentemot omvärlden har periodvis varit betydande. Mycket tyder på att utvecklingen av de offentliga finanserna intar en central ställning när det gäller att förklara ränteskillnadema gentemot omvärlden (avsnitt 12.3 och bil. 15). En trovärdig plan för att hantera de offentliga underskotten torde därför vara ett nödvändigt villkor för att förverkliga den ränteutveckling som ligger till grund för basscenariotl basscenariot antas att de budgetför- stärkningar som redovisats i den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25) samt i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100) är tillräckliga i detta avseende.
Räntemarginalen påverkas antagligen också av Sveriges för- hållandevis långa historia som höginflationsland (jämfört med övriga OECD-länder) och osäkerheten om Riksbankens möjligheter att uppnå inflationsmålet (bil. 15). En förutsättning för den utveckling som ligger i basscenariot är att inflationsmålets trovärdighet stärks under de närmaste åren. Om så inte sker riskerar den svenska ekonomin att genomgå en utdragen period med återkommande trovärdighetskriser, som tvingar Riksbanken att höja sina styrräntor för att dämpa inflationsförväntningarna. Riksbanksutredningen (SOU 1993:20) och Svensson (bil. 14) menar att en ökad trovärdighet för inflationsmålet kräver att Riksbanken ges en mer oberoende ställning i förhållande till de politiska organen.
Den utveckling av konsumentprisindex (KPI) som ligger i basscenariot innebär att den övre gränsen för Riksbankens inflations-
mål överskrids 1996. Utveckling är emellertid en följd av att saneringen av de offentliga finanserna till en del åstadkoms genom höjda indirekta skatter och sänkta subventioner. Dessa åtgärder bidrar till att höja KPI med ca 1,5 procentenheter 1996. I basscenariot har antagits att dessa prishöjningar inte påverkar de långsiktiga inflations- förväntningarna och att de inte heller utlöser några reaktioner på penningmarknaden.
Den privata sektorns skuldsanering
En viktigt förklaring till det tidiga 1990-talets kraftiga försämring av konjunkturen är utvecklingen av den privata sektorns sparande. Detta steg till 11,5 procent av BNP 1993.
Ökningen av företagssparandet utlöstes bl.a. av den kostnadskris som drabbade den svenska exportindustrin under slutet av 1980-talet. De höga kostnaderna i förhållande till omvärlden tvingade företagen att genomföra kraftfulla rationaliseringar för att klara sin lönsamhet. Samtidigt drog man ned på investeringarna. Denna utveckling ledde till en kraftig ökning av det finansiella sparandet.
Diagram 7.3 Hushållens sparkvot 1980—1998 Procent
Finansiell s-arkvot
12
""""" x Neilos-arkvot
-8 ..................................................................................................................................... 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Källor: SCB, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Utveckling av hushållens sparande har flera förklaringar. En viktig orsak är det skuldanpassningsbehov som uppstod när de reala räntekostnaderna efter skatt steg kraftigt och tillgångsprisema föll (avsnitt 2.2). Behovet av att minska skulderna förstärktes av att hushållens skuldsättning befann sig på en historiskt sett hög nivå, efter
en kraftig ökning under 1980-talet. Den ökning av arbetslösheten och de offentliga underskotten som följde skapade osäkerhet om de framtida inkomsterna, vilket ytterligare förstärkte sparuppgången.
Hushållens skuldanpassning är en betydelsefull faktor när det gäller utvecklingen av sparandet och därmed konsumtionen i ett kort- och medelfristigt perspektiv. Av allt att döma har anpassningen kommit långt. Hushållens skulder i relation till den disponibla inkomsten är nu nere på samma nivåer som i mitten av 1970-talet. Räntekostnaderna efter skatt har sjunkit i förhållande till de disponibla inkomsterna. År 1995 bedöms de vara nere på 1984-1986 års nivå, dvs. den nivå som rådde före kreditmarknadens avreglering.
Diagram 7.4 Hushållens skuldkvot Skulder i relation till disponibel inkomst
140 130 120 110 100
90
80
70 1970 1972 19741976 197819801982 19841986 198819901992 19941996
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Hushållens konsumtions- och sparbeteende styrs i hög grad av deras förväntningar om framtiden. Basscenariot bygger på att hushållens inkomstförväntningar gradvis stärks under de kommande åren, i takt med att arbetslösheten faller och osäkerheten om trygg— hetssystemen minskar. I kombination med en successivt avklarad skuldanpassning, sjunkande realräntor och stigande tillgångsvärden medför detta incitament till lägre sparande och därmed högre konsumtion. Hushållens sparkvot faller gradvis och uppgår 1998 till 3,3 procent.
Tabell 7.10 Hushållssektorns finanser Årlig procentuell förändring, 1991 års priser
___—___— 1990-
1993 1994 1995 1996 1997 1998
Disponibel inkomst 1,5 1,4 -2,4 -0,5 1,4 1,3 Privat konsumtion -1,4 0,6 0,0 1,0 2,4 2,2 Sparkvot' 4,52 8,5 6,3 4,9 4,1 3,3
___—___— ' Andel av disponibel inkomst. 2 Genomsnitt 1990-1993. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Ökningen av den privata konsumtionen begränsas dock av att hushållens faktiska inkomster utvecklas svagt under de närmaste åren. Under 1995 minskar de realt disponibla inkomsterna med drygt två procent. Den svaga inkomstutvecklingen hänger till stor del samman med de åtgärder som genomförs för att förstärka statsbudgeten. Trots det kraftiga fallet i sysselsättningen och de budgetförstärkningar som genomförts är nivån på hushållens inkomster 3,5 procent högre 1995 än 1990 (jfr diagram 2.8).
I basscenariot har antagits att dessa budgetförstärkningar bara delvis slår igenom i lägre privat konsumtion. Detta är ett rimlig antagande, givet att många hushåll räknat med dessa inkomstminsk— ningar och därmed redan anpassat sin konsumtion i ett tidigare skede.
Arbetsmarknadens funktionssätt
Arbetsmarknadens funktionssätt är av central betydelse för åter- hämtningens uthållighet. Det handlar såväl om lönebildningen som om arbetskraftens rörlighet i olika avseenden (kap. 8). l basscenariot har antagits att arbetsmarknaden fungerar förhållandevis väl, även om lönebildningen fortfarande kännetecknas av nominella stelheter nedåt (dvs. få nominella lönesänkningar), relativt stark följsamhet mellan sektorer samt tendenser till höga löneökningar inom de sektorer som växer och har höga vinster.
Lönerna antas utvecklas relativt måttligt fram till 1998, främst beroende på den höga arbetslösheten. Den goda lönsamheten inom näringslivet, främst inom industrin, leder till en snabbare löneut- veckling än inom andra sektorer. De fortsatta underskotten i de offent- liga finanserna och minskningen av den offentliga sysselsättningen bidrar till en något mer återhållsam löneutveckling inom staten och kommunerna.
På kort sikt finns det en risk för att industrins starka uppgång ger upphov till höga lönekrav, även om arbetslösheten fortfarande är
mycket hög. En sådan utveckling skulle antagligen öka inflationen och därmed utlösa nya räntehöjningar, i synnerhet om lönekraven sprider sig till övriga sektorer i ekonomin.
Produktionskapaciteten
Investeringarna föll kraftigt i början av 1990-talet. Investerings- nedgången var så stark att den samlade kapitalstockens storlek inte kunde bibehållas. Industrins kapitalstock beräknas ha minskat med drygt tre procent mellan 1992 och 1994, enligt Konjunkturinstitutet. Det finns emellertid tecken som tyder på att utnyttjandet av industrins kapitalstock förbättrats under lågkonjunkturen och att produktionska- paciteten följaktligen utvecklats bättre än kapitalstocken. Som ett exempel kan nämnas att de stora bilanläggningarna på några år lyckats halvera sammansättningstidema. Därigenom fördubblades deras produktionskapacitet trots att realkapitalet ökade betydligt mindre.
NUTEK (bil. 6) uppskattar att produktionskapaciteteni industrin sjönk med fyra procent 1990-1992, men att den antagligen åter började öka under 1993. Uppskattningen bygger på en samman- ställning av statistik över den faktiska produktionen och det faktiska kapacitetsutnyttjandet.
Den innevarande lågkonjunkturen har således medfört en viss minskning av produktionskapaciteten. Detta behöver emellertid inte få någon betydelse för produktionens utveckling. Den möjliga produktionen bestäms inte bara av kapitalstockens och arbetsstyrkans storlek i utgångsläget. Den bestäms också av investeringarnas omfattning och arbetsutbudets storlek, liksom av arbetskraftens kunskapsnivå och hur arbetsorganisationen förmår utnyttja denna.
Investeringarna är centrala för den ekonomiska utvecklingen under resten av 1990-talet, både som en del av efterfrågan och för att bygga ut produktionskapaciteten. I basscenariot ökar investeringarna kraftigt under hela perioden 1994-1998. Investeringsökningen bedöms vara tillräcklig för att undvika generella kapacitetsproblem.
Tillväxten till 1998
Efter tre år av fallande BNP började den svenska ekonomin åter växa 1994. Denna utveckling förstärks under de närmaste två åren. Det är framför allt investeringarna och exporten som växer snabbt. Efter 1996 mattas tillväxten långsamt av i takt med att arbetslösheten sjun- ker. Lägre arbetslöshet medför bl.a. ökade svårigheter att rekrytera vissa typer av arbetskraft. Det innebär antagligen också att mindre
produktiv arbetskraft tas i anspråk för de fortsatta produktionsök- ningarna, vilket bidrar till att dämpa tillväxttakten. I genomsnitt växer BNP med 2,7 procent om året under perioden 1994-1998, förutsatt att basscenariots antaganden infrias.
Tabell 7.11 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal Årlig procentuell förändring, 1991 års priser
1990— 1994 1995 1996 1997 1998 1993 BNP -1,7 2,0 2,6 2,9 2,8 2,5 Import -2,2 11,0 7,0 5,1 7,7 7,8 Tillgång -1,8 3,9 3,6 3,4 4,0 3,8 Privat konsumtion -l,4 0,6 0,0 1,0 2,4 2,2 Offentlig konsumtion 0,7 -0,2 0,0 -1,0 -l,l -l,0 Stat 3,7 0,5 2,0 -1,0 -2,0 -2,0 Kommuner -O,5 -0,5 -1,0 -l,0 -0,6 -0,5 Bruttoinvesteringar -12,5 -l,3 9,5 8,5 8,8 8,1 Lagerinvesteringar' -O,1 1,0 0,0 0,1 0,1 0,1 Export 2,5 12,2 9,5 7,3 7,2 6,7 Användning -1,8 3,9 3,6 3,4 4,0 3,8 Inhemsk efterfrågan —3,1 1,1 1,4 1,8 2,6 2,5 Nyckeltal Nominell timlön 4,2 2,8 3,5 4,0 4,3 4,6 KPI (årsgenomsnitt) 5,5 2,2 2,9 3,7 2,8 2,9 Sysselsättning' -3,3 1,2 2,2 1,6 1,3 1,0 Oppen arbetslöshet3 4,5 7,9 6,8 6,1 5,8 5,6 Konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder1 2,8 5,1 4,8 4,7 4,3 3,9 Exportnetto' 1,8 4,4 5,5 6,5 6,3 5,9 Bytesbalans4 -2,5 0,4 1,5 3,6 2,9 2,7 Bruttosparande” 14,8 14,0 16,0 18,9 19,2 20,0 Bruttoöverskott i industrin5 26,8 34,3 35,1 34,4 33,4 31,9
' Förändring i procent av föregående års BNP. 2 Arbetade timmar. 3 Procent av arbetskraften. * Procent av BNP. 5 Procent av förädlingsvärdet till faktorpris. Källa: Finansdepartementet.
Exporten beräknas ha vuxit med drygt tolv procent 1994. Tillväxt- takten avtar gradvis under de kommande åren, men den är fortsatt hög under hela perioden fram till 1998. Svenska företag fortsätter att vinna andelar på världsmarknaden under hela perioden fram till 1998, men i allt långsammare takt. Detta historiskt sett gynnsamma förlopp möjliggörs bl.a. av att företagen driver en offensiv prispolitik. Kostnadsövervältringen på priserna hålls tillbaka genom gradvis sänkta vinstmarginaler.
Konkurrenskraften uttryckt som relativ enhetsarbetskostnad i industrin förbättrades kraftigt under 1990-talets inledande år.
Förbättringen är ett resultat av kronans depreciering, en jämförelsevis låg svensk löneökningstakt samt stora produktivitetsökningar i industrin.
Diagram 7.5 Relativ enhetsarbetskostnad i industrin 1970-1998 Gemensam valuta, Index 1970=100
120 1 10 100 90 80 70
60
50 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Konkurrensläget försämras gradvis under andra halvan av 1990- talet, men det är fortfarande betydligt bättre än under slutet av 1980- talet. Försämringen är delvis en följd av den appreciering av kronan som förutses under perioden. Apprecieringen är i sin tur en konse- kvens av att kronan i utgångsläget är undervärderad. För att den reala växelkursen ska återgå till sin jämviktsnivå krävs att den nominella kronkursen apprecierar eller att den svenska inflationen överstiger den i konkurrentländerna. I basscenariot antas att anpassningen delvis kommer till stånd genom en nominell appreciering, men också genom en något snabbare pris- och löneutveckling än i omvärlden.
Förutsättningarna för en investeringsexpansion är gynnsamma under de närmaste åren. Den snabba efterfrågeökningen, god lönsamhet samt fallande räntor bidrar till detta. Lönsamheten'4 i industrin försämras gradvis under perioden, men den beräknas ändå vara förhållandevis hög 1998.
Efter att ha fallit med närmare 40 procent 1990-93 vände närings- livets investeringar kraftigt uppåt 1994. De totala bruttoinvesteringar- na beräknas dock inte ha ökat under 1994, på grund av att nybyggna— tionen av bostäder mer än halverades. I år väntas minskningen av
” Mätt som bruttoöverskottet i förhållande till förädlingsvärdet.
bostadsbyggandet bli väsentligt mindre, vilket medför att även de samlade bruttoinvesteringarna ökar kraftigt. Investeringarna fortsätter att växa snabbt 1996-1998, även om det sker en viss avmattning mot slutet av perioden. Trots den snabba investeringsökningen uppgår de totala fasta investeringarna bara till 16,8 procent av BNP 1998 jämfört med 21 procent 1990.
Flera faktorer talar dock för att den samlade investeringskvoten inte behöver komma upp i samma nivå som 1990 (avsnitt 9.2).
— Bostadsinvesteringama beräknas bli låga under perioden.
— De stora investeringarna i kommersiella kontorslokaler, hotell och restauranger m.m. under 1980-talets andra hälft får inte någon motsvarighet under 1990-talet.
— Prisnivån på byggnadsinvesteringar drevs upp kraftigt under 1980-talets slut. Under perioden 1991-1994 beräknas priset på dessa investeringar ha fallit med omkring elva procent i nominella tal. Det kraftiga fallet i investeringskvoten t.o.m. 1994 beror således delvis på en priskomponent. Prisfallet väntas fortsätta under 1995.
Den låga nivån på investeringskvoten 1998 hänger således till stor del samman med utvecklingen av byggnadsinvesteringarna. Investe- ringskvoten exklusive investeringar i bostäder utvecklas betydligt bättre. Mätt i fasta priser uppgår den till 15,8 procent av BNP 1998 jämfört med 14,5 procent 1990.
När även den inhemska efterfrågan börjar stiga leder detta till ökad import. Icke desto mindre uppvisar utrikeshandeln betydande överskott under hela perioden fram till 1998. Nettot av handeln med varor och tjänster ökar från ett genomsnitt på knappt två procent av BNP 1990- 1993 till 6,5 procent 1996. Därefter beräknas det sjunka något.
Sedan mitten av 1970-talet har bytesbalansen varit negativ i stort sett varje år. Underskotten har inneburit att Sverige som nation lånat utomlands. Under 1994 vändes underskotten i överskott. Förbättringen förklaras huvudsakligen av den kraftiga ökningen av exporten sedan kronans frikoppling från écun 1992, vilken bidragit till mycket stora överskott i utrikeshandeln.
I basscenariot fortsätter bytesbalansen att visa betydande överskott under hela perioden 1995- 1 998. Bytesbalansöverskotteni kombination med den snabba tillväxten av investeringarna innebär att bruttospark- voten ökar från 11,6 procent 1993 till 20 procent 1998.
Arbetsmarknaden
Bedömningen av det underliggande utbudet (summan av sysselsatta, öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utanför arbetskraften) är central för utvecklingen av såväl sysselsätt— ningen som den öppna arbetslösheten. Under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet kännetecknades arbetsmarknaden av överhettning. Det är därför inte rimligt att det underliggande utbudet ska nå upp till dessa nivåer igen. Åren 1985-1986 kännetecknadesi många stycken av balans. Basscenariots utveckling innebär att det underliggande utbudet under perioden fram till 1998 successivt närmar sig den nivå som rådde dessa år.
Diagram 7.6 Underliggande utbud och reguljär sysselsättningi förhållande till befolkningen 16—64 år Procent
69 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Anm.: Det skuggade området utgör summan av öppet arbetslösa och fpersoner i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till be olkningen 16—64 år. Källor: SCB, AMS, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Sysselsättningen räknat i antal personer beräknas ha minskat något 1994 jämfört med 1993, trots en förhållandevis god BNP-tillväxt. Detta är bl.a. en avspegling av att många arbetsgivare i första hand väljer att öka arbetstidsuttaget i stället för att nyanställa, när efter- frågan på arbetskraft börjar stiga.
Mellan 1994 och 1998 skapas däremot ca 260 000 nya reguljära jobb i basscenariot. Samtidigt ökar det underliggande utbudet med ca 130 000 personer. Sammantaget innebär det att summan av öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar från 13 procent av arbetskraften 1994 till 9,5 procent 1998.
Trots en förhållandevis god tillväxt under de närmaste fyra åren räcker basscenariots utveckling således inte till för att återskapa de arbetstillfällen som förlorades under lågkonjunkturen. Antalet personer utan reguljärt arbete ligger kvar på en förhållandevis hög nivå 1998.
I basscenariot har antagits att det är möjligt att få ned den öppna arbetslösheten till fem procent 2010 samtidigt som antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder sjunker ytterligare efter 1998. För att detta ska vara möjligt krävs bl.a. att ekonomin stärks och att arbets- marknadens funktionssätt förbättras efter sekelskiftet. Åtgärder som kan möjliggöra denna utveckling diskuteras i kapitlen 8-12.
7.6 Den makroekonomiska utvecklingen till 2010
Den utveckling för den svenska ekonomin fram till 1998 som beskrevs i det förra avsnittet tog sin utgångspunkt i en prognos för utvecklingen under 1995 och 1996. För perioden 1996-1998 gjordes ett försök att skissera en rimlig utveckling är för år.
Beskrivningen av perioden efter 1998 är mer schematisk. Bland annat görs inget försök att redovisa utvecklingen är för år. Ut- gångspunkten är de antaganden som redovisats i avsnitt 7.4. Dessa innebär bl.a. att '
— den öppna arbetslösheten fortsätter att minska, liksom antalet personer i arbetsmarknadpolitiska åtgärder. Den öppna arbets- lösheten antas ligga på fem procent 2010, medan antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder antas motsvara 2,5 procent av arbetskraften.
— arbetsproduktiviteten i näringslivet fortsätter att växa i ungefär samma takt som under perioden 1990-1998. Sammantaget växer produktiviteten med 1,9 procent per år mellan 1990'5 och 2010.
— bruttosparkvoten fortsätter att öka något och uppgår till 22 procent 2010.
'$ För att genomföra beräkningarna av basscenariot krävs att vissa parametrar i modellen (MECMOD) beräknas med hjälp av uppgifter om ett visst utgångsår. Basscenariot tar sin utgångspunkt i situationen 1990, eftersom detta är det senaste året för vilket alla nödvändiga data finns tillgängliga.
— den offentliga konsumtionen börjar åter växa efter sekelskiftet. Mellan 1998 och 2010 ökar den med 0,8 procent per år i fasta priser. Den offentliga sysselsättningen ökar något långsammare, med 0,7 procent per år.
Tillväxten fortsätter
Dessa antaganden innebär att den svenska ekonomin växer i lång- sammare takt efter 1998. BNP ökar med 1,7 procent per år 1998-2010 (tab. 7.12). Sett som ett genomsnitt över hela perioden 1994-2010 uppgår BNP-tillväxten till två procent per år. Det är i nivå med 1970- och 1980-talens utveckling, men betydligt lägre än 1950- och 1960- talens tillväxttal (avsnitt 2.2).
Förklaring till den avmattning av tillväxten som äger rum efter 1998 är den antagna utvecklingen på arbetsmarknaden. Sysselsätt- ningen räknat i antal personer fortsätter visserligen att växa något snabbare än befolkningsunderlaget efter 1998, vilket betyder att den totala arbetslösheten” kan fortsätta att minska samtidigt som arbets- kraftsdeltagandet ökar. Den årliga ökningen av antalet sysselsatta personer är dock betydligt mindre än före 1998. Samtidigt har medelarbetstiden antagits sjunka med 0,3 procent per är, varför syssel— sättningen i timmar utvecklas ännu långsammare (tab 7.12).
Produktivitetsutvecklingen är den faktor som jämte sysselsättningen bär upp tillväxten. Sett som ett genomsnitt över perioden 1994-2010 uppgår ökningstakten till 1,8 procent per år. Det är något högre än under 1980—talet. I jämförelse med tidigare decennier innebär det emellertid snarast att produktiviteten växer långsamt (se avsnitt 7.4). Produktiviteten växer något snabbare under perioden efter 1998, vilket delvis motverkar effekten på BNP-tillväxten av den långsammare sysselsättningsökningen.
"' Öppet arbetslösa plus personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Tabell 7.12 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal 1975-2010 Årlig procentuell förändring
BNP Privat konsumtion Offentlig konsumtion _
Bruttoinvesteringar'
Näringslivet, exkl. bostäder Bostäder Offentlig sektor Export Import Bruttonationalinkomst
Sysselsättning3 Näringslivet Offentlig sektor
' Exklusive lager. 2 Inklusive bostäder. " Arbetade timmar.
1975- 1990- l994- 1975- 1998- 1990 1994 1998 1998 2010 1,8 -0,8 2,7 1,5 1,7 1,2 -0,9 1,4 0,9 2,1 2,2 0,5 -0,8 1,4 0,8 2,2 -9,4 9,0 1,2 3,1 2,42 -8,0 12,2 2,12 2,4 - -21,5 -0,9 - 9,4
0,2 4,9 3,9 1,6 -0,5 4,0 4,8 7,7 4,8 3,9 3,1 0,9 6,9 3,4 4,9 - -l,0 2,8 - 2,0 0,6 -2,2 1,5 0,3 0,3 1,2 -2,3 2,5 0,6 0,1 2 0 -2 0 -l 1 0,7 0,7
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Efterfrågan förändras
En tydlig skillnad mellan perioden före och efter 1998 ligger i hur tillväxten används. Fram till 1998 används produktionsökningama i huvudsak till investeringar och export medan konsumtionen växer långsammare. Överskotten i bytesbalansen är betydande. Utvecklingen avspeglas i en kraftig ökning av bruttosparandet.
Efter sekelskiftet växer konsumtionen — såväl den privata som den offentliga — betydligt snabbare. Investeringarna fortsätter att växa snabbare än BNP, men väsentligt långsammare än före sekelskiftet. Samtidigt växer importen snabbare än exporten, vilket avspeglas i minskande bytesbalansöverskott.
Sett över hela perioden 1994-2010 växer den privata konsumtionen med 1,9 procent per år, medan den offentliga konsumtionen växer betydligt långsammare (0,4 procent per år). Detta innebär ett brott med de senaste decceniernas utveckling. Under perioden 1975-1990 växte den offentliga konsumtionen väsentligt snabbare än den privata. I basscenariot växer den privata konsumtionen snabbare än den offentliga, såväl före som efter sekelskiftet (tab. 7.12).
Att den samlade konsumtionen ökar snabbare efter 1998 är en konsekvens av det antagande som gjorts om bruttosparkvoten 2010. Mellan 1994 och 1998 ökar bruttosparkvoten kraftigt, vilket är rimligt med tanke på den kraftiga minskning som skedde under 1990-talets inledande år. Ökningen avspeglar framförallt en kraftig ökning av
investeringarna, samtidigt som den privata konsumtionen ökar lång- samt och den offentliga konsumtionen minskar.
Om denna utveckling fortsatte under perioden 1998-2010 skulle resultatet bli ett bruttosparande som är orimligt stort med historiska och internationellamått mätt. I basscenariot fortsätter bruttosparkvoten visserligen att öka efter 1998, men ökningen begränsas av den snabbare konsumtionstillväxten.
Bakom bruttosparkvotens utveckling döljs en fortsatt förändring av sparandets sammansättning. Den offentliga sektorns finansiella sparande förbättras markant (avsnitt 7.8). Investeringarna fortsätter att öka i förhållande till BNP, medan företagens och hushållens finans- iella sparande minskar. Hushållens nettosparkvot är dock något högre 2010 än 1998.
Hur konsumtionsutrymmet fördelas mellan privat och offentlig konsumtion är i hög grad en fråga om politiska prioriteringar. Långtidsutredningens utgångspunkt är att räkna med oförändrad politik. Innebörden av detta är emellertid inte entydig i ett så pass långt perspektiv som 15-20 år. Hur hanteras t.ex. de ökade anspråken på sjukvård och äldreomsorg som följer av den demografiska utveck- lingen? Innebär oförändrad politik att de tillkommande behoven ska rymmas inom den existerande verksamheten eller att verksamheten byggs ut i takt med behoven? I basscenariot har antagits att den offentliga konsumtionen växer i takt med de behov som anges i Kommun- och Landstingsförbundens kalkyler (se även avsnitt 7.4 och 7.8).
Diagram 7.7 Export i förhållande till BNP Procent, 1991 års priser
55 50 45 40 35 30 25 20 15
10 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Intemationaliseringen av såväl konsumtionen som produktionen fortsätter. År 2010 tillgodoses en väsentligt större andel av den inhemska efterfrågan genom import samtidigt som en större andel av den samlade produktionen går på export.
Den kraftiga ökningen av exporten i förhållande till BNP är en konsekvens av de antaganden som gjorts om världsmarknadstillväxten och utvecklingen av de svenska exportföretagens marknadsandelar mellan 1990 och 2010 (avsnitt 7 .4). Dessa antaganden är förhållande- vis gynnsamma sedda i ett historiskt perspektiv. En sämre världsmark- nadstillväxt eller en mindre gynnsam utveckling av marknadsandelama skulle resultera i en väsentligt lägre export i förhållande till BNP.
Intemationaliseringen är tydligast i den kunskapsintensiva industrin som exporterar närmare 80 procent av sin bruttoproduktion 2010.
Diagram 7.8 Export i förhållande till bruttoproduktion i olika sektorer Procent, löpande priser
Källa: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.
Bytesbalansen visar överskott under hela perioden 1994-2010. Överskottet uppgår till 0,7 procent av BNP 2010. Det är en väsentlig förbättring i förhållande till 1990, då bytesbalansen uppvisade ett betydande underskott, men en minskning i förhållande till 1998.
Överskotten i bytesbalansen innebär att Sverige bygger upp fordringar på utlandet. Dessa ger i sin tur upphov till växande flöden av faktorinkomster från utlandet. Som en följd av detta ökar bruttona- tionalinkomsten snabbare än BNP under hela perioden 1994-2010
(tab. 7.12). Med hänsyn till försörjningsbördans utveckling under årtiondena efter 2005 vore detta en välkommen utveckling (LU 92, avsnitt 7.2). .
Osäkerheten är stor när det gäller vilken investeringsutveckling som behövs för att nå upp till en given tillväxttakt. I basscenariot växer de fasta investeringarna med 1,5 procent per år 1990-2010. Investeringarna motsvarar drygt 21 procent av BNP 2010. Ökningen är särskilt kraftig under perioden 1994-1998. Investeringarna växer emellertid förhållandevis snabbt även efter sekelskiftet.
Utvecklingen av de samlade investeringarna 1990—2010 är inte anmärkningsvärd i ett historiskt perspektiv. Det beror delvis på att startåret för beräkningarna— 1990 — var ett år med stora investeringar inte minst i bostäder och kontorslokaler.
I basscenariot ökar bostadsinvesteringarna bara med 0,4 procent per år i förhållande till 1990 års nivå. Den långsamma ökningen förklaras till stor del av att bostadsinvesteringarna var så höga under 1980-talets sista och 1990-talets inledande år. Behovet av nybyggande är därmed begränsat under resten av 1990—talet. Skattereformen och minskningen av bostadssubventionema bidrar till att dämpa efter- frågan på bostäder.
De fasta investeringarna exklusive investeringar i bostäder ökar i en väsentligt snabbare takt (tab 7.12). Mätt i fasta priser uppgår de till drygt 16 procent av BNP 2010 jämfört med 14,5 procent 1990. Det innebär att investeringskvoten (exklusive bostäder) ligger kvar på den höga nivå som uppnås mot slutet av 1990-talet (avsnitt 7.5).
En sådan utveckling av investeringarna ställer krav på ett gott investeringsklimat. Det innebär att lönsamheten (efter skatt) i de svenska företagen måste ligga på en internationellt konkurrenskraftig nivå. En ökad stabilitet i näringslivets lönsamhet, jämfört med de senaste decenniernas kraftiga variationer, torde också vara av betydelse (avsnitt 9.2).
Basscenariots krav
Det bör än en gång understrykas att basscenariot inte är en prognos. Det ska i stället ses som en möjlig utveckling givet de antaganden som gjorts om utvecklingen av sysselsättning, produktivitet m.m.
För att dessa antaganden ska uppfyllas ställs det krav på ekono- mins förmåga till utveckling och anpassning.
Till en del handlar det om att effekterna av redan genomförda reformer ska slå igenom. Under de senaste åren har ett flertal reformer genomförts vilka har syftat till att stärka den svenska ekonomins anpassningsförrnåga och utvecklingskraft (avsnitt 2.4).
Dessa reformer har i stor utsträckning varit avsedda att råda bot på snedvridningar som tidigare ingrepp skapat. I flera fall kommer det sannolikt att ta lång tid innan åtgärderna får avsedd effekt. De kommer troligen att lämna ett allt mer väsentligt bidrag till ekonomins Växtkraft under den period som basscenariot avser.
Detta återspeglas också i näringslivets syn på investeringklimatet i Sverige. Enligt NUTEK (bil. 6) har de svenska storföretagens syn på det svenska företagsklimatet blivit betydligt mer positiv sedan 1990 (avsnitt 9.2).
Det är emellertid inte troligt att redan vidtagna åtgärder förslår för att lägga grunden till en uthållig tillväxt i nivå med basscenariot. 1 kapitlen 8-11 analyseras möjligheterna att på några viktiga områden stärka ekonomins förmåga till anpassning och utveckling. I kapitel 12 behandlas förutsättningarna att stabilisera konjunkturemas förlopp och förena hög sysselsättning med låg inflation.
7.7 Strukturomvandlingen till 2010
De antaganden som ligger till grund för basscenariot innebär att tillväxtförutsättningarna skiljer sig väsentligt åt mellan olika närings- livssektorer (avsnitt 7.4). En förutsättning för basscenariots makroeko- nomiska utveckling är att det sker en överflyttning av produktions- faktorer (kapital och arbetskraft”) till de sektorer som har de bästa tillväxtförutsättningarna. På lång sikt är detta antagligen ett rimligt antagande, eftersom dessa sektorer kommer att kunna betala den högsta ersättningen till produktionsfaktorema. På kort sikt kan det emellertid finnas betydande hinder för en sådan överföring (avsnitt 3.1). Basscenariot förutsätter att dessa trögheter inte är större än att det kan ske en fortlöpande strukturomvandling under hela perioden fram till 2010.
Den strukturomvandling som framträder i basscenariot är delvis en fortsättning på de historiska trenderna (avsnitt 3.2 och 3.3). Pro- duktionen och sysselsättningen i den kunskapsintensiva industrin
'7 1 modellen (MECMOD) finns tre olika kategorier av arbetskraft: lågutbildade, högutbildade tekniker och naturvetare samt övriga högutbildade.
fortsätter att utvecklas bättre än i de övriga varuproducerande sektorerna, tack vare en god världsmarknadsutveckling och en högre produktivitetstillväxt (tab. 7.13). Expansionen underlättas av att utbudet av högutbildad arbetskraft ökar. Av störst betydelse är ökningen av antalet ingenjörer och naturvetare, vilka används i särskilt stor utsträckning i den kunskapsintensiva industrin. Det är inom denna sektor som effekterna av deltagandeti EU:s inre marknad antas bli störst.
Det finns tecken som tyder på att lågkonjunkturen lagt grunden för en accelererad strukturomvandling i riktning mot kunskapsintensiv industri. Mellan 1990 och 1993 ökade produktionskapaciteteni den kunskapsintensiva industrin med drygt tre procent, samtidigt som den sjönk med ca fyra procent i industrin som helhet (NUTEK, bil. 6).
Tabell 7.13 Strukturomvandlingen 1990-2010 Årlig procentuell förändring
Förädlingsvärde' Sysselsättning2 Varuproduktion 2,1 ' -0,2 Kapitalintensiv 1,3 -0,8 Arbetsintensiv 0,8 -l,2 Kunskapsintensiv 4,5 1,6 Skyddad 1,1 -l,2 Energi 1,3 1,3 Tj änsteproduktion 1,8 0,4 Bostäder 0,5 0,9 Arbetsintensiv 2,5 0,1 Kunskapsintensiv 1,6 0,8 Näringslivet, totalt 2,0 0,1 Offentlig sektor -0,1 -0,2
' Förädlingsvärde till producentpris. 2 Arbetade timmar. Källa: Finansdepartementet.
Den kapitalintensiva industrin präglas sedan länge av en hård internationell konkurrens. Detta avspeglas i en förhållandevis ogynnsam prisutveckling på världsmarknaden. De svenska företagen väntas klara sig väl i den internationella konkurrensen, men den långsamma marknadstillväxten innebär att sysselsättningen ändå fortsätter att minska. Produktionen växer med 1,3 procent per år 1990-2010.
Den arbetsintensiva industrisektorn fortsätter att minska sysselsätt- ningsmässigt. Det är denna del av det svenska näringslivet som väntas möta den hårdaste konkurrensen från Asien och från de framväxande marknadsekonomiemai Östeuropa. Detta avspeglasi en förhållandevis svag utveckling av världsmarknadspriset på sektorns produkter. Tack
vare en hyfsad produktivitetstillväxt kan produktionen ändå öka med 0,8 procent per år mellan 1990 och 2010.
Den skyddade varusektorn blir mer öppen för konkurrens från omvärlden. Detta leder till en något högre produktivitetstillväxt än tidigare (avsnitt 7.4). Följaktligen kan produktionen öka med 1,1 procent per år, trots att sysselsättningen minskar i förhållande till 1990 års nivå.
Strukturomvandlingen i riktning mot tjänstesektorema fortsätter under perioden 1990-2010. Sysselsättningen växer snabbast i den kunskapsintensiva tjänstesektorn, medan den arbetsintensiva tjänste- sektorn uppvisar den snabbaste produktionstillväxten, till följd av en bättre produktivitetsutveckling. I jämförelse med 1970- och 1980-talen utvecklas både produktionen och sysselsättningen bättre i den arbetsintensiva tjänstesektorn, medan förhållandet är det omvända i den kunskapsintensiva tjänstesektorn (avsnitt 3.2 och 3.3).
Skattereformen och minskningen av bostadssubventionemainnebär att boendekostnadema ökar kraftigt under 1990-talet. Följaktligen växer efterfrågan på bostäder förhållandevis långsamt. Detsamma gäller produktionen av bostadstjänster.
Efterfrågan på energi växer förhållandevis långsamt under perioden bl.a. till följd av att priset på energi har antagits stiga med närmare 30 procent'8 i förhållande till priset på andra varor och tjänster. Prisök- ningen är en följd av att produktionskapaciteten måste byggas ut efter sekelskiftet för att möta den växande efterfrågan. För att denna utbyggnad ska komma till stånd på marknadsmässiga villkor måste priset på elkraft öka så att det svarar mot den långsiktiga marginal- kostnaden för ny kraft. Detta gäller oavsett om kärnkraften avvecklas eller inte. Ett beslut att avveckla eller inte avveckla kärnkraften torde således inte ha någon större betydelse för elpriset på lång sikt och därmed inte heller för strukturomvandlingen (avsnitt 9.5).
Det kanske mest anmärkningsvärda med basscenariot är den kraftiga ökningen av sysselsättningen i det privata näringslivet under perioden fram till sekelskiftet. Mellan 1994 och 1998 ökar antalet arbetade timmar i näringslivet med 2,5 procent per år, medan den offentliga sysselsättningen minskar. Efter 1998 är förhållandet det omvända. Den privata sysselsättningen växer långsammare än den offentliga (tab. 7.12).
"* Denna prisutveckling är avsedd att återspegla den bedömning av prisutvecklingen för el och fjärrvärme som redovisas av NUTEK (l994a). Prisökningama på dessa energislag har vägts samman med den beräknade prisutvecklingen i delsektorema gasverk samt vatten och avloppsverk, vilka också ingår i utredningens energisektor.
Sett över hela perioden 1994-2010 ökar sysselsättningen i näringslivet med 0,7 procent per år. Eftersom den offentliga syssel- sättningen bara ökar med 0,3 procent per år under samma period innebär det att näringslivet svarar för huvuddelen av sysselsättnings- ökningen.
Diagram 7.9 Antalet arbetade timmar i näringslivet 1970-2010 Index 1970=100
100
90
80
70 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Sett i ett historiskt perspektiv är detta en gynnsam utveckling. Med undantag för 1980-talet har sysselsättningen i näringslivet minskat stadigt under de senaste decennierna. Till en del förklaras denna minskning av att den offentliga sektorn tog i anspråk en stor del av den arbetskraft som annars skulle ha funnit anställning i näringslivet. I basscenariot förutses en betydligt mer återhållsam utveckling av den offentliga sysselsättningen, bl.a. därför att en del av de skattefinansie- rade tjänsterna utförs av privata producenter. Förutsättningarna för en sysselsättningsökning i näringslivet är således bättre denna gång.
Till en del är denna expansion bara en återspegling av den kraftiga minskningen under lågkonjunkturåren 1990-1993. Därutöver sker emellertid en ytterligare ökning motsvarande 0,1 procent per år 1990- 2010. Detta är mindre än befolkningstillväxten under perioden, beroende på att arbetslösheten är större, arbetskraftdeltagandet lägre och medelarbetstiden kortare 2010 än 1990.
I stort sett hela sysselsättningsökningen mellan 1990 och 2010 kommer till stånd i de privata tjänstesektorema och i den kunskapsin- tensiva industrin, medan sysselsättningen i de övriga varuproduceran- de sektorerna (utom energisektorn) minskar. Varusektorema som helhet uppvisar en minskning med 0,2 procent per år 1990-2010.
Denna utveckling ligger i linje med de historiska trenderna både i Sverige och omvärlden. Med undantag för några enstaka år under 1980-talet har sysselsättningen inom varuproduktionen minskat stadigt sedan 1970 (avsnitt 3.2). Bland de mer utvecklade OECD-ländema är det bara Island, Japan, Kanada och USA som har uppvisat en påtaglig ökning av sysselsättningen i de varuproducerande sektorerna sedan 1970 (tab. 7.14).
Tabell 7.14 Antal sysselsatta i varuproducerande sektorer' i OECD-länderna 1970-1991 Årlig genomsnittlig procentuell förändring
1970- 1991
Australien
95:
».
haboexow
Nya Zeeland Turkiet USA Belgien Danmark Frankrike Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Storbritannien Tyskland Finland Island Norge Schweiz Sverige Österrike OECD, Europa OECD, total
ooo—__ö— ow—o
v
qchi—onooo
'
en_ö—o _öoå—o :: os v—aoooooun mom
0559
' ISIC 2,3,4 och 5, dvs. industrin samt energi— och byggsektorema. Källa: OECD (1993g).
I förhållande till lågkonjunkturåret 1993 växer emellertid syssel- sättningen i de varuproducerande sektorerna som helhet med 0,9 procent per år.
Bakom denna sysselsättningsökning ligger framförallt utvecklingen i den kunskapsintensiva industrin, som uppvisar en sysselsättnings- ökning motsvarande 3,1 procent per år 1993-2010. Utvecklingen är väsentligt starkare än under 1970- och 1980-talen, då sysselsättningen
i den kunskapsintensiva industrin minskade något'9 Hur näringsli- vets förutsättningar kan möjliggöra denna utveckling behandlas i kapitel 9.
Tillväxten i den kunskapsintensiva industrin avspeglas också i utrikeshandelns sammansättning. 1 basscenariot svarar exporten av kunskskapsintensiva varor svarar för närmare 60 procent av den samlade exporten 2010, jämfört med drygt 40 procent 1990.
Diagram 7.10 Export från olika sektorer 1990 och 2010 Procent av total export, löpande priser
60
50
Källa: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.
7.8 Den offentliga sektorns ekonomi till 2010
Den offentliga sektorns utgifter beräknas 1994 uppgå till drygt 1 050 miljarder kr. Det är betydligt mer än vad näringslivet sammantaget betalar ut i form av löner, utdelningar, skatter och kollektiva avgifter. Räknat per invånare motsvarar de offentliga utbetalningarna ungefär 120 000 kronor per person. Ställs utgiftemai relation till BNP uppgår
'9 Mellan 1970 och 1993 minskade sysselsättningen i den kunskapsintensiva industrin med en procent per år i genomsnitt (avsnitt 3.2). Den allra största delen av denna minskning ägde dock rum mellan 1990 och 1993.
andelen till drygt 70 procent, vilket är en väsentligt högre nivå än i andra jämförbara länder.
Ett viktigt mål för den ekonomiska politiken är att åstadkomma en bättre balans mellan de offentliga utgifterna och ekonomin i stort. Långtidsutredningens basscenario utgår från att en sådan strategi genomförs.
. Diagram 7.11 Den offentliga sektorns utgifter Procent av BNP 75
70 65 60 55 50 45 -
40 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Beräkningarna av den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram till 2010 är baserade på den ekonomiska utveckling som redovisas i avsnitt 7.5 och 7.6.
Utgångsläget
De senaste årens ekonomiska tillbakagång har medfört att den offentliga sektorns finanser kraftigt försvagats. Vikande sysselsättning och produktion har resulterat i minskade inkomster samtidigt som utgifterna ökat till följd av växande arbetslöshet och den finansiella krisen. År 1990 uppvisade den offentliga sektorn ett överskott på 57 miljarder kr. På tre år vändes detta överskott till ett underskott på 193 miljarder kr.
År 1994 beräknas den offentliga sektorns utgifter överstiga in- komsterna med 168 miljarder kr. Underskottet är 25 miljarder lägre än 1993. Orsaken till denna förbättring är att kostnaderna för bankstödet fallit bort. Sparandeunderskottet 1994 beräknas motsvara 11,1 procent av BNP.
Underskott av denna storleksordning är inte hållbara i ett längre perspektiv. De snabbt växande räntekostnaderna hotar att på sikt tränga undan andra offentliga utgifter. Underskotten kan också underblåsa de ekonomiska aktörernas farhågor om ökad inflation och därmed orsaka höga räntor. En sådan utveckling kan allvarligt försvåra den ekonomiska återhämtningen (avsnitt 7.5).
Ökad sysselsättning och höjda reallöner i näringslivet är en viktig förutsättning för att de offentliga finanserna ska komma i balans. Nuvarande sparandeunderskotti den offentliga sektorn motsvarar ca 15 procent av näringslivets förädlingsvärde. Med en skattekvot på 50 procent skulle produktionsnivån behöva höjas med 30 procent för att tillskottet av skatteinkomster ska motsvara underskottet. Även under gynnsamma betingelser tar det tid innan en produktionsuppgång av denna omfattning kan realiseras. Under perioden 1970-1990 växte produktionen i näringslivet med ungefär två procent per år.
Så länge underskotten består växer den offentliga skulden och därmed kostnaderna för den. Med upplåningsräntor på tio procent, en inflation på tre procent och underskott på nuvarande nivå ökar räntebetalningama med drygt tio miljarder kronor per år i reala termer. Denna fördyring av skulden motsvarar ungefär en procent av näringslivets förädlingsvärde. Med en skattekvot på 50 procent skulle näringslivets produktion således behöva växa med två procent årligen enbart för att balansera den uppgång i räntebetalningama som följer av nuvarande höga realräntor. Denna tillväxt är nödvändig för att inte underskotten ska växa ytterligare, men otillräcklig för att minska dern (faktatablå 10. 1 ).
Ekonomisk tillväxt innebär möjligheter till ökad sysselsättning. Ökad sysselsättning innebär i sin tur möjligheter till lägre arbetslöshet. En nedgång i antalet arbetslösa är liktydigt med en besparing på den offentliga utgiftssidan. De sammanlagda utbetalningarna av arbets- löshetsersättning, KAS, lönegaranti och AMU-bidrag uppgick 1993 till 55 miljarder kronor. En halvering av arbetslösheten skulle medföra en nettobesparing i transfereringssystemet på omkring 20 miljarder kronor. Därtill kommer minskade utgifter i form av anslag till AMS och statsbidrag till kommunerna.
Ekonomisk tillväxt är en nödvändig —— men inte tillräcklig — förut- sättning för att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande ska kunna nedbringas. Underskottens nuvarande omfattning innebär att det förutom ekonomisk tillväxt också krävs budget- förstärkningar. Detta är bakgrunden till utredningens antagande att det
genomförs ett kraftfullt program i syfte att förstärka de offentliga finanserna (tab. 10.4).
Den offentliga sektorns framtida utgiftsutrymme
Även med snabb ekonomisk tillväxt, sjunkande arbetslöshet och betydande budgetförstärkningar kommer det att ta tid innan de offentliga finanserna når balans. Sparandeunderskotten kommer att utgöra en påtaglig restriktion för den offentliga sektorns utgifter, även efter det att de i dag beslutade besparingsmålen genomförts.
I basscenariot beräknas produktionen i näringslivet öka med i genomsnitt 3,9 procent per år mellan 1994 och 1998 och 1,9 procent därefter. Arbetslösheten kan därmed reduceras till fem procent 2010.
Produktionsuppgången i näringslivet innebär att skatteunderlaget växer i förhållandevis snabb takt framöver. Betydelsefulla komponen- ter som sysselsättning, reallöner och privat konsumtion utvecklas alla påtagligt snabbare under perioden 1994-2010 än vad som var fallet mellan 1970 och 1990.
Tabell 7.15 Sysselsättning, reallöner och privat konsumtion Genomsnittlig procentuell förändring
1970- 1990- 1994- 1990 1994 20 l 0 Sysselsättning' 0,2 -2,2 0,6 Real tlmförtjänst2 0,4 - l ,3 2,0 Privat konsumtion 1,5 -0,9 1,9
' Antal arbetade timmar. _ : Deflaterad med implicitprisindex för privat konsumtion.
Källor: SCB, Konjukturinstitutet och Finansdepartementet.
Härtill kommer en relativt omfattande höjning av skattekvoten. År 1995 och de närmast följande åren ökar skatterna avsevärt (tab. 10.7). Höjningen av den statliga skatten till 25 procent, minskad indexering av grundavdrag/skiktgräns och höjda egenavgifter innebär samman- taget en betydande höjning av skatten på förvärvsinkomster. Därtill kommer höjda arbetsgivaravgifter, bl.a. till följd av finansieringen av Sveriges avgift till EU. Även beskattningen av kapital höjs. Detta bidrar till att skattekvoten höjs med tre procentenheter mellan 1994 och 1998.
Diagram 7.12 Skattekvoten Procent av BNP 60 55 50
45
40
35 1970 1974 1978 1982 1986 l990 1994 1998 2002 2006 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Trots denna uppgång når skattekvoten 1998 inte upp till 1990 års nivå. Förklaringen är bl.a. att den sänkning av skattekvoten som skedde i början av 1990-talet till en del är ett statistiskt fenomen. Vissa av Skattereformens förändringar i beskattningen innebar att skattekvoten sjönk trots att dessa förändringar i sig inte förändrade Skatteuttaget.
Omläggningen från direkt till indirekt beskattning innebar att BNP till marknadspris ökade till följd av den uppgång i prisnivån som omläggningen medförde. Eftersom BNP ökade samtidigt som Skatteuttaget förblev oförändrat sjönk skattekvoten.
En annan förklaring var att offentliga myndigheter gavs möjlighet till momsavdrag, vilket sänkte momsinbetalningama. Detta balansera- des dock av en motsvarande neddragning av resursöverföringarna från staten till kommuner och statliga myndigheter.
Om hänsyn tas till dessa förändringar är skattekvotens nivå 1998 högre än 1990.
Att den offentliga sektorns inkomster växer snabbt framöver är en viktig förutsättning för att uppnå balans mellan inkomster och utgifter. Det är emellertid också viktigt att en uppbromsning kommer till stånd på utgiftssidan. I basscenariot förutsätts den offentliga sektorns transfereringar vara i stort sett oförändrade i reala termer mellan 1994 och 2010. Detta är liktydigt med en omfattande reducering i för- hållande till BNP.
Tabell 7.16 Den offentliga sektorns transfereringar Procent av BNP Nivå Förändring 1994 1970- 1990- 1994- 1 990 1 994 20 l 0 Hushåll 25,7 9,2 5,3 -5,8 Arbetslöshet 3,7 0,6 2,9 - l ,8 Pensioner 13,6 5,2 2,3 -l,2 Ovrigt 8,4 3,4 0,2 -2,7 Ränteutgifter 7,3 3,1 2,3 -4,1 Övriga transfereringar 7,1 3,5 1,2 -l,4 Summa 40,2 15,8 8,9 -11,4
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Att de offentliga utgifterna under lång tid ökat i förhållande till BNP kan i första hand hänföras till transfereringarnas utveckling. I särskilt hög grad gäller detta perioden 1990-1994. Långtidsutred- ningens basscenario innebär ett trendbrott i detta avseende. Trans- fereringamas andel av BNP förutsätts sjunka med 11,4 procentenheter i förhållande till BNP mellan 1994 och 2010. De främsta orsakerna till denna utveckling är följande:
Minskad arbetslöshet innebär att utgifterna för arbetslöshetser- sättningar reduceras.
Så länge statens budgetunderskott överstiger 50 miljarder kronor räknas inte basbeloppet upp i samma takt som in- flationen. Detta innebär en real minskning av vissa förmåner bl.a. pensionerna.
Ersättningsnivåema sänks i en rad transfereringssystem.
Kostnaderna för räntebidragssystemet reduceras kraftigt på grund av de förändringar som gjorts avseende villkoren för nyproduktion, sjunkande räntor och ett fortsatt lågt bostads- byggande.
Den offentliga sektorns räntebärande skulder (brutto) är 2010 betydligt lägre som andel av BNP än de var 1994. Tillsammans med ett lägre ränteläge medför detta att räntekostnaderna minskar påtagligt.
Den kommunala konsumtionen förutsätts växa med i genomsnitt 0,6 procent per år mellan 1994 och 2010, dvs. i samma takt som i
kommun- och landstingsförbundets baskalkyler. Den statliga konsum- tionen förutsätts ligga på samma nivå 2010 som 1994. Inom såväl den statliga som den kommunala konsumtionen sker en fortsatt för- skjutning mot en ökad andel privat producerade varor och tjänster. Den offentliga produktionen och sysselsättningen utvecklas därför långsammare än den offentliga konsumtionen. Sysselsättningen i den offentliga sektorn beräknas ligga knappt fem procent högre 2010 än 1994.
Diagram 7.13 Offentlig konsumtion Procent av BNP, löpande priser 30 29 28 27 26 25 24 23 22- 21
20 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Finansiellt sparande och skuldsättningsgrad
Basscenariot innebär att den offentliga sektorns inkomster växer snabbt samtidigt som tillväxten på utgiftssidan bromsas upp. Denna utveckling möjliggörs av en relativt snabb produktions- och sysselsätt- ningstillväxt i den privata sektorn. Såväl den offentliga konsumtionen som transfereringarna minskar som andelar av BNP. Mot denna bakgrund framstår möjligheterna att på sikt komma tillrätta med de finansiella obalansema som gynnsamma.
Sparandeunderskotten i utgångsläget är dock betydande. Trots omfattande besparingar och en förhållandevis snabb ekonomisk tillväxt under de närmaste åren beräknas inte den offentliga sektorns finansiella sparande vara i balans förrän 2001.
Diagram 7.14 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP
—14 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Denna utveckling innebär att skuldkvoten, dvs. nettot av den offentliga sektorns finansiella skulder och tillgångar i förhållande till BNP, fortsätter att öka fram till 1997. Därefter sker en påtaglig för- bättring. År 2010 beräknas skuldkvoten befinna sig på ungefär samma nivå som 1992.
Diagram 7.15 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning Procent av BNP
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Förbättringen av den offentliga sektorns finanser kan helt återföras till utvecklingen på den statliga sidan. De nuvarande mycket om- fattande underskotten reduceras kontinuerligt framöver. Med de beräkningsantaganden som gjorts uppnår staten (inkl. sjuk- och
arbetslöshetsförsäkringen) ett överskott motsvarande 4,3 procent av BNP 2010.
Antalet pensionärer ökar kraftigt efter sekelskiftet. Därför växer utgifterna för ATP-systemet i snabb takt. Den reala tillväxten har beräknats till drygt tre procent per år under perioden 2000-2010. Trots en snabb reallöneutveckling kommer utbetalningarna att utvecklas snabbare än pensionsavgiftema. Detta innebär att ATP-systemets finansiella överskott gradvis krymper. År 2010 beräknas ATP- systemet uppvisa ett underskott motsvarande 1,1 procent av BNP.
Utvecklingen av kommunernas utgifter sammanhänger i hög grad med hur löner och sysselsättning utvecklas i kommunsektorn. Mellan 1994 och 1998 förutsätts att antalet sysselsatta minskar tillräckligt mycket för att uppväga höjningen av reallönerna. Tillsammans med de övriga beräkningsantaganden som gjorts innebär det att kommuner- nas finanser kan komma i balans före sekelskiftet. Därefter förutsätts inkomster och utgifter vara av ungefär samma storlek.
Tabell 7.17 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP
1990 1994 2010 Statenl 1,4 -l3,0 4,3 Allmänna pensionsfonden 3,4 1,8 — 1 ,] Kommunerna -0,6 0,1 0,0 Totalt 4,2 -11,1 3,3
' Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama. Källor: SCB och Finansdepartementet.
Privat eller offentlig konsumtion?
Basscenariot innebär ett tydligt trendbrott vad gäller konsumtionsut- rymmets fördelning. Fram till 1980-talets mitt utvecklades den privata konsumtionen väsentligt svagare än den offentliga konsumtionen. Därefter stabiliserades den privata konsumtionens andel av den totala på en nivå strax över 65 procent. I basscenariot förutsätts den privata konsumtionen växa betydligt snabbare än den offentliga, vilket gör att dess andel av den totala konsumtionen uppgår till drygt 70 procent 2010 (räknati 1991 års priser).
Diagram 7.16 Privat konsumtion Procent av total konsumtion, 1991 års priser
78 76 74 72 70 68 66 64 62
60 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Fördelningen av det totala konsumtionsutrymmet på privat och offentlig konsumtion är i hög grad en fråga om politiska prioritering- ar. De i utgångsläget mycket stora underskotten i kombination med ett jämförelsevis högt skatteuttag sätter dock gränser för vad som är möjligt. I basscenariot förutsätts att förstärkningen av de offentliga finanserna ges hög prioritet. En naturlig följd av dessa antaganden är att den privata konsumtionen utvecklas snabbare än den offentliga.
Att skillnaden i tillväxttakt blivit så påtaglig sammanhänger också med de löneantaganden som gjorts. Den reala timförtjänsten förutsätts öka i relativt snabb takt inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Detta innebär att utrymmet för privat konsumtion ökar på- tagligt. Någon motsvarande utvidgning av det offentliga konsumtions- utrymmet sker dock inte. De ökade skatteinkomster som den positiva reallöneutvecklingen genererar går i hög grad åt till att betala höjda reallöner också för offentliganställda. En förutsättning för att Kommun-
och Landstingsförbundens baskalkyl ska kunna infrias 2010 är att statsbidragen höjs i reala termer efter sekelskiftet.
Skillnaden i tillväxt mellan privat och offentlig konsumtion är väsentligt mindre i nominella termer. Efter sekelskiftet utvecklas offentlig konsumtion till och med snabbare än privat konsumtion mätt i löpande priser. De löneantaganden som gjorts innebär att pris- utvecklingen för offentlig konsumtion är väsentligt snabbare än för privat konsumtion.
Tabell 7.18 Utvecklingen av privat och offentlig konsumtion 1994-2010 Genomsnittlig procentuell förändring
Fasta priser Löpande priser Privat konsumtion 1,9 4,6 Offentlig konsumtion 0,4 4,4
Källa: Finansdepartementet.
Konsumtion eller fritid?
Hur den sammantagna konsumtionen utvecklas sammanhänger också med löntagarnas val mellan ökade inkomster och ökad fritid. I basscenariot förutsätts den sammantagna konsumtionen 2010 överstiga 1994 års nivå med 26 procent. För den privata konsumtionen innebär detta en ökning med 36 procent eller 30 procent per invånare. Det som möjliggör denna utveckling är att produktionen sammantaget ökar med närmare 40 procent. Mindre än en tredjedel av denna uppgång kan hänföras till ökad sysselsättning. Resten förklaras av en ökad produktivitet i näringslivet.
I basscenariot har förutsatts att medelarbetstiden minskar med knappt fem procent mellan 1994 och 2010. Detta är liktydigt med att produktivitetstillväxten i ekonomin till en betydande del kommer att tas ut i form av ökad konsumtion. Det är emellertid inte orimligt att tänka sig att många hushåll väljer att ta ut en ännu större del av välståndsökningen i form av ökad fritid. Detta skulle i så fall innebära en kraftigare minskning av medelarbetstiden och därmed också en lägre nivå för produktionen och konsumtionen än vad som fram- kommer i basscenariot.
Vid en given nivå på den offentliga konsumtionen skulle detta få till följd att den privata konsumtionens andel av konsumtionsutrymmet inte ökar fullt så mycket som redovisats ovan. Lägre totalproduktion skulle emellertid också resultera i försämrade förutsättningar för den offentliga sektorn att finansiera sina åtaganden. Det är därför troligt att också den offentliga konsumtionen skulle bli lägre om medel- arbetstiden sjönk.
Basscenariots utveckling vilar i hög grad på de antaganden som gjorts beträffande medelarbetstidens utveckling. Om hushållen i stället väljer att ta ut höjda reallöner i form av minskad arbetstid skulle detta påverka vad som krävs för att sanera de offentliga finanserna.
Minskad skuldsättning eller sänkta skatter?
Utvecklingen i basscenariot innebär att statsskulden i förhållande till BNP sjunker till 38 procent 2010, vilket kan jämföras med 96 procent 1997. En förutsättning för denna utveckling är att de överskott som börjar byggas upp i staten fr.o.m. 2003 i sin helhet används till amorteringar. Det innebär att det inte fattas några nya beslut om ofinansierade utgiftsökningar eller skattesänkningar under en så pass lång period som 16 år.
Det går inte att utesluta att en fortgående förbättring av statsfinans- erna så småningom skulle tas ut i form av ökade utgifter eller minskningar på inkomstsidan istället för amorteringar.
Basscenariots utveckling skulle t.ex. medge en gradvis sänkning av skattekvoten till 50 procent, jämfört med 53,2 procent, och ändå medföra att statens finanser uppvisar ett visst överskott efter 2005.
7.9 Slutsatser
I detta kapitel har utredningen redovisat ett basscenario för ut- vecklingen till 2010 med en mer detaljerad bedömning av utveck- lingen fram till 1998. Basscenariot vilar på ett antal förutsättningar, vilka var för sig ter sig rimliga i ett historiskt perspektiv:
— Produktiviteten växer något Snabbare än under 1980—talet, men ' väsentligt långsammare än under tidigare decennier.
— Marknaden för svensk export växer i en historiskt sett genom- snittlig takt.
— Bytesförhållandet med omvärlden försämras något under perioden, vilket är i linje med den historiska utvecklingen.
— Arbetslösheten är hög i förhållande till tidigare decennier, men väsentligt lägre än i dag.
— Arbetskraftsdeltagandet är högt jämfört med 1970-talet, men lägre än 1990.
— Den offentliga sysselsättningen växer i väsentligt långsammare takt än under 1970- och 1980-talen.
— Bruttosparkvoten ökar kraftigt och når vid periodens slut upp till samma nivå som på 1960-talet.
Givet dessa antaganden kommer den svenska ekonomin att utvecklas förhållandevis gynnsamt fram till 2010. Bruttonationalpro- dukten växer med två procent per år 1994-2010, vilket är i nivå med 1970- och 1980-talens utveckling, men betydligt lägre än 1950- och 1960-talens tillväxttal.
Den privata konsumtionen växer med 1,9 procent per år 1994- 2010, vilket är mer än under 1970- och 1980-talen. Över en så pass lång period som 16 år är detta en avsevärd ökning. Konsumtionen per capita ökar med 30 procent mellan 1994 och 2010. Samtidigt minskar den genomsnittliga arbetstiden med knappt fem procent. Det innebär att välståndsökningarna inte enbart tas ut i form av ökad konsumtion utan också i form av ökad fritid.
Sysselsättningen i näringslivet växer med 0,7 procent per år, vilket är högt med historiska mått mätt. I stort sett hela sysselsättnings- ökningen äger rum i den kunskapsintensiva industrin och i tjänstesek- torerna.
De ofentliga finanserna förbättras gradvis under perioden. Sparandeunderskotten beräknas vara undanröjda 2001. År 2010 upp- visar den offentliga sektorns finansiella sparande ett överskott motsvarande 3,3 procent av BNP.
Detta innebär att nettoskulden når sitt maximum som andel av BNP 1997 och att den därefter reduceras. Vid periodens slut beräknas skuldkvoten vara ungefär lika stor som 1992.
För att denna utveckling ska bli möjlig krävs att en rad förut- sättningar uppfylls. Den ekonomiska tillväxten måste bli god och huvudsakligen komma till stånd i den privata sektorn. Ökningen av den offentliga konsumtionen måste begränsas. Omfattande budgetför- stärkningar måste vidtas under periodens första hälft. Detta innebär sammantaget att de offentliga utgifterna kommer ner till samma andel av BNP som i mitten av 1970-talet.
Det bör understrykas än en gång att basscenariot inte är en prognos. Scenariot utgår från att de strukturella reformer som har genomförts under senare år lämnar ett ökande bidrag till ekonomins Växtkraft under perioden. Därutöver krävs antagligen ytterligare åtgärder för att stärka ekonomins förmåga till anpassning och utveckling. Vilka dessa förändringar skulle kunna vara behandlas i de följande kapitlen (8-12).
" "valt,:|t..mt||"'.*0w1'l men ' w magra - ;" "hiiiwf'ia'aid'lu ,, ; h**"i'f'telä' in.» »! Lai Ån. :.q'"1||ilm"1=|ågiév ,» .tt-u 'ÅQLPH' nliwl "'|'th innhål'jl' -|"|' || unit f.,-.i :h't'r.
||" ||._ ' | |'|
||| " "mm....mw
|| "'|', _ '_I*| _ '||_' -.|r -r :- |' ' _ ' "|. 'I" "' Ub || |. ' HW] =.; #39 mm 94? mamman-liv .' ' ' "Ä'hi'fp 'w'hJ' | ':”:sz fw %;..ltumäml riod w ra | fi.. inninåmil'l'i
rig, nåiidiiliuamå'x g,.riirclohnj. .eu; ,mn' *.; thy-uf stin-y. not an; go?; mh'il'j'ti'- '?iäm' JyllLlElll—Jn PGP! 'umlm-WF? mimmi-niga: **Åmmi'P'UI-M " Sl" bara Mimi??? Ei: &»?th J .-| .y'- naimjllwwmgm What?-E% nwiädd- himla-r "ll "" " |:! ;.[!'|| "r."'— '" |'|';, | hamnat-wu | .,.' . u....”iw ;rä-i .: än? Within Winona-Mm _aiä'd' || , ';;y mumlar 45: 'en” rlx- mln. & utan Nini, Mammas... .;M ||. '+' ' .neawtanä'gf' | .ah' :mt ..an' gwnaiphquåmmånf: | mm Båt. rigiåwlo ._ ' ' ' .. . || . maior | ,'li' -' '|-"n-' |"|'.|' ', * Althin-xi: naima "I'UMHJ alltå-ro"! manually malmtåg—pci , .-mi|i.0m!'.,1l. IW utlåning”: — | . ..Hää'ilwö Jm. arneman. slitningar-åhh .;
|| malmhamn”; vd. lämn Mauritania illa yulri .fr—äl lil. Willem: mt] imam lula-' metron-'i'! .r anus.-L;— .mr|t'.m'|=lnam*'cvl "ME
. || |. ' | _ , |||| . '. ”jag! &"?ng mqwåhmm ._.'|-' ' ' l_|
.._. -'.., -:|r- nu], ua.-na Mmfnuäw-rliu %'W ämm t'; ma, . '.'" ””% MM ' *tl'llr'ml låg; n'u'i' ' " vi; i.:agirinä'i .iriuélez magin; ... in | MME! gått-nä fragilis-.Mmd
_- -- j ""w""? muut. man mmiami _Wåu'... in??? m.m gaffla-:l JJ -."'$1'H:'!|'Lfmsmiilinnabqlm wy- r:.tliiir mår mig: '.'; _, +:th 'if??? 'W'W Majorna gina-%$ milligram—||. malin—jam ,' " - _ . FSD” 'li_ |!".-'Sl-.ii"|Tll_ nu: '%mm w; ' 'I'
av.. minutiberalpeeia-E Ifa um man arm töri' ww um "'.'” mynt. iwumim 35.113». %liegä ,.wrmaq ' 6 my...—.it w "Pam item | '_vt |. 'inww_ ...min—sq Hur.-||| MMV ' . %:: —:"i"i1'.'agllmtf,l1 innni'önla' ig bil |'il'i'r i , _.mf mammut. -...-'..e...i..a||y....=' Bält-fan, m- - . ' mtl-WW
'$ 1. . ”Fil. ... , (H* ' _j ...-1.
Problem och möjligheter
Del
dao meklmcl Teladgtllpm
Arbetsmarknaden
8.1 Inledning
Ekonomin utsätts ständigt för olika störningar som rubbar balansen på arbetsmarknaden. På en väl fungerande marknad leder förekomsten av obalanser till spontana anpassningar i riktning mot jämvikt. På arbetsmarknaden är anpassningsprocesserna ofta ofullkomliga och långsamma. Det kan t.ex. medföra bestående arbetskraftsbrist på vissa delar av arbetsmarknaden och långvarig arbetslöshet inom andra områden. Arbetsmarknadens förmåga att anpassa sig till störningar beror på dess funktionssätt eller flexibilitet.
[ detta kapitel analyseras hur den svenska arbetsmarknaden har fungerat. Ett viktigt syfte är att bidra till bedömningen av. riskerna för att arbetslösheten blir bestående. I detta perspektiv görs en jämförelse med utvecklingen i Europa och USA. Kapitlet behandlar olika åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och där- igenom minimera riskerna för en bestående arbetslöshet.
Kapitlet inleds med en beskrivning av de senare årens utveckling på den svenska arbetsmarknaden. I avsnitt 8.3 beskrivs och analyseras utvecklingen på arbetsmarknaden i Europa och USA. Därefter diskuteras två olika teorier for att förklara ökningen av arbetslösheten. Avsnitt 8.4 beskriver jämviktsarbetslösheten och dess bestämnings- faktorer medan avsnitt 8.5 behandlar begreppen persistens och hysteresis. Därefter följer en diskussion om relativlönetlexibiliteten. Riskerna för att arbetslösheten blir bestående i Sverige behandlas i avsnitt 8.7. Kapitlet avslutas med en diskussion om de centrala handlingsvägar som står till buds för att bekämpa arbetslösheten.
KAPITEL
8.2 Utvecklingen i Sverige
Arbetskraftsundersökningarna (AKU) visar på en svag trendmässig ökning av arbetslösheten sedan mitten av 1960—talet. Till största delen beror ökningen på ungdomsarbetslöshetens uppgång. Jämfört med flertalet OECD-länder är dock uppgången marginell fram till 1990.
I början av 1990-talet försämrades arbetsmarknadsläget snabbt. Efterfrågan på arbetskraft föll i samtliga näringsgrenar. Arbetslösheten steg från en mycket låg nivå till den högsta som noterats under efter- krigstiden. I snabb takt har Sverige uppnått arbetslöshetsnivåer som flertalet västeuropeiska länder vant sig vid under en längre tid.
Diagram 8.1 Arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder i Sverige, 1963-1994 Procent av arbetskraften, 16-64 år
................................................................................................................................... ,
ö- - et arbetslösa
1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993.
Anm.: För 1963-1986: gamla arbetskraftsundersökningar; för 1987-1992: nya arbetskraRsundersökningar uppräknade till 1993 års nivå. 1994 års siffra är ett genomsnitt för januari - november. Källa: AMS och SCB, Arbetskrahsundersökningama.
Även de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har ökat kraftigt jämfört med tidigare år. Under 1993 deltog närmare 180 000 personer i någon konjunkturberoende åtgärd, vilket motsvarade 4,3 procent av arbetskraften.1 De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fortsatte att öka under 1994. Fram till november 1994 var ca 213 000 personer eller drygt 5 procent av arbetskraften sysselsatt i någon konjunkturberoende åtgärd. Under tidigare lågkonjunkturer deltog som mest mellan 2,5-3
' De konjunkturberoende åtgärderna år beredskapsarbete, rekryteringsstöd, arbets- marknadsutbildning, arbetslivsutveckling och speciella insatser för ungdomar (ungdomspraktik, ungdomslag och särskilda inskolningsplatser).
procent av arbetskrafteni någon konjunkturberoende åtgärd. F örmod- ligen har denna omfattning bidragit till att de svenska arbetslöshetsti- derna ökat långsammare än i andra länder (avsnitt 8.3). Det är relativt vanligt att arbetslöshetsperiodema avbryts av en arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd.
Jämfört med tidigare lågkonjunkturer är styrkan i nedgången påtaglig. Mellan 1990 och 1993 föll den totala sysselsättningen med ca 480 000 personer, dvs. elva procent. Sysselsättningen föll mest i industri- och byggsektorn. Till skillnad från lågkonjunkturen i början av 1980-talet drabbades även sysselsättningen inom offentliga och övriga tjänster samt inom bank- och försäkringsverksamheten (diagram 8.2).
Diagram 8.2 Sysselsättningsförändringari olika näringsgrenar 1980-1983 och 1990-1993 Procent
Förändringen 1981—1983 10
B Förändringen 1990—1993
_20 ........................ . ..............................................................................................
sni 1 sni 2—4 sni 5 sni 6 sni 7 sni 8 sni 9 snl tot
Anm.: sni l=jordbr, skogsbr m.m., sni 2- =gruv-, tillv industri m.m., sni 5=byggnads- industri, sni 6=handel, rest, hotell, sni 7=samf, post och tele, sni 8=bank-, försäkrv m.m., sni 9=off förvaltning och andra tjänster. För 1980-1983: gamla arbetskraftsundersökningar; för 1990-1992: nya arbetskrafts- undersökningar uppräknade till 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetslaaftsundersölmingama.
Arbetsmarknadsläget förbättrades under 1994. Efterfrågan på arbetskraft ökade successivt, vilket återspeglades i ett ökat antal lediga platser samt färre varsel och konkurser. Sysselsättningen började att stiga i början av 1994. Den största ökningen ägde rum inom industrin och inom privata tjänstesektorn.
Arbetslöshetens struktur
Arbetslösheten är inte bara väsentligt högre än vid tidigare lågkon- junkturer. Även karaktären skiljer sig. Arbetslösheten har i stort sett drabbat alla grupper. Skillnaden mellan personer med olika utbild- ningsnivåer och mellan olika regioner är mindre än vid tidigare låg- konjunkturer.
Nedgången i sysselsättningen har varit särskilt stor i mansdomi- nerade sektorer som industri- och byggsektorn. Detta ledde till att arbetslösheten bland män var ca tre procentenheter högre än för kvinnor 1993. Under loppet av 1994 började arbetslösheten att minska. Arbetslösheten föll snabbare bland män än bland kvinnor vilket innebar att gapet mellan kvinnors och mäns relativa arbets— löshetstal minskade under 1994. I de flesta OECD-ländema är kvinnornas arbetslöshet betydligt högre än männens, vilket kan bero på att kvinnornas förankring på arbetsmarknaden är svagare. De svenska kvinnornas höga andel av sysselsättningen i den offentliga sektorn har bidragit till att minska arbetslöshetsrisken.
Tabell 8.1 Arbetslösheten efter kön och ålder Procent av arbetskraften
Samtliga Män Kvinnor 16-24 år 25-54 år 16-64 år 1981 2,5 2,4 2,7 6,3 1,8 1982 3,2 3,0 3,4 7,6 2,2 1983 3,5 3,4 3,6 8,0 2,4 1990 l,6 l,6 1,6 3,7 1,2 1991 3,0 3,3 2,5 6,5 2,4 1992 5,3 6,3 4,2 11,5 4,5 1993 8,2 9,7 6,6 18,4 7,1 1994 8,0 9,1 67 167 69
Anm.: För 1981-1983: gamla arbetskrahsundersökningar; för 1990-1992: nya arbets- kraftsundersökningar uppräknade till 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama.
Ungdomarnas arbetsmarknadssituation har försämrats under en längre tid. Det finns flera anledningar till att ungdomarna drabbas hårt av lågkonjunkturer. Ungdomarna har i allmänhet kortare arbetslivs- och yrkeserfarenhet än andra åldersgrupper. Detta försvagar deras ställning på arbetsmarknaden.
Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet låg efterfrågan på arbetskraft på en historiskt sett låg nivå, vilket särskilt drabbade nyinträdda grupper. Systemet med uppsägningsprincipen "sist in — först u " drabbar ungdomarna. Å andra sidan är arbetslöshetstiderna
kortast bland de unga. Däremot var ungdomarnas arbetslöshet i för- hållande till övriga åldersgrupper inte högre under 1990-talets lågkon- junktur än den var under lågkonjunkturen i början av 1980—talet. Arbetslösheten har stigit mer för övriga åldersgrupper. Undantaget är de äldre mellan 55 och 64 år, vars arbetslöshet inte ökat lika mycket som ungdomarnas.
Samtidigt som arbetslösheten har ökat har både antalet och andelen ungdomar i arbetskraften minskat. Speciellt kraftig var minskningen för åldersgruppen 16-19 år. Andelen studerande har stigit till följd av utbyggnaden av gymnasieskolan. Dessutom ökade såväl antalet som andelen ungdomar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Chanserna för att få delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är högre för ungdomar än för äldre. Sannolikheten är närmare fyra och en halv gånger högre för ungdomar än för arbetslösai åldern 45-54 år (Edin och Holmlund, bil. 8).
Under 1994 förbättrades ungdomarnas situation på arbetsmarkna- den. Arbetslösheten har fallit mer bland ungdomar än för övriga åldersgrupper.
Diagram 8.3 Arbetslösheten bland 16-19 år och 20-24 år, 1970-1994 Procent av arbetskraften 20 18 16
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994
Anm.: För 1970-1986: gamla arbetskraftsundersökningar; för 1987-1992: nya arbets- kraftsundersökningar uppräknade till 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetskraftsundersölmingama.
Situationen för invandrarna försämrades kraftigt mellan 1990 och 1993. De utomnordiska medborgarna är speciellt hårt drabbade. Arbetslösheten bland dessa var drygt 27 procent 1993, vilket var tre gånger högre än för svenska medborgare. Såväl sysselsättningsgraden som arbetskraftsdeltagandet föll kraftigt. 1993 tillhörde drygt hälften
av de utomnordiska medborgarna arbetskraften, vilket är en minskning med ca 20 procentenheter jämfört med 1990.
Till skillnad från i tidigare lågkonjunkturer har arbetslösheten ökat för alla utbildningskategorier. Arbetslösheten är högst för personer med förgymnasial och gymnasial utbildning.
Tabell 8.2 Arbetslösheten efter utbildningskategorier Procent av arbetskraften
För- Gymnasial Gymnasial Efter- gymnasial högst 2 är längre än 2 år gymnasial 1981 3,2 2,7 1,3 0,8 1982 4,0 3,5 1,9 1,1 1983 4,2 4,5 2,5 1,4 1990 2,i 1,6 1,3 0,8 1991 3,4 3,2 2,4 1,2 1992 5,6 5,8 4,8 2,4 1993 9 7 9 9 8,8 3,9
Anm.: För 1981-1983: gamla arbetskraftsundersökningar; för 1990-1992: nya arbets- kraftsundersökningar uppräknade till 1993 års nivå. Källa: SCB, Arbetslaaftsundersölmingama.
Andelen arbetslösa med endast förgymnasial och gymnasial utbildning är överrepresenterade jämfört med andelen i arbetskraften. Samtidigt är andelen arbetslösa med eftergymnasial utbildning betydligt lägre jämfört med andelen i arbetskraften.
Diagram 8.4 Arbetslösheten och arbetskraften fördelade efter utbildningskatego ri, 1993 20-64 år
60 50 40 30 20
10
Förgymnasial Gymnasial Eftergymnasial
Källa: SCB, Arbetslaaftsundersökningama.
Skillnaden i arbetslöshet mellan regioner har minskat. Arbets- lösheten för storstadslänen har traditionellt varit mycket låg. Under denna lågkonjunktur har skillnaderna mellan de olika länen minskat. Arbetslösheten för storstadslänen är ungefär lika hög som för övriga län (utom för skogslänen).
Förutom ökningen i den öppna arbetslösheten har även den "dolda" arbetslösheten ökat. De latent arbetssökande ökade med 53 procent mellan 1992 och 1993, till drygt 140 000 personer, vilket motsvarade drygt tre procent av arbetskraften.2 Antalet undersysselsatta uppgick till 336 000 1993 eller över sju procent av arbetskraften. Det är en ökning med tolv procent från året före.3 Under 1994 har antalet latent arbetssökande fortsatt att stiga. I genomsnitt var ca 184 000 personer eller drygt fyra procent av arbetskraften latent arbetssökande. Antalet undersysselsatta var i stort sett oförändrat.
Tabell 8.3 Arbetslöshetsinflöde och arbetslöshetstider
16-64 år 55-64 år
Arbetslösa Inflöde Varaktighet Varaktighet 1965-1969 1,8 0,27 6,8 14,2 1970-1974 2,2 0,19 11,5 24,2 1975-1979 1,9 0,17 11,5 23,9 1980-1984 2,9 0,19 15,5 38,8 1985-1986 2,7 0,17 15,5 42,2 1987-1988 1,8 0,12 14,5 46,4 1989-1990 1,5 0,10 13,8 39,0 1991-1992 3,7 0,18 20,6 40,2 1992-1993 6,8 0,28 24,4 47,6
Anm.: Arbetslösa i procent av arbetskraften, inflödet mäts per vecka i procent av arbetskraften och varaktigheten mäts som den genomsnittliga (i veckor) avslutande arbetslöshetsperioder. För 1965-1986: gamla arbetskraftsundersökningar; för 1987-1992: nya arbetskrafts- undersökningar uppräknade till 1993 års nivå. Källor: Björklund (1981) och Edin och Holmlund, bilaga 8.
En hög arbetslöshet kan bero antingen på att många personer blir arbetslösa (inflödet ökar) och/eller på att de arbetslösa förblir arbetslösa under en lång tid (arbetslöshetstiderna förlängs).
Sedan 1960-talet har arbetslöshetstiderna trendmässigt stigit i Sverige (tab. 8.3). Arbetslöshetsperiodema ökade från sju veckor i genomsnitt i slutet av 1960-talet till ca 15 veckor under 1980-talet. Under samma period minskade inflödet. Från 1990 sker en uppgång
2 De latent arbetssökande definieras som personer som velat och kunnat arbeta men inte sökt. 3 De undersysselsatta är anställda som inte kunnat arbeta mer av arbetsmarknadsskäl.
av inflödet, då antalet personer som blir arbetslösa stiger kraftigt. Samtidigt förlängs den genomsnittliga arbetslöshetsperioden.
Långtidsarbetslösheten har stigit under de senaste åren. I Sverige brukar man vanligtvis definiera långtidsarbetslöshet som arbetslöshet som varat mer än sex månader utan avbrott. I den internationella litteraturen brukar gränsen oftast dras vid ett år. Ökningen av långtidsarbetslösheten var speciellt kraftig under 1993 och har fortsatt att öka under 1994. Andelen långtidsarbetslösa av det totala antalet arbetslösa uppgick till 32 procent 1993. 1994 hade den ökat till ca 38 procent.
Långtidsarbetslösheten skiljer sig mellan olika åldersgrupper. Långtidsarbetslösheten bland ungdomar är lägst. 1994 uppgick den till 29 procent i genomsnitt. I åldersgruppen 55-64 år var däremot ca 55 procent av de arbetslösa långtidsarbetslösa 1994. I Sverige avbryts arbetslöshetsperioden av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i större ut- sträckning än i andra länder. Det innebär att andelen långtidsarbetslösa i Sverige inte är riktig jämförbar med andra länders.
Diagram 8.5 Långtidsarbetslösa sex månader respektive tolv månader 1976-1994 Procent av totala antalet arbetslösa
40 35 30 _________________ ........................... 25 20
1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
Anm.: Med långtidsarbetslöshet avses personer som varit arbetslösa i sex respektive tolv månader eller längre i procent av totala antalet arbetslösa. För 1970-l986 gamla arbetslaaftsundersökningar; för 1987-1992 nya arbetskrafts- undersökningar uppräknade till 1993 års nivå.
Källa: SCB, Arbetskrahsundersökningama.
Medelarbetstidens utveckling
Den genomsnittliga arbetstiden uppgick 1992 (enligt nationalräken- skapema) till drygt 1 480 timmar per år. Under 1970-talet minskade medelarbetstiden trendmässigt, för att därefter öka något under 1980- talet (diagram 8.6). Förändringen var störst för offentlig sektor. Minskningen under 1970-talet uppgick till ca 1,5 procent per år. Minskningen för sysselsatta i privat sektor var ungefär en procent. Också ökningen under 1980-1992 var störst för offentlig sektor: 0,5 procent per år jämfört med 0,2 procent för näringslivet.
Medelarbetstidens förändring kan antas bero på en rad olika faktorer såsom ändrade arbetstidsregler och möjligheter till olika typer av ledighet, nettolönens utveckling och den allmänna inkomstutveck- lingen i ekonomin. Även sammansättningen av arbetskraften påverkar medelarbetstiden.
Utvecklingen av medelarbetstiden i offentlig respektive privat sektor är en indikation på kvinnors arbetsutbud och sysselsättnings- grad. Förändringen av medelarbetstiden för kvinnor kan till stor del förklaras utifrån sammansättningen av olika ålderskohorter. Tidigare generationers kvinnor har haft en kortare arbetstid än yngre kvinnor. Under 1960- och 1970-talen, då den stora mobiliseringen av kvinnlig arbetskraft ägde rum, arbetade många kvinnor deltid. Detta bidrog sannolikt till att den genomsnittliga medelarbetstiden i hela befolk- ningen minskade. Allt eftersom nya årskullar kvinnor tillkommit, med allt högre genomsnittlig arbetstid, har medelarbetstiden ökat. Genom- slaget har varit störst inom den offentliga sektorn till följd av den höga andelen kvinnlig arbetskraft.
Diagram 8.6 Medelarbetstidens utveckling 1970-1993 Genomsnittligt antal timmar per sysselsatt 1700
1600 1500
1400 1300
1200 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Anm.: Brott i serien över näringslivet 1980. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
' Detta avsnitt bygger på Holmlund (1993) och Edin och Holmlund (bil. 8).
återigen att öka. Under 1980-talet fram till början av 1990-talet började rörligheten rörlighet återfinns i en rad andra europeiska länder (OECD, 1986a). tenderar rörligheten att minska. Denna utveckling mot minskad delen minskade rörligheten till följd av försämringen på arbets- marknaden. Då antalet lediga platser minskar och arbetslösheten ökar tydliga tecken på en minskning av arbetskraftens rörlighet. Till största Från mitten av 1960—talet fram till början av 1980-talet finns det
Arbetskraftens rörli
ghe t4
Anm.:
Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama.
1994 års siffra är ett genomsnitt för januari - november.
1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
1994
lvl-ZZCLCLVV
Ogogogogog
””%/2222»? V . . _ .
”% /%%/% %%%% %%%/%% //%%%/.W
////////////// /. // //u// m .
%%22%/%/%%
%% %%%%% //%/ .! ” ” m ” m
%%%%%%% %%%%%%%%%%% %/ %%%. 7///// _ _ _ .
////////.////// /////./
M/zM/M%%/%%%%%%%/%%% %% /% ' " n . , . %%?2/ /////%%// //////////
%%%%7% %%%/% _ %% I N/ . _ m m ”%%/%% . ./%%%.%%%%%%//%%%%%% w 27% %%%%% //%%%%%%% .
%%/%%%%%/%%%%/%%%%%%
%%////////// //////./ /////////%//// ///// ///////.///. /////// . %//////////////./////// %//.///// ////////.// ////// ///////,%//////// %. _
%%%/%%%.%%%/.%%%%% %?HV/
%%%%%/%%%%%%%%%.%%%%%%%%%% ”%%/%!”.mmmw
///////////
/%//%%%%%%%%/ %.
//// %/% /%%%%%%%%%a.
//// /////.///////%/,
un M. u U 0 In
Procent, 1-34 timmar Diagram 8.7 Andelen deltidsarbetande män och kvinnor 1976-1994 eller mindre ofrivilligt deltidsarbete kan ha ökat. och 1994 med en procentenhet till närmare tio procent. Sannolikt har den höga arbetslösheten en avgörande betydelse. Olika former av mer
Andelen deltidsarbetande kvinnor uppgick till drygt 41 procent fram till november 1994. Andelen deltidsarbetande män ökade under 1993 per vecka) minskade under 1980-talet. Samtidigt har männens del- tidsarbete stigit trendmässigt, om än från en låg nivå (diagram 8.7).
Andelen kvinnor som är deltidsarbetande (mindre än 35 timmar
Man kan urskilja flera olika slags rörlighet: geografisk, extern (byte av arbetsgivare) och intern (byte av arbetsuppgifter).
Den geografiska rörligheten kan mätas med frekvensen flyttningar över länsgränser. Arbetsmarknadsläget påverkar den geografiska rörligheten. Från slutet av 1960-talet fram till början av 1980-talet minskade flyttningarna. Därefter sker en uppgång. Under hela 1980- talet har flyttningarna ökat. Även under 1993 har flyttningarna legat kvar på en hög nivå. I relation till slutet av 1960-talet är dock rörligheten betydligt lägre (avsnitt 3.5).
I samband med det förbättrade konjunkturläget under 1980-talet ökade den externa rörligheten. ] slutet av 1980-talet var den lika hög som i slutet av 1960-talet.5 Under 1990-talets lågkonjunktur har den externa rörligheten minskat kraftigt. På lång sikt tycks trenden vara att en allt större del av rörligheten sker inom snarare än mellan företagen.
Den interna rörligheten, dvs. byten av befattning hos samma arbetsgivare, har visat en svag trendmässig uppgång sedan slutet av 1970-talet. Även den interna rörligheten uppvisar ett fall i början av 1990-talet.
8.3 Utvecklingen i Europa och USA
Den svenska ekonomins utveckling påminner om den som flertalet europeiska länder gått igenom sedan mitten av 1970-talet. Arbets- lösheten började då stiga kraftigt i de flesta OECD-ländema. Även i Sverige ökade arbetslösheten i början av 1980-talet, men under den efterföljande högkonjunkturen sjönk den tillbaka till de tidigare nivåerna. Arbetslösheten i flertalet OECD-länder dröjde emellertid kvar på en hög nivå.
5 Den externa rörligheten definieras som antalet personer som någon gång under året bytt arbetsgivare i förhållande till antalet personer som någon gång under året varit i arbetskraften.
Tabell 8.4 Arbetslösheten i OECD-länderna Procent av arbetskraften
1970 1975 1985 1990 1993 Australien 1,6 4,8 8,2 6,9 10,8 Japan 1,1 1,9 2,6 2,1 2,5 Kanada 5,6 6,9 10,4 8,1 1 1,1 Nya Zeeland 0,1 0,3 3,5 7,7 9,5 USA 4,8 8,3 7,1 5,4 6,7 Belgien 2,1 5,0 1 1,3 8,0 9,6 Danmark' 1,3 5,3 9,0 9,6 12,2 Frankrike 2,4 4,0 10,2 8,9 1 1,7 Greklandl 4,2 2,3 7,8 7,0 9,8 Irland 5,8 7,3 17,0 13,3 15,8 Italien 5,3 5,8 9,6 10,3 10,2 Luxemburgl 0,0 0,2 1,7 1,3 2,1 Nederländerna 1,0 5,2 10,6 7,5 8,3 Portugal 3,8 3,5 8,7 4,6 5,5 Spanien 2,4 3,7 21,1 15,9 22,4 Storbritannien 3,0 4,3 11,2 7,0 10,3 Tyskland 0,8 3,6 7,1 4,8 5,8 Finland 1,9 2,2 5,0 3,4 17,7 Islandl 1,3 0,5 0,9 1,8 4,3 Norge 1,6 2,3 2,6 5,2 6,0 Schweizl 0,0 0,4 1,0 0,5 4,5 Sverige 1,5 1,6 2,8 1,7 8,2 Osterrike' 1,4 1,7 3,6 3,2 4,2 EU genomsnitt 2 6 4 4 10,9 8 4 10,7
' Ej standardiserade. Källor.” OECD (l986b, l990b, 19946 och i).
Under 1980-talet började arbetslösheten sjunka i ett flertal OECD— länder. Arbetslösheten sjönk emellertid enbart med drygt 2,5 procent- enheter i genomsnitt under 1980-talets expansion. Tidsperioden och takten varierade dock kraftigt mellan olika länder. För flertalet länder skedde nedgången från en mycket hög nivå och tog dessutom lång tid. I början av 1990—talet avbröts nedgången och arbetslösheten började öka på nytt.
Det verkar således finnas en tendens att arbetslösheten fastnar på en hög nivå i flertalet europeiska länder. Däremot har arbetslösheten i USA varierat mer.
Tabell 8.5 Nedgång i arbetslöshet i OECD-länderna
Högsta resp. Nedgång i Nedgång i lägsta år procentenheter procent Australien 1983-1989 3,8 38,4 Japan 1986-1990 0,7 25,0 Kanada 1983-1989 4,3 36,4 USA 1983-1989 4,3 45,3 Belgien 1982-1990 5,4 42,9 Danmarkl 1983-1986 2,6 25,0 Frankrike 1987-1990 1,6 15,2 Grekland' 1984-1990 1,1 13,6 Irland 1985-1990 3,7 21,8 Italien 1988-1991 1,1 10,0 Luxemburgl 1980-1990 0,6 85,7 Nederländerna 1983-l992 5,3 44,2 Portugal 1985-1991 4,4 51,8 Spanien 1985-1990 5,2 24,6 Storbritannien 1983-1990 5 ,4 43,5 Tyskland 1983-1991 3,5 45,5 Finland 1983-1989 2,0 37,0 lsland' 1984-1987 0,8 61,5 Norge 1983-1986 1,4 41,2 SchweizI 1984-1989 0,6 54,5 Sverige 1983-1989 2,0 57,1 Österrike' 1984-1989 0,7 18,4 EU 1985-1990 2,5 22,9 OECD Total 1983-1990 2,4 28,2
' Ej standardiserade. Anm.: l uppgifterna för EU ingår: Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien och Tyskland.
Källa: OECD (1994e och f).
Inflödet i arbetslöshet är lågt i flertalet europeiska länder. Däremot varar den länge. De långa arbetslöshetstiderna avspeglas i en hög andel långtidsarbetslösa i många europeiska länder. Både USA och Kanada har ett högt inflöde medan arbetslöshetstiderna är korta. Länder som Sverige, Finland, Norge samt Japan har tidigare haft såväl ett lågt inflöde i arbetslöshet som korta arbetslöshetstider jämfört med övriga europeiska länder (Layard m.fl., 1991).
Långtidsarbetslöshet
I de flesta OECD-länder följdes de höga arbetslöshetstalen av en ökning av andelen långtidsarbetslösa (tab. 8.6).
Andelen långtidsarbetslösa påverkas av såväl inflödet som utflödet från arbetslöshet. I början av en lågkonjunktur är inflödet till arbetslöshet större än utflödet. Andelen korttidsarbetslösa stiger medan andelen långtidsarbetslösa sjunker. När inflödet avtar och utflödet fortfarande är lågt kommer andelen långtidsarbetslösa att stiga. När
utflödet överstiger inflödet börjar arbetslösheten att sjunka. Således finns det ett positivt samband mellan arbetslöshet och långtidsarbets- löshet på lång sikt. En ökad arbetslöshet tenderar att leda till en högre andel långtidsarbetslösa.
Det finns stora variationer mellan olika länder. Andelen långtids- arbetslösa var lika hög i Italien som i Belgien, men arbetslösheten var lägre i Belgien än i Italien. Å andra sidan var arbetslösheteni Belgien något lägre än i Danmark samtidigt som andelen långtidsarbetslösa var betydligt högre. Kanada och USA är båda exempel på länder som har en låg andel långtidsarbetslösa, samtidigt som arbetslösheten har varit lägre än OECD-genomsnittet. Dessa skillnader tyder på att det i varje land finns särdrag i arbetsmarknadens funktionssätt som förklarar skillnader i långtidsarbetslöshet.
Tabell 8.6 Långtidsarbetslösa Procent av totala antalet arbetslösa
1980 1985 1990 1992 1993 Australien 19,9 30,9 21,6 34,5 36,5 Japan 16,1 12,9 19,1 15,9 17,2 Kanada 3,3 10,3 5,7 13,1 14,1 Nya Zeeland - - 18,7 31,9 33, USA 4,3 9,5 5,6 11,2 11,7 Belgien 57,9 69,8 69,9 59,0 - Danmark - 39,3 33,7 27,0 - Frankrike 32,6 46,8 38,3 36,1 34,2 Grekland - 46,2 51,7 49,7 - Irland 34,8 64,7 67,2 60,31 - Italien - 65,8 71,1 58,2 - Nederländerna 25,9 60,7 48,4 44,0 - Portugal - - 48,1 30,9 - Spanien 34,7 56,7 54,0 47,4 50,1 Storbritannien 19,0 48,6 36,0 35,4 - Tyskland 17,0 47,9 46,3 33,5 - Finland 14,2 10,2 3,3 8,2 18,4 Norge 2,0 10,2 19,2 23,6 27,2 Sverige 5,5 11,2 4,5 8,1 10,9 ' 1991. Anm.: Med långtidsarbetslösa avses personer som varit arbetslösa i tolv månader eller längre. Källor: OECD (1984, l990c, 1994a), SCB, Arbetskraftsundersökningama och Finska Arbetsmarknadsdepartement.
Att döma av utvecklingen i andra västeuropeiska länder är det svårt att få ner arbetslösheten när den väl har stigit högt. En hög arbetslöshet är ofta förknippad med en hög andel långtidsarbetslösa. Det finns huvudsakligen två förklaringar till den höga arbetslösheten i Europa. Den ena bygger på att jämviktsarbetslösheten har stigit, medan den andra utgår ifrån att arbetslösheten är trögrörlig och endast
långsamt anpassas tillbaka till jämviksläget. 1 de följande två avsnitten kommer dessa två hypoteser att granskas närmare.
8.4 Jämviktsarbetslösheten
Fram till 1970-talet var den förhärskande synen att det fanns ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet, den s.k. Phillipskurvan. Tanken var att man kunde välja mellan en hög/låg arbetslöshetsnivå och en låg/hög inflationstakt. I början av 1970-talet ökade både inflationen och arbetslösheteni de flesta OECD-länder, vilket bidrog till en omprövning av den tidiga Phillipskurveansatsen.
lnflationsförväntningar byggdes in i modellen. Enligt denna teori finns det en långsiktig arbetslöshetsnivå, som ekonomin anpassas till efter en störning. Den faktiska inflationstakten sammanfaller med den förväntade. Denna jämviktsnivå — den naturliga — definieras som den nivå som är förenlig med en konstant inflationstakt. Andra vanliga beteckningar på den långsiktiga arbetslöshetsnivån är jämviktsarbets- löshet och NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemploy- ment).
Under l960- och 1970-talen låg arbetslösheten under jämvikts- nivån, vilket drev upp inflationstakten. Politiken inriktades därför mot att dämpa inflationstakten. Arbetslösheten ökade. Efter hand skulle arbetstagarna emellertid dämpa sina inflationsförväntningar, real- lönerna sänkas och arbetslösheten skulle därmed anpassas till det långsiktiga jämviktsläget. Ju längre tid anpassningen av inflations- förväntningarna tog, desto längre tid skulle arbetslösheten överstiga jämviktsarbetslösheten. Under hela 1980-talet låg den faktiska arbetslösheten över jämviktsarbetslösheten (tab. 8.7). I början av 1980-talet ökade arbetslösheten även i Sverige. Vid den efterföljande högkonjunkturen sjönk den tillbaka till de tidigare nivåerna.
Om dessa teorier stämmer får en expansiv politik enbart kortsiktiga effekter. På lång sikt kommer arbetslösheten och inflationen att vara oberoende av varandra. Phillipskurvan är således vertikal på lång sikt. Jämviktsarbetslösheten bestäms på lång sikt av strukturella faktorer i ekonomin och är summan av struktur- och friktionsarbetslösheten.
Tabell 8.7 Faktisk arbetslöshet och NAIRU i OECD-länderna
Faktisk arbetslöshet NAIRU
1960- 1969- 1980- l960- 1969- 1980- 1968 1979 1988 1968 1979 1988
Australien 2,2 3,7 7,7 2,3 4,0 6,1 Japan 1,4 1,6 2,5 1,6 1,8 2,1 Kanada 4,7 6,4 9,5 5,5 7,0 8,1 Nya Zeeland 0,2 0,6 4,2 0,4 2,0 3,9 USA 4,7 5,8 7,4 5,0 6,0 6,4 Belgien 2,3 4,5 1 1,1 3,8 4,8 7,0 Danmark 2,0 3,6 8,6 2,2 4,6 7,3 Frankrike 1,7 3,6 9,0 1,8 3,9 7,8 Irland 5,0 6,7 14,1 6,1 9,1 13,1 Italien 3,8 4,4 6,9 4,3 4,9 5,4 Nederländerna 1,2 3,7 9,9 1,5 4,3 7,3 Spanien 2,4 4,1 17,7 4,5 9,7 14,9 Storbritannien 2,6 4,3 10,3 2,5 5,1 7,9 Tyskland 0,7 2,1 6,1 0,5 1,9 4,0 Finland 1,8 3,5 5,0 1,4 2,6 4,6 Norge 2,0 1,7 2,5 2,1 2,2 2,5 Schweiz 0,1 0,5 1,9 0,1 0,8 1,4 Sverige 1,3 1,6 2,2 1,6 1,9 2,4 Österrike 1 6 1 3 3,1 0,9 0,5 2,9
Källa: Layard, Nickell och Jackman (1991).
J ämviktsarbetslöshetens bestämningsfaktorer
På en perfekt konkurrensmarknad anpassas priser och löner till en ny jämvikt efter en efterfråge— eller utbudsstörning. Såväl efterfrågan som utbudet på arbetskraft varierar så mycket att den ofrivilliga arbetslös- heten elimineras. Denna jämvikt betecknas som marknadsklarerande. Den moderna arbetsmarknadsforskningen antar vanligtvis att arbets- marknaden kännetecknas av imperfekt konkurrens. Arbetskraften antas ofta vara en homogen vara. Var och en hoppas i det längsta kunna hitta "rätt" arbetsgivare och drar sig för att sänka sitt "pris". Det innebär att den nya jämviktsnivån förutsätter en lägre sysselsätt- ningsnivå än den som etableras på en perfekt marknad. Den uppkom- na arbetslösheten är ofrivillig.
Om det finns ofrivillig arbetslöshet så borde de arbetslösa erbjuda sig att jobba till en lägre lön än den rådande. Varför gör de inte det? Olika teorier försöker förklara vilka mekanismer det är som förhindrar lönerna från att falla till den marknadsklarerande jämvikten. Avsikten med dessa teorier är således att förklara den lönestelhet som leder till ofrivillig arbetslöshet.
Utgångspunkten är att företagen antingen blir tvingade att betala en lön som överstiger jämviktslönen eller frivilligt väljer att betala en
högre lön. F ackförenings- och insider-outsider teorierna antar att före- tagen blir tvingade, medan effektivitetslöneteorin antar att den högre lönen är frivillig från företagens sida.
Fackföreningsteorier antar att existensen av fackföreningar förhindrar lönerna från att falla. Antingen kan lönen sättas av en fackförening med monopolställning eller också kan den uppkomma via förhandlingar mellan fack och arbetsgivare.
Insider-outsiderteorin delar upp arbetskraften i två grupper. De anställda är insiders, medan outsiders antingen är arbetslösa eller arbetar i den "informella sektorn". Företagens kostnader vid anställ- ning, utbildning och avskedande av arbetskraften ger de redan anställda en speciell maktposition. Dessa använder makten för att driva upp lönerna, eftersom risken är liten att de förlorar jobbet. Därigenom blir det svårare för outsiders att komma in på arbets- marknaden, eftersom lönen hamnar högre än vad som krävs för att det ska finnas arbete åt alla sökande (Lindbeck och Snower, 1988; Lindbeck, 1993). I vissa fall kan arbetslösheten bli bestående (avsnitt 8.5).
Ejfektivitetslöneteorin antar att företagen finner det lönsamt att betala en lön över marknadsnivån. En högre lön är ett incitament till den anställde att anstränga sig mer, vilket höjer produktiviteten. Före- tagens omsättningskostnader för t.ex. anställning och upplärning minskar, eftersom de högre lönerna uppmuntrar de anställda till att stanna kvar. Behovet av övervakning minskar, eftersom den som maskar riskerar att mista den "överlön" som företaget betalar, om han måste söka ett nytt jobb. En högre lön gör det även lättare att rekrytera högproduktiva arbetare. Även om det finns arbetstagare som är villiga att arbeta till en lägre lön har arbetsgivaren inget incitament till att sänka lönen, eftersom en låg lön betraktas som ett tecken på att arbetstagaren har en låg produktivitet. Den högre lönen skapar därmed ofrivillig arbetslöshet (Akerlof och Yellen, l986; Shapiro och Stiglitz, 1984; Katz, 1986)
Empiriska studier
Ländernas förhandlingssystem och dess betydelse för inflations- och arbetslöshetsutvecklingen har rönt speciellt intresse. De tidiga empiriska undersökningarna pekade på att en högre grad av korpora- tism var förenad med bättre inflations- och arbetslöshetsutveckling. Resultaten var dock känsliga för definitionen av korporatism.
Calmfors och Driffill (1988) rangordnar länder efter olika centraliseringsgrad i löneförhandlingama. De finner att såväl länder med en centraliserad lönebildning som länder med ett decentraliserat system har incitament till återhållsamma uppgörelser. Därmed blir det lättare att uppnå hög sysselsättning. Arbetsmarknaden i länder med ett "interrnediärt" löneförhandlingssystem fungerar sämst.6
Det finns emellertid stora skillnader mellan länder vad gäller arbetslöshetsutvecklingen. Länder med decentraliserade löneförhand- lingar uppvisade en kraftigare ökning av arbetslösheten i slutet av 1970-talet, medan ökningen var mindre i länder med centraliserade förhandlingar. Under 1980-talet fortsatte arbetslösheten att öka kraftigt i länder med decentraliserade system, medan arbetslöshetstalen i länder med centraliserade förhandlingar var betydligt lägre (Zetter- berg, 1993). De empiriska studierna visar också att arbetslösheten har varit lägre i länder med samordnade organisationer på både löntagar- och arbetsgivarsidan (Layard m.fl., 1991).
Utformningen av arbetslöshetsförsäkringen är ytterligare en faktor som påverkar jämviktsarbetslösheten. Både ersättningsnivån och varaktigheten har betydelse. En hög ersättningsnivå innebär att kostnaderna för att vara arbetslös minskar. Incitamenten till åter- hållsamma lönekrav minskar medan kraven på reallöneökningar ökar. De flesta studier visar emellertid att den löneuppdrivande effekten av högre ersättningsnivåer är liten.
Däremot kan högre ersättningsnivåer påverka de arbetslösas sökbeteende. Arbetslöshetstidema kan öka om de arbetslösa blir mindre benägna att söka arbete eller i mindre utsträckning accepterar ett erbjudande om ett lämpligt arbete.
Höga ersättningsnivåer tenderar att höja de arbetslösas reserva- tionslöner och att minska sökintensiteten. Följden blir att arbetslös- hetsperioden förlängs och sannolikheten för att få ett arbete avtar. Emellertid kan höga ersättningsnivåer även leda till kortare arbets- löshetsperioder. För en arbetslös person som inte uppfyller arbets- villkoret i arbetslöshetsförsäkringen kan ett arbete bli ett incitament för att kvalificera sig till ersättning (Edin och Holmlund, bil. 8).
De empiriska resultaten tyder också på att en hög ersättningsnivå leder till längre arbetslöshetsperioder (Layard m.fl., 1991). Under- sökningar gjorda på svenska data bekräftar dessa resultat. Personer som har ersättning från arbetslöshetskassa tenderar att ha längre
6 Centraliserade löneförhandlingar har de nordiska länderna och Österrike. Irland, Italien, Frankrike, Japan, Kanada, Spanien, Schweiz, Storbritannien och USA karaktäriseras av i huvudsak decentraliserade löneförhandlingar. Intermediära förhandlingssystem har Australien, Belgien, Holland, Tyskland och Nya Zeeland.
arbetslöshetstider än personer utan ersättning eller med KAS (Edin och Holmlund, bil. 8; Carling m.fl., 1994).
Jämförande länderstudier visar även att länder med höga ersätt- ningsnivåer har högre arbetslöshet (Layard m.fl., 1991).
Ytterligare en faktor som har betydelse för arbetslöshetsutveck- lingen är ersättningens varaktighet. Jämförande länderstudier visar att ekonomier med kortare ersättningsperioderi arbetslöshetsförsäkringen har lägre arbetslöshet (Layard m.fl., 1991).
Dessutom pekar resultaten på att sannolikheten för att få en anställning stiger markant när den arbetslöse närmar sig utförsäk- ringstidpunkten (Katz och Meyer, 1990; Meyer, 1990). Ju närmare den arbetslöse närmar sig tidpunkten för att bli utförsäkrad, desto mer faller reservationslönen. Sannolikheten att få ett arbete ökar (Atkinson och Micklewright, 1991; Björklund och Holmlund, 1991).
Sannolikt spelar emellertid samspelet mellan olika socialförsäk- ringar väl så stor roll för arbetslösheten och arbetskraftsdeltagandet som arbetslöshetsförsälqingen för sig. Ett stort mått av inkomst— prövning i olika system kan menligt påverka det ekonomiska utbytet av ett (åter)inträde på arbetsmarknaden. Uppkomsten av s.k. fattig- domsfallor (avsnitt 10.6) har anförts som en förklaring till den kvardröjande arbetslösheten i t.ex. Storbritannien.
Den empiriska forskningen har också försökt fastställa hur sannolikheten att få ett arbete varierar med hur lång tid som individen har varit arbetslös, dvs. hur varaktighetsberoendet ser ut. Arbetslös- hetstidema kan påverka chanserna att få arbete på två sätt:
— Å ena sidan minskar sannolikheten att få ett arbete vid lång- varig arbetslöshet, t.ex. därför att yrkesfärdigheter kan gå för- lorade.
— Å andra sidan faller den arbetslöses reservationslön ju längre arbetslösheten varar, vilket ökar sannolikheten att få jobb.
Den empiriska forskningen på området ger inga entydiga besked om vilken effekt som överväger. En del studier tyder på ett negativt varaktighetsberoende, dvs. sannolikheten för att få arbete avtar ju längre arbetslöshetstiden är. Andra studier finner att arbetslöshets- tidens längd inte påverkar sannolikheten att lämna arbetslösheten (Thoursie, 1993).
Snarare har utformningen av arbetslöshetsförsäkringen betydelse. Ett system med tidsbegränsade ersättningsperioder tenderar att ge ett
positivt varaktighetsberaende. Sannolikheten att bli sysselsatt stigerju längre arbetslösheten varar och ju närmare utförsäkringstidpunkten kommer (Korpi, l992; Edin och Holmlund, bil. 8).
För Sveriges del pekar resultaten på att utförsäkringsgarantin ökar risken för att arbetslösheten dröjer sig kvar. Både sannolikheten att få ett arbete och bli placeradi en åtgärd stiger ju närmare utförsäkrings- tidpunkten man är (Edin och Holmlund, bil. 8).
Ett lands reallöneflexibilitet är av stor betydelse för jämvikts- arbetslöshetens nivå. I länder med en hög reallöneflexibilitet tenderar reallönerna att sjunka relativt snabbt vid variationer i arbetslösheten. Sysselsättningen varierar i mindre grad. Därmed blir även jämvikts- arbetslösheten lägre.
Beveridgekurvan
Jämviktsarbetslösheten påverkas av hur väl de arbetslösa matchas mot de lediga platserna. En ökning av jämviktsarbetslösheten kan bero på att arbetsmarknadens anpassningsförrnåga försämrats.
En vanlig indikator på arbetsmarknadens funktionssätt är den s.k. Beveridgekurvan (även kallad UV-kurvan). Den visar på ett negativt samband mellan arbetslöshetstal och vakanstal.7 Konjunkturfluktua- tioner ger upphov till rörelser längs en given Beveridgekurva. En sjunkande efterfrågan på arbetskraft minskar antalet lediga platser och ökar arbetslösheten (t.ex. från A till B i diagram 8.8). Om emellertid matchningen mellan arbetslösa och vakanser försämras medför detta att Beveridgekurvan flyttas utåt (t.ex. från UV till U'Vl i diagram 8.8). Vid varje given nivå på vakanserna kommer arbetslösheten nu att vara högre (t.ex från A till C).
Beveridgekurvan kan förskjutas utåt av olika orsaker. En förklaring är att ekonomin karakteriseras av s.k. hysteresiseffekter, dvs. att en hög arbetslöshet har blivit bestående (avsnitt 8.5). Ju längre tid arbets- lösheten varar, desto svårare blir det för den arbetslöse att få ett arbete. Det kan bero på att den arbetslöses motivation försvagas och att han därför ger upp och inte söker lika aktivt. Det kan också förklaras med att arbetsgivaren inte anställer långtidsarbetslösa av olika anledningar (avsnitt 8.5). En annan förklaring är att de arbets- lösas utbildning eller yrkesfårdigheter inte överensstämmer med företagens efterfrågan på arbetskraft. En mer generös arbetslöshets-
7 Vakanstalet är antalet lediga platser dividerat med antalet personer i arbetskraften.
försäkring som förlänger sökperiodema medför också en förskjutning av Beveridge-kurvan (Layard m.fl., 1991).
Tillgängliga studier visar att Beveridgekurvan under 1970- och 1980-talen flyttade sig utåt. Det är ett tecken på att strukturproblemen förvärrades eller att matchningsproblemen ökade (Jackman m.fl., 1990 och OECD, 1992a).
Det finns emellertid stora variationer mellan länderna. Storbritan- nien visade tecken på stora strukturella problem, medan arbetsmark- naden i USA tycks ha fungerat relativt bra med endast konjunkturella problem.
Diagram 8.8 Beveridgekurvan
Vakanle (%) [['/QX U U 1 A C B V1 V x _ XX
Arbetslöshetstal (%> /
Ett antal studier har analyserat faktorer som påverkar arbetsmark- nadens funktionssätt. Jackman m.fl. (1990) har undersökt sambandet mellan vakanser och arbetslöshet (UV-kurvan). Enligt denna studie förbättras arbetsmarknadens funktionssätt av en aktiv arbetsmarknads- politik och tidsbegränsade ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäk- ringen. Ersättningsnivån visar sig dock vara av mindre betydelse.
Resultaten för Sverige tyder på att Beveridgekurvan har varit tämligen stabil under 1980-talet, vilket kan tolkas som att arbets- marknaden fungerade väl. En vanlig förklaring till detta är att den aktiva arbetsmarknadspolitiken skulle ha motverkat uppkomsten av långtidsarbetslöshet samt att den kan ha stimulerat till yrkesmässig och geografisk rörlighet.
Calmfors (1993) menar emellertid att detta är en missuppfattning. Med ett större antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar den öppna arbetslösheten, varför Beveridgekurvan också uppvisar ett stabilt läge. Därför bör Beveridgekurvan utvidgas och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör ingå tillsammans med antalet öppet arbetslösa för att få ett mått på det "effektiva" arbets- utbudet i ekonomin. Om man i stället studerar relationen mellan det "totala" antalet arbetssökande och antalet vakanser får man ett annat resultat. Fram till mitten av 1980-talet kan man se en förskjutning utåt av UV-kurvan. Därefter flyttade UV-kurvan återigen inåt. Bourdet och Persson (1993) menar dock att inte heller en "utvidgad" Beveridge— kurva har uppvisat någon förskjutning utåt under perioden 1973-1989.
Reallöneflexibilitet
Skillnader i länders reallöneflexibilitet har stor betydelse för att förklara variationer i arbetslöshet.
Reallönernas arbetslöshetselasticitet visar hur mycket reallönerna faller då arbetslösheten ökar med en procentenhet. Om värdet på denna semielasticitet är högt innebär det att anpassningar till största delen sker genom reallönerna, medan sysselsättningen förändras i mindre utsträckning.
De empiriska undersökningarna visar att såväl nivån på arbetslös- heten som dess förändringar påverkar reallönerna. Effekten skiljer sig emellertid åt mellan olika länder. En jämförelse visar att reallöne- flexibiliteten i Sverige tycks ha varit högre än i de flesta andra europeiska länder. Enligt Layard m.fl. (1991) var reallöneflexibiliteten på lång sikt i genomsnitt 4,5 procent i ett antal OECD-länder. Det innebär att en ökning av arbetslösheten med en procentenhet minskar reallönerna med 4,5 procent (Layard m.fl., 1991). Motsvarande siffra för Sverige är 12,2 procent, vilket är något högre än vad som redovisats i andra studier. Bean m.fl. (1986) skattar effekten till åtta procent, Alogoskoufis och Manning (1988) till sju procent och Calmfors och Nymoen (1990) till 10,5 procent.
Vad bestämmer reallöneflexibiliteten?
Empirisk forskning har analyserat olika faktorers betydelse för ett lands reallöneflexibilitet. Undersökningarna har framför allt betonat vikten av förhandlingssystemet och utformningen av arbetslöshets- försäkringen.
Studier har visat att länder med mer centraliserade löneför— handlingar uppvisar en högre grad av reallöneflexibilitet (Bean m.fl., 1986; Newell och Symons, 1987). Detta resultat står sig i stort sett även då korporatism mäts med graden av centraliseringi löneförhand- lingar (Calmfors och Driffill, 1988). Graden av samordnade löneför- handlingar på arbetsgivar- och fackföreningssidan har också betydelse. Andelen industrisysselsättningi företag med mindre än 100 anställda har en positiv effekt på reallöneflexibiliteten (Layard m.fl., 1991).
Arbetslöshetsförsäkringens varaktighet är en annan faktor. Långa perioder med arbetslöshetsersättning försämrar reallöneflexibiliteten (Layard m.fl., 1991).
Uppkomsten av långtidsarbetslösa påverkar reallöneflexibiliteten negativt. Empirisk forskning har visat att de långtidsarbetslösas effekt på lönebildningen är låg eller obefintlig jämfört med korttidsarbetslösa (Elmeskov och MacFarlan, 1993).
Studier av engelska data visar att arbetslöshetens effekt på lönerna blir allt svagare om arbetslöshetsnivån redan är hög. De långtids- arbetslösas bristande inverkan kan vara en förklaring (Layard och Nickell, 1986). Liknande resultat har erhållits vid en studie av finska data (Eriksson m.fl., 1990). En ökning av långtidsarbetslösheten innebär att konkurrensen om de lediga arbeten minskar, vilket försvagar sambandet mellan arbetslöshetsförändringar och löneföränd- ringar.
Det finns olika förklaringar till Sveriges relativt sett höga real- löneflexibilitet. Den tidsbegränsade ersättningsperioden i arbetslös- hetsförsäkringen är en viktig faktor (Layard m.fl., 1991). Vissa studier pekar på de centraliserade löneförhandlingama. En annan förklaring är den svenska arbetsmarknadspolitiken. En aktiv arbetsmarknads- politik som förhindrat uppkomsten av långtidsarbetslöshet kan indirekt ha bidragit till att höja arbetslöshetens effekt på lönerna (Zetterberg, 1993).
De återkommande devalveringarna under 1980-talet är ytterligare en faktor som kan förklara den höga reallöneflexibiliteten. Deval- veringarna innebar att reallönerna snarare anpassades med inflations- ökningar än med nominella lönesänkningar (Calmfors, 1993).
8.5 Trögheter i anpassningen eller hysteresis
Under hela 1980-talet låg den faktiska arbetslösheten i OECD över jämviktsarbetslösheten (tab. 8.7). När arbetslösheten väl ökade har den tenderat att bli bestående. NAIRU tycks således ha ökat som en direkt följd av den höga faktiska arbetslösheten, vilket tyder på att jäm— viktsarbetslöshetens nivå inte är långsiktigt stabil.
Problemen med kvardröjande hög arbetslöshet ledde till att teorierna om jämviktsarbetslöshet kom att ifrågasättas och revideras. En annan och i vissa fall kompletterande förklaring utgår från att ekonomin karakteriseras av tröghet i anpassningen av löner och sysselsättning. Efter en makroekonomisk störning återgår arbetslös- heten mycket långsamt till det långsiktiga jämviktsläget. Arbetslös- heten uppvisar tröghet eller persistens i anpassningen.
I vissa fall uppvisar arbetslösheten s.k. hysteresis, dvs. arbets- lösheten återgår överhuvudtaget inte till det långsiktiga jämviktsläget. Den höga arbetslösheten har blivit bestående. En tillfällig störning har således fått en permanent effekt på arbetslösheten.
Arbetslöshetens persistens
Det finns ett antal hypoteser om varför arbetslösheten är trögrörlig och tenderar att fastna på en hög nivå.
En förklaring utgår från insider-outsider-teorin, enligt vilken lönenivån i stor utsträckning bestäms av de anställda (insiders). En ökad efterfrågan på arbetskraft föranleder de anställda att höja sina lönekrav, i stället för att företaget får möjlighet att öka sysselsätt- ningen. Därmed tenderar arbetslösheten att fastna på en hög nivå, som endast långsamt anpassas tillbaka. I vissa fall kan insider—outsider beteendet generera hysteresis. Detta gäller i det fall då de som blivit arbetslösa (tidigare insiders) inte utövar något inflytande alls på lönesättningen. Därmed faller inte reallönerna, utan arbetslösheten permanentas på en hög nivå.
En annan typ av förklaring betonar de arbetslösas egenskaper (outsiders). Ju längre tid en person går arbetslös, desto större är risken att hans yrkeskunskaper går förlorade. Humankapitalet försämras eller "deprecieras" när en person inte deltar aktivt i yrkeslivet. Detta tenderar att sänka den arbetslöses produktivitet (Layard m.fl., 1991;
Löfgren och Engström, 1989). Teorin förutsätter att reallönerna är trögrörliga nedåt — annars borde de långtidsarbetslösa kunna få arbeten till lägre löner som motsvarar deras nuvarande produktivitet.
Enligt teorin om diskriminering räcker det att arbetsgivarna tror att de långtidsarbetslösa har en lägre produktivitet än de korttidsarbetslösa eller de ombytessökande. Även denna teori förutsätter trögrörliga löner (Layard m.fl., 1991).
En förklaring utgår från ett sökteoretiskt perspektiv. Sannolikheten att få ett jobb bestäms av de arbetslösas sökbeteende och arbets- marknadsläget. Ju mer tid den arbetslöse ägnar sig åt att söka, desto högre är sannolikheten att han/hon finner ett arbete. Efter en tid av arbetslöshet börjar den arbetslöse ge upp och söker mindre aktivt (Layard m.fl., 1991).
Sökteorin kan kopplas samman med incitamentstrukturen i arbets- löshetsförsäkringen. Höga ersättningsnivåer tenderar att förlänga arbetslöshetsperiodema medan tidsbegränsade ersättningsperioder verkar förkorta dem (avsnitt 8.4).
Ytterligare en faktor som bidrar till bestående arbetslöshet hänger ihop med en minskad kapitalstock. En lågkonjunktur innebär minskade investeringar. Därmed minskar även den framtida kapitalstocken, vilket i sin tur har en dämpande effekt på arbetskraftsefterfrågan.
Det råder stor enighet bland arbetsmarknadsekonomer att det finns tecken på att flertalet europeiska länder uppvisar en hög grad av persistens. Exempelvis fann Blanchard och Summers (1986) för perioden 1953-1984 att Tyskland, Frankrike samt Storbritannien uppvisade en hög grad av persistens, medan USA hade en lägre. Alogoskoufis och Manning (1988) fann att persistensen var lägst i USA och de nordiska länderna medan övriga europeiska länder uppvisade en hög grad av persistens för perioden 1952-1985. Calmfors och Nymoen (1990) fann också att de nordiska länderna, med undantag för Finland, inte uppvisade någon tendens till hyste- resrs.
Samtidigt visar skattningar, gjorda av OECD, att de flesta länder inte uppvisade någon tendens till hysteresis under perioden 1965- 1991. Ett kännetecken på hysteresis är att endast arbetslöshetsför- ändringar påverkar reallöneförändringar dvs. nivån på arbetslösheten har inte längre någon effekt. OECD-skattningarna visar emellertid att i flertalet länder påverkar såväl arbetslöshetens nivå som förändring
reallönernas utveckling (Elmeskov, 1994a). Det betyder att de flesta europeiska länder uppvisade en tendens till persistens.
Det finns ingen samsyn om de bakomliggande orsakerna och deras betydelse för att förklara persistensen.
Layard m.fl. (1991) finner att arbetslösheten är lägst i de länder som satsar mest resurser på aktiv arbetsmarknadspolitik. Ju längre ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen är, desto högre blir arbetslösheten. En högre ersättningsnivå ökar också arbetslösheten. Sambandet mellan en stor andel aktiv arbetsmarknadspolitik och en låg arbetslöshet har emellertid visat sig vara mycket känsligt för hur aktiv arbetsmarknadspolitik definieras i den estimerade modellen. Med en annan definition visar OECD (1993b) att en aktiv arbetsmarknads- politik inte kan förklara den låga arbetslöshet som bl.a. Sverige har haft (Forslund och Kreuger, 1994).
Alogouskofis och Manning (1988) hävdar att skillnaden i arbets- löshetsutvecklingen mellan Europa och USA beror på trögheter i anpassningen av både reallönerna och arbetskraftsefterfrågan. En bidragande anledning till den lägre arbetslöshetsnivån i USA är att lönerna anpassas relativt snabbt till sysselsättningen och att arbets- kraftsefterfrågan anpassas till reallönerna.
Empiriska studier kan inte förkasta hypotesen att de långtids- arbetslösa blir diskriminerade av arbetsgivarna (Meager och Metcalf, 1987).
En faktor som antas ha betydelse för arbetslösheten är graden av anställningsskydd. Bertola (1990) har rangordnat tio länder med avseende på anställningsskyddets omfattning, vilket kan tolkas i termer av uppsägningskostnader. Rangordningen baseras på faktorer som möjligheten att utnyttja tillfälliga anställningar, varselskyldigheter och krav på saklig grund för uppsägning. Enligt denna rangordning placeras Sverige på fjärde plats efter Italien (med mycket höga uppsägningskostnader), Belgien och Frankrike (diagram 8.9).
Med en mer restriktiv lagstiftning vad beträffar anställningsskydd ökar kostnaden för att anställa och säga upp arbetskraft, vilket bidrar till att sysselsättningen och arbetslösheten blir mer trögrörlig.
Länder med hög grad av anställningsskydd uppvisar de minsta variationerna i arbetslösheten. Således uppvisar USA de största arbetslöshetsvariationema och Italien de minsta. Ju högre grad av anställningsskydd, desto trögare reagerar arbetslösheten på störningar och desto högre blir graden av persistens (diagram 8.9).
Empiriska undersökningar visar att arbetslöshetens persistens är lägre i USA än i flertalet västeuropeiska länder. Skillnaden kan förklaras av att Europa har en mer reglerad arbetsmarknad. Italien,
som har den mest restriktiva lagstiftningen, har även den högsta graden av persistens (Bertola, 1990 och 1992; Edin och Holmlund, 1993b).
Diagram 8.9 Arbetslöshetens persistens och anställningsskydd Persistens
USA 10 Danmark 0 9 . 0 Sverige 8 o Storbritannien 7 0 Japan 6 0 Nederländerna 5 0 Tyskland 4 Belgien 0 3 0 Frankrike 2 1 0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Anslöllningsskydd
Källa: Bertola (1990).
8.6 Relativlöneflexibilitet8
På en marknad med perfekt konkurrens är en av lönemas viktigaste funktioner att ge impulser till omfördelning av arbetskraften. Löneskillnaderna skapar incitament för människor att frivilligt söka sig till det yrke, företag eller område där efterfrågan är hög. Lönerna blir också ett incitament för den enskilde att investerai utbildning och ökad kompetens (avsnitt 9.3).
Från början av 1960-talet till början av 1980-talet minskade löneskillnaderna i Sverige. Jämfört med andra länder är den svenska lönestrukturen mycket sammanpressad. Löneskillnaderna minskade för olika grupper; mellan hög— och lågutbildade, mellan olika ålders- grupper och mellan män och kvinnor. Under 1980-talet avstannade denna utveckling. Från mitten av 1980-talet finns en tendens till ökade löneskillnader (avsnitt 2.4).
* Relativlön är den lön som en grupp har jämfört med en annan grupp. Exempelvis är relativlönen för kvinnor den lön som kvinnor har jämfört med männens.
Diagram 8.10 Lönespridningen i Sverige 1958-1993
200 180 150 _ ............................................................................ 140 120 100 80 60 40 20
0 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993
Källa: SAF.
I slutet av 1960-talet varierade utbildningslönepremien9 för akademikeri förhållande till gymnasieutbildade med mellan 50 och 80 procent. Därefter minskade lönepremien. I mitten av 1980-talet uppgick den till ca 20 procent. Denna nedåtgående trend bröts i början av 1990—talet, då det går att urskilja en tendens till ökade utbildnings- premier.
Hur kan man förklara variationerna i löneskillnaderna? I den svenska debatten har den solidariska lönepolitiken ofta betraktats som den viktigaste förklaringen till minskningen i lönespridningen. För en ekonomisk analys är det emellertid naturligt att undersöka om variationer i löneskillnaderna återspeglar förändringar i utbuds- och efterfrågeförhållanden. Edin och Holmlund (1992) menar att ändrade löneskillnader mellan olika utbildningskategorier kan förklaras med sådana förändringar. Henrekson (1993) menar å andra sidan att incitamenten till högre utbildning har försvagats. De minskande löneskillnaderna har inneburit att avkastningen på utbildning sjunkit och är för låg. Enligt denna uppfattning är den solidariska lönepoliti- ken en viktig förklaring till denna utveckling (avsnitt 9.3).
Sedan slutet av 1960—talet har ålderslöneprofilen plattats ut i Sverige (avsnitt 2.5). I förhållande till vuxenlönerna ökade ungdoms— lönerna kraftigt från slutet av 1960-talet fram till mitten av 1980-talet (tab. 8.8). Därefter finns det en tendens till ökade löneskillnader. Upp- gången var speciellt kraftig för 18-19-åringar, vars lön uppgick till 55 procent av vuxenlönen i slutet av 1960-talet. I mitten av 1980-talet
9 Utbildningslönepremien är den löneökning som följer av att skaffa sig en akademisk utbildning i förhållande till gymnasial utbildning.
hade den ökat till närmare 80 procent av vuxenlönen. Relativlönema för 20-24-åringar visar däremot inte samma trendmässiga ökning. Mellan 1968 och 1981 ökade relativlönema för ungdomar från 76 procent till 82 procent. Därefter har lönerna legat på en relativt konstant nivå.
Tabell 8.8 Ungdomars relativlöner i Sverige 1968-1991 Procent i förhållande till åldersgruppen 35-44 år
18-19 20-24 25-34 ___—___.— 1968 54,6 76,0 93,0 1974 56,3 79,9 93,2 1981 67,3 82,0 90,0 1984 66,3 80,2 88,6 1986 79,5 80,2 94,9 1988 76,2 83,0 91,1 1991 73,8 80,6 92,6
Källa: Edin och Holmlund, bilaga 8.
Hur kan man förklara ungdomarnas relativlöner? Edin och Holmlund (1992) menar att den solidariska lönepolitiken har haft betydelse även för löneskillnaderna mellan åldersgrupper. Även när det gäller utvecklingen av ungdomarnas relativlöner har dock den solidariska lönepolitikens utjämningssträvanden "verkat med snarare än mot marknadskraftema". De ökade relativlönema för de unga sammanfaller i tiden med ett minskat utbud av ungdomar i arbets- kraften.
Bristen på god statistik försvårar jämförelser med andra länder. I Sverige är dock löneskillnaderna mindre än i andra länder. Edin och Holmlund (bil. 8) jämför Sverige med USA. Den som är ny på den svenska arbetsmarknaden (0-5 års erfarenhet) tjänade 1968 ungefär 60 procent av vad en person med 21-25 års erfarenhet tjänade per timme. Motsvarande siffra i USA var drygt 70 procent. Fram till 1988 ökar dessa löner i Sverige till 81 procent, medan ungdomarnas relativlöner i USA föll till 61 procent.
Sedan slutet av 1960-talet har löneskillnaderna mellan könen minskat. Kvinnornas löner uppgick till ca 80 procent av männens i slutet av 1960-talet. I mitten av 1980-talet hade kvinnolönema ökat och uppgick då till 90 procent av männens. Från 1980-talets mitt finns det en tendens till ökade löneskillnader (avsnitt 2.5).
8.7 Risken för bestående hög arbetslöshet i Sverige
En ökning av jämviktsarbetslösheten?
Det är svårt att finna några indikationer på att den svenska arbets- marknadens funktionssätt skulle ha försämrats kraftigt fram till början av 1990-talet. Detta gäller särskilt om man jämför med flertalet europeiska länder, men även med hur den svenska arbetsmarknaden fungerat under tidigare decennier (Holmlund, 1993; Zetterberg, 1993; Edin och Holmlund, bil. 8).
Därför är det inte troligt att arbetslösheten ökat till följd av en försämring av matchningen mellan de arbetslösa och de lediga platserna. Ökningen av arbetslösheten under 1990-talet kan snarare tolkas som en rörelse längs med Beveridgekurvan än att kurvan i sig förskjutits.
Den svenska NAIRU har vanligtvis beräknats med en relativt enkel metod, där man undersökt den arbetslöshetsnivå som är förenlig med konstant inflationstakt (bl.a. Wadensjö, 1987; Holmlund 1990; Holmlund 1993; Wadensjö, 1993). Modellen antar att en hög arbetslöshet dämpar lönerna, som i sin tur påverkar priserna. Enligt Holmlund (1993) uppgick NAIRU till 2,3 procent för perioden 1965- 1992. Beräkningar gjorda för perioden 1980—1992 visar att NAIRU ökat till 2,7 procent (Holmlund, 1993). Resultaten är emellertid inte statistiskt Säkerställda.
Holmlund (1993) redovisar även NAIRU beräknad på ett alter- nativt sätt. Denna metod utgår från en modell där reallönerna sjunker. Detta får en positiv effekt på sysselsättningen. Arbetslösheten minskar. Enligt denna metod uppgick NAIRU till 3,1 procent 1992 (Holmlund, 1993).
Utredningen har beräknat NAIRU enligt båda metoderna. Enligt det traditionella sättet var NAIRU 2,6 procent 1993. Enligt det alternativa beräkningssättet uppgick NAIRU till 3,5 procent 1993. OECD-skattningar gjorda för 1993 visar att NAWRU'0 uppgick till knappt sex procent (OECD, 1994b).
Dessa skattningar av jämviktsarbetslösheten bör tolkas med stor försiktighet. Uppgången i arbetslöshet var mycket kraftig både 1992 och 1993 samt 1994 jämfört med tidigare låga arbetslöshetsnivåer.
*” Den arbetslöshetsnivå som är förenlig med konstant löneökningstakt.
Samtidigt bidrog ökningen i arbetslöshet inte till en motsvarande sänkning varken av de nominella lönerna eller av inflationen.
Det är svårt att bedöma vilka återverkningar som uppgången i arbetslöshet kommer att få på ekonomin. Även om arbetsmarknaden tidigare har fungerat bra och jämviktsarbetslösheten legat på låga nivåer finns det risk för att arbetslösheten blir bestående. En arbets— löshet som till största delen varit konjunkturell kan på inte alltför lång sikt visa sig bli strukturell.
Möjligheter till en snabb återgång?
Till skillnad från flertalet andra västeuropeiska länder (avsnitt 8.3) lyckades Sverige med att sänka arbetslösheteni början av 1980-talet. Det finns några faktorer som talar för att en sådan utveckling återigen kan bli möjlig. Dessa faktorer är framför allt de positiva effekterna av den flytande växelkursen, utformningen av arbetslöshetsförsäkringen och den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Effekterna av deprecieringen behandlas i kapitel 12, medan de två senare faktorerna kommer att diskuteras närmare i detta avsnitt.
Den svenska arbetslöshetsförsäkringen
Ersättningsperiodernai arbetslöshetsförsäkringen är formellt begräns- ade, vilket tenderar att förkorta sökperiodema. Med ett väl fungerande kontrollsystem kan även incitamenten till arbete upprätthållas. Vid jämförande länderstudier lyfts de tidsbegränsade ersättningsperiodema fram som en avgörande förklaring till varför Sverige tidigare lyckats undvika en hög arbetslöshet.
Den aktiva arbetsmarknadspolitiken
Empiriska studier har funnit att länder med en aktiv arbetsmarknads- politik tenderat att ha lägre arbetslöshet (Layard m.fl., 1991 och Zetterberg, 1993). Emellertid har detta samband ifrågasatts av såväl OECD (l993b) och Forslund och Krueger (1994).
Många europeiska länder ser en aktiv arbetsmarknadspolitik som en möjlighet att bekämpa arbetslösheten. Frågan är i vilken utsträck- ning arbetsmarknadspolitiken kan uppfylla förväntningarna.
Sveriges betoning av en aktiv arbetsmarknadspolitik har tradi- tionellt sett varit ett särdrag.
Diagram 8.11 Arbetsmarknadspolitiki olika länder 1992 Offentliga utgifter i procent av BNP
Passiva åtgärder
Aktiva åtgärder
Anm.: * gäller för 1991, '” gäller för 1991/92 och "* gäller för 1993. Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.
Effekter av arbetsmarknadspolitik
De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har olika effekter som diskuterats bl.a. av Calmfors (1994a) och OECD (l993b).
De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar till att effektivare matcha arbetssökanden och de lediga platserna.'I Därmed förbättras matchningsepektiviteten.
Riskerna för utslagning ökar med arbetslöshetens längd. Ju längre arbetslöshetsperioden varar, desto större blir risken att människor ger upp sitt arbetssökande och lämnar arbetskraften. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör motverka denna ut- veckling. Arbetsutbudet ökar, vilket har en lönedämpande effekt.
Ju mer de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inriktas mot potentiellaoutsiders (långtidsarbetslösa, invandrare, ungdomar), desto mer stärks deras position i förhållande till insiders. Fler personer kommer att konkurrera om de lediga jobben. Det "effektiva" utbudet ökar, vilket har en lönenedpressande effekt.
” Beveridge-kurvan (avsnitt 8.4) förskjuts inåt, dvs. varje givet arbetslöshetstal är förenligt med ett lägre antal vakanser.
— De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan höja arbetskraftens produktivitet. I första hand bör arbetsmarknadsutbildningen ha den effekten.
— Däremot finns det en risk för att vissa aktiva åtgärder får ut- trängningsejfekter. Åtgärderna kan leda till att den arbetslöse ersätter en person som annars skulle ha blivit anställd. I så fall minskar den reguljära sysselsättningen.
— De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna minskar välfärdsför— lusten av arbetslöshet. Om den arbetslöse föredrar en arbets- marknadspolitisk åtgärd framför att vara arbetslös så minskar incitamenten för facken att hålla tillbaka lönekraven. Den reguljära sysselsättningen trängs ut, vilket har en löneupp- drivande effekt.
Effekterna av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan endast fastställas genom empirisk forskning. Utvärderingar av arbetsmarknad- spolitikens effekter har skett genom dels s.k. mikrostudier, dels s.k. makrostudier. Mikrostudier analyserar effekter på individens inkomst- och sysselsättningsutveckling. Makrostudier analyserar arbetsmark- nadspolitikens effekter på lönerna och sysselsättningen som helhet.
Kunskaperna om åtgärdemas effekter är emellertid osäkra. Detta gäller såväl mikrostudier som makrostudier. Utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har lett till delvis motstridiga resultat. Dessutom gjordes de flesta utvärderingarna i ett annat konjunkturläge, vilket bidrar till osäkerheten om resultatens rele- vans.l2
Flertalet mikrostudier omfattar utvärderingar av arbetsmarknads- utbildning, sysselsättningsskapande åtgärder och platsförmedlings- verksamhet.
Tidiga utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen under 1960- talet fram till början av 1980-talet visade att inkomsterna för deltagarna ökade tack vare utbildningen (Björklund och Moffitt, 1987; Björklund, 1989). Edin (1989) fann dock att deltagande i arbets— marknadsutbildning gav en sämre framtida löneutveckling än bered- skapsarbete eller öppen arbetslöshet. Arbetsmarknadsutbildningens privatekonomiska och samhällsekonomiska lönsamhet utvärderades av Axelsson (1989). Dessa studier pekade på positiva inkomsteffekter av arbetsmarknadsutbildningen.
” En översikt av svenska utvärderingsstudier återfinns i SOU l993:43 och i Forslund (1992).
Ett pågående forskningsprojekt om arbetsmarknadsutbildningens effekter tyder på att de positiva effekterna blivit mindre under senare år (Regnér, 1993). Personer som genomgick en arbetsmarknadsut- bildning under perioden 1989—1990 hade en sämre inkomstutveckling än motsvarande grupp som inte deltog i något program. En förklaring kan vara att arbetsmarknadsutbildningen har riktats mot personer utan kassaersättning eller som riskerat att bli utförsäkrade. Dessa personer har haft svårare än andra arbetslösa att få ett arbete. Arbetsmark- nadsutbildningen kan bli ett sätt att uppfylla arbetslöshetsförsäkringens kvalifikationskrav snarare än en satsning att komma vidare till något nytt.
Sehlstedt och Schröder (1989) utvärderade effekterna av be- redskapsarbete, ungdomsarbete och rekryteringsstöd för ungdomar i åldrarna 20-24 år. Huvudresultatet från denna undersökning är att rekryteringsstöd var bättre än arbetslöshet för att få ett fast arbete. Beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning var varken bättre eller sämre än öppen arbetslöshet.
Preliminära resultat från utvärderingen av ungdomspraktiken visar att ungdomarna inte hittills har ersatt ordinarie arbetskraft i någon större utsträckning. Vid ett förbättrat arbetsmarknadsläge ökar emellertid riskerna för att ungdomspraktikanterna ersätter ordinarie anställda. En klar majoritet av ungdomarna har haft samma slags arbetsuppgifter som de ordinarie anställda (Schröder, 1994).
Edin och Holmlund (1991) undersökte sannolikheten att få ett arbete vid beredskapsarbete eller öppen arbetslöshet. Resultaten visar att sannolikheten för att bli anställd är lägre för personer i beredskaps- arbete än för dem som varit öppet arbetslösa. Detta kan bero på att de som deltar i program ägnar mindre tid till att söka arbete än de arbetslösa (Holmlund, 1990; Edin och Holmlund, 1991). En annan förklaring kan vara att de som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har personliga egenskaper som gör att sannolikheten för att de ska finna ett arbete är låg. Samtidigt visar Edin och Holmlund (1991) att även om en beredskapsarbetares chans att bli anställd är lägre så påverkas de framtida sysselsättningsmöjligheterna ändå positivt efter att åtgärden avslutats.
Korpi (l992) undersöker om de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna leder till en permanent anställning för ungdomar. Det visar sig att sannolikheten för att få en permanent anställning beror på utbildningsnivå, arbetslöshetens längd och om ungdomarna har deltagit i något arbetsmarknadspolitiskt program. Huvudresultatet är att en avslutad arbetsmarknadspolitisk åtgärd ökar chanserna att få en
permanent anställning. Däremot tycks sannolikheten minska ju fler gånger individen deltagit i åtgärder.
Det finns ett fåtal studier som belyser effekterna av en intensifierad arbetsförmedlingsverksamhet. De finner att såväl de framtida inkomsterna som sysselsättningsmöjlighetema förbättras (Engström, Löfgren och Westerlund, 1988; Behrenz, 1993).
Det pågår en diskussion om arbetsmarknadspolitikens effekter på den allmänna lönenivån. Ett flertal makrostudier finner att de arbets- marknadspolitiska åtgärderna leder till en höjning av reallönerna medan öppen arbetslöshet verkar lönedämpande (Calmfors, 1993; Calmfors och Forslund, 1990 och 1991; Forslund, 1992).
Detta samband ifrågasätts bl.a. i SOU 1993:43, som redovisar resultat som går i en annan riktning. Effekterna på löne- och prisut- vecklingen verkar vara desamma oavsett om personer är öppet arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta förklaras av att arbetsmarknadspolitiken riktas mot grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden och som inte påverkar lönebild- ningen. Det innebär att arbetslösheten kommer i högre utsträckning bestå av personer som högre grad påverkar lönebildningen (avsnitt 8.4).
Denna genomgång visar att det råder stor osäkerhet om åtgärdemas individeffekter. De äldre studierna gav entydigt positiva resultat, medan slutsatserna av de moderna är mer blandade och osäkra. Tidigare har man belagt positiva inkomsteffekter av arbetsmarknads- utbildningen, men nu tyder en studie på att denna kan ge negativa inkomsteffekter. Sannolikheten att bli anställd är lägre för personer i beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning än för arbetslösa. Däremot tyder studierna på att arbetsmarknadspolitiska program ökar möjligheterna att få anställning efter avslutad åtgärd.
Arbetsmarknadspolitiken kan ha olika effekter beroende på arbets- löshetsnivån. Vid en låg arbetslöshet kan arbetsmarknadspolitiken tänkas tränga ut reguljär sysselsättning. Den löneuppdrivande effekten blir också starkare. Med en högre arbetslöshetsnivå och en politik som prioriterar långtidsarbetslösa kommer i stället de positiva effekterna att förstärkas. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer att vara mer lönedämpande. Det kan dock finnas ett tak för vad arbetsmark- nadspolitiken klarar av att hantera. Därefter minskar effektiviteten (Calmfors, 1993).
Utredningen bedömer arbetsmarknadspolitikens effekter som tämligen osäkra. Emellertid kommer dess inriktning och samman-
sättning att ha stor betydelse för möjligheterna att minska arbets- lösheten.
Riskerna för bestående arbetslöshet
Det som talar mot en snabb återgång är att inget europeiskt land har lyckats få ner sina arbetslöshetsnivåer till det tidiga 1970-talets nivåer. I början av 1980-talet började arbetslösheten att stiga i flertalet europeiska länder. Arbetslösheten steg till knappt elva procent i mitten av 1980-talet. Därefter började den att sjunka. Minskningen i arbets- löshet var emellertid mycket liten. Mellan 1985 och 1990 minskade arbetslösheten till drygt 8 procent, dvs. med 2,5 procentenheter.
Diagram 8.12 Arbetslösheten i EU, USA och Sverige 1970-1993 Procent av arbetskraften
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991
Källa: OECD (1986b och 19940.
Även om arbetsmarknaden tidigare har fungerat bra finns det en uppenbar risk att arbetslösheten kommer att ligga kvar på en hög nivå under en lång tid framöver. Det finns flera faktorer som talar för en sådan utveckling.
Den svenska arbetslöshetsförsäkringen
Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen är hög jämfört med andra länder. En hög ersättningsnivå kan bidra till att förlänga arbets- löshetsperiodema (avsnitt 8.4). Undersökningar gjorda på svenska data visar att personer med arbetslöshetsersättning finner ett arbete
långsammare än personer med KAS eller ingen ersättning. Skillnad- erna är dock små (Carling m.fl., 1994; Edin och Holmlund, bil. 8).
Resultat från den arbetsmarknadsekonomiska forskningen pekar på att tidsbegränsad ersättning i arbetslöshetsförsäkringen bidrar till att förkorta arbetslöshetsperiodema (avsnitt 8.4). Den svenska arbets- löshetsförsäkringen beskrivs ofta som ett system med tidsbegränsad ersättning, vilket anses ha varit en bidragande orsak till att Sverige under 1970- och 1980-talen undvek en hög arbetslöshet (Layard m.fl., 1991). Sedan 1987 finns det i Sverige en utförsäkringsgaranti. Den innebär i praktiken att den arbetslöse har rätt till beredskapsarbete (från 1993 arbetsmarknadsutbildning) när ersättningstiden går ut. Risken för utförsäkring är därmed obefintlig.
Edin och Holmlund (bil. 8) har studerat sambandet mellan arbets- löshetsförsäkring och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De ägnar särskild uppmärksamhet åt incitamentseffekterna av utförsäkrings- garantin. Teoretiskt kan ett system med utförsäkringsgaranti kraftigt minska eller eliminera incitamenten till aktivt arbetssökande. Å andra sidan kan deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och minska utslagningen från arbetsmarknaden. Därmed förbättras möjligheterna till framtida sysselsättning.
Resultaten från denna studie visar att sannolikheten för att bli sysselsatt ökar kraftigt i anslutning till utförsäkringstidpunkten. Precisionen i skattningarna är emellertid inte hög. Sannolikheten för övergång till sysselsättning är större för arbetslösa med ersättning än för de oförsäkrade. Utförsäkringsgarantin verkar således inte helt ha eliminerat incitamenten att söka arbete.
Däremot pekar resultaten på att den tidsbegränsade ersättnings- perioden bidrar till att öka sannolikheten att få ta del i en arbets— marknadspolitisk insats. Chanserna ökar med mellan 200-400 procent i anslutning till utförsäkringstidpunkten. Detta betyder att de arbets- marknadspolitiska åtgärderna verkar utnyttjas för att förhindra att arbetslösa kassamedlemmar blir utförsäkrade. Det är mer sannolikt att en arbetslös med försäkring blir föremål för en åtgärd än en person utan ersättning från arbetslöshetskassan.
Ett antal studier har undersökt hur sannolikheten för att få ett arbete varierat med arbetslöshetstiden. De flesta undersökningarna som gjorts på svenska data har funnit att sannolikheten att få arbete inte minskar med arbetslöshetstidens längd (Björklund, 1993). Edin och Holmlund (bil. 8) finner att sannolikheten att få arbete stiger
under de första två månaderna. Därefter faller den under ca ett års tid. Efter ca 60 veckor ökar sannolikheten att få ett arbete.
Arbetsrätten
Arbetsmarknadens funktionssätt påverkas av graden av anställnings- skydd. Den svenska forskningen om anställningsskyddets effekter har varit tämligen begränsad. Däremot har forskningen i USA och Europa ökat.
De empiriska studierna har funnit att länder med högre anpass- ningskostnader uppvisar en lägre variation i sysselsättningen. Sverige har en förhållandevis restriktiv lagstiftning vad beträffar anställnings- skydd.
Anställningsskyddets effekter är oklara. Turordningsreglerna kan påverka rörligheten på arbetsmarknaden eftersom den intjänade turordningen går förlorad om individen byter arbete. Incitamenten till frivillig rörlighet försvagas därmed. Kunskaperna om detta samband är emellertid bristfälliga. Samtidigt kan turordningsreglerna bidra till att förhindra negativa signaleffekter av arbetslöshet, dvs. att arbets- givarna uppfattar de arbetslösa som personer med en låg produktivitet. Det är viktigt att skilja mellan stora och små chocker som ekonomin utsätts för. Vid en stor chock där ett stort antal personer blivit friställda kommer detta problem att reduceras därför att många fler — med varierande produktivitet — kommer att söka arbete (Kazamaki Ottersten, 1993).
De tidsbegränsade anställningarna har trendmässigt minskat i Sverige. Från mitten av 1993 började de tidsbegränsade anställ- ningarna att öka. Dessa fortsatte att öka under 1994, samtidigt som de fasta anställningarna fortsatte att minska. Ökade möjligheter till tidsbegränsade anställningar borde rimligtvis leda till en snabbare ökning av sysselsättningen vid en konjunkturuppgång. Samtidigt blir fallet vid en konjunkturnedgång antagligen kraftigare (Edin och Holmlund, 1993b).
Reallöneflexibiliteten
Mellan 1992 och 1993 ökade den öppna arbetslösheten med 2,9 procentenheter och de nominella lönerna med 3,9 procent i Sverige. Inflationen uppgick till 4,7 procent 1993. De tidigare studierna visade att Sverige under 1980-talet uppvisade en hög reallöneflexibilitet. Reallönerna anpassades relativt mycket vid förändringar i arbets-
lösheten. I genomsnitt innebar en ökning av arbetslösheten med en procentenhet att reallönerna föll med åtta till tio procent.
Den kraftiga ökningen av arbetslösheten borde ha medfört en större minskning av reallönerna än vad som faktiskt har inträffat. En tänkbar förklaring är att det svenska förhandlingssystemet kan ha varit avpassat för hög inflation (Calmfors, 1993). När inflationen var hög gick det lättare att sänka reallönerna, eftersom de nominella lönerna snabbare gröptes ur av de ökande priserna. 1 en situation med en låg inflationstakt är kraven på återhållsamhet helt annorlunda. Anpass- ningen av reallönerna kan behöva ske via sänkta nominallöner. Det är ett betydligt svårare problem. De historiska erfarenheterna tyder på att nominallöneflexibiliteten nedåt är begränsad i Sverige.
Dessutom kan man befara att ju högre och mer bestående arbets- lösheten är, desto mindre blir den lönedämpande effekten (avsnitt 8.4). Skattningar gjorda av OECD visar att Sverige är ett av få länder där arbetslöshetsnivån inte hade någon effekt på reallöneförändring- arna under perioden 1965-1991 (avsnitt 8.5). Under denna period hade endast arbetslöshetsförändringar någon inverkan på reallönernas utveckling (Elmeskov, 1994a). Detta är en antydan om att Sverige hade hysteresiseffekter på arbetsmarknaden (avsnitt 12.1).
Relativlöneflexibiliteten
Det är inte bara effekten på den allmänna lönenivån som är viktig. Relativlönema är en annan faktor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt.
Tillåts inte lönerna att anpassa sig till marknadsförhållandena uppkommer obalanser i form av arbetslöshet eller arbetskraftsbrist. Som exempel på en sådan obalans anför Söderström m.fl. (l994a) den relativt höga arbetslösheten bland lågutbildade och ungdomar, både i Sverige och i flertalet andra länder. För att öka sysselsättningsmöjlig- heterna förespråkar de att det skapas nya, lågproduktiva arbetstill- fällen, framför allt inom den privata tjänstesektorn.
Många ekonomer ser en högre grad av relativlöneflexibilitet som nödvändig för att arbetslösheten ska minska. Söderström m.fl. (l994a) pekar på tre faktorer som driver fram denna utveckling: den föränd- rade arbetsorganisationen, nya konkurrenter med låga löner och utvecklingen mot mindre produktionsenheter.
Trots den kraftiga löneutjämning som ägt rum i Sverige ökade inte arbetslösheten bland de lågkvalificerade särskilt mycket fram till konjunktumedgången. Edin och Holmlund (bil. 8) har undersökt den offentliga sektorns betydelse för sysselsättningen. Den hypotes de undersöker är att den offentliga sektorn skulle ha sugit upp de lågkvalificerade, som inte fått arbete inom den privata sektorn därför att relativlönema där blivit för höga. Andelen lågutbildade borde i så fall vara större i den offentlliga sektorn.
Ett problem är att mäta förändringen i arbetskraftens kvalifika- tioner. Detta görs genom att observera förändringar i utbildning och inkomster. Andelen högutbildade är betydligt högre inom den offentliga sektorn än inom den privata. Det är även viktigt att skilja mellan sysselsättningen för män och kvinnor. Lågutbildade män finns i högre utsträckning inom den privata sektorn. Under 1970-talet ökade sysselsättningen inom den offentliga sektorn kraftigt för kvinnor med korta gymnasiala utbildningar, medan ökningen inom den privata sektorn var svagare. Sysselsättningen för kvinnor med endast grundläggande utbildning ökade svagt inom den offentliga sektorn, medan antalet kvinnor minskade inom den privata sektorn under 1970-talet. Under 1980-talet har utvecklingen varit likartad i de två sektorerna. Utvecklingen för lågutbildade kvinnor skulle kunna tolkas som en bekräftelse på att den offentliga sektorn tagit hand om den lågkvalificerade arbetskraften.
En annan metod är att titta på utvecklingen av inkomstfördelningen över tiden. Andelen låginkomsttagare har ökat inom den offentliga förvaltningen samt inom undervisningen och sjukvården. Speciellt kraftig var minskningen av höginkomsttagare inom undervisningen och sjukvården. Detta kan förklaras av att andelen lågkvalificerade har ökat inom den offentliga sektorn, vilket stöder "ackomodationshypo— tesen". En annan förklaring är att det relativa löneläget har förändrats inom den offentliga sektorn. Relativlönema kan ha försämrats t.ex. för lärarna.
En annan obalans är den relativt minskade andelen högutbildade i Sverige, vilket Henrekson (1993) förklarar med den låga avkast- ningen på utbildning. Edin och Holmlund (l993a) menar å andra sidan att variationerna i avkastningen på utbildning är resultatet av förändringar i det relativa utbudet och den relativa efterfrågan på högutbildad arbetskraft.
Ett annat exempel på en obalans är ungdomarnas situation på arbetsmarknaden. En tänkbar förklaring till ungdomsarbetslösheten är för höga ingångslöner, vilket i sin tur påverkas av minimilöner.
Edin och Holmlund (bil. 8) har studerat effekterna av minimilöner på ungdomarnas relativlöner och sysselsättning. I Sverige finns det ingen lagstiftning om minimilöner, utan dessa är avtalsbestämda. I löneavtalen finns det ofta krav på att arbetare med en viss ålder eller kvalifikation ska ha en viss lägsta lön.
Bristen på statistik har gjort att det endast varit möjligt att analysera utvecklingen för unga verkstadsarbetare. Deras relativa löneutveckling följer minimilönerna. Då minimilönerna infördes i början av 1970-talet steg även ungdomarnas faktiska relativlöner, från drygt 50 procent till drygt 70 procent av vuxenlönen. Utvecklingen för unga tjänstemän skiljer sig. Mellan 1971 och 1978 steg relativ- lönen kraftigt. Däremot tycks inte den trendmässiga ökningen av de äldre tjänstemännens relativlöner bero på stigande minimilöner.
Hur kan man förklara utvecklingen av ungdomarnas relativlöner? Edin och Holmlund visar att relativlönema har samvarierat med ung- domarnas andel av arbetskraften. Ökningen av relativlönema samman- faller med en minskning av utbudet av ungdomar på arbetsmarknaden. Detta betyder inte att de fackliga utjämningssträvandena inte har haft någon effekt, utan snarare att de tycks ha samverkat med marknads- krafterna. Detta bekräftas också i de skattningar som redovisas. Såväl befolkningsandelen som den relativa minimilönen13 påverkar relativ- lönen för ungdomar (Östros, 1994).
Det finns tecken på att sysselsättningsutvecklingen för ungdomar har påverkats av minimilönen. Förekomsten av ungdomar i verkstads- industrin har studerats. Det visar sig att minimilönerna har bidragit till att efterfrågan på unga verkstadsarbetare minskat. En höjning av minimilönerna med tio procent medförde att sysselsättningen föll med tio procent. Detta tyder på att lägre ingångslöner skulle kunna bidra till att förbättra ungdomarnas sysselsättningssituation.
Ungdomarnas andel inom den offentliga sektorn kan ha ökat till följd av ökade minimilöner.M Denna hypotes testas av Edin och Holmlund (bil. 8). De finner dock inget stöd för att andelen ungdomar sysselsatta i den offentliga sektorn skulle ha ökat dramatiskt under perioden.
” Den relativa minimilönen är minimilönen för 18-19 åringar i förhållande till lönen för 25-49 åringar. ” Lönekänsligheten antas vara lägre i den offentlig sektorn än i den privata.
8. 8 Vad kan staten göra?
Risken att arbetslösheten förblir hög under flera år framöver bedöms av utredningen vara stor nog att motivera en hög beredskap för motåtgärder.
Vid en kraftig chock faller sysselsättningen drastiskt, och en stor del av arbetskraften slungas ut i arbetslöshet. Problemet är att denna arbetslöshet inte är slumpmässigt fördelad: om företagen kan försöker de behålla den mest produktiva arbetskraften. Då ekonomin återhämtar sig riskerar denna process att förstärkas. Omsättningen av arbets— tillfällen i en ekonomi är så stor (kap. 9) att den ger de mest produktiva bland de arbetslösa möjlighet att ta sig in på arbetsmark- naden igen. Men om tillväxten i sysselsättningen är svag, så är risken att detta sker på bekostnad av mindre produktiv arbetskraft, som arbetsgivarna byter ut.
Risken är stor att chocken och den efterföljande återhämtningen blir ett tillfälle att sålla ut dem som har svårast att göra sig gällande i arbetslivet, och att det därför blir svårt att få ned arbetslösheten när den legat på en hög nivå under några år. Denna effekt kan förstärkas av fattigdomsfällor som innebär att framför allt lågavlönade arbetstill- fällen blir mindre attraktiva för den enskilde.
Problemet är att dessa problem inte kan avfärdas för svensk del. Det finns uppgifter om att företag och fackföreningar gör avsteg från turordningen för att bevara verksamhetens effektivitet, även om styrkan i denna tendens är svår att bedöma. Ett stort utbud av arbetssökande gör det lättare för arbetsgivarna att sålla vid anställning. Även i Sverige finns det en risk för att fattigdomsfällor uppstår (kap. 10). Detta är en påfrestning som den svenska arbetsmarknadens mekanismer inte tidigare utsatts för. Redan 1993 fanns det tecken på att personer med förgymnasial utbildning började få svårt att komma tillbaka till arbetsmarknaden (diagram 8.13).
Arbetslösheten verkar uppvisa en hög grad av persistens (avsnitt 12.1). Det går därför inte att utesluta att förändringarna i arbets- lösheten blir permanenta. Utredningen bedömer att faran är påtaglig för en högre jämviktsarbetslöshet än tidigare. Frågan om hur denna arbetslöshet kan pressas ned står i fokus för utredningens över- väganden. Två vägar är viktigare än andra. Dels kan arbetsmarknadens strukturer bli mer flexibla, så att fler arbetssökande lättare finner rätt arbete. Dels kan den svenska ekonomins Växtkraft förstärkas, så att efterfrågan på arbetskraft ökar. I detta kapitel är det frågan om arbetsmarknaden och dess strukturer som står i förgrunden.
Utredningens basscenario antar att summan av öppen arbetslöshet och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar från 13 procent 1994 till 7,5 procent 2010. Den öppna arbetslösheten minskar från åtta procent 1994 till fem procent 2010. Andelen personer i konjunkturberoende åtgärder minskar från fem procent av arbets- kraften 1994 till 2,5 procent 2010.
Jämviktsarbetslösheten har tidigare legat på en låg nivå (avsnitt 8.7). Efter en lång period med hög arbetslöshet kommer den sannolikt att ha stigit. Ett rimligt antagande är att den faktiska arbetslösheten till största delen kommer att vara strukturell i slutet av 1990-talet. Dessutom tillkommer de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, vilket bidrar till att jämviktsarbetslösheten totalt riskerar att uppgå till drygt nio procent i slutet av 1990-talet. Dessa bedömningar är emellertid osäkra.
Arbetsmarknadens funktionssätt är av central betydelse för att minimera riskerna för en bestående hög arbetslöshet. Erfarenheter från andra länder visar att det inte finns någon enstaka förklaringsfaktor eller en enkel lösning på problemen. Det krävs ett flertal åtgärder för att minska arbetslösheten. Dessa åtgärder kan indelas i tre grupper: faktorer som påverkar arbetskraftsefterfrågans sammansättning, faktorer som påverkar utbudet av arbetskraften samt faktorer som påverkar lönebildningsprocessen.
Efterfrågan på arbetskraft Vrida efterfrågan
De lågutbildade har drabbats hårt under lågkonjunkturen. Det finns flera tecken på att personer med kortare utbildning hamnat utanför den reguljära arbetsmarknadeni större utsträckning än andra. Andelen långtidsarbetslösa är högre för personer med endast förgymnasial utbildning jämfört med arbetslösa personer (diagram 8.13).
Samtidigt visar basscenariot att de kunskapsintensiva varu- och tjänstebranscherna kommer att växa snabbare än övriga sektorer (avsnitt 7.7). Behovet av utbildad arbetskraft kommer att vara stort i framtiden. Detta innebär att efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar (avsnitt 9.3). Den teknologiska utvecklingen samt ökad konkur- rens från låglöneländer bidrar sannolikt till en minskning av efter- frågan på lågutbildad arbetskraft.
Diagram 8.13 Arbetslösa och långtidsarbetslösa fördelade efter utbildnings- kategori 1993
50 .....................................................................................................................................
7 % V Arbetslösa ' Långtidsarbetslösa
Förgymnasial Gymnasial Eftergymnasial
x
Källa: AMS.
Efterfrågan på lågutbildad arbetskraft kan öka på ett antal olika sätt. En möjlighet är att efterfrågan förändras mot konsumtion av mer arbetsintensiva varor och tjänster. Staten kan exempelvis välja att subventionera en viss typ av arbetskraft genom att reducera skatten för vissa yrkesgrupper som har stor arbetslöshet (avsnitt 10.3). Risken finns emellertid att dessa personer fastnar i dessa lågproduktiva sektorer.
En variant är att reducera socialavgifterna för personer med låg produktivitet eller enbart till ungdomar, invandrare eller äldre som har problem att få en fast förankring på arbetsmarknaden. En annan möjlighet är att sänka inkomstskatterna genom en höjning av grundavdraget (Söderström m.fl., 1994 och avsnitt 10.6). Reserva- tionslönerna skulle kunna sänkas, vilket skulle förbättra förutsätt- ningarna till ökad sysselsättning. En tredje möjlighet är ett allmänt lönetillskott för lågutbildade (avsnitt 10.3 och 10.6).
Arbetsrätten
En uppluckring av lagen om anställningsskydd kan öka sysselsätt- ningen på kort sikt. Minskade kostnader för att anställa och säga upp arbetskraft gör företagen mer benägna att nyanställa. Ökade möjlig- heter till tidsbegränsade anställningar kan leda till en snabbare ökning av sysselsättningen vid en situation då arbetslösheten riskerar att fastna på en hög nivå. Därmed skulle riskerna för persistens minska. Företagens möjligheter att nyanställa underlättas genom ökade möjligheter att säga upp folk. Dessutom kan det bidra till en ökad
rörlighet på arbetsmarknaden, vilket skulle förkorta vakanstiderna. Dessa positiva effekter ska emellertid ställas mot de negativa effekter som en uppluckring av lagen om anställningsskydd kan medföra, inte minst för arbetsmarknadens potentiella outsiders (äldre, lågutbildade och invandrare). De kvantitativa effekterna är således svårbedömda (avsnitt 8.7).
Arbetsdelning
En möjlig åtgärd är en förkortning av arbetstiderna. Hur verksam denna skulle vara är emellertid inte så enkelt att belägga. Effekten på sysselsättningen beror på främst två faktorer. Den ena är kostnaden per producerad enhet, som i sin tur beror på produktiviteten, arbets— kraftskostnaden och kapitalutnyttjandet. Den andra bidragande faktorn är utvecklingen av den faktiska arbetstiden.
Sambandet mellan arbetstidsförkortning och produktivitet är viktigt för att bedöma effekterna på sysselsättningen. En arbetstidsförkortning kan påverka produktiviteten på flera sätt. En kortare arbetstid förväntas leda till en minskad trötthet, en minskad sjukfrånvaro samt en ökad arbetsmotivation. Detta kan öka produktiviteten. På lång sikt tenderar en förändring av arbetsorganisation eller införandet av ny teknik att öka produktiviteten.
En arbetstidsförkortning kan emellertid också ha negativa effekter. Om arbetstiden förkortas kommer en större del av arbetstiden att användas till administration. Inlärning samt fort— och vidareutbildning kommer att ta en större andel av resurserna.
Den empiriska forskningens bild är splittrad. En del studier tyder på att en arbetstidsförkortning inte har någon effekt på produktiviteten (Anxo och Bigsten, 1989; Anxo, 1991), medan andra hävdar motsatsen (Åberg, 1985; Olsson, 1994; Skedinger, 1994). Både Åberg och Skedinger visar att hälften av en arbetstidsförkortning kompen- seras genom högre produktivitet.
Arbetskraftskostnaderna påverkas också av en arbetstidsför- kortning. Om lönen förblir densamma ökar lönekostnaden per enhet arbetad tid. Efterfrågan på arbetskraft minskar. Även utan full lönekompensation ökar emellertid arbetskraftskostnadema, eftersom de fasta kostnaderna slås ut på färre arbetsenheter. De höga fasta kost- naderna tenderar dessutom att öka arbetstimmarna i stället för sysselsättningen. Ökningen av produktionskostnaderna bidrar till en försämring av företagens lönsamhet. Efterfrågan på arbetskraft minskar.
Ökar arbetskraftskostnadernai förhållande till kapitalkostnaderna innebär det att incitamenten ökar för företagen att ersätta arbetskraft med kapital. En ökad kapitalintensitet tenderar att öka arbetspro- duktiviteten.
Om en arbetstidsförkortning leder till en minskning av kapitalut- nyttjandet, dvs. ifall den s.k. driftstiden minskar, så ökar kapitalkost- naden per producerad enhet. Företagets lönsamhet försämras, vilket i förlängningen leder till lägre sysselsättning. En förlängd driftstid förutsätter att arbetskraften accepterar mer arbete på obekväma tider, vilket inte är självklart.
En arbetstidsförkortning behöver inte innebära att den faktiska arbetstiden minskar lika mycket. Historiskt sett har förkortningen av den ordinarie arbetstiden inte alltid följts av en motsvarande minsk— ning av den faktiska arbetstiden. Om företagens produktionskostnader ökar kan företagen välja att öka övertidsuttaget framför att nyanställa fler personer. Löntagama kan även försöka motverka lönebortfallet genom att öka sin arbetstid.
Slutsatsen blir att det bara är under mycket speciella omständig- heter som en lagstadgad arbetstidsförkortning kan väntas leda till en minskning av arbetslösheten. Det är knappast troligt att detta vore en kostnadseffektiv åtgärd i dagens Sverige. Om däremot tillväxten leder till ökade reallöner (jfr kap. 7) är det möjligt att en del väljer att hellre minska sin arbetstid än att ta ut inkomstförstärkningen i materiell konsumtion.
Den ofentliga sektorns expansion
En vanlig hypotes är att expansionen av den offentliga sektorn bidragit till den tidigare låga arbetslösheten i Sverige. Kan en ökad sysselsättning inom den offentliga sektorn minska arbetslösheten?
De empiriska studierna visar att en ökad sysselsättning leder till minskad arbetslöshet på kort sikt. Däremot har expansionen av den offentliga sektorn inte haft någon effekt på arbetslösheten på lång sikt (Edin och Holmlund, bil. 8). Sysselsättningsökningen i den offentliga sektorn har sannolikt bidragit till det höga arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor i Sverige både genom att den offentliga sektorn anställt många kvinnor och genom att den tagit över sysslor som tidigare band kvinnor i hemmen.
Slutsatsen blir att en expansion av den offentliga sektorn kan påverka arbetslösheten på kort sikt. Denna positiva inverkan måste emellertid avvägas mot de negativa effekterna på statsfinanserna av en sådan expansion (kap. 10).
Utbudet av arbetskraft
Arbetsmarknadspolitiken
De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör i första hand inriktas på att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. ] detta perspektiv kan såväl åtgärdemas inriktning, sammansättning som utformning behöva omprövas i grunden.
De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör framför allt inriktas mot personer med en svag position på arbetsmarknaden. Till dessa hör långtidsarbetslösa, ungdomar, invandrare och andra nyinträdande. Därav förväntas sysselsättningseffekterna bli högre eftersom deras konkurrenskraft förstärks gentemot insiders (Calmfors, 1993). Dessutom minskar åtgärdemas löneuppdrivande effekter, eftersom inflytandet på lönebildningen är begränsat för dessa grupper (avsnitt 8.7).
Vid en konjunkturuppgång bör arbetsmarknadspolitiken inriktas på kompetenshöjande utbildning och rörlighetsbefrämjande åtgärder. Därmed motverkas tendenser till flaskhalsproblem och inflations- ökningar. Sysselsättningssubventionerande medel som ungdoms- praktik och arbetslivsutveckling bör avvecklas så fort som möjligt.
Arbetsmarknadspolitikens sammansättning blir därmed av stor betydelse. För att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt bör en satsning ske på rärlighetsbef'ämjande medel. Traditionellt har dessa bestått av flyttstöd, arbetsmarknadsutbildning och arbetsförmed- lingsverksamhet.
Arbetsmarknadsutbildningen bör i allt högre grad syfta till att omskola sökande och underlätta förflyttningar från sektorer med låg efterfrågan till expanderande sektorer med hög efterfrågan på arbetskraft. Andelen lågutbildade bland de arbetslösa är relativt stor. Därför bör inriktningen mot kompetenshöjande åtgärder samt specialiserade yrkesutbildningar betonas när arbetskraftsefterfrågan ökar. Den allmänna utbildningsnivån bör höjas inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet. Utformningen av detta måste diskuteras i ljuset av risken för långvarigt höga arbetslöshetsnivåer.
En genomgående slutsats i den internationella litteraturen är de positiva effekterna av en intensifierad arbetsförmedling. I en situation
med hög arbetslöshet blir det svårt för arbetsförmedlingen att kontrollera och upprätthålla täta kontakter med de arbetssökande. Särskilt vid förhållandevis höga ersättningsnivåer är det angeläget att det finns ett väl fungerande kontrollsystem där människors vilja att söka arbete regelbundet testas. En större satsning på arbetsförmed- lingsverksamheten bidrar till att förkorta arbetslöshetstiderna.
Lågkonjunkturen har drabbat ungdomar och invandrare särskilt hårt. Tidigare utvärderingar av ungdomsåtgärder visar att en utveck- lingsplan förbättrar ungdomarnas arbetsmarknadssituation. Innebörden av en utvecklingsplan är att ungdomarna tillsammans med arbetsför— medlarna går igenom vilken utbildning och praktik som behövs för att kunna få ett fast arbete inom ett lämpligt yrkesområde.
Ungdomar i andra länder får i allt högre grad tillfälliga och okvalificerade arbeten. Tendenser till ett likartat mönster kan spåras även i Sverige. Det blir allt svårare för ungdomar att få fäste på arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör därför i högre utsträckning syfta till att öka ungdomarnas förutsättningar att få fast anställning. Enligt Schröder (1994) skulle övergången från utbildning till arbete underlättas av åtgärder som kvalifikationshöjande yrkesträning och yrkesutbildning samt lärlingsplatser eller aspirantut- bildning. Arbetsgivaren skulle stå för upplärningskostnaderna under en begränsad period, mot att de i gengäld får sänkta lönekostnader.
De utomnordiska medborgarna är en mycket heterogen grupp. Inom denna finns det människor med hög utbildningsnivå, bred yrkesutbildning och lång arbetslivserfarenhet. Många andra ligger däremot på en låg utbildningsnivå. Behoven är naturligtvis beroende av bakgrunden. Därför bör de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för denna grupp vara individanpassade.
En individuell utvecklingsplan bör upprättas. Förutom en effektiv svenskundervisning, som är en förutsättning för att underlätta anpassningen till arbetslivet, krävs det insatser för att bättre ta tillvara invandrarnas kompetens.
I utredningens perspektiv är faran för en kvardröjande arbetslöshet överhängande. Just därför att arbetslösheten i högre grad riskerar att bli strukturell kan emellertid de sysselsättningssubventionerande åtgärderna ifrågasättas, eftersom de riskerar att störa den reguljära arbetsmarknaden. Desto viktigare blir då de insatser som förbättrar matchningen mellan arbetslösa och vakanser, dels genom förmedling, dels genom utbildning och andra insatser för geografisk och yrkes- mässig rörlighet.
Vad man också kan överväga är om effektiviteten kan ökas genom att de organ som har ett direkt intresse av att minska arbetslösheten får ett större direkt ansvar för insatserna. Dit hör arbetslöshetskassorna (som svarar för understöden) och kommunerna (som bl.a. står för socialbidrag). En sådan förändring av arbetsmarknadsorganisationens institutioner bör övervägas, när arbetsmarknadspolitiken i dess helhet omprövas för att svara mot det nya arbetsmarknadslägets krav.
Incitamenten till aktivt arbetssökande
Utformningen av arbetslöshetsförsäkringen påverkar incitamenten till aktivt arbetssökande. Såväl ersättningsnivå som varaktighet är av central betydelse för att reducerajämviktsarbetslösheten.
Högre ersättningsnivåer tenderar att leda till längre arbetslöshets- tider. Incitamenten till aktivt arbetssökande förstärks med tidsbe- gränsade ersättningsperioder. Även om resultaten tyder på att utförsäkringsgarantin långtifrån eliminerat incitamenten till aktivt arbetssökande kan den i längden få alltmer negativa effekter. Detta talar för kortare ersättningsperioder och begränsningar i möjligheten att kvalificera sig till nya perioder via arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Sänkta ersättningsnivåeri åtgärder kan även vara ett medel att höja de arbetsmarknadspolitiska åtgärdemas effektivitet. Höga ersättnings- nivåer innebär att kostnaden för att vara arbetslös blir lägre i termer av inkomstbortfall. Ju högre ersättningsnivåerna är, desto mindre benägna blir de personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder att söka aktivt efter ett arbete. Detta talar för en sänkning av ersätt— ningsnivåerna. Incitamenten påverkas positivt av en gradvis ned- trappning av ersättningsnivåerna såväl i arbetslöshetsförsäkringen som för dem som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Mot detta måste emellertid ställas arbetslöshetsförsäkringens socialpolitiska funktion.
Kontroll och regeltillämpning
En sänkning av ersättningsnivåerna är inte heller det enda sättet att stärka incitamenten till arbetssökande. En stram regeltillämpning och ett väl fungerande kontrollsystem kan vara väl så verksamt. Det är viktigt att viljan att söka och acceptera erbjudande om ett lämpligt arbete regelbundet testas.
Samhällsekonomiska skäl talar för en restriktiv tillämpning av möjligheten att neka anvisat arbete. Att någon annan är beredd att ta platsen är inte ett skäl för en regeluppmjukning. Det är viktigt att följa tillämpningen av de befintliga reglerna om rätt till ersättning och avstängning.
En arbetssökande kan vägras ersättning eller bli avstängd av olika skäl:
—— Han eller hon kan ha slutat på egen begäran utan giltig anledning eller ha fått lämna sitt arbete på grund av "otill- börligt uppförande".
— Den sökande har avvisat erbjudande om ett lämpligt arbete eller uppträtt så att hon eller han inte fått anställningen.
— Den sökande kan även avstängas om han eller hon avvisar arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering.
Den maximala avstängstiden är 20 ersättningsdagar.
Ett arbete är inte olämpligt bara av det skälet att det inte över- ensstämmer med den sökandens utbildning eller tidigare yrkeserfaren- het. Däremot bör man ta "skälig hänsyn" till den sökandens yrkesvana och förutsättningar. Den tidigare lönen får i princip inte vara avgörande för om ett erbjudet arbete skall betraktas som lämpligt. Endast om den erbjudna lönen väsentligt understiger kassaersättningen (med mer än tio procent) kan arbetet anses olämpligt.
Kunskapen om hur dessa regler tillämpas är bristfällig. Detta är inte tillfredsställande. Praxis bör kartläggas och följas upp, så att till- ämpningen är sträng nog att bidra till ett aktivt sökande. En sådan skärpning är väl så angelägen som en översyn av ersättningsnivån.
En satsning på utbildning
På lång sikt kommer arbetskraftens utbildningsnivå att ha stor betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt. Mycket talar för en brist på högutbildad arbetskraft, inte minst inom tekniska och naturveten- skapliga yrken (avsnitt 9.3). Detta är ett viktigt skäl för en ökad satsning på utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Detta kan t.ex. motivera ett extraår för att komplettera arbetslösas gym- nasiekompetens i dessa avseenden.
För att höja utbildningsnivån behövs en bred utbildningssatsning på lågutbildade med låg produktivitet. Speciellt viktigt är det att höja utbildningsnivån bland grupper som riskerar en permanent utslagning från arbetsmarknaden.
Förutom att höja den allmänna nivån behövs det även en fortlöp- ande vidareutbildning för att höja arbetskraftens kompetens. En höjd utbildningsnivå underlättar förflyttningen från delmarknader med stor arbetslöshet till delmarknader med arbetskraftsbrist. Såväl matchnings- problemen som de inflationsdrivande tendenserna reduceras.
Lönebildningsprocessen
Reallöneflexibilitet
Det finns farhågor för att reallönerna ska hamna i otakt med pro- duktivitetsutvecklingen och därmed försvåra sysselsättningens återhämtning. Givet Riksbankens inflationsmål kan detta t.o.m. kräva sänkta nominallöner. Lönebildningen är emellertid inte ett instrument som staten har till sitt förfogande. Ansvaret ligger i stället på arbetsmarknadens parter. Däremot kan riskerna för en inflations- drivande utveckling minimeras.
Å ena sidan är det viktigt att få ned arbetslösheten snabbt för att motverka en permanent utslagning av arbetskraften. I detta perspektiv är ökningen av andelen långtidsarbetslösa speciellt oroande. För att motverka risken för en permanent utslagning av denna grupp är en starkare prioritering av de långtidsarbetslösa önskvärd. Förutom med en aktiv arbetsmarknadspolitik kan detta ske genom utbildning, en större grad av relativlöneflexibilitet eller genom att öka arbets- marknadens efterfrågan på dessa grupper.
Å andra sidan visar OECD-studier att de svenska lönerna verkar påverkas mer av förändringar i arbetslösheten än av själva arbets- löshetsnivån (avsnitt 8.7). Minskningen av arbetslösheten måste därför paras med åtgärder som förhindrar att flaskhalsar uppstår och att inflationen tar fart igen.
Relativlöneflexibilitet
En ökad relativlöneflexibilitet kan tänkas minska arbetslösheten. Samtidigt kan det vara svårt att ersätta arbetare med olika utbildnings- bakgrund. Därför kan det krävas tämligen stora löneskillnader för att öka efterfrågan på lågproduktiva. I USA har löneskillnaderna ökat, vilket bidragit till en ökad efterfrågan på lågutbildad arbetskraft.
Det finns ingen svensk studie av vilka effekter en ökning av löneskillnaderna skulle kunna få. Beräkningar gjorda av Finans- departementet i Danmark tyder emellertid på att det skulle krävas en ökning av löneskillnaderna med 10—15 procent för att minska jäm- viktsarbetslösheten med en procentenhet(Finansministeriet, l993b och 1994). Det skulle således krävas relativt stora skillnader för att nämn- värt minska jämviktsarbetslösheten.
Staten har ingen möjlighet att direkt påverka relativlöneutveck— lingen på detta sätt eftersom minimilönerna sätts genom avtal (avsnitt 8.7). Däremot skulle lönerna kunna påverkas indirekt genom en sänkning av ersättningsnivåerna i socialförsäkringssystemen (avsnitt 10.6). De danska beräkningar tyder på att det krävs en sänkning av ersättningsnivåerna med 13 procent för att minska jämviktsarbets- lösheten med en procentenhet (Finansministeriet, l993b och 1994).
De sociala kostnaderna skulle i så fall riskera att bli betydande. De negativa effekterna av en sådan utveckling måste vägas mot de positiva effekter man hoppas uppnå genom att stimulera en ökad lönespridning.
Näringslivets villkor KAPITEL
9.1 Inledning
I långtidsutredningens basscenario (kap. 7) spelar det privata näringsli- vet en avgörande roll för den goda utvecklingen. Det är inom denna sektor som huvuddelen av expansionen beräknas ske, både av sysselsättning och investeringar.
En sysselsättningstillväxti näringslivet på i genomsnitt 0,7 procent per år under perioden 1994 till 2010 innebär ett markant brott med den historiska trenden. Givet antagandena om sektoremas framtida produktivitetstillväxt, marknads- och prisutveckling (avsnitt 7.4) är det den kunskapsintensiva varuproduktionen och de båda privata tjänste- sektorema som svarar för den ökade sysselsättningen.
För att en så kraftig expansion ska komma till stånd ställs det stora krav på produktionsförutsättningarna. Den grundläggande rollen för staten är att skapa goda förutsättningar för företagandet och för- bättrade incitament till kompetens- och kapitaluppbyggnad.
Det är inte meningsfullt att i detalj försöka sia om hur om- vandlingen i praktiken kommer att ske, vilka branscher och företag som kan komma att växa och vilka nya verksamheter som kan tillkomma. Produktions- och efterfrågemönstren förändras över tiden. De kan i framtiden skilja sig kraftigt från dagens strukturer. Nya teknologier skapar nya möjligheter. Samhällets förändring till följd av t.ex. informationsteknologins genombrott har bara börjat. I ett perspektiv som sträcker sig 15 år framåt kan sådana förändringar bli betydande. Förändrade preferenser och värderingar hos befolkningen i olika delar av världen liksom fortsatta förändringar av kommunika- tionskostnadernai vid mening kan ge efterfrågan en ändrad inriktning.
Den långsiktiga tillväxten påverkas av arbetsutbudets och pro— duktivitetens utveckling. En förändring av den totala faktorproduktivi- teten (TFP) beskriver den förändring av produktionsresultatet som inte
kan hänföras till ökade kvantitativa insatser av arbete och kapital. Teknisk utveckling, ökad kompetens hos arbetskraften, ändrad arbetsorganisation och en effektivare resursallokering mellan branscher och företag är faktorer som kan öka den samlade totalfaktorprodukti- viteten.
Under perioden 1970-1992 ökade totalfaktorproduktiviteten i näringslivet med i genomsnitt 1,7 procent per år. Ökningen var starkast i början av 1970-talet. Förändringen i TFP var svagt negativ i mitten på l970-talet, i början av 1980-talet och i början av 1990- talet. En betydande del av svängningen i TFP förklaras emellertid av förändrat kapacitetsutnyttjande.l Tillfälliga förändringar i totalfaktor- produktiviteten måste därför tolkas med stor försiktighet.
Diagram 9.1 Förändringen av total faktorproduktivitet i näringslivet exklusive fastighetsförvaltning 1970-1992 Index 1970=100
200 180 Realkapitalstock ______ 160 140 120 Totalfoktor-
. produktivitet 100 » Förödlingsvörde ................................. 80 ":.-.-
Arbetade timmar
60 ............................. 40 20
0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Anm.: Nettokapitalstocken har använts för kapitalstocksberäkningama. Källor: SCB, Nationalräkenskapema och Finansdepartementet.
De ekonomiska teorierna om tillväxten och dess bestämnings- faktorer behandlas i kapitel 6. I detta kapitel konkretiseras dis- kussionen om de olika faktorer som påverkar totalfaktorproduktivite- ten. På längre sikt är inte produktionsresurserna givna — de kan utvecklas, förbättras och förnyas. Utvecklingen av de olika pro- duktionsförutsättningarna och hur de kan påverkas med offentliga medel beskrivs och analyseras.
' När kapacitetsutnyttjandet är lågt överskattas insatsen av kapital. Uppgifter om kapacitetsutnyttj andet finns emellertid enbart för industrin, varför en generell justering av TFP inte är möjlig.
Framställningen i det här kapitlet gäller hela näringslivets villkor, när ingenting annat anges. I dagsdebatten händer det att industrin kontrasteras mot tjänstenäringarna. Ur analytisk synvinkel är en sådan motsatsställning inte lika fruktbar. Genomgången av den svenska ekonomins strukturella utveckling under de senaste decennierna (avsnitt 3.3) pekar på det nära samspelet mellan sektorerna. Flera tj änstesektorer är i stor utsträckning stödfunktioner åt tillverkningsin— dustrin. Tjänsteinslaget i tillverkningsindustrins produkter är stort (NUTEK, bil. 6), och kunskapskraven i många industriprocesser ökar. Därför är teknologin, kompetensförsörjningen och arbetsorganisatio- nen viktiga frågor för hela det svenska näringslivets omvandling och utveckling.
De förutsättningar som behandlas i detta kapitel är viktiga för både varu- och tjänsteproduktion. De olika produktionsfaktorernas inbördes betydelse kan emellertid variera mellan olika verksamheter. Grovt sett spelar t.ex. den materiella kapitalbildningen större roll för tillverk- ningsindustrin medan humankapitalet är viktigare för tjänstenäringar- na. Samtidigt är dock skillnaderna stora mellan olika delsektorer.
Vad som framför allt särskiljer tjänstesektoms produktionsförut- sättningar från varuproduktionens är att en dominerande del av produktionen sker i små och medelstora företag. Servicenäringarnas ökade vikt är en förklaring till att utredningen ägnar dessa företag särskild uppmärksamhet. De mindre företagen har också stor betydelse när storföretagen ökar sin flexibilitet genom att utnyttja under— leverantörer.
I avsnitten 9.2 till 9.6 behandlas kapital, humankapital, teknologi, energi och infrastruktur. Förändringarna av de offentliga systemen och rollfördelningen mellan den privata och den offentliga sektorn ger ändrade förutsättningar för näringslivet. Den fortgående avregleringen, ökad konkurrens och i vissa fall privatisering av tidigare offentliga verksamheter behandlas i avsnitt 9.7. Omställningen av de offentliga utgifterna behandlas däremot i kapitel 10. I avsnitt 9.8 beskrivs utvecklingen i byggsektorn som ett exempel på hur avreglering och ökad konkurrens kan påverka en sektor som i sin tur spelar stor roll för hela samhällsekonomin.
Ändrade produktionsförutsättningar skapar inte nya verksamheter och arbetstillfällen av sig sj älva. Entreprenörer, företag och investerare är til syvende og sidst de som ska omsätta förutsättningarna i faktisk verksamhet. I avsnitt 9.9 diskuteras entreprenörskapets förutsättningar och villkor. Kapitlet avslutas med ett avsnitt som summerar de viktigaste slutsatserna.
9.2 Kapital
Inledning
Kapitalbildningen har en real sida (investeringar i maskiner, byggna- der, kunskap m.m. som utökar produktionskapaciteten) och en finansiell (sparandet och tillgången på inhemskt kapital). Dessa båda sidor knyts samman av de finansiella marknaderna, som förmedlar kapital från dem som sparar till dem som investerar, och sprider de risker som är förknippade med en investering. Samspelet mellan den reala och finansiella ekonomin och de finansiella marknadernas roll och funktionssätt behandlas i kapitel 5. I detta avsnitt ligger tonvikten på investeringarnas bestämningsfaktorer.
Det gradvisa borttagandet av valutaregleringen har lett till att den svenska kapitalmarknaden blivit alltmer integrerad med den in— ternationella. De ökade kapitalflödena leder till att de svenska företagen måste erbjuda placerarna en avkastning som är internatio- nellt sett konkurrenskraftig (avsnitt 4.4).
Om kapitalmarknaderna vore effektiva skulle det inhemska sparandet inte vara av någon större betydelse för landets kapitalför— sörjning. Förekomsten av asymmetrisk information (avsnitt 5.3) minskar dock kapitalmarknadens effektivitet. Investerare kräver information och kontroll. Detta kan i vissa fall leda till att svenska företag inte får tillgång till t.ex. tyskt kapital till samma villkor som motsvarande tyska företag. På grund av placerarnas inforrnationsbrist kan mindre företag belastas med ett extra avkastningskrav. För de globala företagen råder knappast någon informationsasymmetri, men för övriga företag kan den vara betydelsefull. För mindre företag och nystartare är den antagligen ofta så stor att kapitaltillförsel från utländska källor inte är någon reell möjlighet.
Förekomsten av asymmetrisk information innebär att det inhemska sparandet är av stor betydelse för kapitaltillförseln till det svenska näringslivet, trots den avreglerade kapitalmarknaden. Det gäller särskilt för de mindre företagen. Därför avslutas avsnittet med en genomgång av de mindre företagens riskkapitalförsörjning.
Kapitalbildningens villkor ser olika ut för de etablerade svenska företagen, de potentiella utländska investerarna och de mindre/nya svenska företagen. Tillgången till internationellt kapital är en skillnad som redan nämnts. Skattesystemets inverkan är ett annat exempel. I den följande analysen kommer dessa tre kategorier att i möjligaste mån särskiljas.
Lönsamhetens roll för kapitalbildningen
Ur ett företags perspektiv är förväntad avkastning efter skatt det viktigaste beslutskriteriet för investeringar. Den förväntade av- kastningen jämförs med avkastningen från alternativa placeringar. En investering genomförs om den på marginalen täcker kapitalkostnaden och ger en tillräckligt hög riskpremie jämfört med vad en alternativ investering skulle ge.
Investeringarna påverkas av den realiserade lönsamheten genom två huvudsakliga mekanismer. För det första medför en hög historisk lönsamhet förväntningar om hög lönsamhet även i framtiden. För det andra är hög historisk lönsamhet oftast förbunden med hög likviditet och en god självfinansieringsförmåga. Företagens kapitalkostnader är oftast högre vid extern finansiering. Likviditetens betydelse är troligen större för de mindre företagen (avsnitt 5.4; Fazzari m.fl., 1988).
Med internationella kapitalmarknader utj ämnas avkastningskraven efter bolagsskatt mellan länder. Investeringarna allokeras till regioner och länder som har förutsättningar att ge den bästa avkastningen. Tydligast gäller detta utländska företags direktinvesteringar och de svenska storföretagens nyinvesteringar. Men även befintlig produktion kan flyttas, om förutsättningarna att bedriva en lönsam produktion i Sverige avviker från den i andra länder. Hur snabbt detta kan ske beror på hur rörligt realkapitalet är och hur beroende produktionen är av inarbetade och nära kontakter med leverantörer och kunder. För en del av verksamheten räknar t.ex. Ericsson med att produktionen kan flyttas inom en treårsperiod (NUTEK, bil. 6).
Vinstnivån i det svenska näringslivet, mätt både som bruttovinstan- del (bruttovinstens andel av förädlingsvärdet) och kapitalavkastning (bruttovinsten i förhållande till kapitalstocken), förefaller genom- gående ha varit något lägre än i flertalet andra OECD-länder (NU- TEK, bil. 6). Nivåer är emellertid svåra att jämföra p.g.a. skillnader i branschstruktur mellan olika länder, olika skatte- och avskrivnings- regler m.m..
F ärändringen i vinstandelarna från mitten av 1960-talet till början av 1980-talet visar en nedåtgående trend i de flesta OECD-länder, inklusive Sverige. USA och Kanada hade däremot en jämn lönsam- hetsnivå. Nedgången var tydligare för tillverkningsindustrin än för näringslivet som helhet. Under 1980-talet steg vinstnivåerna genom- gående.
Svängningarna i lönsamhetsnivå har varit kraftigare i Sverige än i övriga länder. Särskilt gäller detta under de senaste två decennierna.
Både nedgången under 1970-talet och uppgången under 1980-talet var tydligare i Sverige.
Tabell 9.1 Vinstens andel av förädlingsvärdet i tillverkningsindustrin 1955-1991 Genomsnittlig årlig förändring (procentenheter), skattade koefficienter
1955- 1970- 1991 1991
Trend Standard- Trend Standard-
avvikelse avvikelse
Australienl 0,06 3,61 0,27 3,54 Japan -0,41 5,72 -0,42 4,23 Kanadal -0,06 2,45 0,22 2,71 USA2 -0,03 1,78 0,13 1,73 Belgien] -0,31 5,21 -0,31 5,21 Danmark 0,04 2,32 0,34 1,30 Frankrike' -0,31 4,36 -0,28 4,39 Italien 0,16 3,37 0,48 4,05 Nederländerna -0,20 5,84 0,21 6,24 Storbritannien -0,12 3,45 0,32 3,50 Tyskland -0,47 5,33 -0,33 2,90 Finlands 0,05 3,46 0,10 3,38 Norges 0,12 2,61 0,07 2,64 Sverige -0,19 5,14 0,31 5,17 ___—___— ' 1955-1990. 2 1955-1989. 3 1971-1990. 4 1967-1988. 5 1960-1991. Källa: Erixon, bilaga 7.
Har Sverige ett investeringsproblem?
Investeringarnas andel av BNP har minskat i Sverige sedan mitten av 1960-talet. Motsvarande nedgång kan konstateras även i andra OECD- länder. Investeringarnai bostäder och infrastruktur var höga i början av perioden. Tillsammans med tjänstesektorernas ökade betydelse kan detta förklara nedgången i investeringskvoten under perioden 1964- 1992.
Den offentliga sektorn svarade för hälften av nedgången i investe- ringskvoten. Investeringarnas andel av förädlingsvärdet är generellt sett lägre i den offentliga sektorn än i näringslivet. Sektorns andel av BNP ökade under perioden, vilket troligen har bidragit till nedgången i Sveriges investeringskvot.
Tabell 9.2 Investeringarnas andel av förädlingsvärdet 1964-1992 Genomsnittlig årlig förändring (procentenheter), skattade koefficienter
Tillverknings- Hela industrin ekonomin Kanada 0,02 -0,01 USA 0,14 -0,03 Belgien 0,12 -0,21 Danmark' 0,062 -0,37 Nederländema' 0,03] -0,24 Storbritannien -0,06 -0,06 Tyskland -0,04 -0,21 Finland -0,17 -0,09 Sverige 0,00 -0,20 Österrike -0,162 -0,16 ' 1967-1992. 2 1971-1992. 3 1969-1992. Källa: Erixon, bilaga 7.
Strukturomvandlingen i industrin har inneburit en minskad vikt för kapitalintensiva verksamheter (avsnitt 3.2). Samtidigt har FoU- investeringarna ökat i betydelse. Trots detta har tillverkningsindustrins materiella investeringar legat på en oförändrad nivå i förhållande till förädlingsvärdet under perioden 1964-1992. Om hänsyn tas till både FoU och materiella investeringar så visar en trendskattning på en ökad investeringsandel i industrin på i genomsnitt 0,26 procentenheter per år (Erixon, bil. 7).
Mot bakgrund av Sveriges jämförelsevis starka fluktuationer i vinstutvecklingen skulle man kunna förvänta sig en motsvarande kraftig variation i investeringskvoten. Trots basindustrins förhållande- vis stora betydelse uppvisar inte investeringskvoten någon exceptionell variation varken i tillverkningsindustrin eller i hela ekonomin.
Tabell 9.3 Variationen i investeringarnas andel av förädlingsvärdet 1964-1992 Trendkoefficientemas standardavvikelser
Tillverknings- Hela industrin ekonomin ___—___— Kanada 2,31 1,47 USA 1,78 1,30 Belgien 4,21 2,46 Danmarkl 1,822 3,28 Nederländema' 2,323 2,52 Storbritannien 1,12 1,35 Tyskland 1,63 2,30 Finland 3,15 2,54 Sverige 1,64 2,13 Österrike 1,712 2,06 ' 1967-1992. 2 1971-1992. 3 1969-1992. Källa: Erixon, bilaga 7.
Kapitalintensiteten (kapital/arbetad timme) i näringslivet har mer än fördubblats mellan 1970 och 1992. Kapitalkvoten (kapitalstocken i förhållande till förädlingsvärdet) har däremot legat relativt stilla. Även detta tyder på ett stabilt samband mellan investeringskvot och produktionens tillväxt. Ökningen av kapitalkvoten i början på 1990- talet beror på produktionsnedgången under samma period och är således ett konjunkturfenomen.
Diagram 9.2 Kapitalkvot och kapitalintensitet i näringslivet (exklusive bostads- sektorn) 1970-1992 Index l970=100 250 200 150
100
50
0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Anm.: I beräkningarna har nettokapitalstocken använts. Källa: SCB och Finansdepartementet.
Om strukturomvandlingen i näringslivet närmar sig basscenariot (avsnitt 7.7), dvs. en tydlig förskjutning mot tjänstesektorema och den
kunskapsintensiva varuproduktionen, innebär det en minskad kapital- kvot. Nya produktions- och distributionsmetoder (lean production, just—in-time) kan även medverka till att minska det kapital som behöver bindas i processerna.
Varken trenden i investeringarnas utveckling sedd över en längre tidsperiod eller variationen i investeringsandelen tyder på ett lång- siktigt investeringsproblemi Sverige. Nedgången i investeringsandelar följer ett internationellt mönster. Den framtida strukturomvandlingen, nya produktions- och distributionsmetoder och minskade investeringar i bostäder och kontorslokaler talar mot att investeringskvoten av kapacitetsskäl behöver komma upp i samma nivå som 1990. Det är troligen viktigare att höja de materiella investeringarnas effektivitet, snarare än deras omfattning, genom investeringar i FoU, kunskap och nya arbetsorganisationer som förmår utnyttja de anställdas kompetens bättre.
Argumenten är således svaga för att investeringskvoten långsiktigt måste höjas. Kapacitetsutslagning och låga investeringar under de senaste åren har däremot givit upphov till ett investeringsproblem på kort sikt. Den kraftiga nedgången i bruttoinvesteringarnas andel av förädlingsvärdet under början av 1990-talet saknar motsvarighet under efterkrigstiden. Bland OECD-länderna var det enbart Finland som upplevde ett kraftigare fall. Under de närmaste åren krävs det omfattande investeringar för att undvika en kapacitetsbrist i den svenska ekonomin.
Investeringarnas bestämningsfaktorer
Olika teoretiska modeller2 har försökt klargöra den relativa betydelsen av investeringarnas olika bestämningsfaktorer. Dessa faktorer kan delas in i:
— prisvariabler (skatter, räntor); — kvantitetsvariabler (produktion, efterfrågan); — autonoma chocker (teknologiförändringar, animal spirif).
Empiriska undersökningar av framför allt amerikanska data ger ett starkt stöd för acceleratorsambanden, dvs. investeringarnas utveck- ling är mycket känslig för förändringar i produktion och efterfrågan. De prisvariabler som bestämmer kapitalkostnaden har mindre betyd-
2 För en genomgång av olika investeringsmodeller se Chirinko (1993). ] Animal spirit (ursprungligen Keynes begrepp) förklaras som vågor av optimism och pessimism bland företag och konsumenter vilka påverkar viljan att spendera pengar.
else. Förändringar i skattepolitiken har t.ex. visats ge endast be- gränsade effekter på investeringarna. I studier där lönsamhet är en förklaringsfaktor framkommer emellertid ett starkt signifikant samband mellan faktisk avkastning och investeringar. Dessa studier visar även att lönsamheten är viktigare än kvantitetsvariablema. De autonoma chockernas inverkan har de olika modellerna inte lyckats fånga (Chirinko, 1993).
Erixon (bil. 7) har gjort beräkningar av investeringsutvecklingen i den svenska tillverkningsindustrin mellan 1950 och 1992. Han kommer till delvis liknande slutsatser:
—— Ett positivt samband mellan lönsamhet och investeringar (ett års fördröjning) är det mest robusta och genomgående mest signifikanta av alla samband. Lönsamhetens betydelse är tydligast i teko-, trävaru-, massa- och pappers-, järn- och stål- samt verkstadsindustrin (utom elektro- och varvsindustrin).
— De branscher där sambandet mellan lönsamhet och investering- ar är starkast uppvisar även tydliga samband mellan likviditet och investeringar. Skillnader mellan branscher i likviditetens och självfinansieringens betydelse kan därmed förklara bransch- variationen i lönsamhetens betydelse. Likviditetens effekter är emellertid för svaga för att förklara hela sambandet mellan lönsamhet och investeringar. Detta samband förstärks troligen genom förväntningarnas betydelse.
— Förändringar i kapacitetsutnyttjandetär den främsta orsaken till förändringari investeringari industrin i dess helhet, verkstads- industrin, jord- och stenvaruindustrin samt järn- och stålin- dustrin. Det positiva sambandet är dock inte lika stabilt för alla branscher som sambandet mellan investeringar och lönsamhet.
— Varken nominal- eller realränta kan påvisas ha haft någon signifikant effekt på investeringarnai svensk industri.
Erixon har även tagit med olika variansmått4, samt inflationstakten som mått på osäkerhet om den framtida utvecklingen. Sambandet mellan alternativa variansmått och investeringar är negativt (men inte statistiskt säkerställt) och bidrar till skattningarnas höga förklarings- värden. Ett starkare negativt samband framkommer mellan inflations- takt och investeringar (ett till två års fördröjning). I Bergs (1992)
* Beräkningar av variansen baseras på uppgifter om produktlöner (nominallöner i förhållande till faktorpriser), lönsamhet och faktorpriser.
skattningar var det variansmåttet som fick det högsta förklaringsvärdet till förändringarna i industrins investeringar. Resultaten ger den samstämmiga bilden att ökad osäkerhet hämmar investeringarna.
Svensk företagsbeskattning
För att uppnå en snabb ekonomisk tillväxt krävs att kapitalet allokeras till de branscher och företag som är mest lönsamma. Om överföringen av vinstmedel begränsas p.g.a. skatteeffekter uppkommer inlåsnings- effekter. Detta kan uppstå när olika typer av kapital beskattas olika, som t.ex. när kvarhållna vinstmedel beskattas lägre än nyemitterat kapital. En snedvridning av soliditeten i företagen kan uppstå av att avkastningen på riskkapital beskattas först hos bolaget och sedan hos ägarna, medan avkastningen på lånekapital enkelbeskattas.
En annan typ av snedvridningseffekt kan uppstå när de formella skattesatserna avviker från de effektiva samtidigt som det faktiska utnyttjandet av de möjliga skattedispositionema varierar kraftigt mellan olika företag. Ett lönsamt företag som kan göra stora avdrag får en lägre kapitalkostnad för nyinvesteringar än ett mindre lönsamt företag. Detta kan leda till att en samhällsekonomiskt mindre lönsam investering kommer till stånd före en mer lönsam.
1991 hade Sverige och Grekland de lägsta bolagsskatterna (OECD, 1991; Finansdepartementet, 1992). En låg formell skattesats (30 procent), en kvarvarande reservationsmöjlighet knuten till företagets eget kapital tillsammans med rätten till avdrag för utdelningar på nyemitterade aktier (det s.k. Annellavdraget) gav en internationellt sett låg skattebelastning på egenfinansierade investeringar.
Agarskattens utformning har störst betydelse för mindre företag som inte har tillgång till den internationella kapitalmarknaden. Kostnaderna för företagsvärdering kan ofta vara så höga att de förhindrar ett företag att expandera via län. Små och medelstora företag betalar dessutom ofta en högre riskpremie vid lånefinansiering. Beskattningen av utdelningsinkomster och aktievinster på ägarnivå kan i dessa fall ha betydelse för det avkastningskrav som ställs på nyinvesteringar. Åtta OECD-länder hade en lägre sammanlagd skattekil för investeringar än Sverige om man beaktar både bolags- skatten och ägarskatten.
Även skattevillkoren för direktinvesteringar jämfördes mellan OECD-ländema. Enligt OECD-studien var dessa mycket konkurren- skraftiga i Sverige.
1 SOU 1993:29 gjordes en genomgång av förekomsten av dubbelbeskattning av bolagsinkomster i olika OECD-länder. Flertalet
länder hade lättnader förlagda på ägarnivå. Sverige var det enda land som enbart hade en lättnad på bolagsnivå. Övriga länder som medgav lättnader på bolagsnivå hade även lättnader på ägarnivå.
Företagsbeskattningen har förändrats efter att dessa jämförelser genomfördes. Under 1993 beslutades om stora förändringar i företags- och kapitalbeskattningen. Hösten 1994 gjordes nya förändringar, vilka i stora delar upphävde besluten från året innan.
Enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag fick under 1993 en beskattning som ärjämförbar med aktiebolagsbeskattningen. Dessa förändringar ligger kvar, med undantag för rätten till kvittning av underskott från nystartad verksamhet mot inkomst av tjänst.
För taxeringsåret 1994 halverades reavinstbeskattningen på svenska aktier och inkomstskatten på utdelningar slopades. Samtidigt av- skaffades Annellavdraget. Dessa förändringarna ledde till en något höjd effektiv bolagsskatt och en markerad sänkning av ägarskatten. Fr.o.m. 1995 gäller åter 25 procents reavinstskatt för svenska aktier samt 30 procents inkomstskatt på utdelningar. Annellavdraget återinfördes inte. Detta innebär att den skatterabatt som först flyttades över från företagen till hushållen därefter tagits bort helt. Stämpelskat- ten på nya aktier slopades hösten 1994. I likhet med Annellavdraget (men i mindre utsträckning) sänker detta kostnaderna för nyemitterat kapital.
Södersten (1993) har riktat kritik av två slag mot att flytta över skatterabatten från företagen till hushållen:
— Det är bara vid nyemissioner som dubbelbeskattningen har en ekonomisk betydelse för företagen. Det är därför skattebilligare att rikta rabatterna mot just detta område.
— Slopad utdelningsskatt har ingen betydelse för utländska placerare. När aktier blir attraktivare placeringar för svenskar torde detta därför leda till ett ökat utbud från de utländska ägarna. Detta bromsar den kursstegring på börsen som annars skulle göra det billigare för företagen att emittera nya aktier.
Södersten hävdar även att den förbättrade avkastningen efter skatt på noterade aktier kommer att driva upp avkastningskraven i småföre- tagen. Detta förutsätter emellertid att placeringar i börsföretag och små onoterade företag är substitut. De mindre företagen och nystartare är främst beroende av satsningar av ägaren/företagsledaren själv samt av personer i dennes närhet. Sänkt ägarbeskattning torde därför leda till sänkta avkastningskrav på investeringar i småföretagen.
Fr.o.m. 1994 sänktes även bolagsskattesatsen från 30 till 28 procent. Samtidigt minskade företagens reserveringsmöjligheter något genom att skatteutjämningsreserven (SURVen) ersattes av periodise- ringsfonder. Sammantagna gav dessa förändringar en genomsnittligt oförändrad långsiktigt effektiv skattesats på ca 25 procent. Reglerna för återföringen av SURVen till beskattning har skärpts under hösten 1994. Samtidigt beslutades om ett tidsbegränsat direktavdrag för byggnadsinvesteringar exkl. bostäder.5 Detta bidrar till att temporärt hålla nere det samlade Skatteuttaget på företagen.
Totalt sett innebär emellertid förändringarna under 1994 en höjd företagsbeskattning. Permanenta lösningar kommer att utredas, vilka ska sänka Skatteuttaget med ca två miljarder kronor i förhållande till den nivå som följer av 1994 års regler.
De återkommande förändringarna av företagsbeskattningen skapar en ökad osäkerhet om framtiden. Detta har tidigare framhållits som tydligt negativt för den långsiktiga kapitalbildningen. Breda överens- kommelser på skatteområdet kan bidra till att skapa stabila spelregler för företagen.
Det svenska näringsklimatet
NUTEK och SIFO har fyra år i rad undersökt hur företagsledarnai Sverige ser på näringsklimatet (NUTEK, bil. 6). Det svenska näringsklimatet upplevs ha blivit allt bättre. Företagen uppger att de planerar att öka produktionen i Sverige och i viss mån även sysselsätt- ningen. Intresset är fortsatt stort för att bedriva forskning och produktutveckling i Sverige.
Den största förändringen finns i synen på förutsättningarna att bedriva lönsam tillverkning i Sverige jämfört med i andra länder. Kronans depreciering kan ha medverkat till den tydligt mer positiva bilden i 1994 års undersökning. Företag som har en majoritet av sina anställda utomlands är mindre positiva till möjligheterna att bedriva lönsam tillverkning i Sverige.
På frågan om vad som skulle få störst betydelse för ökade investeringar på fem till tio års sikt ansåg 27 procent att en sänkning av räntan var viktigast. Sänkta lönekostnader och en ökad tillgång på kapital framhölls av 19 respektive 11 procent. Ökat utbud på kvalificerad arbetskraft ansåg bara sex procent vara viktigast. Ungefär en tredjedel av företagsledarna svarade dock att andra faktorer var
5 Direktavskrivningen avser 50 procent av kostnader nedlagda under perioden 1 november 1994 t.o.m. den 31 maj 1996.
viktigare än de direkt företagsrelaterade faktorerna som nämndes i undersökningen.
Diagram 9.3 Förutsättningar att bedriva lönsam verksamhet i Sverige jämfört med andra länder Procent
Bäst i andra In en skillnad _Vet e' länder g _
%
921993199019911992199319901991199219931990199119921995
1990199119
Källa: NUTEK, bilaga 6.
Riskkapital till mindre företag
Enligt gängse kapitalmarknadsteori finns det ett bestämt samband mellan aktiers avkastning och risk. På en "perfekt marknad" är det möjligt för en investerare att erhålla högre avkastning endast om denne samtidigt accepterar en högre risk. Såväl svensk som utländsk forskning visar emellertid att de minsta marknadsnoterade bolagen ger högre avkastning till investeraren än de största noterade bolagen efter att hänsyn tagits till varje akties specifika risk6 (se t.ex. Vinell och De Ridder, 1990).
Denna "småföretagsejjfekt" kan bero på att andra risker vid sidan av betavärdet måste vägas in i analysen. Likviditetsrisken med en aktie med liten omsättning och en sämre fungerande andrahandsmarknad kan vara betydande. De mindre bolagen är också mindre väl kända av
(' Risken mäts som betavärden, dvs. aktiens kurssvängningar i förhållande till svängningarna i generalindex.
placerarna och mindre väl bevakade av analytiker, vilket medför en informationsrisk.
Informations- och likviditetsrisken är än större på den icke- reguljära marknaden för riskkapital. Företags och privatpersoners direktinvesteringari små onoterade företag begränsas av dessa risker. Det onoterade företagets tillskott av riskkapital sker i stort via ned- plöjning av vinster och ägarens/företagsledarens egna satsningar. Eftersom den externa informationen om dessa företag, deras produkter och framtidsidéer är mycket liten blir också deras lånekostnader relativt stora. Högre avkastningskrav till följd av informations- och likviditetsrisker utgör emellertid ingen snedvridning. Däremot kan de begränsa satsningarna i mindre företag, vilket kan leda till att samhället går miste om spillover-effekter av nyetableringar och utvecklingsprojekt (avsnitt 9.9). Marknadsaktörernas satsningar kan dras ned under den samhällsekonomiskt önskvärda omfattningen.
Likformighet i beskattningen av olika sparandeformer (avsnitt 10.3) är av stor betydelse för småföretagarens villkor vid satsningar av eget kapital och för dennes möjligheter att mobilisera kapital i sin omgivning. En sänkning av ägarskatten skulle troligen innebära sänkta avkastningskrav på egenfinansierade investeringar i mindre företag. Lättnader i beskattningen för privatpersoner som satsar riskkapital i små onoterade industriföretag, ett s.k. riskkapitalavdrag, har dis- kuterats som en mer riktad åtgärd för att stimulera satsningar i små företag (Lindgren, 1993). Svagheten med både lättnader i utdelnings- beskattningen och ett avdrag är att de ökar möjligheter till skattearbit- rage.
Riskkapitalbolagen satsar s.k. formellt riskkapital i mindre företag. Satsningarna har dock inte främst riktats till unga företag. Medel- åldern för venture capital-bolagens företag var 1989 fem år (SIND 19903). Det handlar främst om satsningar i utvecklings- och tillväxtfasen. Bilden stämmer väl med erfarenheterna från venture capital-marknaden i övriga europeiska länder och i USA.
Tabell 9.4 Venture capital-bolagens satsningar i olika utvecklingsfaser Procentuell fördelning
USA Europa Såddkapital 3 l Startkapital 11 12 Övrigt i tidiga faser 15 - Utvecklings- och tillväxtkapital 44 45 Majoritetsövertagande 22 39 Övrigt 4 4
Anm.: Uppgifterna för USA grundar sig på data för perioden 1986-1989, för de europeiska venture kapitalbolagen är uppgifterna från 1989 och 1990. Källa: Bygrave och Timmons (1992).
Under 1992 avsattes 6,5 miljarder av löntagarfondsmedlen för att förstärka utbudet av riskkapital. Två s.k. portföljförvaltande bolag, Atle och Bure, bildades vilka ska agera finansiärer på riskkapital- marknaden och rikta sina satsningar mot såväl befintliga som nya, privata som statliga riskkapitalbolag. Sex direktinvesterande risk- kapitalbolag skapades samtidigt. Atle och Bure ska bedriva sin verksamhet under marknadsmässiga villkor. De är idag börsnoterade med delvis privata ägare.
Jämfört med andra länder har Sverige idag ett starkt utbud av riskkapital i förhållande till landets befolkningsstorlek. Den svenska volymen av organiserat riskkapital kan uppskattas till ca tolv miljarder kronor (Nielsen, 1994).7 Av detta kapital har ca fyra miljarder hittills investerats. Enbart en mindre del av kapitalet kommer från privata finansiärer.
Marknaden för informellt riskkapital (kapital som satsas direkt i mindre företag av privata investerare) är svagt utvecklad i Sverige. I USA och Storbritannien utgör denna källa ett viktigt komplement till den professionella delen av marknaden. Bedömningar i USA pekar på att det informella riskkapitalet uppgår till 25-50 miljarder dollar, vilket är ungefär dubbelt så mycket som det formella riskkapitalet. Mellan 15 000 och 20 000 små företag finansieras varje år från denna källa (Landström, 1993).
Omfattningen på det informella riskkapitalet i Sverige är oklar. En enkätundersökning (Landström, 1988) till 45 informella riskinvesterare visar att dessa hade investerat ett kapital på drygt 65 miljoner. Nästan samtliga hade erfarenheter av att själva starta företag. 60 procent av dem hade en inkomst över 500 OOO/år och 30 procent en inkomst över
7 Vissa dubbelräkningar kan förekomma, vilket innebär att volymen troligen är något mindre.
en miljon. Drygt 60 procent hade en förmögenhet överstigande fem miljoner kronor.
Stockholms fondbörs sköter mäklarfunktionen för de noterade företagen. För de onoterade företagen finns ingen motsvarande mäklarfunktion som förmedlar kapital från den riskvillige spararen till företaget eller entreprenören med det nya utvecklingsprojektet.8 Ett institutionellt problem på marknaden för riskkapital kan vara en viktig bidragande orsak till begränsade satsningar i mindre företag.
Offentliga stöd till småföretag
Nyetableringamas spillover—effekter kan göra det samhällsekonomiskt intressant att stödja utvecklingsprojekt (avsnitt 9.9). Risken finns emellertid att staten subventionerar projekt som skulle ha klarat sig även utan offentligt stöd. Osäkerhet och risk är lika svårbedömbara för staten som för marknadens finansiärer. På grund av spridnings- effekterna kan det dock vara motiverat för staten att ta större risker än vad marknaden är beredd till. Ingen brist tycks finnas på utbudet av riskkapital till företag i tillväxtfasen. Däremot är det få aktörer på marknaden som riktar satsningar mot företagets tidiga utvecklings- faser, sådd- och startkapital. För att främja nyetableringar och utveck— lingsprojekt i mindre företag finns en rad offentliga stödformer:
— NUTEK administrerar tröskelanslag, villkorslån, kapitaltillskott mot royalty samt garantier till företags och enskilda upp- finnares produktutveckling. Produkten befinner sig i en teknisk utvecklingsfas, kompetensen att driva företag är ofta svag och risken är hög.
— Under 1994 har ett Innovationscentrum inrättats som ska arbeta med finansiering av enskilda uppfinnares och mindre företags tidiga utvecklingsprojekt.
— Industri- och Nyföretagarfonden ger stöd i en något senare fas. Ungefär en tredjedel av fondens projekt har tidigare fått stöd via NUTEK. Fonden hanterar också nyföretagarlånet, där bankerna förutsätts stå för 60 procent och företagaren själv för 10 procent av det totala finansieringsbehovet.
” Under 1994 startade en grupp privatpersoner den s.k. Innovationsmarknaden, vilken är tänkt att fungera som en länk mellan mindre företag som behöver kapital och enskilda placerare.
— Även de regionala utvecklingsbolagen (ALMI Företagspartner) ger stöd i företagens startfas. Cirka 30 procent av satsningarna går till finansiering av nyetableringar och ca 20 procent till finansiering av produktutveckling.
9.3 Humankapital
Inledning
Arbetskraftens kunnande och kompetens spelar en betydelsefull roll för ekonomisk tillväxt (avsnitt 6.3). Det finns även ett samband mellan en individs utbildning och dennes förvärvsfrekvens, risk för arbetslöshet och möjlighet till vidareutbildning i arbetslivet. I lång- tidsutredningens basscenario (avsnitt 7.7) beskrivs en strukturom- vandling mot mer kunskapsintensiva verksamheter. Om denna ska komma till stånd krävs fortgående investeringar i humankapital samt en arbetsorganisation som gör att företagen kan tillgodogöra sig de anställdas kompetens.
I detta avsnitt beskrivs arbetskraftens formella utbildningsbak- grund, utbildningens lönsamhet, förändringen av utbud och efterfrågan på utbildade till 2010 samt vidareutbildning. Utbildning är dock bara ett sätt att skaffa sig kunskaper och kompetens. Kunnande och erfa- renheter som tillägnats genom arbetslivet utgör troligen en större del av humankapitalet. Det är emellertid betydligt svårare att uppskatta den egentliga kompetensen än att mäta utbildningsår och inriktningen på genomgången utbildning. Avsnittet avslutas med en diskussion om arbetsorganisationens betydelse för att öka och "förlösa" de anställdas kompetens.
Arbetskraftens utbildningsbakgrund
I Sverige satsas en jämförelsevis stor andel av BNP på utbildning. Kostnaden per elev i den svenska grund— och gymnasieskolan har under de senaste två decennierna varit den högsta bland OECD- länderna. Däremot ligger kostnaden per student i eftergymnasial utbildning på en för OECD-länderna mer genomsnittlig nivå. Utbildningsnivån i Sverige är ganska normal i ett OECD-perspek- tiv. Det är när det gäller fördelningen mellan längre och kortare hög- skoleutbildningar som Sverige avviker. En relativt liten andel av befolkningen har minst tre års eftergymnasial utbildning. Detta gäller framför allt bland de yngre (25-34 år), medan den medelålders och
äldre arbetskrafteni Sverige tillhör de mer välutbildade inom OECD. Även andelen forskarutbildade i arbetskraften är låg.
Tabell 9.5 Befolkningens utbildningsnivå 1991 Procentuella andelar av åldersgruppema 25-64 år
Grundskola Gymnasie Högskola Högskola
skola kortare än minst 3 år 3 år Kanada 25 36 23 17 USA 17 47 13 24 Danmark 39 43 6 13 Frankrike 50 35 5 10 Nederländerna 44 37 13 6 Storbritannien 35 49 7 10 Tyskland 18 60 l l l 1 Finland 40 42 8 10 Norge 21 54 12 12 Schweiz 19 60 13 7 Sverige 33 44 l 1 12 OECD (genomsnitt) 46 36 9 10
Källa: OECD (1993a).
Utbildningsnivån i det privata näringslivet i Sverige är lägre än i den offentliga sektorn. Sex procent av de anställda hade 1992 en längre högskoleutbildning jämfört med 20 procent inom offentliga verksamheter (NUTEK, bil. 6). Inom näringslivet har företag med mindre än 200 anställda en genomsnittligt lägre utbildningsnivå än större företag. Det finns dock stora skillnader mellan olika branscher. 1992 arbetade t.ex. 72 procent av de forskarutbildade inom upp- dragsverksamhet i småföretag. Andelen av de forskarutbildade i näringslivet som arbetar i småföretag ökade mellan 1986 och 1992 från 37 till 46 procent (Lundström m.fl., 1994). Avknoppning från storföretagen till små konsultföretag är troligen en bidragande förklaring (avsnitt 3.3).
I början av 1990-talet avtecknar sig tre kompetensproblem för Sveriges del:
— En relativt stor andel av arbetskraften har en kort formell utbildning.
— Andelen med längre universitetsutbildning är jämförelsevis liten.
— Utbudet av högre tekniskt utbildade är litet jämfört med andra OECD-länder.
En tredjedel av arbetskraften har enbart folk— eller grundskolebak- grund. Detta är delvis ett övergående problem, som även finns i andra länder. Ungefär 40 procent av de som enbart har grundskola kommer emellertid att finnas kvar i arbetskraften även 2010. Till dessa kommer de 20 procent av ungdomarna som i dagsläget inte fullföljer en gymnasieutbildning.
Dagens lågkonjunktur har drabbat lågutbildade hårdare än övriga grupper (NUTEK, bil. 6). Kompetenskraven kommer troligen att vara högre i många av de arbeten som skapas i framtiden. Jämfört med 1986 var utbildningsnivån 1991 högre bland nyanställda i samtliga näringsgrenar (Ds 199434). Det är troligt att en svag grundkompetens ökar risken för permanent utslagning från arbetskraften.
Kompletteringar av gymnasiekompetens genom kommunal vuxenutbildning har blivit allt vanligare sedan början av 1970-talet. Hösten 1992 var ca 128 000 elever inskrivna i komvuxutbildningar. Flertalet läste på deltid. Ungefär 30 procent av eleverna var under 25 år. Cirka 70 procent av eleverna l992 angav studiemeritering som skäl till komvuxstudier, vilket kan jämföras med enbart 40 procent 1980 (Ds 199434).
I Sverige avslutar ungefär 80 procent av en årskull en gymnasieut— bildning, vilket ligger nära OECD-genomsnittet (OECD, 1993a). Utbildningens inriktning i Sverige har emellertid medfört att enbart en liten andel av ungdomarna har varit behöriga till akademiska studier. I Sverige är det bara 23 procent av l7-åringarnai gymnasieutbildning som deltar i de teoretiska utbildningarna. De tekniska och yrkesförbe- redande utbildningarna på gymnasienivå dominerar i de nordiska länderna, liksom även i Tyskland, Schweiz och Österrike. Högst andelar på teoretiskt gymnasium har Kanada och USA, 100 procent, samt Japan, 70 procent (OECD, 1990a).
Utbyggnaden av gymnasieskolan mot treåriga program innebär en förbättring av de kommande ungdomskullarnas grundutbildning och en förstärkning av utbildningen på mellannivå. Fler kommer i fortsättningen att vara behöriga till högre studier.
Problemet med att internationellt sett så få unga har en längre högskoleutbildning beror till största delen på högskolans dimensione- ring de senaste decennierna. I OECD-länderna ökade antalet hög- skolestudenter under 1980-talet med i genomsnitt ca tre procent per år (Ds 1994:34). Under samma period stagnerade expansionen av högskolan i Sverige, både vad gäller akademisk och annan eftergym- nasial utbildning. Det har i allmänhet funnits fler sökande än platser, och antalet obesatta nybörjarplatser har legat lågt, omkring sex-sju procent, varav huvuddelen inom lärarutbildningarna (UHÄ, 1991).
Resurserna till den högre utbildningen har därefter förstärkts. Antalet utbildningsplatser inom universitet och högskolor har utökats med 30 procent mellan 1990 och 1995, med en särskild förstärkning av utbildningar som vänder sig till näringslivet. Med nuvarande in- riktning av studierna på gymnasienivå samt begränsningarna på lärarsidan är det svårt att ytterligare öka högskolans dimensionering. Även antalet doktorandtjänster har ökats kraftigt och forskningen har tillförts mer resurser.
Universitet och högskolor har fått större frihet. Ett nytt resursför- delningssystem har också införts, i syfte att stimulera nytänkande, kvalitativ konkurrens och ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser. Ett mål med förändringarna är att uppnå en snabbare genom- strömning av studenter. En viktig förutsättning för att förändringarna ska ge önskat resultat är att kvaliteten i utbildningen inte eroderas av prestationskraven.
Utbudet av tekniskt och naturvetenskapligt utbildade utgör ett tredje kompetensproblem. Naturvetenskapliga, matematiska och tekniska utbildningar svarade 1991 för 26 procent av examinationerna från längre högskoleutbildningar i Sverige. Jämfört med många andra OECD-länder är det en hög andel. Detta beror dock främst på den totalt sett låga examinationen i Sverige. Ser man till tillgången på dessa typer av utbildningar bland de yngre i arbetskraften (25-34 år) så är andelen lägre än i de flesta andra OECD-länder.
Tabell 9.6 Tekniska och naturvetenskapliga högskoleexamina 1991 Procent av total examination samt som andel av arbetskraften 25—34 år
Totalt Enbart Antal i
tekniker och tekniker arbetskraften naturvetare (per 100 000) Kanada 16,1 6,5 621,0 USA 15,3 7,1 653,2 Danmark 26,1 18,8 671,7 Storbritannien 25,7 10,7 769,8 Tyskland 31,7 18,9 675,7 Finland 33,2 22,1 700,2 Norge 16,5 12,6 793,2 Schweiz 25,0 7,8 - Sverige 26,1 17,0 404,3 OECD (genomsnitt) 22,5 12,1 633,2
Källa: OECD (1993a).
Intresset för de tekniska och naturvetenskapliga utbildningarna på gymnasienivå är lågt i Sverige. 1993 var NT-linjernas andel av samtliga gymnasieelever 15,5 procent (Ds 1994:34). För att kunna öka
utflödet av tekniskt och naturvetenskapligt utbildade på högskolenivå måste troligen grundämnena matematik, teknik och naturvetenskap få större vikt redan på grundskolan. Enligt en intervjuundersökning har elever i sjunde årskursen en positiv syn på naturvetenskap, men under högstadietiden blir den allt mer negativ. Enigheten bland eleverna var stor om att undervisningen i naturorienterande ämnen måste förnyas om fler ungdomar ska behålla intresset (Skolverket/V HS, 1994). Den ettåriga kompletteringsutbildningen i matematik och naturveten- skapliga ämnen för studenter med annan gymnasiebakgrund behöver förstärkas.
De tekniskt utbildade är en viktig resurs för den teknologiska utvecklingen. Företagens förmåga att utveckla ny teknik liksom att kunna ta till sig teknik från externa källor är beroende av arbets- kraftens tekniska kompetens. NUTEK (bil. 1 1) har studerat de tekniskt utbildades fördelning mellan olika sektorer av svenskt näringsliv som en av indikatorerna på företagens forsknings- och utvecklingsresurser.
Cirka 70 procent av de tekniskt och naturvetenskapligt utbildade inom industrin finns i de fem mest FoU-intensiva branscherna. Ökningen av högskoleteknikema mellan 1985 och 1990 är ännu mer koncentrerad. Tele-, transportmedels- och läkemedelsindustrierna svarade för hela nettoökningen.
En stor och växande andel av de tekniskt utbildade finns inom tjänsteföretag med verksamhet som är mer eller mindre inriktad mot industri- och byggnadssektorn. I sektorerna utanför industrin var det byggsektorn och dataområdet som drog till sig den största delen av ökningen av de tekniskt och naturvetenskapligt utbildade. Både inom och utanför industrin kan man därmed se dels en stark branschkon— centration i ökningen av tekniskt och naturvetenskapligt utbildad personal, dels en klar förskjutning mot informationsteknologiskt inriktade verksamheter.
Avkastningen på utbildning
Den avkastning som individerna får av att utbilda sig påverkar tillströmningen av studenter till högre utbildning. De relativa arbetslöshetsriskerna kan också vara av betydelse. Resultatet från empiriska beräkningar (Edin och Holmlund, l993a) tyder på att efterfrågan är mycket känslig för variationer i utbildningens lönsam- het. En löneökning med tio procent för akademiker i förhållande till lönen för gymnasieutbildade kan exempelvis väntas leda till en ökning av andelen studerande med 20 procent.
Avkastningen är dock inte den enda faktor som påverkar in- dividens val av utbildning. Utbildning är inte bara en investering för framtiden utan också en konsumtionsvara för individen (Sohlman, 1980). Ökad utbildning innebär vanligtvis mer ansvarsfyllda och intressanta arbetsuppgifter (Tuijnman, 1989).
Utbildningens avkastning mäts antingen med utbildningens lönepremie eller med utbildningens internränta. Utbildningens lönepremie är den relativa löneökning som följer av ökad utbildning. Lönepremien är fem procent per år om ett års ytterligare utbildning ger fem procents högre lön. Universitetslönepremien är den genom- snittliga löneskillnaden mellan universitets- och gymnasieutbildade. Utbildningens internränta är den diskonteringsränta där utbildningens kostnader är lika med de framtida intäkterna.
Tabell 9.7 Utbildningspremier i Sverige 1968-1991 Procent 1968 1981 1984 1988 1991 A. Relativt 9 år 12 år 33,9 15,2 17,6 18,2 16,6 15 år 95,2 31,5 36,8 39,9 41,3 16 är 140,6 56,7 43,0 46,8 50,8 B. Relativt 12 år 15 år 45,8 26,4 16,3 18,4 21,2 16 år 79,6 33,0 21,6 24,2 29,3
Anm.: Panel A och B baseras på estimerade löneekvationer från LNU (1986-1991). Estimaten är standardiserade för kön och antal år i förvärvsarbete och presenteras närmare i Edin och Holmlund (1992). Källa: Edin och Holmlund ( l993a).
Den solidariska lönepolitiken har troligen medverkat till de minskade löneskillnaderna mellan hög— och lågutbildade. Variationer- na i universitetslönepremierna kan emellertid till stor del förklaras av förändringar i det relativa utbudet och den relativa efterfrågan på högutbildad arbetskraft (Edin och Holmlund, 1992 och 1993a).
Den relativa efterfrågan på högutbildade ökar med den teknologis- ka utvecklingen, vilken i sin tur driver upp relativlönema för högut- bildade. Förändringar på produktmarknaderna är en annan faktor som kan tänkas ha positiva effekter på efterfrågan på högutbildade.
Strukturomvandlingen hade en positiv effekt på efterfrågan på högutbildade under första hälften av 1970-talet fram till mitten av 1980-talet. Under senare delen av 1980-talet utmärks förändringarna i branschsammansättningen i stället av en minskad efterfrågan på högutbildade. Detta borde ha minskat avkastningen på utbildning, men i stället ökade den under samma period.
Det relativa utbudet av högutbildade har varit en viktigare förklaring till variationerna i utbildningspremien än den relativa efterfrågan. En allmän ökning av utbildningsnivån i samhället leder till att det relativa utbudet av högutbildade ökar, vilket tenderar att pressa ned universitetslönepremlerna. Fram till mitten av 1980-talet ökade det relativa utbudet av högutbildade. Andelen av arbetskraften med minst tre års universitetsutbildning ökade från ca fem procent 1971 till tolv procent 1985.
Ökningen avstannade helt under senare delen av 1980—talet, vilket förklaras av högskolans dimensionering. Samtidigt fortsatte andelen gymnasieutbildade i arbetskraften att öka. Det relativa utbudet av högutbildade minskade, vilket följaktligen kan förklara ökningen i utbildningspremien från mitten av 1980-talet och framåt.
Även i andra länder har avkastningen på utbildning varierat över tiden. Jämfört med OECD-länderna i genomsnitt förefaller utbild- ningspremien vara något lägre i Sverige, även om skillnaden verkar vara mindre än en del bedömningar har antytt (Henreksson, 1993). Avkastningen är högre i de fattigare länderna än i industriländema. I samtliga länder är avkastningen högst för utbildningar på lägre nivåer. Den genomsnittliga intemräntan för OECD-länderna uppgick till tolv procent under l960- och 1970-talen. För Sveriges del redovisas en internränta på 10,3 procent 1967. Utbildningspremierna skattade med Mincers metod uppgick till 6,8 procent för industriländer under 1960- och 1970-talen. För Sverige redovisas en utbildningspremie på 6,7 procent 1974 (Psacharopoulos, 1993). Kostnader subventionerade av staten (avgifter för utbildning, studiemedel m.m.) ingår inte i beräkningarna, vilket försvårar jämförelser mellan olika länder.
Utbud och efterfrågan på utbildade till 2010
På lång sikt tenderar kvalifikationskraven i arbetslivet att höjas. Detta är en följd av förändringar inom branscher såväl som av näringslivets sammansättning. Bascenariot för utvecklingen till 2010 visar på en strukturomvandling med en förskjutning mot arbetsuppgifter som kräver en högre kompetens.
Utbudet av högskoleutbildade kommer att öka till följd av 1990- talets starka expansion av högskoleutbildningar. I basscenariot (avsnitt 7.7) ökar de högutbildades andel av arbetsutbudet från 22 procent
1990 till 30 procent 2010.9 Utbudet av tekniskt och naturvetenskap- ligt högskoleutbildade ökar med 145 000 personer och övriga högskoleutbildade med 237 000 personer. Utbudet av grundskoleut- bildade minskar medan gymnasieutbildade ökar, vilket sammantaget resulterar i en minskning med 323 000 personer i gruppen utan högskoleutbildning. Detta leder till att de högskoleutbildade blir relativt billigare, vilket gynnar företag och verksamheter som för sin produktion kräver en stor andel högutbildad arbetskraft.
I långtidsutredningens basscenario görs ingen beräkning av den framtida efterfrågan på olika typer av arbetskraft. Det beräknade arbetsutbudet fördelas i modellen mellan olika sektorer efter respekti- ve sektors lönebetalningsförmåga. Ett alternativt angreppssätt är att beräkna varje sektors efterfrågan för sig, utan att ta hänsyn till utbudsbegränsningars effekter på utbildningsgruppernas relativlöner. SACO (1994) presenterar sådana beräkningar.") Den beräknade efterfrågan kan sedan ställas mot basscenariots beräknade utbud av olika utbildningskategorier. En stor brist på högskoleutbildade framkommer 2010, drygt 230 000 personer, och samtidigt ett överskott på gymnasieutbildade personer. Beräkningarna pekar mot stora behov av ökad högskoleutbildning för att kunna matcha den framtida arbetskraftsefterfrågan. En ökad satsning på utbildning för de lågutbildade förbättrar samtidigt förutsättningarna för en minskad arbetslöshet (avsnitt 8.8).
Ett utbud av högskoleutbildade 2010 som motsvarar SACO:s beräknade efterfrågan skulle innebära förändrade förutsättningar för tillväxt och strukturomvandling jämfört med långtidsutredningens basscenario. En känslighetsanalys visar att framför allt den kunskap- sintensiva tjänstesektoms produktion skulle utvecklas mer positivt. Den arbetsintensiva varuproduktionens andel av den totala pro- duktionen skulle samtidigt minska.
Ett ökat utbud kan antagligen även skapa sin egen efterfrågan och öka takten i strukturomvandlingen mot mer kunskapsintensiva verksamheter. Med fler högutbildade i arbetskraften kan arbetets karaktär förändras. En potential skapas för att "förädla" verksamheter som tidigare inte varit särskilt kvalificerade.
” Till högutbildade räknas personer med eftergymnasial utbildning samt de med fyraårig teknisk gymnasieutbildning. 1" SACO har använt beräkningar från NUTEK (det privata näringslivet) respektive SCB (de offentligdominerade verksamheterna) för att bedöma arbetskraftsefterfrågan.
Statens möjligheter att påverka arbetskraftens kompetens
Oavsett om den solidariska lönepolitiken har haft en negativ effekt på avkastningen på utbildning eller om löneskillnaderna främst är ett resultat av marknadskrafterna så är lönebildningen ett område som den svenska staten traditionellt hållit sig utanför. De styrmedel som står till förfogande och kan påverka kompetensuppbyggnaden är dels allmänna ekonomiska åtgärder, dels åtgärder inom utbildnings- och kompetenspolitiken. De främsta medlen för att skapa såväl ett större utbud som efterfrågan på utbildning är troligen utbildningens dimensionering och studiemedelssystemet.
Bland de allmänna ekonomiska åtgärderna kan inkomstbeskatt- ningen nämnas. De allmänna incitamenten för individer att satsa på utbildning har blivit starkare i och med det nya skattesystemet. För att lösa kompetensproblemet för den äldre arbetskraften torde dock inte förändringar i inkomstbeskattningen leda särskilt långt.
Inom utbildnings- och kompetenspolitiken finns reglerande styrmedel — lagstiftning om obligatorisk utbildning, studieledighet m.m.. Frankrike har t.ex. även lagstiftat om miniminivåer för företagens avsättningar till personalutbildning (Sohlman, l992). Troligen är dock arbetets organisation viktigare än antalet dagar i formell personalutbildning.
Skattelättnader eller subventioner för företag och individer som satsar på utbildning och kompetensutveckling utgör olika prispåver— kande åtgärder. Motivet att subventionera utbildning ligger i att den samhällsekonomiska avkastningen av utbildning är högre än den privatekonomiska. Studiemedel är en form av subvention som sänker individens kostnader för utbildningsinvesteringen. Även kostnader för utbildning av konsumtionskaraktär subventioneras emellertid. Statens kostnader för studiestöd uppgår till ca en tredjedel av kostnaderna för den högre utbildningen. Skattereformens sänkning av marginalskatten för högre inkomster och tendensen till ökad lönespridning torde leda till att högre utbildning i framtiden kommer att löna sig bättre. Detta kan försvaga argumenten för subventionering av studiemedlen.
För de äldre i arbetskraften med låg grundutbildning finns det troligen även i framtiden behov av särskilda subventioner vid sidan om studiemedelssystemet för att uppmuntra kompletteringar av grund- läggande färdigheter. För dessa kan den kvarvarande tiden i arbetslivet vara för kort för att skapa privatekonomiska incitament till utbildning.
Direkta statliga resursinsalser är en tredje kategori åtgärder. Resurserna till den högre utbildningen har kraftigt förstärkts. Satsningarna på grundskola och gymnasieskola är höga i Sverige jämfört med andra OECD-länder (OECD, 1993a). Insatser bör i första hand göras för att dessa resurser ska kunna utnyttjas på ett mer effektivt sätt.
Vidareutbildning
Förutom satsningar på det formella skolsystemet är det viktigt att det existerar förutsättningar för vidareutbildning i arbetslivet. Samtidigt som omvandlingen av näringslivet och den offentliga sektorn sker snabbare än tidigare kommer tillflödet av unga arbetssökande under 1990-talet att bli mindre än på länge. Kunskapstillskottet genom nyutbildade minskar och medelåldern i arbetskraften höjs. Detta kan leda till att behovet av kompetensutveckling på arbetsplatserna ökar (Marking, l992).
Anställningstidema i Sverige är långa. I genomsnitt arbetar en anställd tio år hos samme arbetsgivare, nästan en fjärdedel av den genomsnittliga tiden i förvärvsarbete. Detta borde innebära ett incitament för företagen att bedriva en löpande kompetensutveckling för de anställda. Kompetensutveckling inom ramen för samma arbete är mycket vanligare än kompetensutveckling via befordran. Be- fattningsbreddning är mycket eller ganska vanlig i två tredjedelar av företagen. Andelen av de anställda som blivit befordrade de senaste tre åren är endast drygt sex procent. Ju vanligare det är med kompe- tensutveckling inom samma jobb, desto större är i allmänhet också befordringschanserna (le Grand, 1993).
En individs incitament till vidareutbildning är starkt beroende av möjligheten till framtida löneökningar. En stigande ålderslöneprofil är viktig för att individen ska fortsätta med sin kompetensuppbyggnad. Under de senaste två decennierna har löneprofllen över livscykeln plattats ut i Sverige. Arbetslivserfarenhetens effekt på lönen har minskat (Björklund, 1986; Edin och Holmlund, 1992).
Björklund och Regnér (1993) finner att löneökningar i en anställning har ett starkt positivt samband med hur lång tid det tar att lära sig yrket. Lönekurvan är brantare för arbeten med kompetensupp- byggnad. Lönen är emellertid högre under hela yrkeskarriären i arbeten som det tar längre tid att lära sig.
De anställda verkar således inte betala någon större del av kostnaderna för vidareutbildning i form av lägre lön under den tid
som upplämingen pågår. Detta trots att den vidareutbildning som ges i företagen till stor del är generell kunskap snarare än företagsspecifik kompetensuppbyggnad. De resultat som erhålles pekar på att intemut- bildning verkar användas som löneförmån för vissa anställda.
Fölster (1994) har presenterat ett förslag till individuella kompe- tenskonton som är tänkta att stimulera arbetstagare och arbetsgivare till kompetensinvesteringar. Inbetalningarna till kontot ska vara skattefria och kan göras av både den anställde och arbetsgivaren. Individen kan sedan använda kompetenskontot till att finansiera sin andel av utbildningskostnaden. Kompetenskontot kan tidvis gå med underskott, dvs. de som inte hunnit spara tillräckligt för att finansiera sin utbildning tillåts ta lån som återbetalas efter utbildningen eller avräknas mot pensionsanspråken. Det sparande på kompetenskontot som individen inte har tagit i anspråk under sitt arbetsliv tillförs pensionsanspråken. Kontot innehåller även en försäkring som skyddar individen om utbildningen inte ger avkastning i form av högre lön eller fast arbete. Försäkringens självrisk stiger med tidigare intjänad inkomst.
En förändrad arbetsorganisation
De senaste uppgifterna om de svenska företagens satsningar på vidareutbildning visar att dessa har ökat kraftigt under det första halvåret 1994 efter att tidigare ha minskat under tre år. Antalet personalutbildade låg högre än rekordåret 1990. Däremot låg det genomsnittliga antalet utbildningsdagar per person högre 1990. Troligen spelar dock arbetets organisation en viktigare roll för kompetensutvecklingen på arbetsplatserna än antalet dagar i persona- lutbildning. Det är emellertid svårt att avgöra om arbetsorganisationen har förändrats i mer "lärande" riktning.
Arbetsorganisationens utformning i företagen har stor betydelse för hur humankapitalet kommer till användning. Förändringen mot ökade kvalifikationsnivåer har gått ganska långsamt under 1970- och 1980- talen (Schröder och Sehlstedt, 1992). Befolkningens utbildningsnivå har höjts snabbare än befattningarnas kvalifikationsnivåer (Harkman, 1992). Förskjutningen av branschsammansättningen under 1980-talet ledde till och med till en ökad andel lågkvalificerade arbetsuppgifter inom tillverkningsindustrin (Landell och Victorsson, 1991).
Arbetsorganisationens utformning och produktens design för till- verkning har visat sig förklara en stor del av produktivitetsskillnader— na mellan amerikanska, japanska och tyska bil- och bildelstillverkare liksom även inom metall- och konsumentelektronikindustrierna
(McKinsey, 1993). I USA har produktiviteten inom bilindustrin ökat kraftigt, mycket till följd av att japanska bilföretag etablerat pro- duktionsanläggningar med samma organisation som i Japan.
9.4 Teknologi
Inledning
Sambandet mellan teknologi och tillväxt bygger på två mekanismer:
— Den första går via investeringar; den senaste teknologin ingår ofta i nyinvesteringar, vilka förväntas ge en högre produktivitet än den gamla utrustningen.
- Den andra mekanismen har uppmärksammats av de s.k. nya tillväxtteorierna (avsnitt 6.3). Den baseras på att investeringar i både fysiskt och mänskligt kapital skapar externa effekter och skaleffekter. Innovationer ses som den kanske viktigaste källan till teknologisk utveckling och produktivitetstillväxt. Innovatio- ner framkommer ur den kunskapsbas som skapats av ackumule- rad forskning och utveckling och bidrar i sin tur till att öka denna kunskapsbas.
Arbetskraftens kompetens är troligen den viktigaste förutsättningen både för att kunna utveckla ny teknik och för att kunna förstå och dra nytta av andras resultat (avsnitt 9.3). I detta avsnitt behandlas FoU- satsningarnas utveckling och fördelning, omvärldens roll för den svenska teknologiska utvecklingen, Sveriges teknologiska specialise- ring samt offentliga instrument för att stödja teknologiutvecklingen.
Teknologi kan utgöra både en kollektiv och en privat nyttighet. I neoklassisk teori antas nästan alltid att teknologi är en kollektiv vara. I studier som behandlar såväl patent som spillover av ny teknik ser man å andra sidan teknologisk utveckling som en "latent" kollektiv vara. Den är samtidigt möjlig att ägandegöra, genom t.ex. patent eller genom att utnyttja fördelarna med att vara först på marknaden. Nelson (1990) hävdar att teknologi alltid består såväl av en uppsättning specifika applikationer och användningsområden som av en stomme av mer allmängiltig kunskap. Med denna syn kan statens roll inte begränsas till enbart grundforskning inom universitet och högskolor. En bedömning måste också göras av vad som utgör kollektiv'kunskap i respektive teknologi.
I vilken utsträckning en teknologi är privat (eller möjlig att ägandegöra) påverkar incitamenten för individer och företag att investerai forskning och utveckling och högre utbildning. Statens roll för den teknologiska utvecklingen bör avgöras av om respektive teknologi huvudsakligen är en kollektiv eller en privat nyttighet. Offentligt stöd kan vara berättigat i de fall där den enskilde aktören kan antas satsa för lite ur välfärdssynpunkt eftersom denne inte kan tillgodogöra sig hela värdet av den tekniska utvecklingen. Samtidigt måste landet kunna tillgodogöra sig vinsten av de offentliga sats- ningarna.
Generiska teknologier, dvs. basteknologier som kan utnyttjas i många olika branscher och företag (t.ex. informationsteknologi), kan i stort sägas vara kollektiva varor. De generiska teknologierna har förutsättningar att komma till nytta hos många skilda användare. Kost- naden för att lära sig och förmedla nya resultat till andra inom samma område är relativt små. För att teknologierna ska vara tillgängliga krävs dock att de potentiella användarna har tillräcklig kompetens för att förstå, värdera och utnyttja dem.
Specifika teknologiska tillämpningar har huvudsakligen karaktären av privata varor, åtminstone när de är nya. Kostnaderna för att överföra en applikation till en något annorlunda användning är oftast höga, dels på grund av komplexiteten i systemet och de därtill hörande upplärningskostnadema, dels på grund av att stora modifika— tioner kan behöva göras av den urspungliga tekniken.
FoU-satsningarna i det svenska näringslivet
Sverige hör till de länder som investerar mest i forskning och utveckling i förhållande till BNP. Både 1989 och 1991 utgjorde satsningarna 2,9 procent av BNP. Japan, Tyskland, USA och Schweiz låg på en liknande nivå som Sverige. F öretagssektom svarar för ca 68 procent av de totala FoU-insatserna i Sverige.
Industrins satsningar på teknisk utveckling, mätt som F oU-utgifter, har stagnerat sedan mitten av 1980-talet. Samma tendens finns även i andra länder, men är starkare i Sverige. Detta har medfört att näringslivets FoU-utgifter har minskat som andel av BNP.
Diagram 9.4 Näringslivets FoU-utgifter 1981-l992 Procent av BNP
............................................
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Källa: NUTEK, bilaga 6.
Det är emellertid missvisande att tolka uppgifterna om industrins FoU-intensitet som att den svenska industriproduktionen generellt skulle vara mycket FoU-intensiv. Satsningarna på forskning och utveckling är ojämnt fördelad mellan olika branscher. Läkemedels-, elektronik- och transportmedelsindustrin har en markant högre FoU- intensitet än övriga branscher. Fem verkstadskoncemer stod 1991 för 60 procent av FoU-utgifterna i industrin. En liten grupp kemikon— cerner (dominerad av Astra och Pharmacia) svarade för ytterligare 13 procent (NUTEK, bil. 11).
En starkt bidragande orsak till den höga FoU-intensiteten i svensk industri är dominansen av ett antal internationella storföretag. Dessa har en större del av sin FoU än sin produktion förlagd till Sverige. Nästan 80 procent av industrins totala FoU genomfördes 1990 i de multinationella företagen.” Samma år stod dessa företag för ca 40 procent av den svenska industrins sysselsättning och produktion (Fors och Svensson, 1994). Den andel av storföretagens FoU som bedrivs i utländska delar har emellertid ökat från 13-14 procent i början på 1980-talet till över 17 procent 1990.12
" Avser de multinationella företag som ingår i IUIs databas, totalt 320 tillverknings— företag med ursprung i Sverige. Multinationella företag innefattar här alla företag med fler än 50 anställda som har minst ett majoritetsägt dotterbolag utanför Sverige. ” Skillnaden är stor mellan företagen som ingår i gruppen multinationella företag. 1990 hade sammanlagt 56 av storföretagen forskning och utveckling utomlands. Av dessa hade 14 företag mer än 50 procent av sina FoU-utgifter i utländska bolagsdelar.
Tabell 9. 8 FoU-verksamhet' | svenskt näringsliv 1991 Procentuell fördelning
___—___
FoU-årsverken Driftskostnader FoU ___— Tillverkningsföretag 86,2 86,4 Affärsverk 3,3 3,6 FoU-institut 3,9 3 ,4 FoU-företag 4,9 5,2 Uppdragsverksamhet ] ,6 ] ,4 Summa 100,0 100,0
Anm.. Avser företag med mer än 50 anställda. Statistiken täcker enbart nämnda företagstyper. Källa. SCB, FoU-statistiken.
Samtidigt som FoU-utgifterna i industrin har stagnerat har sats- ningarna ökat något i övriga delar av näringslivet. Fortfarande står dock industrin för 86 procent av FoU-utgifterna. Ökningen av andelen FoU utanför industrin beror troligen endast delvis på att satsningarna i tjänsteföretagen verkligen har ökat. Det har även skett omklassifice- ringar när tillverkningsföretag har bolagiserat FoU-avdelningar. Utbildningsintensitetens förändring i olika sektorer med en ökad andel tekniker i tjänsteföretag (avsnitt 9.3) visar på samma förskjutning i forsknings- och utvecklingskapacitet som antyds i FoU-statistiken.
Flertalet mindre företag rapporterar ingen eller liten FoU. Bland industriföretag med mellan 50 och 500 anställda var det 41 procent som 1991 uppgav att de bedrev FoU-verksamhet. I företag med fler än 500 anställda var motsvarande andel 73 procent. Huvuddelen av de medelstora företagens FoU sker i företag som ingår i större koncerner (NUTEK, bil 11)
FoU- -satsningarnai företag med mindre" än 50 anställda är troligtvis små.I Även andelen tekniskt utbildade i de mindre företagen tyder på en låg FoU- kapac1tet (NUTEK bil. 11). En viss FoU- -volym krävs för att satsningarna ska ge resultat. Detta resulterar i en jämfört med större företag högre FoU-intensitet i de mindre företag som bedriver FoU.
Carlsson och Braunerhjelm (bil. 10) har studerat utvecklingskapaci- teten bland bilindustrins underleverantörer. Både FoU-andelen och andelen av de anställda som har specialistkompetens sjönk mellan 1989 och l993. Företagens förutsättningar för en omorientering från standardprodukter till mer tekniskt krävande produktion kan därmed ha försämrats. Detta är allvarligt mot bakgrund av den tilltagande konkurrensen inom under]everantörsindustrin och kraven på system-
” Denna storleksgrupp täcks inte in av SCB:s FoU-statistik.
lösningar, kvalitet och design. Även i slutet av 1980-talet var underleverantörernas kompetenskapital lågt jämfört med storföre- tagens (Braunerhjelm, 1991).
De forskningsnära företag som etablerats kring högskolorna utgör ett viktigt undantag från regeln om liten FoU-kapacitet i mindre företag. Sådana företag står för ungefär två procent av tillverkningsin- dustrins FoU och sysselsätter 14 procent av industrins forskarutbildade (Andersson, H. m.fl., 1993). De teknikbaserade företagen är få (ca 550 företag) och sysselsätter inte mer än 3 500 personer (Olofsson och Wahlbin, 1993). De direkta effekterna för näringslivets tillväxt av forskningsbaserat nyföretagande kommer troligen att vara små även i framtiden, men deras bidrag till teknologiutvecklingen är betydande. Svensk industri köper knappt hälften av sin externa teknologi från svenska företag (SCB, 1991), och de forskningsnära företagen står för en betydande del av denna försäljning.
Studier från Italien, Frankrike och Tyskland har visat att mellan 50 och 60 procent av alla små och medelstora företag regelbundet introducerar innovationer som nya produkter eller förbättringar av gamla produkter (OECD, 1993d). Ungefär 40 procent av alla patentansökningar i det europeiska patentsystemet kommer från företag med mindre än 500 anställda (EPO, 1993). Enligt en ameri- kansk studie är andelen företag som tar fram större innovationer högre bland mindre företag än bland större (Mansfield, 1981). Vad gäller användningen av ny produktionsteknik släpar de mindre och med- elstora företagen efter de större, även om skillnaderna tycks ha minskat under senare år (OECD, 1993d).
Omvärldens roll för teknologiutvecklingen
Bara en del av den teknologi som används i ett lands produktion skapas inom de egna gränserna. Teknologi flödar mellan länderna i form av patent, licenser, forskningsresultat, idéer, insatsvaror etc. Kapaciteten att absorbera teknologi från externa källor ökar emellertid med egen forskning (Nelson och Winter, 1977).
Teknologi från andra branscher och/eller andra länder står för en stor andel av det totala teknologiinnehållet i slutprodukten. I Japan kom 75 procent av det totala teknologiinnehållet 1990 från andra branscher eller länder, medan motsvarande siffra för USA var 50 procent (OECD, 19920).
Betydelsen av utländsk FoU har ökat under de senaste decennierna. Det hänger samman med en tilltagande internationell handel med varor och tjänster, utländska direktinvesteringar samt ett internationellt utbyte av information och spridning av kunskap. För de mindre
OECD-länderna som också är öppna för internationell konkurrens har handelspartnernas FoU visat sig ha en större betydelse för pro- duktivititetstillväxten än de inhemska satsningarna (Coe och Helpman, 1993).
Under 1980-talet visade den teknologiska handelsbalansen(handeln med patent, licenser, royalties och know-how) ett överskott för Sveriges del, dvs. exporten av teknologi översteg importen.M Den direkta importen av teknologi ökade markant 1991. Elektroindustrin står för hela ökningen, medan övriga delar av näringslivet har ungefär konstanta kostnader för teknologiköp från utlandet.
Teknologihandel är endast ett sätt för företagen att få tillgång till teknologi från utlandet. Direktinvesteringarna har ökat markant i omfattning (avsnitt 4.4). Strategiska allianser, gemensamma FoU- projekt och joint ventures används allt oftare mellan företag där man då delar på såväl forskningsresultat som kostnaderna för forskningen. FoU-samarbete i formen av joint-venture och rent teknologiutbyte har under 1970- och 1980-talen vuxit många gånger snabbare än de utländska direktinvesteringarna. Ungefär hälften av alla strategiska teknologiallianser har en stark FoU—inriktning. Samarbete av detta slag har varit särskilt vanligt inom bioteknik, informationsteknik och nya material (OECD, 1992b).
Tabell 9.9 Samarbetsavtal mellan företag fördelat på samarbetsform Antal nya avtal
1973- 1977— 1981- 1985- 1976 1980 1984 1988 Joint-venture 64 1 12 254 345 Gemensam FoU 22 65 255 653 Teknologiutbyte 4 33 152 165 Direktinvesterin gar 29 168 170 237 Kund — leverantör relationer 19 47 133 265 Enkelriktat teknologiflöde 15 71 259 271 Total 153 496 1223 1936
Källa: OECD (l992b).
Sveriges teknologiska specialisering
Ett lands teknologiska specialisering är en följd av landets relativa tillgång till olika produktionsfaktorer, i vilken utsträckning man har
” Statistiken över den teknolologiska handelsbalansen är behäftad med stora problem. Uppgifterna bör tolkas med stor försiktighet.
kunnat utnyttja skalfördelar och hur man historiskt har lyckats utveckla och använda sig av nya teknologier. Tre grundläggande förhållanden är särskilt viktiga för att ett företag ska kunna utnyttja innovationer på ett framgångsrikt sätt (Deiaco, 1993b):
— Teknisk utveckling är ackum ulativ till sin karaktär. Företag som använder sig av den nyaste teknologin lyckas ofta skapa dynamiska fördelar framför andra i samma bransch. Sökandet efter ny teknologi är ofta specialiserat. En hög grad av speciali— sering innebär möjligheter att utnyttja bredd- och skalfördelar. Om snabba teknologiska förändringar sker finns det emellertid risk att företag låser sig i gamla strukturer.
— Isoleringsmekanismer hjälper ett företag att försäkra sig om att vinstflödet inte störs av att konkurrenter imiterar innovationen. Olika metoder som fördröjer imitationen blir därför av stor betydelse. Dessa metoder lämpar sig olika väl för olika verksamheter.
— För att innovationer ska kunna exploateras behöver företaget ofta hitta komplementära teknologier. Så var det redan för sekelskiftets "snilleindustrier". Ny teknologi kommer i växande utsträckning från externa källor.
Sveriges starkaste handelsspecialiseringfinns inom de råvaruföräd- lande basindustrierna — framför allt i massa- och pappers- samt trävaruindustrin, men även i gruv- och järn- och stålindustrin överstiger produktionen den inhemska förbrukningen (avsnitt 4.3). Sveriges tre mest FoU-intensiva branscher — läkemedelsindustrin, bilindustrin och tillverkningen av tele- och radiokommunikationsut-
rustning — hör också till de branscher som har stora exportöverskott (NUTEK, bil. 11).
Samtidigt som handelsspecialiseringen är stark inom de mest FoU- intensiva branscherna finns även bilden av Sverige som nettoimportör av gruppen FoU-intensiva varor som helhet (Ds l992:109). Resultaten har två huvudsakliga förklaringar:
— Nettoexportberäkningarna är känsliga för vilken bransch- gruppering som används. I OECD:s klassificering av FoU- intensiv industri exkluderas t.ex. bilindustrin, vilken har en hög FoU-intensitet i Sverige.
— Sveriges industri uppvisar en smal specialisering inom de hög- teknologiska branscherna, vilket samtidigt är ganska naturligt för ett litet land. De branscher där Sverige har starka och mycket FoU-intensiva företag uppvisar stora exportöverskott. I de av OECD definierade FoU-intensiva branscherna är dock Sverige totalt sett svagt representerat, vilket resulterar i en negativ nettoexport för sektorn som helhet.
Studerar man i stället produktionens och sysselsättningens fördelning så minskar betydelsen av flera av de mest FoU-intensiva branscherna, särskilt läkemedels- och teleproduktindustrin. Tillväxten har under de senaste decennierna varit snabbare i de kunskaps- och FoU-intensiva delarna av näringslivet, men dessa branscher står fortfarande för en relativt liten del av både sysselsättningen och produktionen (avsnitt 3.2). Jämfört med andra OECD-länder har ökningarna av den FoU-intensiva produktionen gått långsammare i Sverige (Edqvist, 1993).ls Låg— och mellanteknologiska branscher dominerar fortfarande svensk industri.
Patentspecialiseringen ger ytterligare en bild av Sveriges teknolo- giska specialisering. Handels- och produktionsspecialiseringen visar främst hur den teknologiska specialiseringen har sett ut historiskt, medan patentinriktningen ger en antydan om utvecklingen i framtiden.
Patent utgör en möjlighet för företagen att försäkra sig om en tillräcklig avkastning innan konkurrenterna hinner i fatt och blir därmed en viktig drivkraft för företagen att satsa resurser på forskning och utveckling. Förutom att patentskyddet kan göra det lättare att vinna marknadsandelar och öka volymen kan också själva rättig- heterna köpas och säljas. Patent passar emellertid olika bra för olika verksamheter. Patenten utgör ett sätt att exploatera ny teknik och bygga etableringshinder. Andra metoder kan vara att komma först till marknaden, att ta till vara bredd- och skalfördelar, sekretess m.m. De mest framgångsrika företagen använder ofta en kombination av olika exploateringsformer (Deiaco, l993b).
Internationella studier visar ett positivt samband mellan patente- ringsverksamhet och kommersiell framgång i företagen (Zander, 1993). På landnivå finns det samtidigt ett nära samband mellan FoU- investeringar och antalet beviljade patent (Dosi m.fl., 1990).
” Samma invändning mot OECD:s klassificering av olika branscher som nämndes i stycket ovan gäller även i detta fall.
Patent spelar en viktig roll på flera olika sätt:
— De utgör ett skydd för ägandet av nya teknologier, dvs. en isoleringsmekanism. Skyddet mot imitation är dock relativt begränsat. I många fall imiteras viktiga innovationer inom bara några år (Zander, 1993).
— Företagets patentportfölj är av stor betydelse vid köpslagan om joint-ventures med andra företag — dvs. vid anskamiing av externa teknologier som kompletterar den egna kunskapen (Deiaco, 1993b). Företagets egna patent kan medverka till att göra företaget mer teknologiskt intressant för den tilltänkte partnern. Betydelsen av företagets patentportfölj ökar som ett förhandlingsargument vid korslicensiering.
— Patentsystemet i sin helhet utgör en viktig informationskälla för teknikutvecklingen i allmänhet och om konkurrenternas aktiviteter i synnerhet.
Sveriges andel av världens patentering har minskat i större omfattning än patentandelarna för andra europeiska länder och för USA (Archibugi och Pianta, 1992). Sverige har även förlorat positioner i de för Sveriges del mest exportintensiva branscherna. Med utgångspunkt från hänvisningar till patent i andra patentansökningar kan dock slutsatsen dras att de genomsnittliga svenska patenten håller en internationellt hög kvalitet (Narin m.fl., 1991).
Även patentstatistik ger en bild av Sverige som specialiserat mot mellanteknologiska branscher. Massa och papper, elektriska och icke- elektriska maskiner, metallvaror och försvarsprodukter utgör Sveriges starkaste patentområden. Aktivitetsnivån har emellertid minskat inom flera av de produktgrupper där Sverige har en relativ specialiserings- fördel (Deiaco, 1993a).
Vid en jämförelse av patentprofiler för olika OECD-länder framgår att Sveriges specialisering ligger inom långsamt växande patentklasser (Deiaco, 1993a; Archibugi och Pianta, 1992). Den är också en av de smalaste. Endast Japan har drivit specialiseringen lika långt. Ut- vecklingen har förstärkts sedan slutet av 1970-talet.
Tabell 9.10 Patentspecialisering i olika länder och branscher 1978-1991 Enligt RTA—indexl
___—__ Sverige Japan Tyskland USA
1978- 1985- 1978- 1985- 1978- 1985- 1978- 1985- 1984 1985 1984 1991 1984 1991 1984 1991 ___— Massaoch pappersprodukter 4,6 4,7 0,6 0,5 1,3 1,2 0,9 1,1 Vetenskapliga instrument 1,5 0,9 0,8 0,9 0,8 0,9 1,0 1,1 Flygplan - 0,8 0,2 0,1 0,5 0,7 1,2 1,4 Motorfordon 0,9 1,1 0,9 1,1 1,0 1,4 0,5 0,6 Radio, TV utrustning 0,6 0,8 0,9 1,2 1,1 0,9 1,0 1,0 Övriga kontorsmaskiner 0,2 0,4 1,1 1,8 1,1 0,8 1,9 1,4 Datorer och kontorsmaskiner 0,4 0,2 1,6 2,2 0,6 0,5 2,3 1,5 Icke elektriska maskiner 1,9 1,5 0,8 0,8 0,8 1,2 0,9 0,9 Metallprodukter 1,5 1,5 0,6 0,7 0,8 1,2 0,8 0,8 Järn och stål 1,0 1,1 0,9 1,5 0,6 0,6 0,6 0,8 Läkemedel 1,5 1,6 1,3 0,8 0,8 0,8 1,3 1,4 Kemikalier 0,3 0,3 1,2 1,1 1,4 1,1 0,9 1,2 Försvarsprodukter2 2,9 2,3 0,1 0,2 Råmaterial3 [ 5 1,3 0 3 0,4
:
' RTA-index (Reveald Technology Advantage Index) definieras som branschens paten- tering jämfört med dess andel av världspatenteringen. Den tekniska specialiseringen i bransch i i landet j kan definieras som: RTAij = (Pij/ZjPij)/(Pij/ZiZjPij). Pij är det beviljade antalet patent i bransch i i landet j. 2 SPRU-kod ll, Försvarsrelaterad teknologi. 3 SPRU-kod 10, Teknologi som avser förädling av råmaterial. Källa: Deiaco (1993a).
Den smala specialiseringen är inte enbart en spegelbild av Sveriges branschstruktur. Svenska multinationella företag har jämförts med japanska med samma produktinriktning (Granstrand och Sigurdsson, 1993). Samma bild framkommer på företagsnivå som för svensk industri som helhet. Patenteringsgraden är låg och specialiseringen är smal. De japanska företagen är starka såväl inom de områden där de svenska företagen har de flesta av sina patent som i angränsande patentklasser. En stor del av förklaringen till skillnaderna verkar finnas i avsaknaden av patentkultur i de svenska företagen medan de japanska företagen medvetet har byggt upp en sådan.
Offentliga insatser för teknologiutveckling
Av de totala svenska F oU-satsningama svarade företagssektorn för 68 procent 1993. Universitetssektorns andel var 28 procent och den offentliga sektorn i övrigt svarade för resterande 4 procent. De statliga
satsningarna på forskning och utveckling har fokuserats till högskolan i betydligt högre grad än vad som är falleti andra länder. Forskningen inom högskolan räknat som andel av BNP var i Sverige 1991 mer än dubbelt så hög som genomsnittet för OECD-länderna. Den var nästan 50 procent högre än i Schweiz, som var det land som hade den näst högsta andelen (NUTEK, bil. 11).
Nästan 30 procent av de offentliga medlen till FoU går till försvars- och rymdforskning. Jämfört med andra OECD-länder är detta en hög andel. Endast USA, Storbritannien och Frankrike ligger högre.
Betraktas enbart civil FoU framträder äter den starka fokuseringen till högskolan. 85 procent av all offentligt finansierad forskning utförs vid universitet och högskolor. Endast Schweiz uppvisar en lika stark inriktning på högskolan.
Offentliga insatser som påverkar utvecklingen av teknologi kan indelas i:
- förstärkning av infrastrukturen för forskning vid universitet och högskolor,
— stimulans av FoU-samverkan mellan företag, forskningsgrupper etc,
— subventionering av FoU i enskilda företag, — teknikupphandling.
Tonvikten på högskoleforskningen har successivt ökat. Motiven till koncentrationen har varit att uppnå en nära koppling mellan ut- bildningen och forskningen samt att undvika att forskningsresurserna splittras. Samtidigt kan dock denna prioritering ha medfört problem för teknologiförsörjningen i företagen. Valet av forskningsområden har inte styrts av näringslivets behov och inriktning, utan av vad som i den internationella vetenskapsvärlden uppfattats som viktiga frågeställningar (NUTEK, bil. 11).
Under 1993 och 1994 etablerades 17 stiftelser på FoU-området, vilka tillfördes drygt 18 miljarder kronor av löntagarfondsmedlen i stiftelsekapital. Stiftelsemas inriktning varierar, men det är enbart en sjättedel av medlen som har förbehållits en näringslivsrelevant
inriktning.16 Totalt sett innebär de nybildade Stiftelserna en ökad koncentration till högskolorna av de statliga satsningarna på FoU.
En tänkbar roll för högskolorna kunde vara att identifiera nya teknologier, skapa medvetande om deras potential och öka samhällets absoptionsförmåga genom att öka satsningarna på forskning och utbildning inom områden som har kommersiella utvecklingsmöjlig- heter. Varken på verkstadsautomations— eller elektronikområdet har emellertid högskolorna fyllt en sådan funktion (Carlsson och Brauner- hjelm, bil. 10).
Högskoleforskningen har troligen endast begränsade möjligheter att fungera som direkt drivkraft för industriell utveckling. Det finns dock exempel på produktidéer som fötts vid högskolor och sedan vidare- utvecklats i näringslivet. Incitamenten till teknikexploatering vid högskolorna skulle kunna förbättras. En viktig fråga i sammanhanget kan vara äganderätten till patent som tas av högskoleforskare.
FoU—samverkan mellan företag sker i organiserad form inom industriforskningsinstituten. Dessa finansieras delvis av staten och delvis av företagen själva. Behoven i respektive bransch har varit det primära när industriforskningsinstituten har valt forskningsinriktning. Dessa överbryggande institutioner har haft en stor betydelse för utvecklingen inom verkstadsautomationsområdet (Carlsson och Braunerhjelm, bil. 10).
Verksamheten som bedrivs vid industriforskningsinstituten kan behöva kompletteras med andra, mer flexibla, former av FoU- samverkan. När det handlar om utveckling av generell, kollektiv kunskap kan det finnas skäl för staten att ta på sig en roll. Hittills har huvuddelen av de statliga medlen för FoU—samverkan använts för att stödja arbete som utförs i forskningsmiljöer. Företagen har endast i liten utsträckning medverkat med personella resurser (Andersson, H. m.fl., 1993). Ett ökat deltagande av anställda från de företag som medverkar skulle förmodligen höja både den tekniska kompetensen i företagen och medverka till att näringslivets behov blir bättre tillgodosedda.
Personal som flyttar mellan olika företag utgör en viktig kompo- nent i teknologispridningen. EES-avtalet innebär förbättrade möjlig- heter för företagen att med hjälp av rekryteringar från andra europeis- ka länder ta del av det internationella teknikutbytet. Svenskt deltagan- de i internationellt FoU-samarbete (t.ex. EUREKA-projektet) kan vara ett annat sätt att öka teknologiflödena från andra länder.
”' Till de tydligt näringslivsinriktade Stiftelserna räknas här teknikbrostitielsema, innovationscentrum samt delar av stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling.
Statlig subventionering av FoU i företagen förekommer mycket sparsamt, förutom finansiering av försvarsprojekt (NUTEK, bil. 11). Visst stöd till produktutveckling i företag ges genom NUTEK samt de regionala utvecklingsbolagen med villkorslån till främst mindre företag och enskilda innovatörer. En stiftelse kallad "Innovations- centrum" har också bildats för att främja innovationer i ett tidigt skede. Produktutveckling kan i de flesta fall betraktas som en privat nyttighet. Argumenten för statlig inblandning är därmed svaga.
Ojfentlig teknikupphandling har tidigare spelat en stor roll för teknikutvecklingen i vissa sektorer. F örutsättningarna håller dock på att förändras (Andersson, H. m.fl., 1993):
— En växande andel av den offentliga upphandlingen sker genom kommuner och landsting, vilket medför en mer splittrad upp- handling än tidigare.
— Försvarets beställningar tenderar att minska.
— Behovet av besparingar i de offentliga utgifterna reducerar de offentliga organens möjligheter att investera i ny teknologi.
— Gränsen mellan offentlig och privat verksamhet blir suddigare genom olika bolagiseringar, vilket skapar oklarheter i ansvars- fördelningen.
— EU-medlemskapet innebär att all offentlig upphandling ska ske i konkurrens i Europa. Möjligheterna att använda teknik- upphandling som ett direkt näringspolitiskt medel blir därmed mindre.
9.5 Energi
Inledning
Energi är en produktionsfaktor som inom ekonomisk teori vanligen inte behandlas specifikt utan inkluderas i kapital och råvaror. Inte desto mindre är både bränslen och energiteknik en väsentlig del av produktionsprocessen. Energiförsörjningen påverkar industrins miljöeffekter, kostnadsläget och strukturomvandlingen. Den är också en nödvändig förutsättning för många andra ekonomiska verksamheter och påverkar hela samhällets konsumtion och välfärd.
Bostäder och lokaler stod för drygt 36 procent av den totala inhemska energianvändningen 1993 (NUTEK, 1994a). Industrin stod för ungefär lika mycket. Av industrins förbrukning svarade massa- och pappersindustrin för 46 procent av energianvändningen medan andelen av industriproduktionen endast var cirka tio procent. Även den kemiska basindustrin är en energikrävande bransch. Verkstadsin- dustrin svarade däremot för nära 40 procent av den totala industripro- duktionen 1993, men dess andel av energianvändningen var knappt åtta procent.
Under perioden 1980-1990 minskade industrins energianvändning med nära sju procent. Detta berodde på en mer effektiv energian- vändning och en strukturomvandling till mindre energiintensiva branscher. Om industrin 1990 hade utnyttjat energin på samma sätt som 1980 skulle produktionens tillväxt ha ökat energianvändningen med 30 TWh (NUTEK, 1994a).
NUTEK har utarbetat ett scenario för den svenska energitillförseln och energianvändningen till 2005 (NUTEK, 1994a). I scenariet förväntas industrins energianvändning öka med 25 TWh. Övergången mot mindre energiintensiva industrier beräknas fortsätta. Om bränslen, energiteknik och industristruktur hade varit desamma 2005 som 1993 skulle ökningen varit den dubbla. Transporter förutspås öka kraftigt medan bostäder, lokaler och service'7 ligger på en relativt konstant nivå. Oljor, biobränslen och elström är de energislag som främst förväntas öka under perioden.
” Till service hör elverk, vattenverk, avlopps- och reningsverk, gatu- och vägbelysning samt byggnads- och anläggningsverksamhet.
Tabell 9.11 Energitillförsel och slutlig energianvändning 1993 samt prognos1 för år 2005 TWh 1993 2005
___—___..— Energitilliörsel
Oljor2 184 212
Naturgas 9 13 Kol och koks 28 30 Biobränslen, torv m.m. 76 89
Vattenkraft, kärnkraft, spillvärme och värmepumpsvärme samt netto elhandel m.m.] 144 1554 Total energitillförsel 441 500 Slutlig energianvändning
Industri 136 161 Transport 84 101 Bostäder, service m.m. 154 157 Inhemsk energianvändning 374 418 Utrikes sjöfart, omvandlings- och distributionsförluster, icke energiändamål 67 83 Total energianvändning 441 500
' BNP växer med 1,8 procent per år. 2 Inklusive gasol. 3 Elinsatsen exkluderad. * Här ingår importerad kraft. Källa." NUTEK (l994a).
Förbrukningen av olja har minskat kontinuerligt sedan början av 1970-talet, men började åter att öka under 1992. Det är i första hand transportsektorn som ökar sin oljeförbrukning.
Den svenska elmarknaden
Sveriges krafttillgångar har ett koncentrerat ägande och marknaden domineras av de största kraftföretagen. Pulsådem i det svenska elsystemet är storkraftnätet, som omfattar ledningar på 220-400 kV samt samkörningsförbindelserna med grannländerna. Storkraftnätet ägs av staten genom affärsverket Svenska Kraftnät.
Tabell 9.12 Medlemsföretagens krafttillgångar 1993 MW
___—__ Vatten Värme Varav Totalt
kraft kraft käm- kraft % Vattenfall AB 8 904 8 174 5 806 17 078 Sydkraft AB 2 317 4 277 2 502 6 594 Stockholm Energi AB 793 1 482 607 2 275 Gullspångs kraft AB 1 072 892 581 1 964 Stora Kraft AB 959 563 277 1 522 Skellefteå Kraft 498 51 48 549 AB Skandinaviska Elverket 298 233 111 531 Graningeverkens AB 499 10 - 509 Norrköpings Energi AB 10 250 - 260 MoDo Kraft 251 - - 251 Jämtkraft AB 197 - - 197 Tekn. Verken i Linköping AB 16 172 - 188 Västerås Stads Kraftvärmeverk AB - 181 — 181 Njordkraft AB 181 - - 181 Karlstads kommun, Energiverken 24 138 74 162 Umeå Energi AB 150 - - 150 Ovriga medlemsföretag 77 134 - 211 Totalt 16 245 16 558 10 005 32 803
Källa: Kraftverksföreningen (1994).
Priset fungerar inte som ett konkurrensmedel mellan kraft- och distributionsföretagen. De största svenska kraftföretagen har ett nära samarbete. Syftet med detta är bl.a. att optimera produktionen i det svenska elsystemet. De samarbetar också inom områden som prissätt- ning, marknadsbedömning och teknisk utveckling.
Det finns även ett nära samarbete mellan distributionsföretagen. Staten har godkänt och förstärkt denna struktur bl.a. genom långa koncessioner, som i praktiken ger olika företag monopol inom vissa områden. Marknaden är t.ex. så gott som fullständigt geografiskt uppdelad.
Frågan om ny ellagstiftning har skjutits upp. En energikommission utreder konsekvenserna av en avreglerad elmarknad och ska lämna ett slutbetänkande i september 1995. Huvudprincipen i det tidigare förslaget var att åstadkomma en åtskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el, och å andra sidan distributionen av el, dvs. nätverksamheten. Produktionen och försäljningen av el skulle ske i konkurrens. Koncession för leverans av el var dock tänkt att införas under en övergångsperiod. Nätverksamheten är ett naturligt monopol, som även fortsättningsvis skulle regleras och övervakas. Kraftföretagen och eldistributionsföretagen ökar f.n. den vertikala och horisontella integrationen på marknaden, i syfte att möta den förväntade avregleringen.
Vattenkraften genererar under ett normalår knappt 64 TWh elström. Produktionsförmågan i kärnkraftverken uppgår till omkring 72 TWh under ett normalt år. Det är möjligt att producera en begränsad mängd elström i vissa typer av industriprocesser och i fjärrvärmenätet, s.k. kraftvärme. 1993 var denna elproduktion knappt åtta TWh. Därutöver finns det oljekondenskraftanläggningar, som främst utnyttjas som reservkapacitet.
Enligt NUTEK beräknas behovet av el öka från dagens 140,4 TWh till 157,8 2005 (NUTEK, 1994a).
Med högre elpriser blir det lönsamt att genomföra investeringar som ökar produktionen av elström med kraftvärme. Produktionen av elström med kraftvärme och oljekondens beräknas därför öka till cirka 16 TWh. Återstående behov på knappt åtta TWh kan täckas dels med import av el från utlandet, dels med ytterligare utbyggnader av den inhemska elproduktionen.
Priset på elström blir ungefär detsamma vare sig man väljer att bygga nya elproducerande anläggningar i Sverige eller att öka importen från utlandet. En relativt god tillgång på vattenbaserad elkraft och tidiga satsningar på kärnkraften har hittills inneburit att de svenska elpriserna i genomsnitt är relativt låga. Med gällande regler och beslut har Sverige dock inte längre tillgång till några outnyttjade naturliga fördelar vid produktionen av elström. Effekterna på den svenska ekonomin av högre elpriser är beaktade i basscenariot (avsnitt 7.7).
Import av el från Norge är ett alternativ till en ökad inhemsk produktion, eftersom Norge har god tillgång på el som genereras med vattenkraft till låga kostnader. Vattenfall och norska Statkraft har skrivit under ett kontrakt om fasta leveranser till Sverige på 2,4 TWh per år under fem år, med start 1995. De norska elproducentema kan inte förväntas sälja sin elkraft till priser som ligger under marginal- kostnaden i det svenska elsystemet, eftersom det sannolikt kommer att finnas alternativa avsättningsmöjligheter för den norska elkraften.
En utökad handel med el inom Norden och mellan Norden och övriga länder i Europa kräver en utbyggnad av överföringsledningar. Överföringsledningarna inom Norden används idag för att optimera driften i det nordiska systemet som helhet. Överföringsförbindelsen mellan Sverige och Tyskland (Baltic Cable) med ca 600 MW kapacitet beräknas bli färdig under 1994/95. Liknande förbindelser är under byggnation eller planeras mellan Norge, Danmark och Tysk- land. Samtliga förväntas tas i drift under senare delen av 1990-talet. Det diskuteras även förbindelser mellan Norge och Holland, Norge och Storbritannien samt Sverige och Polen.
Den svenska kämkraftsavvecklingen
Om marknadsmekanismerna får styra priset på elmarknaden kommer en kärnkraftsavveckling antagligen inte få någon större långsiktig inverkan på elpriset. Efter hand som den befintliga produktionskapaci- teten blir fullt utnyttjad ökar den kortsiktiga marginalkostnaden till en nivå som motsvarar den långsiktiga marginalkostnaden, dvs. den genomsnittliga kostnaden (inkl. fasta kostnader) för att producera elström i nya anläggningar. Detta kommer enligt NUTEK:s scenarier att inträffa före 2010 även om kärnkraften inte avvecklas. En kärnkraftsavveckling kan dock komma att tidigarelägga prisök— ningarna.
De främsta nackdelarna med kämkraftsavvecklingen har att göra med andra faktorer än elpriset. En koncentrerad kämkraftsaweckling under en begränsad tidsperiod kräver en ökad import av energi och/eller en snabb utbyggnad av inhemsk produktion. Ökad import av energi behöver betalas med ökad export av andra varor eller tjänster. Ökad inhemsk produktion kräver omfattande investeringar. Detta ställer höga krav på förmågan att generera kapital och att snabbt ställa om produktionsstrukturen.
Vid en avveckling kompliceras Sveriges ansträngningar att reducera utsläppen av växthusgaser. För Sverige kan kostnaderna för sänkta växthusgasemissioner förväntas ligga högre än för genomsnittet bland industriländema, eftersom landet utgår från en låg emission per capita (Molander, bil. 2).
Den europeiska utvecklingen
Den europeiska ländernas energipolitik formas i samspelet mellan fyra drivkrafter: hänsyn till miljön, kravet på en säker energitillförsel, kravet på effektivitet och hänsyn till nationella intressen.
Länderna driver generellt en nationell energipolitik för att uppnå målet om leveranssäkerhet. Det finns inget nära europeiskt samarbete. Det saknas en gemensam energimarknad för kol, naturgas och el. Detta leder till bristande effektivitet och höga produktionskostnader. [ vissa länder producerar man el till kostnader som överstiger det pris man skulle behöva betala för import (NUTEK, 1992b).
Effektivitetsskäl talar för ett ökat europeiskt samarbete och en gemensam energimarknad. Samtidigt finns det åtskilliga intressen i många länder som har en kluven inställning till ett närmare samarbete. I länder med höga energipriser kan en del energiproducenter slås ut om de europeiska energimarknaderna integreras och priserna utjäm- nas. 1 länder med låga energipriser finns det på liknande sätt energi-
konsumenter som riskerar ökade kostnader om de europeiska energi- priserna utjämnas.
En gemensam europeisk elmarknad
De europeiska marknaderna för el är i stort sett nationella. Inom EU pågår ett arbete för att förändra elmarknaden. EU:s ministerråd har hittills beslutat om två direktiv som påverkar förutsättningarna för bildandet av en gemensam europeisk elmarknad:
— Direktivet om pristransparens innebär att medlemsländerna två gånger per år måste informera EU-kommissionen om elpriset för industriföretagen. Kommissionen publicerar sedan de erhållna uppgifterna.
— Transitdirektivet innebär att en stamnätsansvarig enhet, dvs. ett bolag som är ansvarigt för stamnätet i ett land, får rätt att utnyttja stamnäten i mellanliggande länder för att överföra högspänningsel till en stamnätsansvarig enhet i ett annat land.
Direktivet innebär en ökad frihet för de stamnätsansvariga enheterna och ett första steg på vägen mot en gemensam europeisk elmarknad. Inom Norden finns sedan länge en relativt omfattande handel med elström i samband med t.ex. belastningstoppar. Åt- minstone på kort sikt torde transitdirektivet därför inte medföra någon förändring för Sverige.
För att få en verklig prisutjämning mellan de europeiska länderna krävs det att enskilda elkonsumenter fritt kan välja billigast möjliga elleverantör. I februari 1992 presenterade EU-kommissionen ett förslag till ett direktiv om third party access. Detta förslag innebär att ägarna till elnäten är skyldiga att upplåta ledig kapacietet till dis- tributörer och större elkonsumenter. Det syftar till att öka elkonsu- menternas möjligheter att välja mellan olika elleverantörer. Förslaget har dock stött på omfattande motstånd.
Tre tänkbara huvudvägar för den europeiska elmarknaden kan urskiljas (NUTEK, 1992b):
— De direktiv man beslutar om blir svaga och/eller har liten effekt på elmarknaden. Man kan då förvänta sig ett samarbete mellan de stora elföretagen.
— De stora elföretagen kommer att konkurrera med varandra i viss utsträckning. Följden blir en begränsad prisutjämning.
— Direktiven blir kraftfulla och följs upp med harmoniserande åtgärder. En europeisk konkurrensmarknad uppstår.
9.6 Infrastruktur
Inledning
Infrastrukturen — anläggningar för transporter, energi, vatten och avlopp samt telekommunikationer — är en viktig del av det samlade kapitalet i samhället.18 En tillräcklig mängd infrastruktur är en förut- sättning för att kapital och arbetskraft ska utnyttjas effektivt. Eftersom infrastrukturen har lång livslängd, har karaktär av kollektiva nyttig- heter och stordriftsfördelar i utnyttjandet är det svårt att få tillräckligt stora privata investeringar till stånd. Därför har det offentliga ansvaret för infrastrukturens utbyggnad och drift länge varit stort.
I Sverige har det politiska intresset för infrastrukturen varierat. Under 1950- och 1960-talen bars investeringarna fram av den allmänna samhällsutbyggnaden. Bland annat skedde en kraftig utbyggnad av vägnätet. Under 1970- och större delen av 1980-talet fick däremot infrastrukturen, med undantag för energisektorn och telekommunikationerna, stå tillbaka för andra offentliga utgifter. Sedan slutet av 1980-talet har investeringarna i transportinfrastruk- tur'9 åter ökat. Beslut har fattats om stora utbyggnader.20
"* Berndt och Hansson (1992) uppskattade värdet av den svenska offentliga in- frastrukturen till 355 miljarder kr 1988, vilket kan jämföras med 817 miljarder kr för näringslivets kapitalstock samma år. '9 Vägar, järnvägar, hamnar och flygplatser. 2" Bl.a. 98 miljarder kr för vägar och järnvägar mellan 1994 och 2003, stora trafikinvesteringar runt Stockholm och Göteborg samt Öresundsbron.
Diagram 9.5 Offentlig infrastruktur exklusive elektricitetsnnläggningari Sverige 1960-1993 Miljarder kronor, 1985-års priser
1960 1963 1966 1969 1972
Källa: Berndt och Hansson (1992).
Sverige är inte unikt. I flera västländer "återupptäcktes" infra- strukturen i början av 1990-talet. En orsak var att forskare och beslutsfattare uppmärksammade att nedgången i infrastrukturinvester- ingar under 1970- och 1980-talen hade sammanfallit med en period av låg produktivitetstillväxt i flera västländer. Förhoppningarna är därför stora på många håll att ökade investeringar i transportin- frastruktur samt i nya former av tele- och datakommunikationer ska medverka till en högre ekonomisk tillväxttakt i framtiden.
Sveriges situation
Flera faktorer talar för att det svenska näringslivets behov av snabba och pålitliga transporter och kommunikationer kommer att växa under en överblickbar framtid. Slopandet av gränskontrollerna inom EU ökar den svenska sträckans del av transporttiden mellan Sverige och övriga EU-länder. Nya produktionsmetoder med små lager (just-in-time, lean production) samt en större andel högteknologiska produkter med ett högre värde förutsätter snabbare och tätare leveranser än tidigare. Sverige har inte samma trängselproblem på transportsidan som flertalet andra EU-länder. Sveriges problem är snarare att knyta samman utspridda befolkningskoncentrationer på ett rationellt sätt.
Det svenska vägnätet är i stort sett moget och växer knappast längre. Nya investeringar syftar främst till att höja kvaliteten på vägarna. Målet är knappast att generera ny trafik utan snarare att minska restider och olycksrisker samt att avleda trafik inom tätorter.
De närmaste tio åren förbättras kvaliteten på riksvägnätet avsevärt och stora utbyggnader genomförs.21 Ytterligare investeringar i vägsektorn är knappast motiverade utifrån näringslivets behov. Däremot är det viktigt att anslagen till reparationer och underhåll räcker för att förvalta även de nya investeringarna.
Järnvägen kräver stora och stabila flöden av människor och gods. Dessa förutsättningar är sällan uppfyllda i Sverige. Den befolknings- täthet och trängsel på vägarna som motiverar stora investeringar i järnvägstrafiken på kontinenten gäller inte heller i Sverige. Det är i stället framför allt som ett miljövänligt alternativ till landsvägstrafiken och flyget som järnvägarna har fått uppmärksamhet, även om man då ibland bortsett från t.ex. den norrländska kustsjöfartens möjligheter. Under de närmaste tio åren görs mycket stora investeringar i järn- vägarna för att minska restiderna mellan de största svenska städerna. Eftersom banavgiftema redan i dag bara täcker en mindre del av kostnaderna för nätet innebär nyinvesteringama en kraftig ökning av subventionerna till järnvägstrafiken.
Det svenska telenätet är väl utvecklat jämfört med andra länder. Framkomligheten är god och priserna är bland de lägsta inom OECD- området. Nästan hela Sverige har tillgång till datoriserade telefonväx- lar, och mobiltelefoni. Mer avancerade digitala kommunikationsnät med stor överföringsförmåga byggs också ut i snabb takt (NUTEK, bil. 5 och 1993a).
Många hävdar att den s.k. informationsteknologin kan bli den katalysator för ekonomisk tillväxt som ångmaskinen, elektriciteten och explosionsmotorn har varit under tidigare perioder. Ännu är det för tidigt att uppskatta vilken ekonomisk betydelse investeringar i s.k. elektroniska motorvägar kan få. De belopp som krävs i ett första steg är dock förhållandevis små.22 Det svåra och dyra steget är att ansluta tillräckligt många hushåll och företag till näten. Sveriges geografiska läge och industriella tradition inom telekommunikationer är dock starka skäl för att undersöka utvecklingsmöjligheterna på detta område.
2' Öresundsbron, samt kringfartsleder runt Stockholm och Göteborg. " Det s.k. SiREN-projektet, ett tänkt program för forskning och utprovning av en nationell svensk infrastruktur för datornät, beräknas kosta 100 miljoner kr om året i fem år. Det motsvarar kostnaden för ca 20 km motorväg (NUTEK, l993a).
Skapar infrastruktur ekonomisk tillväxt?
Det normala sättet att avgöra värdet av investeringar i infrastruktur är genom s.k. samhällsekonomiska kalkyler.23 Dessa värderar enskilda projekt, men har svårt att fånga de långsiktiga effekter på ekonomin som större infrastrukturinvesteringar kan åstadkomma. Ett exempel är de förändrade produktions- och livsmönster som följde på mass- bilismens framväxt efter de stora väginvesteringsprogrammen under 1950- och 1960-talen.
Vissa forskare hävdar att de samhällsekonomiska kalkylerna under- skattar nyttan av infrastruktur. De har därför försökt mäta infrastruk- turens långsiktiga samhällsekonomiska betydelse genom att göra statistiska jämförelser över tiden eller mellan länder och regioner.
Flera studier av efterkrigsdata har visat ett statistiskt samband mellan investeringar i infrastruktur och produktivitetstillväxt. Det är dock osäkert vad som är orsak och vad som är verkan.
Aschauer (1989a, 1989b) visade ett starkt statistiskt samband under 1970-talet mellan de minskade investeringarnai offentlig infrastruktur och den fallande produktivitetstillväxten i USA och i vissa andra industriländer. Munnel (1990a) och Holz—Eakin (1992) kom fram till liknande resultat.24
Kritiker — bl.a. Aaron (1990) och Jorgenson (1991) — har påpekat att Aschauers och hans efterföljares studier har stora svagheter:
— Resultaten varierar beroende på vilka tidsperioder som studeras och vad som definieras som infrastruktur.
— De statistiska sambanden mellan investeringar i infrastruktur och tillväxt är för kraftiga för att vara orsakssamband. Huvud- delen av sambanden beror sannolikt på att efterfrågan på infrastruktur växer när BNP-tillväxten är hög.25
— Investeringar som har varit produktiva under tidigare perioder behöver inte vara det i framtiden. Att det var lönsamt att bygga ut vägnätet på 1950- och 1960-talet innebär inte nödvändigtvis att det är lönsamt att fortsätta utbyggnaden på 1990-talet.
” En samhällsekonomisk kalkyl försöker väga alla intäkter för ett projekt mot alla kostnader, inklusive de indirekta kostnaderna, t.ex. miljöeffekter, och de indirekta intäkterna, t.ex minskad olycksrisk, som inte ingår i en företagsekonomisk kalkyl. " Sammanställningar över aktuella empiriska studier på detta område finns i Munnel (1993) och i Gramlich (1994). ” Eftersom studierna söker långsiktiga samband är det svårt att avgöra riktningen på orsakssarnbandet med ekonometriska metoder. Tatoms (1993) resultat tyder dock på att kausaliteten i första hand går från produktion till infrastruktur.
Andra empiriska studier har inte heller funnit så klara samband. OECD (1991) studerade investeringari infrastruktur och produktivi- tetstillväxt i elva industriländer under efterkrigstiden och fann bara ett statistiskt samband för hälften av länderna.
Den enda tidsseriestudie som gjorts på svenska data (Berndt och Hansson, 1992) visade att offentliga investeringar i infrastruktur minskade näringslivets kostnader. Det totala beståndet av infrastruktur i Sverige 1988 beräknades emellertid vara större än vad som var motiverat för näringslivets behov, men överskottet minskade under 1980-talet.
Tvärsnittsjämförelser mellan länder eller regioner vid samma tidpunkter riskerar inte att belastas av inaktuella samband. Resultaten kan däremot påverkas av andra strukturella skillnader.
Levine och Renelt (l992) jämförde 119 länder, men fann inget säkerställt samband mellan storleken på den offentliga kapitalstocken och tillväxttakten. OECD-jämförelser mellan industriländer visar ytterst svaga samband mellan offentliga investeringar och tillväxttakt, med undantag för Japan och USA. Munnel (1990b) fann ett svagt men klart samband i en studie som jämförde amerikanska delstater.
Diagram 9.6 Offentliga investeringar 1985 och BNP-tillväxt per sysselsatt 1980- 1990 i 13 industriländer
Tlllvöxl i BNP per sysselsatt i procent 3
Jo on 0 2,8 P 2.6 ' 0 2.4 0 Belgien SPGnlen 2,2 2 Norge 0 Österrike OF 'k 0 "8 Storbritannien 0 ronkn 9 o "6 Italien 1 4 Danmark 0 OTysklond 1,2 Kanada 00 Sverige
1 0,8
USA 0
1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 Offentliga investeringar — andel av BNP i procent
Källa: OECD (1991).
Temaplan (1991) jämförde svenska kommuner och kom fram till att det finns ett samband mellan tillgången på offentlig infrastruktur å den ena sidan och näringslivets produktivitet och invånarnas inkomster å den andra. Både studiens metoder och resultat har
kritiserats av bl.a. Jansson (1993), som hävdade att resultaten berodde på andra skillnader mellan kommunerna än tillgången på infrastruktur.
Även mellanregionalajämförelser kan blanda samman orsak och verkan. Arlandas betydelse för Stockholmsregionens näringsliv är t.ex. inget bevis för att nya storflygplatser skulle kunna få näringslivet att blomstra på andra platser i landet.
Hittills har således studier på makronivå inte givit några klara belägg för att investeringar i offentlig infrastruktur generellt skulle vara mer produktiva än andra investeringar (se även Gramlich, 1994). Det finns inte heller belägg för någon övergripande brist på infra- struktur i Sverige.
Detta hindrar emellertid inte att det kan finnas ett flertal angelägna investeringar inom vissa slag av infrastruktur eller på särskilda platser i landet. De enskilda investeringarna måste dock prövas utifrån sina egna meriter och uppfylla rimliga samhällsekonomiskalönsamhetskrav för att vara motiverade. Det är ett starkt skäl att fortsätta utveckla de samhällsekonomiska analyserna av investeringari offentlig infrastruk- tur. Inom vägsektorn finns det redan lång erfarenhet av samhällseko— nomiska analyser. Inom järnvägs- och telesektorn är däremot erfarenheten inte lika stor.
Finansiering och drift
Eftersom användarna oftast inte mer än indirekt betalar kostnaderna för offentliga investeringari infrastruktur har de skäl att försöka driva fram investeringar utöver vad som är samhällsekonomiskt försvarbart. Staten finansierar huvuddelen av den offentliga infrastrukturen medan den största delen av nyttan tillfaller lokala användare. Lokala myndigheter kan därmed göra gemensam sak med lokala privata intressen för att få så stor tilldelning av "gratis" investeringsanslag som möjligt. Problemet är vanligt även i andra länder (Gramlich, 1994). Ett sätt att minska konflikten vore t.ex. att låta kommuner och landsting bära en större del av kostnaderna för infrastrukturen.
T elekommunikationerna finansieras på företagsekonomiska vill- kor. Dessa villkor är dock starkt påverkade av Telias monopol på stora delar av marknaden (avsnitt 9.7). Sjöfarten och luftfarten betalar i väsentlig utsträckning sina infrastrukturkostnader genom trafikav- gifter (Ds 1992:44).
Finansieringen av statens kostnader för vägarna går över statsbud- geten. På statsbudgetens intåktssida finns en rad skatter med an-
knytning till vägtrafiken.26 Även om dessa intäkter med god margi- nal överstiger kostnaderna för väghållningen, så kan vägskatterna inte jämställas med de avgifter som betalar en del av den övriga in- frastrukturen.
— Vägskatterna är ingen förutsättning för tillgång till vägnätet. Sambandet mellan betalning och förmån är inte så stark som i avgifternas fall.
— Vägtraf'iken medför betydande kostnader utöver de som hänför sig till vägarnas underhåll och anläggning, t.ex. när det gäller miljön och hälsan. Skatterna är även till för att minska dessa verkningar.
— Staten måste välja de skattebaser som med minst snedvrid- ningar gör det möjligt att finansiera även sådana tjänster som är svåra att avgiftsbelägga. Om de trafikanknutna skatterna skulle öronmärkas för väghållningens behov, så skapar det i sin tur nya problem. Dels skulle detta skapa en betydande stelhet i budgetens disposition (och riskera att leda till ineffektiviteter vid användningen), dels skulle detta intäktsbortfall kräva ökade skatter eller minskade utgifter på andra områden.
Eftersom nya investeringar i vägnätet i första hand är till för att korta resvägarna och öka framkomligheten kan de paradoxalt nog minska statens intäkter från vägtrafiken (Jansson, 1993). Det har väckt tanken att finansiera ny infrastruktur med avgifter direkt från brukarna. Vägavgifter har endast en marginell betydelse som finansieringskälla i andra europeiska länder, med undantag för Frankrike och Italien (Ds 1992:44).27 Öresundsbron och nya kring- fartsleder i Stockholmsområdet är exempel på enskilda svenska investeringar som är tänkta att delvis finansieras genom avgifter.
Trafikanternas intresse att betala för nya vägsträckor är begränsat när det redan finns ett väl utbyggt vägnät. Nya avgiftsbelagda vägar och broar kan därför bli dåligt utnyttjade. I de speciella fall där en ny väg eller bro innebär en omfattande förbättring jämfört med nuläget kan dock trafikantemas betalningsvilja vara så stor att den går att avgiftsfinansiera fullt ut. Öresundsbron är troligen ett sådant exempel.
"' Vägtrafikbeskattningen består av fasta avgifter — bilaccis och fordonsskatt - samt av rörliga avgifter — olika drivmedelsskatter. Finansieringsformen fungerar väl när investeringskostnaden är stor men kostnaden för att utnyttja vägen är liten.
" 1980 täcktes runt 20 procent av vägutgiftema i Frankrike och Italien av vägtullar.
Ett krav på full avgiftsfinansiering av nya investeringar skulle kunna vara en spärr mot företagsekonomiskt olönsamma utbyggnader. Problemet är emellertid att det också kan hindra samhällsekonomiskt lönsamma projekt eller leda till att gjorda investeringar inte utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. När en bro eller vägsträcka väl är byggd skulle den utnyttjas bättre om avgiften inte behöver täcka investerings— kostnaden. I Öresundsförbindelsens fall kan detta vara ett skäl mot att knyta avgiften till färjetrafikens taxor. Ur samhällsekonomisk synvinkel bör avgiften i stället motsvara marginalkostnaden för användningen.
Järnvägarna betalar bara en mindre del av sina infrastrukturkost- nader. Den stora ökningen av investeringarna har inneburit att banavgiftema täcker mindre än tio procent av kostnaderna för de existerande banorna.
Det finns betydande svårigheter att finansiera enskilda sträckor med direkta avgifter. Arlandabanan är det enda konkreta exemplet på en järnvägsinvestering som medfinansieras av privat kapital. Flera delar i avtalet mellan staten och det privata bygg- och trafikbolaget medför emellertid diskutabla villkor för statens del. Det 45-åriga monopolet på trafikeringen av Arlandabanan kan t.ex vara ett högt pris för att minimera projektets påverkan på statsbudgeten och statens upplåningsbehov.
Ansvaret för järnvägstrafiken är separerat från ansvaret för banorna. Trafikbolaget (SJ) är underkastat företagsekonomiska lönsamhetskrav. Denna separation kan riskera att leda till överin- vesteringar i bannätet och totalt sett dyrare trafiklösningar. Bruzelius m.fl. (1993) hävdar att ett sammanhållet SJ och Banverk skulle möjliggöra bättre helhetslösningar.
Effektiv prissättning
Avgifter kan inte enbart användas som ett sätt att finansiera in— frastruktur. De kan också bidra till att infrastrukturen utnyttjas mer effektivt. Rätt utformade avgifter kan reducera slitage och trängsel på vägarna och minska behovet av underhåll och utbyggnader (Winston, 1991).
Tunga fordon står för den överväldigande delen av allt slitage på vägbanorna. Slitaget ökar snabbare med vikten på fordonet än vad bränsleförbrukningen gör. Om staten vill använda ekonomiska styr- medel för att minska slitaget på vägarna bör drivmedelsskatterna
kompletteras med avgifter som ger incitament för en mindre skadlig utformning av de tunga fordonen.28
Så länge det finns ledigt utrymme på vägarna blir de mer effektivt utnyttjade ju fler som använder dem. Men när utrymmet är begränsat medför varje extra fordon en kostnad för alla andra genom att den minskar framkomligheten ytterligare. I Sverige finns det egentligen bara utrymmesbrist i och runt vissa tätorter vid vissa tidpunkter på dygnet. Trängselavgifter, som minskar trafiken eller fördelar om den i tiden, kan då vara ett alternativ till nya vägutbyggnader. Trängselav- gifter kan dessutom finansiera en del av vägkostnadernai tätorter. En möjlighet är att bygga kringleder och delvis finansiera dem med avgifter på innerstadstrafik (Jansson, 1993).
9.7 Konkurrens och avreglering
Inledning
Konkurrens är vanligen en förutsättning för en väl fungerande marknad. En ökad konkurrens har i de flesta fall en effektivitetshöjan- de effekt. Konkurrensbegränsningar kan generellt sett anses vara av ondo för den samhällsekonomiska effektiviteten, men de kan vara mer eller mindre skadliga. Vissa typer av konkurrensbegränsningar kan t.o.m. ha gynnsamma effekter, beroende på den bristande konkurren- sens orsak och omständigheter. Exempel på gynnsamma begränsningar av konkurrensen är de som leder till ett ökat utnyttjandet av stordrifts- fördelar och de som ökar incitamenten till innovationer.
Fyra vanliga begränsningar av konkurrensen är
— naturliga konkurrensbegränsningar; — regleringar och offentliga ingrepp; — konkurrensbegränsande överenskommelser; — handelshinder.
Stordriftsfördelar och bristande möjlighet till information är exempel på naturliga konkurrensbegränsningar, vilka kan ge en snedvriden allokering av ekonomins resurser. Kollektiva varor29 och
" Ett fordons slitage på vägbanan beror av vikten per fardonsaxel. Fler axlar och dubbelmonterade däck minskar slitaget. ” En kollektiv vara är en vara där en individs konsumtion inte inkräktar på någon annans konsumtionsmöjlighet.
externa effekter30 är andra exempel på marknadsförutsättningar som kan ge upphov till brister i fördelningen av resurser till produktion och konsumtion.
[ nationalekonomisk teori har diskussionen om marknadsmisslyck- anden betonat förekomsten av naturliga monopol, kollektiva varor och externa effekter. Insatserna vid avreglering och privatisering har därför ofta inriktats på att hantera dessa brister. Brister i information på marknaden har dock visat sig kunna ge upphov till väsentliga effektivitetsförluster.
Brister i marknadens funktion har ofta ansetts berättiga regleringar och ofentliga ingrepp. Produktion med stordriftsfördelar kan regleras eller produceras i offentlig regi för att utnyttja skalfördelarna utan monopolprissättningens nackdelar. Kollektiva varor och varor med externa effekter kan regleras eller produceras offentligt i syfte att säkerställa en tillräcklig produktion.
Ovannämnda s.k. marknadsmisslyckanden kan i sig själva ge upphov till begränsningar i konkurrensen, men det kan även de regleringar som syftar till att korrigera dem. Regleringar kan t.ex. medföra etableringshinder eller på andra sätt befrämja en existerande marknadsdominans.
Kostnaderna för en ändamålsenlig åtgärd får inte vara större än den välfärdsförlust som den var avsedd att undanröja. Avreglering och privatisering är i många fall en komplex balansgång mellan marknads- misslyckande och regleringsmisslyckande. Det handlar i de flesta fall i praktiken om en omreglering, där det totala regelverket bör vara det samhällsekonomiskt mest effektiva.
En negativ effekt av regleringar kan t.ex. vara minskad sysselsätt- ningstillväxt. McKinsey (1994) visar i en jämförelse mellan USA, Japan och ett antal europeiska länder att regleringar på produktmark- naderna spelar större roll för sysselsättningens utveckling än arbets— marknadens funktionssätt.
Teorin för regleringar utvecklades framför allt under 1970—talet. Man började då se regleringars tillkomst och utveckling som ett resultat av intressegruppers inflytande. Politiker, myndigheter och branschföreträdare antas enligt denna teori ha ett egenintresse av att behålla regleringen.
Ett problem med regleringar kan därför vara att de får en in- neboende tröghet. Många regleringar och offentliga produktionsmono-
3" Varor med externa effekter kännetecknas av att dess produktion eller konsumtion har effekter som inte avspeglas i marknadsprisema.
pol är av gammalt datum. De kan ha sin grund i andra samhällsför- hållanden och värderingar än dagens. De har inte nödvändigtvis utformats för att minimera de negativa effekterna på ekonomin.
Konkurrensbegränsande överenskommelser är anbudskaiteller, samverkan om priser och uppdelning av marknader. De har alla syftet att hålla priserna på en högre nivå än vad som skulle ske på en konkurrensutsatt marknad. Horisontella begränsningar rör prissam- verkan eller marknadsuppdelning mellan företag i samma led. Vertikala konkurrensbegränsningar avser relationen mellan t.ex. producenter och importörer eller grossister och detaljister.
Horisontella överenskommelser mellan företag är som regel av ondo för den samhällsekonomiska effektiviteten, särskilt om det gäller prisöverenskommelser. Horisontella företagssammanslagningar har mer oklara effekter, genom att de kan leda till lägre produktionskost- nader. Vertikala konkurrensbegränsningar kan ha såväl positiva som negativa effekter.
Handelshinder är en vanlig form av reglering. Tullar och kvoter är de mest uppenbara, men föreskrifter och olika slags normer kan ge motsvarande effekter. De olika typerna av hinder för import innebär en höjd prisnivå och ofta också ett mindre varierat utbud för konsu- menterna. Enligt ett flertal empiriska studier (t.ex. Norman, 1989) skiktar exportföretagen marknaderna vid handelshinder och bristande konkurrens. Prisnivån på hemmamarknaden kan då bli betydligt högre än på mer konkurrensutsatta exportmarknader.
Konkurrensläget i Sverige
En indikator på bristande konkurrens är en relativt hög prisnivå. Prisnivån på den svenska marknaden har i genomsnitt legat högre än inom EU.31 Mellan 1990 och 1991 ökade den relativa prisnivån i Sverige för samtliga studerade sektorer. De preliminära siffrorna för 1992 visar att de svenska priserna visserligen hade sjunkit jämfört med 1991, men fortfarande låg de drygt 30 procent över EU:s nivå.
Diagram 9.7 Prisnivån i Sverige relativt EU 1990 och 1991 Genomsnittet i EU=100 för respektive varu- och tjänstegrupp
160 140 120 — 100 . 80 60 40 ' 20 -
Källa: Eurostat (1993).
Den 1 juli 1993 trädde en ny konkurrenslag i kraft. Lagen bygger i huvudsak på samma principer som gäller inom EU. Den praxis som utvecklats inom EU ska vara vägledande vid tillämpningen. Den nya lagen innehåller två förbud, ett mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och ett mot missbruk av dominerande ställning.32 Lagen innehåller dessutom regler för företagsförvärv. Det är för närvarande för tidigt att utvärdera lagens marknadseffekter. Konkur- rensverket har dock underkänt ett stort antal tidigare överenskommel- ser.
Sammantaget talar ett flertal faktorer för att konkurrensen på den svenska marknaden kommer att öka i framtiden. Deltagandeti EU:s inre marknad och den ökande internationaliseringen förväntas öka konkurrensen på såväl de flesta importkonkurrerande marknader som på exportmarknaderna. Privatiseringar och omställningen i den offentliga sektorn kan förväntas öka konkurrensen på delar av den inhemska marknaden som tidigare till stor del skyddats från konkur- rens. Ett fortsatt avregleringsarbete på de privata marknaderna pågår inom regeringskansliet, i enlighet med avregleringsdelegationens rekommendationer (1994). Avregleringar på de privata marknaderna som minskar eventuella nackdelar av småskalighet och inträdeshinder kan förmodas öka konkurrenstrycket. Den nya konkurrenslagstift- ningen kan förväntas motverka brister i konkurrensen som beror på konkurrensbegränsande överenskommelser.
” Konkurrensbegränsande samarbete var tidigare endast förbjudet om skadliga effekter kunde bevisas.
Konkurrens och avreglering på olika marknader
Under de senaste åren har konkurrenssituationen förändrats på en rad områden. Erfarenheterna är blandade.
Den tidigare jordbruksregleringen kännetecknades av marknads- uppdelning, kvotering, gemensam överskottsfinansiering och starka producentorganisationer. Den gemensamma exportfinansieringen bidrog till en överskottsproduktion och en konstlat hög prisnivå på den svenska marknaden. Delar av dessa mekanismer skulle ha undanröjts eller försvagats om 1990 års livsmedelspolitiska reform hade genomförts enligt intentionerna. Avregleringen inom jordbruket har dock bromsats med hänvisning till harmoniseringen med EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP).
Koncentrationen inom livsmedelsindustrin är hög och därtill ökande. Bristande importkonkurrens tillsammans med en hög inhemsk koncentration på marknaden är en omfattande begränsning av konkurrensen, vilket med stor säkerhet leder till effektivitetsförluster och hög prisnivå. Viktiga undantag från konkurrenslagstiftningen har beviljats på detta område. För livsmedelsindustrin ökar deltagandet i EU:s jordbrukspolitik möjligheterna till konkurrens utifrån.
Dagligvaruhandeln är en koncentrerad bransch som domineras av ICA, KF och DAGAB, vilka tillsammans har 75 procent av markna- den. Detaljhandeln har starka bindningar till partihandeln och konkurrensen om detaljister är svag mellan blocken. Fåtalsdominansen inom både industri och handel medför svårigheter för små aktörer. Nya datasystem har ökat integrationen och bindningarna inom blocken. Ökad satsning på olika typer av medlemskort har blivit vanligare och knyter kunderna hårdare till respektive block. Den nya konkurrenslagen har haft en viss effekt, som resulterat i större prisvariationer mellan olika butikstyper. Även på detta område innebär det svenska deltagandet i EU att etableringar över gränserna under- lättas. Ändringar i plan- och bygglagen kan också förväntas öka konkurrensen genom att kommunerna inte längre får precisera formen av detaljhandel i sina bygg- och detaljplaner.
Transportsektorn har i stor utsträckning avreglerats under de senaste åren. Avregleringen av inrikesflyget är genomförd och ett flertal flygföretag konkurrerar om inrikessträckorna. Detta har medfört priskrig på konkurrensutsatta sträckor medan priserna på flera icke konkurrensutsatta sträckor har ökat. Delar av kollektivtrafiken, som t.ex. busstrafiken, har med framgång lagts ut på entreprenad med
bibehållen kommunal schemaläggning. Inom långväga busstrafik hindras dock konkurrensen fortvarande genom en viss etableringskon- troll.
Den beslutade avregleringen av järnvägstrafiken ska omprövas. Enligt det tidigare förslaget skulle SJ vara huvudoperatör men konkurrera med andra operatörer om trafik rättigheterna på olika sträckor. Inledningsvis skulle SJ handha de s.k. gemensamma funktionerna som trafikledning, stationer etc. Detta upplägg har kritiserats för att inte generera förutsättningar för konkurrens (Nilsson, 1994).
Efter avregleringen av taximarknaden blev det fritt att etablera taxirörelse och beställningscentraler. En rad nya .regler infördes samtidigt, särskilt när det gällde taxor. En väl fungerande taximarknad tar tid att åstadkomma. Relationen mellan förare och kund är ofta inte kontinuerlig och kundens information är ofta begränsad. Incitamenten att fuska med taxor och redovisning är stora, samtidigt som kontrollen har varit begränsad. Taximarknadens omreglering har anförts som ett exempel där de institutionella särdragen inte beaktats tillräckligt (Lind och Wigren, 1993).
Läkemedelsindustrin domineras på produktionssidan av två stora svenska koncerner. Apoteksbolaget har monopol på försäljning av läkemedel till konsumenterna. Från januari 1993 tillämpas i princip fri prissättning på läkemedel.” Medlemskapet i EU bedöms öka den redan höga internationaliseringen34 i läkemedelsbranschens pro- duktionsled, genom att det avvecklar en del av hindren för parallell- import.
De varor som säljs på tekomarknaden utgörs till 90 procent av import, främst från Europa och östra Asien. Importen från bl.a. Kina har ökat kraftigt efter att Sverige tog bort kvarvarande importkvoter 1991. Avregleringen möjliggjorde en ökning av prispressande import på en marknad med ett allmänt högt konkurrenstryck. Mellan 1991 och 1993 sjönk priserna på kläder med 5,3 procent samtidigt som KPI steg med 6,5 procent.
Det svenska deltagandeti EU:s handelspolitik innebär att tekokvo- terna återinförs till dess EU avskaffar sina tekokvoter, dels partiellt i och med de s.k. Europaavtalen, dels totalt i enlighet med den senaste GATT-överenskommelsen (avsnitt 11.2). Hur konkurrens och import-
” Förutom läkemedel som skall omfattas av läkemedelsförmånen, vilka prissätts enligt ett referensprissystem. '" Utländska läkemedelsföretag svarade 1992 för ca 60 procent av försäljningen på den svenska marknaden. Svensk läkemedelsindustri erhöll 1992 ca 85 procent av sina intäkter från export.
priser på den svenska tekomarknaden påverkas beror bl.a. på hur Sveriges import påverkas av dessa kvoter (SOU l994:6).
Posten är den helt dominerande aktören på marknaden för brevför- sändelser, men ensamrätten till brevbefordran avskaffades ] januari 1993. Konkurrensen har ökat främst när det gäller försändelser mellan företag och från företag till hushåll (t.ex. CityMail i Stockholm). Postens verksamhet utsätts också för konkurrens från internationell kurirpost och från modern teknik som telefax och datakommunikation.
Ökad marknadsprissättning från Postens sida har lett till stora prishöjningar inom marknadssegment med begränsat konkurrenstryck, samtidigt som priserna sänkts inom segment med hårdare konkurrens. Med vissa kunder har Posten tecknat exklusivavtal med rabatter som ger prishöjningar om kunden anlitar konkurrerande företag.
Den 1 mars 1994 bolagiserades Posten. På kort sikt förväntas inga större förändringar av strukturen och konkurrensförhållandena, eftersom det under senare tid inte funnits några formella hinder för konkurrens inom postområdet.
Utvecklingen av konkurrensen på denna marknad ger lärdomar som kan generaliseras till andra monopolmarknader som avregleras:
— Om det befintliga monopolet har en stark ställning på markna- den kan det behövas stimulansåtgärder eller nya regler för att skapa möjligheter för konkurrerande företag. Detta måste då vägas mot risken att stordriftsfördelar går förlorade.
— Ett monopol med fullständig marknadstäckning som utsätts för konkurrens på någon delmarknad kan öka priserna på någon annan marknad. Detta medför att den totala välfärsdvinsten försvinner eller reduceras.
Telia är dominerande inom flertalet områden på den svenska tele- marknaden. Med sin nuvarande struktur är bolaget till stora delar ett naturligt monopol. Det krävs ett flertal strukturella förändringar i Telia-koncemen för att en fungerande konkurrens ska komma till stånd (Konkurrensverket, 1994).
Flera förändringar har redan skett:
Televerket ombildades till Telia AB den 1 juli 1993. Staten äger alla aktier i Telia.
— Ericsson förvärvade under 1993 samtliga aktieri Teli AB. Teli tillverkar telekommunikationsutrustning som till stor del
levereras till Telia-koncemen. Förvärvet förväntas leda till effektivare konkurrens inom telekommunikationsbranschen.
—- Konkurrensen från Tele2 AB på marknaden för internationella samtal ledde till att Telia 1993 genomförde taxeändringar.
Den som vill verka på telemarknaden måste få tillstånd från Tele- styrelsen. Villkoren regleras i telelagen (l993:597).
Bankverksamheten är av tradition reglerad. Bankrörelselagen in- nehåller bestämmelser om den rörelse en bank får driva. En bank är skyldig att ta emot inlåning på räkning från allmänheten och får endast bedriva vissa verksamheter. Ett medlemskap i EU ger banker från andra EU-länder rätt att etablera verksamhet i Sverige utan att begära svensk bankoktroj.35 Tillsynen över verksamheten sköts från respektive hemland.
Nya inhemska aktörer som t.ex. Skandia, Postgirot och IKEA har fått bankoktroj. Den tekniska utvecklingen inom telebanking minskar betydelsen av kontorsnät och reducerar inträdeshindren för nya banker som riktar sig mot hushållen.
Provningsverksamheten för godkännande av produkter som kan innebära fara för liv, hälsa och miljö har avreglerats och EU-an- passats. Ett öppet system för provning, kontroll, certifiering och godkännande av dessa produkter har införts. Statens provningsanstalt och Boverkets typgodkännandeverksamhet har bolagiserats. Svensk Bilprovnings ensamrätt till ombesiktning är upphävd fr.o.m. januari 1993.
Radio och TV har liberaliserats genom rätten att etablera lokal- radio, tillståndet för TV4 att sända i marknätet och liberaliserad kabellagstiftning med bl.a. tillåtelse till reklamfinansiering.
Utländska erfarenheter
En rad internationella studier jämför likartade offentliga och privata verksamheter (se t.ex. Vickers och Yarrow, 1988). Dessa studier kommer vanligen till slutsatsen att de privatägda bolagen är mer effektiva än de offentliga.
” Tillstånd för att driva bankrörelse.
Det är dock inga enkla och självklara samband. På en reglerad marknad har ofta de privata företagen uppvisat brister i effektivitet, som liknar de offentliga (OECD, l992b). Samtidigt visar ett flertal studier att de båda typerna anmärkningsvärt ofta varit ungefär lika produktiva på en konkurrensutsatt marknad (Caves och Christensen, 1980). Privatisering och avreglering har i flertalet fall sammanfallit med en produktivitetsökning.
Slutsatsen av undersökningarna har därför varit att konkurrens är viktigare än ägandeformen för att skapa effektivitet (Vickers och Yarrow, 1991). Fölster ( 1993) menar dock att det finns ett selektions- problem med detta resultat. Vid införandet av konkurrens försvinner de företag som inte är lika produktiva som sina konkurrenter. Detta leder till slutsatsen att konkurrens är viktigt för produktivitetsutveck- lingen. Det behövs dock ytterligare information om de företag som slagits ut innan man kan dra slutsatsen att ägandeformen är av mindre betydelse.
De internationella erfarenheterna talar för att avreglering och privatisering i första hand bör genomföras på områden där marknaden fungerar relativt bra. De områden som är svårast att reformera är de där marknadens funktion är mest störd, t.ex därför att de präglas av naturliga monopol, kollektiva varor eller asymmetrisk information.
Även sådana svårigheter kan emellertid hanteras. I en del länder har produktionen av kollektiva varor och tjänster med framgång lagts ut på entreprenad. Naturliga monopol har renodlats och de verksam- hetsdelar som inte var upphov till monopolet har konkurrensutsatts (Bishop och Kay, 1988). Avregleringen i sig är emellertid inte alltid tillräcklig, utan det kan krävas extra åtgärder för att stimulera konkurrensen, åtminstone under en tid (Foster, 1992)
En stor del av de studier som analyserar effekter av avreglering och privatisering fokuserar på vinster och produktivitet, och inte på de samhällsekonomiska effekterna. Bevekelsegrunderna för de offentliga monopolen och regleringarna har emellertid ofta varit andra än enbart företagsekonomisk vinst. I görligaste mån bör målupp- fyllelsen i sådana avseenden (i den mån målen kvarstår) också vägas in, när samhällsekonomiska bedömningar görs.
9.8 Byggsektom
Byggandet är en sektor där både produktionen och konsumtionen har varit föremål för regleringar och subventioner. En stor del av dessa avvecklas nu successivt, vilket innebär förändrade villkor för hela branschen. De förändrade villkoren i kombination med 1990-talets lågkonjunktur har resulterat i en betydande nedgång i byggverksam- heten.
En kraftig nedgång i byggandet kan medföra en så stor kapacitets- utslagning att den resulterar i flaskhalsar och prisökningar inom byggsektorn när konjunkturen vänder. Bygginvesteringar står även för en del av det kapital som används i övrig produktion. En alltför liten byggsektor kan därför innebära en risk för överhettning inom ekonomins övriga sektorer.
Historik
Expansionen i byggsektorn var betydande i slutet på 1980-talet. Den årliga tillväxttakten var dock i samma storleksordning även under 1950- och 1970-talen. Då, liksom i slutet på 1980-talet, växte byggin- vesteringarna snabbare än BNP.
Diagram 9.8 Bygginvesteringarnas andel av BNP 1950-1993 Procent
18 16 14 12 10
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Källor: SCB och Byggentreprenörema.
Expansionen på 1950- och 1960-talet var baserad på ett omfattande statligt program för bostadsbyggande. Expansionen under slutet av
1980-talet påverkades till stor del av utvecklingen på fastighetsmar- knaden.
En mängd faktorer samverkade under 1970- och 1980-talet till att driva upp fastighetsprisema; först och främst statliga subventioner till byggande och boende, men också höga inflationsförväntningar, en låg realränta samt skattelättnader för ränteutgifter. Under 1980-talet tillkom en snabb tillväxt i de disponibla inkomsterna, höga vinster i näringslivet, en uppgång i internationella fastighetspriser och en avreglerad kreditmarknad.
Byggandets struktur och aktörer
Husbyggande svarar för 80 procent av den totala byggverksamheten. Bostadssektom svarade för 54 procent av allt byggande l992.
Diagram 9.9 Total byggverksamhet 1950-1993 Miljarder kronor, 1992 års priser
underhöll . industri [Z anläggningar övriga hus
bostäder ombyggnad
. bostäder ............................................................... ..
?
150 .................................. /,l ” 4" ; ' &
'////////
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Källa: Byggentreprenörema.
Av branschens drygt 7 000 byggföretag36 har de flesta mindre än 20 anställda. Ett litet antal större företag står emellertid för omkring hälften av omsättningen och arbetskraften i branschen. Under det senaste decenniet har det skett stora sammanslagningar av byggföre- tag.
” "Byggföretag" exkluderar bygghantverksföretagen.
Priser och löner
Under senare delen av 1980-talet var incitamenten att minska kostnaderna svaga i byggprocessens olika led. Byggföretagens marginal förbättrades successivt trots att kostnaderna ökade kraftigt. Marginalen fluktuerade runt en procent under första halvan av 1980- talet, för att därefter öka till 3,5 procent 1990.
Priserna för byggnadsproduktionen ökade mer än priserna på industriproduktionen under slutet av 1980-talet. Det var byggherre- kostnadema som ökade mest, med nära elva procent per år i genom- snitt. Det var dock löner och material som svarade för den största delen av den totala ökningen i produktionskostnad. Ökningstakten för byggmaterial var högst för varor med liten importkonkurrens och ökade med förädlingsgrad.
En byggnadsarbetare hade ca tio procent högre lön än en industri- arbetare 1990 (NUTEK, l994b). Lönerna för byggnadsarbetare följde övriga industrilöner under 1980-talets första hälft, men ökade därefter snabbare. Under 1990-talets lågkonjunktur har lönekostnaden per timme sjunkit mer inom byggnadsindustrin än inom övrig industri.
Tabell 9.13 Löne— och prisutveckling inom byggnadsindustrin och övrig industri Procentuell förändring
1988 1989 1990 1991 1992 1993 Byggnadsindustri (SNR 5000)
Lönekostnad/timme 9,2 12,6 16,0 6,5 -0,9 0,7 Produktpris 9,3 l l,2 9,5 4,4 -1,8 -2,1 Industri (SNR 2000, 3000)
Lönekostnad/timme 6,6 I0,7 10,3 9,0 3,3 1,8 Produktpris 6,1 7,7 3,7 0,7 -2,0 5,1
Källa: Konjunkturinstitutet.
Sysselsättning och kapacitetsutnyttjande
Var nionde förvärvsarbetande svensk var direkt eller indirekt sysselsatt inom byggindustrin 1993. Av dessa var drygt hälften direkt anställda inom branschen.
Under tre år har nedgången i byggsektorn lett till att 155 000 arbetstillfällen försvunnit. I december 1993 uppgick arbetslösheteni byggsektorn till i genomsnitt 30 procent. I september 1994 hade den minskat till 22 procent.
Tabell 9.14 Sysselsatta inom byggproduktion 1990-1993 Tusental personer
l990 l993 Direkt sysselsatta (SNI 5) 3l0 236 Indirekta sysselsatta 275 194 Totalt 585 430
Källa: Finansdepartementet.
Överkapaciteten på bygg- och anläggningsmaskineri landet var 20- 30 procenti november 1992. I slutet av 1992 stod maskinkapacitet för ca fyra miljarder kronor outnyttjad. Under samma tid var över- kapaciteteni hela den svenska industrin ca 20 procent (NUTEK, bil. 6).
Konkurrensförhållanden
Det s.k. fastprissystemet innebar att branschorganisationen Byggen- treprenörerna fastställde regler och rekommendationer rörande anbudsgivning med fast pris. Till följd av den nya konkurrenslagen har detta system upphört. Den nya konkurrenslagen innebär också en skärpning vad gäller synen på konsortier.
Ett totalt sett minskat byggande innebär att konkurrensen mellan svenska byggföretag har skärpts. Samtidigt har dock ett stort antal företag försvunnit från marknaden.
De flesta byggmaterielmarknaderna domineras av ett eller ett fåtal företag. Konkurrenslagen kan komma att få stor betydelse för denna bransch. Den är avsedd att motverka konkurrensbegränsningar, t.ex. prissamarbete och vertikala bindningar (avsnitt 9.7).
Byggnadsektom och internationaliseringen
Byggsektom har traditionellt varit en hemmamarknadsbetonad verksamhet som styrts av nationella regler, normer och standarder. Exporten domineras av ett fåtal stora företag. Med undantag för 1989-1990 har handelsbalansen varit positiv under det senaste decenniet.
Det finns idag endast ett fåtal utländska entreprenöreri Sverige. En norsk inbrytning på den svenska marknaden skedde i slutet av 1980- talet. Svenska utgående direktinvesteringar går främst till EFTA- och EU-länder och sker framförallt genom uppköp av företag.
Prisnivån på svenskt byggande är högre än i samtliga EFTA- länder. Den var 1991 53 procent högre än genomsnittet för de 12 EU- ländema (Eurostat, 1993).
Medlemskapet i EU underlättar rörligheten mellan länderna, vilket kan förväntas öka konkurrensen och pressa kostnaderna. Från den 1 januari 1994 gäller nya och förenklade byggregler. Det ger byggföre- tagen ökade möjligheter att utnyttja alternativa tekniska lösningar. På sikt kan detta komma att få stor effekt på produktivitet och byggkost- nader. Nationella typgodkännanden ersätts successivt med gemensam- ma europeiska godkännanden och certifieringsorgan, vilket kan förväntas öka utländska byggmateriels konkurrenskraft.
Internationaliseringen bedöms ha en dämpande effekt på kon— junktursvängningama inom byggsektorn. Utländska byggnadsfirmor och byggnadsarbetare har nu rätt att verka i Sverige.
Byggandet i framtiden
Minskningen av kapaciteteni byggsektorn kan ses som en anpassning av en sektor som vuxit sig stor på grund av subventioner och gynnsamma förhållandeni övrigt. En del av kapacitetsminskningen är därför en önskvärd strukturomvandling, och en del är en utveckling som beror på konjunkturen. Det kan dock finnas risk för att kapaci- tetsavvecklingen blir så stor att den resulterar i bostadsbrist och överhettning vid nästa konjunkturuppgång. Den avgörande frågan är vilket byggande man kan förvänta sig de närmaste åren och vilka resurser som då krävs.
Vid en internationell jämförelse är Sveriges byggsektor liten. Under perioden 1977-1990 uppgick bygginvesteringamas andel av BNP till drygt 13 procent i genomsnitt för OECD-länderna, medan Sveriges andel låg på elva procent. Detta förklaras till stor del av att det omfattande byggandet under 1960— och början av 1970-talet hade mättat behoven.
Den utveckling av byggverksamheten som är konsistent med basscenariot redovisas i tabell 9.15. Den framtida nyproduktionen av bostäder är en betydelsefull faktor för byggsektorns utveckling. Bostadsbyggandet förväntas öka mindre än byggnationen inom näringsliv och myndigheter p.g.a. de successivt sjunkande räntebidra- gen för nyproduktion.
Tabell 9.15 Prognos för byggnadsverksamheten 1994-1998 ___—_
Miljarder Årlig procentuell volymförändring
kr 1994 Löpande 1995 1996 1997 1998
priser —______.—_____ Näringsliv 43,8 20,5 5,6 7,5 5,9 Bostäder 34,1 -28,4 9,2 10,0 12,0 Myndigheter 25,1 12,5 2,0 2,5 2,5 Totalt byggnads- investeringar lO3,0 2,6 5,4 6,8 6,6 Reparationer 76,5 6,9 0 1,5 2,0 Totalt byggnads- verksamhet l79,5 4,4 3,1 4,6 4,7
Källa: Finansdepartementet.
Åsikterna om hur mycket bostadsbyggande som kommer att efter- frågas går dock i sär. Bedömningar av efterfrågan på bostäder är svåra att göra eftersom inkomst- och priskänslighet varierar mellan olika grupper och tider.
Prisskillnaden mellan bostäder på andrahandsmarknaden och nyproduktion kan ge viss information om det bostadsbyggande som förväntas inom den närmaste framtiden. Denna jämförelse kan göras med vad som kallas Tobins q:
Tobins q =MätvärderegenternaEnighet? Nyproduktionskostnad
Vid q—värden på mindre än 1 kan man förvänta sig en begränsad produktion, eftersom konsumenten då normalt söker sig till an- drahandsmarknaden.
Institutet för bostadsforskning har valt ut 8 000 småhus och räknat fram värden på Tobins q som är justerade för det regionala läget och förslitning. Q-värdet vid årskiftet 1993/1994 var mindre än ett i samtliga län. Variationen mellan länen är stor. Endast Stockholms och Göteborgs län hade värden över 0,7 vid denna tidpunkt. Andrahands- marknaden har därför troligen en potential att fungera som en buffert vid snabb tillväxt i ekonomin.
Byggentreprenörema (1994b) förutspår en uppgång i bostadspro- duktionen med 20-30 procent per år efter 1996. Detta skulle motsvara en uppgång i bostadsproduktionen från 22 000 nya bostäder 1996 till
38 000 1998.37 Det relativt låga bostadsbyggandeti början av 1990- talet riskerar att ge bostadsbrist under de närmast kommande åren. Bostadsbristen bedöms främst komma att gälla storstadsregionerna, eftersom en stor del av byggnationen från slutet på 1980-talet skedde utanför dessa.
Ståhl och Wickman (1992) menar däremot att 10 000 bostäder per år är en rimlig volym på en marknad där subventionerna är av- vecklade. I ett sådant perspektiv är risken för överhettning inte så stor.
Ett alternativ när det gäller att bedöma vilket byggande som kan förväntas är att utgå från bygginvesteringamas andel av BNP. Utgångspunkten är då den totala investeringsnivån i ekonomin, vilken 1994 är nere i 13 procent av BNP. Investeringskvoten behöver öka till drygt 16 procent 1999, om ekonomin ska uppnå BNP-tillväxten i bas- scenariot.38
Under 1980- och 1990-talet har i genomsnitt ungefär hälften av investeringarna gått till byggsektorn. Drift och underhåll har till- kommit med ca fem procent av BNP. Om dessa trender står sig kan den totala byggverksamheten förväntas uppgå till drygt 13 procent av BNP i slutet av 1990-talet.
Hammarlund (1994) hävdar att en långsiktigt balanserad nivå på byggandet i Sverige uppgår till ungefär 15 procent av BNP.
Diagram 9.10 Byggverksamhet jämfört med 15 procent av BNP Miljarder kronor, 1992 års priser
250 .......................................................................................................................................
Total byggverksamhet """"""""" ——
200
150 .............................................................
100 ...;:_._._.,.-.-.'Tf.'l ..............................................................................................
15 procent av BNP i 1992 års priser
50 ......................................................................................................................................
0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Källa: Hammarlund (1994).
" Bakom denna bedömning ligger en förväntad hushållstillväxt på 20 000 nya hushåll fram till 1997. Därefter förväntas ett uppdämt behov ge 35 000 nya hushåll per år. Det är framförallt ungdomar som bedöms som mest priskänsliga i dessa beräkningar. En avgång i beståndet på 6 000 bostäder per år ingår i kalkylen. ” Byggentreprenöremas bedömning (l994b) är en investeringsnivå på 17,5 procent av BNP 1998.
En uppgång i byggsektorn kan leda till en arbetskraftsbrist för vissa grupper, främst de som även har en arbetsmarknad inom industrin, t.ex. elektriker. För övriga grupper är nuvarande arbets- marknadsåtgärder antagligen tillräckliga för att tillfredställa byggnad- sindustrins arbetskraftsbehov vid den förväntade uppgången.
Beträffande t.ex. Byggnadsarbetareförbundets medlemmar, sysselsattes drygt 122 000 i oktober 1994. Behovet av denna yrkes- grupp 1999 bedöms bli drygt 153 000.39 Det innebär ett nettotillskott på 31 000. Vid en jämn konjunkturuppgång kan detta behov fördelas på ungefär 6 200 per år från den uppgång som redan kan skönjas i slutet av 1994. Nära 27 000 av byggnadsarbetarförbundets medlemmar var arbetslösai oktober 1994. Drygt 10 000 medlemmar var samtidigt sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilket sammantaget reducerar risken för arbetskraftsbrist.
Arbetskraften påverkas dock bl.a. av flexibiliteten på arbets- marknaden och omsättningen på arbetskraft. En låg flexibilitet och omsättning på arbetskraft ökar risken för långtidsarbetslöshet och utslagning av arbetskraft. Förutom de sociala kostnaderna ökar detta risken för överhettning, genom att delar av arbetskraftens kompetens kan gå förlorad. Enligt AMS finns det dock en viss rotation på byggarbetsmarknaden vilket kan skapa flexibilitet inför uppgången.
Byggbranschens relativt djupa nedgång och stora betydelse för ekonomin har lett till krav på stödåtgärder. De stora subventionerna till byggandet under 1980-talets högkonjunktur och dessas minskade omfattning under 1990-talets lågkonjunktur har ökat fluktuationerna och omställningsproblemen inom byggsektorn. Att i en konjunturupp- gång ge extra stöd till byggsektorn innebär en risk för att dessa misstag upprepas.
9.9 Entreprenörskap och företagande
Inledning
Tjänstesektoms tillväxt är den främsta förklaringen till småföretagens ökade betydelse. Nästan två tredjedelar av småföretagens sysselsätt- ning återfinns i tjänstesektorn. Tjänstenäringamas expansion kan i sin
” Dessa beräkningar bygger på den kalkyl med högst tillväxt, fyra procent, som presenterades i RNB 94, ettersom syftet är att studera risken för flaskhalsar och överhettning.
tur delvis förklaras av den ökade specialiseringen och arbetsdelningen i näringslivet där tillverkningsföretagen i ökad utsträckning köper in tjänster från fristående företag. Samtidigt har informationsteknologins insteg i både varu- och tjänsteproduktion inneburit förbättrade förutsättningar för produktion i mindre enheter inom många verksam- heter (avsnitt 3.3).
Kapitlets föregående avsnitt har delvis belyst de mindre företagens produktionsförutsättningar:
-— Småföretagen är beroende av inhemskt kapital, oftast satsat av ägaren själv eller av någon i dennes omgivning. Ägarskatternas utformning har en större betydelse för investeringari mindre än i större företag.
— Utbildningsnivån är genomgående lägre i de mindre företagen.
— Satsningarna på forskning och utveckling är små. Kapaciteten att ta till sig kunskap utifrån är lägre till följd av den lägre utbildningsnivån.
Ur flera aspekter verkar de mindre företagens produktionsförut- sättningar vara sämre än de större företagens. Samtidigt är det i de mindre och nya företagen som en stor del av de nya investeringarna och arbetstillfällena förväntas komma.
Under det senaste decenniet har de flesta västeuropeiska länder infört särskilda småföretagsprogram för att stimulera tillväxten i mindre företag. Olika former av marknadsmisslyckanden brukar vara ett argument för stöd till småföretagssektorn (se t.ex. Stanworth och Gray, 1991). Marknadsmisslyckanden leder till att ekonomins resurser inte allokeras effektivt. Mindre företag har ofta kostnadsnackdelar till följd av fasta kostnader för att samla in och analysera information. Skalfördelar på de finansiella marknaderna skapar ett finansieringsgap, vilket reducerar mindre företags tillgång till externt kapital och höjer kostnaden för detta (avsnitt 5.4 och 9.2). Högre risker och kostnader som är förknippade med små företag bör dock inte betraktas som marknadsmisslyckanden. Högre avkastningskrav till följd av skalnack- delar och informationskostnader utgör inte någon snedvridning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Marknadsmisslyckanden kan däremot förekomma i form av ex- ternaliteter eller spillover-effekter som utvecklingen i småföre- tagssektorn har på övriga delar av ekonomin:
-— Trots de låga F oU-satsningarna utgör småföretag en betydande källa för innovationer (avsnitt 9.4).
— Småföretag och nyetableringar medverkar till att upprätthålla en effektiv konkurrens.
— Småföretagen bidrar till att skapa ökad flexibilitet på arbets- och faktormarknaderna.
Det främsta skälet till det västeuropeiska intresset för småföre— tagspolitik har varit de mindre företagens sysselsättningsskapande roll. Under 1980-talet skapades färre nya jobb i Europa än i USA där bl.a. Birch (1979) har framhållit de mindre företagens nyckelroll. Trots skarp kritik40 av dessa studiers metodik har sysselsättningsargumentet använts betydligt oftare än övriga för att rättfärdiga olika former av småföretagsprogram. Nya studier med bättre utvecklade metoder har emellertid kommit till liknande resultat. För Sveriges del har t.ex. Davidsson m.fl. (1994) visat att företag med mindre än 200 anställda under perioden 1985—1989 stod för 70 procent av nettotillskottet av nya arbetstillfällen inom näringslivet.
Vem blir entreprenör?
Inom såväl psykologi som geografi och sociologi har man studerat frågan om vad som är entreprenörskapets kännetecken. Det rör sig om en komplex uppsättning faktorer som även är inbördes beroende av varandra— individuella, socio-ekonomiska och miljörelateradefaktorer — vilka ökar eller minskar sannolikheten för att en individ ska bli egenföretagare.
Den s.k. Bolton-rapporten (1972) särskiljer entreprenören/företags- grundaren från andra näringsidkare på en enda grund — deras behov av att nå och bevara ett oberoende. Behov av självständighet och oberoende samt möjligheten att förverkliga idéer har också framhållits i svenska studier av företagares motiv för att starta eget (Lundström m.fl., 1994). Andra personlighetsdrag som framhålls i olika studier är ett stort prestationsbehov, inre locus of control”, benägenhet att ta stora risker samt ett innovativt beteende (Stanworth och Gray, 1991).
40 Dessa studier har kraftigt ifrågasatts, se t.ex. OECD (1985) och (l994a) samt Davis m.fl. (1994). ” Känslan av att själv kunna styra sin situation.
Nyföretagaren och egenföretagaren är oftast man — i Sverige har knappt 20 procent av de nya företagen under senare år startats av en kvinna. En annan socio-ekonomisk faktor är att företagsstartare ofta har nära förebilder som har drivit egna företag. Oakley och Oakley (1979) fann att drygt 40 procent av alla egenföretagarei Storbritanni- en hade minst en förälder som drivit ett eget företag. Företagsstartare återfinns främst i åldersgruppen 25-45 år. Egenföretagandet är generellt sett högre bland personer utan högre formell utbildning eller med någon form av lärlingsutbildning. Stora skillnader finns dock mellan olika typer av företagsetableringar (Burrows, 1991 och Meager, 1989). Det tycks ske en trendmässig förskjutning över tiden mot en mer välutbildad företagarstam (Lundström m.fl., 1994).
Lindh och Ohlsson (1994) framhåller likviditetens betydelse för att bli egenföretagare. Windfall gains i form av lotterivinster eller arv ökar sannolikheten att bli egenföretagare, vilket kan tolkas som att det i vanliga fall existerar likviditetsrestriktioner för många potentiella egenföretagare?2
Arbetslöshet eller risk för att bli arbetslös är ytterligare en faktor som påverkar nyföretagandet. Både 1992 och 1993 uppgav ca 30 procent av de svenska nyföretagarna detta som det viktigaste motivet till företagsstarten. Johnson (1991) fann ett positivt samband mellan arbetslöshet och nyetableringar i USA och Storbritannien under perioden 1966-1986. Detta bör dock inte tolkas enbart som ofrivilligt egenföretagande. Ökad risk för arbetslöshet kan tjäna som katalysator för en förändring som ändå var planerad. I samma studie visades också att nyetableringsfrekvensen under 1980-talet fortsatte att öka även när arbetslösheten gick ner.
De faktorer i den omgivande miljön som påverkar nyföretagandets omfattning sammanfattas av Mason (1991). Nyföretagandet tenderar att vara högst i områden där:
— branschstrukturen visar en övervikt för små, självständiga företag eller enheter;
— de anställda har problemlösande uppgifter och mycket kund- kontakter och därmed nära kontakt med teknik och marknad;
" Likviditetsvariablemas signifikans sjunker emellertid när resultatet kontrolleras för om föräldrarna var egenföretagare. Det som ser ut som ett bevis för en kreditrestriktion kan därmed delvis förklaras som en socioekonomisk bakgrundsfaktor.
— koncentrationen av tekniskt framåtsträvande stora företag är hög;
— nyföretagandet varit högt under tidigare perioder;
— banker och finansiella institutioner är positivt inställda till små och nystartade företag;
-— tillgång finns till rådgivning; — det sociala klimatet gynnar individualism.
I en historisk genomgång av entreprenörskapets betydelse i olika typer av samhällen framhåller Baumol (1990) att politiken kan påverka allokeringen snarare än utbudet av entreprenörer. Skillnader i ekonomisk tillväxt över tiden och mellan regioner och länder kan inte förklaras av tillgången på entreprenörer, utan snarare av de skillnader i spelregler som entreprenören möter. Entreprenörskap kan vara av både produktiv och improduktiv art och allokeringen av entreprenörerna mellan de båda beror på den relativa avkastningen på respektive verksamhet. Samhällets spelregler bestämmer denna avkastning.
Vilken typ av verksamhet som framgångsrika individer väljer att ägna sig åt kan ha stor betydelse. Om de blir entreprenörer kommer de att förbättra teknologin inom sitt område, vilket leder till ökad pro- duktivitet och inkomster. Om de blir "privilegiejägare" (rent seekers) kommer största delen av deras avkastning från en omfördelning av välstånd från andra och inte från skapande av välstånd. F å aktiviteter är enbart "privilegiejakt" eller effektivitetsförbättrande. Den poäng som Murphy m.fl. (1990) framhåller är dock att individer dras till verksamheter som ger den högsta privata avkastningen. Denna behöver inte sammanfalla med den högsta samhällsekonomiska avkastningen.
Tillväxthinder i mindre företag
Tillväxten i de mindre företagen är svag. Endast 10-15 procent av småföretagen ökar antalet anställda (Lundström m.fl., 1994). Under lågkonjunkturen har tillväxten troligen ytterligare försvagats till följd av en svag efterfrågan på hemmamarknaden och en hård konkurrens.
Den dominerande tillväxthämmande faktorn är en begränsad vilja till tillväxt (Lundström m.fl., 1994). Tillväxt upplevs inte som förenlig
med företagarens mål om oberoende. Bland de allra minsta företagen är en förväntan om ökat oberoende en tillväxtdrivande faktor. Med ökande storlek tilltar dock en rädsla för att förlora full kontroll över företaget. Redan vid en storlek på 10-20 anställda utgör detta den viktigaste tillväxthämmande faktorn (Davidsson, 1989a). Samma mönster märks i andra europeiska länder. 19 av 20 småföretag föredrog att behålla företagets nuvarande storlek. En viktig bidragande orsak till problemet kan vara att företagsledarens kompetens behöver vidareutvecklas när dennes roll förändras till följd av att företaget växer (Ek, 1994).
Andra vanliga förklaringar till den svaga tillväxten är bristen på finansiering och utformningen av skattesystemet och anställnings- skyddet. Varken arbetsrättslagstiftning eller tillgång på finansiering var dock enligt Davidsson (1989b) viktiga tillväxthinder i mitten på 1980-talet.
Finansiering i småföretag och Skattesystemets effekter behandlas i avsnitt 9.2.
Lagen om anställningsskydd, framför allt de begränsade möjlig- heterna till prov- och visstidsanställningar samt turordningsreglerna vid neddragningar på grund av arbetsbrist, har kritiserats för att inte ta hänsyn till de mindre företagens situation. På längre sikt har an- ställningsskyddets utformning troligen ingen större inverkan på sysselsättningssituationeni ekonomin som helhet. I en konjunkturupp- gång kan emellertid en restriktiv lagstiftning innebära att företagen senarelägger nyanställningar (avsnitt 8.7). Den negativa effekten på kort sikt är troligen starkare för de mindre företagen där ett an- ställningsbeslut innebär en relativt större kostnad. Särskilda regler för de mindre företagen kan därför behövas för att underlätta expansionen och öka flexibiliteten i ekonomin.
Det finns samtidigt potentiella faror med att utforma undantag för de mindre företagen vad gäller anställningsskydd och sociala avgifter:
— Lägre löner och sämre karriärmöjligheter gör att de mindre företagen redan i utgångsläget har svårare att dra till sig kvalificerad personal. Behoven av sådan personal är samtidigt stora om konkurrensfördelar inom produktion av nischinriktade varor och tjänster ska kunna realiseras. Om även anställnings- skyddet är mindre förmånligt för arbetstagarna kan problemet förvärras och resultatet på längre sikt bli en svagare snarare än en starkare konkurrenskraft i de mindre företagen.
— I den utsträckning en avreglering leder till att småföretagen kan konkurrera med en lågkostnadsstrategi kan detta leda till att konkurrensfördelar söks genom låga kostnader snarare än genom innovationer, nya produkter och nya marknader. Återigen kan den kortsiktiga fördelen bytas i en långsiktig nackdel.
— Större spridning i kostnader mellan större och mindre företag, speciellt lönekostnader, kan leda till att större företag lägger ut en större del av produktionen på underleverantörer. De mindre företagen kan komma att fungera som buffertar. Medan sysselsättningen i de mindre företagen ökar kommer då de större företagen att dra ned på sin sysselsättning. Detta behöver inte innebära en förbättring av tillväxtförutsättningarna i ekonomin som helhet.
Småföretagen i framtiden
Tjänstesektoms tillväxt under 1980—talet är en av de främsta orsakerna till den ökade aktiviteten inom småföretagssektorn. Små företag har konkurrensfördelar inom tj änsteproduktion — genom en stor geografisk spridning kan de uppfylla efterfrågan från den lokala marknaden. En fortsatt förskjutning mot en större tjänstesektor kan därmed antas gynna de mindre företagen. När tjänstesektorn mognar kan emellertid större företag antas inrikta sig även mot de delar som de mindre företagen traditionellt har funnits på. Tecken finns t.ex. på en ökad ägarkoncentrationinom handeln genom ökad franchising, butikskedjor m.m. (Jacobsson m.fl., 1993). Detta kan utgöra ett hot mot en själv- ständig småföretagssektor.
Arbetskraftens sammansättning kan påverka framtiden för småföre- tagssektorn. Den demografiska utvecklingen kommer att leda till en stor andel personer i de åldersgrupper där nyföretagandet är vanligast. Samtidigt kommer dock ungdomskullarna att vara små. Vid en eventuell arbetskraftsbrist kan de mindre företagen antas ha svårt att konkurrera med de större vad gäller anställningsvillkor.
Det ökande nyföretagandet under 1980-talet kan få betydelsefulla konsekvenser på lite längre sikt. Sambandet mellan föräldrarnas arbetssituation och barnens sannolikhet för att starta eget företag talar för en uppgång i egenföretagandeti nästa generation.
Om en ökad tillväxt inte skapar några nya arbetstillfällen kan detta leda till ett tryck mot ett ökat egenföretagande. Det finns samtidigt en
kvalitativ dimension på antalet småföretag. En hög andel tidigare arbetslösa bland nystartama kan innebära en förskjutning mot en minskad andel nya företag med tillväxtpotential.
Ökad ekonomisk aktivitet kan minska intresset bland mer margi- nella företagsstartare, samtidigt som en sysselsättningsexpansion i redan existerande småföretag kan förväntas. En ökning av den privata konsumtionen ger störst effekt på sysselsättningen i de mindre företagen.
Tabell 9.16 Samband mellan sysselsättningeni olika storleksgrupper och privat konsumtion 1980-1992 Skattade elasticiteter
Företagsstorlek 0 10 20 50 100 -9 -1 9 -49 -99 - 1 99 Elasticitetssamband 0,96 0,82 0,91 0,86 0,97
Källa: Lundström m.fl. (1994).
På kort sikt antas effekterna på småföretagssektom av den västeuropeiska inre marknaden bli små. Huvuddelen av de mindre företagen finns inom tjänstenäringama på lokalt avgränsade markna- der. De kulturella skillnaderna mellan medlemsländerna kommer även fortsättningsvis att vara stora.
EU:s kvalitetsnormer kan komma att leda till rationaliseringar och omstruktureringar mot större produktionsenheter inom tillverknings- sektorn. Omstruktureringar pågår inom den europeiska underleveran- törsindustrin. Dessa faktorer kan leda till negativa effekter för de mindre företagen inom tillverkningsindustrin. Å andra sidan medförde tidigare tullar och tariffer större kostnader för de små och medelstora företagen än för de större (Cecchini, 1988). De svenska småföretagen exporterar i genomsnitt åtta procent av omsättningen (Lundström m.fl., 1994).
För goda tillväxtförutsättningar (utan subventioner) i småföre- tagssektorn krävs;
— ett generellt sett gott ekonomiskt klimat. God tillväxt i ekono- min som helhet är troligen det bästa även för att skapa goda förutsättningar för småföretagen;
— att Skattesystemets negativa effekter minskas i den utsträckning detta är förenligt med andra hänsyn (t.ex. risken för skattearbit- rage). Småföretagen påverkas troligen starkare än övriga företag av ägarskattemas utformning;
200 -499
0,67
500-
0,54
— ökad konkurrens i hela ekonomin. Småföretagssektorn påverkas troligen positivt av de flesta åtgärder för avreglering och ökad konkurrens;
— att lagar och förordningar påverkar stora och små företag på ett effektivt och lika sätt.
Målet för statliga åtgärder bör vara att skapa ett så neutralt före- tagsklimat som möjligt. För att kunna bedöma de mindre företagens problem behövs en sammanhållen och systematisk undersökning av hur olika ingrepp påverkar stora respektive små företag.
Övriga åtgärder som staten kan vidta är förstärkt rådgivning för mindre företag och nystartare. Det finns ett stort behov av informa- tion, inte minst om vilka regler som gäller inom EU, vilka program/ stöd som finns etc. För att underlätta tillväxten i småföretag kan utbudet av utbildningar i ledarskap för mindre företag behöva utökas. Kunskaper i hur man startar och driver företag kan också läggas in som obligatoriska moment i olika gymnasie- och högskoleutbild- ningar.
9.10 Produktionsförutsättningama i sammanfattning
I långtidsutredningens basscenario (avsnitt 7.7) förutsätts det privata näringslivet stå för hela ökningen av sysselsättningen under resten av 1990-talet. Detta ställer stora krav på goda produktionsförutsättningar. Utvecklingen av olika produktionsfaktorer har belysts i kapitlets föregående avsnitt.
Produktionsförutsättningarna har förbättrats på en rad områden. De tidigare avsnitten har även diskuterat ågärder för att utveckla och förbättra förutsättningarna ytterligare.
Lönsamhetens roll för investeringarna har poängterats (avsnitt 9.2). Det finns inga tecken på att Sverige skulle ha ett långsiktigt in- vesteringsproblem. Däremot behöver investeringarna öka snabbt under resten av 1990-talet för att inte de låga investeringarna och kapaci- tetsutslagningen i början på decenniet ska leda till kapacitetsbrist. För att detta ska bli möjligt krävs en stabil lönsamhet i svenska företag som efter skatt ligger på en internationellt konkurrenskraftig nivå. Osäkerhet om framtiden hämmar investeringarna.
Satsningarna i mindre företag hämmas troligen av avsaknaden av en marknadsplats där den riskvillige spararen och företaget eller
entreprenören med det nya utvecklingsprojektet kan mötas. De mindre företagen blir därför starkt beroende av ägarens/företagsledarens möjligheter att själv satsa kapital eller uppbåda kapital i sin om- givning. Likformighet i beskattningen av olika sparandeformer och ägarskattens utformning har särskild betydelse för de mindre före— tagen. I stället för generellt sänkta ägarskatter kan särskilda riskkapi- talavdrag för satsningar i mindre företag övervägas som ett sätt att kompensera för de högre riskerna och stimulera investeringar i småföretagen.
Resurserna till den högre utbildningen har kraftigt förstärkts sedan början av 1990-talet (avsnitt 9.3). Ytterligare satsningar skulle dock behövas för att kunna möta den framtida efterfrågan på högutbildade. Särskilt högskoleutbildade tekniker och naturvetare kan bli en bristvara om inte skolan förmår ändra ungdomarnas negativa attityder till teknik och naturvetenskap. Stärkta incitament för både företag och enskilda att satsa på en fortgående kompetens är också av stor betydelse, liksom en förändring av arbetsorganisationen så att de anställdas kompetens kan utnyttjas bättre.
De anställdas utbildning är även den viktigaste faktorn för att kunna utveckla teknologi och dra nytta av forskning och utveckling bedriven i andra länder och i andra företag (avsnitt 9.4). Sveriges teknologiska specialisering ligger främst inom de råvaruförädlande basindustrierna, men även de branscher som har höga satsningarna på forskning och utveckling uppvisar stora exportöverskott.
Den långt drivna specialiseringen tillsammans med avsaknaden av en långsiktig patentstrategi i många företag kan medföra problem att i framtiden skaffa kompletterande kunskap. Detta kan innebära en försvagad position vid exploatering av nya teknologier och svårigheter att vidareutvecklaockså befintliga produkter och produktionsmetoder.
För att nya teknologier ska exploateras inom landet måste företag förstå värdet av nya teknologier, använda sig av dessa och omvandla dem till kommersiella syften. Denna absorptionsförmåga är i fara om näringslivet blir alltför specialiserat.
Sverige som land, liksom även det svenska näringslivet, hör till de OECD-länder som satsar störst andel av BNP på forskning och utveckling. De offentliga satsningarna har en mycket stark inriktning mot högskoleforskningen. För att främja spridningen av ny teknologi och stödja de mindre företagens teknologiutveckling kan staten i ökande omfattning ta på sig en roll för att skapa nätverk mellan små och stora företag och mellan forskningsinstitutioner och företag.
Energi är en faktor som påverkar näringslivets konkurrensförrnåga och strukturomvandling (avsnitt 9.5). Produktionen av el i Sverige beräknas nå kapacitetstaket före 2010. En kärnkraftsavveckling kommer därför endast att tidigarelägga prisökningarna med några år. De svenska elpriserna har hittills varit relativt låga, men i framtiden kan man inte förvänta att Sverige kommer att ha fortsatt tillgång till relativt billig elförsörjning. Priset beräknas bli ungefär detsamma på importerad som svenskproducerad el. Ett flertal skäl talar för ett ökat europeiskt samarbete på energiområdet. Inom EU pågår ansträng- ningar för att få till stånd en gemensam energimarknad. Det finns dock omfattande motstånd mot ett dylikt samarbete.
Näringslivets behov av pålitliga transporter och kommunikationer kommer att öka i framtiden (avsnitt 9.6). Den svenska infastrukturen är väl utbyggd och det finns inga belägg för någon övergripande brist. Däremot kan det finnas angelägna investeringar inom vissa slag av infrastruktur eller på särskilda platser i Sverige. De enskilda in- vesteringarna måste dock prövas utifrån egna meriter och uppfylla rimliga samhällsekonomiska lönsamhetskrav— det finns inget generellt samband mellan ökade infrastrukturinvesteringar och ökad tillväxt. Lokala myndigheter, kommuner och landsting skulle kunna bära en större del av kostnaderna för infrastrukturinvesteringar för att minska risken för att olika intressenter driver fram investeringar utöver vad som är samhällsekonomiskt lönsamt.
F örutsättningarna för en god konkurrens i det svenska näringslivet har förbättrats under de senaste åren (avsnitt 9.7). EES-avtalet och EU-medlemskapet skärper den utländska konkurrensen inom de flesta branscher. Den 1 juli 1993 trädde den nya konkurrenslagen i kraft, vilken har en skarpare utformning mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande marknadsställ- ning. För att avregleringar ska leda till mer effektiva marknader krävs i allmänhet en omreglering. En ändamålsenlig åtgärd får inte ha kost— nader som överstiger den välfärdsförlust som den var avsedd att undanröja.
Trenden från 1980-talet med en ökad tjänstesektor och mer fragmenterade marknader gynnar småföretagen (avsnitt 9.9). En god tillväxt i småföretagssektorn förutsätter dock att de mindre företagen kan konkurrera med de större om arbetskraften.
Oavsett om tillväxten under 1990-talet blir snabb eller långsam bör småföretagssektorn gynnas, men på olika sätt. Låg tillväxt leder sannolikt till ett tryck mot ett ökat egenföretagande. Hög tillväxt leder
till bättre utvecklingsförutsättningar för de småföretag som redan finns.
Trenden mot en ökande andel små företag i näringslivet kommer därmed troligen att fortsätta. Den öppna arbetslösheten var dock 1993 tio gånger så stor som det nettotillskott av ny sysselsättning som småföretagen stod för under högkonjunkturåren 1985-1989. Om de mindre företagen ska kunna svara för huvuddelen av den syssel- sättningsexpansion som basscenariot förutsätter till 2010 krävs därför troligen åtgärder som minskar tillväxthindren och förbättrar förut- sättningarna för att starta nya företag.
10. Den offentliga omställningen
10.1. Inledning
I detta kapitel koncentreras uppmärksamheten på effekterna av de offentliga underskotten och möjligheterna att på sikt uppnå balans.
De finns flera skäl till varför en växande skuldsättning bör undvikas. Ökad skuldsättning kan leda till ökad inflation och höjda räntor. Finansieringen av underskotten riskerar på vissa områden att tränga undan privata investeringar. En omfattande nettoskuld innebär också att de offentliga finanserna blir känsliga för förändringar i ränteläget. Höjda realräntor kan i sig utlösa en kraftig försämring av de offentliga finanserna. Omfattande underskott reducerar hand- lingsutrymmet för den ekonomiska politiken. Möjligheterna att bedriva en expansiv finanspolitik i en konjunkturnedgång begränsas. Omfattande offentliga skulder kan ge upphov till en omfördelning mellan generationerna.
De offentliga underskotten är ett allvarligt hot mot välfärden. Däremot är underskotten inte det enda skälet till behovet av en omställning av den offentliga sektorn. En avgörande faktor är den offentliga sektorns inverkan på den allmänna ekonomiska utveck- lingen. På en rad olika områden påverkas olika aktörers val av skatte- och transferingssystemen och av den offentliga konsumtionen. Detta har stor betydelse för tillväxten i ekonomin, och därigenom också för den offentliga sektorns fortsatta finansiering.l
Kapitlet är disponerat på följande sätt. I avsnitt 10.2 diskuteras bakgrunden till dagens underskott och uppdelningen på strukturella respektive konjunkturella underskott. Därefter analyseras effekterna av underskottens finansiering och behovet av en norm för budget-
' En uppfattning är att den offentliga sektorns storlek i sig skulle inverka negativt på den ekonomiska tillväxten (jfr t.ex. Söderström m.fl., 1994a). Den empiriska grunden för detta synsätt är emellertid inte oomstridd (jfr Agell m.fl., 1994).
KAPITEL
politiken. Avsnittet avslutas med en diskussion om det framtida utrymmet för offentliga utgifter.
Hur kan de offentliga finanserna förstärkas? Detta är den över- gripande frågan i de tre följande avsnitten. I avsnitt 10.3 diskuteras förändringar av skatter och avgifter. I avsnitt 10.4 behandlas de offentliga transfereringarna och vilka besparingar som kan genomför- as. I avsnitt 10.5 diskuteras den offentliga verksamheten. Tyngd- punkten är lagd på vilken besparingspotential som finns och vilka möjligheter och eventuella risker som nya verksamhetsformer kan medföra.
Avslutningsvis diskuteras i avsnitt 10.6 de incitamentsstrukturer som skapas av de offentliga skatte- och transfereringssystemen och den offentliga konsumtionen.
10.2. De finansiella obalansema
Den offentliga sektorns inkomster är i hög grad beroende av national- inkomstens utveckling. Höjda löner och företagsvinster innebär att skatteunderlaget växer och mer pengar flyter in till staten, kommuner- na och socialförsäkringssektorn. Samma effekt får ökad sysselsättning.
En liknande automatik finns på utgiftssidan. Pris- och löneökningar i näringslivet tenderar att leda till ökade kostnader också för offentlig konsumtion och investeringar. En lång rad transfereringar till hushåll, företag och internationell verksamhet är mer eller mindre direkt kopplade till den allmänna pris- och löneutvecklingen.
I normalfallet finns således en betydande samvariation mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter. En viktig förutsättning för denna "balans" är dock att inga avgörande förskjutningar sker i befolkningens ålderssammansättning eller förvärvsintensitet. Vikande sysselsättning till följd av ökad arbetslöshet eller förändrad demografi innebär att skatteintäkterna reduceras, samtidigt som transfereringarna till hushåll och företag tenderar att öka.
Behovet av en norm för budgetpolitiken
Vådan av betydande och fortsatta underskott i de offentliga finanserna har lett till en diskussion om normer för budgetpolitiken. Att de offentliga finanserna visar underskott i en lågkonjunktur är i sig inte anmärkningsvärt. Det finns inga skäl att fullt ut anpassa utgifterna efter de konjunktursvängningar som uppstår på inkomstsidan. En väl utvecklad internationell kreditmarknad gör det möjligt att kortsiktigt
underbalansera de offentliga finanserna utan att detta får konsekvenser för den privata sektorns sparande.
Enligt den neoklassiska teorin bör ett lands skattesatser hållas konstanta över tiden (tax smoothing). Variationer i skattesatserna anses förenade med extra kostnader. Detta innebär att staten tillåter budgetunderskott i en lågkonjunktur då utgifterna är extra stora. Förekomsten av automatiska stabilisatorer är också förenlig med keynesianska politikrekommendationer (Dillén m.fl. bil. 15).
En viss upplåning kan vara befogad också i ett längre tidsperspek- tiv. Detta gäller inte minst under perioder med omfattande offentliga investeringar. En förutsättning är att investeringarna leder till att den framtida betalningskapaciteten ökar. Även konsumtion och trans- fereringar kan behöva lånefinansieras över längre perioder. Anspråken på de offentliga systemen kan variera till följd av demografiska faktorer.
Att de finansiella skulderna överstiger de finansiella tillgångarna behöver inte utgöra något problem. Det avgörande är att skulden inte Växer okontrollerbart i förhållande till BNP. En viss nettoskuld kan under vissa betingelser t.o.m. vara eftersträvansvärd. De senaste årens försämring av den offentliga sektorns finansiella sparande samman- faller dock inte med någon motsvarande uppgång i investeringarna (diagram 10.1).
Diagram 10.1 Den offentliga sektorns sparande Procent av BNP
_10 —12
—14 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Källa: SCB.
I själva verket är det svårt att faställa någon mest ändamålsenlig nivå på inkomster, utgifter och skuldstock. En sådan bedömning måste ytterst stödja sig på en förutsägelse av framtiden. Ändå är det
angeläget att formulera långsiktiga mål för de offentliga finanserna. När de närmaste årens förstärkning ska utformas krävs det en uppfattning om hur pass omfattande besparingar alternativt inkomst- förstärkningar som behöver vidtas.
Det finns flera sätt att formulera sådana långsiktiga kriterier. Två huvudinriktningar kan urskiljas. I det ena fallet är målsättningen att undanröja Sparandeunderskotten. I det andra fallet avser målsättningen nettoskuldens storlek.
En målsättning om att undanröja Sparandeunderskotten innebär att den offentliga sektorns inkomster och utgifter långsiktigt ska samman- falla. Två varianter är möjliga. En är att balans uppnås i det finans- iella sparandet, vilket är liktydigt med att den offentliga sektorns sammantagna inkomster och utgifter balanserar. En annan är att balans uppnås i det primära sparandet, vilket innebär att den offentliga sektorns inkomster och utgifter exkl. kostnaderna för skuldstocken ska sammanfalla.
En målsättning om att stabilisera sparandet innebär ingen restrik- tion för nettoskuldens utveckling. Balans i det finansiella sparandet innebär visserligen att skuldens andel av BNP långsiktigt sjunker. Hur nettoskulden utvecklas i förhållande till BNP vid ett neutralt primärt sparande beror däremot på förhållandet mellan realräntan och tillväxten. Vilken storlek nettoskulden hunnit uppnå innan sparande- underskotten undanröjts är i båda fallen oklart.
En vanlig norm för det offentliga sparandet är att nettoskulden inte ska öka som andel av BNP. Innebörden är att skulden inte får växa snabbare än de totala inkomsterna i ekonomin. Härigenom kan den andel av skatteinkomstema som går åt till att betala skuldräntorna hållas konstant. En sådan målsättning innebär inte heller någon restriktion för hur stor skuldstocken kan bli innan målet uppnås.
Vad som talar för att besparingsmålet även bör innefatta en norm för skuldstockens storlek är det genomslag räntebetalningama annars kan få, t.ex. för finanspolitikens möjligheter att bidra till stabilisering- en av ekonomin. Målet bör således avse nettoskulden och räntenettot. Det är givetvis svårt att i praktiken fastställa en sådan nivå — inte minst p.g.a. osäkerheten om framtiden. Bedömningen kommer därför i hög grad att handla om ett val mellan olika risknivåer. En högre skuldkvot innebär att de risker som är förknippade med ökad skuldsättning också ökar.
Även om framtiden inte till alla delar kan förutsägas finns det dock vissa faktorer av betydelse för de framtida offentliga finanserna som det går att uttala sig om med någorlunda säkerhet. En sådan är
den demografiska utvecklingen. Andelen äldre kommer att växa framöver. Detta beror inte minst på att den stora 1940-talsgeneratio- nen går i pension efter sekelskiftet. Mot bakgrund av denna utveckling finns det starka skäl för att den offentliga sektorn idag borde uppvisa finansiella överskott.
Bakgrunden till dagens underskott
Mellan 1990 och 1993 reducerades antalet sysselsatta med närmare en halv miljon. Detta motsvarar en nedgång med elva procent. Samtidigt som sysselsättningen minskat har mängden öppet arbetslösa och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat med drygt 400 000. Till detta ska läggas en påtaglig uppgång i antalet nybevil- jade förtidspensioner och sjukbidrag.
Denna förskjutning i relationen mellan förvärvsverksamma och förmånstagare har för den offentliga sektorns del inneburit att inkomsterna minskat samtidigt som utgifterna ökat. En Väsentligt tyngre försörjningsbörda har lagts på en betydligt mindre grupp personer än tidigare.
Förskj utningen mellan förvärvsarbetande och arbetslösa är inte den enda förklaringen till att de offentliga finanserna försvagats. Den ekonomiska krisen har resulterat i betydande utgifter också på andra områden. Ett exempel på detta är statens stöd till banksektorn.
Även på inkomstsidan har den negativa effekten blivit mer omfattande än vad som följer direkt av utvecklingen på arbets- marknaden. Ökade konkurser, vikande företagsvinster och fallande tillgångsvärden i den ekonomiska krisens spår har bidragit till att ytterligare urholka skatteunderlaget.
Till detta kan läggas ett antal faktorer som inte i lika hög grad är kopplade till den ekonomiska krisen. Skattereformen var enligt preliminära beräkningar underfinansierad med ca 15 miljarder kronor. Hälften av detta beror på att de budgetförstärkande dynamiska effekterna ännu inte uppkommit på grund av konjunkturläget. Också en rad andra skatteändringar har genomförts. Dessa beräknas sammantaget ha försvagat den offentliga sektorns finansiella sparande med 12 miljarder mellan 1990 och 1993. Av betydelse är bl.a. att den tillfälligt höjda mervärdeskatten och den likaledes tillfälliga arbets- miljöavgiften som tillfälligt drog upp den offentliga sektorns sparande föll bort 1992. På utgiftssidan har omfattande besparingar gjorts i transfereringssystemen. Trots det har de offentliga utgifterna vuxit snabbare än vad som kan förklaras av konjunktumedgången. Kraftigt
höjda ränte- och investeringsbidrag är ett par faktorer som bidragit till denna utveckling.
Tabell 10.1 Förklarande faktorer till förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande 1990—1993 Miljarder kronor
Förändring av finansiellt sparande -252 Förklarande faktorer till förändringen Förändrat konjunkturläge' -212 Skattereformen 1991 -15 Effekt av övriga skatteändringar -12 Besparingar i transfereringssystemen 16 Övrigt -29
' Inklusive bankstöd, skattebasförskjutningar och inflationsnedväxling. Källa: Finansdepartementet.
Det finns således flera orsaker till varför de offentliga finanserna försvagats under 1990-talets inledning. Av avgörande betydelse är dock den ekonomiska krisen. I den mån kapacitetsutnyttjandet återgår till tidigare nivåer kan den försvagning som denna utveckling inneburit ses som tillfällig, eller konjunkturell. En rad förändringar, med negativ inverkan på de offentliga finanserna, riskerar emellertid att bli bestående.
Strukturella och konjunkturella underskott
Det finns olika skäl att skilja mellan konjunkturella och strukturella underskott. Syftet med uppdelningen är avgörande för definitionen av vad som är strukturellt.
Å ena sidan kan motivet vara bakåtblickande. Målsättningen är då att beskriva hur stor del av det uppkomna underskottet som är kon- junkturellt betingat och hur stor del som är ett resultat av andra faktorer. Det strukturella underskottet kan då definieras som det sparandeunderskott som skulle föreligga om ekonomins resurser utnyttjades (och hade utnyttjats) fullt ut.
Å andra sidan kan motivet vara framåtsyftande. Det handlar då om att försöka förutsäga hur stor del av underskotten som försvinner när konjunkturen vänder uppåt. Det strukturella underskottet kan då definieras som det sparandeunderskott som kvarstår även efter det att kapacitetsutnyttjandeti ekonomin efter ett antal år har norrnaliserats.
Den avgörande skillnaden mellan dessa två definitioner och räkneoperationer ligger i tidpunkten för när fullt kapacitetsutnyttjande
kan antas råda. Hur de två måtten i praktiken ska beräknas är dock inte självklart. I båda fallen handlar det om att antaganden måste göras, inte bara om bruttonationalproduktens och arbetslöshetensjäm- viktsnivå utan också om nationalinkomstens och efterfrågans samman- sättning. De antaganden som här görs har betydelse inte minst för skatteinkomsternas storlek.
1 det fall där motivet är framåtblickande måste dessutom en prognos göras om ekonomins framtida utveckling. Inte minst bedömningen av hur lång tid det tar innan kapacitetsutnyttjandet normaliseras är betydelsefull. Ju längre tidsperspektivet sträcks ut, desto större blir skuldstocken och därmed räntebetalningama.
Ytterligare ett sätt att definiera det strukturella underskottet är att likställa det med storleken på de budgetförstärkningar som på sikt måste vidtas för att de offentliga finanserna ska komma i balans. Storleken på detta mått är inte enbart beroende av vilka antaganden som görs om den ekonomiska utvecklingen. Det har också betydelse när i tiden dessa besparingar alternativt inkomstförstärkningar görs. Ju senare dessa kommer, desto större måste de bli.
Oavsett vilken definition som används måste nivån på det "normala" kapacitetsutnyttjandet fastställas. Vanligtvis görs detta genom en trendframskrivning av BNP. Härigenom erhålls en tillväxtbana vid normalt kapacitetsutnyttjande. Att BNP framöver kommer att utvecklas i samma takt som tidigare är dock inte självklart. Det är också osäkert om arbetslösheten kommer att återgå till sin tidigare låga nivå.
Diagram 10.2 BNP:s utveckling till 1999 130
120 110
100
70 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Under perioden 1970-91 ökade BNP med i genomsnitt 1,8 procent per år. Därefter reducerades produktionsnivån med sammanlagt fyra procent mellan 1991 och 1993. Även med en tillväxt på 2,5 procent per år 1993-1998 kommer produktionen 1998 fortfarande att ligga under trenden.
Underskottens anatomi
Dynamiken bakom underskottens utveckling förstås antagligen bäst om en åtskillnad görs mellan å ena sidan den offentliga sektorns utgifter för tidigare underskott och å andra sidan saldot av resterande inkomster och utgifter.
Kostnaderna för de tidigare underskotten utgörs av kapitalnettot, dvs. skillnaden mellan kapitalinkomster och kapitalutgifter. Balans i kapitalnettot förutsätter (i normalfallet) att den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder är av samma storlek.
Saldot mellan budgetens övriga intäkter och utgifter utgör det s.k. primära sparandet. Balans i det primära sparandet förutsätter att skatter och övriga inkomster motsvarar de sammanlagda utgifterna för konsumtion, investeringar och transfereringar (exkl. räntebetalningar).
De senaste årens omfattande försvagning av de offentliga finans- erna kan i första hand hänföras till en försvagning av det primära sparandet. Detta har i sin tur medfört en växande skuldstock och ökade räntebetalningar.
Tabell 10.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande och nettotillgångar Miljarder kronor
1990 1991 1992 1993 1994 Primärt sparande 43 -30 -l33 -201 -149 Kapitalnetto 14 14 21 8 - 19 Finansiellt sparande 57 -16 -112 —193 -168 Finansiella nettotillgångar 108 74 -5 8 -225 -3 81
Källa: Finansdepartementet.
I ett läge då de finansiella skulderna överstiger de finansiella tillgångarna måste det primära sparandet långsiktigt gå med överskott för att de offentliga finanserna ska balanseras. Ett fortsatt underskott i det primära sparandet innebär med stor sannolikhet att skulden fortsätter att växa snabbare än inkomsterna. Följden blir att kost- naderna för skulden tar i anspråk en allt större del av utgiftsutrymmet.
Även om de primära underskotten på sikt undanröjs kvarstår kost— naderna för skuldstocken. Balans i det primära sparandet är således
liktydigt med fortsatta underskott i det finansiella sparandet. Om tillväxten i ekonomin ligger på samma nivå som realräntan kommer skuldstocken att vara oförändrad i förhållande till BNP. Detta innebär att kostnaderna för skulden inte ökar i förhållande till den offentliga sektorns inkomster. Räntebetalningarnas andel av de totala utgifterna kan därmed hållas konstant.
Om tillväxten i ekonomin däremot understiger nivån på realräntan får detta till följd att räntebetalningama växer snabbare än skattein- komstema. För att skulden inte ska växai förhållande till BNP krävs det då att det primära sparandet uppvisar ett överskott (tablå 10.1). Hur stora primära sparandeöverskott som behövs för att hålla skuldkvoten konstant avgörs av hur stor skillnaden är mellan realränta och tillväxt. Ju större skillnad, desto större överskott krävs i det primära sparandet.
Tablå 10.1 Den offentliga sektorns skulduppbyggnad
skuldstock förändring i skuldstocken över tiden underskottet i det primära
sparandet
räntesats
(1) dB/dt= P+r* B
Genom att sätta termerna i ekvation (1) i relation till BNP erhålles: (2) db/dt=p+(r-y)'l b
där db/dt = förändringen i skuldstocken satt i förhållande till BNP p = underskott i det primära sparandet satt i förhållande till BNP
y = tillväxten av BNP b = skuldstocken satt i förhållande till BNP
För att skuldstocken satt i förhållande till BNP ska hållas konstant (dvs db/dt = 0) gäller att:
(3) -p/b=r—y
dvs om räntan överstiger BNP-tillväxten måste det primära sparandet uppvisa överskott
En omfattande nettoskuld innebär att de offentliga finanserna blir ytterst känsliga för variationer i ränteläget. Risken att ånyo hamna i ett läge med omfattande budgetförsvagningar ökar därför. Möjlig- heterna att hantera en situation med negativ tillväxt och kraftigt höjda realräntor minskar ju större skuldstocken blir.
Olika skuldbe grepp
Förhållandet mellan den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder är ett möjligt sätt att definiera den offentliga sektorns finansiella ställning. I den allmänna debatten förekommer också en rad andra skuldmått. Det kanske vanligaste är statsskulden, vilket i de flesta fall avser statens bruttoskuld. En orsak härtill kan vara att det framförallt är de statsfinansiella problemen som stått i fokus.
Storleken på skulden enligt de olika definitionerna är mycket olika. Statens bruttoskuld uppgick 1994, enligt preliminära beräkningar, till 1 296 miljarder kronor. Den offentliga sektorns nettoskuld uppgick samtidigt till 381 miljarder kronor. Den stora skillnaden förklaras av att staten och framförallt socialförsäkringssektorn i AP-fonderna har stora finansiella tillgångar.
Ytterligare ett skuldbegrepp definieras i konvergensvillkoren för deltagande i den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Där avses den konsoliderade bruttoskulden, dvs. den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld minskad med den offentliga sektorns innehav av egna skuldförbindelser. Innebörden för svenskt vidkommande är bl.a. att AP-fondernas innehav av statspapper ska räknas ifrån den offentliga sektorns bruttoskuld.
Tabell 10.3 Finansiell skuldsättning 1994
Miljarder Procent av BNP kronor
Statens bruttoskuld 1 296 86
Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld ] 220 81
Den offentliga sektorns nettoskuld 381 25
Källa: Finansdepartementet.
Då man ska analysera de finansiella underskottens orsaker och konsekvenser finns det anledning att också beakta de reala tillgångar som staten och kommunerna innehar. Storleken på den offentliga sektorns finansiella sparande ger inget korrekt mått på hur den offentliga sektorns totala förmögenhet utvecklas. Om underskotten t.ex. balanseras av en motsvarande real förmögenhetsuppbyggnad har tillgångamas sammansättning visserligen ändrats, men inte deras sammantagna värde.
Åtskilliga av de reala tillgångar som den offentliga sektorn förfogar över genererar någon form av avkastning. Affärsdrivande verk, kommunala bolag och fastigheter ger direkta inkomster i form av vinster och hyresintäkter. Andra tillgångar som skolor, vägar och
sjukhus ger visserligen en låg direkt pekuniär avkastning, men resulterar däremoti en samhällsekonomisk avkastning som ger upphov till skatteinkomster. I och med att dessa tillgångar alstrar inkomster har de betydelse för den offentliga sektorns finansiella sparande och därmed för hur de finansiella tillgångarna och skulderna utvecklas.
Underskottens finansiering
Dagens sparandeunderskott har betydelse inte enbart för den offentliga sektorns framtida utgiftsutrymme utan också för ekonomin i stort. De offentliga underskotten måste balanseras av inlåning från något annat håll, inom eller utom landet.
Ekonomin kan delas in i en konsoliderad offentlig sektor och en inhemsk privat sektor. Den senare består av hushåll och företag. Nationens finansiella sparande utgörs av det samlade finansiella sparandet i dessa två sektorer. Summan är definitionsmässigt lika med bytesbalansens saldo. Om bytesbalansen visar underskott innebär detta att resurser lånas från omvärlden.
Det finansiella sparandet i en sektor kan beskrivas som skillnaden mellan denna sektors bruttosparande och dess investeringar. Bruttospa- randet är m.a.o. lika med summan av investeringar och finansiellt sparande. Detta gäller såväl för den enskilda sektorn som för ekonomin i stort.
Av detta följer att en försvagning av den offentliga sektorns finansiella sparande definitionsmässigt måste motsvaras av endera
— lägre privata investeringar; — sämre bytesbalanssaldo; — högre privat sparande.
I en sluten ekonomi med fullt kapacitetsutnyttj ande leder offentliga underskott till minskade privata investeringar eftersom den ökade efterfrågan på lån innebär höjda räntor. I en öppen ekonomi med fria kapitalflöden behöver detta inte bli fallet. Utbudet av län är då i det närmaste oändligt, dvs. en investerare kan alltid låna pengar utom— lands om han är beredd att betala den begärda räntan.
Sverige är en liten öppen ekonomi som inte påverkar världsmark- nadsräntan. Ökad internationell integration i kombination med avregleringar på såväl kreditmarknad som valutamarknad har fört oss närmare ett läge med fria kapitalflöden. Bristande information är dock en realitet, inte minst på marknaden för krediter (avsnitt 5.3). Detta innebär att olika låntagare möter olika räntor. Farhågor för låntagarens
möjlighet att fullgöra sina betalningar kan också leda till ränteskillna- der, när långivarna kräver en riskpremie utöver marknadsräntan.
Enligt livscykelhypotesen bestäms hushållens konsumtion av den förväntade livsinkomsten (avsnitt 12.3). Empiriska studier visar att många hushåll låter ökade disponibla inkomster gå till sparande till den del de bedöms vara temporära.
Ricardiansk ekvivalens innebär att hushållen utgår från att offentliga underskott förr eller senare kommer att resultera i höjda skatter eller minskade offentliga utgifter. De skulder som uppstår för den offentliga sektorn uppfattas därför av hushållen på samma sätt som om det vore deras egna. Detta skulle innebära att ett offentligt sparandeunderskott leder till ett motsvarande privat sparandeöverskott. Att hushållens sparande ökar när de offentliga finanserna försvagas är de flesta forskare idag eniga om. I vilken omfattning råder det dock delade meningar om.
I den utsträckning offentliga underskott inte tränger ut privata investeringar eller leder till ökat privat sparande slår det ut i en försämring av bytesbalanssaldot.
Ett grundläggande antagande har hittills varit att underskotten finansieras genom upplåning. En ytterligare möjlighet är att riks- banken finansierar underskotten genom att trycka upp mer pengar. En ökad penningmängd leder till ökad inflation, allt annat lika. Skuld- stockens reala värde tenderar då att minska. Detta innebär att det finns en möjlighet för staten, åtminstone teoretiskt sätt, att med hjälp av ökad inflation urholka skuldens reala värde.
För att detta ska vara möjligt krävs att räntekostnaderna för skulden inte påverkas. Uppgången i inflationen får m.a.o. inte leda till att också räntan på statsskulden höjs. Detta skulle vara möjligt om upplåningen har gjorts i inhemsk valuta samtidigt som löptiden för skulden är lång. Om motsatsen gäller, dvs att skulden ska betalas tillbaka i utländsk valuta och/eller upplåningen är av kortfristig natur, uppstår däremot inte denna effekt. Den ökade inflationen driver upp marknadsräntorna samtidigt som den egna valutan tenderar att försvagas. De nominella kostnaderna för skuldstocken stiger då i takt med inflationen.
Den svenska statsskulden består av en mängd finansiella instrument med olika förfallodagar. Den genomsnittliga löptiden är två-tre år. Ungefär en tredjedel av statsskulden är utfärdad i utländsk valuta. Den korta löptiden och den stora utlandsandelen innebär att endast en begränsad del av statsskulden kan inflateras bort. För att effekten inte ska bli försumbar måste inflationen dessutom upp till mycket höga nivåer (Dillén m.fl. bil. 15).
Även om inte ökad inflation är det mest effektiva sättet att reducera den offentliga sektorns skulder går det inte att bortse från att en tilltagande skuldsättning ökar risken för inflation. Ju större ränteut- giftema blir, desto starkare och mer omfattande kan kraven på lättnader i penningpolitiken komma att bli. Därtill finns det antagligen en gräns för hur mycket placerarna är beredda att låna ut.
Välfärds— och fördelningseffekter
Hur de offentliga underskotten finansieras har betydelse för fördelning och framtida välfärd:
— Om Sparandeunderskotten medför minskade investeringar innebär detta en risk för lägre framtida BNP. Uteblivna investeringar ger på sikt en mindre kapitalstock och därmed lägre produktionsnivå än vad som annars skulle varit fallet.
— Om Sparandeunderskotten resulterar i en försvagad bytesbalans leder också detta till minskade framtida inkomster. Underskott i bytesbalansen innebär en skuldsättning gentemot utlandet. Räntebetalningar på dessa skulder begränsar det framtida konsumtionsutrymmet.
— Om Sparandeunderskotten leder till en motsvarande uppgång i det privata inhemska sparandet begränsas däremot inte nation- ens framtida inkomster. När den offentliga sektorn i framtiden amorterar och betalar räntor på sina skulder utgår betalningarna till medborgare i det egna landet.
En omfördelning av inkomster över tiden är liktydigt med en omfördelning mellan generationer. Offentliga underskott som motsvaras av utlandsupplåning eller lägre investeringar innebär en omfördelning av inkomster från framtida generationer till dagens. Den samlade nationalinkomsten blir till följd av underskotten lägre än annars, om inte upplåningen används för att finansiera produktiva investeringar.
Stora och bestående underskott är svåra att leva med under en längre tid om de inte används för att finansiera investeringar som leder till att den framtida återbetalningskapaciteten ökar. Fortsatta underskott i det primära sparandet innebär att skulden och räntebetal- ningama fortsätter att växa i förhållande till den offentliga sektorns inkomster. Kostnaderna för den växande skulden hotar då att på sikt tränga ut andra offentliga utgifter.
I ett läge med omfattande sparandeunderskott är det viktigt att finanspolitiken vinner tilltro. Det måste framstå som trovärdigt att åtgärder vidtas eller kommer att vidtas i syfte att uppnå långsiktig balans. Misstankar eller förväntningar om motsatsen driver upp räntorna. Ett högre ränteläge hämmar tillväxten och försvårar därigenom den nödvändiga förstärkningen av de offentliga finanserna.
Betydelsen av tillväxt, minskad arbetslöshet och låga räntor
Det faktum att normen för de offentliga finanserna avser ett framtida tillstånd innebär att möjligheterna att nå det uppsatta målet inte enbart är beroende av besparingarna utan också av den ekonomiska utveck- lingen i stort. Hög tillväxt, sjunkande arbetslöshet och låga realräntor gör det lättare att nå balans. Svag tillväxt, fortsatt hög arbetslöshet och stigande realräntor innebär däremot att uppgiften försvåras väsentligt.
För att storleken på sparbetinget ska kunna fastställas krävs en prognos för samhällsekonomins utveckling. Möjligheterna att styra den ekonomiska utvecklingen är begränsade. Detta gäller inte minst i ett läge med omfattande underskott. Huruvida man med ett givet sparkrav kommer att uppnå det uppsatta målet beror på om förut- sägelsen av den ekonomiska utvecklingen är korrekt.
Hur omfattande besparingar som behöver vidtas beror i hög grad på hur sysselsättningen utvecklas. Fler sysselsatta innebär ökade inkomster i form av inkomstskatter och sociala avgifter. Om upp- gången balanseras av en motsvarande nedgång i antalet arbetslösa begränsas visserligen effekten på skattesidan, men detta uppvägs mer än väl av den besparing som görs på utgiftssidan till följd av minskade kostnader för bl a arbetslöshetsunderstöd.
Det bör understrykas att det framför allt är en sysselsättningsupp- gång på den privata sidan som ger denna effekt. Ett ökat antal offent- liganställda innebär visserligen också att inkomsterna ökar samtidigt som besparingar görs, men till detta ska läggas de lönekostnader som tillkommer. För att en ökad offentlig sysselsättning (som balanseras av en motsvarande nedgång i antalet arbetslösa) ska stärka de offent- liga finanserna krävs att de nyanställdas lön är lägre än kostnaderna — i vid mening — för dem som varit arbetslösa.
Ekonomisk tillväxt kan återföras antingen på ett ökat antal sysselsatta eller på att produktionen per sysselsatt växer. Tillväxtens sammansättning har betydelse för hur de offentliga finanserna utvecklas. En produktionsökning som genereras av en uppgång i
antalet sysselsatta ger ett större nettotillskott till den offentliga sektorns finanser än vad en motsvarande uppgång i produktiviteten ger. Detta gäller i särskilt hög grad om uppgången i sysselsättningen balanseras av en motsvarande reducering av antalet arbetslösa.
På lång sikt förutsätts relationen mellan löner och vinster vara tämligen konstant. Ett antagande om ökad produktivitet, dvs. ökad produktion per arbetad timme, väntas därför leda till högre löner. Detta resulterar i sin tur i ökade skatteinkomster för den offentliga sektorns del. På så sätt har en förbättrad produktivitet i näringslivet en positiv inverkan på de offentliga finanserna.
Höjda löner i näringslivet tenderar dock att leda till höjda löner också i den offentliga sektorn. Detta verkar i motsatt riktning. En pro- duktionshöjning i näringslivet som baseras på ökad produktivitet ger därför sammantaget en mindre positiv effekt på de offentliga finanserna än en utveckling baserad på ökad sysselsättning. Detta ska dock inte tolkas som att produktivitetens utveckling är av underordnad betydelse. I ett långsiktigt perspektiv är det rimligt att räkna med att det framförallt är höjd produktivitet och därmed höjda reallöner snarare än ökad sysselsättning som gör att de offentliga inkomsterna vaxer.
Tablå 10.2 Tillväxtens sammansättning och dess effekter på de offentliga finanserna
Att tillväxtens sammansättning och inte bara dess nivå har betydelse för de offentliga finanserna visas i följande räkneexempel:
Antag att produktionen i näringslivet (till faktorpris) ökar med 13 miljarder kronor, dvs en procent av BNP. Om lönekostnadernas andel av förädlingsvärdet är oförändrad innebär detta att lönekostnaderna ökar med ca sju miljarder kr. Av denna summa kommer ungefär hälften (dvs 3,5 miljarder kronor) att flyta in till den offentliga sektorn i form av direkta skatter och sociala avgifter.
Om produktionsökningen genererats av ett ökat antal anställda samtidigt som arbetslösheten minskat i motsvarande grad ger detta dessutom en nettobesparing på uppskattningsvis 2,5 miljarder kronor. Tillsammans med inkomsttillskottet innebär detta en positiv nettoeffekt på sex miljarder kronor vilket motsvarar närmare hälften av BNP-förändringen.
Om produktionsökningen i näringslivet uppkommit genom ökad arbetspro- duktivitet uppstår däremot inga besparingar på den offentliga utgiftssidan. Detta eftersom produktionsökningen i detta fall inte leder till någon nedgång i antalet arbetslösa. Däremot kan lönehöjningama på den privata sidan, som följer av den ökade produktiviteten, resultera i att också lönerna i stat och kommuner höjs. Om de offentliganställdas löner höjs på samma sätt som de privatanställdas skulle detta innebära en tillkommande kostnad på 1,5 - 2 miljarder kronor (netto) för den offentliga sektorn. Den sammantagna budgetförstärkningen skulle då stanna vid knappt två miljarder kronor eller ca 15 procent av förändringen i BNP.
Inte bara produktionens utan också efterfrågans sammansättning har betydelse för den offentliga sektorns finanser. Ungefär en fjärdedel av skatteinkomstema består av olika varuskatter. Dessa betalas i huvudsak av hushållen. Ökad privat konsumtion innebär att statens inkomster i form av moms och andra varuskatter ökar. Ökad export och investeringar ger inte upphov till liknande betalnings- flöden, åtminstone inte på kort sikt.
En annan betydelsefull faktor vid sidan om tillväxtens och efter- frågans storlek och sammansättning är ränteläget. Den offentliga sektorns räntebärande skulder beräknas vid årsskiftet 1994/95 överstiga de räntebärande tillgångarna med närmare 500 miljarder kronor. En förändring i ränteläget med en procentenhet innebär således att kostnaderna för nettoskulden ökar alternativt minskar med ca fem miljarder kronor årligen. Detta belopp motsvarar drygt 0,3 procent av BNP.
Den framtida utvecklingen
Stora krav kommer att ställas på den ekonomiska politiken framöver. Det handlar om att skapa förutsättningar för snabb ekonomisk tillväxt och sjunkande arbetslöshet, men det gäller också att vidta nödvändiga budgetförstärkningar. Att utvecklingen skulle bli så godartad att underskotten försvinner av sig självt är inte tillräckligt sannolikt. Hur stora budgetförstärkningar som krävs avgörs i sin tur av hur pass lyckosam den ekonomiska politiken är ur tillväxtsynpunkt. Regeringen har satt upp som mål att stabilisera statskulden som andel av BNP senast år 1998. Under hösten 1994 godkände riksdagen ett fyraårigt program som förstärker de offentliga finanserna 1998 med 56,4 miljarder kronor. Av dessa avser 24,5 miljarder kronor utgiftsbegränsningar och 31,9 miljarder kronor nettoinkomstför- stärkningar. I budgetpropositionen 1995 föreslog regeringen ytterligare budgetförstärkande åtgärder om sammanlagt 21,7 miljarder kronor vilka i huvudsak avser besparingar i de offentliga utgifterna. De närmaste åren kommer de offentliga finanserna dessutom att påverkas av tidigare beslutade budgetförstärkande åtgärder, vilka motsvarar tillkommande budgetförstärkningar på sammanlagt ca 18 miljarder kronor. Därtill blir ränteutgiftema lägre som en följd av att de sammantagna budgetförstärkningarna ger en lägre offentlig nettoskuld.
Tabell 10.4 Sammanställning av budgetförstärkande åtgärder 1995-1998 Miljarder kronor, saldoeffekt 1998 i 1994/1995 års priser
Effekt på den offentliga sektorns finanser 1998
Tidigare beslutade åtgärder 18,3 Föreslagna utgiftsminskningar 48,3 Inkomstbortfall p.g.a utgiftsminskningar -6,8 Föreslagna inkomstökningar 36,6 Summa 78,1 Summa 96,4
Källa: Finansdepartementet.
Om långtidsutredningens basscenario infrias skulle dessa budget- förstärkningar vara av tillräcklig omfattning för att den offentliga sektorns finansiella sparande ska nå balans. Kombinationen av snabb tillväxt i näringslivet och ett minskat resursutnyttjande på den offentliga sidan innebär att den offentliga sektorns inkomster växer snabbt samtidigt som tillväxten på utgiftssidan kan begränsas. Detta innebär att utgiftskvoten gradvis sjunker och ett överskott uppstår i den offentliga sektorns finansiella sparande (diagram 10.3).
Diagram 10.3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Procent av BNP
75 ................................................................................... Utguter ................................
40 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
Att den offentliga sektorns utgifter sjunker i förhållande till BNP innebär inte att utgifterna för den skull minskar i reala termer. Utvecklingen i basscenariot innebär tvärtom att de sammantagna offentliga utgifterna ökar i inte oväsentlig grad. Detta framgår av tabell 10.5, där den nominella utvecklingen av inkomster och utgifter ställts i relation till konsumentprisemas utveckling. Anledningen till
att utgiftskvoten sjunker beror på att BNP ökar snabbare än ut- gifterna.
Det är framförallt den positiva utvecklingen på inkomstsidan som bidrar till att de offentliga finanserna på sikt kan balansera. Den snabba BNP-tillväxten innebär att den offentliga sektorns inkomster ökar med drygt 400 miljarder kronor (1994 års priser) mellan 1994 och 2010. Särskilt snabb är inkomstutvecklingen efter sekelsskiftet. Orsaken är att reallönerna då stiger i relativt snabb takt.
Tabell 10.5 Förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter Miljarder kronor, 1994 års konsumentpriser
1990- 1994- 1998- 1994 1998 2010 Inkomster, exklusive räntor -160 124 284 Utgifter Transfereringar 67 -28 84 Räntebetalningar, netto 37 28 -53 Konsumtion och Investeringar -27 -3 142 Finansiellt sparande -236 127 111
Källa: Finansdepartementet.
Som tidigare påpekats sker det en real uppgång också på ut- giftssidan, vilken till viss del motverkar den positiva utvecklingen på inkomstsidan. Särskilt stark är utgiftsutvecklingen för offentlig konsumtion. Förklaringen är en relativt snabb tillväxt i reallönerna och därmed kostnaderna för offentligt producerade tjänster. Det sker också en uppgång i transfereringarna. Två faktorer som bidrar till denna utveckling är den nytillkomna avgiften till EU och ökade pensionsutbetalningar. Såväl antalet pensionärer som de genomsnitt- liga pensionernas storlek växer under perioden. Särskilt påtaglig är denna utveckling efter sekelskiftet.
Fram till och med 1998 förutsätts budgetförstärkningar om 96,4 miljarder kronor vidtas (tabell 10.4). Dessa åtgärder bidrar såväl till att förstärka inkomstsidan som till att reducera tillväxten på ut- giftssidan mellan 1994 och 1998. En betydande del av förbättringen av den offentliga sektorns finansiella sparande kan återföras på dessa åtgärder. Budgetförstärkningen ska också ses som en viktig förut- sättning för att ränteläget kan stabiliseras på en låg nivå. Detta har i sin tur avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen i stort och därmed för hur den offentliga sektorns inkomster utvecklas.
Ränteläget har naturligtvis också en direkt inverkan på de offentliga finanserna. Då skulderna överstiger de finansiella till- gångarna leder höjda räntor till ökade ränteutgifter. Ju högre skuldsätt- ning, desto större betydelse får en förändring i ränteläget. Det
antagande som görs om framtida räntenivåer har därför avgörande betydelse för den bedömning som görs av möjligheterna att förstärka de offentliga finanserna.
Under 1980-talet låg tillväxttakten för BNP (beräknad i löpande priser) på samma nivå som den offentliga sektorns skuldräntor. Övergången till negativ real tillväxt och fallande inflation innebar att detta mönster bröts i början av 1990-talet. Den nominella tillväxt- takten för BNP kom då att ligga väsentligt under den offentliga sektorns skuldräntor. Denna utveckling har bidragit till den snabba uppgången i skuldkvoten.
Tabell 10.6 Nominell BNP-tillväxt och implicit ränta på den offentliga sektorns räntebärande skulder Procentuella årsgenomsnitt
1981- 1991- 1995- 1990 1994 2010 Skuldräntal 9,8 8,7 7,6 BNP-tillväxt 9,9 2,6 4,9 Differens -0,1 6,1 2,7
' Räntebetalningar relativt stocken av räntebärande skulder. Källor: Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet.
Det ränteantagande som gjorts i basscenariot baseras i hög grad på att inflationen blir låg och att de offentliga finanserna fortsätter att förbättras. Fortsatt stora underskott kan leda till ett högre ränteläge och en depreciering av kronan. I båda dessa fall ökar kostnaderna för skuldstocken.
10.3. Skatter
I långtidsutredningen 1992 (kap. 8) fördes en ingående diskussion om skattekvoten och skatters samhällsekonomiska verkningar. Avsikten med detta avsnitt är att analysera de skatteförändringar som genom- förts under senare år. Därefter diskuteras hur framtida skattehöj- ningar/sänkningar kan genomföras med hänsyn tagen till olika restriktioner.
Principer för beskattning
Det övergripande syftet med skatter är att finansiera olika offentliga åtaganden. Genom Skattesystemets utformning påverkas fördelningen
av de disponibla inkomsterna i samhället. Slutligen kan skatter användas i syfte att korrigera olika slags marknadsmisslyckanden.
De flesta skatter ger upphov till samhällsekonomiska kostnader utöver själva skatteuppbörden (Agell, 1992). En skatt på t.ex. en vara leder vanligtvis till ett högre pris, vilket påverkar konsumentens val. Eftersom priset förändras i förhållande till andra varor och tjänster, ger skatten upphov till en substitutionsefekt. Detta tenderar att minska konsumtionen av den beskattade varan och öka konsumtionen av andra varor, inklusive fritid. Det innebär en välfärdsförlust.
Den samhällsekonomiska kostnaden för att öka skatteintäkterna med en krona är därför normalt sett större än en krona, dvs. skatten ger upphov till en s.k. överskottsbörda (excess burden). Den sam- hällsekonomiska kostnaden varierar med olika typer av skatter och är normalt större om skatten höjs på ett sätt som ökar progressiviteten.
Men skattehöjningen ger också upphov till en inkomsteffekt eftersom den disponibla inkomsten reduceras. Denna effekt verkar i motsatt riktning mot substitutionseffekten. Det är inte självklart vad den sammanlagda effekten blir på konsumtion och arbetsutbud.
Enbart utifrån ekonomisk teori kan man inte bestämma hur skatterna faktiskt ska utformas. En betydelsefull faktor vid av- vägningen är vilka fördelningspolitiska konsekvenser som olika skatter ger upphov till, såväl på kort som på lång sikt.
Givet en viss eftersträvad fördelningspolitisk profil på skattesyste- met, hur ska skatterna på olika skattebaser sättas så att den sam- hällsekonomiska kostnaden minimeras? Två kriterier är vägledande: (i) skattebasens känslighet för skattesatsen och (ii) de administrativa kostnader i vid mening som olika system är förenade med. Dessa kriterier utgör grundvalen för två olika — delvis motstridiga — ut- gångspunkter för beskattning: teorin om optimal beskattning respekti- ve principen om neutralitet.
Teorin om optimal beskattning innebär att ett givet skatteuttag kan ske till minsta samhällsekonomiska kostnad om skatten är högst på de objekt eller verksamheter som påverkas minst av prisförändringar och vice versa. På varuområdet skulle en optimal beskattning innebära att skattesatserna på olika nödvändighetsvaror skulle vara högre än skatten på mer priskänsliga varor.
Optimal beskattning medför i princip en prövning av vilken skatt som varje enskild verksamhet orkar bära. Problemet är att detär svårt att empiriskt fastställa hur priskänsliga olika skattebaser är.
Den andra utgångspunkten för beskattning är att man istället ska eftersträva likformighet mellan olika skatter. Systemet blir mer robust genom att det minimerar möjligheterna till vinster genom olika typer av skatteplanering. Det kan också göra det svårare för olika in- tressegrupper att genomdriva selektiva skattelättnader.
Likformighet innebär en viss grad av neutralitet mellan olika ekonomiska incitament och överensstämmer med målet om s.k. horisontell rättvisa, dvs. att lika inkomster behandlas lika. Dessutom är ett likformigt skattesystem relativt sett enkelt att administrera.
Utlandet som begränsning
Den svenska skattekvoten ligger idag kring 50 procent, vilket — med reservation för skillnader i mätmetoder (Fölster, 1990; Ds 19941133) — internationellt sett är en hög nivå. Två faktorer är avgörande för vilken nivå Sverige i längden kan upprätthålla: hur internationellt rörliga olika skattebaser är och vilka realekonomiska variabler som kan anses vara viktiga för den ekonomiska tillväxten. Båda dessa faktorer påverkar valet av skattebas. Omvärldens betydelse varierar mellan olika skattebaser:
— På varuområdet antas risken för att skattebasen exporteras vara störst för produkter med högt värde i förhållande till vikt eller volym (t.ex. alkohol och tobak). Även för vissa s.k. Sällanköps- varor finns det en risk för att höga svenska skatter leder till ökade inköp utomlands.
— Höga skatter på kapitalinkomster kan medföra att vissa kapitalägare väljer att spara i utlandet (eller att bosätta sig utomlands). Erfarenheter visar att förändringar i källskatter kan få stor betydelse för placering av kapital.
— Arbetskraft brukar betraktas som en internationellt relativt trögrörlig skattebas. Empiriska undersökningar indikerar att rörligheten för arbetskraft i Västeuropa historiskt sett varit låg. Det finns dock faktorer som talar för att rörligheten kan komma att öka framöver (Fölster och Lindström, 1993).
Sverige kan i princip behålla ett högre skattetryck än andra länder under förutsättning att skatteintäkternai större utsträckning härrör från mindre rörliga skattebaser. Även i andra länder kan ekonomiska anpassningskrav tala för en ökad beskattning av mindre rörliga skattebaser. Dessutom kan vissa länder bli tvungna att höja skatterna
för att klara de krav som den demografiska utvecklingen ställer. Acceptansen för höga skatter hänger naturligtvis också samman med vilka offentliga tjänster och transfereringar som skattebetalarna åtnjuter och vilka värderingar som medborgarna har.
Förändringar i det svenska skattesystemet
Skattereformen 1990/91 innebar en rad förändringar av skattesystemet. Omläggningen medförde sänkta marginalskatter, vilket förbättrar den samhällsekonomiska effektiviteten. Skattereformen hade likformig- heten som rättesnöre, vilket bl.a. innebar att fler inkomster gjordes skattepliktiga, att momsunderlaget breddades samt att kapitalbe- skattningen blev mer enhetlig.
Att den optimala beskattningen fick relativt litet utrymme berodde framför allt på de svårigheter man förutsåg vid detaljutformning och kontroll. Kunskapen om priskänsligheten för olika varor är begränsad. Även risken för samhällsekonomiskt tveksamma eftergifter åt olika intressegrupper spelade in.
Sedan reformen trädde i kraft har det genomförts ett antal olika skatteförändringar. I tabell 10.7 redovisas samtliga skatte- och avgiftsförändringar som beslutats (eller aviserats) 1991-1994 fördelade på olika typer av skatter. Effekten av de olika skatteförändringarna har hänförts till det år regelförändringen trätt i kraft. För åtgärder som ger en successivt ökande effekt över tiden innebär detta att hela effekten läggs på det första året, vilket medför en överskattning av faktisk effekt detta år. Undantag har gjorts för indexering av punktskatter där effekten har fördelats fram t.o.m. 1998. Beloppen i raden över totala förändringar måste tolkas med försiktighet.
Tabell 10.7 Beslutade och aviserade skatteförändringar 1991-1998 fördelade på ikraftträdandeår Miljarder kronor, löpande priser
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Förvärvsinkomst - 1,5 7,3 6,3 6,4 - - - Egenavgifter - - 3,8 4,2 9,0 4,7 4,7 4,7 Arbetsgivaravgifter m.m. - -l,3 -10,6 0,7 5,7 0,1 - - Indirekta skatter - —2,0 8,7 1,3 2,6 2,4 1,3 1,3 Företagsbeskattning m.m. - -0,2 0,1 0,5 0,2 -l,0 -l,0 - Kapitalbeskattning -3,4 -2,9 -3,7 -6,3 10,9 6,0 - - Summa -3,4 -4,9 5,6 6,7 34,8 12,2 5,0 6,0
Anm.: Varaktig nettoeffekt för offentlig sektor i ikraftträdandeårets priser och volymer. Källa: Finansdepartementet.
Som framgår av tabellen var förändringarna av de totala skattein- täkterna till följd av olika beslut relativt begränsade fram t.o.m. 1994. Däremot ägde en ganska omfattande skatteväxling rum. Framför allt ökade skatterna på förvärvsinkomster. I huvudsak kan detta hänföras till införandet av s.k. omvänt schablonavdrag2 och reduktionen av grundavdraget för inkomstskatten. Om även egenavgifterna räknas hit höjdes beskattningen av förvärvsinkomster ytterligare. Samtidigt sänktes arbetsgivaravgifterna.
Vid sidan av de sänkta arbetsgivaravgifterna berörde de beslutade skattesänkningarna 1991-1994 framför allt fastighetsområdet samt beskattningen av kapitalinkomster och förmögenhet. En viktig del av skattereforrnen var övergången till en separat proportionell beskattning av alla kapitalinkomster. Slopandet av den s.k. dubbelbeskattningen innebar en delvis annan tolkning av begreppet likformighet. Enligt denna tolkning beaktas inte bara den skatt som betalas av aktieägaren själv utan även den skatt som betalas av företaget. Från och med 1995 tillämpas dock den tidigare tolkningen av principen om likformighet.
Mervärdeskatten har differentierats efter Skattereformen. Momsen på livsmedel, hotelltjänster, persontransporter m.m. har sänkts till 21 respektive tolv procent, medan den allmänna mervärdeskattesatsen uppgår till 25 procent. Totalt sett har olika punktskatter ökat, i huvudsak på alkohol, tobak och bensin.
År 1995 och de närmast kommande åren ökar skatterna avsevärt. Höjningen av statlig skatt till 25 procent, minskad indexering av grundavdrag/skiktgräns och höjda egenavgifter innebär sammantaget en betydande höjning av skatten på förvärvsinkomster. Därtill kommer
2 Tidigare medgavs vid deklarationen ett generellt schablonavdrag för alla in- komsttagare. Från och med 1993 får endast kostnader för resor till och från arbetet över ett visst belopp (6 000 kronor fr.o.m. 1995) dras av.
höjda arbetsgivaravgifter, bl.a. till följd av finansieringen av Sveriges avgift till EU. Även beskattningen av kapital höjs, framför allt genom återställande av de tidigare reglerna för skatt på utdelningar och reavinster men också genom höjd avkastningsskatt på pensions- och kapitalförsäkringar.
Vad kan man göra framöver?
Det är svårt att konstruera icke-snedvridande skatter. Det är särskilt svårt att höja Skatteuttaget från en redan hög nivå utan att detta skapar tillkommande snedvridningar. Däremot är det möjligt att minska de samhällsekonomiska kostnaderna genom en omfördelning av skatteut- taget.
Det finns flera tänkbara möjligheter att förändra det svenska skattesystemet enligt den optimala beskattningens principer:
— Ur effektivitetssynpunkt är beskattningens fördelning mellan
olika skattebaser sällan optimal. En hög andel av de svenska skatteintäkterna härrör från direkta skatter. Även varubeskatt- ningen utgör en betydande del. Båda dessa skattetyper är behäftade med betydande överskottsbörda. Beräkningar av skatters marginalkostnad (Hansson, 1 984) antyder att betydande välfärdsvinster skulle kunna göras genom olika skatteväxlingar. En möjlighet är att minska Skatteuttaget på arbetsinkomster genom minskad progressivitet och finansiera detta genom en motsvarande höjning av momsuttaget. Detta skulle dock öka skillnaderna i disponibel inkomst. Beräkningar av Aronsson (1994) indikerar att 1991 års skattereform innebar en avsevärd reduktion av effektivitetsförlusten vid inkomstbeskattning. De skattehöjningar för 1995 och framöver som redovisats ovan innebär att den samhällsekonomiska marginalkostnaden för inkomstbeskattning återigen stigit.
— Skatter kan också användas för att påverka resursfördelningen.
En möjlighet är att mer generellt sänka skatten på arbetskraft och i stället höja den på naturresurser, t.ex. energi och utsläpp av koldioxid. En fördubbling av koldioxidskatten (från åtta till 16 öre) för industrin och en 25-procentig höjning för hushållen (från 32 till 40 öre) skulle ge en inkomstökning för staten med ca 2,5 miljarder. Detta motsvarar emellertid mindre än en halv procent av de samlade direkta skatterna och skulle således inte ge utrymme för någon nämnvärd minskning av skattekilen för arbetsinkomster.
— Olika studier tyder på att beskattningen av bostadsfastigheter har förhållandevis små snedvridande effekter (Jörgensen och Yun, 1990). Fastighetsskatten är högre i många andra länder. En höjning av fastighetsskatten påverkar sannolikt ganska omgående fastighetspriserna så att skattebördan i huvudsak drabbar nuvarande fastighetsägare. En höjd fastighetsskatt kapitaliseras genom lägre fastighetspriser. Fördelningspolitiskt verkar den ganska jämnt eller t.o.m. progressivt. Ju dyrare fastighet eller bostadsrätt och ju större hyresrätt, desto högre skulle skatten bli. Eftersom en höjd fastighetsskatt påverkar alla skulle relativt små höjningar kunna ge betydande skatteintäkter. Nettoeffekten blir dock betydligt lägre p.g.a. effekter på basbe- lopp, bostadsbidrag m.m.
— Enligt teorin om optimal beskattning borde varubeskattningen vara högre för nödvändighetsvaror och baslivsmedel än på mer priskänslig konsumtion. Sänkningen av momsen på livsmedel innebar snarast ett steg i motsatt riktning. Ett alternativ är att återinföra en enhetlig momssats. En övergång till en enhetlig skattesats på 25 procent beräknas öka skatteintäkterna med ca 5,2 miljarder kronor. En lägre skattesats på hotell, persontrans- porter etc. kan försvaras utfrån teorin om optimal beskattning. Om man endast justerar matmomsen blir besparingen 3,6 miljarder.
— Teorin om optimal beskattning kan i princip även tillämpas på inkomstbeskattningen. I så fall borde marginalskatterna sättas utifrån uppskattningar av arbetsutbudets löneelasticitet. För att minimera de snedvridande effekterna borde marginalskatterna vara låga för grupper där arbetsutbudet är känsligt för för- ändringar i nettolönen, och vice versa. Några empiriska skattningar av Iöneelasticiteten för olika grupper av inkomstta- gare finns inte att tillgå. Däremot finns uppskattningar av mäns respektive kvinnors utbudselasticitet (Löfgren, 1990; Aronsson, 1994). Sammantagna visar resultaten att kvinnors arbetsutbud tenderar att vara mer känsligt än mäns för ändringar av netto- lönen, I enlighet med teorin för optimal beskattning borde marginalskatterna därmed sättas lägre för kvinnor. Det är dock osäkert om sådana skillnader är konstanta över tiden. Hänsyn måste också tas till de fördelningspolitiska effekterna av en differentierad inkomstbeskattning.
En del av tjänstesektorn producerar tjänster som ersätter sysslor i hemmen. Om skattekilama snedvrider valet mellan beskattat och
obeskattat arbete kan detta inom känsliga områden motverkas genom offentliga subventioner (t.ex. av barnomsorg). En annan möjlighet är att tillämpa lägre skatter för beskattade tjänster som i särskilt stor utsträckning konkurrerar med hemarbete eller motsvarande obeskattat arbete (Sörenssen, 1993).
Optimal beskattning av förvärvsinkomster är förknippad med en rad svårigheter. Lägre skatter för viss arbetskraft skulle sannolikt medföra motsvarande krav från en rad andra grupper. Det skulle antagligen också innebära betydande avgränsnings- och kontroll- problem. Differentierade skatter/avgifter kan leda till att arbetskraft fastnar i vissa sektorer. En kortsiktig maximering av sysselsättningen kan i så fall ge motsatt effekt på längre sikt.
Höjda egenavgifter
Skillnaden mellan skatt och avgift är inte självklar. En skatt brukar definieras som en obligatorisk inbetalning som inte är förknippad med en förmån av motsvarande värde. En avgift kan vara obligatorisk utan att vara en skatt, förutsatt att den är förenad med en bestämd förmån. Men det finns också en andra reservation som beror på individens preferenser. Om förmånen ligger på en högre nivå än vad individen skulle ha valt vid ett frivilligt system måste avgiften delvis betraktas som en skatt.
I socialförsäkringssystemen bidrar den svaga kopplingen mellan inbetalda avgifter och erhållna förmåner till skattekilarna. Genom att göra avgifterna mer försäkringsmässiga skulle man kunna minska skattedelen.
Som framgått av tabell 10.7 har egenavgifterna ökat. Förmånerna har emellertid inte ökat, vilket inneburit att höjningarna i ekonomiskt avseende är likvärdiga med skattehöjningar. I och med att egenav- gifterna får större betydelse blir också det andra kravet — att för- säkringsgraden inte ska överstiga vad den enskilde önskar betala för — en mer påtaglig begränsning.
Viktigt i sammanhanget är också vilken inkomst som egentligen försäkras (avsnitt 10.6). Den sjuklönegrundande inkomsten (SGI) bestäms utifrån den beräknade årsinkomsten även vid uppenbart tillfälliga arbeten. Gällande regler lägger inget hinder för flera heltidsinkomster. I SGI ingår även semesterlön, liksom diverse naturaförmåner och kostnadsersättningar som skattereforrnen gjorde
skattepliktiga.3 Om tillfälliga arbetsinkomster lämnades utanför den allmänna försäkringen, skulle marginaleffekterna för olika former av extraarbete minska.
Ett argument mot en ökad försäkringsmässighet på individnivå i socialförsäkringarna är risken för högre arbetslöshet och oönskade fördelningseffekter. Om avgifterna ska sättas försäkringsmässigt, dvs. i förhållande till vars och ens risk, så betyder detta antagligen högre avgifter för många låglönegrupper. Ökade egenavgifter lägger emellertid beslag på en del av löneutrymmet. Resultatet kan antingen bli en press uppåt på lönerna, vilket kan öka risken för varaktig arbetslöshet, eller en påtaglig minskning av de lågavlönades disponibla inkomster.
Även för finansieringen av den offentliga produktionen kan höjda avgifter utgöra ett alternativ till skatter. Totalt sett kännetecknas den offentliga verksamheten av en låg grad av avgiftsfinansiering. Förhållandena varierar dock avsevärt mellan olika områden (tab. 10.5).
Kommunförbundet ( 1 993) har redovisat framtidaavgiftsmöjligheter inom varje kommunalt verksamhetsområde. Med gällande lagar och regler bedömer författarna att det vore möjligt att öka avgiftsinkom- sterna med ca 4,5 miljarder (1991 års priser), motsvarande en genomsnittlig höjning med knappt 15 procent. Tyngdpunkten ligger på äldreomsorg, barnomsorg, VA och fysisk planering. Även inom sjukvården kan det finnas utrymme för avgiftshöjningar. Om detta ska ge någon märkbar budgeteffekt krävs dock en samtidig höjning av gränsen för högkostnadskyddet.
] RFV Anser 199214, refererad i Ds l994z81.
Tabell 10.8 Avgifters täckningsgrad för olika kommunala verksamheter 1991 Procent
Affärsdrivande verksamhet
Elförsörjning 99 Fjärrvärme 97 Vatten och avlopp 83 Avfallshantering 83 Kollektivtrafik 38 totalt 79 Teknisk verksamhet Gator och vägar 14 Räddningstjänst 7 Parker 5 Fysisk planering, m.m. 31 Hälso- och miljöskydd 15 Mark och bostäder 3 Bostadspolitiska åtgärder 1 totalt 7 Fritid Idrotts- och fritidsanläggning 8 Turistverksamhet 14 Fritidsverksamhet 1 Stöd till fritidsverksamhet 2 totalt 6,5 Kultur Bibliotek 2 Ovrig kulturverksamhet 4 Stöd till kulturverksamhet 0 totalt 2 Utbildning Adm. och skolsociala verksamh. m.m. 3 Grundskola 0,5 Gymnasieskola ] Vuxenutbildning 2 Musikskola 10 totalt 1,3 Barnomsorg Förskola och fritidshem 10 Familjedaghem 16 totalt 1 1 Äldre/handikappomsorg Ålderdomshem 17 Hemtjänst och öppen service 5 Färdtjänst 8 totalt 9 Kommunal sjukvård, ÄDEL 7 Individ/familjeomsorg 3
Källa: Kommunförbundet (1993).
En ökad avgiftsfinansiering påverkar efterfrågan. En minskad andel skattefinansiering betyder att efterfrågan på kommunalt producerade eller finansierade tjänster i större utsträckning kommer att avvägas mot annan privat konsumtion. En avgiftshöjning leder således till att efterfrågan ökar långsammare och kanske inledningsvis sjunker.
Avgiftshöjningar kan också ge fördelningsmässiga effekter. På vissa områden kan den offentliga konsumtionen förefalla vara av närmast regressiv natur. För många system är nämligen utnyttjandeg- raden högre för medel- och höginkomsttagare. Trots detta kan den offentliga konsumtionen verka utj ämnade, om man jämför inkomstför- delningen med respektive utan subventioner (Åberg, 1990).
Fritzell (1994) har undersökt fördelningseffekternaav subventioner av hälso- och sjukvård, kommunal barnomsorg, utbildning samt äldreomsorg. Resultaten visar bl.a. att subventioneringen av dessa verksamheter utjämnar mycket kraftigt över livscykeln. Men de offentliga subventionerna inom de undersökta områdena har också verkat utjämnande på inkomstspridningen (efter skatt och subventio- ner).
Däremot skulle även en ganska kraftig höjning av barnomsorgsav- gifterna ge relativt begränsade effekter på inkomstfördelningen bland barnfamiljer totalt sett. Beräkningari rapporten visar att andelen barn som lever i "relativt fattiga"4 familjer skulle öka marginellt (från 5,17 till 5,35 procent) om barnomsorgsavgiftema höjdes med 50 procent. Den indirekta effekten på inkomstfördelningen via kvinnors arbetsut- bud skulle antagligen bli betydligt större.
10.4. Offentliga transfereringar
Den offentliga sektorns expansion i Sverige är av ganska sent datum. 1950 var den offentliga sektorn i Sverige en av de minsta i något utvecklat industriland. I dag motsvarar de offentliga utgifterna över 70 procent av bruttonationalprodukten. Transfereringama svarar för drygt hälften. Det är också dessa som har ökat mest sedan 1950 (diagram 10.4).
' Definieras som familjer med inkomster under 50 procent av medianinkomsten.
Diagram 10.4 Utvecklingen av offentliga utgifter 1950-1993 Fasta priser, index 1950=100
1400 ............................................................................................................................. 1200 ............................................................................................................................. 1000 ........................................................................................................................... 800 ........................................................................................................................... Totala utgifter 600 ........................................................................................................ . ...........
Investerin-or
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Källa: SCB, Nationalräkenskapema.
Hushållstransfereringar
Den offentliga sektorns transfereringar till hushållen uppgick till 387 miljarder kronor 1993. I relation till BNP motsvarar detta ungefär 25 procent.5
Transfereringssystemet omfördelar inkomster på i princip tre sätt: genom omfördelning av inkomster över livscykeln, genom försäkring mot mer eller mindre oförutsedda inkomstbortfall och slutligen genom "ren" inkomstomfördelning mellan olika grupper och individer. Den övervägande delen av de samlade transfereringarna handlar om omfördelning av inkomster över livscykeln.
Motiven för offentligt engagemang är olika starka i olika delar av tranfereringssystemen.
— Systemets rent inkomstomfördelande uppgift kan inte ersättas av ett marknadssystem.
— Då det gäller omfördelning över livscykeln —- dvs. försäkring mot mer eller mindre förutsebara inkomstbortfall — är det från ett effektivitetsperspektiv framför allt det s.k. fripassagerar- problemet som motiverar offentliga ingrepp. I ett civiliserat sammhälle kan man inte acceptera att människor helt hamnar utanför trygghetssystemen om de valt att inte teckna någon försäkring. Detta är dock i första hand motiv för en offentlig finansiering — eller reglering om obligatoriska privata för- säkringar — av en grundtrygghet, och inte nödvändigtvis för inkomsttrygghet.
— Transfereringssystemets tredje uppgift är att försäkra mot oförutsedda händelser. Olika informationsproblem kan motivera offentliga ingrepp. Ett argument hänger samman med begreppet adverse selection (negativt urval). Problemet är att försäkrings- bolag inte har tillräcklig information för att differentiera premierna efter risk.6 Ett annat problem är att risken att drabbas av t.ex. vissa sjukdomar kan bero på försäkringsta- garens beteende (s.k. moral hazard). En lösning är att införa en
5 Procentsatsen anger transfereringarnas storlek irelation till BNP, men säger inget om den offentliga sektorns andel av BNP. De offentliga utgifterna kan i princip överstiga 100 procent av BNP, eftersom transfereringar beskattas och därutöver används till konsumtion och investeringar (Israel, 1994). 6 En enhetlig försäkringspremie kommer att uppfattas som hög av lågriskgrupper och som låg av högriskgrupper. Detta får till följd att en del personer med låg risk väljer att inte teckna försäkringen. Försäkringsbolaget tvingas då höja premien för de återstående försäkringstagama, vilket leder till att ytterligare personer väljer att inte teckna försäkringen osv. Till slut kan tjänsten försvinna helt.
självrisk eller någon form av bonussystem. Höga informa- tionskostnader kan dock göra det svårt för ett privat för- säkringsbolag att avgöra huruvida en person själv kunnat påverka sin situation. Dessa typer av informationsproblem kan leda till att vissa försäkringar inte kommer att erbjudas på marknaden.
Hur välfärdssystemen ska utformas är till stora delar en politisk fråga. Ett antal avvägningar förtjänar dock eftertanke. Barr (1992) anger en rad övergripande målsättningar för utformningen av välfärdssystemen. Dessa målsättningar kan ses som restriktioner på den avvägning mellan effektivitet och fördelning som välfärdspolitik i grund och botten handlar om.
Åtministone tre aspekter kan läggas på begreppet ejfektivitet. Det handlar för det första om att skapa en optimal avvägning mellan välfärdsutgifternas repektive andra utgifters andel av BNP. För det andra måste en effektiv avvägning göras mellan olika poster inom välfärdspolitiken. Det är viktigt att t.ex. transfereringar inte tillåts tränga ut offentlig konsumtion och investeringar som kan ha stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av välfärden. Det gäller inte minst utgifternas fördelning över tiden, då problemet uppstår att värdera långsiktiga kostnader och nyttor (Ds 1994:53). För det tredje ska finansiering och konstruktion av olika förmåner minimera negativa effekter på t.ex. arbetsutbud och sparande.
En övergripande målsättning för hushållstransfereringama är att förstärka levnadsstandarden för olika grupper. Till en del är syftet att åstadkomma en grundtrygghet. Varje individ ska få en levnadsstan- dard över existensminimun. Var miniminivån ligger är dock inte givet. Ett annat mål är att säkra en inkomsttrygghet. Ingen ska behöva drabbas av oväntade och ohanterligt stora inkomstbortfall. Hur detta ska ske — genom offentliga transfereringar eller genom t.ex. reglering- ar om obligatoriska privata försäkringar — är emellertid inte självklart.
Tabell 10.9 Offentliga transfereringar till hushåll 1993 Miljarder kronor Inkomsttrygghet Sjukförsäkring 17,2 Föräldraförsäkring 1 9,1 Arbetskadeförsäkring 10,9 Arbetslöshetsersättning' 56,7 ATP 101,4 Övriga pensioner (inkl. avtalspensioner) 14,1 Grundtrygghet Folkpension 70,6 Socialbidrag 9,8 Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) 2,0 Kommunalt bostadstillägg (KBT) 9,9 Övriga Barnbidrag 17,0 Bostadbidrag 6,4 Studiebidrag m.m. 7,6 Bidragsförskott 3,0
' Inkluderar arbetslöshetsförsäkring, lönegaranti samt AMU-bidrag. Källa: Konjukturinstitutet.
Dessa mål kan användas för att kategorisera dagens transfereringar till de svenska hushållen (tabell 10.5).
— Utgifterna för de transfereringar som är avsedda att säkra en viss inkomsttrygghet ökar på sikt i takt med inkomstutveck- lingen. Denna typ av transfereringar har vuxit kraftigt över tiden, delvis till följd av inkomstutvecklingen men länge även p.g.a. beslut om ökade förmåner.
— De transfereringar som ska säkra grundtryggheten är normalt oberoende av eller negativt relaterade till inkomsterna. Hit räknas bl.a. folkpensionen och socialbidragen.
— Gruppen övriga transfereringar utjämnar för andra faktorer än inkomst, t.ex. försörjningsbörda och bostadsstorlek.
Denna grova indelning är förknippad med olika gränsdragningpro- blem. Även de transfereringar som i första hand förknippas med inkomsttryggheten innehåller betydande inslag av grundtrygghet. De överföringar som kategoriserats som "övriga transfereringar" kan också bidra till att grundtryggheten säkras.
Transfereringssystemen är under omprövning. Den svaga ekono— miska tillväxten och de dåliga offentliga finanserna har gjort det svårare att bära kostnaderna. Men det finns också brister i konstruktio-
nen av systemen som sannolikt har bidragit till tillväxtproblemen (Eklund, 1993).
Om de offentliga försäkringarnas roll för inkomsttryggheten minskar eller tas bort innebär inte detta att behovet bortfaller. I stor utsträckning skulle de ersättas av privata eller arbetslivsanknutna försäkringar. Om detta betyder att avgifterna bättre anpassas efter individernas önskemål och risk så innebär det att den samhällseko- nomiska effektiviteten ökar, åtminstone i snäv mening.
Bortsett från att det kan finnas andra skäl att ifrågasätta en för- säkringsmässighet på individnivå så kan en överföring antagligen inte avse alla socialförsäkringens nuvarande funktioner när det gäller inkomsttryggheten. En viktig fråga i detta sammanhang är hur omfattande regleringar för privata försäkringar som kan införas, utan att bolagen tappar intresset. Risken för problem med negativt urval kan leda till att det t.ex. blir svårt att ordna en inkomstrelaterad arbetslöshetsförsäkring. Detta skulle bl.a. kräva regleringar om att bolagen inte kan vägra någon tillträde och att s.k. experience rating (dvs. att premierna sätts efter personens tidigare arbetslöshetperioder etc) inte är tillåten. Delar av det som idag räknas till socialförsäkring- en är överhuvudtaget inte försäkringsbara på en marknad. Det gäller t.ex. föräldraförsäkringen.
Besparingar i hushållstransfereringama
Vissa besparingar i transfereringssystemen har genomförts under senare år. Diskussionen om de offentliga budgetunderskotten visar att ytterligare besparingar kan bli nödvändiga.
Inkomsttrygghet
Även omfattande sänkningar av ersättningsnivåerna får begränsade budgetmässiga nettoeffekter så länge grundskyddets nivå är oför- ändrad. Den totala nettobesparingen vid en samtidig neddragning till socialbidragsnivå i samtliga inkomstrelaterade system beräknas uppgå till ungefär hälften av bruttobeloppet (SOU 1993:16).7
Inom sjukförsäkringsområdet är det svårt att exakt beräkna netto- budgeteffekterna av förändrade regler. Den uppskattning som kan göras tyder på att sänkta ersättningsnivåer med fem procentenheter
7 Vid beräkning av nettoeffekten har hänsyn tagits till bl.a. skattebortfall och ökade inkomstprövade bidrag.
vid sjukdom och arbetsskada ger upphov till en nettobudgetbesparing på ungefär 1,2 miljarder kronor. Detta belopp inkluderar dock inte eventuella dynamiska effekter till följd av t.ex. lägre sjukfrånvaro. Dessa effekter kan vara betydelsefulla, framför allt vid en kon- junkturuppgång. En minskning av det s.k. ohälsotalet med en dag beräknas minska de offentliga utgifterna med 1,5 miljarder kronor brutto. Därtill kommer en nettoökning av skatteintäkterna till följd av ökad produktion. Om kompensationsnivån vid arbetslöshet och arbets- marknadspolitiska åtgärder sänks med fem procentenheter beräknas nettobesparingen till 1,2 miljarder. Även här kan dynamiska effekter uppkomma. En motsvarande sänkning i föräldraförsäkringen ger en nettoeffekt på 0,8 miljarder.
Ett annat sätt att öka självrisken i sjukförsäkringarna är att införa fler karensdagar. En karensdag i sjukförsäkringen beräknas ge en nettobudgeteffekt på ca 1,7 miljarder kronor. Ytterligare en karensdag skulle medföra en budgetförstärkning med ca 1,1 miljarder kronor (i båda fallen givet att arbetsgivaravgiften höjs i motsvarande mån). Därtill kommer eventuella besparingar till följd av minskad sjukfrån- varo. För att stärka incitamenten på arbetsgivarsidan till kontroll och arbetsmiljöförbättrande åtgärder kan arbetsgivarperioden förlängas. En fördubbling av perioden (dvs. från två till fyra veckor) utan kompenserande sänkning av arbetsgivaravgiften ger ca 1,2 miljarder kronor.
Även för tillfällig föräldraledighet kan incitamenten till arbete förstärkas. Införande av en karensdag vid tillfällig föräldraledighet beräknas ge en besparing på ungefär 0,6 miljarder, bortsett från eventuella beteendeförändringar. Nettobudgetkalkylen förutsätter införandet av ett högkostnadsskydd på max 10 karensdagar per år.
Ett sänkt tak i sj uk-, arbetsskade- och föräldraförsäkringen från 7,5 till fem basbelopp medför en nettoeffekt på ca 2 miljarder. Ett sänkt tak i inkomstprövade transfereringsystem innebär dock att avgifternas skattedel ökar, allt annat lika.
Lägre ersättningsnivåer inom transfereringssystemen kan innebära att de s.k. reservationslönerna sänks (avsnitt 8.4 och 10.6). Reserva- tionslönen brukar definieras som den lägsta lön som krävs för att en person ska acceptera ett arbete på marknaden. Också andra inslag av ökad självrisk innebär antagligen att reservationslönen sänks.
Grundtrygghet
En sänkning av grundskyddet leder troligen också till en sänkning av reservationslönerna. Grundskyddet har antagligen framför allt
betydelse för de lägsta reservationslönernas nivå. En sådan sänkning torde därför leda till att inkomstspridningen ökar.
Idag är det bidrag som dominerar grundtrygghetens mekanismer. I många fall torde emellertid behovet av stöd vara övergående. I sådana fall skulle det vara möjligt att ersätta bidragen med lån. Detta har skett bl.a. inom flyktingmottagandet. Sådana förändringar innebär emellertid sannolikt ett avsevärt administrativt merarbete. En annan möjlighet skulle kunna öppna sig vid en övergång till s.k. med- borgarkonton (avsnitt 10.6).
Övriga transfereringar
Flera av de övriga transfereringarna är knutna till villkor som inte har med mottagarens ekonomiska situation att göra. Den största enskilda posten utgörs av barnbidraget. Olika förslag om besparingar i barnbidraget har förts fram från olika håll. Om första barnbidraget tas bort helt görs en nettobesparing på ca 9,2 miljarder jämfört med de beräknade kostnaderna för barnbidrag år 1995. Beloppet är beräknat utan hänsyn till eventuellt ökade kostnader för socialbidragen. Vid en halvering av första barnbidraget blir nettobesparingen ungefär hälften av detta belopp.
Om bambidrageti stället tas bort helt för gifta och sammanboende, men halveras för ensamstående, blir besparingen ca 8,4 miljarder. I detta fall finns dock risk för negativa incitamentseffekter och fusk. Nettoeffekten av ett borttagande av flerbamstillägget är betydligt mindre (1,0 miljard). Dessutom skulle detta ge en förhållandevis stark negativ fördelningseffekt. Inkomstdata fråm 1992 visar att social- bidragsberoendet är större bland hushåll med många barn. Detta besparingsalternativ kan därför förväntas ge upphov till relativt sett större effekter på kostnaderna för socialbidrag.
Praktiskt taget ända sedan barnbidraget infördes har det av och till diskuterats om det inte vore möjligt att öka träffsäkerheten genom att göra detta stöd inkomstprövat. Motsvarande resonemang kan föras för flera andra bidrag. Konsekvenserna av en sådan omläggning (bl.a. risken för "fattigdomsfällor") behandlas i avsnitt 10.6.
En minskning av bostadsbidragen med tio procent skulle ge en nettoeffekt på ca 0,8 miljarder kronor.
Exporteringsproblemet
En avgörande förutsättning för en fungerande socialförsäkring är att systemen inte erbjuder möjligheter till "arbitragevinster". Sådana kan
uppkomma genom att den enskilde kan flytta över till en annan försäkring som ger bättre ekonomisk utdelning för honom själv. Om systemen har olika huvudmän kan emellertid även dessa förbättra utfallet för "sina" system genom att flytta över försäkringstagare till andra områden.
Riskerna att mottagarna på detta sätt missbrukar systemet kan motverkas genom att man tillämpar samma ersättningsnivåer i olika system. Det är svårare att motverka att huvudmännen "exporterar" problem till andra delar av socialförsäkringen, t.ex genom att ett ökat antal sjuk- och förtidspensioner får ta över arbetslöshetsförsäkringens utgifter. Erfarenheter från andra länder visar att sådana överflyttningar kan bli ett stort problem (Olsson m.fl., 1993).
Förtidspensionemas utveckling är en varningssignal. Diagram 10.5 beskriver andelen förtidspensionärer i olika ålderskohorter åren 1963, 1973, 1983 och 1993. Andelen förtidspensionärer stiger med åldrarna. Var tredje person i åldern 60—64 år är idag förtidspensionär. Men det framgår också att andelen av respektive ålderskohort har stigit trend— mässigt över tiden. År 1993 var ca sju procent av befolkningen i förvärvsaktiv ålder förtidspensionerade. Förtidspension ska i princip bara kunna beviljas på medicinska grunder. I tider av hög arbetslöshet har dock en sådan förutsättning visat sig svår att upprätthålla.
Diagram 10.5 Andelen med förtidspension i procent av befolkningen iolika åldrar Procent
16-19 20—24 25—29 30—34 35—39 40-44 45-49 50—54 59-59 60—64 65—66
Källa: Ds 199419].
Det finns en uppenbar risk att antalet förtidspensioner kommer att fortsätta stiga under 1990-talet. Den höga arbetslösheten utgör därvid den främsta riskfaktorn. I det nuvarande systemet finns negativa incitament. Försäkringskassor och kommuner kan vältra över dyra och besvärliga fall på pensionssystemet. För att systemet ska vara
hanterligt krävs en kraftig minskning av antalet nybeviljade förtid- pensioner. För att möjliggöra detta är det rimligt att arbetsfömågan prövas inte bara till ordinarie eller jämförligt arbete, utan även till annat arbete överhuvudtaget (Ds 1994z91).
Beräkningar visar att förtidspensionerna kommer att ligga betydligt högre än den livsvariga pension som erhålls vid s.k. förtida uttag av normal ålderspension vid 61 års ålder (Ds 1994:81). Man kan ifrågasätta om man överhuvudtaget ska tillämpa förtidspension efter 60 års ålder. Om en stor del av denna åldersgrupp upplever sin arbetsförmåga nedsatt kan det vara mer rimligt att ett minskat förvärvsarbete får ske genom förtida uttag av ålderspensionen.
Pensionerna
Transfereringarna till hushållen utgörs till stor del av pensionsutbe- talningar. 1993 uppgick dessa till 195 miljarder kronor, drygt hälften av de sammanlagda inkomstöverföringarna till hushållen. Under perioden 1993-2010 beräknas pensionsutbetalningama växa med i genomsnitt två procent per år realt sett. Detta är liktydigt med en uppgång på 80 miljarder kronor räknat i dagens penningvärde. I stort sett hela uppgången kan hänföras till ökade utbetalningar från ATP— systemet.
Denna utgiftstillväxt är i hög grad oberoende av hur samhällseko— nomin i övrigt utvecklas framöver. Förklaringen är istället att antalet pensionärer ökar. Den reallöneutveckling som redan skett innebär att de nya pensionärer som tillkommer kvitterar ut en i genomsnitt betydligt högre pension än de som avlider.
Också under de senaste åren har ATP-utbetalningama vuxit kraftigt. Mellan 1990 och 1993 ökade utgifterna med 24 miljarder i löpande priser. Samtidigt var inbetalningarna till systemet i stort sett lika stora 1993 som 1990. Denna utveckling har inneburit att de löpande avgiftsinkomsterna inte längre räcker till för att täcka de löpande utbetalningarna.
Det är i och för sig inte anmärkningsvärt att olika offentliga för- månssystem visar underskott i en lågkonjunktur eller att anspråken på de offentliga systemen kan variera till följd av demografiska faktorer. Situationen i ATP-systemet år dock i nuläget den omvända. Den tillväxt i utbetalningarna som kan förutses talar för att systemet idag borde gå med betydande överskott.
Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i december 1992 en arbetsgrupp — Pensionsarbetsgruppen — med uppgift att utarbeta
förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. I juni 1994 antog riksdagen en proposition med principerna för ett nytt pensionssystem. En viktig skillnad mot nuvarande ATP-system är att samtliga årsinkomster görs pensionsgrundande, dvs. den s.k. 15/30- årsregeln slopas. En annan betydelsefull förändring är att intjänade pensionsrätter ska räknas upp med ett index som avspeglar löne- utvecklingen och inte med ett prisindex. Dessa två förändringar innebär att de framtida pensionsutbetalningama, i högre grad än vad fallet är idag, kommer att följa avgiftsunderlagets utveckling.
Dessa förändringar innebär dock inte att systemet blivit helt robust. Förskjutningar i förvärvsfrekvensen, som visar sig vara bestående, kommer även fortsättningsvis att ge upphov till störningar. Orsaken är att också en lång rad transfereringar som t.ex. förtidspension, sjukpenning och arbetslöshetsunderstöd är pensionsgrundande. Avgifterna för de pensionsrätter som dessa inkomster genererar erläggs i huvudsak av staten och inte av den enskilde förrnånstagaren.
Därför är pensionsystemets inkomstsida mer känsligt för förskjut- ningar i förvärvsfrekvensen än vad utgiftssidan är. Stabiliteten i systemet skulle öka om de framtida pensionsutbetalningama inte enbart kopplas till den allmänna löneutvecklingen utan också till hur sysselsättningen utvecklas. Då ökar sannolikheten för att de regler som fastställs idag inte måste ändras i framtiden.
Generellt sett ökar aktuariemässigheteni det nya pensionssystemet i och med att hela livets inkomster är grund för pensionen, samtidigt som pensionsrätten till skillnad mot idag indexeras med löneutveck- lingen. Indexeringen av pensionsrätten innebär, till skillnad mot idag, att inkomsten ger samma rätt oavsett när i livet den intjänas. En för aktuariemässigheten motverkande faktor är att garantipensionen i det nya systemet är något generösare än i dag och dessutom trappas av ganska långsamt. Den inkomstberoende pensionen blir därför något lägre, vilket vid ett statiskt betraktelsesätt medför högre marginalef- fekter. Vid ekonomisk tillväxt kommer dock dessa effekter att fasas ut, givet att garantipensionen inte indexeras med löneutvecklingen.
Också det privata pensionssparandet bör beaktas i sammanhanget. Underslutet av 1980-talet ökade de individuella pensionsförsäkringar- na myzket kraftigt. År 1990 hade ca en tredjedel av befolkningen i SO-årsildern en privat pensionsförsäkring (Sundström, 1994). Andelen varierar dock med såväl inkomst som ålder. I åldern 18-64 år var det bara s_u procent av befolkningen med mindre än 100 000 kronor i årsinkomst som hade en pensionsförsäkring. Bland dem som tjänade
över 200 000 kronor var andelen 41 procent. De genomsnittliga sparbeloppen var drygt 6 000 respektive 16 000 kronor.
Avdragsrätten för privat pensionsförsäkringar har ifrågasatts, bl.a. med hänvisning till dess snedvridande effekter på sparandet. Ett slopat avdrag för pensionsförsäkringar skulle, åtminstone på kort och medellång sikt, ge en betydande budgetförstärkning; ca 4,6 miljarder. På lång sikt blir dock effekten mer begränsad till följd av förlorad inkomstskatt på framtida pensioner. En sådan besparing skulle till största delen träffa högre inkomstskikt.
De privata pensionsförsäkringarna kan också påverka arbetsut- budet. När en ökande andel av befolkningen kan ta ut privata pensioner från 55 års ålder ökar detta möjligheterna för de äldre grupperna på arbetsmarknaden att minska sitt arbetsutbud. Det är dock inte självklart hur det totala arbetsutbudet påverkas. Pensionsför- säkringama skapar en möjlighet att omfördela både inkomsterna och arbetstiden över tiden.
Transfereringar till företagen
De totala offentliga tranfereringarna till företagen uppgick 1992 till ca 95 miljarder kronor, dvs. nästan lika mycket som utbetalningarna från ATP-systemet.
Tabell 10.10 Offentliga transfereringar till företag från staten, socialförsäkrings- sektorn och kommunerna Miljarder kronor, 1991 års priser
1980 1985 1993 Staten 45,0 57,8 60,1 varav Livsmedel 12,1 10,6 2,1 Räntesubventioner m.m. 10,4 19,0 32,8 Övriga subventioner 13,1 17,4 17,9 Investeringsbidrag 3,4 2,9 7,3 Förlustbidrag 5,8 7,8 - Socialförsäkringssektom 10,9 10,6 13 ,0 varav Läkemedelssubventioner 5,6 5,8 8,9 Privat vård 4,4 3,8 3,9 Kommunerna 11,3 12,8 19,2 Totalt 67,2 81,2 92,3
Anm.: Beloppen är deflaterade med implicitprisindex för privat konsumtion. Källa: SCB, Nationalräkenskapema och Konjukturinstitutet.
En förskjutning har ägt rum under det senaste decenniet (tabell 10.10). Räntebidragen till bostäder har ökat kraftigt under perioden.8 Från att 1980 ha utgjort en ganska blygsam andel av transfereringarna svarar de idag för drygt en tredjedel av transfereringarna till företag. Därutöver har också ett antal andra transfereringar ökat kraftigt, framför allt från staten men också från kommunerna. De s.k. branschstöden har i stort sett upphört. Ett undantag utgörs dock av presstödet, som uppgår till ca 1,5 miljarder kronor.
Statliga transfereringar till företag kan motiveras av s.k. positiva extemaliteter eller andra marknadsmisslyckanden.9 Detta kan vara ett skäl att t. ex. stödja FoU eller teknikspridning. Men transfereringar till företag är i princip förknippade med samma problem som hus- hållstransferingar, dels genom oönskade anpassningar hos potentiella mottagare, dels genom de samhällsekonomiska kostnader som skattefinansiering ger upphov till.
Ett problem vid utformningen av statliga stöd till företagssektorn är att risken för olika omvärldsförändringar inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Räntebidragen är ett exempel. När stödet infördes kunde staten i större utsträckning påverka ränteläget. Inflationen och globaliseringen av kapitalmarknaden har helt förändrat situationen. I kombination med ett kraftigt ökat byggande och stigande byggkost- nader har detta medfört en kraftig ökning av statens utgifter under senare år.
Många transfereringar till företag är ytterst avsedda för hushållen. Övriga företagsstöd, t.ex. inom regionalpolitiken, är avsedda att påverka företagens agerande vad gäller t.ex. investeringar eller anställningar. Olika rapporter indikerar dock att effekterna på företagens beslutsfattande är begränsade (Riksrevisionsverket, 1990).
En viktig förutsättning för att offentliga transfereringar till företag ska få reala effekter är att utbudet är elastiskt. Om tillgången på en produktionsfaktor är begränsad kan stödet komma att kapitaliseras. Förväntningar om framtida subventioner driver upp priserna på den produktionsfaktor som är mest begränsande. Jordbruksstödets kapitalisering i markpriserna är ett exempel. Om arbete eller kapital är trögrörligt kan transfereringen verka kostnadsdrivande. Räntebidra-
s Räntebidragen räknas i nationalräkenskapema som transferering till företag, även om den egentliga målgruppen är hushållen. ” Med extemalitet (eller extern effekt) menas en effekt av en verksamhet som som påverkar omgivningen, dvs. även dem som inte är direkt involverade i verksamheten, utan att de ansvariga tar hänsyn till den. En extern effekt kan vara positiv eller negativ. Exempel på verksamheter som brukar förknippas med positiva extemaliteter är utbildning och FoU.
gens samspel med bostadsproduktionens kostnader under 1980-talet är ett exempel.
De offentliga transfereringarna till företagen bör i största möjliga utsträckning utgöra betalning för klart specificerade varor eller tjänster (i vid bemärkelse). En sådan utgångspunkt kan också underlätta en utvärdering av vad transfereringarna lett till.
10.5. Den offentliga konsumtionen och produktionen
De klassiska argumenten för offentliga åtaganden utgår från olika former av marknadsmisslyckanden, t.ex. förekomsten av s.k. externa effekter, kollektiva varor, informationsproblem, stordriftsfördelar och naturliga monopol (Ds 1994:53). Av en sådan genomgång kan man dra slutsatsen att det offentliga till stor de] borde syssla med att producera och/eller subventionera olika typer av kollektiva varor. Huvuddelen av den offentligt finansierade konsumtionen utgörs emellertid i stället av välfärdstjänster som konsumeras av den enskilde; utbildning, sjukvård, olika former av omsorg osv. Det är framför allt dessa delar av den offentliga verksamheten som behandlas i detta avsnitt. Jämfört med andra länder finansierar Sverige en ovanligt stor andel av olika välfärdstjänster med offentliga medel (avsnitt 3.4). Produktionen utförs i huvudsak i kommunal regi.
Kan man minska utgifterna för välfärdstjänsterna? Flera exempel visar att det finns möjligheter till kostnadsbesparingar genom nya verksamhetsformer. Men bilden är inte problemfri. Att lita till decentralisering och ett ökat inslag av marknadslösningar är också förknippat med olika risker, ofta med fördelningspolitiska aspekter.
Förändringar de senaste åren
Under den senaste ekonomiska krisen har den offentliga konsumtionen minskat, till skillnad från vid tidigare lågkonjunkturer. Nedgången kan helt hänföras till kommunsektorn. Den statliga konsumtionen beräknas ha ökat med tre procent i genomsnitt per år 1990-1994. Ökningen kan i huvudsak hänföras till arbetsmarknadspolitiskainsatser, förläggnings- kostnader för flyktingar samt inköp avseende försvaret. Den kommu- nala konsumtionen minskade under samma period. Framför allt under
1992 och 1993 har den kommunala konsumtionen sjunkit. Minsk- ningen dessa år uppgår till 1,6 respektive 2,5 procent.
Den minskade konsumtionen inom kommuner och landsting avspeglas i antalet sysselsatta. Framför allt är det arbetskraft med lägre utbildning som minskat i antal. Inom kommunerna är minsk- ningarna störst inom barnomsorgen. Men även på flertalet andra områden har neddragningar skett. Inom landstingen är det framför allt sjukvårdsbiträden som minskat i antal. Läkare är den enda yrkesgrupp som fortsätter att öka.
Hur kan gapet täckas?
Utrymmet för den offentliga konsumtionen framöver är begränsat. I utredningens basscenario antas att den offentliga konsumtionen minskar med tre procent mellan 1994 och 1998. Samtidigt kan en viss ökad efterfrågan av offentlig konsumtion förutses, främst som en följd av befolkningsökning och förändringar i ålderstrukturen (avsnitt 7.4). Gapet mellan å ena sidan utvecklingen av de skattefinansierade utgifterna för offentlig konsumtion och å andra sidan den ökande efterfrågan under de närmaste åren kan täckas på olika sätt:10
— Elfektivisering och rationalisering. Ett sådant arbete pågår i de flesta kommuner. Erfarenheterna hittills är varierande.
— Höjda avgifter. Även om avgifterna på några områden har höjts under senare är (t.ex. inom barnomsorgen och delar av äldreomsorgen) svarar avgiftsfinansieringen för en relativt liten del av kommunernas intäkter. Utredningen har i avsnitt 10.3 pekat på möjligheten att höja avgifterna för olika offentliga tjänster. Höjda avgifter skulle bidra till att gapet sluts, både genom att avgiftsintäkterna blir högre och genom att efter- frågan dämpas.
— Koncentrerat eller minskat serviceutbud. Vissa offentliga verksamheter kan läggas ned eller minska i omfattning. Så har redan skett i en del fall, t.ex nedläggning av bostadsförmed- lingar, konsumentrådgivning och biblioteksfilialer.
— Ändrade tjänster. I en del av de personalkrävande verksam- heterna inom undervisning samt barn- och äldreomsorg genom- förs förändringar, t.ex. genom "förtätning" (exempelvis större
'" För en diskussion, se Kommunförbundet (1993).
barngrupper och färre anställda). Denna typ av rationaliseringar innebär naturligtvis en risk för försämrad kvalitet.
— Långsammare löneutveckling för komm unalanställda. I bassce-
nariot (kap. 7.4) antas att lönerna för offentliganställda utvecklas något långsammare än för övriga löntagare. Det är viktigt att peka på den avvägning som måste göras mellan löner och producerad volym av offentliga tjänster. Om de offent- liganställdas löner ökar långsammare kan antalet anställda och den producerade volymen öka mer.
Även efter 1998 är utrymmet för den offentliga konsumtionen begränsat. Som diskuterats i avsnitt 10.3 kan visserligen enskilda skatter höjas, men däremot sätter utvecklingen i omvärlden antagligen gränser för det samlade Skatteuttaget. Möjligheten till en ökning av den offentliga konsumtionen är därför starkt avhängig av den ekonomiska tillväxten.
Efter sekelskiftet ökar behoven något långsammare (avsnitt 7.4). De volymminskningar som blir nödvändiga under återstoden av 1990- talet kan dock innebära att det finns ett visst uppdämt behov. Vid den ekonomiska utveckling som basscenariot beskriver är det därför rimligt att räkna med en viss ökning av den offentliga konsumtionen under perioden 1998-2010.
Produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn
De studier av produktiviteten i olika offentliga verksamheter som ESO (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) publicerade för några år sedan indikerade en negativ produktivitetsutveckling inom den offentliga sektorn under l960- och 1970-talen. Dessa studier möttes dock av en hel del kritik. En viktig invändning var att man tvingades använda grova mått på sektorns produktion, t.ex. antal vårddagar eller daghemsplatser, utan att ta hänsyn till hur kvaliteten utvecklades.
ESO har nyligen publicerat ett antal rapporter för att uppdatera och utveckla produktivitetsberäkningarna.ll Även om många metodpro- blem kvarstår, så kan mätningarna ändå bidra till väsentliga dis- kussioner om hur arbetet organiseras.
” "Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling" (Ds 199424), "Kvalitet och produktivitet - Teori för kvalitetsjusterade produktivitetsmått" (Ds l994z23) samt sektorsstudiema "Kvalitets- och produktivitetsutvecklingen inom sjukvården 1960- 1992 (l994:22) och "Skolans kostnader, produktivitet och resultat- En branschstudie" (Ds l994z56).
Tabell 10.11 Offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1960-1992 Genomsnittlig årlig procentuell förändring
l960- 1970- 1980- 1990- l970 1980 1990 1992 Staten -2,7 -l,4 0,7 14,1 Kommunerna - - -O,6 2,6 Sjukvården -3,7 - l ,8 -0,8 1,8 Kultursektom 0,4 -2,4 -2,4 - Totalt - -1,5 -0,4 3,9
Källa: Ds 1994224.
Utvecklingen under 1980-talet visar två tendenser. Produktiviteten inom den samlade offentliga sektorn fortsatte att minska. Nästan alla statliga myndigheter som undersökts har dock lyckats öka pro- duktiviteten. Under 1990—talets första år har produktiviteten förbättrats inom såväl staten som kommunerna och landstingen.
Produktiviteten inom flera statlig myndigheter är starkt kon- junkturberoende (Ds 199424). Ett exempel är arbetsmarknadsmyndig- heterna. Vid lågkonjunkturer ökar antalet arbetssökande och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilket höjer myndigheternas pro- duktivitet. Den kraftiga produktivitetsökningen 1990-1992 inom staten kan till stor del förklaras av lågkonjunkturen och den ökade flykting- invandringen.
I kommunerna sjönk den uppmätta produktiviteten inom skolan 1980-1992. Det sista året redovisas dock produktivitetsförbättringar. Barnomsorgens produktivitet har ökat med två procent per år under perioden, vilket helt kan hänföras till daghemmen. Inom äldreomsor- gen beräknas produktiviteten ha sjunkit (studien täcker dock inte alla omsorgsformer).
I landstingen har den uppmätta produktiviteten för hälso- och sjukvård minskat successivt under de tre senaste decennierna. Samtidigt har dock kvaliteten förbättrats avsevärt sedan 1960 (Ds l994z22), vilket inte beaktas i de redovisade produktivitetsmåtten. Under de allra senaste åren uppvisar sjukvården en stigande pro- duktivitet.
Nya styr- och verksamhetsformer
Den nya kommunallagen ger kommuner och landsting möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. Tendensen till ökat kommunalt självbestämmande har förstärkts av det nya statsbidrags- systemet, som innebär en övergång från specialdestinerade till
generella statsbidrag till kommunerna.12 Utöver de ökade möjlig- heterna till nya organisations- och verksamhetsformer har förut- sättningarna för samordning mellan olika verksamheter förbättrats genom förändringar av huvudmannaskapetför viktiga verksamhetsom- råden.13
På flera områden pågår ganska omfattande experiment med nya alternativa styr- och produktionsformer. De nya styrformerna präglas i stor utsträckning av ett åtskiljande av beställar— och finansierings- funktionen å ena sidan och funktionen som producent å den andra. En annan trend är att införa styrsystem som syftar till att låta konsumen- terna påverka resursfördelningen. Det handlar framför allt om olika typer av "kundval", t.ex Skolpeng och bamomsorgspeng.
Det är framför allt i storstäder och förortskommuner samt i stora och mellanstora kommuner som diskussionen om nya produktions- former förs. Nya produktionsformer införs dels i kommunernas egen regi, t.ex genom delegerat budgetansvar och intraprenader,l4 dels genom olika former av extern drift. Entreprenaderna svarar dock totalt sett för en blygsam del av kommunernas kostnader. Möjligen kan också en viss avmattning skönjas när det gäller att nya styr- och verksamhetsformer. Några kommuner har övergett tanken på en beställar/utförar-modell. Avknoppningen av företag har mattats.
Effekter av nya verksamhetsformer
Inom den kommunala verksamheten har de senaste årens utveckling inneburit produktivitetsförbättringar. Det är svårt att avgöra om dessa beror på det allmänt kärvare ekonomiska läget eller kan förklaras av nya verksamhetsformer. Olika undersökningar visar dock att nya produktionsformer och organisatoriska förändringar i vissa fall medfört betydande kostnadsbesparingar.
I en expertrapport till produktivitetsdelegationen (Pyddoke, 1991) analyseras kostnadsbesparingar av anbudskonkurrens i offentlig sektor. För flera av de verksamheter som studerats anges en besparingspoten-
” Systemet har dock kritiserats i olika avseenden. Detta har lett till att två olika utredningar lagt förslag till förändringar i olika delar av systemet. l Ds 1993:68 presenteras några altemativa modeller till dagens statliga inkomstutjämning. Den mellankommunala utjämningen för strukturella skillnader mellan kommunerna har utretts av den s.k. Strukturkostnadsutredningen (SOU l993z53). Kommunberedningen har lämnat förslag till ett nytt statsbidragssystem (SOU 19941144). ” De mest omfattande är kommunaliseringen av skolan samt ÄDEL—reformen. ” Intraprenad innebär att en enhet säljer sin verksamhet till andra enheter inom kommunen/landstinget.
tial på upp till 15-20 procent.ls Ett stort problem är att ge de kommunala beställarna incitament att använda anbudskonkurrensen. Genom lagen om offentlig upphandling som trädde i kraft samtidigt med EES-avtalet har dock förutsättningarna för detta avsevärt förstärkts. De nya upphandlingsreglema, som bl.a. innebär krav på internationell annonsering och rätt för anbudsgivare att begära överprövning av beslut, beräknas kunna ge betydande kostnadsbe- sparingar.
Fölster m.fl. (1993) redovisar en mer systematisk undersökning av effekterna av kommunal privatisering och decentraliseringi Sverige. Undersökningen baseras på en databas bestående av 96 kommunala verksamheter. 60 av dessa har privatiserats eller decentraliserats, medan de övriga ingår som kontrollgrupp. I studien ingår bl.a. primärvård, tekniska tjänster, hemtjänst, vårdhem och daghem. Privatiseringen beräknas ha minskat kommunernas kostnader med i genomsnitt fyra-fem procent för primärvård, tekniska tjänster samt vårdhem. För andra tjänster var besparingen mindre. Enligt studien har kommunens totalkostnader för ett utgiftsområde i en del fall ökat trots att verksamheten effektiviserats, framför allt i de kommuner där det funnits ett starkt politiskt tryck att privatisera.
Decentralisering av budget- och intäktsansvar beräknas ha minskat kommunernas kostnader på samma områden samt för daghem med tre till åtta procent. Konkurrens i egen regi verkar leda till större kostnadssänkningar än konkurrens mellan privata entreprenörer. Här kan det dock finnas en risk för att kommunernas kostnadsredovis- ningar inte är rättvisande.
För att nya och mer effektiva styr- och verksamhetsformer verkligen ska bidra till besparingar måste produktivitetsvinsten realiseras. Svårigheterna att åstadkomma sådana rationaliseringar har varit påtagliga inom t.ex. sjukvården. Väsentliga produktivitetsför- bättringar har skett, men det har ofta varit politiskt svårt att lägga ner sjukhus och kliniker.
Fortsatt strukturomvandling?
Den offentliga verksamhetens produktivitetsutveckling framöver beror bl.a. på i vilken utsträckning arbetet mot ett ökat inslag av konkurrens
” De verksamheter som studerats är byggnadsstyrelsens och vägverkets byggverksam- heter, skolöverstyrelsens provkonstruktion, Sjöfartsverkets städning, lokal busstrafik, kommunal sophämtning samt en vårdcentral.
och marknadsmekanismer kommer att fortsätta. Som formella hinder för nya verksamhetsformer brukar bl.a nämnas vissa etablerings- hinder/begränsningar, kommunernas kostnadsredovisningar, oklar- heter om begreppen myndighetsutövning och sekretess, mervärde- skattereglema, delar av trygghetslagstiftningen samt pensionsfrågor i samband med t.ex. avknopppning (SOU 1993 :90). På ett mer generellt plan är det rimligt att anta att utbredda och återkommande kommunal- skattehöjningar minskar det ekonomiska omvandlingstrycket inom kommunal verksamhet.
Också själva omvandlingsprocessen kan innebära ett hinder. Snabba och kanske dåligt förberedda förändringar medför risk för misslyckanden, vilket kan försvåra och fördröja utvecklingen av alternativa verksamhetsformer. Det finns flera exempel på reformer som misslyckats, dvs. där nya verksamhetsformer lett till högre kostnader än i utgångsläget (Fölster, 1993).
Vilka tjänster som i framtiden kommer att finansieras och produceras privat respektive offentligt och i vilken omfattning är till stor del beroende av politiska avgöranden. De olika möjligheterna illusteras schematiskt i diagram 10.6.
Sverige har traditionellt legat i diagrammets i övre vänstra hörn, dvs. en stor del av välfärdstjänsterna har såväl producerats som finansierats offentligt. Framöver kan man dock förvänta sig en rörelseriktning mot mitten i diagrammet, dvs. en ökad privat finansi- ering men inom vissa områden också en ökad privat produktion.
Diagram 10.6 Matris avseende finansiering och produktion av välfärdstjänster
Finansierin-
_ Privat Privat Offe"'"'9i formell informell P Offentlig r o d u Privat k formell t i o . n Privat
informell
För vissa delar av den offentliga produktionen med starka inslag av extemaliteter, informationsproblem eller andra marknadsmisslyck- anden finns det motiv för fortsatt offentligt engagemang, både när det gäller finansiering och produktion.
Det är emellertid viktigt att komma ihåg att förekomsten av t.ex. extemaliteter inte automatiskt motiverar ett offentligt åtagande. Fördelarna med ett sådant åtagande måste vägas mot bl.a. de risker för snedvridningar som skattefinansiering innebär. Man ska heller inte underskatta möjligheten för de berörda att själva göra upp, dvs. att den som gynnas av positiva extemaliteter betalar för detta direkt till "producenten" utan inblandning av staten.
En annan grundprincip är att det offentliga inte ska subventionera verksamhet som ändå äger rum. Utrymmet för frivilliginsatser är stort och ännu rätt oprövat i Sverige. Statens roll handlar till stor del om hur lokal den kollektiva nyttigheten är. Grannsamverkan, besöksverk- samhet och olika forrner av lokala kultur- och fritidsaktiviteter lämpar sig för privata eller organisationsbaserade initiativ.16 (En sådan förskjutning mot den informella privata produktionen illustreras i diagrammet av en förflyttning nedåt.) De statliga insatserna bör förbehållas verksamheter av mer nationellt intresse.
Av såväl finansiella som principiella skäl torde en koncentration på den offentliga sektorns kärnverksamheter vara nödvändig. Det gäller skola, vård och omsorg samt det som brukar hänföras till "nattväktarstaten".
På olika områden kan fortsatt — möjligen neddragen — offentlig finansiering kombineras med ökad privat produktion. Det skulle kunna gälla enklare och mer standardiserade tjänster, t.ex. inom omsorgen och mer rutinbetonad sjukvård. Ett mer varierat utbud av Välfärds- tjänster kan öka behovet av information och statlig kontroll.
Ur hushållens perspektiv kan de offentligt producerade tjänsterna ersättas genom eget arbete eller genom köp av tjänster. Vilken omfattning detta får beror bl.a. på hur förvärvsfrekvensen och lönespridningen utvecklas.
En minskad förvärvsfrekvens kan återspegla en rörelse vidare nedåt mot höger i diagrammet, dvs. en ökad andel egenproduktion av
'6 I miljövårdsdebatten har uttrycket "putting your money where your mouth is" vunnit spridning. Vad som avses är att de som ger uttryck för efterfrågan av en mer eller mindre kollektiv nyttighet också ska vara beredda att bidra till finansieringen (Molan- der, bil. 2). Detta synsätt kan tillämpas även på andra områden, t.ex. för olika välfärdstjänster av lokal karaktär.
olika tjänster. Detta innebär att hushållen i ökad utsträckning själva får klara t.ex. vård och omsorg om barn och gamla.
En större lönespridning ökar sannolikheten att hushållen ersätter offentligt finansierade tjänster med olika privata lösningar. För låginkomsttagare kan detta leda till ökat hemarbete, medan högut- bildade möjligen kommer att öka sina inköp av tjänster. Om arbets- lösheten är fortsatt hög finns en risk för att dessa köp i stor ut- sträckning sker i den svarta sektorn.
Valfrihetens pris
Ett grundläggande motiv för nya verksamhetsformer är att förbättra produktiviteten och minska kostnaderna. Vid sidan av detta har olika förändringar av offentlig verksamhet genomförts som i första hand syftat till att ge konsumenten ökat inflytande och större valfrihet. Ökad valfrihet kan i sig vara positivt. Därutöver kan valfriheten ge välfärdsekonomiska vinster, förutsatt att konsumenternas val verkligen påverkar resursfördelningen. Valfrihet för konsumenten kan också påverka producentens attityd och beteende mot konsumenten. Ökade valmöjligheter har införts bl.a. inom skolan, barnomsorgen och sjukvården.
En ökad valfrihet är emellertid också förknippad med risker för kostnadsökningar. I huvudsak handlar det om tre slags problem:
— Kostnadsproblem. Det är svårt att kombinera en offentlig subvention med en fri marknad. Utan restriktioner, köer eller etableringshinder tenderar subventioner att leda till över- konsumtion. Utvecklingen på skolområdet visar risken av att ersättningar till producenten hamnar på för höga nivåer. Detta kan leda till överetablering av skolkapacitet, samtidigt som kommunens egna skolor blir stående med kapacitet som man tvingas underutnyttja, åtminstone på kort sikt.
— Resursfördelningsproblem. Detta problem hänger nära samman med risken för segregation (Olsson Hort, 1992). Om det offent- liga svarar för huvuddelen av finansieringen samtidigt som produktionen har betydande inslag av konkurrens kan negativa urvalsmekanismer uppstå på såväl utbuds- som efterfrågesidan. Ur entreprenörens synvinkel gäller det att få servicemottagare som inte kostar mer än den tilldelade ersättningen. På efter- frågesidan finns en uppenbar risk att olika grupper har skilda förutsättningar att göra ett bra val. Denna skillnad kan för-
stärkas om användarna kan påverka valet genom att betala en ytterligare avgift, utöver "pengen".
— Informationsproblemen har inte alltid uppmärksammats när olika "kundval" införts, trots att de spelar stor roll inom t.ex. sjukvården. Bristande eller ojämnt fördelad information kan ge upphov till effektivitetsförluster. Den enskilde har vanligtvis svårt att avgöra nödvändigheten av och kvaliteten på olika åtgärder eller kompentensen hos olika läkare. Även här är det viktigt hur ersättningssystemen utformas. Prestationsbaserade ersättningar kan öka produktiviteten, men riskerar också att leda till överbehandling.
Decentraliseringens risker
Relationen mellan stat och kommun har förändrats under senare år. Den statliga detaljstymingen har successivt minskat. Lagstiftningen har i högre grad givits karaktären av ramlagstiftning. Tendensen mot ökat kommunalt självbestämmande har förstärkts avsevärt genom införandet av det nya statsbidragssystemet. Samtidigt innebär detta att staten till stor del avhänt sig de ekonomiska styrmedlen gentemot kommunerna. Det finns dock tendenser till en utveckling i motsatt riktning, t.ex. genom en ökad rättighetslagstiftning.
Ett viktigt syfte med decentraliseringen är att öka kommunernas möjligheter att utforma verksamheten efter lokala förhållanden och att stimulera en utveckling av den offentliga sektorn. Men decentralise- ring är också förknippad med vissa risker, dels vad gäller utveck- lingen av de totala offentliga utgifterna, dels vad gäller inriktningen av den kommunala verksamheten.
Arbetsfördelningen mellan stat och kommuner kan ha betydelse för storleken på de offentliga utgifterna. Henrekson (] 992) har försökt skatta den offentliga sektorns utveckling utifrån ett stort antal variabler, däribland de statliga skatternas andel av de totala skatterna. Resultaten tyder på att en ökad kommunal kontroll över skatteintäkter- na leder till en snabbare utgiftsutveckling för kommunal konsumtion.
Vilken är den bakomliggande mekanismen? Från teoretisk utgångs- punkt kan man hävda att en decentralisering av offentliga utgifter och skatter borde ha en återhållande verkan på den totala offentliga sektorn. F iskal federalism (dvs. ekonomiskt självstyre på lokal nivå) innebär konkurrens, vilket borde göra det svårare för t.ex en kommun att höja skatten än för staten.
Mot detta kan man invända att det är lättare för kommunerna att höja skatten, eftersom dessa inte tar ansvar för den totala skattebelast- ningen. En kommunal skattehöjning kan påverka arbetsutbudet negativt och ger därmed upphov till en negativ extern effekt i form av en mindre bas för den statliga beskattningen (Hansson och Stuart, 1987). Denna effekt kan motverkas genom att staten tar över besluten om kommunalskatten.
Söderström (1990) menar att fiska] federalism ofta leder till system för inkomstutjämning. Sådana system förändrar förutsättningarna radikalt. Lokala beslutsfattare blir betydligt mindre känsliga för de överskottsbördor som skattehöjningar innebär. Detta är en faktor att ta hänsyn till när t.ex. systemet för kommunal skatteutjämning omprövas.
Efter att det s.k. kommunala skattestoppet upphävdes har en stort antal kommuner höjt skatten. Vid sidan av negativa effekter på arbetsutbud och därmed på statens inkomster kan återkommande kommunalskattehöjningar ge upphov till en minskat omvandlingstryck inom den kommunala verksamheten.
Samtidigt som kommunalt självstyre kan medföra en expansion av de totala offentliga utgifterna riskerar decentraliseringen att ge en ur samhällsekonomisk synvinkel alltför låg produktion på vissa områden.
Det gäller för det första verksamheter som har nära koppling till skattebasen. Typexemplet är barnomsorg. Bergström och Blomquist (1993) visar i en enkel modell att ett högt skattetryck implicerar en relativt hög subventionsgrad av barnomsorg. I modellen har man beaktat dels småbamsföräldrarnas motiv att maximera subventionen, dels övriga medborgares "egoistiska" önskan att maximera de skatteintäkter som småbamsföräldramas eventuella förvärvsarbete ger upphov till. Problemet är att kommunerna bara tillgodogör sig en del av de skatter som förvärvsarbetande småbarnsföräldrar genererar. Problemet skärps om reglerna för kommunernas skatteutjämning och statsbidrag innebär att den enskilda kommunen inte får tillgodogöra sig effekten av en ökad förvärvsfrekvens.l7
För det andra finns det en risk för att verksamheter som är för- knippade med externaliteter— mellan kommuner men också mellan individer — får för låg prioritet. Skolan är ett viktigt område. Kommu- naliseringen av skolan kan leda till att utbildningen i vissa kommuner
” Tidigare löstes detta genom specialdestinerade statsbidrag. I och med den nya bamomsorgslagen blir kommunerna skyldiga att erbjuda barnomsorg. Generellt sett gäller att ekonomiska styrmedel har en högre grad av flexibilitet än regleringar.
och i vissa skolor inte lever upp till de nationella kraven. Särskilt runt storstäderna är kommunerna socialt segregerade. Sådana olikheter slår igenom i skattekraften och riskerar att fortplantas in i skolan. Statlig kontroll och sanktionsmöjligheter är här av avgörande betydelse.ls
Olsson Hort (1992) diskuterar effekterna av ökade alternativ och specialinriktningar inom skolan och vad systemet med Skolpeng kan innebära. Frågan är om kommunen t.ex. i storstadsområdenaär en för trång enhet för att en sådan omfördelande finansiering ska fungera tillfredställande.
En annat problem vid decentralisering är de marginaleffekter som kommunernas avgifter kan ge upphov till (avsnitt 10.6). Redan i dag tillämpar många kommuner taxesystem som skapar betydande marginal- eller tröskeleffekter. Beräkningar visar att flera kommuner har avgifter inom barnomsorgen som genererar tröskeleffekter på runt 20 procent i relativt breda inkomstintervall.lg Det är framför allt kombinationen av inkomst- och tidsrelaterade taxor som ger de höga tröskeleffekterna.
Ytterligare ett problem är kommunernas dubbla roll som producent och finansiär. Med det nuvarande kommunala ansvaret för finansi- ering, produktion och kontroll kan kommunerna ha svårt att agera neutralt gentemot konkurrenter till den egna produktionen.
Ett sätt att lösa några av decentraliseringens problem vore att skatteväxla de reglerade/obligatoriska delarna av den kommunala verksamheten till staten (Ds 1994:40). En sådan skatteväxling till s.k. basskatt skulle innebära att motsvarande ca 15 procent av de kommu- nalt beskattningsbara inkomsterna behålls av staten i stället för att betalas direkt till kommunerna. Dessa medel skulle sedan användas för att ersätta kommunerna för de nationella uppdragen.
På vissa områden kan statens ersättning gå direkt till användaren. Vad gäller yrkesmässigt bedriven barnomsorg skulle subventionen då lämnas till föräldrarna mot en av staten fastlagd avgift. Detta skulle kunna lösa problemet med höga och okoordinerade marginaleffekter. Därutöver skulle en sådan skatteväxling minska konflikten med konkurrensneutralitet mellan kommunal och privat produktion.
”* Riksdagens revisorer (1993/94z7) har i en rapport granskat tillsynen av skolor. Slutsatsen är att kontrollen fungerar dåligt. ” Beräkningama avser ett exempel för år 1991 med en familj med två förvärvs- arbetande med heltidlöner motsvarande totalt 26 000 kronor/månad, där den partner som har lägst lön väljer att öka sin arbetstid från halvtid till 3/4-tid eller från 3/4-tid till heltid.
10.6. Staten och incitamenten
På en rad områden påverkas olika aktörers beteende av skatte- och transfereringssystemen och den offentliga produktionen. Det gäller t.ex. valet mellan arbete och fritid, mellan olika utbildningar och mellan sparande och konsumtion. De offentliga systemen inverkar också på valet när i tiden konsumtion eller investeringar ska ske. I detta avsnitt kommer intresset i huvudsak att inriktas på de offentliga transfereringarnas och den offentliga konsumtionens effekter på arbetsutbudet.20 Incitamentsproblem i välfärdssystemen finns på såväl förmåns- som finansieringssidan.
Satsningen på arbetslinjen har varit ett centralt inslag i den ekonomiska politiken i Sverige. Den har bl.a. tagit sig uttryck i olika åtgärder på utbilnings-, arbetsmarknad- och socialpolitikens område. Ett viktigt inslag i sådana åtgärder är incitament som uppmuntrar till förvärvsarbete.
Reservationslöner
Beslutet att arbeta beror bl.a. på förhållandet mellan den lön som individen erhåller på marknaden och den lön vid vilken han eller hon lika gärna avstår från förvärvsarbete, den s.k. reservationslönen.
De transfereringar som utgår till andra aktiviteter än förvärvsarbete kan höja reservationslönerna. Hit hör kontant arbetsmarknadsstöd, vårdnadsbidrag och socialbidrag. Även nivån på ersättningen från de inkomstrelaterade trygghetssystemen (t.ex. sjukförsäkring, arbets- löshetsförsäkring och förtidspensioner) påverkar incitamenten till rehabilitering och förvärvsarbete. Höjda reservationslöner kan leda till att arbetsutbudet minskar, givet en viss marknadslön. Dessutom ökar risken för fusk?l Avgörande är hur bidragen utformas. En viktig faktor är vilka krav på arbete och/eller arbetssökande som ställs och vilka medicinska och andra kriterier som är bidragsgrundande.
1" I Atkinson och Mogensen (1993) analyseras olika frågor som berör incitament och arbetsutbud. Studien behandlar erfarenheter i Danmark, Storbritannien, Tyskland och Sverige. 2' En viktig faktor i detta sammanhang är socialförsäkringamas självrisk (t.ex karensdagar och/eller begränsningar av ersättningsnivån). Denna bör vara tillräckligt hög för att undvika s.k. moral hazard. Vidare krävs väl fungerande kontrollsystemen. I många andra länder i Västeuropa görs ökade ansträngningar att uppskatta och beivra fusk i de sociala trygghetssystemen (Fölster och Lindström, 1993). Avsaknaden av ordentliga undersökningar kan leda till att problemen överdrivs. Detta kan på sikt underminera trovärdigheten för välfärdssystemen.
Det sociala skyddsnätet, ytterst socialbidragsnormen, brukar ibland anges som ett golv under vilket det i princip inte är ekonomiskt lönsamt att förvärvsarbeta. Socialbidragsnormen slår dock olika för olika hushåll. Skillnaden är t.ex. stor mellan en- och tvåförsörjarhus- hållen. I tabell 10.12 visas hur hög lön före skatt per vuxen som olika hushåll måste ha för att den sammanlagda inkomsten ska överstiga socialbidragsnivån.
Tabell 10.12 Beräkningar av krav på arbetsinkomst före skatt för att överstiga socialbidragsgräns Kronor per månad, 1994 års regler
Hushållstyp Med bidrag Utan bidrag Ensamstående utan barn 9 300 9 500 Ensamstående 1 barn 8 300 15 700 Ensamstående två barn 8 400 21 400 Gifta utan barn 6 900 6 900 Gifta 1 barn 9 400 10 000 Gifta 2 barn 11 300 12 600 Gitta 3 barn 12100 14 800
Amn. : Kolumen "Utan bidrag" visar lönekravet om inte bam- eller bostadsbidrag samt bidragsförskottets utfyllnadsbidrag (beräknad som två tredjedelar av förskottet) utgår. Lönekraven för gifta avser var och en av de vuxna under förutsättning att båda har lika höga inkomster. Källa: Ds 199418] .
Det är framför allt för gifta/sammanboende med två eller flera barn som socialbidragsnormen leder till höga "reservationslöner". Möjligen tar socialbidragsnormen otillräcklig hänsyn till skalfördelar i konsum- tionen för stora familjer. Dessutom fyller bostadsbidragen endast i begränsad omfattning —jämfört med vad som gäller för ensamstående — funktionen att höja hushållen över socialbidragsnormen (Ds 1994:81).
Tabellen kan dock ge en överdriven bild av normens effekter. En statistisk analys visar att många hushåll har inkomster under social- bidragsnivån (Ds 1994:81). Endast en mindre del av dessa hushåll får socialbidrag. Åtskilliga är överhuvudtaget inte berättigade till bidrag, t.ex. på grund av förmögenhet eller för att de inte är beredda att acceptera erbjudet arbete. Det är tveksamt om en gemensam norm bör fastställas för hela landet. det är viktigt att bibehålla socialbidragens karaktär av individuellt anpassade åtgärder när andra skyddsnät inte räcker till.
Socialbidragsnormen har sannolikt olika betydelse för olika grupper på arbetsmarknaden. Normen har antagligen liten betydelse för dem som måste sälja sina tillgångar (bil, sommarstuga) för att vara berättigade till stöd. Däremot kan den spela roll vid inträdet på
arbetsmarknaden, t.ex. för ungdomar och nyanlända invandrare. Om socialbidrag utgår endast om alla möjligheter till arbete är uttömda så har socialbidragsnorrnerna mindre betydelse för reservationslönerna. I praktiken är det dock svårt att strikt upprätthålla sådana arbetskrav.
Reservationslönen påverkas också av andra faktorer. Att förvärvs- arbeta är förknippat med olika fasta kostnader, t.ex. för barnomsorg och för resor till och från arbetet. Samtidigt har förvärvsarbete ett värde i sig för många människor. Reservationslönens nivå beror därmed också på individens värderingar. Reservationslönen kan därför vara olika för olika individer.
Staten kan på olika sätt påverka utbud och efterfrågan på arbets- marknaden genom skatte- och transfereringssystemen.
— Reservationslönema kan sänkas genom att man reducerar ersättningsnivåerna i socialförsäkringssystemen. Viktigt i sammanhanget är också vilka krav på arbetmarknadsanknytning som ställs.
— En annan möjlighet är att göra arbetskraften billigare, genom att t.ex. reducera skatten eller genom att införa en subvention.
Sänkta reservationslöner?
Det finns inga entydiga svar på frågan om hur mycket reservationslö- nema skulle behöva sänkas för att få till stånd en viss ökning av sysselsättningen. Studier i Danmark indikerar att en minskning av den strukturella arbetslösheten med en procent skulle kräva en reduktion av inkomstöverföringarna till personeri förvärvsaktiv ålder på 10-15 procent (Finansministeriet, 1993b och 1994a).
Ur incitamentssynpunkt är det emellertid också viktigt hur ersättningsnivåerna utvecklas över tiden. I en privat försäkring kan incitamentsproblemet hanteras genom differentierade premier, t.ex. höga grundpremier och bonusrabatter för dem med låg frånvaro. Inom en allmän försäkring är den naturliga metoden att tillämpa sjunkande ersättningsnivåer (Ds 1994:81). Detta medför att frånvaro från arbete kostar mer än den likviditetsmässiga inkomstförlusten genom att den framtida försäkringstryggheten minskar.
Av avgörande betydelse i detta sammanhang är också kravet på arbetsmarknadsanknytning. Det är också oklart vilken inkomst det egentligen är som försäkras. Det finns en risk för att den försäkrade blir överkompenserad (avsnitt 10.3). Den sjuklönegrundande in-
komsten (SGI) bestäms utifrån den beräknade årsinkomsten även vid uppenbart tillfälliga arbeten. Gällande regler lägger inget hinder för flera heltidsinkomster.
Det är rimligt att det ställs krav på en fast etablering på arbets- marknaden för att erhålla förmåner av den storleksordning som sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring erbjuder. Bröms m.fl. (Ds 1994:81) föreslår en tvåårig upparbetningstid som kvalifikation för maximal ersättning. I rapporten pekas också på möjligheten att frivilligt lämna övertid och andra tillägg utanför försäkringen, vilket i så fall innebär kraftigt sänkta marginaleffekter vid olika typer av extraarbete. För att stärka incitamenten på arbetsgivarsidan till kontroll och arbetsmiljöförbättrande åtgärder kan också arbetsgivarperioden förlängas.
Erfarenheter från andra länder pekar på att reglerna för tilldelande av ersättningar är av stor betydelse för kostnadsutvecklingen av olika förmånssystem. Detta gäller framför allt långa ersättningar såsom sjukpensioner och förtidspensioner. Eftersom de sammanlagda utbetalningarna per förmånstagare blir relativt sett höga spelar kvalifikationsreglerna en avgörande roll.
En betydande sänkning av ersättningsnivåerna inom socialförsäk- ringen leder sannolikt på kort sikt till att inkomstspridningen ökar. De fördelningsmässiga konsekvenserna av minskade inkomstöverföringar och ökad lönespridning kan endast i begränsad utsträckning kompen— seras genom lägre skatter eftersom skattesänkningarnas effekter normalt sprids ut över alla grupper. Om en sänkning av ersättnings— nivåerna verkligen leder till en minskning av den strukturella arbetslösheten kan dock detta få stor betydelse ur fördelningssynpunkt. Ökade sysselsättningsmöjligheter för grupper med förhållandevis låg produktivitet verkar sannolikt utjämnande på inkomstfördelningen, framför allt på längre sikt.
De empiriska undersökningar som gjorts av transfereringarnas effekter på arbetsutbudet i Sverige ger inga helt entydiga resultat. Gustafsson (1994) redovisar en genomgång av en rad olika studier. Slutsatserna skiljer sig åt mellan olika politikområden. Inom sjukför- särkingsområdet rapporteras studier som klart anger att ersättnings- nivån påverkar sjukfrånvaron. Andra rapporter pekar på att ett minskat antal karensdagar lett till högre sjuktal. När det gäller arbetsmarknads- stödens effekter är resultaten mer svårtolkade (jmf kap. 8). Ett problem är att flertalet studier genomförts i ett annat arbetsmarknads- läge vilket gör det svårt att överföra resultaten till dagens situation.
Mot argumenten för sänkta reservationslöner kan man hävda be- tydelsen av trygghetssystemen för t.ex. nyföretagande och människors vilja till vidareutbildning. Att byta arbete, investera i utbildning eller starta ett företag är alltid förknippat med vissa risker. För att bl.a. garantera rörligheten på arbetsmarknaden är det därför nödvändigt att välfärdssystemen, på tydliga villkor, erbjuder någon form av ekono- misk grundtrygghet. Det är en avvägningsfråga på vilken nivå denna ska ligga, och var skiljelinjen mellan de offentliga respektive de privata åtagandena ska gå.
Billigare arbetskraft?
Den andra möjligheten, att förbilliga arbetskraften, kan utformas på flera sätt. En viktig avvägning är graden av selektivitet.
Utredningen har tidigare pekat på möjligheten att som en generell åtgärd vrida efterfrågan mot konsumtion av mer arbetsintensiva varor och tjänster. En sådan åtgärd kan vara att minska beskattningen av arbetskraft generellt och istället öka beskattningen av naturresurser (avsnitt 10.3).
En mer målinriktad åtgärd vore att öka efterfrågan på den arbetskraft där den strukturella arbetslösheten är som störst. En möjlighet är en allmän lönesubvention för lågutbildade, t.ex. genom reducerad skatt eller sociala avgifter. En sådan åtgärd är emellertid förknippad med betydande problem. Om en allmän lönesubvention ska få någon effekt på arbetslöshet måste den antagligen vara så stor att såväl de statsfinansiella som de administrativa problemen skulle överväga fördelarna. På längre sikt skulle en sådan åtgärd dels sannolikt ge upphov till stigmatisering, dels verka snedvridande på konkurrensen, vilket i sin tur kan ge negativa effekter på den ekonomiska tillväxten (Finansministeriet, l994a).
Ett besläktat förslag (Söderström m.fl., 1994a) är att införa ett betydande grundavdrag. Jämfört med de förslag som framförts om att reducera skatten eller arbetgivaravgiften för vissa yrkesgrupper innebär en reduktion av grundavdraget sannolikt mindre risk för snedvridning. Nackdelen med förslagets konstruktion är att marginal- skatten för redan yrkesaktiva låg- och medelinkomsttagare höjs. Det är också tveksamt om dessa skatteändringar leder till så stora utgiftsminskningar respektive intäktsökningar för den offentliga sektorn att de helt täcker skattebortfallet av ett höjt grundavdrag.
Selektiviteten blir än större om staten väljer att subventionera viss arbetskraft. I avsnitt 10.3 behandlades möjligheten att reducera skatten
för yrkesgrupper vars arbete är nära substitut till obeskattat arbete. Detta skulle vara en strukturell åtgärd för att rätta till de snedvrid- ningar som finns i utgångsläget. Risken är emellertid att lågutbildad arbetskraft fastnar i vissa sektorer. Statiska effektivitetsvinster måste därför vägas mot eventuella effektivitetsförluster i ett mer dynamiskt perspektiv där arbetskraftens flexibilitet är av avgörande betydelse.
Erfarenheter från Danmark visar dessutom att en sådan åtgärd sannolikt skulle få en begränsad effekt (Finansministeriet, l994a). I Danmark har staten infört en betydande subvention (f.n. 85 Dkr per timme) av hushållens inköp av vissa tjänster (städning, trädgårds- arbete, enklare matlagning m.m.). Efter ett år har endast en tiondel av de avsatta budgetmedlen på en miljard danska kronor utnyttjats.
Inkomstprövade bidragssystem och marginaleffekter
Genom att i ökad utsträckning tillämpa inkomstprövade bidrag skulle man kunna minska de totala offentliga utgifterna med bibehållen fördelningspolitisk profil. Ett antal faktorer återkommer i diskussionen om inkomstprövade bidrag (Garfinkel, 1982). Avgörande är de olika systemens träffsäkerhet, dvs. i vilken utsträckning inkomstprövade transfereringar och förmåner verkligen ger en utjämnande effekt på inkomstfördelningen.
En avvägning måste också ta hänsyn till de sociala kostnaderna för olika bidrag, t.ex. i vilken grad bidragssystemen skapar sociala motsättningar eller huruvida de verkar stigmatiserande. Dessa faktorer kan ha betydelse för den politiska uppslutningen kring systemen (Marklund, 1986). Även de administrativa kostnaderna har betydelse.
Under senare år är det frågan om skatte- och transfererings- systemens ekonomiska effektivitet som dominerat debatten. En viktig faktor '. detta sammanhang är marginaleffekter av olika system. Med marginaleffekt avses hur mycket av en inkomstökning som återstår efter at hänsyn tagits till förändringar i skatter och bidrag. En hög margiraleffekt innebär att den disponibla inkomsten ökar bara svagt till följd av en ökad arbetsinsats. En sänkning av marginaleffekten vid en oförändrad genomsnittsskatt tenderar att öka arbetsutbudet.22
Ma'ginaleffekter har analyserats i en rad olika studier. Slutsatsen är bl.a. att de maximala marginaleffekternai Sverige blivit lägre under senare år, framför allt efter Skattereformen (Gustafsson och Klev-
” I prakiken finns olika restriktioner som begränsar möjligheterna för en individ att välja sir arbetstid.
marken, 1993; Andersson och Gustafsson, 1992; Schwarz och Nyman, 199 1 ).
Diagram 10.7 Genomsnittliga synliga marginaleffekter i procent för olika inkomstklasser 1989, 1994 och 1998. Helårs- och heltidsanställda Arbetsinkomst i 1994 års priser
[:| 1989
D 1994 80 1998
70 ................................................................................................................................... 50 ..........................................................................................................................
50 ....................................................................................... w 40 ............... . . .. .. . . , 1 10 . .. . . .. .. . . 0 » x x . k . x x xx x 7.9">
(30/150150300 300”
WWW/%% VIII/III]!
DOW/III,
WWW/%%
ä':
, ,'10,ä9 ABO 5010 cool (mixat) 7.9
Anm.: Marginaleffekten har beräknats genom att lönen höjts med 1 000 kronor, varvid effekter på skatter, bostadsbidrag, bostadstillägg och föräldraavgifter för barnomsorg beaktats. Källa: Fördelningspolitiska gruppen, Finansdepartementet.
Av figur 10.7 framgår att de genomsnittliga marginaleffekterna minskat kraftigt mellan 1989 och 1994. Till den allra största delen beror detta på Skattereformen 1990/91. Därefter har marginaleffekter- na ökat något. Mellan 1994 och 1998 beräknas marginaleffekterna öka ytterligare”. Den viktigaste förändringen är att de allmänna egenav- gifterna ökar med 5 procentenheter för inkomster under 7,5 basbe- lopp. 1 de höga inkomstintervallen syns också effekten av att den statliga skatten höjts från 20 till 25 procent. Den minskade margina- leffekteni intervallet 200 000 till 250 000 beror på återinförandet av det statliga grundavdraget.
Vilken inverkan har då marginaleffekter på arbetsutbudet? Resultaten av olika empiriska studier är inte helt entydiga. Som framhållits i avsnitt 10.3 förefaller kvinnors arbetsutbud vara mer elastiskt än arbetsutbudet för män. En försiktig slutsats i Atkinson och
” I beräkningarna för 1998 är beräkningsbara förslag i prop. 1994/95:25 samt prop. 1994/95:100 beaktade.
Mogensen (1993) är att effekterna av transfereringssystemen på arbetsutbudet i flera fall varit relativt begränsade. Det är i huvudsak kvinnors och deltidsarbetandes beteende som påverkats.
Marginaleffekter riskerar att i ökad utsträckning bli ett problem för hushåll i lägre inkomstskikt. Skattereformen har medfört att pro- gressiviteten i skattesystemet reducerats väsentligt, vilket har ökat bidragssystemens omfördelande uppgift.24 Ett exempel är den ökade omfattningen av inkomstprövade bostadsbidrag. Ett motiv bakom Skattereformen var att stimulera ett ökat arbetsutbud. En förskjutning av marginaleffekter till lägre inkomstintervall kan motverka en sådan ökning, särskilt om löneelasticiteteni dessa skikt är större.
En ökad användning av inkomstprövade avgifter, t.ex. för olika typer av kommunal service, leder till höjda och okoordinerade tröskel- och marginaleffekter. Som tidigare påpekats tillämpar många kommuner redan i dag taxesystem som rymmer betydande marginalef- fekter. Om inkomstprövning tillämpas inom ett stort antal bidragssys- tem — eller om bidragsstrukturen inom ett mindre antal system är starkt progressiv — kan de sammanlagda marginaleffekterna bli orimligt höga. Höga marginaleffekter i de lägre inkomstskicken kan ge upphov till s.k. fattigdomsfällor. Det innebär att den enskilde får svårt att genom eget förvärvsarbete förbättra sin ekonomiska situation. F attigdomsfällor riskerar att bidra till ökad persistens i arbetslösheten (avsnitt 8.4).
Ett alternativ till inkomstprövning är att i ökad utsträckning tillämpa någon form av tillgångsprövning i bidragssystemen. En sådan konstruktion kan dock inverka negativt på sparandet. Även på bidragssidan finns därför problem som påminner om de samhälls- ekonomiska kostnaderna för olika typer av skattekilar (avsnitt 10.3).
Debatten om marginaleffekter och incitament handlar ofta om att öka utbudet av antalet arbetade timmar. Ur samhällsekonomisk synpunkt är det emellertid värdet av produktionen som är av be- tydelse. Förändringar av bidragssystemen som stärker motiven till ett ökat arbetsutbud ger inte självklart incitament till ökad produktivitet. Ett möjlighet att minska de direkta marginaleffekterna av inkomst- prövade bidrag vore att koppla bidraget till timlönen i stället för till årsinkomsten. Problemet vore att en sådan åtgärd visserligen skulle öka incitamenten till att arbeta mer, men däremot inte till att höja
" En annan aspekt är att breddningen av momsbasen inneburit ett slags marginaleffekt- höjning på konsumtionssidan,vilket gör att Skattereformens förändring av parametrarna i valet mellan arbete och andra aktiviteter är mindre än vad som framstår vid en granskning av inkomstskatteskaloma.
produktiviteten (vilken kan antas avspeglas i en högre timlön). På lång sikt är istället bl.a. en hög grad av aktuariemässigheti socialförsäk- ringarna samt subventionering av utbildning viktiga medel för att stimulera till förvärvsarbete och höja arbetskraftens produktivitet.
Marginaleffekter och den svarta sektorn
De incitament som skapas av de offentliga välfärdssystemen påverkar inte bara människors val mellan arbete och fritid, utan även valet mellan beskattat och obeskattat arbete. Skatte- och transfereringssyste- men kan därmed också inverka på omfattningen av den svarta sektorn i ekonomin. Höga marginaleffekter, låg aktuariemässighet i väl- färdssystemen samt bristande kontroll tenderar sannolikt att öka omfattningen av svart arbete. En rad olika metoder har använts för att beräkna omfattningen av den svarta sektorn. Alla är behäftade med stora svagheter (Tengblad, 1994).
Höga marginaleffekter i bidrags- och avgiftskonstruktioner för deltidsarbetande och låginkomsttagare i kombination med tillfälligt hög arbetslöshet för samma grupper kan öka inslaget av svart arbete. Detta kan i sin tur motverka den reguljära arbetsmarknadens åter- hämtning.
Också utformningen av olika subventioner kan påverka avväg— ningen mellan beskattat och obeskattat arbete. Det bristande genom- slaget för det danska försöket med subventionerade städtjänster kan bero på att den svarta marknaden fortfarande har en konkurrensfördel trots den ganska betydande subventionen. Ur denna synvinkel kan den konstruktion som tillämpades för vårdnadsbidraget (dvs. subventionen är beskattad och hushållens utlägg avdragsgilla) vara att föredra. Om kostnaden för hushållen är avdragsgill ökar incitamenten att köpa tjänster från den formella sektorn.
Omfördelning eller sparande?
En relativt stor del av de totala transfereringarna syftar till en omfördelningar av inkomster över livet. Uppskattningsvis utgör ungefär två tredjedelar av transfereringarna omfördelning över livet (Ds l994zl35).
Ett alternativ till dagens system vore att staten erbjöd lån. Rehn (1975 och 1978) föreslog att löntagare skulle kunna använda sina upp- arbetade rättigheter i pensionssystemet till att finansiera t.ex. studier under den yrkesverksamma perioden.
Fölster (1993) har utvecklat denna tanke till ett förslag om med- borgarkonton, som innebär att individen själv i högre grad styr denna omfördelning och i vilken utsträckning han eller hon vill ersätta eventuella inkomstbortfall. Den höga marginaleffekten för det nuvarande socialförsäkringssystemet förklaras bl.a. av att en del av förmånerna är svagt — eller inte alls — relaterade till inkomsten. Men därutöver är en viktig förklaringsfaktor att ersättningen vid sjukdom eller annan frånvaro beräknas utifrån den senast tjänade inkomsten, i stället för på ackumulerade betalningar. Förslaget om medborgarkon- ton bör utredas vidare bl.a. för att se vilka möjligheter det kan erbjuda att minska marginaleffekterna.
Familjepolitik och incitament
Ibland skapar de offentliga systemen incitament som är inbördes motverkande. Nettoeffekten på den variabel som staten vill påverka kommer då att minska i förhållande till de insatta resurserna. I vissa fall är detta en direkt följd av målkonflikter mellan olika offentliga åtaganden. I andra fall är det mer en oavsiktlig följd av skatte- och transfereringssystemens konstruktion.
Familjepolitiken är ett exempel. De samlade offentliga utgifterna på detta område uppgår till ca 85 miljarder kronor. Barnbidragen svarar för 17 miljarder, föräldraförsäkringen för 21 miljarder samt subventioneringen av barnomsorgen för ca 34 miljarder.25 Därtill kommer bl.a. bostadsbidragen (nio miljarder) och bidragsförskottet (tre miljarder).
Familjepolitiken rymmer en rad olika mål. I vissa fall har de förändrats över tiden. Det är rimligt att urskilja tre huvudmål:
— Det ursprungliga motivet för barnbidraget var att stärka barn- familjemas ekonomi. Ett viktigt syfte var att förhindra den "kris i befolkningsfrågan" som debatten under 1930-talet hade befarat.
— Ett andra mål är att utjämna försörjningbördan mellan olika barnfamiljer. Flerbamstillägget och syskonrabatter inom barnomsorgen är ett uttryck för detta.
” Beloppet för barnomsorgen avser 1992. Sedan dess har besparingar genomförts, se avsnitt 10.5.
— Det tredje målet är jämställdheten, nära förknippat med småbamsföräldrarnas förvärvsarbete.
Transfereringssystemen inom familjepolitiken verkar i delvis olika riktningar.
— Barnbidraget utjämnar inkomsterna mellan familjer med respektive utan barn. Det är tveksamt i vilken utsträckning det påverkar barnafödande. Däremot har flerbarnstillägget relativt stor betydelse ur fördelningspolitisk synvinkel.
— Subventioner av barnomsorg har sannolikt spelat en viktig roll för den ökade kvinnliga förvärvsfrekvensen. Höjda avgifter och inkomstprövning som ökar tröskel- och marginaleffektemakan clock inverka negativt på arbetsutbudet.
- F öräldraförsäkringens koppling till tidigare inkomster utgör ett kraftfullt incitament för kvinnor att skaffa sig utbildning och etablera sig på arbetsmarknaden innan de skaffar barn. För- säkringen uppmuntrar vidare föräldrarna att skaffa ett nytt barn inom 2,5 år efter det föregående. Denna s.k. snabbhetspremie har visat sig ha en mycket tydlig effekt på födelsemönstret (Hoem, 1993; Andersson, 1994).
— Ett vårdnadsbidrag skulle kunnat få betydande effekter på incitamentsstrukturen, särskilt om det kombinerats med höjda avgifter inom barnomsorgen. Ett sådant klumpsummebidrag skulle, med det födelsemönster som föräldraförsäkringen uppmuntrar till, kunnat leda till ett längre sammanhängande
förvärvsuppehåll.
— Bostadsbidraget ger upphov till marginaleffekter. Eftersom det prövas mot hushållets samlade inkomster och tillgångar kan det dessutom skapa ekonomiska motiv för föräldrar att bo åtskilda. Också bidragsförskottet medför en risk för detta.
Effekterna av familjepolitiken på arbetsutbudet går således i olika riktningar. Det finns också en rad andra beslut än arbetsutbud som påverkas av transfereringar, t.ex. ingång av äktenskap, tidpunkt för barns födsel och övergång till högre studier (Gustafsson, 1994). För att undvika att olika bidragssystem motverkar varandra bör en samlad prövning av familjepolitiken ske ur ett mål-medelperspektiv.
10.7. Sammanfattning
Förändringar i de offentliga systemen är nödvändiga av två skäl. För det första är en förstärkning av de offentliga finanserna en avgörande förutsättning för en god ekonomisk utveckling. Det är emellertid minst lika viktigt att skatter och transfereringssystem ger incitament till arbete och sparande.
De nuvarande underskotten i de offentliga finanserna skapar en utbredd osäkerhet inför framtiden. För att underskotten ska kunna undanröjas krävs en betydande expansion i näringslivet. Såväl produktion som sysselsättning måste under de närmaste åren öka snabbt. Samtidigt behöver utvecklingen av de offentliga utgifterna begränsas. Detta innebär att utrymmet för ökad offentlig konsumtion är begränsat. Under de närmaste åren krävs betydande budgetför- stärkningar i form av ökade avgifts- och skatteintäkter i kombination med besparingar i transfereringssystemen.
Utredningen har i detta kapitel pekat på olika möjligheter att förstärka de offentliga finanserna. Generellt sett är utgiftssänkningar att föredra framför skattehöjningar eftersom de senare bidrar till samhällsekonomiskt skadliga skattekilar. Omvärlden påverkar dessutom förutsättningarnaför den svenska beskattningens utformning.
Utrymmet för ytterligare generella skattehöjningar är därför mycket begränsat. Det kan dock finnas möjlighet att höja enskilda skatter. I enlighet med den optimala beskattningens principer kan snedvridningen minimeras om skatten är högst på de områden som påverkas minst.
Minskning av skatteförmåner är normalt bättre än allmänna skattehöjningar eftersom likformigheten ökar. En tänkbar åtgärd är en övergång till en enhetlig momsskattesats på 25 procent. Slopat avdrag för privata pensionsförsäkringar skulle, åtminstone på kort och medellång sikt, ge en rätt betydande budgetförstärkning. Dessutom uppnås neutralitet vis å vis andra former av sparande. En sådan åtgärd verkar också utjämnande på de disponibla inkomsterna.
Även höjda egenavgifter medför en budgetförstärkning. Så länge de inte motsvaras av någon motsvarande förmånsökning bidrar de dock till att öka skattekilarna. Även om en skattehöjning ger samma budgeteffekt som en utgiftsminskning vid en statisk kalkyl, dvs. där beteendeförändringar inte beaktas, kan effekten på längre sikt bli mindre eller i värsta fall negativ om ekonomins funktionssätt försämras.
En stor del av budgetförstärkningen måste därför utgöras av be- sparingar i transfereringssystemen. En sänkning av ersättnings- nivåerna i de inkomstrelaterade systemen ger vid en statisk beräkning en relativt begränsad budgeteffekt så länge grundskyddets nivå är oförändrad. Då inkluderas dock inte olika dynamiska effekter till följd av t.ex. lägre sjukfrånvaro och lägre arbetslöshet. Dessa effekter kan på längre sikt visa sig betydelsefulla. Också andra sätt att öka självrisken, t.ex. fler karensdagar, kan ge effekter på sikt.
I dag är det i huvudsak bidrag som reglerar grundtryggheten. Många gånger är dock behovet av stöd sannolikt övergående. I sådana fall skulle det vara möjligt att ersätta bidragen med lån.
En avgörande förutsättning för en fungerande socialförsäkring är att systemen inte erbjuder möjligheter till vinster, varken för den enskilde eller för olika huvudmän, genom att skadan omdefinieras till en annan del av försäkringen. Förtidspensionemas utveckling är en varningssignal. För att systemet ska vara hanterligt krävs genom regeländringar en mycket kraftig minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner.
Reformeringen av pensionerna har påbörjats. Ännu återstår dock viktiga frågor att lösa. Det gäller bl.a. den långsiktiga stabiliteten i systemet.
Huvuddelen av den ofentliga konsumtionen utgörs av välfärds- tjänster som konsumeras av den enskilde; utbildning, sjukvård och olika former av omsorg. Utrymmet för den offentligt finansierade verksamheten framöver är begränsat. Det finns samtidigt möjligheter till produktivitetsförbättringar. Därutöver kan man höja avgifterna för olika offentliga tjänster. Detta bidrar till att gapet mellan tillängliga resurser och efterfrågan sluts, både genom att intäkterna ökar och genom att efterfrågan dämpas. Studier indikerar att de direkta effekterna av höjda avgifter på inkomstfördelningen är relativt begränsade. Däremot finns en risk att avgiftshöjningar på verksam- heter som har nära koppling till arbetsutbudetet, t.ex. barnomsorg, ger starkare indirekta effekter på inkomstfördelningen.
Ökad valjf'ihet har införts på olika områden, t.ex. inom skolan, barnomsorgen och sjukvården. En ökad valfrihet kan i sig vara positiv och ge välfärdsekonomiska vinster, förutsatt att konsumenternas val tillåts påverka resursfördelningen. Men ökad valfrihet är också förknippad med risker för kostnadsökningar och segregation.
Den statliga detaljstyrningen av kommunerna har minskat under senare år. Ett syfte med decentraliseringen är att öka kommunernas möjligheter att utforma verksamheten efter lokala förhållanden. Denna förskjutning i ansvarsfördelningen kan dock påverka de totala
offentliga utgifterna. Studier pekar på att en ökad kommunal kontroll över de totala skattemedlen kan leda till en snabbare utgiftsutveckling för offentlig konsumtion. En förklaring kan vara att kommunerna inte fullt ut känner av effekterna av den totala skattebelastningen. Samtidigt finns det en risk för att decentraliseringen ger en ur samhällsekonomisk synvinkel för låg offentlig konsumtion på vissa områden.
En fortsatt strukturomvandling av den offentliga verksamheten är nödvändig. För att nya verksamhetsformer ska kunna bidra till besparingar måste produktivitetsvinsten realiseras. Exempel från sjukvårdsområdet visar på svårigheten att ändra den befintliga strukturen.
En viktig aspekt av olika offentliga åtaganden är vilka incitament som skapas och i vilken utsträckning de uppmuntrar till förvärvs- arbete. Reservationslön och marginaleffekter är här centrala begrepp.
Höga reservationslöner kan medföra att arbetsutbudet, givet en viss lönestruktur, minskar. Det sociala skyddsnätet, ytterst social- bidragsnormen, brukar ibland anges som ett golv under vilket det inte är ekonomiskt lönsamt att arbeta. Normen slår dock olika för olika hushållstyper och har sannolikt olika betydelse för olika grupper. Den kan spela roll framför allt för dem som ännu inte fått fotfäste på arbetsmarknaden. Om socialbidrag utgår endast om alla möjligheter till arbete är uttömda så har socialbidragsnorrnerna mindre betydelse för reservationslönerna. I praktiken är det dock svårt att strikt upprätthålla sådana arbetskrav.
Staten kan påverka reservationslönerna genom att reducera ersättningsnivåerna i socialförsärkingssystemen. Detta leder dock sannolikt till att inkomstspridningen ökar. För att påverka den strukturella arbetslösheten krävs sannolikt relativt kraftiga sänkningar. En viktig faktor är vilka krav på arbetsmarknadsanknytning som krävs för att få del av socialförsäkringssystemen.
En annan möjlighet är att staten, genom någon typ av subvention, förbilligar arbetskraften. En sådan åtgärd är dock förknippad med betydande svårigheter. Vid sidan av de finansiella problemen kan det verka snedvridande på konkurrensen och medföra att arbetskraft fastnari vissa sektorer.
Problemet med marginaleffekter riskerar att öka. Skattereformen minskade progressiviteten i skatteskalorna. Höjda egenavgifter och skatter har dock medfört att marginaleffekterna stigit. På vissa områden har inslaget av inkomstprövade bidrag och avgifter ökat, vilket medfört höjda marginaleffekter i lägre inkomstskick. Höjda marginaleffekter kan skapa s.k. fattigdomsfällor. Det är av stor
betydelse att budgetförstärkningar inte leder till ytterligare ökade marginaleffekteri de lägre inkomstskikten. Möjligheten att genom s.k. medborgarkonton minska marginaleffekternai transfereringssystemen bör undersökas närmare.
Familjepolitiken är ett exempel på att de offentliga systemen ibland ger upphov till incitament som är inbördes motverkande. Kom- binationen av föräldraförsäkringens villkor, bidrag och olika avgifter kan ge negativa effekter såväl samhällsekonomiskt som frånjämställd- hetssynpunkt. En samlad prövning bör därför ske.
Sverige och EG/EU
1 1.1 Inledning
Kapitel 4 behandlade den svenska ekonomins integration med omvärlden. I ett historiskt perspektiv har ett framgångsrikt deltagande i det internationella utbytet varit avgörande för den svenska ekono- mins utveckling.
Statliga och andra offentliga regler inom och mellan länderna kan försvåra eller underlätta den internationella arbetsdelningen. Det är i detta perspektiv som Sveriges beslut om inträde i den europeiska gemenskapen och unionen (EG/EU) ska ses. Medlemskapet är inte synonymt med den internationella integrationen, utan den institutionel- la lösning som Sverige valt för att möta i första hand den västeuro- peiska integrationens krav.
För Sveriges ekonomi och näringsliv befäster och fördjupar beslutet om medlemskap de fördelar som uppnåddes med EES-avtalet. Deltagandet i de gemensamma institutionerna innebär också möjlig- heter att verka för en politik som bidrar till gynnsamma betingelser för den svenska ekonomins utveckling. EG/EU:s politik rymmer emellertid också samhällsekonomiskt tveksamma inslag, som kan få negativa effekter för svensk del.
Kapitlet börjar i avsnitt 11.2 med en genomgång av EG/EU:s betydelse för Sverige, och omvänt. I avsnitt 11.3 behandlas frågan om EG/EUzs utveckling. Avsnitt 11.4 tar upp samhällsekonomiska aspekter på Sveriges agerande som EU-medlem.
KAPITEL
11.2. EU:s betydelse för Sverige - och omvänt
EU-medlemskapet och den svenska ekonomin
I och med att EES-avtalet trädde i kraft vid årsskiftet 1993/94 fick Sverige i huvudsak fritt tillträde till den inre marknaden. Den inre marknadens syfte är att undanröja nationsgränsernas kvarstående fiskala och administrativa hinder för de deltagande staternas utbyte av varor, tjänster, kapital och arbetskraft. Den inre marknaden kan dock gynna även utomstående producenter, t.ex. genom att den större enhetligheten och den ökade efterfrågan gynnar även deras export.
EU-medlemskapets betydelse för svensk samhällsekonomi har varit föremål för flera genomgångar de senaste åren (Ds l992:l 16; UD/H, 1993). Den hittills mest omfattande genomgången gjordes av utredningen om de samhällsekonomiska konsekvenserna av den västeuropeiska integrationen i dess huvudbetänkande (SOU l994:6). Utredningens bedömningar har i sin tur blivit föremål för diskussion (Lundborg, 1994; Hellgren m.fl., 1994).
Ett försök att sammanfatta bedömningarna kompliceras av att medlemskapets olika intäkter och kostnader är av skilda slag. Ofta förväxlas t.ex. effekten på de offentliga finanserna med de sam- hällsekonomiska följderna. När det gäller de senare kan man grovt sett skilja mellan tre olika kategorier:
—- I samband med själva inträdet i EU uppstår det övergångs-
ejfekter, som så småningom avtar.
Äterregleringen av tekoimporten leder till att denna fördyras under några år. Den återgår till en lägre nivå när EU dels öppnar sin marknad för lågprisimport från Östeuropa genom de s.k. Europaavtalen, dels avvecklar regleringarna mot u-länderna inom ramen för GATT—avtalet (Bengtsson och Kallin, 1993).
Medlemskapet kan också påverka bedömningen av den svenska ekonomins framtidsutsikter. Om denna effekt är positiv och leder till en lägre räntenivå än eljest eller om den medför högre investeringar så bidrar detta till de närmaste årens eko- nomiska återhämtning.
Övergången från EES-avtalet till EU-medlemskap kan leda till ytterligare strukturomvandling inom t.ex. livsmedelsindu- strin. Detta skulle öka konsumenternas välfärd och kunna leda till att en del av de resurser som frigörs så småningom används mer effektivt på andra håll.
— En stor del av kostnaderna och intäkterna är nivåefekter, dvs. användningen och sammansättningen av den svenska bruttona- tionalprodukten förändras en gång för alla, även om för- ändringen kan vara relativt utdragen. Kostnaderna och in- täkterna återkommer sedan år efter år. Det gäller kostnader som det svenska bidraget till EU:s budget eller den fördyring som följer av att EG:s tullskydd är något högre än det svenska. På liknande sätt förhåller det sig med de intäkter som väntas bli följden av slopade ursprungsregler och gränskontroller eller ökad konkurrens i livsmedelskedjan.
— Den potentiellt största betydelsen har effekterna på tillväxt- takten i ekonomin. Det är dock omtvistat hur pass stor deras betydelse är och hur pass bestående deras inverkan kan väntas bli. De är dessutom svåra att kvantifiera, även om riktningen ibland låter sig urskiljas.
En förändring i lnvesteringstakten kan ha en sådan be- tydelse, liksom en skillnad i tillförseln av ny teknologi. En annan effekt kan uppkomma om beslutet om medlemskap får olika betydelse för olika branscher och leder till en förändrad inriktning av det svenska näringslivet. Ett särfall är EU:s reglering av jordbruket, som sannolikt ökar den samhällsekono- miska ineffektiviteten i sektorns resursanvändning. En tredje tänkbar effekt är att förändrade skyddsnivåer kan påverka omvandlingstrycket i de branscher som berörs.
Samhällsekonomiskt är det osäkert vilken den sammantagna effekten av medlemskapet kommer att bli.
— Den mest påtagliga samhällsekonomiska kostnaden är för- knippad med det svenska bidraget till EU:s budget. Denna utgift — omkring 20 miljarder kr brutto när de första årens infasning upphört — skärper kraven på den svenska finans- politiken. Bidraget innebär en välfärdsförlust för svensk del, eftersom resurser överförs till utlandet. I någon mån motverkas effekten dock av återflödet från EU:s budget till forskningen, jordbruket och eftersatta regioner.
— I detta sammanhang har man också tagit upp effekterna av en skatteanpassning för svensk del. En viktig skillnad gentemot budgetbidraget är att en sänkning av några skattesatser inte nödvändigtvis innebär en samhällsekonomisk förlust, eftersom motsvarande skattelättnader kommer svenska företag och hushåll till del. Om skattesänkningen minskar snedvridningar
i ekonomin kan den tvärtom leda till ökad välfärd. I den mån minskade skatteintäkter leder till att samhällsekonomiskt lönsamma offentliga insatser blir svårare att finansiera kan bortfallet i princip kompenseras genom att andra skatter höjs.
Den anpassning som EU:s regler tvingar fram medför inga större förändringar av statens intäkter. De stora effekterna skulle komma vid en sänkning av mervärdeskatten. Den är emellertid i första hand beroende av gränshandelns omfattning, och denna beror i huvudsak på den sammantagna svenska prisnivån jämfört med grannländernas.
— Effekterna av EU:s delvis mer restriktiva handelspolitik (antidumpning, teko, Östeuropa) är negativa. EG:s gemensam- ma jordbrukspolitik (common agricultural policy, CAP) har valt en annan och mindre effektiv väg än den Sverige avsåg att slå in på med 1990 års livsmedelspolitiska beslut.
— Den gemensamma handelspolitiken inrymmer emellertid även betydande positiva effekter. De gemensamma och förenklade ursprungsreglema kan sannolikt medge betydande effektivitets- vinster för både import och export. Avlägsnandet av gränskon- trollerna minskar utrikeshandelns transaktionskostnader.
— Sveriges deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken innebär att livsmedelsindustrin och detaljhandeln öppnas för importkonkurrens. Bolin m.fl. (1992) uppskattade att den positiva effekten av den ökade konkurrensen skulle kunna bli större än den negativa effekten av ett mer reglerat jordbruk, men beräkningens utfall påverkas av växelkursen.
— Redan en liten förändring av den långsiktiga tillväxttakten får stort genomslag i BNP-nivån efter 10-15 år. Frågan är hur länge effekten av EU-beslutet varar. Vad som uppmärksammats mest är effekten på investeringarna. Det gäller såväl investe- ringarnas nivå som deras inriktning och sammansättning.
EU:s betydelse för Sveriges omvärld
EU:s göranden och låtanden påverkar den internationella ekonomiska utvecklingen överhuvudtaget, inte bara i Europa. Redan före med- lemskapet hade EU:s politik därmed betydande återverkningar för svensk del.
Denna roll är påtaglig i de internationella handelsförhandlingarna t.ex. inom GATT, där EG-kommissionen för samtliga medlemsstaters talan. Den västeuropeiska marknadens tyngd innebär emellertid att även enskilda beslut kan få stor effekt på det handelspolitiska klimatet. Gemenskapen har varit part i flera konflikter under senare år: åtgärder mot elektroniska och kemiska produkter från Ostasien, begränsningar av den japanska bilexporten, tvister med USA om sojabönor, stål, hormonbehandling av kött etc.
EU-beslutens inflytande sträcker sig utöver handelspolitikens område. EU:s jordbrukspolitik har ett avgörande inflytande på hur världsmarknaden för jordbruksråvaror utvecklas. Utfästelsen att köpa stora delar av de egna böndernas produktion till priser oberoende av (och vanligtvis betydligt över) världsmarknadens har bidragit till att bygga upp en överskottskapacitet inom EG:s jordbruk. Försäljningen av dessa överskott har pressat de internationella priserna. Subventio- nema av överskottsexporten har belastat EG:s budget.
EU spelar en viktig roll för utvecklingeni Central— och Östeuropa. EU:s beslut om marknadstillträde för dessa länders export har en avgörande betydelse för hur de ska klara övergången till marknadse- konomi och integrationen i den internationella ekonomin.
Denna roll har hittills inte varit oproblematisk. Även om EU slutit s.k. Europaavtal som syftar till integration längre fram så har man hittills bromsat den central- och östeuropeiska exporten av t.ex. stål, textilier och livsmedel. En sämre utveckling i dessa länder kan påverka Sverige, t.ex. genom långsam exportutveckling och ökat invandringstryck.
Om några eller flertalet EU-länder skulle bilda den valutaunion som förutsågs i Maastrichtfördragetskulle effekten på svensk ekonomi kunna bli betydande. Valutaunionens politik kan få stor betydelse för den penningpolitiska utvecklingen i hela Europa, inte bara i med- lemsländerna. Potentiella investerares bedömning av var den finans- iella stabiliteten är störst kan också komma att påverkas.
Utvecklingen efter valutaoron 1992-1993 innebär dock att tidtabellen för valutaunionen blivit osäker. Det förefaller f.n. inte troligt att en union skulle komma till stånd inom den tidsrymd och på det sätt som förutsågs i Maastricht.
De s.k. konvergenskraven på medlemsländernas växelkursutveck- ling, inflationstakt, budgetunderskott och statsskuld har ifrågasatts (Ohlsson och Vredin, bil. 9), men debatten har också rest den mer grundläggande frågan om en valutaunion överhuvudtaget vore bra för EU:s medlemsstater. De studier som gjorts ger inget entydigt svar
(Assarsson och Olsson, 1993). Några stater har uppnått en så stor likformighet i sina respektive ekonomiers rörelser att de antagligen kan ingå i en union (von Hagen och Neumann, 1992). För flera andra EU-medlemmar är frågan mer komplicerad.
EU:s betydelse för den internationella utvecklingen är en viktig aspekt då Sverige ska utnyttja det inflytande som medlemskapet ger.
Sveriges betydelse för EU
Det oftast förekommande måttet på samspelet mellan Sverige och EU är handelsutbytet (avsnitt 4.3). Syftet med den inre marknaden är emellertid också att stärka den samlade resursbasen.
Rörligheten avser inte bara varor och tjänster, utan också kapital och arbete. Deltagarnas resurser ska lättare kunna samlas i verksam- heter som överskrider gränserna. Redan EES-avtalet innebar att den svenska ekonomins resurser i stor utsträckning kunde bli delaktiga i detta utbyte. Medlemskapet innebär att tillgängligheten blir lika stor som för andra medlemsstater och att den blir bestående.
Tabell 11.1 Sverige i förhållande till EU 12
EU 12 Sverige SverigezEU 12 Befolkning (l992)' 346 798,9 8 692,0 1: 39,9 Areal km2 ' 2 363,1 450,0 1: 5,3 BNP mdr ECU (1992) 5 421,3 190,7 1: 28,4 Industriproduktion (l992)z 114,7 93,0 - Skogsmarksareal ha (1990 ' 41 900,0 22 000,0 1: 1,9 Energiproduktion (1992)" 622 800,0 30 800,0 1: 20,2 Akademiskt utbildade av bef 25-64 år (l99l)"3 16 108,9 527,2 1: 30,6 Beviljade patent i USA (1979-1988) 129 028,0 7 687,0 1: 16,8 ' lOOO-tal.
2 Index 1985=100.
" Uppgifter för Grekland och Luxemburg saknas. ' Jämförbart med ton olja. Källor: EU-kommissionen (l993b), Eurostat ( 1994), OECD (] 993a), Deiaco (l993a), Skogsstyrelsen, Skogsstatistisk årsbok (1993) och Archibugi och Pianta ( 1992).
På det mellanstatliga planet är de viktigaste effekterna Sveriges betydelse för EU:s finansiella resurser och beslutsfattande.
Tabell 11.2 Sverige i förhållande till EU vad gäller budget, rådsröster och parlament
EU 12 Sverige Sverige:EU 12 EU:s budget mdkr (1995) 648,4 13,9' l:46,6 EU:s budget mdkr (1995) 648,4 18,31 l:35,4 Rådsröster (1994) 76,0 4,0 1:19,0 EU-parlamentet (1994) 567,0 22,0 l:25,8
' Med infasning. 2 Utan infasning. Källa: Finansdepartementet.
Sveriges bidrag till budgeten är förhållandevis stort, om man räknar per capita. Ser man till återflödet och därmed till det svenska nettobidraget blir detta än mer påtagligt. Det beror på jordbrukets jämförelsevis blygsamma roll i den svenska ekonomin, på den förhållandevis jämna regionala fördelningen (avsnitt 3.5) och på att inga EU-institutioner av betydelse ännu är förlagda till Sverige.
Tabell 11.3 .Vledlemsländernas brutto- och nettobidrag per capita till EU:s budget samt Sveriges beräknade brutto- och nettobidrag per capita till EU:s budget 1992 ECU
Bruttobidrag/cap Nettobidrag/cap Återflöde/cap Sverige' 230,5 115,2 115,3 Belgien 223,4 -16,5 239,9 Danmark 200,2 -53,5 253,7 Frankrike 182,9 25,2 157,7 Grekland 70,7 -350,0 420,7 Irland 130,3 -603,0 733,31 Italien 143,3 8,7 134,6 Nederländerna 232,8 54,6 178,2 Portugal 85 ,1 -217,0 302,1 Spanien 123,5 -70,1 193,6 Storbritannien 1 15,9 24,0 91,9 Tyskland 21 1,0 120,4 90,6
' Enligt EU-kommissionens kalkyl för 1992. Anm.: Uppgifter för Luxemburg saknas. Källor: Reiisionsrätten (1993) och Finansdepartementet
Som medlem får Sverige delta i EU:s beslutsfattande. Sveriges ställning stärks av EU:s regler för beslutsfattandet, som dels fordrar kvalificerad majoritet eller enhällighet, dels i praktiken — genom den s.k. Luxenburgkompromissen— ger en medlemsstat vetomöjlighet när denna anser att väsentliga nationella intressen står på spel.
11.3. Vart går EU?
Inom EU kan en mer genomgripande förändring av beslutsfattandet än den som förutsågs efter utvidgningsavtalen komma att behandlas vid 1996 års regeringskonferens. Syftet skulle vara att effektivisera beslutsfattandet när medlemskretsen utvidgats. Det kan i praktiken betyda att de mindre staternas inflytande begränsas någotjämfört med den ökade tyngd som de nuvarande reglerna skulle ge dem efter utvidgningen. Frågan kom upp när röstgränserna för beslutsfattandet skulle justeras inför EU:s förestående utvidgning, och löstes då genom en proportionell uppräkning.
Den förändring som hittills framför allt diskuterats är den s.k. dubbla majoritetsregeln. Innebörden är att varje beslut i rådet i så fall skulle kräva dels tre fjärdedelar av de avgivna rösterna, dels att medlemsstater med tre fjärdedelar av befolkningen står bakom dem.
En sådan förändring skulle minska de mindre staternas möjligheter att tvinga fram beslut mot någon av de stora medlemmarnas vilja. Däremot skulle den inte förändra deras möjligheter att motsätta sig beslut som de anser olyckliga.
Innebörden kan bli att förändringen ökar organisationens stabilitet genom att säkra de större staternas medverkan vid viktiga beslut. Invändningen kan vara att förändringar blir alltför svåra att genom- föra, eller att de enskilda ländernas möjlighet att tillvarata sina in- tressen kan hamna i konflikt med ansträngningarna att ge EU- parlamentet en mer framträdande roll.
Även innehållet i EG/EU-samarbetet kan komma att förändras. I samband med förberedelserna för den inre marknaden genomfördes en revision av Rom-fördraget, som utvidgade EG:s beslutskompetens. Hösten 1993 avslutades Maastricht—fördragets ratifikationsprocedur. Efter ratifikationen talar man om tre "pelare" i samarbetet. Den utrikes- och säkerhetspolitiska respektive det inrikespolitiska sam- arbetet är de två mellanstatliga pelarna, som tillkom vid fördraget, medan det överstatliga samarbetet utvidgades till nya områden, bl.a. den ekonomiska och monetära unionen (EMU).
Det är dock oklart hur stort genomslag dessa förändringar kommer att få. En orsak är att regeringskonferensen om unionens närmare utformning äger rum först 1996. En annan förklaring ligger i unionens och IBG-samarbetets konstruktion.
Fördraget och andra överenskommelser öppnar möjligheter för unionen eller EG-organen att fatta beslut på flera områden som inte tidigare legat inom EG:s kompetens. Det mellanstatliga samarbetet förutsätter emellertid enhällighet. De områden som EG-samarbetet utvidgades till blev inte heller gemenskapens exklusiva kompetens, på
det sätt som handels- och jordbrukspolitiken genom Romfördraget överfördes från de enskilda staterna till EEC. Detta betyder att överstatligheten kommer att slå igenom bara i den takt som med- lemsstaterna bestämmer.
Tabell 11.4 Sammanfattning av olika former av beslutsfattande inom olika områden inom EU
Område Min. rådetl Parlamentet2 Anmärkningar
Inre marknaden Maj MedB Konkurrensfrågor Maj SamR/SamA Skatter Enh SamR
Gemensam Maj -
handelspol.
Gränskontroll Enh SamR Jordbrukspol. Maj SamR EMU Maj Info Särskilda regler EMI/ECB Kultur Enh MedB Folkhälsa Maj MedB Konsumentskydd Maj MedB Trans-europeiska Maj SAmA/MedB Riktlinjer nätverk med MedB Industripolitik Enh SamR Ekan/social Enh/Maj Godk/SamA Maj/ S amA om samordning impl. av regional utv. fond Forskning/tekn. Enh/Maj SamR/MedB Ramprogram utveckling SamA Enh/MedB Miljöfrågor Enh/Maj SamA/MedB Vissa enh beslut Ramprogram med MedB Utvecklingsbistånd Maj SamA Sociala frågor Enh/Maj SamA/MedB Utbildning Maj SamA/MedB Yrkesutb.-SamA
' Beslutfattande med kvalificerad majoritet eller enhällighet som huvudregel inom området. I Parlamentet kan ha rätt till information (Info), samråd (SamR), samarbetsprocedur enligt artikel 18% (SamA), medbeslutande enligt artikel 18% (MedB), eller godkännade (Godk). Källa: Sekretariatet för Europainformation (1992).
I vilken utsträckning den fortsatta utvecklingen leder till gemen— samma beslut beror därför på hur ofta den erforderliga majoriteten medlemsstater kan enas om detta. Kritiken under ratifikationsproces- sen har lett till uttalanden om återhållsamhet med mellan- och överstatliga beslut.
Både medlemsstaterna och EG—kommissionen har försökt konkreti- sera innebörden av den s.k. subsidiaritetsprincipen, vars syfte är att beslut inte ska fattas på en högre nivå än vad som är ändamålsenligt. Förslagen om den dubbla majoritetsregeln är ett annat tecken på en restriktiv inställning till hur unionens handlingsmöjligheter ska utnyttjas.
Maastrichtfördraget innefattade också överenskommelsen om den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Utvecklingen 1992-1993 har emellertid lett till osäkerhet om tidtabellen och formerna för en eventuell valutaunion. Den ekonomiska nedgången och ERM- samarbetets svårigheter innebär att mycket få stater i dag uppfyller konvergenskraven. '
EG är en av den internationella handelspolitikens viktigaste aktörer. Utvecklingen sedan Romfördraget har gått i frihandelsvänlig riktning. I arbetslöshetens spår har emellertid frihandeln ifrågasatts i t.ex. den franska debatten.
Debatten har bl.a. gällt det som kallas social dumpning, dvs. att länder med låga löner och låga krav på arbetsmiljö, anställningstrygg— het etc. tar över investeringar och marknadsandelar inom arbets- kraftsintensiva sektorer. Den sociala stadgan, som antagits av samtliga EU-länder utom Storbritannien, är bl.a. avsedd att stävja sådana tendenser inom unionen.
Henderson (1993) betonar den kluvenhet som kännetecknat ut- vecklingen inom EG under 1980-talet. Inom länderna, mellan EG- staterna och när det gäller traditionella handelshinder mot omvärlden har en stark liberalisering skett. Praktiskt taget varje medlemsstat har genomfört en rad interna avregleringar, den inre marknaden har avlägsnat hindren mellan medlemsstaterna, och tullarna mot om- världen har sänkts. De generella hindren har minskat i betydelse.
Problemet är EG:s användning av selektiva handelshinder, och de krav på sådana åtgärder som framförs av starka protektionistiska strömningar i en del medlemsländer. De rörliga införselavgifterna på jordbrukets område, de "frivilliga" begränsningarna av andra länders export till EG och åtgärderna mot påstådd dumpning ger ett starkare skydd mot konkurrens utifrån än sedvanliga tullar. Tullar innebär ett påslag på importerade varor, men selektiva åtgärder innebär att vissa varor eller marknader helt eller delvis fredas från konkurrens utifrån. Ur effektivitetssynvinkel kan sådana åtgärder vara ett större problem än tullar.
De senaste åren har EG fattat och deltagiti beslut som kan minska de selektiva åtgärdemas betydelse. Begränsningarna av bilimporten från Japan ska avvecklas under de närmaste åren. De s.k. Europaavta- len med länder i Central- och Östeuropa innebär att dessa länder i framtiden ska få bättre tillträde till den inre marknaden. Uruguayrun- dan inom GATT innebär att kvoterna för textilimporten ska avvecklas till strax efter sekelskiftet.
' En genomgång av dessa finns i LU 92, avsnitt 3.5.
Den s.k. Delors lI-överenskommelsen fastställer ramarna för EU:s budget fram till 1999. Överenskommelsen utgör en ram för gemenska- pens och unionens åtaganden intill detta datum.
Tabell 11.5 EU:s budget Miljoner ECU
1967 1977 1987 1994 Inkomster Tullintäkter - 3 927,2 8 936,5 12 600 Införelseavgifter - 1 778,5 3 097,8 2 100 Momsavgift - - 23 463,5 36 400 Övrigt - 2 969,4 285,3 - BNP-bidrag - - - 18 900 Totalt - 8 675,1 35 783,3 70 000 Utgifter Jordbrukspolitik 340,0 6 587,1 22 950,1 35 700 Regionalpolitik 81,1 685,5 5 859,6 22 400 Forskning - 180,8 964,4 - Gemensamma program - - - 4 200 Biståndsprogram 0,8 194,1 809,2 4 200 Adm. kostnader 53,7 501,6 1 696,9 3 500 ÅteerÖvrigt 0,5 586,8 2 807,8 - Totalt 476,1 8 735,51 35 088,0 70 000
Anm.: Gemensamma program innehåller 2/3 forskning. Källa: EU-kommissionen.
11.4. Sverige i EU
För att utnyttja det inflytande som medlemskapet ger är det angeläget att Sverige överväger vilka prioriteringar som bör göras. Detta fordrar en sammanvägning av svenska intressen på många olika områden. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv framstår handeln, jordbruket, näringspolitiken, miljön och den ekonomiska politiken som särskilt väsentliga.
En faktor är de möjligheter som den sociala stadgan öppnar. Denna berör områden som av hävd varit centralai svensk politik, framförallt arbetsmarknaden och socialpolitiken. Dessa möjligheter kan på sikt visa sig betydelsefulla, men de är ännu förhållandevis oprövade. Frågan är också hur en eventuell gemensam reglering av olika områden kan förenas med intresset av smidighet och flexibilitet.
Handelspolitiken
Under senare år har Sverige avvecklat flertalet selektiva handelshin— der. Kvoterna för tekoimporten har avskaffats, övervägandena om begränsning av bilimporten ledde inte till bestående begränsningar, och mycket få åtgärder mot dumpning har vidtagits. Den livsme- delspolitiska reformen 1990 ledde till en sänkning av gränsskyddet för jordbruket, innan en tidig anpassning till EG-reglema påbörjades. Skälen var dels att hindren hotade effektiviteten i den svenska ekonomin, dels att selektiva handelshinder strider mot den liberalise- ring av världshandeln som Sverige eftersträvar.
Skälen är fortfarande giltiga när det gäller Sveriges intressen vid utformningen av EG:s handelspolitik. Risken för att selektiva åtgärder stör världshandeln är naturligtvis större när det handlar om hela EG:s politik än när det bara är frågan om svenska åtgärder.
Ur samhällsekonomisk synvinkel är följande mål viktiga att prioritera:
— Sverige bör verka för att tekokvoterna och de frivilliga export- begränsningarna för bilar avskaffas i snabbare takt än förutsett.
— Sverige bör verka för ett tidigt marknadstillträde för exporten från Central— och Östeuropa.
— Sverige bör verka för en restriktiv användning av antidump- ningsåtgärder. Beslut om användningen bör fattas av EG:s politiska organ, inte delegeras till kommissionen.
Det försvar som bl.a. amerikanska ekonomer (Tyson, 1992) framfört för selektiva handelshinder och industristöd är att de ska skydda "strategiska" industrier. De utgår från den "nya handelsteori" som är besläktad med den "nya tillväxtteorin" (kap. 6).
Dessa teorier betonar dels betydelsen av skalfördelar, dels de positiva bieffekterna på hela ekonomins utveckling av bl.a. det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs inom högteknologiska industrier. Sådana föreställningar har under senare år anförts som argument för att USA:s handelspolitik ska utnyttja och stärka sina åtgärder mot dumpning, och de har också spelat en viss roll i diskussionen om EG:s inre marknad och industripolitik.
En av dessa nya teoriers främsta företrädare har emellertid uttryckligen varnat för svårigheterna att omsätta teorin i praktisk handling (Krugman, 1994). För det första är det ytterst svårt att avväga skyddsinsatser så att en "styrd" handel (managed trade) blir
samhällsekonomiskt mer effektiv än en öppen världshandel. För det andra skulle vinsterna antagligen bli blygsamma, även om ett sådant program verkligen lyckades.
Det ligger i Sveriges intresse att EG bidrar till en fortsatt liberali- sering av världshandeln, även efter det att Uruguayrundan avslutats. Det avtal som rundan ledde fram till lämnar många väsentliga frågor ouppklarade. Handeln hindras fortfarande av betydande "gråzonsåt- gärder", dvs. olika åtgärder som i praktiken fungerar som handelshin- der, men som är svåra att komma åt med GATT:s nuvarande regelverk och mekanismer för tvistlösning.
Näringspolitiken
EU har en dubbel roll på näringspolitikens område. Å ena sidan ska unionen övervaka medlemsländernas användning av olika stöd, så att inte konkurrensen snedvrids. Å andra sidan kan unionen själv driva olika program, när detta anses bidra till att stärka det europeiska nä- ringslivet.
När det gäller de nationella stöden har EU:s övervakningsresurser ofta varit snålt tilltagna. Tidvis har man nätt och jämnt hunnit granska förslagen om nya stöd.
Sedan början av 1980-talet har Sverige successivt avvecklat de flesta direkta branschstöden till näringslivet. Tunga samhällsekonomis— ka och statsfinansiella skäl anfördes mot att konkurrera om in- vesteringar med hjälp av olika stödformer. I stället ligger det i Sveriges intresse att se till att EU:s övervakning blir mer effektiv. Den bör även innefatta en omprövning av etablerade program, så att konkurrensvillkoren för det svenska näringslivet utjämnas.
Den teoretiska grundvalen för den gemensamma näringspolitiken är den tidigare nämnda föreställningen om skalfördelar och positiva bieffekter. Inom näringspolitiken har dessa överväganden lett till samarbete om s.k. generiska teknologier, dvs. basteknologier som ingår i många olika produkter och processer. Generiska teknologier är i stor utsträckning kollektiva varor. Det är svårt för ett enskilt företag att skaffa sig äganderätt till resultaten av FoU-satsningar på sådana teknologiområden (avsnitt 9.4).
Ur svensk synvinkel kan ett sådant samarbete vara en fördel, om det innebär att man delar på kostnaderna för insatser som hur som helst är argelägna för svenskt näringsliv. Redan EES-avtalet innebar
att svenska företag och institutioner kunnat delta i forskningsprogram som initierats av EG.
J ordbrukspolitiken
Budgetrestriktionerna kommer att utsätta den gemensamma jord- brukspolitiken för påfrestningar. Till detta kommer EG:s åtagande i GATT-avtalet att begränsa den framtida exporten. Det är möjligt att begränsningen övergångsvis kan uppnås genom reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1993, men det är inte säkert. Förr eller senare kommer produktivitetsutvecklingen att leda till nya överskott.
Orsaken till de återkommande problemen är att EG försökt begränsa jordbruksproduktionen genom administrativa åtgärder (mjölkkvoter, utköp av mark osv.). Priset har däremot legat kvar på en nivå väsentligt över den som gäller på världsmarknaden, där emellertid överskottet måste säljas. Detta har eliminerat möjligheten att skapa balans mellan utbud och efterfrågan med prismekanismens hjälp, och i stället tvingat fram återkommande politiska ingrepp. Till detta kommer systemets negativa effekter för konsumenterna, världsekonomin och miljön.
Frågan om den gemensamma jordbrukspolitikens funktion och kostnader kommer därför tvinga sig fram på nytt, särskilt när frågan om Central— och Östeuropa ska lösas. Som en av de medlemsstater som netto betalar mest per capita har Sverige ett påtagligt intresse av att EU:s budgetmedel används på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Det är då naturligt för Sverige att verka för en utformning som ligger nära utgångspunkterna för 1990 års svenska reformbeslut. Liknande tankegångar har framförts av en expertgrupp som för EU- kommissionens räkning behandlat CAP:s framtid (EU-kommissionen, 1994).
Milj öpolitiken
Sverige har i flera avseenden gått längre än EU när det gäller att införa ekonomiska och andra styrmedel för att skydda miljön. Effekterna på tillväxten är inte entydiga. Det förefaller rimligt att högre pålagor och längre gående regleringar ofta uppfattas som en nackdel av investerare som väljer mellan olika länder. Wibe (1986) har emellertid visat att regleringarnas effekt på skogsindustrins utveckling varit små. Under senare år kan regleringarna i enskilda fall t.o.m. ha stimulerat produktutvecklingen, t.ex. inom massaindustrin.
När den inre marknaden infördes reviderades Romtraktaten, så att miljöpolitiken blev ett självständigt område inom EG. Maastricht- fördraget gick vidare, i och med att kravet på enhällighet slopades för flera miljöbeslut. Därmed kan en majoritet av medlemsstaterna enas om gemensamma regler. Detta kan utjämna en del av skillnaderna mellan olika länder på miljöområdet. Om reglerna gäller lika för alla länder inom EU kan man gå längre än om de påverkar den inbördes konkurrenskraften. För svensk del innebär det en möjlighet att verka för åtgärder som både främjar miljön och gör villkoren för svenska företag mer likvärdiga.
Den ekonomiska politiken
Samordningen inom EU av medlemsstaternas ekonomiska politik har hittills varit informell. l spåren på Maastricht-fördraget sker emellertid en systematisering av erfarenhetsutbytet mellan länderna.
EU har antagit riktlinjer för gemenskapens och medlemmarnas ekonomiska politik. Dessa är en viktig utgångspunkt för den multi- laterala övervakningen av excessive budget deficits (alltför stora budgetunderskott). Det är sannolikt att denna process kan ha en normerande effekt på medlemsstaternas agerande och bedömningen av deras ekonomisk-politiska trovärdighet, även om de formella sank- tionsmöjligheterna är svaga. De länder som inte uppfyller de s.k. konvergenskraven ska utarbeta program för hur målen ska främjas. Dessa program behandlas och kommenteras av EU-organen på den ekonomiska politikens område.
Inom ramen för den ekonomisk-politiska samordning som före- kommer idag har Sverige anledning att bidra till diskussionen om hur gemensamma insatser kan öka sysselsättningen i medlemsländerna. Samtidigt kan önskemål om kraftfulla insatser resa problemet om vilken roll EU-samarbetet ska spela på olika områden. Det mest effektiva sättet att åstadkomma sådana effekter torde vara genom en samordnad finanspolitik som påverkar efterfrågelägeti medlemslän— derna. Frågan är emellertid hur mycket samordning som går att åstadkomma inom den nuvarande beslutsordningens ram.
.........
".b: anätrimannwm '%WM utter—inmdhe|.wm emi nat t-"gbi | n. ndei—anäH-mmi intime jättinna det; ha mid omlott- 161an '|b'f cut.-entre rutig-laulaa mi va'-rat! ||'. Lam Han & .a ml.]v tal;; r:||_mi'||"|'| ww nine-tezeamelbnrn w. mim—ram _ra n....I hum—an ..ulumöilrm -|||-|l| ,WEMLUE-lg gr,|lql',|;.n_a|-Jtnm|sprr m..—l we'd reläet emiren-mm |; mo all». |G! exil wrmg Mali-391. mo) J gm emot:-um lin nous!— em.. _..Mn aqlaäfijwib måwriauelv run us. mynning m.m nu; Mignon. |: |||.r1 mitä! ”Määttä-lim ||" ”få gå?"-m. ' |.£"|'1|.4 151.an|?&3_,.||1£|:£1£ tema.-ur ät ii-"lellg' nit—||".- Wile-|| ina-"'It? .thnaudmtzulå IW—
- --- .. neitherämmwm | ("lill ||" i'lh. a:link. l'uiff
'"'1.T.. IFAH .I'||1 | |." |.l'.| -.'l"._.'.|* ||.'|_.'|'||u'-t||||".".|";11|:l..| _|!" || '_'ijl I't' _ | :"l'm |=r|tr|r |- ml. ."2" ": r"|."l"|;7h'1|1|3|._."|.L ll; iii uta. "futwizt '_' - näfitilmj E' ÅEIMOIIUÄD HUCI |'|—| .' |-|'| du '|| || |. ' ..- |.rr :—| :' .|ft Fä | .|'-.:|-|
bedömma; dämmer—tog::MäHnPnrJheth twmrwnnlhoma biträtt"! mmawwffl Mumin samma......» intill .| | | _ Junmähhtii malt-|. |||: .mdnmrlmrstwå's gwmm-m W|Mteam|h||amaq=amm sin chailatte Wräkigt-1.5 | ||ttluinnrsz|mijeglei |;.-.u|||.| ne m' ns.am| armwailäwtm| wil» whilst I'm-hink .'.-Mt.? mm:—|:. |le timrilhmwmkdaiät man |var! ...-|__| . in nu :| .... | |||| |||.||| we?—itt. t-at'f' 'LWMWW . h 1.93de 'rlt'tti ut.. 'r|| .-;|| - eu : mammutben ttq malmhamn-mm mamman w ammar! morgman. WWW emil: ms: |ti|1au|cvqm'rr|'|.-rrc.| mami rummens MJWQÖIW ar.-.iåsinzue intime men mammas _mmwmn rett äq- r...-mmm nu Wranwat'm |||-mma J.." att till fr- . " , lulllllC' .i. :| . _. _.' .,mwmmw,i|1mprm 99153: une" ärm-. &»an me' Mia m IWMHM hmmm-:mam' TFMEM' || Nähä-"53”? ml åååh Hmmm Mmmm |||-ammande mm Märklin-smä min mamma nekt' www mn.- ...' m- "detect antagit-mise rf.—155490 mem. mm... 'In; r.f.-agg ml.: 'twe'dwmz-UB um und-[iv nu nu": nig |.|u||| ah: || min?-t' rubba sinto. "|:-111393 tm tern." | smet.-Jm ntilarrslfrärrr fraga-genuin urin.—m] mm :;mloqtmnnf' borrningarna mat..-...man mittremsa tatt:- un'n md bomberna 'iä nugår'fi mb .mm gammla—.|r- .mr' ;" |rj abumwnn milt, mal maträtterna ltr.-fr cha; | _| ann-j' ___..T'n. '.'—'".l'” .'1b- 3»"..'i"" 311 "”: .'|_'| —'k'|'3||| .||'| "l|.||l|. "tl "|'|-' | '. ||| " rl_||'. ."e' nrndidld ,|__.|1.. E' _.|.|| '." .[||."jJT ,lfil" |1_.'_ ht rr :|"I '#' ." :| ",_|. |'.'_|._|" zulu? i'm ""|ng ull-flyg |'| _" :|." =" ,... ?. _"' '" | "1'17|.||.| fl,-'. |z|, |,'||_-.'1.'Eli) .'.Cfl. "I-l
:.lm: :* trä.-femf- . ;|. |. | '.-|._ — it!"-" |:._ |,,|p||_..r_ (”"| f) 'iar ||||Li|u|||rl u "tt a' |||,.J;r,||'..||"|'.'.' ef" in |||| "'|' |s||i|||t||crr' _|.s tf'u'tt". '.i ||! ...r:l |'.1|i. l..”i _1 :|" '. |tttlf" _.ep'lir _-_ T4|_"'.'_'|-'E||1LL' ""i -ru—'n— 'rn"_ ||||.|'.'|1|'i:| :| '_'u: ||- |'- '||—. |' _:-. |'|-TJ |'|"|||||||'.|'.||u|||..-
Stabiliseringspolitiken
12.1. Stabiliseringspolitikens roll
Den ekonomiska politiken kan syfta till att påverka de ekonomiska förloppen i olika avseenden, t.ex. i olika tidsperspektiv. På riktigt lång sikt är det tillväxtproblemen som är i förgrunden. Då är det ekono- mins institutioner och mera allmänna organisation som är avgörande. Olika teorier om tillväxten behandlas i kapitel 6.
Det stabiliseringspolitiska perspektivet är mer kortsiktigt. Med stabiliseringspolitiska åtgärder ska produktion och sysselsättning ökas i lågkonjunkturer och hållas igen i högkonjunkturer. En normal konjunkturcykel brukar vara i ungefär fem till åtta år (Bergman och Jonung, bil. 13).
Stabiliseringspolitiken indelas i fmans- respektive penningpolitik.
— F inanspolitiken innebär att staten mer eller mindre automatiskt varierar de offentliga utgifterna och/eller skatterna.
— Penningpolitiken består i att Riksbanken försöker styra pen- ningmängden eller de korta räntorna.
Sådana variationer i den ekonomiska politiken avser att utjämna konjunkturcyklema. Med konjunkturcykler avses vanligtvis bruttona- tionalproduktens avvikelse från den trendmässiga utvecklingen eller sin potentiella nivå. Dessa awikelser har ett cykliskt mönster över tiden.
Med potentiell bruttonationalprodukt avses den maximala pro- duktionsnivå som är möjlig med de befintliga resurserna. På sikt förändras den potentiella bruttonationalprodukten när resurserna i form av kapital, arbetskraft och produktionsteknik förändras. I praktiken kan det dock vara svårt att skilja mellan förändringar i den faktiska
KAPITEL
och den potentiella bruttonationalprodukten, dvs. att få en klar bild av konjunkturförloppet.
Diagram 12.1 Faktisk och trendmässig bruttonationalprodukt' Miljarder kronor, 1985 års priser, halvårsdata
—— Faktisk BNP — Trend i BNP
Avvikelse 200
175 150 125 100
300 'x _25 197021 1973z1 1976:1 1979:1 1982:l 1985:1 1988zi 1991:1 1994:1
' Produktionsvärde till marknadspris. Källor: Konjukturinstitutet och Finansdepartementet.
Konjunkturutvecklingen kan beskrivas med hjälp av skillnaden i faktisk och trendmässig bruttonationalprodukt. Detta görs i diagram 12.1 och är ett traditionellt sätt att beskriva konjunkturcykeln. Detta synsätt är dock endast ett av flera möjliga. Den potentiella bruttonatio- nalprodukten bestäms av ett normalt utnyttjande av produktions- faktorema kapital och arbetskraft. I princip kan det vara en stor följsamhet mellan potentiell och faktisk bruttonationalprodukt, t.ex. på grund av tekniska förändringar som gör att potentialen ändras. Trenden å ena sidan och faktiska bruttonationalprodukten å den andra kan ses som extrema mått på potentiell bruttonationalprodukt.
Huvudsyftet med kapitlet är att beskriva förutsättningarna för stabiliseringspolitikeni Sverige. Kapitlet inleds med en diskussion om stabiliseringspolitikens roll. Sedan beskrivs den makroekonomiska utvecklingen i Sverige och i den internationella ekonomin. Därefter diskuteras de grundläggande förutsättningarna för den svenska stabiliseringspolitiken. Slutligen dras några slutsatser om möjlig- heterna att föra en aktiv fmans- och penningpolitik.
Stabiliseringspolitikens mål
Stabiliseringspolitiken är underordnad de allmänna mål som gäller för den ekonomiska politiken. Dessa är att nu och i framtiden försöka öka medborgarnas välfärd. Detta anses vanligen kunna åstadkommas genom en god ekonomisk tillväxt, låg arbetslöshet och inflation och genom en rättvis fördelning av välfärden.
Ett mer specifikt mål för stabiliseringspolitiken är att åstadkomma en så liten variation som möjligt kring tänkta ideala eller långsiktiga nivåer för de centrala makroekonomiska variablerna.l Dessa är i huvudsak bruttonationalprodukten, arbetslösheten och inflationstakten. Målet kan också vara att försöka förhindra en negativ utveckling av de långsiktiga nivåerna för dessa variabler.
Avvägningen mellan inflationsmålet och arbetslöshetsmålet påverkas av i vilken situation ekonomin befinner sig i. Vid en utbudsförändring uppstår en målkonflikt som man undviker vid en efterfrågeförändring.
Om efterfrågan minskar och arbetslösheten ökar, jämfört med ett utgångsläge i balans, så uppstår ett utbudsöverskott som pressar ner priser och löner. Även om det finns en viss inflation, t.ex. på grund av tidigare inflationsförväntningar, så kommer inflationstakten så småningom att reduceras p.g.a. utbudsöverskotten. Man kan alltså i en sådan situation stimulera ekonomin med expansiv fmans- och/eller penningpolitik utan att riskera ökad inflation. På samma sätt kan det vara lämpligt att möta en efterfrågeökning genom restriktiv finans- och penningpolitik så att inflationen inte ökar.
Det är annorlunda om det inte är frågan om en efterfrågeförän- dring utan t.ex. en ökning i oljeprisema eller en ökning av lönerna. Sådana förändringar leder till en temporär ökning av inflationstakten. Vid en icke ackommoderande penningpolitik stiger de nominella korta räntorna och arbetslösheten ökar. Det är troligt att de realiserade realräntorna stiger något, men de långa nominella räntorna faller antagligen. Om den förväntade framtida inflationstakten faller kan detta ändå betyda att de långa realräntorna stiger.
En expansiv politik i detta läge skulle kunna minska arbets- lösheten, men till priset av ökad inflation. I så fall uppstår en målkonflikt, och beslutsfattarna måste prioritera mellan målen, när den initiala stömingen är en prischock. På samma sätt kan det ofta vara lämpligt att låta en utbudsökning reducera såväl arbetslöshet som
' En ideal nivå för produktion eller arbetslöshet kan vara den nivå där inflationen inte accelererar (NAIRU).
inflationstakt. Om reaktionerna på utbudsminskningar och utbudsök- ningar inte är symmetriska på detta sätt så ökar risken för en successivt ökad inflationstakt.
Det kan förefalla rimligt att inte ensidigt prioritera ett enda mål. Man kan tänka sig att vinsten med att ytterligare reducera inflationen respektive arbetslösheten är avtagande. Då är en klok avvägning mellan målen förmodligen att man inte ensidigt satsar på bara ett av dem.
En sådan avvägning kan emellertid inte bara göras på papperet. En diskussion om stabiliseringspolitikens mål måste utgå från vad som är möjligt att åstadkomma med de medel som står till buds, dvs. vilka mål som finans— och penningpolitiken kan påverka. Här finns det vissa möjligheter, men också flera svårigheter.
Priströgheter ger reala effekter
Vid stora utbuds- eller efterfrågeförändringar rubbas ekonomin ur sitt jämviktsläge så att utbuds- eller efterfrågeöverskott uppstår. En anpassning tillbaka till den ursprungliga nivån sker genom att priserna förändras. Vid utbudsöverskott med arbetslöshet sjunker så små- ningom priser och löner, vilket leder till fallande räntor och stigande produktion och sysselsättning.
Om priserna och lönerna vore fullständigt flexibla skulle man omedelbart komma tillbaka till full sysselsättning. Priser och löner skulle sjunka tills alla varor blir köpta och alla arbetssökande får arbete igen.
Men så fungerar det inte. Trögheter i prisbildningen innebär att denna process fördröjs. Ju större tröghetema är i prisbildningen, desto större skäl kan det finnas för att försöka påverka sysselsättningen med en aktiv politik.
Trögheter i pris- och lönebildningen kan ha flera orsaker. Ett grundläggande skäl är att prisändringar är kostsamma. På såväl produkt— som arbetsmarknader är det vanligt att pris- respektive löneförändringar föregås av förhandlingar. Förhandlingar är kostsam- ma och kan därför inte genomföras särskilt ofta. Andra skäl till försiktighet i prissättningen är att säljarna är rädda för både kundernas och konkurrenternas reaktioner på prisändringar (Williamson och Wachter, 1978; Okun, 1981; Assarsson, 1989).
För arbetsmarknaden gäller det att arbetskraften inte är en homogen vara. Var och en hoppas i det längsta på att finna "rä "
arbetsgivare, beredd att betala "rätt" lön, och dröjer därför med att sänka sina anspråk (Krugman, 1994).
Trögheterna i pris- och lönebildningen innebär att nominella för- ändringar, t.ex. i penningmängden eller i inflationstakten, kan få reala effekter, därför att andra nominella variabler inte följer med lika snabbt. En nominell störning, t.ex. att den nominella bruttonationalp- rodukten avviker från sin trend, måste rent definitionsmässigt absorberas antingen som en förändring i den allmänna prisnivån eller som en real avvikelse, dvs. att den reala bruttonationalprodukten avviker från sin trend (Gordon, 1981).
Detta innebär att en nominell störning kan påverka reala variabler under så lång tid som det tar för priserna att anpassas fullt ut till stömingen.
Empiriska undersökningar visar att tröghetema i prissättningen är omfattande och att det tar lång tid innan en fullständig anpassning sker, ungefär två till fyra år (Gordon, 1981, Assarsson, 1989). Trögheter i prisbildningen är således en viktig förutsättning för att stabiliseringspolitiken skall få någon effekt på reala variabler som produktion och sysselsättning.
Är den ökade arbetslösheten varaktig?
Efter en lågkonjunktur tenderar produktionen att återvända till samma eller kanske en något högre nivå. Ett problem i detta sammanhang är till vilken nivå produktion och sysselsättning egentligen strävar. Vilken är jämviktsnivån?
Den ekonomiska forskningen tyder på att stabiliseringspolitiken på sikt inte har någon betydande effekt på tillväxttakten eller arbets- löshetens genomsnittliga nivå. Däremot förefaller stabiliseringspoliti- ken kunna påverka de kortsiktiga svängningarna kring den långsiktiga jämviktsnivån, bl.a. på grund av tröghetema i pris— och lönebild- ningen.
Ett viktigt undantag från dessa forskningsresultat är de teorier om hysteresis och persistens som redovisades i kapitel 8. Mellan perioden 1960-1968 och perioden 1980-1988 ökade den genomsnittliga arbetslösheten i Sverige med 0,9 procentenheter. Denna ökning var dock mycket liten i förhållande till den ökning som skedde i flertalet västeuropeiska länder. I Holland ökade arbetslösheten mellan dessa perioder från drygt en till nästan tio procent, och i Danmark från ca två till drygt åtta procent.
I flertalet västeuropeiska länder verkar det ta lång tid för arbets- lösheten att återhämta sig efter en ökning. Det är detta som brukar kallas för persistens. I många länder kan inte heller hypotesen om hysteresis förkastas, dvs. att de observerade förändringarna i arbets- lösheten är permanenta. Empiriska undersökningar som gjorts inom utredningen (Assarsson, bil. 1) visar att man numera inte heller för Sveriges del kan utesluta att det finns en påtaglig grad av persistens i arbetslösheten.2
Frågan om persistens är central för utformningen av stabiliserings- politiken. Om den ökade arbetslösheten blir långvarig, eller rent av bestående, så kommer det att bli betydligt svårare att reducera de stora budgetunderskotten. Kraven på offentliga besparingar och/eller skattehöjningar ökar i så fall. Därmed skulle det också bli svårare att få utrymme för aktiva stabiliseringspolitiska åtgärder, speciellt när konjunkturen på nytt vänder nedåt.
Å andra sidan innebär persistens att de offentliga åtgärderna för att minska arbetslösheten kan få långvariga effekter. Detta skulle kunna vara ett argument för en mer aktiv politik. Men om det tar lång tid för arbetslösheten att sjunka, trots konjunkturuppgången, så är det antagligen inte bristen på efterfrågan som är den enda förklaringen. I så fall måste man antagligen också söka förklaringen i brister i arbetsmarknadens funktionssätt, som försvårar de arbetslösas åter— komst till reguljära arbeten. Då är strukturella åtgärder på arbets- marknaden väl så lämpliga som botemedel som en aktiv stabiliserings— politik.
Med tanke på utvecklingen i Västeuropa och på de empiriska resultat som finns för Sverige är den troligaste utvecklingen att arbetslösheten kommer att minska, men i en långsam takt. Utred- ningen antar i sitt basscenario att den öppna arbetslösheten kommer att minska från drygt åtta procent 1994 till fem procent 2010. Den förväntade högre arbetslösheten under de kommande åren innebär betydande restriktioner för stabiliseringspolitiken.
Stabiliseringspolitiken och den privata sektorn
Stabiliseringspolitikens möjligheter är beroende av utvecklingen i den privata sektorn. De ekonomiska aktörernas grundläggande beteende
2 Graden av persistens har undersökts genom att studera egenskaperna hos tidsserier för arbetslösheten. För både kvartals- och halvårsdata är graden av persistens hög och det går inte att utesluta att förändringarna i arbetslösheten är permanenta, dvs. hysteresis. Se även diskussionen i kapitel 8.
och reaktionema på stabiliseringspolitiska åtgärder är viktiga att ta hänsyn till.
Sedan kredit— och valutamarknadema avreglerats i Sverige och internationellt har möjligheterna att styra räntorna minskat betydligt. Vid en analys av räntebildningen bör man skilja mellan reala och nominella räntor. Den reala räntan bestäms av utbud och efterfrågan på kapital på världsmarknaden, som det avkastningskrav som kapitalplacerama ställer på den intemationalla kapitalmarknaden. Den nominella räntan bestäms som den reala räntan plus den förväntade framtida inflationstakten i det tidsperspektiv som gäller för det finansiella instrument (t.ex. en statsobligation) som räntan noteras för. Vanligen antas att realräntan är relativt stabil och att den nominella räntan bestäms av den förväntade framtida inflationstakten (Svensson, bil. 14).
Den nominella räntan bestäms på en fri och integrerad internatio- nell kapitalmarknad (avsnitt 4.5). Skillnaden mellan den svenska och utländska räntan bestäms på denna av den förväntade deprecieringen av den svenska kronan, vilken i sin tur bestäms av skillnaden mellan den svenska och utländska förväntade inflationstakten.
Utöver den förväntade deprecieringenkan ränteskillnaden påverkas av en riskpremie, som är den ersättning placerare kräver för att hålla en främmande valuta. Riskpremien kan vara både positiv och negativ.
Tablå 12.1 Den svenska nominella räntans bestämningsfaktorer
Sambanden kan sammanfattas i en ekvation som beskriver förhållandet mellan t.ex. den svenska och den tyska räntan.
svensk nominell ränta = tysk nominell ränta + förväntad depreciering av kronan + riskpremie Om den svenska räntan vore lägre skulle en spekulant på valutamarknaden kunna göra en helt förväntad vinst, dvs. låna i kronor och placera i D-mark. Sådana förväntade vinster konkurreras bort på effektiva marknader med små transaktionskostnader.
Riksbanken kan påverka den korta nominella räntan direkt eller indirekt genom förändringar i penningmängden (s.k. öppna marknad- soperationer).3 Tidigare påverkade Riksbanken penningmarknaden genom förändringar i marginalräntan, sedan den första juni den s.k. reporäntan. Riksbankens ledning bestämmer nivån på reporäntan, som normalt har fjorton dagars löptid, varje tisdag. Reporäntans nivå begränsas uppåt av utlåningsräntan och nedåt av inlåningsräntan.
3 Öppna marknadsoperationer är Riksbankens köp och försäljning av statsobligationer.
Riksbanken kan dock inte styra de långa obligationsräntoma, som bl.a. är avgörande för de långa bostadsräntorna, annat än genom att försöka påverka den förväntade inflationstakten. Det är dock svårt för Riksbanken att förutse hur den privata sektorns inflationsförväntningar påverkas av Riksbankens åtgärder.
Riksbanken kan inte heller påverka den internationella räntenivån. Däremot kan det finnas möjligheter att påverka den förväntade deprecieringen genom att påverka de finansiella marknadernas förväntningar om den framtida svenska inflationstakten.
Slutsatsen är att detär svårt för Riksbanken att nämnvärt påverka de långa reala räntorna. Det är dessa som har störst betydelse för efterfrågan, främst konsumtion och investeringar. Räntepolitikens möjligheter att påverka den privata sektorn är således begränsade.
12.2. Den svenska utvecklingen i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv
Den svenska utvecklingen i ett längre perspektiv har behandlats i kapitel 2. I detta sammanhang koncentreras intresset till utvecklingen under den senaste konjunkturcykeln, dvs. högkonjunkturen under perioden 1984-1990 och den därpå följande lågkonjunkturen.
Under denna period har fem förändringar varit särskilt viktiga för den svenska ekonomiska utvecklingens förlopp:
— avregleringen av kredit- och valutamarknadema; — Skattereformen; — valutapolitiken;
— krispaketen med åtgärdsprogrammen för de offentliga ut- gifterna;
— den internationella konjunkturen.
Med undantag för den internationella konjunkturen är detta för- ändringar som är en följd av beslut som fattats i Sverige. I viss mån har dock även dessa beslut en internationell bakgrund. Avregleringen av kredit- och valutamarknadema, valutapolitiken och till och med Skattereformen är förändringar som påverkats av den internationella
ekonomiska utvecklingen och debatten. Det är ändå rimligt att betrakta de fyra första förändringarna som inhemska. Här koncentreras intresset till hur de påverkat den svenska konjunkturen.
Avregleringen av kredit- och valutamarknadema
Avregleringen av kreditmarknaden 1985 ledde till en kraftig kreditex- pansion under den följande femårsperioden (avsnitt 5.6; Viotti och Wissén, 1991; Werin, 1993).
Valutaavregleringen genomfördes fullt ut först mot periodens slut. Innebörden var att t.ex. försäkringsbolagens placeringar i stor utsträckning "låstes in" på de svenska tillgångsmarknaderna. Det är sannolikt att den stora kreditexpansionen, i kombination med förmånliga avdragsregler i inkomstbeskattningen, bidrog till den snabba prisstegringen på fastigheter. De reala räntorna efter skatt var negativa under större delen av 1980-talet. Ökade förmögenheter torde också ha påverkat konsumtionen. Denna steg kraftigt, och bidrog till överhettningen i ekonomin.
De starka prisökningarna på aktie- och fastighetsmarknadema innebar att fallet blev desto kraftigare när realräntan steg och efterfrågeutvecklingen blev mindre gynnsam. Denna utveckling påskyndades av Skattereformen, som missgynnade investeringar i fastigheter (kapitel 5).
Skattereformen
Skattereformen innebar att inkomstskatten sänktes, mervärdeskatte- basen breddades och kapitalinkomstbeskattningen skärptes. I det senare fallet togs flera avdrag bort, ränteavdragen blev avsevärt mindre värda och beskattningen av fastigheter, försäkringssparande och realisationsvinster skärptes. Räntan efter skatt steg genom reformen, vilket gynnade finansiellt sparande och missgynnade lånefinansierad konsumtion.
Skattereformen genomfördes successivt under 1989 och 1990, men var i huvudsak känd redan något tidigare. En stor del av effekterna av denna reform kan därför ha kommit redan när aktörerna anpassat sina förväntningar efter de nya reglerna. Det är dock svårt att veta om så var fallet utan en mer djupgående analys.
Skattereformen gynnade finansiellt sparande, och bidrog därmed till det kraftiga omslaget i hushållens sparande. En annan svängning åstadkoms av beslutet att bredda momsen, eftersom det blev lönsamt att skynda på konsumtionen av ditintills momsbefriade varor och
tjänster, innan reformen hann genomföras. Framför allt innebar reformen att fastighetsinvesteringar blev mindre gynnsamma. Förutom att värdet av ränteavdragen reducerades så skärptes även fastig- hetsskatten.
Skattereformen bidrog till det fall i fastighetspriserna som skedde efter 1990. Den minskning i förmögenheterna som detta innebar torde ha minskat efterfrågan, dels genom minskad konsumtion, dels genom minskade fastighetsinvesteringar (kapitel 5).
Valutapolitiken
Devalveringen 1982 avsågs vara en engångsföreteelse och skulle följas av en politik med fast växelkurs. Vissa variationer tilläts inom ramen för valutakorgen, som så småningom ersattes med en förhållandevis snäv bindning mot écun. Den politiska enigheten om den fasta växelkurspolitiken förstärktes i slutet av 1980-talet.
Om en sådan politik ska lyckas är det avgörande att man lyckas vinna trovärdighet för den fasta växelkursen. Som tidigare nämndes beror ränteskillnaden mellan två länder på storleken på den förväntade devalveringen. Storleken på den förväntade devalveringen beror på den förväntade framtida inflationstakten, vilken i sin tur beror på de förväntningar som finns på regeringens och Riksbankens framtida ekonomiska politik.
Om den ekonomiska politiken inte är trovärdig uppstår det valutaflöden när ränteskillnaden inte är tillräckligt stor för att svara mot de rådande devalveringsförväntningarna. Är dessa flöden stora måste Riksbanken motverka dem för att återupprätta förtroendet för den fasta växelkursen. Detta har Riksbanken tidigare gjort genom att höja den s.k. marginalräntan, den ränta som bankerna får betala för sin korta upplåning i Riksbanken.
Vid ett stort misstroende mot växelkurspolitiken och stora valutaflöden kan Riksbanken tvingas höja marginalräntan till mycket höga nivåer. Under hösten 1992 höjdes marginalräntan i Sverige till 500 procent. De stora räntehöjningarna under de upprepade valutakri- serna skapade osäkerhet hos de ekonomiska aktörerna om de framtida ränteutgiftema. Incitamenten ökade att gardera sig genom ett ökat sparande. Även valutapolitiken bidrog därmed till att sänka efter- frågan.
Krispaketen
I samband med valutakriserna vidtog regeringen åtgärder för att minska de offentliga utgifterna. Syftet med krispaketen var att övertyga marknaden om att regeringen tänkte fullfölja prisstabilise- ringspolitiken med den fasta växelkursen som ankare. Krispaketen innebar besparingar i de offentliga utgifterna.
Det är troligt att de åtgärder som vidtogs gjorde hushåll och företag försiktigare och ökade sparandet. Dessutom innebar krispake- ten en viss köpkraftsindragning, som torde ha minskat konsumtionen hos de hushåll som har ett kortsiktigt konsumtionsbeteende.
Effekter av de inhemska förändringarna
Prisstabiliseringspolitiken och skattereformen gjorde att den svenska realiserade realräntan steg kraftigt (diagram 2.1).4 Från att ha varit negativ i början av 1980-talet steg realräntan till över åtta procent i början av 1990-talet. Den realiserade realräntan efter skatt steg ännu mer, från en negativ realränta på ca åtta procent i början av 1980-talet till en positiv realränta på ca fyra procent 1992. Fastighetsinveste- ringar blev därför mindre attraktiva i jämförelse med finansiellt sparande och det skedde en omfördelning av sparandet. Detta innebar att fastighetspriserna sjönk kraftigt, medan det finansiella sparandet ökade.
Den internationella räntehöjningen och skattereformen gjorde sparandet mer attraktivt. Räntehöjningen påverkade också hushållens och företagens förmögenhet, främst genom de sjunkande fastig- hetspriserna. Minskningen i förmögenhet torde ha bidragit till att konsumtion och investeringar minskade. Det är också troligt att nivån på hushållens framtida inkomstförväntningar minskade. Dels gick inkomsterna ner som en följd av lågkonjunkturen, dels ökade arbetslösheten kraftigt, vilket gjorde de framtida inkomsterna mer osäkra. Nedgången i efterfrågan, kapacitetsutbyggnaden under den andra hälften av 1980-talet samt de ökade realräntorna bidrog till att även investeringarna föll kraftigt.
Sammantaget medförde detta en kraftig neddragning av efter- frågan. Bruttonationalprodukten sjönk och arbetslösheten ökade. Detta är den viktigaste förklaringen till budgetunderskottets och stats- skuldens ökning, på grund av den inbyggda automatiken i den offentliga sektorns inkomster och utgifter (Dillén m.fl., bil. 15).
* Realräntan, som i huvudsak bestäms på världsmarknaden, ökade dock mer i Sverige än i de flesta andra länder inom OECD-området.
Räntans effekter
Av diagram 2.1 framgår att det var en klar uppåtgående trend i den svenska realräntan mellan 1980-1986 och en klar nedåtgående trend mellan 1986-1991. Diagram 3.3 visar att det under perioden 1980- 1991 var en klar uppåtgående trend i bruttoinvesteringarna i Sverige, som under denna period ökade med en knapp procent per år. Detta skedde således samtidigt med att realräntan både steg och sjönk. Det är därför naturligt att det är svårt att påvisa några starka samband mellan ränta och investeringar.
På liknande sätt är det med den privata konsumtionen som stagnerade under perioden 1980-86, men ökade kraftigt 1986-90.
Empiriska undersökningar av sambanden mellan ränta och konsumtion respektive investeringar ger inga entydiga resultat (Hall, 1990; Campbell och Mankiw, 1991; Carling och Markowski, 1994; Dufwenberg m.fl., 1994). Erixon (bil. 7) betonar att räntan har relativt liten betydelse för investeringarna och framhäver i stället lönsamheten och likviditeten som de viktigaste faktorerna.
Konsumtion och investeringar kan dock påverkas indirekt genom att tillgångsprisema påverkas. Vid en ränteuppgång sänks tillgångs- prisema. Denna förmögenhetsminskning gör att konsumtionen dämpas (Berg och Bergström, 1991).
Den internationella konjunkturen
De stora inhemska förändringar som skedde i slutet av 1980- och början av 1990-talet spelade en central roll för den akuta krisen. Samtidigt inleddes en internationell konjunkturnedgång. Mycket talar för att denna nedgång var ett resultat av en minskad total efterfrågan, dvs. en lågkonjunktur av keynesianskt märke. En sådan nedgång sker inte samtidigt i alla länder, utan sprids successivt via handeln mellan länderna.
Att så var fallet under den senaste lågkonjunkturen visas av att nedgången korn olika snabbt i olika länder (Bergman och Jonung, bil. 13). I de flesta av våra konkurrentländer steg de realiserade real- räntorna under andra hälften av 1980-talet, dvs. under högkon- junkturen. Därefter har realräntorna sjunkit något. Detta mönster är förenligt med en ökad varuefterfrågan under andra hälften av 1980- talet, som därefter har sjunkit och lett till fallande räntor. Inte minst den tyska återföreningen bidrog till en ökad varuefterfrågan. Den ökade varuefterfrågan har inte motverkats av monetär åtstramning som skulle ha kunnat dämpa ränterörelsema.
Ohlsson och Vredin (bil. 9) lägger stor vikt vid de internationella faktorernas roll. Deras slutsats bygger på ekonometriska beräkningar, som dock ifrågasatts av Hassler (1994). Till en del beror skillnaden i bedömning på vad man lägger in i begreppet internationell faktor. Ohlsson och Vredin påpekar att även den inhemska ekonomiska politikens uppläggning påverkats av internationella förhållanden.
Det är svårt att avgöra exakt vilken roll de olika faktorema spelat. Att döma av en ekonometrisk studie som genomförts inom utred- ningen, där både inhemska och utländska faktorer inkluderats, spelar de inhemska faktorerna en mer framskjuten roll, speciellt under de senaste åren (Assarsson, bil. 1).
Diagram 12.2 Utvecklingen av bruttonationalprodukten' 1970-1994 i Sverige och sammanvägt för 14 OECD-länder1 Index 1985=100, 1985 års priser, halvårsdata
150 120 110 100 90 80
70
60 1970:l 1973:1 1976:i 1979:1 1982:1 1985zl 1988zl 1991:l 1994:1
' Produktionsvärde till marknadspris. 2 Dessa länder är Kanada, USA, Japan, Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Schweiz, Storbritannien, Tyskland, Österrike, Danmark, Finland och Norge. Källor: Konjukturinstitutct och Finansdepartementet.
En granskning av bruttonationalproduktens utveckling i förhållande till utvecklingen i vår närmaste omvärld under de senaste 25 åren visar att nedgången under den senaste lågkonjunkturen varit för- hållandevis stor i Sverige (diagram 12.2). Nedgången inföll framför allt under 1991-1993. Det förefaller som om nedgången och vänd- ningen uppåt i konjunkturen kom något tidigare i USA, Frankrike, Storbritannien och Kanada. Vändpunkten för övriga OECD-länder, däribland Sverige, kom ungefär ett år senare. Detta tyder också på att det inte är frågan om en samtidig internationell förändring utan en konjunkturspridning av traditionellt slag.
Om det senare är fallet kan man få en viss vägledning när det gäller frågan om de inhemska och de internationella faktorernas
respektive roll genom att studera den inhemska och den utländska efterfrågans utveckling.
Bruttonationalprodukten är definitionsmässigt lika med den totala efterfrågan, som består av inhemsk och utländsk efterfrågan. Den inhemska efterfrågan utgörs av privat och offentlig konsumtion samt investeringar. Den utländska efterfrågan är summan av handels- och tjänstebalansen. Utvecklingen av dessa komponenter sedan mitten av 1980-talet talar för att det är inhemska faktorer som varit förhållande- vis viktiga under den senaste lågkonjunkturen.
Under perioden 1986-1990 ökade bruttonationalprodukten med ca tolv procent. Den inhemska efterfrågans bidrag till denna tillväxt var då drygt 15 procentenheter, medan bytesbalansens bidrag var drygt -3 procentenheter. Under denna period var det alltså inte den utländska efterfrågan som bidrog till den positiva utvecklingen av BNP. Konkurrenskraften försämrades också under denna period.
Den privata konsumtionens bidrag till tillväxten var 7,2 procenten- heter och den offentliga konsumtionens bidrag var 2,2 procentenheter. Investeringarna stod alltså för knappt tre procentenheter under denna period.
Denna utveckling förändrades under perioden 1990—1993, då bruttonationalprodukten minskade med 4,4 procent. Den inhemska efterfrågans bidrag var under denna period -8 procentenheter, medan bytesbalansens bidrag var 4,7 procentenheter.
För nedgången i inhemsk efterfrågan svarade den privata konsum- tionen för -2,5 procentenheter, den offentliga konsumtionen för 1,2 procentenheter och de resterande -6,7 procentenheterna kom från investeringarna, framför allt de fasta investeringarna.
Högkonjunkturen under andra hälften av 1980-talet var alltså konsumtionsledd, medan lågkonjunkturen i början av 1990-talet framför allt präglades av en nedgång i investeringarna.
Förändringamas samlade effekter
Sammantaget innebar de fem förändringarna
— ökade realräntor efter skatt som en kombination av skatte— reformen och ökade realräntor i omvärlden;
— minskad efterfrågan genom minskad konsumtion och lägre in- vesteringar, som en följd av ökad osäkerhet och pessimism samt ökade realräntor efter skatt och fallande tillgångsvärden;
— minskad produktion och ökad arbetslöshet som en följd av minskad efterfrågan;
— ökat budgetunderskott och ökad statsskuld på grund av sjunkande efterfrågan och inkomster samt ökad arbetslöshet;
— sänkta fastighetspriser till följd av uppdrivna priser under av- regleringsperioden samt till följd av ökade realräntor efter skatt;
— det totala sparandet ökar relativt mycket, men framför allt sker det en ökning av det privata finansiella sparandet på bekostnad av fastighetsinvesteringarna.S
Bilden ändrades när växelkursen släpptes fri i november 1992. Deprecieringen av kronan bidrog till en kraftigt ökad exportefterfrå- gan, vilket motverkade fallet i den inhemska efterfrågan.
Den lägre produktionen och den ökade arbetslösheten i Sverige är framför allt följden av minskad efterfrågan, inte av utbudsförändring— ar. Denna tolkning är förenlig med en analys i utbuds/efterfrågetermer i en traditionell makromodell. En negativ utbudschock ökar både arbetslöshet och inflation. En negativ efterfrågechock ökar arbets- lösheten, men verkar dämpande på prisutvecklingen. Den senare tolkningen är rimligare för den senaste tidens utveckling i Sverige.
Enligt den tidigare diskussionen är risken för målkonflikter mindre vid efterfråge- än vid utbudschocker. Det är i princip möjligt att öka efterfrågan, utan att man drastiskt ökar inflationsrisken. Mot detta talar dock att inflationstakten i Sverige var alltför hög när lågkon- junkturen började. Det var således inte tillräckligt med oförändrad inflationstakt.
12.3. Stabiliseringspolitikens förutsättningar
I detta avsnitt beskrivs förutsättningarna för stabiliseringspolitiken. Avsnittet tar dels upp de allmänna avvägningar som uppgiften att
5 Observera att sparandet som det mäts i nationalräkenskapema inte beaktar förmögen- hetsförändringar, som exempelvis beror på förändring i fastighetspriserna. Det måste man göra om man skall förstå det ändrade sparbeteendet under de senaste åren.
stabilisera konjunkturen kräver, dels de förändrade förutsättningar som de senaste årens utveckling innebär.
Tidsanpassningen av stabiliseringspolitiken
Tidsperspektivet är viktigt i stabiliseringspolitiken. Att tidsmässigt anpassa politiken hör till de största svårigheterna. Den ekonomiska politiken utformas i flera olika steg.
Beslutsfattarna och deras rådgivare ska observera och förstå det cykliska förloppet. Åtgärdsförslagen ska utarbetas. Besluten ska fattas. Därefter ska de verkställas. Sedan tar det en viss tid innan åtgärderna får effekt. I sista hand är utfallet beroende av hur den privata sektorn reagerar på besluten. Reaktionen kan bli en annan än den besluts- fattarna förväntat sig, inte minst tidsmässigt.
Med de korta tidsperspektiv som gäller i stabiliseringspolitiken kan ett misstag eller en missräkning i något av dessa steg leda till ett misslyckande, t.ex. om verkställandet av ett beslut dröjer alltför länge eller om kompromisser leder fram till mindre lyckade beslut. En framgångsrik stabiliseringspolitik ställer således stora krav på effektiviteten och precisionen i den politiska processen.
I detta avseende kan det finnas en skillnad mellan finans- och penningpolitiken. Beslutsprocessen är mindre komplicerad i penning- politiken. Det går betydligt snabbare att ändra den korta räntan än att ändra t.ex. skatterna, socialförsäkringarna eller den kommunala servicen. Å andra sidan tar det tid innan de penningpolitiska åt- gärderna får effekter på priser och reala variabler. Vissa finans- politiska åtgärder kan ge betydligt snabbare effekt, både på utgifts- och intäktssidan.
Ohlsson och Vredin (bil. 9) visar att såväl offentliga utgifter som skatteintäkter (rensade för automatiska stabilisatorer) varit väl anpassade till konjunkturcykeln. Stimulanser infaller i lågkonjunkturer och åtstramning i högkonjunkturer. Ohlsson och Vredin kan således inte finna någon stor tidsmässig förskjutning. Å andra sidan har de inte undersökt omfattningen på åtgärderna och politikens faktiska effekter, vilket ytterst är avgörande för att bedöma om politiken verkligen varit lyckad.
Flytande växelkurs
Avregleringen av kredit- och valutamarknadema är en viktig och sannolikt bestående förändring av den svenska och internationella ekonomin (kapitel 4 och 5; Svensson, bil. 14). Övergången till rörlig växelkurs i november 1992 och den därpå följande utvecklingen på valutamarknadema talar för att en återgång till fast växelkurs inte är trolig inom överskådlig tid.
Den fasta växelkursen kan vara svår att använda som ankare för en prisstabiliseringspolitik, särskilt när priserna och lönerna är trögrörli- ga. Vid stora förändringar i ekonomin kan låsningen leda till att den reala växelkursen avviker alltför mycket från sin jämviktsnivå. Med den fasta växelkursen ledde den förhållandevis höga svenska in- flationstakten i slutet av 1980-talet till en real förstärkning av den svenska kronan, som urholkade konkurrenskraften och hämmade efterfrågan på svenska varor och tjänster. En åtstramande stabilise- ringspolitik kan då syfta till att åstadkomma en real depreciering och ett återställande av konkurrenskraften, men förvåras av trögrörliga priser och löner. Speciellt svårt är det att den vägen åstadkomma sänkta löner.
Teoretiskt skulle den fasta växelkursen dessutom kunna förstärka konj unktursvängningarna och öka inflationstakten i en högkonjunktur. Om den fasta kursen är trovärdig kommer den nominella räntan i Sverige att överensstämma med räntan i omvärlden. Om inflationstak- ten ökar kommer den reala räntan att sjunka och i så fall ytterligare öka efterfrågan. Detta skulle förstärka konjunkturuppgången, vilket kan bidra till att inflationstakten ökar ytterligare (Walters, 1986; Svensson, bil. 14).
Det förefaller osannolikt att Sverige skulle komma att ingå i en europeisk valutaunion inom den närmaste framtiden. Av det mesta att döma kommer bildandet av en valutaunion att dröja (avsnitt 11.3). Å andra sidan skulle en valutaunion innebära att växelkursvariationerna mellan de ingående länderna försvinner, vilket kan vara en fördel.6
Utredningen utgår från att Sverige inom den närmaste framtiden kommer att låta växelkursen flyta. Med en rörlig växelkurs ändras förutsättningarna för stabiliseringspolitiken. Med fast växelkurs var
" Observera dock att den osäkerhet som växelkursvariationerna ger inte försvinner genom en valutaunion. Orsaken till valutavariationema ligger i förändringar på olika marknader i ekonomin och denna variation finns ju kvar (Wihlborg, 1993). Däremot kan valutaunionens krav påskynda nödvändiga åtgärder mot olika problem i den reala ekonomin, även om de inte i sig elimineras av en gemensam valuta.
Riksbankens huvuduppgift att försvara valutan, vilket gjorde det svårt att aktivt påverka andra variabler. Den fasta växelkursen var ett intermediärt mål, som innebar att det blev lättare att utvärdera Riksbankens politik. Vid minskat förtroende för den fasta växelkursen och alltför stora valutaflöden, kunde Riksbanken ett antal gånger övertyga marknaden om att man avsåg att försvara växelkursen. Därmed stabiliserades valutaflödena, vilket var ett uttryck för att Riksbankens politik varit framgångsrik.
Med rörlig växelkurs och med prisstabilisering som primärt mål blir Riksbankens politik svårare att precisera, tolka och utvärdera. Samtidigt innebär den flytande valutan att utrymmet för en aktiv penningpolitik är större. Förväntningarna på penningpolitiken som konjunkturstabilisator ökar.
Enligt traditionell makroekonomisk teori är penningpolitiken mest effektiv under rörlig växelkurs och finanspolitiken mest verksam om växelkursen är fast. Detta beror på den effekt som respektive politik antas få på räntorna.
Under fast växelkurs blir penningpolitiken helt upptagen av att försvara växelkursen och kan inte självständigt användas för någon annan uppgift. Den fasta växelkursen kräver att Riksbanken ser till att räntan inte alltför mycket avviker från världsmarknadsräntan, dvs. att inte alltför stora valutaflöden uppstår. En finanspolitisk expansion leder till högre räntor och åstadkommer då ett tryck uppåt på kronan, som Riksbanken kan motverka genom en expansiv politik. Penning- politiken kommer då att förstärka den finanspolitiska expansionen, vilken således blir mycket effektiv.
Denna traditionella modell har dock svårt att förklara den aktuella situationen i Sverige, då räntedifferensen för tioårsräntan gentemot Tyskland ökade från en procent i februari 1994 till 4,8 procent i augusti samma år. Vad som komplicerar analysen är de avreglerade finansiella marknaderna med fri räntebildning och den rådande statsfinansiella situationen.
Att ränteskillnaden mot utlandet ökar skulle kunna bero på ökade inflationsförväntningar. Detta innebär att förväntningarna om en depreciering av valutan ökar. En annan orsak kan vara att riskpremien för att hålla svensk valuta har ökat. Båda dessa faktorer kan påverkas av den statsfinansiella situationen. Med stora budgetunderskott och en snabbt ökande statsskuld kan marknadsaktörerna anse att risken för inflation ökar och kräva kompensation för det. Kunskaperna om i vilken mån ränteskillnaden beror på sådana faktorer är dock ofull- ständig.
Avregleringen av de finansiella marknaderna, övergången till rörlig växelkurs och det statsfinansiella läget innebär en betydande osäkerhet om stabiliseringspolitikens möjligheter att påverka räntorna. Denna osäkerhet förstärks av att kunskaperna om hur räntorna påverkar reala variabler är ofullständig eller mångtydig. De direkta effekterna på konsumtionen tycks vara små (Campbell och Mankiw, 1991; Assars- son, 1993), medan effekterna på investeringar kan vara större (Dufwenberg, m. fl., 1994; Carling och Markowski, 1994).
Trovärdighetsproblemet
Dagens statsfinansiella situation, den rörliga växelkursen och prisstabiliseringsnorrnen kräver en uppläggning av både finans- och penningpolitik som inger förtroende hos penningmarknadens aktörer. Annars riskerar man att räntedifferensen mot utlandet blir stor.
Även om prisstabilisering är Riksbankens primära mål kan det synas frestande att stimulera ekonomin i syfte att åstadkomma en lägre arbetslöshet. Om de ekonomiska aktörerna befarar en sådan utveckling hotas inflationsmålet och penningpolitiken kan brista i trovärdighet. Då finns det en risk för att de ekonomiska aktörerna föregriper den befarade inflationen och driver upp pris— och löneök- ningarna, utan att arbetslösheten på sikt kan minskas. Det är risken för en sådan utveckling som föranlett förslag om att penningpolitikens primära, eller t.o.m. enda, mål ska vara prisstabilisering och att Riksbanken ska ges en oberoende ställning (Svensson, bil. 14; SOU 1993:20).
Det är dock inte enbart de penningpolitiska åtgärderna som påverkar förtroendet och ränteskillnaden. Med den nuvarande höga och än så länge ökande statsskulden kan utomstående bedömare befara att man kommer att försöka inflatera bort skulden. Sådana farhågor kan öka ränteskillnaden. Ett försök att minska arbetslösheten till priset av ökade budgetunderskott skulle därför kunna öka ränteskillnaden och påverka konsumtion och investeringar negativt.
Trovärdigheten påverkas också av hur realistisk målsättningen för stabiliseringspolitiken är. Den penningpolitiska målsättningen har formulerats som ett mål för inflationstakten. Målet mäts med ökningen i konsumentprisindex och är satt till två procent, med utrymme för en avvikelse uppåt eller nedåt med en procentenhet.
Eftersom det inte är möjligt för Riksbanken att fullt ut kontrollera inflationstakten är det rimligt att man tillåter en viss variation kring den önskade nivån. Skälet till att prisstabilitet tolkas som en trots allt
positiv inflationstakt är att man antar att kvaliteten förbättras på de varor och tjänster som ingår i indextalen och att nya varor och tjänster tillkommer med vanligen högre kvalitet. Dessa förbättringar förmår indexberäkningarna inte fånga fullt ut, varför den faktiska inflation— stakten sannolikt överskattas.
Ett annat problem rör vilket prisindex som ska användas. Ett problem med konsumentprisindex är att indirekta men inte direkta skatter inräknas. Det innebär att t.ex. en skatteomläggning av Skattereformens slag påverkar konsumentprisindex. Penningpolitiken kan då få oönskade effekter på skattepolitiken eller vice versa. Ett alternativ till konsumentprisindex vore ett speciellt index, som skulle mäta den underliggande inflationstakten.
Statsskulden och budgetunderskottet
Den traditionella keynesianska stabiliseringspolitiska synen på budgetunderskott och statsskuld är att budgeten kan underbalanseras i lågkonjunkturer och överbalanseras i högkonjunkturer, men att det bör råda balans över konjunkturcykeln. På så sätt undviker man strukturella budgetunderskott.
Det strukturella underskottet är det underskott som kvarstår när produktion och sysselsättning nått sina jämviktsnivåer, dvs. nivån för potentiell bruttonationalprodukt respektive NAIRU. Det är osäkert var dessa nivåer ligger idag, varför det inte säkert går att fastslå hur stor del av budgetunderskottet som är strukturellt respektive konjunkturellt.
När ett strukturellt underskott föreligger är det angeläget att detta på sikt reduceras. Det är därför önskvärt att man redan i en lågkon- junktur förbereder framtida besparingar som kan eliminera de strukturella underskotten, och att man vid en uppgång inte tvekar om att sätta dessa i verket. På så sätt kan man minska eventuella farhågor för att man tänker inflatera bort statsskulden. Ett strukturellt under- skott kan normalt bara accepteras om det används till investeringar som höjer den framtida potentiella bruttonationalprodukten.
Med en hög statsskuld och ränta tar räntebetalningama en stor del av den offentliga sektorns utgiftsutrymme. Antingen tvingar detta fram intäktsförstärkningar eller så sker det en utträngning av andra utgifter (om inte bådadera). Detta kan påverka effektiviteten, dvs. att t.ex. skattekilarna ökar eller att samhällsekonomiskt effektiva utgifter ej kommer till stånd.
Alltför stora budgetunderskott minskar det stabiliseringspolitiska utrymmet. Underskotten kan leda till inflationsförväntningar som höjer
räntorna, vilket i sin tur kan öka arbetslösheten och tvinga fram samhällsekonomiskt tveksamma besparingar. Detta understryker vikten av att balansera budgeten över konjunkturcykeln.
Arbetslöshetsproblemet
Det finns en risk för att en relativt hög nivå på arbetslösheten kommmer att bestå under lång tid (kapitel 8 och avsnitt 12.1; Assarsson, bil. 1, Alagoskoufis och Manning, 1988; Calmfors och Nymoen, 1990; Holmlund, 1991; Elmeskov, 1994).
Om förändringar i arbetslösheten är varaktiga ökar möjligheten att tillfälliga stabiliseringspolitiska åtgärder får mer varaktiga effekter. Om arbetslöshetens uppgång kan hejdas så minskar risken för persistens. Det är dock inte självklart att åtgärder mot arbetslösheten är en uppgift för stabiliseringspolitiken, sedan de höga nivåerna väl uppnåtts. Persistens- och hysteresisfenomen har i stor utsträckning ansetts bero på strukturella problem på arbetsmarknadema. Det är då i första hand åtgärder som förbättrar arbetsmarknadernas funktionssätt som bör vidtas.
Det är dock möjligt att den strukturella arbetslösheten kan öka om åtgärder inte sätts in snabbt. En del av de strukturella åtgärder som skulle kunna vidtas för att minska arbetslösheten kan ta alltför lång tid att verkställa. Stabiliseringspolitiska åtgärder skulle då kunna utnyttjas för att åstadkomma snabbare resultat.
En tudelad ekonomi ?
Sedan den fasta växelkursen övergavs har den svenska kronan deprecierat med omkring 30 procent mot den tyska marken och den amerikanska dollarn. Denna förändring har ökat exporten och minskat importen.
När den inhemska efterfrågan samtidigt fallit kraftigt har detta åtminstone övergångsvis lett till tendenser till en tudelad ekonomi. Som tidigare påpekades har efterfrågan under de senaste åren ökat i exportsektorema men minskat på hemmamarknaden. Under perioden 1991-1994 ökade exportefterfrågan med ca 23 procent. Under samma period minskade hemmamarknadsefterfrågan med sex procent.
Överhettningen i exportsektorn leder till pris- och löneökningar. Det matta efterfrågelägeti övriga sektorer kan på sikt leda till att pris- och löneökningar hålls tillbaka där. Detta innebär att priserna i ex- portsektorn stiger i förhållande till priserna i övriga sektorer, vilket
innebär att exportsektorn på sikt ökar i omfattning i förhållande till övriga sektorer.7
Staten kan dämpa en sådan utveckling genom skatter och sub- ventioner. Den vikande efterfrågan på bostäder skulle t.ex. kunna stimuleras genom subventioner. De offentliga utgifterna kan ökas. Exportsektorerna kan beskattas genom arbetsgivaravgifter eller andra skatter.
I dagens läge måste emellertid de eventuella fördelarna med sådana Stimulanser vägas mot följderna av ökade budgetunderskott. På sikt kan sådana åtgärder vara mindre önskvärda. De selektiva stabilise- ringspolitiska stimulanserna måste därför avvägas mot behovet av en omstrukturering i ekonomin, därför att de låser resurser i en sam— hällsekonomiskt ineffektiv användning. Det finns också tecken på att först investeringarna och sedan konsumtionen nu är på väg att återhämta sig. Därmed skulle tendenserna till en tudelning försvagas.
Långsiktigt konsumtionsbeteende
Som tidigare nämndes kan det vara svårt att förutse den privata sektorns reaktioner på de stabiliseringspolitiska åtgärderna, t.ex. penningmarknadens reaktion på vad Riksbanken gör. Det kan också vara svårt att bedöma konsumenternas och företagens långsiktiga beteende när det gäller konsumtion och investeringar.
Staten kan vilja stimulera ekonomin med skattesänkningar, och täcka det eventuella underskottet med lån. Förr eller senare måste dock skattesänkningen finansieras, vilket hushållen troligen räknar med. I så fall har denna stimulans endast en tillfällig och på sikt bara marginell effekt på hushållens inkomster. Flertalet hushåll planerar sin konsumtion på sikt, enligt den s.k. livscykelhypotesen. Den viktigaste faktorn för hushållens totala konsumtion är de långsiktiga inkomstför- väntningama. Empiriska undersökningar ger ofta stöd för denna hypotes (Hall, 1990; Attanasio och Browning, 1992).
En del av hushållen kan dock ha begränsad likviditet, vilket gör det svårare att omfördela konsumtionen över tiden. Dessa hushåll kan vara mer benägna att konsumera en stor del av sina tillfälliga inkomständringar. I Sverige verkar ungefär en tredjedel av hushållen att följa ett sådant beteendemönster (Campbell och Mankiw, 1991; Assarsson, 1993).
' Enligt utredningens basscenario är en sådan utveckling sannolik. Detta förutsätter att den överhettning som uppstår i de konkurrensutsatta sektorerna inte sprids till de skyddade sektorerna i form av ökade priser och löner.
Avregleringen av kreditmarknaderna har antagligen gjort det lättare för fler hushåll att utjämna konsumtionen över tiden. Å andra sidan kan den ökade arbetslösheten ha förmått en del hushåll att öka sitt buffertsparande. Arbetslösheten gör det också svårare att erhålla banklån även på en avreglerad marknad. Det är därför osäkert i vilken grad benägenheten att konsumera tillfälliga inkomständringar har ökat eller ej under senare år.
Tillfälliga skatteförändringar kan emellertid även påverka konsu- menterna att utnyttja de tillfälligt sänkta priser som kan bli följden. Ekonomikommissionens förslag om en tillfällig sänkning av momsen tog fasta på denna mekanism (SOU 1993:16). Empiriska under- sökningar visar dock att det är svårt att få stabiliseringspolitiskt rimliga effekter av sådana åtgärder (Assarsson, 1993).
När en tillfällig sänkning av mervärdeskatten annonseras minskar konsumtionen innan beslutet träder i kraft. Därefter utnyttjar konsu- menterna prissänkningen och ökar konsumtionen. När skatten åter höjs minskar konsumtionen äter och den totala konsumtionseffekten blir försumbar. Konsumenterna omfördelar således enbart sin konsumtion över en förhållandevis kort tid.
En stabiliseringspolitiskt lyckad skattesänkning förutsätter att man konjunkturmässigt kan förlägga sänkningen rätt i tiden. Annars riskerar man att konsumtionen minskar trots att det är lågkonjunktur, eller att den ökar trots att konjunkturen vänder uppåt.
Långsiktiga investeringsbeslut
Den privata konsumtionen är relativt stabil över konjunkturcykeln, vilket är förenligt med ett beteende enligt livscykelhypotesen. Det är normalt de privata investeringarna som är mest konjunkturkänsliga. Investeringarna är i sin tur känsliga för ränteförändringar och för förändringar i lönsamhet och efterfrågan.
Staten har försökt styra investeringarna genom ett stort antal in- strument rinvesteringsskatter, investeringsavdrag, investeringsbidrag, investeringsfonder, lagerstöd, direktavdrag, etc.).
Den ekonomiska politiken kan påverka investeringarna genom sin inverkan på det allmänna efterfrågeläget och på lönsamheten via företagens kapitalkostnader. Svårigheten ligger i att anpassa åtgärderna till konjunkturläget. Bergström och Södersten (1990) har beräknat att den maximala effekten av en kapitalkostnadssänkning är som störst efter fem år.
Systemet med investeringsfonder, som med varierande utformning varit verksamt sedan 1938, avveckladesi samband med genomföran- det av den nya företagsbeskattningen. Systemet tycks dock ha haft små effekter på investeringarna (Bergström och Södersten, 1990) och kunde t.o.m. verka destabiliserande (Johansson och Johansson, 1984). Investeringsfonderna fick också en del oönskade effekter. De gynnade företag med historiskt sett höga vinster och med kapitalintensiv produktion.
Flera undersökningar har gjorts för att försöka bestämma vilka som är investeringarnas viktigaste bestämningsfaktorer. Erixon samman- fattar flera viktiga resultat i bilaga 7. Enligt en undersökning påverkades tillverkningsindustrins investeringar under perioden 1965- 1990 av kapitalkostnaderna och av efterfrågeläget. Det gick dock inte att påvisa att företagens kapitalkostnader påverkats av skattepolitiken. Däremot påverkades kapitalkostnaderna av räntan, som således kan sägas ha haft en indirekt effekt på investeringarna (Dufwenberg m.fl. 1994).
Liksom när det gäller konsumtionsbesluten kan man säga att in— vesteringsbesluten baseras på långsiktiga bedömningar. På samma sätt som konsumenterna baserar sina beslut framför allt på långsiktiga inkomstförväntningar, med undantag för de hushåll som är likvidi- tetsbegränsade, är det den långsiktiga lönsamheten, likviditeten och osäkerheten om framtiden som är viktigast för investeringsbesluten (Erixon, bil. 7). Räntan har liten direkt effekt, men kan indirekt påverka både konsumtion och investeringar.
12.4. Slutsatser
Finanspolitikens möjligheter
Diskussionen i det föregående har betonat de svårigheter som stabiliseringspolitiken möter. Såväl konsumtion som investeringar är svåra att påverka på ett konjunkturmässigt effektivt sätt. En av finanspolitikens fördelar är dock att den kan utnyttjas selektivt.
Detta kan vara en speciell fördel i den nuvarande situationen, när ekonomin präglas av obalanser mellan den höga efterfrågan i exportsektorerna och den låga inhemska efterfrågan, speciellt inom byggsektorn.
I själva verket håller emellertid även den inhemska efterfrågan på att återhämta sig. Faran är att efterfrågestimulanser bidrar till att sprida löne- och prisökningar från export- och importkonkurrerande sektorer till de hemmamarknadsinriktade sektorerna. Detta skulle kunna öka inflationen utöver det prisstabiliseringsmål som satts upp. 1 så fall äventyras förtroendet för penningpolitiken, vilket kan öka ränteskillnaden mot utlandet.
En överhettning i de konkurrensutsatta sektorerna i kombination med kostnadsbestämda priser i de skyddade sektorerna gör det svårt att undvika en inflationistisk utveckling vid en allmänt expansiv politik. Stimulansåtgärder för de skyddade sektorerna bör därför åtföljas av åtstramning för de konkurrensutsatta sektorerna, om en balanserad utveckling utan inflation ska kunna uppnås.
Den lämpligaste och konjunkturmässigt mest precisa åtgärden torde vara att variera de offentliga utgifterna. Detta har tidigare bara i liten utsträckning skett genom s.k. automatiska stabilisatorer, som minskar utgifterna i högkonjunktur för att öka under lågkonjunktur (t.ex. arbetsmarknadspolitiskaåtgärder). Variationen har framförallt kommit till stånd genom självständiga beslut.8
Variationen kan åstadkommas genom beslut om investeringar i infrastruktur, ROT-program9 etc. Det är viktigt att denna typ av åtgärder också är långsiktigt och strukturellt ändamålsenliga. Sådana åtgärder har också vidtagits under den senaste lågkonjunkturen. Det är förmodligen för tidigt att redan idag utvärdera dessa åtgärder för att utjämna den svenska konjunkturen, eftersom effekterna av dessa beslut kommer att vara verksamma ännu en tid. Det är dock angeläget att så småningom göra en genomgripande utvärdering av effekterna av denna politik. En sådan utredning kan ge vägledning för ut- formningen av stabiliseringspolitiken vid kommande nedgångar.
En uppgång i konjunkturen måste mötas med motsvarande åtstram- ningar. För närvarande dras budgeten med strukturella underskott, som inte automatiskt försvinner vid en uppgång. Både för att stabilisera uppgången och för att återställa det stabiliseringspolitiska hand— lingsutrymmet är det därför önskvärt med en stramare finanspolitik under den uppgång som förefaller ha påbörjats. Även dessa åtgärder bör emellertid vara långsiktigt lämpliga.
" Det är på statens intäktssida de automatiska stabilisatorema verkat, Ohlsson och Vredin, bil. 9. 9 ROT står för reparation, om- och tillbyggnad.
Mycket talar för att det kommer att ta lång tid innan den nuvaran- de nivån på arbetslösheten återvänder till de betydligt lägre nivåer som rådde tidigare. Generella stabiliseringspolitiska åtgärder förefaller dock i den nuvarande situationen vara ett alltför osäkert instrument. F inanspolitisk expansion i nuvarande budgetsituation får troligen negativa effekter på de långa räntorna. Selektiva åtgärder inom arbetsmarknadspolitikens ram är antagligen att föredra (kapitel 8).
Penningpolitikens möjligheter
Diskussionen om penningpolitiken utgick från de förutsättningar för stabiliseringspolitiken som antas gälla, dvs.
— rörlig växelkurs under lång tid;
— ingen ny reglering av kredit- och valutamarknadema;
— prisstabilisering som primär målsättning;
— den korta reporäntan är Riksbankens viktigaste instrument.
En slutsats av den tidigare analysen är att Riksbanken p.g.a. trögheter i pris- och lönebildningen kan påverka produktion och sysselsättning på kort sikt, kanske upp till tre-fyra år. Det är då rimligt att Riksbanken utnyttjar denna möjlighet i den mån inflations- målet inte äventyras (Svensson, bil. 14; SOU 1993:20). Normalt är detta möjligt i situationer med svag efterfrågan och hög arbetslöshet, dvs. när det som bäst behövs.
För att en sådan politik ska fungera är det viktigt att den penning- politiska målsättningen är trovärdig. En ofördelaktig inflationshistoria, bristande självständighet för Riksbanken och ett alltför ambitiöst inflationsmål kan leda till en alltför hög arbetslöshet på kort sikt, därför att svårigheterna att stabilisera priserna inte lämnar något utrymme åt att främja sysselsättningsmålet.
Trovärdighet är också nyckeln till Riksbankens möjligheter att påverka den reala ekonomin. Om Riksbanken vill stimulera ekonomin med en sänkning av reporäntan är effekten på de långa räntorna beroende av trovärdigheten. Om marknadens aktörer tror på en låg framtida inflationstakt kan de långa räntorna sjunka, annars inte.
Tolkas räntesänkningen som att inflationsmålet tillmäts mindre vikt så kan den långa räntan stiga som en följd av den sänkta korta räntan. På denna punkt är det inte enbart penningpolitiken som är avgörande,
utan i lika hög grad finanspolitiken. En alltför expansiv finanspolitik, med åtföljande snabb skuldökning, kan medföra att inflationsför- väntningarna och de långa räntorna stiger, vilket påverkar den reala ekonomin (konsumtion och investeringar) negativt. En expansiv politik kan också tvinga Riksbanken till höjningar av den korta reporäntan för att upprätthålla inflationsmålet.
Detta understryker behovet av en samordning mellan penning— och finanspolitiken, eftersom bådas uppgift är att bidra till den ekonomis- ka politikens övergripande mål.
uuuuuuuuu
.itideqlmnm'l W Him ei- Wmidqmakll Mtåä m lim mmm-armmu- m newly-rei Mammatunika Minh ::!!an här mit!- nanm nämt-mmm W” 435 min Hmmm adam-' mamman- mia WW amt-äl till! ama-gianmum ..llit'tuq
ni.:51ru.".'l'frvt| '" MMvwmwmm-lmmm' mammi-gamut. ”rid .mmmmmm himmel.-ilman lllrmiml rn. 15 RW målad mum—51% MEJ'JOqétlmfå .låm atiouu' 'hard millii-Jr] att T';- mina-r._ Jenna -.n fighten-rr
Hisham—mm flm De'-”nar Jh:n MÄN: fll J.- ': lill-Emin”? .:! reiirlt.-r..tt=.pn;. u:. n.; .ru-. 1. rl»:
mfl-+- ' ”l'I-ll'rnn' unrar- . '
:'1'_,.. 1111. 1' jul-'i' m. 'I'Il " ' h 'Till. :..l' ul. ' 'i'!”
"1" PGI-"L-å-I'19' ;r. -|---:l- '.LEB'BI'I' rut,
.i-n img mkr-u.; .f. 1. lli-. mllril! .:lrrlguri l:rw-tr In.-n:
lh" linne.-|l- 3 nu "'|:|.||'|." '-1 ml.:n lir .iil WEM:-.|'. "ill-| ' tiny-rett 1 In cm"-| '.--_|.' [. .r-- ur ,wil'tzlu 1r_'ll|.utut m'r aura-hunnit] pl. inr-:c u:. Ll-mljtp r'| in- ! rs .ir l'ltu .'a då ;x-""'""- "&_ .N'i'gl-unkgn '.lu-u'hr :ir-||| WWLr'h-I *u'n' '.!]- lim-DFF!!! tnznriuu mam.»t1- m-- 1.1 N, :bli' .::-:::! '-'F'l'--."2'.' ir llrhlr-lålllfylgiIIWLqu-f- rl.|-.' .H.-lm 'liq." _j, I'Hg '.'ililnlUEilll'. tm. ":F && s- -.'. bart 'n'-HH.
*För nu en dröm: puh"? '-'.- "'1.q-'| Er tlf 1 iLLLr mtl. t. amning. [milt.-u.” mum-ungar |: "*"-| '1- J'n-u-is- :ir-. ltr.-_ ....-I- .lll='|."l'1f'_ "maart”- mit-111313»? 'i'k '|'"er ".'L'|' F' tilll-ll!- lillhlEl-Ell :r-m'_-' mami!! f. nah '.' -- -.l| .- "515. lll-Lt '-'- -- I'I |-:---. _ ..i. Jar-t': .A." wir-glaserat in -l-| lll-lic pri-utan men thu-inr röra,; trim-um .n m ica-nin Hule-"l" '" -rri|'l- _
uni-Hmmm llt rut-hd '.l :..: Nil Ff-ls-r-m -.:-:| minuter:-r ut.
"Matfakta-m -'1l.-i ekar-im. - 'a'-i "Kathrin. '4-1'il 'nlrrtfriurlr-f-m'rlm
hur? I' hkr.-':; ut'-" r |" "! i-rt :l- 'i'. 'E'IHI'L ' dt 'It-lg," 'Em—Erin: i'm-romr— in. fr.a'm-ditlwm. .rr- "tl-met: :* ur!-:a :f-r' pd: cv ill.. hammar rrhm-mtuu' u'r llr l..-'n. lugn-r:- jun-i.u. nur-r:- "u:-: fr-llrul :'H'nmitnlrunm l'utltH. hilaut'ruhrl'lurtrllmmlmmtrtvlh attan rim ldr-gu ränFiu' urtr— '-r-IH mmm ....- amm—u mm ram.-.a
Earl-rm punkt :urdnilnrr mulnmErwai-rrrm Irmigmmdn.
Det kan gå annorlunda
13 .1 Inledning
I kapitel 7 presenterade utredningen ett basscenario för den svenska ekonomins utveckling till 2010. Detta scenario är en viktig ut- gångspunkt för analysen i kapitel 8-12.
Det har tidigare betonats att den bild som tecknas i basscenariot är förhållandevis ljus, i synnerhet för perioden fram till 1998. Den beror bl.a. på antagandet om ett högt arbetskraftsdeltagande och en ganska låg arbetslöshet 2010. När detta antagande slår igenom i beräk- ningarna så drar det upp tillväxttakten i ekonomin. Högre sysselsätt- ning och tillväxt leder i sin tur till positiva effekteri andra avseenden, t.ex. när det gäller de offentliga finanserna.
För att basscenariots utveckling ska vara möjlig ställs krav på ekonomins förmåga till utveckling och anpassning. Ett antal möjlig- heter att hantera dessa krav har belysts i de närmast föregående kapitlen (8-12).
I detta kapitel redovisas några scenarier med delvis andra utgångs- punkter.
Två av dessa scenarier — eftersläpningen och scenariot med hög sysselsättning — utgår från några av de främsta osäkerhetema kring utvecklingen i basscenariot. Det handlar dels om arbetsmarknadens funktionssätt, dels om förtroendet för den svenska ekonomin och den betydelse detta har för ränteutvecklingen, investeringarna och hushållens konsumtion.
Förutom eftersläpningsscenariot och högscenariot redovisas en känslighetsanalys av den internationella utvecklingens betydelse. I basscenariot antogs att utvecklingen i omvärlden skulle bli för- hållandevis gynnsam under resten av 1990-talet. Detta antagande är emellertid förknippat med betydande osäkerheter. I detta kapitel analyseras konsekvenserna av ett alternativt händelseförlopp i omvärlden. Det alternativa scenariot tar fasta på osäkerheten om den internationella realräntan under resten av 1990-talet.
KAPITEL
I samband med basscenariot redovisade utredningen några av de reservationer som måste göras vid beräkningar av detta slag (avsnitt 7.3). De gör sig gällande med väl så stor kraft i detta sammanhang. Eftersläpningen förutsätter en utveckling som avviker från väsentliga trender i den svenska ekonomins utveckling. Högscenariot utgår från ett väsentligt mer gynnsamt förlopp vad gäller sysselsättningens utveckling än det som förutsatts i basscenariot.
När grundläggande samhällsförhållanden förändras kan detta leda till förändringar av de historiska samband som beräkningarna bygger på. Eftersläpningens högre arbetslöshet kan t.ex. leda till sociala spän- ningar, som får ekonomin att fungera sämre. En bestående hög arbetslöshet kan också förskjuta gränsen mellan det arbete som bedrivs på marknadens villkor och det som hushållen själva klarar av eller som på annat sätt tas om hand utanför marknaden. Osäkerheten i utsagorna är således än större än i basscenariot.
13.2. Eftersläpningen och högscenariot'
De europeiska erfarenheterna under 1980-talet tyder på att s.k. hysteresis-effekter kan uppstå vid kraftiga ökningar i arbetslösheten. Innebörden är att arbetslösheten tenderar att fastna på en hög nivå när den en gång ökat (avsnitt 8.5).
Tidigare studier har framhållit att den svenska arbetsmarknaden i många avseenden fungerar bättre än i andra länder och att risken för bestående hög arbetslöshet således skulle vara mindre i Sverige än i dessa länder (avsnitt 8.7). Studierna baserar sig emellertid på data från perioder med relativt låg och stabil arbetslöshet. Dagens situation är en annan. Arbetslösheten är väsentligt högre och andelen lång- tidsarbetslösa avsevärt större än någon gång tidigare under efter- krigstiden (avsnitt 8.2). Det är inte självklart att slutsatserna från dessa studier är giltiga efter en period med hög arbetslöshet.
Calmfors (l994b) diskuterar risken för att Sverige, i likhet med många europeiska länder, ska hamna i en situation med bestående hög arbetslöshet. Slutsatsen är att det finns faktorer som talar såväl för som emot att Sverige ska upprepa de europeiska erfarenheterna, men
' Högscenariots utveckling överensstämmer med det scenario med hög tillväxt 1995- 1998 som presenterades i den preliminära nationalbudgeten (prop 1994/95:100, bil. 1.1).
att det saknas vetenskapligt underlag för att avgöra vilka faktorer som slutligen kommer att överväga.
Osäkerheten om hur väl den svenska arbetsmarknaden fungerar sätter sin prägel på eftersläpningsscenariot och högscenariot.
I eferslapningsscenariot antas att den svenska arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar sämre än i basscenariot. Problemen förvärras av att förtroendet för den svenska ekonomin inte stärks på det sätt som antagits i basscenariot. Följden blir att arbetslösheten ligger kvar på en hög nivå under resten av 1990-talet, vilket ytterliga- re försvårar en återgång till en lägre arbetslöshet under det följande decenniet.
En utlösande faktor bakom efterläpningens förtroendekris är att de åtgärder som vidtagits för att förstärka de offentliga finanserna inte uppfattas som tillräckliga.
Den större osäkerheten om möjligheterna att komma tillrätta med de offentliga underskotten medför att räntorna inte sjunker på det sätt som antagits i basscenariot. Högre räntor och större osäkerhet om den framtida ekonomiska politiken i stort bidrar till en sämre investerings- och konsumtionsutveckling än i basscenariot. Följden blir en sämre ekonomisk utveckling, vilket förstärker problemen med statsfinanserna och arbetsmarknadens funktionssätt.
Tabell 13.1 Ränta på 5—års statsobligation 1994-1998 Procent, årsgenomsnitt
1994 1995 1996 1997 1998 Eftersläpningsscenariot 9,1 10,0 10,0 10,0 10,0 Högscenariot 9,1 10,0 8,8 8,0 7,5 Basscenariot 9,1 10,0 9,3 8,5 8,0
Källa: Finansdepartementet.
Den höga arbetslöshet som följer av denna utveckling antas i sin tur medföra krav på offentliga åtgärder för att mildra problemen på arbetsmarknaden, vilket ytterligare förstärker problemen med de offentliga finanserna. Den kommunala konsumtionen antas ligga kvar på 1995 års nivå fram till 1998, jämfört med en minskning med 0,7 procent per år i basscenariot.
Det mest omedelbara problemet på arbetsmarknaden är att lönebildningen fungerar sämre än i basscenariot. [ eftersläpnings- scenariot antas att löneökningarna inom industrin blir högre redan 1996. Vidare antas att löneökningarna inom industrin i högre grad än i basscenariot sprider sig till övriga sektorer i ekonomin. Löneök—
ningarna får flera negativa konsekvenser. På kort sikt påverkar de lönsamheten i näringslivet och bidrar därmed till en sämre investe- ringsutveckling. De bidrar också till att öka osäkerheten om Riks- bankens möjligheter att uppfylla inflationsmålet, vilket leder till högre räntor.
Högre arbetslöshet bidrar till en sämre utveckling av hushållens disponibla inkomster än i basscenariot. Detta motverkas bara delvis av att reallönerna ökar snabbare. Samtidigt medför den större osäkerheten om framtiden att hushållens sparkvot är väsentligt högre än i basscenariot. Den privata konsumtionen växer således i långsammare takt än i basscenariot.
Eftersläpningens sämre investerings- och sysselsättningsutveckling medför att produktionskapaciteten växer långsammare än i basscena— riot och att delar av industrin följaktligen slår i kapacitetstaket redan 1996. Detta medför i sin tur att exporten växer långsammare, trots att världsmarknaden utvecklas lika gynnsamt som i basscenariot.
Den negativa spiral av händelser som kännetecknar eftersläpnings- scenariot leder till att såväl BNP som sysselsättningen växer lång- sammare än i basscenariot fram till 1998. Den sysselsättningsökning som uppnås är alltför svag för att åstadkomma en påtaglig minskning av arbetslösheten. Såväl den öppna som den totala arbetslösheten ligger kvar på samma nivå som genomsnittet för 1995.
I eftersläpningsscenariot ökar BNP med knappt två procent per år mellan 1993 och 1998. Detta är i linje med tillväxten under 1970— och 1980-talen. Sett över en tidsperiod som motsvarar en normal kon- junkturcykel är därför inte en tillväxt på två procent anmärkningsvärt lågt. Utgångsläget präglas dock av en mycket god tillgång på arbetskraft, varför en väsentligt högre tillväxttakt vore möjlig om bara denna resurs kunde mobiliseras. Eftersläpningsscenariots utmärkande drag är således inte den låga tillväxttakten utan att arbetslösheten förblir hög.
Tabell 13.2 Försörjningsbalans och nyckeltal 1994-1998 Årlig genomsnittlig procentuell förändring
Efiersläpnings- Basscenariot Högscenariot scenariot 1994- W 1994- 1998 1998 1998 Försörjningsbalans BNP 1,8 2,7 3,2 Privat konsumtion 0,5 1,4 1,9 Offentlig konsumtion -0,4 -0,8 -0,6 Bruttoinvesteringar' 6,7 9,0 1 1,7 Näringslivet, exkl bostäder 8,8 12,2 14,4 Offentlig sektor 3,9 3,9 4,8 Export 6,2 7,7 7.9 Import 5,4 6,9 3,1 Nyckeltal Nominell timlön 5,5 4,1 4,1 KPI 4,2 3,1 3,1 Sysselsättningz 0,8 1,5 2,1 näringslivet 1,4 2,5 3,2 Offentlig sektor -0,7 -l,1 -0,9 Nivå 1998 Öppen arbetslöshet] 7,0 5,6 4,7 Konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder' 4,2 3,9 3,3 Bytesbalans” 2,5 2,7 1,1 Hushållens sparkvots 6,1 3,3 2,5
' Inklusive lager. 2 Arbetade timmar. ' Procent av arbetskraften. ' Procent av BNP. 5 Procent av disponibel inkomst. Källa: Finansdepartementet.
I högscenariot är utgångspunkten att arbetsmarknaden fungerar bättre än i basscenariot och att ekonomin som helhet utvecklas mer gynnsamt. Detta avspeglas dels i en snabbare minskning av arbets- lösheten under de närmaste åren, dels i antagandet om en betydligt lägre total arbetslöshet år 2010.
En viktig förutsättning är att förtroendet för den svenska ekonomin stärks snabbare än i basscenariot. Detta avspeglar sig i en snabbare nedgång i de långa räntorna än i basscenariot (tab. 13.1).
Lönebildningen utmärks av betydande flexibilitet. De förhållande- vis stora löneökningar som förutses inom de snabbast expanderande delarna av näringlivet sprider sig inte till övriga delar av ekonomin. På motsvarande sätt kan lönerna öka snabbare för sådan arbetskraft som det råder brist på, utan att detta utlöser kompensationskrav. Samtidigt förutsätts att arbetskraftens geografiska och branschmässiga
rörlighet är tillräckligt stor. Detta krävs för att överflyttningen av arbetskraft till expanderande näringar och regioner ska komma till stånd utan omfattande relativlöneförskjutningar.
En större optimism om framtiden och en snabbare nedgång i räntorna medför att investeringarna och den privata konsumtionen ökar snabbare i högscenariot än i basscenariot redan 1996. Detta bidrar till en bättre utveckling av BNP och sysselsättningen.
Högre sysselsättning medför att kommunernas finanser utvecklas bättre än i basscenariot. Den kommunala konsumtionen kan således utvecklas något bättre än i basscenariot, vilket i sin tur bidrar till att höja BNP-tillväxten och sysselsättningen.
I högscenariot ökar sysselsättningen väsentligt snabbare än i basscenariotoch eftersläpningsscenariot.Mellan 1994 och 1998 skapas det 400 000 nya reguljära arbetstillfällen, jämfört med 260 000 i basscenariot och bara 100 000 i eftersläpningsscenariot. Den totala arbetslösheten minskar från 13 procent 1994 till 8 procent 1998, jäm- fört med 9,5 procent i basscenariot och 11,2 procenti eftersläpnings- scenariot.
Diagram 13.1 Total arbetslöshet' 1980-2010 Procent
14 Eftersläpningsscenariot 12
10
Hö-scenorlot
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010
' Öppen arbetslöshet plus personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till arbetskraften. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Framförallt är det sysselsättningen i näringslivet som skiljer sig åt mellan de tre scenarierna. I högscenariot växer sysselsättningen i näringslivet med i genomsnitt 3,2 procent per år under perioden 1994- 1998, medan ökningstakten är 2,5 procent i basscenariot och bara 1,4 procent i eftersläpningsscenariot.
Diagram 13.2 Arbetade timmar i näringslivet 1970-2010 Index 1970=100
100 ............................................................................................... ________
Basscenariot ,. ------------- ' -----------------------
Efterslö - nin . sscenariot
80 ....................................................................................................................................
70 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartmentet.
Den makroekonomiska utveckling som skisseras i högscenariot är mycket gynnsam sett i ett historiskt perspektiv. Inte sedan 1960-talet har bruttonationalprodukten ökat i så snabb takt under flera år i följd.
Det innebär inte att högscenariot är orimligt. Den goda tillgång till arbetskraft som präglar den svenska ekonomin i utgångsläget innebär att det finns en betydande potential för produktionsökningar. För att dessa ska förverkligas krävs det emellertid med stor sannolikhet att ytterligare reformer genomförs för att förbättra ekonomins och inte minst arbetsmarknadens funktionssätt. Detta understryker vikten av de resonemang som förs i kapitlen 8-12.
Tillväxten till 2010
1 basscenariot och högscenariot antas att arbetslösheten sjunker ytterligare efter sekelskiftet. Någon motsvarande nedgång sker inte i eftersläpningsscenariot utan arbetslösheten permanentas på en hög nivå. Arbetskraftsdeltagandetär också väsentligt lägre. Detta avspeglar en svagare ekonomisk utveckling och ett större antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (vilka definitionsmässigt anses stå utanför arbetskraften) samt ett större antal förtidspensionärer än i de övriga scenarierna.
Tabell 13.3 Arbetsmarknaden 1998-2010 Procent
Nivå 2010
Öppen arbetslöshet' Konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder
Total arbetslöshet' Arbetskraftsdeltagande2 Årlig förändring 1998-2010 Antal sysselsatta Medelarbetstid Arbetade timmar
Eftersläpnings- Basscenariot Högscenariot scenariot 7,0 5,0 2,5 4,0 2,5 1,5 11,0 7,5 4,0 79 82 83 0,3 0,6 0,7 -0,2 -0,3 -0,4 0 1 0 3 0 3
' Procent av arbetskraften. ' Procent av befolkningen i yrkesverksam ålder. Källa: Finansdepartementet.
I samtliga scenarier antas att en del av reallöneutrymmet tas ut i form av minskad arbetstid (avsnitt 7.4). I eftersläpningsscenariot ökar reallönerna långsammare än i basscenariot och högscenariot. Minsk- ningen av medelarbetstiden antas således bli mindre i eftersläpnings- scenariot.
Det innebär i sin tur att skillnaden i antalet arbetade timmar mellan scenarierna begränsas, trots betydande skillnader i arbetskrafts- deltagande och arbetslöshetstal.
Det fortsatt låga förtroendet för den svenska ekonomin i efter- släpningsscenariot tar sig uttryck i en större skillnad i ränteläget mellan Sverige och omvärlden. Realråntan har således antagits vara en halv procentenhet högre än i basscenariot 2010.
Högre realräntor medför att investeringarna blir mindre än i basscenariot. Detta bidrar i sin tur till en sämre produktivitetstillväxt. Under perioden 1994-2010 växer arbetsproduktiviteten 0,3 procent- enheter långsammare i eftersläpningsscenariot än i basscenariot och högscenariot.
Den ofentliga konsumtionen utvecklas på samma sätt i hög- scenariot som i basscenariot, sett över hela perioden 1994—2010. I eftersläpningsscenariot begränsas ökningen efter 1998 av att kommu- nernas finanser förblir dåliga. Såväl skatteinkomstema som stats- bidragen växer långsammare än i basscenariot. Samtidigt är utgifterna för socialbidragen högre. Den offentliga konsumtionen växer därför bara med 0,1 procent per år efter 1998, jämfört med 0,8 procent per år i de båda andra scenarierna.
Världsmarknaden utvecklas på samma sätt i alla tre scenarierna. I eftersläpningsscenariot har det dock antagits att de marknadsandels- vinster som svenska företag gjort sedan 1990 går förlorade i sin helhet fram till 2010. Relativpriset för svensk export är således högre än i basscenariot och bytesförhållandet2 med omvärlden bättre.
Bruttosparkvoten antas bli 22 procent i samtliga scenarier. Sparandets sammansättning skiljer sig dock åt mellan scenarierna. I eftersläpningsscenariot är hushåll och företag mindre benägna att investera. Investeringskvoten är därför lägre. Detta balanseras av ett större finansiellt sparande, dvs. ett större överskott i bytesbalansen.
Följden av dessa antaganden blir att BNP växer betydligt lång— sammare i eftersläpningsscenariot än i basscenariot under perioden 1998-2010. En förklaring är skillnaden i sysselsättningtillväxt. I eftersläpningsscenariot växer sysselsättningen bara med knappt 0,1 procent per år efter 1998. Produktivitetsutvecklingen är också svagare.
Tabell 13.4 Försörjningsbalans och nyckeltal 1998-2010 Årlig genomsnittlig procentuell förändring
Eftersläpnings- Basscenariot Högscenariot scenariot 1998- 1998- 1998- 2010 2010 2010 F örsöry'ningsbalans BNP 1,3 1,7 1,8 Privat konsumtion 2,0 2,1 2,0 Offentlig konsumtion 0,1 0,8 0,8 Bruttoinvesteringar' 2,3 3,1 2,5 Näringslivet, exkl bostäder 1,8 2,4 2,1 Offentlig sektor -2,0 -0,5 -0,7 Export 2,8 3,9 4,2 Import 3,6 4,9 4,7 Nyckeltal Sysselsättning' 0,1 0,3 0,3 Näringslivet 0,2 0,1 0,1 Offentlig sektor -0,1 0,7 0,7 Nivå 2010 Oppen arbetslöshet3 7,0 5,0 2,5 Konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder' 4,0 2,5 1,5 Bytesbalans' 3,0 0,7 0,4 Sparkvot, hushållen5 3,9 3,9 4,3
' Inklusive lager. ' Arbetade timmar. ' Procent av arbetskraften. * Procent av BNP. 5 Procent av disponibel inkomst. Källa: Finansdepartementet.
' Exportprisindex dividerat med importprisindex.
I högscenariot växer BNP en tiondels procentenhet snabbare per år än i basscenariot, sett över hela perioden 1994-2010. Att skillnaden inte blir större beror på att produktivitetsutvecklingen antagits vara densamma 1 de båda scenarierna. Över en så pass lång tid som 16 år är det utvecklingen av produktiviteten som spelar störst roll för BNP- tillväxten, medan skillnader i arbetslösheten inte slår igenom lika mycket.
Diagram 13.3 BNP-utveckling till 2010 Index 1990=100, 1991 års priser
140
_Bosscenario, 130 Hö ' SCQnOrio' 120 1 to Efterslönin . sscerlclrim
100
90
80
70
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
De offentliga finanserna
Lägre realräntor, ökad sysselsättning och höjda reallöner är viktiga faktorer bakom den förbättring av de offentliga finanserna som sker i basscenariot. I eftersläpningsscenariot utvecklas samtliga dessa komponenter betydligt mindre gynnsamt. Räntan på statsskulden ligger kvar på en hög nivå. Den totala arbetslösheten sjunker endast marginellt från 1995 års nivå. Efter sekelskiftet utvecklas reallönerna väsentligt långsammare än i basscenariot.
Tabell 13.5 Förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter 1994- 2010 Miljarder kronor, 1994 års konsumentpriser
ERersläpnings- Basscenariot scenariot ___—___— Inkomster, exklusive räntor 304 408 Utgifter Transfereringar 5 1 56 Räntebetalningar, netto 14 -25 Konsumtion och investeringar 56 139 Finansiellt sparande 183 238
Källa: Finansdepartementet.
Av detta följer att den offentliga sektorns inkomster liksom dess räntenetto utvecklas sämre i eftersläpningsscenariot än i basscenariot (tab. 13.5). Trots de budgetförstärkningar som vidtas uppvisar den offentliga sektorns finanser inte något överskott förrän mot slutet av perioden. En förutsättning för detta är dessutom att den kommunala konsumtionen förblir oförändrad mellan 1995 och 2010.
Diagram 13.4 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP
4 .......................................... _ 2 ........................................................... 0 _2 ...................................................................................................... _4 ........................................................... _6 ............................................................................. _5 ......................................................................................
_” ................................................................................................................................... 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källa: Finansdepartementet.
I basscenariot leder saneringen av statens finanser till en kontinuer- lig uppgång i den offentliga sektorns finansiella sparande. I efter- släpningsscenariot är takten i återhämtningen långsammare — särskilt före sekelskiftet. År 2010 uppvisar statens finanser (inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar) ett överskott som motsvarar 1,7 procent av BNP i eftersläpningsscenariot. Detta kan jämföras med 4,3 procent i basscenariot.
Den förhållandevis svaga ekonomiska utvecklingen i eftersläp- ningsscenariot understryker kraven på finanspolitiken om de finan- siella underskotten i staten så småningom ska kunna vändas i överskott. En förutsättning är att de besparingar som föreslagits i den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25) och i budget- propositionen (prop. l994/95:100) genomförs i sin helhet. En annan förutsättning är att det inte fattas några beslut om ofinansierade utgiftsökningar eller skattesänkningar under en så pass lång tid som 16 år.
Tabell 13.6 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2010 Procent av BNP
Ettersläpnings- Basscenariot scenariot Staten' 1,7 4,3 Allmänna pensionsfonden -1,3 - I , ] Kommunerna 0,3 0,0 Totalt 0,8 3,3
' Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama. Källa: Finansdepartemetet.
Den finansiella utvecklingen i kommunsektorn och ATP-systemet skiljer sig mindre åt mellan eftersläpningsscenariot och basscenariot. Det finansiella sparandet i kommunsektorn uppvisar t.o.m. ett visst överskott 2010. Detta beror dock på att konsumtionen inte växer i eftersläpningsscenariot.
I basscenariot ökar den kommunala konsumtionen med i genom- snitt en procent per år 1998-2010. Den kommunala servicen är således betydligt bättre är 2010 i basscenariot.
Kommunsektorns finansiella nettoställning, dvs. förhållandet mellan finansiella tillgångar och skulder, är väsentligt sämre än i basscenariot. Detta förklaras av att kommunerna i eftersläpnings- scenariot uppvisar finansiella underskott under en stor del av perioden fram till 2010.
Att skillnaden i finansiellt sparande i ATP-systemet inte blir större förklaras delvis av att realräntan är högre i eftersläpningsscenariot. Detta ökar avkastningen på AP-fondemas tillgångar, även om det är negativt för aktiviteten i ekonomin som helhet. Till detta kommer en sämre real utveckling av pensionerna under perioden 1996-2003. I samband med regeringens proposition 1994/95 :25 beslutade riksdagen att uppräkningen av basbeloppet ska begränsas så länge underskotten i statsbudgeten överstiger 50 miljarder kronor. Högre inflation och
svagare statsfinanser leder till en långsammare utveckling av de reala pensionsutbetalningamai eftersläpningsscenariot.Detta uppvägs delvis av ett större antal förtidspensioneringar än i basscenariot.
De sammantagna offentliga utgifterna relativt BNP är högre i eftersläpningsscenariot än i basscenariot under hela perioden 1996- 2010. Utgiftskvoten ligger 2010 på 59,8 procent jämfört med 56,6 procent i basscenariot. Även inkomsterna i förhållande till BNP är något högre i eftersläpningsscenariot. Detta förklaras av att räntein- komstema är större till följd av en högre realränta.
Tabell 13.7 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 2010 Procent av BNP
Efiersläpnings- Basscenariot scenariot Inkomster 60,6 59,9 Skatter och avgifter 53,0 53,2 Övriga inkomster 7,6 6,7 Utgifter 59,8 56,6 Transfereringar 27,8 25,6 Räntebetalningar 5,9 3,2 Konsumtion 24,0 25,4 Investeringar 2,2 2,4
Källa: Finansdepartementet.
Den ekonomiska utvecklingen i högscenariot innebär att för- bättringen av statsfinanserna blir än mer påtaglig än i basscenariot. Statens finansiella sparande 2010 är nära nog dubbelt så högt som i basscenariot.
Tabell 13.8 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2010 Procent av BNP
Högscenariot Basscenariot Staten' 7,1 4,3 Allmänna pensionsfonden -0,7 - l , ] Kommunerna 0,0 0,0 Totalt 6,5 3,3
' Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama. Källa: Finansdepartemetet.
Den högre sysselsättningen leder till mer omfattande skatteinkom- ster samtidigt som storleken på transfereringarna i form av bl.a. arbetslöshetsunderstöd begränsas mer än i basscenariot. Statsskulden reduceras till följd av denna utveckling markant, vilket i sin tur för med sig en påtaglig minskning av ränteutgiftema. För den konsolide-
rade offentliga sektorn innebär denna utveckling att de finansiella tillgångarna överstiger de finansiella skulderna 2010. Med hänsyn till den ökade andelen äldre under årtiondena därefter vore detta en önskvärd utveckling.
Diagram 13.5 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning Procent av BNP
l
Hö- scenario
'x
Basscenariot
_100 ................................................................................................................................. 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Källor: SCB och Finansdepartementet.
13.3. En alternativ utveckling i omvärlden
Inledning
Den svenska ekonomins relativa öppenhet innebär att utvecklingen i omvärlden sedan länge spelar en viktig roll för den svenska ekonomis- ka utvecklingen. Växande handelsvolymer, ökande direktinvesteringar och allt friare kapitalströmmar väntas förstärka denna koppling under de kommande decennierna (kap. 4). Den utveckling som skisseras i basscenariot vilar på antagandet om en förhållandevis god utveckling i omvärlden under perioden fram till 2010. Detta antagande är dock förknippat med betydande osäkerheter.
Utvecklingen i omvärlden beror på en mängd svårförutsägbara faktorer. Den alternativa utveckling som analyseras i detta kapitel är ett scenario med en högre realränta i omvärlden än i basscenariot. Under 1990-talets andra halva antas den reala räntan i omvärlden ligga ungefär 1,5 procentenheter högre.
Tänkbara orsaker till höga realräntor
OECD (1992g) bedömer att det finns en risk för sparandeunderskott under resten av 1990-talet på både regional och global nivå. Denna bedömning baserar sig på den förväntade utvecklingen av det globala sparandet i relation till det investerings— och kapitalbehov som kan förutses i flera av världens regioner. Effekten av denna utveckling bedöms bli en global ökning av realräntorna.
Det finns flera faktorer som verkar i riktning mot en ökad realränta. Japan och Tyskland har ända tills nyligen haft ett netto- sparande att exportera till övriga regioner. Denna kapitalexport kan förväntas minska framöver. I Japan behövs kapital för att underhålla den inhemska infrastrukturen och för att kunna möta behoven hos en åldrande befolkning. Tyskland har redan upphört att vara nettosparare. Uppbyggnaden av östra Tyskland väntas medföra ett fortsatt stort kapital- och investeringsbehov.
Kapitalexporten kan väntas minska under 1990-talet också för andra länder som tidigare varit nettosparare. Till dessa kan räknas ett flertal arabländer. De länder som idag har en kraftig tillväxt och stora handelsöverskott, t.ex. Taiwan och Korea, väntas inte uppväga den förväntade minskningen av kapitalexporten från övriga regioner.
Samtidigt som det globala utbudet av kapital bedöms minska så ökar efterfrågan på flera håll i världen. Det amerikanska budget- underskottet visar inga nämnvärda tecken på förbättring. Vissa bedömare (OECD, 1992g) anser samtidigt att en tillfredställande ekonomisk tillväxt i den amerikanska ekonomin inte kan uppnås utan omfattande investeringar i infrastruktur och utbildning.
Östeuropa och den tidigare Sovjetunionen bedöms ha ett stort behov av kapital för investeringar i miljö, industri och infrastruktur. Många av de nyligen industrialiserade länderna i Sydostasien samt vissa latinamerikanska länder, kan väntas behöva mer kapital för att bygga upp sociala välfärdssystem för att investera i miljön. Slutligen behövs även i framtiden stora kapitalflöden för att klara situationen i ett flertal utvecklingsländer.
Denna bristande balans mellan efterfrågan och utbud på kapital kan innebära att realräntorna stiger. Detta får i sin tur effekter som slår igenom i hela ekonomin och påverkar såväl tillväxt som sysselsätt— ning. Det kan också ge indirekta effekter, t.ex. sämre fungerande kreditmarknader med en allt högre grad av statlig inblandning för att klara den ökade risken vid investeringsåtaganden.
De ovan nämnda tendenserna är beaktadei den omvärldsutveckling som ligger till grund för basscenariot. Realräntans utveckling är dock
väl så svår att förutspå som övriga parametrar. Utredningen bedömer dess utveckling som en påtaglig riskfaktor. [ detta alternativa scenario analyseras effekterna av att realräntan stiger mer än vad som tidigare antagits.
Beräkningsförutsättningar
För simuleringen av utvecklingen på världsmarknaden används en makroekonomisk modell (NIGEM, se bil. 1), som beskriver sam- banden mellan olika regioner i världsekonomin. Modellen är bäst lämpad för simuleringar på ca fyra-fem års sikt.
Utgångspunkten för simuleringen är det huvudscenario för världsekonomins utveckling som tagits fram av National Institute of Economic and Social Research (1994).
I scenariot antas att det sker en viss budgetkonsolidering i de länder som har budgetunderskott, genom att skatterna höjs så att balans uppnås på lång sikt. Vidare antas ränteparitet (avsnitt 4.5) gälla. Det innebär att räntedifferensen mellan två länder bestäms av den förväntade deprecieringen av växelkursen samt en riskpremie. I modellen är detta beaktat på så sätt att växelkursförändringen är lika med förra periodens räntedifferens. Dagens växelkurs bestäms således både av gårdagens växelkurs och av gårdagens räntedifferens.
Slutligen antas att den europeiska valutaunionen inte kommer att genomföras före sekelskiftet. Det innebär att penningpolitiken avgörs av de enskilda länderna, utan någon gemensam europeisk politik.
Effekter på den svenska ekonomin
Effekterna på den svenska ekonomin av en högre internationell realränta än i basscenariot kan utläsas i tabell 13.7. Tabellen visar hur ett antal nyckeltal skiljer sig från det basscenario som redovisades i kapitel 7.
Tabell 13.9 Utvecklingen i Sverige och i OECD vid 1,5 procentenheter högre realränta globalt Förändring i förhållande till basscenariot
1995 1996 1997 1998 1999
Sverige BNP-tillväxt -0,3 -0,6 -0,5 -0,1 0,1 Svensk världs- marknadstillväxt -0,3 -0,6 -0,4 -0,2 -0,1 Produktivitetstillvåxt -0,2 -0,4 -0,2 0,0 0,1 Öppen arbetslöshet, % 0,1 0,2 0,3 0,3 0,3 Total arbetslöshet, % 0,1 0,2 0,7 0,8 0,8 Löneökning -0,0 -O,3 -0,7 -0,7 -0,6 Inflation (KPI) 0,1 -0,1 -0,5 -0,6 -0,6 OECD BNP-tillväxt -0,2 -0,4 -0,1 -0,0 0,0 Världsmarknadstillväxt -0,3 -0,6 -0,4 -0,2 -0,05 Inflation -0,2 -0,4 -0,5 -0,5 -0,5
Källa: Finansdepartementet.
Den internationella realränteuppgången slår igenom fullt ut på den svenska realräntan. Inflationen och exportmarknadstillväxten påverkas ungefär lika mycket i Sverige som i omvärlden.
De svenska lönerna ökar långsammare än i basscenariot dels på grund av att arbetslösheten är högre, dels genom att inflationen är lägre. Reallöneanpassningen är dock relativt liten eftersom inflationen samtidigt dämpas kraftigt.
Scenariot resulterar i en påtaglig aktivitetssänkning i den svenska ekonomin.3 Förklaringen är i första hand räntehöjningens inverkan på den inhemska efterfrågan och i mindre grad förändringen i den internationella marknadstillväxten.
Räntehöjningen leder till en kraftig nedgång i näringslivets investe- ringar. Även den privata konsumtionen och importen minskar väsentligt. Detta ger ett i det närmaste oförändrat exportnetto i förhållande till basscenariot, trots den svagare världsmarknadstillväx- ten.
Beräkningarna indikerar att Sverige i en internationell jämförelse kan betraktas som ett räntekänsligt land. Ränteförändringar slår i relativt hög grad igenom på Sveriges BNP-tillväxt. Detta påverkar i sin tur sysselsättningen negativt, via en sviktande inhemsk efterfrågan och en relativt svag reallöneanpassning.
] Carling och Markowski (1994) analyserar effekter på den svenska ekonomin av en realräntehöjning och får liknande resultat.
13.4. Slutsatser
I detta kapitel har utredningen presenterat tre alternativa scenarier för den svenska ekonomins utveckling fram till 2010. Dessa scenarier har tagit fasta på några av de centrala osäkerhetema kring utvecklingen i basscenariot (kap. 7). Det handlar bl.a. om arbetsmarknadens funk- tionssätt, förtroendet för den svenska ekonomin under de närmaste åren och den internationella realräntans utveckling.
] eftersläpningsscenariot antas att bl.a. arbetsmarknaden fungerar sämre än i basscenariot och att räntorna ligger kvar på en hög nivå under resten av 1990-talet. Detta leder till att BNP växer väsentligt långsammare fram till 1998. Tillväxten 1994-1998 uppgår till 1,8 procent per år jämfört med 2,7 procent i basscenariot. Arbetslösheten förblir hög under hela perioden fram till 2010.
De budgetförstärkningar som vidtas är mer omfattande i eftersläp- ningsscenariot än i basscenariot. Den kommunala konsumtionen är oförändrad efter 1995, jämfört med en ökning på drygt en halv procent per år i basscenariot. Beslutet om att knyta indexeringen av basbeloppet till underskotten i statsbudgeten innebär därtill en betyd- ligt mer omfattande real urholkning av bl.a. pensionerna.
De offentliga finanserna förbättras, men i en väsentligt lång- sammare takt än i basscenariot. Trots de budgetförstärkningar som vidtas uppvisar den offentliga sektorns finanser inte något överskott förrän mot slutet av perioden. Detta förutsätter dessutom att det inte fattas några beslut om ofinansierade utgiftsökningar eller skattesänk- ningar under en så pass lång tid som 16 år.
Den förhållandevis svaga ekonomiska utvecklingen i eftersläp- ningsscenariot understryker kraven på finanspolitiken om de finan- siella underskotten i staten så småningom ska kunna vändas i överskott. Det understryker också vikten av att ta fasta på möjliga för- ändringar (kap. 8-12) som stärker ekonomins och i synnerhet arbetsmarknadens funkstionssätt.
l scenariot med hög sysselsättning (högscenariot) antas bl.a. att arbetsmarknaden fungerar bättre än i basscenariot och att räntorna sjunker i snabbare takt. Detta leder till att BNP-tillväxten blir högre fram till 1998. Mellan 1994 och 1998 uppgår den till 3,2 procent per år, jämfört med 2,7 procent i basscenariot. Arbetslösheten fortsätter att minska under hela perioden och uppgår till 2,5 procent 2010, jämfört med fem procent i basscenariot.
Den ekonomiska utvecklingen i högscenariot innebär att för- bättringen av de offentliga finanserna blir än mer påtaglig än i
basscenariot. Statens finansiella sparande 2010 uppgår till drygt sju procent av BNP vilket är nära nog dubbelt så högt som i basscenariot.
För den konsoliderade offentliga sektorn innebär denna utveckling att de finansiella tillgångarna överstiger de finansiella skulderna 2010. Med hänsyn till den ökade andelen äldre under årtiondena därefter är detta eftersträvansvärt.
Förutom eftersläpningsscenariot och högscenariot har utredningen presenterat en känslighetskalkyl av den internationella utvecklingens betydelse för den svenska ekonomin. Denna kalkyl tar fasta på risken för en högre realränta i omvärlden under resten av 1990-talet. Beräkningarna tyder på att Sverige i en internationell jämförelse kan betraktas som ett räntekänsligt land. Ränteförändringen slår i relativt hög grad igenom på Sveriges BNP-tillväxt. Förklaringen är i första hand räntehöjningens inverkan på den inhemska efterfrågan och i mindre grad förändringar i den internationella marknadstillväxten.
' ull", FL-Tll- u-v way.—.'. (HPI; '!LMFI? migrerar-=" malmö inbrrrmzmd . lill”!— -.a ul : "ull' iii-'.',J.'.i'3h-M4b wrimåu'ui tull.-(*IHHVsttZJu-rq
pw. .cn” -.......1lmon..'==t..gfl1..”*mulr_ . '- w. Hi.-.af
” .. .i , -. _- ..u,*t—i'.t'.-.-w-|-...t*--*-rfg' " ””I-". - ut" J...—.a. ' ' "|__ -. nu I * kl.?!" _??lri'_'.5,.'t'.. (frå-lli? |"? ' ”="-' 3
' "" -- ' "L'wavililm
_ 'l." _ ". r.: ni .— _ , - h |. nu."." Mil” ' '.'—' IfI . ! nu.-"" !
I'll-+. !- -. . r Imi": . ' .. lögn ' ' . ' * ' "
O
avbilda-i '- .. in ' . 'n'-inl. .rubf' 'urr; l. a'? "_l—Ari _.-._ ,vi lt. "lé ', wu- Mm - .* m...-.n- ne —nn'm'.l'»'iw :. ut' 9.1. år _ . IW. ".- '.-'_".1..'m MM: IE- Trauma-tr.- !ll_ l's*'l".-'1|1'I".M ' ' hff _ :. 'han i'll-må- alarm.—_ ' ".,. '. "" Llibsu' "” |"'|€ "959?!” "| mr: .|.' "- vm'fpn TIDHJU _ki-ll _ " r.” 51 nu ng url. får!
. & jmf-1,13" l..! ui.,._...,n.=4 15151 1, .u _. ._ . __."H-l._fl'-lt1=" .nu;
' . _ - I- "Ehdi- ll: |'|" .—u—..tt :i. ' " H ' #1 t .— _' . .! ir— _] :ir-"l ' . . . ' : | .-|
. ..
I. ' - "' "" . ' . . . | . I . . " - . . _ ,' || | J-
Den långa Slkten
Del
egnsl neG newline.
.r . "" l- ', H |'| | lll '|- I | ' ' "i | ||' 1 | " T 'i | ... |. .'. . . . |. W ..I | 1 | J'i| | F | ' _ _ lf'l | | 1 '. . | _. | 'l.' | ' .w. F ' tl I .
Den långa sikten
14.1. Inledning
I denna långtidsutredning är slutåret för de långsiktiga scenarierna 2010. Tidsrymden gör bedömningarna osäkra. Samspelet mellan de olika faktorer som bestämmer ekonomins utveckling låter sig knappast förutsägas ens så långt fram i tiden.
Den långa sikten och det offentliga
Likväl fattas det många beslut som kommer att påverka utvecklingen under betydligt längre tid. Investeringar, inte minst i byggnader och infrastruktur, har normalt en väsentligt längre faktisk livslängd. Pensionssystemen — de offentliga lika väl som de kollektivavtalade och individuella — innebär åtaganden som kan sträcka sig upp till 60— 70 år fram i tiden. De kringgärdas av regelverk, som ska göra sådana utfästelser trovärdiga för de människor som är beroende av dem.
En teknik att hantera långsiktiga effekter i ekonomiska kalkyler är att man beräknar nuvärden med hjälp av en diskonteringsfaktor. Ju mindre benägen man är att vänta på den framtida intäkten eller utgiften (bl.a. beroende på den risk som är förknippad med att vänta), desto högre ränta antar man, när diskonteringsfaktom beräknas.
Tablå 14.1 Nuvärde — ett räkneexempel
Utgångspunkten för en nuvärdesberäkning är den realränta man räknar med. Frågan är hur mycket man idag behöver investera för att erhålla ett visst belopp om ett givet antal år. Antag att räntan är fyra procent och att frågan gäller nuvärdet av 1 000 kr om fyra år. Då får man diskonteringsfaktom genom att beräkna
l/l,04'=0,855
Nuvärdet av 1 000 kr om fyra år vid fyra procents ränta är alltså 855 kr. Ju högre realräntan antas bli, desto mindre blir diskonteringsfaktom och nuvär- det.
KAPITEL
Akerlof (1991) sammanfattar empiriska undersökningar som visar att många individer inte gör den sorts rationella bedömningar som teorin förutsätter. Han pekar t.ex. på en tendens att uppskjuta beslut (procrastination), även när detta innebär en välfärdsförlust för den enskilde. Många amerikaners underlåtenhet att spara inför ålderdomen är ett exempel. Den långa siktens krav är ett av de marknadsmisslyck- anden anförts som ett tänkbart skäl för offentliga ingrepp (Ds
' 199453).
Ekonomin, osäkerheten och tröghetema
När den långa sikten ska bedömas är det två delvis motstridiga krafter som måste tas med i beräkningen: å ena sidan ekonomins (och överhuvudtaget samhällets) trögheter, å andra sidan osäkerheten om framtida förlopp.
Det är osäkerheten om framtiden som är den oftast återkommande reservationen, när långsiktiga bedömningar ska göras. Ett exempel på detta är bedömningen av ett EU-medlemskaps konsekvenser för den svenska samhällsekonomin (SOU l994:6).
Reservationema kan lätt skymma det faktum, att ekonomins ut- veckling också är utsatt för en påverkan som består under mycket lång tid och kan urskiljas redan i förväg. De krafter eller förhållanden som svarar för denna påverkan kallas i det följande trögheter.
De kan vara svåra att förändra, och förändringar kan ta flera decennier innan de slår igenom. Några exempel på sådana tröga faktorer är demografin, som behandlades i förra långtidsutredningen (LU 92, avsnitt 7.2), de förändringar som äger rum i miljön (Molan— der, bil. 2) och ett lands geografiska belägenhet och institutionella karakteristika.
Det är ofta svårt att förutsäga hur ekonomin kommer att hantera tröghetemas påverkan. Man vet att de kommer att spela en roll, men inte nödvändigtvis vilken och hur. När samhällsdebatten på 1930-talet oroade sig för arbetskraftsbrist som framtida följd av årtiondets låga födelsetal var det få som anade den kraftigt ökade kvinnliga förvärvs- frekvensen efter andra världskriget.
Kapitlets uppläggning
I detta kapitel är perspektivet längre än det som långtidsutredningarna normalt brukar anlägga. På så lång sikt är det knappast meningsfullt
att spekulera i de komplexa helheternas utveckling. I stället är det beskrivningen och analysen av osäkerheter och trögheter som står i fokus.
— Kapitlet inleds med ett principiellt avsnitt om osäkerheter och olika metoder att hantera dem.
— Sedan står några av tröghetemai fokus. De följande avsnitten behandlar demografin, geografin, miljön och de institutionella förhållandena.
— Kapitlet avslutas med några slutsatser om den långa siktens plats i den ekonomiska politiken.
14.2. Osäkerheten'
Begreppet osäkerhet sammanfattar vad som i själva verket är en rad olika företeelser. Några vanliga distinktioner är dessa:
—- strukturerad eller ostrukturerad osäkerhet. Osäkerheten sägs vara strukturerad, om de olika utfallen kan beskrivas någor- lunda precist. Introduktionen av ny teknik kan få långtgående konsekvenser för levnadsmönster och sociala förhållanden, men vilka är svårt att förutsäga. Sådan osäkerhet är ostrukturerad.
— risk eller egentlig osäkerhet. Förutsättningen för att tala om risk är att osäkerheten inte bara kan beskrivas (dvs. är strukturerad), utan också åsättas sannolikheter och i förekommande fall värderas. Väderprognoser anger olika sannolikhet för olika väderlek om några dagar. Om olika väderlek leder till olika följder av ett beslut som måste fattas i förväg, så är detta ett exempel på risk.
— upplösbar eller genuin osäkerhet. Osäkerheten är upplösbar om den kan minskas genom informationsinhämtning före det beslut som ska fattas. Om man däremot inte kan minska osäkerheten genom att skaffa sig större kunskap anses den vara genuin.
— antagonistisk eller icke-antaganistisk osäkerhet. Om mer än en beslutsfattare är inblandad och de inblandade har motstridiga
' Detta avsnitt bygger på Molander, bil. 2.
intressen, så är osäkerheten antagonistisk. Sådana situationer är t.ex. förknippade med säkerhetspolitiska (militära) beslut, där förband och stater står emot varandra.
Molander behandlar olika metoder att hantera osäkerhet. En möjlighet är att helt enkelt ignorera osäkerheten, och handla som om full kunskap om utfallet ändå förelåg (certainly equivalence). Om man emellertid låter osäkerheten modifiera handlandet, så kan man skilja mellan aktiva och passiva metoder.
De passiva metoderna tar osäkerheten för given. När ett beslut innebär ett oåterkalleligt val och inte går att skjuta upp är detta normalt nödvändigt. Metoderna går då ut på att strukturera olika kriterier för valet mellan olika alternativ och de utfall dessa kan väntas leda till. Beroende på vilka kriterier man väljer kan valen bli helt olika. Inget kriterium är egentligen mer rationellt än det andra, utan valen beror på aktörernas värderingar, dvs. i de beslut långtids- utredningen behandlar ofta på politiska avgöranden.
Kriterierna är formulerade för att kunna tillämpas i en rad olika situationer, inte bara sådana där ekonomiska värden står på spel. De kan emellertid också användas för att t.ex. göra avvägningar då en sparare väljer mellan olika slags tillgångar och de risker som är förknippade med dessa. Spararen kan vilja blanda olika principer vid valet av värdepapper, så att en del av portföljen är vald för att ge så stor säkerhet som möjligt, medan möjligheten till hög avkastning styr en annan del av placeringarna. Att olika principer kan väljas vid olika beslut gäller även för offentliga aktörer.
Några av de viktigaste kriterierna är följande:
— Maximera förväntad nytta. I den mån man kan beräkna sannolikheter för olika utfall väljs det alternativ som ger den största förväntade nyttan.
— Maximin-kriteriet. För varje alternativ bestäms det utfall som ger lägst nytta. Valet faller på det alternativ vars sämsta utfall ger större nytta än något annat altemativs sämsta utfall.
— Minimax-regret-kriteriet. För varje kombination av alternativ och utfall bestäms skillnaden mellan detta alternativ och det bästa alternativet för det utfall som det gäller. Bestäm för varje alternativ det maximala värdet på denna skillnad. Om man väljer det alternativ som har det minsta värdet på detta maxi-
mum, så minskar grunden för besvikelse i efterhand över att man inte valt det alternativ som kunde ha gett det bästa utfallet.
— Mest—sannolika-utfalls—kriteriet. Bestäm för varje alternativ det utfall som är mest sannolikt. Välj det alternativ som ger det största värdet vid det mest sannolika utfallet.
— Maximax-kriteriet. Välj det alternativ för vilket något utfall kan ge större nytta än något annat utfall för något annat alternativ.
Till skillnad från kriterierna vid passiva val syftar de aktiva metoderna till att minska osäkerheten.
Osäkerheten kan reduceras eller elimineras genom att man skaffar sig mer kunskap. Den kan i mer sällsynta fall domineras, t.ex. genom att ett företag som känner sig hotat av ett annat företags innovation köper upp det hotande företaget.
Den kan emellertid också hanteras genom att man tar hänsyn till osäkerheten när man väljer lösningar och utformar system. Robusta eller flexibla alternativ är sådana som utan eller med bara små förändringar fungerar godtagbart inom ett brett spektrum av utfall. Adaptiva lösningar är förberedda för att kunna anpassas i takt med att kunskapsläget förbättras. Man avstår från att låsa beslutet i alla delar och bevarar handlingsfrihet för att minska risken för stora felgrepp.
14.3. Demografin
Historiskt sett är befolkningens sammansättning, storlek och samspel med sin omgivning en av de faktorer som har störst betydelse för om och hur ekonomin utvecklas.
Fogel (1994) belyser vikten av det ökade och jämnare fördelade kaloriintaget i de länder som började industrialiseras under 1800-talet. Dels ökade medellivslängden, dels ökade den arbetsinsats som framförallt den fattigaste delen av befolkningen var fysiologiskt förmögen att uträtta. Åtgärder som påverkar den demografiska utvecklingen slår emellertid igenom med lång fördröjning. Den satsning på den sociala infrastrukturen som inleddes på 1870-talet gav full utdelning först på 1920- och l930-talet.
Långtidsutredningen l992 betonade demografins roll för analysen av arbetskraftens framtida utveckling, och därmed för villkoren för den svenska produktionens utveckling. Under de närmaste årtiondena närmar sig andra OECD—länder den svenska andelen äldre i befolk- ningen, vilket minskar skillnaden i försörjningsbörda mellan Sverige och viktiga konkurrentländer som Tyskland och Japan. Befolkningens
ålderssammansättning har emellertid stor betydelse också i en rad andra avseenden.
Demografin påverkar såväl den privata som den offentliga konsumtionen, men också avvägningen mellan sparande och konsum- tion. Effekterna gäller inte bara dagliga varor och tjänster, utan också åldersrelaterade insatser och investeringar i olika slags infrastruktur, från daghem och skolor till hemtjänst och ålderdomshem. Den svenska befolkningens åldrande jämfört med de andra OECD-ländema kan antagligen förklara en del av den sociala och ekonomiska utvecklingen i Sverige under efterkrigstiden (Wetterberg, 1994; Agell m.fl., 1994).
Demografin kan också ses som en av de variabler som ger stadga åt långsiktiga bedömningar. När en årskull (kohort) väl är född så är det inte mycket mer än krig och migration som kan förändra dess relativa storlek och utveckling, sedan de åldersrelaterade farsotema mist sin betydelse. Förutsägelsema om hur stora grupper som kommer att göra anspråk på pension, sjukvård och äldreomsorg om tjugo- trettio år kan därför göras med någorlunda stor säkerhet.
Men beständigheten är inte total. När bedömningarna avser den framtida demografiska utvecklingen, så är även dessa bedömningar behäftade med osäkerhet. Då det gäller befolkningens storlek är det fruktsamheten och migrationen som försvårar förutsägelser. I det korta och medelfristiga perspektivet är det migrationen som skapar den största osäkerheten, men i ett längre perspektiv har fruktsamheten under 1900-talet varit den faktor som lett till de största variationerna.
För tio år sedan lät Statsrådsberedningen göra en studie av befolkning, samhällsekonomi och välfärd under 2000-talets första sekel (Snickars och Axelsson, 1984). Rapporten påpekar att befolk- ningsprognoserna sedan 1950-talet successivt reviderats nedåt. Den redovisar själv tre alternativ, varav två innebär en minskning av befolkningen och endast ett en svag ökning. Bara något år senare vände födelsetalens utveckling, och med den prognoserna.
Även när det gäller andra grundläggande demografiska variabler finns det en osäkerhet, som kan få stor samhällsekonomisk betydelse. Om t.ex. förändringarna i Östeuropa leder till en markant ökad utvandring har detta stor betydelse för både in- och utvandringslandet. En annan fråga gäller förhållandet mellan sjuklighet och dödlighet, som länge varit någorlunda konstant. Om sjukdomstiden före dödsfallet börjar öka, så har detta stor betydelse för t.ex. sjukvårdens resursbehov.
Osäkerheten ökar ytterligare, när det som i dagligt tal kallas "demografiska" variabler i själva verket är frukten av ett samspel mellan demografin och andra beteenden. Om beräkningarna tyder på att befolkningsutvecklingen framöver skulle leda till en stor anspän- ning på t.ex. pensionssystemet och vården och omsorgen av de äldre, så är det inte säkert att det någonsin blir så.
Långt tidigare kan sådana farhågor leda till ändrade ambitions- nivåer och finansieringsformer. Kalkylema blir i bästa mening "självförstörande". Detta gäller i synnerhet åtaganden knutna till ålderdomen. Åldrandet är lättare att förutse än anspråk som beror på svängande födelsetal.
Ur samhällsekonomisk synvinkel är det försörjningsbördan snarare än befolkningens ålderssammansättning som är den avgörande faktorn. Försörjningsbördan beror emellertid i väl så hög grad på förvärvs- frekvensens utveckling, som i sin tur kan påverkas av en rad andra faktorer. Några av dessa är hur arbetet fördelas mellan hushållen och arbetsmarknaden, hur länge människor väljer att studera samt hur socialförsäkringarna, den offentliga servicen men också individernas preferenser påverkar deltagandet i arbetskraften (avsnitt 10.6).
Analysen i LU 92 gav vid handen att inte minst kvinnornas ökade deltagande i arbetskraften lindrat den demografiska anspänningen på försörjningsbördan. De aktiva åldramas minskade andel fick därmed inte en så negativ inverkan på tillväxten som man kunde ha befarat.
Den omvända utvecklingen är emellertid inte utesluten. Den svenska förvärvsfrekvensen bland kvinnor och äldre är internationellt sett hög. Om arbetslösheten i kombination med förändringar i socialförsäkringarna och den sociala servicen leder till en minskning av förvärvsfrekvensen, så skulle detta få ett starkt genomslag i långtidsutredningens beräkningar.
14.4. Geografin
Rummet är ofta försummat i den ekonomiska analysen, trots att ekonomisk geografi och kulturgeografi är näraliggande discipliner. En vanlig motivering är att råvaromas minskade kostnadsandel och effektivare transportmedel inneburit att de avståndsrelaterade kost- naderna minskat. En annan tänkbar förklaring kan vara svårigheten att fånga geografins betydelse i traditionella ekonometriska modeller.
Geografins betydelse inskränker sig emellertid inte till frågan om avstånd och transporter. Lokaliseringen av olika verksamheter har fler följder för ekonomiemas utformning och utveckling. Krugman (1991) menar att hypotesen om tilltagande skalfördelar kan användas för att förklara städers och regioners specialisering. Tillgången till yrkes- kunnig arbetskraft och närheten till specialiserade stödfunktioner gör det ofta lönsamt för en verksamhet att söka sig till områden dit lik- artade eller besläktade verksamheter redan tidigare sökt sig.
Sådana skalfördelar kan få särskilt stor betydelse vid omvand- lingsskeden och leda till långvariga skillnader i olika regioners utveckling. Förändrade betingelser tar ofta tid att slå igenom. Å andra sidan kan en specialisering som bryts få desto kraftigare ekonomiska konsekvenser. Krugman illustrerar sina resonemang med framväxten av nordöstra USA:s industriella bälte i slutet av l800-talet och början av 1900-talet, och överflyttningen till södra och västra USA under de senaste årtiondena.
NUTEK:s genomgång av Sveriges ekonomiska geografi (bil. 5) vittnar också om hur regioner specialiserar sig och präglas av olika branschers utveckling. Nedgången i Bergslagen och östra Småland och stagnationen i sydvästra Skåne är nära förknippad med svårigheter för järn och stål, träindustri och varv. Omvänt uppstår nya specialiser- ingar undan för undan, t.ex. när inforrnationsintensiva verksamheter samlas i och runt Stockholm.
Det är naturligtvis också geografin som ger den regionala integrationen dess tyngd i den internationella ekonomiska utveck- lingen. Avståndens minskade roll återspeglas i att det är marknaderna snarare än produktionsförutsättningarna som man i första hand försöker integrera. Företagen kan hämta insatsvaror från hela världen, men många av dem strävar efter att lägga sig så nära så stora avsättningsmarknader som möjligt.
Tabell 14.1 Mentala avstånd mellan Sverige och andra länder
Avståndsindex Norge 0,5 Danmark 3,3 Finland 8,5 Storbritannien 14,8 Tyskland 17,7 Schweiz 20,7 Österrike 22,4 Nederländerna 23,4 USA 25,3 Kanada 27,1 Belgien 3 1,7 Frankrike 34,8 Spanien 38,2 Australien 39,2 Italien 39,9 Portugal 47,5 Japan 59,5 Turkiet 71,6 Brasilien 74,0 Mexiko 74,2 Argentina 78,2 Chile 79 2
v
Källa: Nordström (1991).
På samma sätt spelar relationerna till de nära grannländerna en nyckelroll för Sveriges ekonomi. Denna roll begränsar sig inte till handeln och investeringarna, utan påverkar också t.ex. arbetsmark- naden och det akademiska utbytet. Förhållandet till verksamheter i EES-ländema är centralt för det svenska näringslivet. Nordströms (1991) undersökning av drygt 100 svenska företagsledare understryker närhetens betydelse för det "mentala avståndet", geografiskt men även språkligt och kulturellt.
Avståndens betydelse är emellertid inte oföränderlig. Den påverkas av tekniska förändringar. Dessa kan i sin tur förändra förutsätt- ningarna för hur företagen och näringslivet organiserar sig (Coase, 1937).
— Järnvägen blev förutsättningen för att knyta samman produk- tionsförutsättningar till processer och förde nya marknader inom räckhåll för hugade producenter. I Sverige sträcktes stambanan bitvis vid sidan av gamla befolkningscentra och handelsvägar, och bidrog till uppkomsten av nya städer.
— Inforrnationsspridningen har fått allt snabbare kanaler till sitt förfogande. Många verksamheter har blivit mindre känsliga för avstånd än de tidigare var, vilket påverkat så skilda inslag i det ekonomiska livet som råvaruförsörjningen och forskningen. De
nya teknologierna förändrar också företagens strukturer, t.ex. när datoriseringen gör det möjligt att flytta administrativa stödrutiner närmare produktionen eller när den mobila telefonin gör det lättare för små företag att nå och nås av sina kunder.
Ekonomin påverkas också av samspelet mellan geografin och institutionella förhållanden. Den förra långtidsutredningen konstate- rade att Sveriges relativa lägesnackdelar förstärks av att EG:s inre marknad avskaffar gränskontrollerna, och därmed reducerar trans- porttidema på kontinenten. Om Sveriges egna gränskontroller kvarstår spelar i detta sammanhang bara en marginell roll (LU 92, s. 286). Tysklands enande och omvälvningen av de andra tidigare planekono- miema runt Östersjön har förändrat förutsättningarna för handels- mönstren i Europa, och inte minst för grannlandet Sverige.
Nationella politiska ingripanden kan förändra de geografiska be- tingelserna för näringslivet. Jämvägamas utbyggnad är det oftast anförda exemplet, även om vägarna sannolikt haft väl så stor betydelse under de senaste årtiondena. Det gemensammai båda fallen är dock att det tog lång tid innan ekonomin vande sig vid de nya förutsättningarna och utnyttjade den nya kapaciteten fullt ut. Denna tidsutdräkt innan ekonomin tar till sig nya teknologier spelar en viktig roll i Schöns (bil. 3) hypotes om återkommande cykler.
Det karakteristiska för dessa ingrepp är att de ofta satt det nationella enandet i första rummet. Det svenska transportsystemet är centrerat kring Stockholm, och liknande mönster präglar de flesta andra länders infrastruktur. Törnqvist (1993) har uppmärksammat hur pass sparsamma kontakterna över Öresund egentligen är idag. Trafiken är framförallt en trafik mellan Sverige och Danmark, inte ett utbyte mellan grannregionema. Bron över Öresund åstadkommer en påtaglig förändring av de geografiska förutsättningarna, även om det kan ta tid innan de möjliga välfärdsvinsterna realiseras.
I det långa perspektivet står öppningen österut och förbindelsen över Öresund för nya möjligheter för Sverige att utnyttja. Avståndet till de köpstarka marknaderna i Västeuropa (och ännu längre bort, i Nordamerika och Ostasien) kvarstår emellertid som en svensk nackdel. Den understryker behovet av att stärka det svenska näringslivets dragningskraft på verksamheter som inte är avståndsberoende, och av att utnyttja den nya informationsteknologins möjligheter att övervinna geografins betydelse. Minskade transportkostnader är överlag gynnsamma för den svenska ekonomins utveckling.
14.5. Miljönz
Såväl 1990 som 1992 års långtidsutredningar ägnade betydande uppmärksamhet åt samspelet mellan hushållningen med naturens resurser och den ekonomiska utvecklingen (LU 90, kap. 12; LU 92, kap. 10). Den senare pekade i sina slutsatser på den växelverkan som finns. Tillväxten kan leda till miljöproblem, men skapar också nya möjligheter att lösa dem.
Molander (bil. 2) belyser frågan om miljöproblemen som restrik- tion på den långsiktiga ekonomiska politiken. Vilka miljöproblem kan få stor betydelse för ekonomins långsiktiga utveckling, och vilka åtgärder är lämpliga för att hantera dem?
Jämfört med andra frågor som utredningen behandlar är flera miljöproblem påtagligt långsiktiga. Belastningar byggs långsamt upp och blir kritiska först efter lång tid. Omvänt kan åtgärder för att förbättra situationen ofta slå igenom först med betydande fördröjning. , Molander söker identifiera problem vilkas ekonomiska konsekven- ser kan motsvara en procent av BNP eller mer. Av de ämnen han tar upp framstår klimatfrågan som i särklass störst. Försurningen upp- märksammades tidigt och har särskild vikt för Sveriges del. Av- fallsproblematiken kan få stora ekonomiska återverkningar, särskilt om den ses i ett kretsloppssammanhang. Frågan om den biologiska mångalden har tilldragit sig stor uppmärksamhet.
Genomgången är inte uttömmande. Bland de problem som inte behandlas nämner bilagan ozonnedbrytande substanser, där beslut om åtgärder är fattade, och övergödsling av mark och vatten, som har flera drag gemensamma med försurningen och i någon mån samman- faller med denna.
Den ekonomiska tillväxtens effekt på miljön har inte bara att göra med att ekonomin växer och tar mer resurser i anspråk. Tillväxten påverkar miljön via flera mellanliggande faktorer:
— Konsumtionens sammansättning förändras. I fattiga länder kan det leda till ökad förslitning — t.ex. genom att fler bilar föro- renar luften — medan ökad efterfrågan i redan rika länder tenderar att rikta sig mot mer "immateriell" konsumtion, t.ex. utbildning och vård.
2 Avsnittet bygger på Molander (bil. 2).
— Miljön blir själv en del av efterfrågan när standarden ökar. Om denna efterfrågan ska kunna tillgodoses ställer det ofta krav på offentliga ingripanden, vilket i sin tur ställer krav på funger- ande institutioner.
— Ekonomisk tillväxt har ofta ett starkt samband (inte nödvän- digtvis enkelriktat) med en högre utbildningsnivå, vilket påverkar flera av de beteenden som har betydelse för miljön. En högre utbildningsnivå ökar också mottagligheten för information som syftar till att påverka värderingar och bete- endemönster, och gör därmed normpåverkan potentiellt mer betydelsefull som styrmedel.
— Konsumtionen och påfrestningarna på miljön hänger ofta samman med befolkningstillväxten. Statistiskt sett minskar nativiteten när tillväxten ökar. En långsammare befolkningstill- växt kan ha större betydelse för att t.ex. minska olika slags utsläpp än många ekonomiska och administrativa styrmedel. Å andra sidan påverkar en lägre befolkningstillväxt ofta konsum- tionsmönstret, varför effekterna är komplexa och svåra att säkert fastställa.
— Den förändrade teknologin som följer med tillväxten har betydelse för miljöbelastningen. Om teknologiutvecklingen sker under tryck att minska miljöpåverkan kan en period av tillväxt leda till att miljökrav snabbare slår igenom.
En viktig gemensam nämnare för de behandlade problemen är det internationella samspelets betydelse, både för problemens uppkomst och för effektiva åtgärder. Det globala sammanhanget är mest påtagligt när det gäller klimatfrågan, men spelar en viktig roll även för försurningen — större delen av nedfallet kommer från andra länder, merparten av de svenska utsläppen hamnar någon annanstans — och för den biologiska mångfalden, som är störst i tropiska områden.
Frågan om problemens betydelse som restriktion på den ekono- miska politiken kompliceras av att det inte bara är de ekologiska systemens reaktion på störningar som är svår att förutsäga, utan också de ekonomiska. I den mån man kan enas om vilka mål som är rimliga av miljöskäl, så återstår svårigheten dels att bedöma hur stora åtgärder som krävs för att nå detta mål, dels vad dessa åtgärder kommer att betyda för den ekonomiska utvecklingen. Det är också viktigt att skilja mellan kostnaderna för de skador som problemen kan vålla och finansieringen av de åtgärder som kan vara motiverade.
Den sammanfattande bedömning Molander gör är följande:
På 30-40 års sikt kan den sammanlagda restriktionen från miljöområdet beräknas motsvara fem procent av BNP. Om bruttonationalprodukten antas öka med två procent om året skulle den efter 30 år vara omkring 85 procent högre utan miljörestriktionen, 80 procent högre med den. Den årliga tillväxttakten skulle vara drygt 0,15 procent lägre med restrik- tionen än utan. Molander bedömer osäkerhetsfaktom uppåt eller nedåt till 2, dvs. restriktionen kan visa sig motsvara mellan två och tio procent av BNP.
Förutsättningen är att de åtgärder som vidtas är ekonomiskt effektiva. Historiskt sett har denna förutsättning sällan varit uppfylld. Beträffande exempelvis klimatfrågan baseras kost- nadsberäkningama på en koldioxidskatt som tillåter maximal flexibilitet vid valet av åtgärder. Skulle den förda politiken innefatta subventionssystem med protektionistiska inslag kan kostnaden bli väsentligt högre. Detsamma gäller de övriga problemen.
Med medelhög ambitionsnivå fram till mitten av nästa sekel uppskattas kostnaderna för att påverka drivkrafterna bakom den förstärkta växthuseffekten till några procent av BNP. Detta är antagligen den miljörestriktion som kommer att ha störst betydelse för den ekonomiska utvecklingen under de närmaste årtiondena. Konsekvenserna av en förstärkt växthuseffekt är potentiellt allvarliga, men osäkerheten om hur de kan komma till uttryck är ännu stor.
Detta talar för att man bör söka adaptiva lösningar, dvs. samla kunskap för att efter hand utforma så träffsäkra insatser som möjligt. Så länge osäkerhetema är så stora som i dag bör ansträngningarna inriktas på sådana åtgärder som är motiverade även av andra skäl. Till dessa hör ändrade skatteregler för resor i, till och från tjänsten, minskning av snedvridande energisub- ventioner, kostnadseffektiva projekt för ökad energieffektivitet samt åtgärder för att påverka konsumtionsmönster (t.ex. val av hastighet vid bilkörning). I andra hand bör Sverige söka etablera samprojekt för att minska utsläpp med länder i Östeuropa och det tidigare Sovjetunionen.
Tidigare ekonomiska utvärderingar av försurningens effekter gav vid handen att dessa i första hand drabbar människors hälsa, i andra hand tekniska system (korrosion). Ekologiskt
relaterade skador (skog, fiske) var betydligt mindre. Sedan dess har hälsoeffekten antagligen minskat, åtminstone för svensk del, p.g.a. minskade utsläpp och förbättrad stadsluft. De mål som Naturvårdsverket föreslagit för belastningen på miljön av olika försurande ämnen fordrar kraftigt minskade nedfall.
En undre gräns för kostnaden för de åtgärder som krävs för en 70-procentig minskning av nedfallet har uppskattats till några tiondels procent av BNP på europeisk basis, men den faktiska kostnaden kan vara högre. Huvudåtgärdema är utsläppsreduktioner, kalkning och vitaliseringsgödsling (sjöar, skog). Utvecklingen mot effektiva lösningar i internationell regi har kommit längre än när det gäller växthuseffekten. Kalkning och vitaliseringsgödsling bör i huvudsak finansieras genom avgifter på emissioner eller av berörda ägare. Argumenten för skattefinansiering är svaga.
— Förlusten av biodiversitet (biologisk mångfald) är i första hand ett globalt problem, så länge man ser det som en fråga om att bevara en så stor samlad genresurs som möjligt. Däremot är de svenska biotopemas roll mindre, eftersom Sverige p.g.a. upprepade nedisningar har mycket få endemiska arter (dvs. sådana som inte finns på något annat håll).
Kommersiella och ideella lösningar finns på vissa bevaran- deproblem och bör utnyttjas där de är tillämpbara. Offentliga insatser måste ses och bedömas i ett globalt perspektiv. Även om ett internationellt engagemang förutsätter att man når upp till en viss miniminivå inom sina egna gränser måste man ta hänsyn till att hoten mot biodiversiteten är större och allvar- ligare i andra delar av världen. Utgångspunkten måste vara att rädda så mycket biodiversitet som möjligt inom den resursram man bestämmer sig för. Då kan det vara mer kostnadseffektivt att finansiera insatser på andra håll.
14.6. Institutionerna
I kapitel 6 behandlades frågan om institutionernas betydelse för den ekonomiska utvecklingen, som framförallt uppmärksammats av den ekonomisk-historiska forskningen (Rosenberg och Birdzell, 1991; North och Thomas, 1993). Dessa forskares tes är att stabila rättsregler och politiska institutioner skapar en säkerheti den ekonomiska miljön, som underlättar förnyelse och stimulerar satsningar på det nya.
Institutionernas och den politiska sfärens roll för ekonomin har emellertid även betydelse i ett kortare perspektiv.
— Den kanske viktigaste — men ofta outtalade — aspekten på in- stitutionernas roll är deras betydelse för att strukturera politiska och byråkratiska beslut. Anand (1993) ger en översikt över de ibland påtagliga avvikelser från rationellt beslutsfattande som påvisats, när man empiriskt prövat de axiom som är utgångs- punkten för bl.a. ekonomisk teori. Genom att fastslå regler för beslut och handläggning kan man främja en så rationell avvägning som möjligt mellan olika alternativ.
— Den s.k. public choice-skolan har spelat stor roll för analysen av hur institutionerna spelar sin roll i ekonomin. Olson (1965) analyserar de organiserade intressenas roll i ekonomin, och betonar enskilda aktörers och gruppers egenintresse som förklaring till ekonomisk-politiska beslut på olika områden. Den norska maktutredningen påvisade att samspelet mellan näringsliv, förvaltning och politiska organ kunde skapa "jämtrianglar", som förhindrade ett samhällsekonomiskt rationellt beslutsfattande inom viktiga områden.
— Flera studier har behandlat samspelet mellan den konkreta uyormningen av olika institutioner och processer å ena sidan och den ekonomiska politikens måluppfyllelse å den andra. De första studierna gällde centralbankema och prisstabiliteten. Persson (1993) går igenom denna diskussion och tillämpar den på svenska förhållanden. Analysen har så småningom vidgats till att även omfatta de olika statsmakternas utformning och samspel (Grilli m.fl., 1991) och budgetprocessens uppläggning (Molander, 1992).
Ekonomikommissionen (SOU 1993:16) ägnade en förhållandevis stor del av sina överväganden åt frågan om hur de politiska insti- tutionerna och deras omgivning kunde förändras, så att villkoren blir mer gynnsamma för en långsiktigt uthållig ekonomisk politik. De konkreta lösningar utredningen föreslog kritiserades av en del remissinstanser (Ds l993z8l, 1993), men frågan är befogad även ur Iångtidsutredningens perspektiv.
De konstitutionella förhållandena påverkar ramarna för det ekono- misk-politiska beslutsfattandet, men de är ofta mycket svåra att ändra. Den svenska författningsreformen i början av 1970-talet skedde utan den press av politiska, militära eller sociala omvälvningar, som ofta utlöst förändringar av staters styrelseskick. För svensk del ansluter sig
1809 års grundlagar eller 1917 års rösträttsreform närmare till det senare mönstret.
De konstitutionella problem som Ekonomikommissionen och andra uppmärksammat är bl.a. följande:
— Den långt drivna proportionaliteten i det svenska valsystemet kan orsaka besvärliga majoritetsförhållanden.
— De enskilda riksdagsutskottens starka ställning vid utgiftsbeslut innebär att det är svårt att få en samlad behandling av ekono- misk-politiska paket som inbegriper åtgärder på flera olika områden.
— Riksdagen år oförhindrad att ta nya beslut om utgifter, utan krav på att anvisa finansiering av dessa.
— Beskattningsrätten är uppdelad på staten, landstingen, primär- kommunema och de kyrkliga kommunerna.
De institutionella tröghetema begränsar sig inte till de konstitu- tionella frågorna om hur offentliga beslut fattas och verkställs.
— I Sverige har de stora organisationerna traditionellt spelat en viktig roll. Arbetsmarknadens förhållanden är till stor del reglerade genom avtal snarare än genom lagstiftning. Organisa- tionerna har också haft stor betydelse för t.ex. jordbrukets reglering (Rothstein, l992).
— En mindre uppmärksammad faktor är "kårernas" betydelse inom viktiga samhällsområden. Med "kår" menas i detta fall homogena yrkeskategorier, som är utbildade för verksamheten inom bestämda yrkesområden. När dessa verksamheter ligger inom den offentliga sektorn har kårerna ofta fått en viktig roll inte bara när det gäller att tillhandahålla de tjänster som efterfrågas, utan också när det gäller administrationen och beredningen av beslut om resursernas tilldelning och använd- ning. Det gäller t.ex. för utbildningsväsendet, sjukvården och försvaret.
Det ligger knappast inom långtidsutredningens område att anvisa åtgärder för att förändra dessa förhållanden. Vid avvägningen av olika anspråk på det demokratiska systemets utformning är samspelet med ekonomin bara en av flera faktorer att ta hänsyn till.
De institutionella förhållandenas självständiga roll ska inte heller överdrivas. I en kritisk genomgång av forskningen om centralbankema ifrågasätter Posen (1993) att oavhängigheten i sig skulle ha någon större betydelse för inflationstakten. Såväl centralbankernas autonomi som prisstabiliteten kan snarare ses som olika uttryck för starka antiiflationistiska intressen i de länder där man urskilt sådana samband. Det är således tveksamt om institutionella förändringar "ensamma förslår som medel att öka prisstabiliteten.
14.7. Den långa sikten i den ekonomiska politiken
I avsnitt 14.2 behandlades olika slags osäkerhet och sättet att hantera dem. Den osäkerhet som vidlåder långsiktiga bedömningar är sällan strukturerad, dvs. det är svårt att precisera sannolikheten för olika utfall, trots de trögheter som påverkar utvecklingen. Till en del kan dock osäkerheten vara upplösbar, i den meningen att man kan öka kunskapen om olika tänkbara utfall.
Vid enskilda beslut kan den passiva metodens olika kriterier vara tillämpbara. De blir särskilt viktiga om ett beslut är svårt att ändra i efterhand — t.ex. investeringar i fysisk infrastruktur — eller måste fattas så snart som möjligt, t.ex. för att avbryta en icke önskvärd utveckling.
Underlaget och alternativen vid sådana beslut är förhållandevis givna. Det är då rimligt att kräva att förslagsställare och beslutsfattare systematiserar sina bedömningar av vilka alternativ och utfall som är aktuella, och redovisar vilka kriterier man låtit styra sitt val. En så tydlig genomgång är idag ovanlig.
Långtidsutredningen uppehåller sig emellertid vid processer och trender snarare än vid enskilda beslut. I detta perspektiv är det de aktiva metoderna att hantera osäkerhet som spelar störst roll. Då ställs ofta frågan om hur man vid beslutstillfället ska kunna utforma olika offentliga system och ingripanden så att de blir så flexibla och/eller robusta som möjligt.
En sådan strävan närmar sig de passiva metodernas maximin-krite- rium, med dess tonvikt på att undvika riktigt ofördelaktiga utfall. Om beslutet innebär oåterkalleliga låsningar och inte låter sig uppskjutas är detta en rimlig framgångsväg. En sådan inriktning kan också motiveras av de institutionella svårigheterna att förändra offentliga system och ingrepp, när de väl blivit etablerade.
Ett förhållningssätt som genomgående betonar vikten av att redan från början undvika ofördelaktiga utfall riskerar emellertid att bli i överkant försiktigt. Kostnaden för att tidigt avskärma framtida valmöjligheter kan bli hög. Därför kan adaptiva lösningar ofta framstå som det mest rationella alternativet, dvs. man dröjer med avgöranden och vägval för att vinna större kunskap och utarbeta fler alternativ. Förutsättningen för att en sådan strategi ska fungera är emellertid att det finns resurser tillgängliga för att vidta åtgärder, om detta visar sig nödvändigt.
I detta kapitels långa perspektiv finns det en rad faktorer som ökar osäkerheten om ekonomins framtida utveckling. Det är viktigt att dessa beaktas, när utredningens scenarier används som besluts- underlag. De förändringar som osäkerhetema kan leda till är inte bara negativa:
— En viktig faktor är tekniska innovationer. Ibland har förut— sägelser om den tekniska och naturvetenskapliga utvecklingen på tio-tjugo års sikt varit förvånansvärt träffsäkra, men däremot har det varit svårt att förutspå den nya teknikens ekonomiska och sociala inverkan. En ny teknologi kan skapa helt nya förut- sättningar för olika länkar i ekonomin, så som t.ex. ångmaski- nen och förbränningsmotom gjorde (Schön, bil. 3). Från det att en ny teknologi introduceras kommersiellt kan det emellertid ta flera årtionden innan alla dess möjligheter upptäckts och utnyttjats (Rosenberg, 1994). Därför är det t.ex. ännu svårt att förutsäga hur informationsteknologin kommer att påverka ekonomins och den sociala organisationens utveckling.
— Omkastningar i relativpriser kan förändra förutsättningarna för
produktionsprocesser och investeringar. Om de sker plötsligt och är tillräckligt stora kan stömingen få betydande följder, som t.ex. oljeprishöjningen 1973 eller den svenska realränte- chocken i början av 1990-talet.
— Ekonomin både påverkar och påverkas av förändringar i värde-
ringsmo'nster och livsstilar. I avsnitt 14.6 behandlades kvinnor- nas övergång från arbete i hushållen till arbete på marknaden, där utvecklingen påskyndats av samspelet mellan nya värde— ringar och förändringar i ekonomin. Ett annat exempel är boen- det, där låga relativpriser underlättat en stadig ökning av ensamboendet (avsnitt 3.4). De senaste årens ökade relativkost- nader för boende kan bidra till nya eller nygamla mönster, som i sin tur får återverkningar på stora delar av ekonomin.
— Vid ekonomiska analyser förutsätter man ofta att de störningar som beror på politiska osäkerheter är övergående och försum- bara. 1 ett historiskt perspektiv har emellertid politiska kriser — i synnerhet krig — haft betydande och långvariga ekonomiska återverkningar. Vare sig perspektivet är 15 eller 50 år är det för långt för att politiskt orsakade störningar ska kunna negligeras.
— Ekonomins institutioner är inte beständiga. Mellankrigstiden innebar guldmyntfotens sammanbrott, efterkrigstidens utveck- ling har påverkats av Bretton Woods-systemets och den euro- peiska växelkursmekanismens (ERM) uppgång och fall. Den internationella frihandeln har breddats och systematiserats, inte minst genom GATT:s utvidgning. Företagens och kapital- marknademas internationalisering under de senaste årtiondena har radikalt ändrat förutsättningarna för staternas ekonomiska politik.
— Under de kommande årtiondena är utvecklingen i Central— och Östeuropa en av de faktorer som är svårast att förutsäga. Sveriges direkta handel med dessa länder är visserligen liten, men utbytet med de forna planekonomiema kan påverka hela Västeuropas utveckling. Det gäller inte bara handel och investe- ringar, utan också arbetsvandring och vidgade marknader.
Betydelsen av den osäkerhet som dessa faktorer skapar stannar inte vid de beslut som direkt påverkas av dem. För statens och den offentliga sektorns del är denna osäkerhet viktig även när det gäller utformningen och inriktningen av de samlade åtagandena. Ju större del av de framtida resurserna som intecknas eller läses av offentliga åtaganden, desto svårare blir det att anpassa ingreppen till upp- kommande behov.
I de närmaste årens perspektiv har utredningen betonat den stora osäkerhet som gäller t.ex. för arbetsmarknadens utveckling (kap. 8) och stabiliseringspolitikens effekter (kap. 12). Liksom på miljöpoli- tikens område talar denna osäkerhet i första hand för adaptiva lös— ningar, dvs. åtgärder som är motiverade även av andra skäl, medan man samlar kunskap som kan ligga till grund en bedömning av om det behövs mer omfattande ingrepp.
Ur den långa siktens perspektiv är det generellt sett viktigt att på alla områden väga in hur valet mellan olika alternativ påverkar statens och hela den offentliga sektorns handlingsfrihet. Enskilda system bör i möjligaste mån utformas så att de kan utvärderas och omprövas med
jämna mellanrum. Långsiktiga åtaganden bör så smidigt som möjligt — ibland automatiskt — kunna anpassas till strukturella störningar i samhällsekonomin.
Sådana hänsyn behöver awägas mot det behov av långsiktiga och stabila spelregler, som den institutionella tillväxtteorin betonar (kap. 6). Ur stabiliseringspolitisk synvinkel kan det vara en fördel om en del av de offentliga intäkterna och utgifterna motverkar konjunk- turella svängningar (kap. 11 och 12).
Hur svår den avvägningen är att göra beror åtminstone delvis på hur omfattande de offentliga ingreppen är. Ju större del av resursan- vändningen som redan är reglerad, desto större blir rimligen effektivi- tetskraven på ytterligare offentliga insatser. Om däremot åtagandena (inkl. skuldsättningen) inte är större än att staten utan allvarliga störningar kan öka Skatteuttaget, upplåningen eller på andra sätt påverka resursfördelningen, så ökar detta den offentliga sektorns möjlighet att utforma eller bidra till adaptiva lösningar när nya behov uppkommer.
Det ligger i den enskildes intresse att staten följer en sådan hand- lingslinje, snarare än att den långt i förväg gör i överkant generösa utfästelser om framtiden. Om staten intecknar sin handlingsfrihet, så betyder en påfrestning stora risker antingen för att spelreglerna abrupt ändras eller att andra angelägna behov inte kan tillgodoses.
Ur denna synvinkel vore det en rimlig regel att nya beslut inte bör inteckna framtida tillväxt. Nya system bör utformas så att de blir hållbara även om tillväxten uteblir eller resurserna t.o.m. minskar. Om ekonomin växer bör de statliga och kommunala systemen och regle- ringarna inte öka i samma takt. Med växande och någorlunda jämnt fördelade reala resurser är det möjligt för fler medborgare att själva ta ansvar för en större del av det som hittills varit offentliga åtagan- den.
En sådan regel innebär inte nödvändigtvis att de offentliga åtagandena verkligen kommer att bli mindre än idag. Syftet är snarare att motverka den motsatta utvecklingen — att dagens beslut tvingar på morgondagens verklighet alltför stora låsningar.
Skulle resurserna öka mer än vad de försiktiga konstruktionerna förutsatt kan de då beslutande generationerna mycket väl finna, att det fortfarande vore mest angeläget att använda tillskottet för olika offentliga insatser. Att bedriva utgiftspolitik i förväg är dock van- skligt. Att konsumera på framtida räkning är inte heller hållbart i längden. Den långa siktens krav på den samlade ekonomiska politiken är att denna ska stärka den framtida resursbasen, inte nöta ner den.
Tabeller
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
2.7 2.8 2.9 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4.1 4.2 4.3
4.4
Strukturomvandlingen 1990-2010 Försörjningsbalans och nyckeltal 1994-2010 Vissa makroekonomiska nyckeltal Makroekonomiska obalanser 1982 och 1993 Hushållens disponibla inkomster Inhemsk slutlig efterfrågan 1990-1993 Arbetsmarknad
Arbetslöshetens struktur. Arbetslöshet för vissa grupper i förhållande till den genomsnittliga arbetslösheten Några arbetsmarknadsmåtti förhållande till EU Arbetsproduktivitet i näringslivet Välfärdsbrister. Andelen i befolkningen 18-75 år med olika "välfärdsproblem" 1968, 1981 och 1991 Nytillkomna och förlorade arbetstillfälleni näringslivet 1985-l992 Varuproduktionens och sysselsättningens tillväxt och fördelning 1970-1993 Tjänsteproduktionens och sysselsättningens tillväxt och fördelning 1970—1993
Försörjningsbalansens förändring 1970-1993 Privat konsumtion efter ändamål Offentlig konsumtion fördelat på olika ändamål 1990 Hushållens konsumtion av "välfärdstjänster" som andel av BNP 1990 Arbetsmarknadsregionemas karakteristika 1991 Exportandelar för några OECD-länder 1990 Export- och importandel 1992 i olika varu- producerande sektorer Exportens fördelning på olika sektorer 1980
och 1992 Basnäringamas andel av nettoexporten av varor i några europeiska länder 1991
16 30 42 47 49 49 53
54 55 58 65 71 76 78 83 84 86 87 91 103 105 106
107
4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
4.10 4.11 4.12
5.1
5.2
5.3 5.4 5.5 6.1 6.2 6.3 7.1 7.2 7.3 7.4
7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 7.12 7.13 7.14
7.15 7.16 7.17
Sveriges export och import av varor fördelad på marknader 1980-1993 Utlandsfakturering för de 19 mest internationaliserade svenska koncemerna Export- och importandel i olika tjänstesektorer 1980-1992 Antal anställda i svenska industriföretag utomlands och i Sverige De största svenska företagen efter antal utlands- anställda 1992 Svenska direkta investeringar i utlandet 1981-1992 Utlandsägande inom svenskt näringsliv 1962—1993 In— och utflöden av direktinvesteringar 1980 och 1990 Omfattningen av det finansiella systemet. Bruttoförändringar mellan olika sektorer 1992-12-31 Några grundläggande storleksmått på kapitalmarknaden 1993-12-31 Omsättningen på penning— och valutamarknaden Icke statliga kapitaltransaktioner Bankernas utlåning till icke finansiella företag BNP per capita 1870-1989 i 17 industriländer Human Development Index Bruttonationalprodukt och nationalförmögenhet Regional BNP—tillväxt Utvecklingen i Danmark, Norge och Finland Utvecklingen i OECD-området 1993-1998 Världsmarknadens utveckling i olika sektorer 1990-2010 Arbetsproduktiviteten 1970-2010 Arbetsutbudets och befolkningens utveckling Kommun- och Landstingsförbundens baskalkyler Offentlig konsumtion 1993 Ränta och ECU-index Hushållssektoms finanser Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal F örsörjningsbalansen och vissa nyckeltal 1975-2010 Strukturomvandlingen 1990-2010 Antal sysselsattai varuproducerande sektorer i OECD länderna 1970-1991 Sysselsättning, reallöner och privat konsumtion Den offentliga sektorns transfereringar Den offentliga sektorns finansiella sparande
108
109
110
113
114 115 116
118
130
132 151 161 164 168 184 185 195 197 202
203 206 211 214 215 217 220 222 228 233
236 240 242 245
7.18
8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7
8.8 9.1
9.2 9.3
9.4
9.5 9.6
9.7 9.8 9.9 9.10 9.11
9.12 9.13
9.14 9.15 9.16 10.1 10.2
10.3 10.4
Utvecklingen av privat och offentlig konsumtion 1994-2010 Arbetslösheten efter kön och ålder Arbetslösheten efter utbildningskategorier Arbetslöshetsinflöde och arbetslöshetstider Arbetslösheten i OECD-länderna Nedgång i arbetslösheti OECD-länderna Långtidsarbetslösa Faktisk arbetslöshet och NAIRU i OECD- länderna Ungdomars relativlöneri Sverige 1968-1991 Vinstens andel av förädlingsvärdet i tillverkningsindustrin 1955-1991 Investeringarnas andel av förädlingsvärdet 1964-1992 Variationen i investeringarnas andel av förädlingsvärdet 1964-1992 Venture capital-bolagens satsningar i olika utvecklingsfaser Befolkningens utbildningsnivå 1991 Tekniska och naturvetenskapliga högskole- examina 1991 Utbildningspremier i Sverige 1968-1991 FoU-verksamhet i svenskt näringsliv 1991 Samarbetsavtal mellan företag fördelat på samarbetsform Patentspecialiseringi olika länder och branscher 1978-1991 _ Energitillförsel och slutlig energianvändning 1993 samt prognos för år 2005 Medlemsföretagens krafttillgångar 1993 Löne- och prisutveckling inom byggnadsindustrin och övrig industri Sysselsatta inom byggproduktionen 1990-1993 Prognos för byggnadsverksamheten 1994-1998 Samband mellan sysselsättningen i olika storleks- grupper och privat konsumtion 1980-1992 Förklarande faktorer till förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande 1990-1993 Den offentliga sektorns finansiella sparande och nettotillgångar Finansiell skuldsättning 1994 Sammanställning av budgetförstärkande åtgärder 1995-1998
247 256 258 259 264 265 266
268 281
310 311
312
320 323
324 327 336 338 342
347 348
371 372 374 383 394
396 398
405
10.5
10.6
10.7
10.8
10.9 10.10
10.11
10.12
11.1 11.2
11.3
11.4
11.5 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5
13.6 13.7 13.8 13.9
14.1
Förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter Nominell BNP-tillväxt och implicit ränta på den offentliga sektorns räntebärande skulder Beslutade och aviserade skatteförändringar 1991-1998 fördelade på ikraftträdandeår Avgifters täckningsgrad för olika kommunala verksamheter 1991 Offentliga transfereringar till hushåll 1993 Offentliga transfereringar till företag från staten, socialförsäkringssektorn och kommunerna Offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1960-1992 Beräkningar av krav på arbetsinkomst före skatt för att överstiga socialbidragsgräns Sverige i förhållande till EU 12 Sverige i förhållande till EU vad gäller budget, rådsröster och parlament Medlemsländemas brutto- och nettobidrag per capita till EU:s budget samt Sveriges beräknade brutto- och nettobidrag per capita till EU:s budget 1992 Sammanfattning av olika former av beslutsfattande inom olika områden inom EU EU:s budget Ränta på S-års statsobligation 1994-1998 Försörjningsbalans och nyckeltal 1994-1998 Arbetsmarknaden 1998-2010 F örsörjningsbalans och nyckeltal 1998-2010 Förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter 1994-2010 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2010 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 2010 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2010 Utvecklingen i Sverige och i OECD vid 1,5 procentenheter högre realränta globalt Mentala avstånd mellan Sverige och andra länder
406
407
411
416 421
428
433
443 462
463
463
465 467 503 505 508 509
511 512 513 513
517 531
Diagram
2.1 2.2 2.3
2.4
2.5
2.6 2.7
2.8 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4.1
4.2
5.1 5.2
5.3 5.4
5.5 5.6 5.7 5.8
Realiserade realräntor Finansiellt sparande i olika sektorer Finansiellt sparande i staten och den offentliga sektorn Den offentliga sektorns finansiella skuldsättning i Sverige och OECD Arbetslösheten i Sverige, USA, EU och OECD 1970-1993 Antal sysselsatta 1960-1993 Skillnad i tillväxt, inflation och sparande mellan OECD och Sverige Hushållens disponibla inkomster Nyföretagande och konkurser 1985-1993 Konsumtionens utveckling 1970-1993 Bruttoinvesteringar 1970-1993 Bruttoregionalproduktens utveckling 1972-1991 Regional socio-ekonomisk profil 1990 Regional ålders- och utbildningsstruktur Regionala inkomster och "köpkraft" 1990/1991 Industrivaruexporten i förhållande till industri- produktionen 1970-1993
Sveriges utgående och ingående direktinvesteringar 1981-1994 Kapitalmarknaden De internationella finansmarknadernas utveckling under 1980-talet Utlåning till allmänheten Prisutvecklingen på olika fastighetstyper i relation till konsumentprisindex Bankernas resultat 1981-1993
Nominalränta och realiserad realränta
Hushållens inflationsförväntningar Räntemarginaler
46 48
50
51
55 56
57 62 82 85 88 93 96 97 99
104
112 131
148 152
153 154 156 157 163
6.1 6.2
7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6
7.7 7.8
7.9 7.10 7.11 7.12 7.13 7.14 7.15 7.16 8.1
8.2 8.3 8.4 8.5
8.6 8.7
8.8 8.9 8.10 8.11 8.12 8.13
BNP per capita 1950 och BNP-tillväxt 1950-1985 i 24 OECD-länder BNP per capita 1950 och BNP-tillväxt 1950-1985 i 57 länder
Sveriges bytesförhållande 1950-2010 Bruttosparandet uppdelat på sektorer Hushållens sparkvot 1980-1998
Hushållens skuldkvot Relativ enhetsarbetskostnadi industrin 1970-1998 Underliggande utbud och reguljär sysselsättning i förhållande till befolkningen 16-64 år Export i förhållande till BNP Export i förhållande till bruttoproduktion i olika sektorer Antalet arbetade timmar i näringslivet 1970-2010 Export från olika sektorer 1990 och 2010 Den offentliga sektorns utgifter Skattekvoten
Offentlig konsumtion Den offentliga sektorns finansiella sparande Den offentliga sektorns finansiella nettoställning Privat konsumtion Arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder i Sverige, 1963—1994 Sysselsättningsförändringar i olika näringsgrenar, 1980-1983 och 1990-1993
Arbetslösheten bland 16-19 år och 20-24 år, 1970-1994 Arbetslösheten och arbetskraften fördelade efter utbildningskategori, 1993 Långtidsarbetslösa sex månader respektive tolv månader 1976-1994 Medelarbetstidens utveckling 1970-1993 Andelen deltidsarbetande män och kvinnor 1976-1994
Beveridgekurvan.
Arbetslöshetens persistens och anställningsskydd Lönespridningeni Sverige 1958-1993 Arbetsmarknadspolitiki olika länder l992 Arbetslösheten i EU, USA och Sverige 1970-1993 Arbetslösa och långtidsarbetslösa fördelade efter utbildningskategori 1993
172
172 204 212 218 219 223
225 229
230 235 237 23 8 241 243 244 244 246
254
255
257
258
260 261
262 273 279 280 284 288
296
9.1
9.2 9.3
9.4 9.5
9.6
9.7 9.8 9.9 9.10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5
10.6
10.7
12.1 12.2
13.1 13.2 13.3 13.4 13.5
Förändringen av total faktorproduktivitet i näringslivet exklusive fastighetsförvaltning 1970-l992 Kapitalkvot och kapitalintensiteti näringslivet (exklusive bostadssektorn) 1970-1992 Förutsättningar att bedriva lönsam verksamhet i Sverige jämfört med andra länder Näringslivets FoU-utgifter 1981-1992 Offentlig infrastruktur exklusive elektricitets- anläggningar i Sverige 1960-1993 Offentliga investeringar 1985 och BNP-tillväxt per sysselsatt 1980—1990 i 13 industriländer Prisnivån i Sverige relativt EU 1990 och 1991 Bygginvesteringarnas andel av BNP 1950-1993 Total byggverksamhet 1950-1993 Byggverksamhetjämfört med 15 procent av BNP Den offentliga sektorns sparande BNst utveckling till 1999 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Utvecklingen av offentliga utgifter 1950-1993 Andelen med förtidspension i procent av befolkningen i olika åldrar Matris avseende finansiering och produktion av välfärdstjänster Genomsnittliga synliga marginaleffekter i procent för inkomstklasser 1989, 1994 och 1998. Helårs- och heltidsanställda Faktisk och trendmässig bruttonationalprodukt Utvecklingen av bruttonationalprodukten 1970-1994 i Sverige och sammanvägt för 14 OECD-länder Total arbetslöshet 1980-2010 Arbetade timmar i näringslivet 1970-2010 BNP-utveckling till 2010 Den offentliga sektorns finansiella sparande Den offentliga sektorns finansiella nettoställning
306
312
318 335
353
356 363 369 370 375 391 395 405 418
425
436
448 474
485 506 507 510 511 514
ö.". HW imisemmimm lh'ldrlblä'bsgriiiäuhläi i " ' . $sum—samt...... orimliga isviltrgrrhin BM T' tä'nl'. pr r ..—r. .... ! "Hi '..' 14.'.'.'t?t"'.ä .Etdl-f-Ot'é'lii' : litet-it.,grhun ilarirmrrrlleimnil f:..i tr.-'allntiqnä l :it'r. 'gi'» L mainstream—imamen s'aiehblm) .' . ? Mitt-Mavi man svårt-edit tr— anamma-roi! 9.178 ' i'" '.'th'llL'"... *: Afa-$$!” H'iitim'fäfn Wiimlii salteri! tm 1 Hus. in?! ELMIM'I'WI mingel-Jr]?! Zi-i'VliE'dl'll'lfii/i '. .5 k. lrtwaiuimlatarwitiuläuu ammar.; a.m.-.ne- rru '.'..d.r.g.'.."1 relationer artium-r? musmattan. MME—W ria-tl ätit maninte. vill naturum BHE .7 E... :MUM1MW' hö Willi-08?! beat.-merga var; 5535. '! 11.821 rliiåöäluUEFMML wall'råmmn'i var mer !WMHFI tre-laban tmgnhsmvnlggw UTE -- .. ...-...... 'HÅEWLWI MWWQMHW ETE 10 man mahutmim sittt-lättsamt] men "th ' : ".' .'.'=. rw'm..a agilt-aila MG EM 1” S'uLL '. m! - - 'Qi'gl ll'r: gnilrtnavm azclltltl 2:05. 1.” iittfäillåtgritfml'rmmalni mm!—JW sgihru'iio "”Da & l £- . ' . ' "'" tt!!! :twmmmhmmh nsgnhtiaarru ?. H um .'iivu-inmb'tmimtm mim tilluft. :'rlwi iam: a...". r mina sill.» & mammans .it ! .'. marinan mmm m.mm "ett. 11ng ' '.r' i _ Wii." lqilratznttjjab'räluv va r .a 1644...de Wowwee albinism. ll'iå'l- IQMMIHWMHJ: '$?! 'imablramoalni nn
M..”- ”510—.”. . * -|. MWMIH' dåd-'- _mal-I i-Vt. Iwunohemmd giaaämbns'ir 11.10 denna?! '.' ' Mmmm våmmen—ut)
n' 'E'åwmskm nghavZIMQI-OTGI 2811. . år'a.11'+-rll'—'15.aw.ii ::..-ul'Jd—rmtmmw bot ."irv '."vl t'" ' BHE-9291 taflaöuuthe inre'!" roa r. MudeiWGDF-l '.wnqim't'mråmwmi. ora. '" "mW-:|"! deltid-==” '- 'WJHW'EthnHim—qltifi
HZ . Jimhi'nitqe nlleianmrii annaler. astrar—3110 med M 835 gumman—.men amanie-z is giltneflo nad ii århuwltlaiit'teun run. .'. :(:chruv mMy-Jyuj här: " ..': rrc—spridning: :. .' 'inte. 5de ?Qää-Li'iä'l' .,.l Gllr_'_'1fll._]':.'|£t;llimr inkl: ..'IJ' J...]... rim :: |". .*lr'hclé'iE-Ll'reh'nli I .":I |. Lif—il. 'Jui'l =tur-". 1971"! 1'3'1'1 23.13 s,.J-i-Jufbr—J . ..h 'Llil'zii-ifaL'utr—ltläatörnolad; nit.! utbildning?-zman. Iuris .
Tablåer
4.1 5.1
10.1 10.2
12.1 14.1
Icke kurssäkrad ränteparitet Viktiga beslut för utvecklingen på kreditmarknaden efter 1980 Den offentliga sektorns skulduppbyggnad Tillväxtens sammansättning och dess effekter på de offentliga finanserna Den svenska nominella räntans bestämningsfaktorer Nuvärde — ett räkneexempel
125
150 397
403 479 523
. ' am.-iluämäl. '. ..'. | i
' ...inte ...-".. ..e
' '”" U.": ;..11':
aj "fitygyloä ., .:.'.='-it . ".:A'l .' ll . '#' Wälurl...131_r.i.fjj 13]
:" . .'im'u""'il1.1'_.'—;111"..5,Pf'i
" liv'ltirii .1' ";! ' . .. '. '_1 'n
"annat.-inn 3.1-':" '.t—l ' I .
Referenser
Aaron, H. (1990), Discussion in: Munnel (red.) Is there a Shortfall in Public Capital Investment?, Federal Reserve Bank of Boston Conference series No. 34 Abramovitz, M. (1956), "Reasorce and Output Trends in the United States since 1870", i American Economic Review, vol. 46 No. 2 Abramovitz, M. (1989), Thinking about Growth. Cambridge Univer- sity Press, Cambridge Mass Agell, J. (1992), "Det svenska skattesystemet", i Södersten, B. (red) Den Offentliga sektorn, SNS förlag Agell, J., Lindh, T. och Ohlsson, H. (1994), "Tillväxt och offentlig sektor", i Ekonomisk Debatt, nr 4/1994 Ahlroth, S., Björklund, A. och Forslund, A. (1994), "Värdet av svensk utbildning. Vad säger marknaden?" i Ekonomiska rådets årsbok 1993 Akerlof, G.A. (1970), "The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism", i Quarterly Journal of Economics 84 Akerlof, G.A. (1991), "Procrastination and Obedience", i American Economic Review vol. 81 :2 Akerlof, G.A. och Yellen, J. [red], (1986), "Eficiency Wage Models of the Labour Market", Cambridge, University Press Alesina, A. och Rodrik, D. (1994), "Distributive Politics and Econo- mic Growth", i Quarterly Journal of Economics, Maj Alesina, A. och Perotti, R. (1993), The Politics of Growth: a Survey. Stencil Alogoskoufis, G.S. och Manning, A. (1988), "On the Persistence of Unemployment", i Economic Policy, No. 7 AMS (1994), Arbetsmarknadsutsikterna 1994 och 1995. Rapport från utredningsenheten 94:1 Anand, P. (1993), Foundations of Rational Choice under Risk, Clarendon Press, Oxford Andersson, G. (1994), Fruktsamhetsutvecklingeni Sverige 196]- 1992, redovisad som kalenderårsindex,Promemoria, Demografiska av delningen, Stockholms universitet
Andersson, H., Atlestam, B., Dreborg, G. m.fl. (1993), T eknikpolitik för tillväxt — åtgärder för bättre utnyttjande av teknologisk kom- petens, bilaga 2 till SOU 1993:16 Andersson, 1. och Gustafsson, B., (1992), Fattigdomsfällor, Ds l992z25, Rapport till expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Andersson, T., Braunerhjelm, P., Carlsson, B. m.fl. (1993), Den långa vägen, Industriens utredningsinstitut Andersson, T. och Fredriksson, T. (1993), Sveriges val, EG och direktinvesteringar, bilaga 7 till SOU 1993:06 Anxo, D. (1991), "Arbetstidens längd och produktiviteten", i Kapital- bildning, kapitalutnyttjande och produktivitet, Expertrapport nr 4 till SOU 1991:82 Anxo, D. och Bigsten, A. (1989), "Working Hours and Productivity in Swedish Manufacturing", i Scandinavian Journal of Economics, Vol 91 Arai, M., Fölster, S., Lantto, K. m.fl. (1988), "En ny mikrogrund för makroteorin", i Ekonomisk Debatt, nr 6/1988 Archibugi, D. och Pianta, M. (1992), The Technological Specializa— tion of Advanced Countries, Kluwer Academic Publishers Aronsson, T. (1994), "Skattereformens effekter på arbetsutbudet — några resulta ", i Ekonomisk Debatt nr 2/1994 Arrow, Kenneth J. (1962), "The Economic Implications of Learning by Doing", i Review of Economic Studies 29 Aschauer, D. (l989a), "Is Public Expenditure Productive?" i Journal of Monetary Economics, Vol 23 Aschauer, D. (1989b), "Public Investment and Productivity Growth in the Group of Seven", i Economic Perspectives, No. 5 Assarsson, B. (1989), Prisbildning på industriella marknader. En empirisk undersökning av prissättningen i den svenska tillverk- ningsindustrin, SNS Förlag Assarsson, B. (1993), "Livscykelhypotesen, konsumtion och stabilise- ringspolitiken i Sverige", i Ekonomisk Debatt, nr 7/1993 Assarsson, B. och Olsson, C. (1993), Makroekonomiska chocker och ekonomisk struktur — en jämförelse mellan Sverige och EG- länderna, bilaga 2 till SOU 1993:06 Atkinson, A. och Micklewright, J. (1991), "Unemployment Compen— sation and Labor Market Transititions: A Critical Review", Jour- nal of Economic Literature XXIX Atkinson, A.B. och Mogensen, G.V., [red.], (1993), Welfare and Work Incentives. A North European Perspective, Clarendon Press, Oxford Attanasio, O.P. och Browning, M. (1992), Consumption over the Life Cycle and over the Business Cycle, stencil, Stanford University
Avregleringsdelegationen (1994), Avreglering för tillväxt och fler jobb, rapport till regeringen, maj Axelsson, R. (1989), Svensk arbetsmarknadsutbildning, Umeå Economic Studies, No. 197, Umeå universitet Backteman, T. och Herin, J. (1993), Småföretagen och bankerna, stencil, SAF Baldwin, Richard, E. (1989), "The Growth Effects of 1992", i Economic Policy No. 9 Baldwin, Richard, E. (1992), "Measurable Dynamic Gains from Trade", i Journal of Political Economy 100 (l)
Bankstödsnämnden (1993), Verksamhetsberättelse 1 maj — 30 juni 1993 Barnett, H.J. (1979), "Scarcity and growth revisited", i Smith K. (red.), Scarcity and Growth Reconsidered, Johns Hopkins, Balti- more Barr, N. (1992), "Economic Theory and the Welfare State: A Survey and Interpretation", i Journal of Economic Literature, Vol. XXX Barro, R. (1991), "Economic Growth in a Cross-Section of Countri- es", i Quarterly Journal of Economic, Maj Baumol, W. (1967), "Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis", iAmerican Economic Review, Vol. 57 Baumol, W. (1986), "Productivity Growth, Convergence and Welfare: What the Long-Run Data Show", i American Economic Review, December Baumol, W. (1990), "Entrepreneurship: Productive, Unproductive or Destructive", i Journal of Political Economy, vol. 98 Bean, C. (1994), "European Unemployment: A Survey", i Journal of Economic Literature, vol. XXXII Bean, C., Layard, R. och Nickell, S. (1986), "The Rise in Unemploy- ment: A Multi-Country Study", i Economica (Supplement), vol 53, No. 2 Becker, G. (1975), Human capital. Columbia University Press, New York Behrenz, L. (1993), Effekt- och effektivitetsanalyser av 1987 års personalförstärkning till arbetsförmedlingen, Licentiatavhandling, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet Bengtsson, C. och Kallin, M. (1993), En anpassning till EG:s tekopolitik, bilaga 1 till SOU l994:6 Berg, C. (1992), Optimal Investment and Option Values under Risk- Aversion with Empirical Evidence from Swedish Manufacturing, Department of Economics, University of Stockholm, Akademitryck Berg, L. och Bergström, R. (1991), A Quarterly Consumption Function for Sweden 1970-1989, Research Report 91-5, Statistiska avdelningen, Uppsala universitet
Berg, L. och Bergström, R. (1993), Consumption, Income Wealth and Household Debt —— An Econometric Analysis of the Swedish Experience, Working Paper 1993:12, Uppsala universitet Berggren, C. (1993), The Volvo Experience -— Alternatives to Lean Production in the Swedish Auto Industry, Macmillan, London Bergman, L., Heikensten, L. och Lundgren, S. (1991), "Långtids- utredningarnas metodik och roll i den ekonomiska politiken", i Ekonomisk tillväxt och utveckling, SNS förlag Bergqvist, R. (1992), "Valutamarknadeni april 1992", i Penning- & Valutapolitik 199224 Bergström, T. och Blomquist, S. (1993), The Political Economy of Subsidized Day Care and Labor Supply, Stencil, University of Michigan och Uppsala universitet Bergström, V. och Södersten, J. (1990), "Skattepolitiken och före- tagens investeringar", i Agell, J., Mäler, K-G. och Södersten, J., (red.), Ekonomiska perspektiv på skattereformen, Ekonomiska rå- det Bernanke, B. (1993), "Credit in the Macroeconomy", i FRBNY Quartely Review Spring 1992-93 Berndt, E. och Hansson, B. (1992), "Measuring the Contribution of Public Infrastructure Capital in Sweden", i Scandinavian Journal of Economics, Vol. 94 Bertola, G. (1990), "Job Security, Wages and Employment", i European Economic Review No. 34 Bertola, G. (1992), "Labor Turnover Costs and Average Labor Demand", i Journal of Labor Economics No. 10 Birch, D. (1979), The Job Generation Process, MIT Program on Neighborhood and Regional Change BIS (1993), 63rd Annual Report, Bank for International Settlements, Basel Bishop, M. and Kay, J. (1988), Does Privatization Work? Lessons from the UK. London Business School Björklund, A. (1981), Studies in the Dynamics of Unemployment, EFI,
Stockholm Björklund, A. (1986), "A Comment on the Wage Structure and the
Functioning of the Labour Market", i Siven, C-H (red), Unemploy- ment in Europe, Timbro Björklund, A. (1989), Evaluation of Labour Market Training Pro- grams — The Swedish Experience, Industriens utredningsinstitut Björklund, A. ( l992), "Långsiktiga perspektiv på inkomstfördel- ningen" i Björklund, A och Fritzell, J. Inkomstfördelningens ut- veckling, bilaga 8 till Långtidsutredningen l992
Björklund, A. (1993), "Unemployment in Sweden" i Björklund, A. och Eriksson, T. (red.), Unemployment in the Nordic Countries, North-Holland, Amsterdam Björklund, A. och Moffitt, R. (1987), "The Estimation of Wage Gains and Welfare Gains in Self-Selection Models", i The Review of Economics and Statistics, Vol. LXIX, No. 1 Björklund, A. och Holmlund, B. (1991), "The Economics of Unem- ployment Insurance: The Case of Sweden", i Björklund, A., Have- man, R., Hollister, R. och Holmlund, B., Labor Market Policy and Unemployment Insurance, Oxford University Press Björklund, A. och Regnér, H. (1993), "Humankapitalteorin och utbildning på arbetsplatserna", i le Grand C., Szulkin, R. och Tåhlin, M. (red.), Sveriges arbetsplatser — Organisation, personal- utveckling, styrning, SNS Förlag Blanchard, 0. J. och Summers, L. H. (1986), "Hysteresis and the European Unemployment Problem", i Fischer, S., NBER Macro- economic Annual 1986, Cambridge, Mass, MIT Press Blomström, M. och Kokko, A. (1994), Home Country Efects of Foreign Direct Investment: Evidence from Sweden, Working Paper No. 3, Janary 1994, Working Paper Series in Economics and Finance, Stockholm School of Economics Blomström, M. och Lipsey, R. (1992), The Competitiveness of Countries and their Multinational F irms, Research paper No. 6484, Ekonomiska forskningsinstitutet, Handelshögskolan, Stockholm Blomström, M. och Wolff, E. (1990), Corporations and Productivity Convergence in Mexico, New York University Research Paper No. 6392 Bolin, O., Swedenborg, B., Andersson, Y. m.fl. (1992), Mat till EG- pris?, SNS Förlag Bolton, J.' [red.], (1972), Small Firms, Her Majestyis Stationery Office, London Bourdet, Y. och Persson, 1. (1993), "Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet", i SOU l993z43, Politik mot arbetslöshet Braunerhjelm, P. (1991), Svenska underleverantörer och småföretag i det nya Europa — Struktur, kompetens och internationalisering, IUI, Stockholm Bruno, M. och Sachs, J. (1985), The Economics of Worldwide Stagflation, Oxford, Basil Blackwell Bruzelius, N. m.fl. (1993), Svensk järnvägspolitik — En kritisk granskning, SNS Förlag Buchanan, J. och Tullock, G. (1962), The calculus of Consent, University of Michigan Press, Ann Arbor
Burrows, R. (1991), "The Socio-Economic Anatomy of the Brittish Petty Bourgeoisie: a Multivariate Analysis", i Burrows R. (red.), Deciphering the Enterprise Culture: Entrepreneurship, Petty Capitalism and the Restucturing of Britain, Routledge, London Byggentreprenörema (l994a), Fakta om Byggandet 1994 Byggentreprenörema (l994b), Byggandet 1993-1998. Trender och möjligheter Bäckström, U. (1993), "Tillgångspriser och stabiliseringspolitik", i Ekonomisk Debatt 5/1993 Calmfors, L. (1992), Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, Seminar Paper no. 522, IIES, Stockholms universitet Calmfors, L. (1993), De institutionella systemen på arbetsmarknaden och arbetslösheten, bilaga 4 till SOU 1993:16 Calmfors, L. (1994a), Active Labour Market Policy and Unemploy- ment — A Framework for the Analysis of Crucial Design Features, Seminar Paper No. 563, IIES, Stockholms universitet
Calmfors, L. (1994b), "Unemployment Experiences? An Introduc- tion", i Swedish Economic Policy Review, No. 1-2 Calmfors, L. och Driffill, J. (1988), "Bargaining Structure, Corpora- tism and Macroeconomic Performance", i Economic Policy, No. 6 Calmfors, L. och Forslund, A. (1990), "Wage Formation in Sweden" i Calmfors, L. (red), Wage Formation and Macroeconomic Policy in the Nordic Countriesz, Oxford University Press Calmfors, L. och Forslund, A. (1991), "Real-Wage Determination and Labor Market Policies: The Swedish Experience", i Economic Journal No. 101 Calmfors, L. och Nymoen, R. (1990), "Real Wage Adjustment and Employment Policies in the Nordic Countries", i Economic Po- licy, No. 11 Campbell, J.Y. och Mankiw, N.G. (1991), "The Response of Con- sumption to Income: A Cross-Country investigation", i European Economic Review, No. 4/1991 Carling, A. och Markowski, A. (1994), Konjunkturläget, Konjunktur- institutet, maj Carling, K., Edin, P-A., Harkman, A. och Holmlund, B. (1994), Unemployment Duration, Unemployment Benefits and Labor Market Programs in Sweden, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet Carlsson, F., Johansson, M., Persson, L-O. m.fl. (1991), "Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner — Nya indelningar för regionala analyser", i SCB/ER U Information om arbetsmarknaden 199l:7
Caves, D. and Christensen, L. (1980), "The Relative Efficiency of Public and Private F irms in a Competitive Environment: The Case of Canadian Railroads", i Journal of Political Economy, No. 88 Cecchini, P. (1988), The European Challenge, Comission of the European Communities, Aldershot Chirinko, R. (1993), "Business Fixed Investment Spending: Modeling Strategies, Empirical Results, and Policy Implications", i Journal of Economic Literature, December 1993 Coase, R. (1937), "Varför finns det företag?", sv. övers. [1992] i Företaget, marknaden och lagarna, Ratio Coase R. (1960), "The problem of social cost", i Journal of Law and Economics. Vol. 17. Coe, D. och Helpman, E. (1993), International R&D Spillovers, International Monetary Fund, Working Paper 1993/84 Davidsson, P. (1989a), "Entrepreneurship — and After? A Study of Growth Willingness in Small Firms", i Journal of Business Venturing, No. 4 Davidsson, P. (1989b), Continued Entrepreneurship and Small Firm Growth, Ekonomiska Forskningsinstitutet, Stockholm Davidsson, P., Lindmark, L. och Olofsson, C. (1994), Dynamikeni svenskt näringsliv, Studentlitteratur, Lund De Long Bradford, J. (1986), "Productivity Growth, Convergence and Welfare: Comment", i The American Economic Review, No. 5 Deiaco, E. (1993a), Halkar Sverige efter? — Sveriges position i det globala patentlandskapet, IVA-R; 402, Stockholm Deiaco, E. (1993b), Profit jfom Innovation — A Comparison of Swedish and Japanese Intellectual Property Management, IVA, Stockholm ' Denison, E. (1985), Trends in American Economic Growth 1929— 1982. The Brookings Institution, Washington D.C. Domar, E. (1946), "Capital expansion, rate of growth and employ- ment". Återgiven i: Essays on the theory of economic growth. Oxford University Press, New York 1957 Dornbusch, R. (1976), "Expectations and Exchange Rate Dynamics", i Journal of Political Economy, No. 6 Dosi, G., Pavitt, K. och Soete, L. (1990), The Economics of Technical Change and International Trade, Harvester Wheatsheaf Ds Ju 1979:1, Vägar till ökad välfärd. Betänkande av särskilda näringspolitiska delegationen Ds 1992:16, Ekonomisk och monetär union. Det ekonomisk-politiska samarbetet inom EG efter Maastricht och följderna för Sverige, F inansdepartementet Ds 1992:44, T rafikavgifter på samhällsekonomiska villkor, Utbild- ningsdepartementet
Ds 1992:109, R&D for Swedish Industrial Renewal. A Study for Policy Makers and Industry Strategists, Utbildningsdepartementet
Ds 1993168, Kommunal inkomstutjämning — alternativa modeller, Finansdepartementet
Ds 1993:81, Remissvaren på Ekonomikommissionens förslag, Finans- departementet Ds 1994:22, Kvalitets- och produktivitetsutvecklingeninom sjukvården 1960-1992, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Ds 1994:23, Kvalitet och produktivitet — Teori för kvalitetsjusterade Produktivitetsmått, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Ds 1994:24, Den ofentliga sektorns produktivitetsutveckling, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Ds 1994:34, Internationella jämförelser och svenska perspektiv — statistiskt underlag för Agenda 2000, Utbildningsdepartementet Ds l994:40, Statens roll inom vård och omsorg, Socialdepartementet Ds l994z53, Motiv för ofentliga åtgärder, Finansdepartementet Ds l994z56, Skolans kostnader, produktivitet och resultat — En branschstudie, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Ds 1994:81, En Social Försäkring, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Ds l994:9l, Rätten till förtidspension och sjukpenning, Socialdeparte- mentet Ds 19942133, Nettokostnaderför transfereringar i Sverige och några andra länder, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), F inansdepartementet
Ds l994:l35, Skatter och socialförsäkringar över livscykeln — En simuleringsmodell, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet
Dufwenberg, M., Koskenkylä, H. och Södersten, J. (1994), "Manufac- turing investment and taxation in the Nordic countries", i Scandi- navian Journal of Economics, No. 3 Easterlin R. (1974), "Does Economic Growth Improve the Human Lot?", i David, P. (red.), Nations and Households in Economic Growth, Academic Press, New York The Economist (l992), Fear of Finance, September 19th 1992 Edin, P-A. (1989), Individual Consequences of Plant Closures, Studia Oeconomica Upsaliensia 15 Edin, P-A. och Holmlund, B. (1991), "Unemployment, Vacancies and Labour Market Programmes: Swedish Evidence", i Schioppa, F.P. (red.), Mismatch and Labour Mobility, Cambridge University Press
Edin, P—A. och Holmlund, B. (1992), The Swedish Wage Structure: The Rise and Fall of Solidarity Wage Policy?, Working Paper 1992:13, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet Edin, P-A. och Holmlund, B. (l993a), "Avkastning och efterfrågan på högre utbildning", 1 Ekonomisk Debatt 1/1993 Edin, P-A. och Holmlund, B. (1993b), Efekter av anställningsskydd, bilaga till SOU 1993:32 Edqvist, C. (1993), Innovationspolitik för förnyelse av svensk industri, Tema T Rapport 333, Universitetet i Linköping Eisner, R. (1988), "Extended Accounts för National Income and Product", i Journal of Economic Litterature, Vol XXIV, december
Ek, T. (1994), Våga, växa, vinna. Ledarskap för mindre företag, Ekerlids förslag Eklund, K. (l993a), Vår ekonomi. En introduktion till samhällseko- nomin, Tiden Eklund, K. (1993b), Hur farligt är budgetunderskottet? SNS förlag Eklund, K. [red.], (l993c), En "skattereform"för socialförsäkringar?, ESO, Publica Elmeskov, J. och MacFarlan, M. (1993), Unemployment Persistence i OECD Economic Studies, No. 21 Elmeskov, J. (1994a), High and Persistent Unemployment:Assessment of the Problem and its Causes, Working Paper, No. 132, OECD Elmeskov, J. (1994b), Nordic unemployment in a European perspec- tive, stencil, OECD Englund, P. (1990), "Financial Deregulation in Sweden", i European Economic Review, No. 34 Engström, L., Löfgren, K-G. och Westerlund, 0. (1988), Intensified Employment Services, Unemployment Durations and Unemploy- ment Risks, Umeå Economic Studies, No. 186 EPO (1993), Charting a course-rejlections on the future of the European Patent System, maj, European Patent Office Eriksson, T., Suvanto, A. och Vartia, P. (1990), "Wage Formation in Finland" i Calmfors, L. (red), Wage Formation and Macroecono- mic Policy in the Nordic Countries, Oxford University Press
EU-kommissionen (l993a), "The Economic and Financial Situation in Denmark" i European Economy, No. 6 EU-kommissionen (l993b), "Broad Economic Policy Guideleness and Convergence Report" i European Economy No. 55 EU-kommissionen (1994), "EC Agricultural Policy for the let Century" i European Economy, No. 4 Eurostat (1993), Comparisons in real terms of the aggregates of ESA Eurostat (1994), Basic statistics of the Community, 31:a upplagan
Fazzari, S., Hubbard, G. och Peterson, B. (1988), Financing Con- straints and Corporate Investment, Brookings Papers on Econo- mic Activity, 1:1988 Feldt, K-O. (1991), Alla dessa dagar: I regeringen 1982-1990, Norstedts Fields, G. and Jakubsen, G. (1993), New evidence on the Kuznets curve, Cornell University Finansministeriet (1993a), Economic Policy and Prospects in Finland 1993-1997, Helsingfors Finansministeriet (1993b), Finansredegörelse 1993, Köpenhamn Finansministeriet (l994a), F inansredegörelse 1994, Köpenhamn Finansministeriet (1994b), The Danish Economy, Medium Term Economic Survey, Köpenhamn Finans- och tolldepartementet (1993), Long-Term Programme 1994- 1997, Oslo Finans- och tolldepartementet (1994), Nasjonalbudget 1995, Oslo Fisher, I. (1933), "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions", i Econometrica 1 Flam, H. och Horn, H. (1989), Ekonomiska konsekvenser för Sverige av EG.-s inre marknad, bilaga 2 till långtidsutredningen 1990 FN (1992), World Investment Report FN (1993), Economic Survey of Europe in 1992/93 Fogel, R.W. (1994), "Economic Growth, Population Theory, and Physiology: The Bearing of Long-Term Processes on the Making of Economic Policy", i American Economic Review vol. 84:3 Fors, G. och Svensson, R. (1994), R&D in Swedish Multinational Corporations, Working Paper no. 406, IUI Forslund, A. (1992), "Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik", bila- ga 7 till Långtidsutredningen 1992 Forslund, A. och Krueger, A.B. (1994), An Evaluation of the Swedish Active Labor Market Policy: New and received Wisdom, NBER No. 4802 Foster, CD. (1992), Privatization, Public Ownership and the Regu- lation of Natural Monopoly, Cambridge, Blackwell Fredriksson, C. (1993), De nya nordiska företagen, Eurofutures Freeman, R. (1988), "Labour Market Institutions and Economic Performance", Economic Policy, April Fritzell, J. ( l992), "Ojämlikhets- och fattigdomsutveckling under 1980-talet: Sverige i internationell belysning" i Björklund, A. och Fritzell, J. Inkomstfördelningens utveckling, bilaga 8 till Långtids— utredningen l992 Fritzell, J. (1994), Fördelningsefekter av ofentlig konsumtion, Ds 1994:86, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet
Fritzell, J. och Lundberg, O. red. (1994), "Välfärdsförändringar 1968- 1991", i Vardagens villkor, Brombergs Fukao, M. (1993), International Integration of Financial Markets and the Cost of Capital, OECD Working Papers No. 128 Fölster, S. (1990), Den Ojfentliga sektorn, bilaga 26 till 1990 års långtidsutredning Fölster, S., Barkman, C., Meyerson, E. m.fl. (1993), Sveriges system- skifte i fara?, Industriens Utredningsinstitut Fölster, S. (1994a), Konsten att (av)reglera i samhällets tjänst, Industriens Utredningsinstitut Fölster, S. (1994b), Kompetenskonto — ett förslag till fiansiering av livslångt lärande ", i Ds 1994:20, Utbildningskonton Fölster, S. och Lindström, E. (1993), Sveriges ofentliga sektor i europeisk konkurrens, bilaga 6 till SOU 1993:6 Galor, 0. and Zeira, J. (1993), "Income Distribution and Macroecono- mics" i Review of Economic Studies, januari Garfinkel, [red.] (1982), Income-Tested Transfer Program. The Case for and Against, Academic Press Gertler, M. (1988), "Financial Structure and Aggregate Economic Activity: An Overview", i Journal of Money, Credit and Bank- ing, Vol. 20, No. 3 Gordon, R.J. (1981), "Output Fluctuations and Gradual Price Adjust- ment", i Journal of Economic Literature, No. 2 Gramlich, E. (1994), "Infrastructure Investment: A Review Essay", i Journal of Economic Literature le Grand, C. (1993), "Karriär- och utvecklingsmöjligheterna på de interna arbetsmarknaderna",i le Grand, C., Szulkin, R. och Tåh- lin, M. (red.), Sveriges arbetsplatser — Organisation, personal- utveckling, styrning, SNS Förlag le Grand, C. (1994), "Löneskillnadernai Sverige: förändring och nuvarande struktur", i Fritzell, J., Lundberg, O. Vardagens villkor, Brombergs Granstrand, O. och Sigurdson, J. (1993), The Role of Patenting in Technology Commercialization: a Study of Patent Management Practicies in some Large Japanese Corporations and a Compari- son with Sweden, Chalmers tekniska högskola och Universitetet i Lund Greenaway, D. och Hine R.C. (1990), Intra Industry Specialisation, Trade Expansion and Economic Adjustment in the European Economic Space, Working Paper No. 281, Industriens utrednings- institut Grilli, V., Masciandaro, D. och Tabellini, G. (1991), "Institutions and Policies", i Economic Policy No. 13/1991
Grossman, G. and Helpman, E. (1991), Innovation and Growth in the Global Economy. MIT Press, Cambridge Mass. Group of Ten (1993), International Capital Movements and Foreign Exchange Markets. A Report to the Ministers and Governors by the Group of Deputies
Gustafsson, B. (1994), "Transfereringamas effekter på arbetsutbudet och annat beteende", i Ekonomisk Debatt, nr. 7/1994
Gustafsson, B. och Klevmarken, A. (1993), "Taxes and Tranfers in Sweden: Incentive Effects on Labour Supply", i Atkinson, A.D. (red.) och Mogensen, G.V., Welfare Policy and Labour Supply von Hagen, J. och Neumann, M. (1992), Real Exchange Rates Within and Between Currency Areas: How Far Away Is EMUP, CEPR Discussion Paper, No. 660 Hall, R.E., (1990), The Rational Consumer, The MIT Press Hammarlund, Y. (1994), "Hur mycket bör vi bygga?", i Från nyproduktion till fastighetsföretagande, Byggforskningsrådet Hansson, I. (1984), "Marginal Cost of Public Funds for Different Tax Instruments and Government Expenditures", i Scandinavian Journal of Economics 86, No. 2 Hansson, I., Stuart, C. (1987), "The Suboptimality of Local Taxation under Two-tier F iscal Federalism", i European Journal, Vol. 3
Hansson, P., Kraft, K., Lundberg, L. m.fl. (1991), Internationalisering och produktivitet, Expertrapport nr 8 till SOU 1991:82 Harkman, A. (1992), "Lågutbildade i kunskapssamhället", i Fridén, L. (red.), Lågutbildade på 1990-talets arbetsmarknad, Region- plane- och trafikkontoret Stockholms läns landsting, Gotab Harrod, R. ( 1939), "An Essay in Dynamic Theory", i Economic Journal, Mars Hassler, J. (1994), "LU-bilaga ger inget stöd för konjunkturens utlandsberoende", i Ekonomisk Debatt, nr 7/1994 Hellgren, C., Jakobsson, U., Kazamaki Ottersten, E. m.fl. (1994), "Svar till Per Lundborg", i Ekonomisk Debatt 5/1994
Henderson, D. (1993), "The EC, The US and Others in a Changang World Economy", i World Economy vol. 16:5
Henrekson, M. (1991), Räntebildningen i Sverige. Penningpoltfik, ränteberoende och finansiella institutioner, SNS Förlag Henrekson, M. (1992), "Vad förklarar den offentliga sektorns utvezk- ling?", i Södersten, B. (red), Den ofentliga sektorn, SNS förlag Henrekson, M. (1993) "Humankapital, Produktivitet och Tillväxt", bilaga 11 till ekonomikommissionens förslag, Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993:16
Hoem, J. (1993), Public Policy as the Fuel of Fertility: Efects of a Policy Reform on the Pace of Childbearing in Sweden in the 1980s, Acta Sociologica, No. 36, Demografiska avdelningen, Stockholms universitet Holmlund, B. (1990), Svensk lönebildning — teori, empiri, politik, bilaga 24 till Långtidsutredningen 1990 Holmlund, B. (1991), Unemployment Persistence and Insider-Out- sider Forces in Wage Determination, OECD Working Papers, No. 92 Holmlund, B. (1993), Arbetslöshetskrisen — konjunkturfenomen eller systemfel?, bilaga 12 till SOU 1993:16 Holz-Eakin, D. (1992), Public Sector Capital and the Productivity Puzzle, NBER Working Paper, No. 4144 Hood, N. och Young, S. (1979), The Economics of Multinational Enterprise, Longman, New York Husse'nius, J. och Selén, J. (1994), Skatter och socialförsäkringar över livscykeln — en simuleringsmodell, Ds 19942135, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Hömgren, L. (1991a), "Stabiliteten i banksystemet — ett försäkrings- problem", i Finansiella marknader, SNS Förlag, Stockholm Hömgren, L. (1991b), "Normer eller diskretion? Om möjliga och omöjliga val i stabiliseringspolitiken", i Ekonomisk Debatt, nr 6/1991 Hömgren, L. och Svensson, M. (1992), Current Issues in Fiscal Policy and their Implications for the Conduct of Monetary Policy, Bank for International Settlements, Basle Hömgren, L. och Viotti, S. (1988), "Vad är det för speciellt med banker?", i Ekonomisk Debatt 4/1988 Hörnqvist, M. (1994), "Att bli vuxen i olika generationer", i Fritzell, J., Lundberg, O. Vardagens villkor, Brombergs IMF (1993a), Exchange Rate Management and International Capital Flows in the Aftermath of the ERM Crisis, Washington IMF (1993b), International Financial Statistics, Washington Isaksson, M. (1993), De svenska direktinvesteringsflödena i ett internationellt perspektiv, bilaga 14 till SOU 1993:16 Israel, J. (1994), Klappjakt på välfärden, Ordfront Jackman, R. (1990), "Wage Formation in the Nordic Countries viewed from an International Perspective", i Calmfors, L. (red.) Wage Formation in the Nordic Countries, SNS och Oxford University Press Jackman, R., Pissarides, C. och Savouri, S. (1990), "Labour Market Policies in the OECD Countries", i Economic Policy, vol 5
Jacobsson, L., Johansson, B. och Reichel, J. (1993), Handeln inför år 2000 — Handelns långtidsutredning, Handelns utredningsinstitut, Gotab Jakobsson, U. och Jagrén, L. (1993), Den underliggande konkurrens- kraften, bilaga 15 till SOU 1993:16 Jansson, J-O (1993), Hur välja rätt investeringar i transportinfra— strukturen?, Ds 1993:22 Jansson, K. och Sandqvist, A. (1993), Inkomsdördelningen under 1980-talet, bilaga 19 till 1992 års långtidsutredning Johansson, M. och Johansson, P-O. (1984), Byggnads- och maskin- investeringar. En översikt över investeringsfonderna [938—1983, Byggforskningsrådet, Rapport R9 Johnson, S. (1991), "Small Firms and the UK Labour Market: Prospects for the 1990's", i Curran, J. och Blackburn, R. (red.), Paths of Enterprise, Routledge, London Jonung, L. [red.], (1991), Devalveringen 1982 — rivstart eller sned- tändning?, SNS förlag Jonung, L. (1993), Har normpolitiken misslyckats?, Stockholm (stencil) Jorgensen, D.W. och Yun, K-Y. (1990), The Excess Burden of Taxation in the U.S., HIER Discussion Paper No. 1528, Harvard University Jorgensson, D. (1991), Fragile Statistical Foundations: The Macro- economics of Public Infrastructure Investment, American Enterpri- se Institute Discussion Paper Katz, L. (1986), "Efficiency Wage Theories: A Partia] Evaluation", i NBER Macroeconomics Annual Katz, L. och Meyer, B. (1990), "The Impact of the Potential Duration of Unemployment Benefits on the Duration of Unemployment", i Journal of Public Economics, No. 41 Kazamaki Ottersten, E. (1988), "Effektiva lönemodeller och svensk arbetsmarknad", i Ekonomisk Debatt, nr 6/1988 Kazamaki Ottersten, E. (1993), Produktivitet och anställningsskydd, Working Paper nr. 399, Industriens Utredningsinstitut Kendrick J. (1976), The Formation and Stocks of Total Capital. Columbia University Press, New York Keynes, J.M. (1936), The General Theory of Employment, Interest and Money, sv. översättning [1994]. Allmän teori om sysselsätt- ning, ränta och pengar, Uddevalla 1994 Kindleberger, C. (1978), Manias, Panics and Crashes, New York, Basic Books Kommunalarbetarförbundet (1992), "Svensk välfärd i ett internatio- nellt perspektiv", Utredningsnytt nr 2 Kommunförbundet (1993), Skatt eller avgift?
Konkurrensverket (1994a), Marknader och avreglering, Rapport till regeringen, Mars 1994 Konkurrensverket (1994b), Redovisning och förslag till avreglering eller regelreformering, skrivelse till regeringen, dnr 1282/94 Korpi, T. (1992), Two Papers on Youth Unemployment Dynamics, mimeo, Stockholms universitet Krafft, K. (1991), "Handelshinder och internationaliseringsgrad inom tjänstesektorn", i Hansson, P. m.fl., Internationalisering och pro- duktivitet, Expertrapport nr 8 till SOU 1991:82 Kraftverksföreningen (1994), Kraftåret 1993 Krugman, P. (1990), Rethinking international trade, MIT Press, Cambridge, Mass. Krugman, P. (1991), Geography and Trade, MIT Press Krugman, P. (1994), Peddling Prosperity, W.W. Norton Kuznets, S. (1955), "Economic Growth and Income Inequality", i American Economic Review, mars Landell, E. och Victorsson, J. (1991), Långt kvar till kunskapssam- hället, SIND 1991:2 Landström, H. (1988), Småföretagens försörjning med riskkapital, Statens industriverk Landström, H. (1993), Informellt riskkapital i Sverige, Högskolan i Halmstad Larsson, M. och Olsson, U. (1992), Industrialiseringens sekel, Industriförbundet, Förlags AB Industrilitteratur Layard, R. och Nickell, S. (1986), "Unemployment in Britain", i Economica 53, Supplement Layard, R., Nickell, S. och Jackman, R. (1991), Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press Levine, R. och Renelt, D. (1992), "A Sensitivity Analysis of Cross- Country Growth Regressions", i American Economic Review Lind, H. och Wigren, A. (1993), "Varför blev avregleringen av taxi bara en halv framgång?", i Ekonomisk Debatt 6/1993 Lindh, T. och Ohlsson, H. (1994), Self-employmentandself-financing, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet Lindbeck, A. (1993), Unemployment and Macroeconomics, The MIT Press, Cambridge, Mass. Lindbeck, A. och Snower, D. (1988), The Insider-Outsider Theory of Employment and Employment, MIT Press Lindberg, H. och Söderlind, P. (1991), Hur trovärdig var den fasta växelkurspolitiken ] 982—1990?, Stockholm (stencil) Lindberg, H., Söderlind, P. och Svensson, L.E.O. (1992), Devaluation Expectations: The Swedish Krona 1982-1992, reviderad version av IIES Seminar Paper No. 495, Stockholm
Lindgren, P-A (1993), Riskkapitalavdrag -— en modell för skattelätt- nader vid satsningar i små industriföretag, promemoria, Finans- departementet Lindgren, R. (1989), "Spekulation på finansiella marknader", i Ekonomisk Debatt 1/1989 Ljungqvist, L. (1993), Deposit Insurance and Asset Price Volatility, SSRI Working Paper 9320, University of Wisconsin LU 87, 1987 års långtidsutredning, SOU 1987:3 LU 90, 1990 års långtidsutredning, SOU 1990:14 LU 92, 1992 års långtidsutredning, SOU 1992:19 Lucas, R. (1988), "On the mechanics of economic development", i Journal of monetary economics, No. 22 1988 Lucas, R. (1990), "Why doesn”t Capital Flow from Rich to Poor Countries?" i American economic review No. 2 Lundberg, L. (1991), "Handelshinder och internationalisering inom varuproducerande sektorer: utveckling och effekter", i Hansson P. m.fl., Internationalisering och produktivitet, Expertrapport nr 8 till SOU 1991:82 Lundberg, L. (1992), "Utbildning och internationell specialisering i svensk industri — tendenser under 1970- och 80-talet", i Ekono- misk Debatt 8/1992 Lundborg, P. (1994), "Tro och vetande i EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi", i Ekonomisk Debatt 3/1994 Lundström, A., Davidsson, P., Lindmark, L. m.fl. (1993), De nya och små företagens roll i svensk ekonomi, bilaga 18 till SOU 1993:16
Lundström, A., Aggefors, K., Eklund, M. m.fl. (1994), Småföretagen - Sveriges famtid? Fakta om svenskt småföretagande, NUTEK B 1994:4
Lybeck, J. (1992), Finansiella kriser förr och nu, SNS Förlag Löfgren, K-G. (1990), "Utbudet av arbetskraft och den svenska skattereformen", i Agell m.fl Ekonomiska perspektiv på skattere- formen, Ekonomiska Rådet
Löfgren, K-G. (1993), "Stabiliserings- och arbetsmarknadspolitik i otakt", i Arbetsmarknadspolitik på nya vägar, Riksdagens revi- sorer Löfgren, K-G. och Engström, L. (1989), "The Duration of Unemploy— ment: Theory and Empirical Evidence", i Holmlund, B. Löfgren, K—G. and Engström, L. Trade Unions, Employment, and Unem- ployment Duration, Oxford University Press Maddison, A. (1991), Dynamic Forces in Capitalist Development. Oxford University Press, New York Malthus, T. (1798), First Essay on Population. MacMillan, London 1966
Mankiw, N., Romer, D. och Weil, D. (1992), "A Contribution to the Empirics of Economic Growth", i QuarterlyJournal of Economics, May Mansfield, E. (1981), "Composition of R&D Expenditures: Relation- ship to Size of Firm, Concentration and Innovative Output", i The Review of Economics and Statistics, November Marking, C. [red.], (1992), Kompetens i arbete — En antologi, Pub- lica, Stockholm Mason, C. (1991), "Spatial Variations in Enterprise: The Geography of New Firm Formation", i Burrows, R. (red.), Deciphering the Enterprise Culture: Entrepreneurship, Petty Capitalism and the Restucturing of Britain, Routledge, London McCallum, J. (1983), "Inflation and social consensus in the Seventi- es", i Economic Journal 93 McCallum, J. (1986), "Unemployment in the OECD Countries 'in the 19805", i Economic Journal 96 McKinsey (1993 ), Manufacturing Productivity, McKinsey & Compa- ny, Washington McKinsey Global Institute (1994), EmploymentPerformance, Novem- ber Meadows, D.H., Meadows, D.L., Randers, J. m.fl. (1972), The Limits to Growth, Earth Island Limited, London Meager, N. (1989), Who Are the Self-Employed? Anglo-German Self- Employment Project, Working Paper no. 1, Institute of Manpower Studies, Brighton Meager, N. och Metcalf, H. (1987), Recruitment of the Long Term Unemployment, IMS Report No. 138, Institute of Manpower Studies Meyer, B. (1990), "Unemployment Insurance and Unemployment Spells", Econometrica 58 Mill, J.S. (1848), Principles of Political Economy. Longman and Green, London 1929 Minsky, H. (1975), John Maynard Keynes, New York, Columbia University Press Mishkin, FS. (1992), The Economics of Money, Banking, and Financial Markets, Harper Collins Publishers, New York Molander, P. (1992), Statsskulden och budgetprocessen,
Ds 1992:126, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Munnel, A. (1990a), "Why has Productivity Growth Declined? Productivity and Public Investmen ", i New England Economic Review Munnel, A. (1990b), "How does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance", i New England Economic Review
Munnel, A. (1993), "An Assesment of Trends in and Economic Impacts of Infrastructure Investment", i OECD Infrastructure policies for the I990:s, Paris Murphy, K., Shleifer, A. och Vishny, R. (1990), The Allocation of Talent: Implications for Growth, NBER Working Paper No. 3530 Narin, F. m.fl (1989), "Patent Citation Analysis", i Van Raan, A. m.fl. (red), i Science and Technology Indicators, DSWO Press, Leiden National Institute of Econonomic and Social Research (1994), National Institute Economic Review, augusti Nelson, R. (1956), "A Theory of the Low Level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economies", i American Economic Review, December 1956 Nelson, R. (1990), What is Public and What is Private About T echnology?, CCC Working Paper No 90-9, Columbia University Nelson, R. och Winter, S. (1977), "In Search of a Useful Theory of Innovation", i Research Policy, Vol. 6, No. 6 Newell, A.T. och Symons, J. (1987), "Corporatism, Laissez-Faire and the Rise in Unemployment", European Economic Review, vol. 31 Nielsen, T. (1994), Riskkapitalboken, Mill Hill Förlag, Alingsås Nilsson, J-C. (1994), "Jämvägskonkurrens — på riktigt eller bara på låtsas?", i Ekonomisk Debatt, nr 1/1994 Nordström, K. (1991), The Internationalization Process of the Firm, IIB, Stockholm School of Economics Norman, VD. (1989), "EFTA and the Internal European Market", Economic Policy No. 9 North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, sv. översättning [1993] Institutionerna, tillväxten och välståndet, SNS Förlag North, D. och Thomas, R. (1973), The Rise of the Western World, sv. översättning [1993] Västvärldens uppgång, SNS Förlag North, D.C. (1994), "Economic Performance Through Time", i The American Economic Review, Juni NOU 1989:1, Penger og kreditt i en omstillingstid. Norsk penge- og kredittpolitikki årene som kommer, Oslo NOU 1992z30, Bankkrisen, Oslo NUTEK (1992a), Utrikeshandel och handelspolitik, bilaga 15 till långtidsutredningen 1992 NUTEK (1992b), Fransk elpolitik för Frankrike och Europa, NUTEK R 1992z41 NUTEK (1992c), Elmarknaderna i Europa 1992, NUTEK B 1992:11 NUTEK (1992d), Näringslivet utveckling till år 2004, tillväxt eller stagnation?, bilaga 3 till Långtidsutredningen 1992 NUTEK (1993a), Datornät och telekommunikationer, NUTEK R 1993:66, Gotab
NUTEK (1993b), Svenskt näringsliv och näringspolitik 1992/93 NUTEK (1994a), Energirapport 1994, NUTEK B 1994:9 NUTEK (1994b), Nationell Byggstudie, Utkast O”Brien, P.F. och Browne, F. (1992), A "Credit Crunch "? The Recent Slowdown in Bank Lending and its Implications for Monetary Policy, OECD Working Papers No. 107 Oakley, A. och Oakley, R. (1979), "Sexism in Official Statistics", i Irvine, J., Miles, I. och Evans, J. (red.) Demystijiing Social Statistics, Pluto Press, London OECD (1984), Employment Outlook OECD (1985), Employment Outlook OECD (1986a), Flexibility in the Labour Market OECD (1986b), Quarterly Labour Force Statistics OECD (1990a), Education in OECD Countries 1987-88. A Compen- dium of Statistical Information OECD (l990b), Economic Outlook, No. 48 OECD (1990c), Employment Outlook OECD (1991), Infrastructure and Private Sector Productivity, Work- ing Paper No. 91 OECD (1992a), Employment Outlook OECD (1992b), Regulatory Reform, Privatisation and Competition Policy OECD (1992c), Technology and the Economy — The Key Relation- ships OECD (1992d), Reviews on Foreign Direct Investment, Sweden OECD (1992c), Globalisation, Corporate Citizenship and Industrial Policy, synthesis report, DSTI/IND (92)8/REV1, Industry commit- tee OECD (1992f), International direct investment, Policies and trends in the I980ies OECD (1992g), Long-term Prospects for the World Economy OECD (1992h), Industrial Structure Statistics OECD (1993a), Education at a Glance, OECD Indicators OECD (1993b), Employment Outlook OECD (1993c) Medium Term Productivity Performance in the Business Sector: Trends, Underlying Determinants and Policies OECD (1993d), Small and Medium-sized Enterprises: Technology and Competetiveness OECD (1993c), Foreign Trade by Commodities, 1991 OECD (19930, OECD Economic Outlook No. 54 OECD (1993g), Labour Force Statistics 1971-1991 OECD (1994a), Employment Outlook OECD (l994b), OECD Economic Surveys. Sweden
,! l
OECD (19940), Income Distribution in OECD Countries: the Evi- dence ji'om the Luxemburg Income Study OECD (1994d), National Accounts 1960-1992 OECD (19946), Economic Outlook, No. 55 OECD (1994f), Quarterly Labour Force Statistics, No. 3 OECD (1994g), Economic Outlook, No. 56
Ohlsson, R. (1986), Högre utbildning och demografisk förändring, Ekonomisk-historiska föreningen, Lund Okun, A.M. (1981), Prices and Quantities: A Macroeconomic Analysis, Basil Blackwell Olofsson, C. och Wahlbin, C. (1993), Teknikbaserade företag fån högskolan, IMIT, Linköping Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action. Cambridge University Press, Cambridge
Olson, M. (1982), The Rise and Fall of Nations, sv. översättning [1984], Nationers uppgång och fall, Ratio Olson M. (1988) "The productivity Slowdown, the oil shocks and the real cycle", i Journal of Economic Perspectives, No. 4 1988 Olsson, B. (1994), Kortare arbetsdag — en väg till ett mer ekologiskt arbetsliv?, Personalekonomiska institutet, Stockholms universitet Olsson Hort, S.E. (1992), Segregation — ett svenskt dilemma?, bilaga 9 till 1992 års långtidsutredning Olsson, S.E., Hansen, H., Eriksson, 1. (1993), Social Security in Sweden and Other European Countries — Three Essays, Rapport till Expertgruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Peterson, L. (1990), "Den svenska ekonomins internationalisering", i Hansson G. och L-G Stenelo (red.), Makt och internationali- sering, Carlssons bokförlag Persson, T. (1993), Centralbankens ställning — teori, erfarenheter och slutsatser för Sverige, bilaga 2 till SOU 1993:20 Persson, T. and Tabellini, G. (1994), "Is Inequality Harmful for Growth?", i American Economic Review Posen, A. (1993), "Central Bank Independence", i AMEX Bank Review. Finance and the International Economy 7
Proposition 1982/831100, bil. 1, Finansplanen Proposition 1991/921100, bil. 1.1, Preliminär nationalbudget Proposition 1992/93:135, Åtgärder för att stärka det finansiella systemet Proposition 1992/93:176, Om investeringari trafikens injrastruktur m.m Proposition 1993/941100, bilaga 1.1, Preliminär nationalbudget Proposition 1993/94:150, bilaga 1.1, Reviderad nationalbudget Proposition 1993/942150, bilaga 1.5, Förändring i inkomstfördelning och marginalefekter 1991-1994
Psacharopoulos, G. (1993), Returns to Investment in Education: A Global Update, Working Paper, the World Bank Pyddoke, R. ( I 99 l ), Konstnadsbesparingar av anbudskonkurrens inom ojfentlig sektor, i bilaga 6 till SOU 1991:82 Ramsey, F. (1928), "A mathematical theory of saving", i Economic Journal 38, No. 152 Rapp, B. och Poignant, L. (1993), Utlokalisering av tjänsteföretag, NUTEK R 1993z53, Stockholm Regnér, H. (1993), Choosing Among Alternative non Experimental Methods for Estimating the Impact of Training: New Swedish Evidence. Meddelandeserie nr. 8/1993, Institutet för Social forsk- mng Rehn, G. (1975), "Flextid och flexliv", 1 Ekonomisk Debatt, nr 1/1975 Rehn, G. (1978), Towards a society of jree choice, Reprint Series No. 35 A, Institutet för social forskning
Revisionsrätten (1993), Årsrapport
Riksbanken (1993a), Kredit- och valutamarknaden 1992 Riksbanken (1993b), EEA and the Financial Services Sectors in Sweden, Occasional Paper 9 Riksbanken (1993c), Finansmarknaden 1993
Riksbanken (1994), Den svenska derivatmarknaden — omfattning och systemrisker, F inansmarknadsavdelningen
Riksdagens revisorer (1993), Arbetsmarknadspolitik, en granskning av åtgärder mot arbetslöshet, Rapport 1993/94.1 Riksdagens revisorer (1994), Tillsyn av skolan, Rapport 1993/94.7 Riksrevisionsverket (1990), Att ge statsbidrag. Förvaltningsrevi- sionen sammanfattar Romer, P. (1986), "Increasing Returns and Long-Run Growth, i Journal of Political Economy, No. 5 Romer, P. (1990), "Endogenous Technological Change", i Journal of Political Economy, No. 5 Rosenberg, N. (1994), Uncertainty and Technological Change, stencil Rosenberg, N. och Birdzell, L.E. (1986), How the West Grew Rich, sv. översättning [1991], Västvärldens väg till välstånd, SNS Förlag Rothstein, B. (1992), Den korporativa staten. Intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik, Norstedts SACO (1994), Vägvalet— Om betydelsen av kunskap och kompetens för välståndsutvecklingeni Sverige, i Akademikerfakta nr 2 Salter, W. (1960), Productivity and technical change, Cambridge Santomero, A., Herring, R. och Viotti, S. (1991), Finanssektorn och välfärden, SNS Förlag, Stockholm SCB (1990), Offentliga sektorn, Utveckling och nuläge, Stockholm
SCB (1991), Forsknings- och utvecklingsverksamhet inom forsk- nings nära småföretag 1990 SCB (1994), Skatter, inkomster och avgifter, en statistisk översikt Schröder, L. (1994), Ungdomsarbetslöshet i Sverige. Rapport för Nordiska Ministerrådets ungdomsprogram, Institutet för Social forskning Schröder, L. och Sehlstedt, K. (1992), "Visioner och verkligheter", i Fridén, L. Lågutbildade på 1990-talets arbetsmarknad, Region- plane- och trafikkontoret Stockholms läns landsting, Gotab Schultz, T. (1961), Investment in human capital, i American Econo- mic Review, Mars Schumpeter, J .A (191 1), The theory of economic development. Oxford University Press, New York, 1961 Scully, G. (1992), Constitutional environments and economic growth. Princeton University Press, Princeton Schwarz, B. och Nyman, K. (1991), Marginalejfekter och tröskelleek- ter — barnfamiljerna och barnsomsorgen, Rapport till Expert- gruppen i offentlig ekonomi (ESO), Finansdepartementet Sehlstedt, K. och Scröder, L. (1989), Språngbräda till arbete? — En utvärdering av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdoms— arbetslöshet, EFA-rapport nr. 19, Arbetsmarknadsdepartmentet Sekretariatet för Europainformation (1992), Fakta Europa 1992:3. Maastricht fördraget om Europeiska unionen — i korthet, Utrikes- departementet Shapiro, C. och Stiglitz, J.E. (1984), "Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device", American Economic Review No. 74 SIND 1990:3, Riskkapitalet och de mindre företagen. Om Venture capital-marknadens utveckling, Gotab
Skedinger, P. (1994), "Ekonomiska konsekvenser av en arbetstidsför- kortning", i SOU 1994:58, 6 juni. Nationaldagen, betänkande av Nationaldagsutredningen
Skolverket och VHS (1994), Mer formler än verklighet» ungdomars attityder till teknik och naturvetenskap, nothäfte nr 2/1994 Smith, A. (1776), "An Inquiry in to the Nature and Causes of the Wealth of Nations", i Works and Correspondence of Adam Smith, Clarendon Press, Oxford 1976 Snickars, F. och Axelsson, S. (1984), Om hundra år. Några framtids- bilder av befolkning, samhällsekonomi och välfärd under 2000- talet, Ds SB 1984z2 Sohlman, Å. (1980), Education, Labour Market and Human Capital Models, Gotab Sohlman, Å. (1992), Hur bra är vi? Den svenska arbetskraftens kompetens i internationell belysning, Ds 1992:83
Solow, R. (1956), "A contribution to the Theory of Economic Growth", i Quarterly Journal of Economics No. 70 SOU 198252, En ejfektivare kreditpolitik. Betänkande av kredit- politiska utredningen SOU 1989:53, Arbetstid och välfärd. Betänkande av arbetstids- kommittén SOU 1991:82, Drivkrafter för produktivitet och välstånd. Produktivi- tetsdelegationens betänkande
SOU 1992:58, Miljöskulden SOU 199295, Den svenska marknaden för projektkapital SOU 1993: 16, Nya villkor för ekonomi och politik. Ekonomikommis- sionens förslag
SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten. Betänkande av riksbanksutredningen SOU 1993:43, Politik mot arbetslöshet. Betänkande av expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA) SOU 1993:47, Konsekvenser av valmöjligheter. Rapport till Lokal- demokratikommitte'n SOU 1993:53, Kostnadsutjämning mellan kommunerna, Strukturkost- nadsutredningen SOU 1993:90, Lokal demokratii utveckling, Lokaldemokratikommit- tén SOU 1993:106, Läkemedel och kompetens SOU 1994:6, Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvens- analys. Betänkande av EG-konsekvensutredningen, Samhällseko- nom1 SOU 1994:144, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting. Betänkande från beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn Spence, M. (1974), Market Signalling, Harvard University Press Stanworth, J. och Gray, C. [red.], (1991), Bolton 20 Years On — The Small Firm in the I990s, Paul Chapman Publishing Ltd, London
Statens ekonomiska forskningscentra] (1994), Opening Finland, Challenges for the Future, Helsingfors Steigum, E. (1992), Financial Deregulation, Credit Boom and Banking Crises: The Case of Norway, Discussion Paper 15/92, Norwegian School of Economics and Business Administration
Stenmark, K. (1990), Svenska storkoncerners internationalisering — en faktaredovisning för perioden 1985-88, SAFIR-projektet, ut- redningsrapport 90-2, Industriförbundet Stenmark, K. (199 1 ), Svenska storkoncerners internationalisering— en uppdaterad faktaredovisning för perioden 1985-89, SAFIR- projektet, utredningsrapport nr 91-1, Industriförbundet
Stiglitz, J.E. (1990), "Symposium on Bubbles", i Journal of Economic Perspectives Vol. 4 No. 2 Ståhl, I. och Wickman, K. (1992), Riv bostadspolitiken, SNS Förlag Summers, R. and Heston, A. (1991), "The Penn World Table (Mark 5): an Expanded Set of International Comparisons, 1950-1988", i Quarterly Journal of Economics, Maj Summers, R., Kravis, I.B. and Heston, A. (1984), "Changes in the World Income Distribution", i Journal of Policy Modeling, Maj Sundström, G. (1994), "Privata pensionsförsäkringar: Har vi tappat tron på det gemensamma projektet?", Aldring & Eldre 1994:1 Svensson, L.E.O. (1989), "Finansiell integration, resursfördelning och penningpolitik", i Svensk ekonomi och Europaintegrationen, bilaga 5 till långtidsutredningen 1990 Svensson, L.E.O. (1992), "Mål och indikatorer under rörlig växel- kurs", i Penningpolitik under rörlig växelkurs, Riksbanken Swedenborg B., Johansson-Grahn, G. och Kinnvall, M. (1988), Den svenska industrins utlandsinvesteringar 1960-86, Industriens ut- redningsinstitut Södersten, J. (1993), "Skattereformen skadar företagen", DN Debatt, torsdagen den 11 november Söderström, HT. (1993), Finland 's Economic Crisis. Causes, Present Nature and Policy Options, SNS Occasional Paper No. 47 Söderström, H.T. (red.), Henrekson, M., Jakobsson, U. m.fl. (1992), Tillväxt utan gränser, Konjunkturrådets rapport 1992, SNS förlag Söderström, H.T. (red), Henrekson, M., Hultkrantz, m.fl. (l994a), Välfärdsland i ofärdstid, Konjunkturrådets rapport 1994, SNS förlag Söderström, H.T., Henrekson, M., Hultkrantz m.fl. (1994b), "Tillväxt och offentlig sektor — svar till Agell, Lindh och Ohlsson", i Ekonomisk debatt, nr 4/1994 Söderström, L. (1990), Fiscal Federalism, Revenue Sharing and the Size of the Government, Reprint Series No. 132, Nationalekono- miska insitutionen, Lunds unviversitet Sörensen, P.B. (1993), Beskatning, hjemmeproduktion, markedspro- duktion og velfaerd, Economic Policy Research Unit, Handels- högskolan i Köpenhamn Tatom, J. (1993), Paved with good intentions: The Mythical National Infrastruture Crisis, Policy analysis, Cato Institute Temaplan (1991), Infrastruktur, produktivitet och konkurrenskraft, i expertrapport 9 till Produktivitetsdelegationen, SOU 1991:82 Tengblad, Å. (1994), "Beräkning av svart ekonomi och skatteundan- dragandet i Sverige 1980-1991", i Århundradets skattereform, Fritzes
Thoursie, A. (1993), Teorier om persistens i hög, total arbetslöshet
och långtidsarbetslöshet: En översikt. Rapport nr 1, AMS Veten-
skapliga expertråd
Timmons, J. (1992), Venture Capital at the Crossroads, Harvard Business School Press, Boston, Massachusetts Tuijnman, A. (1989), Futher Education and Training in Swedish Working Life: A Discussion of Trends and Issues, OECD Tyson, L.D. (1992), Who 's Bashing Whom?, Washington D.C. Törnqvist, G. (1993), Sverige i nätverkens Europa. Gränsöverskrid- andets former och villkor, Liber-Hermods UHÄ (1991), Higher Education and Employment, the Changing Relationship, UHÄ-rapport UNDP (1994), Human DevelopmentReport 1994, Oxford University Press, United Nations Development Programme Utrikesdepartementets handelsavdelning, UD/I-I, (1993), Ekonomiska konsekvenser av ett svenskt medlemskap i EG/EU Uzawa (1965), Optimum Technical Change in an Aggregative Model of Economic Growth, i International Economic Review, No. 6 Veckans Affärer (1993), Storföretagen 500 — Sweden's Top 500 Corporations 1993, Affärsförlaget Vedovato C. (1990), Staten som plundrare. Politik och fattigdom i tredje världen. Världspolitikens dagsfrågor nr 1 1990, Utrikespoli- tiska institutet Vickers, J. and Yarrow, G. (1988), Privatization: An Economic Analysis, Cambridge, MIT Press Vickers, J. and Yarrow, G. (1991), "Economic Perspectives on Privatization", i Journal of Economic Perspectives, No. 5 Vinell, L. och De Ridder, A. (1990), Aktiers avkastning och risk — Teori och praktik, Stockholm Viotti, S. och Wissén, P. (1991), Penningmarknaden, SNS förlag Världsbanken (1993), The East Asian Mracle. Economic Growth and Public Policy. Oxford University Press, 1993 Wadensjö, E. (1987), "Labour Market Policy and Employment Growth in Sweden, i Labour — Review of Labour Relations, vol. 1 Wadensjö, E. (1993), "Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och sysselsättning", i SOU 1993:43, Politik mot arbetslöshet Wahlund, R. (1991), Skatter och ekonomiska beteenden, Handels- högskolan, Stockholm Walters, A.A. (1986), Britain 's Economic Renaissance, Oxford University Press Werin, L. (1993), "Det finansiella systemet i omvandling", i Werin, L. (red.), Från räntereglering till inflationsnorm. Det finansiella systemet och riksbankens politik 1945-1990, SNS Förlag
Wetterberg, G. (1994), Historien upprepar sig aldrig, SNS förlag Wibe S. (1990), Aliljöefekter av skattereformen, Rapport 91, Insti- tutionen för Skogsekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet, Umeå Wihlborg, C., (1993), Mikroekonomiska aspekter på en monetär union, bilaga 4 till SOU I994:06 Williamson, O.E. och Wachter, M.L. (1978), Obligational Markets and the Mechanics of Inflation, i Bell Journal of Economics, vol. 9 Winston, C. (1991), "Efficient transportation infrastructure policy", Journal of Economic Perspectives Winston, C. (1993), Economic Deregulation: Days of reckoning for microeconomists, Vol. 31, 5. 1263-1289 Wissén, P. (1990), "Svensk kapitalmarknad", i Södersten, B. (red.), Marknad och politik, Dialogos, Lund Young, A. (1991), "Learning by doing and the dynamic effects of international trade", i Quarterly Journal of Economics, Maj Zander, I. (1993), Vad vet vi om sambandet mellan företagets patenteringsverksamhet och dess kommersiella framgång? IMIT, Stockholm Zetterberg, J. (1993), "Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och
löneförhandlingssystem", 1 SOU 1993:43, Politik mot arbetslöshet Åberg, R. (1990), "Välfärdsstatens omfördelningseffekter — både en fråga om dess omfattning och dess fördelningsprofil", i Ekono- miska Rådets årsbok Åberg, Y. (1985), Produktionens och sysselsättningsfaktoreri svensk ekonomi. Med särskild betoning på arbetstidens betydelse, DELFA Okonomiministeriet(1994), Zkonomiskoversigt, Köpenhamn, oktober Östros, T. (1994), Do Minimum Wages Matter?, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet
Sakregister
Slagord
adverse selection aktiemarknad arbetsdelning arbetsmarknad
— anställningsskydd
— arbetskraftens rörlighet — arbetskraftsdeltagande - arbetskraftsefterfrågan — arbetsutbud
— beräkningsantagande
—- bestämningsfaktorer —— förhandlingssystem — hysteresis
— inflöde
- internationalisering
— invandrare
— långtidsarbetslöshet — persistens
— sysselsättning
— ungdomar — utbildningskategorier
Sida
135
13 1,132,139
25,297-298 52-57,467,538 15,278-279,290 296,376,38 1 -3 82 24,96-98,220
208-210
235,295-299
20,193, I 96,208-211 221,225,233,299-303 413,428,442-452 193,210-211,220-221,226 248,503,505,506,507-508 268-269
269-270,275 276-279,477-478,493,502 23-24,259,265
122
20,209,257,300 52-55,260,265-267,296,376 13,198,276-279 294,477-478,493 52-56,208-21 1,222 225-228,232-240,243 249,255,504-509 20,54,55,66,256-257
25 8,296
arbetsmarknadspolitik
—- arbetsmarknadsutbildning — beredskapsarbete — matchningseffektivitet — rekryteringsstöd
— rörlighetsbefrämjande åtgärder
— ungdomsåtgärder — utträngningseffekter arbetslöshetsförsäkring
— ersättningsnivå — varaktighetsberoende arbetsmarknadsregioner arbetsorganisation arbetsrätt
— turordningsregler arbetstid
— medelarbetstid Arlandabanan Asien asymmetrisk information
ATP (Allmän tjänstepension) avgiftsfinansiering
avreglering — bankverksamhet
— dagligvaruhandel — jordbrukssektorn — järnvägstrafik — kreditmarknad
— livsmedelsindustrin
— Iäkemedelsindustrin
— posten —- provningsverksamhet — radio och TV
—- taximarknad
— tekomarknad
— telemarknad
— valutamarknad avregleringsprogram
11,12,52,53,55,57 60,283-288,376 285-286
286 284 286 299
286,300
285 60,275,283,288 301,422,444-445 270,288,30l 271-272,275,289,301 90 3,15,17,81,332-333 278-279,290,296 290,381
210-211,247,261-262,508 359
108,196,207,233,461 134-135,137-139,141,143 145,147,163,I65,308,420 245,426-427,512 I7,215,358-360 414—417,431,441 23,24,25,360-368,466 150-153,156-157 159,162,367
364
60,364
365
20,25
364 365 366 367 367 365 365 366
I 19,124
363
bankoktroj 367 bankpanik 154 barnbidrag 60,421,424,451-452 barnomsorg 214,416-417,431,438-441 basindustri 105,124,31 1 baskalkyler (kommun- och Iandstingsförbunden) 213-214,243 basnäring 107 befolkning 67,462,528,529 — effekter på offentliga finanser 67
-— befolkningsutveckling 174,196,208-209 211,213,528,529,534
beslutskriterier 526-527 Beveridgekurva 272-274 biologisk mångfald 504,505,533,534 bruttonationalprodukt (BNP) 11,30,42,47,168
— nationalräkenskaper - normalt kapacitetsutnyttjande — potentiell — sammansättning bostadsbidrag bostadsefterfrågan bostadssektor
bruttonationalinkomst (BNI) budgetunderskott — budgetförstärkande åtgärder
— finansiering — konjunkturellt
— strukturellt
— välfärdseffekter byggverksamhet
— byggnadsinvesteringar -— framtidsutsikter
— internationalisering — kapacitetsutnyttjande — konkurrensförhållande
— priser och löner
— sysselsättning
195-202,227-231,241 485-486,507,509-510 182-183,208 395-396,474 200,473-474
459,486 60,424,443,451,452 374 77,149,157-158,206 223,224,228,231 233,234,242,370 11,123,197,213 216,228,230 41-43,50-52,461,47-1 478,492-493,'510-513 395,404-406,41 1-412 414-417,422-426 399-400
394-395,492 26,394-395,492 401,402 157-158,159,162,370 223,224,231,242,369,375 373-376 372-373
371-372
372
162,37] 52,53,255,371
bytesbalans 42,47,]47,217,222 224,230,399-401 bytesförhållande (terms of trade) I 1,194,202,203-204,248 — beräkningsantagande 194,204,509 capital crunch 142,162,164 Centraleuropa 461,466,541 credit crunch 142,163-164 Danmark 58,197,198-199 236,364,463 derivatmarknad 131-132,152,166 EES-avtalet 457,458,462,469-470 egenavgifter 19,240,414-4l7 — fördelningseffekter 417
— försäkringsmässiga egenavgifter 19,414-415,422,427 — offentlig produktion 415-416 ekonomiska och monetära unionen (EMU) 465,466 elmarknad 347,3 51 — distribution 348
— elpriser 74-75,234,349,350 — import 75,349 — kärnkraft 207,234,350 - lagstiftning 348 — produktion 348
— storkraftnät 347 energi 206,207,233,345,462 - användning 234,346-347
— beräkningsantagande 203,206
— tillförsel 347 energipolitik 234,350,535 enhetsarbetskostnad (RULC) 222-223 entreprenörsverkamhet 1 39,434 etableringshinder 363 Europeiska unionen (EU) 24-25,195-196,240,457 — beslutsfattande 463—465
— budget 463,467,470 — dubbla majoritetsregeln 464 — innehåll 464
— inre marknad 111,119,196,205,233 363,458,466,532 — jordbrukspolitik 25,459,461,467,470 — konvergenskrav 461-462,47]
— miljöpolitik — näringspolitik — selektiva handelshinder — skatteanpassning — subsidiaritetsprincip — valutaunion export
— exportandel — geografisk fördelning — marknadstillväxt — nettoexport — tjänsteexport —— varuexport externa effekter
familjepolitik
- barnbidrag — barnomsorg — föräldraförsäkring — vårdnadsbidrag fattigdomsfällor finansiell accelerator finansiella intermediärer finansiella marknader finanspolitik
— automatiska stabilisatorer — tidsanpassning — trovärdighet Finland fiskal federalism forskning och utveckling (FoU) — högskoleforskning — industriforskningsinstitut — intensitet —- kapacitet — multinationella företag — samarbete — subventionering fripassagerarproblem företagsklimat företagsstöd
465,470-491
469
195,466,468 409-410,459
465
461-462,489 27,89-90,222,224 228,229-230,505,509 103-105,204,222 108,197,222 I96,202,233,248 107,213,222,339 89,109-111,237 89,103-108,194,237
I 77,361,377,429,430,437
60,421,424,451-452 416-417,431,438-441 44,421,422,423,452
452
15,20,449 23,143-145,165,200 131-132,135-137,140-142 124-128,129-166,213 27,42,43,44,50-52,69,161 471,473,475,490,496-498 49,391 ,483,497
27,488
402,491-492 45,197-198,236
439 334-337,467,468,531,532 343 344
335,340
336-337,377
335,342 338,344,465,469,470
345
136,419
1 17-120,317,468-469 72-73,321-322 345,428-430
försurning förvärvslagstiftning
GATT generiska teknologier globalisering
handel — dynamiska effekter — inombranschhandel — inomföretagshandel — mellanbranschhandel — specialisering — teknologispridning — tjänstehandel — varuhandel handelspolitik human development index humankapital hushåll
— sparande
— grundtrygghet — incitamentsstruktur — inkomstomfördelning — inkomsttrygghet — transfereringar hysteresis, se arbetsmarknad
import — geografisk fördelning — importandel — tjänsteimport — varuimport industri, se även varuproduktion
inflation
— effekter på offentliga finanser informationsteknologi
31,533,535-536 120,122
195,458 334,469 121,147
147,181,194-I95,530-532 181 105,106
108
105,106 105,107,181-182,339 181-182 109-111,195
103-108 25,194—195,466,468—469 183-184
1 76-177,276,322 45,48,49,60-63,130 I33-134,144,149,152,540 43,46,48,49,153 162,505,509
423-424 442-452
60-63,401,445
422-423
42,242,419-428
222,228,505,509
108
104,105,109,110 109-111 104,105 43-45,53,l34,149,205 220,221,223,233,53O 41—48,67,157-158 217-218,475—476,489 491-492,497-499,539 51
81,111,127
147- 148,354,377
infrastruktur
- avgiftsfinansiering — järnväg — telekommunikationer
— tillväxt
— vägnät inkomstfördelning inkomstprövning
— avgifter — bidrag insättargarantier investeringar
— bestämningsfaktorer — bygginvesteringar — direktinvesteringar — lönsamhet
— näringslivet
— offentliga investeringsbeslut
investeringsklimat, se även företagsklimat
investeringskvot
Japan jordbruk
— reglering jämviktsarbetslöshet
kapitalbildning kapitalkvot
59,133,352-360 527,528,532
358-360 354.359
354.357
355-357 353-354,357-359 37,60-63,401 447-450
441,449
20,424
141-142,160 45,49,88,132-136,141 147-148,212-213,221-224 228,308-315,399,401 458,459,505,509,515 313-315,495-496 216,224,369,375 112-123 18,24,29,309,314 88-89,206,221,224 228,399,401,505,509 8,3 10391 ,401,528 138-139,143-144 145,313-315 24,160,163,223 231,232,317,495-496 224,231,310-313,375
30,147,I95,196,236,466 25,60,95,I92 460,461,467,470
195
13,56,267-275 282-283,295,477
18,308-315 312-313
kapitalmarknad, se även finansiella marknader 44,131-134,l39
— direktinvesteringar — finansiella kapitalstock kapitaltäckningsregler
145- 146, 147,213,308 112-123
124-128
142,221,277 46,142,146,160
karensdag
keynesiansk teori
kollektiva varor kommuner — kommunalt självstyre — kommunal verksamhet
-— statsbidrag
komparativa fördelar kompetens
kompetenskonto konjukturcykler konkurrensbegränsning konkurrenslag
konsoliderad offentlig sektor konsumtion
— offentlig
— privat
konsumtionsbeteende kreditkanal kreditmarknad
— avreglering kvinnor
Iivscykelhypotes långtidsarbetslöshet
-— diskriminering — sökteori läkemedelsindustrin löneutveckling
— beräkningsantagande — bruttovinstandel
— reallön
— relativlön
— ålderslöneprofil
59
391,492
333,360,430 130,151,538
23,439-440 213-216,220,222,242-243 245,246,430-441 26,59,214,239,246 433-434,439,440 106,123,181
14,15,17
332 142,473,474,480,484-486 162,360-362
59,363,372 50,52,510-514 11,43,83-88,134 484,486,494-495,533-534 49,85-88,213-216,222 227-229,242—247,406 431-432,505,509,528 49,153, I 62,219-220,222 228-229,240,245-247 481-482,505,509 494-495,534
144
20,131,150-153 162-163,198 20,44,124,150-153 156-157,159,481 9,52,54,63-65,256,54O
157,400,494,495 52-55,276-279,296,376 277
277 365 15,44,63-64,222,371 220-221,223,503,505 123 123,210,211,240,246,247 28,281
331
lönebildning 15,44,28,503,505 — effektivitetslöneteori 269 — fackföreningsteori 269 -— insider-outsider-teori 269,276 lönespridning 63 —— utbildningspremie 63,280,327 — åldersprofil 280,33] lönesubvention 446-447 lönetrögheter 476-477 marginaleffekter 20,23,447-450 marknadsmisslyckande 361 medborgarkonto 424,45 ] miljö 22,31,467,533-536 — befolkning 534 — internationellt samarbete 465,467 — miljöskuld 185 moral hazard I35-136,l41,419 multinationella företag 113-I 16,335,342 män 54,63-65,256 NAIRU, se jämviktsarbetslöshet nationalförmögenhet 183-185 nationalinkomst, se även bruttonationalinkomst 11,123,213, 228,230,401 naturlig arbetslöshet, se jämviktsarbetslöshet naturlig konkurrensbegränsning 360 nominella trögheter, se även priströgheter 126 Norge 197,198 nyföretagande 81-82,337,378-380,382 näringsklimat, se företagsklimat obeskattat arbete 413-414 obligationsmarknad 124-128,131-132,151 offentliga finanser, se även budgetunderskott och statsskuld 12,21,29,30,47,50-52, 390-407,458,510-514 — beräkningsantagande 213-216,239-240 — bruttoskuld 21,50,51,242,401 — budgetnorm 216,239-240 390-393,402,404 — inkomster 22,42,52,213-216
237-248,390,393,403 405-406,511,513
— kapitalnetto — nettoskuld
— skuldkvot
— utgifter
offentlig produktion offentlig upphandling osäkerhet
patent — patentkultur — specialisering penningmarknad penningpolitik
— mål — tidsanpassning — trovärdighet pensioner
— ATP — förtidspensioner
— privat pensionssparande
persistens
— humankapital
— insider-outsider-teorin
— kapitalstock Phillipskurva Posten
preferenser, se även värderingar
prisbildning prisjämförelser prisstabilitet priströgheter privatisering
396 21,52,239,249,391-392 395-398,404,407,514 244,249,391-392 397-398,407 42,51,213-216,237-248 390-391,393,401-402 404,407,513,538 215,233,243,298,299 74,344
32,147,3 14,3 17,503 524,527,535,539-542
340-342,462
342 340 124-128,131-132,151,218 27,44,45,126,144,156 160- 16 l ,473,475,488,490 27,126,217-218 475-476,490,491,498-499 488 217,401,49l-492,498 60,242,245,393 406,426-428,528 245,426-427,512 393,425—426
427-428
13,198,276-279 294,477-478,493
276
269,276
277 267 366
37,529
135,146, l 99,200
102
26,37,491,498,539 126,476-477
368,435
produktionsfaktorer — landspecifika _ sektorspecifika produktionskapacitet produktivitet
— arbetskraftsproduktivitet — beräkningsantagande
— kapitalproduktivitet — offentlig produktivitet — totalfaktorproduktivitet (TFP)
reallöneflexibilitet
regional arbetsfördelning regional balans regional inkomstfördelning regional koncentration regionalpolitik regional produktionsstruktur regional specialisering regional utbildningskapacitet regional utvecklingspotential regionala arbetsmarknader regleringsmisslyckande relativlöneflexibilitet reservationslön
ricardiansk ekvivalens Riksbanken
riskkapital — informationsrisk — informellt — likviditetsrisk — riskkapitalavdrag — riskkapitalbolag riskpremie ränta
— beräkningsantagande
— diskonteringsränta
67,122,306
123
72,123 72,164,199,221,233,234 11,57-59,143 169,368,47O 58,79,169,203-208 227,233-234,247,402-403 l 1, ] 93,201 204-208,226,508
169
22-23,208,432-433 169,204,305-306
272,274-275,290-29l ,303 90,95-96
37,463
98—99
90,92-94,97
99,467
91-95
95-96,530
100 99-100
98 361 279-281,291-293,303-304 442-446
400 27,44,45,47,48,149 158,217,400,479-480 482,490,491,498
3 18—321
3 19 320 318 319
3 19-320
125,139 134-135,144,158-l61 239,242,479,484,490 31,200,217-218,221 407,503,508,514
523
— effekter på offentliga finanser
— kort
— lång — marginalränta — nominell
— real
räntebestämning räntebidrag ränteeffekter räntemarginal ränteparitet ränteskillnad
sjukvård skattekvot skatter
— basskatt
— bolagsbeskattning — fastighetskatt — fördelningseffekter — företagsbeskattning -— inkomstbeskattning — kapitalbeskattning — likformig beskattning — mervärdebeskattning — miljöskatt — optimal beskattning — tax smoothing — varubeskatting — ägarskatt
— överskottsbörda skattereformen 1990/91
skola
— skolpeng skuldkvot småföretag
socialbidrag
397,400,402,404 406-407,510
217
217,480
482
156,314,479-480 30-3l,45,46,67,156,219 3 14,479-480,483,514-5 16 124-126,399-400 242,394,429
484
46,162-163 125,479,516 21,27,125,127 217,479,490,491
214,431,433,439,528 51,240-24l,248 49,51,160,407-414 459-460,465,542 441
315-317
413
61,63
120,315-317 214,240,413 59,158,24O
409
241,41 1,413,465 22,535
408,412-414
391 413 315,316,319,377,38O 408
46,48,59,61,120 156-158,231,234,24l 330,481-482,483 440-441
441
397,398 9,17,18-19,163-164 318,376-378,380-384 20,442-443
social dumpning 466 solidarisk lönepolitik 327 sparande 48,57,132-134,136
147,149,212-213 399-401,515,528
— beräkningsantagande I94,212-213,509 — bruttosparande 11,194,212-213 228-229,399,509 — bruttosparkvot 194,212-213 222,229,248,509 — finansiellt 48,50,51,212,399 483,509,511-513 - hushållens 43,46,48,49,153 162,213,218-220
399-400,509
— offentligt 42,47,48,50-52,212
229,23 8-245,248 249,390-407,511-513
— primärt 396-397 — privat 48,49,212,218
399-401,509
— tvångssparande 44
spekulativa bubblor 154-155 spillover-effekt 319,321,333,377 stabiliseringspolitik, se finanspolitik och penningpolitik
statsbidrag 26,59,214,439,440
— beräkningsantagande 214,246
statsskuld 21,42,51,216,248
398,400,404,491
492-493,513
steady state 175
stordriftsfördelar l36-137,360,377 strukturomvandling 16-19,312-313 ,328
345-346,433-438,458
svart sektor 450 sysselsättning, se även arbetsmarknad
— effekter på offentliga finanser 208,214,23 8-240
243,245,393
— multinationella företag 122 — småföretag 378
teknologisk handelsbalans 338 teknologisk specialisering 338-342
teknologispridning 67,181-182,337-338 531-532,534,540 tekoindustri 365,458 third party access 351 tillgångsmarknad 131,153 tillgångspriser 142,153,156-158 162,218,219,484 tillväxt, se även bruttonationalprodukt 11,16-19,29-30 37,167,460 -— befolkningsökning I74,l96,235,534 — endogen tillväxt 178 — externa effekter 178,468 — growth accounting 178 —handel 101,18l,195 — Harrod-Domarmodellen 175 — humankapital 176-177,322 - infrastruktur 344-357 — inkomstfördelning 180-181 — innovationer 178-179 — institutioner 19,179-180 — internationalisering 101,181-182 — investeringar 175-176 — kapitalstock 175-176 — miljö 31,187-188,533-536 — neoklassisk teori 175 — offentliga utgifter 67 — teknologisk utveckling 67,175,178,333,534 — teknologispridning 181-182,338,459 — upphinnareffekt (konvergens) 171-173 tillväxtmått 168-169 — brister 182-183 tillväxtens gränser 185-188 — icke förnybara naturresurser 186 — tjänstesektoms betydelse 186 tjänsteproduktion 16,17,53,77-78,l30 l32,233,376-377,382 — arbetsintensiv 77,203,206,233,234 — beräkningsantagande 203,206-208
— bostäder och fastigheter, se bostadssektorn — kunskapsintensiv 77,203,206,233,234 — offentlig 53,77,215,233,243,374
transaktionskostnader 1 8,133-134,136,180
transfereringar
— besparingar — företag — hushåll
— incitamentseffekter transitdirektiv transporter
ungdomsarbetslöshet uppdragsverksamhet Uruguayrundan USA utbildning
— efterfrågan — gymnasium — högskola
— internränta
— kompetensproblem — komvux
— regional struktur — utbildningsnivå — utbildningspolitik — utbildningspremie
— utbud
— vidareutbildning Utlandsfakturering utlandsinvesteringar utlandssysselsättning utländskt ägande
— aktier
— företag UV-kurva, se Beveridgekurva
valutamarknad — avreglering
— omsättning valutapolitik
44,98-99,216 241,242,243,406, 417-430,511,513 393-394,422-424 15,19,428-430 I9-20,42,49,60-63 239,242,419-428 15,63,442,452
351 353,364-365,530-532
54,55,256-257,300 323,336 466,469 31,145,159,195,196,53O 14,17,214,299-300,465 337,329
324
207,324-325
327,328
323 324
97
322-326,377
330-331
63,327 233,325,328-329 331,332
109 112-115,158,160,372 113-114
124 115-116
44-48,l 19,124 127,151,480,481 124,146,151 42-45,47,156 482,489-91
valutareglering
valutaunion varuproduktion — arbetsintensiv — beräkningsantagande — energi — kapitalintensiv — kunskapsintensiv
— skyddad vidareutbildning vårdnadsbidrag välfärdstj änster värdepappersmarknader
— internationalisering värderingar världshandel världsmarknadsutveckling växelkurs
— trovärdighet växthuseffekt
äldreomsorg
Öresundsbron Osteuropa
44,48,119,124 127,147,l49,158 160-161,480,481 461,466,489
74-76 74,203,206,233-234 203,206 75,203,206,233,234 74,203,206,233 12,74,203 206-207,232-233 75,203,206,207,233,234 33 1,332
452 86-87,430,436-438 130-133,146 124-128
32,534,540
468,469 194-199,202—203,509 27,42-45,47,48 158,223,489-491 482,491-492 350,535
214,416
100,358,532 196-197,207,461,468,541
Bilagor till
Långtidsutredningen 1 995
Nr Namn
Metoder, modeller och beräkningar
Miljön som långsiktig restriktion
Omvandling och obalans — mönster i svensk ekonomisk utveckling
Sveriges framtida befolkning
Sveriges ekonomiska geografi
Näringslivets tillväxt- förutsättningar till 2010
Investeringar och lönsamhet
Arbetslösheten och arbetsmarknadens funktionssätt
Finanspolitik, konjunkturer och ekonomisk integration
Författare
Finansdepartementet
Per Molander
Lennart Schön Lunds universitet
Statistiska centralbyrån
Närings- och teknikutvecklingsverket
Närings- och teknikutvecklingsverket
Lennart Erixon Stockholms universitet
Per-Anders Edin Bertil Holmlund Uppsala universitet
Henry Ohlsson Uppsala universitet Anders Vredin Handelshögskolan i Stockholm
10
11
12
13
14
15
Teknologiska system och ekonomisk tillväxt
Svenskt näringslivs teknologiska specialisering
Samspelet mellan den finansiella och den reala
ekonomin
Svenskt och internationellt konjunkturbeteende
Penningpolitiska alternativ för Sverige
Den offentliga skulden
Bo Carlsson Case Western Reserve University Cleveland Pontus Braunerhjelm Industriens utredningsinstitutt
Närings- och teknikutvecklingsverket
Lars Ljungqvist University at Buffalo Buffalo
Michael Bergman Lunds universitet Lars J onung Handelshögskolan i Stockholm
Lars E 0 Svensson Stockholms universitet
Mats Dillén Klas-Göran Larsson Jens Matthiessen
Kronologisk förteckning
1. Ett renodlat näringsforbud. N.
2. Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. 3. Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi.
4. Långtidsutredningen 1995. Fi.
Systematisk förteckning
Finansdepartementet
Grön diesel — miljö— och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4]
Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2]
Näringsdepartementet Ett renodlat näringsförbud. [l]